РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 4 февруари 2014 година
относно мярката за тарифите за електроенергия в Испания: потребители
SA.21817 (C 3/07) (ex. NN 66/06) прилагана от Испания
(нотифицирано под номер С(2014) 7741)
(само текстът на испански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/456/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
след като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид тези мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 27 април 2006 г. дружествата Centrica plc и Centrica Energía S.L.U. (заедно наричани по-нататък „Centrica“) подадоха жалба до Комисията относно системата на регулираните тарифи за електроенергия, прилагана в Испания през 2005 г.
(2)
С писмо от 27 юли 2006 г. Комисията поиска от испанските власти да предоставят информация относно горепосочената мярка. Комисията получи въпросната информация с писмо от 22 август 2006 г.
(3)
На 12 октомври 2006 г. делото беше заведено като помощ, за която не е постъпило уведомление (Дело NN 66/06).
(4)
С писмо от 9 ноември 2006 г. Комисията поиска от испанските власти да предоставят допълнителни разяснения относно горепосочената мярка. Испанските власти отговориха с писмо от 12 декември 2006 г.
(5)
С писмо от 24 януари 2007 г. Комисията уведоми испанските власти, че е взела решение да започне процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз, по отношение на мярката.
(6)
Решението на Комисията беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си по отношение на мярката.
(7)
Испанските власти представиха мненията си с писмо от 26 февруари 2007 г.
(8)
Комисията получи мнения от следните заинтересовани страни: правителството на автономна област Галисия (писмо от 23 март 2007 г.), Centrica (писма от 26 март 2007 г. и 3 юли 2007 г.), ACIE - Asociación de Comercializadores Independientes de Energía (писмо от 26 март 2007 г.), правителството на автономна област Астурия (писмо от 27 март 2007 г.), AEGE - Asociación de empresas con gran consumo de energía (писмо от 2 април 2007 г., допълнено на 21 ноември 2011 г.), Asturiana de Zinc - AZSA (писмо от 3 април 2007 г.), Ferroatlántica - производител на метали (писмо от 3 април 2007 г.), Alcoa (писмо от 3 април 2007 г.), UNESA - Asociación Española de la Industria Eléctrica (писмо от 25 април 2007 г.), ENEL Viesgo (писмо от 26 април 2007 г.), Iberdrola (писмо от 26 април 2007 г.), Unión Fenosa Distribución (писмо от 27 април 2007 г.), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (писмо от 27 април 2007 г.), Endesa Distribución Eléctrica (писмо от 27 април 2007 г.).
(9)
С писма от 15 май и 6 юли 2007 г. Комисията изпрати мненията на заинтересованите страни на испанските власти, за да могат те на свой ред да представят коментарите си, които бяха получени с писмо от 2 август 2007 г.
(10)
Centrica предостави допълнителна информация с писма от 1 юни 2007 г., 28 август 2007 г., 4 февруари 2008 г. и 1 март 2008 г.; AEGE направи същото с писмо от 21 ноември 2011 г., а Ferroatlantica с писмо от 5 декември 2011 г.
(11)
С писма от 30 юли 2009 г., 19 март 2010 г., 6 октомври 2011 г., 12 април 2012 г., 31 август 2012 г., 4 февруари 2013 г. и 17 юли 2013 г. Комисията поиска допълнителни разяснения относно въпросната мярка от испанските власти. Те отговориха с писма съответно от 5 октомври 2009 г., 26 април 2010 г., 7 декември 2011 г., 12 юни 2012 г., 18 октомври 2012 г., 11 февруари 2013 г. и 4 октомври 2013 г.
(12)
На 19 април 2013 г. досието се раздели на две части: настоящото дело SA.21817 (C3/07 ех NN 66/06) относно помощите за крайните потребители на електроенергия и дело SA. 36559 (C3a/07 ех NN 66/06) относно помощите за електроразпределителните дружества. Настоящото решение се отнася само до евентуалните помощи за крайните потребители на електроенергия, включени в обхвата на процедурата, т.е. без битовите потребители и малките предприятия.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
ИСПАНСКАТА ЕЛЕКТРОЕНЕРГИЙНА СИСТЕМА ПРЕЗ 2005 Г.
(13)
В контекста на законодателната рамка, установена със Закон 54/1997 от 27 ноември 1997 г. за електроенергийния сектор (наричан по-нататък „ЗЕС“), приложим през 2005 г., доставката на електроенергия на крайни потребители по регулирани тарифи беше считана за регулирана дейност. Съгласно закона тази задача е била възложена на електроразпределителните дружества.
(14)
През 2005 г. всички крайни потребители на електроенергия на испанския пазар можеха да изберат да сключат договори за доставка с независими доставчици или да получават електроенергия по регулираните тарифи, определени от държавата. На регулирания пазар всички изявили желание крайни потребители имаха право да получават електроенергия от местното електроразпределително дружество по пакетна регулирана тарифа (всеобхватна цена), съобразена с техния профил и обем на потребление. На свободния пазар потребителите заплащаха такса за достъп до мрежата, която също беше регулирана, след което трябваше да поемат и разходите за доставката на електроенергия. След като реформата в електроенергийния сектор приключи през 2009 г., разпределителните дружества вече не доставят електроенергия по пакетни регулирани тарифи.
(15)
Пакетните регулирани тарифи и регулираните такси за достъп до мрежата се определяха предварително за цялата година, обикновено преди края на година N - 1, но можеха да бъдат коригирани през годината (3). Въпреки това годишното увеличение на тарифите беше ограничено от максимална горна граница (4). По принцип тарифите и таксите се определяха на базата на прогнози така, че да се гарантира, че регулираните приходи, произтичащи от прилагането им, са достатъчни, за да покрият всички регулирани разходи на електроенергийната система. Тези регулирани разходи на системата през 2005 г. включваха разходите за доставка на електроенергия по пакетни тарифи, разходите за закупуване на енергия, произведена при специални условия (възобновяеми източници, когенерация и т.н.), разходите за пренос и разпределение, мерките за управление на търсенето, допълнителните разходи за производство на електроенергия на испанските острови, помощите за въгледобивния сектор, дефицитите през предходните години и пр. Не съществуваха правила за отнасяне на всички или част от определена категория приходи към всички или част от определена категория разходи. В резултат на това приходите, например от таксата за достъп до мрежата, не бяха предназначени изцяло или частично за финансирането например на субсидии в подкрепа на електроенергията от възобновяеми източници или на производството на електроенергия на територията на испанските острови.
(16)
През 2005 г. имаше не по-малко от 25 регулирани тарифи за крайните потребители в зависимост от равнището, профила или предназначението на потреблението и захранващото напрежение. Същевременно за крайните потребители на свободния пазар се прилагаха девет други регулирани такси за достъп до мрежата, също основани на захранващото напрежение и на други характеристики.
(17)
На 30 декември 2004 г. испанските власти установиха тарифите за електроенергия, приложими през 2005 г. (5), за следните категории потребители:
ПАКЕТНИ ТАРИФИ
Ниско напрежение
1.0.
Мощност до 770 kW
2.0.
Обща за мощност, непревишаваща 15 кW
3.0.
Обща
4.0.
Обща за дългосрочно потребление
B.0
Улично осветление
R.0
Селскостопанско напояване
Високо напрежение
Общи тарифи
Краткосрочно потребление
1.1.
Обща за напрежение, не по-голямо от 36 kV
1.2.
Обща за напрежение, по-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV
1.3.
Обща за напрежение, по-голямо от 72,5 kV, но непревишаващо 145 kV
1.4.
Обща за напрежение, по-голямо от 145 kV
Средносрочно потребление
2.1.
Непревишаващо 36 kV
2.2.
По-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV
2.3.
По-голямо от 72,5 kV, но непревишаващо 145 kV
2.4.
По-голямо от 145 kV
Дългосрочно потребление
3.1.
Непревишаващо 36 kV
3.2.
По-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV
3.3.
По-голямо от 72,5 kV, но непревишаващо 145 kV
3.4.
По-голямо от 145 kV
Тарифи за тягова електроенергия
T.1
Непревишаващо 36 kV
T.2
По-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV
T.3
По-голямо от 72,5 kV и 145 kV
Тарифи за селскостопанско напояване
R.1
Непревишаващо 36 kV
R.2
По-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV
R.3
По-голямо от 72,5 kV, но непревишаващо 145 kV
Ж. Тарифа за големи потребители (G4)
Тарифи за продажби на електроразпределителните дружества
D.1
Непревишаващо 36 kV
D.2
По-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV
D.3
По-голямо от 72,5 kV, но непревишаващо 145 kV
D.4
По-голямо от 145 kV
ТАРИФИ ЗА ДОСТЪП
Ниско напрежение
2,0 A
Обикновена тарифа за достъп за ниско напрежение
2,0 NA
Обикновени тарифи за достъп за ниско напрежение с дневен и нощен режим
3,0 A
Обща тарифа за достъп за ниско напрежение
Високо напрежение
3.1.A
Тарифа за достъп за напрежение, непревишаващо 36 kV (мощност, не по-голяма от 450 kW)
6.1
Тарифа за достъп за напрежение, непревишаващо 36 kV (мощност над 450 kW)
6.2
Тарифа за достъп за напрежение, по-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV (мощност над 450 kW)
6.3
Тарифа за достъп за напрежение, по-голямо от 72,5, но непревишаващо 145 kV (мощност над 450 kW)
6.4
Тарифа за достъп за напрежение, по-голямо от 145 kV (мощност над 450 kW)
6.5
Тарифа за достъп при международен обмен
(18)
Пакетните регулирани тарифи можеха да бъдат разделени на компонент, предназначен за покриване на разходите за пренос, разпределение и разходите на системата от общ характер (такса за достъп до мрежата) и на компонент, който отразява разходите за закупуване на електроенергия на пазара на едро (енергиен компонент). Освен това за пакетните тарифи за услугите по управление на търсенето се прилагаше система на отстъпки (например приемливи прекъсвания в захранването, извършени с предварително предизвестие, или потребление, концентрирано в ненатоварените часове). От 2005 г. насам Испания е направила промени в системата на регулираните тарифи. Последната промяна е от 2013 г., когато Испания прие нова законодателна рамка за електроенергийния сектор (Закон 24/13), която включва, наред с други мерки, регулаторна реформа на цените на пазара на дребно. Испания обяви, че този нов закон и правилата за прилагането му ще бъдат разработени през 2014 г. Следват някои базови пакетни тарифи за най-ниското ниво на горепосочените категории (т.е. за напрежение, непревишаващо 145 kV), приложими от 1 януари 2005 г.:
Таблица 1
Основна сума на пакетните регулирани тарифи за 2005 г.
A/Компонент мощност
Б/Енергиен компонент
Пакетна тарифа за компонента мощност-енергия
EUR/kW на месец
EUR/kWh
EUR/MWh
Ниско напрежение
1.0
Мощност 770 W
0,277110
0,062287
62,67
3.0
Обща
1,430269
0,083728
85,71
4.0
Обща за дългосрочно потребление
2,284634
0,076513
79,69
Високо напрежение
1.4
Краткосрочно потребление, обща за напрежение 145 kV
1,759358
0,058412
60,86
2.4
Средносрочно потребление, обща за напрежение 145 kV
3,632629
0,053224
58,27
3.4
Дългосрочно потребление, обща за напрежение 145 kV
9,511921
0,042908
56,12
Ж.
Големи потребители G4
10,208070
0,011265
25,44
Източник: приложение I към Кралски указ 2392/2004, изчисления на Комисията.
(19)
Националната комисия по енергетиката (Comisión Nacional de la Energía, CNE) - испанският регулаторен орган - посочва, че средно за 2005 г. пакетните тарифи не отразяваха всички разходи за доставка, и по-специално разходите за закупуване на електроенергия на пазара на едро. По-специално, както е показано в графиката по-долу, само през пет месеца от 2005 г., а именно януари-февруари и април-юни, цените, заложени в средните пакетни регулирани тарифи, са били по-ниски от средните цени на пазара на едро на електроенергия. За разлика от това, между октомври 2006 г. и декември 2007 г. се случи обратното - по време на тези 14 месеца средните цени на едро спаднаха значително под цените на енергията, заложени в средните пакетни регулирани тарифи, с доста по-голяма разлика от наблюдаваната през седемте месеца на 2005 г., през които цените на едро са били по-високи от заложените в пакетните тарифи цени.
Графика 1
Среднопретеглена цена на едро и цена на електроенергията, заложена в пакетната тарифа
Източник: CNE - Доклад относно развитието на конкуренцията на пазарите на газ и електроенергия. Период 2005-2007 г., стр. 84.
ТАРИФНИЯТ ДЕФИЦИТ ПРЕЗ 2005 Г.
(20)
Сметките на електроенергийната система, основани на приходите и на действителните регулирани разходи, се уравняват веднъж годишно. През 2005 г. нивото, на което бяха установени регулираните тарифи и таксите за достъп до мрежата, не доведе до генериране на достатъчно приходи, за да бъдат възстановени всички вписани впоследствие регулирани разходи на системата за цялата година. Окончателната процедурата по уравняване за 2005 г., извършена от CNE в края на годината, даде дефицит от 3 811 милиона евро. Това не е първият път, в който процедурата по уравняване регистрира дефицит, но този от 2005 г. достигна безпрецедентна стойност. През 2000, 2001 и 2002 г. е бил регистриран по-малък дефицит.
(21)
Правителството подцени най-вече реалните разходи за закупуване на електроенергия. Всъщност, макар че консумацията на електроенергия от крайните потребители на регулирания пазар и свободния пазар през 2005 г. протече приблизително според предвижданията от декември 2004 г., редица непредвидени повишения на цените през годината доведоха до цени на едро от 62,4 EUR/MWh през 2005 г., които през 2004 г. бяха 35,61 EUR/MWh, така че средната цена на едро през 2005 г. достигна до 59,47 EUR/MWh. Сред причините за това увеличение бяха изключително сухата година (което доведе до намаляване на производството на електроенергия от водноелектрически централи с 55 %), повишаването на цените на нефта, въздействието върху пазарната цена на квотите за емисии на CO2, получени безплатно по схемата на ЕС за търговия с емисии на парникови газове, и нарастване на търсенето на енергия, надвишаващо ръста на БВП.
(22)
Друг важен фактор, който допринесе за увеличаването на общите разходи на системата, беше високото ниво на помощите за производство на енергия от възобновяеми източници. По-специално производителите на енергия от възобновяеми източници можеха да изберат да участват пряко в енергийния пазар на едро или в „общ резерв“. През 2005 г. тази възможност беше особено привлекателна, така че в „общия резерв“ участва по-голям от очаквания брой производители на енергия от възобновяеми източници, което доведе до по-високи разходи за системата. Освен това преките помощи за енергийните разходи за електроенергията, произведена при специални условия (от възобновяеми източници, когенерация), които бяха вписани като регулиран разход в сметките, за 2005 г. възлизаха на 2 701 милиона евро. За сравнение разходите за пренос и разпределение на системата през 2005 г. възлизаха на 4 410 милиона евро.
Механизъм, приет за предварително финансиране на дефицита
(23)
Образуването на дефицита не мина незабелязано. Още през март 2005 г., когато стана ясно, че се трупа тарифен дефицит, испанските власти разпоредиха по силата на член 24 от Кралски указ-закон 5/2005 (6) необходимите за покриване на разликата между разходите и приходите за електроенергийната система средства да бъдат предоставени от петте големи „електрически компании с право на вземания“, които имаха право да получат компенсация за невъзвръщаемите разходи (7) при следните проценти:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %;
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %;
-
Hidroeléctrica del Cantábrico; S.A: 6,08 %;
-
Endesa, S.A.: 44,16 %;
-
Elcogas, S.A.: 1,91 %
(24)
В Указ-закон № 5/2005 предвижда, че бъдещият дефицит може да бъде записан на петте посочени по-горе дружества като отрицателно салдо по съществуваща депозитна сметка, която CNE използва за покриване на невъзвръщаемите разходи на тези дружества. Това означаваше, че на практика доставчиците трябва да осигурят средства в аванс. Отрицателното салдо по сметката за невъзвръщаемите разходи би породило права на вземания, които оправомощават доставчиците да събират приходи от потребителите на електроенергия в бъдеще. Доставчиците можеха да секюритизират тези права и да ги предлагат на пазара. Вземанията, приписани на тези доставчици, носеха минимален лихвен процент (тримесечен EURIBOR, изчислен въз основа на средната стойност на ставките на EURIBOR за месец ноември на предходната година, без спред).
Механизъм, приет за възстановяване на дефицита чрез крайните потребители
(25)
През юни 2006 г. испанските власти взеха решение относно условията за възстановяване на дефицита от 2005 г. чрез потребителите на електроенергия посредством регулираните тарифи. С Кралски указ 809/2006 (8) испанските власти постановиха, че потребителите ще започнат да плащат дефицита през 2007 г. (или по-точно вземанията, предоставени на доставчиците) и ще го изплащат 14 1/2 години посредством специална надбавка, прилагана както към пакетните тарифи, така и към тарифите за достъп. Надбавката, изчислена като годишна сума, необходима за линейното възстановяване на текущата нетна стойност на дефицита за 2005 г. за период от 14 1/2 години, беше фиксирана на 1,378 % от пакетната тарифа и на 3,975 % от тарифата за достъп за 2006 г. Приложимият лихвен процент беше тримесеченият EURIBOR.
(26)
Тази надбавка беше представена като „такса със специална цел“. Испанските власти разпоредиха приходите от вноската за финансиране на дефицита за 2005 г. да се събират в депозитна сметка, управлявана от CNE. След това CNE е щяла да прехвърли средствата към титулярите на вземанията, т.е. произвеждащите електроенергия дружества, които са финансирали дефицита, или към субектите, които впоследствие са закупили вземанията, според дела на дефицита, финансиран от всеки от тях.
Въздействие на тарифния дефицит върху испанския пазар
(27)
През 2005 г. свободният пазар задоволи 37,49 % от търсенето на електроенергия в Испания. Това количество съответства на сравнително малък брой потребители, тъй като само 8,5 % от потребителите закупиха енергия на свободния пазар, докато 91,5 % все още се придържаха към регулираните тарифи (по-малко в сравнение с 97 % през 2004 г.). Потребителите на високо напрежение (предимно промишлени предприятия) бяха основната група, присъстваща на свободния пазар, като 38,9 % от тях избраха този пазар и закупените от тях количества представляваха 29 % от общото потребление на електроенергия в континентална Испания през 2005 г. По-голямата част от битовите потребители и потребителите на ниско напрежение, които от 2003 г. насам можеха да изберат свободния пазар (9), се придържаха към регулираните тарифи; въпреки това през 2005 г. голяма част от тях се насочи и към свободния пазар. Към 31 декември 2005 г. на свободния пазар имаше над два милиона потребители (1,3 милиона през 2004 г.).
(28)
Въпреки това относителното предимство на цените, предлагано от регулираните тарифи през 2005 г., трябва да се разглежда паралелно с връщането на потребителите на регулирания пазар, макар и с известно закъснение. Както е показано в таблица 2 по-долу, броят на потребителите, обслужвани на свободния пазар, нарастваше през цялата 2005 г., но през 2006 г. намаля, достигайки процент (8,15 %), регистриран още през първата половина на 2005 г. Също така, наблюдаваната през декември 2004 г. тенденция на намаляване на количеството доставена на крайните потребители енергия в рамките на свободния пазар се запази през първото тримесечие на 2005 г. и въпреки че претърпя значително забавяне между юни и септември 2005 г., продължи през декември 2004 г. и през цялата 2006 г.
Таблица 2
Дял на центровете за доставка на електроенергия на свободния пазар (като процент от целия пазар) за периода 2004-2006 г.
Електроенергия
2004 г.
2005 г.
2006 г.
март
юни
септември
декември
март
юни
септември
декември
март
юни
септември
декември
Като % от центровете за доставка
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Като % от енергията
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Източник: Доклад на CNE „Информационна бележка относно доставките на електроенергия и природен газ на либерализираните пазари, актуализирана към 31 декември 2006 г.“
(29)
Въпреки че въздействието на загубите, понесени от доставчиците, започнаха да се усещат към средата на 2005 г., когато цените на едро започнаха да нарастват драстично, договорите за доставка не можеха да бъдат прекратени незабавно. Поради това доставчиците на свободния пазар, особено онези, които нямаха капацитет за производство и трябваше да купуват електроенергия на пазара на едро, бяха принудени да предлагат оферти в условията на свободен пазар, които са равностойни на регулираната тарифа, независимо от възможността да претърпят загуби, или да налагат по-високи цени, които да отразяват действителните разходи за получаване на електроенергията, като по този начин губят пазарен дял.
3. РЕШЕНИЕ ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА ПО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(30)
Решението на Комисията за започване на официално разследване съдържаше сравнение на регулираните тарифи, заплащани от различни категории крайни потребители, и предполагаемите цени, които те биха платили на свободния пазар при липса на въпросните тарифи. Прогнозните пазарни цени бяха изчислени въз основа на цената на електроенергията на пазара на едро, разходите за достъп до мрежата и среден марж на пазарна реализация в размер на 10 EUR/MWh, представен от Centrica.
Таблица 3
Сравнение на цените по категории потребители
Категория потребители
Регулирана тарифа
(EUR/MWh)
Прогнозна пазарна цена (само цена на едро плюс такса за достъп)
(EUR/MWh)
Прогнозна пазарна цена (плюс марж на пазарна реализация в размер на 10 EUR)
1.
Големи промишлени потребители, свързани към мрежата за високо напрежение (тарифа G4)
23,9
61,17
71,17
2.
Големи промишлени потребители, на които може да се прекрати доставката
27,0
73,87-76,47
83,87-76,47
3.
Потребители, свързани към мрежата за високо напрежение
76,2
81,57
91,57
4.
Битови потребители
101,2
107,75
117,75
5.
Малки промишлени потребители или дружества за предоставяне на услуги, свързани към мрежата за ниско напрежение
103,9
101,07
111,07
Източник: Centrica.
(31)
Тази таблица показва значително предимство за първите две категории, които включват големи промишлени потребители. За другите категории крайни потребители сравнението не е толкова убедително, но все пак се наблюдава малко предимство.
(32)
В решението се посочва, че това предимство е било предоставено избирателно, тъй като изкуствено занижените цени на регулираната тарифа благоприятстват дружествата, използващи електричество, а не например газ, като източник на енергия. Налице е също избирателност de facto и de jure поради факта, че този ущърб е бил несъразмерно по-голям за големите промишлени крайни потребители, които в някои случаи са се ползвали от общи цени за компонента енергия, на стойност по-малко от половината от предполагаемите цени на свободния пазар.
(33)
В решението за започване на процедурата се посочва, че чрез насърчаване на крайните потребители да се върнат на регулирания пазар системата би могла също да облагодетелства електроразпределителните дружества, които явно са се ползвали с гарантирана печалба за своите регулирани дейности.
(34)
Наред с това в решението беше отбелязано, че системата предвижда прехвърляне на държавни ресурси, тъй като включеният в цената налог, използван за изплащане на дефицита, съставлява парафискална такса, постъпленията от която преминават през CNE - испанския регулаторен орган (публичен орган) - преди да бъдат насочени към крайните бенефициери. В решението се стига до заключението, че в светлината на съдебната практика на Съда по този въпрос тези средства следва да се разглеждат като държавни ресурси.
(35)
Като се има предвид, че крайните потребители извършват дейност на пазари, които по принцип са отворени за конкуренция и търговия в рамките на Съюза, в решението за започване на процедурата Комисията заключи, че са изпълнени всички критерии по член 107, параграф 1, и че мярката представлява държавна помощ в полза на крайните потребители.
(36)
В решението за започване на процедурата беше отбелязано, че нито една от дерогациите по член 107 от ДФЕС не изглежда приложима, и съответно беше разгледан въпросът дали доставката на електроенергия по регулирани тарифи може да се счита за услуга от общ икономически интерес (УОИИ) и като такава да се ползва от дерогацията, предвидена в член 106, параграф 2 от ДФЕС. В решението се посочва, че свободата на преценка на държавите членки при определянето на задължения за обществено обслужване в сектора на електроенергията е ограничена от Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО (10) (наричана по-долу „Директива за електроенергията“). Тази директива изисква държавите членки да установят задължение за всеобщо обслужване (включваща по-специално правото на получаване на електроенергия на разумни цени) само за битовите потребители и малките предприятия (11). В решението се стига до заключението, че в светлината на директивата за електроенергията доставката на електроенергия по регулирани тарифи за средни и големи предприятия не би могла да се счита по естество за УОИИ.
(37)
Ето защо Комисията изрази сериозни съмнения, че елементите на помощта, включени в регулираните тарифи, приложими за предприятията, различни от малките предприятия, могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар.
(38)
В решението за започване на процедурата също беше отбелязано, че е възможно електроразпределителните дружества да са получили държавна помощ. Тази част от случая е предмет на друго решение (дело C 3a/07).
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(39)
На поканата на Комисията за представяне на мнения по решението за започване на задълбочено разследване отговориха множество големи промишлени потребители, електроразпределителни дружества, независими доставчици и правителства на автономни области в Испания. Тук са обобщени само мненията, свързани с твърдения за наличието на държавна помощ в полза на крайните потребители на електроенергия.
МНЕНИЯ НА НЕЗАВИСИМИ ДОСТАВЧИЦИ
(40)
Бяха получени мненията на Centrica и ACIE - Асоциацията на независимите търговци на енергия. Техните аргументи и заключения са сходни в голяма степен.
Мнения на Centrica и ACIE
(41)
Основният аспект в мнението на Centrica е предполагаемото предимство, предоставено на електроразпределителните дружества. Въпреки това представените от това дружество данни и аргументи сочат също и наличието на държавна помощ за крайните потребители на електроенергия.
(42)
Според Centrica съвместното съществуване на свободния пазар и регулирания пазар, и по-специално възможността крайните потребители да преминават свободно от единия на другия, означава, че регулираните тарифи са действали като референтната цена или de factoкато ограничение на цените на свободния пазар. Доставчиците не са могли да определят цени, по-високи от включените в регулираната тарифа - в противен случай не биха привличали нови клиенти и биха загубили съществуващите.
(43)
По принцип на свободния пазар цената, която крайните потребители заплащат, се образува от два компонента: такса за достъп до мрежата и „компонент доставка“, който е формиран от пазарните механизми и засяга доставчика на дребно. При снабдяването на дребно рентабилността зависи от това дали „компонентът доставка“, който заплащат клиентите, покрива разходите на доставчика (т.е. разходите за закупуване на енергия на пазара на едро или разходите за собствено производство на електроенергия в случай на вертикално интегрирани предприятия) и един „марж на пазарна реализация“, който включва други разходи по снабдяването (разходи за пускане на пазара, информационни системи, изготвяне на сметки и пр.), както и възнаграждение върху инвестирания капитал. Поради тази причина един доставчик на свободния пазар би могъл да функционира рентабилно в определен пазарен сегмент само ако има „положителен марж на пазарна реализация“, т.е. разлика между общите разходи на доставчика за предоставянето на услугата и регулираната тарифа.
(44)
Centrica доказа наличието на неблагоприятно конкурентно положение на доставчиците на свободния пазар чрез изчисления, от които стана ясно, че през 2005 г. не е имало маржове на пазарна реализация за никоя категория потребители (12) (или че маржовете от началото на годината по-късно не са били налични). Това означава, че регулираните тарифи са били твърде ниски, за да може независимите доставчици да се конкурират рентабилно. Според Centrica не е било възможно да има конкуренция за определени категории крайни потребители (по-специално потребителите на големи количества енергия по тарифа G4 и други големи промишлени потребители), дори преди появата на тарифен дефицит, тъй като пакетните тарифи никога не биха дали възможност за това. Неблагоприятното конкурентно положение, посочено от Centrica, е възникнало най-вече за категорията потребители, състояща се от дружества за предоставяне на услуги и малки предприятия, свързани към мрежата за ниско напрежение, и за сегмента на битовите потребители.
(45)
В решението на Комисията за започване на процедурата се използват данните, предоставени от Centrica, и по-специално сравнението между регулираните тарифи и прогнозите за пазарните цени (вж. съображение 30 и таблица 3).
(46)
Според Centrica системата е нарушила Директивата за електроенергията не само поради дискриминационния характер на дефицитния режим (който компенсира загубите на електроразпределителните дружества, но не и тези на доставчиците), но и защото потребителите са били лишени от правото на прозрачни цени и тарифи (13). Тъй като част от цената, която трябваше да се плати за електроенергията през 2005 г., беше отложена за бъдещи години, окончателните цени бяха непрозрачни за потребителите.
(47)
Освен това Centrica твърдеше, че механизмът за изплащане на дефицита не е балансиран по две основни причини: на първо място дефицитът ще бъде възстановен преди всичко от крайните потребители на ниско напрежение, при все че потребителите, които са допринесли в най-голяма степен за създаването му, са именно големите крайни потребители на високо напрежение. На второ място, от крайните потребители на свободния пазар се изисква да изплащат дефицит, за чието образуване нямат никакъв принос.
(48)
Centrica подкрепи предварителното становище на Комисията, според което при испанския дефицитен режим е налично прехвърляне на държавни ресурси. Centrica добави също, че решението на испанското правителство да позволи на произвеждащите електроенергия дружества да секюритизират вземанията си предполага използването на такива ресурси.
(49)
Асоциацията на независимите търговци на енергия (ACIE) е изчислила, че прогнозната цена за закупуване на енергия, взета за основа на регулирани тарифи през 2005 г., е била с 68 % по-ниска от реалната цена, платена от доставчиците за закупуване на енергия на пазара на едро. ACIE изтъкна сериозните последствия за независимите доставчици в резултат на тарифния дефицит от 2005 г. Според асоциацията, доставчиците на свободния пазар са поддържали покупни цени, подобни на тези на електроразпределителните дружества. Нещо повече, те са били принудени да се съобразят с нивото на установената от правителството пакетна тарифа за всяка категория клиенти, в противен случай не биха били в състояние да привличат нови клиенти, нито да запазят съществуващите. По-специално ACIE посочва, че в началото на 2005 г. неговите членове са сключили договори, основани на прогнозите на правителството за цените на едро, и по-късно е трябвало да се съобразяват с тях, макар да не е било рентабилно. В резултат на това независимите доставчици са претърпели загуби. Centrica оценява понесените през 2005 г. загуби на 10 милиона евро. Според ACIE редица доставчици, включително Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía и RWE, са били принудени да напуснат пазара.
МНЕНИЯ НА ПОТРЕБИТЕЛИТЕ С ГОЛЯМО ЕНЕРГОПОТРЕБЛЕНИЕ
(50)
Потребителите на големи количества енергия се включиха в процедурата чрез своята асоциация AEGE (асоциация на предприятия с високо енергопотребление). Някои от тях (Asturiana de Zinc, Ferroatlántica и Alcoa) се включиха и индивидуално. Дружество Alcoa е производител на алуминий, разполагащ с три производствени обекта в Испания - в San Ciprián, La Coruña и Avilés, и през 2005 г. се е ползвало от пакетната тарифа G4 (предназначена за потребители с голямо енергопотребление с възможност за прекъсваемо снабдяване). Дружество Ferroаtlántica е производител на алуминиеви сплави и желязо, което се е ползвало от тарифа по безсрочен договор 3.4. Дружество Asturiana de Zinc е производител на цинк, което се е ползвало от тарифа G4 в завода си в San Juan de Nieva.
(51)
В бележките си потребителите с голямо енергопотребление поставиха под въпрос заключението на Комисията, че промишлените тарифи (G4 и други тарифи по безсрочни договори) представляват държавна помощ, тъй като считат, че тези тарифи не предоставят икономическо предимство, не включват държавни ресурси и не влияят върху конкуренцията и търговията между държавите членки.
Липса на икономически предимства
(52)
Според потребителите с голямо енергопотребление референтната стойност, използвана в решението за започване на процедурата с цел да се прецени дали е налично предимство, не е правилна. Комисията сравни промишлените тарифи със средната цена на пазара на едро (цената на „общия резерв“), която счете за представителна за сумата, която тези предприятия биха платили на пазара при обичайни условия. Тъй като промишлените тарифи се оказаха по-ниски от цената на „общия резерв“, в решението за започване на процедурата се стигна до заключението, че тарифите са предоставили икономическо предимство на техните бенефициери.
(53)
Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че „общият резерв“ е спот пазар, където електроенергията се определя на всеки час за следващия ден. Според потребителите с голямо енергопотребление, „общият резерв“ има някои недостатъци, които се отразяват неблагоприятно на неговата ефективност и конкурентоспособност, поради това, че цените му не дават достоверна представа за маргиналните разходи за производството и съответно не отразяват положението на съвършена конкуренция. Големите крайни потребители, които консумират мащабни количества електроенергия и отчитат постоянно потребление, не придобиват електроенергията в „общ резерв“, а сключват по-скоро двустранни договори с доставчиците на електроенергия. Това бе потвърдено и в доклада от 2005 г. на OMEL, според който само седем от потребителите, отговарящи на изискванията и представляващи 5 % от търгуваната електроенергия, са придобили електроенергия пряко в „общия резерв“.
(54)
При всички случаи, дори ако се предположи, че регистрираните в „общия резерв“ цени могат да бъдат считани за валидна референтна стойност, не би било правилно да се използва (както направи Комисията) средната цена на едро през 2005 г., тъй като тя отразява търсенето на електроенергия от страна на доставчици, които предоставят услуга на широка гама от крайни потребители, сред които битови потребители и малки предприятия. Според AEGE, Ferroatlántica и Asturiana de Zinc подходяща референтна стойност би била минималната цена, регистрирана в „общия резерв“ през 2005, т.е. 18,36 EUR/MWh, тъй като тази цена би отразила най-конкурентните пазарни условия за „общия резерв“ (поради това, че производителите предлагат електроенергията на цена, съответстваща на маргиналните им разходи). Положението на големите промишлени потребители не може да се сравнява с това на другите крайни потребители, и по-специално на битовите потребители. Поради това средната цена на „общия резерв“ не би представлявала подходяща референтна стойност. Според Alcoa Комисията следва по-скоро да сравни оспорваните тарифи с цените по двустранните договори, сключени от големите крайни потребители.
(55)
Alcoa представи пример за двустранно договорена пазарна цена и посочи, че трите му завода за алуминий винаги са се ползвали от тарифата G4. Alcoa обаче притежава друг завод за диалуминиев триоксид (Alúmina Española), за който сключи двустранен договор с доставчик в края на 2004 г. Договорът е сключен за срок от две години, с възможност за подновяване за още една година. Трите завода за алуминий имат същия профил на постоянно потребление като заводите за диалуминиев триоксид. При все това, последните консумират много по-малки количества електроенергия (0,35 TWh в сравнение с 1,3 TWh в заводите в Aviles и La Coruña, и 3,4 TWh в завода в San Ciprián). Средната цена, договорена съгласно този договор, е 34,45 EUR/MWh (включително разходите за ядрения мораториум, разходите за достъп до мрежата и други допълнителни разходи). Тази цена беше получена чрез търг, като разликите между офертите на доставчиците са били под пет евро.
(56)
Според Alcoa разликата между тази двустранно договорена цена (34,45 EUR/MWh) и тарифата G4 (23,90 EUR/MWh) може да се обясни с обективни фактори. По-специално, потребителите на тарифата G4 са били подложени на регулаторни ограничения, които не се прилагат за двустранните договори, като например задължението да се използва цялото количество електроенергия, договорено по тарифа G4 (с налагане на санкции при неспазване), задължението за наличие на оборудване за контрол на напрежението и плащане в рамките на двадесет дни (като се има предвид, че двустранните договори съдържат по-благоприятни условия за плащане).
(57)
Поради това Alcoa стига до заключение, че хипотетичната пазарна цена, приложима за трите му завода за алуминий, би била много по-ниска от 34,45 EUR/MWh поради по-голямото потребление на тези заводи. От друга страна, ако се отчете и средният марж на пазарна реализация в размер на 10 EUR/MWh, нетната цена за доставка на завода за диалуминиев триоксид ще бъде 24,25 EUR/MWh - стойност много близка до пакетната тарифа G4.
(58)
Ferroatlántica отбеляза, че в решението за започване на процедурата използваната от дружеството през 2005 г. регулирана тарифа 3.4 се тълкува неправилно, като погрешно включва отстъпки по основната тарифа и я сравнява с такса за достъп, десет пъти по-висока от приложимата в неговия случай (както и в случая на по-големите потребители). Ferroatlántica представи също доказателства, че макар и през 2004 г. средната месечна пазарна цена за бъдещи споразумения за доставка на електроенергия през 2005 г. да е била 31,68 EUR/MWh, през декември 2004 г. тази цена е била 31,05 EUR/MWh. Оттук следва, че едно предприятие би получило доставка на електроенергия през 2005 г. на тази цена в момента на установяването на регулирани тарифи. След добавянето на „допълнителни услуги“ (3,92 EUR/MWh) и на съответната такса за достъп (1,70 EUR/MWh), един промишлен потребител би получил пазарна цена от 36,67 EUR/MWh, което е по-малко от сумата от 56,11 EUR/MWh по тарифа 3.4, приложима за потребителите с голямо енергопотребление.
(59)
В действителност други отстъпки от тази тарифа обезпечават капацитета за предоставяне на услуги по управление на търсенето и приемането ѝ в полза на системата. Във връзка с това Ferroаtlántica добавя, че отстъпката от тарифата отразява различни предоставени услуги, а именно времевото разграничение (с нощно потребление и потребление в почивните дни), непрекъсваемостта (приемането на доставка по искане на оператора на мрежата), сезонността (с концентрация на доставките през месеците на слабо търсене) и управлението на реактивната енергия. Именно тези отстъпки, които са били променливи и са се определяли с наредба от 1995 г. насам, а не нивото на регулираната тарифа, обясняват и според Ferroatlántica оправдават по-ниската средна цена за електроенергията, заплащана през 2005 г.
(60)
Потребителите с голямо енергопотребление поставят под съмнение твърдението в решението за започване на процедурата, че предимството не е било съразмерно на употребените количества и като цяло е било по-голямо за големите потребители. Във връзка с това въпросните потребители заявяват например, че самата CNE е потвърдила, че нивото на тарифата G4 би следвало да е било дори още по-ниско. Потребителите с голямо енергопотребление отбелязват, че големите потребители по тарифи G4 или 3.4 са консумирали хиляди пъти повече електроенергия от средните потребители на високо напрежение, а са плащали само три пъти по-малко от тях.
(61)
Също така би било уместно големите потребители да получат по-голяма единична отстъпка от цената. С оглед на това, според потребителите с голямо енергопотребление, изводът, че промишлените тарифи водят до предимство, е доста спорен. Те припомнят, че във всички случаи Комисията е тази, която следва да представи убедителни доказателства за наличието на въпросното предимство.
(62)
Също така, Alcoa посочи, че цената, която е плащало в Испания, е била почти същата като среднопретеглената цена, заплащана от заводите за алуминий в Съюза, и е била дори по-висока от среднопретеглената цена, плащана в ЕИП.
Липса на участие на държавни ресурси
(63)
Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че именно те са изплащали пряко по промишлените тарифи на електроразпределителните дружества, без средствата да остават под контрола на държавата и следователно, в съответствие със съдебната практика по делото PreussenElektra, въпросният режим не е включвал държавни ресурси.
(64)
Потребителите с голямо енергопотребление посочват, че между установяването на тарифите в края на 2004 г. и приемането на механизма за възстановяване на дефицита чрез потребителите, което се случи едва през юни 2006 г., е изтекъл определен период от време. В решението за започване на процедурата Комисията твърди, че са използвани държавни ресурси поради въвеждането на налог върху сметките на потребителите на енергия, окачествена като парафискална такса. Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че ако това предположение бъде прието, мярка, която не е представлявала помощ през 2005 г., би се трансформирала в помощ (последваща) през 2006 г., което би било в противоречие с основните принципи на правото на Съюза, като правната сигурност и оправданите правни очаквания. Тези потребители посочват, че дали дадена мярка има естество на помощ зависи единствено от обстоятелства, които са съществували към датата на приемането ѝ, и не може да зависи от бъдещите развития, особено когато те не могат да бъдат логично предвидени. Цитат от генералния адвокат Jacobs по дело Van Calster (14): „положението трябва да се преценява към датата на първоначалното установяване на таксите и да не може да се променя със задна дата“.
(65)
Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че регулираните тарифи от 2005 г. не представляват държавна помощ за тази година. Тези предприятия посочват, че при тези обстоятелства анализът на механизма за финансиране е без значение, тъй като въпросният механизъм не е бил въведен до 2006 г. Проучването на метода на финансиране би било от значение само ако мярката е била държавна помощ от самото начало. Тъй като тарифите не са включвали помощи, според мнението на потребителите с голямо енергопотребление Комисията не може да се позове на налога, за да достигне до противоположния извод.
(66)
Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че в случая с парафискалните такси начинът на финансиране на дадена мярка при всички случаи е от значение за оценяване на държавната помощ, само когато таксата е „задължително свързана по предназначение с помощта“, т.е. когато е налице пряка и непосредствена връзка между мярката и нейното финансиране (15). Потребителите с голямо енергопотребление отричат съществуването на такава връзка, тъй като налогът е предназначен да покрие дефицит, произтичащ от преустановяването на регулираните дейности, засягащи не само доставката на електроенергия по регулирани тарифи, но също и други разходи на системата. Поради това налогът не е била наложен специално за покриване на загубите, произтичащи от доставката по регулирани тарифи. На второ място, не е имало пряка или непряка връзка между нивото на тарифите и наложения налог, тъй като тарифата, определена през 2004 г., е била безусловна (не е била предмет на допълнителни корекции през следващите години).
(67)
Потребителите с голямо енергопотребление също твърдят, че налогът не е представлявал парафискална такса или данък, тъй като не е бил фискална мярка съгласно испанското право. Фискалните мерки се използват за финансиране на публични разходи, докато в този случай налогът е имал за цел да се възстанови дефицитът, генериран от частните оператори (електроразпределителни дружества), извършващи регулирани дейности в рамките на електроенергийната система. В съответствие с испанската конституция нова данъчна мярка може да бъде въведена само със закон (а не чрез кралски указ). От друга страна държавата никога не е собственик, нито може да разполага с приходите от налога, тъй като тези средства се прехвърлят към депозитна сметка, управлявана от CNE, и държавата не може да ги присвои. Процесът на ликвидация е напълно автоматичен и CNE няма право на преценка, автономия и контрол върху предназначението или размера на средствата, които трябва да се изплатят на различните участници.
(68)
Според потребителите с голямо енергопотребление Комисията отчита този факт в своето решение за невъзвръщаемите разходи на Испания (16), в което посочва, че „транзитното преминаване на средства през CNE има преди всичко счетоводен характер“, и не стига до извод, че мярката включва държавни ресурси.
(69)
Тези потребители твърдят, че положението е същото като при „невъзвръщаемите разходи“, тъй като и в двата случая правителството въведе налог за компенсиране на постоянните разходи на системата. Изглежда същият начин на разсъждение е бил приложен и в случая, засягащ Обединеното кралство (17).
Липса на въздействие върху конкуренцията и търговията
(70)
Asturiana de Zinc и Alcoa твърдят, че поради особеностите на пазарите на алуминий и цинк, никоя мярка по отношение на цената на електроенергията, използвана за производството на тези метали, не засяга търговията в Съюза, тъй като металите са базови продукти и цените им се определят в световен мащаб на Лондонската борса за метали. При тези обстоятелства разликите в местните разходи за производство не водят до разлики в световните цени.
(71)
Двете дружества твърдят, че при нарастващия недостиг на производство на алуминий и цинк в Съюза търсенето се задоволява във все по-голяма степен чрез износ от трети държави.
(72)
Ако производството на алуминий и цинк в Испания се преустанови, нито един нов участник на пазара от Съюза няма да запълни тази ниша, тъй като заводите (за алуминий) в Съюза работят на пълен капацитет и нито един нов или вече установен производител не би имал стимул да увеличи капацитета си, тъй като перспективите за използването на енергия на достъпни цени в дългосрочен план са несигурни. Следователно недостигът ще бъде преодолян изключително чрез внос.
(73)
Alcoa също е на мнение, че тарифите не застрашават интересите на останалите европейски производители, тъй като те предлагат електроенергия на цена, идентична на средната цена, плащана от други производители на алуминий в ЕС-25.
Дори ако промишлените тарифи по безсрочни договори представляваха помощ, то тя щеше да е „вече съществуваща помощ“
(74)
Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че оспорваните тарифи са съществували преди присъединяването на Испания към ЕС.
(75)
Въпреки че наименованието „тарифа G4“ беше въведено официално с министерското постановление от 6 март 1986 г., на практика тя съществува от преди 1 януари 1986 г. - датата на присъединяване на Испания към Съюза - тъй като съответства на предишната „тарифа I, промишлена, дългосрочно потребление“, установена с министерското постановление от 14 октомври 1983 г., т.е. преди присъединяването на Испания. Всички крайни потребители на електроенергия, ползващи се от промишлена тарифа I, преминаха автоматично към тарифа G4, която представлява същата тарифа, но с друго наименование.
(76)
Другите тарифи по безсрочни договори също бяха изрично предвидени в министерското постановление от 1983 г.
(77)
От друга страна, според потребителите с голямо енергопотребление мярката би представлявала съществуваща помощ съгласно член 15 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз (18) поради изтичането на давностен срок от десет години.
Оправданите правни очаквания биха попречили на възстановяването на помощите
(78)
Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че дори и да се предположи, че тарифите не могат да се считат за съществуваща помощ, принципът на оправданите правни очаквания би попречил на нейното възстановяване. През цялата 2005 г. тарифите представляваха преки плащания между частни оператори. Потребителите не биха могли да предвидят, че тарифите, определени през декември 2004 г., ще бъдат преобразувани в помощ по силата на правителствена мярка, приета през юни 2006 г.. Никой икономически оператор, колкото и разумен да е той, не е в състояние да предвиди тази промяна в правното си положение. Поради тази причина потребителите са имали оправдани правни очаквания, че тарифите им не включват държавна помощ.
КОМЕНТАРИ НА ПРАВИТЕЛСТВОТО НА АВТОНОМНА ОБЛАСТ ГАЛИСИЯ И АВТОНОМНА ОБЛАСТ АСТУРИЯ
(79)
По отношение на евентуалните помощи за потребителите с голямо енергопотребление правителството на автономна област Галисия твърди, че Комисията погрешно е използвала цената на „общия резерв“ като заместител на пазарната цена, тъй като тези потребители често сключват дългосрочни договори при много по-благоприятни условия.
(80)
Като се има предвид, че либерализацията на испанския пазар все още не е приключила, и по-специално липсата на двустранни договори между производителите и големите потребители, правителството на автономна област Галисия счита за целесъобразно като референтна стойност да се използват действителните разходи на производителите за доставката на електроенергия на тези клиенти. Друг начин за получаването на референта цена би бил тя да се образува въз основа на техническата библиография (Wilson, 1993 (19) и Castro-Rodríguez (20), 1999), като са вземат надлежно предвид цената на най-ефикасната за задоволяване на специфичните нужди на потребителите с високо енергопотребление технология, както и средната цена на електроенергията през различните часове на деня. Разликата между получената по този начин референтна цена и регулираната тарифа в сила през 2005 г. ще бъде много по-малка. Правителството на автономна област Галисия счита също, че при всички случаи всички испански потребители, включително тези с голямо енергопотребление, в даден момент ще дадат своя дял за възстановяването на дефицита, натрупан в резултат на прилаганите през 2005 г. ниски тарифи.
(81)
Освен това, според правителството на автономна област Галисия селективността на тарифната система през 2005 г. не е била законово обезпечена, тъй като държавата не е имала намерение да предостави предимство на крайните потребители, а просто е допуснала грешки при прогнозите си за пазарните тенденции и цени, въз основа на които е определила тарифите си през 2004 г. Правителството на автономна област Галисия също така оспорва заключението, че системата е оказала въздействие върху търговията в рамките на Съюза.
(82)
Забележките на автономна област Астурия са подобни на представените от правителството на Испания, към които правят препратка.
МНЕНИЕ И КОМЕНТАРИ НА ИСПАНИЯ
(83)
Испания твърди, че системата на регулираните тарифи през 2005 г. не е включвала помощи нито за крайните потребители, нито за електроразпределителните дружества.
Не съществува никаква причинно-следствена връзка между държавните мерки и дефицита и той не може да се припише на държавата
(84)
Испания счита, че дефицитът не може да бъде приписан на държавата, тъй като е бил причинен от непредвидими външни обстоятелства, а не от съзнателното намерение на държавата за субсидиране на определени дейности.
(85)
Испания твърди, че законодателството на Съюза в сила през 2005 г. не е възпрепятствало доставката на електроенергия по определени от държавата регулирани тарифи. Следователно регулаторната намеса на държавата е била юридически обоснована като израз на националния суверенитет. Един такъв суверенен прерогатив е определянето на тарифи така, че предполагаемите разходи да отговарят на предполагаемото търсене.
(86)
Испания заявява, че дефицитът за 2005 г. е бил причинен от несъответствие между прогнозите на правителството за цените на едро на електроенергията и реалните цени, регистрирани в „общия резерв“. Цените през 2005 г. са били твърде високи, за да бъдат предизвикани от непредвидими причини, представляващи непреодолима сила.
(87)
Тъй като събитието, довело до предполагаемата помощ, е било нарастване на цените на едро над прогнозите, предполагаемото предимство не би могло да се припише на правен инструмент. Дори да се допусне, че такова предимство е съществувало (quod non), то би било породено от обстоятелства, които не са свързани с намеренията на държавата. Съществуването на непреодолима сила, според Испания, прекъсва причинно-следствената връзка между административното решение за определяне на тарифите и конкурентното предимство, което би довело до държавна помощ. Дори да се предположи (quod non), че е изпълнено обективното условие за наличие на причинно-следствена връзка, не би било налично субективното условие за преднамереност (отговорност) от страна на държавата.
Липса на участие на държавни ресурси
(88)
Испания посочва, че тарифите не включват публични средства. На първо място в това отношение Испания твърди, че налогът не е „такса“ по смисъла на съдебната практика на Съда на Европейския съюз в сферата на парафискалните такси, тъй като не е събиран от държавата и няма характер на такса. Според Испания налогът е неразделна част от тарифата и има същото естество. Следователно тарифата представлява частна цена.
(89)
На второ място, средствата не се събират от държавата, нито са насочени към фонд, посочен от последната. Тарифите се налагат от електроразпределителните дружества, а не от държавата, и следователно са частни цени, които гарантират справедливо възнаграждение на участниците (предвидено в ЗЕС). Не са нито данъци, нито публични цени. Държавата не предоставя никакво плащане, по-скоро е системата, която би осигурила заплащане по силата на пазарните механизми за нерегулираните дейности и на установени от държавата тарифи за достъп за регулираните дейности. Тъй като в подобна система не съществува тежест за държавата, в нея не участват държавни ресурси (съгласно делото Sloman Neptune (21). Освен това тези средства не се вливат в държавната хазна, не са споменати в бюджетните закони, Сметната палата не им прави проверка и не могат да бъдат възстановени от длъжниците с административни средства. За дълговете към електроенергийната система не се прилага лихвеният процент, приложим за дълговете към държавата.
(90)
Испания отново заявява, че тези средства се управляват от испанския регулаторен орган CNE в качеството му на обикновен счетоводен посредник. Според Испания, в решението си за невъзвръщаемите разходи от 2011 г. (S.A. NN 49/99) Комисията вече е определила, че „транзитното преминаване на средства през CNE има преди всичко счетоводен характер. Финансовите средства, прехвърлени по сметката на името на CNE, никога не са били собственост на този орган и незабавно се изплащат на бенефициерите в съответствие с предварително определен размер, който CNE не може да променя по никакъв начин“. Въз основа на тази констатация Комисията стигна до заключението, че „не е в състояние да определи дали приходите от таксата, установена в рамките на режима на невъзвръщаеми разходи, представляват държавни ресурси“.
Липса на предимства
(91)
Испания не споделя мнението на Комисията, че тарифите са предоставили икономическо предимство на крайните потребители (или на електроразпределителните дружества).
(92)
Що се отнася до крайните потребители, като припомня, че дефицитът е произтекъл от непреодолима сила, Испания твърди, че това не е облагодетелствало големите потребители, тъй като е дало отражение плюс лихви върху тарифите през следващите години. Следователно предполагаемото икономическо предимство, произтичащо от по-ниска цена на електроенергията, е само привидно, тъй като потребителите са върнали заедно с лихвите разликата спрямо цените на свободния пазар.
Доставката по регулирани тарифи представлява услуга от общ икономически интерес
(93)
Испания твърди, че през 2005 г. наличието на регулирани тарифи не е било в противоречие със законодателството на Съюза, тъй като крайният срок за либерализация на пазара за всички потребители, включително битовите потребители, е бил 1 юли 2007 г.
(94)
По-специално, според испанските власти доставката на електрическа енергия е услуга от общ интерес и държавата трябва да се намеси, за да се избегнат злоупотреби с господстващо положение, произтичащо от наличието на една-единствена мрежа (естествен монопол).
(95)
Параметрите за определяне на тарифите са били установени по обективен и прозрачен начин. Сложната регулаторна рамка, при която се определят тарифите, и процедурата по ликвидация показват, според испанските органи, че тарифната система се основава на задълбочен анализ на разходите и приходите на системата, както и на анализ на търсенето на електроенергия.
Ангажимент на Испания
(96)
Както е посочено в съображения 25 и 26, генерираният през 2005 г. дефицит е изплатен чрез годишни вноски с лихвен процент, равен на EURIBOR без спред. Без това да засяга коментарите ѝ, Испания пое ангажимент да увеличи със задна дата лихвения процент за потребителски дружества, свързани към мрежа с напрежение над 1 kV. Това увеличение ще бъде пропорционално на вноската за дефицита от 2005 г. на потребителските дружествата, които са предмет на процедурата в ход и които са получавали доставка по пакетни тарифи. То ще се равнява на спред от 65 б.т. над референтния EURIBOR, като по този начин се привежда в съответствие с процента, прилаган за дефицита през следващите години.
(97)
Съответната сума ще бъде изплатена от потребителските дружества по следния начин: по отношение на годишните плащания по тази част от дефицита от 2005 г., която вече е изплатена, ще се приложи увеличение единствено на таксата за достъп; по отношение на сумите, които все още не са изплатени, за всяка следваща годишна вноска ще се прилага директно по-висок лихвен процент, отново под формата на увеличение на тарифите за достъп.
5. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
НАЛИЧИЕ НА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ ПО СМИСЪЛА НА ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
(98)
Една мярка представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, ако са изпълнени следните условия: а) мярката предоставя икономическо предимство на бенефициера, б) предоставя се от държавата или чрез публични ресурси, в) е селективна, г) засяга търговията в рамките на Съюза и може да наруши конкуренцията в рамките на Съюза. Тъй като всички тези условия трябва да бъдат изпълнени, Комисията ще ограничи оценката си до наличието на икономическо предимство за бенефициерите.
Наличие на икономическо предимство
(99)
Дружествата се считат за облагодетелствани по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, ако им бъде предоставено икономическо предимство, което не биха могли да получат под друга форма в пазарни условия. В настоящия случай разследването трябва да оцени, като се вземе предвид и изплащането на дефицита на електроенергийната система през 2005 г., дали е имало положителна разлика между установените през 2005 г. регулирани тарифи и пазарните цени, на които потенциалните бенефициери би трябвало да са закупили електроенергията и предоставените им услуги в рамките на тарифния режим. Всяко предимство по отношение на пазарните условия следва да се разглежда във връзка с действителните пазарни цени. Тези аспекти, а именно съществуването на положителни разлики или липсата на такива, между цените на електроенергията от „общия резерв“, пазарните цени и регулираните тарифи, и изплащането на дефицита, са последователно разгледани по-долу.
Сравнение със средните цени на електроенергията от „общия резерв“
(100)
Средните цени на електроенергията от „общия резерв“ са индикатор за общото ниво на пазарните цени на едро. Тази референтна средна цена е била 59,47 EUR/MWh през цялата 2005 г. Както е описано и онагледено в съображение 19 (графика 1), за седем непоследователни месеца през 2005 г. средните цени на едро са били по-високи от цените на електроенергията по регулираните пакетни тарифи, прилагани към всички крайни потребители. Следователно средната тарифа, определена с Наредба № 2392/2004, изглежда е дала положителна разлика в полза на всички крайни потребители, които са избрали регулираните тарифи, поне за повечето месеци на 2005 г.
(101)
Въпреки това за месечни периоди, по-кратки от една година, такава разлика не е била налична - например за петте месеца между януари и май 2005 г., поради което и не е било налице предимство за цялата система на регулираните тарифи. Освен това, ако се направи съпоставка на периоди, надвишаващи една година, например до 30 декември 2007 г., евентуалното предимство, акумулирано от юни 2005 г., изобщо не е било налице поради спада в средните цени на „общия резерв“, които намаляха драстично, достигайки до 37 EUR/MWh през март 2007 г., докато заложените в регулираните тарифи цени през същия период бяха около 68 EUR/MWh. Всъщност от октомври 2006 г. цените на електроенергията по регулираните тарифи са били много по-високи от цените на едро за доставка (вж. графика 1). Съответно, икономическите ползи и предимства за потребителите, получаващи доставка по регулирани тарифи, налични, когато цените на „общия резерв“ са по-високи от цените на електроенергията по регулираните тарифи, може и да се неутрализират, когато цените на „общия резерв“ са по-ниски от цените на електроенергията, заложени в регулираните тарифи.
(102)
От това следва, че както за по-кратки от една година месечни периоди през 2005 г., така и за двугодишни периоди, обхващащи част от 2005 г., цените на електроенергията по приложимите през 2005 г. регулирани тарифи не изглежда да са предоставили предимство на групата от потребители, получавали доставка по регулирани тарифи, в сравнение с цените на електроенергия на едро от „общия резерв“ При все това е факт, че приходите от таксите за достъп и регулираните тарифи, заплащани от цялата електроенергийна система, не са били достатъчни, за да се покрият разходите на регулираната система през 2005 г. Следователно е необходимо да се разгледа дали се въвежда подходящ механизъм, гарантиращ изплащането на дефицита.
Изплащане на дефицита на електроенергийната система през 2005 г.
(103)
Както е обяснено в съображения 15, 20 и 22, отчетите на електроенергийната система през 2005 г. включват всички регулирани разходи и приходи на системата, без определени приходи да се разпределят за специфични разходи. Например, разходите за пренос и разпределение (4 410 млн. евро) или разходите за помощи за когенерация и за възобновяеми източници на електроенергия (2 701 млн. евро) нито бяха разделени съответно между регулираните приходи от пакетните тарифи на регулирания пазар и/или приходите от регулираните такси за достъп на свободния пазар, нито бяха финансирани при разграничение между тези два вида приходи. Всъщност всички потребители на системата извличат полза и би могло да се очаква да допринесат за покриването на разходите за помощи за ефективни начини на когенерация и за възобновяеми източници на електроенергия, или за услугите по преноса и разпределението. В тази система на некумулативни разходи за всяка тарифа, е невъзможно разходите да се разпределят обективно със задна дата на потребителите на свободния пазар и на потребителите на регулираните тарифи, а в рамките на втората категория - и на 25-те тарифни нива, приложими през 2005 г. От това следва, че е уместно да се анализират потенциалните предимства или липсата на такива в резултат на дефицита за 2005 г. за електроенергийната система като цяло.
(104)
Във връзка с това в Испания е създаден механизъм за възстановяване в пълен размер на дефицита от 2005 г., който е съвместим с универсалността на отчетите на приложимата по това време система. Проблемът с дефицита на регулирани приходи на електроенергийната система за покриване на разходите на системата беше решен чрез вливане на средства, събрани чрез „такса със специална цел“, предвидена в Кралски указ 809/2006. Възстановяването започна от средата на 2006 г. чрез прилагане на налог от 1,378 % върху пакетните регулирани тарифи и 3,975 % върху таксите за достъп и след това на налози, необходими за възстановяването на сумата от 3,8 милиарда евро, плюс лихвите, за период от 14,5 години, който приключва през 2020 г. (вж. съображения 25 и 26).
(105)
От това следва, че с увеличението, необходимо за последващото изравняване на отчетите на системата от 2005 г., приходите от специалната вноска, предназначени за финансирането на дефицита от 2005 г., позволяват да бъдат изплатени сметките за електроенергия на потребителите на системата, макар и със значително закъснение.
(106)
При тези обстоятелства, единствената спорна характеристика на избрания през 2006 г. метод за изплащане на дефицита на електроенергийната система през 2005 г. и за изравняване на отчетите би била ниският лихвен процент, приложим първоначално за годишните плащания за възстановяване на дефицита, а именно референтният EURIBOR без спред. Както е посочено по-подробно в съображения 96 и 97, Испания се е ангажирала да увеличи лихвените проценти, приложими за потребителските дружества - предмет на настоящата процедура. Испания поема ангажимент да приложи спред от 65 б.т. над референтния лихвен процент.
(107)
Въвеждането на това изменение на първоначално прилаганата за възстановяване на дефицита от 2005 г. мярка, което изключва битовите потребители и малките предприятия, абонирани на по-високи регулирани тарифи в сравнение с механизма за корекции, изключва всякакво хипотетично предимство за предприятията в резултат на разсрочването на плащанията от 2006 г. насам. Освен това прилагането на налог към стойността на тарифата води до пряко пропорционална зависимост за всяко дружество между абсолютната стойност на възстановената сума и потреблението му на електроенергия. Колкото повече електроенергия се консумира, толкова по-голям е налогът.
Сравнение с цените на пазара на електроенергия
(108)
На второ място, както изтъкват някои заинтересовани страни, цените на електроенергията, регистрирани в „общия резерв“, не представляват адекватна база за сравнение на цените на електроенергията, плащани от големите потребители в контекста на регулирани тарифи, и пазарните цени. Всъщност с оглед на данните от доклада от 2005 г. на оператора на електроенергийния пазар OMEL, само седем крайни потребители са представлявали 5 % от идващата директно от „общия резерв“ електроенергия, в сравнение със стотици промишлени потребители и големи дружества. Промишлените потребители и други големи потребители, по-специално тези с голямо енергопотребление, за които енергията представлява значителна част от производствените разходи (обикновено 30-40 % за производството на алуминий), искат и получават предвидими условия за цените и доставките. Тези условия фигурират в договори със срокове над един ден. Цените, котирани на час при овърнайт пазар, като при „общия резерв“ на електроенергия, илюстрират средните пазарни цени за доставчиците, обслужващи разнороден набор от клиенти, включително битовите потребители. При все това те не са подходяща база за определяне на цените, които трябва да плащат потребителите с голямо енергопотребление на свободния пазар по договори със срокове над един ден. Противно на становището, изразено в решението за започване на процедурата, разследването показа, че по-ниските от средните цени за „общия резерв“ регулирани тарифи не водят непременно до предимство при пазарните условията за промишлените потребители, тъй като цените на „общия резерв“ не са пазарните цени за по-голямата част от тези потребители, с което се разсейват съмненията в това отношение.
(109)
Освен това изборът в полза на свободния пазар не е бил необратим в Испания през 2005 г. Потребителите са могли непрекъснато да избират сред най-изгодните оферти на регулирания пазар и свободния пазар, което е довело до определено сближаване на цените. Възможността за смяна на опциите за доставка непременно създава предпоставка за намаляване на цените на пазара на дребно по време на най-големите увеличения на цените на едро, като регистрираните в Испания от април 2005 г., докато - когато тази ситуация се обърне, се наблюдава обратният стимул - увеличаване на цените на свободния пазар с цел привеждането им в съответствие с най-високите нива на регулираната тарифа.
(110)
Както бе потвърдено от Асоциацията на независимите доставчици (съображения 42-49), през 2005 г. доставчиците на свободния пазар е трябвало да изпълнят договорите си или да ги прекратят едностранно, ако е възможно, или да предоговарят и да коригират в посока увеличаване цените си, като по този начин поемат риска клиентите да изберат регулирания пазар. Загубите, които доставчиците на свободния пазар твърдят, че са понесли, показват, че цените на свободния пазар през 2005 г., по-специално тези по договорите за една година, които са били изпълнени, са се задържали близко до нивата на съответните регулираните тарифи и поради това тарифите на практика не са осигурили икономическо предимство спрямо реалните цени на свободния пазар.
(111)
Това предполага, че двама хипотетични промишлени потребители, които се конкурират помежду си, би трябвало да имат, при сходни останали фактори, почти едни и същи разходи за електроенергия, ако единият е работил по договор за доставка на електроенергия със срок от една година (от януари до декември 2005 г.) по цените на свободния пазар, а другият е извършвал доставка по регулираните тарифи в рамките на същия период. Всъщност единственото въздействие, оказано от нивото на регулираните тарифи върху цените на свободния пазар през 2005 г., се е изразявало в предоставянето на потребителите на свободния пазар на косвена полза, състояща се в ограничаване на увеличението на цените, дори да се приеме, че такова увеличение е било договорно възможно в хода на годината или за по-дълъг срок (обхващащ цялата 2005 г.). На практика реалната или потенциалната конкуренция между промишлените потребители, които са се снабдявали с електроенергия съответно на свободния или на регулирания пазар, не би могла да бъде нарушена от регулираните тарифи.
(112)
Трето, в своето решение за започване на процедурата Комисията изтъкна по-специално ниските нива на регулираната тарифа (23,9 EUR/MWh и 27,0 EUR/MWh), които бяха прилагани през 2005 г. съответно за големите промишлени потребители (тарифа G4) и големите промишлени потребители на безсрочни договори (напр. тарифа 3.4), както е показано в таблица 3 от съображение 30. Както посочват някои трети страни, нивата на регулираните тарифи, които са предмет на оспорване в решението за започване на процедурата, не представляват тарифи, а средни цени след отстъпките. Без отстъпките нивата на базовата тарифа, определени в Указ 2392/2004, които са показани в таблица 1, са били съответно 56,12 EUR/MWh (тарифа 3.4) и 25,44 EUR/MWh (тарифа G4).
(113)
Във връзка с това в рамките на официалното разследване са представени доказателства, че регулираните тарифи, приложими към промишлените потребители, посочени в решението за започване на процедурата, са били на нивото на пазарните цени, приложими за целия период между януари и декември 2005 г., както следва:
(114)
На първо място, бяха предоставени доказателства, че са били налице двустранно договорени пазарни цени на стойност 34,45 EUR/MWh, приложими към потребители с голямо енергопотребление на свободния пазар през 2005 г. (съображения 55-57). Предвид включения в нея марж на пазарна реализация, по-малък от средния марж от десет евро, посочен в решението за започване на официална процедура по разследване, тази пазарна цена сочи цена за доставка около 25,44 EUR/MWh по най-ниската регулирана тарифа (G4) (23,9 EUR/MWh последваща средна цена). Като се вземат предвид обективните разлики, свързани с доставките по регулираната тарифа, напр. 9,7 пъти по-високите обеми на доставките, инвестициите в оборудване за контрол и сроковете за плащане, фактът, че регулираната тарифа е била по-ниска, не изглежда да е предоставил неправомерно икономическо предимство на бенефициерите.
(115)
На второ място, наличните доказателства показват, че през декември 2004 г. са могли да бъдат сключени едногодишни договори за доставка на основно натоварване, основани на пазарни цени от 31,05 EUR/MWh, за периода януари-декември 2005 г. Регистрирана е крайна пазарна цена (с допълнителни услуги и такса за достъп) от 36,67 EUR/MWh, което е по-малко от съответната основна тарифа (тарифа 3.4) за промишлени потребители на безсрочни договори със силна модулация на натоварването (вж. съображения 16, 18 и 58).
(116)
Допълнителните отстъпки при регулираните тарифи за управление на търсенето (например модулация на натоварването, непрекъсваемост) позволяват да се постигнат най-ниски средни цени на регулирания пазар за потребителите, които предоставят такива услуги (22). Тези отстъпки, които не са специално разгледани в решението за започване на процедурата, са били предназначени за заплащането на ориентирани към търсенето полезни услуги за мрежата, изискващи корекции, инвестиции или ограничения в рамките на търговски или промишлени процеси. Модулацията на натоварването изисква промишлените или търговските процеси с голямо енергопотребление да се извършват в ненатоварените периоди, а не в пиковите часове, като по този начин се намалява потреблението и напрежението в електрическа мрежа. Аналогично, услугите по непрекъсваемост, предоставяни на мрежата, са икономически полезни, тъй като изискват съгласието на даден промишлен потребител операторът на системата да може прекъсва доставката на електроенергия с кратко предизвестие (от няколко секунди до два часа) и за дълъг период (от един до дванадесет часа), какъвто беше случаят със съответните регулирани тарифи в Испания.
(117)
Ползите от тези услуги, а именно гарантиране на непрекъснатост на доставката на електроенергия, са признати в законодателството на Общността. Директива 2005/89/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 18 януари 2006 г. относно мерки за гарантиране сигурност на доставките на електрическа енергия и инфраструктурните инвестиции (23) изисква от държавите членки да вземат предвид техниките за управление на търсенето и да предприемат мерки за намаляване на пречките, които препятстват сключването на безсрочни договори, с цел да се поддържа баланса между търсенето и предлагането. Тези услуги допълват и може дори да заменят други регулаторни средства, използвани от оператора на мрежата за осигуряване на съответствие между предлагането и търсенето на електроенергия в мрежата, като по този начин се избягват смущения и прекъсвания на електроенергията, които от социална и икономическа гледна точка са скъпоструващи и могат да доведат до налагане на санкции или задължения.
(118)
Конкретно в случая с Испания липсата на голям капацитет за междусистемно свързване с други държави членки и значителното навлизане на периодични доставки от възобновяеми енергийни източници през 2005 г. правят тези услуги особено ценни. Мащабът на тяхната икономическа стойност и евентуалните разходи, които е възможно да се избегнат в рамките на електроенергийната система, могат да бъдат илюстрирани чрез направените от испанския оператор на мрежата Red Eléctrica de España разходи за покупката на услуги по балансиране. През 2005 г. Red Eléctrica de España плащаше средно по 65 EUR/MWh за услуги по вторично регулиране за увеличаване на енергията (добавяне на допълнителна енергия в рамките на срок между 15 секунди и 15 минути за балансиране на мрежата); за третично регулиране на увеличаването (добавяне на допълнителна енергия в рамките на срок между 15 минути и 2 часа за попълване на енергийните резерви след вторичното регулиране), като средната цена през 2005 г. е била 78 EUR/MWh, с увеличения до 600 EUR/MWh (24). За улесняване на търсенето и пренасочването му от пиковите часове (модулация на натоварването) или с цел предлагане на капацитет за намаляване на търсенето в критични ситуации (услуги по непрекъсваемост), отстъпките за съответните регулирани тарифи (напр. около 32 EUR/MWh за тарифа 3.4) изглеждат икономически обосновани.
(119)
При липса на такива отстъпки за мерки за управление на търсенето, регулираните тарифи за потребителите, свързани към мрежата за високо напрежение (тарифи 1.4 и 2.4), биха били на много по-високо ниво (между 58 и 61 EUR/MWh) за базовата тарифа и 76,2 EUR/MWh за действителната средна цена. При сравнение с пазарните цени от 31,05 EUR/MWh за периода от януари до декември 2005 г., не може да се счита, че пазарните цени са били по-високи от регулираните тарифи, приложими за по-голямата част от промишлените и търговските потребители с голямо потребление.
(120)
Това означава, че макар цените на електроенергията, регистрирани в „общия резерв“, да не са подходяща база за сравнение на цените за електроенергия, заплащани от големите промишлени и търговски потребители, реалните пазарни цени за доставката на електроенергия на крайни потребители по регулираните тарифи през 2005 г. са били съобразени със съответните нива на регулираните тарифи.
6. ЗАКЛЮЧЕНИЯ ОТНОСНО МЯРКАТА
(121)
С оглед на горните съображения, Комисията смята за установено, на първо място, че предприятията, на които е била доставяна електроенергия по пакетни регулирани тарифи, не са извлекли ползи от нивото на тези тарифи и на второ място, предвид поетия от Испания ангажимент за изменение на мярката, закъснението на тези дружества в плащането на част от сметките им за електроенергия за 2005 г. ще доведе до натрупване на съответен лихвен процент.
(122)
Следователно тази мярка не води до икономическо предимство в полза на потребителските дружествата. Тъй като критериите по член 107, параграф 1 от ДФЕС са кумулативни, не е необходимо да се разглежда дали са изпълнени другите критерии.
(123)
Следователно Комисията стига до заключението, че с оглед на схемата, приета от Испания за събиране на дълга от крайните потребители към електроенергийната система, системата на регулирани тарифи, прилагана през 2005 г., не е довела до държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Това заключение се отнася за ситуацията и периода от време, обхванати от жалбата, без да се засяга евентуалната оценка от страна на Комисията на мерките, предприети от Испания след 2005 г.,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Системата на регулирани тарифи, приложена от Кралство Испания през 2005 г., не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Испания.
Съставено в Брюксел на 4 февруари 2014 година.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 4 februari 2014
betreffende de door Spanje ten uitvoer gelegde maatregel SA.21817 (C 3/07) (ex NN 66/06) inzake Spaanse elektriciteitstarieven: gebruikers
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2013) 7741)
(Slechts de tekst in de Spaanse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2014/456/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen (1) te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
Bij brief van 27 april 2006 hebben de ondernemingen Céntrica plc en Céntrica Energía S.L.U. (hierna gezamenlijk „Céntrica” genoemd) bij de Commissie een klacht ingediend met betrekking tot het in Spanje in 2005 toegepaste stelsel van gereglementeerde elektriciteitstarieven.
(2)
Bij brief van 27 juli 2006 heeft de Commissie de Spaanse autoriteiten verzocht om informatie over bovengenoemde maatregel. De Commissie heeft de verlangde informatie ontvangen bij brief van 22 augustus 2006.
(3)
Op 12 oktober 2006 is de zaak geregistreerd als niet-aangemelde steun (zaak NN 66/06).
(4)
Bij brief van 9 november 2006 heeft de Commissie de Spaanse autoriteiten verzocht om nadere toelichtingen over de maatregel. De Spaanse autoriteiten hebben geantwoord bij brief van 12 december 2006.
(5)
De Commissie heeft de Spaanse autoriteiten bij brief van 24 januari 2007 in kennis gesteld van haar besluit om ten aanzien van deze maatregel de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie in te leiden.
(6)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (2). De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de steunmaatregel te maken.
(7)
De Spaanse autoriteiten hebben bij brief van 26 februari 2007 hun opmerkingen kenbaar gemaakt.
(8)
De Commissie heeft opmerkingen van de volgende belanghebbenden ontvangen: deelregering van Galicië (brief van 23 maart 2007), Céntrica (brieven van 26 maart 2007 en 3 juli 2007), ACIE - Vereniging van onafhankelijke energieleveranciers (Asociación de Comercializadores Independientes de Energía) (brief van 26 maart 2007), regering van Asturië (brief van 27 maart 2007), AEGE - Vereniging van energie-intensieve afnemers (Asociación de empresas con gran consumo de energía) (brief van 2 april 2007, aangevuld op 21 november 2011), Asturiana de Zinc - AZSA (brief van 3 april 2007), Ferroatlántica - metaalproducent (brief van 3 april 2007), Alcoa (brief van 3 april 2007), UNESA - Spaanse vereniging voor de elektriciteitsindustrie (Asociación Española de la Industria Eléctrica) (brief van 25 april 2007), ENEL Viesgo (brief van 26 april 2007), Iberdrola (brief van 26 april 2007), Unión Fenosa Distribución (brief van 27 april 2007), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (brief van 27 april 2007), Endesa Distribución Eléctrica (brief van 27 april 2007).
(9)
Bij brieven van 15 mei 2007 en 6 juli 2007 heeft de Commissie de opmerkingen van de belanghebbenden toegezonden aan de Spaanse autoriteiten, die in de gelegenheid werden gesteld opmerkingen te maken. Deze opmerkingen zijn toegezonden bij brief van 2 augustus 2007.
(10)
Céntrica heeft aanvullende inlichtingen verstrekt bij brieven van 1 juni 2007, 28 augustus 2007, 4 februari 2008 en 1 maart 2008; AEGE bij brief van 21 november 2011 en Ferroatlántica bij brief van 5 december 2011.
(11)
Bij brieven van 30 juli 2009, 19 maart 2010, 6 oktober 2011, 12 april 2012, 31 augustus 2012, 4 februari 2013 en 17 juli 2013 heeft de Commissie de Spaanse autoriteiten verzocht om verdere toelichting over de maatregel. De Spaanse autoriteiten hebben geantwoord bij brieven van respectievelijk 5 oktober 2009, 26 april 2010, 7 december 2011, 12 juni 2012, 18 oktober 2012, 11 februari 2013 en 4 oktober 2013.
(12)
Op 19 april 2013 is het dossier opgesplitst in twee delen: de onderhavige zaak SA.21817 (C 3/07 ex NN 66/06), die betrekking heeft op de steunmaatregelen ten gunste van de eindgebruikers van elektriciteit, en zaak SA.36559 (C 3a/07 ex NN 66/06), die betrekking heeft op de steunmaatregelen ten gunste van de elektriciteitsdistributeurs. Het onderhavige besluit heeft uitsluitend betrekking op de mogelijke steunmaatregelen ten gunste van de onder de procedure vallende eindgebruikers van elektriciteit, dat wil zeggen, met uitsluiting van huishoudens en kleine ondernemingen.
2. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL
HET SPAANSE ELEKTRICITEITSSYSTEEM IN 2005
(13)
In het bij wet 54/1997 van 27 november 1997 vastgestelde rechtskader voor de elektriciteitssector (Ley del Sector Eléctrico, hierna „LSE” genoemd) dat van toepassing was in 2005, wordt de levering van elektriciteit aan eindgebruikers met gereglementeerde tarieven een gereglementeerde activiteit genoemd. Deze taak werd bij wet aan de distributeurs toegewezen.
(14)
In 2005 konden alle eindgebruikers van elektriciteit op de Spaanse markt hetzij leveringscontracten sluiten met onafhankelijke leveranciers, hetzij stroom afnemen tegen door de Staat vastgestelde gereglementeerde tarieven. Op de gereglementeerde markt hadden alle eindgebruikers die hierom verzochten, recht op levering door hun plaatselijke distributeur tegen het integrale gereglementeerde tarief (all-in prijs), afhankelijk van hun profiel en verbruik. Op de vrije markt betaalden afnemers een heffing voor de toegang tot het netwerk die ook gereglementeerd was, en moesten zij daarbovenop de kosten voor de levering van energie dragen. Sinds de voltooiing van de hervorming van de elektriciteitssector in 2009 leveren distributeurs niet langer elektriciteit tegen integrale gereglementeerde tarieven.
(15)
De integrale gereglementeerde tarieven en de gereglementeerde heffingen voor de toegang tot het netwerk werden vooraf vastgesteld voor het hele jaar, doorgaans vóór het eind van jaar N - 1, maar konden in de loop van het jaar worden aangepast (3). Voor de jaarlijkse verhoging van de tarieven gold evenwel een maximumgrens (4). In principe werden de tarieven en heffingen vastgesteld op basis van prognoses, om ervoor te zorgen dat de gereglementeerde inkomsten uit de toepassing ervan toereikend waren om alle gereglementeerde kosten van het elektriciteitssysteem te dekken. In 2005 omvatten deze gereglementeerde kosten de levering van energie tegen integrale tarieven, de kosten van de aanschaf van energie in het kader van bijzondere regelingen (hernieuwbare bronnen, warmtekrachtkoppeling enz.); de transport- en distributiekosten, vraagbeheersmaatregelen, de extra kosten voor elektriciteitsopwekking op de Spaanse eilanden, steun voor de steenkoolindustrie, de tekorten van vorige jaren enz. Er waren geen voorschriften op grond waarvan een bepaalde categorie van inkomsten of een deel daarvan werd toegewezen aan een bepaalde categorie van kosten of een deel daarvan. De inkomsten uit de heffing voor de toegang tot het netwerk waren dan ook noch geheel, noch gedeeltelijk bestemd voor de financiering van bijvoorbeeld subsidies voor elektriciteit uit hernieuwbare bronnen of de productie van elektriciteit in de Spaanse eilandgebieden.
(16)
In 2005 waren er niet minder dan 25 gereglementeerde tarieven voor eindgebruikers, afhankelijk van de hoogte, het profiel en de bestemming van het gebruik en van de aansluitspanning. Daarnaast werden voor de eindgebruikers op de vrije markt nog negen andere gereglementeerde heffingen voor de toegang tot het netwerk toegepast, die eveneens gebaseerd waren op de aansluitspanning en andere kenmerken.
(17)
Op 30 december 2004 hebben de Spaanse autoriteiten de elektriciteitstarieven voor 2005 vastgesteld (5), uitgesplitst naar de volgende categorieën gebruikers:
INTEGRALE TARIEVEN
Laagspanning
1.0.
Vermogen van maximaal 770 kW
2.0.
Algemeen, vermogen van niet meer dan 15 kW
3.0.
Algemeen
4.0.
Algemeen, langdurig gebruik
B.0
Straatverlichting
R.0
Landbouwirrigatie
Hoogspanning
Algemene tarieven
Kortstondig gebruik
1.1.
Algemeen, niet meer dan 36 kV
1.2.
Algemeen, meer dan 36 kV, maar niet meer dan 72,5 kV
1.3.
Algemeen, meer dan 72,5 kV, maar niet meer dan 145 kV
1.4.
Algemeen, meer dan 145 kV
Middelmatig gebruik
2.1.
Niet meer dan 36 kV
2.2.
Meer dan 36 kV, maar niet meer dan 72,5 kV
2.3.
Meer dan 72,5 kV, maar niet meer dan 145 kV
2.4.
Meer dan 145 kV
Langdurig gebruik
3.1.
Niet meer dan 36 kV
3.2.
Meer dan 36 kV, maar niet meer dan 72,5 kV
3.3.
Meer dan 72,5 kV, maar niet meer dan 145 kV
3.4.
Meer dan 145 kV
Tractietarieven
T.1
Niet meer dan 36 kV
T.2
Meer dan 36 kV, maar niet meer dan 72,5 kV
T.3
Meer dan 72,5 kV, maar niet meer dan 145 kV
Tarieven voor landbouwirrigatie
R.1
Niet meer dan 36 kV
R.2
Meer dan 36 kV, maar niet meer dan 72,5 kV
R.3
Meer dan 72,5 kV, maar niet meer dan 145 kV
G. Tarief voor grootgebruikers (G4)
Tarieven voor verkoop aan distributeurs
D.1
Niet meer dan 36 kV
D.2
Meer dan 36 kV, maar niet meer dan 72,5 kV
D.3
Meer dan 72,5 kV, maar niet meer dan 145 kV
D.4
Meer dan 145 kV
TARIEVEN VOOR TOEGANG
Laagspanning
2,0 A
Normaal toegangstarief laagspanning
2,0 NA
Normale toegangstarieven laagspanning met onderscheid tussen dag en nacht
3,0 A
Algemeen toegangstarief laagspanning
Hoogspanning
3.1.A
Toegangstarief voor spanningen van niet meer dan 36 kV (vermogen van niet meer dan 450 kW)
6.1
Toegangstarief voor spanningen van niet meer dan 36 kV (vermogen van meer dan 450 kW)
6.2
Toegangstarief voor spanningen van meer dan 36 kV, maar niet meer dan 72,5 kV (vermogen van meer dan 450 kW)
6.3
Toegangstarief voor spanningen van meer dan 72,5 kV, maar niet meer dan 145 kV (vermogen van meer dan 450 kW)
6.4
Toegangstarief voor spanningen van meer dan 145 kV (vermogen van meer dan 450 kW)
6.5
Toegangstarief voor internationaal handelsverkeer
(18)
De integrale gereglementeerde tarieven konden worden opgesplitst in een component die was bedoeld om de transport- en distributiekosten en de algemene kosten te dekken (heffing voor de toegang tot het netwerk) en een component die de kosten van de aanschaf van elektriciteit op de groothandelsmarkt weergeeft (energiecomponent). Daarnaast gold voor vraagbeheersdiensten een systeem van kortingen op integrale tarieven (bijvoorbeeld geaccepteerde stroomonderbrekingen na kennisgeving of verbruik geconcentreerd tijdens daluren). Vanaf 2005 heeft Spanje wijzigingen ingevoerd in het stelsel van gereglementeerde tarieven. De laatste wijziging dateert van 2013, toen Spanje een nieuw rechtskader voor de elektriciteitssector invoerde (wet nr. 24/13) dat onder andere voorzag in de hervorming van de prijsreglementering op de detailmarkt. Spanje kondigde aan dat deze nieuwe wet en de uitvoeringsbepalingen daarvan in 2014 zouden worden vastgesteld. Hieronder wordt een aantal integrale basistarieven voor het laagste niveau van bovengenoemde categorieën weergegeven (d.w.z. niet meer dan 145 kV) die van toepassing zijn met ingang van 1 januari 2005:
Tabel 1
Basisbedrag gereglementeerde integrale tarieven 2005
A/Onderdeel vermogen
B/Onderdeel energie
Integraal tarief voor het onderdeel vermogen-energie
EUR/kW maand
EUR/kWh
EUR/MWh
Laagspanning
1.0
Vermogen 770 W
0,277110
0,062287
62,67
3.0
Algemeen
1,430269
0,083728
85,71
4.0
Algemeen, langdurig gebruik
2,284634
0,076513
79,69
Hoogspanning
1.4
Kortstondig gebruik, algemeen 145 kV
1,759358
0,058412
60,86
2.4
Kortstondig gebruik, algemeen 145 kV
3,632629
0,053224
58,27
3.4
Langdurig gebruik, algemeen 145 kV
9,511921
0,042908
56,12
G.
Grootgebruikers G4
10,208070
0,011265
25,44
Bron: Bijlage I bij Koninklijk Besluit 2392/2004, berekeningen van de Commissie.
(19)
De Spaanse Nationale Energiecommissie (Comisión Nacional de Energía, hierna „de CNE” genoemd) stelde dat de integrale tarieven van 2005 over het geheel genomen niet alle leveringskosten, en met name niet de kosten voor de aanschaf van elektriciteit op de groothandelsmarkt weerspiegelden. Met name lagen, zoals weergegeven in de grafiek hieronder, de impliciete prijzen in de gemiddelde gereglementeerde tarieven slechts in vijf maanden (tussen januari en februari 2005) en tussen april en juni 2005 onder de gemiddelde prijzen op de groothandelsmarkt voor elektriciteit. Omgekeerd zijn de gemiddelde groothandelsprijzen in de 14 maanden tussen oktober 2006 en december 2007 scherp gedaald tot onder de impliciete energieprijzen in de gemiddelde integrale gereglementeerde tarieven, en was het verschil veel groter dan in de zeven maanden in 2005 waarin de groothandelsprijzen hoger lagen dan de impliciete prijzen in de integrale tarieven.
Grafiek 1
Gewogen gemiddelde groothandelsprijs en impliciete energieprijs in het integrale tarief
Bron: CNE - Verslag over de ontwikkeling van de concurrentie op de gas- en elektriciteitsmarkt. Periode 2005-2007, blz. 84.
HET TARIEFTEKORT VAN 2005
(20)
De rekeningen van het elektriciteitssysteem, die gebaseerd zijn op de reële gereglementeerde inkomsten en kosten, werden eenmaal per jaar vereffend. In 2005 genereerde de hoogte waarop de gereglementeerde tarieven en de heffingen voor de toegang tot het netwerk waren vastgesteld, niet voldoende inkomsten om alle ex post gedocumenteerde gereglementeerde kosten voor het hele jaar te kunnen dekken. De door de CNE aan het eind van het jaar verrichte definitieve vereffening voor 2005 gaf een tekort van 3 811 miljoen EUR te zien. Het was niet de eerste keer dat de vereffening een tekort te zien gaf, hoewel dat van 2005 een ongekende hoogte bereikte. In 2000, 2001 en 2002 werden kleinere tekorten genoteerd.
(21)
De regering had met name de reële kosten voor de aanschaf van elektriciteit onderschat. Terwijl het elektriciteitsverbruik door eindgebruikers op de gereglementeerde markt en de vrije markt zich in 2005 min of meer ontwikkelde zoals voorspeld in december 2004, liepen de groothandelsprijzen als gevolg van een aantal onvoorziene prijsverhogingen in de loop van het jaar op tot 62,4 EUR/MWh in 2005, tegenover 35,61 EUR/MWh in 2004, wat de gemiddelde groothandelsprijs in 2005 op 59,47 EUR/MWh brengt. Oorzaken voor deze verhoging waren onder andere de extreme droogte in het betrokken jaar (waardoor de productie van waterkracht met 55 % daalde), de stijging van de olieprijzen, de doorberekening van de marktprijs voor CO2-emissierechten die gratis werden toegekend uit hoofde van de EU-regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten, en een toename van de energievraag die groter was dan de bbp-groei.
(22)
Een andere belangrijke factor bij de toename van de algemene kosten van het systeem was het hoge niveau van de steun voor de productie van hernieuwbare energie. De producenten van hernieuwbare energie konden met name opteren voor een rechtstreekse deelname op de groothandelsmarkt voor elektriciteit of de „pool”. In 2005 was deze optie bijzonder aantrekkelijk, zodat de deelname van producenten van hernieuwbare energieën groter was dan verwacht, waardoor de kosten van het systeem toenamen. Bovendien bedroeg de rechtstreekse steun voor de energiekosten van elektriciteit uit hoofde van de bijzondere regeling (hernieuwbare energieën, warmtekrachtkoppeling), die in de rekeningen als gereglementeerde kosten werden geboekt, 2 701 miljoen EUR in 2005. Ter illustratie: de transport- en distributiekosten van het systeem bedroegen 4 410 miljoen EUR in 2005.
Mechanisme voor de voorfinanciering van het tekort
(23)
Het ontstaan van het tekort ging niet onopgemerkt voorbij. Reeds in maart 2005, toen duidelijk werd dat een tarieftekort ontstond, bepaalden de Spaanse autoriteiten bij artikel 24 van Koninklijk Wetsbesluit 5/2005 (6) dat de middelen die nodig waren om het verschil tussen de kosten en de inkomsten van het elektriciteitssysteem aan te vullen, zouden worden verstrekt door de vijf grootste elektriciteitsbedrijven met inningsrechten, namelijk bedrijven die recht hadden op een compensatie van de gestrande kosten (7), op basis van de volgende percentages:
-
Iberdrola, SA 35,01 %;
-
Unión Eléctrica Fenosa, SA: 12,84 %;
-
Hidroeléctrica del Cantábrico; S.A: 6,08 %;
-
Endesa, SA 44,16 %;
-
Elcogas, SA: 1,91 %;
(24)
In Wetsbesluit 5/2005 is bepaald dat het toekomstige tekort zou worden toegerekend aan de vijf hierboven genoemde bedrijven als negatief saldo op een bestaande depositorekening die de CNE gebruikte om gestrande kosten aan deze bedrijven te betalen. Dit betekende in feite dat de leveranciers de middelen moesten voorschieten. Het negatieve saldo op de rekening van de gestrande kosten zou resulteren in inningsrechten die de leveranciers het recht geven in de toekomst ontvangsten te innen bij de elektriciteitsgebruikers. De leveranciers konden deze rechten securitiseren en ze op de markt verkopen. De aan deze leveranciers toegewezen inningsrechten droegen een soort minimumrente (3-maands EURIBOR, berekend op basis van de gemiddelde EURIBOR-percentages voor de maand november van het voorgaande jaar zonder marge).
Mechanisme voor de terugvordering van het tekort via de eindgebruikers
(25)
In juni 2006 hebben de Spaanse autoriteiten een besluit genomen met betrekking tot de voorwaarden voor de terugvordering van het tekort van 2005 via de elektriciteitsgebruikers aan de hand van de gereglementeerde tarieven. Bij Koninklijk Besluit 809/2006 (8) hebben de Spaanse autoriteiten bepaald dat de gebruikers het tekort van 2007 moesten betalen (of, meer bepaald de aan de exploitanten toegekende inningsrechten) over een periode van 14,5 jaar door middel van een bijzondere toeslag die zowel op de integrale tarieven als op de toegangstarieven wordt toegepast. De toeslag, berekend als de jaarlijkse hoeveelheid die nodig is om de netto contante waarde van het tekort van 2005 lineair terug te vorderen over een periode van 14,5 jaar, was vastgesteld op 1,378 % van het integrale tarief en op 3,975 % van het toegangstarief voor 2006. De toepasselijke rentevoet was de 3-maands EURIBOR.
(26)
Deze toeslag komt neer op een „bijdrage met bijzondere bestemming”. De Spaanse autoriteiten hebben bepaald dat de inkomsten uit de bijdrage voor de financiering van het tekort van 2005 op de door de CNE beheerde depositorekening zouden worden gestort. De CNE zou de middelen vervolgens overmaken aan de houders van de inningsrechten, d.w.z. de elektriciteitsmaatschappijen die het tekort financierden of de entiteiten die de inningsrechten vervolgens van hen hadden gekocht, in verhouding tot het deel van het tekort dat door elk van hen is gefinancierd.
Gevolgen van het tarieftekort voor de Spaanse markt
(27)
In 2005 voldeed de vrije markt aan 37,49 % van de Spaanse vraag naar elektriciteit. Deze hoeveelheid komt overeen met een relatief beperkt aantal gebruikers, aangezien slechts 8,5 % onder hen energie op de vrije markt kocht, terwijl 91,5 % de gereglementeerde tarieven behield (dit is minder dan de 97 % in 2004). De hoogspanningsafnemers (grotendeels industriële afnemers) waren de belangrijkste groep op de vrije markt, 38,9 % onder hen had gebruikgemaakt van zijn keuzemogelijkheid en hun aankopen waren goed voor 29 % van het totale elektriciteitsverbruik op het Spaanse vasteland in 2005. De meeste huishoudens en laagspanningsgebruikers, die vanaf 2003 (9) konden kiezen voor de vrije markt, behielden de gereglementeerde tarieven; een aanzienlijk deel van hen koos echter ook voor de vrije markt in 2005. Per 31 december 2005 telde de vrije markt meer dan twee miljoen gebruikers (tegenover 1,3 miljoen in 2004).
(28)
Het gemiddelde prijsvoordeel dat in 2005 door de gereglementeerde tarieven werd geboden, moet evenwel parallel worden gezien met de terugkeer van de gebruikers naar de gereguleerde markt, zij het pas na verloop van tijd. Zoals aangegeven in tabel 2 hieronder nam het aantal afnemers op de vrije markt het hele jaar 2005 toe, maar daalde het in 2006 tot het percentage (8,15 %) dat in de eerste helft van 2005 werd bereikt. Op dezelfde wijze hield de in december 2004 genoteerde daling van de hoeveelheid aan eindgebruikers op de vrije markt geleverde energie aan in het eerste kwartaal van 2005. Na een significante stagnering tussen juni en september 2005 bleef de hoeveelheid dalen in december 2005 en gedurende het hele jaar 2006.
Tabel 2
Aandeel van de bevoorradingscentra en de energie op de vrije markt (uitgedrukt als een percentage van de totale markt) 2004-2006
Elektriciteit
2004
2005
2006
maa
jun
sep
dec
maa
jun
sep
dec
maa
jun
sep
dec
uitgedrukt als percentage van de bevoorradingscentra
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
uitgedrukt als percentage van de energie
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Bron:Verslag van de CNE „Informatieve nota over de elektriciteits- en aardgasvoorziening op de geliberaliseerde markten, bijwerking van 31 december 2006”.
(29)
Hoewel de gevolgen van de door de leveranciers geleden verliezen midden 2005 merkbaar werden, toen de groothandelsprijzen aanzienlijk begonnen te stijgen, konden de leveringscontracten niet onmiddellijk worden opgezegd. Daardoor zagen de leveranciers op de vrije markt, met name die welke bij gebrek aan opwekkingscapaciteit elektriciteit op de groothandelsmarkt moesten kopen, zich genoopt biedingen te doen tegen marktvoorwaarden die overeenkomen met het gereglementeerde tarief ondanks de mogelijkheid verliezen te lijden, of hogere prijzen aan te rekenen waarin de reële aanschafkosten zijn doorberekend, waardoor zij marktaandeel verliezen.
3. BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE OP GROND VAN ARTIKEL 108, LID 2, VWEU
(30)
In het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure worden de door de verschillende categorieën van eindgebruikers betaalde gereglementeerde tarieven vergeleken met de geschatte prijzen die zij bij ontstentenis van deze tarieven op de vrije markt hadden moeten betalen. De schattingen van de marktprijs zijn berekend op basis van de prijs voor elektriciteit op de groothandelsmarkt, de kosten voor de toegang tot het netwerk en een gemiddelde handelsmarge die op 10 EUR/MWh werd geschat, zoals overgelegd door Céntrica.
Tabel 3
Prijsvergelijking per gebruikerscategorie
Gebruikerscategorie
Gereglementeerd tarief
(EUR/MWh)
Geschatte marktprijs (alleen groothandelsprijs, plus toegangstarief)
(EUR/MWh)
Geschatte marktprijs (plus 10 EUR handelsmarge)
1.
Op het hoogspanningsnetwerk aangesloten industriële grootgebruikers (G4-tarief)
23,9
61,17
71,17
2.
Industriële grootgebruikers met onderbreekbare stroomvoorziening
27,0
73,87-76,47
83,87-86,47
3.
Op het hoogspanningsnetwerk aangesloten gebruikers
76,2
81,57
91,57
4.
Huishoudens
101,2
107,75
117,75
5.
Op het laagspanningsnetwerk aangesloten industriële kleingebruikers of nutsbedrijven
103,9
101,07
111,07
Bron: Céntrica.
(31)
Deze tabel duidt op een aanzienlijk voordeel voor de eerste twee categorieën (die de industriële grootgebruikers omvatten). Voor de andere categorieën van eindgebruikers was de vergelijking minder overtuigend, hoewel ook hier een klein voordeel kan worden vastgesteld.
(32)
In het besluit wordt geoordeeld dat het voordeel selectief is toegekend, aangezien de kunstmatig lage prijzen van het gereglementeerde tarief de ondernemingen begunstigden die elektriciteit, in plaats van bijvoorbeeld aardgas, als energiebron gebruikten. Voorts is een de facto en de jure selectiviteit vastgesteld: het nadeel was namelijk onevenredig groter voor de grote industriële eindgebruikers, die in bepaalde gevallen profiteerden van all-in prijzen die minder dan de helft bedroegen van de energiecomponent van de geschatte prijzen op de vrije markt.
(33)
In het besluit tot inleiding van de procedure is aangegeven dat het systeem, door het aanmoedigen van eindgebruikers om terug te keren naar de gereglementeerde markt, ook ten goede had kunnen komen aan de distributeurs, die leken te profiteren van een gegarandeerde winstmarge op hun gereglementeerde activiteiten.
(34)
Voorts wordt in het besluit geoordeeld dat het systeem een overdracht van staatsmiddelen inhield, aangezien de prijstoeslag, die werd gebruikt om het tekort terug te betalen, een parafiscale heffing vormt waarvan de opbrengst via de Spaanse toezichthouder CNE (een overheidsinstantie) wordt doorgesluisd naar de eindgebruikers. In het besluit wordt geconcludeerd dat, gelet op de rechtspraak van het Hof van justitie op dat gebied, deze middelen moeten worden beschouwd als staatsmiddelen.
(35)
Gelet op het feit dat de eindgebruikers opereren op markten die doorgaans openstaan voor concurrentie en handel binnen de Unie, komt de Commissie in het besluit tot de conclusie dat voldaan is aan alle criteria van artikel 107, lid 1, en dat de maatregel staatssteun ten gunste van eindgebruikers inhoudt.
(36)
Na de constatering dat geen van de uitzonderingen van artikel 107 VWEU van toepassing leek te zijn, werd in het besluit nagegaan of de elektriciteitsvoorziening tegen gereglementeerde tarieven kon worden beschouwd als een dienst van algemeen economisch belang (DAEB) en zodoende in aanmerking kon komen voor de uitzondering van artikel 106, lid 2, VWEU. In het besluit is vastgesteld dat de beoordelingsmarge voor de lidstaten om openbare dienstverplichtingen op te leggen in de elektriciteitssector beperkt is bij Richtlijn 2003/54/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2003 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en houdende intrekking van Richtlijn 96/92/EG (10) (hierna „de elektriciteitsrichtlijn” genoemd). In deze richtlijn is bepaald dat de lidstaten een openbare dienstverplichting moeten opleggen (die met name het recht inhoudt om tegen redelijke prijzen van elektriciteit te worden voorzien) voor uitsluitend kleine ondernemingen en huishoudens (11). In het besluit wordt geconcludeerd dat de elektriciteitsvoorziening tegen gereglementeerde tarieven voor middelgrote en grote ondernemingen in het licht van de elektriciteitsrichtlijn niet als een echte DAEB kon worden aangemerkt.
(37)
De Commissie had dan ook ernstige twijfels bij het feit dat de steunelementen van de gereglementeerde tarieven die werden toegepast voor andere dan kleine ondernemingen, als verenigbaar met de interne markt konden worden beschouwd.
(38)
In het besluit tot inleiding van de procedure wordt ook opgemerkt dat het mogelijk is dat elektriciteitsdistributeurs staatssteun hebben ontvangen. Dit deel van de zaak valt onder een ander besluit (zaak C 3a/07).
4. OPMERKINGEN VAN DE BELANGHEBBENDEN
(39)
Op het verzoek van de Commissie om opmerkingen kenbaar te maken over het besluit tot instelling van een diepgaand onderzoek zijn veel reacties gekomen van industriële grootgebruikers, distributeurs, onafhankelijke leveranciers en regeringen van de Spaanse autonome gemeenschappen. Hieronder worden alleen de opmerkingen samengevat die betrekking hebben op de vermeende staatssteun ten gunste van eindgebruikers van elektriciteit.
OPMERKINGEN VAN ONAFHANKELIJKE LEVERANCIERS
(40)
Er zijn opmerkingen ontvangen van Céntrica en de ACIE, de vereniging van onafhankelijke energieleveranciers. Hun opmerkingen en conclusies zijn grotendeels gelijklopend.
Opmerkingen van Céntrica en de ACIE
(41)
Het belangrijkste aspect van de opmerkingen van Céntrica is het vermeende voordeel voor de elektriciteitsdistributeurs. De door deze onderneming verstrekte cijfers en argumenten wijzen echter ook op het bestaan van staatssteun voor eindgebruikers van elektriciteit.
(42)
Volgens Céntrica impliceerde het naast elkaar bestaan van de vrije en de gereglementeerde markt, en met name de mogelijkheid dat de eindgebruikers ook vrij van de ene op de andere konden overstappen, dat de gereglementeerde tarieven fungeerden als een prijsreferentie of een feitelijke beperking van de vrije marktprijzen. De leveranciers konden geen prijzen boven het gereglementeerde tarief aanrekenen, zo niet zouden zij geen nieuwe afnemers kunnen aantrekken en bestaande afnemers verliezen.
(43)
Op een vrije markt bestaat de door eindgebruikers voor elektriciteit betaalde prijs uit twee componenten: de heffing voor de toegang tot het netwerk en een „leveringscomponent” die voortvloeit uit marktmechanismen en wordt doorberekend aan de detailhandelaar. In de detailhandel hangt de rentabiliteit af van het feit of de door de afnemers betaalde „leveringscomponent” de kosten van de leverancier dekt (d.w.z. de kosten voor de aanschaf van energie op de groothandelsmarkt of zijn eigen productiekosten in het geval van een verticaal geïntegreerde onderneming) en een „handelsmarge” die andere leveringskosten omvat (afzet-, informatica- en factureringskosten enz.) en een vergoeding voor het geïnvesteerde kapitaal. Om deze reden kon een leverancier in een bepaald segment van de vrije markt slechts rendabel opereren indien er een „positieve handelsmarge” was, d.w.z. een verschil tussen de algemene kosten van de leverancier voor de dienstverlening aan zijn afnemers en het gereglementeerde tarief.
(44)
Céntrica heeft het bestaan aangetoond van een concurrentienadeel voor de leveranciers op de vrije markt aan de hand van berekeningen waaruit blijkt dat er in 2005 voor geen enkele categorie van gebruikers (12) handelsmarges waren (of dat de marges die er in het begin van het jaar wel waren, in de loop van het jaar waren verdwenen). Dit impliceerde dat de gereglementeerde tarieven voor onafhankelijke leveranciers te laag waren om rendabel te kunnen concurreren. Volgens Céntrica kon door bepaalde categorieën van eindgebruikers (met name energie-intensieve gebruikers van het G4-tarief en andere industriële grootgebruikers) zelfs vóór het ontstaan van het tarieftekort niet worden geconcurreerd omdat de integrale tarieven hier geen marge voor lieten. Het door Céntrica aangevoerde concurrentienadeel deed zich vooral voor in de gebruikerscategorie van nutsbedrijven en kleine ondernemingen die op het laagspanningsnetwerk zijn aangesloten, en in het segment van de huishoudens.
(45)
In het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure wordt gebruikgemaakt van de door Céntrica verstrekte cijfers, met name van de vergelijking tussen de gereglementeerde tarieven en de geschatte marktprijzen (zie overweging 30 en tabel 3).
(46)
Volgens Céntrica is het systeem in strijd met de elektriciteitsrichtlijn, niet alleen vanwege het discriminerende karakter van de tekortregeling (in het kader waarvan de verliezen van distributeurs wel, maar die van leveranciers niet werden gecompenseerd), maar ook omdat het de gebruikers het recht op transparante prijzen en tarieven ontzegde (13). Aangezien een deel van de in 2005 voor elektriciteit te betalen prijs is doorgeschoven naar latere jaren, waren de aangerekende eindprijzen niet transparant voor de gebruikers.
(47)
Voorts voerde Céntrica aan dat het mechanisme voor de terugbetaling van het tekort om twee belangrijke redenen niet evenwichtig was: in de eerste plaats zou het tekort voornamelijk door laagspanningseindgebruikers worden terugbetaald, hoewel de gebruikers die er het meest hadden toe bijgedragen, grote hoogspanningseindgebruikers waren. Ten tweede werd van de eindgebruikers op de vrije markt verlangd dat zij betaalden voor een tekort waartoe zij niet hadden bijgedragen.
(48)
Céntrica steunde het voorlopige standpunt van de Commissie dat de Spaanse tekortregeling een overdracht van staatsmiddelen inhield. Céntrica stelde voorts dat het besluit van de Spaanse regering om elektriciteitsmaatschappijen toe te staan hun inningsrechten te securitiseren, een overdracht van staatsmiddelen inhield.
(49)
Volgens de vereniging van onafhankelijke energieleveranciers (ACIE) lagen de geschatte kosten voor energievoorziening die als basis hebben gediend voor de gereglementeerde tarieven in 2005, ongeveer 68 % onder de door leveranciers op de groothandelsmarkt betaalde werkelijke kosten voor de aanschaf van energie. De ACIE wees op de ernstige gevolgen van het tarieftekort van 2005 voor onafhankelijke leveranciers. Volgens de vereniging waren de aanschafkosten van leveranciers op de vrije markt gelijk aan die van distributeurs. Bovendien waren zij in feite verplicht zich aan te passen aan het niveau van het integrale tarief dat door de regering per afnemerscategorie was vastgesteld, omdat zij anders geen nieuwe afnemers hadden kunnen aantrekken of bestaande afnemers niet hadden kunnen behouden. De ACIE merkte met name op dat haar leden begin 2005 contracten sloten op basis van de prognoses van de regering voor de groothandelsprijzen en dat zij deze later moesten nakomen, ook al bleken zij niet rendabel te zijn. Daardoor leden onafhankelijke leveranciers verliezen. Céntrica schat haar verliezen in 2005 op 10 miljoen EUR. Volgens de ACIE zagen meerdere leveranciers, waaronder Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía en RWE, zich genoopt de markt te verlaten.
OPMERKINGEN VAN ENERGIE-INTENSIEVE GEBRUIKERS
(50)
De energie-intensieve gebruikers lieten zich in de procedure vertegenwoordigen door hun vereniging AEGE (Asociación de Empresas con Gran Consumo de Energía). Sommige onder hen (Asturiana de Zinc, Ferroatlántica en Alcoa) namen individueel deel. Alcoa is een aluminiumproducent met drie productie-installaties in Spanje (in San Ciprián, La Coruña en Avilés) die in 2005 in aanmerking kwamen voor het integrale G4-tarief (het tarief voor energie-intensieve gebruikers met onderbreekbare stroomvoorziening). Ferroatlántica is een producent van aluminium-ijzerlegeringen die in aanmerking kwam voor het onderbreekbare 3.4-tarief. Asturiana de Zinc is een producent van zink die voor zijn installatie in San Juan de Nieva in aanmerking kwam voor het G4-tarief.
(51)
In hun opmerkingen betwisten de energie-intensieve gebruikers het besluit van de Commissie volgens hetwelk de industriële tarieven (G4 en andere onderbreekbare tarieven) staatssteun vormden, en voeren zij aan dat deze tarieven geen economisch voordeel verschaften, noch staatsmiddelen inhielden, en evenmin de mededinging of het handelsverkeer tussen de lidstaten beïnvloedden.
Ontbreken van economische voordelen
(52)
Volgens de energie-intensieve gebruikers is de referentiewaarde die in het besluit tot inleiding van de procedure wordt gehanteerd om het bestaan van een voordeel vast te stellen, niet correct. De Commissie vergeleek de industriële tarieven met de gemiddelde prijs op de groothandelsmarkt (de „poolprijs”), die zij representatief achtte voor de kosten die deze ondernemingen in normale omstandigheden op de markt zouden hebben betaald. Aangezien werd vastgesteld dat de industriële tarieven onder de „poolprijs” lagen, werd in het besluit tot inleiding van de procedure geconcludeerd dat de tarieven de begunstigden een economisch voordeel verschaften.
(53)
De energie-intensieve gebruikers voeren aan dat de „pool” een spotmarkt is waarop elektriciteit per uur wordt verhandeld voor de volgende dag. Volgens de energie-intensieve gebruikers heeft de „pool” bepaalde tekortkomingen die de doeltreffendheid en het concurrentievermogen negatief beïnvloeden, waardoor de prijzen de marginale opwekkingskosten niet correct weerspiegelen en bijgevolg geen situatie van perfecte concurrentie weergeven. Grote eindgebruikers, die grote hoeveelheden elektriciteit gebruiken en constante gebruiksprofielen hebben, kopen geen elektriciteit aan via de „pool”, maar sluiten doorgaans bilaterale contracten met elektriciteitsleveranciers. Dit wordt bevestigd in het verslag 2005 van de OMEL, waaruit blijkt dat slechts zeven van de in aanmerking komende gebruikers (d.w.z. 5 % van de verhandelde elektriciteit), rechtstreeks via de „pool” aankochten.
(54)
Hoe dan ook, zelfs indien de in de „pool” genoteerde prijzen als een geldige referentie konden worden beschouwd, zou het niet correct zijn om de gemiddelde groothandelsprijs in 2005 te hanteren (zoals de Commissie deed), aangezien deze gemiddelde prijs een afspiegeling is van de vraag naar elektriciteit van leveranciers die heel diverse eindgebruikers bedienden, waaronder huishoudens en kleine ondernemingen. Volgens de AEGE, Ferroatlántica en Asturiana de Zinc zou de in 2005 in de „pool” genoteerde minimumprijs (namelijk 18,36 EUR/MWh) een geschikte referentie zijn omdat deze prijs een afspiegeling zou zijn van de meest concurrerende marktvoorwaarden van de „pool” (waar exploitanten elektriciteit aanbieden tegen een prijs die overeenkomt met de marginale kosten ervan). De situatie van de industriële grootgebruikers is verschillend van die van de rest van de eindgebruikers, en met name van die van de huishoudens. De gemiddelde prijs van de „pool” zou dan ook geen geschikte referentie zijn. Volgens Alcoa moet de Commissie de betwiste tarieven veeleer vergelijken met de prijzen van de door de grote eindgebruikers gesloten bilaterale contracten.
(55)
Alcoa gaf een voorbeeld van een bilaterale marktprijs en gaf aan dat haar drie aluminiumfabrieken steeds in aanmerking zijn gekomen voor het G4-tarief. Alcoa heeft echter nog een andere aluminiumfabriek (Alúmina Española) waarvoor eind 2004 een bilateraal contract werd gesloten met een leverancier. Dit contract had een looptijd van twee jaar, die met een extra jaar kon worden verlengd. De drie aluminiumfabrieken hebben hetzelfde constante gebruiksprofiel als de aluminiumfabrieken. Deze laatste gebruiken echter veel kleinere hoeveelheden elektriciteit (0,35 TWh tegenover 1,3 TWh in de fabrieken van Avilés en La Coruña, en 3,4 TWh in de fabriek van San Ciprián). De gemiddelde in dit contract overeengekomen prijs bedroeg 34,45 EUR/MWh en omvat de kosten van het nucleair moratorium, de kosten voor de toegang tot het netwerk en andere bijkomende kosten. Deze prijs is verkregen via een aanbesteding en de verschillen tussen de offertes van de leveranciers waren kleiner dan vijf euro.
(56)
Volgens Alcoa kan het verschil tussen deze bilaterale prijs (34,45 EUR/MWh) en het G4-tarief (23,90 EUR/MWh) worden verklaard door objectieve factoren. Voor de begunstigden van het G4-tarief gelden regelgevingsbeperkingen die niet gelden voor de bilaterale contracten, zoals de verplichting om alle tegen het G4-tarief aangekochte elektriciteit te gebruiken (zo niet, worden sancties opgelegd), de verplichting om te beschikken over uitrusting voor spanningscontrole en een betalingstermijn van 20 dagen (terwijl voor bilaterale contracten veel voordeliger betalingsvoorwaarden gelden).
(57)
Alcoa concludeert bijgevolg dat een hypothetische marktprijs voor haar drie aluminiumfabrieken door het hogere gebruik van deze fabrieken beduidend onder de 34,45 EUR/MWh zou liggen. Anderzijds zouden de nettokosten voor de bevoorrading van de aluminiumfabriek bij een gemiddelde handelsmarge van 10 EUR/MWh 24,25 EUR/MWh bedragen, wat veel dichter bij het G4-tarief ligt.
(58)
Volgens Ferroatlántica is het in 2005 gehanteerde gereglementeerde 3.4-tarief in het besluit tot inleiding van de procedure fout geïnterpreteerd omdat de kortingen ten onrechte in het basistarief zijn opgenomen en omdat het tarief werd vergeleken met een toegangsheffing die 10 keer hoger lag dan de in dit geval toepasselijke heffing (en dan die van grootgebruikers). Ferroatlántica heeft voorts aangetoond dat de maandelijkse gemiddelde marktprijs in 2004 voor toekomstige contracten voor elektriciteitsvoorziening in 2005 31,68 EUR/MWh bedroeg, terwijl dit in december 2004 31,05 EUR/MWh was. Dit betekent dat een onderneming haar basisvoorziening aan elektriciteit in 2005 tegen deze prijs zou hebben verkregen op het moment waarop de gereglementeerde tarieven werden vastgesteld. Na toevoeging van de „aanvullende diensten” (3,92 EUR/MWh) en het corresponderende toegangstarief (1,70 EUR/MWh) zou een industriële gebruiker een marktprijs van 36,67 EUR/MWh hebben verkregen, wat minder is dan de 56,11 EUR/MWh van het 3.4-tarief dat voor energie-intensieve gebruikers geldt.
(59)
Dankzij andere kortingen op dit tarief konden diensten inzake vraagbeheer worden geleverd en aanvaard ten gunste van de regeling. In dit verband voegt Ferroatlántica toe dat de korting op het tarief diverse verleende diensten weerspiegelde, namelijk het nacht- en weekendtarief, onderbreekbaarheid (het aanvaarden van levering op verzoek van de netwerkexploitant), seizoensgebondenheid (waarbij de levering wordt geconcentreerd in maanden met weinig vraag) en het beheer van reactieve energie. Alleen deze kortingen, die variabel waren en sinds 1995 bij verordening werden vastgesteld, en niet de hoogte van het gereglementeerde tarief, verklaren en rechtvaardigen volgens Ferroatlántica dat in 2005 een lagere gemiddelde prijs voor elektriciteit werd betaald.
(60)
De energie-intensieve gebruikers betwisten de bewering in het besluit tot inleiding van de procedure dat het voordeel niet evenredig was met de gebruikte hoeveelheden en in het geval van grootgebruikers zou toenemen. In dit verband stellen deze gebruikers bijvoorbeeld dat de CNE zelf bevestigde dat het G4-tarief zelfs lager had moeten liggen. De energie-intensieve gebruikers merken op dat grootgebruikers van de G4- of 3.4-tarieven duizend maal meer elektriciteit gebruikten dan de gemiddelde hoogspanningsgebruiker, maar driemaal minder betaalden.
(61)
Het zou dan ook normaal zijn dat grootgebruikers een hogere eenheidskorting op de prijs krijgen. Gelet op het bovenstaande is de conclusie dat de industriële tarieven een voordeel inhouden, volgens de energie-intensieve gebruikers zeer betwistbaar. Zij wijzen erop dat de Commissie in ieder geval overtuigend bewijs voor het bestaan van dit voordeel moet overleggen.
(62)
Alcoa gaf eveneens aan dat de prijs die zij in Spanje betaalde, nagenoeg gelijk was aan de gemiddelde gewogen prijs die aluminiumfabrieken in de Unie betaalden en zelfs hoger lag dan de gemiddelde gewogen prijs in de EER.
Geen staatsmiddelen
(63)
De energie-intensieve gebruikers voeren aan dat zij het waren die de industriële tarieven rechtstreeks aan de distributeurs betaalden, zonder dat de middelen door de staat werden gecontroleerd, en dat deze regeling overeenkomstig de rechtspraak in de zaak PreussenElektra bijgevolg geen staatsmiddelen inhield.
(64)
De energie-intensieve gebruikers stellen dat er een tijdsinterval was tussen de vaststelling van de tarieven (eind 2004), en de invoering van het mechanisme voor de terugvordering van het tekort bij de gebruikers (pas in juni 2006). In het besluit tot inleiding van de procedure stelt de Commissie dat er sprake was van staatsmiddelen vanwege de invoering van de toeslag in de rekeningen van de gebruikers, wat werd aangemerkt als parafiscale heffing. De energie-intensieve gebruikers stellen dat, als deze hypothese wordt aanvaard, een maatregel die in 2005 geen steun vormde, (ex post) in 2006 steun zou worden, wat in strijd zou zijn met de basisbeginselen van het EU-recht zoals rechtszekerheid en legitieme verwachtingen. Deze gebruikers merken op dat het steunkarakter van een maatregel uitsluitend afhangt van de omstandigheden op het moment van de goedkeuring ervan, en niet mag afhangen van toekomstige gebeurtenissen, vooral wanneer deze redelijkerwijs niet te voorzien zijn. Zij verwijzen naar de uitspraak van de advocaat-generaal Jacobs in de zaak Van Calster (14): „Bij de beoordeling moet worden uitgegaan van de situatie op de datum van de initiële heffing van de bijdragen, en deze situatie kan niet met terugwerkende kracht worden veranderd.”
(65)
De energie-intensieve gebruikers voeren aan dat de gereglementeerde tarieven van 2005 in dat jaar geen staatssteun vormden. De ondernemingen merken op dat de analyse van het financieringsmechanisme in deze omstandigheden niet relevant is, aangezien het pas in 2006 werd ingevoerd. Het onderzoek van de financieringswijze zou pas pertinent zijn als de maatregel vanaf het begin staatssteun vormde. Aangezien de tarieven geen steun inhielden, mag de Commissie zich volgens de energie-intensieve gebruikers niet baseren op de toeslag om tot de tegenovergestelde conclusie te komen.
(66)
De energie-intensieve gebruikers stellen dat, in het geval van parafiscale heffingen, de financieringswijze van een maatregel hoe dan ook slechts relevant is voor de beoordeling van staatssteun wanneer er een „dwingend bestemmingsverband” bestaat tussen de toeslag en de steun, d.w.z. wanneer er een rechtstreeks verband is tussen de maatregel en de financiering ervan (15). De energie-intensieve gebruikers ontkennen het bestaan van dit verband, aangezien de toeslag bestemd was om een tekort te dekken dat resulteerde uit de beëindiging van gereglementeerde activiteiten die niet alleen betrekking hadden op de elektriciteitsvoorziening tegen gereglementeerde tarieven, maar ook op andere kosten van het systeem. De toeslag werd bijgevolg niet specifiek gebruikt om verliezen te dekken die voortvloeien uit de voorziening tegen gereglementeerde tarieven. Ten tweede was er noch een direct, noch een indirect verband tussen de hoogte van de tarieven en de toegepaste toeslag, aangezien het in 2004 vastgestelde tarief onvoorwaardelijk was (en niet werd aangepast in de daaropvolgende jaren).
(67)
De energie-intensieve gebruikers voeren eveneens aan dat de toeslag geen parafiscale last of heffing vormt omdat hij geen fiscale maatregel uit hoofde van het Spaanse recht vormde. Fiscale maatregelen worden gebruikt om overheidsuitgaven te financieren, terwijl de toeslag er in dit geval toe strekte een tekort terug te vorderen van particuliere exploitanten (distributeurs) die gereglementeerde activiteiten uitoefenden binnen het elektriciteitssysteem. Overeenkomstig de Spaanse grondwet kan een nieuwe fiscale maatregel slechts worden ingevoerd bij wet (en niet bij koninklijk besluit). Anderzijds is de staat nooit eigenaar van de inkomsten van de toeslag en mag hij hier evenmin over beschikken, aangezien deze middelen worden overgedragen naar een door de CNE beheerde depositorekening en de staat zich deze middelen niet mag toe-eigenen. Het liquidatieproces is volledig automatisch en de CNE beschikt niet over enige beoordelingsmarge, autonomie of controle over de bestemming of de hoeveelheid van de middelen die moeten worden geliquideerd ten gunste van de diverse marktspelers.
(68)
Volgens de energie-intensieve gebruikers wordt dit door de Commissie erkend in haar besluit betreffende de gestrande kosten in Spanje (16), waarin zij verklaart dat de overdracht van de bedragen via de CNE voornamelijk van boekhoudkundige aard is, en niet concludeert dat de maatregel staatsmiddelen inhield.
(69)
Deze gebruikers voeren aan dat het hier dezelfde situatie betreft als bij de „gestrande kosten”, aangezien de regering in beide gevallen een toeslag heeft ingevoerd die bestemd was om permanente kosten van het systeem te compenseren. Deze argumentatie leek ook te worden bevestigd in een zaak die betrekking had op het Verenigd Koninkrijk (17).
Geen gevolgen voor de mededinging en het handelsverkeer
(70)
Asturiana de Zinc en Alcoa stellen dat, gezien de specifieke kenmerken van de markten voor aluminium en zink, een maatregel betreffende de prijs voor de voor de productie van deze metalen gebruikte elektriciteit niet van invloed is op het handelsverkeer in de Unie, omdat metalen grondstoffen zijn en de prijzen daarvan op wereldniveau op de metaalbeurs van Londen worden vastgesteld. Daarom vertalen de schommelingen van de lokale productiekosten zich niet in verschillen in de wereldprijzen.
(71)
Beide ondernemingen wijzen erop dat in de Unie een toenemend productietekort voor aluminium en zink bestaat, terwijl steeds meer aan de vraag wordt voldaan door uitvoer uit derde landen.
(72)
Indien de sectoren aluminium en zink verdwijnen in Spanje, zouden geen nieuwe exploitanten uit de Unie in de plaats komen omdat de (aluminium)fabrieken in de Unie reeds op volle capaciteit draaien en nieuwe of reeds gevestigde producenten geen prikkels zouden hebben om hun capaciteit te verhogen, aangezien de langetermijnvooruitzichten voor de beschikbaarheid van betaalbare energie onzeker zijn. Het tekort wordt bijgevolg uitsluitend door invoer gedekt.
(73)
Alcoa voert voorts aan dat de tarieven de belangen van andere Europese producenten niet in gevaar brengen, aangezien zij elektriciteit aanbieden tegen een prijs die gelijk is aan de gemiddelde prijs die andere aluminiumproducenten in de EU-25 betalen.
Zelfs al vormden de onderbreekbare industriële tarieven steun, dan nog zouden zij „reeds bestaande steun” vormen
(74)
De energie-intensieve gebruikers stellen dat de betwiste tarieven reeds bestonden vóór de toetreding van Spanje tot de Unie.
(75)
Hoewel de benaming „G4-tarief” formeel is ingevoerd bij ministerieel besluit van 6 maart 1986, bestond het de facto reeds vóór 1 januari 1986, de datum van toetreding van Spanje tot de Unie, omdat het overeenkomt met het vroegere „Industrieel tarief voor langdurig gebruik I”, dat is ingevoerd bij ministerieel besluit van 14 oktober 1983, dus vóór de toetreding van Spanje. Alle eindgebruikers van elektriciteit die profiteerden van het industrieel tarief I, vielen automatisch onder het G4-tarief, dat de facto hetzelfde tarief was, maar een andere naam droeg.
(76)
De andere onderbreekbare tarieven waren eveneens uitdrukkelijk voorzien in het ministerieel besluit van 1983.
(77)
Voorts zou de maatregel volgens de energie-intensieve gebruikers bestaande steun vormen op grond van artikel 15 van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (18) omdat de termijn van tien jaar verstreken is.
Legitieme verwachtingen zouden de terugvordering van de steun uitsluiten
(78)
De energie-intensieve gebruikers voeren aan dat, zelfs in de veronderstelling dat de tarieven niet kunnen worden aangemerkt als reeds bestaande steun, het beginsel van legitieme verwachtingen de terugvordering ervan zou uitsluiten. Gedurende het hele jaar 2005 waren de tarieven een rechtstreekse betaling tussen particuliere exploitanten. De gebruikers konden niet voorzien dat de in december 2004 vastgestelde tarieven zouden worden omgezet in steun op grond van een in juni 2006 goedgekeurde regeringsmaatregel. Geen enkele marktdeelnemer, hoe voorzichtig ook, had deze verandering in zijn rechtssituatie kunnen voorzien. Om deze reden hadden de gebruikers de legitieme verwachting dat hun tarieven geen staatssteun inhielden.
OPMERKINGEN VAN DE DEELREGERING VAN GALICIË EN HET PRINSDOM ASTURIË
(79)
In verband met de mogelijke steun aan energie-intensieve gebruikers voert de deelregering van Galicië aan dat de Commissie ten onrechte de prijs van de „pool” heeft gehanteerd als substituut voor de marktprijs, aangezien energie-intensieve gebruikers doorgaans langetermijncontracten tegen veel gunstiger voorwaarden aangaan.
(80)
Gelet op het feit de liberalisering van de Spaanse markt nog niet voltooid is en met name op het feit dat er geen bilaterale contracten zijn tussen producenten en grootgebruikers, is de deelregering van Galicië van oordeel dat de door de producenten betaalde werkelijke kosten voor de elektriciteitsvoorziening aan deze afnemers als referentie zouden moeten worden gebruikt. Een alternatief zou erin bestaan een referentieprijs te verkrijgen op basis van de technische literatuur (Wilson, 1993 (19) y Castro-Rodríguez (20), 1999), en uit te gaan van hetzij de kosten van de efficiëntste technologie die voldoet aan de specifieke behoeften van de energie-intensieve gebruikers, hetzij de gemiddelde kosten van de elektriciteit op verschillende tijdstippen van de dag. Het verschil tussen een aldus verkregen referentieprijs en het in 2005 betaalde gereglementeerde tarief zou veel kleiner zijn. De deelregering van Galicië voert voorts aan dat alle Spaanse gebruikers, inclusief de grootgebruikers, het tekort dat is ontstaan door de in 2005 gehanteerde lage tarieven, hoe dan ook te zijner tijd zullen terugbetalen.
(81)
Los daarvan was de tariefregeling van 2005 juridisch gesproken niet selectief, aangezien de staat niet voornemens was een voordeel te verschaffen aan de eindgebruikers, doch louter fouten maakte in zijn prognoses voor de markttendensen en -prijzen bij de vaststelling van zijn tarieven in 2004. De deelregering van Galicië betwist eveneens de conclusie dat de regeling gevolgen had voor het handelverkeer in de Unie.
(82)
De opmerkingen van het Prinsdom Asturië komen overeen met die van de Spaanse regering, waarnaar zij verwijzen.
OPMERKINGEN VAN SPANJE
(83)
Spanje merkt op dat het systeem van gereglementeerde tarieven van 2005 geen steun inhield, noch voor de eindgebruikers, noch voor de distributeurs.
Er is geen oorzakelijk verband tussen de overheidsmaatregelen en het tekort, en het tekort kan niet aan de staat worden toegerekend
(84)
Spanje stelt dat het tekort niet aan de staat kan worden toegerekend omdat het is veroorzaakt door externe, niet te voorziene omstandigheden en niet door de weloverwogen intentie van de staat om bepaalde activiteiten te subsidiëren.
(85)
Spanje voert aan dat de in 2005 geldende EU-regelgeving niet uitsloot dat elektriciteit werd geleverd tegen door de staat vastgestelde gereglementeerde tarieven. Bijgevolg waren de regelgevende maatregelen van de staat rechtsgeldig, aangezien zij een uiting van nationale soevereiniteit waren. Eén van deze soevereiniteitsrechten bestaat erin de tarieven zo vast te stellen dat de voorziene kosten beantwoorden aan de voorziene vraag.
(86)
Spanje voert aan dat het tekort van 2005 is veroorzaakt door een verschil tussen de prognoses van de regering van de groothandelsprijzen voor elektriciteit en de werkelijke in de „pool” genoteerde prijzen. De uitzonderlijk hoge prijzen in 2005 waren toe te schrijven aan niet te voorziene oorzaken die neerkomen op overmacht.
(87)
Aangezien de groothandelsprijzen door de gebeurtenis die aanleiding gaf tot de vermeende steun meer stegen dan verwacht, kan het vermeende voordeel niet worden toegeschreven aan een rechtsinstrument. Zelfs wanneer dit voordeel had bestaan (quod non), dan nog zou het veroorzaakt zijn door omstandigheden die geen verband houden met de intenties van de staat. Het bestaan van een geval van overmacht verbreekt het oorzakelijk verband tussen het administratieve besluit tot vaststelling van de tarieven en het concurrentievoordeel dat aanleiding zou hebben gegeven tot staatssteun. Zelfs indien voldaan was aan de objectieve voorwaarde van een oorzakelijk verband (quod non) dan nog zou er geen subjectieve voorwaarde van opzet (toerekenbaarheid) van de kant van de staat zijn.
Geen staatsmiddelen
(88)
Spanje voert aan dat de tarieven geen staatsmiddelen inhielden. In de eerste plaats merkt Spanje in dit verband op dat de toeslag geen heffing is in de zin van de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie inzake parafiscale heffingen, omdat hij niet wordt geïnd door de staat, noch overeenkomt met een heffing. Volgens Spanje maakt de toeslag een integrerend deel uit van het tarief en heeft hij ook het karakter van een tarief. Het tarief is dus een particuliere prijs.
(89)
In de tweede plaats worden de middelen niet geïnd door de staat en worden zij evenmin ondergebracht in een door de staat aangewezen fonds. De tarieven worden geïnd door distributeurs en niet door de staat. Het gaat derhalve om particuliere prijzen die een billijke vergoeding van de marktdeelnemers garanderen (zoals bedoeld in de LSE). Het betreft geen belastingen, noch openbare prijzen. De staat vergoedt niets, aangezien het systeem voorzag in een vergoeding uit hoofde van de marktkrachten voor niet-gereglementeerde activiteiten en van door de staat vastgestelde toegangstarieven voor gereglementeerde activiteiten. Aangezien het systeem geen last voor de staat meebrengt, zijn er overeenkomstig de rechtspraak in de zaak Sloman Neptun (21) geen staatsmiddelen mee gemoeid. Bovendien gaan deze middelen nooit naar de staatskas, worden zij niet vermeld in de begrotingswetten, noch gecontroleerd door de Rekenkamer en kunnen zij niet via administratieve procedures worden teruggevorderd door de schuldenaren. De interest op schulden aan de staat is niet van toepassing op schulden ten aanzien van het elektriciteitssysteem.
(90)
Spanje herhaalt dat deze middelen worden beheerd door de Spaanse toezichthouder, de CNE, die louter als boekhoudkundige tussenpersoon handelt. Volgens Spanje had de Commissie in haar besluit betreffende de Spaanse gestrande kosten van 2001 (S.A. NN 49/99) reeds vastgesteld dat de overdracht van bedragen via de CNE overwegend boekhoudkundig van aard is. De op de rekening namens de CNE overgemaakte middelen zijn nooit eigendom geweest van deze instantie en zijn onmiddellijk uitbetaald aan de begunstigden overeenkomstig een vooraf vastgesteld bedrag dat geenszins door de CNE kan worden gewijzigd. Op grond van deze overweging kwam de Commissie tot de conclusie dat zij niet in de mogelijkheid verkeerde om te bepalen of de inkomsten uit de in het kader van de regeling voor gestrande kosten ingestelde heffing staatsmiddelen vormen.
Geen voordeel
(91)
Spanje is het niet eens met de Commissie dat de tarieven de eindgebruikers (of distributeurs) een economisch voordeel verschaffen.
(92)
Met betrekking tot de eindgebruikers wijst Spanje er nogmaals op dat het tekort het resultaat is van overmacht en dat het grootgebruikers niet bevoordeelde omdat het met interest werd doorberekend in de tarieven voor de volgende jaren. Het vermeende uit een lagere elektriciteitsprijs voortvloeiende economische voordeel is bijgevolg slechts ogenschijnlijk, aangezien de gebruiker het verschil ten opzichte van de prijzen op de vrije markt met interest terugbetaalt.
Levering tegen gereglementeerde tarieven is een dienst van algemeen economisch belang
(93)
Spanje voert aan dat het bestaan van gereglementeerde tarieven in 2005 niet in strijd was met de wetgeving van de Unie, aangezien de termijn voor de liberisering van de markt voor alle gebruikers, inclusief huishoudens, 1 juli 2007 was.
(94)
Volgens de Spaanse autoriteiten is de levering van elektriciteit een dienst van algemeen belang en moet de staat interveniëren om te voorkomen dat misbruik wordt gemaakt van machtsposities die het gevolg zijn van het bestaan van één enkel netwerk (natuurlijk monopolie).
(95)
De parameters voor de vaststelling van de tarieven zijn op objectieve en transparante wijze vastgesteld. Het complexe regelgevende kader voor de vaststelling van de tarieven en de liquidatieprocedure tonen volgens de Spaanse autoriteiten aan dat het tariefsysteem gebaseerd was op een uitvoerige analyse van de kosten en inkomsten van het systeem en op een analyse van de elektriciteitsvraag.
Toezegging van Spanje
(96)
Zoals vermeld in de overwegingen 25 en 26 wordt het tekort van 2005 in jaarlijkse tranches terugbetaald met een rentevoet die overeenkomt met de Euribor-rentevoet zonder marge. Onder voorbehoud van zijn opmerkingen heeft Spanje toegezegd de aan verwerkende ondernemingen met verbindingen van meer dan 1 kV aangerekende rentevoet met terugwerkende kracht te verhogen. Deze verhoging zal worden bepaald in verhouding tot de bijdrage in het tekort van 2005 van de verwerkende ondernemingen waarop de lopende procedure betrekking heeft, en waaraan werd geleverd tegen integrale tarieven. Er zal een marge van 65 basispunten bovenop de Euribor-referentie worden toegepast, waardoor deze nagenoeg overeenkomt met de in de volgende jaren toegepaste rentevoet voor het tekort.
(97)
Het overeenkomstige bedrag zal als volgt worden geïnd bij de verwerkende ondernemingen: wat de jaarlijkse betalingen van het reeds terugbetaalde deel van het tekort van 2005 betreft, zal een eenmalige verhoging van de toegangstarieven worden toegepast; wat de nog terug te betalen bedragen betreft, zal op elk jaarlijks bedrag rechtstreeks een hogere rentevoet worden toegepast, ook weer in de vorm van een verhoging van de toegangstarieven.
5. BEOORDELING VAN DE MAATREGEL
IS ER SPRAKE VAN STAATSSTEUN IN DE ZIN VAN ARTIKEL 107, LID 1, VWEU?
(98)
Een maatregel vormt staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU indien de volgende voorwaarden zijn vervuld: a) de maatregel verschaft de begunstigde een economisch voordeel, b) de maatregel wordt bekostigd door de staat of met staatsmiddelen, c) de maatregel is selectief, d) de maatregel heeft gevolgen voor het handelsverkeer in de Unie en kan de mededinging binnen de Unie verstoren. Aangezien aan al deze voorwaarden moet zijn voldaan, zal de Commissie haar beoordeling beperken tot het bestaan van een economisch voordeel voor de begunstigden.
Aanwezigheid van een economisch voordeel
(99)
Een onderneming is bevoordeeld in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU wanneer zij een economisch voordeel geniet dat zij onder marktomstandigheden niet hadden kunnen verkrijgen. In het onderhavige geval dient bij de beoordeling, rekening houdend met de terugbetaling van het tekort van het elektriciteitssysteem van 2005, te worden nagegaan of er een positief verschil was tussen de in 2005 vastgestelde gereglementeerde tarieven en de marktprijzen die potentiële begunstigden hadden moeten betalen voor de aangekochte elektriciteit en de in het kader van hun tariefregeling verleende diensten. Enig voordeel met betrekking tot de marktomstandigheden moet worden aangetoond onder verwijzing naar de marktprijzen. Deze aspecten, namelijk het bestaan van positieve verschillen, of het ontbreken daarvan, tussen de prijzen van de elektriciteitspool, de marktprijzen en de gereglementeerde tarieven, alsmede de terugbetaling van het tekort, worden hieronder achtereenvolgens onderzocht.
Vergelijking met de gemiddelde prijzen van de elektriciteitspool
(100)
De gemiddelde prijzen van de elektriciteitspool geven een indicatie van het algemene prijsniveau op de groothandelsmarkt. Deze gemiddelde referentieprijs bedroeg het hele jaar lang 2005 59,47 EUR/MWh. Zoals aangegeven en geïllustreerd in overweging 19 (grafiek 1) lagen de gemiddelde groothandelsprijzen in zeven niet opeenvolgende maanden van 2005 hoger dan de impliciete elektriciteitsprijzen van de integrale gereglementeerde tarieven voor alle eindgebruikers. Het bij besluit 2392/2004 vastgestelde gemiddelde tarief lijkt dan ook te hebben geleid tot een positief verschil ten gunste van alle eindgebruikers die voor de gereguleerde tarieven kozen, althans in de meeste maanden van 2005.
(101)
In maandelijkse perioden van minder dan een jaar trad dit verschil niet op in de vijf maanden tussen januari en mei 2005. Er bestond dus geen voordeel voor het gehele systeem van gereglementeerde tarieven. Worden perioden van meer dan een jaar vergeleken, bijvoorbeeld tot en met 30 december 2007, dan wordt het potentiële voordeel bovendien meer dan opgeheven omdat de gemiddelde prijzen van de „pool” in maart 2007 abrupt daalden tot 37 EUR/MWh, terwijl de impliciete prijzen van de gereglementeerde tarieven in diezelfde periode om en bij de 68 EUR/MWh lagen. De impliciete elektriciteitsprijzen van de integrale tarieven lagen vanaf oktober 2006 namelijk veel lager dan de groothandelsprijzen voor elektriciteitsvoorziening (zie grafiek 1). De winsten en de economische voordelen van gebruikers aan wie werd geleverd tegen gereglementeerde tarieven, bij hogere „poolprijzen” dan de impliciete elektriciteitskosten van de gereglementeerde tarieven, kunnen dan ook wegvallen als de prijzen van de „pool” lager liggen dan de impliciete elektriciteitskosten.
(102)
Hieruit volgt dat zowel in maandelijkse perioden van minder dan een jaar in 2005 als in perioden van twee jaar die een deel van 2005 bestrijken, de impliciete energieprijzen van de in 2005 geldende gereglementeerde tarieven geen voordeel lijken te hebben verschaft aan de groep van gebruikers aan wie werd geleverd tegen gereglementeerde tarieven ten opzichte van de groothandelsprijzen van de elektriciteitspool. Feit is echter dat de inkomsten uit de toegangsheffingen en de voor het hele elektriciteitssysteem betaalde gereglementeerde tarieven niet toereikend waren om de gereglementeerde kosten van het systeem in 2005 te dekken. Derhalve dient te worden nagegaan of wordt voorzien in een adequaat mechanisme om te garanderen dat het tekort wordt terugbetaald.
Terugbetaling van het tekort van het elektriciteitssysteem in 2005
(103)
Zoals uiteengezet in de overwegingen 15, 20, 21 en 22 omvatten de rekeningen van het elektriciteitssysteem in 2005 alle gereglementeerde kosten en inkomsten van het systeem zonder dat bepaalde inkomsten worden toegewezen aan specifieke kosten. Zo werden de transport- en distributiekosten (4 410 miljoen EUR) of de kosten van de steun voor warmtekrachtkoppeling en hernieuwbare elektriciteitsbronnen (2 701 miljoen EUR) niet opgesplitst tussen respectievelijk de gereglementeerde inkomsten uit de integrale tarieven op de gereglementeerde markt en/of de inkomsten uit de gereglementeerde heffingen voor de toegang tot de vrije markt, en werd bij de financiering ervan geen onderscheid gemaakt tussen beide soorten inkomsten. In feite ontvangen alle gebruikers van het systeem een voordeel en kan worden verwacht dat zij bijdragen in de dekking van de kosten van de steun voor efficiënte vormen van warmtekrachtkoppeling en hernieuwbare bronnen of transport- en distributiediensten. In dit systeem van niet-cumulatieve kosten per tarief is het onmogelijk om achteraf de verdeling van de kosten objectief toe te wijzen aan de gebruikers op de vrije markt en de gebruikers van de gereglementeerde tarieven, en binnen deze laatste categorie, aan de 25 in 2005 geldende tariefschalen. Hieruit volgt dat de potentiële voordelen, of het ontbreken daarvan, van het tekort van 2005 voor het elektriciteitssysteem in zijn geheel moeten worden onderzocht.
(104)
In dit verband heeft Spanje een mechanisme voor de terugvordering van het tekort van 2005 in zijn geheel ingevoerd dat verenigbaar is met deze universaliteit van de rekeningen van het destijds toegepaste systeem. Het tekort in de gereglementeerde inkomsten uit het elektriciteitssysteem om de kosten van het systeem te dekken, is opgelost door middel van een injectie met middelen die zijn geïnd via een „bijdrage met bijzondere bestemming” die is ingevoerd bij Koninklijk Besluit 809/2006. Midden 2006 is begonnen met de terugvordering door toepassing van een toeslag van 1,378 % van de integrale gereglementeerde tarieven en van 3,975 % van de toegangsheffingen en, daarna de toeslagen die nodig waren voor de terugvordering van 3,8 miljard EUR plus interesten, over een periode van 14,5 jaar die afloopt in 2020 (zie de overwegingen 25 en 26).
(105)
Hieruit volgt dat dankzij de inkomsten uit de speciale bijdrage ter financiering van het tekort van 2005 de elektriciteitsrekeningen van de gebruikers van het systeem kunnen worden betaald, met de verhoging die nodig is om de rekeningen van het systeem van 2005 achteraf, met een aanzienlijke achterstand, in evenwicht te brengen.
(106)
Het enige betwistbare aspect van de in 2006 gekozen methode om het tekort van het elektriciteitssysteem van 2005 terug te betalen en de rekeningen in evenwicht te brengen, zou derhalve de lage rentevoet zijn die initieel werd toegepast op de jaarlijkse terugbetalingen, namelijk de Euribor-referentierentevoet zonder marge. Zoals uitvoeriger beschreven in de overwegingen 96 en 97 heeft Spanje toegezegd de rentevoet voor verwerkende ondernemingen waarop dit onderzoek betrekking heeft, te verhogen. Spanje verbindt zich ertoe een marge van 65 basispunten bovenop de referentierentevoet toe te passen.
(107)
Door deze wijziging van de maatregel die oorspronkelijk werd toegepast om het tekort van 2005 terug te betalen, met uitsluiting van huishoudens en kleine ondernemingen die de hoogste tarieven van het correctiemechanisme hebben betaald, valt elk hypothetisch voordeel voor de ondernemingen door het betalingsuitstel vanaf 2006 weg. Bovendien heeft de toepassing van een toeslag op het tarief tot gevolg dat de absolute teruggevorderde hoeveelheid voor elke onderneming recht evenredig is met haar elektriciteitsgebruik. Hoe meer elektriciteit wordt gebruikt, hoe hoger de toeslag zal zijn.
Vergelijking met de prijzen op de elektriciteitsmarkt
(108)
In de tweede plaats zijn de in de elektriciteitspool genoteerde prijzen, zoals een aantal belanghebbenden opmerkt, geen geschikte referentie om de door de grootgebruikers in het kader van de gereglementeerde tarieven betaalde elektriciteitsprijzen te vergelijken met de marktprijzen. Volgens het bewijsmateriaal in het verslag 2005 van de elektriciteitsexploitant OMEL betrokken namelijk slechts zeven eindgebruikers (goed voor 5 % van de vraag) hun elektriciteit rechtstreeks van de „pool”, tegenover honderden industriële gebruikers en grote ondernemingen. Industriële gebruikers en andere grootgebruikers, en met name energie-intensieve gebruikers, voor wie energie een aanzienlijk deel van de productiekosten uitmaakt (in het geval van de aluminiumproductie doorgaans 30 tot 40 %), vereisen en krijgen voorspelbare prijs- en leveringsvoorwaarden Deze voorwaarden zijn vastgelegd in contracten met langere termijnen dan day-ahead. De prijzen die elk uur worden genoteerd op de day-aheadmarkt (zoals de elektriciteitspool), geven een indicatie van de gemiddelde marktprijzen voor leveranciers die diensten verlenen aan een gevarieerde afnemersportefeuille, waaronder huishoudens. Zij zijn echter geen geschikte referentie voor de bepaling van de prijzen die op de vrije markt zouden moeten worden betaald door energie-intensieve gebruikers met langere contracttermijnen dan day-ahead. In tegenstelling tot het oordeel in het besluit tot inleiding van de procedure heeft het onderzoek aangetoond dat de gereglementeerde tarieven die lager liggen dan de gemiddelde poolprijzen, niet noodzakelijk een voordeel inhouden ten opzichte van de marktvoorwaarden voor industriële gebruikers, aangezien de poolprijzen voor het merendeel van deze gebruikers geen marktprijzen zijn. De twijfels in dit verband kunnen dan ook worden weggenomen.
(109)
Bovendien was de keuze voor de vrije markt in Spanje in 2005 niet onomkeerbaar. De gebruikers konden steeds kiezen tussen de aantrekkelijkste aanbiedingen op de gereglementeerde markt en de vrije markt, wat tot een zekere prijsconvergentie leidde. De omkeerbaarheid van de leveringsopties doet de prijzen op de detailmarkt automatisch dalen als de groothandelsprijzen pieken, zoals in Spanje in april 2005 het geval was. Wordt deze situatie omgekeerd, dan ontstaat de omgekeerde stimulans om de vrije marktprijzen te verhogen teneinde ze dichter bij de hogere gereglementeerde tarieven te brengen.
(110)
Zoals de vereniging van onafhankelijke leveranciers bevestigt (overwegingen 42 tot en met 49), moesten leveranciers op de vrije markt in de loop van 2005 hun contracten naleven of unilateraal opzeggen, wanneer dat mogelijk was, of opnieuw onderhandelen om hun prijzen te verhogen, met het risico dat hun afnemers voor de gereglementeerde markt kozen. De verliezen die de leveranciers op de vrije markt naar eigen zeggen hebben geleden, geven aan dat de vrije marktprijzen in 2005, met name die van aflopende contracten van een jaar, zich handhaafden op ongeveer de niveaus van de respectieve gereglementeerde tarieven en dat de tarieven de facto dan ook geen economisch voordeel verschaften ten opzichte van de reële marktprijzen.
(111)
Dit impliceert bijgevolg dat twee hypothetische concurrerende industriële gebruikers, waarvan de ene opereert met een eenjarig leveringscontract van januari tot en met december 2005 tegen vrije marktprijzen, en de andere in diezelfde periode tegen gereglementeerde tarieven levert, wanneer alle andere factoren gelijk bleven, dezelfde elektriciteitskosten droegen. Het enige effect van de hoogte van de gereglementeerde tarieven op de vrije marktprijzen in 2005 was namelijk dat aan gebruikers op de vrije markt het indirecte voordeel werd verschaft dat prijsverhogingen werd beperkt, zelfs in de hypothese dat deze verhogingen contractueel mogelijk waren in de loop van het jaar of, op langere termijn, in het hele jaar 2005. De daadwerkelijke of potentiële concurrentie tussen industriële gebruikers die elektriciteit verkrijgen op respectievelijk de vrije markt of de gereglementeerde markt, kon de facto niet worden verstoord door de gereglementeerde tarieven.
(112)
Ten derde verwees de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure met name naar de lage niveaus van het gereguleerde tarief van 23,9 EUR/MWh en 27,0 EUR/MWh die in 2005 golden voor respectievelijk grote industriële gebruikers (G4-tarief) en grote industriële gebruikers met onderbreekbare levering (bijvoorbeeld het tarief 3.4), zoals aangegeven in tabel 3 in overweging 30. Zoals een aantal derden opmerkt, zijn de in het besluit tot inleiding van de procedure betwiste gereglementeerde tarieven geen tarieven, maar gemiddelde prijzen na kortingen. Zonder kortingen bedroegen de in tabel 1 aangegeven niveaus van het bij Koninklijk Besluit 2392/2004 vastgestelde basistarief respectievelijk 56,12 EUR/MWh (tarief 3.4) en 25,44 EUR/MWh (G4-tarief).
(113)
In dit verband heeft het formele onderzoek uitgewezen dat de in het besluit tot inleiding van de procedure genoemde gereglementeerde tarieven voor industriële gebruikers overeenkwamen met de marktprijzen voor de hele periode tussen januari en december 2005, zoals hieronder wordt uiteengezet.
(114)
In de eerste plaats is aangetoond dat in 2005 voor energie-intensieve gebruikers bilaterale marktprijzen van 34,45 EUR/MWh werden toegepast op de vrije markt (overwegingen 55 tot en met 57). Met een handelsmarge onder de gemiddelde marge van tien euro die werd toegevoegd in het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure, bedragen de leveringskosten bij deze marktprijs bijna 25,44 EUR/MWh van het laagste gereglementeerde tarief (G4) (gemiddelde prijs ex post 23,9 EUR/MWh). Wanneer rekening wordt gehouden met de objectieve verschillen met betrekking tot de levering in het kader van het gereglementeerde tarief, zoals leveringshoeveelheden die 9,7 maal hoger liggen, de investering in controle-uitrusting en de betalingstermijnen, lijkt het lagere gereglementeerde tarief de begunstigden geen onrechtmatig economisch voordeel te hebben verschaft.
(115)
Ten tweede blijkt uit het beschikbare bewijsmateriaal dat in december 2004 eenjarige contracten voor de levering van basislast konden worden gesloten op basis van termijnmarktprijzen van 31,05 EUR/MWh, voor levering tussen januari en december 2005. Voor onderbreekbare industriële gebruikers met een sterke lastmodulatie was er een eindmarktprijs (met aanvullende diensten en toegangstarief) van 36,67 EUR/MWh, wat minder is dan het overeenkomstige basistarief (tarief 3.4) (zie de overwegingen 16, 18 en 58).
(116)
Dankzij aanvullende kortingen in het kader van de gereglementeerde tarieven voor vraagbeheer (bijvoorbeeld lastmodulatie, onderbreekbaarheid) konden gebruikers die deze diensten leverden, lagere gemiddelde prijzen op de gereglementeerde markt verkrijgen (22). Met deze kortingen, die niet specifiek worden behandeld in het besluit tot inleiding van de procedure, werden waardevolle vraaggerichte diensten voor het netwerk vergoed die aanpassingen, investeringen of beperkingen in commerciële of industriële processen vereisen. Lastmodulatie vereist dat industriële of commerciële processen met een hoog elektriciteitsgebruik tijdens daluren plaatsvinden en niet tijdens piekuren, zodat het gebruik en de spanning in het elektriciteitsnetwerk worden beperkt. Zo zijn ook de aan het netwerk geleverde diensten voor onderbreekbaarheid economisch nuttig omdat dit voor de betrokken industriële gebruiker betekent dat wordt aanvaard dat de exploitant van het systeem de levering voor lange tijd (één tot twaalf uur) onderbreekt en dit slechts kort van tevoren aankondigt (een paar seconden tot twee uur), zoals in Spanje het geval was met de betrokken gereglementeerde tarieven.
(117)
De voordelen van deze diensten, met name een gegarandeerde continuïteit van de elektriciteitslevering, worden erkend in de EU-wetgeving. Op grond van Richtlijn 2005/89/EG van het Europees Parlement en de Raad van 18 januari 2006 inzake maatregelen om de zekerheid van de elektriciteitsvoorziening en de infrastructuurinvesteringen te waarborgen (23) zijn de lidstaten verplicht rekening te houden met de technologieën voor vraagbeheer en maatregelen te nemen om de belemmeringen voor het gebruik van opzegbare overeenkomsten te verminderen teneinde het evenwicht tussen aanbod en vraag te handhaven. Deze diensten zijn een aanvulling op en kunnen in de plaats komen van andere voorschriften die door de exploitant van het netwerk worden gebruikt om de vraag naar elektriciteit van het netwerk af te stemmen op het aanbod en zo te voorkomen dat de stroom wordt onderbroken of uitvalt, wat sociaal en economisch gesproken duur uitvalt en tot sancties en aansprakelijkheden kan leiden.
(118)
In het specifieke geval van Spanje zijn deze diensten door het ontbreken van een aanzienlijke interconnectiecapaciteit met andere lidstaten en de aanzienlijke penetratie van intermitterende productie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen in 2005 bijzonder waardevol. De grootteorde van de economische waarde ervan en van de potentiële kosten die in het elektriciteitssysteem kunnen worden vermeden, kan worden geïllustreerd aan de hand van de kosten voor de aanschaf van balanceringsdiensten van de Spaanse exploitant van het netwerk „Red Eléctrica de España”. In 2005 betaalde het Red Eléctrica de España gemiddeld 65 EUR/MWh voor secundaireregelingsdiensten ter verhoging van de energie-efficiëntie (waarbij extra energie online wordt toegevoegd van 15 seconden tot 15 minuten om het netwerk in evenwicht te brengen); voor tertiaireregelingsdiensten waarbij extra energie online wordt toegevoegd van 15 minuten tot 2 uur om de energiereserve van de secundaireregelingsdiensten aan te vullen) bedroeg de gemiddelde prijs in 2005 78 EUR/MWh (met verhogingen tot 600 EUR/MWh) (24). Doordat een deel van de vraag wordt weggehaald uit de piekuren (lastmodulatie) of de capaciteit wordt geboden om ze in kritieke situaties te beperken (onderbreekbare diensten), lijken de kortingen op de betrokken gereglementeerde tarieven (bijvoorbeeld om en bij de 32 EUR/MWh voor het tarief 3.4) economisch gerechtvaardigd.
(119)
Bij ontstentenis van deze kortingen voor vraagbeheersmaatregelen lagen de gereglementeerde tarieven voor op het hoogspanningsnetwerk aangesloten gebruikers (tarieven 1.4 en 2.4) veel hoger, namelijk tussen 58en 61 EUR/MWh voor het basistarief en 76,2 EUR/MWh voor de gemiddelde reële prijs. Vergeleken met termijnmarktprijzen van 31,05 EUR/MWh voor de periode van januari tot december 2005 kan niet worden gesteld dat de marktprijzen hoger liggen dan de gereglementeerde tarieven voor de overgrote meerderheid van industriële en commerciële grootgebruikers.
(120)
Hieruit volgt dat, hoewel de in de elektriciteitspool genoteerde prijzen geen geschikte referentie zijn voor een vergelijking van de door industriële en commerciële grootgebruikers betaalde elektriciteitsprijzen, de reële marktprijzen voor elektriciteitsvoorziening aan eindgebruikers aan wie in 2005 tegen gereglementeerde tarieven werd geleverd, in overeenstemming waren met de respectieve niveaus van de gereglementeerde tarieven.
6. CONCLUSIES BETREFFENDE DE MAATREGEL
(121)
Gelet op het voorafgaande is de Commissie van oordeel dat ten eerste is aangetoond dat de ondernemingen waaraan elektriciteit werd geleverd tegen integrale gereglementeerde tarieven, geen voordelen verkregen en ten tweede, rekening houdend met de door Spanje aangegane toezegging om de maatregel te wijzigen, een passende rente zal worden aangerekend aan ondernemingen die een deel van hun elektriciteitsrekeningen van 2005 te laat hebben betaald.
(122)
Bijgevolg houdt deze maatregel geen economisch voordeel in voor de verwerkende ondernemingen. Aangezien de criteria van artikel 107, lid 1, VWEU cumulatief zijn, dient niet te worden nagegaan of aan de andere criteria is voldaan.
(123)
De Commissie concludeert derhalve dat, gelet op de door Spanje ingestelde regeling om de schuld van de eindgebruikers terug te vorderen, het in 2005 toegepaste systeem van gereglementeerde tarieven geen aanleiding gaf tot staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Deze conclusie verwijst naar de situatie en de periode waarop de klacht betrekking heeft, en doet geen afbreuk aan de eventuele beoordeling door de Commissie van maatregelen die Spanje na 2005 heeft genomen,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
Het door het Koninkrijk Spanje in 2005 toegepaste systeem van gereglementeerde tarieven vormt geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Artikel 2
Dit besluit is gericht tot het Koninkrijk Spanje.
Gedaan te Brussel, 4 februari 2014.