РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 11 юни 2014 година
относно държавна помощ SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 и NN 32/10), предоставена от Италия на оператора на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa
(нотифицирано под номер C(2014) 3571)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/944/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят своите мнения в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните забележки,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 27 октомври 2008 г. италианските органи уведомиха Комисията за намерението на регион Калабрия да предостави помощ под формата на вливане на капитали за покриване на оперативните загуби, понесени от дружеството SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (наричано по-нататък „SO.G.A.S. Spa“ или „получателят“): SO.G.A.S. Spa е операторът на летището в Реджо Калабрия (Aeroporto dello Stretto, т.е. „летището на провлака“).
(2)
В хода на предварителната проверка Комисията узна за други мерки в полза на същия получател, които, както изглежда, представляват неправомерна държавна помощ. Поради това Комисията включи тези мерки в своето разследване.
(3)
Тъй като Комисията имаше информация, че държавната помощ всъщност е била предоставена, преди Комисията да може да установи нейната съвместимост с вътрешния пазар, тя регистрира случая като помощ, за която не е уведомена, под номер NN 32/10.
(4)
Комисията поиска допълнителна информация по отношение на мярката, за която е уведомена, на 27 ноември 2008 г., 23 февруари 2009 г. и 19 май 2009 г. Италия отговори на 14 януари 2009 г., 26 март 2009 г. и 9 октомври 2009 г.
(5)
С писмо от 20 юли 2010 г. Комисията уведоми Италия за своето решение да открие официалната процедура по разследване, описана в член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на помощта за SO.G.A.S. Spa (наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“).
(6)
Решението на Комисията за откриване на разследването бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). В него Комисията прикани заинтересованите страни да представят своите мнения.
(7)
С писмо от 19 ноември 2010 г. получателят представи мненията си относно решението за откриване на процедурата. На 20 декември 2010 г. Комисията препрати мненията на получателя на италианските органи и поиска тяхното становище. Комисията изпрати напомнително писмо на 8 март 2011 г. и получи забележките на Италия на 29 април 2011 г. Комисията не получи други мнения от заинтересованите страни.
(8)
Италианските органи представиха мнения относно решението за откриване на процедурата с писма от 23 септември 2010 г. и 15 декември 2010 г.
(9)
С писмо от 30 март 2012 г. Комисията поиска допълнителна информация относно разследваните мерки. Италианските органи предоставиха поисканата информация с писмо от 30 април 2012 г.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ
2.1. Получател
(10)
Получателят на мерките е операторът на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa.
(11)
SO.G.A.S. Spa е дружество с ограничена отговорност, регистрирано съгласно италианското законодателство през март 1981 г. и притежавано изцяло от публични органи.
(12)
Пътникопотокът на летището е нараснал от 272 859 пътници през 2004 г. до 571 694 пътници през 2012 г. (3)
2.2. Оспорваните мерки
(13)
Мярката, за която Италия е уведомила, е вливане на капитал от страна на регион Калабрия в размер на 1 824 964 ЕUR за покриване на загубите, понесени от SO.G.A.S. Spa през 2004 г. и 2005 г.
(14)
През юни 2005 г. и юни 2006 г. публичните акционери на SO.G.A.S. Spa решават да покрият понесените от SO.G.A.S. Spa загуби през двете предходни години (1 392 900 EUR през 2004 г. и 2 257 028 EUR през 2005 г.) посредством pro rata вливане на капитали. Към този момент регион Калабрия е притежавал 50 % от дяловете в дружеството, като останалите са били собственост на община Реджо Калабрия, провинция Реджо Калабрия, провинция Месина, търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина.
(15)
Съгласно информацията, с която Комисията разполага към момента на решението за откриване на процедурата, pro rata вливане на капитал е било вече извършено от провинция Реджо Калабрия, община Месина, община Реджо Калабрия и търговската палата на Месина.
(16)
През 2006 г. SO.G.A.S. Spa понася допълнителни загуби от 6 018 982 ЕUR. През декември 2007 г. акционерите на SO.G.A.S. решават да превърнат резервите на дружеството в акционерен капитал и след това да намалят капитала, за да покрият оставащите загуби. Това обаче би намалило капитала под минималното равнище, изисквано от италианското законодателство за летищни оператори. За да възстановят капитала в съответствие със законовите изисквания, акционерите на SO.G.A.S. Spa се споразумяват да увеличат този капитал с 2 742 919 ЕUR. Капиталът е увеличен чрез конвертиране на облигации, записани преди това от някои акционери, на обща стойност от 2 274 919 ЕUR. Регион Калабрия не е сред акционерите, притежавали конвертируемите облигации, и делът му от капитала на дружеството намалява от 50 % на 6,74 %.
2.3. Орган, отпускащ помощта
(17)
За разглежданите тук мерки органът, отпускащ помощта, е регион Калабрия.
(18)
Както е обяснено по-горе, публични средства са предоставени на SO.G.A.S. Spa също от провинция Реджо Калабрия, община Реджо Калабрия, провинция Месина, община Месина, търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина под формата на pro rata вливане на капитали за покриване на загубите, понесени през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., и за възстановяване на капитала в съответствие със законовите изисквания.
2.4. Бюджет
(19)
Италианските органи уведомиха за вливането на капитали в размер на 1 824 964 ЕUR, пропорционално на дела на провинция Реджо Калабрия в SO.G.A.S. Spa, одобрено през юни 2005 г. и юни 2006 г. Освен това, както е обяснено по-горе, останалите публични акционери са покрили загубите по подобен начин в размер на 1 824 964 ЕUR. През декември 2007 г. има ново вливане на капитал в размер на 2 742 919 ЕUR.
(20)
Общият бюджет на подлежащите на оценка мерки възлиза следователно на 6 392 847 ЕUR.
2.5. Съдебно производство в национален съд
(21)
Регион Калабрия решава да не задейства вливането на капитали, за което е взето решение от акционерите през юни 2005 г. и юни 2006 г., докато няма решение на Комисията за неговото одобрение, и SO.G.A.S. Spa завежда дело срещу региона пред първоинстанционния съд (Tribunale) на регион Калабрия. Съдът се произнася в полза на SO.G.A.S. Spa, като оспорването на решението от страна на региона е отхвърлено през май 2009 г.
(22)
Като признава компетентността на Комисията да вземе решение дали дадена мярка за предоставяне на държавна помощ е съвместима с вътрешния пазар, първоинстанционният съд счита, че националните съдилища са компетентни да решат дали мярката представлява държавна помощ. Съдът се произнася, че публичното финансиране, предоставено в този случай, не представлява държавна помощ, тъй като то не може да наруши конкуренцията, нито да засегне търговията между държавите членки. Съдът се произнася също така, че е спазен принципът за инвеститор в условията на пазарна икономика, тъй като към момента на предоставяне на помощта, независимо от загубите, понесени през 2004 г. и 2005 г., са били налице разумни възможности за рентабилност в дългосрочен план.
(23)
Регионът оспори решението на съда въз основа на това, че мярката представлява държавна помощ и следователно не следва да се изпълнява, докато Комисията не приеме решение за нейното одобряване. През декември 2009 г. италианските органи уведомиха Комисията, че това оспорване е отхвърлено и че не могат да се предприемат други процедурни стъпки за оспорване на предоставянето на публични средства на SO.G.A.S. Spa.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(24)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази предварителното мнение, че pro rata вливането на капитали, извършено от региона и другите публични акционери за покриване на загубите, понесени през 2004 г. и 2005 г., и вливането на капитали, за което е взето решение от акционерите на SO.G.A.S. Spa през декември 2007 г., представляват държавна помощ на следните основания:
а)
те представляват трансфер на средства за SO.G.A.S. Spa от определен брой регионални и местни органи, а именно регион Калабрия, провинция Реджо Калабрия, община Месина и община Реджо Калабрия, или местни автономни органи, учредени съгласно публичното право, а именно търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина; във вливането следователно участват държавни ресурси, така че то може да бъде вменено на държавата;
б)
те не са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и поради това предоставят избирателно предимство на SO.G.A.S. Spa;
в)
вливането на капитали може да наруши конкуренцията и да засегне търговията между държавите членки.
(25)
Комисията изрази предварителното мнение, че оспорваните мерки са несъвместими с вътрешния пазар. Първо, Италия изрично заяви, че дружеството SO.G.A.S. Spa не е натоварено с предоставянето на услуги от общ икономически интерес (наричани по-нататък „УОИИ“). Второ, италианските органи потвърдиха, че мерките не са свързани с конкретна инвестиция в летището; Комисията достигна до предварителното заключение, че съвместимостта на мерките не може да бъде оценена по критериите, определени от Насоките за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, опериращи на регионални летища (наричани по-нататък „Насоки за авиационния сектор от 2005 г.“) (4). Трето, независимо от твърдението си, че SO.G.A.S. Spa е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (наричани по-нататък „Насоките за оздравяване и преструктуриране“) (5), италианските органи посочиха също така, че мерките не са част от план за преструктуриране и че такъв план не съществува. И накрая, Комисията счита, че мерките не са съвместими с Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (наричани по-нататък „Насоки за регионална помощ“ ) (6), които осигуряват рамката за оценка на предоставената помощ въз основа на член 107, параграф 3, букви а) и в) от ДФЕС.
(26)
Що се отнася до съдебните производства, предявени в италианските съдилища срещу отказа на региона да плати своята pro rata вноска след разрешение от Комисията съгласно правилата за държавните помощи, Комисията счита, че с оглед на върховенството на правото на ЕС пред националното право и доколкото уведомлението не е било официално оттеглено, Италия е длъжна да спази отлагателната клауза, посочена в член 108, параграф 3 от ДФЕС. Комисията следователно счита, че по силата на върховенството на задължението за отлагане съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС позицията на националните съдилища е следвало да не бъде взета под внимание и че италианските органи не е трябвало да задействат мярката, за която са уведомили, докато процедурата за държавна мярка не е още приключила.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(27)
Единствената заинтересована страна, от която Комисията получи мнения, беше получателят SO.G.A.S. Spa, който подкрепи и допълни доводите, представени от италианските органи по време на официалното разследване.
4.1. Наличие на помощ
(28)
Според SO.G.A.S. Spa подлежащите на оценка мерки не представляват държавна помощ, защото не всички критерии, определени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са изпълнени. По-конкретно SO.G.A.S. Spa твърди, че мярката: i) не засяга търговията между държавите членки, или ii) не дава избирателно предимство на SO.G.A.S. Spa, и iii) не нарушава, нито заплашва да наруши конкуренцията.
(29)
SO.G.A.S. Spa твърди, че оспорваните мерки са предоставени при нормални пазарни условия и следователно са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Те са в съответствие с членове 2446 и 2447 от италианския граждански кодекс, които изискват от акционерите на дружество с ограничена отговорност, което е загубило над една трета от своя капитал, да компенсират неговите загуби, за да се избегне закриването на дружеството. Неизпълнението от страна на акционерите на задължението да покрият загубите на SO.G.A.S. Spa като летищен оператор би довело (по смисъла на член 13 от Министерска заповед (D.M.) № 521 от 12 ноември 1997 г.) до отмяна на частичното управление на операциите на летището в Реджо Калабрия, с което е натоварено SO.G.A.S. Spa съгласно член 17 от Наредба (D.L.) № 67 от 1997 г., и би направило невъзможно в бъдеще да се осигури пълната концесия за летищен оператор, за което е подадено заявление в Министерството на транспорта. Разумно беше следователно да се предположи, че частен инвеститор, изправен пред подобен избор, би постъпил по същия начин, за да увеличи стойността на своя акционерен дял.
(30)
Получателят посочи, че първоинстанционният съд на Реджо Калабрия е възложил независима оценка на дружеството през юни 2008 г., съгласно която стойността на дружеството е между 12 млн. евро и 17 млн. евро.
(31)
Като доказателство за възможностите за рентабилност на дружеството получателят представи на Комисията бизнес план, изготвен за SO.G.A.S. Spa през октомври 2008 г. от външен консултант, който прогнозира, че дружеството ще се върне към жизнеспособност през 2013 г.
(32)
Покана за участие в търг за частичната приватизация на SO.G.A.S. Spa е публикувана през юли 2007 г. Оферта за придобиването на 35 % от капитала на SO.G.A.S. Spa е подадена от италианско-аржентински консорциум (associazione temporanea di imprese или АТI). Офертата е счетена за икономически неизгодна от акционерите на SO.G.A.S. Spa. През март 2010 г. е публикувана нова покана за участие в търг за 35 % от акциите на SO.G.A.S. Spa. Според SO.G.A.S. Spa получените в отговор писма за изразяване на интерес, заедно с първоначалната оферта на консорциума, са показали, че принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е спазен.
(33)
SO.G.A.S. Spa освен това твърди, че Комисията неправилно е достигнала до заключението, че пътниците, използващи летището в Реджо Калабрия, могат да използват също и летищата в Катания, Ламеция Терме или Кротоне в зависимост от местопребиваването си, и че оспорваните мерки могат следователно да нарушат конкуренцията между летищните оператори.
(34)
Първо, летището в Реджо Калабрия и летищата в Катания, Ламеция Терме и Кротоне са регионални летища за полети „от точка до точка“, чиито райони на обслужване не се припокриват. А и летището в Реджо Калабрия не се конкурира с никое друго летище в Италия или в Съюза. Специфичните географски и инфраструктурни характеристики на Калабрия изключват евентуално припокриване между района на обслужване на летището в Реджо Калабрия и тези на съседните италиански летища. Летището на Ламеция Терме е отдалечено на повече от 130 km, на около един час път с лек автомобил от Реджо Калабрия. Няма бърза пряка връзка между летището в Реджо Калабрия и това в Кротоне, което е на повече от три часа път. Летището в Катания се намира в друг географски район на разстояние над 130 km, като времето за пътуване с лек автомобил е между 1 час и 30 мин. и 1 час и 40 мин.
(35)
SO.G.A.S. Spa представи таблица, на която е показан корелационен показател между потока пристигащи пътници на летището в Реджо Калабрия и тези на летищата в Ламеция Терме, Кротоне и Катания. От таблицата според SO.G.A.S. Spa се вижда, че пътниците, използващи летището в Реджо Калабрия, представляват нов компонент в регионалния пътникопоток. Ето защо евентуално затваряне на летището би довело по-скоро до загуба на част от търсенето на услуги на въздушния транспорт, отколкото до преразпределяне в други летища. SO.G.A.S. Spa представи и друга таблица, за да покаже, че разглежданите мерки действително са създали ново търсене за услуги на въздушния транспорт в региона, довело до ползи както за въздушните превозвачи, заинтересовани да стартират нови маршрути между Реджо Калабрия и други италиански и европейски летища, така и за други летища, които са установили повишено търсене на техните услуги.
(36)
SO.G.A.S. Spa отхвърля предварителната констатация на Комисията, че мерките могат да нарушат конкуренцията между авиолиниите. Публичното финансиране не е предоставено на никой от въздушните превозвачи чрез предоставяне на по-ниски такси за кацане или на други благоприятни условия. Таксите за кацане и другите условия за експлоатация на летището са определени от компетентния орган и не са оставили възможност за собствена преценка на летищния оператор. И накрая, SO.G.A.S. Spa твърди, че летището в Реджо Калабрия е обслужвано главно от Alitalia (която осъществява шест от осемте ежедневни полета) и че няма данни за проявен интерес от чартърни или нискобюджетни превозвачи за стартиране на нови маршрути, отлитащи от летището в Реджо Калабрия.
(37)
SO.G.A.S. Spa заключава, че при оценката на въздействието на мярката върху конкуренцията и търговията между държавите членки Комисията следва да вземе предвид специфичните обстоятелства и да констатира, че мярката не представлява държавна помощ.
4.2. Съвместимост на помощта
(38)
По въпроса дали мерките могат да се разглеждат като съвместими съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, SO.G.A.S. Spa твърди, че разглежданото публично финансиране е имало за цел да поддържа непрекъснатостта на дейността на летищния оператор и осъществяването на определени икономически дейности. Тази цел е обоснована от факта, че малките летища не генерират по принцип достатъчно приходи, за да покрият разходите, необходими за да се отговори на изискванията за сигурност и безопасност. Освен това летището в Реджо Калабрия, с оглед на характеристиките на инфраструктурата на летището и произтичащите от тях ограничения, наложени от националния орган за гражданска авиация ЕNAC (7), би се натъкнало на големи трудности при посрещането на чартърни и нискобюджетни авиолинии.
(39)
По-специално, в съответствие с параметрите на ЕNAC летището в Реджо Калабрия е класифицирано като летище от ниво II. Тази класификация се основава по-скоро на размерите на инфраструктурата, отколкото на обема на пътникопотока; тя изисква от летищата с малки обеми на пътникопотока да извършват същите разходи, за да отговарят на стандартите за безопасност, каквито и летищата с над един милион пътници.
(40)
Без разследваното публично финансиране летището би било принудено да излезе от пазара с отрицателни последици на регионално равнище за мобилността на местните жители. Това би попречило също така на акционерите да получат възвращаемост на своите инвестиции.
(41)
Накрая или като алтернатива, SO.G.A.S. Spa твърди, че Решение 2005/842/ЕО на Комисията (8) относно услугите от общ икономически интерес е приложимо в настоящия случай и че мерките могат при всички положения да бъдат считани за съвместими с вътрешния пазар и следователно освободени от изискването за уведомяване.
(42)
SO.G.A.S. Spa твърди, че тъй като пътникопотокът на летището не е надвишил един милион пътници годишно през референтния период, управлението на операциите на летището е услуга от общ икономически интерес (УОИИ) по смисъла на член 2, параграф 1, буква г) от Решение 2005/842/ЕО. SO.G.A.S. Spa посочва, че съгласно Наредба № 250 от 25 юли 1997 г. местните органи могат да притежават акционерна собственост само в дружества, които са натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес. Дружеството SO.G.A.S. Spa е било винаги собственост на местни органи в Калабрия и Месина, което е косвено доказателство, че летищният оператор се квалифицира като доставчик на УОИИ. Като доказателство, че летищният оператор наистина е доставчик на УОИИ, SO.G.A.S. Spa представя решения на община Реджо Калабрия от 27 юли 2010 г. и 19 юни 2010 г., в които се посочва значението на предоставяните от летището услуги на регионално равнище.
(43)
Компенсацията за обществени услуги е ограничена до загубите, понесени от летищния оператор при предоставяне на УОИИ, и следователно отговаря на принципите на необходимост и пропорционалност, изложени в член 5, параграф 1 от Решение 2005/842/ЕО. Що се отнася до липсата на акт, който да възлага ефективно УОИИ на летищния оператор, SO.G.A.S. Spa предлага да бъде подготвено споразумение, което да отстрани всички съмнения, че четирите критерия по делото Altmark (9) са изпълнени в случая с летището в Реджо Калабрия.
5. МНЕНИЯ НА ИТАЛИАНСКИТЕ ОРГАНИ
(44)
В решението за откриване на процедурата Комисията отбелязва, че Италия е потвърдила, че SO.G.A.S. Spa не е било формално натоварено с извършването на УОИИ, така че съвместимостта на оспорваните мерки не може да бъде преценена по правилата във връзка с УОИИ.
5.1. Въпросът дали дейностите на летището представляват УОИИ
(45)
В хода на разследването Италия твърдеше, че разглежданите мерки представляват компенсации за предоставянето на УОИИ от SO.G.A.S. Spa. При липса на доказателство за противното италианските органи твърдят, че последваща оценка е стигнала до заключението, че в случая със SO.G.A.S. Spa изискванията на ЕС за УОИИ са изпълнени.
(46)
Италия счита, че възприетата от Комисията линия придава неоправдана тежест по-скоро на формалната страна, отколкото на съществените изисквания за УОИИ. В подкрепа на това твърдение Италия представя бегла оценка на четирите критерия по делото Altmark. Италия твърди, че дружеството SO.G.A.S. Spa е било действително натоварено със задача за извършване на обществена услуга. Тази задача е потвърдена пряко и косвено от няколко административни акта, издадени от местните органи. Италия представя протокола от заседание на общинския съвет на Реджо Калабрия, състоял се на 17 октомври 2007 г., на който съветът е решил да субсидира загубите на летищния оператор, и протокола от заседанията на същия орган, състояли се на 16 юни 2009 г. и 31 декември 2009 г., които според Италия показват, че дейностите на летището действително представляват УОИИ. В протокола на заседанието от 17 октомври 2007 г. се заявява, че „регион Калабрия счита, че определени дейности на летището в Реджо Калабрия са необходими за предоставянето на услуга от общ икономически интерес и възлага на SO.G.A.S. Spa известен брой задължения за предоставяне на публични услуги, с цел да се гарантира адекватно общественият интерес; в такива случаи летищният оператор може да бъде субсидиран от местните органи за допълнителните разходи, възникнали при изпълнението на тези задължения, които са от такова естество, че не може да се изключи възможността общото управление на операциите на летището да бъде считано като услуга от общ икономически интерес“.
(47)
По-общо казано, регион Калабрия е страна по Протокола за развитието на летищата в Ламеция Терме, Кротоне и Реджо Калабрия, от което става ясно, че услугите, предоставяни от летището, са обществени услуги от съществено значение за икономическото и социалното развитие на региона и следователно могат да бъдат финансирани с европейски, национални или регионални средства.
(48)
Италия подчертава също така, че на 28 декември 2008 г. летищният оператор е поискал от акционерите да покрият загубите му, по-специално поради поетото от него задължение за предоставяне на обществена услуга, и твърди, че никой частен оператор не би осигурил управлението на операциите на летището на чисто търговски условия. Първият критерий по делото Altmark е следователно изпълнен.
(49)
Параметрите, въз основа на които е изчислена компенсацията, могат да бъдат лесно изведени от счетоводния баланс на SO.G.A.S. Spa, в който е даден прозрачен отчет на оперативните разходи. Публичното финансиране е ограничено до размера на загубите без допълнително обезпечение за получателя.
(50)
По отношение на третия критерий по делото Altmark Италия твърди, че в случая с обществените услуги действията на публичен акционер не са съпоставими с тези на частен инвеститор. Поведението на един публичен орган може да бъде обосновано с цели в полза на обществения интерес, което възпира прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. В този случай поведението на публичните акционери не е мотивирано от търговски съображения и следователно не може да бъде сравнено с това на инвеститор в условията на пазарна икономика. Италия заключава, че третият критерий по делото Altmark, който очевидно изисква прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, не е приложим в разглеждания случай.
(51)
Италия заявява, че тъй като дейностите на SO.G.A.S. Spa представляват услуга от общ икономически интерес, вливането на капитали може да се разглежда като компенсация за предоставянето на такива услуги въз основа на последваща оценка и поради това не представлява държавна помощ.
5.2. Съвместимост на помощта
(52)
Италия заявява, че ако мерките бъдат счетени за държавна помощ, те следва във всички случаи да се разглеждат като съвместими съгласно член 2, параграф 1 от Решение 2005/842/ЕО.
5.3. Липса на нарушаване на конкуренцията
(53)
Италия се позовава на точка 39 от Насоките за авиационния сектор от 2005 г., в която се посочва, че „финансиране, предоставено на малки регионални летища (категория D), е малко вероятно да наруши конкуренцията или да засегне търговията до степен, противоречаща на общите интереси“.
(54)
Италианските органи твърдят освен това, че дейностите на летището не са рентабилни. Това се доказва от факта, че макар първоначалното намерение за частична приватизация на дружеството да е било широко оповестено, процедурата е завършила без успех. Като се има предвид, че потенциалните инвеститори е трябвало да вземат мерки за покриване на загубите, очаквани през следващите години, както се посочва в бизнес плана, публикуван при обявяване на тръжната процедура, и че единствената получена оферта не е била счетена за икономически изгодна, става ясно, че дейността е по губеща естеството си. Освен това фактът, че оферентите не са били готови да покрият потенциалните бъдещи загуби в неограничен обем, а само в предварително установени рамки, доказва, че няма привлекателен за инвеститорите пазар, а това пък означава, че мерките не могат да окажат въздействие върху търговията между държавите членки.
6. ЗАБЕЛЕЖКИ НА ИТАЛИЯ ВЪВ ВРЪЗКА С МНЕНИЯТА, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(55)
С писмо от 27 април 2012 г. италианските органи, от името на регион Калабрия, изпратиха на Комисията забележки във връзка с мненията на SO.G.A.S. Spa.
(56)
Италия подкрепя доводите на SO.G.A.S. Spa, включително твърдението на SO.G.A.S. Spa, че разглежданите мерки са свързани с УОИИ, което според Италия означава, че те не могат да се разглеждат като държавна помощ.
(57)
Италия твърди също така, че мерките не нарушават конкуренцията, нито засягат търговията между държавите членки.
7. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
7.1. Наличие на помощ
(58)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС определя, че „освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(59)
Критериите, определени в член 107, параграф 1, са кумулативни: разглежданите мерки представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, само ако всички горепосочени условия са изпълнени. Следователно държавната помощ трябва:
а)
да бъде предоставена от държавата или чрез държавни ресурси;
б)
да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки;
в)
да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията; и
г)
да засяга търговията между държавите членки.
(60)
В своето решение по делото летище Лайпциг/Хале (10) Общият съд постановява, че изграждането и експлоатацията на гражданско летище представлява икономическа дейност. Единственото изключение е за някои дейности, които по правило се отнасят към упражняване на публични правомощия и поради това не могат да бъдат разглеждани като икономически дейности. Държавното финансиране на такива дейности остава извън обхвата на разпоредбите за държавна помощ. Няма следователно съмнение, че SO.G.A.S. Spa е предприятие за целите на законодателството за държавните помощи, тъй като то е оператор на летището в Реджо Калабрия и предлага летищни услуги на икономическите оператори (по-конкретно на авиолиниите), извършващи дейности на летището.
7.1.1. Държавни ресурси
(61)
Понятието „държавна помощ“ се прилага по отношение на всяко предимство, предоставено пряко или непряко, финансирано от обществени ресурси и предоставено от самата държава или от междинен орган, действащ по силата на правомощията, поверени му от държавата. Следователно то се отнася до всички предимства, предоставени от регионални или местни органи на държавите членки, независимо от статута и описанието им (11).
(62)
В точки 27 и 28 от решението за откриване на процедурата Комисията отбелязва, че обсъжданите мерки представляват трансфер на средства за SO.G.A.S. Spa от определен брой регионални и местни органи, а именно от регион Калабрия, провинция Реджо Калабрия, община Месина и община Реджо Калабрия. Комисията следователно счита, че в оспорваните мерки участват държавни ресурси и те могат да бъдат вменени на държавата. Комисията освен това разглежда ресурсите на италианските търговски палати като държавни ресурси. Търговските палати са публични органи, уредени съгласно публичното право, според което те са част от публичната администрация и са натоварени с публични функции, така че Комисията счита, че техните решения могат да бъдат вменени на Италия. На тази база ресурсите на търговската палата на Месина представляват държавни ресурси и техният трансфер може да бъде вменен на държавата. В хода на разследването нито Италия, нито която и да е от заинтересованите страни, не е оспорила тази предварителна констатация.
(63)
Комисията следователно потвърждава, че всички разглеждани мерки са предоставени чрез държавни ресурси и могат да бъдат вменени на държавата.
7.1.2. Избирателно икономическо предимство
(64)
Публичното финансиране е избирателно, тъй като е в полза на едно отделно предприятие, SO.G.A.S. Spa. То покрива загубите, понесени от SO.G.A.S. Spa при извършване на обичайната му дейност.
(65)
Като се има предвид, че изграждането и експлоатацията на летищната инфраструктура е икономическа дейност, Комисията изразява становището, че публичното финансиране, предоставено на SO.G.A.S. Spa, оператор на тази инфраструктура, което покрива загубите, които летищният оператор би трябвало да понесе по принцип сам, предоставя икономическо предимство на SO.G.A.S. Spa, тъй като укрепва позицията му на пазара и пречи на пазарните механизми да породят нормалните си последици (12).
(66)
Макар на предварителния етап Италия да заяви, че летището не е официално натоварено с извършването на УОИИ, Комисията отбелязва, че след приемането на решението за откриване на процедурата Италия е преразгледала своята позиция и е потвърдила, че оспорваното публично финансиране представлява в действителност публична компенсация за изпълнение на задълженията за обществена услуга (13).
(67)
В своето решение по делото Altmark Съдът на ЕО установява следните критерии за определяне на това дали компенсацията за предоставяне на УОИИ предоставя предимство по смисъла на член 107 от ДФЕС (14):
1)
предприятието бенефициер трябва действително да е натоварено с изпълнението на задължения от публичен интерес и задълженията трябва да бъдат ясно определени („първи критерий по делото Аltmark“);
2)
параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат определени предварително по обективен и прозрачен начин („втори критерий по делото Аltmark“);
3)
компенсацията не може да надхвърля необходимото за покриване на всички или на част от разходите, направени при изпълнение на задълженията от публичен интерес, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на тези задължения („трети критерий по делото Аltmark“);
4)
когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения от публичен интерес, в конкретния случай не е избрано съгласно процедурата по възлагане на обществени поръчки, която би позволила да бъде избран кандидатът, способен да предостави тези услуги на най-ниска цена за общността, равнището на необходимата компенсация трябва да бъде определено на базата на анализ на разходите, каквито би направило едно типично, добре ръководено и и подходящо оборудвано с транспортни средства предприятие за изпълнение на необходимите изисквания на обществената услуга, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба при изпълнението на задълженията („четвърти критерий по делото Аltmark“).
7.1.2.1. Първи критерий по делото Аltmark
(68)
Изискването съгласно първия критерий по делото Аltmark съвпада с изискването, установено в член 106, параграф 2 от ДФЕС, че услугата трябва да бъде ясно възложена и определена (15).
(69)
На първо място, член 106, параграф 2 от ДФЕС се прилага само за „предприятията, които са натоварени с функцията“ да оказват УОИИ. Съдът винаги е подчертавал необходимостта от акт за възлагане на услугата (16). Актът за възлагане е необходим с оглед да се определят задълженията на предприятието и на държавата. При липсата на официален акт конкретната задача на предприятието остава неизвестна и не може да се определи каква би могла да бъде справедливата компенсация (17). Необходимостта от ясно определение на УОИИ е поради това неотменима и неотделима от идеята за натоварване и следователно произтича непосредствено от член 106, параграф 2 от ДФЕС. Когато едно предприятие е натоварено с извършване на услуга, логично изискване е тя да бъде определена.
(70)
Още през 2001 г. в съобщението относно услугите от общ икономически интерес Комисията обърна внимание на връзката между определяне на понятието „възлагане“ и необходимостта и пропорционалността от компенсация, давана за извършване на УОИИ съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС (18). В точка 22 от съобщението се заявява, че „във всички случаи с оглед прилагане на предвиденото в член 86, параграф 2 изключение задачата на обществената услуга трябва да бъде ясно определена и възложена изрично под формата на акт на публичната власт… Това задължение е нужно, за да гарантира както правна сигурност, така и прозрачност по отношение на гражданите, и е необходимо, за да може Комисията да провери дали е спазен критерият за пропорционалност.“ Възлагането и определението са следователно логическа предпоставка за всяко достоверно оценяване на степента на пропорционалност на всички компенсации. Съдилищата на Съюза нееднократно са подчертавали необходимостта от ясно определение на задълженията за извършване на обществена услуга както за прилагане на изключението по делото Аltmark, така и на член 106, параграф 2 от ДФЕС (19).
(71)
Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги от 2005 г. (20) потвърждава този подход. В точка 8 от Рамката се посочва, че компенсацията за обществена услуга, която представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар, ако са изпълнени условията, установени в Рамката. Тези условия включват по-специално възлагане на УОИИ под формата на един или повече официални актове, в които наред с другото се уточняват характерът и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации (точка 12 от Рамката).
(72)
В Съобщението от 2011 г. на Комисията за прилагането на правилата на Европейския съюз към компенсацията, предоставена за извършването на услуги от общ икономически интерес (21), също се посочва, че задълженията за обществени услуги трябва предварително да бъдат ясно определени. В съответствие с точка 51 от съобщението, „за да се приложи член 106, параграф 2 от Договора, извършването на УОИИ трябва да бъде възложено на едно или повече предприятия. Затова държавата трябва да е възложила специална задача на въпросните предприятия. Също така според първия критерий по делото Аltmark се изисква на предприятието да е възложено задължението за обществена услуга. Съответно, за да се съблюдава съдебната практика от делото Аltmark, при възлагането на обществена услуга е необходимо да се определят задълженията на въпросните предприятия и на органа.“ В точка 52 се посочва, че задачата за извършване на обществена услуга трябва да бъде възложена под формата на един или повече актове, в които трябва да са уточнени поне съдържанието и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга; предприятието и, при необходимост, съответната територия; същността на всички изключителни или специални права, предоставени на предприятието от въпросния орган; параметрите за изчисляване, контролиране и преглед на компенсацията; както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации.
(73)
Италианските органи обаче твърдят, че подходът на Комисията е прекомерно формален и че на SO.G.A.S. Spa всъщност е възложена УОИИ; в случая те се позовават главно на документи, изготвени след одобрението на въпросните мерки.
(74)
Според Италия фактът, че управлението на операциите в летището в Реджо Калабрия представлява УОИИ, може да бъде изведен от няколко регионални решения, в които се посочва общественият интерес на летищните услуги и тяхната основополагаща роля в икономическото развитие на региона. Тези регионални решения не съдържат обаче изрично определение на УОИИ, за която се твърди, че е възложена на летищния оператор, нито правила, определящи компенсацията. Освен това въпросните актове са приети след 2007 г. и следователно са въведени след предполагаемото стартиране на услугите от общ икономически интерес, т.е. след дейностите на летището през периода 2004-2006 г. Италия не е представила също на Комисията друг документ, определящ обхвата на предполагаемите задължения за предоставяне на обществена услуга, възложени на получателя, който да е с дата преди 2004 г.
(75)
Комисията следователно счита, че в разглеждания случай предполагаемата УОИИ не е била правомерно възложена на получателя.
(76)
Комисията не може да приеме твърдението на италианските органи, че дадена УОИИ може да бъде компенсирана законно, дори ако услугата не е била предварително определена като УОИИ и възложена на получателя на тази база. Ако това беше така, държавите членки щяха да бъдат в правото си да преразгледат ex post необходимостта от възлагане на задължения за предоставяне на обществена услуга по своя собствена преценка. След като дадено предприятие понесе оперативни загуби, държавите членки биха могли да възложат на това предприятие задължения за извършване на обществена услуга и да му предоставят компенсация, независимо от всяка предварителна оценка на действителната необходимост от предоставяне на услугата в общ интерес. Този подход е в противоречие с изискването, че УОИИ трябва да бъде възложена на съответното предприятие под формата на един или повече официални актове, определящи, наред с другото, същността и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации. Твърдението на италианските органи, че летищните услуги са от съществено значение за развитието на региона, не е достатъчно доказателство, че получателят е правомерно натоварен с извършването на УОИИ, тъй като задълженията за предоставяне на обществена услуга и правилата за компенсациите не са определени предварително и прозрачно.
(77)
Освен това, ако се приеме становището на италианските органи, че държавите членки могат да възлагат УОИИ ex post, това би означавало по-благоприятно третиране на държавите членки, действали в нарушение на задълженията за уведомяване и отлагане. Тези държави членки биха могли да твърдят, че помощта, предоставена на дадено предприятие неправомерно, е всъщност необходима за покриване на разходите за обществена услуга, която е предоставена от получателя, без обаче да е била предварително определена или възложена на предприятието. Но държавите членки, които решат да изпълнят задължението си за уведомяване, ще трябва предварително да възложат и определят ясно УОИИ, за да спазят правилата за УОИИ и критериите по делото Аltmark.
(78)
Това би създало стимул за държавите членки да не уведомяват за нова държавна помощ в противоречие с добре установения принцип, че държавите членки, които не уведомяват за държавна помощ, не могат да бъдат третирани по-благоприятно от държавите членки, които правят това (22).
(79)
В обобщение, Комисията достига до заключението, че първият критерий по делото Аltmark не е изпълнен; освен това Комисията изразява становището, че и другите критерии по делото Аltmark не са изпълнени въз основа на изложените по-долу съображения.
7.1.2.2. Втори критерий по делото Аltmark
(80)
Параметрите за изчисляване на компенсацията не са установени предварително. В актовете, с които според италианските органи се възлагат услугите, липсват подробности за услугите, които да бъдат предоставени от получателя, и не е установен механизъм за предоставяне на компенсация за възложената му, както се твърди, обществена задача.
7.1.2.3. Трети критерий по делото Аltmark
(81)
В съответствие с третия критерий по делото Аltmark компенсацията, получена за изпълнението на задължения за предоставяне на обществена услуга, не може да надхвърля сумата, необходима за покриване на всички или на част от направените разходи, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на тези задължения.
(82)
Комисията не може да приеме довода на Италия, че тъй като финансирането е ограничено до покриване на оперативните загуби, летището е получило само публичното финансиране, изисквано за изпълнение на задължения за предоставяне на обществена услуга. Основен принцип при оценяване на пропорционалността на компенсацията е, че само разходите, направени от публичния оператор за изпълнение на задълженията за предоставяне на обществена услуга, могат да породят право на компенсация. При липсата на ясно определение на задълженията, възложени на получателя, Комисията не може да определи еднозначно кои разходи следва да бъдат взети под внимание при изчисляване на компенсацията.
(83)
Дори когато общото управление на оперативните дейности на летището може да се разглежда като УОИИ, някои дейности, които не са пряко свързани с основните дейности, в това число строителство, финансиране, използване и наемане на земя и сгради за офиси, складиране, хотели и индустриални предприятия на територията на летището, както и за магазини, ресторанти и паркинги, остават извън обхвата на УОИИ, така че не могат да бъдат субсидирани съгласно разпоредбите за УОИИ. Италианските органи не са представили доказателства, че не е имало субсидиране на дейности, които не са пряко свързани с основните дейности на летището, както се изисква съгласно точки 34 и 53, четвърта алинея от Насоките за авиационния сектор от 2005 г.
7.1.2.4. Четвърти критерий по делото Аltmark
(84)
Съгласно четвъртия критерий по делото Аltmark, за да не включва помощ, компенсацията трябва да бъде ограничена до необходимия минимум. Този критерий се смята за изпълнен, ако получателят на компенсацията е избран след тръжна процедура, или в противен случай, ако компенсацията е изчислена въз основа на разходите на едно ефективно предприятие.
(85)
В настоящия случай получателят не е избран след публична тръжна процедура. Освен това Италия не е представила на Комисията доказателство, че размерът на компенсацията е определен въз основа на анализ на разходите, които типично предприятие, добре управлявано и оборудвано със средства, които му дават възможност да отговори на необходимите изисквания за обществена услуга, би понесло при изпълнението на тези задължения, като се отчитат съответните приходи, както и разумна печалба за изпълнението на тези задължения. Според Комисията това прави невъзможно да се стигне до заключението, че въпросното публично финансиране е определено въз основа на разходите на едно ефективно предприятие.
(86)
Следователно Комисията не може да установи, че получателят е предоставил услугите на най-ниска цена за общността.
(87)
За пълнота Комисията отбелязва, че в хода на разследването получателят е твърдял, че мерките са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Въпреки че летищният оператор е регистрирал загуби, може с право да се предположи, че тази дейност би донесла печалба.
(88)
Противно на твърдението на получателя, Комисията изтъква преди всичко, че в хода на разследването Италия не е твърдяла, че държавата е инвестирала в летищния оператор с очакването, че това ще бъде рентабилно, като всъщност е настоявала, че принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика не е приложим в настоящия случай (вж. точка 49).
(89)
Второ, за да се направи оценка въз основа на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, необходимо е да се определи дали при сходни обстоятелства частен инвеститор би действал по подобен начин. Съгласно съдебната практика на Съда на Европейския съюз, макар действията на частния инвеститор, с които трябва да се сравнява намесата на публичния инвеститор, преследващ цели, свързани с икономическата политика, да не са непременно действия на обикновен инвеститор, който влага капитал с цел повече или по-малко краткосрочно реализиране на печалба, те трябва да бъдат поне действия на частен холдинг или на частна група от предприятия, които следват структурна обща или отраслова политика, и трябва да бъдат ръководени от перспективи за рентабилност в по-дългосрочен план (23). За да проверим дали държавата е възприела поведението на предпазлив инвеститор, който развива дейност в условията на пазарна икономика, трябва да се поставим в контекста на периода, през който са взети мерките за финансова подкрепа, за да оценим икономическата рационалност на действията на държавата и по този начин да се въздържим от оценка, направена въз основа на по-късна ситуация (24). Съгласно установената съдебна практика, ако дадена държава членка се позовава на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика в хода на административната процедура, в случай на съмнение тя има за задача да докаже недвусмислено и въз основа на обективни и проверими доказателства, че приетата мярка произтича от нейното качество на акционер. Тези доказателства трябва ясно да сочат, че съответната държава членка е взела предварително или едновременно с предоставянето на икономическото предимство решението с реално приложената мярка да направи инвестиция в публично контролираното предприятие (25).
(90)
Комисията не може да приеме твърдението на получателя, че разглежданите мерки са ръководени от перспективи на дружеството за рентабилност, както се посочва в бизнес плана, имащ за цел да възстанови неговата жизнеспособност, изготвен през 2008 г., след като е било взето вече решение за въпросните мерки. Комисията счита, че частен инвеститор би влял свеж капитал в дружество, чийто капитал е намалял под законовата граница, като SO.G.A.S. Spa, само ако към момента на вливането инвеститорът би могъл да очаква, че дружеството ще възстанови своята жизнеспособност в разумен срок. Тъй като нито италианските органи, нито SO.G.A.S. Spa, са представили конкретни доказателства, отнасящи се към момента, когато са предприети мерките, че публичните органи са искали да инвестират и са могли да имат разумни очаквания за икономическа възвращаемост на своите инвестиции, които биха били приемливи за частен инвеститор, и тъй като Италия изрично потвърди, че принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е неприложим в настоящия случай, Комисията заключава, че мерките не са съобразени с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
7.1.2.5. Заключение
(91)
Комисията констатира, че нито един от четирите критерия, установени от Съда по делото Аltmark, не са изпълнени тук и че мерките не са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Следователно Комисията достига до заключението, че оспорваните мерки, т.е. вливането на капитали за покриване на загубите на SO.G.A.S. Spa през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., предоставят икономическо предимство на SO.G.A.S. Spa.
7.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(92)
Във връзка с нарушаването на конкуренцията Италия изтъква, че в съответствие с Насоките за авиационния сектор от 2005 г. „финансиране, предоставено на малки регионални летища (категория D), е малко вероятно да наруши конкуренцията или да засегне търговията до степен, противоречаща на общите интереси“. Тази разпоредба обаче е свързана с оценката на съвместимостта на държавна помощ съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и няма за цел да посочи, че публичното финансиране на малки летища не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1.
(93)
Освен това в точка 40 от Насоките за авиационния сектор от 2005 г. е посочено също така, че „извън тези общи показатели, не е възможно да се установят правила, които да обхващат всеки възможен случай, особено по отношение на летища от категории C и D. Поради тази причина за всяка мярка, която може да съставлява държавна помощ за едно летище, трябва да се направи уведомление, така че да позволява изследване на нейното въздействие върху конкуренцията и търговията между държавите членки и, когато това е уместно, и нейната съвместимост“.
(94)
Летището в Реджо Калабрия е разположено в южния край на Италианския полуостров и е едно от трите летища в регион Калабрия. Пътникопотокът на летището остава постоянно под един милион пътници (26). Към момента на осъществяването на разглежданите мерки летището се отнася следователно към категория D, „малки регионални летища“, за целите на Насоките за авиационния сектор от 2005 г. Обемът на пътникопотока, обработван от летището, се е удвоил обаче през периода 2004-2012 г.
(95)
Пазарът за управление на операциите на летища, включително на малки регионални летища, е отворен за конкуренция пазар, на който редица частни и публични предприятия действат на територията на Съюза. Това се вижда от факта, че Италия е решила да приватизира частично летището в Реджо Калабрия и че за тази цел е публикувала покана за участие в търг през 2007 г., която е била открита за предприятията във всяка от държавите членки (вж. точка 32). Публичното финансиране на летищен оператор може следователно да наруши конкуренцията на пазара за управление на операциите на летищна инфраструктура. Освен това летищата могат да се конкурират помежду си за привличане на пътници, дори ако имат различни райони на обслужване. До известна степен и за някои пътници различните дестинации са взаимозаменяеми. Публичното финансиране на летища може следователно да наруши конкуренцията и да засегне търговията на пазара на въздушния транспорт в целия Съюз.
(96)
Към момента на настъпване на фактите летището в Реджо Калабрия е обслужвало главно две национални дестинации и два международни маршрута (Париж и Малта), като благодарение на получените средства летището е имало възможност да остане на пазара и да разшири значително операциите си; поради това Комисията изразява становището, че е възможно въпросните мерки да са нарушили конкуренцията и да са засегнали търговията между държавите членки.
7.1.4. Заключение относно наличието на помощ
(97)
Комисията достига до заключението, че вливането на капитали в SO.G.A.S. Spa от публичните инвеститори в дружеството за покриване на загубите, понесени от него през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
7.2. Законосъобразност на помощта
(98)
Разследваните мерки са осъществени преди официално одобрение от Комисията, следователно Италия не е изпълнила задължението за неприлагане съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
7.3. Съвместимост на помощта
7.3.1. Съвместимост съгласно разпоредбите за УОИИ
(99)
SO.G.A.S. Spa твърди, че помощта е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(100)
В член 106, параграф 2 е посочено, че „предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства фактически или юридически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.“
(101)
В този член се предвижда изключение от забраната за държавна помощ, съдържаща се в член 107 от ДФЕС, доколкото помощта е необходима и пропорционална за осигуряване на извършването на УОИИ при приемливи икономически условия. В съответствие с член 106, параграф 3 именно Комисията осигурява прилагането на този член, наред с другото, като определя условията, при които счита, че критериите за необходимост и пропорционалност са изпълнени.
(102)
За периода до 31 януари 2012 г. политиката на Комисията за прилагане на изключението по член 106, параграф 2 от ДФЕС е изложена в Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (наричана по-нататък „Рамката за УОИИ от 2005 г.“) (27) и Решение 2005/842/ЕО.
(103)
На 31 януари 2012 г. влезе в сила нов пакет за УОИИ, който включваше Рамката на Европейския съюз за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (2011 г.) (наричана по-нататък „Рамката за УОИИ от 2011 г.“) (28) и Решение 2012/21/ЕС на Комисията (29).
7.3.1.1. Съвместимост съгласно Решение 2005/842/ЕО
(104)
Мерките са предприети през юни 2004 г., юни 2005 г. и декември 2007 г. Получателят твърди, че мерките са освободени от изискването за уведомяване по силата на Решение 2005/842/ЕО.
(105)
В Решение 2005/842/ЕО се заявява, че държавната помощ под формата на компенсации за извършването на обществени услуги, предоставена на предприятия във връзка с УОИИ, е съвместима, ако отговаря на определените в решението условия. По-конкретно, с решението се обявява за съвместима държавната помощ във вид на компенсация за обществена услуга на летища: i) за които годишният трафик не надхвърля един милион пътници, или ii) с годишен оборот преди облагане с данъци по-малко от 100 млн. евро през последните две финансови години, предшестващи годината на възлагане на услугата от общ икономически интерес, които получават годишна компенсация за въпросната услуга по-малко от 30 млн. евро (30).
(106)
Решение 2005/842/ЕО се прилага за помощта във вид на компенсация за обществена услуга само във връзка с действителни услуги от общ икономически интерес. За да има право на изключение, компенсацията за обществена услуга при осъществяване на УОИИ трябва да отговаря и на подробните условия, определени в членове 4, 5 и 6 от Решението (31).
(107)
В член 4 от Решение 2005/842/ЕО се изисква УОИИ да бъде възложена на съответното предприятие под формата на един или повече официални актове, определящи, наред с други неща, същността и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации. В член 5 от Решението се определя, че стойността на компенсацията не трябва да надвишава това, което е необходимо за покриване на разходите, направени при изпълнение на задълженията за предоставяне на обществени услуги, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба. И накрая, в член 6 от Решението се изисква от държавите членки да извършват редовни проверки или да се уверяват, че такива проверки са били извършени, за да се убедят, че предприятията не получават компенсации, които надвишават сумата, посочена в съответствие с член 5.
(108)
Поради основанията, изложени в раздел 7.1.2.1, Комисията констатира, че нито получателят, нито италианските органи са доказали, че дружеството SO.G.A.S. Spa е било натоварено с ясно определени задължения за предоставянето на обществена услуга. Те не са доказали също така, че в актовете, с които според тях е възложена услугата, на която се основават, са определени параметри за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, нито мерки за избягване и връщане на свръхкомпенсации. От това следва, че изискванията съгласно членове 4, 5 и 6 от Решение 2005/842/ЕО във връзка със съдържанието на актовете за възлагане не са изпълнени.
(109)
Ето защо Комисията изразява становището, че покриването на разходите на оператора на летището в Реджо Калабрия не е съвместимо с вътрешния пазар, нито е освободено от изискването за уведомяване съгласно Решение 2005/842/ЕО.
(110)
По същия начин, при липсата на ясно определение на задълженията за предоставяне на обществена услуга, възложени на SO.G.A.S. Spa, мярката не може да се разглежда като съвместима с вътрешния пазар, нито като освободена от изискването за предварително уведомяване въз основа на член 10, буква б) от Решение 2012/21/ЕС. При това положение Комисията разгледа дали е възможно мярката да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на точка 69 от Рамката за УОИИ от 2011 г., в съответствие с която „Комисията ще прилага принципите, посочени в настоящото съобщение, за неправомерна помощ, по отношение на която е взето решение след 31 януари 2012 г., дори ако помощта е предоставена преди тази дата“.
7.3.1.2. Съвместимост съгласно Рамката за УОИИ от 2011 г.
(111)
В точка 16 от Рамката за УОИИ от 2011 г. са изложени изискванията, за да бъде дадена УОИИ считана за правомерно възложена. В точка 16, буква а) се посочва, че актът за възлагане на услугата трябва да определи съдържанието и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга. Ето защо, на същите основания, които бяха вече изложени в раздел 7.1.2.1, въпросните мерки за помощ не могат да се разглеждат като съвместими съгласно Рамката за УОИИ от 2011 г. По-специално, общото управление на операциите на летището не е било ясно възложено на получателя като УОИИ. На Комисията не е представен правен документ, който предварително да определя ясно УОИИ, възложена на получателя, или правото на получателя на компенсация. Нищо не е представено на Комисията, от което да се вижда, че са изпълнени изискванията по точки 17 и 18 от Рамката за УОИИ от 2011 г.
(112)
Поради това Комисията изразява становището, че разглежданата мярка за помощ не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(113)
За пълнота Комисията изтъква, че в съответствие с параграф 9 от Рамката за УОИИ от 2011 г. помощта за доставчиците на УОИИ в затруднено положение трябва да бъде оценявана съгласно Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение („Насоките за оздравяване и преструктуриране“).
(114)
По време на по-ранните етапи на разглеждания случай Италия твърдеше, че SO.G.A.S. Spa е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките за оздравяване и преструктуриране. Италия обаче твърдеше също така, че разглежданите мерки не са част от план за преструктуриране и че такъв план няма. Ето защо в решението си за откриване на процедурата Комисията счита, че мерките не могат да се разглеждат като съвместими с Насоките за оздравяване и преструктуриране.
(115)
В хода на официалното разследване Италия не твърдеше вече, че летищният оператор е бил в затруднение към момента, когато са предприети мерките за помощ, и че поради това помощта може да се счита за съвместима въз основа на Насоките за оздравяване и преструктуриране.
(116)
Следователно липсва доказателство, което да даде възможност на Комисията да оцени съвместимостта на мерките въз основа на Насоките за оздравяване и преструктуриране, така че Комисията не може да ги обяви за съвместими с вътрешния пазар съгласно Насоките за оздравяване и преструктуриране.
7.3.2. Съвместимост съгласно новите насоки за авиационния сектор
(117)
На 31 март 2014 г. Комисията прие съобщение, излагащо Насоки относно държавните помощи за летища и авиокомпании (наричани по-нататък „новите насоки за авиационния сектор“) (32). Новите насоки за авиационния сектор се прилагат за оперативната помощ, предоставена на летищата преди 31 март 2014 г.
(118)
Оперативната помощ, предоставена преди влизането в сила на Новите насоки за авиационния сектор, може да бъде обявена за съвместима до пълния размер на непокритите оперативни разходи, ако са спазени следните условия:
-
принос за постигането на ясно определена цел от общ интерес: това условие е изпълнено, наред с другото, ако помощта засилва мобилността на гражданите на ЕС и връзките между регионите или насърчава регионалното развитие (33);
-
необходимост от намеса на държавата: помощта следва да бъде насочена към ситуации, в които такава помощ може да доведе до съществено подобрение, каквото пазарът не може сам по себе си да осигури (34);
-
наличие на стимулиращ ефект: това условие е изпълнено, ако има вероятност, че при липсата на оперативна помощ и като се има предвид евентуалното наличие на инвестиционна помощ и интензивността на трафика, равнището на икономическата дейност на съответното летище ще бъде значително понижено (35);
-
пропорционалност на размера на помощта (ограничаване на помощта до необходимия минимум): за да бъде пропорционална, оперативната помощ на летищата трябва да бъде ограничена до минимума, необходим за осъществяване на подпомогнатата дейност (36);
-
избягване на неоправданите отрицателни ефекти върху конкуренцията и върху търговията (37).
(119)
Според италианските органи регион Калабрия е изправен пред много големи трудности, причинени от положението ѝ на периферен регион и слабо развитата мобилност на товарите, до голяма степен в резултат на липсата на адекватна инфраструктура. Италия заяви, че разглежданите мерки са част от по-широк проект за развитие на транспортната мрежа на Калабрия. Мерките ще дадат възможност на SO.G.A.S. Spa да подобри инфраструктурата и услугите, предлагани от летището, с оглед на новата регионална стратегия, имаща за цел подобряване на транспортната мрежа и осигуряване на подобрен достъп до региона.
(120)
Комисията съответно изразява становището, че оперативната помощ, предоставена на SO.G.A.S. Spa, е допринесла за постигането на цел от общ интерес, като е подобрила достъпа, връзките и регионалното развитие, чрез разгръщането на безопасна и надеждна инфраструктура за въздушния транспорт.
(121)
В съответствие с новите насоки за авиационния сектор по-малките летища могат да се натъкнат на трудности при осигуряване на финансиране на своите оперативни дейности без публични средства. В точка 118 от новите насоки за авиационния сектор е посочено, че за летищата с годишен обем на пътникопотока под 700 000 пътници е възможно да не покрият в значителна степен оперативните си разходи. Трафикът на летището в Реджо Калабрия остава постоянно под 700 000 пътници. Ето защо Комисията счита, че помощта е била необходима, тъй като е дала възможност за подобряване на връзките в провинция Реджо Калабрия, каквото пазарът не би могъл сам по себе си да осигури.
(122)
Без помощта дейността на получателя би била значително намалена, ако не и изобщо прекратена. Същевременно помощта не е надвишила размера, необходим за покриване на оперативните загуби, и следователно не е надвишила минимума, необходим за осъществяване на подпомогнатата дейност.
(123)
Няма друго летище в същия район на обслужване (38): както бе посочено по-горе, най-близкото летище е отдалечено на 130 km. Освен това Италия потвърди, че до летищната инфраструктура е даден достъп на всички авиолинии при недискриминационни условия. Нито в информацията, с която разполага Комисията, нито в мненията, предоставени от заинтересовани страни в хода на разследването, няма данни, че е имало дискриминация при достъпа до инфраструктурата.
(124)
Комисията достига до заключението, че условията за съвместимост, определени от новите насоки за авиационния сектор, са изпълнени.
7.3.3. Заключение относно съвместимостта на помощта
(125)
Комисията достига до заключението, че мярката за помощ, за която е уведомена, е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(126)
Комисията стигна до тази констатация съгласно правилата за държавна помощ и без да се засягат други разпоредби на правото на ЕС, като законодателството в областта на околната среда.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(127)
Комисията констатира, че Италия е осъществила въпросната помощ неправомерно, в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС. С оглед на гореизложената оценка обаче Комисията реши да не повдига възражения против помощта въз основа на това, че тя е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и с новите насоки за авиационния сектор,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, предоставена от Италия на оператора на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa, възлизаща на 6 392 847 ЕUR, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 11 юни 2014 година.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 11 juni 2014
betreffende steunmaatregel SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 en NN 32/10) door Italië ten uitvoer gelegd ten faveure van SO.G.A.S. - Società per la gestione dell'aeroporto dello Stretto
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2014) 3571)
(Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2014/944/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1), en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. DE PROCEDURE
(1)
Op 27 oktober 2008 hebben de Italiaanse autoriteiten bij de Commissie aanmelding gedaan van het voornemen van de regio Calabria om steun te verlenen in de vorm van kapitaalinjecties ter dekking van de financiële verliezen in 2004 en 2005 van SO.G.A.S. SpA - Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (hierna „SO.G.A.S.” of „de begunstigde onderneming” genoemd), die de luchthaven van Reggio Calabria exploiteert.
(2)
Tijdens het voorlopige onderzoek heeft de Commissie kennis gekregen van andere maatregelen ten behoeve van diezelfde begunstigde onderneming die onrechtmatige staatssteun konden vormen. Die maatregelen zijn opgenomen in het onderzoek van de Commissie.
(3)
Aangezien de Commissie over informatie beschikte dat de overheidsbijdrage in werkelijkheid was toegekend voordat zij deze op haar verenigbaarheid met de interne markt kon toetsen, heeft zij de zaak als niet-aangemelde steun geregistreerd onder zaaknummer NN 32/10.
(4)
De Commissie heeft om verdere informatie over de aangemelde maatregel verzocht bij brieven van 27 november 2008, 23 februari 2009 en 19 mei 2009, waarop Italië heeft geantwoord bij brieven van 14 januari 2009, 26 maart 2009 en 9 oktober 2009.
(5)
Bij brief van 20 juli 2010 heeft de Commissie Italië in kennis gesteld van haar besluit om de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 1, VWEU in te leiden ten aanzien van de steunmaatregelen voor SO.G.A.S. (hierna „het besluit tot inleiding van de procedure” genoemd).
(6)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt (2). De Commissie heeft belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen te maken.
(7)
Bij brief van 19 november 2010 heeft de begunstigde onderneming opmerkingen gemaakt ten aanzien van het besluit tot inleiding van de procedure. Op 20 december 2010 heeft de Commissie deze voor een reactie aan de Italiaanse autoriteiten doorgezonden. Op 29 april 2011 zijn, na een rappelbrief van de Commissie van 8 maart 2011, de opmerkingen van Italië ingekomen. De Commissie heeft van belanghebbenden geen verdere opmerkingen ontvangen.
(8)
De Italiaanse autoriteiten hebben hun opmerkingen bij het besluit tot inleiding van de procedure ingediend bij brieven van 23 september 2010 en 15 december 2010.
(9)
Bij brief van 30 maart 2012 heeft de Commissie om verdere informatie over de te onderzoeken maatregelen verzocht, die haar door de Italiaanse autoriteiten zijn verschaft bij brief van 30 april 2012.
2. NADERE BESCHRIJVING VAN DE MAATREGELEN
2.1. De begunstigde onderneming
(10)
De begunstigde van de maatregelen is SO.G.A.S., de onderneming die de luchthaven van Reggio Calabria exploiteert.
(11)
SO.G.A.S. is een naamloze vennootschap naar Italiaans recht, die in maart 1981 werd opgericht en volledig in handen is van overheidsinstanties.
(12)
Het aantal passagiers op de luchthaven is toegenomen van 272 859 in 2004 tot 571 694 in 2012 (3).
2.2. De kwestieuze maatregelen
(13)
De door Italië aangemelde maatregel betreft een kapitaalinbreng van 1 824 964 EUR door de regio Calabria ter dekking van de verliezen van SO.G.A.S. in 2004 en 2005.
(14)
In juni 2005 en 2006 hebben de publieke vennoten van SO.G.A.S. besloten om de verliezen te dekken die de luchthavenexploitant in de twee voorgaande jaren had geleden (voor respectievelijk 1 392 900 EUR en 2 257 028 EUR), door middel van evenredige kapitaalinjecties. Toentertijd had de regio Calabria 50 % van het kapitaal in handen, terwijl de rest van de aandelen in handen was van de gemeente Reggio Calabria, de provincie Reggio Calabria, de provincie Messina, de gemeente Messina, de Camera di Commercio di Reggio Calabria en de Camera di Commercio di Messina.
(15)
Op basis van de gegevens waarover de Commissie beschikte ten tijde van de vaststelling van het besluit tot inleiding van de procedure, hadden de provincie Reggio Calabria, de gemeente Messina, de gemeente Reggio Calabria en de Camera di Commercio di Messina reeds evenredige kapitaalinjecties doorgevoerd.
(16)
In 2006 leed de luchthavenexploitant andermaal verlies, ten belope van 6 018 982 EUR. In december 2007 hebben de aandeelhouders van SO.G.A.S. besloten om de reserves van de vennootschap om te zetten in eigen vermogen en om het maatschappelijk kapitaal te verminderen, om zodoende de resterende verliezen te dekken. Het kapitaal dat zo werd bereikt, bleek echter onder het volgens de Italiaanse wetgeving vereiste minimum voor luchthavenexploitanten te liggen. Daarom hebben de aandeelhouders van SO.G.A.S. besloten om het maatschappelijk kapitaal met 2 742 919 EUR te verhogen en het zodoende opnieuw op het wettelijk vereiste niveau te brengen. De kapitaalverhoging vond plaats door de conversie van obligaties waarop in het verleden reeds door een aantal aandeelhouders van SO.G.A.S. was ingetekend, voor een totaal bedrag van 2 742 919 EUR. Aangezien de regio Calabria niet behoorde tot de aandeelhouders die deze converteerbare obligaties hielden, is haar deelneming in het kapitaal van de vennootschap gedaald van 50 % tot 6,74 %.
2.3. De steunverlenende autoriteit
(17)
De regio Calabria is de steunverlenende autoriteit wat betreft de hier te behandelen maatregelen.
(18)
Zoals reeds werd duidelijk gemaakt, hebben ook de provincie Reggio Calabria, de gemeente Reggio Calabria, de provincie Messina, de gemeente Messina, de Camera di Commercio di Reggio Calabria en de Camera di Commercio di Messina aan SO.G.A.S. overheidsmiddelen verschaft via evenredige kapitaalinjecties die moesten dienen om de verliezen over 2004, 2005 en 2006 te dekken en om het maatschappelijk kapitaal opnieuw op het wettelijk vereiste niveau te brengen.
2.4. Uitgetrokken middelen
(19)
De Italiaanse autoriteiten hebben de kapitaalinbreng van 1 824 964 EUR aangemeld, die overeenstemt met de deelneming van de regio Calabria in het kapitaal van SO.G.A.S., waartoe was besloten in juni 2005 en 2006. Daarnaast werden, zoals reeds werd beklemtoond, voor 1 824 964 EUR verliezen gedekt door andere publieke aandeelhouders. In december 2007 vond een verdere kapitaalinbreng van 2 742 919 EUR plaats.
(20)
Daarmee komen de met deze maatregelen uitgetrokken middelen uit op in totaal 6 392 847 EUR.
2.5. Nationale gerechtelijke procedures
(21)
Aangezien de regio Calabria had besloten om de kapitaalinjecties waartoe de aandeelhouders in juni 2005 en 2006 hadden besloten pas door te voeren na een goedkeuringsbesluit van de Commissie, heeft SO.G.A.S. hiertegen beroep ingesteld bij het Tribunale van Reggio Calabria. Het Tribunale heeft geoordeeld in het voordeel van SO.G.A.S. en in mei 2009 werd het door de regio ingestelde beroep afgewezen.
(22)
De Italiaanse rechter erkende weliswaar de bevoegdheid van de Commissie om zich uit te spreken over de verenigbaarheid van staatssteun met de interne markt, maar was van oordeel dat het tot de bevoegdheid van de nationale rechter behoort om te beoordelen of een steunmaatregel al dan niet staatssteun vormt. De rechter bepaalde dat in deze zaak de overheidsfinanciering niet als staatssteun diende te worden aangemerkt omdat die financiering niet het risico inhield dat zij de mededinging zou verstoren of het interstatelijke handelsverkeer ongunstig zou beïnvloeden. Voorts deed de rechter opmerken dat in deze zaak het beginsel van de investeerder handelend in een markteconomie in acht was genomen omdat, afgezien van de verliezen in 2004 en 2005, op het tijdstip van steunverlening er redelijke vooruitzichten op levensvatbaarheid op lange termijn bestonden.
(23)
De regio heeft tegen het arrest van het Tribunale van Reggio Calabria beroep ingesteld met als argument dat de maatregel staatssteun vormt en dus niet ten uitvoer kan worden gelegd voordat de Commissie daarvoor in een besluit toestemming heeft gegeven. In december 2009 hebben de Italiaanse autoriteiten de Commissie meegedeeld dat het beroep was verworpen en dat zij geen andere procedurele middelen hadden om zich te verzetten tegen de toekenning van de overheidsmiddelen aan SO.G.A.S.
3. GRONDEN VOOR HET INLEIDEN VAN DE FORMELE ONDERZOEKPROCEDURE
(24)
In haar besluit tot inleiding van de procedure was het (voorlopige) standpunt van de Commissie dat zowel de evenredige kapitaalinjecties van de regio en de andere publieke aandeelhouders ter dekking van de verliezen over 2004 en 2005 als de kapitaalinjecties waartoe de aandeelhouders van SO.G.A.S. in december 2007 hadden besloten, staatssteun vormden om de volgende redenen:
a)
bij deze maatregelen ging het om een overdracht van middelen door een reeks regionale en lokale overheden (de regio Calabria, de provincie Reggio Calabria, de gemeente Reggio Calabria, de provincie Messina en de gemeente Messina) en autonome lokale publiekrechtelijke entiteiten (zoals de Camera di Commercio di Reggio Calabria en de Camera di Commercio di Messina) aan SO.G.A.S. - zodat het om overheidsmiddelen ging die ook aan de Staat waren toe te rekenen;
b)
het beginsel van de investeerder in een markteconomie werd daarbij niet in acht genomen en aan SO.G.A.S. werd een selectief voordeel verleend;
c)
deze maatregelen dreigden de mededinging te vervalsen en het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig te beïnvloeden.
(25)
Het (voorlopige) standpunt van de Commissie was dat de kwestieuze maatregelen onverenigbaar waren met de interne markt. In de eerste plaats merkte de Commissie op dat Italië uitdrukkelijk had verklaard dat SO.G.A.S. niet was belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang (hierna „DAEB's” genoemd). In de tweede plaats tekende de Commissie aan dat, zoals de Italiaanse autoriteiten hebben bevestigd, de maatregelen geen specifieke investering van de luchthaven betroffen en was haar (voorlopige) standpunt dan ook dat de verenigbaarheid van de maatregelen niet kon worden beoordeeld op grond van de criteria van de communautaire richtsnoeren voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven (4) (hierna „de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005” genoemd). In de derde plaats hebben de Italiaanse autoriteiten weliswaar aangevoerd dat SO.G.A.S. een onderneming in moeilijkheden was in de zin van de communautaire richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (5) (hierna „de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun” genoemd), maar hebben zij aangegeven dat de aangemelde maatregelen geen deel uitmaakten van een herstructureringsplan en dat dit soort plan inderdaad niet bestond. Ten slotte was de Commissie van oordeel dat de maatregelen niet verenigbaar waren met de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007-2013 (6) (hierna „de richtsnoeren regionale steun” genoemd) die een kader bieden voor de beoordeling van op grond van artikel 107, lid 3, onder a) en c), VWEU verleende steun
(26)
Wat betreft het beroep dat bij de nationale rechter was ingesteld tegen de weigering van de regio om haar eigen evenredige bijdrage te storten voordat de Commissie op grond van de staatssteunregels toestemming had gegeven, was de Commissie van oordeel dat, gezien de voorrang van het Unierecht op het nationale recht en zolang de aanmelding niet formeel was ingetrokken, Italië de stand-still-bepaling van artikel 108, lid 3, VWEU dient na te leven. De Commissie was van oordeel dat de Italiaanse autoriteiten het standpunt van de nationale rechter naast zich hadden moeten leggen en de aangemelde maatregel niet ten uitvoer hadden mogen leggen zolang de staatssteunprocedure nog liep, omdat de stand-still-bepaling van artikel 108, lid 3, VWEU voorrang had.
4. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(27)
De Commissie heeft alleen van de begunstigde onderneming SO.G.A.S. opmerkingen ontvangen, die de argumenten ondersteunen en overnemen die de Italiaanse autoriteiten tijdens de formele onderzoekprocedure hebben aangedragen.
4.1. De vraag of er sprake is van staatssteun
(28)
De begunstigde onderneming voert aan dat de hier te onderzoeken maatregelen geen staatssteun vormen, aangezien niet aan alle voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU is voldaan. Meer bepaald beweert de begunstigde onderneming dat de maatregelen: i) het handelsverkeer tussen lidstaat niet ongunstig beïnvloeden, of subsidiair, ii) geen selectief economisch voordeel aan SO.G.A.S. verlenen en iii) de mededinging niet vervalsen of dreigen te vervalsen.
(29)
Volgens SO.G.A.S. zijn de kwestieuze maatregelen verleend op normale marktvoorwaarden en zijn zij dus verenigbaar met het beginsel van de investeerder in een markteconomie. Voorts verklaart de onderneming dat de maatregelen verenigbaar zijn met de artikelen 2446 en 2447 van het Italiaanse Burgerlijk Wetboek, dat vennoten van een naamloze vennootschap die voor meer dan één derde van haar kapitaal verliezen heeft geleden, verplicht om die verliezen te dekken teneinde de liquidatie van de vennootschap te voorkomen. Daarbij komt dat wanneer de verliezen van de luchthavenexploitant niet door de vennoten zouden zijn gedekt, dit had geleid tot de intrekking (in de zin van artikel 13 van ministerieel decreet nr. 521 van 12 november 1997) van de concessie voor de gedeeltelijke exploitatie van de Stretto-luchthaven die op grond van artikel 17 van decreto-legge nr. 67/1997 aan SO.G.A.S. was toegekend, en uiteindelijk tot de onmogelijkheid van de onderneming om de concessie voor de volledige exploitatie (waarvoor beroep was ingesteld bij de minister van Verkeer) te krijgen. Bijgevolg zou het redelijk zijn om er mee te rekenen dat een particuliere vennoot, die voor deze keuze staat, op dezelfde wijze had gehandeld om de waarde van zijn eigen deelneming te vergroten.
(30)
De begunstigde onderneming herhaalde dat het Tribunale van Reggio Calabria in juni 2008 een onafhankelijke taxatie van de onderneming heeft laten uitvoeren en dat de waarde van de onderneming werd geraamd op tussen 12 en 17 miljoen EUR.
(31)
Om haar levensvatbaarheidsvooruitzichten aan te tonen, heeft de begunstigde onderneming de Commissie een bedrijfsplan en een financieel plan meegedeeld die een externe consultant in oktober 2008 in opdracht van SO.G.A.S. had gemaakt en waarin ermee werd gerekend dat de onderneming in 2013 opnieuw levensvatbaar zou worden.
(32)
Voorts heeft SO.G.A.S. verklaard dat in juli 2007 een oproep is gepubliceerd voor de gedeeltelijke privatisering van haar maatschappelijke kapitaal. In het kader daarvan heeft een tijdelijk Italo-Argentijns samenwerkingsverband van ondernemingen een bod gedaan voor de verwerving van 35 % van het maatschappelijk kapitaal van SO.G.A.S. Dit bod werd door de vennoten van SO.G.A.S. als economisch ongunstig beoordeeld. In maart 2010 werd een nieuwe oproep gepubliceerd voor de verwerving van 35 % van de aandelen-SO.G.A.S. Wat SO.G.A.S. betreft, zouden de beide blijken van belangstelling die werden ontvangen in reactie op deze nieuwe oproep, samen met het initiële bod van het Italo-Argentijns samenwerkingsverband, het bewijs vormen dat het beginsel van de investeerder handelend in een markteconomie in acht werd genomen.
(33)
Bovendien vindt de begunstigde onderneming dat de Commissie het verkeerd voorheeft wanneer zij opmerkt dat de passagiers, afhankelijk van hun woonplaats, als alternatief voor de Stretto-luchthaven kunnen gebruikmaken van de luchthavens van Catania, Lamezia Terme en Crotone, en dat de kwestieuze maatregelen dus potentieel de mededinging op het niveau van de luchthavenexploitanten kunnen vervalsen.
(34)
In de eerste plaats zijn de Stretto-luchthaven en de luchthavens van Catania, Lamezia Terme en Crotone regionale luchthavens voor rechtstreekse vluchten, waarvan de verzorgingsgebieden elkaar niet overlappen. Bovendien concurreert de Stretto-luchthaven niet met enige andere luchthaven in Italië of de Unie. Alle specifieke geografische en infrastructurele kenmerken van de regio Calabria zouden dus enige potentiële overlapping tussen het verzorgingsgebied van de Stretto-luchthaven en dat van andere aangrenzende Italiaanse luchthavens uitsluiten. De luchthaven van Lamezia Terme ligt op meer dan 130 km, gemiddeld op ongeveer één uur rijden met de auto van de Stretto-luchthaven. Er zijn geen rechtstreekse hogesnelheidsverbindingen tussen de Stretto-luchthaven en die van Crotone, die op een afstand van zo'n drie uur ligt. De luchthaven van Catania ligt in een ander geografisch gebied, op meer dan 130 km en gemiddeld op ongeveer één uur en dertig/veertig minuten rijden.
(35)
In dat verband heeft SO.G.A.S. een tabel meegedeeld met de coëfficiënten voor de correlatie tussen de inkomende passagiersstromen op de Stretto-luchthaven en die van de luchthavens van Lamezia Terme, Crotone en Catania. Die tabel laat zien dat de passagiers op de Stretto-luchthaven een nieuw bestanddeel van het regionale verkeersvolume vormen. Bijgevolg zou de eventuele sluiting van de luchthaven een deel van de vraag naar luchtvervoersdiensten doen verdwijnen, zonder dat dit over de overige luchthavens wordt verdeeld. SO.G.A.S. heeft ook een tabel meegedeeld waaruit blijkt dat de hier te onderzoeken maatregelen daadwerkelijk voor een nieuwe vraag naar luchtvervoersdiensten in de regio hebben gezorgd, met positieve gevolgen voor zowel de luchtvaartmaatschappijen die nieuwe verbindingen willen tot stand brengen tussen de Stretto-luchthaven en andere luchthavens in Italië en de Unie, als voor de overige luchthavens die te maken krijgen met een toegenomen vraag.
(36)
Voorts wijst SO.G.A.S. de voorlopige beoordeling van de Commissie af als zouden de maatregelen de concurrentie tussen de luchtvaartmaatschappijen kunnen vervalsen. De begunstigde onderneming merkte op dat in dit geval de overheidsfinanciering niet aan een luchtvaartmaatschappij is doorgegeven in de vorm van lagere landingsrechten of andere soorten voordelen. De landingsrechten en andere voorwaarden om op de luchthaven actief te zijn, worden door de bevoegde overheidsinstanties vastgesteld, zonder enige discretionaire marge voor de luchthavenexploitant. Ten slotte heeft de begunstigde onderneming aangevoerd dat de Stretto-luchthaven hoofdzakelijk werd aangevlogen door Alitalia (dat zes vluchten verzorgde op een totaal van acht per dag) en dat er geen aanwijzingen waren dat charter- of lowcostmaatschappijen belangstelling hadden om nieuwe verbindingen vanaf de Stretto-luchthaven tot stand te brengen.
(37)
De conclusie van SO.G.A.S. was dat de Commissie bij het beoordelen van de gevolgen van de maatregel op de mededinging en het handelsverkeer tussen lidstaten vooral rekening had moeten houden met de bijzondere omstandigheden van de zaak en had moeten uitsluiten dat de maatregel staatssteun vormde.
4.2. De verenigbaarheid van de steun
(38)
Wat betreft de verenigbaarheid van de maatregel overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), VWEU heeft SO.G.A.S. beklemtoond dat de hier te onderzoeken overheidsfinanciering bedoeld was om de luchthavenexploitant in bedrijf te houden en om een aantal economische activiteiten uit te bouwen. Die doelstelling zou gerechtvaardigd zijn door het feit dat kleine luchthavens doorgaans niet in staat zijn om voldoende inkomsten te genereren om alle kosten te dekken die nodig zijn om de naleving van de veiligheidsnormen te verzekeren. Bovendien zou de Stretto-luchthaven, gelet op haar specifieke infrastructurele kenmerken en de beperkingen die als gevolg daarvan door de burgerluchtvaartdienst ENAC (7) worden opgelegd, moeilijk charter- en lowcostmaatschappijen kunnen ontvangen.
(39)
Meer bepaald geldt de Stretto-luchthaven, op basis van de criteria van ENAC, als luchthaven van niveau II. Deze indeling van de ENAC is vooral gebaseerd op de omvang van de infrastructuur - meer dan op de passagiersaantallen - en verplicht luchthavens met beperkte verkeersvolumes om dezelfde kosten te dragen voor de inachtneming van de veiligheidsnormen als luchthavens met meer dan één miljoen passagiers per jaar.
(40)
Zonder de hier te onderzoeken overheidsfinanciering was de luchthaven gedwongen om de markt te verlaten, met op regionaal niveau negatieve gevolgen voor de mobiliteit van de bewoners van de regio. Bovendien zouden de vennoten zich daardoor beroofd zien van iedere mogelijkheid tot rendement op hun investering.
(41)
Ten slotte betoogt SO.G.A.S. subsidiair dat, aangezien Beschikking 2005/842/EG van de Commissie (8) in deze zaak van toepassing is, de kwestieuze maatregelen toch als verenigbaar met de interne markt kunnen worden aangemerkt en van de verplichting tot aanmelding kunnen worden vrijgesteld.
(42)
SO.G.A.S. verklaarde dat, aangezien in de betrokken periode het jaarlijkse passagiersaantal op de luchthaven niet meer dan één miljoen passagiers bedroeg, de volledige exploitatie ervan een DAEB vormde in de zin van artikel 2, lid 1, onder d), van Beschikking 2005/842/EG. Bovendien mogen, zo nog steeds SO.G.A.S., volgens decreto-legge nr. 250 van 25 juli 1997 lokale overheidsinstanties alleen deelnemingen houden in naamloze vennootschappen die diensten van algemeen belang verrichten. SO.G.A.S. is steeds in handen geweest van lokale overheidsinstanties uit Calabrië en Messina, hetgeen vermoedelijk bewijst dat de exploitatie van de luchthaven als DAEB kan gelden. Om aan te tonen dat de exploitatie van de luchthaven als DAEB kwalificeert, heeft SO.G.A.S. de Commissie de besluiten van 27 juli 2010 en van 19 juni 2010 van de gemeente Reggio Calabria meegedeeld waarin wordt gewezen op het regionale belang van de diensten van de luchthaven.
(43)
De compensatie voor de openbare-dienstverplichtingen zou beperkt blijven tot het dekken van de verliezen die de luchthavenexploitant maakt bij het beheer van de DAEB en zou dus voldoen aan de criteria „noodzaak” en „evenredigheid” van artikel 5, lid 1, van Beschikking 2005/842/EG. Wat betreft het ontbreken van een besluit waarmee de luchthavenexploitant daadwerkelijk met het beheer van de DAEB is belast, heeft SO.G.A.S. voorgesteld dat een ontwerp-overeenkomst wordt opgesteld, om ten aanzien van de Stretto-luchthaven iedere twijfel weg te nemen wat betreft de inachtneming van de vier cumulatieve criteria van het Altmark-arrest (9).
5. OPMERKINGEN VAN DE ITALIAANSE AUTORITEITEN
(44)
In het besluit tot inleiding van de procedure merkte de Commissie op dat Italië destijds had bevestigd dat SO.G.A.S. niet formeel met DAEB's was belast, waardoor zij niet bij machte was geweest om de bestreden maatregelen aan de DAEB-regels te toetsen.
5.1. De luchthavenactiviteiten als DAEB
(45)
In de loop van het onderzoek heeft Italië aangevoerd dat de hier te onderzoeken maatregelen een compensatie vormden voor het beheer door SO.G.A.S. van DAEB's. Volgens de Italiaanse autoriteiten viel niet uit te sluiten dat, behoudens bewijs van het tegendeel, in het geval van SO.G.A.S. via een ex-post-beoordeling bevestiging kon worden verkregen voor de inachtneming van de Unienormen inzake DAEB's.
(46)
Italië is van mening dat met het standpunt van de Commissie de formele vereisten veel te zwaar doorwegen ten opzichte van de inhoudelijke DAEB-vereisten. Ter onderbouwing van die stelling heeft Italië een snelle toetsing aan de vier Altmark-criteria verschaft. Het verklaarde dat SO.G.A.S. met een publieke taak was belast. Die taak zou - direct en indirect - zijn bevestigd door diverse bestuurlijke besluiten van lokale overheden. In die zin heeft Italië de notulen verschaft van de gemeenteraad van Reggio Calabria van 17 oktober 2007 betreffende het besluit tot subsidieverlening voor de verliezen van de luchthavenexploitant, alsmede de notulen van de gemeenteraad van Reggio Calabria van 16 juni 2009 en van 31 december 2009 waaruit zou moeten blijken dat de activiteiten van de luchthaven als DAEB kunnen worden aangemerkt. In de notulen van de gemeenteraad van Reggio Calabria staat namelijk te lezen dat „de regio Calabria heeft geoordeeld dat een aantal activiteiten van de luchthaven van Reggio Calabria noodzakelijk zijn voor het beheer van een dienst van algemeen economisch belang, waarbij zij aan SO.G.A.S. SpA een reeks openbare-dienstverplichtingen heeft opgelegd die moeten verzekeren dat het algemeen belang correct wordt gediend; in dit soort zaken kan de entiteit die de luchthaven exploiteert, door de overheid worden gesubsidieerd voor de bijkomende kosten die voortvloeien uit de openbare-dienstverplichting, zodat niet kan worden uitgesloten dat de exploitatie van een luchthaven in zijn geheel als dienst van algemeen economisch belang kan worden aangemerkt.”
(47)
Meer algemeen heeft de regio Calabria een protocol voor de ontwikkeling van de luchthavens van Lamezia Terme - Crotone - Reggio Calabria medeondertekend, waaruit blijkt dat luchthavendiensten openbare diensten zijn die van onmisbaar belang zijn voor de sociaaleconomische ontwikkeling van de regio en dat zij daardoor kunnen worden gefinancierd uit Uniemiddelen of uit nationale of regionale middelen.
(48)
Voorts heeft Italië beklemtoond dat de luchthavenexploitant op 28 december 2008 de vennoten precies op grond van die openbare-dienstverplichting heeft verzocht om de verliezen te dekken en dat een marktpartij de luchthaven zou exploiteren op louter zakelijke voorwaarden. Het eerste Altmark-criterium zou dus zijn vervuld.
(49)
De Italiaanse autoriteiten verklaren dat de parameters voor het berekenen van de compensatie gemakkelijk zijn af te leiden uit de balans van SO.G.A.S., waar de exploitatiekosten transparant zijn aangegeven. De overheidsfinanciering is dus beperkt tot het dekken van verliezen, zonder dat enige speelruimte wordt gelaten in het voordeel van de begunstigde.
(50)
Wat het derde Altmark-criterium betreft, heeft Italië beklemtoond dat bij publieke dienstverlening de initiatieven van de publieke vennoot niet kunnen worden gelijkgesteld met die van een particuliere investeerder. De gedragingen van overheidsinstanties kunnen gerechtvaardigd zijn door het nastreven van een doelstelling van algemeen belang zodat het criterium van de particuliere investeerder niet van toepassing is. Aangezien in deze zaak de gedragingen van de publieke vennoten niet waren ingegeven door zakelijke overwegingen, is geen enkele vergelijking mogelijk met de gedragingen van een investeerder in een markteconomie. Italië concludeerde dat het derde Altmark-criterium, dat vermoedelijk de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder inhoudt, in de hier te onderzoeken zaak niet relevant is.
(51)
Ten slotte concludeerde Italië dat, wat het DAEB-karakter van de activiteiten van SO.G.A.S. betreft, de kapitaalinjecties, op grond van een beoordeling achteraf, kunnen worden beschouwd als compensaties voor het beheer van DAEB's - en dus geen staatssteun vormen.
5.2. De verenigbaarheid van de steun
(52)
Italië heeft bevestigd dat de betrokken maatregelen, zelfs in de aanname dat zij als staatssteun moeten worden beschouwd, toch als verenigbaar kunnen worden beschouwd op grond van artikel 2, lid 1, van Beschikking 2005/842/EG.
5.3. Geen concurrentieverstoringen
(53)
Italië verwijst naar punt 39 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 waar is bepaald dat „er bij financiële steun aan kleine regionale luchthavens (categorie D) weinig kans [is] op concurrentievervalsing of beïnvloeding van het handelsverkeer in een mate die in strijd is met het algemeen belang”.
(54)
De Italiaanse autoriteiten hebben bovendien bevestigd dat de luchthavenactiviteiten niet winstgevend zijn. Een en ander zou blijken uit het feit dat, ondanks dat breed ruchtbaarheid is gegeven aan het initiële voornemen om de onderneming gedeeltelijk te privatiseren, de procedure uiteindelijk geen positief resultaat opleverde. Aangezien kandidaat-investeerders de verplichting op zich zouden moeten nemen om de voor de volgende boekjaren verwachte verliezen - die waren aangegeven in het bij de oproep gevoegde businessplan - voor hun rekening te nemen en dat het enige ontvangen bod niet als economisch gunstig werd beoordeeld, zou het voor zich spreken dat de betrokken activiteit, naar haar aard, voorbestemd is om verliezen te genereren. Bovendien zou het feit dat niemand belangstelling had om het potentiële verlies volledig voor zijn rekening te nemen, maar alleen binnen vooraf bepaalde marges, het bewijs zijn dat er geen voor investeerders aantrekkelijke markt bestaat, hetgeen dan weer zou uitsluiten dat de betrokken maatregelen het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig zouden beïnvloeden.
6. OPMERKINGEN VAN ITALIË BIJ DE OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDE DERDEN
(55)
Bij brief van 27 april 2012 hebben de Italiaanse autoriteiten, namens de regio Calabria, hun eigen opmerkingen ingediend bij de opmerkingen van SO.G.A.S. tijdens het onderzoek.
(56)
Italië sloot zich aan bij de argumenten van de begunstigde ondernemingen, met inbegrip van die ten aanzien van het DAEB-karakter van de hier te onderzoeken maatregelen, waaraan het nog toevoegde dat deze maatregelen, precies gezien dat karakter, niet als staatssteun kunnen worden beschouwd.
(57)
Door hun aard zouden die maatregelen bovendien niet de mededinging kunnen vervalsen en/of het handelsverkeer tussen lidstaat ongunstig kunnen beïnvloeden.
7. BEOORDELING VAN DE STEUN
7.1. Is er sprake van staatssteun?
(58)
Krachtens artikel 107, lid 1, VWEU zijn, behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
(59)
De criteria van artikel 107, lid 1, VWEU zijn cumulatief. Om te bepalen of de aangemelde maatregelen staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, moet derhalve aan elk van deze voorwaarden zijn voldaan. Met name dient de financiële steun:
a)
door de Staat te zijn verleend of met staatsmiddelen te zijn bekostigd;
b)
bepaalde ondernemingen of bepaalde producties te begunstigen;
c)
de mededinging te vervalsen of dreigen deze te vervalsen;
d)
het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig te beïnvloeden.
(60)
In zijn arrest-Flughafen Leipzig/Halle (10) heeft het Gerecht verklaard dat de aanleg en het beheer van een burgervliegveld een economische activiteit is. De enige uitzondering hierop is een aantal activiteiten dat in de regel tot de uitoefening van overheidspregoratieven behoort - en dus niet als economische activiteiten kan worden beschouwd. De financiering door de Staat van dit soort activiteiten valt buiten het toepassingsgebied van de staatssteunvoorschriften. Het staat dus buiten kijf dat SO.G.A.S. een onderneming vormt in de zin van de staatssteunvoorschriften, voor zover zij de Stretto-luchthaven exploiteert en tegen betaling luchthavendiensten levert aan economische spelers (met name luchtvaartmaatschappijen).
7.1.1. Staatsmiddelen
(61)
Het begrip staatssteun is van toepassing op ieder voordeel dat direct of indirect wordt toegekend, en wordt bekostigd uit staatsmiddelen of door instanties die hun activiteiten verrichten op grond van een overheidsmandaat. Bijgevolg omvat dit ook alle steun die wordt toegekend door regionale of lokale entiteiten in de lidstaten, ongeacht hun statuut of hun benaming (11).
(62)
In de punten 27 en 28 van het besluit tot inleiding van de procedure merkte de Commissie op dat het bij de betrokken maatregel ging om een overdracht van middelen door een reeks regionale en lokale autoriteiten aan SO.G.A.S. Daarom was de Commissie van mening dat met de betrokken maatregelen overheidsmiddelen gemoeid waren die aan de Staat vielen toe te rekenen. Voorts was de Commissie van mening dat de middelen van de Italiaanse kamers van koophandel (camere di commercio) staatsmiddelen vormen. Aangezien deze kamers van koophandel publiekrechtelijke overheidsinstanties zijn, die de Commissie beschouwt als integrerend deel uitmakend van de overheidsdiensten, en die zijn belast met bepaalde overheidstaken, was zij van oordeel dat de besluiten van die instanties aan Italië vallen toe te rekenen. Op grond daarvan moeten de middelen van de Camera di Commercio di Messina als overheidsmiddelen worden beschouwd en valt de overdracht ervan aan de Staat toe te rekenen. Italië noch belanghebbenden hebben deze voorlopige conclusie in de loop van het onderzoek betwist.
(63)
Bijgevolg bevestigt de Commissie dat alle hier te onderzoeken maatregelen uit staatsmiddelen zijn bekostigd en aan de Staat zijn toe te rekenen.
7.1.2. Selectief economisch voordeel
(64)
De overheidsfinanciering is selectief omdat zij slechts één onderneming ten goede komt: SO.G.A.S. In deze specifieke zaak worden met die financiering de verliezen gedekt die de onderneming bij de uitoefening van haar normale activiteiten maakt.
(65)
Volgens de Commissie vormt, voor zover de aanleg en het beheer van luchthaveninfrastructuur activiteiten met een economisch karakter zijn, de overheidsfinanciering die de beheerder van die infrastructuur ontvangt om de kosten te dekken die normaal gesproken ten laste van die beheerder zouden moeten komen, een economisch voordeel voor SO.G.A.S., omdat daarmee de marktpositie van de onderneming wordt versterkt en wordt verhinderd dat de op de markt aanwezige krachten hun normale werking hebben (12).
(66)
De Commissie tekent aan dat Italië tijdens de voorlopige fase had betoogd dat de luchthaven niet formeel was belast met het beheer van een DAEB, maar na de vaststelling van het besluit tot inleiding van de procedure zijn standpunt had gewijzigd en had aangevoerd dat bij de betrokken overheidsfinanciering daadwerkelijk sprake was van een overheidscompensatie voor het verrichten van een openbare-dienstverplichting (13).
(67)
Om te bepalen of met een compensatie voor het beheer van een DAEB een voordeel wordt verleend in de zin van artikel 107 VWEU heeft het Hof van Justitie in zijn Altmark-arrest (14) de volgende criteria vastgesteld:
1)
de begunstigde onderneming moet daadwerkelijk belast zijn met de uitvoering van openbare-dienstverplichtingen en die verplichtingen moeten duidelijk omschreven zijn (hierna „het eerste Altmark-criterium” genoemd);
2)
de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, moeten vooraf op objectieve en transparante wijze zijn vastgesteld (hierna „het tweede Altmark-criterium” genoemd);
3)
de compensatie mag niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbare-dienstverplichtingen, rekening houdende met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen, geheel of gedeeltelijk te dekken (hierna „het derde Altmark-criterium” genoemd);
4)
wanneer de met de uitvoering van openbare-dienstverplichtingen te belasten onderneming in een concreet geval niet is gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, waarbij de kandidaat kan worden geselecteerd die deze diensten tegen de laagste kosten voor de gemeenschap kan leveren, moet de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die zodanig met vervoermiddelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren, rekening houdende met de opbrengsten en een redelijke winst uit de uitoefening van deze verplichtingen (hierna „het vierde Altmark-criterium” genoemd).
7.1.2.1. Het eerste Altmark-criterium
(68)
De eerste voorwaarde die in het Altmark-arrest wordt vastgesteld, valt samen met het vereiste uit artikel 106, lid 2, VWEU dat het belasten met DAEB's duidelijk verloopt en dat een en ander duidelijk wordt omschreven (15).
(69)
In de eerste plaats is artikel 106, lid 2, VWEU uitsluitend van toepassing op „ondernemingen belast met het beheer” van DAEB's. Het Hof van Justitie heeft herhaaldelijk de noodzaak beklemtoond van een besluit waarmee de onderneming met een DAEB wordt belast (16). Immers, dit besluit is noodzakelijk om de verplichtingen voor de onderneming en voor de Staat te bepalen. Zonder een officieel besluit zou de specifieke taak van de onderneming niet bekend zijn en zou het ook niet mogelijk zijn een billijke compensatie vast te stellen (17). Bijgevolg maakt de noodzaak van een heldere omschrijving van de DAEB integrerend deel uit van en is deze van essentieel belang voor het begrip „belasten met” en vloeit zij rechtstreeks voort uit artikel 106, lid 2, VWEU. Wanneer een onderneming met het beheer van een dienst wordt belast, moet deze dienst, logischerwijs, ook nader worden omschreven.
(70)
Reeds in haar mededeling over de diensten van algemeen belang van 2001 had de Commissie het verband beklemtoond tussen de definitie van de toevertrouwde taak en de noodzaak en de evenredigheid van de compensatie voor DAEB's overeenkomstig artikel 106, lid 2, VWEU (18). In punt 22 van die mededeling is duidelijk aangegeven dat „de in artikel 86, lid 2, genoemde uitzondering echter alleen van toepassing [is] als de taak van openbare dienstverrichting duidelijk is omschreven en als die taak door middel van een overheidsbesluit expliciet is opgelegd […]. Deze verplichting is noodzakelijk teneinde rechtszekerheid en transparantie tegenover de burgers te kunnen waarborgen. Bovendien kan de Commissie alleen onder die voorwaarde beoordelen of het evenredigheidsbeginsel in acht is genomen.” Bijgevolg zijn de belasting met en de definitie van de taak een logische, onmisbare voorafgaande voorwaarde om compensaties zinvol op hun evenredigheid te kunnen beoordelen. De Unierechter heeft namelijk herhaaldelijk beklemtoond dat de openbare-dienstverplichtingen duidelijk moeten zijn omschreven, om zowel de in het Altmark-arrest bedoelde afwijking als artikel 106, lid 2, VWEU te kunnen toepassen (19).
(71)
Het DAEB-steunkader van 2005 (20) bevestigt dat de onderneming met het beheer van de betrokken DAEB moet worden belast. Op grond van punt 8 van dat steunkader kan de Commissie compensaties voor de openbare dienst die staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, met de interne markt verenigbaar verklaren mits de voorwaarden van dat steunkader in acht worden genomen. Bij die voorwaarden gaat het met name om het belasten met de DAEB door middel van een of meer officiële besluiten, met daarin vermelding van de precieze aard en de duur van de openbare-dienstverplichtingen, de parameters voor de berekening, de controle en de herziening van de compensatie, en de regelingen om overcompensatie te vermijden en terug te betalen (punt 12 van het DAEB-steunkader van 2005).
(72)
Ook in de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de staatssteunregels van de Europese Unie op voor het verrichten van diensten van algemeen economisch belang verleende compensatie van 2011 (21) wordt duidelijk aangegeven dat de DAEB en de openbare-dienstverplichting vooraf duidelijk moeten worden omschreven. Volgens punt 51 van die mededeling is het namelijk zo dat „wil artikel 106, lid 2, van het Verdrag van toepassing zijn, dan moeten één of meer ondernemingen met het beheer van een dienst van algemeen economisch belang worden belast. De betrokken ondernemingen moeten dus door de Staat met een bijzondere taak zijn belast. Ook vereist het eerste Altmark-criterium dat de onderneming een openbare-dienstverplichting moet uitvoeren. Om dus te voldoen aan het Altmark-arrest, is de belasting met een openbare dienst nodig om de verplichtingen van de betrokken ondernemingen en van de betrokken instantie af te bakenen.” Aansluitend wordt in punt 52 bepaald dat de belasting met de publieke taak moet plaatsvinden door middel van een besluit of reeks besluiten die ten minste moeten bevatten: de inhoud en de duur van de openbare-dienstverplichtingen; de betrokken onderneming en, in voorkomend geval, het betrokken grondgebied; de aard van alle uitsluitende of bijzondere rechten die de onderneming door het betrokken overheidsorgaan zijn verleend; de parameters voor de berekening, de controle en de herziening van de compensatie, en de regelingen om overcompensatie te vermijden en terug te betalen.
(73)
De Italiaanse autoriteiten betogen evenwel dat de benadering van de Commissie al te formalistisch is en dat SO.G.A.S. daadwerkelijk met het beheer van een DAEB is belast; daarvoor baseren zij zich grotendeels op documenten die dateren van na de goedkeuring van de hier te onderzoeken maatregelen.
(74)
Volgens Italië moet de kwalificatie van het beheer van de Stretto-luchthaven als DAEB worden afgeleid uit de talrijke besluiten van het regiobestuur (delibere regionali) waarin sprake is van het algemeen belang dat verbonden is aan de luchthavendiensten en de rol ervan voor de ondersteuning van de economische ontwikkeling van de regio. In geen van die besluiten van het regiobestuur wordt evenwel uitdrukkelijk omschreven wat de beweerde publieke taak is waarmee de luchthavenexploitant is belast, noch welke regels gelden voor de compensatie. Daarnaast wijst de Commissie erop dat de betrokken besluiten vanaf 2007 zijn bekendgemaakt - en dus dateren van na de beweerde invoering van de DAEB's, nl. de luchthavenactiviteiten in de periode 2004-2006. Daarbij komt dat Italië de Commissie geen enkel document heeft verschaft uit de periode van vóór 2004 waarin de reikwijdte van de beweerdelijk aan de begunstigde onderneming opgelegde openbare-dienstverplichtingen wordt omschreven.
(75)
Bijgevolg is de Commissie van mening dat in de hier te onderzoeken zaak de begunstigde niet correct met de beweerde DAEB is belast.
(76)
De Commissie kan het niet eens zijn met de stelling van de Italiaanse autoriteiten dat voor de openbare-dienstverplichtingen rechtmatig compensatie kan worden toegekend, zonder dat de dienst vooraf als DAEB is aangemerkt en de begunstigde onderneming met die dienst is belast. Mocht dat mogelijk zijn, dan zouden lidstaten naar eigen goeddunken achteraf de reële noodzaak van het opleggen van openbare-dienstverplichtingen kunnen heroverwegen. Met andere woorden, wanneer een onderneming financiële verliezen lijdt, zouden de lidstaten haar met openbare-dienstverplichtingen kunnen belasten waarvoor zij de onderneming een compensatie kunnen toekennen om haar te ondersteunen, ongeacht een eventuele beoordeling vooraf van de daadwerkelijke noodzaak om die dienst in het algemeen belang te verrichten. Die benadering is onbestaanbaar met het tweede Altmark-criterium volgens hetwelk de betrokken onderneming met het beheer van de DAEB's moet worden belast door middel van een of meer officiële besluiten, met daarin vermelding van met name de aard en de duur van de openbare-dienstverplichtingen, de parameters voor de berekening, de controle en de herziening van de compensatie, en de regelingen om overcompensatie te vermijden en terug te betalen. De stelling van de Italiaanse autoriteiten als zouden luchthavendiensten van cruciaal belang zijn voor de economische ontwikkeling van de regio is niet voldoende om te verklaren dat de begunstigde correct met het beheer van de DAEB is belast, aangezien de openbare-dienstverplichtingen en de regels inzake compensatie niet vooraf transparant zijn vastgesteld.
(77)
Bovendien zou, wanneer het standpunt van de Italiaanse autoriteiten wordt geaccepteerd dat de lidstaten achteraf DAEB's kunnen toevertrouwen, dit erop neerkomen dat de lidstaten die de aanmeldings- en stand-still-bepalingen hebben geschonden, worden begunstigd. Die lidstaten zouden kunnen aanvoeren dat de onrechtmatige staatssteun voor een onderneming in feite diende om de kosten van een openbare dienst te compenseren die „toevallig” door de begunstigde werd verricht (zonder dat de onderneming vooraf met die dienst is belast of deze dienst nader is omschreven). Daartegenover staat dat de lidstaten die de aanmeldingsverplichting willen nakomen, de DAEB vooraf moeten toevertrouwen en duidelijk omschrijven, om te voldoen aan de DAEB-regels en het Altmark-arrest.
(78)
Dit alles zou een prikkel zijn om lidstaten nieuwe staatssteun niet te laten aanmelden, hetgeen zou indruisen tegen het vaststaande beginsel dat lidstaten die steun verlenen zonder zich te houden aan de aanmeldingsplicht, niet mogen worden bevoordeeld boven lidstaten die hun steunvoornemens wél aanmelden (22).
(79)
Geconcludeerd moet worden dat het eerste Altmark-criterium volgens de Commissie niet is vervuld. Bovendien is de Commissie van oordeel dat in deze zaak evenmin de overige Altmark-criteria zijn vervuld, zoals blijkt uit de hierna ontwikkelde overwegingen.
7.1.2.2. Het tweede Altmark-criterium
(80)
In deze zaak zijn geen parameters voor de berekening van de compensatie vooraf vastgesteld. In de zogeheten toewijzingsbesluiten waarover de Italiaanse autoriteiten het hebben, zijn de door de begunstigde onderneming te verrichten diensten niet nader beschreven, noch wordt daarin enig mechanisme vastgelegd voor de compensatie van de publieke taak waarmee de begunstigde zou zijn belast.
7.1.2.3. Het derde Altmark-criterium
(81)
Volgens het derde Altmark-criterium mag de compensatie voor de openbare-dienstverplichtingen niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbare-dienstverplichtingen, rekening houdende met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen, geheel of gedeeltelijk te dekken.
(82)
De Commissie kan het niet eens zijn met het argument van Italië dat de betrokken luchthaven slechts de overheidsfinanciering heeft ontvangen die nodig is om de openbare-dienstverplichtingen te verrichten, aangezien die financiering beperkt bleef tot het dekken van de exploitatietekorten. Bij het toetsen van compensaties op hun evenredigheid is een basisbeginsel net dat alleen de nettokosten die de publieke speler voor het vervullen van openbare-dienstverplichtingen moet maken, aanleiding kunnen geven tot compensatie. Doordat er geen duidelijke omschrijving is van de aan de begunstigde onderneming opgelegde verplichtingen, kan de Commissie niet ondubbelzinnig de kosten bepalen die bij de berekening van de compensatie in aanmerking hadden moeten worden genomen.
(83)
Ook wanneer het algemene beheer van een luchthaven als DAEB kan worden aangemerkt, behoort een aantal activiteiten dat niet rechtstreeks verband houdt met de basisactiviteiten - zoals onder meer de bouw, de financiering, het gebruik en de verhuring van ruimten en vastgoed voor gebruik als kantoor, opslagruimte, hotel en industriële bedrijven, maar ook winkels, restaurants, parkeerruimten - niet tot de DAEB-taak - en kunnen deze dan ook niet worden gesubsidieerd volgens de DAEB-regels. De Italiaanse autoriteiten hebben geen elementen aangedragen waaruit blijkt dat er geen subsidie is gegaan naar activiteiten die niet rechtstreeks verband houden met de basisactiviteiten van de luchthaven, overeenkomstig punt 34 en punt 53, onder iv), van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005.
7.1.2.4. Het vierde Altmark-criterium
(84)
Volgens het vierde Altmark-criterium moet de compensatie tot het noodzakelijke minimum beperkt blijven, wil deze geen staatssteun vormen. Aan dit criterium wordt geacht te zijn voldaan wanneer de begunstigde van de compensatie wordt geselecteerd via een openbare aanbesteding of, anders, wanneer de compensatie wordt berekend met de kosten van een goed beheerde onderneming als benchmark.
(85)
In dit geval is de begunstigde niet geselecteerd via een openbare aanbesteding. Evenmin heeft Italië de Commissie enig bewijs verschaft voor het feit dat de hoogte van de compensatie is vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die zodanig is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om die verplichtingen uit te voeren, rekening houdende met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitoefening van die verplichtingen. Daarom is de Commissie van menig dat niet kan worden geconcludeerd dat de betreffende overheidsfinanciering is vastgesteld op basis van de kosten van een goed beheerde onderneming.
(86)
Bijgevolg is de Commissie niet bij machte te concluderen dat de begunstigde onderneming de betrokken diensten tegen de laagste kosten voor de gemeenschap heeft geleverd.
(87)
Volledigheidshalve merkt de Commissie op dat de begunstigde in de loop van het onderzoek ook heeft aangevoerd dat de maatregelen in overeenstemming zouden zijn met het beginsel van de investeerder handelend in een markteconomie. De luchthavenexploitant mag dan misschien verliezen hebben geleden, toch zou het gerechtvaardigd zijn om aan te nemen dat de activiteiten winst zouden opleveren.
(88)
In dat verband tekent de Commissie in de eerste plaats aan dat, anders dan de begunstigde onderneming betoogt, Italië in de loop van het onderzoek niet heeft verklaard dat de Staat in de luchthavenexploitant had geïnvesteerd met het vooruitzicht op rendement en dat het net had aangevoerd dat het beginsel van de investeerder handelend in een markteconomie in dit geval niet van toepassing was (cf. overweging 49).
(89)
In de tweede plaats dient, met het oog op de toetsing aan het beginsel van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie, te worden nagegaan of een particuliere investeerder, in vergelijkbare omstandigheden, zich op dezelfde wijze had gedragen. Het Hof van Justitie heeft verklaard dat, ofschoon het gedrag van de particuliere investeerder, waarmee de deelneming van een publiek investeerder die doelstellingen van economisch beleid nastreeft, moet worden vergeleken, niet noodzakelijkerwijs het gedrag van een gewone investeerder behoeft te zijn, die zijn kapitaal belegt om daaruit op min of meer korte termijn een rendement te halen, het toch ten minste het gedrag moet zijn van een particuliere holding of een particuliere groep ondernemingen met een algemene of sectoriële structuurpolitiek, die wordt geleid door het uitzicht op rendement op langere termijn (23). Met betrekking tot de vraag of de Staat zich als een voorzichtige investeerder in een markteconomie heeft gedragen, moet voor de beoordeling van de economische rationaliteit van het gedrag van de Staat worden uitgegaan van de periode waarin de financiële steunmaatregelen zijn genomen - en dus niet van een latere situatie (24). Volgens vaste rechtspraak moet een lidstaat, zo hij in de loop van de administratieve procedure op het criterium van de investeerder handelend in een markteconomie een beroep doet, bij twijfel ondubbelzinnig en op basis van objectieve en controleerbare gegevens aantonen dat hij de maatregel in zijn hoedanigheid van aandeelhouder ten uitvoer heeft gelegd. Uit die gegevens moet duidelijk blijken dat de betrokken lidstaat vóór of tegelijk met de toekenning van het economische voordeel heeft beslist om met de daadwerkelijk ten uitvoer gelegde maatregel te investeren in een door hem gecontroleerd overheidsbedrijf (25).
(90)
In die zin kan de Commissie het niet eens zijn met het argument van de begunstigde dat de hier te onderzoeken maatregelen zouden zijn ingegeven door rendementsvooruitzichten voor de onderneming, zoals die blijken uit het ondernemingsplan van 2008 dat de levensvatbaarheid moest herstellen, aangezien dit plan is uitgewerkt nadat reeds tot de betrokken maatregelen was beslist. De Commissie is van mening dat een particuliere investeerder alleen nieuw kapitaal had ingebracht in een onderneming waarvan het kapitaal het wettelijke minimum onderschreed - zoals SO.G.A.S. - indien deze op het ogenblik dat hij tot die maatregel overging, kon verwachten dat de levensvatbaarheid van de onderneming binnen een redelijke termijn zou zijn hersteld. Aangezien de Italiaanse autoriteiten noch SO.G.A.S. concrete bewijzen uit de periode van de hier te onderzoeken maatregelen hebben verschaft waaruit blijkt dat de overheidsinstanties voornemens waren een investering te doen en van die operatie redelijkerwijs een voor een particuliere investeerder aanvaardbaar economisch rendement mochten verwachten, en aangezien Italië bovendien uitdrukkelijk heeft bevestigd dat het beginsel van de investeerder handelend in een markteconomie in dit geval niet van toepassing is, concludeert de Commissie dat met die maatregelen het beginsel van de investeerder handelend in een markteconomie niet acht werd genomen.
7.1.2.5. Conclusies
(91)
De Commissie is van oordeel dat de hier te onderzoeken zaak aan geen van de vier criteria voldoet die het Hof van Justitie in de zaak-Altmark heeft vastgesteld en dat de betrokken maatregelen niet in overeenstemming zijn met het beginsel van de investeerder handelend in een markteconomie. Bijgevolg is de conclusie van de Commissie dat door de kwestieuze maatregelen - de kapitaalinjecties die plaatsvonden om de verliezen van SO.G.A.S. over 2004, 2005 en 2006 te dekken - een economisch voordeel wordt verleend aan de luchthavenexploitant.
7.1.3. Vervalsing van de mededinging en ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten
(92)
Wat de vervalsing van de mededinging betreft, heeft Italië beklemtoond dat er, volgens de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005, „bij financiële steun aan kleine regionale luchthavens (categorie D) weinig kans [is] op concurrentievervalsing of beïnvloeding van het handelsverkeer in een mate die in strijd is met het algemeen belang”. De aangehaalde passage heeft echter betrekking op het toetsen van staatssteun op zijn verenigbaarheid met artikel 107, lid 3, onder c), VWEU en is dus niet bedoeld om uit te sluiten dat overheidsfinanciering voor kleine luchthavens staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormt.
(93)
Bovendien herhaalt de Commissie dat in punt 40 van diezelfde richtsnoeren ook is bepaald dat „afgezien van deze algemene aanwijzingen het echter onmogelijk [is] om een op alle mogelijke verschillende situaties, met name op de luchthavens van de categorieën C en D, afgestemde diagnostiek vast te stellen. Daarom moet iedere maatregel die staatssteun aan een luchthaven kan inhouden, worden aangemeld en moet met name [zijn] invloed op de concurrentie en het handelsverkeer tussen de lidstaten worden onderzocht en, eventueel, [zijn] verenigbaarheid.”
(94)
De Stretto-luchthaven is een van de drie luchthavens in de regio Calabria en ligt in de uiterste zuidpunt van het Italiaanse schiereiland. Het aantal passagiers op de luchthaven lag steeds onder één miljoen (26). Toen de betrokken maatregel ten uitvoer werd gelegd, behoorde de luchthaven dus volgens de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 tot categorie D „kleine regionale luchthavens”. In 2012 is het aantal passagiers op de luchthaven echter verdubbeld ten opzichte van 2004.
(95)
De Commissie merkt op dat de markt voor luchthavenexploitatie, die de kleine regionale luchthavens omvat, een markt is die open staat voor concurrentie, markt waarop in de hele Unie een reeks particuliere en publieke bedrijven actief zijn. Dit aspect wordt ook bevestigd door het feit dat Italië ermee rekende de onderneming die de Stretto-luchthaven exploiteert, gedeeltelijk te privatiseren en dat het, met het oog daarop, in 2007 een oproep heeft gepubliceerd die open stond voor ondernemingen uit alle lidstaten van de Unie (cf. overweging 32). Bijgevolg kan de overheidsfinanciering van een luchthavenexploitant de mededinging op de markt voor de exploitatie van luchthavenvoorzieningen vervalsen. Bovendien kunnen ook luchthavens uit verschillende verzorgingsgebieden met elkaar concurreren om verkeersvolumes aan te trekken. Tot op zekere hoogte en voor bepaalde passagiers is een aantal uiteenlopende bestemmingen onderling substitueerbaar. Daarom kan overheidsfinanciering voor luchthavens de mededinging vervalsen en het handelsverkeer op de markt voor het luchtvervoer in de Unie ongunstig beïnvloeden.
(96)
In dit geval is de Commissie, gelet op het feit dat de Stretto-luchthaven op het ogenblik van de feiten vooral binnenlandse bestemmingen en twee internationale bestemmingen (Parijs en Malta) aanvloog en dat de luchthaven dankzij de middelen waarover zij de beschikking had, op de markt kon blijven en haar eigen activiteiten aanzienlijk kon uitbreiden, van oordeel dat de hier te onderzoeken maatregelen de mededinging kunnen hebben vervalst en het interstatelijke handelsverkeer ongunstig kunnen hebben beïnvloed.
7.1.4. Conclusie ten aanzien van de vraag of er sprake is van steun
(97)
In het licht van het voorgaande concludeert de Commissie dat de kapitaalinjecties die SO.G.A.S. van haar publieke aandeelhouders kreeg om haar verliezen over 2004, 2005 en 2006 te dekken, staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
7.2. De rechtmatigheid van de steun
(98)
De hier te onderzoeken maatregelen zijn ten uitvoer gelegd voordat de Commissie daarvoor formeel toestemming kon geven. Bijgevolg is Italië de stand-still-verplichting van artikel 108, lid 3, VWEU niet nagekomen.
7.3. De verenigbaarheid van de steun
7.3.1. De verenigbaarheid met de DAEB-regels
(99)
SO.G.A.S. voert aan dat de betrokken steun op grond van artikel 106, lid 2, VWEU verenigbaar is met de interne markt.
(100)
In artikel 106, lid 2, VWEU is bepaald: „De ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang of die het karakter dragen van een fiscaal monopolie, vallen onder de regels van dit Verdrag, met name onder de mededingingsregels, voor zover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak niet verhindert. De ontwikkeling van het handelsverkeer mag niet worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Unie.”
(101)
Met dit artikel wordt een afwijking geïntroduceerd op het verbod van artikel 107 VWEU op de toekenning van staatssteun, voor zover de steun noodzakelijk en evenredig is om te verzekeren dat de DAEB's worden beheerd op economisch aanvaardbare voorwaarden. Overeenkomstig artikel 106, lid 3, VWEU waakt de Commissie voor de toepassing van dat artikel, onder meer door aan te geven op welke voorwaarden aan de criteria „noodzaak” en „evenredigheid” is voldaan.
(102)
Vóór 31 januari 2012 waren de communautaire kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst (27) (hierna „DAEB-steunkader van 2005” genoemd) en de DAEB-beschikking van 2005 het raamwerk dat de Commissie had vastgesteld voor de toepassing van de afwijking van artikel 106, lid 2, VWEU.
(103)
Op 31 januari 2012 is het nieuwe DAEB-pakket van kracht geworden, met onder meer de EU-kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst (2011) (28) (hierna „het DAEB-steunkader van 2011” genoemd) en Besluit 2012/21/EU van de Commissie (29).
7.3.1.1. Verenigbaarheid in de zin van Beschikking 2005/842/EG
(104)
De betrokken maatregelen zijn verleend in juni 2004, juni 2005 en december 2007. Volgens de begunstigde zijn deze maatregelen op grond van Beschikking 2005/842/EG van de verplichting tot aanmelding vrijgesteld.
(105)
Bij Beschikking 2005/842/EG werd staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst die aan ondernemingen met betrekking tot DAEB's wordt toegekend, verenigbaar verklaard indien deze aan de voorwaarden van die beschikking voldeden. Met name werd bij Beschikking 2005/842/EG staatssteun in de vorm van compensatie voor openbare-dienstverplichtingen verenigbaar verklaard voor: i) luchthavens waar het gemiddelde jaarlijkse verkeersvolume maximaal 1 miljoen passagiers bedraagt, en ii) luchthavens met een totale gemiddelde jaaromzet vóór belasting van in totaal minder dan 100 miljoen EUR gedurende de twee boekjaren voorafgaande aan het boekjaar waarin de DAEB is toegewezen, en die voor de betrokken dienst jaarlijks minder dan 30 miljoen EUR compensatie ontvangen (30).
(106)
Beschikking 2005/842/EG was alleen van toepassing op steun in de vorm van compensaties voor openbare-dienstverplichtingen met betrekking tot daadwerkelijke DAEB's. Om die afwijking te kunnen genieten, diende de compensatie voor openbare-dienstverplichtingen voor het beheer van DAEB's bovendien te voldoen aan de specifieke voorwaarden van de artikelen 4, 5 en 6 van diezelfde beschikking (31).
(107)
In artikel 4 van Beschikking 2005/842/EG is bepaald dat de betrokken onderneming met het beheer van de DAEB moet worden belast door middel van een of meer officiële besluiten, met daarin vermelding van met name de aard en de duur van de openbare-dienstverplichtingen, de parameters voor de berekening, de controle en de herziening van de compensatie, en de regelingen om overcompensatie te vermijden en terug te betalen. In artikel 5 van Beschikking 2005/8421/EG is dan weer bepaald dat het compensatiebedrag niet hoger mag zijn dan wat nodig is om bepaalde kosten van de uitvoering van openbare-dienstverplichtingen te dekken, rekening houdende met de opbrengsten, plus een redelijke winstmarge. Ten slotte is in artikel 6 van Beschikking 2005/842/EG bepaald dat de lidstaten op geregelde tijdstippen controles moeten uitvoeren om ervoor te zorgen dat ondernemingen geen compensatie ontvangen die het overeenkomstig artikel 5 bepaalde bedrag overschrijdt.
(108)
Om de in deel 7.1.2.1 genoemde redenen concludeert de Commissie dat de begunstigde onderneming noch de Italiaanse autoriteiten hebben aangetoond dat SO.G.A.S. werd belast met duidelijk omschreven openbare-dienstverplichtingen. Bovendien hebben de begunstigde onderneming noch de Italiaanse autoriteiten aangetoond dat de parameters voor de berekening, de controle en de herziening van de compensatie, en de regelingen om overcompensatie te vermijden en terug te betalen op enigerlei wijze waren opgenomen in de door hen goedgekeurde toewijzingsbesluiten. Uit dit alles volgt dat niet is voldaan aan het bepaalde in de artikelen 4, 5 en 6 van Beschikking 2005/842/EG wat betreft de toewijzingsbesluiten.
(109)
Bijgevolg is de Commissie van mening dat het dekken van de verliezen van de exploitant van de Stretto-luchthaven onverenigbaar is met de interne markt en niet op grond van Beschikking 2005/842/EG van de verplichting tot aanmelding is vrijgesteld.
(110)
Daarbij komt dat de maatregel, bij gebreke van helder omschreven openbare-dienstverplichtingen die aan S.O.G.A.S. zijn opgelegd, niet kan worden aangemerkt als verenigbaar met de interne markt en vrijgesteld van de verplichting tot voorafgaande aanmelding van artikel 10, onder b), van Besluit 2012/21/EU. Daarom is de Commissie nagegaan of de maatregel kan worden beschouwd als verenigbaar met de interne markt op grond van punt 69 van het DAEB-steunkader van 2011, dat bepaalt dat „de Commissie de in deze mededeling uiteengezette beginselen [zal] toepassen op onrechtmatige steun waarover zij een besluit neemt na 31 januari 2012, zelfs indien de steun vóór die datum werd toegekend.”
7.3.1.2. Verenigbaarheid in de zin van het DAEB-steunkader van 2011
(111)
In punt 16 van het DAEB-steunkader van 2011 zijn de voorwaarden vastgesteld om te kunnen besluiten dat een onderneming correct met het beheer van een DAEB is belast. Met name is in punt 16, onder a), bepaald dat het toewijzingsbesluit duidelijk de inhoud en de duur van de openbare-dienstverplichtingen moet aangeven. Bijgevolg kunnen de hier te onderzoeken steunmaatregelen, om dezelfde redenen als die welke reeds in onderdeel 7.1.2.1 van dit besluit zijn uiteengezet, niet worden beschouwd als verenigbaar op grond van het DAEB-steunkader van 2011. Met name is de begunstigde niet duidelijk belast met de exploitatie van de luchthaven in zijn geheel in het kader van een DAEB. De Commissie heeft geen toewijzingsbesluit ontvangen waarin vooraf en ondubbelzinnig de DAEB aan de begunstigde onderneming is toegewezen, noch dat de onderneming recht had op een compensatie. Bovendien zijn de Commissie geen elementen verschaft waaruit blijkt dat de punten 17 en 18 van het DAEB-steunkader van 2011 in acht zijn genomen.
(112)
Daarom is de Commissie van oordeel dat de hier te onderzoeken steunmaatregelen niet verenigbaar kan worden verklaard met de interne markt op grond van artikel 106, lid 2, VWEU.
(113)
Volledigheidshalve stipt de Commissie nog aan dat in punt 9 van het DAEB-steunkader is bepaald dat steun voor in moeilijkheden verkerende DAEB-beheerders moet wordt beoordeeld op grond van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun.
(114)
Tijdens de fase van het vooronderzoek heeft Italië namelijk aangevoerd dat SO.G.A.S. een onderneming in moeilijkheden was in de zin van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun. Italië heeft echter ook aangevoerd dat de betrokken maatregelen geen onderdeel waren van een herstructureringsplan en dat dit soort plan ook niet bestond. Bijgevolg had de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure geoordeeld dat die maatregelen niet als met de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun verenigbaar konden worden beschouwd.
(115)
Tijdens het formele onderzoek heeft Italië niet langer aangevoerd dat de luchthavenexploitant in moeilijkheden verkeerde toen de steunmaatregelen werden toegekend en dat de steunmaatregelen bijgevolg verenigbaar waren op grond van de genoemde richtsnoeren.
(116)
Omdat de Commissie niet over elementen beschikt aan de hand waarvan zij de betrokken maatregelen op hun verenigbaarheid met de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun zou kunnen toetsen, is zij niet bij machte die maatregelen met de interne markt verenigbaar te verklaren op grond van diezelfde richtsnoeren.
7.3.2. Verenigbaarheid in de zin van de nieuwe richtsnoeren luchtvaartsteun
(117)
Op 31 maart 2014 heeft de Commissie de mededeling „Richtsnoeren voor staatssteun aan luchthavens en luchtvaartmaatschappijen” (32) (hierna „de nieuwe richtsnoeren luchtvaartsteun” genoemd) vastgesteld. Deze zijn van toepassing op exploitatiesteun die vóór 31 maart 2014 aan luchthavens is toegekend.
(118)
Exploitatiesteun die is toegekend vóór de inwerkingtreding van de nieuwe richtsnoeren luchtvaartsteun kan verenigbaar worden verklaard voor het volledige bedrag van de niet-gedekte exploitatiekosten mits de volgende voorwaarden zijn vervuld:
-
bijdrage aan een duidelijk omschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang: deze voorwaarde is onder meer vervuld indien de steun de mobiliteit van burgers in Unie verbetert en regio's beter helpt te ontsluiten of de regionale ontwikkeling bevordert (33);
-
noodzaak van overheidsmaatregelen: de steun dient te zijn gericht op situaties waar dit soort steun kan zorgen voor een wezenlijke verbetering die de markt zelf niet tot stand kan brengen (34);
-
aanwezigheid van een stimulerend effect: deze voorwaarde is vervuld indien te verwachten valt dat, zonder de steun en rekening houdende met de mogelijke beschikbaarheid van investeringssteun en de omvang van de verkeersstromen, het volume van de economische activiteit op de betrokken luchthaven aanzienlijk zou afnemen (35);
-
evenredigheid van het steunbedrag (steun beperkt tot het noodzakelijke minimum): wil exploitatiesteun voor luchthavens evenredig zijn, dan moet deze beperkt zijn tot het minimum dat nodig om de gesteunde activiteit te laten plaatsvinden (36);
-
vermijden van ongewenste negatieve effecten op de mededinging en het handelsverkeer (37).
(119)
Volgens de verklaringen van de Italiaanse autoriteiten zijn de perifere geografische ligging en de ontoereikende ontwikkeling van het vrachtvervoer ernstige pijnpunten voor de regio Calabria, vooral door het ontbreken van aangepaste infrastructuurvoorzieningen. Italië verklaarde dat de betrokken maatregelen deel uitmaken van een ruimer plan om het verkeersnet in Calabria te versterken. Met deze maatregelen zou SO.G.A.S. de infrastructuur en de diensten op de luchthaven moeten kunnen verbeteren in het licht van de nieuwe regionale strategie die inzet op het versterken van het verkeersnet en het zorgen voor een betere ontsluiting van de regio.
(120)
In het licht van het voorgaande is de Commissie van oordeel dat de exploitatiesteun voor SO.G.A.S. heeft bijgedragen tot het behalen van een doelstelling van gemeenschappelijk belang die inzet op het verbeteren van de toegankelijkheid, de ontsluiting en de ontwikkeling van de regio door de uitbouw van veilige en betrouwbare infrastructuur voor het luchtvervoer.
(121)
Zoals opgemerkt in de nieuwe richtsnoeren luchtvaartsteun, zouden kleinere luchthavens problemen kunnen ondervinden om hun activiteiten zonder overheidsmiddelen gefinancierd te krijgen. Volgens punt 118 van die richtsnoeren zijn luchthavens met een passagiersstroom van minder dan 700 000 passagiers misschien niet in staat hun exploitatiekosten in substantiële mate te dekken. Het verkeersvolume op de Stretto-luchthaven lag steeds onder 700 000 passagiers. Daarom is de Commissie van mening dat de steun noodzakelijk was omdat hiermee de regio Calabria beter kon worden ontsloten, hetgeen met marktwerking alleen niet was gebeurd.
(122)
Zonder de steun zouden de activiteiten van de begunstigde aanzienlijk zijn afgenomen, of zelfs gewoonweg zijn stopgezet. Tegelijk lag het steunbedrag niet hoger dan het bedrag dat nodig was om de exploitatieverliezen te dekken - en bleef het dus beperkt tot het minimum dat noodzakelijk was om de uitvoering van de gesteunde activiteiten mogelijk te maken.
(123)
In het verzorgingsgebied (38) van deze luchthaven ligt er geen andere luchthaven, want, zoals reeds werd aangegeven, ligt de meeste nabije luchthaven op meer dan 130 km. Bovendien heeft Italië bevestigd dat de luchthaveninfrastructuur op niet-discriminerende voorwaarden ter beschikking is gesteld van alle luchtvaartmaatschappijen. De informatie waarover de Commissie beschikt noch de opmerkingen van belanghebbenden in de loop van de procedure deden vragen rijzen ten aanzien van de niet-discriminerende toegang tot de infrastructuur.
(124)
In het licht van deze overwegingen concludeert de Commissie dat blijkt te zijn voldaan aan de verenigbaarheidsvoorwaarden die in de nieuwe richtsnoeren luchtvaartsteun zijn vastgesteld.
7.3.3. Conclusies ten aanzien van de verenigbaarheid van de steun
(125)
Op grond van de hier uitgevoerde beoordeling concludeert de Commissie dat de aangemelde steunmaatregel verenigbaar is met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, VWEU.
(126)
Die conclusie op grond van de staatssteunvoorschriften laat de toepassing van andere bepalingen van het Unierecht onverlet, met inbegrip van die op milieugebied.
8. CONCLUSIES
(127)
De Commissie concludeert dat Italië de betrokken steunmaatregel, in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU, onrechtmatig ten uitvoer heeft gebracht. Niettemin heeft zij, op grond van de hier uitgevoerde beoordeling, besloten geen bezwaar te maken tegen de steunmaatregel, omdat deze verenigbaar is met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, VWEU en de nieuwe richtsnoeren luchtvaartsteun,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De staatssteun die Italië ten faveure van SO.G.A.S. SpA (Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto) ten bedrage van 6 392 847 EUR ten uitvoer heeft gelegd, is verenigbaar met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Artikel 2
Dit besluit is gericht tot de Italiaanse Republiek.
Gedaan te Brussel, 11 juni 2014.