РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 4 февруари 2014 година
относно мярката за тарифите за електроенергия в Испания: разпределителни дружества SA.36559 (C3/07) (ex NN 66/06), прилагана от Испания
(нотифицирано под номер С(2013) 7743)
(само текстът на испански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/457/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
след като прикани заинтересованите страни да представят бележки в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид тези бележки,
като има предвид, че:
ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 27 април 2006 г. дружествата Céntrica plc и Céntrica Energía S.L.U. (наричани по-нататък с общото название „Céntrica“) подадоха жалба до Комисията относно системата на регулираните тарифи за електроенергия, прилагани в Испания през 2005 г.
(2)
С писмо от 27 юли 2006 г. Комисията поиска от испанските власти да предоставят информация относно горепосочената мярка. Комисията получи въпросната информация с писмо от 22 август 2006 г.
(3)
На 12 октомври 2006 г. делото беше регистрирано като помощ, за която не е постъпило уведомление (дело NN 66/06).
(4)
С писмо от 9 ноември 2006 г. Комисията поиска от испанските власти да предоставят допълнителни разяснения относно горепосочената мярка. Испанските власти отговориха с писмо от 12 декември 2006 г.
(5)
С писмо от 24 януари 2007 г. Комисията уведоми испанските власти, че е взела решение да започне процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) по отношение на мярката.
(6)
Решението на Комисията беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията прикани заинтересованите страни да представят бележки по отношение на мярката.
(7)
Испанските власти представиха бележките си с писмо от 26 февруари 2007 г.
(8)
Комисията получи бележки от следните заинтересовани страни: Xunta de Galicia (писмо от 23 март 2007 г.), Céntrica (писма от 26 март 2007 г. и 3 юли 2007 г.), ACIE - Asociación de Comercializadores Independientes de Energía (писмо от 26 март 2007 г.), Gobierno de Asturias (писмо от 27 март 2007 г.), AEGE - Asociación de empresas con gran consumo de energía (писмо от 2 април 2007 г.), Asturiana de Zinc - AZSA (писмо от 3 април 2007 г.), Ferroatlántica - productor de metales (писмо от 3 април 2007 г.), Alcoa (писмо от 3 април 2007 г.), UNESA - Asociación Española de la Industria Eléctrica (писмо от 25 април 2007 г.), ENEL Viesgo (писмо от 26 април 2007 г.), Iberdrola (писмо от 26 април 2007 г.), Unión Fenosa Distribución (писмо от 27 април 2007 г.), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (писмо от 27 април 2007 г.), Endesa Distribución Eléctrica (писмо от 27 април 2007 г.).
(9)
С писма от 15 май и 6 юли 2007 г. Комисията изпрати бележките на заинтересованите страни до испанските власти, за да могат те на свой ред да представят коментарите си, които бяха получени с писмо от 2 август 2007 г.
(10)
Предприятието Céntrica предостави допълнителна информация с писма от 1 юни 2007 г., 28 август 2007 г., 4 февруари 2008 г. и 1 март 2008 г.
(11)
С писма от 30 юли 2009 г., 19 март 2010 г., 6 октомври 2011 г., 12 април 2012 г., 31 август 2012 г., 4 февруари 2013 г. и 17 юли 2013 г. Комисията поиска допълнителни разяснения относно въпросната мярка от испанските власти. Те отговориха с писма съответно от 5 октомври 2009 г., 26 април 2010 г., 7 декември 2011 г., 12 юни 2012 г., 18 октомври 2012 г., 11 февруари 2013 г. и 4 октомври 2013 г.
(12)
На 19 април 2013 г. досието беше разделено на две части: дело SA.21817 (C3/07 ех NN 66/06) относно помощите за крайните потребители на електроенергия и дело SA.36559 (C3/07 ех NN 66/06) относно помощите за електроразпределителните дружества. Настоящото решение се занимава изключително с помощите за електроразпределителните дружества.
ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
ИСПАНСКАТА ЕЛЕКТРОЕНЕРГИЙНА СИСТЕМА ПРЕЗ 2005 г.
Разграничение между регулирани и нерегулирани дейности
(13)
В законодателната рамка, установена със Закон 54/1997 от 27 ноември 1997 г. относно сектора на електроенергията (оттук нататък ЗСЕ) - крайъгълен камък на испанската електроенергийна система, - се прави основно разграничение между регулирани дейности и либерализирани дейности.
(14)
Производството, вносът, износът и доставките на дребно на електроенергия са либерализирани дейности, т.е. дейности, които икономическите оператори могат свободно да упражняват при пазарни условия и върху които държавата не упражнява строг регулаторен контрол, например чрез контрол на цените и условията на доставка.
(15)
За разлика от това разпределението, преносът и дейностите, извършвани от пазарния оператор (3) и от оператора на системата (4), са изцяло регулирани от държавата. Обикновено държавата регулира тези дейности във всяка електроенергийна система, тъй като операторите, които ги развиват, имат de jure или de facto монопол и иначе пред тях не биха съществували никакви пречки да нарушават правилата на конкуренцията, и те биха могли да налагат монополни цени, по-високи от нормалната пазарна цена.
Разпределение само по себе си и доставка по регулирани тарифи
(16)
През 2005 г. разпределението включва три вида регулирани дейности в испанската електроенергийна система. Първото е самото разпределение. Този вид разпределение представлява пренос на електроенергия до точките на потребление посредством разпределителни мрежи и се явява монопол, тъй като не съществуват алтернативни мрежи. Вторият вид включва някои дейности на търговско управление, тясно свързани с разпределението, като отчитането на електромери, сключването на договори, фактурирането, предоставянето на услуги на клиентите и др. През 2005 г. третата регулирана дейност бяха доставките по регулирана тарифа и по закон те се падаха на разпределителните дружества в добавка към основната възложена им от закона задача (да управляват електроразпределителните мрежи и да предоставят достъп до тях) (5). След реформата, завършена през 2009 г., разпределителните дружества вече не доставят електроенергия по регулирани тарифи.
(17)
По закон разпределителните дружества трябваше да купуват електроенергията, необходима за снабдяване на клиентите, подлежащи на регулиране на организирания пазар на едро („общ резерв“), по цена за деня (пределна цена на системата или „цена на общия резерв“), или директно за снабдяване на производителите на енергия от възобновяеми източници (6), и след това да препродават електроенергията на крайните потребители по приложимата регулирана тарифа.
Роля на разпределителните дружества като финансови посредници на системата
(18)
През 2005 г. имаше не по-малко от 25 различни регулирани тарифи за крайните потребители в зависимост от равнището, профила и/или използването за потребление, и напрежението на връзката към мрежата. Междувременно спрямо крайните потребители се прилагаха още девет регулирани такси за достъп до мрежата на свободния пазар, също основаващи се на напрежението на връзката и други характеристики (7). На свободния пазар крайните потребители плащаха таксите за достъп до мрежата на доставчиците, които на свой ред ги прехвърляха върху разпределителните дружества. На регулирания пазар таксите за достъп до мрежата бяха включени в обща регулирана тарифа, която крайните потребители плащаха на разпределителните дружества (т.е. бяха заложени). От 2005 г. насам Испания направи промени в системата на регулираните тарифи. Последната промяна е от 2013 г., когато Испания прие нова законодателна рамка за електроенергийния сектор (Закон 24/13), която включва, наред с други мерки, регулаторна реформа на цените на пазара на дребно. Испания обяви, че този нов закон и правилата за прилагането му ще бъдат разработени през 2014 г.
(19)
Решението за равнищата на пакетните регулирани тарифи и на регулираните такси за достъп до мрежата се вземаше предварително и еднократно за цялата година, обикновено преди края на година N+1, макар че равнищата можеха да бъдат коригирани целогодишно (8). Въпреки това годишното повишение на тарифите не можеше да надхвърля определена максимална стойност (9). По принцип всички равнища на тарифите и таксите се фиксираха въз основа на прогнози, за да се гарантира, че регулираните приходи, получени от тяхното прилагане, са достатъчни за покриване на всички регулирани разходи на електроенергийната система. През 2005 г. тези регулирани разходи на системата включваха разходите за доставка на енергия за пакетните тарифи, разходите за закупуване на енергия от специалните подпомагани режими (възобновяеми енергийни източници, комбинирано производство и т.н.), разходите за пренос и разпределение, мерките за управление на търсенето, допълнителните разходи за производството на електроенергия на испанските острови, подкрепата за въглищата с местен произход, дефицитите от предходните години и др.
(20)
В регулаторната схема на Испания разпределителните дружества бяха и продължават да бъдат основните финансови посредници на системата. Те управляваха всички приходи в системата на регулираните тарифи, т.е. разходите за достъп до мрежата и постъпленията от пакетните тарифи. Тези приходи, известни общо като платими приходи, се използваха за покриване на всички регулирани разходи на системата. Не съществуваха норми, съгласно които определена категория приходи или част от тях да се заделят за конкретна категория разходи или за част от тях. В резултат на това приходите от таксите за достъп до мрежата не бяха предназначени за цялостно или частично покриване на по-високите разходи за подпомагане на електроенергията от възобновяеми източници или на разходите за производство на електроенергия на испанските острови.
(21)
Нетирането на сметките се осъществяваше при процес на ликвидация, извършван под прекия контрол на испанския регулатор - Националната комисия по енергетика (Comisión Nacional de Energía, „CNE“). Възнаграждението на разпределителните дружества (за дейностите, свързани с разпределението само по себе си) също идваше от платимите приходи след приспадане на всички останали разходи.
Разпределителни дружества спрямо доставчици и съответни цени
(22)
Следователно, на испанския пазар на дребно на електроенергия през 2005 г. действаха две категории оператори: разпределителните дружества, задължени да продават по регулирани тарифи, и доставчиците, които продаваха при свободно договаряни условия. По исторически причини в Испания разпределителните дружества са част от вертикално интегрирани групи - оформилите се с течение на времето оператори, които по традиция са експлоатирали разпределителните мрежи в определени географски области и са се променяли единствено вследствие на сливания и консолидиране. На регулирания пазар разпределителните дружества прилагаха пакетни тарифи, при които не се прави разлика между разходите за закупуване на енергия и разходите за достъп до мрежата.
(23)
Доставчиците могат да принадлежат към вертикално интегрирани групи (които обикновено имат различни поделения за производство, разпределение и доставка) или да бъдат нови участници на пазара. Новите участници често нямат производствен капацитет и извършват дейности само на пазара на дребно. Céntrica е един от тези нови участници. На свободния пазар доставчиците налагаха цени, които трябваше да покрият таксата за достъп до мрежата (която такса бяха длъжни да платят на разпределителните дружества), разходите за закупуване на енергия (разходи за закупуване на пазара на едро или разходи за собствено производство на енергия в случай на вертикално интегрирани предприятия) и един „марж за пазарна реализация“, който покриваше други разходи (разходи за пускане на пазара, информационни системи, фактуриране и др.), както и възнаграждение върху инвестирания капитал.
(24)
През 2005 г. съвместното съществуване на свободния пазар и регулирания пазар, и по-специално възможността крайните потребители да преминават свободно от единия на другия, означаваше, че регулираните тарифи действат като референтна цена (или de facto като ограничение) на цените на свободния пазар. Ето защо даден доставчик можеше да работи рентабилно в определен пазарен сегмент само ако беше налице положителен марж за пазарна реализация, т.е. определена разлика между цената на дребно - в случая регулирана тарифа, на която е имал право клиентът, - и общите разходи, направени за предоставяне на услугата на клиентите.
Тарифният дефицит за 2005 г.
(25)
През 2005 г. равнището, на което бяха установени регулираните тарифи и таксите за достъп до мрежата, не даваше възможност за генериране на достатъчно приходи, за да бъдат възстановени всички вписани впоследствие разходи на системата за цялата година. Окончателната ликвидационна процедура за 2005 г., извършена от CNE в края на годината, установи дефицит в размер на 3 811 млн. евро. Това не беше първият път, при който ликвидационната процедура установява дефицит, но размерът му за 2005 г. беше безпрецедентен. През 2000 г., 2001 г. и 2002 г. вече бяха отчетени по-ниски нива на дефицит.
(26)
Наред с други неща правителството подцени реалните разходи за закупуване на електроенергия. И тъй, макар най-общо казано консумацията на електроенергия от крайните потребители както на регулирания, така и на свободния пазар да нарасна през 2005 г. съгласно прогнозите от декември 2004 г., непредвидените повишения на цените, настъпили през годината, вдигнаха цените на едро до 62,4 EUR/MWh през 2005 г., докато през 2004 г. стойността им беше 35,61 EUR/MWh, така че средната цена на едро през 2005 г. беше 59,47 EUR/MWh. Сред причините за това увеличение бяха изключително сухата година (което доведе до намаляване на производството на електроенергия от водноелектрически централи с 55 %), повишаването на цените на нефта, въздействието върху пазарната цена на квотите за емисии на CO2, получени безплатно по схемата на ЕС за търговия с емисии на парникови газове, и нарастване на търсенето на енергия, надвишаващо ръста на БВП.
(27)
Испанският регулатор CNE посочи, че средно през 2005 г. пакетните тарифи не са отразявали всички разходи за доставка, и по-специално разходите за закупуване на енергия на пазара на едро. По-специално, както се вижда от диаграмата по-долу, само през пет месеца - между януари и февруари 2005 г. и впоследствие в периода между април и юни 2005 г. - цените на енергията, заложени в средните пакетни регулирани тарифи, са били под пазарните цени на едро на електроенергията. Въпреки това, между октомври 2006 г. и декември 2007 г. се случи обратното - през този 14-месечен период средните цени на едро спаднаха внезапно под цените на енергията, заложени в средните пакетни регулирани тарифи, с доста по-голяма разлика от наблюдаваната през седемте месеца на 2005 г., през които цените на едро са били по-високи от заложените цени в пакетните тарифи.
Диаграма 1
Среднопретеглена цена на пазара на едро в сравнение с цената на енергията, включена по подразбиране в пакетната тарифа
Източник: CNE, Доклад относно развитието на конкуренцията на пазарите на газ и електроенергия. Период 2005-2007 г., стр. 84.
(28)
Един важен фактор, който също допринесе за увеличаване на общите разходи на системата, беше високото равнище на субсидиите за производството на енергия от възобновяеми източници. По-специално производителите на енергия от възобновяеми източници можеха да изберат да участват пряко в „общия резерв“. През 2005 г. този вариант се оказа особено привлекателен, така че в „общия резерв“ участва по-голям брой производители на енергия от възобновяеми източници от първоначално предвидения, което доведе до по-високи разходи за системата. Освен това прякото подпомагане за разходите за непродадената на общия резерв електроенергия по специалния режим (енергия от възобновяеми източници, комбинирано производство), които разходи се регистрираха като регулиран разход в отчетността, през 2005 г. възлизаше на 2 701 млн. евро, което представляваше увеличение от 5,75 % в сравнение с 2004 г. За илюстрация, през 2004 г. разходите на системата за пренос и разпределение възлизаха на 4 142 млн. евро, през 2005 г. - на 4 410 млн. евро, а през 2006 г. - на 4 567 млн. евро.
Механизъм, приет за предварително финансиране и изплащане на дефицита
(29)
Образуването на дефицит не мина незабелязано. Още през март 2005 г., когато стана ясно, че се трупа тарифен дефицит, испанските власти разпоредиха по силата на член 24 от Кралски указ-закон 5/2005 (10) необходимите средства за покриване на разликата да бъдат предоставени от петте големи „електрически компании с право на вземания“ - предприятията с право да получат компенсации за невъзвръщаемите разходи (11), в съответствие със следните проценти:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %
-
Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A. 6,08 %
-
Endesa, S.A.: 44,16 %
-
Elcogas, S.A.: 1,91 %
(30)
Отрицателното салдо по сметката за невъзвръщаемите разходи би породило право на вземания, представляващо правото на дружествата да получават приходи от потребителите на електроенергия в бъдеще. Доставчиците биха могли да секюритизират тези права и да ги предлагат на пазара. Тези дружества, с изключение на Elcogás SA, са дружества майки на вертикално интегрирани предприятия, които обикновено извършват дейност в производството на електроенергия, както и в сектора на електроразпределението чрез разпределителни клонове. Както е предвидено в член 24 на Кралски указ-закон № 5/2005, основанията и критериите за определянето на тези пет дружества за целите на предварителното финансиране на тарифния дефицит от 2005 г. - а не на други предприятия, извършващи дейност на испанския пазар на електроенергия, - изглежда са правото им да получават компенсация за невъзвръщаеми разходи, а не например дейността им в сектора на електроразпределението. Всъщност Elcogás SA е било и все още е дружество, опериращо единствено в сектора на производството на електроенергия (12). Също така, за целите на предварителното финансиране на дефицита в електроенергийната система през следващите години Испания е определяла последователно дружеството майка на предприятието (т.е. Endesa S.A Iberdrola S.A.) и неговия клон за производство на електроенергия (Endesa Generación S.A. Iberdrola Generación S.A. с Кралски указ - Закон 6/2009), но никога електроразпределителния клон (т.е. Endesa Distribución Eléctrica, S.L, притежавано дъщерно дружество, отговарящо за електроразпределението при системата от регулирани тарифи през 2005 г.).
(31)
През юни 2006 г. испанските власти взеха решение относно начините за финансиране на дефицита за 2005 г. от потребителите на електроенергия посредством регулираните тарифи. С Кралски указ 809/2006 (13) испанските власти постановиха, че потребителите ще плащат дефицита за 2005 г. (или по-точно вземанията, предоставени на петимата избрани доставчици) в продължение на 14 1/2 години посредством специален налог, прилаган както спрямо пакетните тарифи, така и спрямо тарифите за достъп. Налогът, изчислен като годишната сума, необходима за линейното възстановяване на текущата нетна стойност на дефицита за 2005 г. за период от 14 1/2 години, беше фиксиран на 1,378 % от пакетната тарифа и на 3,975 % от тарифата за достъп за 2006 г. Приложимият лихвен процент беше тримесечният Euribor.
(32)
Този налог беше представен като „такса със специална цел“. Испанските власти разпоредиха приходите от вноската за финансиране на дефицита за 2005 г. да се събират в депозитната сметка, управлявана от CNE. След това CNE щеше да прехвърля средствата към титулярите на вземанията, т.е. произвеждащите електроенергия дружества, които са финансирали дефицита, или към субектите, които впоследствие са закупили вземанията, според дела на дефицита, финансиран от всеки от тях.
Въздействие на равнищата на тарифите на испанския пазар
(33)
През 2005 г. 37,49 % от търсенето на електроенергия в Испания са задоволяваше на свободния пазар. Това количество съответства на един относително ограничен брой потребители: едва 8,5 % от потребителите се бяха насочили към свободния пазар, а 91,5 % продължаваха да използват регулираните тарифи (което представлява спад спрямо отчетените през 2004 г. 97 %). Потребителите на високо напрежение (предимно промишлени предприятия) бяха основната група, присъстваща на свободния пазар, като 38,9 % от тях бяха упражнили тази възможност и закупените от тях количества представляваха 29 % от общото потребление на електроенергия в континентална Испания през 2005 г. По-голямата част от домакинствата и дребните потребители на ниско напрежение, станали допустими през 2003 г. (14), останаха на регулирани тарифи, но въпреки това през 2005 г. също масово преминаха към свободния пазар. Към 31 декември 2005 г. повече от два милиона потребители бяха на свободния пазар (цифрата беше 1,3 млн. през 2004 г.).
(34)
Въпреки това, средното ценово предимство, предлагано от регулираните тарифи през 2005 г., трябва да се разглежда успоредно със закъснялото до известна степен връщане на потребителите на регулирания пазар. Както е показано в таблица 2, броят на потребителите, задоволяващи потребностите си на свободния пазар, се е увеличил през 2005 г., но през 2006 г. е намалял до процента (8,15 %), отчетен през първата половина на 2005 г. Също така, наблюдаваното през декември 2004 г. намаляване на количеството енергия, подадена на крайните потребители на свободния пазар през декември 2004 г., е продължило през първата половина на 2005 г. И макар че се е забавило чувствително между юни и септември 2005 г., е продължило през декември същата година и през 2006 г.
Таблица 2
Дял на центровете за доставка и дял на енергията на свободния пазар (като процент от целия пазар) за периода 2004-2006 г.
Електроенергия
2004 г.
2005 г.
2006 г.
март
юни
септември
декември
март
юни
септември
декември
март
юни
септември
декември
Като процент от центровете за доставка
1,53 %
2,82 %
4,21 %
5,73 %
7,42 %
9,42 %
10,37 %
10,66 %
10,20 %
9,28 %
8,86 %
8,15 %
Като процент от енергията
29,30 %
33,60 %
36,19 %
33,57 %
33,15 %
35,34 %
41,39 %
37,41 %
29,38 %
27,10 %
25,74 %
24,87 %
Източник: доклад на CNE „Информационна бележка относно доставките на електроенергия и природен газ на либерализираните пазари, актуализиран вариант от 31 декември 2006 г.“
(35)
Въпреки че въздействието на загубите, понесени от доставчиците, започна да се проявява в средата на 2005 г., когато цените на едро започнаха да се увеличават значително, договорите за доставка не можеха да се прекратят с незабавен ефект. В резултат на това доставчиците на свободния пазар, и особено онези, които нямаха производствен капацитет, а трябваше да закупуват електроенергия на пазара на едро, бяха принудени да избират между това да правят оферти на свободния пазар, равностойни на регулираната тарифа, въпреки потенциалните оперативни загуби, или да налагат по-високи цени, които да отразяват действителните разходи за закупуване, загубвайки по този начин пазарен дял.
РЕШЕНИЕ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА ПО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(36)
Решението на Комисията за откриване на официална процедура по разследване се основаваше на различни причини, описани по-долу:
(37)
В решението се съпоставяха регулираните тарифи, заплащани от различните категории крайни потребители, с изчислените цени, които биха платили на свободния пазар при липсата на тези тарифи, и се установява, че изглежда е налице предимство в полза на повечето категории потребители. Предполагаемата помощ в полза на крайните потребители е предмет на отделно решение по дело SA.21817 - Регламентирани тарифи за електроенергия: потребители.
(38)
Що се отнася до разпределителните дружества, в решението за откриване на процедурата се посочваше, че чрез насърчаване на крайните потребители да се върнат на регулирания пазар системата би могла да облагодетелства разпределителните дружества, които явно са се ползвали с гарантиран марж на печалба за своите регулирани дейности. Това предимство изглежда е било предоставено избирателно на тези дружества, тъй като те са единствените пазарни оператори, на които е било разрешено да продават електроенергия на регулирани тарифи.
(39)
Наред с това в решението беше направено заключението, че системата предполага прехвърляне на държавни ресурси, тъй като включеният в цената налог, използван за изплащане на дефицита, съставлява парафискална такса, постъпленията от която преминават през CNE - испанския регулаторен орган (публичен орган) - преди да бъдат изплатени на крайните бенефициери. Заключението в решението беше, че в светлината на имащата отношение съдебна практика тези средства следва да се разглеждат като държавни ресурси.
(40)
Като се има предвид, че както големите крайни потребители, така и разпределителните дружества извършват дейност на пазари, които обикновено са отворени за конкуренция и търговия в рамките на ЕС, в решението за откриване на процедурата Комисията заключи, че са изпълнени всички критерии по член 107, параграф 1 от ДФЕС и че мярката представлява държавна помощ в полза на крайните потребители и на разпределителните дружества.
(41)
След като отбеляза, че нито една от дерогациите по член 107 от ДФЕС не изглежда приложима, решението за откриване на процедурата разгледа въпроса дали доставката на електроенергия на регулирани тарифи може да се счита за услуга от общ икономически интерес (УОИИ) и като такава да се ползва от дерогацията, предвидена в член 106, параграф 2 от ДФЕС. В решението за откриване на процедурата се припомня, че свободата на преценка на държавите членки при определянето на задължения за обществени услуги в сектора на електроенергията е ограничено от Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО (15) (наричана по-долу „Директивата за електроенергията“). В Директивата за електроенергията от държавите членки се изисква да установят задължение за предоставяне на всеобщо обслужване (включително по-специално правото на снабдяване на разумни цени), ограничено само до частните потребители и малките предприятия (16). В решението се заключаваше, че в светлината на тази директива доставката на електроенергия на регулирани тарифи за средни и големи предприятия, за разлика от домакинствата и малките предприятия, не може да се счита за истинска УОИИ.
(42)
Ето защо Комисията изрази сериозни съмнения, че елементите на помощта, включени в регулираните тарифи, приложими за предприятията, различни от малките предприятия, и за разпределителните дружества, могат да бъдат счетени за съвместими с общия пазар.
БЕЛЕЖКИ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(43)
На поканата на Комисията за представяне на бележки по решението за започване на задълбочено разследване отговориха множество големи промишлени потребители, разпределителни дружества, независими доставчици и правителства на автономни области в Испания. Тук се разглеждат само бележките, отнасящи се до становището на разпределителните дружества.
БЕЛЕЖКИ НА НЕЗАВИСИМИТЕ ДОСТАВЧИЦИ
(44)
Бяха получени бележки от Céntrica и ACIE - Асоциацията на независимите търговци на енергия. Техните аргументи и заключения до голяма степен са равностойни и са представени заедно.
(45)
Най-същественият елемент в бележките на Céntrica е предполагаемата държавна помощ, предоставена на електроразпределителните дружества. Предприятие Céntrica изтъква, че средната покупна цена на електроенергията на пазара на едро през 2005 г. е била почти 70 % по-висока от прогнозната средна покупна цена, включена в пакетните тарифи, установени от правителството с Кралски указ 2329/2004.
(46)
В резултат на това несъответствие между прогнозната и действителната цена приходите на системата не са били достатъчни, за да се покрият разходите, главно защото цената, плащана от разпределителните дружества за закупуване на електроенергия, е била по-висока от регулираната цена, на която е трябвало да я продават. Ето защо разпределителните дружества са отчели дефицит в сметките си. Независимо от това, в резултат от механизма, приет от испанските органи за преодоляване на дефицита при приходите (който механизъм се състои в налагането на изискване към производителите на електроенергия, отговарящи на изискванията, да финансират предварително дефицита в замяна на право на възстановяване на по-късен етап), сметките на разпределителните дружества са продължили да бъдат в равновесие, а загубите им на практика са били компенсирани от държавата.
(47)
Третирането на доставчиците на свободния пазар е било различно, въпреки че те са понесли подобни загуби. Според Céntrica и ACIE доставчиците на свободния пазар са поддържали покупни цени, подобни на тези на разпределителните дружества (17). Нещо повече, те на практика са били принудени да се съобразят с нивото на установената от правителството пакетна тарифа за всяка категория клиенти, тъй като в противен случай не биха били в състояние да привличат нови клиенти, нито да запазят вече съществуващите. По-специално, ACIE посочва, че в началото на 2005 г. нейните членове са сключили договори, основани на прогнозите на правителството за цените на едро, и по-късно е трябвало да се съобразяват с тях, макар това да не е било рентабилно. В резултат на това независимите доставчици са претърпели загуби. Въпреки това, за разлика от разпределителните дружества, държавата не е компенсирала загубите им. Céntrica оценява понесените през 2005 г. загуби на 10 милиона евро. Според ACIE редица доставчици, включително Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía и RWE, са били принудени да напуснат пазара.
(48)
Според ACIE и Céntrica компенсирането на загубите на разпределителните дружества е нарушило конкуренцията, довело е до дискриминация срещу независимите доставчици и следва да се счита за държавна помощ. Наред с твърденията, че компенсирането на загубите представлява предимство само по себе си, предприятие Céntrica заявява, че заварените на пазара оператори (вертикално интегрираните дружества) са можели да запазят пазарния си дял и да избегнат загуби, като стимулират клиентите да извършват дейност не чрез поделенията си за доставка, които отчитали загуби, а чрез поделенията си за електроразпределение, които съответно биха получили компенсация.
(49)
Според ACIE и Céntrica предимството на заварените предприятия е „специфично“, т.е. селективно, тъй като механизмът за финансиране и компенсиране е облагодетелствал конкретно разпределителните дружества, предоставяйки им финансово и конкурентно преимущество пред доставчиците на свободния пазар. Предприятие Céntrica заявява, че разграничението между разпределителни дружества и доставчици на свободния пазар е било само формално, тъй като и двете категории са се конкурирали на един и същ пазар (продажба на дребно на електроенергия), и двете са били засегнати от пакетните тарифи (дали защото са им наложени по закон, или защото на практика са действали като ограничение на пазарната цена), и двете са закупували електроенергия на една съща цена и са понасяли едни и същи загуби.
(50)
Според предприятие Céntrica преференциалното отношение към разпределителните дружества не е било оправдано от никаква причина, свързана с логиката и структурата на електроенергийната система, нито би могло да се разглежда като компенсация за услуга от общ икономически интерес. Предприятие Céntrica твърди, че системата е нарушила Директивата за електроенергията не само поради дискриминационния характер на мерките във връзка с дефицита, но и защото потребителите са били лишени от правото да разполагат с прозрачни цени и тарифи (18). Тъй като част от цената, която e трябвало да се плати за електроенергията през 2005 г., е била отложена за бъдещи години, окончателните цени са били непрозрачни за потребителите.
(51)
Предприятие Céntrica счита, че селективното предимство, предоставено от разпоредбите за дефицита, е облагодетелствало не само разпределителните дружества, но и вертикално интегрираните предприятия, към които принадлежат тези дружества. Според предприятие Céntrica една вертикално интегрирана група следва да се счита за едно-единствено предприятие за целите на прилагането на правилата за държавна помощ. Предприятие Céntrica твърди, че испанската система позволява на производителите на електроенергия да увеличават цените на пазара на едро и да продължават да получават печалба. При тези обстоятелства групите са били заинтересувани да запазят пазарния дял, с който са разполагали поделенията им за електроразпределение. Следователно вертикално интегрираните групи също следва да се считат за бенефициери на държавна помощ.
БЕЛЕЖКИ НА РАЗПРЕДЕЛИТЕЛНИТЕ ДРУЖЕСТВА
(52)
Бяха получени бележки от UNESA (асоциация, представляваща разпределителните дружества), Iberdrola Distribución, Unión Fenosa, ENEL Viesgo Distribución и Endesa Distribución. Бележките им до голяма степен съвпадат и са представени заедно.
(53)
Разпределителните дружества (представяни от UNESA) правят разграничение между разпределението само по себе си и дейностите по търговско управление, които смятат за УОИИ, от една страна, и от друга - доставката на регулирани тарифи, която според тях не предполага държавна помощ, тъй като не представлява финансово предимство.
(54)
Разпределителните дружества припомнят, че правният контекст, в който доставчиците и разпределителните дружества упражняват своите дейности, е бил твърде различен, тъй като последните са били задължени да купуват електроенергия за доставка на регулирани тарифи по конкретни начини (или от общия резерв, или от производителите на „специален режим“), докато първите са можели да договарят свободно цените си. Разпределителните дружества не са можели да отказват да доставят електроенергия на клиентите на регулирани тарифи, нито да привличат други клиенти освен тези, които са избирали регулираните тарифи. Разпределителните дружества не са можели да предлагат и допълнителни услуги, докато доставчиците са били свободни да определят своите условия за доставка.
(55)
Следната таблица обобщава различията между доставчиците на свободния пазар и разпределителните дружества по отношение на продажбата на дребно на електроенергия (19):
Задължение за доставка
Потенциален пазар
Закупувания на енергия
Доставчици
Не
Всички испански потребители
Всякакъв механизъм
Разпределителни дружества
Да
Само потребители, свързани към техните мрежи
Чрез общия резерв или чрез производителите на специален режим
Покупна цена на едро
Продажна цена
Марж на печалба
Доставчици
Свободно
Свободно
Марж от продажбите
Разпределителни дружества
Цена на „общия резерв“ или на регулирания „специален режим“
Регулирани тарифи
Без марж на печалба
(56)
Така разпределителните дружества правят заключението, че предвид различния правен и фактически контекст доставчиците на свободния пазар са били в конкуренция не с разпределителните дружества, а с регулираните тарифи, действащи като референтна цена на пазара.
(57)
Разпределителните дружества твърдят, че дейността по доставка на електроенергия по тарифа не им е осигурявала никакви печалби или предимства. Докато възнаграждението на разпределителните дружества, произтичащо от разпределението само по себе си и от търговското управление, е включвало марж на печалбата за възстановяване на инвестирания капитал, разпределителните дружества са се ползвали само от възстановяване на разходите си за доставка на електроенергия на регулирани тарифи, без какъвто и да било марж на печалба. По-специално, разходите, „признати“ на дадено разпределително дружество, са се основавали на среднопретеглената цена, платена за електроенергията по време на референтния период. При определени обстоятелства е било възможно тези признати разходи да бъдат по-ниски от действителните разходи, понесени от разпределителното дружество. Когато дейността по регулирани продажби е генерирала излишък, средствата не са отивали при разпределителните дружества, а чрез процедурата по ликвидация са били заделяни за финансиране на други общи разходи на системата. Количеството, признавано от държавата, е било равно на разликата между среднопретеглената цена на покупките на електроенергия, умножена по количеството енергия, прехвърлена от всяко разпределително дружество, след корекция на обикновените загуби.
(58)
Разпределителните дружества твърдят още, че не са получили никакви финансови облаги, преки или косвени, от завръщането към регулираните тарифи на клиентите, избрали свободния пазар, тъй като тяхното възнаграждение за разпределението само по себе си и за търговското управление изобщо не е зависело от броя клиенти, плащащи регулирани тарифи, или от количеството електроенергия, продавана на тези тарифи.
-
Първо, както вече беше споменато, възнаграждението за доставката на регулирани тарифи е било само възстановяване на разходите.
-
Второ, възнаграждението за разпределението само по себе си също не е зависело от броя клиенти, плащащи регулирани тарифи, тъй като се е основавало на обема „прехвърлена енергия“, включващ цялата електроенергия, прехвърлена от разпределителните дружества в рамките на мрежата, независимо дали въпросната енергията се е продавала на регулирани тарифи или на цените на свободния пазар.
-
Трето, възнаграждението за дейностите по търговско управление също не е зависело от броя клиенти, плащащи регулирани тарифи, тъй като законът е предвиждал плащания въз основа на броя сключени договори (както за тарифите за достъп, така и за регулираните тарифи), поради което възнаграждението не е било свързано с броя клиенти, плащащи регулирани тарифи. Във всеки случай разпределителните дружества е трябвало да обработват молбите на всички клиенти, като промени във вида свързване, договори, фактуриране на таксите за достъп, отчитане на показанията на електромерите и т.н., независимо от вида на доставката.
(59)
Ето защо разпределителните дружества стигат до заключението, че „компенсацията“, която са получили за доставката на регулирани тарифи, трябва да се разглежда по-скоро като възстановяване на сумите, предварително дължими от тях по силата на закона, или като обезщетение за понесени вреди.
(60)
По-конкретно Iberdrola твърди, че нито от юридическа, нито от икономическа гледна точка не би било правилно вината за дефицита да се приписва на разпределителните дружества. Разходите за закупуване на електроенергия за регулирания пазар са били по вина на електроенергийната система, а не на разпределителните дружества, действащи просто като изпълнители. Приходите от продажбите на регулирани цени никога не са били собственост на разпределителните дружества, а са принадлежали на електроенергийната система като цяло, и затова системата следва да се счита за „продавач“ на електроенергия на регулирани цени. Според Iberdrola в една система, обект на такова регулиране като испанската, не би било разумно да се приписват на разпределителните дружества финансовите дисбаланси, причинени от структурата на регулаторната рамка или от грешки в прогнозните оценки на бъдещите разходи за енергия.
(61)
Iberdrola отбелязва също, че разпределителните дружества не са задържали постъпленията от допълнителната такса, които в качеството си на квота със специално предназначение са били незабавно прехвърляни на депозитната сметка, открита от CNE, и предоставяни на производителите на електроенергия, предварително финансирали дефицита.
БЕЛЕЖКИ НА АВТОНОМНА ОБЛАСТ АСТУРИЯ
(62)
Бележките на Автономна област Астурия са същите като тези, представени по-долу от испанското правителство, поради което се позоваваме на последните.
БЕЛЕЖКИ НА ИСПАНИЯ
(63)
Испания твърди, че системата на регулираните тарифи през 2005 г. не е включвала държавна помощ нито за крайните потребители, нито за разпределителните дружества. И по-специално, що се отнася до разпределителните дружества, Испания счита, че получената от тях компенсация съответства на практиката на Съда по делото Altmark и следователно не представлява държавна помощ.
НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
НЕ СЪЩЕСТВУВА НИКАКВА ПРИЧИННО-СЛЕДСТВЕНА ВРЪЗКА МЕЖДУ ДЪРЖАВНИТЕ МЕРКИ И ДЕФИЦИТА И ТОЙ НЕ МОЖЕ ДА СЕ ПРИПИШЕ НА ДЪРЖАВАТА
(64)
Испания твърди, че дефицитът не може да бъде приписан на държавата, тъй като е бил причинен от непредвидими външни обстоятелства, а не от съзнателното намерение на държавата за субсидиране на определени дейности.
(65)
Испания счита, че законодателството на Съюза в сила през 2005 г. не е възпрепятствало доставката на електроенергия по определени от държавата регулирани тарифи. Следователно регулаторната намеса на държавата е била юридически обоснована като израз на националния суверенитет. Един такъв суверенен прерогатив е определянето на тарифи така, че очакваните разходи да отговарят на очакваното търсене.
(66)
Разпределителните дружества са събирали средства чрез пакетните тарифи и тарифите за достъп, след което са прехвърляли част от тези постъпления на специални сметки (в съответствие с процентите, установени в годишния указ за тарифите). Впоследствие дружествата са приспадали покупките на електроенергия от „общия резерв“ и от производителите на „специален режим“. Ако постъпленията от пакетните тарифи и тарифите за достъп не са покривали разходите за регулираните дейности, се е създавал тарифен дефицит.
(67)
Испания заявява, че дефицитът за 2005 г. е бил причинен от несъответствие между прогнозите на правителството за цените на едро на електроенергията и реалните цени, регистрирани в „общия резерв“. Изключително високите цени през 2005 г. се дължат на непредвидими причини, предполагащи наличие на непреодолима сила (вж. съображение 26).
(68)
Тъй като събитието, довело до предполагаемата помощ, е било нарастване на цените на едро, надхвърлящо прогнозите, предполагаемото предимство не би могло да се припише на правен инструмент. Дори да се допусне, че такова предимство е съществувало, то би било породено от обстоятелства, които не са свързани с намеренията на държавата. Според Испания съществуването на непреодолима сила прекъсва причинно-следствената връзка между административното решение за определяне на тарифите и конкурентното предимство, което би довело до държавна помощ. Дори да се предположи, че са налице обективните условия за причинно-следствена връзка, не би било налично субективното условие за преднамереност (отговорност) от страна на държавата.
ЛИПСА НА ДЪРЖАВНИ СРЕДСТВА
(69)
Испания твърди, че тарифите не включват публични средства. На първо място, в това отношение Испания твърди, че налогът не е „такса“ по смисъла на съдебната практика на Съда на ЕС в областта на парафискалните такси, тъй като не се събира от държавата и не съответства на даден налог. Според Испания налогът представлява неразделна част от тарифата и има същото естество. Поради това тарифата е цена на частен доставчик.
(70)
На второ място, средствата не са събирани от държавата и не са били предназначени за фонд, посочен от нея. Тарифите са получавани от разпределителните дружества, а не от държавата, и затова са цени на частен доставчик, които гарантират справедливо възнаграждение на заинтересованите страни (както е предвидено в ЗСЕ). Не са данъци, нито цени от публичния сектор. Държавата не изплаща нищо като възнаграждение, тъй като самата система осигурява възнаграждение по силата на пазарните сили за нерегулираните дейности и по силата на тарифите за достъп, определени от държавата, за регулираните дейности. Тъй като в подобна система не съществува тежест за държавата, съгласно съдебната практика по делото Sloman Neptune (20) няма и държавни ресурси. Освен това тези средства никога не са преминавали в държавния бюджет, не са споменавани в законите за бюджета, Сметната палата не ги е проверявала и не е било възможно да бъдат възстановени от длъжник с административни средства. Върху дълговете към електроенергийната система не се начислява лихвеният процент, приложим към дълговете към държавата.
(71)
Испания настоява, че тези средства са били управлявани от испанския регулаторен орган CNE единствено в качеството му на счетоводен посредник. Според испанските власти, в решението си от 2001 г. относно невъзвръщаемите разходи в Испания (SA NN 49/99) Комисията вече е установила, че „преминаването на средства през CNE има основно счетоводно значение. Прехвърлените средства по сметката на името на CNE никога не са били собственост на този орган и незабавно са били изплатени на бенефициерите в съответствие с предварително определена сума, която CNE изобщо не може да променя“. Предвид тази констатация Комисията стига до заключението, че „не е в състояние да определи дали приходите от таксата, установена в рамките на режима за невъзвръщаемите разходи, представляват държавни ресурси“.
(72)
На трето място, Испания оспорва заключението на Комисията, че регулираните продажби на разпределителните дружества са се финансирали чрез „специален данък“, който всички крайни потребители на електроенергия в Испания са били длъжни да плащат. Според Испания разпределителните дружества не са били „финансирани от държавата“, а са получавали разумно и справедливо възнаграждение за изпълнението на задача, наложена им по закон, която са били задължени да изпълняват.
(73)
Освен това при продажбата на електроенергия по регулирани тарифи и закупуването ѝ от производителите в „общия резерв“, разпределителните дружества генерират дефицит (който е обхванат от механизма за предварително финансиране, създаден с Кралски указ-закон 5/2005), но производителите, а не разпределителните дружества, получават генерираните приходи от добавения към тарифата налог.
ЛИПСА НА ПРЕДИМСТВА
(74)
Испания не е съгласна с предварителното заключение на Комисията, че регулираните тарифи са предоставяли икономическо предимство на разпределителните дружества.
(75)
По отношение на разпределителните дружества, Испания оспорва заключението на Комисията, че тарифните системи са гарантирали марж на минимална печалба на разпределителните дружества. Испания твърди, че доставките по регулирани тарифи от страна на разпределителните дружества са били обосновани от необходимостта да се осигури услуга от общ икономически интерес и че възнаграждението за регулираните дейности е било предназначено само за покриване на разходите, възникнали във връзка с изпълнението на задълженията по отношение на тези дейности.
ЛИПСА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕ ВЪРХУ КОНКУРЕНЦИЯТА И ТЪРГОВИЯТА МЕЖДУ ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ
(76)
Според испанските власти регулаторните разпоредби, приложими към доставките по регулирани тарифи, не ограничават свободата на установяване на доставчиците на електроенергия и не съществува преференциално третиране за испанските доставчици в сравнение с доставчиците от друга държава членка.
(77)
През 2005 г. капацитетът на междусистемните връзки на Иберийския полуостров е толкова нисък, че реално не съществува вътрешен енергиен пазар. Становището на испанските власти е, че предвид тази изолация би било непропорционално да се твърди, подобно на Комисията, че тарифата е засегнала конкуренцията и търговията между държавите членки.
(78)
Испанските власти заявяват, че електроенергията не е изнасяна извън Испания и разпределителните дружества, извършващи дейност в страната, не са можели да продават испанска енергия извън националната територия. От друга страна, всяко предприятие, което е отговаряло на определените условия, е можело да участва в разпределителните дейности при същите условия като испанските предприятия и да се ползва от същото правно и икономическо третиране.
(79)
Според Испания, доставчици са развивали свободна и нерегулирана дейност. Били са изправени пред съответните рискове и ползи. Поемането на тези рискове предполага приемане на факта, че в някои непредвидими условия търговската им дейност на дребно може да се окаже непечеливша. Независимо от това рентабилността ще се възстанови възможно най-скоро в зависимост от тарифите или от изчезването на тези изключителни обстоятелства.
АНАЛИЗ В СВЕТЛИНАТА НА СЪДЕБНАТА ПРАКТИКА ПО ДЕЛОТО ALTMARK
(80)
Испания заявява, че през 2005 г. наличието на регулирани тарифи не е противоречало на законодателството на ЕС, тъй като крайният срок за либерализиране на пазара за всички потребители, включително домакинствата, е бил 1 юли 2007 г.
(81)
Според Испания покриването на разходите, направени от разпределителните дружества за доставки на електроенергия по регулирани тарифи, отговаря на четирите критерия от съдебната практика по делото Altmark и следователно тази намеса не попада в понятието за държавна помощ.
(82)
На първо място, доставките на електроенергия представляват услуга от общ икономически интерес и държавата трябва да се намеси, за да се избегнат злоупотреби с господстващо положение, произтичащо от наличието на една-единствена мрежа (естествен монопол). Следователно, предприятията, които извършват регулирани дейности, изпълняват задължения за обществена услуга.
(83)
На второ място, параметрите за определяне на тарифите са били установени по обективен и прозрачен начин. Възнаграждението за регулирани дейности е било обективно и прозрачно. Други предприятия от Съюза също са можели да навлязат на пазара за разпределителни дейности.
(84)
На трето място, плащанията за регулираните дейности покриват само разходите, направени при изпълнението на задължението за обществена услуга. На разпределителните дружества могат да бъдат възстановени единствено разходите, свързани с регулираните дейности.
(85)
На четвърто място, сложната регулаторна рамка, която определя тарифите, и процедурата по изплащане показват, че тарифната система се основава на задълбочен анализ на разходите и приходите на системата, както и на анализ на търсенето на електроенергия.
(86)
Предвид изложеното по-горе Испания смята, че тарифната система не представлява държавна помощ, тъй като съответства на съдебната практика, установена по делото Altmark.
ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
(87)
Обхватът на настоящото решение се ограничава до доставките на електроенергия за големи и средни предприятия от разпределителни дружества по регулирани тарифи и не се отнася за останалите дейности, извършвани от разпределителните дружества и отнасящи се до самото разпределение. Последните са изцяло независими както в правно, така и във финансово отношение от дейността по продажба по регулирани тарифи и, при всяко положение, не попадат в обхвата на решението за откриване на процедурата, в което се изразяват съмнения единствено за съвместимостта с вътрешния пазар на предполагаемото предимство, предоставено на разпределителните дружества в резултат на ниското равнище на регулираните тарифи и приложените мерки за компенсация и възстановяване на дефицита през 2005 г.
НАЛИЧИЕ НА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ СЪГЛАСНО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
(88)
Дадена мярка представлява държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, ако е изпълнено всяко едно от следните условия: а) мярката предоставя икономическо предимство на бенефициера; б) предоставя се от държавата или чрез държавни ресурси; в) има избирателен характер; г) засяга търговията между държавите членки и може да наруши конкуренцията в рамките на Съюза. Предвид факта, че тези условия трябва да бъдат кумулативни, Комисията ще ограничи оценката си до наличието на икономическо предимство, предоставено на бенефициерите.
Наличие на икономическо предимство
(89)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС предприятията са облагодетелствани, ако получат икономическо предимство, от което не биха се ползвали при пазарни условия. В това отношение Съдът на Европейския съюз е установил, че в определени случаи отпуснатите суми за услуги, предоставени в замяна на наложени от държавите членки задължения, когато тези суми не надвишават годишните непокрити разходи и са предназначени да гарантират, че засегнатите предприятия не търпят загуби, не представляват помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, а насрещна престация за предоставените услуги от съответните предприятия (21).
(90)
По-специално в електроенергийния сектор, предвид значителния брой взети решения за прилагането на член 107, параграф 1 и параграф 3, буква в) от ДФЕС по отношение на наложените на разпределителните дружества задължения да закупуват електроенергия от определени енергийни източници на цена, по-висока от пазарната цена, Комисията също не е счела, че компенсацията, покриваща разликата между покупната цена и пазарната цена, представлява икономическо предимство в полза на разпределителните дружества. В тези случаи съответните оператори действат съгласно законовите задължения само като посредници в електроенергийната система и са компенсирани за разходите си, без да се счита, че тази компенсация води до икономическо предимство, като същевременно може да се твърди, че приложимите правила са можели да налагат единствено задължение за закупуване без компенсация за разходите.
(91)
Същото се отнася по-специално и за доставката на електроенергия по регулирани тарифи по отношение на компенсацията за покриване на разликата между приходите и разходите за закупуване на електроенергия на пазара за търговия на едро по регулирани тарифи, поискани от потребителите, които отговарят на съответните изисквания (22). От това следва, че компенсацията за разходите за закупуване на електроенергия от разпределителните дружества в електроенергийния сектор не трябва да води непременно до икономическо предимство съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС. Предполагаемата компенсация на испанските разпределителни дружества за разходите за доставка по регулирани тарифи следва да се разглежда, като се вземат предвид тези прецеденти.
(92)
В решението на Комисията за откриване на процедура по официално разследване се представят предварителни констатации въз основа на два аргумента, че съществува икономическо предимство по отношение на пазарните условия за испанските разпределителни дружества. На първо място се твърди, че разпределителните дружества са получили марж на гарантирана печалба за дейността си по доставка по регулирана тарифа. На второ място се твърди, че тарифите са увеличили приходите на разпределителните дружества чрез насърчаване на потребителите да предпочетат регулирания пазар, на който извършват дейност тези дружества. Тези два аргумента могат да се обединят в едно-единствено твърдение - печалбата на разпределителните дружества е нараснала пропорционално на доставките им на електроенергия по регулирани тарифи през 2005 г.
(93)
Наличното описание на испанската електроенергийна система и предоставената информация в хода на процедурата, отразена в съображения 16, 19, 20, 57 и 58, не подкрепят това твърдение. Въпреки че полученото от разпределителните дружества през 2005 г. възнаграждение за самата разпределителна дейност включва марж на печалба, разпределителните дружества получават само възстановяване („признаване“) на разходите без никакъв марж на печалба за доставките по регулирана тарифа. По аналогичен начин възнаграждението на разпределителните дружества за чисто разпределителните им дейности не зависи от броя на клиентите, които плащат по регулирани тарифи, нито от количеството електроенергия, продадено по тези тарифи, и следователно приходите им не биха се увеличили, ако те бяха предоставяли услуги на по-голям брой клиенти по регулирани тарифи.
(94)
От това следва, че събраната по време на процедурата информация не подкрепя твърдението, че продажбите на електроенергия по регулирани тарифи са увеличили печалбите през 2005 г. на испанските разпределителни дружества поради маржа на гарантирана печалба.
(95)
По отношение на въпроса дали признаването на разходите за доставка и компенсацията им предоставя на разпределителните дружества икономическо предимство, от което при други обстоятелства при пазарни условия не биха се ползвали, следва да се отбележи, че признаването на направените разходи под формата на вземания, предоставени на петте посочени дружества в член 24 от Кралски указ-закон № 5/2005, а именно Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A, Endesa, S.A и Elcogás, S.A., не представлява възнаграждение за разпределителната им дейност. В действителност, както беше вече пояснено в съображения 29 и 30, докато дружеството Elcogás S.A, което няма дъщерни дружества, не е извършвало дейност в сектора на разпределителните дейности през 2005 г. (нито през следващите години), въпросните дружества са посочени по силата на предишното им право да получават невъзвръщаемите разходи, вероятно като се вземат предвид дейностите им по производство на електроенергия, а не разпределителните дейности по регулирани тарифи.
(96)
На второ място, дори ако се предположи, че вземанията, които отразяват задължението за посочените по-горе пет дружества да финансират предварително дефицита на електроенергийната система през 2005 г., може да се тълкуват като компенсация за разходите за разпределение на четирите дружества с дейност в сектора на разпределението по регулирани тарифи, следва да се вземат предвид реалните условия, при които разпределителните дружества се оказват задължени да изпълняват тази напълно регулирана дейност. Както беше посочено в съображения 54-55, разпределителните дружества не могат да реализират печалба, нито да натрупват загуби, нито да избират как да закупят електроенергията, нито да избират клиентите си, нито да определят продажната цена, нито да предлагат допълнителна услуга, която да доведе до марж на печалба. Нито самите разпределителни дружества, нито вертикално интегрираните групи, към които те принадлежат, имат икономически интереси, преки или косвени, за участието си в доставката на електроенергия по тарифа. За дадена вертикално интегрирана група би било по-атрактивно да извършва доставки за крайните потребители при свободни пазарни условия, тъй като нейното подразделение за доставка би реализирало печалби от тези продажби, за разлика от разпределителното дружество от групата, което доставя на потребителите по регулирани тарифи.
(97)
Поради това сравнението с условията за доставка в пазарна среда не отчита правните и фактическите разлики, които съществуват между доставчиците на свободния пазар и разпределителните дружества, които извършват доставки по регулирана тарифа. Макар че държавата може да наложи принципно покупните и продажните цени и други търговски условия на разпределителните дружества в рамките на една електроенергийна система, това не означава, че компенсацията на разходите, направени от последните, им предоставя икономическо предимство, от което при други обстоятелства при пазарни условия не биха се ползвали. Всъщност регулирането на тарифите, съчетано освен това със задължение за доставка, не оставя възможност за решение относно най-важните елементи от предлагането, а именно цените и продукцията. Не само при хипотетични пазарни условия, т.е. без регулаторни пречки, които се прилагат към тези основни параметри, разпределителните дружества биха били в състояние да наложат на крайните потребители по-висока тарифа, която да покрива всички разходи. Освен това с още по-голямо значение е фактът, че в испанската електроенергийна система през 2005 г., както във всяка електроенергийна система, разпределителното дружество или операторът на мрежата за високо напрежение за големите потребители на енергия е само посредник, който свързва физически потребителя към мрежата като необходимо условие за доставката на електроенергия. Като се има предвид липсата на теоретична алтернативна разпределителна мрежа в Испания през 2005 г., въпросните разпределителни дружества са били избрани и са извършвали доставки както по линия на свободния пазар, така и по линия на регулирания пазар. Разпределителните дружества играят важна роля, тъй като осигуряват доставките на електроенергия независимо от установените регулаторни режими или политика, или от факта дали конкурентните условия, които уреждат доставките, се основават на пазарни механизми или на регулаторна дейност.
(98)
В система от регулирани тарифи като испанската през 2005 г., в хода на обичайната стопанска дейност всеки дефицит на ресурси, отчетен през дадена година в общата счетоводна система, се възстановява по правило през следващата година чрез увеличаване на тарифите и/или таксите за достъп за крайните потребители, докато намаляването на разходите може да доведе до излишък, при който на по-късен етап е възможно да се прилагат по-ниски тарифи или такси за достъп. Въпреки това без предварително насочване на определени категории приходи към дадени разходи, увеличаването (или намаляването) на приходите и/или разходите може да не доведе до съответен дефицит или излишък от полза за разпределителните дружества. Например, както е посочено в съображение 27, графика 1, докато цените на енергията, заложени в регулираните тарифи, са били като цяло по-ниски от пазарните цени на едро през повечето месеци на 2005 г., в периода ноември 2006 г. - декември 2007 г. е възникнала обратната ситуация, без това да доведе до по-високи печалби за дейността на разпределителните дружества, свързана с доставките по регулирани тарифи. Това съответства на нормативната структура на системата, според която разпределителните дружества не поемат разходите за неравновесия при всички разходи или приходи на системата или при част от тях, но същевременно никога не реализират печалба от тази дейност и всеки излишък в резултат от продажбата на електроенергия по тарифа се използва за покриване на други разходи на системата.
(99)
Разпределителните дружества действат като финансови посредници на електроенергийната система, като централизират всички финансови потоци - както входящите (регулираните приходи от тарифите и таксите за достъп), така и изходящите (всички общи разходи на системата). Както е посочено в съображения 19, 20 и 28, сред регулираните приходи и разходи на електроенергийната система през 2005 г. се включват разнообразни регулирани разходи, генерирани от пазара или възприетата стратегия, като например разходите за закупуване на електроенергия, включително от възобновяеми източници, допълнителните разходи за производство на електроенергия на испанските острови и разходите за пренос и разпределение и т.н., без предварително насочване на конкретни приходи към определени разходи. Регулираните приходи никога не са били собственост на разпределителните дружества, с изключение на възнаграждението за самата разпределителна дейност, което те задържат след приспадане на всички останали разходи на системата.
(100)
Следователно всеки счетоводен дефицит, като отчетения през 2005 г., независимо от причините за него, фигурира в счетоводството на разпределителните дружества, без те да разполагат с възможност за приемане на решения относно равнището на регулираните приходи и разходи, нито относно финансирането на специфични разходи със специфични приходи. И наистина, както сочат данните, включени в съображение 28, разходите за пренос и разпределение в електроенергийната система през 2005 г. възлизат на 4 410 милиона евро в съответствие със същата категория разходи съответно за 2004 г. и 2006 г. Следователно размерът на разходите на разпределителните дружества няма връзка с размера на дефицита през 2005 г.
(101)
Ето защо сякаш няма основания дефицитът за 2005 г. да се определя като „загуби за разпределителните дружества“, тъй като дефицитът не се дължи на тях, а по-скоро на нормативните разпоредби, които установяват правото на крайните потребители да получават доставки по регулирани тарифи, и до известна степен на предвидените по закон възможности и възприетите стратегии с цел например насърчаване на производството на електроенергия от възобновяеми енергийни източници и комбинирано производство на енергия. От това следва, че финансирането на дефицита в счетоводството на електроенергийната система чрез описаните в съображения 29-32 механизми не е средство за покриване на специфичните загуби на разпределителните дружества, а на загубите на системата като цяло. В действителност, ако не беше признат дефицитът от 3 811 милиона евро през 2005 г. и петте големи електрически компании не го бяха финансирали предварително, нямаше да може да се платят разходите за пренос и разпределение, направени в полза на всички потребители, както на регулирания, така и на свободния пазар.
(102)
Официалното разследване не установява съществуването на никакъв друг елемент на предимство в полза на разпределителните дружества. Последните прехвърлят всички ползи от ниските регулирани тарифи към крайните потребители, не реализират печалба от продажбите и не се ползват от никакво предимство, ако потребителите се върнат на регулирания пазар. От това следва, че във финансов план позицията на разпределителните дружества в Испания е напълно сравнима с тази на посредник в системата. В това отношение признаването на разходите за доставка по регулирана тарифа съгласно испанската електроенергийна система през 2005 г. не се различава по принцип от компенсацията на разходите за закупуване на електроенергия, която Комисията не счита за държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, нито по отношение на електроенергията, произведена от определени източници (съображение 90), както и на електроенергията на пазара на едро за доставки по регулирана тарифа (съображение 91).
(103)
Въпреки че решението за откриване на процедурата не е насочено към вертикално интегрираните предприятия, към които принадлежат разпределителните дружества, с частична счетоводна и правна самостоятелност, с цел да се вземат предвид твърденията на Céntrica, Комисията провери също така дали тези предприятия може да са получили косвени предимства, които биха могли да представляват държавна помощ. Céntrica заявява по-конкретно, че интегрираните предприятия с дейност на свободния пазар на дребно на електроенергия (чрез свое разпределително подразделение) са можели да избегнат загубите, като насърчават потребителите да предпочетат тяхното собствено разпределително подразделение. Освен това Céntrica твърди, че производителите, които принадлежат към интегрирано предприятие, имат стимул да поддържат високи равнища на цените на едро, тъй като разпределителното подразделение на интегрираното предприятие (което продава по регулирана тарифа) е защитено от загуби.
(104)
Комисията не беше в състояние да установи наличието на икономическо предимство, произтичащо от факта, че потребителите на електроенергия са избрали разпределителните дружества вместо доставчиците. От икономическа гледна точка този избор не води до печалби, а само предотвратява загубите за поделенията за доставка на четирите вертикално интегрирани групи: Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A и Endesa, S.A; от своя страна Elcogás извършва дейност единствено в сектора на производство на електроенергия. Въпреки това не може да се разглежда като предимство за останалите четири дружества, тъй като поделенията за доставка са можели при всяко положение да избегнат тези загуби, като прекратят договорите за доставка. Следователно системата не води до предимство, а до санкция за поделенията за доставка: загуба на клиенти. За разпределителните дружества (поради изложените по-горе причини) системата също е неутрална от финансова гледна точка. От своя страна предприятията производители така или иначе биха продавали произведената от тях електроенергия на пазара на едро.
(105)
Що се отнася до предполагаемия стимул за производителите да поддържат високи равнища на цените на едро, следва да се отбележи, че дори създадената от испанските власти пазарна среда да е създала стимул за производителите да повишат цените, тарифите сами по себе си не са довели до увеличаване на цените на едро. Едно реално повишаване на цените би изисквало сложни стратегии и поведение в нарушение на конкуренцията от страна на производителите. Не беше установена пряка причинно-следствена връзка между тарифите и евентуално изкуствено увеличение на цените на едро, което продължава да бъде недоказана теоретична хипотеза.
(106)
Комисията разгледа също така възможността след като системата изключва от пазара на електроенергия конкурентите със свободна дейност, тя да предоставя предимство на вече установените групи, като увеличава и „преобразува“ пазарния им дял така, че приблизително да отговаря на размера на разпределителната мрежа на всяка една от четирите вертикално интегрирани групи. Това хипотетично предимство също не беше доказано предвид следните съображения:
-
На първо място, невинаги е възможно да се „преместват“ клиенти в рамките на една и съща група. Клиент на подразделението за доставка на Endesa в район, където местното разпределително дружество е Iberdrola, не може да избере подразделението за разпределение на Endesa, а само на Iberdrola. От друга страна, предпочитането на регулирания пазар води до нетни разходи за интегрираните предприятия, тъй като нараства дефицитът, който тези предприятия трябва да финансират при неблагоприятни условия.
-
На второ място, групите не реализират никаква печалба от продажбите, осъществени от разпределителните дружества. Поради това евентуалното предимство, произтичащо от увеличението на пазарния дял, не би могло да доведе до ползи през 2005 г. (годината, която е предмет на разследването), а само през следващите години, когато свободният пазар започне отново да функционира. За да се получи това предимство, потребителите, получаващи услуга от разпределителното дружество от групата, би трябвало отново да предпочетат подразделението за доставка на същата група. Въпреки това към този момент клиент, който смята отново да смени доставчика, би имал свободата да избира измежду всички доставчици, които извършват дейност на испанския пазар. Следователно Комисията не можа да установи наличието на конкретно предимство, свързано със самия факт, че групите притежават по-голям пазарен дял през периода, обхванат от разследването.
-
Точно обратното, на интегрираните групи е била наложена обективна санкция: задължението да финансират дефицита при нерентабилни условия, предвид факта, че лихвеният процент по вземанията е бил по-нисък от съответния пазарен лихвен процент и следователно секюритизацията на вземанията е била извършена с евентуално по-ниско възнаграждение в сравнение с това при използването на пазарен лихвен процент.
(107)
Предвид изложеното по-горе Комисията стигна до заключението, че по отношение на доставките за предприятия регулаторната система, установена в Испания през 2005 г., не предоставя икономическо предимство, пряко или косвено, на разпределителните дружества, нито на интегрираните групи, към които те принадлежат.
(108)
На последно място, що се отнася до твърдението на Céntrica, че системата допуска дискриминация между разпределителните дружества и доставчиците на свободния пазар, Комисията припомня, че може да има дискриминация, когато по различен начин се третират лица, които се намират в едно и също правно или фактическо положение, или обратното, когато лица, които се намират в различни правни или фактически условия, получават едно и също третиране.
(109)
На първо място, това твърдение е явно неоснователно в случая на Elcogás, S.A., тъй като дружеството получава вземания, без да извършва дейност в сектора на разпределението. На второ място, не беше доказано, че определените четири други предприятия Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A и Endesa, S.A. са компенсирани предвид дейността им като разпределителни дружества, които доставят електроенергия по регулирани тарифи, както вече беше посочено в съображение 30 по-горе. На трето място и във всеки случай в испанската електроенергийна система разпределителните дружества и доставчиците на свободния пазар не се намират в едно и също правно и фактическо положение. Задължението за доставки на електроенергия по регулирани тарифи се изпълнява при регулаторни ограничения, които превръщат разпределителните дружества само във финансови посредници и посредници при доставките, които изпълняват правните разпоредби, докато доставките на свободния пазар са напълно либерализирана дейност. Следователно разликата в третирането, на която се противопоставя Céntrica, не може да се разглежда като дискриминация, въпреки че нивото на регулираните тарифи може да е било в ущърб на процеса на либерализация. То обаче не е следствие от неправомерна държавна помощ, отпусната на разпределителните дружества.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(110)
В процеса на официалното разследване бяха разсеяни съмненията, изразени от Комисията в нейното решение за откриване на процедурата. Комисията е убедена, че признаването от страна на Испания на разходите, направени от електроразпределителните предприятия при извършване на дейността им по доставки на електроенергия по регулирани тарифи за средни и големи предприятия, не е предоставило икономическо предимство на разпределителните дружества съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(111)
Тъй като предвидените критерии в член 107, параграф 1 от ДФЕС са кумулативни, не е необходимо да се разглежда дали останалите критерии са изпълнени. Поради това заключението на Комисията е, че мярката не представлява държавна помощ в полза на електроразпределителните предприятия. Това заключение се отнася за ситуацията и периода от време, обхванати от жалбата, без да се засяга евентуалната оценка от страна на Комисията на мерките, предприети от Испания след 2005 г.,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Признаването от Кралство Испания на разходите, направени от разпределителните дружества при доставките на електроенергия за средни и големи предприятия по регулирани тарифи през 2005 г., под формата на вземания на Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A, Endesa, S.A и Elcogás, S.A., предвидени в Кралски указ-закон 5/2005, не представлява държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Испания.
Съставено в Брюксел на 4 февруари 2014 година.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 4 februari 2014
betreffende de door Spanje ten uitvoer gelegde maatregel SA.36559 (C 3/07) (ex NN 66/06) inzake Spaanse elektriciteitstarieven: distributeurs
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2013) 7743)
(Slechts de tekst in de Spaanse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2014/457/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen (1) te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
PROCEDURE
(1)
Bij brief van 27 april 2006 hebben de ondernemingen Céntrica plc en Céntrica Energía S.L.U. (hierna gezamenlijk „Céntrica” genoemd) bij de Commissie een klacht ingediend met betrekking tot het in Spanje in 2005 toegepaste stelsel van gereglementeerde elektriciteitstarieven.
(2)
Bij brief van 27 juli 2006 heeft de Commissie de Spaanse autoriteiten verzocht om informatie over bovengenoemde maatregel. De Commissie heeft de verlangde informatie ontvangen bij brief van 22 augustus 2006.
(3)
Op 12 oktober 2006 is de zaak geregistreerd als niet-aangemelde steun (zaak NN 66/06).
(4)
Bij brief van 9 november 2006 heeft de Commissie de Spaanse autoriteiten verzocht om nadere toelichtingen over de maatregel. De Spaanse autoriteiten hebben geantwoord bij brief van 12 december 2006.
(5)
De Commissie heeft de Spaanse autoriteiten bij brief van 24 januari 2007 in kennis gesteld van haar besluit om ten aanzien van deze maatregel de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) in te leiden.
(6)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (2). De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de steunmaatregel te maken.
(7)
De Spaanse autoriteiten hebben bij brief van 26 februari 2007 hun opmerkingen kenbaar gemaakt.
(8)
De Commissie heeft opmerkingen van de volgende belanghebbenden ontvangen: deelregering van Galicië (brief van 23 maart 2007), Céntrica (brieven van 26 maart 2007 en 3 juli 2007), ACIE - Vereniging van onafhankelijke energieleveranciers (Asociación de Comercializadores Independientes de Energía) (brief van 26 maart 2007), regering van Asturië (brief van 27 maart 2007), AEGE - Vereniging van energie-intensieve afnemers (Asociación de empresas con gran consumo de energía) (brief van 2 april 2007, Asturiana de Zinc - AZSA (brief van 3 april 2007), Ferroatlántica - metaalproducent (brief van 3 april 2007), Alcoa (brief van 3 april 2007), UNESA - Spaanse vereniging voor de elektriciteitsindustrie (Asociación Española de la Industria Eléctrica) (brief van 25 april 2007), ENEL Viesgo (brief van 26 april 2007), Iberdrola (brief van 26 april 2007), Unión Fenosa Distribución (brief van 27 april 2007), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (brief van 27 april 2007), Endesa Distribución Eléctrica (brief van 27 april 2007).
(9)
Bij brieven van 15 mei 2007 en 6 juli 2007 heeft de Commissie de opmerkingen van de belanghebbenden toegezonden aan de Spaanse autoriteiten, die in de gelegenheid werden gesteld opmerkingen te maken. Deze opmerkingen zijn toegezonden bij brief van 2 augustus 2007.
(10)
Céntrica heeft aanvullende inlichtingen verstrekt bij brieven van 1 juni 2007, 28 augustus 2007, 4 februari 2008 en 1 maart 2008.
(11)
Bij brieven van 30 juli 2009, 19 maart 2010, 6 oktober 2011, 12 april 2012, 31 augustus 2012, 4 februari 2013 en 17 juli 2013 heeft de Commissie de Spaanse autoriteiten verzocht om verdere toelichting over de maatregel. De Spaanse autoriteiten hebben geantwoord bij brieven van respectievelijk 5 oktober 2009, 26 april 2010, 7 december 2011, 12 juni 2012, 18 oktober 2012, 11 februari 2013 en 4 oktober 2013.
(12)
Op 19 april 2013 is het dossier opgesplitst in twee delen: de onderhavige zaak SA.21817 (C3/07 ex NN 66/06), die betrekking heeft op de steunmaatregelen ten gunste van de eindgebruikers van elektriciteit, en zaak SA.36559 (C3/07 ex NN 66/06), die betrekking heeft op de steunmaatregelen ten gunste van de elektriciteitsdistributeurs. Het onderhavige besluit heeft uitsluitend betrekking op de steunmaatregelen voor elektriciteitsdistributeurs.
GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL
HET SPAANSE ELEKTRICITEITSSYSTEEM IN 2005
Onderscheid tussen gereglementeerde en niet-gereglementeerde activiteiten
(13)
In het bij wet 54/1997 van 27 november 1997 vastgestelde rechtskader voor de elektriciteitssector (Ley del Sector Eléctrico, hierna „LSE” genoemd), die de hoeksteen van het Spaanse elektriciteitssysteem vormt, wordt een fundamenteel onderscheid gemaakt tussen gereglementeerde en geliberaliseerde activiteiten.
(14)
De productie, invoer, uitvoer en kleinhandelslevering van elektriciteit zijn geliberaliseerde activiteiten, d.w.z. activiteiten die marktdeelnemers vrij kunnen uitoefenen onder marktomstandigheden en waarop de staat geen streng regulerend toezicht in de vorm van bijvoorbeeld controle op prijzen en leveringsvoorwaarden uitoefent.
(15)
De distributie, het transport en de door de marktdeelnemer (3) en de systeemexploitant (4) verrichte activiteiten daarentegen worden volledig gereglementeerd door de staat. In elektriciteitssystemen worden deze activiteiten normaliter gereglementeerd door de staat, aangezien de exploitanten die deze activiteiten verrichten, feitelijk of rechtens een monopolie bezitten. Anders zouden zij zich kunnen onttrekken aan de mededingingsregels en zouden zij monopolieprijzen kunnen toepassen die hoger liggen dan de normale marktprijs.
Normale distributie en levering tegen gereglementeerde tarieven
(16)
In 2005 omvatte de distributie in het Spaanse elektriciteitssysteem drie soorten gereglementeerde activiteiten. Ten eerste was er de normale distributie. Dit soort distributie bestaat in de transmissie van elektriciteit naar de verbruikspunten via de distributienetten, en is een monopolie aangezien er geen alternatieve netwerken zijn. Het tweede soort activiteiten omvatte bepaalde commerciële beheersactiviteiten die nauw verband houden met distributie, zoals het aflezen van meters, het sluiten van contracten, facturatie, dienstverlening aan klanten enz. De derde gereglementeerde activiteit in 2005 was de levering tegen het gereglementeerde tarief, die bij wet werd toegewezen aan de distributeurs, bovenop hun belangrijkste taak (het verlenen van toegang tot de elektriciteitsdistributienetwerken en het beheer daarvan) (5). Na de voltooiing van de hervorming in 2009 leveren de distributeurs niet langer elektriciteit tegen gereglementeerde tarieven.
(17)
De distributeurs waren bij wet verplicht om de voor de bevoorrading van de afnemers noodzakelijke elektriciteit tegen gereglementeerde tarieven aan te schaffen op de georganiseerde groothandelsmarkt (hierna „de pool” genoemd), tegen de prijs van de dag (marginale prijs van het systeem of „prijs van de pool”), of rechtstreeks bij de producenten van hernieuwbare energieën (6) en de elektriciteit dan door te verkopen aan de eindgebruikers tegen het geldende gereglementeerde tarief.
Rol van de distributeurs als financiële tussenpersonen van het systeem
(18)
In 2005 waren er niet minder dan 25 gereglementeerde tarieven voor eindgebruikers, afhankelijk van de hoogte, het profiel en/of de bestemming van het gebruik en van de aansluitspanning. Inmiddels gelden voor eindgebruikers nog negen gereglementeerde heffingen voor de toegang tot het netwerk op de vrije markt, ook op basis van de aansluitspanning en andere kenmerken (7). Op de vrije markt betaalden de eindgebruikers de heffingen voor de toegang tot het netwerk aan de leveranciers, die ze op hun beurt doorberekenden aan de distributeurs. Op de gereglementeerde markt waren de heffingen voor de toegang tot het netwerk geïntegreerd in een algemeen gereglementeerd tarief dat de eindgebruikers aan de distributeurs betaalden (het betrof impliciete heffingen). Vanaf 2005 heeft Spanje wijzigingen ingevoerd in het stelsel van gereglementeerde tarieven. De laatste wijziging dateert van 2013, toen Spanje een nieuw rechtskader voor de elektriciteitssector invoerde (wet nr. 24/13) dat onder andere voorzag in de hervorming van de prijsreglementering op de kleinhandelsmarkt. Spanje kondigde aan dat deze nieuwe wet en de uitvoeringsbepalingen daarvan in 2014 zouden worden uitgevoerd.
(19)
De hoogte van de gereglementeerde integrale tarieven en van de gereglementeerde heffingen voor de toegang tot het net werd vooraf vastgesteld, eens in het jaar, doorgaans vóór het eind van jaar N-1, maar kon in de loop van het jaar worden aangepast (8). Voor de jaarlijkse tariefverhogingen gold evenwel een maximum (9). In principe werden alle tarieven en heffingen vastgesteld op basis van prognoses, om ervoor te zorgen dat de gereglementeerde inkomsten uit de toepassing ervan toereikend waren om alle gereglementeerde kosten van het elektriciteitssysteem te dekken. Deze gereglementeerde kosten van het systeem omvatten in 2005 de kosten van de energievoorziening voor de integrale tarieven, de kosten van de aanschaf van energie in het kader van bijzondere steunregelingen (hernieuwbare bronnen, warmtekrachtkoppeling enz.), de transport- en distributiekosten, de maatregelen voor vraagbeheer, de extra kosten voor de elektriciteitsproductie op de Spaanse eilanden, de steun voor steenkool, de tekorten van vorige jaren enz.
(20)
Volgens de Spaanse regelgeving waren en zijn de distributeurs de belangrijkste financiële tussenpersonen van het systeem. Zij beheerden alle inkomsten uit het systeem van gereglementeerde tarieven, d.w.z. de heffingen voor de toegang tot het netwerk en de inkomsten uit de integrale tarieven. Deze inkomsten, hierna gezamenlijk „belastbare inkomsten” genoemd, werden gebruikt om alle gereglementeerde kosten van het systeem te dekken. Er waren geen regels op grond waarvan een bepaalde categorie van inkomsten, of een deel daarvan, werd toegewezen aan een specifieke categorie van kosten, of een deel daarvan. Als gevolg daarvan waren de inkomsten uit de heffingen voor de toegang tot het netwerk geheel noch gedeeltelijk bestemd voor de financiering van de hogere kosten van de steun voor elektriciteit uit hernieuwbare bronnen of van de productiekosten op de Spaanse eilanden.
(21)
De verrekening vond plaats in het kader van een vereffeningsproces onder de rechtstreekse controle van de Spaanse toezichthouder CNE (Comisión Nacional de Energía). De vergoeding van de distributeurs (voor de activiteiten die verband houden met de distributie op zich) werd ook gefinancierd uit de belastbare inkomsten, na aftrek van alle andere kosten.
Distributeurs versus leveranciers en respectieve prijzen
(22)
Op de Spaanse detailmarkt voor elektriciteit waren in 2005 bijgevolg twee categorieën van marktdeelnemers actief: de distributeurs, die verplicht waren elektriciteit te verkopen tegen gereglementeerde tarieven, en de leveranciers, die tegen vrij overeengekomen voorwaarden elektriciteit verkochten. Om historische redenen maakten de distributeurs in Spanje deel uit van verticaal geïntegreerde groepen (de gevestigde exploitanten) die de distributienetwerken van oudsher exploiteerden in bepaalde geografische gebieden en die alleen veranderingen hebben ondergaan door fusies en consolidaties. Op de gereglementeerde markt pasten de distributeurs integrale tarieven toe zonder onderscheid tussen de kosten voor de aanschaf van energie en de kosten voor de toegang tot het netwerk.
(23)
De leveranciers kunnen tot verticaal geïntegreerde groepen behoren (die doorgaans verschillende productie-, distributie- en leveringsdivisies hebben), maar kunnen ook nieuwe marktdeelnemers zijn. Vaak hebben nieuwe marktdeelnemers niet voldoende productiecapaciteit en opereren zij uitsluitend op de detailmarkt. Céntrica is één van die nieuwe marktdeelnemers. Op de vrije markt rekenden de leveranciers prijzen aan die de (aan de distributeurs te betalen) heffing voor de toegang tot het netwerk en de kosten voor de aanschaf van energie (aanschafkosten op de groothandelsmarkt of kosten van de eigen productie in het geval van verticaal geïntegreerde ondernemingen) moesten dekken, en een „handelsmarge” die andere kosten dekte (verkoopkosten, informaticasystemen, facturatie enz.), evenals een vergoeding op het geïnvesteerde kapitaal.
(24)
In 2005 impliceerde het naast elkaar bestaan van de vrije en de gereglementeerde markt, en met name de mogelijkheid dat de eindgebruikers vrij van de ene op de andere konden overstappen, dat de gereglementeerde tarieven fungeerden als een prijsreferentie (of een feitelijke beperking) van de vrije marktprijzen. Een leverancier kon dus slechts rendabel opereren in een segment als er een positieve handelsmarge was, d.w.z. een zeker verschil tussen de kleinhandelsprijs - in dit geval het gereglementeerde tarief, waarop de afnemer recht had - en de algemene kosten voor dienstverlening aan de afnemers.
Het tarieftekort van 2005
(25)
In 2005 genereerde het niveau waarop de gereglementeerde tarieven en de heffingen voor de toegang tot het netwerk waren vastgesteld, niet voldoende inkomsten om alle ex post gedocumenteerde gereglementeerde kosten voor het hele jaar te kunnen dekken. De door de CNE aan het eind van het jaar verrichte definitieve vereffening voor 2005 gaf een tekort van 3 811 miljoen EUR te zien. Het was niet de eerste keer dat de vereffening een tekort te zien gaf, hoewel dat van 2005 een ongekende hoogte bereikte. In 2000, 2001 en 2002 werden kleinere tekorten genoteerd.
(26)
De regering heeft onder andere de reële kosten van de aanschaf van elektriciteit onderschat. Terwijl het elektriciteitsverbruik door eindgebruikers op de gereglementeerde markt en de vrije markt zich in 2005 over het geheel genomen min of meer ontwikkelde zoals voorspeld in december 2004, liepen de groothandelsprijzen als gevolg van een aantal onvoorziene prijsverhogingen in de loop van het jaar op tot 62,4 EUR/MWh in 2005, tegenover 35,61 EUR/MWh in 2004, wat de gemiddelde groothandelsprijs in 2005 op 59,47 EUR/MWh brengt. Oorzaken voor deze verhoging zijn onder andere de extreme droogte in het betrokken jaar (waardoor de productie van waterkracht met 55 % daalde), de stijging van de olieprijzen, de doorberekening van de marktprijs voor CO2-emissierechten die gratis werden toegekend uit hoofde van de EU-regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten, en een toename van de energievraag die groter was dan de bbp-groei.
(27)
De Spaanse toezichthouder (de „Comisión Nacional de Energía”) stelde dat de integrale tarieven van 2005 over het geheel genomen niet alle leveringskosten, en met name niet de kosten voor de aanschaf van de energie op de groothandelsmarkt weerspiegelden. Met name lagen, zoals weergegeven in de grafiek hieronder, de impliciete energieprijzen in de gemiddelde integrale gereglementeerde tarieven slechts in vijf maanden (tussen januari en februari 2005 en tussen april en juni 2005) onder de gemiddelde prijzen op de groothandelsmarkt voor elektriciteit. De gemiddelde groothandelsprijzen in de 14 maanden tussen oktober 2006 en december 2007 zijn evenwel scherp gedaald tot onder de impliciete energieprijzen in de gemiddelde integrale gereglementeerde tarieven, en het verschil was duidelijk groter dan in de zeven maanden in 2005 waarin de groothandelsprijzen hoger lagen dan de impliciete prijzen in de integrale tarieven.
Grafiek 1
Gewogen gemiddelde prijs op de groothandelsmarkt versus impliciete energieprijs in het integrale tarief
Bron: CNE - Verslag over de ontwikkeling van de concurrentie op de gas- en elektriciteitsmarkt. Periode 2005-2007, blz. 84.
(28)
Een andere belangrijke factor bij de toename van de algemene kosten van het systeem was het hoge niveau van de subsidies voor de productie van hernieuwbare energie. De producenten van hernieuwbare energie konden met name opteren voor een rechtstreekse deelname in de „pool”. In 2005 was deze optie bijzonder aantrekkelijk, zodat meer producenten van hernieuwbare energie deelnamen in de „pool” dan was verwacht, wat hogere kosten voor het systeem tot gevolg had. Bovendien bedroeg de rechtstreekse steun voor de kosten van niet aan de „pool” verkochte elektriciteit uit hoofde van de bijzondere regeling (hernieuwbare energieën, warmtekrachtkoppeling), die in de rekeningen als gereglementeerde kosten werden geboekt, 2 701 miljoen EUR in 2005, d.i. een toename met 5,75 % ten opzichte van 2004. Ter illustratie: de transport- en distributiekosten van het systeem bedroegen 4 142 miljoen EUR in 2004, 4 410 miljoen EUR in 2005 en 4 567 miljoen EUR in 2006.
Mechanisme voor de voorfinanciering en de terugbetaling van het tekort
(29)
Het ontstaan van het tekort ging niet onopgemerkt voorbij. Reeds in maart 2005, toen duidelijk werd dat een tarieftekort ontstond, bepaalden de Spaanse autoriteiten bij artikel 24 van Koninklijk Wetsbesluit 5/2005 (10) dat de middelen die nodig waren om het verschil aan te vullen, zouden worden verstrekt door de vijf grootste elektriciteitsbedrijven met „inningsrechten”, namelijk bedrijven die recht hadden op compensaties voor de gestrande kosten (11), op basis van de volgende percentages:
-
Iberdrola, SA 35,01 %;
-
Unión Eléctrica Fenosa, SA: 12,84 %;
-
Hidroeléctrica del Cantábrico, SA: 6,08 %;
-
Endesa, SA: 44,16 %;
-
Elcogás, SA: 1,91 %
(30)
Het negatieve saldo op de rekening van de gestrande kosten zou resulteren in inningsrechten die de ondernemingen het recht geven in de toekomst inkomsten te ontvangen van de elektriciteitsgebruikers. De leveranciers konden deze rechten securitiseren en ze op de markt verkopen. Deze ondernemingen, met uitzondering van Elcogás SA, zijn moederondernemingen van verticaal geïntegreerde entiteiten die normaliter actief zijn in de sector elektriciteitsproductie en in de distributiesector via distributiedivisies. Zoals bepaald in artikel 24 van Koninklijk Wetsbesluit 5/2005 zijn het de motieven en de criteria voor de aanwijzing van deze vijf ondernemingen voor de prefinanciering van het tarieftekort van 2005 (in plaats van andere ondernemingen die op de Spaanse markt opereren) die hen recht geven op vergoedingen voor de gestrande kosten en niet, bijvoorbeeld, hun activiteit in de distributiesector. Elcogás SA is en blijft een onderneming die uitsluitend actief is in de productie van elektriciteit (12). Bovendien heeft Spanje met het oog op de prefinanciering van het tekort van het elektriciteitssysteem in latere jaren de moederonderneming van de entiteit aangewezen (bijvoorbeeld Endesa S.A of Iberdrola S.A) of haar productiedivisie (Endesa Generación SA of Iberdrola Generación SA in Koninklijk Wetsbesluit 6/2009), maar nooit de distributiedivisie (d.w.z. Endesa Distribución Eléctrica, S.L, volledige dochteronderneming voor de elektriciteitsdistributie in het systeem van gereglementeerde tarieven in 2005).
(31)
In juni 2006 hebben de Spaanse autoriteiten een besluit genomen met betrekking tot de voorwaarden voor de terugvordering van het tekort van 2005 van de elektriciteitsgebruikers via de gereglementeerde tarieven. Bij Koninklijk Besluit 809/2006 (13) hebben de Spaanse autoriteiten bepaald dat de gebruikers het tekort van 2005 moesten betalen of, meer bepaald, de aan de vijf geselecteerde leveranciers toegekende inningsrechten, over een periode van 14,5 jaar door middel van een bijzondere toeslag die zowel op de integrale tarieven als op de toegangstarieven wordt toegepast. Deze toeslag, berekend als de jaarlijkse hoeveelheid die nodig is om de netto contante waarde van het tekort van 2005 lineair terug te vorderen over een periode van 14,5 jaar, was vastgesteld op 1,378 % van het integrale tarief en op 3,975 % van het toegangstarief voor 2006. De toepasselijke rentevoet was de 3-maands EURIBOR.
(32)
Deze toeslag kwam neer op een „bijdrage met bijzondere bestemming”. De Spaanse autoriteiten hebben bepaald dat de inkomsten uit de bijdrage voor de financiering van het tekort van 2005 op de door de CNE beheerde depositorekening zouden worden gestort. De CNE zou de middelen vervolgens overmaken aan de houders van de inningsrechten, d.w.z. de elektriciteitsmaatschappijen die het tekort financierden of de entiteiten die de inningsrechten vervolgens van hen hadden gekocht, in verhouding tot het deel van het tekort dat door elk van hen is gefinancierd.
Gevolgen van het tarieftekort voor de Spaanse markt
(33)
In 2005 werd 37,49 % van de vraag naar elektriciteit in Spanje op de vrije markt verworven. Deze hoeveelheid komt overeen met een relatief beperkt aantal gebruikers: slechts 8,5 % onder hen kocht energie op de vrije markt, terwijl 91,5 % de gereglementeerde tarieven behield (dit is minder dan de 97 % in 2004). De hoogspanningsafnemers (grotendeels industriële afnemers) waren de belangrijkste groep op de vrije markt, 38,9 % onder hen had gebruikgemaakt van zijn keuzemogelijkheid en hun aankopen waren goed voor 29 % van het totale elektriciteitsverbruik op het Spaanse vasteland in 2005. De meeste huishoudens en de kleine laagspanningsgebruikers, die vanaf 2003 voor de vrije markt konden kiezen (14), behielden de gereglementeerde tarieven; een aanzienlijk deel van hen koos echter ook voor de vrije markt in 2005. Per 31 december 2005 telde de vrije markt meer dan twee miljoen gebruikers (tegenover 1,3 miljoen in 2004).
(34)
Het gemiddelde prijsvoordeel dat in 2005 door de gereglementeerde tarieven werd geboden, moet evenwel parallel worden gezien met de terugkeer van de gebruikers naar de gereglementeerde markt, zij het pas na verloop van tijd. Zoals aangegeven in tabel 2 nam het aantal afnemers op de vrije markt het hele jaar 2005 toe, maar daalde het in 2006 tot het percentage (8,15 %) dat in de eerste helft van 2005 werd bereikt. Op dezelfde wijze hield de in december 2004 genoteerde daling van de hoeveelheid aan de eindgebruikers op de vrije markt geleverde energie aan in de eerste helft van 2005. Na een duidelijke stagnering tussen juni en september 2005 bleef de hoeveelheid in december van dat jaar en gedurende het hele jaar 2006 dalen.
Tabel 2
Aandeel van de bevoorradingscentra en energie op de vrije markt (uitgedrukt als een percentage van de totale markt) 2004-2006
Elektriciteit
2004
2005
2006
maa
jun
sep
dec
maa
jun
sep
dec
maa
jun
sep
dec
uitgedrukt als percentage van de bevoorradingscentra
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
uitgedrukt als percentage van de energie
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Bron: Verslag van de CNE „Informatieve nota over de elektriciteits- en aardgasvoorziening op de geliberaliseerde markten, bijwerking van 31 december 2006”.
(35)
Hoewel de impact van de door de leveranciers geleden verliezen midden 2005 merkbaar werd, toen de groothandelsprijzen aanzienlijk begonnen te stijgen, konden de leveringscontracten niet onmiddellijk worden opgezegd. Daardoor zagen de leveranciers op de vrije markt, met name die welke bij gebrek aan opwekkingscapaciteit elektriciteit op de groothandelsmarkt moesten kopen, zich genoopt biedingen te doen tegen marktvoorwaarden die overeenkomen met het gereglementeerde tarief ondanks de mogelijkheid exploitatieverliezen te lijden, of hogere prijzen aan te rekenen waarin de reële aanschafkosten zijn doorberekend, waardoor zij marktaandeel verliezen.
BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE OP GROND VAN ARTIKEL 108, LID 2, VWEU
(36)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de formele procedure was gebaseerd op de hieronder genoemde redenen.
(37)
In het besluit worden de door de verschillende categorieën van eindgebruikers betaalde gereglementeerde tarieven vergeleken met de geschatte prijzen die zij bij ontstentenis van deze tarieven op de vrije markt hadden moeten betalen, en werd vastgesteld dat er voor de meeste categorieën een voordeel leek te bestaan. De vermeende steun voor de eindgebruikers valt onder een onafhankelijk besluit in zaak SA.21817 - Gereglementeerde elektriciteitstarieven: gebruikers.
(38)
Met betrekking tot de distributeurs is in het besluit tot inleiding van de procedure aangegeven dat het systeem eindgebruikers aanmoedigde om terug te keren naar de gereglementeerde markt en daardoor ook ten goede had kunnen komen aan de distributeurs, die leken te profiteren van een gegarandeerde winstmarge op hun gereglementeerde activiteiten. Dit voordeel leek selectief te zijn toegekend aan de distributeurs, aangezien zij de enige marktdeelnemers waren die elektriciteit tegen gereglementeerde tarieven mochten verkopen.
(39)
Voorts wordt in het besluit geconcludeerd dat het systeem een overdracht van staatsmiddelen inhield, aangezien de prijstoeslag, die werd gebruikt om het tekort terug te betalen, een parafiscale heffing vormt waarvan de opbrengst via de Spaanse toezichthouder CNE (een overheidsinstantie) wordt doorgesluisd naar de eindgebruikers. In het besluit wordt geconcludeerd dat, gelet op de desbetreffende rechtspraak van het Hof van Justitie, deze middelen moeten worden beschouwd als staatsmiddelen.
(40)
Gelet op het feit dat zowel de grote eindgebruikers als de distributeurs opereren op markten die doorgaans openstaan voor concurrentie en handel binnen de Unie, komt de Commissie in het besluit tot de conclusie dat voldaan is aan alle criteria van artikel 107, lid 1, VWEU, en dat de maatregel staatssteun ten gunste van de eindgebruikers en de distributeurs inhoudt.
(41)
Na de constatering dat geen van de uitzonderingen van artikel 107 VWEU van toepassing leek te zijn, werd in het besluit nagegaan of de elektriciteitsvoorziening tegen gereglementeerde tarieven kon worden beschouwd als een dienst van algemeen economisch belang (DAEB) en zodoende in aanmerking kon komen voor de uitzondering van artikel 106, lid 2, VWEU. In het besluit wordt eraan herinnerd dat de beoordelingsmarge voor de lidstaten om openbare dienstverplichtingen op te leggen in de elektriciteitssector beperkt is bij Richtlijn 2003/54/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2003 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en houdende intrekking van Richtlijn 96/92/EG (15) (hierna „de elektriciteitsrichtlijn” genoemd). In deze richtlijn is bepaald dat de lidstaten een openbare dienstverplichting moeten opleggen (die met name het recht inhoudt om tegen redelijke prijzen van elektriciteit te worden voorzien) voor uitsluitend kleine ondernemingen en huishoudens (16). In het besluit wordt geconcludeerd dat de elektriciteitsvoorziening tegen gereglementeerde tarieven voor middelgrote en grote ondernemingen (in tegenstelling tot die voor huishoudens en kleine ondernemingen) in het licht van deze richtlijn niet als een echte DAEB kon worden aangemerkt.
(42)
De Commissie had dan ook ernstige twijfels of de steunelementen van de gereglementeerde tarieven die werden toegepast voor andere dan kleine ondernemingen en voor distributeurs, als verenigbaar met de interne markt konden worden beschouwd.
OPMERKINGEN VAN DE BELANGHEBBENDEN
(43)
Op het verzoek van de Commissie om opmerkingen kenbaar te maken over het besluit tot instelling van een diepgaand onderzoek zijn veel reacties gekomen van industriële grootgebruikers, distributeurs, onafhankelijke leveranciers en regeringen van de Spaanse autonome gemeenschappen. Hieronder worden uitsluitend de opmerkingen met betrekking tot het standpunt van de distributeurs onderzocht.
OPMERKINGEN VAN ONAFHANKELIJKE LEVERANCIERS
(44)
Er zijn opmerkingen ontvangen van Céntrica en de ACIE, de vereniging van onafhankelijke energieleveranciers. Hun opmerkingen en conclusies zijn grotendeels gelijklopend en worden samen behandeld.
(45)
Het belangrijkste aspect van de opmerkingen van Céntrica is de vermeende staatssteun voor de elektriciteitsdistributeurs. Céntrica merkte op dat de gemiddelde kosten van de aanschaf van elektriciteit op de groothandelsmarkt in 2005 bijna 70 % meer bedroegen dan de geraamde gemiddelde aankoopprijs in de door de regering bij Koninklijk Besluit 2329/2004 vastgestelde integrale tarieven.
(46)
Als gevolg van het verschil tussen deze prognoses en de reële kosten waren de inkomsten niet toereikend om de kosten te dekken, vooral omdat de prijs die de distributeurs betaalden om elektriciteit aan te kopen, hoger lag dan de gereglementeerde prijs waartegen zij de elektriciteit moesten verkopen. Daardoor noteerden de distributeurs een tekort in hun rekeningen. Dankzij het door de Spaanse autoriteiten ingestelde mechanisme ter dekking van het tekort (waarbij de in aanmerking komende producenten werden verplicht het tekort te prefinancieren in ruil voor een recht op terugbetaling achteraf), bleven de rekeningen van de distributeurs evenwel in evenwicht en werden hun verliezen de facto gecompenseerd door de staat.
(47)
De leveranciers op de vrije markt kregen een verschillende behandeling, hoewel zij vergelijkbare verliezen leden. Volgens Céntrica en de ACIE waren de aanschafkosten van leveranciers op de vrije markt gelijk aan die van distributeurs (17). Bovendien waren zij in feite verplicht zich aan te passen aan het niveau van het integrale tarief dat door de regering per afnemerscategorie was vastgesteld, omdat zij anders geen nieuwe afnemers hadden kunnen aantrekken of bestaande afnemers niet hadden kunnen behouden. De ACIE merkte met name op dat haar leden begin 2005 contracten sloten op basis van de prognoses van de regering voor de groothandelsprijzen en dat zij deze later moesten nakomen, ook al bleken zij niet rendabel te zijn. Daardoor leden onafhankelijke leveranciers verliezen. In tegenstelling tot die van de distributeurs werden deze echter niet door de staat gecompenseerd. Céntrica schat haar verliezen in 2005 op 10 miljoen EUR. Volgens de ACIE zagen meerdere leveranciers, waaronder Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía en RWE, zich genoopt de markt te verlaten.
(48)
Volgens de ACIE en Céntrica vervalste de compensatie van de verliezen van de distributeurs de mededinging, leidde zij tot discriminatie ten opzichte van onafhankelijke leveranciers en moet zij als staatssteun worden beschouwd. Céntrica voerde niet alleen aan dat de compensatie van de verliezen een voordeel op zich inhield, maar ook dat de gevestigde exploitanten (verticaal geïntegreerde ondernemingen) hun marktaandeel konden behouden en verliezen konden voorkomen door afnemers aan te moedigen over te schakelen van hun verlieslatende leveringsdivisies op hun distributiedivisies, die in voorkomend geval een compensatie zouden krijgen.
(49)
Volgens de ACIE en Céntrica was het voordeel voor de gevestigde ondernemingen „specifiek”, d.w.z. selectief, aangezien het financierings- en compensatiemechanisme concreet ten goede kwam aan de distributeurs doordat het hun een financieel en concurrentieel voordeel verschafte ten opzichte van de leveranciers op de vrije markt. Céntrica voerde aan dat het onderscheid tussen distributeurs en leveranciers op de vrije markt louter formeel was: ze concurreerden allebei op dezelfde markt (de detailverkoop van elektriciteit), vielen onder de integrale tarieven (hetzij omdat zij hun wettelijk waren opgelegd, hetzij omdat zij de facto een beperking van de marktprijzen inhielden), schaften elektriciteit aan tegen dezelfde prijs en leden dezelfde verliezen.
(50)
Volgens Céntrica kon de preferentiële behandeling voor de distributeurs niet worden gerechtvaardigd door de logica en de opzet van het elektriciteitssysteem, en kon zij evenmin worden beschouwd als een compensatie voor een dienst van algemeen economisch belang. Volgens Céntrica is het systeem in strijd met de elektriciteitsrichtlijn, niet alleen vanwege het discriminerende karakter van de tekortregeling, maar ook omdat het de gebruikers het recht op transparante prijzen en tarieven ontzegde (18). Aangezien een deel van de in 2005 voor elektriciteit te betalen prijs is doorgeschoven naar latere jaren, waren de aangerekende eindprijzen niet transparant voor de gebruikers.
(51)
Céntrica is van oordeel dat het door de tekortregeling verschafte selectieve voordeel niet alleen ten goede kwam aan de distributeurs, maar ook aan de verticaal geïntegreerde ondernemingen waartoe zij behoorden. Volgens Céntrica moet een verticaal geïntegreerde groep voor de toepassing van de staatssteunvoorschriften worden beschouwd als één enkele onderneming. Céntrica voert aan dat de producenten dankzij het Spaanse systeem hun groothandelsprijzen konden verhogen en nog steeds winst konden boeken. In deze omstandigheden hadden de groepen er belang bij het marktaandeel te behouden waarop hun distributiedivisies rekenden. Derhalve dienen de verticaal geïntegreerde groepen ook als begunstigden van staatssteun te worden beschouwd.
OPMERKINGEN VAN DISTRIBUTEURS
(52)
Er zijn opmerkingen ontvangen van UNESA (vereniging die de distributeurs vertegenwoordigt), Iberdrola Distribución, Unión Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución en Endesa Distribución. Hun opmerkingen zijn grotendeels gelijklopend en worden samen behandeld.
(53)
De distributeurs (vertegenwoordigd door UNESA) maken een onderscheid tussen enerzijds de distributie op zich en de commerciële beheersactiviteiten, die zij als een DAEB beschouwen, en anderzijds de levering tegen gereglementeerde tarieven, die volgens hen geen staatssteun inhoudt omdat er geen financieel voordeel mee gemoeid is.
(54)
De distributeurs wijzen erop dat de juridische context waarin de leveranciers en de distributeurs hun activiteiten uitoefenden, heel verschillend was, omdat deze laatsten verplicht waren elektriciteit voor levering tegen gereglementeerde tarieven uit bepaalde bronnen te betrekken (hetzij bij de „pool”, hetzij bij de onder de „bijzondere regeling” vallende producenten), terwijl de eersten hun prijzen vrij konden overeenkomen. De distributeurs konden de levering aan gereglementeerde afnemers niet weigeren en konden evenmin afnemers verwerven die niet voor de gereglementeerde tarieven kozen. Bovendien konden de distributeurs geen aanvullende diensten aanbieden, terwijl leveranciers hun leveringsvoorwaarden vrij konden vaststellen.
(55)
Onderstaande tabel geeft de verschillen weer tussen de leveranciers op de vrije markt en de distributeurs wat betreft de detailverkoop van elektriciteit (19).
Verplichting tot levering
Potentiële markt
Aanschaf van energie
Leveranciers
Neen
Alle Spaanse gebruikers
Eender welk mechanisme
Distributeurs
Ja
Uitsluitend op hun netwerken aangesloten gebruikers
Via de pool of onder de bijzondere regeling vallende producenten
Aankoopprijs op de groothandelsmarkt
Verkoopprijs
Winstmarge
Leveranciers
Vrij
Vrij
Marge op de verkoop
Distributeurs
Gereglementeerde prijs van de „pool” of van de „bijzondere regeling”
Gereglementeerde tarieven
Geen winstmarge
(56)
De distributeurs concluderen bijgevolg dat de leveranciers op de vrije markt, gezien de verschillende juridische en feitelijke context, niet concurreerden met de distributeurs, maar veeleer met de gereglementeerde tarieven, die op de markt als referentieprijs fungeerden.
(57)
De distributeurs voeren aan dat de levering van elektriciteit tegen het gereglementeerde tarief hun geen enkel voordeel opleverde. Terwijl de uit de distributie op zich en het commerciële beheer voortvloeiende vergoeding voor distributeurs een winstmarge omvatte om het geïnvesteerde kapitaal te vergoeden, kregen zij slechts een terugbetaling van hun kosten voor de levering van elektriciteit tegen gereglementeerde tarieven, zonder enige winstmarge. Met name is voor de kosten die voor een distributeur in aanmerking werden genomen, uitgegaan van de gemiddelde gewogen prijs voor de elektriciteit in de referentieperiode. In bepaalde omstandigheden konden deze kosten lager uitvallen dan de totale reële kosten van de distributeurs. Wanneer de gereglementeerde verkoop een overschot genereerde, bleven deze kosten niet bij de distributeurs maar werden zij bij de vereffening bestemd voor de financiering van andere algemene kosten van het systeem. Het door de staat geaccepteerde bedrag was gelijk aan het verschil tussen de gemiddelde gewogen prijs van de aangeschafte elektriciteit, vermenigvuldigd met de hoeveelheid per distributeur getransporteerde energie, na correctie van de gewone verliezen.
(58)
De distributeurs voeren voorts aan dat zij geen direct of indirect financieel voordeel ontvingen door de terugkeer van afnemers die voor de vrije markt hadden gekozen, naar de gereglementeerde tarieven, aangezien hun vergoeding voor de distributie op zich en het commerciële beheer volledig onafhankelijk waren van het aantal afnemers dat gereglementeerde tarieven betaalde of van de hoeveelheid tegen deze tarieven verkochte elektriciteit.
-
In de eerste plaats was de vergoeding voor de levering tegen gereglementeerde tarieven, zoals reeds eerder aangegeven, slechts een terugbetaling van kosten.
-
Ten tweede was de vergoeding voor de distributie op zich ook onafhankelijk van het aantal afnemers dat gereglementeerde tarieven betaalde, aangezien zij gebaseerd was op de hoeveelheid getransporteerde energie, die alle door de distributeurs in het netwerk getransporteerde energie omvatte, ongeacht of deze energie tegen gereglementeerde tarieven of tegen vrije marktprijzen werd verkocht.
-
Ten derde was de vergoeding voor activiteiten op het gebied van commercieel beheer onafhankelijk van het aantal afnemers dat gereglementeerde tarieven betaalde, aangezien de wet voorzag in betalingen op basis van het aantal gesloten contracten (zowel voor de toegangstarieven als voor de gereglementeerde tarieven), en is er dus geen verband met het aantal afnemers dat gereglementeerde tarieven betaalde. De distributeurs moesten hoe dan ook de verzoeken van alle afnemers behandelen, zoals veranderingen van netwerk, contracten, facturatie van toegangstarieven, het aflezen van meters enz., ongeacht het soort levering.
(59)
De distributeurs concluderen derhalve dat de „compensatie” die zij kregen voor de levering tegen gereglementeerde tarieven, veeleer moet worden beschouwd als een terugbetaling van de bedragen die zij op grond van de wetgeving moesten voorschieten, dan als een schadevergoeding.
(60)
Concreet stelt Iberdrola dat het uit juridisch en economisch oogpunt niet correct zou zijn het tekort aan de distributeurs toe te rekenen. De kosten voor de aanschaf van elektriciteit voor de gereglementeerde markt waren toerekenbaar aan het elektriciteitssysteem en niet aan de distributeurs, die alleen maar wettelijke voorschriften ten uitvoer legden. De inkomsten uit de verkoop tegen gereglementeerde prijzen zijn nooit eigendom van de distributeurs geweest, maar behoorden toe aan het elektriciteitssysteem in zijn geheel. Het systeem moet derhalve worden beschouwd als de „verkoper” van elektriciteit tegen gereglementeerde prijzen. In een dermate gereglementeerd systeem als het Spaanse zou het volgens Iberdrola onredelijk zijn de financiële onevenwichtigheden als gevolg van de regelgevingsstructuur of fouten in de ramingen van de toekomstige energiekosten aan de distributeurs toe te rekenen.
(61)
Iberdrola merkt voorts op dat de distributeurs de inkomsten uit de toeslag niet behielden, maar dat deze als bijdrage met bijzondere bestemming onmiddellijk op de door de CNE geopende depositorekening werd geboekt en werd overgemaakt aan de producenten die het tekort prefinancieren.
OPMERKINGEN VAN HET PRINSDOM ASTURIË
(62)
Aangezien het Prinsdom Asturië dezelfde opmerkingen heeft ingediend als de Spaanse regering, wordt hieronder naar deze laatste verwezen.
OPMERKINGEN VAN SPANJE
(63)
Spanje merkt op dat het systeem van gereglementeerde tarieven van 2005 noch voor de eindgebruikers, noch voor de distributeurs steun inhield. Met name is Spanje van oordeel dat de door de distributeurs ontvangen compensatie in overeenstemming is met de jurisprudentie van het Hof van Justitie in de zaak Altmark en bijgevolg geen staatssteun inhoudt.
DE VRAAG OF ER SPRAKE IS VAN STEUN
ER IS GEEN OORZAKELIJK VERBAND TUSSEN DE OVERHEIDSMAATREGELEN EN HET TEKORT, EN HET TEKORT KAN NIET AAN DE STAAT WORDEN TOEGEREKEND
(64)
Spanje stelt dat het tekort niet aan de staat kan worden toegerekend omdat het is veroorzaakt door externe, niet te voorziene omstandigheden en niet door de weloverwogen intentie van de staat om bepaalde activiteiten te subsidiëren.
(65)
Spanje voert aan dat de in 2005 geldende EU-regelgeving niet uitsloot dat elektriciteit werd geleverd tegen door de staat vastgestelde gereglementeerde tarieven. Bijgevolg waren de regelgevende maatregelen van de staat rechtsgeldig, aangezien zij een uiting van nationale soevereiniteit waren. Eén van deze soevereiniteitsrechten bestaat erin de tarieven zo vast te stellen dat de voorziene kosten voldoen aan de voorziene vraag.
(66)
De distributeurs inden middelen via de integrale tarieven en de toegangstarieven en maakten vervolgens een deel van deze inkomsten over op bijzondere rekeningen (overeenkomstig de in het jaarlijks besluit inzake tarieven vastgestelde percentages). Daarna brachten zij de bij de „pool” en de onder de „bijzondere regeling” vallende producenten aangekochte elektriciteit in mindering. Wanneer de inkomsten uit de integrale tarieven en de toegangstarieven de kosten van de gereglementeerde activiteiten niet dekten, ontstond een tarieftekort.
(67)
Spanje voert aan dat het tekort van 2005 het gevolg was van een verschil tussen de prognoses van de regering voor de groothandelsprijzen voor elektriciteit en de werkelijke in de „pool” genoteerde prijzen. De uitzonderlijk hoge prijzen van 2005 waren toe te schrijven aan niet te voorziene oorzaken die neerkomen op overmacht (zie overweging 26).
(68)
Aangezien de gebeurtenis die aanleiding gaf tot de vermeende steun te maken had met een grotere prijsstijging dan voorspeld, kan het beweerde voordeel niet worden toegeschreven aan een rechtshandeling. Zelfs wanneer dit voordeel had bestaan, dan nog zou het veroorzaakt zijn door omstandigheden die geen verband hielden met de intenties van de staat. Het bestaan van overmacht verbreekt het oorzakelijk verband tussen het administratieve besluit tot vaststelling van de tarieven en het concurrentievoordeel dat aanleiding zou hebben gegeven tot staatssteun. Zelfs indien voldaan was aan de objectieve voorwaarde van een oorzakelijk verband, dan nog zou er geen subjectieve voorwaarde van opzet (toerekenbaarheid) van de kant van de staat zijn.
GEEN STAATSMIDDELEN
(69)
Spanje voert aan dat de tarieven geen staatsmiddelen inhielden. In de eerste plaats merkt Spanje in dit verband op dat de toeslag geen heffing is in de zin van de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie inzake parafiscale heffingen, omdat hij niet wordt geïnd door de staat, noch overeenkomt met een heffing. Volgens Spanje maakt de toeslag een integrerend deel uit van het tarief en heeft hij ook het karakter van een tarief. Het tarief is dus een particuliere prijs.
(70)
In de tweede plaats werden de middelen niet geïnd door de staat en werden zij evenmin ondergebracht in een door de staat aangewezen fonds. De tarieven werden geïnd door distributeurs en niet door de staat. Het ging derhalve om particuliere prijzen die een billijke vergoeding van de marktdeelnemers garandeerden (zoals bedoeld in de LSE). Het betrof geen belastingen, noch openbare prijzen. De staat vergoedde niets, aangezien het systeem voorzag in een vergoeding uit hoofde van de marktkrachten voor niet-gereglementeerde activiteiten en van door de staat vastgestelde toegangstarieven voor gereglementeerde activiteiten. Aangezien het systeem geen last voor de staat inhoudt, zijn er overeenkomstig de jurisprudentie in de zaak Sloman Neptun (20) geen staatsmiddelen mee gemoeid. Bovendien gingen deze middelen nooit naar de staatskas, werden zij niet vermeld in de begrotingswetten, noch gecontroleerd door de Rekenkamer en konden zij niet via administratieve procedures worden teruggevorderd door de schuldenaren. De interest op schulden aan de staat was niet van toepassing op schulden ten aanzien van het elektriciteitssysteem.
(71)
Spanje benadrukt dat deze middelen werden beheerd door de Spaanse toezichthouder, de CNE, die louter als boekhoudkundige tussenpersoon handelde. Volgens de Spaanse autoriteiten had de Commissie in haar besluit betreffende de Spaanse gestrande kosten van 2001 (S.A. NN 49/99) reeds vastgesteld dat de overdracht van bedragen via de CNE overwegend boekhoudkundig van aard is. De op de rekening namens de CNE overgemaakte middelen zijn nooit eigendom geweest van deze instantie en zijn onmiddellijk uitbetaald aan de begunstigden overeenkomstig een vooraf vastgesteld bedrag dat geenszins door de CNE kan worden gewijzigd. Op grond van deze overweging kwam de Commissie tot de conclusie dat zij niet in de mogelijkheid verkeerde om te bepalen of de inkomsten uit de in het kader van de regeling voor gestrande kosten ingestelde heffing staatsmiddelen vormen.
(72)
Ten derde betwist Spanje de conclusie van de Commissie dat de gereglementeerde verkoop van de distributeurs werd gefinancierd uit een „bijzondere heffing” die alle Spaanse eindgebruikers van elektriciteit moesten betalen. Volgens Spanje werden de distributeurs niet „door de staat gefinancierd”, maar kregen zij een redelijke en billijke vergoeding voor de uitvoering van een taak die hun door de wetgeving werd opgelegd.
(73)
Bovendien genereerden de distributeurs door de verkoop van elektriciteit tegen gereglementeerde tarieven en de aankoop ervan bij de „pool” van producenten een tekort (dat werd gedekt door het bij Koninklijk Besluit 5/2005 ingestelde prefinancieringsmechanisme), maar waren het de producenten en niet de distributeurs die de inkomsten uit de toeslag op de tarieven zouden ontvangen.
GEEN VOORDELEN
(74)
Spanje is het niet eens met de voorlopige conclusie van de Commissie dat de gereglementeerde tarieven de distributeurs een economisch voordeel verschaften.
(75)
Wat de distributeurs betreft, betwist Spanje de conclusie van de Commissie dat de tariefsystemen hen een minimale winstmarge garandeerden. Spanje voert aan dat de levering tegen gereglementeerde tarieven door de distributeurs werd gerechtvaardigd door de noodzaak om een dienst van algemeen belang te garanderen, en dat de vergoeding voor gereglementeerde activiteiten uitsluitend was bestemd om de uit de verplichtingen in verband met deze activiteiten voortvloeiende kosten te dekken.
GEEN GEVOLGEN VOOR DE MEDEDINGING EN HET HANDELSVERKEER TUSSEN DE LIDSTATEN
(76)
Volgens de Spaanse autoriteiten werd de vrijheid van vestiging voor elektriciteitsleveranciers niet beperkt door de regelgeving inzake de levering tegen gereglementeerde tarieven en was er geen preferentiële behandeling ten opzichte van de andere lidstaten.
(77)
In 2005 had het Iberisch schiereiland een dermate lage interconnectiecapaciteit dat er geen echte binnenlandse energiemarkt was. Volgens de Spaanse autoriteiten is de conclusie van de Commissie dat het tarief de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedde, gezien deze geïsoleerde situatie niet in verhouding.
(78)
De Spaanse autoriteiten voeren aan dat de elektriciteit niet werd uitgevoerd naar landen buiten Spanje en dat de in Spanje opererende distributeurs geen Spaanse energie konden verkopen buiten het nationale grondgebied. Anderzijds kon iedere in aanmerking komende onderneming onder dezelfde voorwaarden als Spaanse ondernemingen deelnemen aan de distributieactiviteiten, en dezelfde juridische en economische behandeling krijgen.
(79)
De leveranciers daarentegen oefenden volgens Spanje een vrije, niet gereglementeerde activiteit uit met alle risico's en voordelen van dien. Door deze risico's konden hun activiteiten op de detailmarkt in bepaalde, niet te voorziene omstandigheden onrendabel zijn. De rendabiliteit zou evenwel worden hersteld zodra de tarieven dit mogelijk maakten of de uitzonderlijke omstandigheden zouden verdwijnen.
ANALYSE IN HET LICHT VAN DE JURISPRUDENTIE IN DE ZAAK ALTMARK
(80)
Spanje voert aan dat het bestaan van gereglementeerde tarieven in 2005 niet in strijd was met de wetgeving van de Unie, aangezien de termijn voor de liberisering van de markt voor alle gebruikers, inclusief huishoudens, 1 juli 2007 was.
(81)
Volgens Spanje voldeed de dekking van de kosten van de distributeurs voor de levering van elektriciteit tegen gereglementeerde tarieven aan de vier criteria van de jurisprudentie in de zaak Altmark en valt deze maatregel bijgevolg niet onder staatssteun.
(82)
In de eerste plaats is de levering van elektriciteit een dienst van algemeen belang en moet de staat interveniëren om te voorkomen dat misbruik wordt gemaakt van machtsposities die het gevolg zijn van het bestaan van één enkel netwerk (natuurlijk monopolie). Ondernemingen die gereglementeerde acitiviteiten uitoefenen, vervullen bijgevolg algemene dienstverplichtingen.
(83)
Ten tweede zijn de parameters voor de vaststelling van de tarieven op objectieve en transparante wijze vastgesteld. De vergoeding van de gereglementeerde activiteiten was objectief en transparant. Andere ondernemingen in de Unie konden ook toetreden tot de distributiemarkt.
(84)
Ten derde dekten de betalingen voor gereglementeerde activiteiten uitsluitend de kosten voor het vervullen van de algemene dienstverplichting. De distributeurs konden alleen een terugbetaling krijgen voor de kosten die verband hielden met de gereglementeerde activiteiten.
(85)
Ten vierde tonen het complexe regelgevende kader voor de vaststelling van de tarieven en de liquidatieprocedure aan dat het tariefsysteem gebaseerd was op een uitvoerige analyse van de kosten en inkomsten van het systeem en op een analyse van de elektriciteitsvraag.
(86)
In het licht van het voorgaande concludeert Spanje dat het tariefsysteem geen staatssteun vormde, aangezien het in overeenstemming was met de jurisprudentie in de zaak Altmark.
BEOORDELING VAN DE MAATREGEL
(87)
Dit besluit is alleen van toepassing op de levering van elektriciteit aan grote en middelgrote ondernemingen door distributeurs tegen gereglementeerde tarieven, en niet op de overige activiteiten van de distributeurs in verband met de distributie op zich. Deze laatste zijn zowel uit juridisch als financieel oogpunt volledig onafhankelijk van de verkoop tegen gereglementeerde tarieven en vallen hoe dan ook niet onder het toepassingsgebied van het besluit tot inleiding van de procedure, waarin alleen twijfels werden geuit ten aanzien van de verenigbaarheid met de interne markt van het voordeel dat aan de distributeurs zou zijn verschaft als gevolg van het lage niveau van de gereglementeerde tarieven en van de maatregelen voor de compensatie en de terugbetaling van het tekort van 2005.
BESTAAN VAN STAATSSTEUN IN DE ZIN VAN ARTIKEL 107, LID 1, VWEU
(88)
Een maatregel vormt staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU indien de volgende voorwaarden zijn vervuld: a) de maatregel verschaft de begunstigde een economisch voordeel, b) de maatregel wordt bekostigd door de staat of met staatsmiddelen, c) de maatregel is selectief, d) de maatregel heeft gevolgen voor het handelsverkeer in de Unie en kan de mededinging binnen de Unie verstoren. Aangezien deze voorwaarden cumulatief moeten zijn, zal de Commissie haar beoordeling beperken tot het bestaan van een economisch voordeel voor de begunstigden.
Aanwezigheid van een economisch voordeel
(89)
Een onderneming is bevoordeeld in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU wanneer zij een economisch voordeel geniet dat zij onder marktomstandigheden niet had kunnen verkrijgen. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft in dit verband verklaard dat vergoedingen voor diensten die worden verricht uit hoofde van door de lidstaten opgelegde verplichtingen, die niet meer bedragen dan de jaarlijkse niet-gedekte kosten en bedoeld zijn om te garanderen dat de betrokken ondernemingen geen verliezen lijden, geen steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormen, maar veeleer een tegenprestatie voor de door de betrokken ondernemingen verrichte diensten (21).
(90)
Met betrekking tot met name de elektriciteitssector heeft de Commissie in haar uitgebreide besluitvormingspraktijk op grond van artikel 107, leden 1 en 3, onder c), VWEU in verband met de aan distributeurs opgelegde verplichting om elektriciteit uit bepaalde energiebronnen aan te schaffen tegen een hogere prijs dan de marktprijs, ook geoordeeld dat compensaties ter dekking van het verschil tussen de aanschafkosten en de marktprijzen geen economisch voordeel voor de distributeurs inhouden. In deze gevallen handelden de betrokken marktdeelnemers overeenkomstig de wettelijke verplichtingen als loutere tussenpersonen in het elektriciteitssysteem en werden zij gecompenseerd voor hun kosten zonder dat deze compensatie als een economisch voordeel werd beschouwd, terwijl de regelgeving ook gewoon een aankoopverplichting had kunnen opleggen zonder compensatie van kosten.
(91)
Hetzelfde geldt, meer concreet met betrekking tot de levering van elektriciteit tegen gereglementeerde tarieven, voor de compensaties ter financiering van de verschillen tussen de inkomsten en de kosten voor de aanschaf van elektriciteit op de groothandelsmarkt tegen de door de in aanmerking komende gebruikers aangevraagde gereglementeerde tarieven (22). Een compensatie van de kosten van distributeurs in de elektriciteitssector voor de aanschaf van elektriciteit houdt bijgevolg niet noodzakelijk een economisch voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU in. De beweerde compensatie voor de Spaanse distributeurs in verband met de kosten voor de levering tegen gereglementeerde tarieven moet worden onderzocht in het licht van deze precedenten.
(92)
In haar besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure komt de Commissie op basis van twee argumenten tot de voorlopige conclusie dat aan de Spaanse distributeurs een economisch voordeel ten opzichte van de normale marktvoorwaarden werd verschaft. Ten eerste zouden de distributeurs een gegarandeerde winstmarge hebben verkregen voor de levering tegen het gereglementeerde tarief. Ten tweede zouden de tarieven de inkomsten van de distributeurs verhogen door gebruikers aan te moedigen te kiezen voor de gereglementeerde markt waarop zij actief waren. Deze twee argumenten kunnen worden samengebracht in één enkele stelling, namelijk dat de winst van de distributeurs toenam in verhouding tot hun elektriciteitsleveringen tegen gereglementeerde tarieven in 2005.
(93)
Deze stelling wordt niet ondersteund door de beschikbare beschrijving van het Spaanse elektriciteitssysteem en de in de loop van de procedure verstrekte gegevens (zie de overwegingen 16, 19, 20, 57 en 58). Terwijl de door de distributeurs in 2005 geïnde vergoeding voor de distributie op zich een winstmarge omvatte, kregen de zij voor de levering tegen het gereglementeerde tarief slechts een terugbetaling („erkenning”) van de kosten, zonder enige winstmarge. Op dezelfde wijze was de vergoeding van de distributeurs voor hun eigenlijke distributieactiviteiten onafhankelijk van het aantal afnemers dat de gereglementeerde tarieven betaalde en van de hoeveelheid tegen die tarieven verkochte elektriciteit, en zouden hun inkomsten bijgevolg niet zijn toegenomen als zij diensten tegen gereglementeerde tarieven aan een groter aantal afnemers hadden geleverd.
(94)
De stelling dat de verkoop van elektriciteit tegen gereglementeerde tarieven de winst van de Spaanse distributeurs in 2005 heeft verhoogd omdat zij profiteerden van een gegarandeerde winstmarge, wordt dus niet geschraagd door de in de loop van de procedure verzamelde gegevens.
(95)
Wat betreft de vraag of de erkenning van de leveringskosten en de compensatie daarvan de distributeurs een economisch voordeel verschafte dat zij onder marktvoorwaarden niet zouden hebben verkregen, zij erop gewezen dat de erkenning van de gedragen kosten in de vorm van inningsrechten die zijn verleend aan de vijf bij artikel 24van Koninklijk Besluit 5/2005 aangewezen ondernemingen (Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, SA Hidroeléctrica del Cantábrico S.A, Endesa, S.A en Elcogás, SA) geen vergoeding voor hun distributieactiviteit was. Terwijl de onderneming Elcogás SA (die geen dochteronderneming had) in 2005 en in de daaropvolgende jaren niet actief was in de distributiesector, waren, zoals reeds uiteengezet in de overwegingen 29 en 30, de betrokken ondernemingen namelijk aangewezen krachtens hun bestaande recht om een compensatie voor de gestrande kosten te ontvangen, eventueel rekening houdend met hun productieactiviteit, maar niet met de distributie tegen gereglementeerde tarieven.
(96)
Ten tweede moet, zelfs al kunnen de inningsrechten in verband met de verplichting voor deze vijf ondernemingen om het tekort van het elektriciteitssysteem van 2005 te prefinancieren, worden gezien als een compensatie voor de distributiekosten van de vier ondernemingen die in de distributiesector met gereglementeerde tarieven werkten, rekening worden gehouden met de reële omstandigheden waarin de distributeurs verplicht waren deze volledig gereglementeerde activiteit uit te oefenen. Zoals reeds beschreven in de overwegingen 54 en 55 konden de distributeurs noch winst maken, noch verlies lijden, konden zij evenmin kiezen bij wie zij hun elektriciteit aanschaften en wie hun afnemers waren, noch de verkoopprijs vaststellen of een aanvullende dienst verlenen die een winstmarge zou opleveren. Noch de distributeurs, noch de verticaal geïntegreerde groepen waartoe zij behoorden, hadden een direct of indirect economisch belang bij de levering van elektriciteit tegen het gereglementeerde tarief. Voor een verticaal geïntegreerde groep zou het interessanter zijn geweest de eindgebruikers tegen marktvoorwaarden te bevoorraden, aangezien hun leveringsdivisie winst zou hebben gemaakt op een dergelijke verkoop, wat niet het geval zou zijn als de distributeur van de groep de gebruikers tegen gereglementeerde tarieven zou bevoorraden.
(97)
Bij een vergelijking van de leveringsvoorwaarden op de vrije markt wordt bijgevolg geen rekening gehouden met de juridische en feitelijke verschillen tussen de leveranciers op de vrije markt en de distributeurs die tegen het gereglementeerde tarief leveren. Hoewel de staat in principe aankoop- en verkoopprijzen, evenals andere commerciële voorwaarden kan opleggen aan distributeurs in een elektriciteitssysteem, betekent dit niet dat de compensatie van de door deze laatsten gedragen kosten hun een economisch voordeel verschaft dat zij onder marktvoorwaarden niet zouden hebben verkregen. De tariefregeling, waaraan ook een leveringsverplichting is gekoppeld, laat geen ruimte voor beslissingen over essentiële onderdelen van het aanbod, zoals prijzen en productie. Niet alleen onder hypothetische marktvoorwaarden, d.w.z. zonder regelgevende beperkingen ten aanzien van deze fundamentele parameters, zouden de distributeurs in de mogelijkheid verkeren om voor de eindgebruikers een hoger tarief toe te passen dat alle kosten zou dekken. Nog belangrijker is dat de distributeur (of de exploitant van het hoogspanningsnetwerk voor energie-intensieve gebruikers) in het Spaanse elektriciteitssysteem van 2005, zoals in ieder elektriciteitssysteem, een loutere tussenpersoon is die de gebruiker fysiek aansluit op het netwerk, als een noodzakelijke voorwaarde voor de bevoorrading. Aangezien er in Spanje in 2005 geen alternatief distributienetwerk was, werden de betrokken distributeurs aangewezen en bevoorraadden zij zowel de vrije markt als de gereglementeerde markt. De distributeurs spelen een cruciale rol omdat zij de levering van elektriciteit mogelijk maken, ongeacht de wettelijke regelingen of het beleid, en ongeacht of de concurrentievoorwaarden voor de bevoorrading gebaseerd zijn op marktmechanismen dan wel op regelgeving.
(98)
In een systeem van gereglementeerde tarieven zoals het Spaanse in 2005 wordt bij een normale bedrijfsvoering elk tekort aan middelen in de algemene boekhouding van het systeem in een bepaald jaar doorgaans gecompenseerd door een verhoging van de tarieven en/of toegangsheffingen voor de eindgebruikers in het daaropvolgende jaar, terwijl de kostenverlagingen kunnen leiden tot een overschot waardoor vervolgens lagere tarieven of heffingen kunnen worden toegepast. Wanneer bepaalde categorieën van inkomsten niet vooraf worden toegewezen aan de kosten, kan het evenwel zijn dat de toename (of daling) van de inkomsten en/of kosten geen overeenkomstig tekort of overschot oplevert dat ten goede komt aan de distributeurs. Zoals beschreven in overweging 27, grafiek 1, bijvoorbeeld lagen de impliciete energieprijzen in de gereglementeerde tarieven in de meeste maanden van 2005 over het geheel genomen onder de prijzen op de groothandelsmarkt, terwijl zich in de periode van november 2006 tot en met december 2007 het omgekeerde voordeed, zonder dat dit zich vertaalde in hogere opbrengsten voor de leveringsactiviteiten van de distributeurs tegen gereglementeerde tarieven. Dit is coherent met de regelgevingsstructuur van het systeem, waarin de kosten van onevenwichtigheden in alle of een deel van de kosten en inkomsten van het systeem niet door de distributeurs worden gedragen en zij ook nooit winst zouden maken met deze activiteit. Eventuele uit de verkoop van elektriciteit tegen het gereglementeerde tarief voortvloeiende overschotten zouden dan ook worden gebruikt om andere kosten van het systeem te dekken.
(99)
De distributeurs handelden als financiële tussenpersonen van het elektriciteitssysteem doordat zij alle financiële stromen, zowel de inkomende (gereglementeerde inkomsten uit de tarieven en toegangsheffingen) als de uitgaande (alle algemene kosten van het systeem) centraliseerden. Zoals beschreven in de overwegingen 19, 20 en 28 omvatten de gereglementeerde inkomsten en kosten van het elektriciteitssysteem in 2005 uiteenlopende gereglementeerde kosten die worden gegenereerd door de markt of de gekozen strategie, zoals de kosten voor de aanschaf van elektriciteit, inclusief uit hernieuwbare bronnen, de extra kosten voor de elektriciteitsproductie op de Spaanse eilanden en de transport- en distributiekosten enz., zonder dat specifieke inkomsten vooraf aan bepaalde kosten worden toegewezen. De gereglementeerde inkomsten zijn nooit eigendom geweest van de distributeurs. Alleen de vergoeding voor de distributie op zich ging naar hen, na aftrek van alle overige kosten van het systeem.
(100)
Hieruit volgt dat elk boekhoudkundig tekort zoals dat van 2005, ongeacht de oorzaken ervan, zou worden aangegeven in de boekhouding van de distributeurs, zonder dat er manoeuvreerruimte is voor besluiten over de hoogte van de gereglementeerde inkomsten en kosten of over de financiering van specifieke kosten uit specifieke inkomsten. Zoals blijkt uit de cijfers in overweging 28 bedroegen de transport- en distributiekosten van het elektriciteitssysteem in 2005 4 410 miljoen EUR, wat consistent is met de corresponderende cijfers voor respectievelijk 2004 en 2006. Er is derhalve geen verband tussen het bedrag van de kosten van de distributeurs en het bedrag van het tekort van 2005.
(101)
Bijgevolg lijkt het niet gerechtvaardigd het tekort van 2005 aan te merken als „verliezen van de distributeurs”, aangezien het tekort niet toerekenbaar is aan hen, maar wel aan de regelgevende bepalingen die voorzien in het recht van de eindgebruikers om te worden bevoorraad tegen gereglementeerde tarieven, alsook, in zekere mate, aan de regelgevings- en beleidsopties ter bevordering van de productie van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen en warmtekrachtkoppeling, bijvoorbeeld. Hieruit volgt dat de financiering van het tekort in de boekhouding van het elektriciteitssysteem door middel van de in de overwegingen 29 tot en met 32 beschreven mechanismen niet bedoeld is om de specifieke verliezen van de distributeurs, dan wel de algemene verliezen van het systeem te stelpen. Zonder de erkenning van het tekort van 3 811 miljoen EUR in 2005 en de prefinanciering ervan door de vijf grote elektriciteitsmaatschappijen was het namelijk niet mogelijk geweest de transport- en distributiekosten van het systeem te betalen, die (zowel op de gereglementeerde als op de vrije markt) ten gunste van alle gebruikers werden gedragen.
(102)
Het formele onderzoek duidt niet op het bestaan van andere voordelen ten gunste van de distributeurs. Het voordeel van de lage gereglementeerde tarieven werd door de distributeurs volledig doorgesluisd naar de eindgebruikers, waardoor zij geen winst op de verkoop maakten en enkel voordeel haalden uit de terugkeer van de gebruikers naar de gereglementeerde markt. Hieruit volgt dat de positie van de distributeurs in Spanje uit financieel oogpunt volledig vergelijkbaar was met die van een schakel in het systeem. In dit verband is de erkenning van de leveringskosten tegen het gereglementeerde tarief in het kader van het Spaanse elektriciteitssysteem van 2005 in beginsel niet verschillend van de compensatie van de kosten voor de aanschaf van elektriciteit die de Commissie zowel wat betreft de elektriciteit uit bepaalde bronnen (overweging 90) als de groothandelselektriciteit voor levering tegen het gereglementeerde tarief (overweging 91) niet als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU heeft aangemerkt.
(103)
Hoewel het besluit tot inleiding van de procedure niet gericht is tot de verticaal geïntegreerde entiteiten waartoe de distributeurs behoren, met gedeeltelijke boekhoudkundige en juridische ontvlechting, is de Commissie, om rekening te houden met de argumenten van Céntrica, ook nagegaan of deze entiteiten indirecte voordelen kunnen hebben verkregen die staatssteun kunnen vormen. Céntrica voerde met name aan dat de geïntegreerde entiteiten die op de vrije markt voor kleinhandelselektriciteit (via een distributiedivisie) opereren, verliezen konden voorkomen door de gebruikers aan te moedigen te kiezen voor hun eigen distributiedivisie. Voorts stelde Céntrica dat er voor producenten die tot een geïntegreerde entiteit behoorden, een stimulans was om de groothandelsprijzen hoog te houden, aangezien de distributiedivisie van de geïntegreerde entiteit (die elektriciteit tegen het gereglementeerde tarief verkocht) tegen verliezen zou worden beschermd.
(104)
De Commissie heeft niet kunnen aantonen dat het feit dat de elektriciteitsgebruikers kozen voor de distributeurs en niet voor de leveranciers, een economisch voordeel inhield. Uit economisch oogpunt werd door deze optie geen winst gegenereerd, doch hooguit voorkomen dat verliezen werden geleden door de leveringsdivisies van de vier verticaal geïntegreerde groepen, met name Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, SA Hidroeléctrica del Cantábrico S.A y Endesa, SA; (Elcogás was alleen actief in de sector elektriciteitsproductie). Dit kan echter niet als een voordeel voor de andere vier ondernemingen worden beschouwd, aangezien de leveringsdivisies deze verliezen hoe dan ook hadden kunnen voorkomen door hun leveringscontracten te beëindigen. Het systeem hield dus geen voordeel, maar veeleer een nadeel in voor de leveringsdivisies: het verlies van afnemers. Ook voor de distributeurs was het systeem (om bovengenoemde redenen) financieel neutraal. De producenten zouden hun elektriciteit hoe dan ook op de groothandelsmarkt hebben verkocht.
(105)
Met betrekking tot de vermeende stimulans voor de producenten om de groothandelsprijzen hoog te houden, zij opgemerkt dat, hoewel de door de Spaanse autoriteiten gecreëerde marktomgeving voor de producenten een stimulans had kunnen vormen om hun prijzen te verhogen, de tarieven op zich niet leidden tot een verhoging van de groothandelsprijzen. Een verhoging van de prijzen zou complexe strategieën en een mededingingsbeperkend gedrag van de kant van de producenten vereist hebben. Er is geen rechtstreeks oorzakelijk verband vastgesteld tussen de tarieven en een mogelijke kunstmatige verhoging van de groothandelsprijzen. Dit argument blijft derhalve een onbewezen theoretische hypothese.
(106)
De Commissie is eveneens nagegaan of het systeem, door de concurrenten die vrij opereerden, te dwingen de elektriciteitsmarkt te verlaten, de gevestigde groepen een voordeel kan hebben verschaft door hun marktaandeel te vergroten en om te vormen zodat het in grote lijnen overeenkomt met de omvang van het distributienet van elke groep binnen de verticaal geïntegreerde entiteiten. Dit hypothetische voordeel kon om onderstaande redenen evenmin worden aangetoond.
-
In de eerste plaats is het niet altijd mogelijk afnemers binnen een groep te „verplaatsen”. Een afnemer van de leveringsdivisie van Endesa in een gebied waar de plaatselijke distributeur Iberdrola actief was, kon niet kiezen voor de distributiedivisie van Endesa, maar alleen voor die van Iberdrola. Anderzijds hield de keuze voor de gereglementeerde markt nettokosten voor de geïntegreerde entiteiten in doordat het tekort dat zij moesten financieren tegen ongunstige voorwaarden, toenam.
-
Ten tweede haalden de groepen geen winst uit de verkopen van de distributeurs. Het potentiële voordeel door een toename van het marktaandeel kon zich in 2005 (het jaar waarop het onderzoek betrekking heeft) dan ook niet vertalen in winsten. Dit kon alleen in latere jaren, toen de markt weer levensvatbaar werd. Om dit voordeel te concretiseren, hadden de gebruikers aan wie de distributeur van een groep diensten verleende, opnieuw moeten kiezen voor de leveringsdivisie van deze groep. Op dat ogenblik zou een afnemer die overwoog om te veranderen van leverancier, evenwel vrij zijn geweest te kiezen tussen alle leveranciers die op de Spaanse markt opereerden. De Commissie heeft bijgevolg geen concreet voordeel kunnen vaststellen in verband met het loutere feit dat de groepen in de door het onderzoek bestreken periode een groter marktaandeel hadden.
-
Integendeel, de geïntegreerde groepen hadden een objectief nadeel: de verplichting om het tekort onder niet-rendabele voorwaarden te financieren, aangezien de rentevoet op de inningsrechten lager lag dan een marktconforme rente en de inningsrechten bijgevolg werden gesecuritiseerd met een vergoeding die mogelijk lager lag dan wanneer een marktrente was toegepast.
(107)
Gelet op het bovenstaande heeft de Commissie met betrekking tot de levering aan ondernemingen geconcludeerd dat het in Spanje in 2005 ingevoerde reglementeringssysteem de distributeurs en de geïntegreerde groepen waartoe zij behoorden, geen direct of indirect economisch voordeel verschafte.
(108)
Met betrekking tot het argument van Céntrica dat het systeem discrimineerde tussen distributeurs en leveranciers op de vrije markt, wijst de Commissie er ten slotte op dat slechts pas sprake is van discriminatie indien personen in eenzelfde juridische of feitelijke situatie anders worden behandeld of omgekeerd, indien personen in een verschillende juridische of feitelijke situatie op dezelfde wijze worden behandeld.
(109)
In de eerste plaats is het argument duidelijk niet gefundeerd in het geval van de onderneming Elcogás SA, waaraan inningsrechten werden verleend zonder dat zij actief was in de distributiesector. Ten tweede is niet aangetoond dat de overige vier aangewezen ondernemingen (Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, SA Hidroeléctrica del Cantábrico S.A, en Endesa, SA) werden gecompenseerd vanwege hun activiteit als distributeurs die elektriciteit leveren tegen gereglementeerde tarieven, zoals aangegeven in overweging 30. Ten derde bevonden de distributeurs en de leveranciers op de vrije markt zich in het Spaanse elektriciteitssysteem niet in dezelfde juridische en feitelijke situatie. Aan de verplichting om elektriciteit te leveren tegen gereglementeerde tarieven waren regelgevende beperkingen verbonden die maakten dat de distributeurs handelden als loutere financiële tussenpersonen en tussenpersonen in de levering die wetgevende bepalingen ten uitvoer legden, terwijl de levering tegen vrije marktvoorwaarden een volledig geliberaliseerde activiteit was. De door Céntrica betwiste verschillende behandeling kan derhalve niet als discriminatie worden aangemerkt, ondanks het feit dat de hoogte van de gereglementeerde tarieven het liberaliseringsproces ongunstig kan hebben beïnvloed. Dit was echter niet het gevolg van de toekenning van illegale staatssteun aan de distributeurs.
CONCLUSIE
(110)
De door de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure geuite twijfels zijn in de loop van het formele onderzoek weggenomen. De Commissie is van oordeel dat de erkenning door Spanje van de kosten van de elektriciteitsdistributeurs in verband met de levering van elektriciteit tegen gereglementeerde tarieven aan middelgrote en grote ondernemingen de distributeurs geen economisch voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU heeft verschaft.
(111)
Aangezien de criteria van artikel 107, lid 1, VWEU cumulatief zijn, dient niet te worden nagegaan of aan de andere criteria is voldaan. Derhalve concludeert de Commissie dat de maatregel geen staatssteun ten gunste van de elektriciteitsdistributeurs vormt. Deze conclusie verwijst naar de situatie en de periode waarop de klacht betrekking heeft, en doet geen afbreuk aan de eventuele beoordeling door de Commissie van maatregelen die Spanje na 2005 heeft genomen,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De erkenning door het Koninkrijk Spanje van de door de distributeurs gedragen kosten voor de levering van elektriciteit aan middelgrote en grote ondernemingen tegen gereglementeerde tarieven in 2005 in de vorm van de bij Koninklijk Besluit 5/2005 vastgestelde inningsrechten van Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, SA Hidroeléctrica del Cantábrico S.A, Endesa, S.A en Elcogás, SA vormt geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Artikel 2
Dit besluit is gericht tot het Koninkrijk Spanje.
Gedaan te Brussel, 4 februari 2014.