РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/120 НА КОМИСИЯТА
от 29 октомври 2014 година
относно схема за държавни помощи SA.27317 (C 25/09) (ex N 673/08), която Италия възнамерява да приведе в действие в полза на оборудването за цифрово прожектиране
(нотифицирано под номер C(2014) 7888)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си (1) в съответствие с посочените по-горе разпоредби и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 30 декември 2008 г. Италия уведоми Комисията за намерението си да въведе данъчни стимули за инвестициите и разпространението в киноиндустрията и цифровото кино. На 2 април 2009 г. и 23 юни 2009 г. италианските органи изпратиха допълнителна информация.
(2)
С писмо от 22 юли 2009 г. Комисията информира Италия за решението си да одобри данъчните стимули, които Италия възнамерява да въведе за инвестициите и разпространението в киноиндустрията. В същото време Комисията информира Италия за решението си да открие процедурата съгласно член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз във връзка с данъчния кредит, предложен за инвестициите в оборудване за цифрово прожектиране.
(3)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си.
(4)
На 21 октомври 2009 г. в Рим се проведе семинар по темата, организиран съвместно от италианското Министерство на културните паметници и дейности и Европейската комисия.
(5)
Комисията получи мнения по въпроса от заинтересовани страни, които препрати на Италия за коментар. Италианските органи представиха коментарите си с писмо, заведено от Комисията на 19 януари 2010 г. Впоследствие беше осъществена допълнителна размяна на информация с писма от италианските органи, заведени от Комисията на 7 септември 2010, 12 април 2011 г., 1 юни 2011 г., 1 декември 2011 г., 10 май 2012 г., 14 септември 2012 г., 23 април 2013 г., 6 декември 2013 г., 18 април 2014 г., 11 юни 2014 г. и 1 август 2014 г.
II. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
1. Мярката - предмет на уведомлението
(6)
Данъчният кредит в полза на експлоатиращите киносалони дружества, които се снабдят с оборудване за цифрово прожектиране, е част от поредица данъчни мерки за киноиндустрията, въведени от италианските органи. Съвкупността от тези мерки има за цел да стимулира пазарната динамика в полза на филмите от културно естество „с италиански произход“ в благоприятен за конкуренцията контекст, както и да популяризира такива филми в Италия и Европа.
(7)
Със схемата за данъчен кредит за цифрово кино се предлага данъчен кредит, равен на 30 % от разходите, направени за внедряването на оборудване за цифрово прожектиране. Максималният годишен размер на данъчния кредит достига 50 000 EUR на екран.
(8)
Допустими са разходите за:
а)
закупуване на оборудване за цифрово прожектиране и възпроизвеждане;
б)
закупуване на оборудване и апаратура за приемане на сателитен и/или наземен цифров сигнал;
в)
закупуване на изплащане, т.е. вземане под наем, на посоченото по-горе оборудване, системи и апаратура. В съответните договори трябва да се съдържа задължението активът да бъде закупен след изтичане на срока на договора за наем или клауза, предвиждаща възможността за закупуване от наемащото предприятие преди този срок;
г)
разходи за обучение на персонала;
д)
разходи, свързани със и необходими за преструктурирането и приспособяването на прожекционните кабини, оборудването, сервизните и спомагателните помещения, които преди това са служели за прожектирането на 35-милиметрова филмова лента.
Посочените в последните две подточки разходи не могат да представляват повече от 20 % от общите разходи, направени по подточки а), б) и в).
(9)
Съгласно първоначалното уведомление от страна на италианските органи помощта няма да бъде обвързана с условия за киносалоните с един до четири екрана, нито за мултиплексите с 5 до 10 екрана в общините с по-малко от 50 000 жители. За другите мултиплекси, които имат до 24 екрана, помощта се обуславя от задължението да се показват филми от културен интерес през 50 % от дните за прожекции и да се преустроят поне 50 % от екраните в такива за цифрови прожекции.
(10)
Данъчният кредит ще се прилага за експлоатиращите киносалони дружества - предмет на данъчно облагане в Италия.
(11)
Правното основание за схемата са следните актове:
а)
Закон № 244 от 24 декември 2007 г. относно разпоредбите за съставяне на годишния и многогодишния държавен бюджет;
б)
Декрет № 91 от 8 август 2013 г., преобразуван с изменения в Закон № 112 от 7 октомври 2013 г.;
в)
нови разпоредби, приложими за данъчните кредити, отпуснати на експлоатиращите киносалони дружества за внедряването и закупуването на оборудване и апаратура, предназначени за цифрово прожектиране.
2. Повдигнати от Комисията въпроси
(12)
В решението за откриване на процедурата Комисията заключава, че мярката, за която е подадено уведомление, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Предлагайки данъчни стимули, италианската държава се отказва от определени постъпления в хазната и следователно схемата води до използването на държавни средства. Схемата предвижда икономическа изгода за някои предприятия, по-конкретно експлоатиращите киносалони дружества. Като се има предвид международната търговия с филми, това избирателно предимство би могло да повлияе на вътрешната търговия в Съюза. Комисията имаше съмнения относно съвместимостта на помощта.
(13)
На първо място, Комисията имаше съмнения относно необходимостта от предложения данъчен кредит в полза на цифровото кино, като оспори предложения максимален размер на данъчния кредит (50 000 EUR на екран), тъй като той се равнява (при ставка от 30 %) на максимално допустим разход за монтажа от [50 000 EUR × 100/30 =] 166 667 EUR на екран. Този максимален размер е по-голям от прогнозираните разходи за оборудване за цифрово прожектиране, представени от италианските органи (100 000 EUR). Комисията постави под въпрос максималния размер на данъчния кредит и изрази съмнение относно точността на прогнозираните разходи за преоборудване. Освен това Комисията изрази съмнение относно необходимостта от монтирането на оборудване за прожектиране тип 2К (3), отговарящо на спецификациите на DCI (4), за прожектирането на италиански или европейски филми от културно естество.
(14)
На второ място, Комисията имаше съмнения относно пропорционалността на предложената мярка за помощ, като отбеляза, че вероятно по-големите киносалони могат по-лесно да си позволят оборудване за цифрово прожектиране и без държавни субсидии. Освен това Комисията установи, че за експлоатиращите киносалони дружества съществуват търговски схеми за преход към цифрово прожектиране, като т.нар. „virtual print fee“ (такса за виртуалните копия - VPF) (5), поради което изниква въпросът дали държавна субсидия от предложения порядък за всеки екран няма да доведе до изчезването на търговските алтернативи.
(15)
На трето място, Комисията имаше съмнения относно адекватността на предложения като мярка за помощ данъчен кредит, като отбеляза, че предвидения за мярката финансов пакет (16,8 милиона евро) отговаря на разходи за монтаж от 56 милиона евро, значително по-ниски от прогнозираните разходи за преоборудване (равняващи се на 395,7 милиона евро на база 100 000 EUR на екран). Освен адекватността на наличните финансови средства, Комисията подложи на съмнение и факта, че предложената мярка е достатъчна за постигане на заложената цел да се увеличи разпространението на италиански и европейски филм от културно естество. Съмнения имаше и относно това дали италианските органи могат да заставят експлоатиращите киносалони дружества с цифрово оборудване да въведат алтернативни търговски схеми, така че да се предложи на италианските зрители по-широка гама от филми от културен интерес. Тъй като използването на данъчен кредит означава, че бенефициерът трябва е достатъчно платежоспособен и понеже мярката предвижда експлоатиращите киносалони дружества да финансират 70 % от инвестицията, Комисията се съмняваше, че киносалоните, които се нуждаят в по-голяма степен от помощите, ще извлекат полза от данъчния кредит. Освен това Комисията изрази съмненията си относно факта, че предвидената еднократна помощ (в уведомлението ставаше дума за пилотна мярка с продължителност 2 години) би представлявала дълготрайно решение на проблема с по-краткия жизнен цикъл и по-големите експлоатационни разходи на оборудването за цифрово прожектиране.
(16)
На четвърто място Комисията постави под въпрос икономическите, социалните и културните последици от помощта. Макар и да признава, че в името на общия интерес дадена държава би могла да прибегне до държавни помощи за инвестиране в цифровизaцията на киносалоните, Комисията поиска да ѝ бъдат предоставени гаранции по отношение на технологичната неутралност на мярката, и по-специално поиска потвърждение, че експлоатиращите киносалони дружества няма да бъдат принудени да инвестират предимно в един цифров стандарт вместо в друг. Освен това Комисията поиска от италианските органи да гарантират, че ще могат да се прожектират филми, разпространявани в цифров формат, който е базиран на по-нисък клас публичен стандарт от цифровия стандарт на оборудването, за което се предоставя субсидията. В допълнение Комисията отбеляза, че от помощите за монтирането на оборудване за цифрово прожектиране биха могли косвено да се възползват големите филмопроизводители от САЩ (в случая на оборудване, отговарящо на спецификациите на DCI). Увеличаването на търсенето в резултат на предложената помощ би могло да увеличи цените на прожекционното оборудване, чието предлагане е ограничено. В резултат от помощта Италия би могла да достигне по-бързо критичната маса от цифровизирани кинозали, което от своя страна би могло да ускори преминаването към цифрово филморазпространение, а следователно и затварянето на кината, които не са в състояние да монтират навреме оборудване за цифрово прожектиране. Като цяло Комисията имаше съмнения дали евентуалното нарушаване на конкуренцията ще бъде компенсирано от ползите от помощта в социален и културен план.
3. Изменения, внесени в предложената мярка след откриване на процедурата
(17)
След като Комисията откри официалната процедура по разследване, италианската мярка за данъчен кредит в полза на цифровото кино беше приложена съгласно схема, приета въз основа на временната общностна рамка и в границите на праговете de minimis (6). След като получат одобрението на Комисията, италианските органи възнамеряват да приложат изцяло мярката над праговете de minimis.
(18)
Според оценките на италианските органи бюджетът за мярката ще възлиза на близо 7,5 милиона евро за периода 2014-2015 г.
(19)
Периодът - предмет на настоящото решение, е с продължителност до 31 декември 2022 г. Италианските органи предвиждат, че данъчният кредит ще бъде използван най-интензивно през 2014 г. и 2015 г.
(20)
Проектотекстовете на разпоредбите за изпълнение, с които италианските органи възнамеряват да въведат помощта в нейната цялост (над праговете de minimis) се различават от първоначалното уведомление по няколко важни точки.
(21)
На първо място, в изменените разпоредби за изпълнение условието средно големите и големите киносалони да включат в програмата си определен брой италиански и европейски филми от културно естество, за да получат помощта, е премахнато. През последните години италианските органи срещнаха затруднения при контрола на спазването на това условие от средно големите и големите киносалони. Освен това те твърдят, че премахването на това задължение е необходимо, за да се възстановят еднаквите условия на конкуренция между киносалоните с по-големи размери, които се нуждаят от помощта, и големите вериги, които доминират италианския филмов пазар (вж. точка 37).
(22)
На второ място и във връзка с изложеното по-горе, в изменените разпоредби за изпълнение се предвижда праг от 60 екрана. Експлоатиращите киносалони дружества, които притежават или управляват по-голям брой екрани не могат да се ползват от данъчния кредит. Италианските органи считат, че това е добра алтернатива на задължението за програмата на киносалоните, което беше предложено първоначално, за да се гарантира, че мярката ще постигне заложените цели и за да се изключат онези участници на пазара, които поради пазарната си мощ биха могли да преминат към новата технология без помощи.
(23)
На трето място, новите разпоредби за изпълнение изискват бенефициерът да направи декларация, чрез която да се избегне свръхкомпенсирането или преориентирането на помощта в случаите, когато данъчният кредит е комбиниран с търговски схеми (такси за виртуалните копия).
(24)
На четвърто място, изменените разпоредби разрешават натрупване на помощи до достигане на максимален интензитет на помощта от 75 % от общите разходи. За киносалоните с един или два екрана общият максимален интензитет на помощта е 90 %.
(25)
Освен тези изменения от 2012 г. насам бенефициерите могат да отстъпват данъчния кредит за цифрово оборудване на доставчиците на оборудване, на банките, на финансовите посредници и на застрахователните компании (вж. точка 56).
III. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(26)
В резултат от обществената консултация относно мярката за помощ, която се проведе през 2009 г., Комисията получи мненията на близо 20 заинтересовани страни. Мнения представиха:
-
италианските и европейските организации в сектора, които представляват филморазпространителите и киносалоните, както и френската Commission Supérieure Technique de l'Image et du Son (Висша техническа комисия по образа и звука) и Европейският форум за цифрово кино;
-
френските органи, както и фондовете за насърчаване на киноизкуството в Германия и Обединеното кралство и мрежата от европейски регионални фондове за аудио-визия (Cineregio); някои от получените мнения се позоваваха на публикациите по въпроса на директорите на европейските агенции за киното (EFAD) (7);
-
известен брой дружества, специалисти от киноиндустрията и граждани на Франция, Италия, Обединеното кралство и Швейцария.
Освен това през октомври 2009 г. беше организиран семинар по темата в Рим.
(27)
Що се отнася до необходимостта от помощта, във всички получени мнения се подчертава, че държавните помощи са необходими за прехода към цифрово кино, което е считано за неизбежно. Както френските органи, така и националният орган на Обединеното кралство за киноиндустрията (UK Film Council) обясниха, че общите ползи от цифровото кино са придружени от несиметрично разпределение на разходите (направени от експлоатиращото киносалони дружество) и на преките финансови ползи (за филморазпространителя), свързани с прехода към цифрово кино. Тази несиметричност затруднява навременното приключване на прехода към цифрово кино без външна помощ. В този контекст представилите мнения трети страни подчертаха, че съществува очевиден риск много малки, независими и/или намиращи се в отдалечени райони кина в Европа да напуснат пазара, ако цените на системите за цифрово прожектиране не станат по-достъпни и по-евтини. В изявлението си от септември 2009 г. EFAD твърди, че 30 % от европейските кинозали рискуват да затворят врати. Както френските органи, така и немският съвет за киното подчертаха, че не само прожектирането, но и разпространението на филмите би пострадало от липсата на помощи. При дълъг преходен период с успоредно разпространяване на аналогови и цифрови копия на филмите разходите биха могли да се окажат прекалено високи, най-вече за филморазпространителите на филми от по-малък калибър. И накрая, липсата на помощ би имала значително отрицателно въздействие върху разпространението на европейски филми, културното различие и достъпа на европейските граждани до култура.
(28)
Във всички получени мнения се подчертава освен това, че т.нар. стандарти на DCI са широко признати като общи стандарти за цифровото кино. Популяризирането на даден стандарт в световен мащаб се приема по-скоро като положителна стъпка, отколкото като недостатък за кинозалите, тъй като позволява да се установи равенство помежду им.
(29)
Що се отнася до разходите за монтаж на оборудването за цифрово прожектиране, сумата от 100 000 EUR на екран като цяло не беше сметната за прекомерна. Напротив, в множество мнения беше подчертано, че разходите могат да са много по-високи, например когато прожекционната кабина се нуждае от значителен ремонт, какъвто може да бъде случаят в малките кинозали. Все пак в някои от отговорите се признава, че има тенденция на спад в цените на оборудването за цифрово кино.
(30)
В много от получените мнения се твърди, че дори и разходите за преоборудване да са по-големи от наличната държавна помощ (какъвто вероятно е случаят с италианския данъчен кредит), то фактът, че държавната помощ допълва други източници на доход, като например таксите за виртуални копия и собствения капитал на експлоатиращите кинозали дружества, би останал непроменен.
(31)
Що се отнася до пропорционалността на помощта, някои заинтересовани страни се отнасят критично към данъчния кредит, тъй като смятат, че по всяка вероятност от него ще се възползват най-вече по-големите киносалони. Други подкрепиха възможността да се отпусне помощ за големите киносалони, евентуално обусловена от критерии за програмата им. При все това в някои от мненията се повтаря изявлението на EFAD, като се подчертава, че е важно да няма различия в третирането, дължащи се например (в конкретния случай на италианския данъчен кредит) на различното равнище на платежоспособност на кината, и по-общо дължащи се на ограничаването на достъпа въз основа на програмите, размера и географското местоположение на кинозалите. Международната федерация на сдруженията на филморазпространителите (FIAD) подчерта, че на сегашния кино пазар и в общия икономически контекст дори и най-големите експлоатиращи кинозали дружества биха не биха могли да се считат за рентабилни.
(32)
Мненията леко се разминават по темата за наличността на оперативни търговски схеми за прехода и тяхната приложимост за най-малките кинозали. Някои заявяват, че няма стандартни оперативни схеми за прехода към цифрово кино. Други твърдят, че множество кина нямат достъп до споразумения за VPF, предлагани от посредници („внедрители“) (вж. също бележка 5) поради естеството и обема на тяхната програма (размерът на таксите за виртуални копия зависи от броя на филмите, които са в програмата за излъчване през първата седмица след излизането им и/или от броя на екраните, с които разполага даден киносалон). „Europa Distribution“ твърди, че оперативните търговски схеми се отнасят само за най-рентабилните кинозали и големите търговски разпространители. Според изложеното в документа за обсъждане на EFAD чрез схемата за такси за виртуалните копия може да се обнови оборудването само на 10 000 европейски екрана от общо 30 000. В едно от мненията се твърди, че търговската схема за такси за виртуалните копия е подходяща и за по-малките кина. Френските органи подчертават, че във всички случаи наличните търговските схеми за преход не покриват всички разходи за цифровото преоборудване на кината (като модернизирането на прожекционните кабини) и освен това винаги предвиждат известно финансово участие от страна на експлоатиращите киносалони дружества. Дори и в тези случаи публичната помощ би могла да има съществена допълваща роля.
(33)
Що се отнася до адекватността на помощта, заинтересованите страни изтъкнаха, че като цяло държавните помощи биха помогнали на малките киносалони да устоят на силната конкуренция на големите мултиплекси и биха създали условия на равнопоставеност. Според прогнозите монтажът на цифрово кинооборудване би предоставил по-широк избор на публиката. В мненията се подчертават предимствата на цифровото кино, като например качеството на прожекциите, гъвкавостта при съставянето на програмата и по-ниските разходи за филморазпространение. Френските органи твърдят, че адекватността на помощта в полза на цифровото кино не би трябвало да се оценява спрямо повишеното разнообразие на кинопрограмите, а по-скоро спрямо възможността да се избегне затварянето на кинозали. Според тях точно посредством цифровизaцията на различните видове кина ще се гарантира разнообразието в предлагането на филми. Европейският форум за цифрово кино твърди, че ако данъчният кредит може да се компенсира с ДДС, дори и по-малко рентабилните кина биха могли да се възползват от италианската мярка.
(34)
В някои от мненията се посочва, че данъчният кредит е от краткосрочно естество в сравнение с дългосрочните предизвикателства, свързани с прехода към цифрово кино. При все това в други мнения се подчертава, че стандартите са достатъчно консолидирани, за да се гарантира тяхната валидност за поне десет години, или че жизненият цикъл на цифровото кинооборудване все още не може да бъде определен. Немският федерален съвет за киното подчертава, че помощта за преминаването към цифровото кино би била по-необременяваща в сравнение с разходите, свързани с преустройването на кината и възстановяването на културното разнообразие след изчезването на операторите, които не са в състояние да финансират сами прехода. Германия подчерта освен това, че конкретният национален и регионален контекст на всяка държава членка налага създаването на специална и адекватна по форма мярка за помощ. В изявлението си EFAD подкрепя това мнения и подчертава, че няма универсално решение. Италианската асоциация на кинособствениците (ANEC) предвижда, че до края на жизнения цикъл на цифровото киноборудване контекстът ще се е променил достатъчно, за да бъде подмяната му по-малко проблематична. Европейският форум за цифрово кино твърди освен това, че евентуалните допълнителни разходи за ползване могат да се компенсират с нови източници на доход за въпросните кинозали.
(35)
Що се отнася до икономическите, социалните и културните последици от помощта, като цяло в мненията се подчертава необходимостта от един единствен стандарт за цифрово кино и широкото възприемане на стандартите на DCI. В изявлението си EFAD твърди, че помощта за цифровото кино не би трябвало да налага едно технологично решение, а да е изготвена след внимателна оценка на технологичната ситуация в сектора. В своите коментари „Europa Distribution“ подчертава, че неспазването на стандартите в сектора би могло да доведе до затварянето на множество кинозали. ANEC уточнява, че във всички случаи мярката предоставя на кината свободата да инвестират в стандарта, който предпочитат. В множество мнения се подчертава още, че оборудването по стандарта на DCI може да се използва и за прожектирането на програми в други цифрови стандарти (по-ниски), докато обратното (прожектирането на цифрови копия по стандарта на DCI с прожектори от вида 1,3K например) не е възможно. В представените мнения не се посочва, че има риск от увеличаване на цените, напротив, с времето цените би трябвало да спаднат. В същата връзка в мнението на френските органи и в документа за обсъждане на EFAD се подчертава, че мерките за помощ би трябвало да са така проектирани, че да се избегне рискът от нарушаване на конкуренцията на пазара на цифрово оборудване. Поради това мерките за помощ би трябвало да се основават на оценка на разходите за цифрово оборудване и помощта да бъде ограничена съобразно тези изчисления. Съмненията на Комисията относно възможността държавните помощи да ускорят преминаването към цифрово кино и следователно да доведат до затварянето на кина (вж. точка 16) не се потвърдиха от изказаните мнения, в които, напротив, държавните помощи се посочват като трайно решение на предизвикателствата на цифровото кино. Италианската федерация на киносалоните за авторски филми подчертава, че кинозалите имат ограничен географски обхват, поради което мярката не би довела да сериозни нарушения на конкуренцията.
IV. МНЕНИЯ НА ИТАЛИЯ
1. Необходимост от помощта
(36)
Италианските органи предоставиха на Комисията информация за характеристиките на италианския кинопазар (последната актуализация е от октомври 2013 г.). Изчислено е, че в Италия има общо 3 936 екрана, разположени в 1 872 кина, които могат да се разделят на четири категории:
а)
големи киновериги (8) с повече от 60 екрана: съществуват само две подобни вериги- „UCI“ и „The Space“, с 787 екрана в 76 обекта;
б)
малки киновериги: съществуват 15 подобни вериги, всяка от които е съставена от най-много 60 екрана. Общо кината от тази категория разполагат с 513 екрана в 104 обекта;
в)
малки търговски кина: 1 287 екрана, разпределени в 351 кина.
г)
малки кина: категория, съставена почти изцяло от кина с една кинозала (90 %), заедно със сезонните кина и/или църковните кина. Става въпрос за 1 340 обекта, за които е изчислено че имат 1 500 екрана.
(37)
Делът на големите киновериги (посочени в подточка а) е 40 % от националния пазар, докато пазарният дял на посочените в подточка г) кина е едва 5-10 %.
(38)
Схемата за данъчен кредит е предназначена за кината от подточки б), в) и г). По-специално, като се има предвид господстващото положение на пазара на двете големи киновериги, италианските органи смятат, че държавната помощ е необходима за извършването на прехода към цифрово кино за посочените малки и средни експлоатиращи киносалони дружества.
(39)
Според предоставените от Министерството на културните паметници и дейности и туризма данни в периода 2010-2013 г. са подадени молби за данъчен кредит в полза на цифровото кино за 1 603 екрана (данни от април 2014 г.). Успехът на приведената в действие съгласно Регламента за помощ de minimis мярка е незабавен - още при въвеждането ѝ през 2010 г. от нея са се възползвали 671 екрана.
(40)
При все това привеждането в действие на мярката съгласно Регламента за помощ de minimis се оказа недостатъчно, за да се обърне тенденцията. По-конкретно, средно големите киносалони с няколко зали са успели да цифровизират само част от екраните си.
(41)
Италианските органи посочват, че цифровизaцията на кината в Италия все още се бави. През октомври 2013 г. процентът на цифровизaция е бил около 62 % (9), а според изчисленията на италианските органи през юни 2014 г. най-малко 700 екрана все още не са били цифровизирани.
(42)
Следователно значителен брой кинозали, най-вече тези с малък и среден размер, са изложени на риск. Тяхното затваряне не само ще доведе до загубата на работни места за собствениците им, но ще повлияе на филморазпространението и ще ограничи избора за публиката.
(43)
По-конкретно, италианските органи подчертават ролята на кината с една зала и на средно големите кина в Италия. Повсеместното наличие на кина с една зала е от жизненоважно значение за равнопоставеността на достъпа на всички граждани до киното, включително тези, които живеят в малки селища, на село и в планината. Втората категория кина - тези със средни размери - представляват гръбнака на качественото филморазпространение и филмопрожектиране в Италия. Тяхната повсеместна наличност е важна, тъй като предоставят алтернатива на двете големи киновериги, които доминират пазара.
(44)
Италианските органи предвиждат, че традиционните филми на кинолента ще изчезнат окончателно от пазара до няколко седмици или месеца. Тъй като крайният срок наближава, италианските органи подчертават необходимостта мярката да се приведе в действие над праговете de minimis.
(45)
Що се отнася до предложения максимален данъчен кредит (50 000 EUR на екран) и прогнозираните разходи за оборудване за цифрово прожектиране, италианските органи намалиха своите изчисления за средните разходи за цифрово преоборудване на екран на 50 000-60 000 EUR (цифрите са предоставени през април и юни 2014 г.). С други думи, максималният данъчен кредит отговаря на разходи за преоборудване, които са значително по-високи от прогнозираните средни разходи. При все това италианските органи подчертават, че финансовите стимули са изчислени въз основа на процент от действително направените разходи. При средна инвестиция от 50 000 EUR предложеният финансов стимул (от 30 %) ще се равнява на 15 000 EUR. Обикновено на практика никога не се прилага максималният данъчен кредит. При все това максималният размер на данъчния кредит гарантира, че в случай на нетипично високи разходи за преоборудване размерът на помощта остава ограничен и в абсолютна стойност.
(46)
Що се отнася до необходимостта от помощта, важно е също да се отбележи, че според последните данни, подадени от италианските органи, цените за цифрово преоборудване все още са от порядъка на десетки хиляди евро на екран. За много кина, и по-специално за тези с по-малки размери, не е възможно да наберат тези средства от частни източници, особено в настоящия икономически контекст в Италия и в Европа.
2. Пропорционалност на помощта
(47)
Като цяло италианските органи подчертават, че данъчният кредит е в допълнение към търговските схеми за преход и не изключва използването на т.нар. модели „virtual print fee“ (такса за виртуалните копия).
(48)
В изменените разпоредби за изпълнение се съдържат редица разпоредби, които гарантират пропорционалността на мярката за помощ, като вземат предвид например наличните пазарни механизми за преободурване за цифрово кино (т.е. моделите „virtual print fee“).
(49)
На първо място, единствено експлоатиращите киносалони дружества с най-много 60 екрана могат да се ползват от данъчното облекчение. По този начин се изключват двете големи италиански киновериги („UCI“ и „The Space“), за чието преоборудване е бил успешно приложен класическият модел „virtual print fee“, както посочват италианските органи. Освен това, като се има предвид тяхното господстващо положение на пазара (вж. точка 37), тези експлоатиращи киносалони дружества не би трябвало да зависят от държавните помощи за преоборудването за цифрово кино.
(50)
Според предоставената от италианските органи информация двете големи киновериги са единствените, които са се възполозвали от класическия модел „virtual print fee“. При все това и по-малките оператори в сектора са имали достъп до търговски механизми за улесняване на преминаването към цифровото кино. В Италия има развит алтернативен модел „virtual print fee“, подходящ за кината с малки размери, въз основа на договор между асоциациите на филморазпространителите и на кинособствениците. В таблицата са отразени основните разлики и прилики между класическия модел „virtual print fee“ и алтернативния модел, използван в Италия.
Съпоставка между класическия и алтернативния модел VPF в Италия
Класически модел VPF в Италия
Алтернативен модел VPF в Италия
Посредник („внедрител“), който има договори тип „virtual print fee“ с филморазпространителите, подписва договор с експлоатиращо киносалони дружество.
Основава се на договор между асоциацията на филморазпространителите и асоциацията на кинособствениците. Не участват трети страни.
Кинособственикът не е собственик на цифровото оборудване и не го заплаща предварително.
Кинособственикът е собственик на цифровото оборудване още от самото начало и поема всички разходи по първоначалното закупуване.
Както филморазпространителите, така и кинособственикът допринасят за постепенното погасяване на разходите, съответно чрез такси за виртуалните копия и месечни вноски. Разпределението на разходите е обикновено следното: 75 % за сметка на филморазпространителите и 25 % за сметка на кинособственика.
Филморазпространителите заплащат такса за виртуалните копия за цифровото прожектиране на филмите. Тези такси могат да покрият до 75 % от разходите за цифрово преоборудване. Във всички случаи от кинособственика се изисква да поеме разход в размер на 5 500 EUR.
(51)
На второ място, като се има предвид гореизложеното, италианските органи измениха разпоредбите за изпълнение, за да се предотврати свръхкомпенсирането или преориентирането на помощта в случаите, когато данъчният кредит е комбиниран с търговски схеми (такси за виртуалните копия). Бенефициерът е длъжен да представи декларация, за да удостовери, че поисканото данъчно облекчение е единствено за покриване на действителните разходи (вж. точка 23). Италианските органи заявяват, че проверките, които Министерството на културните паметници и дейности и туризма извършва за всеки отделен случай, ще гарантират, че помощта покрива само частта от инвестицията, която експлоатиращото киносалони дружество трябва действително да направи.
(52)
На трето място, за да се гарантира пропорционалността на мярката за помощ, са предвидени различни размери на максималния интензитет при натрупването на помощ, така че да се разграничат най-малките кина (с един или два екрана) от останалите кина (вж. точка 24).
3. Адекватност на помощта
(53)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнение относно адекватността на предвидения за мярката финансов пакет спрямо предвидените разходи за преоборудване. Актуализираните изчисления относно финансовия пакет за мярката и разходите, предоставени от италианските органи (вж. точки 18 и 45) позволяват да се направи осъвременена оценка на ситуацията, за която се отнася мярката за помощ. Въз основа на данъчен кредит със средна стойност 15 000 EUR и като се има предвид определения за мярката финансов пакет (вж. точка 18), в периода 2014 и 2015 г., в който се предвижда най-широко ползване на мярката, от нея могат да се възползват 500 екрана. Този брой съответства на значителна част от броя на екраните, които все още не са цифровизирани (вж. точка 40).
(54)
Въпреки че от схемата за помощи е премахнато задължението за съблюдаване на културния аспект при съставянето на програмата на кината, италианските органи твърдят, че културните цели на схемата не са променени. Пълната цифровизaция на италианския кинопазар ще доведе до по-добро разпространение на различни видове филми и ще създаде по-голям потенциал за разпространението на нишови творби. Културата ще бъде ощетена, ако не се цифровизират всички различни видове кина, които съществуват в Италия.
(55)
Италианските органи подчертаха, че мярката за данъчен кредит предполага компенсиране не само по отношение на преките данъци, дължими на Агенцията за приходите (корпоративни данъци), но и по отношение на непреките данъци (напр. ДДС), както и във връзка с данъка при източника и със социалноосигурителните вноски (внасяни от работодателите за сметка на техните служители). Компенсацията посредством всички тези данъци се взема предвид при изчислението на размера на данъчния кредит и увеличава достъпността на схемата, тъй като възможността за ползването му не зависи от размера на печалбата на засегнатото дружество.
(56)
Освен това с член 51 от Декрет № 83 от 2012 г. е въведена възможността данъчният кредит да се преотстъпва на доставчиците на цифрово оборудване, на банките, на финансовите посредници и на застрахователните компании (вж. точка 25). Това увеличава достъпността на мярката за помощ за по-малките кина, по-специално тези със семейно управление и без служители.
(57)
Още при въвеждането на мярката за помощ в действие съгласно Регламента за помощ de minimis от данъчния кредит са се възползвали всички видове кинозали, включително най-малките на пазара, както се вижда на диаграмата по-долу, която илюстрира бенефициерите от схемата (за периода 2010-2013 г.)
Бенефициери по вид кина (2010-2013 г., въз основа на броя екрани) (последно актуализирани данни през април 2014, предоставени от Министерството на културните паметници и дейности и туризма)
(58)
От предоставените данни ясно личи увеличаването на броя и на дела на малките кина, които са се възползвали от данъчния кредит през 2012 г. и най-вече през 2013 г. Като цяло, според предоставените от Италия данни, между 2010 г. и края на 2013 г. от данъчния кредит за цифровизaция са се възползвали 325 кина, т.е. 24,3 %, от общо 1 340-те по-малки италиански кина.
4. Икономически, социални и културни последици
(59)
Италианските органи подчертаха колко е важно от гледна точка на закрилата на културата да се обезпечи цялостното преминаване към цифрово кино. Монтажът на цифрово оборудване има редица големи предимства (напр. по-голяма гъвкавост) за целия сектор на киноиндустрията (и, в крайна сметка, за публиката). При все това разходите за преоборудване са високи, не са равномерно разпределени и в голямата си част са за сметка на кината. По-специално, малките пазарни оператори не са в състояние да осъществят прехода към цифровото кино без държавна помощ. Търговските схеми, предназначени за този преход (такси за виртуалните копия), не са достатъчни за компенсиране на неравномерността на разходите и не всички кина имат достъп до тях в еднаква степен.
(60)
Италианските органи потвърдиха, че според тях условията на схемата не подкопават принципа за технологична неутралност.
V. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩ
1. Наличие на помощ
(61)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС: „Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(62)
Съгласно решението за откриване на процедурата и обобщението в точка 12 мярката, за която е подадено уведомление, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Източникът на финансиране представлява в действителност данъчни стимули, следователно италианската държава се отказва от някои данъчни приходи. По силата на схемата някои дружества в киноиндустрията ще се възползват от това финансово предимство, следователно мярката представлява избирателно предимство за тези дружества. Бенефициерите се конкурират с други дружества, които не е задължително да се ползват от схемата. Следователно схемата нарушава или заплашва да наруши конкуренцията. Като се има предвид международната филмова търговия, схемата може да се отрази на вътресъюзната търговия.
2. Съвместимост на помощта
(63)
Италианските органи оправдават мярката като помощ за поощряване на културата и постоянно подчертават значението, което завършването на прехода към цифрово кино в страната, колкото е възможно по-скоро, има за културата. Мярката за помощ има за цел да се гарантира, че всички видове кина могат да се цифровизират, въпреки високите цени за преоборудване.
(64)
Когато беше прието решението за откриване на процедурата по отношение на мярката, Комисията не беше дефинирала конкретно своята политика в областта на помощите за цифровото прожектиране. Оттогава насам Комисията прие ново Съобщение относно държавната помощ за филми и други аудиовизуални произведения (10), с което актуализира критериите, използвани за оценяване на съвместимостта на държавните помощи в полза на кинопроизведенията и другите аудиовизуални произведения по смисъла на член 107, параграф 3, буква г) от ДФЕС.
(65)
В новото Съобщение относно киното се признава, че помощите за кинопроизводството могат да бъдат оценени като помощи за насърчаване на културата по смисъла на член 107, параграф 3, буква г) от ДФЕС. Следователно съвместимостта на помощта може да бъде оценена въз основа на посочената разпоредба. В Съобщението относно киното се постановява, че помощите за модернизация на кината, включително тяхното цифровизиране, могат да бъдат оправдани на тази основа, когато са необходими, пропорционални и адекватни.
а) Необходимост от мярката
(66)
Съгласно твърденията на италианските органи, потвърдени от мненията на заинтересованите страни, преминаването към цифрово кино е предизвикателство за киноиндустрията, което засяга европейските кина като цяло, и по-специално най-малките кина. Затварянето на кина, и по-специално на независими кина с малки и средно големи размери в селища с малък брой жители би довело до намаляване на разнообразието и разпространението на филми на регионално ниво. С други думи, един дълъг и нееднороден преход би имал отрицателни последици за прожектирането и разпространението на филмите и, в крайна сметка, за европейската публика.
(67)
Въпреки привеждането в действие на данъчната мярка съгласно Регламента за помощ de minimis, преходът към цифровото кино в Италия все още се бави.
(68)
Същевременно, като се има предвид, че пазарът е достигнал повратна точка по отношение на преоборудването - през 2013 г. над 60 % от италианските екрани вече са били цифровизирани, положението се е влошило за кинозалите, които зависят от държавните помощи за осъществяване на прехода, тъй като наличността на филми на 35-милиметрова лента не е гарантирана в краткосрочен план.
(69)
Мярката не е предназначена единствено за най-малките кина, но и за относително по-големите кина и търговски киновериги. При все това най-големите киновериги (с повече от 60 екрана) са изключени от обхвата на мярката. Италианските органи твърдят, че предоставянето на данъчни облекчения на всички кина с по-малки размери възстановява равнопоставеността на условията в сектора, доминиран от две много големи киновериги.
(70)
Данъчният кредит има за цел да подпомогне кината, които особено в настоящия икономически контекст не могат да наберат достатъчно частни средства за скъпото цифрово преоборудване.
(71)
Като се има предвид казаното по-горе, Комисията счита, че мярката за помощ може да се приеме за необходима за запазването и възстановяването в Италия на разнообразна киносреда в контекста на цифровизaцията. Повсеместното наличие на различни видове кина - от кината за авторски филми с една зала до мултиплексите с търговска програма - е от жизненоважно значение за насърчаването и запазването на разнообразното предлагане на филми за италианското население. Според мненията, получени от заинтересованите страни, преходът към цифрово кино представлява критичен момент за киноиндустрията като цяло, като се има предвид че само най-големите вериги киносалони са в състояние да си осигурят лесен достъп до търговски схеми за този преход. Предоставените от италианските органи данни за пазара показват, че прилагането на мярката de minimis не е достатъчно, за да се завърши преходът, особено за кината с повече от един екран. Вярно е, че някои кина са могли да се ползват от схеми за VPF, но е вярно също и че търговските модели за преход не покриват всички разходи за цифровото преоборудване на кината (вж. точка 32). В тези случаи държавната помощ също може да се счита за необходима, дотолкова доколкото е предвидена като допълнение и се гарантира, че мярката остава пропорционална независимо от вида кино.
б) Пропорционалност на мярката
(72)
Италианските органи изключиха експлоатиращите киносалони дружества с над 60 екрана от обхвата на данъчния кредит. Структурата на италианския кинопазар показва ясно, че са налице разлики между дружествата, имащи до 60 екрана, и тези с по-вече екрани (вж. точки 36 и 37). Въведеният праг изглежда пропорционален на целите на схемата.
(73)
Освен това данъчният кредит се отнася само до част (30 %) от разходите за преоборудване и е ограничен до 50 000 EUR годишно. Като изчисляват размера на помощта въз основа на процент от действителните разходи за цифровизaция, италианските органи гарантират, че помощта остава пропорционална, въпреки че разходите могат да се различават в отделните случаи. В действителност, както много от представилите мнения подчертаха (точка 29), разходите за цифровизaция могат да са значително по-високи от средните в някои случаи, например когато се налага значително преструктуриране на прожекционната кабина. В такива нетипични случаи таванът от 50 000 EUR гарантира, че абсолютният размер на помощта ще остане пропорционален.
(74)
Докато с решението за откриване на процедура се повдигнаха въпроси относно възможността някои търговски схеми за прехода към цифрово кино да изчезнат, в точка 50 е показано, че в Италия са се развили две различни търговски схеми, които могат да се комбинират с данъчния кредит в полза на цифровото кино. В изменените разпоредби за изпълнение италианските органи са въвели специални разпоредби, така че да се гарантира. че комбинацията от публично и частно финансиране за цифрово преоборудване на кината не води до свръхкомпенсиране или преориентиране на помощта (например към филморазпространителите или към посредниците („внедрители“) при модела „virtual print fee“). По този начин италианските органи насърчават максимално синергията между наличните търговски схеми и държавните помощи в полза на пълното цифровизиране.
(75)
Данъчният кредит може да се комбинира и с други мерки за помощ. С цел да се гарантира пропорционалността на помощта италианските органи въведоха различни размери на максималния интензитет при натрупването на помощ, равняващи се на 90 % за малките кина (с един или два екрана) и 75 % за другите видове кина.
(76)
По-общо, искането за помощ трябва да бъде придружено от заверен документ, в който се посочват действителните разходи, направени за всеки екран, като са предвидени проверки на Министерството на културните паметници и дейности и туризма за всеки отделен случай. В разпоредбите за изпълнение се предвижда още, че данъчният кредит може да бъде събран (заедно с лихвите и глобите) в случай на неспазване на задълженията.
в) Адекватност на мярката
(77)
С предоставените от италианските органи обяснения, както и с въвеждането на възможността данъчният кредит да се прехвърля, се гарантира, че мярката ще се отрази на ползвателите на схемата. До схемата би трябвало да могат да имат достъп и по-малко рентабилните кина.
(78)
Мярката не се предлага повече като пилотна, а ще бъде в сила до края на 2022 г.
(79)
Предоставените от италианските органи данни (точки 57 и 58) доказват, че мярката е достъпна за всички видове кина, и по-специално за тези с по-малки размери. Макар че не може да се изключи влиянието и на други фактори, трябва да се отбележи, че увеличаването на броя на кината с 1, 2, 4 или 4 екрана, които са се възползвали от данъчния кредит (по силата на Регламента за помощ de minimis) през 2012 г. и 2013 г., съвпада с въвеждането през 2012 г. на възможността данъчният кредит да бъде прехвърлян (точка 25).
(80)
По-общо, мярката изглежда целесъобразна за запазването на съществуващото многообразие от кина на италианския пазар, който е съставен от киносалони с един екран, малки търговски кина и различни видове мултиплекси. Подобно многообразие е предпоставка за разнообразно предлагане на филми.
г) Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията
(81)
Няма сериозно нарушаване на конкуренцията, нито се засяга по особен начин търговията. Трансграничното измерение на киното е ограничено до международните оператори в киноиндустрията и до международния характер на търговията с филми. Отделните кина имат ограничен териториален обхват, тъй като зрителите не се придвижват на дълги разстояния, за да отидат на кино.
(82)
Мярката се отнася за помощи за инвестиции и предоставя еднократна подкрепа за кината, които трябва еднократно да се преоборудват. Данъчният кредит гарантира, че всички кина могат да завършат прехода към цифровото кино, но не нарушава излишно конкуренцията по отношение на ежедневното функциониране.
(83)
Предвижда се освен това, че завършването на прехода към цифрово кино в Европа ще бъде от полза за европейската киноиндустрия като цяло. В тази връзка се оттеглят изложените в решението за откриване на процедура съмнения относно стандартите за цифрово кино. Мненията на третите заинтересовани страни показаха, че има консенсус в сектора по отношение на господстващите стандарти за цифрово кино.
VI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(84)
С оглед на гореизложеното Комисията е на мнение, че с мярката за помощ се преследва ясно определена културна цел. Бяха разсеяни изразените в решението за откриване на процедура съмнения относно необходимостта, пропорционалността, адекватността и въздействието. Степента на нарушаване на конкуренцията и отражението на мярката върху търговията са ограничени и не са в ущърб на общия интерес. Следователно данъчният кредит за оборудване за цифрово прожектиране се счита за съвместим с вътрешния пазар въз основа на член 107, параграф 3, буква г) от Договора за функционирането на Европейския съюз,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, която Италия възнамерява да приведе в действие в полза на оборудването за цифрово прожектиране на основание Закон № 244 от 24 декември 2007 г., Декрет № 91 от 8 август 2013 г., преобразуван в Закон № 112 от 7 октомври 2013 г. и въз основа на новите разпоредби за изпълнение относно данъчните кредити, отпускани за експлоатиращите киносалони дружества за внедряването и закупуването на оборудване и апаратура за цифрово прожектиране, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква г) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Следователно привеждането в действие на мярката се разрешава.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 29 октомври 2014 година.
BESLUIT (EU) 2015/120 VAN DE COMMISSIE
van 29 oktober 2014
betreffende steunmaatregel SA.27317 (C 25/09) (ex N 673/08) die Italië voornemens is ten uitvoer te leggen voor digitale projectieapparatuur
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2014) 7888)
(Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen (1) te maken en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1)
Op 30 december 2008 heeft Italië de Commissie in kennis gesteld van zijn voornemen om fiscale stimuleringsmaatregelen in te voeren voor investeringen en distributie in de filmsector en voor de digitale film. Op 2 april 2009 en op 23 juni 2009 hebben de Italiaanse autoriteiten aanvullende informatie verstrekt.
(2)
Bij brief van 22 juli 2009 heeft de Commissie Italië in kennis gesteld van haar besluit om de fiscale stimuleringsmaatregelen van Italië voor investeringen en distributie in de filmsector goed te keuren. Tegelijkertijd heeft de Commissie Italië in kennis gesteld van haar besluit om de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie in te leiden ten aanzien van het voor investeringen in digitale projectieapparatuur voorgestelde belastingkrediet.
(3)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (2). De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de steunmaatregel kenbaar te maken.
(4)
Op 21 oktober 2009 hebben het ministerie van Cultureel Erfgoed, Culturele Activiteiten en Toerisme en de Europese Commissie in Rome een seminar over dit onderwerp georganiseerd.
(5)
De Commissie heeft opmerkingen van belanghebbenden ontvangen en heeft deze voor een reactie aan Italië doorgezonden; de opmerkingen van de Italiaanse autoriteiten zijn ontvangen bij brief van 19 januari 2010. Bij aanvullende brieven van de Italiaanse autoriteiten die zijn geregistreerd op 7 september 2010, 12 april 2011, 1 juni 2011, 1 december 2011, 10 mei 2012, 14 september 2012, 23 april 2013, 6 december 2013, 18 april 2014, 11 juni 2014 en 1 augustus 2014 is verdere informatie uitgewisseld.
II. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL
1. De aangemelde maatregel
(6)
Het belastingkrediet ten gunste van bioscopen die digitale projectieapparatuur installeren, maakte deel uit van een reeks door de Italiaanse autoriteiten ingevoerde fiscale maatregelen voor de filmsector. Deze fiscale maatregelen waren er in het algemeen op gericht marktdynamieken te stimuleren om culturele films „van Italiaanse nationaliteit” te ondersteunen in een concurrentiebevorderende omgeving en dergelijke films te promoten in Italië en Europa.
(7)
De belastingkredietregeling voor de digitale film voorziet in een belastingkrediet van 30 % van de kosten voor de invoering van digitale projectieapparatuur. Het belastingkrediet bedraagt maximaal 50 000 EUR per jaar en per zaal.
(8)
De subsidiabele kosten kunnen betrekking hebben op:
a)
de aanschaf van apparatuur voor digitale projectie en reproductie;
b)
de aanschaf van apparatuur voor de ontvangst van het digitale signaal over land en/of per satelliet;
c)
de aanschaf door middel van leasing of de huur van bovengenoemde apparatuur, systemen en apparaten. De desbetreffende contracten moeten de verplichting inhouden om de goederen na afloop van de leaseovereenkomst te kopen, of een bepaling bevatten die voorziet in de vervroegde uitoefening van dit keuzerecht door de onderneming-gebruiker;
d)
uitgaven voor personeelsopleiding;
e)
bijkomende en functionele uitgaven voor de verbouwing en de aanpassing van projectiecabines, apparatuur en nevenfaciliteiten en -zalen die vroeger werden gebruikt voor projectie met 35 mm-projectoren.
De in de laatste twee punten bedoelde uitgaven mogen niet meer bedragen dan 20 % van de totale onder a), b) en c) bedoelde uitgaven.
(9)
Volgens de oorspronkelijke aanmelding van de Italiaanse autoriteiten zouden voor bioscopen met één tot vier zalen en voor multiplexbioscopen met vijf tot tien zalen in gemeenten met minder dan 50 000 inwoners geen voorwaarden aan de steun zijn gekoppeld. Voor multiplexbioscopen met tot 24 filmzalen zou de steun zijn gekoppeld aan de voorwaarde dat 50 % van de programmering uit culturele films bestaat en dat minstens 50 % van de zalen op digitale projectie overschakelt.
(10)
Het belastingkrediet geldt voor bioscopen die belastingplichtig zijn in Italië.
(11)
De rechtsgrondslagen voor de regeling zijn:
a)
wet nr. 244 van 24 december 2007 houdende bepalingen inzake vaststelling van de jaarlijkse en meerjaarlijkse begroting van de Staat;
b)
wetsdecreet nr. 91 van 8 augustus 2013, zoals omgezet, met wijzigingen, in wet nr. 112 van 7 oktober 2013;
c)
nieuwe uitvoeringsbepalingen voor de belastingkredieten aan bioscoopexploitanten voor de invoering en de aanschaf van digitale projectieapparatuur en -uitrusting.
2. Door de Commissie geuite twijfels
(12)
In het besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie geconcludeerd dat de aangemelde maatregel staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormt. Door het verlenen van belastingvermindering ziet de staat af van bepaalde inkomsten; bijgevolg zijn met de regeling staatsmiddelen gemoeid. De regeling voorziet in een economisch voordeel voor bepaalde ondernemingen, in dit geval bioscoopexploitanten. Gelet op het internationale handelsverkeer op filmgebied kan dit selectief voordeel het handelsverkeer binnen de Unie ongunstig beïnvloeden. De Commissie had twijfels omtrent de verenigbaarheid van de steun.
(13)
In de eerste plaats betwijfelde zij de noodzaak van het voorgestelde belastingkrediet voor de digitale film, en betwistte zij het voorgestelde maximum van 50 000 EUR per zaal, wat (bij een percentage van 30 %) overeenkomt met maximale subsidiabele installatiekosten van (50 000 EUR × 100/30) 166 667 EUR per zaal. Dit is meer dan de door de Italiaanse autoriteiten ingediende raming van de kosten voor de digitale projectieapparatuur (100 000 EUR). De Commissie stelde het plafond van het belastingkrediet ter discussie en had twijfels bij de betrouwbaarheid van de raming van de overschakelingskosten. Voorts had de Commissie twijfels bij de noodzaak om 2K (3) projectieapparatuur te installeren die beantwoordt aan de DCI-specificaties (4) voor de projectie van culturele Italiaanse of Europese films.
(14)
Ten tweede had de Commissie twijfels over de evenredigheid van de voorgestelde steunmaatregel en merkte zij op dat grotere bioscopen zich wellicht beter kunnen veroorloven digitale projectieapparatuur te installeren zonder overheidssubsidies. De Commissie merkte voorts op dat er voor bioscoopexploitanten commerciële financieringsmodellen voor de digitalisering beschikbaar zijn, zoals de „virtual print fee” (vergoedingen voor virtuele kopieën) (5), en vroeg zich derhalve af of de geplande overheidssubsidie per zaal niet zou leiden tot het verdwijnen van commerciële alternatieven.
(15)
Ten derde betwijfelde de Commissie of het voorgestelde belastingkrediet geschikt was als steunmaatregel en merkte zij op dat het voor de maatregel voorziene budget (16,8 miljoen EUR) overeenkomt met installatiekosten van 56 miljoen EUR, wat beduidend minder is dan de geraamde overschakelingskosten (van 395,7 miljoen EUR, uitgaande van 100 000 EUR per zaal). Voorts betwijfelde de Commissie of de voorgestelde maatregel voldoende gericht is op de verwezenlijking van de doelstelling om de verspreiding van culturele Italiaanse en Europese films te bevorderen. Zij betwijfelde of de Italiaanse autoriteiten bioscoopexploitanten met digitale apparatuur ertoe zouden kunnen brengen alternatieve commerciële formules in te voeren die de Italiaanse kijkers een bredere keuze aan films zouden bieden. Aangezien het gebruik van een belastingkrediet impliceert dat de begunstigde over voldoende financiële draagkracht moet beschikken, en de maatregel impliceert dat 70 % van de investering door de bioscoopexploitanten wordt gefinancierd, betwijfelde de Commissie of de bioscopen die de steun het meest nodig hebben, wel zouden profiteren van het belastingkrediet. De Commissie betwijfelde voorts of de geplande eenmalige steun (de aanmelding had betrekking op een proefmaatregel met een looptijd van 2 jaar) een duurzame oplossing kon bieden voor het probleem van de kortere levensduur en de hogere gebruikskosten in verband met de installatie van digitale apparatuur.
(16)
Ten vierde plaatste de Commissie vraagtekens bij de economische, sociale en culturele impact van de steun. Zij erkende weliswaar dat het in het gemeenschappelijk belang kan zijn dat een lidstaat een beroep doet op staatssteun om te investeren in de overgang naar digitale filmtechnologie, maar wilde verzekerd zijn van de technologische neutraliteit van de maatregel; zij wilde met name de garantie dat bioscoopexploitanten er niet toe worden aangezet bij voorkeur in een welbepaalde digitale norm te investeren en niet in een andere. Bovendien heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten verzocht ervoor te zorgen dat ook films kunnen worden vertoond in een digitaal formaat dat voldoet aan overheidsnormen die lager liggen dan de digitale norm van de apparatuur waarvoor de subsidie wordt verleend. De Commissie merkte voorts op dat de steun voor de installatie van digitale projectieapparatuur indirect ten goede zou kunnen komen aan de grote Amerikaanse filmproducenten (in het geval van installaties die voldoen aan de DCI-specificaties). Een als gevolg van de voorgenomen steun toegenomen vraag kan de prijs van het beperkte aanbod aan projectieapparatuur doen stijgen. Dankzij de steun zou Italië de kritische massa van digitale filmzalen sneller kunnen bereiken, wat op zijn beurt de overgang naar digitale distributie kan bespoedigen en bijgevolg kan bijdragen tot de sluiting van bioscopen die de digitale projectieapparatuur niet tijdig kunnen installeren. Over het geheel genomen betwijfelde de Commissie dat de potentiële concurrentieverstoringen kunnen worden gecompenseerd door de sociale en culturele voordelen van de steun.
3. Sinds de inleiding van de procedure aan de voorgestelde maatregel aangebrachte wijzigingen
(17)
Na de inleiding van de formele onderzoeksprocedure door de Commissie is de Italiaanse belastingkredietmaatregel voor de digitale film ten uitvoer gelegd volgens een op de tijdelijke communautaire kaderregeling gebaseerde regeling en binnen de grenzen van de de-minimisdrempels (6). Na goedkeuring van de Commissie willen de Italiaanse autoriteiten de maatregel volledig ten uitvoer leggen boven de de-minimisdrempels.
(18)
De Italiaanse autoriteiten schatten het budget van de maatregel op ongeveer 7,5 miljoen EUR voor de periode 2014-2015.
(19)
De periode waarop het onderhavige besluit betrekking heeft, loopt tot en met 31 december 2022. Volgens de Italiaanse autoriteiten zal in de jaren 2014 en 2015 intensiever gebruik worden gemaakt van het belastingkrediet.
(20)
De ontwerp-uitvoeringsbepalingen waarmee de Italiaanse autoriteiten de steun volledig willen uitvoeren (boven de de-minimisdrempels) verschillen op een aantal punten van de oorspronkelijke aanmelding.
(21)
In de eerste plaats zijn middelgrote en grote bioscopen niet langer verplicht een bepaald aantal Italiaanse en Europese culturele films in de programmering op te nemen. De afgelopen jaren was het voor de Italiaanse autoriteiten moeilijk na te gaan of deze verplichting in het geval van middelgrote en grote bioscopen in acht werd genomen. Bovendien is de afschaffing van deze verplichting volgens hen noodzakelijk voor het herstel van eerlijke concurrentievoorwaarden tussen de grotere bioscopen, die de steun nodig hebben, en de grote ketens die de Italiaanse filmmarkt beheersen (zie overweging 37).
(22)
Ten tweede, en in verband met het bovenstaande, voorzien de gewijzigde uitvoeringsbepalingen in een maximum van 60 filmzalen. Bioscoopexploitanten die een groter aantal zalen bezitten of beheren, worden van het belastingkrediet uitgesloten. Volgens de Italiaanse autoriteiten is dit een goed alternatief voor de programmeringseisen die oorspronkelijk waren opgelegd om ervoor te zorgen dat de maatregel zijn doelstellingen bereikt, en marktdeelnemers die door hun marktpositie in staat zouden moeten zijn zonder steun over te schakelen op de nieuwe technologie, uit te sluiten.
(23)
Ten derde wordt op grond van de nieuwe uitvoeringsbepalingen een verklaring van de begunstigde verlangd om overcompensatie of heroriëntatie van de steun te voorkomen wanneer het belastingkrediet wordt gecombineerd met commerciële financieringsmodellen (vergoedingen voor virtuele kopieën).
(24)
Ten vierde maken de gewijzigde bepalingen cumulatie van steun mogelijk tot een maximale steunintensiteit van 75 % van de totale kosten. Voor bioscopen met één of twee zalen bedraagt de maximale gecumuleerde steunintensiteit 90 %.
(25)
Bovenop deze wijzigingen kunnen begunstigden sinds 2012 het digitale belastingkrediet overdragen aan leveranciers van digitale apparatuur, banken, financiële tussenpersonen en verzekeringsmaatschappijen (zie overweging 56).
III. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(26)
In het kader van de openbare raadpleging over de steunmaatregel in 2009 heeft de Commissie opmerkingen van ongeveer 20 belanghebbenden ontvangen. Deze opmerkingen zijn ingediend door:
-
Italiaanse en Europese brancheorganisaties die distributeurs en bioscopen vertegenwoordigen, evenals de Franse Commission Supérieure Technique de l'Image et du Son (CST) en het European Digital Film Forum;
-
de Franse autoriteiten, evenals filmfondsen uit Duitsland en het Verenigd Koninkrijk en het netwerk voor Europese regionale fondsen voor de audiovisuele sector (Cineregio). In een aantal opmerkingen wordt ook verwezen naar de publicaties van de directeurs van de Europese filmagentschappen (EFAD) (7);
-
een aantal bedrijven, beroepsbeoefenaren uit de filmsector en burgers uit Frankrijk, Italië, het Verenigd Koninkrijk en Zwitserland.
Voorts is in oktober 2009 in Rome een seminar over het onderwerp georganiseerd.
(27)
Met betrekking tot de noodzaak van de steun wordt in alle opmerkingen gewezen op de noodzaak van staatssteun voor de overschakeling op digitale film, die als een onvermijdelijke ontwikkeling wordt beschouwd. Zowel de Franse autoriteiten als de Britse filmraad (UK Film Council) wezen erop dat de algemene voordelen van de digitale film gepaard gaan met een ongelijke verdeling van de (door de bioscoopexploitanten gedragen) kosten en de rechtstreekse financiële voordelen van de overgang (voor de distributeur). Deze asymmetrische situatie maakt een snelle overgang zonder externe hulp moeilijk. De belanghebbenden hebben in dit verband in hun opmerkingen gewezen op het duidelijke risico dat tal van kleine, onafhankelijke en/of in afgelegen gebieden gelegen bioscopen in Europa de markt zullen verlaten als de digitale projectiesystemen niet toegankelijker en betaalbaarder worden. In de verklaring van de EFAD van september 2009 staat dat 30 % van de Europese bioscopen dreigt te sluiten. Zowel de Franse autoriteiten als de Duitse filmraad benadrukken dat niet alleen de exploitanten, maar ook de distributeurs het moeilijk zouden hebben zonder steun. Een lange overgangsperiode, waarin zowel analoge als digitale filmkopieën in omloop zouden zijn, zou met name voor de kleinere distributeurs te duur kunnen uitvallen. Tot slot zouden de negatieve gevolgen voor de verspreiding van Europese films, de culturele diversiteit en de toegang van de Europese burger tot cultuur zonder overheidssteun aanzienlijk zijn.
(28)
In alle bijdragen wordt er voorts op gewezen dat de zogenoemde DCI-normen algemeen worden erkend als gemeenschappelijke normen voor de digitale film. Het bevorderen van een norm op mondiaal niveau wordt juist als een voordeel voor de bioscopen gezien omdat hierdoor gelijke voorwaarden worden gecreëerd.
(29)
De schatting van de kosten voor de installatie van digitale projectieapparatuur (100 000 EUR per zaal) wordt in het algemeen niet als te hoog beschouwd. Integendeel, in veel bijdragen wordt erop gewezen dat de kosten veel hoger kunnen uitvallen, bijvoorbeeld wanneer de projectiecabine aanzienlijke aanpassingen vereist, zoals met name het geval kan zijn in kleine bioscopen. In een aantal reacties wordt evenwel een dalende trend in de prijzen van digitale filmapparatuur vastgesteld.
(30)
Volgens meerdere bijdragen moet de overheidssteun, zelfs wanneer de overschakelingskosten veel hoger zouden uitvallen dan de beschikbare overheidssteun (wat bij het Italiaanse belastingkrediet het geval lijkt te zijn), worden gezien als aanvulling op andere inkomstenbronnen, zoals de vergoedingen voor virtuele kopieën en de eigen middelen van de bioscoopexploitanten.
(31)
Met betrekking tot de evenredigheid van de steun had een aantal belanghebbenden kritiek op het belastingkrediet omdat de grootste bioscopen hier naar alle waarschijnlijkheid het meest van zouden profiteren. Anderen suggereerden om steun voor grote bioscopen op basis van programmeringseisen in overweging te nemen. In een aantal bijdragen wordt evenwel herinnerd aan de verklaring van de EFAD en wordt erop gewezen dat een verschillende behandeling moet worden vermeden, die bijvoorbeeld (in het specifieke geval van het Italiaanse belastingkrediet) voortvloeit uit een verschillende financiële draagkracht van de bioscopen, maar ook, algemener, uit een beperking van de toegang op basis van de programmering, de omvang en de geografische ligging van de filmzalen. De internationale federatie van verenigingen van filmdistributeurs (FIAD) wees erop dat zelfs de grootste bioscoopexploitanten op de huidige filmmarkt en in de huidige algemene economische context als onrendabel zouden kunnen worden beschouwd.
(32)
Over de beschikbaarheid van commerciële financieringsmodellen en de bruikbaarheid daarvan voor kleinere filmzalen liepen de meningen enigszins uiteen. Volgens sommigen waren er geen gestandaardiseerde bedrijfsmodellen voor de overschakeling op digitale film. Anderen stelden dat een groot aantal bioscopen geen toegang had tot de door tussenpersonen aangeboden „virtual print fee”-overeenkomsten (zie ook voetnoot 5) vanwege de aard en de omvang van hun programma-aanbod (de hoeveelheid vergoedingen voor digitale kopieën hangt af van het aantal in de eerste week na de release geprogrammeerde films en/of het aantal zalen waarover een bioscoop beschikt). Europa Distribution voerde aan dat de commerciële financieringsmodellen alleen geschikt waren voor de rendabeler filmzalen en grote commerciële distributeurs. Volgens de discussienota van de EFAD konden slechts 10 000 van de in totaal 30 000 Europese filmzalen hun apparatuur vernieuwen door middel van het „virtual print fee”-model. In een bijdrage wordt gesteld dat het commerciële „virtual print fee-model” ook geschikt is voor kleinere bioscopen. De Franse autoriteiten wezen erop dat de voor de overgang beschikbare commerciële financieringsmodellen hoe dan ook niet alle digitaliseringskosten dekken (zoals de modernisering van de projectiecabines) en bovendien steeds een bijdrage van de bioscoopexploitanten vereisen. Ook in deze gevallen zou overheidssteun een fundamentele complementaire rol kunnen spelen.
(33)
Met betrekking tot de geschiktheid van de steun merkten de belanghebbenden op dat de overheidssteun, in het algemeen, kleine bioscopen zou helpen het hoofd te bieden aan de sterke concurrentie van de grote multiplexbioscopen en een gelijk speelveld zou creëren. Verwacht werd dat de installatie van digitale filmapparatuur zou resulteren in een bredere keuze voor het publiek. In de bijdragen werd voorts gewezen op de voordelen van de digitale film, zoals de kwaliteit van de projectie, de flexibiliteit van de programmering en de lagere distributiekosten. De Franse autoriteiten voerden aan dat de geschiktheid van de steun voor de digitale film niet dient te worden beoordeeld in termen van een grotere diversiteit in de programmering, maar veeleer in het licht van de mogelijkheid om sluiting van filmzalen te voorkomen. Volgens hen zal de digitalisering van de verschillende soorten bioscopen een gediversifieerd filmaanbod garanderen. Het European Digital Film Forum voerde aan dat, als het belastingkrediet kon worden gecompenseerd door btw, ook de minder rendabele bioscopen zouden kunnen profiteren van de Italiaanse maatregel.
(34)
In een aantal bijdragen werd gewezen op het kortetermijnkarakter van het belastingkrediet, in tegenstelling tot de langetermijnuitdagingen die de overschakeling op digitale film met zich brengt. Anderen wezen er evenwel op dat de normen voldoende geconsolideerd waren om te garanderen dat ze op zijn minst tien jaar bruikbaar zijn, of dat de levensduur van de digitale filmapparatuur nog niet kon worden vastgesteld. De Duitse filmraad wees erop dat de steun voor de digitalisering van bioscopen minder zou bedragen dan de kosten voor de aanpassing van de bioscopen en het herstel van de culturele diversiteit als exploitanten die de overgang niet zelf kunnen financieren, de markt moeten verlaten. Duitsland wees er voorts op dat de specifieke nationale en regionale context van elke lidstaat een gerichte steunmaatregel en een geschikte steunvorm vereist. In de verklaring van de EFAD werd dit standpunt bevestigd en werd erop gewezen dat er geen universele oplossing is. Volgens de Italiaanse vereniging van bioscoopexploitanten (ANEC) zal de context tegen het einde van de levensduur van de digitale apparatuur voldoende veranderd zijn, waardoor de vervanging ervan minder problemen zal opleveren. Het European Digital Film Forum stelde voorts dat eventuele extra exploitatiekosten kunnen worden gecompenseerd door nieuwe inkomstenbronnen voor de betrokken filmzalen.
(35)
Met betrekking tot de economische, sociale en culturele gevolgen van de steun werd in de bijdragen algemeen gewezen op de noodzaak van één enkele norm voor de digitale film en een algemene erkenning van de DCI-normen. In de verklaring van de EFAD staat dat de steun voor de digitale film geen technologische oplossing mag opleggen en dat rekening moet worden gehouden met de technologische situatie van de sector. Europa Distribution wees erop dat niet-naleving van de sectorale norm de sluiting van tal van filmzalen tot gevolg kan hebben. De ANEC preciseerde dat de maatregel de bioscopen hoe dan ook de keuze laat om te investeren in de norm die hun voorkeur geniet. In veel bijdragen werd er ook op gewezen dat apparatuur die voldoet aan de DCI-specificaties, ook kan worden gebruikt voor de vertoning van programma's met andere (lagere) digitale normen, terwijl het omgekeerde (projectie van filmkopieën conform de DCI-norm met bijvoorbeeld 1,3k-projectoren) niet mogelijk is. In de opmerkingen was geen sprake van dreigende prijsstijgingen, integendeel, de prijzen zouden na verloop van tijd juist dalen. In dit verband werd in de bijdrage van de Franse autoriteiten en de discussienota van de EFAD benadrukt dat de steunmaatregelen erop gericht moeten zijn te voorkomen dat de mededinging op de markt voor digitale apparatuur wordt vervalst. De steunmaatregelen moeten derhalve gebaseerd zijn op een evaluatie van de kosten van de digitale apparatuur en de steun moet worden beperkt op basis van deze ramingen. Het bezwaar van de Commissie dat de staatssteun de digitalisering en bijgevolg ook de sluiting van bioscopen kan bespoedigen (zie overweging 16) komt niet tot uiting in de bijdragen. De overheidssteun wordt juist als een duurzame oplossing voor de uitdaging van de digitale film gezien. De Italiaanse vereniging van arthousebioscopen wijst op de beperkte geografische reikwijdte van de filmzalen, waardoor ook de concurrentieverstorende effecten van de maatregel beperkt zouden zijn.
IV. OPMERKINGEN VAN ITALIË
1. Noodzaak van de steun
(36)
De Italiaanse autoriteiten hebben de Commissie gegevens verstrekt over de kenmerken van de Italiaanse filmmarkt (voor het laatst bijgewerkt in oktober 2013). Naar schatting zijn er in Italië in totaal 3 936 filmzalen, verdeeld over 1 872 bioscopen die in vier categorieën kunnen worden ingedeeld:
a)
grote bioscoopketens (8) met meer dan 60 zalen: hiervan zijn er slechts twee, „UCI” en „The Space”, goed voor 787 zalen in 76 bioscopen;
b)
kleine bioscoopketens: hiervan zijn er 15, met elk maximaal 60 zalen. In totaal zijn bioscopen van deze categorie goed voor 513 zalen in 104 bioscopen;
c)
kleine commerciële bioscopen: deze zijn goed voor 1 287 zalen, verdeeld over 351 bioscopen.
d)
kleinere bioscopen: een categorie die bijna uitsluitend (d.w.z. voor 90 %) bioscopen met één zaal omvat, alsook seizoensgebonden bioscopen en/of kerkelijke bioscopen. Het betreft 1 340 bioscopen, die goed zijn voor naar schatting 1 500 zalen.
(37)
Terwijl de onder a) bedoelde grotere bioscoopketens 40 % van het nationale marktaandeel hebben, maken de onder d) bedoelde bioscopen slechts 5-10 % van het marktaandeel uit.
(38)
De belastingkredietregeling is bestemd voor de onder b), c) en d) bedoelde bioscopen. Met name gelet op de dominante marktpositie van de twee grote bioscoopketens achten de Italiaanse autoriteiten de overheidssteun noodzakelijk om de digitalisering van deze kleine en middelgrote bioscoopexploitanten te kunnen realiseren.
(39)
Volgens de door het ministerie van Cultureel Erfgoed, Culturele Activiteiten en Toerisme verstrekte gegevens hebben in de periode 2010-2013 1 603 filmzalen een belastingkrediet voor de digitalisering van bioscopen aangevraagd (gegevens van april 2014). De maatregel, die ten uitvoer wordt gelegd in het kader van de de-minimisverordening, was meteen na de invoering ervan in 2010 een succes (671 zalen hebben in dat jaar van de steun geprofiteerd).
(40)
De tenuitvoerlegging van de steunmaatregel in het kader van de de-minimisverordening bleek echter ontoereikend om de situatie te keren. Met name de middelgrote bioscopen met meerdere zalen konden slechts een deel van hun zalen digitaliseren.
(41)
Volgens de Italiaanse autoriteiten blijft de digitalisering van bioscopen in Italië nog steeds achter. In oktober 2013 bedroeg de digitaliseringsgraad ongeveer 62 % (9) en volgens de door de Italiaanse autoriteiten in juni 2014 verstrekte ramingen moeten nog minstens 700 zalen worden gedigitaliseerd.
(42)
Bijgevolg is een aanzienlijk aantal overwegend kleine en middelgrote filmzalen in gevaar. Het verdwijnen van deze zalen zou niet alleen banenverliezen op het niveau van de bioscoopexploitant inhouden, maar zou ook gevolgen hebben voor de distributie van films en de keuze voor het publiek beperken.
(43)
De Italiaanse autoriteiten wezen met name op de rol van middelgrote bioscopen met één zaal in Italië. Het voortbestaan van bioscopen met één zaal is cruciaal voor een gelijke toegang van alle burgers tot de bioscoop, inclusief inwoners van kleine dorpen in plattelands- en berggebieden. De tweede groep, de middelgrote bioscopen, vormt de ruggengraat van de distributie en de projectie van kwaliteitsfilms in Italië. Hun voortbestaan is van belang omdat zij een alternatief bieden voor de twee grote bioscoopketens die de markt domineren.
(44)
De Italiaanse autoriteiten verwachten dat de traditionele film binnen enkele weken of maanden definitief van de markt zal verdwijnen. Aangezien het einde van deze termijn nadert, wezen de Italiaanse autoriteiten op de noodzaak om de maatregel boven de de-minimisdrempels ten uitvoer te leggen.
(45)
Wat het voorgestelde maximale belastingkrediet (50 000 EUR per zaal) en de geraamde kosten van de digitale projectieapparatuur betreft, hebben de Italiaanse autoriteiten hun ramingen van de gemiddelde digitaliseringskosten per zaal verlaagd tot 50 000-60 000 EUR (in april en juni 2014 verstrekte cijfers). Met andere woorden komt het maximale belastingkrediet overeen met overschakelingskosten die beduidend hoger liggen dan de geraamde gemiddelde overschakelingskosten. De Italiaanse autoriteiten hebben er evenwel op gewezen dat de belastingvermindering is berekend op basis van een percentage van de daadwerkelijk gedragen kosten. Op basis van een gemiddelde investering van 50 000 EUR zal de belastingvermindering (van 30 %) 15 000 EUR bedragen. In de praktijk wordt het maximale belastingkrediet dus nauwelijks toegepast. Het plafond garandeert evenwel dat de steunbedragen in het geval van buitensporig hoge overschakelingskosten in absolute termen beperkt blijven.
(46)
Met betrekking tot de noodzaak van de steun zij voorts opgemerkt dat in de laatste door de Italiaanse autoriteiten verstrekte gegevens nog steeds digitaliseringskosten van tienduizenden euro per zaal worden opgegeven. Met name in de huidige Italiaanse en Europese context kunnen tal van (vooral kleinere) bioscopen deze middelen niet uit particuliere bronnen aantrekken.
2. Evenredigheid van de steun
(47)
Algemeen wezen de Italiaanse autoriteiten erop dat het belastingkrediet een aanvulling vormt op de commerciële financieringsmodellen, en niet uitsluit dat ook gebruik wordt gemaakt van de zogenoemde „virtual print fee”-modellen.
(48)
De gewijzigde uitvoeringsbepalingen bevatten een reeks bepalingen die de evenredigheid van de steunmaatregel garanderen, bijvoorbeeld door rekening te houden met de voor de digitalisering van bioscopen beschikbare marktmechanismen (d.w.z. de „virtual print fee”-modellen).
(49)
Ten eerste kunnen alleen bioscoopexploitanten met maximaal 60 zalen het belastingvoordeel aanvragen. Dit houdt in dat de twee grootste bioscoopketens van Italië („UCI” en „The Space”) worden uitgesloten van de steun. De Italiaanse autoriteiten hebben gepreciseerd dat voor hun digitalisering met succes gebruik is gemaakt van het klassieke „virtual print fee”-model. Gezien hun dominante positie op de markt (zie overweging 37) zouden deze exploitanten voor hun digitalisering niet afhankelijk mogen zijn van staatssteun.
(50)
Volgens de door de Italiaanse autoriteiten verstrekte gegevens hebben alleen de twee grote bioscoopketens gebruikgemaakt van het klassieke „virtual print fee”-model. Ook kleinere bioscoopexploitanten hadden evenwel toegang tot commerciële mechanismen om hun digitalisering te vergemakkelijken. In Italië is op basis van een overeenkomst tussen verenigingen van distributeurs en bioscoopexploitanten een alternatief „virtual print fee”-model ontwikkeld dat is toegesneden op kleine bioscopen. De tabel bevat de belangrijkste verschillen en overeenkomsten tussen het klassieke en het alternatieve „virtual print fee”-model zoals ten uitvoer gelegd in Italië.
Vergelijking tussen het klassieke en het alternatieve VPF-model in Italië
Het klassieke VPF-model in Italië
Het alternatieve VPF-model in Italië
Een tussenpersoon („integrator”) die op zijn beurt „virtual print fee”-contracten met distributeurs heeft gesloten, ondertekent een overeenkomst met een bioscoopexploitant.
Gebaseerd op een overeenkomst tussen de vereniging van distributeurs en de vereniging van bioscoopexploitanten. Hierbij zijn geen derden betrokken.
De exploitant heeft de digitale apparatuur niet in eigendom en betaalt deze niet vooraf.
De exploitant heeft de digitale apparatuur van bij het begin in eigendom en neemt de totale initiële aankoopkosten voor zijn rekening.
Zowel de distributeur als de exploitant draagt bij in de progressieve afschrijving van de kosten, respectievelijk via vergoedingen voor virtuele kopieën en maandelijkse betalingen. De kosten worden doorgaans als volgt verdeeld: 75 % ten laste van de distributeur en 25 % ten laste van de exploitant.
De filmdistributeurs betalen vergoedingen voor virtuele kopieën voor de digitale projectie van films. Deze vergoedingen kunnen tot 75 % van de digitaliseringskosten dekken. De exploitant moet hoe dan ook 5 500 EUR van de kosten voor zijn rekening nemen.
(51)
Ten tweede hebben de Italiaanse autoriteiten in het licht van het voorafgaande de uitvoeringsbepalingen gewijzigd om overcompensatie of heroriëntatie van de steun te voorkomen ingeval het belastingkrediet wordt gecombineerd met commerciële modellen (vergoedingen voor virtuele kopieën). De begunstigde moet een verklaring afgeven waaruit blijkt dat het belastingvoordeel slechts wordt aangevraagd om de daadwerkelijke kosten te dekken (zie overweging 23). De Italiaanse autoriteiten hebben verklaard dat de controle door het ministerie van Cultureel Erfgoed, Culturele Activiteiten en Toerisme, die voor elk afzonderlijk geval wordt uitgevoerd, zal garanderen dat de steun slechts het daadwerkelijk door de bioscoopexploitant te dragen deel van de investering dekt.
(52)
Ten derde zijn met het oog op de evenredigheid van de maatregel maximumintensiteiten voor de cumulatie van steun ingevoerd, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen de kleinste bioscopen (met één of twee zalen) en andere bioscopen (zie overweging 24).
3. Is de steunmaatregel een geschikt instrument?
(53)
In het besluit tot inleiding van de procedure betwijfelt de Commissie of het voor de maatregel geraamde budget geschikt is om de voorziene overschakelingskosten te dekken. De door de Italiaanse autoriteiten verstrekte bijgewerkte ramingen betreffende het budget en de kosten (zie de overwegingen 18 en 45) vormen een geactualiseerde beoordeling van de situatie waarvoor de steunmaatregel bedoeld is. Op basis van een gemiddeld belastingkrediet van 15 000 EUR en rekening houdend met het geraamde budget voor de regeling (zie overweging 18) zouden in de periode 2014-2105, waarin naar verwachting intensiever gebruik zal worden gemaakt van de maatregel, 500 zalen van de maatregel kunnen profiteren. Dit aantal komt overeen met een aanzienlijk deel van de nog te digitaliseren zalen (zie overweging 40).
(54)
Hoewel de verplichting om een bepaald aantal culturele films in de programmering op te nemen, uit de steunregeling is geschrapt, hebben de Italiaanse autoriteiten verklaard dat de regeling nog steeds een uitgesproken culturele doelstelling heeft. De volledige digitalisering van de Italiaanse filmmarkt zal resulteren in een betere verspreiding van verschillende soorten films en tot een groter potentieel voor de verspreiding van „nichefilms”. Als niet alle soorten bioscopen in Italië overschakelen op digitaal, zal dit ten koste gaan van de cultuur.
(55)
De Italiaanse autoriteiten wijzen erop dat de belastingkredietmaatregel een compensatie impliceert die niet alleen betrekking heeft op de aan de belastingdienst verschuldigde directe belastingen (vennootschapsbelasting), maar ook op indirecte belastingen (zoals btw) en bronbelasting en socialezekerheidsbijdragen (betaald door de werkgevers voor rekening van hun werknemers). De compensatie via al deze belastingen is in aanmerking genomen bij de berekening van het voordeel van het belastingkrediet en maakt de regeling toegankelijker, aangezien de mogelijkheid om er gebruik van te maken niet afhangt van de hoogte van de door de betrokken onderneming gerealiseerde winst.
(56)
Bovendien is bij artikel 51 van wetsdecreet nr. 83 van 2012 voorzien in de mogelijkheid om het belastingkrediet over te dragen aan leveranciers van digitale apparatuur, banken, financiële tussenpersonen en verzekeringsmaatschappijen (zie overweging 25) Dit maakt de steunmaatregel toegankelijker voor de kleinere bioscopen, en met name voor familiebedrijven zonder werknemers.
(57)
Reeds tijdens de tenuitvoerlegging van de maatregel in het kader van de de-minimisverordening profiteerden alle soorten bioscopen, ook de kleinste op de markt, van belastingkredieten. Onderstaand diagram geeft een overzicht van de begunstigden van de regeling (in de periode 2010-2013).
Begunstigden per soort bioscoop (2010-2013, op basis van het aantal zalen) (gegevens voor het laatst bijgewerkt in april 2014 en verstrekt door het ministerie van Cultureel Erfgoed, Culturele Activiteiten en Toerisme)
(58)
Uit de verstrekte gegevens blijkt eveneens een nettoverhoging van het aantal en het percentage bioscopen dat in 2012 en vooral in 2013 gebruik heeft gemaakt van de belastingkredietregeling. In totaal konden volgens de door Italië verstrekte gegevens tussen 2010 en eind 2013 325 bioscopen voor hun digitalisering gebruikmaken van het belastingkrediet, d.i. 24,3 % van de 1 340 kleinste bioscopen in Italië.
4. Economische, sociale en culturele impact
(59)
De Italiaanse autoriteiten wezen op het belang van een volledige digitalisering van bioscopen vanuit het oogpunt van de bescherming van het culturele erfgoed. De installatie van digitale apparatuur houdt een aantal aanzienlijke voordelen in (zoals een grotere flexibiliteit) voor de hele filmsector (en uiteindelijk ook voor het publiek). De overschakelingskosten zijn echter hoog en ongelijk verdeeld, en komen grotendeels voor rekening van de bioscopen. Met name voor de kleine exploitanten is digitalisering zonder staatssteun onmogelijk. De hiertoe ingestelde commerciële financieringsmodellen (vergoedingen voor virtuele kopieën) zijn niet toereikend om dit onevenwicht weg te werken, en niet alle bioscopen hebben in gelijke mate toegang tot de maatregel.
(60)
Volgens de Italiaanse autoriteiten doen de voorwaarden van de regeling geen afbreuk aan het beginsel van de technologische neutraliteit.
V. BEOORDELING VAN DE STEUNMAATREGEL
1. Is er sprake van staatssteun?
(61)
Krachtens artikel 107, lid 1, VWEU zijn „Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, […] steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.
(62)
Zoals aangegeven in het besluit tot inleiding van de procedure en in overweging 12 vormt de aangemelde steunmaatregel staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. De financieringsbron bestaat namelijk in een belastingvermindering, zodat de Italiaanse staat bepaalde belastinginkomsten misloopt. In het kader van de regeling zullen bepaalde filmmaatschappijen profiteren van dit financieel voordeel; bijgevolg verschaft de maatregel een selectief voordeel aan bepaalde ondernemingen. De begunstigden concurreren met andere ondernemingen, die niet noodzakelijk van de regeling profiteren. De maatregel vervalst bijgevolg de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties of dreigt deze te vervalsen. Gelet op het internationale handelsverkeer in films kan de maatregel het handelsverkeer binnen de Unie ongunstig beïnvloeden.
2. Verenigbaarheid van de steun
(63)
Ter rechtvaardiging van de maatregel voeren de Italiaanse autoriteiten aan dat het steun ter bevordering van cultuur betreft en wijzen zij voortdurend op het culturele belang van een snelle digitalisering van de bioscopen in hun land. De steunmaatregel strekt ertoe ervoor te zorgen dat alle soorten bioscopen op digitaal kunnen overschakelen, ondanks de hoge kosten die daarmee gemoeid zijn.
(64)
Bij de vaststelling van het besluit tot inleiding van de procedure ten aanzien van de maatregel had de Commissie haar beleid inzake steun voor digitale projectie nog niet uitgestippeld. Inmiddels heeft de Commissie een nieuwe mededeling betreffende staatssteun voor films en andere audiovisuele werken aangenomen (10), waarbij de criteria voor de beoordeling van de verenigbaarheid van staatssteun voor films en andere audiovisuele werken in de zin van artikel 107, lid 3, onder d), VWEU, zijn bijgewerkt.
(65)
In de nieuwe mededeling over film wordt erkend dat steun voor de filmproductie kan worden aangemerkt als steun om de cultuur te bevorderen in de zin van artikel 107, lid 3, onder d), VWEU. De verenigbaarheid van de steun kan derhalve aan deze bepaling worden getoetst. In de mededeling over film is bepaald dat steun voor de modernisering van bioscopen, inclusief hun digitalisering, kan worden gerechtvaardigd op deze basis als deze steun noodzakelijk, evenredig en adequaat is.
a) Noodzaak van de maatregel
(66)
Zoals aangetoond door de Italiaanse autoriteiten en bevestigd door de opmerkingen van de belanghebbenden, is de overschakeling op digitaal een uitdaging voor de Europese bioscopen in hun geheel, en in het bijzonder voor de kleinere bioscopen. Het verdwijnen van bioscopen, met name van onafhankelijke kleine en middelgrote bioscopen in kleinere steden, zou de diversiteit en de regionale verspreiding van het filmaanbod beperken. Met andere woorden zou een lange en heterogene overgang een negatieve impact hebben op de projectie en de distributie van films en uiteindelijk voor het Europese publiek.
(67)
Ondanks de tenuitvoerlegging van de fiscale maatregel in het kader van de de-minimisverordening blijft Italië nog achter op het vlak van de digitalisering van bioscopen.
(68)
Terwijl de markt het kantelpunt van de overschakeling heeft bereikt met meer dan 60 % gedigitaliseerde zalen eind 2013, is de situatie erop achteruitgegaan voor filmzalen die voor hun digitalisering afhankelijk zijn van overheidssteun, aangezien 35 mm-films over enige tijd niet langer beschikbaar zullen zijn.
(69)
De maatregel is niet alleen bestemd voor kleinere bioscopen, maar ook voor relatief grote commerciële bioscopen en ketens. De grootste bioscoopketens (met meer dan 60 zalen) zijn evenwel van de steun uitgesloten. Volgens de Italiaanse autoriteiten worden door de toekenning van fiscale voordelen aan alle minder grote bioscopen gelijke voorwaarden gecreëerd in de door twee zeer grote bioscoopketens gedomineerde sector.
(70)
Doel van het belastingkrediet is steun te verlenen aan bioscopen die met name in de huidige economische context niet in staat zijn voldoende particuliere middelen voor de dure digitalisering aan te trekken.
(71)
Gelet op het voorafgaande is de Commissie van oordeel dat de steunmaatregel noodzakelijk kan worden geacht om een gediversifieerd filmlandschap in een digitale context te behouden en te herstellen. Het voortbestaan van verschillende soorten bioscopen, van arthousebioscopen met één zaal tot bioscopen met meerdere zalen en een commerciële programmering, is essentieel voor het behoud van een gediversifieerd filmaanbod voor de Italiaanse bevolking. Uit de opmerkingen van de belanghebbenden blijkt dat de digitalisering van bioscopen een kritiek moment is voor de gehele filmsector, waarbij alleen de grootste bioscoopketens gemakkelijk gebruik kunnen maken van de commerciële financieringsmodellen. De door de Italiaanse autoriteiten verstrekte marktgegevens tonen aan dat de tenuitvoerlegging van de maatregel overeenkomstig de de-minimisverordening met name voor bioscopen met meer dan één zaal niet toereikend is om de digitalisering te voltooien. Ook al kon een aantal bioscopen VPF-overeenkomsten sluiten, dan nog dekken de commerciële financieringsmodellen niet alle kosten van de digitalisering van bioscopen (zie overweging 32). Ook in deze gevallen kan de overheidssteun als noodzakelijk worden beschouwd, zolang deze complementair is en de evenredigheid van de maatregel gegarandeerd is, ongeacht het soort bioscoop.
b) Evenredigheid van de maatregel
(72)
Bioscoopexploitanten met meer dan 60 zalen zijn van het belastingkrediet uitgesloten. De structuur van de Italiaanse filmmarkt toont duidelijk het bestaan aan van een kloof tussen exploitanten met maximaal 60 zalen en grotere exploitanten (zie de overwegingen 36 en 37). Gelet op de doelstelling van de regeling lijkt het vastgestelde plafond dus evenredig.
(73)
Bovendien heeft het belastingkrediet slechts betrekking op een deel (30 %) van de overschakelingskosten, en is het beperkt tot 50 000 EUR per jaar. Door de berekening van de steun op basis van een percentage van de daadwerkelijke digitaliseringskosten, is de evenredigheid gegarandeerd, ook al kunnen de kosten variëren per geval. Zoals in veel opmerkingen wordt benadrukt (zie overweging 29), kunnen de digitaliseringskosten in een aantal gevallen oplopen tot boven het gemiddelde, bijvoorbeeld wanneer de projectiecabine aanzienlijke aanpassingen vereist. Zelfs in dergelijke atypische gevallen wordt de evenredigheid van de absolute steunbedragen gegarandeerd door het plafond van 50 000 EUR.
(74)
In het besluit tot inleiding van de procedure worden twijfels geuit met betrekking tot een mogelijke opheffing van commerciële financieringsmodellen voor de digitalisering van bioscopen. In overweging 50 is echter aangegeven dat in Italië twee verschillende financieringsmodellen zijn ontwikkeld die kunnen worden gecombineerd met het voor de digitale film voorgestelde belastingkrediet. In de gewijzigde uitvoeringsbepalingen hebben de Italiaanse autoriteiten specifieke bepalingen opgenomen om te garanderen dat de combinatie van overheids- en particuliere financiering voor de digitalisering van bioscopen geen overcompensatie of heroriëntering van de steun inhoudt (aan bijvoorbeeld distributeurs of tussenpersonen („integratoren”) in het „virtual print fee”-model). Op deze wijze bevorderen de Italiaanse autoriteiten een optimale synergie tussen de beschikbare commerciële financieringsmodellen en de steunmaatregelen met het oog op een volledige digitalisering.
(75)
Het belastingkrediet kan ook worden gecombineerd met andere steunmaatregelen. Om de evenredigheid van de steun te garanderen, hebben de Italiaanse autoriteiten maximale steunintensiteiten voor de cumulatie van steunmaatregelen ingevoerd van 90 % voor kleine bioscopen (met één of twee zalen) en 75 % voor de overige bioscopen.
(76)
Meer in het algemeen moet de aanvraag vergezeld gaan van een gecertificeerd document met de daadwerkelijk gedragen kosten per zaal, en is voorzien in controles door het ministerie van Cultureel Erfgoed, Culturele Activiteiten en Toerisme voor elk individueel geval. De uitvoeringsbepalingen geven voorts aan dat het belastingkrediet in geval van niet-nakoming van de verplichtingen zal worden teruggevorderd (vermeerderd met interesten en boeten).
c) Geschiktheid van de maatregel
(77)
Volgens de door de Italiaanse autoriteiten verstrekte toelichtingen en door de overdraagbaarheid van de belastingkredieten wordt gegarandeerd dat de maatregel effect zal sorteren voor de begunstigden van de regeling. Ook de minder rendabele bioscopen zouden tot de regeling moeten kunnen toetreden.
(78)
De maatregel wordt niet langer als proefmaatregel voorgesteld, maar zal tot eind 2022 van kracht zijn.
(79)
Uit de door de Italiaanse autoriteiten verstrekte gegevens (overwegingen 57 en 58) blijkt dat de maatregel toegankelijk is voor alle, met name ook kleinere bioscopen. Hoewel ook andere factoren kunnen hebben meegespeeld, zij opgemerkt dat de aanzienlijke toename van het aantal bioscopen met één tot vier zalen dat in 2012 en 2013 dat in aanmerking kwam voor het belastingkrediet (in het kader van de de-minimisverordening), samenvalt met de invoering van de overdraagbaarheid van de belastingkredieten in 2012 (overweging 25).
(80)
Meer in het algemeen lijkt de maatregel geschikt om de bestaande diversiteit aan bioscopen op de Italiaanse markt te behouden, met zowel bioscopen met één zaal als kleine commerciële bioscopen en diverse soorten multiplexbioscopen. Deze diversiteit is een voorwaarde voor een gedifferentieerd filmaanbod.
d) Concurrentieverstoring en beïnvloeding van het handelsverkeer
(81)
De concurrentieverstoringen en de beïnvloeding van het handelsverkeer zijn beperkt. De grensoverschrijdende dimensie van de film beperkt zich tot de aanwezigheid van internationale bioscoopexploitanten en het internationale karakter van het handelsverkeer in films. Bioscopen hebben een beperkte territoriale draagwijdte, aangezien het publiek zich niet ver verplaatst om naar de film te gaan.
(82)
De maatregel heeft betrekking op steun voor investeringen en verschaft een eenmalig voordeel aan bioscopen die voor een eenmalige overgang staan. Het belastingkrediet zorgt ervoor dat alle bioscopen de digitalisering kunnen voltooien, maar resulteert niet in onevenredige concurrentieverstoringen in termen van dagelijks functioneren.
(83)
Bovendien zal de voltooiing van de digitalisering van bioscopen in Europa naar verwachting de hele Europese filmindustrie ten goede komen. Gelet op het voorafgaande zijn de in het besluit tot inleiding van de procedure geformuleerde twijfels ten aanzien van de normen voor de digitale film niet langer relevant. Uit de bijdragen van de belanghebbenden blijkt dat er in de sector een concensus bestaat over de belangrijkste digitale normen.
VI. CONCLUSIE
(84)
In het licht van het voorafgaande is de Commissie van oordeel dat de steunmaatregel een duidelijk omschreven culturele doelstelling heeft. De in het besluit tot inleiding van de procedure geformuleerde twijfels ten aanzien van de noodzaak, de evenredigheid, de geschiktheid en de impact zijn weggenomen. De concurrentieverstoringen en het effect van de maatregel op het handelsverkeer zijn beperkt, zodat zij niet ingaan tegen het gemeenschappelijk belang. Bijgevolg wordt het belastingkrediet voor digitale projectieapparatuur op grond van artikel 107, lid 3, onder d), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie als verenigbaar met de interne markt aangemerkt,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De staatssteun die Italië voornemens is ten uitvoer te leggen voor digitale projectieapparatuur op grond van wet nr. 244 van 24 december 2007, wetsdecreet nr. 91 van 8 augustus 2013, omgezet in wet nr. 112 van 7 oktober 2013, en de nieuwe uitvoeringsbepalingen van de aan bioscoopexploitanten toegekende belastingkredieten voor de invoering en de aanschaf van digitale projectieapparatuur en -uitrusting, is verenigbaar met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, onder d), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
De steunmaatregel mag bijgevolg ten uitvoer worden gelegd.
Artikel 2
Dit besluit is gericht tot de Italiaanse Republiek.
Gedaan te Brussel, 29 oktober 2014.