РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 2 октомври 2013 година
относно компенсацията, платима на Simet SpA за услугите за обществен транспорт, предоставяни през периода 1987-2003 г. (мярка за държавна помощ SA.33037 (2012/C) - Италия)
(нотифицирано под номер C(2013) 6251)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/201/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С електронно уведомление от 18 май 2011 г. в съответствие с член 108, параграф 3 от Договора италианските органи уведомиха за компенсация за Simet SpA („Simet“) за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз съгласно задължение за обществена услуга, изпълнявано през периода 1987-2003 г., както е постановено от Държавния съвет (Consiglio di Stato), върховния административен съд в Италия („мярката, предмет на уведомлението“). Това уведомление беше регистрирано под номер на дело SA.33037.
(2)
Повече информация за мярката, предмет на уведомлението, беше предоставена от италианските органи на 12 юли 2011 г., 5 октомври 2011 г., 20 февруари 2012 г., 2 и 28 март 2012 г. и на 17 април 2012 г.
(3)
С писмо от 31 май 2012 г. Комисията уведоми Италия, че е взела решение да открие процедурата, посочена в член 108, параграф 2 от Договора („решението за откриване“).
Следната информация беше получена в рамките на приемливите срокове:
-
италианските органи изпратиха коментарите си по решението за откриване с писма от 1 юни 2012 г., 24 септември 2012 г. и 11 октомври 2012 г.;
-
единствената трета страна, която изпрати коментари в отговор на решението за откриване, беше Simet, потенциалният бенефициер на мярката, предмет на уведомлението. Информацията от нея беше получена на 4 август 2012 г., 31 октомври 2012 г. и 13 декември 2012 г.;
-
италианските органи предоставиха мнения по информацията от третата страна с писма от 28 ноември 2012 г., 4 декември 2012 г., 19 декември 2012 г. и 10 януари 2013 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. ДРУЖЕСТВОТО И ПРЕДОСТАВЕНИТЕ УСЛУГИ
(4)
Simet е частно дружество, което предоставя услуги за редовен автобусен превоз на пътници въз основа на концесии от италианската държава съгласно Закон № 1822/39 (2). По-специално Simet обслужва мрежа от междурегионални връзки на редовен автобусен превоз между област Калабрия и други области в Италия. В допълнение към тези услуги, които допринасят за приблизително две трети от приходите на дружеството, Simet предоставя и други услуги, включително услуги за международен превоз, туристически услуги и отдаване под наем на автобуси с водач (3), които отговарят за оставащата една трета от неговите приходи.
(5)
През октомври 1999 г. Simet за първи път иска от Министерството на инфраструктурата и транспорта („Министерството“) компенсация за междурегионалните автобусни услуги по отношение на годините от 1987 г. (4) нататък. Министерството отказва това и последващите искания, тъй като смята, че не е натоварило Simet със задължения за обществена услуга.
(6)
Според италианските органи дружеството Simet, както и други доставчици на междурегионален редовен автобусен превоз, е извършвало дейност въз основа на временни лицензи (концесии), подновявани ежегодно по искане на дружеството. Тези концесии дават на дружеството изключителното право да предоставя съответните услуги. В спецификациите за годишната концесия се посочва, че предоставянето на услугата не дава право на дружеството на каквато и да е субсидия или компенсация и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството. Тарифите, предложени от самото дружество, също са отразени в спецификациите за годишната концесия, приети от Министерството.
(7)
С течение на времето дружеството е изпратило няколко искания за промяна на договореностите за предоставянето на въпросната услуга, които обикновено са одобрявани в съответствие с процедурата, предвидена в Президентски указ № 369/94 (5). В членове 4 и 5 от Президентски указ № 369/94 се предвижда подробна процедура за оценка и сравнителен анализ на заявленията във връзка с въвеждането на всякаква нова услуга въз основа на концесия.
2.2. РЕШЕНИЯТА НА ДЪРЖАВНИЯ СЪВЕТ ПРЕДИ РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(8)
В отговор на отказа на министерството да предостави компенсация за обществена услуга за периода от 1987 г. нататък Simet подава съдебен иск в италианските административни съдилища, чрез който иска компенсация за изпълнение на задължението си за обществена услуга.
(9)
След обжалване в Решение № 1405/2010 от 9 март 2010 г. („Решение № 1405/2010“) Държавният съвет признава правото на Simet да получи компенсация за услугите си за редовен (основно междурегионален) автобусен превоз, предоставени съгласно концесиите, дадени от италианската държава. Точният размер на компенсацията е трябвало да бъде определен на основата на надеждни данни от счетоводството на дружеството.
(10)
Както е обяснено по-подробно в решението за откриване, в Решение № 1405/2010 не се посочва точно с кой правен акт се налага задължението за обществена услуга, нито под каква форма. Постановление № 2072 на Държавния съвет, издадено на 18 януари 2011 г., след като администрацията не изпълнява Решение № 1405/2010, е по-ясно в това отношение, тъй като в него се посочва, че министерството неколкократно отказва на дружеството възможността да промени маршрутите, разписанията и спирките, както и постановява дружеството да държи тарифите си еднакви със или под тарифите на Ferrovie dello Stato (италианските държавни железници) - според дружеството всички тези елементи са показателни за извършването на обществена услуга.
(11)
Въпреки че в Решение № 1405/2010 наистина се споменава новият Регламент (ЕО) № 1370/2007 на Европейския парламент и на Съвета (6), с който се уреждат компенсациите за обществени услуги, доколкото той определя критериите за компенсация, които не се различават коренно от онези, заложени в предходни регламенти на Общността, Държавният съвет постановява отговорните органи да платят компенсация на Simet въз основа на членове 6, 10 и 11 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 (7).
(12)
Италианските органи решиха да изчакат оценката за мярката, предмет на уведомлението, от Комисията, преди да изпълнят решението на Държавния съвет (Решение № 1405/2010 и Постановление № 2072/2010) и да платят компенсацията на Simet.
2.3. СУМА, ЗА КОЯТО ПЪРВОНАЧАЛНО Е ПОСТЪПИЛО УВЕДОМЛЕНИЕ, НА ВЪЗМОЖНА КОМПЕНСАЦИЯ ЗА ОБЩЕСТВЕНА УСЛУГА
(13)
По отношение на размера на компенсацията, платима на Simet за предоставените услуги, италианските органи предоставиха доклад на Комисията, поръчан от Simet и изготвен от външен консултант („първоначалния доклад“), без да подкрепят предварителните оценки в него. В първоначалния доклад дължимата компенсация се оценява на приблизително 59,4 милиона EUR (8).
(14)
Впоследствие обаче исканията за компенсация бяха преоценени и след решението за откриване Държавният съвет поиска независима оценка на адекватното равнище на компенсация. Резултатът от тази оценка се разглежда в раздели 2.6 и 2.7.
2.4. ПРОДЪЛЖИТЕЛНОСТ
(15)
Въпреки че Simet иска компенсация за услугите, предоставени до края на 2013 г. (9), италианските органи смятат, че съответният период за целите на уведомлението обхваща само периода 1987-2003 г., тъй като Решение № 1405/2010 се отнася единствено до обжалването, което обхваща този период. По-конкретно точка 3.1 от Решение № 1405/2010 се позовава ясно на компенсация за периода 1987-2003 г.
2.5. РАЗВИТИЕ НА НАЦИОНАЛНОТО СЪДЕБНО ПРОИЗВОДСТВО СЛЕД РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(16)
След отказа от страна на италианските органи да изпълнят Решение № 1405/2010 и Постановление № 2072/2011 Държавният съвет издаде ново постановление - № 270/2012 - за назначаване на панел от независими експерти, които да решат как да се приведе в действие Решение № 1405/2010.
(17)
На панела, който се състои от председател и двама членове, беше възложено да изчисли размера на компенсацията, платима на Simet съгласно Решение № 1405/2010. В същото време страните по спора назначиха собствени експерти, които коментираха предварителните заключения на панела от експерти. Това доведе до размяна на редица доклади и отговори през следващите месеци.
(18)
Панелът от експерти приключи работата си през август 2012 г. Панелът не достигна до единодушно заключение. Вместо това на Държавния съвет бяха представени два отделни доклада:
-
на 29 август 2012 г. беше предаден докладът на малцинството, подписан от председателя на панела, назначен от Държавния съвет, в който се констатира, че няма достатъчно налични данни, за да се определи компенсацията, платима на Simet, и следователно не може да се предостави компенсация;
-
на 20 август 2012 г. беше предаден докладът на мнозинството, подписан от двама от тримата експерти, назначени от Държавния съвет, в който се констатира, че компенсацията, платима на Simet, възлиза на 22 049 796 EUR.
(19)
Тъй като процедурата за държавна помощ още продължава в Комисията, Държавният съвет не е взел окончателно решение по отношение на размера на компенсацията, платима на Simet.
2.6. ДОКЛАДЪТ НА МАЛЦИНСТВОТО
(20)
В доклада на малцинството се подчертават по-специално следните елементи:
-
липсата на надеждни данни за изчисляване на компенсацията (изисквани съгласно Постановление № 2072/2011 и Решение № 1405/2010);
-
липсата на отделно счетоводство, изисквано от Регламент (ЕИО) № 1191/69 като необходимо условие за предоставяне на компенсация (с цел да се избегне свръхкомпенсирането);
-
невъзможността отделната счетоводна система да се замени с други счетоводни системи, които досега не са се показали годни за точно идентифициране на всички елементи на приходи и разходи;
-
по отношение на годините, за които има налични данни за аналитични сметки за отчитане (само две години - 2002 г. и 2003 г.),m PT документите, приложени във финансовите отчети (бележки към финансовите отчети и доклад за операциите), не се позовават на такива данни. Това изглежда сочи, че органите за корпоративно управление не са използвали аналитични сметки за отчитане при проследяването на операциите на дружеството;
-
липсата на предварително определени параметри за изчисляване на компенсация;
-
неспособността на дружеството да посочи точни, конкретни и недвусмислени задължения за обществена услуга (с позоваване на видовете, посочени в законодателството на Съюза) за отделните маршрути;
-
неспособността да идентифицира „икономическата неизгода“, произтичаща от тези задължения;
-
липсата на доказателство за вредата, понесена от дружеството Simet, което носеше тежестта да предостави това доказателство в производството, довело до Решение № 1405/10.
(21)
В светлината на тези недостатъци, в доклада на малцинството се констатира, че няма надеждни данни за изчисляване на компенсацията, постановена в Решение № 1405/2010, и по този начин не може да се предели размер на компенсацията.
2.7. ДОКЛАДЪТ НА МНОЗИНСТВОТО
(22)
В доклада на малцинството е използвана следната методология, за да се изчисли компенсацията, дължима на Simet:
2.7.1. Елемент на компенсация, основан на разликата между оперативните разходи и приходите
2.7.1.1. Метод за оценяване на приходите
(23)
За периодите 1987-1992 г. и 2002-2003 г. експертите екстраполираха приходите от услугите за редовен автобусен превоз пряко от финансовите счетоводни отчети. За периода 1993-2001 г. експертите използваха документацията на Simet за приходите, тъй като във финансовите счетоводни отчети от този период не се излагат подробно приходите от тези услуги (10). Въз основа на тези изчисления беше установено, че общите приходи за периода 1987-2003 г. възлизат на 57 213 440 EUR.
2.7.1.2. Метод за оценка на разходите за автобусната услуга
(24)
Тъй като за периода 1987-1992 г. няма налични отчети за разходите, експертите разпределиха разходите за услугите за междурегионален редовен автобусен превоз въз основа на процента приходи, генерирани от същите тези услуги за този период. Експертите взеха общия размер на разходите от всеки годишен финансов отчет. След това, за да достигнат до оперативните разходи, експертите извадиха от общите разходи всички от следните неоперативни разходи: дължима лихва, финансови такси, загуби от прехвърляне на активи, различни по характер загуби и разходи, преки данъци и окончателни инвентари. Накрая, оперативните разходи, които се дължат на услугите за междурегионален редовен автобусен превоз, бяха определени въз основа на процента от приходите, генерирани от същите тези услуги за редовен автобусен превоз.
(25)
За периода 1993-2001 г. Simet променя представянето си на данни в годишните си финансови отчети (11). Следователно за тези години експертите извадиха стойността на общите оперативни разходи от годишните финансови отчети на дружеството като алгебричен сбор от следните елементи на производствени разходи: помощни материали и консумативи, външни услуги, използване на несобствено имущество, разходи за персонал, амортизация и обезценка, вариране на складовите наличности на суровини, помощни материали и консумативи, и различни по характер оперативни разноски. След това оперативните разходи, които се дължат на услугите за редовен автобусен превоз, бяха определени въз основа на процент от приходите, генерирани от същите услуги за редовен автобусен превоз (както беше направено за периода 1987-1992 г.). За 2000 г. и 2001 г., въпреки че са прилагани аналитични сметки за отчитане, съответните документи не са изчерпателни, поради което беше решено да се използва същият метод за идентифициране на разходите, произтичащи от услугите за редовен автобусен транспорт, както и за предходните години.
(26)
За 2002 г. и 2003 г. има налични аналитични сметки за отчитане. Съответно експертите разделиха разходите на следните категории: i) разходи, свързани с пробега; ii) разходи, разпределими пряко за услугите за редовен автобусен превоз; и iii) разходи, които се разпределят въз основа на оборота.
-
Първата категория разходи включва разходи, свързани с гориво, масло за двигателя, гуми, резервни части, външна работа, измиване на превозното средство, такси за автомагистрали, задължителна поддръжка на превозното средство, отдаване под наем и обезценка на активи. Всеки от тези елементи на разходи е разделен на общия брой пропътувани километри и след това разходът на километър беше умножен по броя пропътувани километри само за услугите за редовен автобусен транспорт.
-
Втората категория разходи включва онези елементи от разходите, които въз основа на аналитичните сметки за отчитане могат да се припишат пряко на услуги за междурегионален редовен автобусен превоз. Такива са: пряка заетост, изхвърляне на отпадъци, дължими комисионни, различни видове такси, такси за паркиране, наем от трети страни на превозни средства за обезпечаването на редовните автобусни услуги, покупки за осигуряване на услуги в автобуса и възстановяване на разноски на пътуващия персонал.
-
Третата категория разходи включва „непреки разходи“ и се състои от непреки разходи за труд, режийни разходи, автобусни застраховки, данъци за собственост на превозно средство и наем на помещения. Тези разходи бяха разпределени въз основа на процент от приходите, генерирани от същите редовни автобусни услуги.
(27)
След като се съберат така изчислените числа за всеки от горепосочените периоди, беше установено, че общите разходи, свързани с услугите за редовен автобусен превоз за периода 1987-2003 г., възлизат на 59 510 413 EUR.
(28)
Следователно, след като се извадят тези разходи от приходите вследствие на редовните автобусни услуги, в доклада на мнозинството се установява оперативна загуба в размер на 2 296 973 EUR за периода 1987-2003 г.
2.7.2. Елемент на компенсация, свързан с необходимостта да се гарантира възнаграждение за вложения капитал:
(29)
За всяка година на преглед експертите определиха вложения капитал като сбор от:
-
собствен капитал („E“), чиято стойност е взета от годишните финансови отчети, като се разглежда капиталът на акционерите; и
-
заемен капитал („D“). Експертите смятаха за заемен капитал единствено финансовия дълг, т.е. задълженията към банки и други кредитори.
(30)
Формулата за средно претеглена цена на капитала („WACC“) беше взета за основа за определяне на процента на възнаграждение за вложения капитал.
Където:
Re
=
необходим процент възвръщаемост на капитала;
Rd
=
разходи за дълга; E = собствен капитал на дружеството;
D
=
дълг на дружеството; ;
E/V
=
процент на финансиране, което е собствен капитал;
D/V
=
процент на финансиране, което е дълг;
Tc
=
ставка на корпоративен данък
(31)
Очакваната възвращаемост на капитала беше изчислена с помощта на „модела за оценка на капиталови активи“. Този модел описва връзката между риск и предвидена възвръщаемост:
Където:
rf
=
безрисков процент
βa
=
бета на сигурност
=
очаквана пазарна възвръщаемост
(32)
Лихвеният процент за десетгодишни държавни облигации, взет от националните статистики, е използван за заместител на безрисков процент (rf).
(33)
За годините, за които трябваше да се оцени компенсацията, експертите стигнаха до заключението, че инвеститорите, инвестиращи по-скоро в акции, отколкото в ценни книжа без риск на италианския пазар (12), искат рискова премия от средно 5,8 % (rm-rf).
(34)
Бета (13) на акциите в капитала на Simet беше изчислена, като се вземе стойността на бета без ливъридж (14) от 0,39 за автобусната услуга и транспортния сектор (15). След това тази бета стойност се коригира в зависимост от финансовата структура, докладвана от дружеството за всяка година:
(35)
За периода 1987-1994 г. ставката на италианския корпоративен данък беше 36 %, за периода 1995-2000 г. - 37 %, а за периода 2001-2002 г. - 36 %.
(36)
Според експертите възнаграждението за вложения капитал указва компенсацията, която Simet следва да получи след данък. Тъй като компенсацията подлежи на данъчно облагане, трябва да бъде коригирана по следния начин:
(37)
Въз основата на тези формули експертите изчисляват, че дължимото възнаграждение за вложения от Simet капитал е в размер на 5 948 150 EUR.
(38)
Така общият размер на компенсацията, изчислена от експертите, преди прилагането на лихва за забава е 8 245 124 EUR (компенсация, свързана с оперативната загуба и възнаграждението за вложения капитал).
2.7.3. Изчисляване на лихва за забава
(39)
Предвид факта, че компенсационните суми, изчислени по-горе, не са плащани през годините, за които са дължими, експертите преразгледаха горните суми, както следва:
-
първоначално изчислените суми бяха преоценени въз основа на индексите на инфлация на потребителските цени по ISTAT до юли 2012 г.;
-
след това върху така получените суми беше приложена законната лихва.
(40)
Така панелът от експерти достигна до обща компенсация в размер на 22 049 796 EUR.
2.7.4. Други наблюдения, включени в доклада на мнозинството
(41)
Докладът на мнозинството включва мнението, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, не засяга пряко приложение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, което означава пряко предоставяне - макар и със задна дата - на компенсация съгласно посочения регламент. Вместо това в доклада се посочва, че Държавният съвет е предложил прилагането на критериите, определени в посочения регламент, относно общи методи за компенсация, за да се установи щетата, понесена от Simet в резултат от неправомерно продължаване във времето на задължения за обществена услуга.
(42)
В доклада на мнозинството се отбелязва още, че в случаите, в които Комисията смята, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 не е приложим, за да се оцени компенсация за обществена услуга, тя често одобрява тази компенсация като прилага по аналогия уредбата на Общността за държавни помощи във вид на задължения за обществени услуги. Основният критерий за Комисията беше размерът на компенсацията да не надвишава необходимото за покриване на понесените разходи при изпълнението на тези задължения. По отношение на риска от свръхкомпенсиране в настоящия случай мнението в доклада на мнозинството е, че тъй като извършената дейност е свързана с изчисление ex post на разходите, действително понесени в миналото от дружеството, за да предостави необходимите редовни автобусни услуги, тези изчисления не съдържат елемента на несигурност, който е присъщ във всяка прогнозна оценка когато компенсацията се определя ex ante. Следователно не стои въпросът за свръхкомпенсирането.
(43)
В доклада на мнозинството се засяга въпросът за липсата на разделно отчитане. В него е изложено мнението, че разделното отчитане се прилага за онези предприятия, които получават компенсация за изпълнението на обществена услуга, за да се избегне злоупотребата с тези средства за другите дейности на дружеството. При все това, тъй като в настоящия случай досега не са прехвърляни публични средства на Simet като компенсация за предоставянето на обществена услуга, изискването за разделно отчитане следва да не се смята за причина за отказ от плащане на компенсацията, постановена от Държавния съвет.
(44)
В доклада на мнозинството се отбелязва също, че за периода 2002-2003 г., за който има аналитични сметки за отчитане, действителните оперативни загуби като цяло са същите като загубите, установени въз основа на методологията, използвана за предходните години, съгласно която разходите са разпределени за услугите за междурегионален редовен автобусен превоз въз основа на процент от приходите, генерирани от същите услуги (цифрите се различават само с 2,6 %). Следователно експертите са на мнение, че неналичността на аналитични сметки за отчитане за предходния период следва да няма практическо значение за предоставянето на компенсация.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(45)
Както е обяснено в решението за откриване, Комисията имаше някои съмнения по отношение на съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, с вътрешния пазар.
(46)
Първо, Комисията имаше съмнения по отношение на класифицирането на мярката, предмет на уведомлението, като мярка, която не представлява помощ. По-специално Комисията постави въпроса дали четирите условия, посочени от Съда на Европейския съюз в решението му по делото Altmark (16), са изпълнени.
(47)
Второ, Комисията повдигна въпроса за приложимата правна уредба. Тъй като компенсацията, постановена от Държавния съвет, е свързана със задължения за обществена услуга, които предполагаемо са били наложени на Simet през периода 1987-2003 г., но все още незаплатени, възникна въпросът дали Регламент (ЕИО) № 1191/69, или Регламент (ЕО) № 1370/2007 е приложим в настоящия случай.
(48)
Комисията сметна, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 ще бъде приложим в настоящия случай, ако може да се докаже, че на Simet наистина е било наложено задължение за обществена услуга едностранно от италианските органи и че предложената компенсация е в съответствие с всички изисквания на посочения регламент. Това е така, защото съгласно член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 компенсацията за задължения за обществена услуга, наложени едностранно на предприятие, платена по силата на разпоредбите в посочения регламент, не подлежи на процедурата по предварително уведомление на Комисията. Ако обаче нито едно от тези две условия не е доказано изпълнено, съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, ще трябва да се оценява съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007.
(49)
Трето, допускайки, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, наистина е в резултат от едностранно налагане на задължения за обществена услуга, Комисията все пак имаше съмнения въз основа на информацията, с която разполага, дали компенсацията е в съответствие с изискванията на Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията също изрази съмнения дали е уместно да се приложи общата процедура за компенсация, определена в Регламент (ЕИО) № 1191/69, приложим за едностранно наложени задължения за обществена услуга за годините след 1992 г., тъй като считано от юли 1992 г., междурегионалните автобусни услуги не е можело да са предмет на едностранно наложени задължения за обществена услуга (17).
(50)
Четвърто, ако по-нататъшното разследване потвърди, че поне едно от условията за освобождаване от уведомление по силата на Регламент (ЕИО) № 1191/69 не е изпълнено и трябва да се направи оценка съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007, Комисията имаше съмнения дали в настоящия случай са спазени условията в посочения регламент.
(51)
Във всички случаи, независимо от приложеното правно основание, Комисията изрази съмнения дали компенсацията, постановена от Държавния съвет, изключва възможността за свръхкомпенсиране. Комисията отбеляза липсата на ефективно разделяне на сметките на Simet поне до 2000 г. (18) и постави под въпрос възможността за точно установяване ex post на разходите, свързани редовните автобусни услуги. Тя също така постави под въпрос адекватността на очакваната възвращаемост на собствения капитал, използвана в изчисленията на компенсацията.
4. МНЕНИЕ НА ИТАЛИЯ
(52)
В своето мнение италианските органи смятат, че мярката, предмет на уведомлението, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, по-специално защото не удовлетворява всички условия, посочени от Съда в решението си по делото Altmark. Италианските органи също смятат, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, не съответства нито на Регламент (ЕИО) № 1191/69, нито на Регламент № 1370/2007.
(53)
Италианските органи подчертаха, че не съществува нито едностранно, нито договорно налагане на задължения за обществена услуга за междурегионалните автобусни услуги през разглеждания период. Правният инструмент, уреждащ взаимоотношенията между държавния орган и частните дружества, извършващи услуги за превоз на пътници, е едностранна концесия, въз основа на която държавният орган прехвърля на частния субект собственото си законно право да извършва транспортни услуги за клиенти без обособен характер, което е предоставено първоначално на държавата съгласно Закон № 1822/39.
(54)
Италианските органи припомниха също, че в спецификациите за концесията, издадени от министерството по искане на дружеството, ясно се посочва, че услугата се извършва изцяло на собствен риск на обслужващото дружество, с изключение на гаранция за изключителни права, съществуваща през разглеждания период. Извършването на услугата не дава право на получаване на никакъв вид субсидия или компенсация. Такива концесии са с временен характер и се преразглеждат всяка година по искане на дружеството. Лицензите са предмет на различни промени от една година за следващата по отношение на маршрути, места за спиране, честота на обслужване и др. предвид конкретните искания на дружествата.
(55)
По отношение на тавана за тарифите, описан в решението за откриване и съществуващ до 2001 г., италианските органи отбелязаха, че този таван е прилаган в цяла Италия, а не само в едно конкретно географско място. Те отбелязаха още, че в съответствие с член 2, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 това е мярка на ценова политика, но не съставлява тарифно задължение, което е предмет на задължителна компенсация по смисъла на този регламент.
(56)
В допълнение, според италианските органи считано от юли 1992 г. (19), едностранните налагания на обществена услуга за междурегионален автобусен превоз дори не са позволени съгласно Регламент (ЕИО) № 1191/69. В член 1, параграф 5 от този регламент се позволява едностранно налагане само за градски, крайградски и регионални услуги.
(57)
Във всички случаи италианските органи отбелязаха, че дружеството Simet никога не е подало молба за преустановяване на задълженията за обществена услуга, както се изисква в член 4 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което те смятат за предпоставка, за да твърди, че въпросните задължения са съществували. Искането на Simet от 1999 г., адресирано до министерството (20), е общо искане за компенсация за обществена услуга, която предполагаемо е наложена от концесиите, предоставени от 1987 г. нататък. Италианските органи изтъкнаха, че в това искане не се посочва кои задължения за обществена услуга трябва да се преустановят, за да се гарантира адекватна доходност на междурегионалните услуги за редовен автобусен превоз.
(58)
Следователно италианските органи направиха извода, че Simet не е доказало, че е поело отговорност за задължения за обществена услуга (както е определено в член 2, параграф 2 на Регламент (ЕИО) № 1191/69), и по-специално не е доказало точно наложените му задължения за обслужване или транспорт, а също и тарифни задължения. Според Италия дружеството Simet е доказало само, че е извършило различни универсални транспортни услуги въз основа на държавните концесии, предоставени от органите, отговарящи за това, по искане на дружеството. Възлагането на универсални транспортни услуги на Simet само по себе си не доказва, че Simet е поело някакво задължение за обществена услуга по смисъла на Регламент (ЕИО) № 1191/69.
(59)
Италианските органи отбелязаха също, че през по-голямата част от разглеждания период (1987-2001 г.) Simet не е осъществило съответно разделно отчитане, както се изисква в член 1, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 (21). Следователно не е било възможно да се изчислят допълнителните нетни разходи в резултат от изпълнението на задълженията за обществена услуга, което означава, че условията, посочени в член 10 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, не са изпълнени.
(60)
Накрая, италианските органи изтъкнаха, че компетентното министерство не е установило никакви размери на компенсацията предварително, както се изисква в член 13 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 тъй като не е наложило никакви задължения за обществена услуга на Simet. В настоящия случай дължимата на Simet компенсация е изчислена изключително въз основа на ex post оценка.
(61)
Италианските органи смятат, че оценка съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007 до голяма степен поставя същите въпроси като оценка съгласно Регламент (ЕИО) № 1191/69 (включително липса на ясно определени задължения за обществена услуга, липса на обективни параметри за компенсация, установени предварително, липса на отделно счетоводство и др.). По отношение на понятието за „разумна печалба“, както е посочено в приложението към Регламент (ЕО) № 1370/2007, италианските органи смятат, че процентът на възвръщаемост, предложен от Simet в първоначалния доклад, е завишен за ситуация, при която компенсацията се определя ex post и се премахва рискът от непредвидени разходи/ загуби.
(62)
Италианските органи подкрепиха изцяло заключенията в доклада на малцинството, където се констатира, че размерът на компенсацията не може да се изчисли. В същото време те смятат, че докладът на мнозинството съдържа определени материални и методологични грешки. Например италианските органи изразиха съмнения за уместността на метода, основан на допускания и използван в този доклад за предварителна оценка на нетните оперативни разходи на предполагаемите задължения за обществена услуга. Те оспориха също факта, че докладът:
-
не ограничава сумата на вложения капитал до капитала за задълженията за обществена услуга, а използва целия вложен капитал за целите на изчисляване на компенсацията; т.е. капиталът, използван за други стопански дейности на дружеството, като например туристически агенции, международни услуги, наем на автобуси с водач, не се изключва от тези изчисления;
-
включва рискова премия над 100 базисни пункта при определяне на необходимата възвръщаемост на капитала; това не изглежда уместно за компенсация, изчислена ex post; и
-
не изчислява правилно лихвата, свързана с факта, че сумите на компенсацията не са плащани през годините, за които се отнасят. Експертите, назначени от Държавния съвет, са приложили законната лихва върху сумите, които са преоценени изцяло през 2012 г., а не върху първоначалните суми, както би било уместно.
5. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(63)
Единствената трета страна, изпратила коментари в отговор на решението за откриване, е Simet, потенциалния бенефициер от мярката, предмет на уведомлението. В мнението си Simet изразява несъгласие с предварителните позиции на Комисията в решението за откриване.
(64)
За да обоснове твърдението си, че са му наложени задължения, Simet изпрати концесиите, които са му предоставени за маршрутите, обхванати от съдебното производство. Според Simet изискванията, предвидени в тези концесии, включват, inter alia, тарифите, постоянността на маршрута, спирките, честотата и разписанието на услугата. Те включват също условията, регулиращи превоза на багаж на пътниците и безплатния пренос на обикновени писма за пощенските служби, както и на друга поща срещу заплащане на такса, посочена в разпоредбите, уреждащи този вид превоз. Тези концесии изискват също от дружеството да докладва за всички преустановявания, инциденти и промени в услугата, както и съдържат задължението да се издават билети за превоз на пътници, багаж и селскостопански пратки, като съответните документи се пазят за пет години. Освен това Simet е трябвало да получи предварително разрешение от службите към министерството за моторни превозни средства в съответната провинция по отношение на вида и характеристиките на автобусите, които да се използват за услугите, обхванати от концесиите, както и за предоставянето на други услуги.
(65)
Simet изпрати също пълните или частични, според него, откази от страна на министерството да разреши промени в елементите на услугите, които дружеството е предоставяло. За разглеждания период Simet изпрати (частични) откази по отношение на (22):
-
молби да обслужва нови спирки в допълнение към съществуващите по редовните автобусни услуги по линия Росано-Неапол (1992 г.), линия Кариати-Милано (1995 г.), линия Козенца-Флоренция (1999 г.), линии Козенца-Флоренция и Козенца-Пиза (2000 г.), както и по линия Сан Джовани-Милано (2003 г.);
-
молба за разрешение да обслужва нови редовни услуги по линията Козенца-Неапол (2000 г.).
(66)
Simet смята, че тези откази показват едностранния характер на налагането на задължения за обществена услуга от италианските органи. Simet твърди също, че органите не са позволили „оптимизирането“ на транспортните връзки чрез разширяване и диверсификация на предлагането. Всъщност транспортните връзки са били „замразени“ и следователно са останали обвързани с министерски решения, въпреки че формално са класифицирани като „стопанска дейност“.
(67)
Simet изразява несъгласие с твърдението в съображение 16 от решението за откриване, че предложените от дружеството тарифи са отразени в спецификациите за годишните концесии. Първоначално тарифите за маршрутите на дълги разстояния е трябвало да бъдат сходни с тези за пътуване с железопътен транспорт втора класа. Това се подкрепя от докладна записка на министерството от 19 декември 1988 г. (D.C. III Div 32 № 3846), в която се посочва, че като се има предвид, че много дружества с концесии за обществени автобусни услуги са подали молби за увеличаване на тарифите; като се има предвид, че наскоро не са издавани общи директиви за тарифите; в очакване на нови директиви […][регионалните служби] могат да разрешават пряко на притежателите на концесии да направят увеличение на тарифите за услугите, които извършват, за да ги приведат в съответствие с ценовото равнище на Държавните железници (Ferrovie dello Stato (FS) за пътуване с железопътен транспорт втора класа, плюс „скоростната“ надбавка, ако услугите използват магистрали [както е във въпросния случай];… очевидно е, че не следва да има увеличение на тарифите, ако горепосоченото тарифно равнище вече се прилага. Според Simet тези стъпки показват, че не е било разрешено да се определят тарифи, по-високи от тарифите на пътуване с железопътен транспорт втора класа (т.е. най-ниската тарифа на Ferrovie dello Stato). В резултат от това дружеството е възпрепятствано да извлече повече приходи от дейността си поради държавния интерес да удовлетвори основно обществени потребности и цели.
(68)
В циркулярно писмо на министерството № A/7302 от 3 юли 1992 г. се предвижда, че за въпросната година тарифата следва да се увеличи с 6,1 % за автобусните линии, които са от компетентността на държавата. Според Simet това циркулярно писмо, с което министерството разрешава увеличението на цените само за да ги приведе в съответствие с цифрите на ISTAT, потвърждава, че за дружеството не е било възможно да постави тарифи, каквито е смятало за уместни по своя инициатива. Simet също така отбелязва, че в циркулярно писмо на министерството № 3/02 от 5 април 2002 г., където се определя как следва да се преобразуват тарифите от италиански лири в евро, се посочва (в точка 2), че въпросните тарифи са „регулирани тарифи и цени“.
(69)
Накрая, в концесиите, отдадени от министерството, се посочва, че тарифата е „установена“, т.е. изрично фиксирана от администрацията. Тъй като не става въпрос просто за „разрешение“, а за „концесия“, в съответните спецификации изрично се посочва, че предоставянето на услуги се урежда от вече определените клаузи и от клаузите, които могат впоследствие да бъдат определени и че администрацията може по всяко време да отнеме концесията, а операторът няма право да отправя искания от каквото и да е естество. В точка 6 от спецификациите за всяка концесия се посочва изрично, че разписанията и тарифите трябва да са одобрените такива от службата към министерството за моторни превозни средства в съответната провинция. Simet твърди, че тъй като фиксираните тарифи правят невъзможна всякаква гъвкавост в услугите, които се предлагат на потребителите, не е можело да отговори на търсенето на пазара или на собствените си потребности по собствена преценка.
(70)
Дружеството Simet твърди, че е било възпрепятствано от прилагане на ценови политики, които обикновено са част от практиката на предприятие в съвременен, свободен и конкурентен пазар, тъй като е било задължено да прилага наложените му тарифи. От една страна, Simet подчертава, че тарифното равнище, наложено от министерството (еквивалентно на тарифите за железопътен превоз втора класа на Ferrovie dello Stato), е било толкова ниско, че дружеството не е можело да покрие разходите по извършването на автобусните услуги. От друга страна, тези мерки са позволили на държавата да предостави неоснователнo подкрепа на железопътното си дружество - Ferrovie dello Stato - тъй като притежателите на концесии за услуга за междурегионален автобусен превоз, какъвто е Simet, са били възпрепятствани от прилагане на тарифи, по-ниски от тарифите на посоченото дружество за билет втора класа със „скоростна“ добавка. Ferrovie dello Stato е поставено в по-благоприятно положение и поради факта, че на Simet и на други дружества, предоставящи сходни услуги, са отказани субсидии.
(71)
В светлината на горепосоченото Simet смята, че концесиите, отдадени от министерството, и последващите решения за отказ на исканията за промяна на маршрутите доказват, че тези концесии покриват критериите за договор за услуга по смисъла на член 14 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, тъй като предвиждат задължения по отношение на маршрути, спирки, тарифи, безплатен пренос на обикновени писма за пощенските служби, както и друга поща срещу заплащане на такса, определена в разпоредбите, уреждащи този вид превоз.
(72)
Дори ако се приеме, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 не предвижда никакво право на компенсация за притежателите на междурегионални концесии, както твърди министерството, Simet твърди, че това ще означава, че услугата е била либерализирана и като такава администрацията не е можела да налага задължения, по-специално относно тарифите, на дружеството. Следователно Simet смята, че министерството е действало в нарушение на закона и че съгласно националния закон (т.е. член 35 от Законодателно постановление № 80/1998, приложено от Държавния съвет) се дължи компенсация за щети.
(73)
За Simet предметът на спора не е случай от вида, който се урежда от Регламент (ЕИО) № 1191/69, а спор за обезщетение. Simet отбелязва, че Решение № 1405/2010 признава правото на Simet на обезщетение съгласно член 35 от Законодателно постановление № 80/1998, за да се компенсира за щетата, причинена от неправомерните решения на министерството за отказ да премахне задълженията за обществена услуга, наложени на Simet. Тези решения, които нарушават правото на свобода на стопанска инициатива, застъпено в член 41 от Конституцията на Италия, тъй като са причинили материални загуби на дружеството при извършването на стопанската му дейност, следователно трябва да се смятат за неправомерни и като такива дават право на дружеството на възстановяване на понесените от него загуби. Държавният съвет призна, че министерството е причинило неоснователно щета на Simet, като го е задължило да изпълнява задължения за обществена услуга в нарушение на правото му да предоставя транспортна услуга по свободен и независим начин.
(74)
Ако обаче се приеме, че Регламент (ЕИО) № 1191/69, както е изменен, позволява на администрацията да наложи задължения за обществена услуга, за да удовлетвори потребностите на региона, Simet смята, че министерството е било задължено да предвиди плащане, за да компенсира тези задължения. Според Simet Регламент (ЕИО) № 1191/69 позволява да се наложат задължения за услуга „за задоволяване на транспортните нужди на един регион“ (член 1, параграф 2), а не „в един регион“.
6. МНЕНИЯ НА ИТАЛИЯ ПО МНЕНИЯТА НА ТРЕТАТА СТРАНА
(75)
В коментарите си по мненията от третата страна италианските органи отново потвърдиха позицията си, че не са съществували никакви задължения за обществена услуга по смисъла на Регламент (ЕИО) № 1191/69 и на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и че не се дължи никаква компенсация.
(76)
За да подкрепят позицията си, италианските органи обясниха още системата, която урежда извършването на услуги за редовен автобусен превоз на пътници съгласно Закон № 1822/39 (23) (закон, приложим по време на разглеждания период). Съгласно този закон регулаторната рамка за редовните услуги, които са отговорност на държавата (известни още като „обикновени редовни автобусни услуги“), е била, както следва:
i)
услугата се извършва съгласно система от концесии;
ii)
концесиите се възлагат след кандидатстване от страна на предприятията;
iii)
не се предвиждат или осъществяват процедури за подбор при възлагането на концесиите;
iv)
съгласно закона концесиите са временни или постоянни по преценка единствено на министерството, което винаги е избирало да възложи временни концесии на всички предприятия. Вследствие на това концесиите са с продължителност една година и всички предприятия (Simet включително) ежегодно кандидатстват за подновяването на концесията;
v)
концесиите дават на операторите изключителното право да извършват услугата по маршрута, посочен в спецификацията за концесията;
vi)
притежателите на концесия се разглеждат преференциално по отношение на обслужваните населени райони, въз основа на критерия „finitimità“, т.е. близост и икономическа и функционална свързаност на автобусните маршрути (членове 5 и 6 от Закон № 1822/39);
vii)
приоритет се дава и на съществуващите услуги. С други думи, поради съображения за икономическа ефективност се смята за препоръчително да се адаптират съществуващи услуги, вместо да се установяват нови;
viii)
в допълнение, когато е трябвало да се даде концесия за нови услуги, е приложен критерият за численост на населението в населения район по отношение на общата дължина на новите автобусни маршрути. За услуги с обща дължина до 500 km е смятана за необходима численост на населението от най-малко 300 000 жители. За по-дългите автобусни маршрути е прилаган пропорционален критерий (24).
(77)
Следователно, когато предприятия са подавали молба за промяна на съществуваща услуга или за възлагане на концесия за нови услуги, министерството е трябвало да основава решението си на тази правна уредба.
(78)
По отношение на цялостните или частични откази от страна на министерството да разреши промените, поискани от Simet по отношение на предоставените услуги, италианските органи отбелязаха, че те са свързани само със системата, както се урежда от Закон № 1822/39. Министерството не е можело да се съгласи да предостави нови концесии за нови услуги или да разшири обхвата на съществуващи концесии (като разреши нови спирки) в случаи, в които това би нарушило правата на други оператори на редовни услуги, както е определено в този закон. В същото време министерството е приело промените, които не противоречат на принципите, заложени в Закон № 1822/39 (25).
(79)
Въпреки че признават, че на Simet неколкократно е отказано разрешение да предостави нови услуги или да добави допълнителни спирки в съществуващите услуги, италианските органи поддържат, че твърденията на Simet и приложените документи не предоставят доказателство за официални искания за промяна на елементи в предоставяните услуги, посочени в спецификациите за съществуващата концесия, на които е даден отказ. Във всички случаи министерството никога не е отказвало искане на Simet за премахване на спирки в слабо населени райони или за промяна на разписания.
(80)
По отношение на клаузите в спецификациите за концесията за превоза на пощенски пратки, италианските органи твърдят, че Simet не е предоставило доказателство, което документира действително предоставените услуги и нетните разходи, свързани с тях. Италианските органи отбелязаха още, че Simet не е предоставило документно доказателство за това, че министерството е отхвърлило молбите му за промяна на тарифите. Освен това Simet никога не е искало разрешение за намаляване на тарифите.
(81)
По отношение на докладната записка на Министерството на транспорта от 19 декември 1988 г. (D.C. III Div 32 № 3846) и последващото циркулярно писмо на министерството № A/66 от 10 януари 1989 г. (издадено от службата за моторни превозни средства към министерството в провинция Катандзаро), съгласно италианските органи тези документи разрешават на доставчиците на редовни услуги да приведат тарифите си в съответствие с тарифите на Ferrovie dello Stato и трябва да разглеждат като част от по-широка национална транспортна и ценова политика. Същото следва да се каже и за писмото от Службата в Катандзаро № 7302 от 3 юли 1992 г. (също посочено от Simet), с което се разрешава на операторите на редовни автобусни услуги да увеличат тарифите си с до 6,1 % в съответствие с инфлацията и с цел изпълнение на циркулярно писмо № 801/92 (26). В писмото се изтъква също, че предприятията могат да извършват дейност съгласно различна тарифна схема, при условие че са подали конкретна молба за това. Италианските органи отбелязват, че Simet не е подавало такава молба. Във всички случаи, нито докладната записка на министерството от 1988 г., нито писмото на министерството от 1992 г. не представляват отхвърляне на молба на Simet за преустановяване на задължението за обществена услуга по отношение на тарифите.
(82)
Италианските органи изразяват несъгласие и с твърдението на Simet, че точка 2 от циркулярно писмо № 3/02 от 5 април 2002 г. доказва, че тарифите за редовните услуги са определяни от министерството. Чрез това циркулярно писмо само се дават указания за преобразуване на тарифите от италиански лири в евро. Фактът, че тарифите за редовен превоз на дълги разстояния са посочени като „регулирани“ тарифи, не означава, че цените не са определяни от операторите. Това по-скоро означава, че са били тарифи, определяни предварително в интерес на прозрачността и публичността за пътниците и впоследствие разрешавани от компетентните министерски служби. Тъй като услугата представлява редовна универсална услуга, елементите на предоставяната услуга, като например маршрути, автобусни спирки, разписания и тарифи, трябва да са известни предварително за разлика от случайния превоз. Според италианските органи същият принцип съществува и на равнище Европейски съюз за редовните превози, които се уреждат от Регламент (ЕО) № 1073/2009 на Европейския парламент и на Съвета (27), според който цените тарифите са неразделна част от разрешителните за редовните превози (член 6, параграф 2 от посочения регламент). В светлината на тези изисквания за предварително разписание италианските органи оспорват също тълкуването на Simet на точка № 6 от спецификациите за концесията (28), тъй като заявлението на Simet и спецификациите за концесията на министерството се посочват предварително определени разписания и тарифи за редовните превози.
(83)
По отношение на размера на исканата компенсацията Simet иска само компенсация … в границите на доказано дължимите размери. Според италианските органи изчисленията на разходите, представени от Simet във времето, са общи, тъй като обхващат цялата стопанска дейност, и също така не са обективно точни и основани на надеждни данни предвид липсата на разделно отчитане през по-голямата част от разглеждания период.
(84)
Италианските органи смятат за изобщо неотносимо това, дали въпросният случай засяга предоставянето на компенсация за обществена услуга (оттук и прякото прилагане на Регламент (ЕИО) № 1191/69), или предоставянето на обезщетение. Дори да се предположи, че Държавният съвет е искал да признае правото на Simet на обезщетение -, заключение, което според италианските органи не може да се приеме нито за дадено, нито за очевидно въз основа на прочит на Решение № 1405/2010 (29), евентуалната понесена щета може да възникне единствено от изпълнението на задължения за обществена услуга. Италианските органи настояват, че такива задължения никога не са налагани на Simet.
(85)
Накрая, италианските органи изразяват несъгласие, че компенсаторното обезщетение може да се изисква по член 41 от Конституцията на Италия. Транспортът на пътници чрез редовни междурегионални услуги за превоз не може да се смята за изцяло либерализиран само посредством пряко прилагане на член 41 от Конституцията на Италия, тъй като на първо място е предмет на система от концесии (регулирана със Закон № 1822/39 и Президентски указ № 369/94) и след това на система от разрешителни (регулирана от Президентски указ № 285/05).
7. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
7.1. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
(86)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(87)
За да се смята за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1, мярка за подкрепа трябва да изпълнява следните условия:
-
трябва да е предоставена от държавата или чрез държавни ресурси,
-
трябва да дава селективно предимство, като поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки,
-
трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията,
-
трябва да засяга търговията между държавите членки.
(88)
Комисията ще разгледа дали в настоящия случай всяко от тези условия е изпълнено.
7.1.1. Държавни ресурси и вменяване на държавата
(89)
Комисията отбелязва, че решенията на Държавния съвет изискват министерството да плати компенсация на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г. по маршрути от компетентността на държавата. Ресурсите, чрез които да се плати тази компенсация, са ресурсите, с които разполага министерството, и по този начин представляват държавни ресурси. Решението да се плати тази компенсация, взето от съда, може да се вмени на държавата.
7.1.2. Селективно икономическо предимство
(90)
Комисията отбелязва на първо място, че дружеството Simet е заето с икономическа дейност, а именно превоз на пътници срещу възнаграждение. Следователно Simet следва да се смята за „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(91)
Предоставянето на мярката следва да се смята и за селективно, тъй като облагодетелства единствено Simet.
(92)
По отношение на предоставянето на икономическо предимство, от решението по делото Altmark следва, че компенсация, предоставена от държавата или чрез държавни ресурси на предприятие в замяна на задължения за обществена услуга, наложени на него, не предоставя такова предимство на въпросното предприятие и оттук не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1, при условие че са изпълнени следните четири условия (30):
-
първо, предприятието бенефициер трябва действително да има задължения за предоставянето на обществена услуга и тези задължения трябва да са ясно определени;
-
второ, параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин;
-
трето, компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнението на задълженията, свързани с предоставянето на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на тези задължения; и
-
четвърто, когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения, свързани с обществена услуга, не е избрано с процедура за възлагане на обществена поръчка, равнището на необходимата компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи превозни средства предприятие при изпълнението на тези задължения, като се вземат предвид съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на задълженията.
(93)
По отношение на второто условие параметрите, които служат за основа за изчисляване на компенсацията, трябва да са установени предварително по обективен и прозрачен начин, за да се гарантира, че не предоставят икономическо предимство, което да постави предприятието бенефициер в по-благоприятно положение спрямо конкурентни предприятия. При все това необходимостта да се установят параметри за компенсация предварително не означава, че компенсацията трябва да се изчисли въз основа на конкретна формула. По-важно е да е ясно от началото как ще се определи компенсацията.
(94)
В настоящия случай Simet не е предоставило никакви доказателства за това, че параметрите за компенсация за предоставянето на въпросните услуги през разглеждания период са установявани предварително по обективен и прозрачен начин. По-скоро спецификациите за концесията, на които Simet разчита, за да покаже, че му е налагано задължение за обществена услуга от държавата, посочват, че извършването на услугите не дава право на дружеството на субсидия или компенсация от никакъв вид и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството. Поради тази причина Решение № 1405/2010 на Държавния съвет е постановило компенсацията да се изчисли въз основа на надеждни данни от счетоводството на дружеството. При липсата на параметри за компенсация, установени предварително, всички такива изчисления задължително се основават само на оценки ex post на нетните разходи, възникнали при предоставянето на въпросните услуги за междурегионален редовен автобусен превоз, като изчисленията, които първоначалният доклад и докладът на мнозинството съдържат. Следователно в настоящия случай второто условие от решението Altmark не е изпълнено.
(95)
За да се изключи наличието на икономическо предимство, когато компенсация е предоставена на дадено предприятие заради наложени му задължения за обществена услуга, в решението Altmark се изисква всичките четири условия да са изпълнени и следователно няма причина Комисията да разглежда дали останалите три условия са изпълнени в настоящия случай. Съответно плащането на компенсация на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г. наистина предоставя на това предприятие селективно икономическо предимство.
7.1.3. Нарушение на конкуренцията и ефект върху търговията между държавите членки
(96)
По отношение на тези два критерия е необходимо да се провери дали мярката, предмет на уведомлението, вероятно ще наруши конкуренцията в степен, че да засегне търговията между държавите членки.
(97)
Както се споменава в решението Altmark (31), от 1995 г. нататък някои държави членки са отворили определени транспортни пазари за конкуренция от предприятия, установени в други държави членки, и така няколко предприятия вече предлагат своите услуги за градски, крайградски и регионален транспорт в държави членки, различни от държавата на произход. Тази тенденция е особено изявена при услугите за междурегионален редовен превоз, каквито са извършваните от Simet услуги. Съответно следва да се смята, че всяка компенсация, предоставена на Simet, вероятно ще наруши конкуренцията за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз и вероятно ще засегне търговията между държавите членки в степен, че да окаже отрицателно влияние върху възможността на транспортните предприятия, установени в други държави членки, да предлагат услугите си в Италия, и да засили пазарната позиция на Simet.
(98)
Комисията отбелязва също, че Simet извършва дейности на други пазари, като например международни услуги за пътуване, туристически услуги и услуги за отдаване под наем на автобуси и по този начин е в очевидна конкуренция с други дружества в Съюза на тези пазари. Всяка компенсация, предоставена на Simet, задължително ще наруши конкуренцията и ще засегне търговията между държавите членки и на тези пазари.
(99)
Съответно Комисията е на мнение, че мярката, предмет на уведомлението, вероятно ще наруши конкуренцията и ще засегне търговията между държавите членки.
7.1.4. Заключение
(100)
В светлината на горепосоченото Комисията констатира, че мярката, предмет на уведомлението, съставлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
7.2. ОСВОБОЖДАВАНЕ ОТ ЗАДЪЛЖЕНИЕТО ЗА УВЕДОМЛЕНИЕ СЪГЛАСНО РЕГЛАМЕНТ (ЕИО) № 1191/69
(101)
Съгласно доводите на Държавния съвет Simet е получило правото на компенсация за предоставянето на въпросните транспортни услуги в момента на извършване на тези услуги. За да е валиден този довод, плащанията на компенсация е трябвало да бъдат освободени от задължителната процедура за уведомление по силата на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69. В противен случай компенсацията, за която не е постъпило уведомление, ще бъде неправомерна, тъй като би противоречала на разпоредбите за държавна помощ в Договора.
(102)
Това е, защото съгласно член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 компенсацията, изплатена в съответствие с посочения регламент, не подлежи на процедурата по предварително уведомление, залегнала в член 108, параграф 3 от Договора, и по този начин не подлежи на предварително уведомление. От решението по делото Combus следва, че понятието за компенсация за обществена услуга по смисъла на тази разпоредба трябва да се тълкува в много тесен смисъл (32). Освобождаването от уведомление, предвидено в член 17, параграф 2, обхваща само компенсация за задължения за обществена услуга, наложена едностранно на дадено предприятие, по силата на член 2 от посочения регламент, която е изчислена с помощта на метода, описан в членове 10-13 от посочения регламент (общата процедура за компенсация), а не за поръчка за обществена услуга, както е определено в член 14. Компенсацията, изплатена по силата на договор за обществена услуга, както е посочено в член 14 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, представлява държавна помощ и за нея трябва да се изпрати уведомление до Комисията преди да влезе в действие. Неспазването на това ще има за резултат компенсацията да бъде сметната за неправомерно приведена в действие помощ.
(103)
Следователно въпросът дали член 17, параграф 2 действително освобождава италианските органи от предварително уведомление в настоящия случай зависи, първо, от това дали италианските органи са наложили едностранно задължение за обществена услуга на Simet и, второ, от това дали компенсацията, изплатена по силата на това задължение, е в съответствие с Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията ще разгледа двата въпроса последователно.
7.2.1. Дали италианските органи са наложили едностранно задължение за обществена услуга на Simet?
(104)
Според Simet (33) заключението за едностранно налагане на задължение за обществена услуга върху него може да бъде направено въз основа на спецификациите по отношение на елементите на услугите, които ще се предоставят, както е посочено в спецификациите за концесията, издадени за всеки междурегионален редовен автобусен маршрут, налагането на тарифи от министерството и отказите на министерството да приеме промени в съществуващите услуги или да даде концесии за нови услуги.
(105)
При все това въз основа на информацията, която Комисията е получила, тя смята, че дружеството Simet не е доказало убедително, че италианските органи са му наложили едностранно задължение за обществена услуга.
(106)
Първо, инициативата на Simet да поиска подновяване на спецификациите за концесия за всичките шестнадесет години през разглеждания период не може да бъде съвместена с едностранно налагане на задължение за обществена услуга. Целта на тези спецификации е била да се предостави на Simet изключителното право да извършва съответните услуги през разглеждания период. Въпреки че във всяка от тези спецификации е предвидено, че извършването на услугата не подлежи на компенсация и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството, Simet неколкократно е искало продължаване на тези права.
(107)
Второ, фактът, че в тези спецификации се предвиждат тарифите, маршрутите и честотата и времето на услугите, не означава задължително, че на Simet са наложени едностранно задължения за обществена услуга в резултат от концесиите. По-скоро, като се има предвид, че предоставяните услуги са били редовни превози, е било необходимо в спецификациите за концесията, предоставящи на Simet изключителното право да извършва тези услуги, да се предвидят предварително елементите на услугите, които ще се предоставят. Не беше представено никакво доказателство за официални искания за промяна на тези елементи, последвани от откази на Министерството. Simet също така не представи доказателства, че тези елементи са наложени едностранно от италианските органи на Simet, а не са били предложени от оператора в замяна на изключителното право да предоставя услугите и впоследствие разрешени от Министерството.
(108)
Трето, по отношение на предполагаемото задължение за превоз на пощенски пратки, Simet не успя да представи никакви доказателства относно действително предоставени услуги и нетните разходи, свързани с тях. Simet също така не представи доказателства, че някога е оспорвало клаузите в спецификациите на концесията по отношение на превоза на пощенски пратки. Това може да означава или, че предоставянето на тези услуги не е било срещу търговските интереси на дружеството, или, че то е смятало предоставянето на тези услуги за справедливо заплащане за изключителното право да извършва междурегионални транспортни услуги.
(109)
Четвърто, по отношение на тарифите, които Simet може да иска от пътниците за предоставяната от него услуга, въпреки че италианските органи признават, че до 2001 г. действително е имало национални разпоредби, определящи общите принципи за ценообразуване в услугите за автобусен превоз като част от по-широка национална транспортна и ценова (34) политика, операторите са можели да подадат конкретни молби за прилагане на различна тарифа. Това е ясно обяснено в писмото на министерството, на което се позовава Simet (35). Комисията отбелязва обаче, че Simet не е представило никакви доказателства, че някога е подавало такава молба до италианските органи, нито, че молби за промяна на тарифите през периода 1987-2003 г. някога са получавали отказ от министерството.
(110)
Противно на твърдението на Simet, фактът, че тарифите за редовен превоз на дълги разстояния са били „одобрени“ от службата за моторни превозни средства към министерството в провинцията (36) и позоваването на „регулирани“ тарифи в циркулярно писмо № 3/02 от 5 април 2002 г. (37) не означават, че тези тарифи не са били определени първоначално от операторите. По-скоро използването на тези термини означава, че тарифите са били определени предварително в интереса на прозрачността и публичността за пътниците и след това са били разрешени от компетентните служби на Министерството.
(111)
Във всички случаи такива мерки не представляват „тарифно задължение“ по смисъла на член 2, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което би било предмет на общата процедура за компенсация. Последното е ограничено до задължения, наложени на транспортни предприятия да прилагат, в частност за определени категории пътници, за определени категории стоки или по определени линии, тарифи, определени или одобрени от държавен орган, които противоречат на търговските интереси на предприятието и които са резултат от налагането на, или отказа да бъдат модифицирани, специални тарифни условия. Определенията на тарифни задължения не се прилагат за задължения, произтичащи от общи мерки на ценова политика, прилагана към икономиката като цяло или за мерки, предприети по отношение на транспортни тарифи и условия като цяло с оглед на организацията на транспортния пазар или на част от него.
(112)
Накрая, по отношение на отказите на министерството, представени от Simet, Комисията отбелязва, че това са искания за разширяване и не се отнасят до промени в начина на предоставяне на съществуващи услуги. Разширяването на услуги не винаги е било възможно поради начина, по който се регулира извършването на редовен превоз на пътници съгласно Закон № 1822/39. Концесиите за предоставяне на нови услуги или за разширяване на обхвата на съществуващи услуги могат да се дават само дотолкова, доколкото не нарушават правата на други оператори на редовни услуги, така че отказите за започване на нови услуги или разширяване на съществуващи услуги са били в резултат от балансиране на интересите на различни икономически оператори, а не последствие от налагане на задължения за обществена услуга, както твърди Simet.
(113)
Следователно Simet не доказа, че италианските органи са му наложили едностранно задължение за обществена услуга.
7.2.2. Дали изплатената по силата на това задължение компенсация е в съответствие с Регламент (ЕИО) № 1191/69?
(114)
Във всеки случай, дори ако се докаже, че съществува едностранно налагане на задължения за обществена услуга под някаква форма, за да бъде освободена компенсацията за тези услуги от предварително уведомление съгласно член 17, параграф 2 от посочения регламент, тя пак ще трябва да е в съответствие с общата процедура за компенсация (Раздел IV) от Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията не смята, че това е така.
(115)
Първо, Комисията отбелязва, че в член 10 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 се предвижда, inter alia, че в случай на задължение за експлоатиране или за превоз размерът на компенсацията е равен на разликата между намаляването на финансовата тежест и намаляването на приходите на предприятието, ако цялото или част от въпросното задължение е било преустановено за разглеждания период от време. Комисията отбелязва също, че както постанови Съда в решението по делото Antrop, изискването в тази разпоредба не е изпълнено, когато „не е възможно въз основа на сигурни данни [от счетоводството на дружеството] да се установи разликата между разходите, свързани с частта от дейността [му] в зоната, която е обект на съответните концесии и съответната печалба и следователно не е възможно да се изчисли допълнителният разход, произтичащ от изпълнението на задълженията за обществена услуга от [това предприятие]“ (38).
(116)
Освен това, считано от 1 юли 1992 г., Регламент (ЕИО) № 1191/69 по силата на член 1, параграф 5, буква а) от него изисква от транспортно предприятие осъществяващо не само услуги, предмет на задължения за обществени услуги, но и занимаващо се с други дейности, обществените услуги да бъдат осъществявани като специални отделения, където: i) отчетите за дейността, отнасящи се до всяка от тези дейности, са отделни и частта от съответстващите им активи се използва в съответствие с действащите счетоводни правила, и ii) разходите са балансирани от приходите от дейността и плащанията от публични органи, без всякаква възможност за прехвърляне от един в друг сектор на дейността на предприятието.
(117)
В настоящия случай Simet е пропуснало да прилага съответно разделно отчитане за различните услуги, предоставяни от него, до 2002 г. и надеждността на сметките за разходи по отношение на разделното отчитане за 2002 г. и 2003 г. може да бъде поставена под въпрос, тъй като няма доказателства, че тези сметки за разходи са използвани от ръководните органи на дружеството за упражняване на контрол на неговите дейности. Следователно няма съответствие с член 10.
(118)
Второ, Simet не доказа, че икономическите неизгоди … са определени, като се вземат под внимание последствията от задължението за дейността на предприятието като цяло (член 5, параграф 1 от Регламент (ЕИО) № 1191/69), нито е спазено изискването да се определи размерът на компенсацията предварително (член 13 от този регламент), както е описано в раздел 7.1.2.
(119)
Накрая, периодът за компенсация на мярката, предмет на уведомлението, обхваща периода 1987-2003 г. При все това общата процедура за компенсация, е прилагана за услуги за междурегионален автобусен превоз само до 1992 г. и впоследствие е ограничена до пътническите градски, крайградски или регионални транспортни услуги от Регламент (ЕИО) № 1893/91 (39) на Съвета. Определението на „регионални услуги“, посочено в Регламент (ЕИО) № 1191/69 (транспортни услуги, осъществявани за задоволяване на транспортните нужди на един регион) не може да се разшири, за да обхваща всички транспортни услуги, удовлетворяващи нуждите на населението на даден регион, и следователно не може да обхваща и междурегионалните маршрути. Това е така, защото подобно широко тълкуване би направило регламента до голяма степен неефективен, тъй като държавите членки във всички случаи можеха да изключат прилагането му за предприятия, чиито дейности се ограничават единствено до „извършване на градски, крайградски или регионални услуги“ (40).
(120)
Следователно Комисията установява, че компенсацията, предмет на уведомлението, не е в съответствие с общата процедура за компенсация, предвидена в Регламент (ЕИО) № 1191/69.
7.2.3. Заключение за освобождаването от уведомление
(121)
В светлината на гореизложеното Комисията стига до заключението, че компенсацията, която Държавният съвет смята за дължима на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г., не е освободена от задължителното предварително уведомление въз основа на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69.
7.3. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(122)
Тъй като не беше доказано, че плащанията на компенсация са освободени от предварително уведомление по силата на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, ще трябва да се разгледа съвместимостта на тези плащания с вътрешния пазар, тъй като те представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, както е обяснено в раздел 7.1. по-горе.
(123)
Комисията смята, че разглеждането на съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, следва да се извърши съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007, който влезе в сила на 3 декември 2009 г. и отмени Регламент (ЕИО) № 1191/69, тъй като това е законодателството в сила в момента, в който се взема настоящото решение (41). В това отношение тя отбелязва, че компенсацията за Simet, постановена от Държавния съвет, още не е изплатена, така че датата, на която последствията от планираната помощ ще се появят, е същата като датата, на която Комисията взема решението относно съвместимостта на помощта с вътрешния пазар (42). Освен това стои въпросът дали правото на тази компенсация е дадено окончателно на Simet преди Решение № 1405/2010, взето от Държавния съвет на 9 март 2010 г., което де факто задължава италианската държава да осъществи плащанията за това предприятие. Както е обяснено в съображение (94) по-горе, в спецификациите за концесията, на които Simet разчита, за да докаже, че му е наложено задължение за обществена услуга, се предвижда, че извършването на услугите не дава на дружеството право на каквато и да е субсидия или компенсация и че извършването на тези услуга е изцяло на собствен риск на дружеството. Накрая, следва да се подчертае, че размерът на компенсацията, платима на Simet, още не е решен от Държавния съвет.
(124)
Регламент (ЕО) № 1370/2007 урежда възлагането на обществени поръчки за услуги, както е описано в член 2, буква и) от него, в областта на обществения транспорт на пътници чрез автомобилен или железопътен превоз. Съгласно член 9, параграф 1 от този регламент компенсацията за обществени услуги за извършването на услуги за пътнически превоз … която се изплаща в съответствие с настоящия регламент, е съвместима с [вътрешния] пазар. Тази компенсация е освободена от изискването за предварително нотифициране, установено в член [108, параграф 3] от Договора.
(125)
Поради причините, изложени по-долу, Комисията смята, че компенсацията, предмет на уведомлението, не е в съответствие с условията в Регламент (ЕО) № 1370/2007 и следователно не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на член 9, параграф 1 от посочения регламент.
(126)
По-специално Комисията отбелязва, че дори и спецификациите за концесията да изпълняват изискванията съгласно член 2, буква и) от Регламент (ЕО) № 1370/2007 за определението на обществена поръчка за услуги, не всички разпоредби в член 4 от посочения регламент, с който се установяват задължителното съдържание на обществени поръчки за услуги и общи правила, са изпълнени. Например в член 4, параграф 1, буква б) се изисква параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, да се установяват предварително, по обективен и прозрачен начин, така че да се предотврати свръхкомпенсиране, докато в член 4, параграф 1, буква в) и член 4, параграф 2 се определят механизмите за разпределение на разходите и приходите. Както е обяснено във връзка с разглеждането от страна на Комисията на втория критерий в решението по делото Altmark в раздел 7.1.2, в спецификациите за въпросната концесия се предвижда, че извършването на услугите не дава на Simet право на каквато и да е субсидия или компенсация и че услугите се извършват изцяло на собствен риск на дружеството. Такова изключване на компенсация задължително води до заключението, че параметрите за компенсация не са били установени предварително, следователно няма съответствие с член 4 от регламент.
(127)
Освен това в член 6, параграф 1 се предвижда, че в случай на пряко възложени обществени поръчки за услуги компенсацията трябва да е в съответствие с разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и разпоредбите, заложени в приложението, за да се гарантира, че компенсацията не надхвърля необходимото за изпълнение на задължението за обществена поръчка. В посоченото приложение се изисква, inter alia, разделно отчитане (точка 5) и се посочва как следва да се определи максималният размер на компенсацията.
(128)
Както е отбелязано в съображение (115) по-горе, през по-голямата част от периода, предмет на уведомлението (1987-2001 г.), Simet не прилага съответно разделно отчитане, а надеждността на сметките за разходите за 2002 г. и 2003 г. също може да се постави под въпрос. Следователно не е възможно да се докаже, че независимо каква компенсация в крайна сметка бъде постановена, тя не надвишава сумата, съответстваща на нетния финансов ефект, който се равнява на сбора от последиците - положителни или отрицателни - от изпълнението на задължението за обществени услуги върху приходите и разходите на оператора на обществени услуги (точка 2 от приложението).
(129)
Освен това, при липсата на предварително определени параметри за компенсация, всяко разпределение на разходите трябва задължително да се извърши ex post въз основа на произволни допускания, както е направено в първоначалния доклад и в доклада на мнозинството. Комисията обаче не може да приеме допускането в доклада на мнозинството, че всяка предоставена от дружеството услуга следва задължително да представлява една и съща пропорция от приходите и разходите през дадена година. Освен това, тъй като изчисление ex post задължително ще доведе до пълна компенсация на разходите, понесени при предоставянето на услугата, Комисията смята, че процент на възвръщаемост на капитала, който надвишава съответния суапов процент плюс 100 базисни пункта, както е приложено в първоначалния доклад и в доклада на мнозинството, по принцип не би се смятал за подходящ за изчисляване на разумната печалба.
(130)
Следователно Комисията смята, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, която не е предвидена в спецификациите за концесията, няма да бъде изплатена в съответствие с разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и следователно мярката, предмет на уведомлението, е несъвместима с вътрешния пазар.
(131)
Накрая, по отношение на твърдението на Simet, че Решение № 1405/2010 на Държавния съвет не се отнася за предоставяне на компенсация за обществена услуга въз основа на приложимия регламент на Съвета, а представлява предоставяне на обезщетение, свързано с нарушение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, произтичащо от предполагаемо едностранно налагане на задължения за обществена услуга съгласно членове 1, параграф 3 и 1, параграф 5 от посочения регламент, Комисията отбелязва, че въпреки че постановителната част на Решение № 1405/2010 не съдържа никакво позоваване на Регламент (ЕИО) № 1191/69, посоченото решение наистина се позовава на правото на Simet да получава суми като компенсация по силата на членове 6, 10 и 11 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което трябва да се определи от администрацията въз основа на надеждни данни (43). Освен това в Решение № 1405/2010 самият Държавен съвет отхвърли иска на Simet за обезщетение, което според него обхваща остатъчните загуби, които не са обхванати от компенсацията, която ще се предостави, и иска му за неоснователно обогатяване, тъй като основният иск за компенсация въз основа на Регламент (ЕИО) № 1191/69 вече е бил приет (44). Така в точка 3.3. от решението на Държавния съвет се посочва, че: В настоящия момент не могат да се приемат никакви искове за обезщетение, отправени от жалбоподателя, тъй като едва след като администрацията е определила гореспоменатата сума, ще бъде известно дали съществува оставаща щета, която не се обхваща от оценената сума и която трябва да се изчисли и докаже от съответното дружество.
(132)
Във всеки случай Комисията смята, че предоставяне на обезщетение в полза на Simet за предполагаемото едностранно налагане на задължения за обществена услуга от италианските органи, изчислено въз основа на общата процедура за компенсацията, заложена в Регламент (ЕИО) № 1191/69, ще е в нарушение на членове 107 и 108 от Договора. Това е така, защото едно такова предоставяне ще доведе до същия резултат за Simet, както и предоставяне на компенсация за обществена услуга за разглеждания период, въпреки факта, че спецификациите за концесията, уреждащи въпросната услуга, нито са освободени от предварително уведомление, нито са в съответствие с материалноправните изисквания на Регламент (ЕИО) № 1191/69 или Регламент (ЕО) № 1370/2007, както е доказано по-горе. Следователно това предоставяне ще позволи ефективно да се заобиколят нормите и условията за държавна помощ, определени от законодателя на Съюза, съгласно които компетентните органи, когато налагат или договарят задължения за обществени услуги, компенсират операторите на обществени услуги за направените разходи в замяна на изпълнението на задължения за обществени услуги. Накрая, както е посочено по-горе, в спецификациите за концесията, съгласно които Simet предоставя транспортните услуги, не е предвидено плащане на финансова компенсация. Simet се е съгласило да извърши услугите при условията, определени в тези концесии, на свой собствен риск.
(133)
Съответно Комисията не може да приеме твърдението на Simet, че Решение № 1405/2010 на Държавния съвет представлява по-скоро предоставяне на обезщетение във връзка с нарушение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, отколкото предоставяне на компенсация за обществена услуга.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(134)
В контекста на горепосоченото Комисията счита, че мярката, предмет на уведомлението, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, която е несъвместима с вътрешния пазар,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Плащанията на компенсация за Simet, за които италианските органи са изпратили уведомление, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Мярката не е освободена от предварително уведомление въз основа на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69.
Помощта не е съвместима с вътрешния пазар, тъй като условията на Регламент (ЕО) № 1370/2007 не са изпълнени. Следователно помощта не може да се приведе в действие от италианските органи.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 2 октомври 2013 година.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 2 oktober 2013
betreffende steunmaatregel SA.33037 (2012/C) - Italië - Compensatie voor Simet SpA ten behoeve van het verrichten van openbaarvervoerdiensten in de periode 1987-2003
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2013) 6251)
(Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2014/201/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen kenbaar te maken (1), en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. DE PROCEDURE
(1)
Op 18 mei 2011 hebben de Italiaanse autoriteiten elektronisch aanmelding gedaan, overeenkomstig artikel 108, lid 3, van het Verdrag, van de compensatie die Simet SpA (hierna „Simet” genoemd) voor het verrichten (in de periode 1987-2003) van interregionale lijnbusdiensten (snelbusdiensten) in het kader van een openbaredienstverplichting was toegekend ingevolge een arrest van de Consiglio di Stato, het hoogste Italiaanse administratieve rechtscollege (hierna „de aangemelde maatregel” genoemd). Deze aanmelding is geregistreerd onder zaaknummer SA.33037.
(2)
De Italiaanse autoriteiten hebben over de aangemelde maatregel verdere informatie verschaft op 12 juli 2011, 5 oktober 2011, 20 februari 2012, 2 en 28 maart 2012, en 17 april 2012.
(3)
Bij brief van 31 mei 2012 heeft de Commissie in kennis gesteld van haar besluit om de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag in te leiden ten aanzien van de aangemelde maatregel (hierna „het besluit tot inleiding van de procedure” genoemd).
De volgende opmerkingen zijn ingekomen binnen de vastgestelde termijn:
-
de Italiaanse autoriteiten hebben zelf bij het besluit tot inleiding van de procedure opmerkingen gemaakt bij brieven van 1 juni 2012, 24 september 2012 en 11 oktober 2012;
-
de enige belanghebbende derde die opmerkingen heeft gemaakt bij het besluit tot inleiding van de procedure, was Simet, de mogelijke begunstigde van de aangemelde maatregel. Haar opmerkingen zijn ingekomen op 4 augustus 2012, 31 oktober 2012 en 13 december 2012;
-
de Italiaanse autoriteiten hebben bij de opmerkingen van de belanghebbende derde opmerkingen gemaakt bij brieven van 28 november 2012, 4 december 2012, 19 december 2012 en 10 januari 2013.
2. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL
2.1. DE ONDERNEMING EN HAAR DIENSTENAANBOD
(4)
Simet is een particuliere onderneming die busdiensten voor reizigers aanbiedt op grond van overeenkomstig wet nr. 1822/39 (2) door de Italiaanse Staat toegewezen dienstconcessies. Concreet verzorgt Simet lijndiensten op een interregionaal („bovenliggend”) busnet dat Calabrië met andere Italiaanse regio’s verbindt. Naast deze diensten, die goed zijn voor ongeveer twee derden van haar inkomsten, verricht Simet nog andere diensten, zoals internationaal vervoer, toeristische diensten en diensten voor busverhuur met chauffeur (3), die goed zijn voor het resterende derde van de totale inkomsten van de onderneming.
(5)
In oktober 1999 heeft Simet voor het eerst bij het ministerie van Infrastructuur en Vervoer (hierna „het ministerie” genoemd) een verzoek ingediend voor compensatie voor openbaredienstverplichtingen ten behoeve van interregionale busdiensten voor de periode vanaf 1987 (4). Het ministerie heeft dit verzoek en latere verzoeken afgewezen, met het argument dat het Simet niet met het beheer van openbare diensten had belast.
(6)
Wat de Italiaanse autoriteiten betreft, was Simet, evenals andere exploitanten van interregionale lijndiensten, actief op grond van tijdelijke vergunningen (concessies) die jaar na jaar werden verlengd na een verzoek in die zin van de betrokken exploitant. Met die concessies kreeg de exploitant het uitsluitende recht om de betrokken diensten te verrichten. Volgens de jaarlijkse concessiebesluiten gaf het verrichten van de diensten de betrokken exploitant geen recht op enige subsidie of compensatie en moest de dienst volledig voor rekening en voor risico van de exploitant worden verricht. De tarieven die de onderneming zelf voorstelde, waren die uit de jaarlijkse concessiebesluiten zoals het ministerie die had goedgekeurd.
(7)
In de loop van de jaren heeft de onderneming een reeks verzoeken ingediend tot aanpassing van de concrete exploitatievoorwaarden voor de betrokken diensten, verzoeken waarin gewoonlijk werd bewilligd op grond van de procedure van presidentieel decreet (DPR) nr. 369/94 (5). In de artikelen 4 en 5 van dat decreet wordt een gedetailleerde procedure beschreven voor de beoordeling en vergelijking van verzoeken voor de invoering van een nieuwe dienst op basis van een concessie.
2.2. DE ARRESTEN VAN DE CONSIGLIO DI STATO VÓÓR HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE
(8)
Als reactie op de weigeringen van het ministerie om voor de periode vanaf 1987 compensaties toe te kennen voor openbaredienstverplichtingen, heeft Simet beroep ingesteld bij de bestuursrechter, met het verzoek om een compensatie voor het uitvoeren van openbaredienstverplichtingen.
(9)
Na procedures op verschillende niveaus heeft de Consiglio di Stato bij arrest (sentenza) nr. 1405/2010 van 9 maart 2010 (hierna „arrest nr. 1405/2010” genoemd) verklaard dat Simet recht had op het ontvangen van compensaties voor (in hoofdzaak interregionale) lijnbusdiensten verricht op grond van door de Italiaanse Staat toegekende concessies. Het arrest bepaalde voorts dat het exacte compensatiebedrag moest worden vastgesteld op grond van betrouwbare gegevens uit de boekhouding van de onderneming.
(10)
Zoals in het besluit tot inleiding van de procedure meer in detail is uiteengezet, had arrest nr. 1405/2010 echter niet nauwkeurig bepaald wat de rechtsgrondslag voor het opleggen van de openbaredienstverplichting was, noch in welke vorm. Bij beschikking (ordinanza) nr. 2072/2011 van 18 januari 2011, als gevolg van de niet-nakoming van arrest nr. 1405/2010 door de overheidsdiensten, was de Consiglio di Stato in dat verband explicieter en verklaarde hij: „Het ministerie heeft bij herhaling de onderneming de mogelijkheid ontzegd om trajecten, dienstregelingen of opstapplaatsen te wijzigen en heeft, op het gebied van tarieven, ook bepaald dat deze niet hoger mochten zijn dan de tarieven die de staatsspoorwegmaatschappij Ferrovie dello Stato (FS) berekende, elementen kortom die de onderneming als typisch voor het verrichten van een openbare dienst beschouwde”.
(11)
Ook al wordt in arrest nr. 1405/2010 verwezen naar de nieuwe Verordening (EG) nr. 1370/2007 van het Europees Parlement en de Raad (6), die de compensaties voor de openbare dienst regelt, omdat hij, wat de compensaties betreft, criteria vaststelt die niet sterk afwijken van die uit de vroegere communautaire wet- en regelgeving, heeft de Consiglio di Stato de betrokken autoriteiten gelast Simet een compensatie te betalen overeenkomstig de artikelen 6, 10 en 11 van Verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad (7).
(12)
De Italiaanse autoriteiten hebben besloten de beoordeling door de Commissie van de aangemelde maatregelen af te wachten, voordat zij de arresten van de Consiglio di Stato (arrest nr. 1405/2010 en beschikking nr. 2072/2010) ten uitvoer zouden leggen en Simet de compensatie zouden betalen.
2.3. HET OORSPRONKELIJK AANGEMELDE BEDRAG VAN DE MOGELIJKE COMPENSATIE VOOR OPENBAREDIENSTVERPLICHTINGEN
(13)
Wat betreft het bedrag dat Simet aan compensatie voor de openbaredienstverplichtingen moet worden betaald, hebben de Italiaanse autoriteiten de Commissie een rapport meegedeeld dat Simet door een externe deskundige heeft laten maken (hierna „het initiële rapport” genoemd), zonder de daarin vermelde ramingen te bevestigen. Dit initiële rapport raamde de verschuldigde compensatie op ongeveer 59,4 miljoen EUR (8).
(14)
Vervolgens zijn de compensatieaanvragen echter opnieuw onderzocht omdat de Consiglio di Stato, na het besluit tot inleiding van de procedure, een onafhankelijke waardering had gevraagd van wat de geschikte hoogte van de compensatie moest zijn. De uitkomsten van die waardering komen aan bod in de onderdelen 2.6 en 2.7.
2.4. DE LOOPTIJD
(15)
Ook al heeft Simet compensatie geëist voor de diensten die werden verricht tot eind 2013 (9), toch zijn de Italiaanse autoriteiten van mening dat de voor de hier aangemelde zaak relevante periode slechts de periode 1987-2003 is, aangezien arrest nr. 1405/2010 uitsluitend ziet op het beroep ten aanzien van die periode. Met name is in punt 3.1 van het betrokken arrest sprake van de jaarcompensaties voor de periode 1987-2003.
2.5. HET VERLOOP VAN DE PROCEDURE VOOR DE NATIONALE RECHTER NÀ HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE
(16)
Na de weigering van de Italiaanse autoriteiten om arrest nr. 1405/2010 en beschikking nr. 2072/2011 ten uitvoer te leggen, heeft de Consiglio di Stato een nieuwe beschikking gegeven (beschikking nr. 270/2012), waarin een onafhankelijk panel werd aangesteld om uitspraak te doen over de concrete uitvoering van arrest nr. 1405/2010.
(17)
Dit panel, bestaande uit een voorzitter en twee leden, werd belast met het berekenen van het aan Simet op grond van arrest nr. 1405/2010 te betalen compensatiebedrag. Tegelijk hebben de partijen in het geschil eigen deskundigen aangesteld, die opmerkingen hebben gemaakt bij de voorlopige conclusies van het panel. In de daaropvolgende maanden heeft dit alles geleid tot de uitwisseling van verklaringen en reacties.
(18)
Het panel heeft zijn werkzaamheden afgerond in augustus 2012. Het panel kon geen unanieme conclusie bereiken, maar heeft twee afzonderlijke rapporten ingediend bij de Consiglio di Stato:
-
op 29 augustus 2012 werd een minderheidsrapport ingediend dat was ondertekend door de voorzitter van het door de Consiglio di Stato aangestelde panel en waarin werd geconcludeerd dat de beschikbare gegevens ontoereikend waren om de aan Simet toe te kennen compensatie te kunnen bepalen, en dat bijgevolg geen compensatie kon worden toegekend;
-
op 20 augustus 2012 werd een meerderheidsrapport ingediend dat door twee van de drie leden van het door de Consiglio di Stato aangestelde panel was ondertekend en waarin werd geconcludeerd dat de aan Simet toe te kennen compensatie 22 049 796 EUR bedroeg.
(19)
Aangezien de staatssteunprocedure voor de Commissie nog loopt, heeft de Consiglio di Stato nog geen definitief arrest geveld over het aan Simet verschuldigde compensatiebedrag.
2.6. HET MINDERHEIDSRAPPORT
(20)
In het minderheidsrapport wordt de nadruk op de volgende punten gelegd:
-
het ontbreken van vaststaande gegevens om het compensatiebedrag te kunnen berekenen (gegevens die waren gevraagd door beschikking nr. 2072/2011 en arrest nr. 1405/2010);
-
het ontbreken van een systeem van boekhoudkundige scheiding zoals bepaald in Verordening (EEG) nr. 1191/69, een noodzakelijke voorwaarde om compensatie te kunnen toekennen (zodat overcompensatie kan worden vermeden);
-
het feit dat het systeem van boekhoudkundige scheiding niet kan worden vervangen door andere boekhoudkundige systemen waarvan nog geen bewijs is geleverd dat daarmee ook een nauwkeurige toerekening van de verschillende kosten- en inkomstenfactoren kan plaatsvinden;
-
wat betreft de jaren waarover gegevens uit de analytische boekhouding beschikbaar zijn (slechts twee jaar: 2002 en 2003): in de bij de jaarrekening gevoegde documenten (notities over de jaarrekening en activiteitenverslag) wordt op geen enkele wijze van dit soort gegevens melding gemaakt. Dit zou erop kunnen wijzen dat de analytische boekhouding niet door de bestuursorganen is gebruikt als instrument om toezicht te houden op de activiteiten van de onderneming;
-
het ontbreken van vooraf vastgestelde parameters voor het berekenen van de compensatie;
-
het feit dat de onderneming voor de verschillende trajecten niet precies, specifiek en ondubbelzinnig de openbaredienstverplichtingen heeft vermeld (aan de hand van de in de Uniewetgeving onderscheiden soorten);
-
het feit dat niet is aangegeven wat het uit die verplichtingen voortvloeiende „economische nadeel” is;
-
het ontbreken van bewijs van de schade die zou zijn geleden door Simet, die dit bewijs had moeten leveren tijdens de procedures die uitmondden in arrest nr. 1405/2010.
(21)
In het licht van deze tekortkomingen was de conclusie van het minderheidsrapport dat geen vaststaande gegevens beschikbaar zijn om de door arrest nr. 1405/2010 toegekende compensatie te berekenen en dat dus ook geen enkel bedrag kan worden bepaald.
2.7. HET MEERDERHEIDSRAPPORT
(22)
Het meerderheidsrapport hanteert de volgende methodiek om de compensatie voor Simet te berekenen.
2.7.1. Bestanddeel van de compensatie op basis van het verschil tussen de exploitatiekosten en -inkomsten
2.7.1.1. Methodiek voor het berekenen van de inkomsten
(23)
Voor de periode 1987-1992 en 2002-2003 hebben de deskundigen de inkomsten uit de lijndiensten rechtsreeks uit de jaarrekeningen geëxtrapoleerd. Voor de periode 1993-2001 hebben de deskundigen de documenten van Simet over de inkomsten gebruikt, omdat voor de bewuste periode de jaarrekeningen geen nadere gegevens bieden over de met die dienst gegenereerde inkomsten (10). Op basis van deze berekeningen werden de totale inkomsten voor de periode 1987-2003 vastgesteld op 57 213 440 EUR.
2.7.1.2. Methodiek om de kosten van de busdiensten te ramen
(24)
Omdat voor de periode 1987-1992 geen analytische boekhouding beschikbaar was, hebben de deskundigen de kosten van interregionale lijnbusdiensten toegerekend op basis van het aandeel in de inkomsten dat die diensten in de betrokken periode genereerden. Zij hebben het totale bedrag van de kosten uit de verschillende jaarrekeningen gehaald. Zodoende hebben zij, om de exploitatiekosten te isoleren, op de totale kosten de volgende kosten niet zijnde exploitatiekosten in mindering gebracht: rente, financiële lasten, verliezen op de afstoting van activa, verliezen en diverse kosten, directe belastingen en eindvoorraden. Ten slotte werden de aan het interregionale vervoer toe te wijzen exploitatiekosten bepaald op basis van het aandeel in de inkomsten dat die diensten in de betrokken periode genereerden.
(25)
Voor de periode 1993-2001 heeft Simet de presentatie van de gegevens in de jaarrekeningen veranderd (11). Daarom hebben de deskundigen voor die periode uit de jaarrekeningen van de onderneming het totale bedrag van de exploitatiekosten afgeleid, uitgedrukt als algebraïsche som van de volgende elementen met betrekking tot de productiekosten: grond- en hulpstoffen, externe diensten, kosten voor het gebruik van goederen van derden, personeel, afschrijvingen, variaties van de voorraden grondstoffen, hulpstoffen, consumptiegoederen, en overige bedrijfskosten. De exploitatiekosten die aan de lijndiensten zijn toe te rekenen, werden dus vastgesteld op basis van het door diezelfde lijndiensten gegenereerde aandeel in de inkomsten (zoals voor de periode 1987-1992). Voor de jaren 2000 en 2001 werd weliswaar met een analytische boekhouding gewerkt, maar de betrokken documenten waren niet exhaustief. Daarom werd besloten om, voor het bepalen van de kosten van de lijndiensten, dezelfde methode als in de jaren voordien te gebruiken.
(26)
Voor de jaren 2002 en 2003 waren gegevens van de analytische boekhouding beschikbaar. Daarom hebben de deskundigen de kosten in de volgende categorieën uitgesplitst: i) kilometerkosten; ii) rechtstreeks aan de lijndiensten toe te rekenen kosten, en iii) op basis van de omzet toe te rekenen kosten.
-
De eerste categorie kosten omvat de kosten met betrekking tot brandstof, motorolie, banden, reserveonderdelen, externe werkzaamheden, het wassen van voertuigen, wegentol, verplicht onderhoud van de voertuigen, huur en afschrijving van de activa. Elk van deze kostenposten is gedeeld door het totale aantal afgelegde kilometer en de kostprijs per kilometer is vervolgens vermenigvuldigd met het aantal kilometer dat alleen door de lijndiensten is afgelegd.
-
De tweede categorie kosten omvat de kostenposten die, op basis van de analytische boekhouding, rechtstreeks aan de interregionale lijnbusdiensten zijn toe te rekenen. Zij omvatten: rechtstreekse arbeidskosten, afvalverwijdering, betaalde provisies, diverse kosten, parkeergelden, huur van voertuigen van derden ten behoeve van lijndiensten, inkopen voor diensten aan boord, terugbetaling kosten rijdend personeel.
-
De derde categorie omvat de „indirecte kosten” en omvat indirecte arbeidskosten, vaste kosten, verzekeringen van de bussen, motorrijtuigenbelasting, huur van gebouwen. Die kosten zijn vervolgens uitgesplitst op basis van het door diezelfde lijndiensten gegenereerde aandeel van de inkomsten.
(27)
Na samentelling van de aldus voor elk van de betrokken perioden berekende bedragen werden de totale kosten van de lijndiensten voor de periode 1987-2003 vastgesteld op 59 510 413 EUR.
(28)
Bijgevolg komt het meerderheidsrapport, nadat die kosten in mindering zijn gebracht op de inkomsten uit de lijndiensten, voor de periode 1987-2003 uit op een exploitatietekort van 2 296 973 EUR.
2.7.2. Bestanddeel van de compensatie met betrekking tot de noodzaak om de return on capital employed (roce) te garanderen
(29)
Voor elk van de betrokken boekjaren hebben de deskundigen het capital employed berekend als de som van de volgende factoren:
-
eigen vermogen (E), waarvan het bedrag is overgenomen uit de jaarrekeningen, rekening houdende met het maatschappelijk kapitaal;
-
vreemd vermogen (D): de deskundigen hebben alleen de financiële schulden als vreemd vermogen beschouwd, namelijk de schulden bij banken en andere financiers.
(30)
De formule van de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet (Weighted Average COST of Capital - WACC) wordt als basis genomen om de Return on Capital Employed (ROCE) te berekenen:
waarbij:
Re
=
verwacht rendement op eigen vermogen is;
Rd
=
financieringskosten; E = eigen vermogen van de onderneming;
D
=
vreemd vermogen van de onderneming; ;
E/V
=
aandeel financiering bestaande uit eigen vermogen;
D/V
=
aandeel financiering bestaande uit vreemd vermogen;
Tc
=
tarief vennootschapsbelasting.
(31)
Het verwachte rendement op eigen vermogen (RoE) is berekend, gebruikmakend van het Capital Asset Pricing Model (CAPM), een waarderingsmethode die de verhouding tussen risico en verwacht rendement beschrijft:
Where:
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
De rente op tienjaars staatspapier, overgenomen uit nationale statistische gegevens, is gebruikt als referentie voor een risicovrije rente (rf).
(33)
De deskundigen hebben geconcludeerd dat voor de jaren waarvoor de compensatie moest worden berekend, investeerders die in aandelen beleggen in plaats van in risicovrije effecten op de Italiaanse markt (12), een gemiddelde risicopremie (rm-rf) van 5,8 % verlangden.
(34)
De bèta-coëfficiënt (13) van de aandelen in het kapitaal van Simet werd berekend aan de hand van een beta unlevered (14) van 0,39 voor de busdienst en de transportsector (15). Vervolgens is deze bèta bijgesteld voor de financiële structuur die de onderneming jaarlijks heeft meegedeeld:
(35)
In de periode 1987-1994 lag het tarief van de vennootschapsbelasting in Italië bij 36 %, in de periode 1995-2000 bij 37 % en in de periode 2001-2002 bij 36 %.
(36)
Volgens de deskundigen levert de Return on Capital Employed (ROCE) het bedrag aan compensaties op dat Simet moet ontvangen, nà belastingen. Aangezien over de compensatie belasting verschuldigd is, moet deze als volgt wordt verrekend:
(37)
Op basis van die formules hebben de deskundigen berekend dat de aan Simet verschuldigde Return on Capital Employed (ROCE) 5 948 150 EUR bedraagt.
(38)
Bijgevolg komt het totale bedrag van de door de deskundigen berekende compensatie, vóór moratoire rente, uit op 8 245 124 EUR (compensatie voor de exploitatieverliezen en ROCE).
2.7.3. Berekening van de moratoire rente
(39)
Aangezien de compensatiebedragen zoals die hier werden berekend, niet zijn betaald in de jaren waarin zij verschuldigd waren, hebben de deskundigen die bedragen als volgt naar boven bijgesteld:
-
de initieel verkregen bedragen zijn herberekend op basis van de index van de consumptieprijzen zoals het Italiaanse bureau voor de statistiek ISTA die tot juli 2012 heeft berekend,
-
waarna de wettelijke rente is toegepast op de aldus verkregen bedragen.
(40)
Zodoende is het panel uitgekomen op een totaal bedrag aan compensaties van 22 049 796 EUR.
2.7.4. Andere opmerkingen uit het meerderheidsrapport
(41)
Volgens het meerderheidsrapport gaat het bij de door de Consiglio di Stato toegekende compensatie niet om de rechtstreekse toepassing van Verordening (EEG) nr. 1191/69 (een directe, zij het retroactieve toekenning van compensatie in de zin van die verordening). Integendeel, volgens dat rapport heeft de Consiglio di Stato de toepassing voorgesteld van de in die verordening vastgestelde criteria voor gemeenschappelijke compensatiemethoden, om de schade vast te stellen die Simet heeft geleden als gevolg van het feit dat de op haar rustende openbaredienstverplichtingen in de loop der jaren onrechtmatig zijn uitgebreid.
(42)
Voorts merkt het meerderheidsrapport op dat de Commissie in de zaken waarin zij van oordeel was dat Verordening (EEG) nr. 1191/96 niet van toepassing is voor het berekenen van de compensaties voor de openbare dienst, vaak goedkeuring heeft gegeven voor dit soort compensaties naar analogie met het Uniekader voor staatssteun in de vorm van openbaredienstverplichtingen. Het belangrijkste criterium voor de Commissie was daarbij dat het compensatiebedrag niet hoger mocht zijn dan hetgeen nodig was om de kosten te dekken die bij de uitvoering van die verplichtingen worden gemaakt. Ten aanzien van het risico op overcompensatie in de hier te onderzoeken zaak verklaart het meerderheidsrapport dat, aangezien bij de betrokken exercitie achteraf de kosten werden berekend die de onderneming voor het verrichten van de vereiste lijndiensten daadwerkelijk had moeten maken, aan die berekening niet de onzekerheden zijn verbonden die inherent zijn aan iedere prognose bij het bepalen van de compensatie vooraf. Bijgevolg rijst de vraag van de overcompensatie hier niet.
(43)
Het meerderheidsrapport herhaalt ook dat geen boekhoudkundige scheiding voorhanden was en verklaart dat de boekhoudkundige scheiding geldt voor ondernemingen die een compensatie ontvangen voor het verrichten van een openbare dienst, om zo te vermijden dat die middelen worden gebruikt voor andere activiteiten van de onderneming. Aangezien in deze zaak tot dusver echter geen overheidsmiddelen zijn overgedragen aan Simet als compensatie voor het verrichten van een openbare dienst, dient het vereiste van een boekhoudkundige scheiding niet te worden beschouwd als een grond om de door de Consiglio di Stato toegestane compensatie te weigeren.
(44)
Voorts merkt het meerderheidsrapport op dat voor de jaren 2002 en 2003 (waarvoor een analytische boekhouding beschikbaar was) de daadwerkelijke exploitatieverliezen in wezen dezelfde waren als die op basis van de methodiek die voor de voorgaande jaren werd gebruikt, volgens welke de kosten van de lijndiensten aan het interregionale vervoer zijn toegerekend op basis van het aandeel daarvan in de totale, met diezelfde diensten gegenereerde inkomsten (het verschil tussen deze cijfers bedraagt slechts 2,6 %). Bijgevolg zijn de deskundigen van mening dat het feit dat voor de voorafgaande periode geen analytische boekhouding voorhanden was, geen enkel praktisch belang mag hebben voor de toekenning van de compensaties.
3. REDENEN VOOR HET INLEIDEN VAN DE PROCEDURE
(45)
Zoals blijkt uit het besluit tot inleiding van de procedure, had de Commissie sterke twijfel ten aanzien van de verenigbaarheid van de aangemelde maatregel met de interne markt.
(46)
In de eerste plaats had de Commissie twijfel bij de mogelijkheid om de aangemelde maatregel aan te merken als een maatregel die geen steun vormt, met name in het licht van de vier criteria die het Hof van Justitie van de Europese Unie in het arrest-Altmark (16) heeft bepaald.
(47)
In de tweede plaats rees bij de Commissie de vraag van het toepasselijke rechtskader. Aangezien de door de Consiglio di Stato bevolen compensatie de aan Simet opgelegde, maar nog niet vergoede openbaredienstverplichtingen voor de periode 1987-2003 betrof, is het de vraag of Verordening (EEG) nr. 1191/69 dan wel Verordening (EG) nr. 1370/2007 op deze zaak van toepassing is.
(48)
De Commissie was van oordeel dat Verordening (EEG) nr. 1191/69 in deze zaak van toepassing zou zijn mocht kunnen worden aangetoond dat de Italiaanse autoriteiten daadwerkelijk eenzijdig een openbaredienstverplichting aan Simet hebben opgelegd en dat de voorgestelde compensatie voldeed aan alle voorwaarden van die verordening. Immers, volgens artikel 17, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 1191/69 zijn de compensaties voor eenzijdig aan een onderneming opgelegde openbaredienstverplichtingen vrijgesteld van de procedure inzake voorafgaande kennisgeving (aanmelding) aan de Commissie. Echter, wanneer kan worden aangetoond dat geen van deze beide voorwaarden is vervuld, zou de aangemelde maatregel op grond van Verordening (EG) nr. 1370/2007 op zijn verenigbaarheid moeten worden getoetst.
(49)
In de derde plaats, in de aanname dat de door de Consiglio di Stato opgelegde compensatie daadwerkelijk voortvloeit uit het eenzijdig opleggen van openbaredienstverplichtingen, had de Commissie, op basis van de gegevens waarover zij beschikte, twijfel of deze compensatie wel in overeenstemming was met Verordening (EEG) nr. 1191/96. Voorts betwijfelde de Commissie of de gemeenschappelijke compensatiemethode van Verordening (EEG) nr. 1191/69 die geldt voor eenzijdig opgelegde openbaredienstverplichtingen, wel kon worden toegepast voor de periode nà 1992, aangezien vanaf juli 1992 voor interregionale lijnbusdiensten niet meer eenzijdig openbaredienstverplichtingen konden worden opgelegd (17).
(50)
In de vierde plaats had de Commissie, indien verder onderzoek zou bevestigen dat ten minste één van de voorwaarden tot vrijstelling van de aanmeldingsverplichting van Verordening (EEG) nr. 1191/69 niet is vervuld en het noodzakelijk zou blijken een onderzoek op grond van Verordening (EG) nr. 1370/2007 uit te voeren, twijfel of de voorwaarden van die laatste verordening in deze zaak wel in acht waren genomen.
(51)
Hoe dan ook had de Commissie, ongeacht de gehanteerde rechtsgrondslag, twijfel of met de door de Consiglio di Stato opgelegde compensatie de mogelijkheid van overcompensatie wel kon worden uitgesloten. De Commissie heeft ook gewezen op het feit dat, ten minste tot 2000 (18), een daadwerkelijke boekhoudkundige scheiding bij Simet ontbrak en zij stelde de mogelijkheid ter discussie om achteraf nauwkeurig de aan de lijndiensten verbonden kosten te bepalen, waarbij zij zich ook afvroeg of de bij de berekening van het compensatiebedrag gehanteerde verlangde Return on Capital Employed afdoende was.
4. OPMERKINGEN VAN ITALIË
(52)
In de documenten die de Italiaanse autoriteiten hebben verschaft, zijn zij van mening dat de aangemelde maatregel staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag is, met name omdat niet is voldaan aan alle criteria die het Hof van Justitie in het arrest-Altmark heeft vastgesteld. Volgens de Italiaanse autoriteiten was de door de Consiglio di Stato toegekende compensatie niet in overeenstemming met Verordening (EEG) nr. 1191/69 of Verordening (EG) nr. 1370/2007.
(53)
De Italiaanse autoriteiten hebben beklemtoond dat in de onderzochte periode er geen sprake was van openbaredienstverplichtingen die eenzijdig of contractueel waren opgelegd voor interregionale lijnbusdiensten. Het juridische instrument dat de verhoudingen tussen overheid en particuliere ondernemingen voor busvervoer regelt, bestaat uit een hele reeks van eenzijdige toegekende concessiebesluiten, op grond waarvan de overheid aan een particuliere partij haar wettelijke recht overdraagt om busdiensten te verrichten voor algemene gebruikers, recht dat in de Italiaanse rechtsorde op grond van wet nr. 1822/39 oorspronkelijk aan de Staat toeviel.
(54)
De Italiaanse autoriteiten hebben voorts opgemerkt dat in de concessiebesluiten die het ministerie op verzoek van de onderneming heeft vastgesteld, duidelijk was aangegeven dat de dienst volledig voor rekening en voor risico van de exploitant wordt verricht, afgezien van de toekenning van de uitsluitende rechten die golden voor de hier te onderzoeken periode. Het verrichten van de dienst gaf geen recht op enige subsidie of compensatie. Dit soort concessies waren tijdelijk en werden op verzoek van de onderneming van jaar tot jaar verlengd. De vergunning werd in de opeenvolgende jaren herhaaldelijk aangepast op het punt van de trajecten, de opstapplaatsen, het aantal ritten enz., afhankelijk van de specifieke verzoeken van de ondernemingen.
(55)
Wat betreft het tariefplafond dat tot 2001 van kracht was en waarvan sprake is in het besluit tot inleiding van de procedure, wijzen de Italiaanse autoriteiten erop dat dit in heel Italië werd toegepast, en niet uitsluitend in één specifieke geografische regio. Voorts wijzen zij erop dat, volgens artikel 2, lid 5, van Verordening (EEG) nr. 1191/69, het een maatregel van prijsbeleid betrof, die echter geen verplicht tarief was waarvoor een compensatieplicht gold uit hoofde van de verordening.
(56)
Bovendien was het, volgens de Italiaanse autoriteiten, vanaf juli 1992 (19) niet meer toegestaan om op grond van Verordening (EEG) nr. 1191/69 eenzijdig openbaredienstverplichtingen op te leggen voor interregionale busdiensten. Volgens artikel 1, lid 5, van die verordening mogen openbaredienstverplichtingen alleen worden opgelegd voor stads-, voorstads- en streekvervoer.
(57)
Hoe dan ook hebben de Italiaanse autoriteiten aangevoerd dat Simet nooit om de opheffing van een openbaredienstverplichting heeft verzocht, overeenkomstig artikel 4 van Verordening (EEG) nr. 1191/69, verzoek dat zij als een noodzakelijke voorwaarde beschouwen om het bestaan van de kwestieuze verplichtingen te bevestigen. Het verzoek dat Simet in juli 1999 (20) bij het ministerie indiende, was een algemeen verzoek om compensatie voor openbaredienstverplichtingen die beweerdelijk waren opgelegd door de concessies die vanaf 1987 waren toegekend. De Italiaanse autoriteiten hebben opgemerkt dat dit verzoek niet aangaf welke openbaredienstverplichtingen moesten worden opgeheven om een afdoende rendement op de interregionale lijnbusdiensten te verzekeren.
(58)
Bijgevolg was de conclusie van de Italiaanse autoriteiten dat Simet niet had aangetoond dat zij openbaredienstverplichtingen had vervuld (in de zin van artikel 2, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 1191/69), en met name dat zij niet had aangetoond aan welke specifieke en precieze verplichtingen inzake bedrijfsvoering, vervoer en tarieven zij onderworpen was geweest. Volgens de Italiaanse autoriteiten had Simet alleen aangetoond dat zij, op basis van de overheidsconcessies die de bevoegde autoriteiten op verzoek van de onderneming hadden verleend, diverse universele vervoersdiensten had verricht. Het feit dat Simet met universele vervoersdiensten is belast, is op zich nog geen bewijs dat zij enige openbaredienstverplichting in de zin van Verordening (EEG) nr. 1191/69 op zich heeft genomen.
(59)
De Italiaanse autoriteiten merkten bovendien op dat, voor het grootste deel van de hier onderzochte periode (nl. de periode 1987-2001), Simet geen daadwerkelijke boekhoudkundige scheiding heeft gehanteerd zoals verlangd door artikel 1, lid 5, van Verordening (EEG) nr. 1191/69 (21). Bijgevolg was het niet mogelijk om de bijkomende nettokosten te berekenen die voortvloeien uit het vervullen van de openbaredienstverplichtingen. Zodoende is niet aan de voorwaarden van artikel 10 van Verordening (EG) nr. 1191/69 voldaan.
(60)
Ten slotte voeren de Italiaanse autoriteiten aan dat het bevoegde ministerie vooraf geen compensatiebedrag heeft bepaald, zoals geëist door artikel 13 van Verordening (EEG) nr. 1191/69, omdat het geen enkele openbaredienstverplichting aan Simet had opgelegd. In dit geval is de aan Simet verschuldigde compensatie uitsluitend op basis van een waardering achteraf berekend.
(61)
De Italiaanse autoriteiten zijn van mening dat een toetsing aan Verordening (EG) nr. 1370/2007 in hoofdzaak dezelfde vragen doet rijzen (zoals het ontbreken van een duidelijke definitie van de openbaredienstverplichtingen, het ontbreken van objectieve, vooraf bepaalde parameters op basis waarvan de compensatie kan worden berekend, het ontbreken van een systeem van boekhoudkundige scheiding enz.) als een toetsing aan Verordening (EEG) nr. 1191/69. Wat betreft het begrip „redelijke winst” zoals dat in de bijlage bij Verordening (EG) nr. 1370/2007 wordt bepaald, zijn de Italiaanse autoriteiten van oordeel dat het in het initiële rapport naar voor geschoven rendement overschat is, omdat de compensatie achteraf wordt bepaald en het risico op onverwachte kosten/verliezen uitschakelt.
(62)
De Italiaanse autoriteiten waren het volledig eens met de conclusies van het minderheidsrapport, dat het niet mogelijk was om het compensatiebedrag te berekenen. Tegelijk zijn de Italiaanse autoriteiten van mening dat het meerderheidsrapport een aantal materiële en methodologische fouten bevat. Met name vragen de Italiaanse autoriteiten zich af of de op aannames gebaseerde methode die in het rapport werd gebruikt, wel geschikt is om de netto exploitatiekosten te ramen zoals die voortvloeien uit de vermeende openbaredienstverplichtingen en betwisten zij, parallel daarmee, het feit dat het rapport:
-
het bedrag van het ingezette kapitaal niet beperkt tot het kapitaal dat aan de openbaredienstverplichtingen is toe te rekenen, maar dat dit rapport het volledige ingezette kapitaal in aanmerking heeft genomen om de compensatie te berekenen. Met andere woorden, het kapitaal dat voor andere activiteiten van de onderneming - zoals reisbureaus, internationale diensten, busverhuur met chauffeur - is gebruikt, is van deze berekeningen niet uitgesloten;
-
een risicopremie hanteert van meer dan 100 basispunten wanneer het verwachte rendement op kapitaal moet worden bepaald. Dit lijkt niet opportuun voor een compensatie die achteraf wordt berekend;
-
niet correct de rente berekent in verband met het feit dat de compensatiebedragen niet zijn betaald in de jaren waarvoor die zijn bepaald. Met name hebben de door de Consiglio di Stato aangestelde deskundigen de wettelijke rente op de volledig naar 2012 omgerekende bedragen toegepast, en niet op de oorspronkelijke bedragen, zoals correct was geweest.
5. OPMERKINGEN VAN DERDEN
(63)
De enige belanghebbende derde die opmerkingen heeft gemaakt bij het besluit tot inleiding van de procedure was Simet, de mogelijke begunstigde van de aangemelde maatregel. In haar verklaringen is Simet het niet eens met de voorlopige standpunten die de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure heeft geformuleerd.
(64)
Ter staving van haar eigen stelling dat openbaredienstverplichtingen zijn opgelegd, heeft Simet de concessies overgelegd die haar zijn toegekend voor de trajecten waarop de juridische procedure ziet. Volgens Simet omvatten de voorwaarden van die concessies bepalingen inzake tarieven, te volgen trajecten, te bedienen haltes, frequenties en dienstregelingen, alsmede voorwaarden inzake het vervoer van bagage van passagiers en het kosteloze vervoer van gewone brievenpost voor rekening van de posterijen en het vervoer van poststukken tegen betaling van de vergoeding zoals die is vastgesteld in de bepalingen voor dit soort vervoer. Bovendien was in de concessies bepaald dat de onderneming iedere onderbreking, ieder ongeval of iedere verandering in de dienstverlening moest melden, dat zij buskaartjes moest verkopen voor reizigers, bagage en landbouwpostpakketten, en gedurende vijf jaar registers daarvan moest bijhouden. Evenzo moest Simet van de provinciale afdelingen van de dienst wegverkeer van het ministerie vooraf toestemming krijgen voor type en kenmerken van de autobussen die op de in concessie gegeven diensten mochten worden gebruikt, alsmede voor het verrichten van andere diensten.
(65)
Daarnaast heeft Simet ook documenten overgelegd van wat, volgens haar, (volledige of gedeeltelijke) weigeringen door het ministerie waren om de concrete voorwaarden van dienstverlening te mogen aanpassen. Met name heeft Simet, voor de hier te onderzoeken periode, (gedeeltelijke) weigeringen meegedeeld met betrekking tot (22):
-
verzoeken voor extra haltes op de bestaande lijndiensten op het traject Rossano-Napels (1992), het traject Cariati-Milaan (1995), het traject Cosenza-Firenze (1999), het traject Cosenza-Firenze en het traject Cosenza-Pisa (2000) en ten slotte het traject San Giovanni-Milaan (2003);
-
een verzoek om nieuwe lijndiensten te mogen verrichten op het traject Cosenza-Napels (2000).
(66)
Simet is van mening dat deze weigeringen het bewijs vormen voor het eenzijdige karakter van de oplegging van openbaredienstverplichtingen door de Italiaanse autoriteiten. Bovendien hebben de Italiaanse autoriteiten, volgens Simet, niet toegestaan om de vervoersdiensten te „optimaliseren” door de dienstverlening uit te breiden en te diversifiëren. De trajecten waarop de onderneming rijdt, zijn „bevroren” en zijn vergrendeld gebleven door de besluiten van het ministerie, ook al werden zij formeel aangemerkt als „bedrijfsactiviteiten”.
(67)
Simet is het niet eens met de stelling in punt 16 van het besluit tot inleiding van de procedure dat de tarieven in de toewijzing van de jaarlijkse concessie door de onderneming waren voorgesteld. Aanvankelijk moesten de tarieven op langeafstandslijnen gelijklopen met die van het spoorvervoer in tweede klasse, zoals onder meer blijkt uit de departementale richtlijn van 19 december 1988 (D.C. III Div 32 nr. 3846), waarin staat te lezen: „overwegende dat vele houders van overheidsconcessies voor buslijnen verzoeken hebben ingediend voor een tariefverhoging; overwegende dat de afgelopen tijd geen algemene bepalingen op tariefgebied meer zijn gepubliceerd; in afwachting van nieuwe richtsnoeren […] wordt bepaald dat de [regionale diensten] de concessiehouders rechtstreeks toestemming verlenen om bij de exploitatie van hun buslijnen een tariefverhoging door te voeren zodat deze afgestemd worden op de tarieven die Ente Ferrovie dello Stato (FS) in de 2e klasse van het spoorvervoer hanteert, plus de exprestoeslag indien het gaat om buslijnen die via de snelweg lopen [zoals in deze zaak het geval blijkt]; […] het spreekt voor zich dat er geen tariefverhoging mag worden toegepast voor de buslijnen waarvoor voornoemd tarief reeds geldt.” Volgens Simet blijkt uit deze passages dat zij geen tarieven mocht berekenen die hoger liggen dan die van de staatsspoorwegmaatschappij Ente Ferrovie dello Stato (FS) in 2e klasse van het spoorvervoer (zijnde het laagste tarief dat de staatsspoorwegmaatschappij berekent). Bijgevolg werd de onderneming belet om hogere opbrengsten te behalen met haar activiteiten, aangezien de Staat in wezen behoeften en doelstellingen van het publiek probeerde te vervullen.
(68)
In de ministeriële circulaire nr. A/7302 van 3 juli 1992 staat te lezen dat, voor dat jaar, de toegestane verhoging voor buslijnen met een overheidsconcessie 6,1 % bedroeg. Volgens Simet bevestigt deze circulaire, waarmee het ministerie een tariefverhoging toestaat die slechts is afgestemd op de gegevens van het bureau voor de statistiek ISTAT, dat de onderneming niet autonoom de meest geschikte tarieven mocht vaststellen. Simet wijst er voorts op dat uit circulaire nr. 3/02 van 5 april 2002 (punt 2) blijkt dat het ministerie, waar het gaat om aanwijzingen voor de omrekening van de tarieven in lire naar euro, heeft bevestigd dat de betrokken tarieven „gereglementeerde” tarieven en prijzen waren.
(69)
Ten slotte blijkt uit de concessieovereenkomsten van het ministerie dat het tarief wordt „vastgesteld”, dit wil zeggen dat het eigenmachtig door de overheidsdiensten wordt bepaald. Aangezien het niet gewoon om een „vergunning”, maar om een „concessie” gaat, is in de betrokken documenten uitdrukkelijk aangegeven dat deze worden geregeld door de daarin vastgelegde clausules en door die welke nadien kunnen worden vastgesteld, en dat de overheidsdiensten de mogelijkheid hebben om te allen tijde de concessie in te trekken, zonder dat de exploitant enige claims kan laten gelden. In punt 6 van elk van die overeenkomsten is uitdrukkelijk aangegeven dat de dienstregelingen en tarieflijsten door de provinciale afdeling van de dienst wegverkeer van het ministerie worden goedgekeurd. Simet betoogt dat zij, doordat de vastlegging van de tarieven de flexibiliteit van de aan de gebruikers aangeboden diensten belet, niet heeft kunnen inspelen op vragen van de markt, noch haar eigen behoeften heeft kunnen vervullen op de wijze die zij het meest opportuun achtte.
(70)
Door de verplichting om de opgelegde tarieven te hanteren vindt Simet dat zij niet het soort tariefbeleid heeft kunnen voeren dat een onderneming gewoonlijk op een moderne, vrije en concurrerende markt wil voeren. Enerzijds, heeft Simet beklemtoond dat het feit dat de hoogte van de door het ministerie opgelegde tarieven (die moesten gelijklopen met het tarief dat de staatsspoorwegmaatschappij in de tweede klasse van het spoorvervoer hanteert) zo laag lagen dat de onderneming niet bij machte was om de exploitatiekosten van de buslijnen te dekken. Anderzijds, heeft de Staat met deze maatregel ongerechtvaardigde steun aan de staatsspoorwegmaatschappij (FS) kunnen bieden, omdat concessiehouders van interregionale lijnbusdiensten (zoals Simet) werd belet om tarieven te berekenen die lager lagen dan die van de spoorwegmaatschappij voor een biljet tweede klasse met expressetoeslag. De Italiaanse staatsspoorwegmaatschappij werd uiteindelijk begunstigd doordat Simet en andere ondernemingen die dit soort diensten verrichten, subsidies werden ontzegd.
(71)
In het licht van het voorgaande is Simet van mening dat de door het ministerie toegekende concessies en de daarop volgende besluiten om verzoeken tot aanpassing van de trajecten te verwerpen, laten zien dat die concessies voldoen aan de criteria van een dienstencontract in de zin van artikel 14 van Verordening (EEG) nr. 1191/69 bij het bepalen van de verplichtingen inzake trajecten, haltes, tarieven, kosteloos vervoer van gewone poststukken voor de posterijen en van poststukken tegen betaling, volgens de bepalingen met betrekking tot dit soort vervoer.
(72)
Zelfs in de aanname dat Verordening (EEG) nr. 1191/69 in geen enkel recht op compensatie voorzag voor concessiehouders van interregionale busdiensten, zoals door het ministerie wordt betoogd, voert Simet aan dat dit zou betekenen dat de dienst geliberaliseerd was en dat de overheidsdiensten dus geen enkele verplichting aan de onderneming hadden kunnen opleggen, met name op het gebied van tarieven. Simet is dus van mening dat het ministerie de wet heeft overtreden en dat volgens de nationale wetgeving (artikel 35 van decreto legislativo nr. 80/1998 dat door de Consiglio di Stato is toegepast) een schadevergoeding verschuldigd is.
(73)
Volgens Simet gaat het niet om een zaak die doorgaans onder Verordening (EEG) nr. 1191/69 valt, maar over een betwisting over schadevergoeding. Simet wijst erop dat haar door arrest nr. 1405/2010 een recht op schadevergoeding overeenkomstig artikel 35 van decreto legislativo nr. 80/1198 is toegekend, tot herstel van de schade die zij heeft geleden door de onrechtmatige weigeringsbesluiten van het ministerie om de openbaredienstverplichtingen waarmee Simet was belast, ongedaan te maken. Die bepalingen, die inbreuk maakten op de door artikel 41 van de Italiaanse Grondwet beschermde vrijheid van ondernemen, moesten, doordat zij materiële schade opleverden bij de uitoefening van de activiteiten van de onderneming, als onrechtmatig worden beschouwd en gaven als dusdanig recht op daadwerkelijk herstel van de geleden schade. De Consiglio di Stato heeft erkend dat het ministerie Simet onrechtmatig schade had toegebracht door de onderneming openbaredienstverplichtingen op te leggen, daarbij haar recht schendend om in volledige vrijheid en autonomie een vervoersdienst aan te bieden.
(74)
Mocht echter de conclusie zijn dat Verordening (EEG) nr. 1191/69, als gewijzigd, de overheidsdiensten de mogelijkheid biedt om openbaredienstverplichtingen op te leggen om de behoeften van de regio te vervullen, is Simet van mening dat het ministerie in een compensatiebedrag voor die verplichtingen had moeten voorzien. Immers, Verordening (EEG) nr. 1191/69 biedt, volgens Simet, (in artikel 1, lid 2) de mogelijkheid om openbaredienstverplichtingen op te leggen „die gericht zĳn op de vervoerbehoeften van een regio” - niet „in een regio”.
6. OPMERKINGEN VAN ITALIË BIJ DE OPMERKINGEN VAN DERDEN
(75)
In hun opmerkingen bij de opmerkingen van de belanghebbende derde hebben de Italiaanse autoriteiten hun eigen standpunt herhaald dat er geen enkele openbaredienstverplichting bestaat in de zin van Verordening (EEG) nr. 1191/69 of Verordening (EG) nr. 1370/2007, en dat bijgevolg geen enkele compensatie verschuldigd is.
(76)
Ter staving van hun standpunt hebben de Italiaanse autoriteiten verdere toelichting verschaft bij de regeling inzake lijnbusvervoer van wet nr. 1822/39 (23) (de in de beschouwde periode toepasselijke wetgeving). Volgens die wet was het regelgevingskader voor overheidsconcessies voor lijndiensten (de zogeheten autolinee ordinarie) als volgt:
i)
de dienst wordt verricht nadat een concessie is toegekend;
ii)
de concessie wordt op verzoek van de onderneming toegekend;
iii)
voor de toekenning van concessies bestaan geen selectieprocedures en worden er ook geen opzet;
iv)
of een wettelijke concessie tijdelijk of definitief is, is volledig afhankelijk van de beoordelingsvrijheid van het ministerie, dat er echter steeds voor koos om de tijdelijke concessie toe te kennen aan alle ondernemingen. Zodoende liepen concessies telkens voor een jaar en dienden de ondernemingen (zoals Simet) ieder jaar een verzoek in om hun concessie verlengd te krijgen;
v)
de concessie omvatte het uitsluitende recht voor het in het concessiebesluit genoemde traject;
vi)
de concessiehouders kregen de voorkeur waar het de bediende verkeersregio’s betrof, die werden afgebakend op basis van het criterium naburigheid („finitimità”), hetgeen betekent dat bij de toewijzing meeweegt dat exploitanten uit dezelfde omgeving komen en dat er economisch-functionele interconnectie tussen de lijnen is (artikelen 5 en 6 van wet nr. 1822/39);
vii)
daarnaast werd een voorkeurscriterium toegepast voor bestaande diensten, in die zin dat, om redenen van kostenefficiëntie, het algemeen belang geacht werd beter te zijn gediend met aanpassingen van bestaande diensten dan met de introductie van nieuwe diensten;
viii)
voorts werd bij de toekenning van een concessie voor nieuwe diensten het criterium gehanteerd van het „aantal gebruikers in het vertrekgebied” waaraan moest worden voldaan, ten opzichte van de afstand van het traject van de nieuw op te richten dienst. Een verzorgingsgebied van ten minste 300 000 inwoners voor diensten met een traject tot 500 km werd gehanteerd, terwijl voor diensten op langere afstand een proportioneel criterium werd gehanteerd (24).
(77)
Uit het voorgaande volgt dat bij de besluiten van het ministerie over de aanvragen van ondernemingen tot aanpassing van een bestaande dienst of tot concessie van nieuwe diensten, met dit raamwerk moest worden gehouden.
(78)
Wat betreft de (volledige of gedeeltelijke) afwijzingen door het ministerie van Simets verzoeken tot aanpassing van de dienstverleningsvoorwaarden, hebben de Italiaanse autoriteiten opgemerkt dat deze uitsluitend de regeling betroffen die onder wet nr. 1822/39 viel. Meer bepaald kon het ministerie geen nieuwe concessies voor nieuwe diensten toewijzen noch de reikwijdte van bestaande concessies aanpassen (door nieuwe haltes toe te staan) in gevallen waarin dat gevolgen zou hebben voor de exploitanten van andere lijnen, in de zin van die wet. Tegelijk heeft het ministerie ingestemd met de aanpassingen die niet in strijd waren met de in wet nr. 1822/39 vastgestelde beginselen (25).
(79)
De Italiaanse autoriteiten erkennen weliswaar dat Simet bij herhaling geen toestemming kreeg om nieuwe diensten te verrichten of nieuwe haltes toe te voegen op bestaande lijnen, maar zijn van oordeel dat de verklaringen van Simet en de daarbij gevoegde documenten niet bewijzen dat, met het oog op de aanpassing van de kenmerken van de op grond van de bestaande concessiebesluiten verleende diensten, formele verzoeken zijn ingediend, die nadien zijn verworpen. Hoe dan ook, heeft het ministerie nooit de verzoeken van Simet afgewezen om de haltes in dunbevolkte gebieden te schrappen of om de dienstregeling te mogen aanpassen.
(80)
Wat betreft de clausules in de concessiebesluiten voor het vervoer van poststukken, heeft Simet, volgens de Italiaanse autoriteiten, geen bewijs geleverd waaruit blijkt dat de diensten daadwerkelijk werden geleverd en wat daarvan de nettokosten waren. De Italiaanse autoriteiten voerden voorts aan dat Simet geen enkel besluit heeft overgelegd waaruit blijkt dat het ministerie Simet de mogelijkheid heeft geweigerd om tariefaanpassingen door te voeren. Onder meer wordt erop gewezen dat Simet nooit toestemming heeft gevraagd om de tarieven te mogen verlagen.
(81)
Wat betreft de departementale richtlijn van 19 december 1988 (D.C. III Div 32 n. 3846) en de daarop aansluitende ministeriële circulaire nr. A/66 van 10 januari 1989 (uitgevaardigd door de provinciale afdeling van de dienst wegverkeer van het ministerie te Catanzaro), kregen, volgens de Italiaanse autoriteiten, lijnbusexploitanten met deze documenten de mogelijkheid om hun tarieven aan te passen aan die van de staatsspoorwegmaatschappij (FS) en moesten zij dus worden bezien in het kader van het ruimere nationale vervoers- en prijsbeleid. Hetzelfde geldt voor brief nr. 7302 van 3 juli 1992 van de provinciale afdeling te Catanzaro (waarnaar Simet verwijst), die de exploitanten van lijnbusdiensten, op grond van circulaire nr. 801/92 (26), toestond de tarieven met 6,1 % te verhogen om ze aan te passen aan de inflatie. In die brief wordt meegedeeld dat ondernemingen een andere tariefregeling kunnen hanteren, mits zij een verzoek in die zin indienen. De Italiaanse autoriteiten wijzen erop dat Simet nooit een verzoek in dat verband heeft ingediend. Hoe dan ook, de departementale richtlijn van 1998 noch de brief van het ministerie van 1992 zijn een weigering van het verzoek van Simet om openbaredienstverplichtingen met betrekking tot tarieven te schrappen.
(82)
De Italiaanse autoriteiten zijn het bovendien niet eens met de stelling van Simet dat uit punt 2 van circulaire nr. 3/02 van 5 april 2002 blijkt dat de tarieven voor lijnbusdiensten door het ministerie werden vastgelegd. Die circulaire beperkt zich ertoe aanwijzingen te geven over de vraag hoe de tarieven van lire naar euro moesten worden omgerekend. Het feit dat de tarieven van de langeafstandsbussen werden „gereglementeerd”, betekent niet dat zij niet door de exploitanten werden bepaald. Integendeel, dit betekent dat zij vooraf werden vastgesteld ter wille van de transparantie en de openbaarheid, in het belang van de passagiers, en dat zij nadien goedkeuring kregen van de bevoegde diensten van het ministerie. Wat algemene lijnbusdiensten betreft, de voorwaarden van de dienstverlening (zoals trajecten, haltes, dienstregeling en tarieven) moeten vooraf bekend zijn, in tegenstelling tot wat het geval is bij occasionele dienstverlening. Volgens de Italiaanse autoriteiten is hetzelfde beginsel op het niveau van de Unie van toepassing voor de lijndiensten die onder Verordening (EG) nr. 1073/2009 van het Europees Parlement en de Raad (27) vallen, en op grond waarvan de tarieven integrerend deel uitmaken van de geregelde dienstverlening (artikel 6, lid 2). Doordat deze voorwaarden vooraf moeten worden vastgesteld, betwisten de Italiaanse autoriteiten ook de uitlegging van Simet van punt 6 van de concessiebesluiten (28), als zouden (in het door de onderneming ingediende verzoek en in de door het ministerie verleende concessie) zowel de dienstregeling als de tarieven voor de dienstverlening op de in concessie gegeven lijn vooraf zijn vastgesteld.
(83)
Wat betreft het bedrag van de geëiste compensatie, verlangt Simet alleen een „compensatie die binnen de marges van de verschuldigde bedragen ligt”. Volgens de Italiaanse autoriteiten zijn de berekeningen van de kosten die Simet op gezette tijden indiende, algemeen (omdat zij op alle activiteiten van de onderneming zien) en objectief onjuist (omdat zij niet zijn gebaseerd op vaststaande gegevens, aangezien voor het grootste deel van de onderzochte periode er geen boekhoudkundige scheiding beschikbaar was).
(84)
De Italiaanse autoriteiten achten het volledig irrelevant of deze zaak de toekenning van een compensatie voor de openbare dienst (en dus de rechtstreekse toepassing van Verordening (EEG) nr. 1191/69) betreft dan wel de toekenning van een schadevergoeding. Zelfs in de aanname dat de Consiglio di Stato het recht van Simet op een schadevergoeding wilde erkennen - een conclusie die volgens de Italiaanse autoriteiten niet voor de hand ligt en evenmin blijkt bij de lectuur van arrest nr. 1405/2010 (29) - zou eventuele schade alleen kunnen voortvloeien uit het vervullen van openbaredienstverplichtingen. De Italiaanse autoriteiten beklemtonen dat dit soort verplichtingen niet aan Simet is opgelegd.
(85)
Ten slotte zijn de Italiaanse autoriteiten het niet eens met de opportuniteit van de toekenning van schadevergoeding op grond van artikel 41 van de Italiaanse Grondwet. Het reizigersvervoer met interregionale lijnbussen kan niet worden beschouwd als volledig vrijgemaakt door de enkele en rechtstreekse toepassing van artikel 41 van de Grondwet, aangezien dit type vervoer eerst was onderworpen aan een systeem van concessies (volgens de regels van wet nr. 1822/39 en presidentieel decreet nr. 369/94) en vervolgens aan een regeling met vergunningen (op basis van decreto legislativo nr. 285/05).
7. BEOORDELING VAN DE STEUN
7.1. DE VRAAG OF ER SPRAKE IS VAN STAATSSTEUN
(86)
Artikel 107, lid 1, van het Verdrag bepaalt dat „steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar zijn met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.
(87)
Een maatregel vormt steun in de zin van artikel 107, lid 1, indien aan elk van de volgende voorwaarden is voldaan:
-
het voordeel moet worden toegekend door de Staat of uit staatsmiddelen;
-
de maatregel moet een selectief voordeel verlenen, door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties;
-
de maatregel vervalst de mededinging of dreigt deze te vervalsen, en
-
de maatregel beïnvloedt het handelsverkeer tussen de lidstaten.
(88)
De Commissie zal in deze zaak onderzoeken of elk van deze voorwaarden zijn vervuld.
7.1.1. Staatsmiddelen en toerekenbaarheid aan de Staat
(89)
De Commissie merkt op dat de arresten van de Consiglio di Stato het ministerie gelasten Simet een compensatie te betalen voor het verrichten van interregionale busdiensten in de periode 1987-2003 op trajecten met een overheidsconcessie. De middelen voor het voldoen van die compensatie zijn de middelen die het ministerie ter beschikking staan, en vormen bijgevolg staatsmiddelen. Het besluit om die compensatie te betalen, waartoe door de rechter opdracht is gegeven, valt aan de Staat toe te rekenen.
7.1.2. Selectief economisch voordeel
(90)
In de eerste plaats merkt de Commissie op dat Simet een economische activiteit verricht tegen betaling, namelijk het vervoer van reizigers. Bijgevolg dient Simet te worden beschouwd als een „onderneming” in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.
(91)
De toekenning van de concessie dient bovendien als selectief te worden beschouwd, omdat deze alleen aan Simet ten goede komt.
(92)
Wat betreft het selectieve economische voordeel dat werd toegekend, volgt uit het arrest-Altmark dat de compensatie die wordt toegekend door de Staat of uit staatsmiddelen als vergoeding voor de prestaties die de begunstigde ondernemingen hebben verricht om openbaredienstverplichtingen uit te voeren, niet tot gevolg heeft dat zij in een gunstiger mededingingspositie worden gebracht dan hun concurrenten, en geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, oplevert, op voorwaarde dat de volgende vier criteria zijn vervuld (30):
-
in de eerste plaats moet de begunstigde onderneming daadwerkelijk belast zijn met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen en moeten die verplichtingen duidelijk omschreven zijn;
-
in de tweede plaats moeten de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, vooraf op objectieve en transparante wijze worden vastgesteld;
-
in de derde plaats mag de compensatie niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen, rekening houdende met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen, geheel of gedeeltelijk te dekken;
-
in de vierde plaats moet, wanneer de met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen te belasten onderneming in een concreet geval niet wordt gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die zodanig met vervoermiddelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren, rekening houdende met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitoefening van deze verplichtingen.
(93)
Wat het tweede criterium betreft, de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, moeten vooraf op objectieve en transparante wijze worden vastgesteld, om te vermijden dat daarmee een economisch voordeel wordt verleend waardoor de begunstigde onderneming ten opzichte van concurrerende ondernemingen wordt begunstigd. Het feit dat de parameters voor de compensatie vooraf moeten worden vastgesteld, betekent echter niet dat de compensatie aan de hand van een welbepaalde formule moet worden berekend. Het betekent veel meer dat van bij de aanvang duidelijk moet zijn hoe de compensatie wordt berekend.
(94)
In deze zaak heeft Simet geen enkel bewijs geleverd waaruit blijkt dat de parameters voor de compensatie ten behoeve van de betrokken dienstverrichting tijdens de betreffende periode vooraf en op objectieve en transparante wijze zijn vastgesteld. In de concessiebesluiten waarop Simet zich baseert om aan te tonen dat zij was belast met een openbaredienstverplichting, is precies bepaald dat het verrichten van de betrokken dienst de exploitant geen recht op enige subsidie of compensatie verleent en dat de dienst volledig voor rekening en voor risico van de exploiterende onderneming wordt verricht. Precies hierom is in arrest nr. 1405/2010 van de Consiglio di Stato bepaald dat die compensatie diende te worden berekend op basis van gegevens afkomstig van de boekhouding van de onderneming. Zonder vooraf bepaalde compensatieparameters zou iedere soortgelijke berekening - zoals die in het initiële rapport en in het meerderheidsrapport - noodzakelijkerwijs en uitsluitend zijn gebaseerd op ramingen achteraf van de nettokosten voor het verrichten van de desbetreffende interregionale lijnbusdiensten. Bijgevolg is in deze zaak het tweede criterium van het Altmark-arrest niet vervuld.
(95)
Aangezien volgens het Altmark-arrest elk van de vier criteria vervuld moet zijn om het bestaan van een economisch voordeel te kunnen uitsluiten ingeval een onderneming een compensatie ontvangt voor openbaredienstverplichtingen waarmee deze is belast, is er voor de Commissie geen reden om na te gaan of in dit geval de drie overige criteria in acht zijn genomen. Mitsdien wordt met de betaling van een compensatie aan Simet voor het verrichten van interregionale busvervoersdiensten in de periode 1987-2003 aan die onderneming een selectief economisch voordeel verleend.
7.1.3. Vervalsing van de mededinging en beïnvloeding van het handelsverkeer tussen lidstaten
(96)
Ten aanzien van deze beide criteria dient te worden nagegaan of de aangemelde maatregel de mededinging kan vervalsen zodat het handelsverkeer tussen lidstaten wordt beïnvloed.
(97)
Zoals opgemerkt in het Altmark-arrest (31), hebben sedert 1995 diverse lidstaten een aantal markten van stads-, voorstads- en streekvervoer opengesteld voor concurrentie van ondernemingen uit andere lidstaten en bestaan er verschillende voorbeelden van vervoersondernemingen uit één lidstaat die werkzaam zijn in een andere lidstaat. Deze tendens is met name opvallend in de sector van de interregionale busdiensten zoals die welke Simet verricht. Bijgevolg dient iedere compensatie voor Simet te worden beschouwd als een maatregel die de mededinging kan vervalsen bij de interregionale busdiensten en het handelsverkeer tussen lidstaten zodanig kan beïnvloeden dat dit negatief uitwerkt op de mogelijkheid voor vervoersondernemingen uit andere lidstaten om zelf diensten te verrichten in Italië, en dat daarmee de marktpositie van Simet wordt versterkt.
(98)
De Commissie merkt voorts op dat Simet actief is op andere markten, zoals die voor internationale reizen, touringcarreizen en busverhuur, en dat zij dus concurreert met andere ondernemingen binnen de Unie welke op die markten actief zijn. Iedere compensatie voor Simet zou dus noodzakelijkerwijs de mededinging vervalsen en zou bovendien het interstatelijke handelsverkeer op die markten beïnvloeden.
(99)
Bijgevolg wordt, volgens de Commissie, met de aangemelde maatregel de mededinging vervalst en het handelsverkeer tussen lidstaten beïnvloed.
7.1.4. Conclusie
(100)
Gelet op het bovenstaande is de Commissie van oordeel dat de aangemelde maatregel als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag moet worden aangemerkt.
7.2. VRIJSTELLING VAN DE VERPLICHTING TOT AANMELDING OVEREENKOMSTIG VERORDENING (EEG) NR. 1191/69
(101)
Op grond van de door de Consiglio di Stato ontwikkelde argumenten heeft Simet recht gekregen op compensatie voor het verrichten van de hier te onderzoeken vervoersdiensten van zodra zij die diensten is gaan verrichten. Deze redenering houdt in dat voor de compensatiebetalingen een vrijstelling gold van de procedure voor een verplichte aanmelding, zoals bepaald in artikel 17, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 1191/69; anders zou de compensatie, doordat zij niet werd aangemeld, onrechtmatig zijn, omdat zij in strijd is met de Verdragsbepalingen inzake staatssteun.
(102)
De reden daarvoor is dat, op grond van artikel 17, lid 2, van genoemde verordening, de compensatiebetalingen die op grond van de verordening worden gedaan, zijn vrijgesteld van de procedure inzake voorafgaande aanmelding van artikel 108, lid 3, van het Verdrag - en dus van de verplichting tot voorafgaande aanmelding. Zoals uit het arrest-Combus blijkt, dient het begrip „compensatie voor openbaredienstverplichtingen” in de zin van die bepaling zeer restrictief te worden uitgelegd (32). De vrijstelling van de aanmeldingsprocedure als bedoeld in artikel 17, lid 2, ziet uitsluitend op de compensatie voor openbaredienstverplichtingen die eenzijdig aan een onderneming zijn opgelegd overeenkomstig artikel 2 van diezelfde verordening en die moeten worden berekend volgens de in de artikelen 10 tot en met 13 van die verordening beschreven methode (de gemeenschappelijke compensatiemethode) - en geldt niet voor openbaredienstcontracten in de zin van artikel 14. De compensatie die op grond van een openbaredienstcontract in de zin van artikel 14 van Verordening (EEG) nr. 1191/69 wordt betaald en die staatssteun vormt, moet bij de Commissie worden aangemeld, voordat zij ten uitvoer kan worden gelegd. Wordt dit soort compensatie niet aangemeld, dan wordt zij beschouwd als steun die onrechtmatig ten uitvoer wordt uitgelegd.
(103)
Daarom dient, in de hier te onderzoeken zaak, te worden nagegaan of de Italiaanse autoriteiten, op grond van artikel 17, lid 2, daadwerkelijk zijn vrijgesteld van de verplichting tot voorafgaande aanmelding, en moet dus allereerst worden bepaald of de Italiaanse autoriteiten daadwerkelijk een openbaredienstverplichting aan Simet hebben opgelegd en vervolgens of de voor die dienstverplichtingen toegekende compensatie bestaanbaar is met Verordening (EEG) nr. 1191/69. De Commissie zal deze beide vragen hier achtereenvolgens onderzoeken.
7.2.1. Hebben de Italiaanse autoriteiten Simet eenzijdig een openbaredienstverplichting opgelegd?
(104)
Volgens Simet (33) valt het feit dat zij eenzijdig een openbaredienstverplichting kreeg opgelegd, af te leiden uit de specifieke uitvoeringsvoorwaarden zoals die in de concessiebesluiten voor elk traject van interregionale lijnen was vastgesteld, uit het opleggen van tarieven door het ministerie en uit de weigeringen van het ministerie om aanpassingen aan bestaande diensten of de concessie van nieuwe diensten toe te staan.
(105)
Op basis van de verschafte informatie constateert de Commissie evenwel dat Simet niet overtuigend heeft aangetoond dat de Italiaanse autoriteiten eenzijdig een openbaredienstverplichting hebben opgelegd.
(106)
In de eerste plaats valt het initiatief van Simet om de concessiebesluiten gedurende de hele hier te onderzoeken periode van zestien jaar telkens opnieuw te verlengen, niet te verzoenen met het eenzijdig opleggen van een openbaredienstverplichting. Doel van dit besluit was het om Simet een uitsluitend recht te verlenen de betrokken diensten tijdens de betreffende periode te verrichten. Ondanks het feit dat in elk van die besluiten was bepaald dat er voor de dienstverrichting geen compensatie was en dat de dienst volledig voor rekening en voor risico van de exploitant werd verricht, heeft Simet herhaaldelijk gevraagd om een verlenging van die rechten.
(107)
In de tweede plaats betekent het feit dat in de besluiten de tarieven, trajecten of frequenties en dienstregeling werden vastgesteld, niet noodzakelijk dat Simet, als gevolg van de concessie, openbaredienstverplichtingen kreeg opgelegd. Mede gelet op het feit dat deze diensten werden verricht als lijndiensten, was het noodzakelijk dat in de concessiebesluiten, waarmee Simet het uitsluitende recht verleend kreeg om die diensten te verrichten, vooraf de concrete voorwaarden van de dienstverlening werden vastgesteld. Er is geen enkel bewijs geleverd dat, met het oog op de aanpassing van die kenmerken, formele verzoeken zijn ingediend die nadien door het ministerie zijn verworpen, noch heeft Simet bewijzen aangedragen waaruit blijkt dat deze exploitatievoorwaarden eenzijdig door de Italiaanse autoriteiten zijn opgelegd - in plaats van voorgesteld door de exploitant - als garantie voor het recht om de diensten op exclusieve basis te mogen verrichten, en nadien door het ministerie zijn goedgekeurd.
(108)
In de derde plaats heeft Simet, wat betreft het beweerdelijk verplichte vervoer van poststukken, geen enkel bewijs geleverd voor het feit dat deze diensten daadwerkelijk zijn verricht, noch voor de nettokosten ervan; evenmin heeft zij het bewijs geleverd dat zij ooit de bepalingen in de concessiebesluiten met betrekking tot het vervoer van poststukken heeft betwist. Dit zou kunnen betekenen dat het verrichten van deze diensten niet strijdig is met de zakelijke belangen van de onderneming ofwel dat zij dit als een billijke vergoeding beschouwde voor het recht om de interregionale vervoersdiensten op uitsluitende basis te mogen verrichten.
(109)
In de vierde plaats is het zo dat, wat betreft de tarieven die Simet heeft kunnen berekenen voor de reizigersvervoersdienst, de Italiaanse autoriteiten weliswaar erkennen dat tot en met 2001 daadwerkelijk nationale bepalingen van kracht waren die de algemene lijnen vastlegden van het stelsel van tarieven voor busvervoersdiensten in het kader van het ruimere nationale vervoers- en prijsbeleid (34), maar dat exploitanten toch een specifiek verzoek konden indienen om een ander tarief te mogen hanteren. Dit blijkt duidelijk uit de brief van het ministerie waarnaar Simet heeft verwezen (35). De Commissie tekent echter aan dat Simet geen enkel bewijs heeft aangedragen om aan te tonen dat zij verzoeken in die zin bij de Italiaanse autoriteiten heeft ingediend, noch heeft het ministerie in de periode 1987-2003 ooit verzoeken tot tariefaanpassingen afgewezen.
(110)
Anders dan Simet betoogt, betekent het feit dat de tarieven van de langeafstandslijnen werden „goedgekeurd” door de provinciale afdeling van de dienst wegverkeer van het ministerie (36) en dat in circulaire nr. 3/02 van 5 april 2002 (37) sprake is van „gereglementeerde tarieven”, niét dat deze tarieven aanvankelijk door de exploitanten werden bepaald. Het gebruik van deze termen betekent juist dat de tarieven gewoon vooraf werden vastgesteld ter wille van de transparantie en de openbaarheid, in het belang van de passagiers, en dat zij nadien goedkeuring kregen van de bevoegde diensten van het ministerie.
(111)
Hoe dan ook vormt dit soort maatregel geen „tariefplicht” in de zin van artikel 2, lid 5, van Verordening (EEG) nr. 1191/69 waarop de gemeenschappelijke compensatiemethode van toepassing zou zijn. Onder „tariefplicht” wordt uitsluitend verstaan „de aan de vervoersondernemingen opgelegde verplichting om door de overheid vastgestelde of goedgekeurde prĳzen toe te passen, welke in strĳd zĳn met het commerciële belang van de onderneming en die voortvloeien uit een verplichting tot toepassing, dan wel een verbod tot wĳziging van bĳzondere tariefmaatregelen”. De definitie van „tariefplicht” is niet van toepassing „op verplichtingen die voortvloeien uit algemene maatregelen van prijsbeleid die voor het gehele bedrijfsleven gelden of uit maatregelen inzake algemene prijzen en vervoervoorwaarden, welke zijn getroffen met het oog op de ordening van de vervoermarkt of van een gedeelte daarvan”.
(112)
Ten slotte merkt de Commissie, wat betreft de weigeringsbesluiten van het ministerie die Simet aanvoert, op dat het gaat om verzoeken tot uitbreiding die geen betrekking hadden op aanpassingen van de exploitatievoorwaarden van de bestaande diensten. De dienstverlening kon niet steeds worden uitgebreid volgens de methode beschreven in wet nr. 1822/39, die het functioneren van het lijnvervoer van reizigers regelt. Er konden namelijk alleen concessies worden toegekend voor nieuwe diensten of voor uitbreiding van bestaande diensten indien die concessies geen impact hadden op de rechten van andere lijnbusbedrijven. De weigering om nieuwe diensten te beginnen of bestaande diensten uit te breiden, was dus het gevolg van een initiatief dat bedoeld was om de belangen van diverse economische spelers te verzoenen - en niet het gevolg van het opleggen van openbaredienstverplichtingen, zoals Simet betoogt.
(113)
Bijgevolg heeft Simet niet aangetoond dat de Italiaanse autoriteiten eenzijdig een openbaredienstverplichting hebben opgelegd.
7.2.2. Is de toegekende compensatie in overeenstemming met Verordening (EEG) nr. 1191/69?
(114)
Hoe dan ook moet, zelfs indien een vorm van eenzijdig opleggen van openbaredienstverplichtingen kon worden aangetoond, de compensatie voor deze diensten ook in overeenstemming zijn met de gemeenschappelijke compensatiemethoden (afdeling IV) van Verordening (EEG) nr. 1191/69, wil zij vrijgesteld kunnen worden van de verplichting tot voorafgaande aanmelding van artikel 17, lid 2, van diezelfde verordening. De Commissie is van oordeel dat deze voorwaarde niet is vervuld.
(115)
In de eerste plaats wijst de Commissie erop dat in artikel 10 van Verordening (EEG) nr. 1191/69 onder meer is bepaald dat het compensatiebedrag, wanneer het een exploitatieplicht of een vervoerplicht betreft, gelĳk is aan het verschil tussen de vermindering van de lasten en de vermindering van de ontvangsten der onderneming, welke tĳdens de in aanmerking genomen periode uit de volledige of gedeeltelĳke opheffing van de betrokken verplichting kunnen voortvloeien. Voorts wijst de Commissie erop dat, volgens het arrest van het Hof van Justitie in de zaak-Antrop (38), de voorwaarden van die bepaling niet zijn vervuld wanneer „het onmogelijk is op basis van betrouwbare boekhoudkundige gegevens van [de onderneming] het verschil te bepalen tussen de kosten die zijn toe te schrijven aan dat deel van [haar] activiteit dat wordt verricht binnen het gebied waarvoor [haar] een concessie is verleend, en de overeenkomstige inkomsten, en dus ook om de extra kosten te berekenen die voortvloeien uit de nakoming van de openbaredienstverplichtingen door deze [onderneming]”.
(116)
Bovendien was, vanaf 1 juli 1992, door Verordening (EEG) nr. 1191/69 in artikel 1, lid 5, tweede alinea, bepaald dat, indien een vervoersonderneming zowel aan openbaredienstverplichtingen gebonden diensten als andere activiteiten verricht, bij de verrichting van de openbare dienst: a) van alle bedrĳfsactiviteiten een gescheiden boekhouding wordt gevoerd en de middelen van de onderscheiden activiteiten worden geboekt volgens de geldende boekhoudkundige regels, en b) de uitgaven worden gecompenseerd door de bedrĳfsinkomsten en de betalingen van de overheid, met uitsluiting van de mogelĳkheid dat middelen van of naar een andere activiteitensector van de onderneming worden overgeheveld.
(117)
In deze zaak heeft Simet geen daadwerkelijke boekhoudkundige scheiding doorgevoerd voor de verschillende diensten die zij tot 2002 heeft verricht. Bovendien mag er twijfel bestaan over de validiteit van de analytische boekhouding voor de jaren 2002 en 2003 wat betreft de boekhoudkundige scheiding, omdat niet bewezen is dat deze analytische boekhoudkundig door de beheersorganen van de vennootschap is gebruikt om haar activiteiten te controleren. Bijgevolg is artikel 10 niet nageleefd.
(118)
In de tweede plaats heeft Simet niet aangetoond dat „[b]ĳ het bepalen van de economische nadelen wordt rekening gehouden met de weerslag van de plicht op de totale activiteit van de onderneming” (artikel 5, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 1191/69), noch is het vereiste nageleefd dat het compensatiebedrag vooraf moet worden bepaald (artikel 13 van Verordening (EEG) nr. 1191/69), zoals in onderdeel 7.1.2 is gebleken.
(119)
Ten slotte loopt de periode waarbij in het kader van de aangemelde maatregel compensatie is verleend, van 1987 tot en met 2003. Echter, de gemeenschappelijke compensatiemethode gold voor interregionale busdiensten slechts tot juli 1992 en was nadien, op grond van Verordening (EEG) nr. 1893/91, beperkt tot „stads-, voorstads- en streekvervoerdiensten” (39). De definitie die in Verordening (EEG) nr. 1191/69 van „streekvervoerdiensten” wordt gegeven („vervoerdiensten die gericht zĳn op de vervoerbehoeften van een regio”), kan niet zodanig worden verruimd dat zij alle vervoersdiensten bestrijkt die voldoen aan de behoeften van de bevolking van een regio - en dus ook de interregionale trajecten omvat. Een zo ruime uitlegging zou de werking van de verordening sterk aantasten, aangezien de lidstaten gemachtigd waren om ondernemingen waarvan de activiteiten uitsluitend bestaan uit de exploitatie van „stads-, voorstads- en regionale vervoerdiensten” (40), van de werkingssfeer van de verordening uit te sluiten.
(120)
Bijgevolg moet de Commissie constateren dat de aangemelde compensatie niet in overeenstemming is met de in Verordening (EEG) nr. 1191/69 vastgestelde compensatiemethode.
7.2.3. Conclusie ten aanzien van de vrijstelling van de aanmeldingsverplichting
(121)
In het licht van het voorgaande concludeert de Commissie dat de compensatie die volgens de Consiglio di Stato aan Simet verschuldigd is voor het verrichten van interregionale busvervoersdiensten in de periode 1987-2003, niet is vrijgesteld van de procedure inzake voorafgaande aanmelding van artikel 17, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 1191/69.
7.3. DE VERENIGBAARHEID VAN DE STEUN
(122)
Nu is komen vast te staan dat de compensatiebetalingen niet onder de aanmeldingsprocedure van artikel 17, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 1191/69 vielen, dienen zij op hun verenigbaarheid met de interne markt te worden getoetst, aangezien zij, zoals aangegeven in onderdeel 7.1, als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU gelden.
(123)
De Commissie is van mening dat de aangemelde maatregel op zijn verenigbaarheid moet worden getoetst aan Verordening (EG) nr. 1370/2007, die per 3 december 2009 van kracht is geworden en waarmee Verordening (EEG) nr. 1191/69 is ingetrokken, aangezien dat de wetgeving was die van kracht was op het tijdstip dat dit besluit werd vastgesteld (41). In dat verband tekent zij aan dat de compensatie die de Consiglio di Stato aan Simet heeft toegekend, nog niet is uitgekeerd, zodat de datum waarop de effecten van de voorgenomen steun beginnen te spelen, samenvallen met de datum waarop de Commissie het besluit vaststelt ten aanzien van de verenigbaarheid van deze steun met de interne markt (42). Bovendien valt te betwijfelen dat een onherroepelijke toekenning van een recht op dit soort compensatie is verleend aan Simet vóór het arrest nr. 1405/2010 van de Consiglio di Stato van 9 maart 2010, waarmee de Italiaanse Staat daadwerkelijk werd gedwongen om die betalingen aan de onderneming te doen. Zoals uiteengezet in overweging 94, is in de concessiebesluiten waarop Simet zich baseert om aan te tonen dat zij was belast met een openbaredienstverplichting, duidelijk bepaald dat het verrichten van de betrokken dienst de exploitant geen recht op enige subsidie of vergoeding verleent en dat de dienst volledig voor rekening en voor risico van het exploiterende bedrijf wordt verricht. Ten slotte dient te worden beklemtoond dat de Consiglio di Stato zich nog niet heeft uitgesproken over het bedrag van de aan Simet uit te keren compensatie.
(124)
Verordening (EG) nr. 1370/2007 regelt voor het personenvervoer per spoor en over de weg de toekenning van openbaredienstcontracten, die in artikel 2, punt i), worden gedefinieerd. Volgens artikel 9, lid 1, van die verordening zijn „[o]vereenkomstig deze verordening verstrekte compensaties voor de openbaredienstverlening voor de exploitatie van openbare personenvervoersdiensten […] verenigbaar met de [interne] markt. De meldingsplicht van artikel [108], lid 3, van het Verdrag is niet van toepassing op deze compensaties.”
(125)
Om de hierna aangehaalde redenen is de Commissie van oordeel dat de aangemelde compensatie niet in overeenstemming is met de voorwaarden van Verordening (EG) nr. 1370/2007. Bijgevolg kan deze niet met de interne markt verenigbaar worden verklaard op grond van artikel 9, lid 1, van genoemde verordening.
(126)
Met name wijst de Commissie erop dat, zelfs indien de concessiebesluiten zouden voldoen aan de voorwaarden van artikel 2, punt i), van Verordening (EG) nr. 1370/2007 wat betreft de definitie van „openbaredienstcontract”, het dan nog zo is dat een aantal van de voorwaarden van artikel 4 van die verordening niet zijn nageleefd, waarin de verplichte inhoud van openbaredienstcontracten en algemene regels zijn vastgesteld. Zo is in artikel 4, lid 1, onder b), bijvoorbeeld bepaald dat vooraf op objectieve en transparante wijze moet worden vastgesteld op basis van welke parameters de eventuele compensaties worden berekend, om overcompensatie te voorkomen, terwijl in artikel 4, lid 1, onder c), en artikel 4, lid 2, is vastgelegd hoe de kosten en de ontvangsten worden uitgesplitst. Zoals in onderdeel 7.1.2 is gebleken uit de toetsing door de Commissie aan het tweede Altmark-criterium, is in de betrokken concessiebesluiten uitdrukkelijk aangegeven dat met de dienstverrichting aan de exploitant geen recht op enige subsidie of compensatie wordt verleend en dat de dienst volledig voor risico en voor rekening van de exploitant wordt verricht. Deze uitsluiting van compensaties impliceert noodzakelijkerwijs dat de compensatieparameters niet vooraf zijn vastgesteld, zodat artikel 4 van de verordening niet is nageleefd.
(127)
Bovendien is in artikel 6, lid 1, bepaald dat hoe dan ook onderhands gegunde openbaredienstcontracten moeten voldoen aan de bepalingen van Verordening (EG) nr. 1370/2007 en aan die van de bijlage ervan, om te garanderen dat de compensatie niet hoger uitvalt dan noodzakelijk is om de openbaredienstverplichting te vervullen. In die bijlage wordt onder meer een boekhoudkundige scheiding geëist (punt 5) en wordt nader aangegeven hoe het maximale compensatiebedrag moet worden berekend.
(128)
Zoals is gebleken in overweging 115 heeft Simet voor het grootste deel van de periode waarop de aanmelding ziet (van 1987 tot en met 2001) geen daadwerkelijke boekhoudkundige scheiding gehanteerd, en valt ook te twijfelen aan de validiteit van de analytische boekhouding. Bijgevolg valt onmogelijk aan te tonen dat, welke compensatie uiteindelijk ook wordt toegekend, deze niet hoger uitvalt dan het bedrag dat overeenstemt met het netto financiële effect van de som van de (positieve of negatieve) effecten van de nakoming van de openbaredienstverplichting op de kosten en ontvangsten van een exploitant van openbare diensten (punt 2 van de bijlage bij de verordening).
(129)
Daarnaast dient, bij gebreke van vooraf bepaalde compensatieparameters, iedere uitsplitsing achteraf van de kosten noodzakelijkerwijs op basis van willekeurige parameters plaats te vinden, zoals is gebeurd in zowel het initiële rapport als het meerderheidsrapport. De Commissie kan echter niet instemmen met de aannames die in het meerderheidsrapport werden gehanteerd, als zou iedere dienstverrichting door de onderneming in een bepaald jaar hetzelfde percentage kosten en ontvangsten opleveren. Voorts is de Commissie van oordeel dat, aangezien een berekening achteraf noodzakelijkerwijs een volledige compensatie van de voor de dienstverrichting gemaakte kosten oplevert, een rendement op eigen vermogen dat hoger ligt dan de swaprente met een opslag van 100 basispunten, zoals die zowel in het initiële rapport als in het meerderheidsrapport werden gehanteerd, niet algemeen geldt als een geschikte maatstaf om het redelijke rendement te berekenen.
(130)
Bijgevolg is de Commissie van mening dat de compensatie die door de Consiglio di Stato is toegekend, maar waarin de concessiebesluiten niet voorzagen, niet overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1370/2007 zal worden uitgekeerd - en dat de aangemelde maatregel dus onverenigbaar is met de interne markt.
(131)
Wat ten slotte het argument van Simet betreft dat arrest nr. 1405/2010 van de Consiglio di Stato niet ziet op de toekenning van een compensatie voor openbaredienstverplichtingen op grond van de toepasselijke verordening van de Raad, maar een vergoeding is voor de schade in verband met een inbreuk op Verordening (EEG) nr. 1191/69 als gevolg van het beweerdelijk eenzijdig en onrechtmatig opleggen van openbaredienstverplichtingen in de zin van artikel 1, leden 3 en 5, van die verordening, merkt de Commissie op dat, ook al wordt in het dispositief van arrest nr. 1405/2010 nergens verwezen naar Verordening (EEG) nr. 1191/69, in dat arrest sprake is van het recht van Simet om, overeenkomstig de artikelen 6, 10 en 11 van Verordening (EEG) nr. 1191/69, compensatie te ontvangen voor bedragen waarvan de hoogte door de betrokken diensten aan de hand van betrouwbare gegevens moet worden vastgesteld (43). Voorts heeft de Consiglio di Stato zelf in zijn arrest nr. 1405/2010 het beroep van Simet tot schadevergoeding verworpen, dat deze rechter had begrepen als zijnde bedoeld om de restschade te dekken die niet werd gedekt door de compensatie die de onderneming verschuldigd was, alsmede het beroep wegens ongerechtvaardigde verrijking, aangezien de hoofdvordering tot compensatie overeenkomstig Verordening (EEG) nr. 1191/69 ontvankelijk was (44). Daarom verklaart de Consiglio di Stato in punt 3.3 van zijn arrest: „Iedere schadevordering van verzoekster kan thans niet slagen, omdat pas wanneer de betrokken overheidsdienst het bedrag heeft bepaald, eventueel kan blijken dat er nog restschade is die niet door dat bedrag wordt gedekt, die dan door de betrokken onderneming moet worden berekend en aangetoond.”.
(132)
Hoe dan ook is de Commissie van mening dat de toekenning van een schadevergoeding aan Simet wegens het beweerdelijk eenzijdige opleggen van openbaredienstverplichtingen door de Italiaanse autoriteiten, berekend op basis van de gemeenschappelijke methode van Verordening (EEG) nr. 1191/69, de artikelen 107 en 108 zou schenden. De reden daarvoor is dat dit voor Simet precies hetzelfde resultaat zou opleveren als de toekenning van een compensatie voor openbaredienstverplichtingen over de hier onderzochte periode, ondanks het feit dat de concessiebesluiten waarin de betrokken diensten werden geregeld, niet waren vrijgesteld van de verplichting tot voorafgaande aanmelding, en zij evenmin voldeden aan de materiële vereisten van Verordening (EEG) nr. 1191/69 of Verordening (EG) nr. 1370/2007, zoals hiervoor is aangetoond. De beschikbaarheid van dit soort concessie zou dus de mogelijkheid bieden om daadwerkelijk de staatssteunvoorschriften en de door de Uniewetgever vastgestelde voorwaarden te omzeilen, op grond waarvan de bevoegde autoriteiten, bij het opleggen of sluiten van contracten over openbaredienstverplichtingen, de betrokken exploitanten compenseren in ruil voor de bij het vervullen van de openbaredienstverplichtingen gemaakte kosten. Ten slotte was, zoals reeds is aangegeven, in de concessiebesluiten op grond waarvan Simet de vervoersdiensten verricht, niet in betaling van enige financiële compensatie voorzien. Simet stemde erin toe om deze diensten voor eigen risico te verrichten, tegen de voorwaarden zoals die in de concessiebesluiten waren vastgesteld.
(133)
Bijgevolg kan de Commissie niet instemmen met het argument van Simet dat arrest nr. 1405/2010 van de Consiglio di Stato een schadevergoeding is voor schade in verband met een inbreuk op Verordening (EEG) nr. 1191/69 - in plaats van de toekenning van een compensatie voor openbaredienstverplichtingen.
8. CONCLUSIES
(134)
Gelet op het bovenstaande concludeert de Commissie dat de aangemelde maatregel staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU is, die onverenigbaar is met de interne markt,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De door de Italiaanse autoriteiten aangemelde compensatiebetalingen ten faveure van Simet SpA vormen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Die maatregel is niet vrijgesteld van de verplichting tot voorafgaande aanmelding op grond van artikel 17, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 1191/69.
Deze staatssteun is onverenigbaar met de interne markt, omdat de voorwaarden van Verordening (EG) nr. 1370/2007 niet in acht zijn genomen. Bijgevolg mogen de Italiaanse autoriteiten deze steunmaatregel niet ten uitvoer leggen.
Artikel 2
Dit besluit is gericht tot de Italiaanse Republiek.
Gedaan te Brussel, 2 oktober 2013.