РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/506 НА КОМИСИЯТА
от 20 февруари 2014 година
относно мерките, приведени в действие от Германия по отношение на летище Berlin-Schönefeld GmbH и някои авиокомпании - SA.15376 (C 27/07) (ex NN 29/07)
(нотифицирано под номер C(2014) 868)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея (1) от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мнения съгласно посочените разпоредби (2) и като взе предвид тези мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
Между 2003 г. и 2006 г. в Комисията постъпиха жалби от различни страни, в които се твърди, че някои авиокомпании и операторът на летище Berlin-Schönefeld (Schönefeld) са получили предполагаема неправомерна държавна помощ за дейността си на това летище.
(2)
С писмо от 17 август 2006 г. Комисията изиска от Германия информация по този въпрос. Германия отговори на тази молба с писмо от 20 декември 2006 г.
(3)
С писмо от 10 юли 2007 г. („решението за откриване“) Комисията уведоми Германия за своето решение да открие процедурата по член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) по отношение на посочените по-горе мерки. Същевременно Комисията издаде разпореждане за предоставяне на информация по член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999 г. на Съвета (3) по отношение на всички документи, данни и информация, позволяващи на Комисията да проучи дали въпросните мерки представляват държавна помощ.
(4)
На 4 октомври 2007 г. Германия представи на Комисията своето становище и на 3 март 2008 г. тя предостави допълнителни документи.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано на 30 октомври 2007 г. в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения по отношение на въпросните мерки в рамките на един месец след публикуването.
(6)
Комисията получи мненията на няколко заинтересовани страни. На 16 януари 2008 г. и на 20 февруари 2008 г. Комисията препрати тези мнения на Германия. С писмо от 15 май 2008 г. Германия взе отношение по мненията на заинтересованите страни. С писмо от 31 август 2009 г. Комисията поиска допълнителна информация. Германия отговори на тази молба с три писма (от 28 септември, 12 октомври и 28 октомври 2009 г.). На 4 април 2011 г. Комисията отново поиска информация от Германия. Във връзка с това на 19 май 2011 г. Германия изпрати ново становище, както и други документи. На 10 октомври 2011 г. Комисията препрати на Германия други мнения на заинтересовани страни. Германия отговори на тези мнения на 7 ноември 2011 г. Във връзка със следващо искане на Комисията за информация от 17 януари 2012 г. Германия предостави становище на 14 февруари 2012 г.
2. ОБЩА ИНФОРМАЦИЯ
(7)
След обединението на Германия през 1990 г. Берлин се намираше в много особена ситуация по отношение на въздушния транспорт вследствие на продължилото десетилетия разделение на града на източна и западна част. Градските летища Berlin-Tegel (Tegel) и Berlin-Tempelhof (Tempelhof) са разположени в района на бившия Западен Берлин. Летище Schönefeld е разположено в района на бившия Източен Берлин на границата между федерална провинция Берлин и федерална провинция Бранденбург.
(8)
Летище Tempelhof беше открито през 1923 г. и поради късите му писти за излитане и кацане се използваше само от малки самолети. Модернизирането на това летище не беше възможно поради неговото разположение, тъй като близостта му до исторически обект и заобикалящите го жилищни райони правели невъзможно разширяването му. Експлоатацията на летище Tempelhof е прекратена на 30 октомври 2008 г.
(9)
Летище Tegel бе открито през 1948 г., за да се улесни въздушният мост за снабдяването на града по времето на съветската блокада на Западен Берлин. От 1968 г. многобройни авиокомпании преместиха своята дейност от Tempelhof на Tegel, защото летище Tempelhof не беше подходящо за реактивни самолети. От 1975 г. Tegel се превърна в най-важното летище за пътнически превози на Берлин. В началото на 90-те години на миналия век максималният капацитет на летище Tegel по времето на върхови натоварвания беше изчерпан. Единствената възможност да се предотврати дългосрочно значителен недостиг на капацитет беше да бъдат преустроени пистите за излитане и кацане, както и в изграждането на по-голям терминал. Това обаче не беше възможно, защото както Tegel, така и Tempelhof са градски летища, заобиколени от жилищни райони и улици към тях. Всяко по-нататъшно увеличаване на въздушното движение на летище Tegel би създало освен това повишено шумово замърсяване за живеещите в близост.
(10)
Летище Schönefeld беше открито през 1946 г. по разпореждане на съветската военна администрация в Германия. Първоначално летището служеше преди всичко като военно летище, което беше използвано също и от търговски авиокомпании, например от Aeroflot, и по-късно от източногерманската компания Interflug. До политическия прелом в Германия през 1990 г. летище Schönefeld беше многократно разширявано. Замисленото за военни цели летище не изпълняваше изискванията на модерния търговски въздушен транспорт. Освен това след промяната на политическата ситуация летището вече не беше в добро състояние. По тази причина през 90-те години на миналия век бяха необходими мащабни инвестиции, за да се приведе летището в съответствие със западноевропейските стандарти за сигурност. Освен това летище Schönefeld е разположено по-далече от центъра на града, отколкото Tempelhof и Tegel. Поради това летището се считаше за по-малко привлекателно поне от определени категории пътници и авиокомпании.
(11)
По исторически причини трите берлински летища първоначално бяха експлоатирани от различни предприятия. В хода на обединението те бяха обединени в един холдинг - Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH (BBF), съдружници в който бяха федералните провинции Берлин и Бранденбург (с по 37 %) и германското федерално правителство (с 26 %). До 2003 г. този холдинг имаше две дъщерни дружества: Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (BFG) като оператор на летищата Tegel и Tempelhof и Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (FBS) като оператор на летище Schönefeld. През октомври 2003 г. се извърши сливане на BBF и FBS. Така BFG стана дъщерно дружество на FBS. На 1 януари 2012 г. FBS беше преименувано на Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (FBB).
(12)
През 90-те години на миналия век бързо стана ясно, че е абсолютно необходимо да се осигури по-ефективно използване на съществуващия летищен капацитет, който по това време беше разпределен поради политически мотивираното разделение на града над гъсто населения район Берлин до този момент. Това се дължи на факта, че като цяло се изхождаше от увеличаването на въздушния транспорт от и до Берлин, отчасти поради определянето му отново за германска столица (вж. таблица 1).
Таблица 1
Нарастване на трафика на берлинските летища (в милиони пътници)
Година
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991 г.
1,1
6,7
няма нарастване (н. н.)
1992 г.
1,4
6,6
н. н.
1993 г.
1,6
7
1,1
1994 г.
1,8
7,2
н. н.
1995 г.
1,9
8,2
н. н.
1996 г.
1,8
8,3
н. н.
1997 г.
1,9
8,6
н. н.
1998 г.
1,9
8,8
0,9
1999 г.
1,9
9,5
н. н.
2000 г.
2,1
10,3
н. н.
2001 г.
1,9
9,9
н. н.
2002 г.
1,6
9,1
н. н.
2003 г.
1,7
11,1
0,5
2004 г.
3,3
11
0,4
2005 г.
5
11,5
0,5
2006 г.
6
11,8
0,6
2007 г.
6,3
13,5
0,4
2008 г.
6,6
14,5
0,4
2009 г.
6,8
14,2
закрито
2010 г.
7,3
15,0
закрито
2011 г.
7,1
16,9
закрито
2012 г.
7,1
18,2
закрито
Източник:
данни от решението на Комисията относно държавна помощ NN 25/09 г. (ex N 167/09 г.) - Германия - Финансиране на летище Berlin Brandenburg International (ОВ C 179, 1.8.2009 г., стр. 5), актуализирани чрез данни от годишните отчети за дейността на FBB.
(13)
На този фон беше разгледана възможността за едно-единствено летище за региона Берлин-Бранденбург непосредствено след обединението на Германия. Въз основа на прогнозите за броя на пътниците на берлинските летища се е изхождало от това, че едно нарастване на въздушния трафик би могло да бъде ефективно овладяно само с помощта на едно-единствено летище с подходяща големина и оборудвано в съответствие с последните постижения на техниката.
(14)
Планирането на единственото летище за Берлин започна през януари 1992 г. Във връзка с това на 20 юни 1993 г. беше оповестено, че районът южно от летище Schönefeld, както и двете площадки за кацане Sperenberg и Jüterbog, са обект на проучване като възможно местонахождение за строежа на новото летище. Летищата Tegel и Tempelhof не са разглеждани като местонахождения от потенциален интерес по две причини: първо, поради отрицателните ефекти за гражданите, свързани с тези градски летища (особено поради шума от полетите), и второ, тъй като не беше възможно като цяло разширяване в такава степен, каквато беше необходима за новото единствено летище на Берлин. Решението за Schönefeld се основаваше в крайна сметка на неговата относителна близост до центъра на града (въпреки че летището е разположено извън него) и на добрата му сухопътна и релсова свързаност. Следователно беше взето решение за разширяване и модернизиране на съществуващото летище Schönefeld като основно летище на Берлин под името Berlin-Brandenburg Willy Brandt (BER) и следователно за закриване на летищата Tegel и Tempelhof. Това решение беше формализирано с консенсусно решение между германското федерално правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург от 28 май 1996 г.
(15)
Съдружниците в BBF планираха да осъществяват проекта BER посредством частен собственик и оператор на летището. През 1997 г. беше взето решение за приватизация, в рамките на която всички дялове в BBF е трябвало да бъдат продадени на частен инвеститор и на бъдещия купувач е трябвало да се предостави концесия за летището.
(16)
Въпреки това не беше постигнато взаимно съгласие между съдружниците в BBF и участниците в тръжната процедура. В резултат на това през 2003 г. публичните собственици обявиха приватизацията за провалена и освен това оповестиха, че вследствие на това летището ще бъде построено под ръководството на публичния сектор (5).
3. ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ И КОНТЕКСТ
3.1. Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата
(17)
На 6 август 1992 г. BBF и BFG подписаха договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата. Първоначално този договор трябваше да бъде в сила за срок от пет години с мълчаливо удължаване за период от две години и срок на предизвестие от една година при едностранно прекратяване. Подобен договор беше сключен между BBF и FBS. Съгласно германското право договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата между предприятие и негово дъщерно дружество е договор, с който дъщерното дружество подчинява своето управление на дружеството майка. Освен това дъщерното дружество е задължено да прехвърля своите печалби или загуби на дружеството майка. В практиката вследствие на такъв договор печалбите и загубите на дружеството майка и на дъщерното дружество се събират и облагат с данъци съответнo. Въз основа на сключените между BBF и неговите дъщерни дружества договори за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата различните предприятия са разглеждани като един-единствен данъчен субект за целите на облагането с корпоративен данък.
(18)
През 2003 г. в хода на сливането на BBF и FBS правата и задълженията на BBF, определени в сключения с BFG договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата от 6 август 1992 г., са прехвърлени на FBS. Освен това сключеният между BBF и FBS договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата е загубил своето значение за сливането. Поради това този договор не се взема предвид в настоящото решение.
(19)
На практика сключеният между BBF и BFG договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата от 6 август 1992 г. („договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата“) - поне в определени години - е довел до покриване на загубите, възникнали от експлоатацията на летище Schönefeld, чрез постигнатите от експлоатацията на летище Tegel печалби.
(20)
Летище Schönefeld действително е реализирало оперативни загуби поне до 2006 г. Това е онагледено в следващата таблица за EBITDA (6) и EBIT (7) на летището за периода от 2003 г. до 2006 г. въз основа на разходите и приходите, непосредствено свързани с експлоатацията на летището.
Таблица 2
EBITDA и EBIT на летище Schönefeld в периода от 2003 г. до 2006 г.
EBITDA/EBIT
(в млн. EUR)
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
EBITDA
[…] (8)
[…]
[…]
[…]
EBIT
[…]
[…]
[…]
[…]
(21)
Въпреки това поради лошите резултати на летище Schönefeld рентабилността на групата, състояща се от FBS, BFG и - до 2003 г. - от холдинг BBF („групата FBS“), не е поставяна под въпрос. Групата FBS е могла през цялото време да осигурява достатъчно собствени финансови средства или да си набавя необходимите финансови средства на пазара. Доколкото е известно на Комисията, групата FBS е получила публични финансови средства от външни източници само във връзка с финансирането на проекта BER и във връзка с това с разрешение на Комисията (9).
(22)
Това обстоятелство се дължеше преди всичко на относително добрия икономически резултат на летище Tegel, чрез който беше смекчено отрицателното въздействие на оперативните загуби, генерирани от летище Schönefeld, върху групата FBS. В периода от 1990 г. до 2005 г. за разлика от Schönefeld и Tempelhof Tegel е било модерно летище, използвано от всички важни международни Full Service Carrier (авиокомпании с широк обхват на предлаганите услуги), имащи полети до Берлин. Освен това то се е смятало от определени категории пътници и авиокомпании за най-привлекателното летище в гъсто населения агломерационен район на Берлин. В допълнение, в пътническия въздушен транспорт в Берлин между 1990 г. и 2005 г. е отбелязана обща тенденция на повишение, която като цяло се е отразила благоприятно на групата FBS.
(23)
Таблица 1 показва, че броят на пътниците на година на летище Tegel е нараствал постоянно през 90-те години на миналия век и от 2004 г. насам. На летище Schönefeld годишният брой на пътниците се е увеличил значително през първата половина на 90-те години на миналия век (от 1,1 милиона на 1,9 милиона пътници между 1991 г. и 1995 г.), през втората половина е бил в застой и е намалял през годините 2000 г. до 2003 г. (от 2,1 милиона на 1,7 милиона пътници на година). Между 1991 г. и 2003 г. голямата част от увеличението на трафика в Берлин в абсолютна стойност е поета от летище Tegel, а не от Schönefeld. Докато годишният броят на пътниците на летище Schönefeld през посочения период се е увеличил с 600 000, на летище Tegel той се е увеличил дори с 4,4 милиона. Както е видно от таблица 1, на двете летища трафикът последователно се е увеличавал между 2003 г. и 2012 г.: с 417 % на летище Schönefeld (от 1,7 милиона на 7,1 милиона пътници на година) и с 63 % на летище Tegel (от 11,1 милиона на 18,2 милиона пътници на година). За разлика от периода 1991-2003 г. нарастването на трафика се е разпределяло в абсолютна стойност почти съразмерно между двете летища, което означава, че в процентно изражение нарастването на трафика на Schönefeld е било значително по-голямо, отколкото на Tegel.
3.2. Тарифите за такси на летище Berlin-Schönefeld
(24)
През 90-те години на миналия век групата FBS се е опитала да мотивира някои авиокомпании да преместят летателната си дейност от почти максимално натовареното летище Tegel на летище Schönefeld, чийто капацитет далеч не е бил изчерпан (10). Целта на тези усилия е била да се преодолее недостигът на капацитет на летище Tegel и същевременно да се оптимизира максималното натоварване на капацитета на летище Schönefeld. За тази цел са били предприети контакти както с авиокомпании, които вече са имали бази на летищата Tegel и Tempelhof, така и с авиокомпании, които все още не са поддържали въздушен трафик от или до някое от берлинските летища. Няколко авиокомпании са проявили интерес, но в крайна сметка по маркетингови причини никоя от тях не е преместила своята дейност на летище Schönefeld. Причината за това е била преди всичко в липсата на така наречен „опорен ползвател“ (11) на летище Schönefeld, както и факта, че инфраструктурата на летище Schönefeld не е била така модерна, както на летище Tegel. Освен това този недостатък не е бил компенсиран чрез привлекателни летищни такси или други финансови стимули. Така опитите част от въздушния трафик да бъде преместен от летище Tegel на летище Schönefeld, както и да се убедят някои авиокомпании, които до момента не са предлагали полети от/до Берлин, да установят своя база на летище Schönefeld, към този момент до голяма степен са се провалили. За това свидетелства вече посоченият факт, че в периода от 1991 г. до 2003 г. броят на пътниците на летище Schönefeld се е увеличил само с 600 000 пътници, докато за същия период на летище Tegel той се е увеличил с 4,4 милиона пътници.
(25)
Това е дало повод за обсъждания как би могла да бъде подобрена стратегически икономическата ситуация на летище Schönefeld преди откриването на летище BER. Възможността за временно закриване на летището не е била взета предвид. Предмет на стратегическите разсъждения са били обаче наред с другото размерът на летищните такси, както и тяхното определяне с оглед на увеличаването на транспортния трафик.
(26)
В Германия таксите, които летищата изискват от авиокомпаниите за предоставени летищни инфраструктурни услуги, се изчисляват въз основа на тарифата за таксите на съответното летище. Тарифите за таксите се публикуват в германския официален вестник за въздухоплаването Nachrichten fuer Luftfahrer (Известия за въздушните превозвачи). Всяко летище изготвя своя собствена тарифа за таксите и трябва да уведоми за нея компетентните органи на гражданското въздухоплаване на съответната федерална провинция.
(27)
От 2003 г. на летище Schönefeld са били в сила различни тарифи за таксите. В периода от 1 август 2003 г. до 30 април 2004 г. е имало обща тарифа за таксите на летищата Tegel, Tempelhof и Schönefeld („тарифа за летищните такси от 2003 г.“). Привлекателността на тази тарифа за летищните такси се е смятала за недостатъчна, тъй като тя не е стимулирала авиокомпаниите да откриват нови въздушни маршрути от и до Берлин или да увеличават честотата на полетите.
(28)
В този контекст през 2003 г. съдружниците в FBS възложиха на консултантско дружество ([…] - „консултантското дружество“) разработването на стратегия за подобряване на финансовата ситуация на летище Schönefeld до откриването на летище BER, която да бъде изпълнена в кратки срокове.
(29)
Съгласно анализа на консултантското дружество в Берлин е съществувал потенциал за значително разгръщане на въздушния трафик по множество причини. Съгласно оценките на консултантското дружество регионът на обслужване (catchment area) Берлин е обхващал до 10 милиона възможни пътници годишно. Консултантското дружество е установило редица структурни фактори, облагодетелстващи разгръщането на въздушния трафик. Основните фактори включват установяването на многобройни фирмени седалища на големи многонационални предприятия, фактът, че Берлин е най-големият университетски град в Германия и център на „етнически трафик“ (12), както и обстоятелството, че през първите години на 21-ви век Берлин е считан за развиваща се столица и за притегателен туристически център (13). Консултантското дружество посочва, че в сравнение с други летища на столици през 2003 г. Берлин още е притежавал значителен потенциал за установяване на нискотарифни превозвачи (Low-Cost-Carrier (LCC) и за растеж на техния трафик.
(30)
По същото време трафикът на нискотарифни превозвачи в цяла Европа бележи значителен растеж (14). Съгласно различни анализи трафикът на нискотарифни превозвачи се е дължал предимно на нови пътници, така че е могло да се разчита на съответен пътникопоток в допълнение към обичайния трафик. Според прогнозата на консултантското дружество потенциалът за допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld е възлизал краткосрочно, т. е. между 2003 г. и 2005 г., на увеличение с 600 000 до 900 000 допълнителни пътници годишно, както и средносрочно, т.е. между 2005 г. и 2010 г., на 300 000 допълнителни пътници годишно.
(31)
Освен това консултантското дружество е установило, че за изпълнението на стратегия за установяване на нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld биха били необходими само ограничени корекции и то не би налагало широкомащабни инвестиции в инфраструктурата или съществени изменения в съществуващата инфраструктура.
(32)
Поради това консултантското дружество препоръча изпълнението на такава стратегия („стратегията за нискотарифните превозвачи“). За целите на нейното осъществяване беше предложена комбинация от отстъпки за брой пътници върху летищните такси и финансови стимули (15).
(33)
FBS реши да изпълни стратегията за нискотарифните превозвачи (и за тази цел прие нова тарифа за таксите („тарифата за таксите от 2004 г.“). За разлика от тарифата за таксите от 2003 г. тази тарифа за таксите беше създадена специално за летище Schönefeld. Новата тарифа за таксите бе приета на 30 април 2004 г. и влезе в сила на 1 май 2004 г. В нея се предвиждаха следните видове такси:
a)
такси за излитане и кацане, основаващи се по-специално на максималното тегло на самолета при излитане;
б)
такси за пътници на базата на броя на излитащите пътници и дестинацията на полета;
в)
такси за паркиране на самолетите, базиращи се на максималното тегло на самолета при излитане, както и на продължителността на ползване на паркинг местата.
(34)
Тарифата за таксите съдържаше различни механизми за финансови стимули:
а)
„отстъпка за брой пътници“, в рамките на която таксите за пътниците са били възстановявани въз основа на броя на превозените пътници, както следва:
Таблица 3
Отстъпка за брой пътници съгласно тарифата за таксите от 2004 г.
Брой на пътниците за година
Процент на възстановяване
(%)
над 50 000
5
над 100 000
10
над 150 000
15
над 250 000
20
б)
стимул за растеж под формата на „стимул за дестинация“ и „стимул за честота“, които са предоставяни за откриването на нови маршрути от летище Schönefeld и за създаването на допълнителни честоти по съществуващи маршрути от летището. Размерът на стимула за дестинация е възлизал през първата година на 80 %, през втората година на 60 %, през третата година на 40 % и през четвъртата година на 20 % от основната тарифа на федералната провинция (която се определя като сумата от действащите такси за излитане и кацане и таксите за пътници за съответните движения на въздухоплавателни средства). Размерът на стимула за честота е възлизал през първата година на 60 % и през втората година на 40 % от основната тарифа на федералната провинция. Определянето на точните условия е било предмет на двустранно споразумение между FBS и авиокомпанията.
(35)
Тарифата за таксите от 2004 г. беше отново променена през юли 2005 г. Съгласно това изменение авиокомпаниите са могли да получават стимула за дестинация, когато започнат да обслужват нови маршрути от берлинската летищна система, т.е. маршрути до дестинации, които преди това не са били обслужвани пряко от Берлин. За разлика от това, преди изменението стимулът за дестинации се е прилагал за нови маршрути от летище Schönefeld дори и когато същият маршрут е бил обслужван чрез директни полети от други берлински летища.
(36)
На 19 януари 2006 г. бе приета нова тарифа за таксите („тарифата за таксите от 2006 г.“), която влиза в сила с обратно действие от 1 януари 2006 г. В сравнение с тарифата за таксите от 2004 г. се премахва стимулът за честота. Тарифата за таксите от 2006 г. по същество предвижда три различни финансови стимула: „стимул за растеж“ (16), т.е. стимул във връзка с повишаването на товаро- или пътникопотока на въздухоплавателно движение, „стимул за дестинация“ за разкриването на нови директни маршрути от Берлин до летище на нова дестинация, както и „отстъпка за брой пътници“.
(37)
Съгласно тарифата за таксите от 2006 г. при откриването на нов маршрут от Берлин авиокомпаниите е трябвало да избират между стимула за дестинация и стимула за растеж, като този избор е трябвало да бъде направен преди откриването на новия маршрут и това еднократно решение е било задължително.
(38)
През първия планиран период на полетите след откриването на новия маршрут стимулът за дестинация възлиза на 80 %, през втория планиран период на полетите - на 60 %, през третия планиран период на полетите - на 40 %, през четвъртия планиран период на полетите - на 20 % и през петия планиран период на полетите - на 10 % от основната тарифа на федералната провинция. Освен това авиокомпаниите са се задължили да върнат стимула за дестинация, ако се откажат от новия маршрут преди изтичането на петия планиран период на полетите: през първия планиран период на полетите - 60 % от платимата основна тарифа на федералната провинция, през втория планиран период на полетите - 40 %, през третия планиран период на полетите - 20 %, през четвъртия планиран период на полетите - 10 % и през петия планиран период на полетите - 0 %.
(39)
Авиокомпаниите са могли да кандидатстват за стимул за растежа, когато достигнат по-висок товаро- или пътникопоток на въздухоплавателно движение в сравнение с предходната година. Стимулът за растеж е изчисляван посредством скалата, установена в тарифата за таксите, според размера на постигнатия растеж. Това е довело до низходящо градиране на отстъпките върху летищните такси. Стимулът за растеж е бил ограничен за максимален срок от пет години.
(40)
„Отстъпката за брой пътници“ е била само леко изменена и разширена в сравнение с тарифата за таксите от 2004 г. Съгласно тарифата за таксите от 2006 г. отстъпката за брой пътници е преименувана на „стимул за обем“ и се изразява във възстановяване на таксите за излитане и кацане и таксите за пътниците в зависимост от броя на превозените пътници. Размерът на отстъпките е, както следва:
Таблица 4
Стимул за обем: отстъпки съгласно тарифата за таксите от 2006 г.
Брой на пътниците за година
Процент на възстановяване
(%(
над 50 000
5
над 100 000
10
над 250 000
15
над 500 000
20
над 1 милион
30
над 2 милиона
40
3.3. Индивидуални договори, сключени между FBS и някои авиокомпании
3.3.1. Установяване на авиокомпания easyJet като опорен ползвател на летище Schönefeld
(41)
В хода на изпълнението на стратегията за LCC на летище Schönefeld през 2003 г. FBS е започнала преговори с easyJet Airline Company Ltd. (easyJet), която е искала да разположи нова база в континентална Европа. В замяна срещу привлекателни летищни такси и други финансови стимули easyJet е предложила установяването на четири самолета през първата година от дейността си на това летище (2004 г.), последвано от шест самолета през втората година, както и по още един самолет на година през периода 2006-2009 г. По данни на Германия FBS е разглеждала това като възможност да привлече като опорен ползвател на летище Schönefeld един вече наложил се на пазара нискотарифен превозвач.
(42)
На 19 декември 2003 г. FBS и easyJet са сключили договор („договорът с easyJet от 2003 г.“) с посочените по-горе условия. С договора е била определена специална структура на таксите за авиокомпания easyJet, която се е различавала от действащата тарифа за таксите. В нея са определени само такси на базата на броя на излитащите пътници. Освен това с договора е въведена система на отстъпки, която се е основавала на броя на допълнителните пътници, превозвани от авиокомпания easyJet през съответната година в сравнение с предходната година. Тази специална система за отстъпки е възприета по-късно в тарифата за таксите от 2006 г. под названието „стимул за растеж“ (вж. съображения 36-39). Освен това FBS и easyJet са договорили стимул за дестинация под формата на еднократно плащане в размер на […] EUR за всяка нова дневна ротация (честота), предлагана от easyJet. Основаващите се на тази система плащания обаче са прекратени през 2004 г. В рамките на системата подкрепа са получили общо 19 нови дневни ротации, изпълнени от easyJet.
(43)
Срокът на сключения между FBS и easyJet договор е бил първоначално 10 години с възможността за easyJet да продължи договора с нови 10 години. На 11 септември 2007 г. FBS и easyJet са сключили договор за изменение („договор за изменение с easyJet от 2007 г.“), с който са променени срока и някои други условия на първоначалния договор. С този договор за изменение срокът на договора с easyJet от 2003 г. в неговия изменен вариант е ограничен до откриването на летище BER (предвидено тогава за 2011 г.). По отношение на летищните такси договорът за изменение с easyJet от 2007 г. е съдържал „динамична“ препратка към общата тарифа за таксите на летището (17). Съобразно с това действащата на летище Schönefeld тарифа за таксите е била в сила по всяко време и за easyJet, дори ако FBS би решила да промени тарифата за таксите след сключването на договора.
(44)
В периода от 2003 г. до 2006 г. трафикът на авиокомпанията easyJet на летище Schönefeld значително се е увеличил. easyJet успява да увеличи броя на разположените на база на летище Schönefeld самолети дори по-бързо, отколкото е уговорено чрез договора с FBS. В резултат на това през януари 2006 г. летище Schönefeld се превръща в най-голямата база на авиокомпанията easyJet извън Обединеното кралство.
(45)
Това обстоятелство е онагледено в таблица 5, която показва развитието на трафика на авиокомпанията easyJet на летище Schönefeld (съответно в абсолютни стойности и като процентен дял от общия брой пътници на Schönefeld между 2004 г. и 2010 г.).
Таблица 5
Развитие на трафика на авиокомпания easyJet на летище Schönefeld между 2004 г. и 2010 г.
Развитие на броя на пътниците на easyJet
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Дял на пътниците на easyJet в общия пътникопоток на летище Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Установяване на други авиокомпании на летище Schönefeld
(46)
Наред с установяването на авиокомпанията easyJet като опорен ползвател FBS е положила усилия за спечелването на други нискотарифни превозвачи. В хода на тези усилия са сключени индивидуални договори със следните нискотарифни превозвачи: Germanwings GmbH (Germanwings), Ryanair Limited (Ryanair), Volare Airlines S.p.A. (Volare), V-Bird Airlines B.V. (V-Bird), Norwegian Air Shuttle AS (Norwegian Air Shuttle), Icelandair Reykjavik Airport (Icelandair), както и с авиокомпанията Aer Lingus Limited (Aer Lingus), която за целите на настоящото решение се разглежда като нискотарифен превозвач (18).
(47)
В случая на Ryanair и Germanwings са сключени два последващи договора през 2003 г. и през 2004 г.
(48)
Договорите с Ryanair, Volare и V-Bird, както и първият договор с Germanwings са сключени преди приемането и деня на влизане в сила на тарифата за таксите от 2004 г. (вж. съображение 33). В тези договори са описани обслужваните от летище Schönefeld маршрути и съответните честоти. Договорите са предвиждали финансови стимули под формата на плащания за отделните авиокомпании, които са договорени, за да бъдат убедени тези авиокомпании да започнат да обслужват летище Schönefeld или да разширят своята дейност, без да е необходимо да чакат приемането на нова тарифа за таксите с финансови стимули. Тези плащания са обвързани с условието, че авиокомпаниите трябва да изпълнят определен минимален дял от планираните полети в рамките на предвиденото в договора (19). Първият договор с Ryanair е предвиждал плащане в размер на […] милиона EUR за една година (продължителност на договора). Договорите с V-Bird и Volare са съдържали плащания в размер на по […] милиона EUR за три години, низходящо градирани в годишни траншове. В първия договор с Germanwings е било определено плащане под формата на низходяща отстъпка върху дължимите летищни такси за период от три години. Освен това е договорено, че FBS ще поеме разноските за маркетингова дейност в размер на […] EUR годишно.
(49)
Другите договори, сключени със или след влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г., са се основавали по същество на същите принципи. В тези договори са описани също така обслужваните от летище Schönefeld маршрути и съответните честоти. По този начин въпросните авиокомпании са могли да се възползват от различни финансови стимули. Договорите обаче са съдържали „динамична“ препратка към общата тарифа за таксите на летището. Съобразно с това действащата на летище Schönefeld тарифа за таксите е била в сила по всяко време и за въпросната авиокомпания, дори ако FBS би променила тарифата за таксите след сключването на договора (20). Договорите са съдържали клаузи, според които предоставянето на определени стимули, предвидени съгласно тарифата за таксите, е било обвързано с условието авиокомпанията да извърши определена минимална част от полетите, планирани в рамките на предвиденото в договора. Освен това в някои от тези договори се предвижда FBS да отпуска субсидии за дялово финансиране на разноските за маркетинг на въпросните авиокомпании. В договора с Norwegian Air Shuttle например е била предвидена една еднократна субсидия в размер на […] EUR от страна на FBS за покриване на доказуемите разноски за маркетинг на авиокомпанията. На Aer Lingus и Icelandair също така са били предложени еднократни плащания в размер на […] EUR, съответно […] EUR за финансиране на част от техните маркетингови разходи.
(50)
Следващата таблица съдържа преглед на сроковете на различните договори.
Таблица 6
Срокове на договорите между FBS и нискотарифните превозвачи
Авиокомпания/договор
Дата на сключване на договора
Предвиден срок на договора (21)
Ryanair (първи договор)
31 март 2003 г.
1 май 2003 г. до 30 април 2004 г.
Ryanair (втори договор)
28 април 2004 г.
1 май 2003 г. до 30 април 2008 г.
Germanwings (първи договор)
14 октомври 2003 г. (22)
26 октомври 2003 г. до 31 октомври 2006 г.
Germanwings (втори договор)
23 декември 2004 г.
1 май 2004 г. до 30 април 2008 г.
Volare
22 октомври 2003 г. (23)
26 октомври 2003 г. до 31март 2007 г. (24)
V-Bird
3 ноември 2003 г. (25)
3 ноември 2003 г. до 3 ноември 2007 г. (26)
Icelandair
6 юни 2004 г.
6 юни 2004 г. до 31 март 2009 г.
Norwegian Air Shuttle
17 май 2004 г.
29 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
Aer Lingus
13 май 2004 г.
30 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
(51)
Таблица 7 онагледява развитието на трафика на въпросните авиокомпании на летище Schönefeld между 2003 г. и 2010 г.
Таблица 7
Развитие на броя на пътниците на нискотарифните превозвачи, които бяха предмет на проучването в периода от 2003 г. до 2010 г.
Развитие на броя на пътниците на авиокомпании с индивидуални договори в периода от 2003 г. до 2010 г.
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Общ дял на тези авиокомпании в трафика на летище Schönefeld
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Като цяло изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи е довело до драстично нарастване на трафика на летище Schönefeld. Както следва от таблица 1, броят на пътниците почти се е удвоил между 2003 г. и 2004 г. (нарастване от 1,7 милиона на 3,3 милиона). Също и след този период броят на пътниците се е увеличил значително и достигнал през 2005 г. 5 милиона, а през 2006 г. 6 милиона пътници. Между 2003 г. и 2009 г. броят на пътниците се е увеличил четворно.
3.4. Терминал Б и отдаване под наем на помещения в този терминал на easyJet
(53)
На летище Schönefeld терминалите Б и A са физически свързани един с друг и образуват заедно Северния терминал. По отношение на капацитета терминал Б е един от най-малките терминали на летище Schönefeld. Болшинството пътници и авиокомпании използват значително по-големия терминал A. На терминал Б се намират само дейностите проверка (check-in) на пътници и багаж, както и контролът на безопасността на пътниците. Всички останали части от процеса на обработване на пътниците се извършват на съседния терминал A. Към тях спадат изчакването преди отлитането, подготовката за качване в самолета, както и самото качване. Освен това всички пристигания на пътници и на техния багаж се извършват на терминал A.
(54)
За да се подготви за значителния допълнителен трафик, който се е очаквал на летище Schönefeld вследствие на договора с easyJet от 2003 г., през март 2004 г. FBS сключва с нея още един договор. С този договор („договор за наем с easyJet от 2004 г.“) FBS е предоставила на easyJet изключителното право на ползване за гишетата за регистрация и проверка на пътниците и помещенията за екипажите на терминал Б на летище Schönefeld. Договорените плащания на наем е следвало да бъдат извършвани отделно от плащането на летищните такси. Освен това договорът е предоставил на авиокомпанията easyJet право на „брандинг“, т. е. поставянето на запазената марка на авиокомпанията в някои участъци.
(55)
В периода от 2004 г. до 2007 г. авиокомпанията easyJet е наела площ от около […] m2 под формата на офис площи и гишета за регистрация и проверка на пътниците, това съответства на […] % от общата площ на терминал Б. През месец февруари 2008 г. авиокомпанията easyJet се е преместила в отделни офис помещения, с което използваната на терминал Б офис площ е намаляла на […] m2.
(56)
Отворените пространства на терминал Б, включително зали и коридори, както и намиращите се там кафенета може да бъдат използвани и от пътници на други авиокомпании, тъй като няма пространствено разделяне между терминал A и терминал Б.
(57)
Обработването на пътниците на терминал Б се различава от обработването на други терминали по един технически аспект на оборудването за безопасност на системата за обработване на багажа. Въведената на терминал Б система разполага с вграден рентгенов уред за контрол на багажа. На терминал A рентгеновият контрол се извършва непосредствено при влизането на пътниците в участъка за регистрация и проверка. Според Германия съоръжението на терминал Б съответства на съоръжението на терминал А по отношение на техническата ефективност на системата за обработване на багажа.
3.5. Мерки, които са предмет на официалната процедура по разследване
(58)
Следните мерки са предмет на официалната процедура по разследване:
-
договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата („мярка 1“), за потенциален бенефициент на който съгласно решението за откриване се счита FBS,
-
определената в договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. уредба за таксите („мярка 2“) с потенциален бенефициент авиокомпания easyJet,
-
условията, включително отстъпки върху летищни такси и различни финансови стимули, които са били предложени на голям брой нискотарифни превозвачи в рамките на договорите, посочени в таблица 6 (обозначени по-нататък общо като „мярка 3“), като за техни потенциални бенефициенти се считат Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus и Icelandair,
-
договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. („мярка 4“) с потенциален бенефициент easyJet.
4. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
4.1. Мярка 1: договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата
(59)
В решението за откриване Комисията отбеляза, че в продължение на известен период от време летище Schönefeld е реализирано загуби и че понастоящем това продължава. Освен това тя установи, че един от най-важните инструменти за оцеляването на FBS се състои в това да покрива тези загуби чрез реализираните от BFG печалби. Комисията стигна до предварителното заключение, че от това кръстосано субсидиране, основаващо се на договора за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата, за FBS е произтекло икономическо предимство, което тя може би не би получила при нормални пазарни условия. Според Комисията това икономическо предимство е селективно, тъй като то е от полза само за едно предприятие. Освен това то нарушава конкуренцията и засяга търговията между държавите членки.
(60)
По-нататък Комисията стигна до предварителното заключение, че това икономическо предимство е финансирано от държавни средства и следователно следва да се припише на държавата. По отношение на държавните средства Комисията подчерта, че FBS е публично дружество, чиито съдружници са германското федерално правителство и две федерални провинции. Освен това осем от дванайсет членове на надзорния съвет представляват германски публични органи. Поради това Комисията застъпи мнението, че средствата на FBS трябва да се разглеждат като държавни средства. Относно вменяването на мярка 1 на държавата Комисията подчерта по-специално вида на дейностите на FBS и посочи, че летищата имат съществено значение в различни политически сфери и че по принцип публичните органи „не отсъстват“, когато операторът на едно летище взема решения по отношение на дългосрочното развитие на съответната инфраструктура.
(61)
Поради това Комисията счете, че разглежданата мярка може да представлява държавна помощ. Тя изрази съмнения по отношение на съвместимостта на тази потенциална помощ с вътрешния пазар, и по-специално въз основа на дерогацията съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. В това отношение Комисията установи, че при въпросната мярка се касае за оперативна помощ, доколкото тя може да се определи като държавна помощ, че тя не изглежда необходима за постигането на цел от обществен интерес и пропорционална и че не е свързана с процес на преструктуриране. Освен това Комисията изрази съмнения по отношение на съвместимостта на мярката с разпоредбите на член 106, параграф 2 от ДФЕС и посочи, че германските органи не са доказали, че на FBS са били възложени услуги от общ икономически интерес. Освен това Комисията се позова на точки 34 и 35 от Насоките на Общността за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, обслужващи регионални летища („насоките за въздухоплаването“) (27), съгласно които цялостното управление на летището може само в извънредни случаи да се счете за услуга от общ икономически интерес.
4.2. Мярка 2: договор с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(62)
В решението за откриване Комисията посочи, че заплащаните от авиокомпанията easyJet летищни такси са били значително по-ниски от таксите, предвидени в действащата тарифа за таксите. Освен това Комисията подчерта, че отстъпките, предоставяни на другите нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld, наистина са се основавали на съответната действаща тарифа за таксите. Въпреки това договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. не е предвиждал такава „динамична“ препратка към тарифата за таксите. Поради това Комисията застъпи предварителното становище, че договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. представлява селективно предимство за easyJet, което по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(63)
Освен това Комисията стигна до предварителното заключение, че тази мярка е финансирана от държавни средства и може да бъде вменена на държавата, наред с другото, въз основа на аргументацията, посочена по отношение на мярка 1, която се отнася също и за мярка 2. Освен това Комисията посочи, че за сключването на договори от типа, сключен с авиокомпанията easyJet и с други нискотарифни превозвачи, по всяка вероятност е било необходимо разрешението на надзорния съвет, мнозинството от членове на които са представители на публични органи. Комисията отбеляза освен това, че публикуваната от FBS тарифа за таксите е трябвало да бъде одобрена от Министерството на градското развитие, жилищното настаняване и транспорта на федерална провинция Бранденбург. Тези аспекти бяха разглеждани като по-нататъшни признаци за това, че мярка 2 (и мярка 3) трябва също да бъдат вменени на държавата. Освен това Комисията посочи, че министър-председателят на федерална провинция Бранденбург е бил член на надзорния съвет на FBS и също така, че Министерството на градското развитие, жилищното настаняване и транспорта му е било подчинено.
(64)
В допълнение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, доколкото тя може да бъде определена като държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите на Насоките за въздухоплаването.
4.3. Мярка 3: договори с други нискотарифни превозвачи
(65)
В решението за откриване Комисията обясни, че от установената на летище Schönefeld уредба за отстъпки за повишаване на въздушния трафик са се ползвали само някои авиокомпании, и подчерта недостатъчната прозрачност на тази система за отстъпки. Комисията посочи, че някои от проучените договорености за таксите са били договорени по време, когато действащата тарифа за таксите не е съдържала нормативни договорености за намаления, и че тарифата за таксите от 2004 г. е била разработена специално за да се създаде с обратно действие правна основа за тези договорености. Според Комисията договореността за отстъпки, предвидена съгласно тарифата за таксите от 2004 г., не е могла да влезе в сила законосъобразно, тъй като тарифата за таксите от 2004 г. е била одобрена от компетентния орган само с уговорката, че Европейската комисия ще бъде уведомена за съответните договорености за отстъпки, като такова уведомяване не се е състояло (28). С оглед на тези факти Комисията стигна до предварителното заключение, че разглежданите договорености са предоставили на въпросните авиокомпании селективно предимство. Освен това Комисията счете, че това икономическо предимство по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(66)
По отношение на използването на държавни средства при мярка 3 и вменимостта на тази мярка на държавата Комисията приведе същите доводи, както за договора с easyJet от 2003 г.
(67)
В заключение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта с вътрешния пазар на разглежданите договорености, доколкото те може да бъдат считани за държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите в Насоките за въздухоплаването.
4.4. Мярка 4: договор за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г.
(68)
По отношение на споразумението между FBS и авиокомпанията easyJet за ползване на терминал Б на летище Schönefeld в решението за откриване Комисията посочи съдебното решение на Областния съд Потсдам (29). Областният съд е установил, че на авиокомпанията easyJet е било предоставено изключителното право на ползване на цял терминал (терминал Б) и че всички други авиокомпании, които са били разположени по-рано на този терминал, е трябвало да го напуснат. Този терминал предлага различни предимства, които липсват при останалите терминали на летище Berlin-Schönefeld. Така например той разполага със система за обработване и транспорт на багажа с няколко нива, която позволява значително по-бърза обработка, отколкото транспортните системи на останалите терминали, ограничени само на едно ниво.
(69)
Според Комисията Областният съд е установил, че не е имало основание на авиокомпанията easyJet да се предоставя изключително право на ползване на терминал Б. Други авиокомпании, които също така са обслужвали летище Berlin-Schönefeld, са обработвали също толкова пътници и са предлагали подобен брой маршрути на летище Schönefeld като easyJet. Освен това Комисията застъпи мнението, че размерът на наема, начислен от страна на FBS по отношение на авиокомпанията easyJet, в размер на […] EUR месечно е под обичайния пазарен наем.
(70)
Поради това Комисията застъпи предварителното становище, че договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. представлява селективно предимство за easyJet. Освен това Комисията счете, че това икономическо предимство по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(71)
По отношение на използването на държавни средства при мярка 4 и вменяването на тази мярка на държавата Комисията приведе същите доводи, както за договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(72)
В заключение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, доколкото тя може да бъде разглеждана като държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите на Насоките за въздухоплаването.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
5.1. Авиокомпания Air France
(73)
По данни на авиокомпания Air France намалените такси, събирани от FBS на летище Schönefeld, не представляват обща мярка, тъй като в този случай не е извършено необходимото публично обявяване. Освен това срокът на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (20 години) е в противоречие с практиката от решения на Комисията. В допълнение според Air France няма обективно оправдание за дългосрочна финансова помощ и не може да се докаже наличието на стимулиращ ефект.
(74)
По отношение на използването на терминал Б от easyJet авиокомпания Air France застъпи мнението, че се касае за единствения терминал, който е предвиден за изключителното ползване от една авиокомпания. Договорът за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. не е бил предмет на тръжна процедура. easyJet е единствената авиокомпания, която може да предложи удобно и надеждно издаване на багажа.
5.2. Авиокомпания Lufthansa
(75)
Авиокомпания Deutsche Lufthansa AG (Lufthansa) посочи в своето становище, че бизнес развитието на трите берлински летища (Tegel, Schönefeld и Tempelhof) е протичало извънредно положително и доходността от оборота през последните три години е възлизала на […] %. По мнение на авиокомпания Lufthansa летище Schönefeld е било субсидирано чрез авиокомпаниите, опериращи от летище Tegel.
5.3. Авиокомпания Germania
(76)
Germania Fluggesellschaft mbH (Germania) застъпи становището, че в резултат на договора за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата между FBS и BFG предлаганите на летище Schönefeld предимства са финансирани от пътниците на летище Tegel. Според авиокомпания Germania се получава кръстосано субсидиране от начина на изчисляване на летищните такси, както и от връзките между операторите на летищата Schönefeld и Tegel, които според Germania трябва да се окачествят като тайно споразумение. Становището на авиокомпания Germania е, че FBS не е реагирала по отношение на компенсирането на загуби като инвеститор в условията на пазарна икономика. Авиокомпания Germania смята, че е малко вероятно разходите на FBS на летище Schönefeld да са могли да бъдат покрити от експлоатацията.
(77)
Авиокомпания Germania изтъкна, че в резултат на индивидуални договори за летищни такси авиокомпаниите на летище Schönefeld са получавали оперативни помощи. Освен това според авиокомпания Germania тарифата за таксите от 2004 г. не е била нито одобрена, нито публикувана.
(78)
Според авиокомпания Germania наемът, събиран от авиокомпания easyJet за ползването на терминал Б, не е съответствал на пазарната цена. Това е равностойно на привилегировано третиране и държавна помощ. Изключителното използване на целия терминал е позволило на авиокомпания easyJet да предлага по-ефективно обслужване, докато други авиокомпании не са имали тази възможност.
5.4. Авиокомпания DBA
(79)
По данни на DBA Luftfahrtgesellschaft (DBA), нискотарифен авиопревозвач и дъщерно предприятие на Air Berlin (прекратила експлоатация през 2008 г.), ценовата конкуренция на берлинския пазар за въздушен транспорт е била особено силна. С изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, и особено с навлизането на Germanwings и easyJet условията на конкуренция са се изострили още повече. По този начин опериращите от летище Tegel авиокомпании са попаднали под натиск, между тях предимно нискотарифните превозвачи, като например Air Berlin/DBA.
(80)
Според авиокомпания DBA наемът, заплащан от easyJet за терминал Б, не е съответствал на пазарната цена. Освен това изключителното ползване на транспортната система за багажа на терминал Б е представлявало привилегировано третиране, което е съществено с оглед на правилата за държавната помощ.
5.5. Асоциация на европейските авиокомпании (Association of European Airlines)
(81)
Асоциацията на европейските авиокомпании (Association of European Airlines, AEA), представляваща интересите на европейски авиокомпании, е на мнение, че кръстосаното субсидиране между летище Tegel и летище Schönefeld, както и между членове на AEA, които са оперирали предимно от летище Tegel, и субсидираните конкурентни авиокомпании със седалище на летище Schönefeld, е дискриминиращо. Според AEA авиокомпаниите, опериращи от летище Schönefeld, не биха били способни да оцелеят икономически без това антиконкурентно кръстосано субсидиране и таксите на летище Tegel са могли да бъдат значително по-ниски. Поради географската близост на летище Tegel до летище Schönefeld субсидиите не са били необходими от публична гледна точка.
(82)
Освен това според мнението на AEA мерките, посочени в решението за откриване, не са обективно оправдани, отстъпките и стимулите са произволни и дискриминационни и следователно те са несъвместими с Насоките за въздухоплаването.
5.6. Авиокомпания Germanwings
(83)
По данни на авиокомпанията Germanwings поведението на FBS спрямо компанията винаги е било като на частен инвеститор. Въпреки стъпаловидното намаляване на предоставяните отстъпки авиокомпанията Germanwings е изградила своята мрежа от дестинации от летище Schönefeld. Компанията е разчитала, че сключените с FBS финансови споразумения са законосъобразни, и по-специално поради това, че трите берлински летища образуват една единна летищна система.
(84)
Germanwings поясни, че летищата Hamburg, Dresden, Leipzig или Lübeck (30) не са разглеждани като подходящи конкурентоспособни алтернативи на летище Schönefeld, тъй като авиокомпанията обслужва дестинации преди всичко в рамките на Германия. Предвид кратката продължителност на полетите по вътрешните маршрути посочените летища са твърде отдалечени от Берлин, за да бъдат разглеждани като подходящи алтернативи на летище Schönefeld.
(85)
В допълнение авиокомпания Germanwings изтъкна, че наемането на терминал Б от авиокомпанията easyJet е в нарушение на правилата за конкуренция и разпоредбите за държавната помощ, тъй като easyJet не е участвала по никакъв начин във финансирането на терминал Б и отдаването под наем се е състояло без съответна тръжна процедура. Освен това наемната цена е твърде ниска, ако се вземе предвид, че терминал Б за разлика от терминалите A и В разполага с модерна система за обработване и транспорт на багажа.
5.7. Летище Lübeck
(86)
Летище Lübeck обяви, че не са били регистрирани никакви отрицателни влияния на бизнес стратегията на FBS върху пазара.
5.8. Авиокомпания Ryanair
(87)
Ryanair застъпи мнението, че по отношение на полетите на къси и средни разстояния няма конкуренция между летищата Dresden, Hamburg и Lübeck, от една страна, и Schönefeld, от друга страна. Разстоянието между Schönefeld и Dresden, Hamburg, съответно Lübeck е твърде голямо за да позволи възникването на подобна конкуренция. Поради това един договор с летище Schönefeld няма никакви влияния върху другите посочени летища.
(88)
Ryanair посочи, че таксите, заплащани от нея на летище Schönefeld, съответстват на определените в тарифата за таксите, които от своя страна съответстват на стандартната практика в сектора. Договорът с FBS е подобен на договорите, сключени с редица частни летища, и би бил сключен по същия начин с инвеститор в условията на пазарна икономика. Ryanair представи проучване на консултантското дружество […], в което се проучват споразуменията между Ryanair и FBS. Изхождайки от един сравнителен анализ на летище Schönefeld с летищата Liverpool и Luton, консултантското дружество е стигнало до заключението, че поведението на FBS спрямо Ryanair съответства на поведението, което се очаква от частен инвеститор в условията на пазарна икономика.
(89)
Според авиокомпания Ryanair Берлин е значим икономически и административен център като Лондон или Милано и следователно важна европейска дестинация. Поради това установени в Берлин авиокомпании могат да бъдат сигурни, че ще има достатъчно пътници, които да желаят да пътуват до тази дестинация.
5.9. Авиокомпания easyJet
(90)
По отношение на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. easyJet посочва, че инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS също би приложил този вид стратегия. Действително въз основа на мярката FBS е могла да отбележи значително нарастване на броя на пътниците и подобрени годишни резултати.
(91)
Освен това авиокомпанията посочи, че наличието на индивидуално споразумение за такси между FBS и easyJet не означава непременно, че са предоставяни дискриминиращи отстъпки. Авиокомпанията застъпи становището, че на други авиокомпании със сравними цели на растеж са предоставени същите условия както на easyJet. Във всеки случай отстъпките са оправдани с оглед на предлаганите от авиокомпания easyJet икономии от мащаба. Повечето от пътниците на летище Schönefeld са клиенти на авиокомпания easyJet и следователно easyJet е допринесла в по-голяма степен за подобряването на резултатите на FBS.
(92)
По отношение на използването на терминал Б авиокомпания easyJet посочи, че не се касае за затворен за нея терминал на летището. Действително easyJet е наела отделен сектор за регистрация и проверка на пътници и свързани с него офис помещения в северния терминал на летище Schönefeld. В по-голямата си част обаче този участък е бил обществено достъпен и е бил използван също и от пътниците на други авиокомпании. Към момента на подписване на договора с авиокомпания easyJet на терминал Б е имало достатъчно свободен капацитет. От това не са възникнали щети за други авиокомпании. Компанията easyJet подчерта, че от началото на дейността си на летище Schönefeld през 2004 г. тя е авиокомпанията с най-голям пътникопоток с голяма преднина пред другите авиокомпании. Изключителното използване на определени сектори на терминал Б е по тази причина обективно оправдано.
(93)
Освен това системата за обработване на багажа на терминал Б по данни на авиокомпания easyJet е отговаряла само на обичайните технически стандарти и чрез нея easyJet не е получила предимства в сравнение с други авиокомпании.
(94)
По отношение на пазарната стойност на терминал Б авиокомпанията easyJet посочи, че заплащаният наем е бил над пазарната стойност на терминал Б, тъй като терминалът не е бил достатъчен да покрие нуждите на easyJet по отношение на капацитета. Поради това сравняването на наема е възможно само със сравними участъци на летище Schönefeld или - по отношение на офисите - с офисни площи в непосредствена близост до летището.
5.10. Компанията FBS
(95)
FBS припомни особената ситуация на Берлин, а именно летищната система (състояща се първоначално от три летища) и плановете за строителство на централното летище Berlin-Brandenburg (BER). През 2003 година транспортният капацитет на летище Schönefeld е бил изчерпан едва наполовина, а трафикът на летището не е покривал неговите разходи. По данни на FBS закриването на летище Schönefeld би довело между другото до загуба на разрешението за неговата експлоатация, което е било абсолютно необходимо за експлоатацията на BER.
(96)
Компанията FBS посочи, че летищата, назовани от Комисията в решението за откриване като предполагаеми конкуренти, в действителност не са били в конкуренция с летищата на Берлин, тъй като географското разстояние между отделните летища е било твърде голямо.
(97)
По отношение на договора за управление и прехвърляне на печалбата FBS се аргументира, че такъв вид договори между предприятия от една група са обичайни в деловия свят. FBS застъпи становището, че прехвърлянето на печалбите между трите берлински летища е един чисто вътрешен въпрос за компанията. Според FBS системата от летища образува една-единствена компания, която преследва общи интереси и е взаимно обвързана чрез дружественото право. Системата от летища представлява един отделен географски и продуктов пазар. Следователно се касае за обичайна пазарна практика, която освен това в настоящия случай е била целесъобразна от икономическа гледна точка.
(98)
FBS оспори някои от предварителните заключения в решението за откриване относно използването на държавни средства. Според компанията фактът, че тарифата за таксите трябва да бъде одобрена от съответния публичен орган, не оправдава заключението, че средствата на FBS са били контролирани публично. Според FBS системата на тарифите за таксите се е отнасяла в еднаква степен за публичните и за частните съдружници на летищата и е отчитала публичния интерес към експлоатацията на въздушния транспорт в съответствие с правните норми. По данни на FBS министър-председателят на федералната провинция Бранденбург, който също така е бил член на надзорния съвет на FBS, не е имал правомощия да дава указания на министерството, което е било компетентно да одобрява тарифите за такси. Освен това при определянето на летищни такси правооотношението между летище и авиокомпании подлежи изключително на частното право и е правно обвързващо независимо от разрешението от компетентния орган.
(99)
Освен това FBS обясни, че тарифата за таксите има същото действие като общи търговски условия и независимо от всяко официално разрешение съставлява централна съставна част на договора между едно летище и една авиокомпания. тарифата за таксите - включително и съдържащите се в нея отстъпки - е предлагана без разлики на всички авиокомпании от 1 май 2004 г. Индивидуалните договорни уредби са служили единствено за договаряне на двустранни условия за изпълнението на договора и за подробното определяне на цели. Чрез тези договори не са предоставяни никакви особени предимства.
(100)
FBS се обоснова, че през 2003 г., след провалилата се приватизация въз основа на различното натоварване на капацитета на двете най-важни берлински летища - почти пълно натоварване на летище Tegel без значителни възможности за разширяване за разлика от значителния свободен капацитет на бъдещото летище BER, разположено в Schönefeld - да предприеме мерки, за да развие трайно и икономически ефективно въздушния транспорт в гъсто населения район Берлин.
(101)
Освен това FBS обясни, че в интерес на групата FBS е било необходимо да се запази експлоатацията на летище Schönefeld с оглед на бъдещата експлоатация на летище BER. Според FBS дори едно временно закриване на летище Schönefeld би направило фактически невъзможно постигането на дългосрочната стратегическа цел - експлоатацията на едно централно берлинско летище, разположено в Schönefeld.
(102)
По данни на компанията FBS поради това е било необходимо експлоатацията на летище Schönefeld да се провежда по възможно най-ефективния икономически начин в периода между 2003 г. и откриването на летище BER. FBS допълни, че за по-доброто използване на наличните капацитети на летище Schönefeld по предложение на реномирано консултантско дружество е взето решение за осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи. Тази стратегия се е смятала за икономически най-изгодното решение за FBS, тъй като се е считало за вероятно в краткосрочен план предложената тарифа за таксите с предвидената в нея система на целеви и низходящо градирани финансови стимули да доведе до увеличаване на трафика на летище Schönefeld.
(103)
Според FBS стратегията за нискотарифните превозвачи е била извънредно успешна. Броят на пътниците на летище Schönefeld се е увеличил скокообразно, без пътникопотокът на другите берлински летища да намалее. Компанията FBS подчерта, че повишеният трафик е довел до повишени приходи и икономическите трудности са могли бързо да бъдат преодолени. Още през 2006 г. оперативният резултат (EBIT) на FBS за първи път вече е бил положителен. Според FBS е трябвало да се изхожда от това, че тази положителна тенденция е продължила, което е било от значение преди всичко за възможностите за финансиране на новото летище.
(104)
FBS посочи, че започналата през 2003 г. стратегическа промяна е била крайно необходима по икономически причини и поведението на FBS е било подобно на поведение на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика. Бизнес планът, който е залегнал в основата на стратегията за нискотарифните превозвачи, е позволил на FBS да направи прогнозата, че трафикът на летището няма да остане нерентабилен. Компанията FBS препрати към проучването, възложено на одиторската компания […](„проучване на първия експерт“). Това проучване, изготвено през 2007 г., е потвърдило, че изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи (LCC) и въвеждането на съответна тарифа за таксите са били целесъобразни от гледна точка на инвеститор в условията на пазарна икономика.
(105)
Компанията FBS заяви, че индивидуалните договори, сключени с определени нискотарифни превозвачи преди влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г., са били необходими, за да предложат на авиокомпаниите стимул да се установят своя база на летище Schönefeld. FBS препрати към второ проучване, възложено на одиторското дружество […], което е било изготвено също през 2007 г. В рамките на това проучване одиторското дружество […] е анализирало рентабилността на различните договори по мярка 3 и е установило, че при сключването на тези договори FBS е имала поведението на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика. Всички индивидуални договори с различни авиокомпании са били сключени с чисто икономическа мотивация с оглед на краткосрочното подобряване на икономическата ситуация на FBS.
(106)
По отношение на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. FBS застъпи становището, че в този случай той е представлявал важна част от осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи и поради това не представлява държавна помощ. Стратегията за нискотарифните превозвачи е предоставила на авиокомпания easyJet, един от водещите нискотарифни превозвачи в Европа, стимул да установи своя база на летище Schönefeld.
(107)
На базата на успешното сключване на договора с авиокомпанията easyJet (разглеждана като „опорен ползвател“) FBS е била в състояние да убеди други авиокомпании да се установят на летище Schönefeld. Договорните отношения с easyJet (включително задължението на авиокомпанията да базира минимален брой самолети на летище Schönefeld) са предоставили на двете страни висока степен на сигурност при планирането и са допринесли значително за повишаването на рентабилността на летище Schönefeld.
(108)
FBS се аргументира, че договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. не се различава фундаментално от тарифата за таксите от 2004 г. и не е довел до недопустимо предоставяне на предимства. Освен това FBS посочи, че договорът за изменение с easyJet от 2007 г. препраща изрично към тарифата за таксите от 2006 г., която е била в сила към тогавашния момент.
(109)
Освен това FBS подчерта, че индивидуалните договори с нискотарифните превозвачи са били сключени преди приемането на Насоките за въздухоплаването от 2005 г. Подписването на някои договори е станало дори още преди приемането на Решението на Комисията относно летище Charleroi (31).
(110)
Независимо от това според FBS на easyJet не е предоставено селективно предимство чрез наемането на помещения на терминал Б. Предоставянето на един цял терминал на easyJet се е състояло по икономически и практически причини поради високия пътникопоток на авиокомпанията на летище Schönefeld. Авиокомпанията easyJet е платила нормалната пазарна цена, която е договорена въз основа на вече събирани наеми на летище Schönefeld. Предоставянето на сектори от терминали е обичайна практика на германските и на международните летища. Освен това не е имало рекламни права, които биха предоставили на easyJet предимство спрямо други авиокомпании, тъй като easyJet - също както всички останали авиокомпании - е получила само права за излагане на марката си в собствения си участък за регистрация и проверка на пътници.
6. СТАНОВИЩЕ НА ГЕРМАНИЯ
6.1. Държавно влияние
(111)
Германия посочва, че средствата на FBS не са контролирани от държавата, нито пък употребата им може да бъде вменена на държавата. Според Германия въпросните стимули и отстъпки не са финансирани с публични средства, а са резултат на бизнес дейността на компания, оперираща съгласно частното право.
(112)
Във връзка с това Германия обясни, че въпреки държавните акционери компанията FBS и нейните дъщерни дружества не са включени в публичното управление, а съзнателно са били подчинени на принципите на конкуренцията и свободния пазар. Германия допълни, че държавните акционери са очаквали от FBS реализирането на печалби.
6.2. Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата (мярка 1)
(113)
Германия застъпи становището, че договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата не съдържа кръстосано субсидиране, което би могло да представлява държавна помощ.
(114)
Германия подчерта, че с оглед на публичното право, както и съгласно законодателството на Съюза (32) берлинските летища са били свързани помежду си в такава степен, че са образували една-единствена „летищна система“. Целта на една такава летищна система е различните летища да бъдат третирани като едно-единствено летище с множество писти за излитане и кацане. Следователно FBS и BFG трябва да бъдат разглеждани като едно-единствено предприятие. Германия посочи, че самата Комисия е посочила договора за управление и прехвърляне на печалбата, общата структура на интернет технологиите, централизираните основни функции и единните бизнес планове като критерии, според които отделни компании в рамките на една група се определят като автономни (33).
(115)
Според Германия прехвърлянето на печалби не е представлявало прехвърляне на разходи от летище Schönefeld на Tegel и Tempelhof. Това не е оказвало никакво влияние върху летищните такси на летище Tegel. Събираните и на трите летища такси са се базирали на направените на всяко летище разходи.
(116)
В допълнение Германия разясни, че FBS както всяко друго частно предприятие е следвала стратегически план, за да постигне печалби в дългосрочен план. Основен признак на този план е създаването на едно-единствено летище за Берлин в Schönefeld.
6.3. Правна валидност на тарифата за таксите от 2004 г.
(117)
Според Германия предварителното заключение на Комисията в решението за откриване, съгласно което тарифи за такси, които не са били безрезервно одобрени от компетентния орган на федералната провинция, не са правно валидни (34), не отразява правилно преобладаващата в Германия правна ситуация. Одобрението съгласно параграф 43 от Правилника за лицензиране във въздушния транспорт от компетентния орган на федералната провинция (35) не е предпоставка за правната валидност на тарифата за таксите. Според постоянната практика на Bundesgerichtshof (Федерален върховен съд, ФВС) и на инстанционните съдилища в Германия при публикуваните тарифи за таксите на летищата се касае за „общи търговски условия“ по смисъла на германското гражданско право (36). Това би означавало, че тарифите за таксите - одобрени от компетентния орган или не - биха имали функциите на търговски условия, предлагани стандартно на авиокомпаниите, които ползват летищата (37).
(118)
По мнението на Германия взаимовръзките по случая са били погрешно оценени от Областния съд Потсдам в неговото решение от 20 октомври 2004 г., на което се позовава комисията в съображение 22 от решението за откриване (38). Освен това срещу това съдебно решение е била подадена въззивна жалба. Във връзка с това Върховният областен съд на Бранденбург е дал съдебното указание, че решението на Областния съд Потсдам не може да се поддържа. Германия обяви, че впоследствие при съдебна спогодба в основното производство между участващите страни в съдебния спор жалбата е била оттеглена. Следователно решението на Областния съд Потсдам никога не е влязло в сила и с оттеглянето на жалбата е станало неефективно, дори и да не е било изрично отменено. Германия посочи, че междувременно Областният съд Потсдам е променил правното си становище и в следващо в значителна степен идентично дело е отхвърлил жалба относно тарифата за таксите на летище Schönefeld.
6.4. Индивидуални договори, сключени между FBS и определени авиокомпании (мерки 2 и 3)
(119)
Германия поясни, че системата за таксите и индивидуалните договорни споразумения с различни авиокомпании на летище Schönefeld трябва да се разглеждат в контекста на изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(120)
Германия посочи, че в този контекст берлинските летища като една- единствена „летищна система“ не са били в конкуренция едно с друго. Летище Schönefeld е имало допълваща функция за разтоварване на летище Tegel, което е достигнало границите на своя капацитет. Стратегията за нискотарифните превозвачи е била законен метод за непряк контрол на натоварването на трафика. Тази стратегия не е довела до намаляване на броя на пътниците на летище Tegel. Нещо повече, двете летища са могли значително да увеличат броя на своите пътници в годините преди започването на официалната процедура по разследване. Освен това въз основа на географското разстояние, и по-специално с оглед на пътниците на нискотарифните превозвачи с разумно отношение към своите разходи берлинските летища не са били в конкурентни отношения с летищата Leipzig, Dresden, Hamburg или Lübeck.
(121)
Според Германия за изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи е било важно да се спечели една авиокомпания като опорен ползвател, която да използва Schönefeld като база. Това е била първата крачка за изграждането на висок обем на трафика на това летище, което е трябвало да направи летище Schönefeld по-привлекателно за други авиокомпании. Ако за летище Schönefeld са били в сила същите условия както за летище Tegel, би било невъзможно да се спечели такъв опорен ползвател, както са показали неуспешните опити през 90-те години на миналия век да бъдат убедени някои авиокомпании да се преместят от летище Tegel на летище Schönefeld. За пренасочването на трафика и ефективното използване на капацитета на Schönefeld е било необходимо да се създадат стимули за въздушен трафик на летище Schönefeld. Чрез осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи авиокомпаниите са получили съответни стимули, към които се е числяла и тарифа за таксите, която е предлагала отстъпки за количество и други финансови стимули.
(122)
Било е необходимо стратегията за нискотарифните превозвачи да бъде осъществена преди влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г. чрез индивидуални договори с няколко авиокомпании, за да се ограничат колкото е възможно по-бързо причинените от летище Schönefeld загуби и да се постигне една преимуществена позиция на бързо разрастващия се тогава пазар на нискотарифните превозвачи. Във връзка с това Германия посочи, че една официална промяна на тарифата за таксите на едно летище би имала като последствие значителни административни разходи и не би могла да бъде завършена достатъчно бързо, за да се започне с изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи колкото е възможно по-бързо, т.е. в края на 2003 г.
(123)
Германия се обоснова, че чрез вземането на обсъжданите мерки FBS се е държала като инвеститор в условията на пазарна икономика, тъй като бизнес решенията на FBS са се основавали на стратегията за нискотарифните превозвачи и индивидуалните договори са били сключени на базата на солиден бизнес план, който е бил разработен от консултантското дружество. Освен това Германия насочи към оценките, извършени от две одиторски дружества, […] и […], които са били възложени от FBS, за да провери дали принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е бил в съответствие със стратегията за нискотарифните превозвачи и с индивидуалните договори, какъвто се твърди, че е случаят.
(124)
Според Германия одиторите са стигнали до заключението, че както по отношение на управленското решение за стратегическо преустройство, така и по отношение на въвеждането на схема за финансови стимули е могло да се потвърди, че един инвеститор в условията на пазарна икономика би взел същите решения в една съпоставима ситуация. Относно договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. и посочените в таблица 6 индивидуални договори (с изключение на договора с V-Bird) […] е изчислило съответните капиталови стойности (нетни настоящи стойности („ННС“)), всяка от които е била положителна. Следователно […] е стигнало до заключението, че инвеститор в условията на пазарна икономика би действал точно по същия начин като FBS. Въпреки това от […] са били изразени съмнения по-специално относно първоначално договорения между страните срок на договора с easyJet от 2003 г. […] се е усъмнило във факта, че предвид този срок на договора (десет години с опция за продължаване с нови десет години) предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика при сключването на подобен договор би взел под внимание влиянието на обмисления договор върху бъдещата експлоатация на летище BER, което е трябвало да бъде открито преди изтичането на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (39). Според […] съществуването на договора с easyJet от 2003 г. е щяло да се отрази отрицателно върху таксите, които FBS би могла да договори с други авиокомпании за използването на летище BER, което би се отразило на рентабилността на бъдещото летище. Германия обаче поясни, че по отношение на първоначално предвидения срок на сключения през 2003 г. договор с авиокомпания easyJet тези съмнения вече не са били съществени, тъй като този договор е бил променен чрез договора за изменение с авиокомпания easyJet от 2007 г. Договорът за изменение е съдържал разпоредба, съгласно която договорът ще бъде в сила до момента на откриване на летище BER, планирано тогава за 2011 г.
(125)
Освен това в своите бележки по становищата на други заинтересовани страни Германия застъпи мнението, че становищата на някои заинтересовани страни относно тарифата за таксите от 2004 г. и относно индивидуалните договори с нискотарифни превозвачи са отчасти погрешни и извадени от контекста. Германия подчерта, че тарифата за таксите за летище Schönefeld е трябвало да стимулира разкриването на нови дестинации и е била недискриминираща, тъй като всяка авиокомпания, която е могла да привлече достатъчен брой пътници или е разкрила нови маршрути или нови честоти на летище Schönefeld, се е възползвала от отстъпките.
6.5. Договор за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. (мярка 4)
(126)
По отношение на използването на терминал Б от авиокомпанията easyJet Германия посочи, че само една част (24 %) от полезната площ на терминал Б е била наета от easyJet. Това, че използването на офис площи и гишета за регистрация и проверка на пътниците в един определен участък на терминала е било предоставено на една определена авиокомпания, е било според Германия обичайна практика на международните летища и не е представлявало привилегировано третиране.
(127)
Във връзка с предоставеното на авиокомпанията easyJet на изключително право Германия заяви, че предвид превозвания от easyJet голям брой пътници използването на терминал Б от други авиокомпании е било невъзможно по практически причини, защото капацитетът на терминала вече е бил надхвърлен поради използването от easyJet.
(128)
Освен това Германия посочи, че на други авиокомпании също е било предоставено изключителното използване на определени участъци на терминали на летище Schönefeld. По-специално групата Lufthansa (Condor, SunExpress и Germanwings) първоначално се е възползвала от изключителното използване на терминал Г, когато този терминал е бил построен през 2004-2005 г.
(129)
Освен това Германия се усъмни в становищата на някои заинтересовани страни във връзка с мярка 4 и твърдеше, че назованите от някои от тези заинтересовани страни данни за наема са неверни и необосновани. Наемът, заплащан от авиокомпанията easyJet, е бил определен във връзка с обичайния пазарен наем за летище Schönefeld. Германия застъпи становището, че противно на твърденията на някои заинтересовани страни наемите на летище Schönefeld не биха могли да се сравняват с тези на летище Tegel.
(130)
По отношение на евентуалните предимства за авиокомпанията easyJet, произтичащи от специалната система за обработване и транспорт на багажа на терминал Б, Германия обясни, че тази система е била изработена от същото предприятие като системата за обработване и транспорт на багажа на терминал A и че тя е била замислена в съответствие със същите технически стандарти. Чрез вграждането на рентгеновата техника системата на терминал Б несъмнено е по-комплексна, от което произтичат по-малкия технически капацитет, по-продължителното време на транспортиране на багажа и по-високата чувствителност на смущения. Следователно системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б представлява в действителност ощетяване на авиокомпания easyJet спрямо авиокомпании, които извършват въздушен трафик през терминал A. Освен това въз основа на разположението на сградите багажът от терминал A може да бъде транспортиран за по-кратко време до чакащия самолет, отколкото от терминал Б. Оттук произтича друго ощетяване за авиокомпания easyJet в сравнение с авиокомпаниите, установени на терминал A.
(131)
Германия изтъкна, че противно на становищата на някои заинтересовани страни системата за обработване и транспорт на багажа за авиокомпания easyJet не е била обновявана. Рентгеновото оборудване е било вградено от съображения за сигурност през 2003 г. само в съществуващата системата за обработване и транспорт на багажа.
(132)
В заключение Германия посочи, че разпределянето на пътникопотока, обработен от авиокомпанията easyJet, на терминал Б е било извършено въз основа на недискриминационни и уместни критерии, действително без предварително публикуване на тръжна процедура, което обаче за такива случаи не се налага нито съгласно германското, нито съгласно правото на Общността. Когато през 2004 г. авиокомпанията easyJet е взела решение да започне летателната експлоатация на летище Schönefeld, е било ясно според Германия, че тази авиокомпания ще има значителен дял от общия трафик на летището. В действителност полетите на авиокомпанията easyJet още през 2004 г. са съставлявали 30 % от целия трафик на летище Schönefeld. Било е подходящо и целесъобразно превозите на авиокомпания easyJet да се съсредоточат на един-единствен терминал, като терминал Б е бил признат за най-подходящия терминал предвид неговия свободен капацитет. Според становището на Германия достъпът на други авиокомпании до летище Schönefeld не е бил нито отказван, нито ограничаван, тъй като летището е предлагало достатъчен капацитет за всички потенциално заинтересовани авиокомпании.
7. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ С ОГЛЕД НА ЗАКОНОДАТЕЛСТВОТО ЗА ДЪРЖАВНАТА ПОМОЩ
(133)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) държавните помощи или помощите, предоставяни от държавни средства, независимо под каква форма, които нарушават или заплашват да нарушат конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производствени отрасли, са несъвместими с вътрешния пазар, доколкото засягат търговията между държавите членки.
(134
Критериите, определени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са кумулативни. За да може да се установи дали при една мярка се касае за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, трябва следователно да бъде изпълнена всяка от следните четири предпоставки. Финансовата помощ:
-
се предоставя от държавата или чрез ресурси на държавата,
-
поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки,
-
нарушава или заплашва да наруши конкуренцията, и
-
засяга търговията между държавите членки.
(135)
В настоящото дело Германия изложи аргумента, че през цялото време FBS е действала като предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е ръководен от съображения за рентабилност, в сравнима ситуация, и следователно от въпросните мерки не е произтекло икономическо предимство, което предприятието не би получило при нормални пазарни условия. Ако тази аргументация действително е вярна, мерките, приведени в действие от FBS, не представляват държавни помощи.
7.1. Принцип на инвеститор в условията на пазарна икономика: общи съображения
(136)
За да прецени дали определен договор, сключен от публично предприятие с трето лице за доставката на стоки или услуги, предоставя на третото лице икономическо предимство, Комисията проверява дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика и е ръководен от съображения за рентабилност, би предприел подобни мерки в сравнима ситуация. Поведението на едно публично предприятие като FBS трябва да се сравни с това на един хипотетичен предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика с оглед на това как би се държал този инвеститор в условията на пазарна икономика при сключването на проблематичната сделка предвид наличната към този момент информация и очакваните развития и независимо от последващите събития.
(137)
Следователно критерият на очакваната рентабилност е от централно значение за въпросното публично предприятие. Това не означава непременно, че инвеститорът трябва да сключи сделка само с оглед на краткосрочната рентабилност, за да не включва сделката държавна помощ. Съгласно решение на Съда поведението на един публичен инвеститор може да бъде сравнено с това на един частен инвеститор, който се ръководи от по-дългосрочни перспективи за рентабилност (40).
(138)
По настоящото дело Комисията провери най-напред дали стратегията за нискотарифните превозвачи, прилагана от FBS от 2003 г., е могла да донесе средно- и дългосрочно положителни резултати и дали би било целесъобразно да се закрие летище Schönefeld от съображения за рентабилност. След това комисията провери всяка отделна мярка, която беше предмет на официалната процедура по разследване, според принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика. Тази проверка показа, че при проучваните мерки не се е касаело за държавни помощи.
7.2. Предварителен анализ: преценка на стратегическите опции на FBS от гледна точна на инвеститор в условията на пазарна икономика
(139)
В раздели 2, 3.1 и 3.2 бяха описани икономическите зависимости, при които FBS е експлоатирала летище Schönefeld в началото на 90-те години на миналия век и през 2003 г.
(140)
Както беше изложено в тези раздели, FBS е експлоатирала също и другите берлински летища Tempelhof и Tegel. Въз основа на особените му условия и градското му разположение летище Tempelhof от самото начало не се е смятало за подходяща инфраструктура за бъдещото разширяване. Tegel е било едно модерно летище, което като цяло е било по-привлекателно от Schönefeld както за авиокомпаниите, така и за пътниците, тъй като е разполагало с модерна инфраструктура и е било разположено по-близо до центъра на града. През 90-те години на миналия век летище Tegel вече е било почти напълно натоварено и не е могло да бъде съществено разширено, за да се предотврати дългосрочният недостиг на капацитет. От друга страна, капацитетът на Schönefeld далеч не е бил изчерпан и летището е могло при необходимост да бъде разширено.
(141)
Втори важен елемент на този фон е била перспективата за създаване на едно-единствено летище за Берлин, което е трябвало да замени всички съществуващи берлински летища и да бъде разположено в Schönefeld. Както е посочено в съображение 14, решението за провеждане на едно такова начинание е било оформено с консенсусното решение между германското федерално правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург през месец май 1996 г.
(142)
Третият важен елемент е бил неуспешният опит през 90-те години на миналия век част от въздушния трафик на летище Tegel да бъде прехвърлена на летище Schönefeld, както и фактът, че след стагнация през втората половина на 90-те години на миналия век въздушният трафик на летище Schönefeld непрекъснато е намалявал между 2000 г. и 2003 г. През 2003 г. държавните органи е трябвало да си признаят, че приватизацията на берлинските летища се е провалила.
(143)
В резултат на това през 2003 г. органите и FBS са проучили различните налични стратегически възможности за FBS. Както беше описано по-горе, по това време целта за създаването на едно-единствено летище за Берлин, разположено в Schönefeld, като се включи част от съществуващата инфраструктура на Schönefeld, не е била поставяна под въпрос (41). Съответно целта на FBS и на държавните органи е била да намерят оптимална стратегия за летище Schönefeld за периода от 2003 г. до планираното за 2011 г. откриване на летище BER. Както вече беше изложено в съображение 28, във връзка с това на консултантското дружество е било възложено проучване („проучването на ККД“), в което е била препоръчана стратегия за създаване на стимули за нискотарифни авиокомпании (стратегията за LCC).
(144)
Наред със стратегията за нискотарифните превозвачи (вариант 1) FBS е разполагала с още два варианта - да продължи стратегията, осъществявана до тогавашния момент на летище Schönefeld (вариант 2) или да закрие временно Schönefeld до откриването на новото летище BER (вариант 3).
7.2.1. Съпоставяне на варианти 1 и 2
(145)
Както ще бъде изложено по-долу, за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност, би било целесъобразно да избере вариант 1 пред вариант 2.
Проучването на консултантското дружество
(146)
Както е изложено в съображения 29 и 30, според консултантското дружество по разнообразни структурни причини е съществувал потенциал за съществено разширяване на въздушния трафик в Берлин и в сравнение с други столични летища през 2003 г. Берлин е притежавал още значителен потенциал за установяване и нарастване на трафика на нискотарифните превозвачи.
(147)
Консултантското дружество е направило сравнение между Берлин и други големи градове по отношение на трафика на нискотарифните превозвачи. От него се вижда, че честотите на нискотарифните превозвачи на жител в района на Берлин са били значително по-ниски (0,011), отколкото в други големи европейски градове като Лондон (0,029), Брюксел (0,040), Кьолн (0,030) и Дъблин (0,051). Освен това сравнението е показало, че процентният дял на честотите на нискотарифните превозвачи от общите честоти в Берлин е бил съществено по-нисък, отколкото в други важни европейски градове. Въз основа на тези цифри процентният дял би могъл да се увеличи приблизително от […] на минимум […] и може би дори на […].
(148)
Въз основа на опита в други важни градове консултантското дружество е преценило, че при мерки за разширяване на трафика на нискотарифните превозвачи две трети от допълнителния трафик на LCC биха били „нови пътници“, т.е. пътници, които не биха летели от Берлин, ако чрез въпросните мерки не би било създадено допълнително предлагане от страна на нискотарифните превозвачи (42). Според консултантското дружество е трябвало да се очаква, че една част от тези „нови пътници“ би била „отклонена“ от други транспортни оператори като железопътен или автобусен транспорт.
(149)
На основата на тези анализи съгласно прогнозата на консултантското дружество потенциалът за допълнителния трафик на нискотарифни превозвачи на Schönefeld между 2003 г. и 2005 г. е достигал краткосрочно повишение с 600 000 до 900 000 допълнителни пътници годишно, както и средносрочно повишение от 300 000 допълнителни пътници годишно между 2005 г. и 2010 г. В резултат на това силно покачване е трябвало да се очаква, че на летище Schönefeld може да бъдат обработени между 3 милиона и 4,2 милиона пътници повече, отколкото през 2003 г. Това е означавало, че през 2010 г. FBS е могла да се надява да постигне общ брой на пътниците между 4,7 милиона и 5,9 милиона на летище Schönefeld (43).
(150)
В допълнение в проучването на консултантското дружество е била оценена подробно осъществимостта на стратегия, насочена към нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, като са били изследвани пречките и факторите, които могат да ограничат успеха на една такава стратегия.
(151)
Първо са били подробно анализирани оперативните изисквания на нискотарифните превозвачи, които се отличават в различни отношения от тези на традиционните авиокомпании. Анализът се основава на ситуацията на редица европейски летища, използвани от нискотарифни превозвачи. Той е показва следните основни изисквания, очаквани от нискотарифните превозвачи:
-
кратки престои на земята (25-30 минути (44)) като най-важно изискване,
-
ограничени до минимум летищни услуги при обработката на пътници и багаж, но висок стандарт на качеството при изискваните услуги,
-
ходене до самолета („Walk-Boarding“) (45) вместо по-скъпото използване на ръкави за пътниците, с кратко разстояние между терминала и перона,
-
проста и функционална инфраструктура без скъпи системи на информационните технологии, интуитивни и прости указатели за движението в рамките на летището,
-
достатъчни транспортни връзки към летището,
-
изключително предоставяне на изходи, гишета за продажба и регистрация и проверка на пътниците, както и предоставяне на достатъчни офис площи за нискотарифните превозвачи.
(152)
Според консултантското дружество летище Schönefeld е могло, общо взето, да изпълни тези изисквания. По-специално на летище Schönefeld в оперативно отношение са били възможни кратковременни престои на земята. Освен това консултантското дружество е подчертало наличието на оптимални транспортни връзки до летището чрез автобусен и релсов транспорт и пътища. Все пак в проучването са били установени различни относително незначителни пропуски и слабости във връзка с Walk-Boarding, изключителното предоставяне на райони от терминала и на офис площи, интуитивните указатели за движението в рамките на летището и отдалечеността между терминалите и пероните. Отчасти предвид решенията, практикувани на други летища и използвани от нискотарифни превозвачи, консултантското дружество е препоръчало редица относително ограничени възможни корекции, за да бъдат изпълнени напълно изискванията на нискотарифните превозвачи, които са били заинтересовани от установяването на своята летателна дейност на летище Schönefeld. Не са били сметнати за необходими големи инвестиции в инфраструктурата или съществени изменения на съществуващата инфраструктура. В частност е изглеждало възможно в рамките на ограничен брой месеци и при ниски разходи да се добавят допълнителни Walk-Boarding-изходи в района на Walk-Boarding на съществуващата инфраструктура.
(153)
Освен това консултантското дружество е оценило конкурентния натиск, на който би била изложена оперативната дейност на нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, ако FBS вземе решение за разширяването по отношение на нискотарифните превозвачи. Консултантското дружество е стигнало до заключението, че конкурентният натиск би бил ограничен, преди всичко защото намиращите се най-близо международни летища, които биха могли да осъществят значителен трафик на нискотарифните превозвачи, като Dresden, Leipzig или Hannover, са твърде отдалечени, за да представляват съществен застрашителен потенциал. Според консултантското дружество това е доказателство, че значителният потенциал за трафика на нискотарифни превозвачи в района на Берлин би могъл в действителност да се реализира на летище Schönefeld.
(154)
Освен това консултантското дружество проучи и анализира различните варианти, с които е разполагала FBS, за да предложи на нискотарифните превозвачи привлекателни летищни такси. Този аспект е бил разглеждан като важен елемент на една възможна стратегия за нискотарифните превозвачи. Действително е безспорно, че въз основа на своята собствена ценова политика по отношение на пътниците, произтичаща от насочената към високи обеми и привлекателни цени стратегия, нискотарифните превозвачи изискват по-ниски летищни такси от летищните оператори. Тъй като при нискотарифните превозвачи освен това често се касае за авиокомпании, предлагащи връзки от типа „точка към точка“ вместо от типа „Hub-and-Spoke“, нискотарифните превозвачи могат много гъвкаво и динамично да разкриват нови въздушни връзки, да прекратяват съществуващи връзки или да повишават или понижават честотите. Така те могат да оказват повече натиск върху летищните оператори, за да постигнат възможно най-ниските летищни такси. Следователно е било ясно, че една стратегия за нискотарифните превозвачи би била осъдена на провал без по-привлекателна система на летищните такси на Schönefeld.
(155)
Вариантите, проучени и оценени от консултантското дружество, са били в частност: i) общо понижаване на летищните такси, ii) отстъпки за количества, iii) диференциация в зависимост от резултата и iv) комбинация от посочените основни варианти. Въз основа на правно проучване и икономическа оценка на тези варианти беше препоръчан подход, състоящ се от комбинацията на общо понижаване на летищните такси, отстъпка за количество за пътническите такси и диференциация при таксите в зависимост от предлаганите услуги, като диференциацията би довела преди всичко до освобождаване от таксите за разполагане при престой на земята под 30 минути. Освен общото понижаване на летищните такси тези мерки са били насочени специално към това да дават предимство само на нискотарифни превозвачи, преместващи се на летище Schönefeld, и не са били предвиждани за авиокомпании, които вече са ползвали Schönefeld. Смисълът на тази стратегия е било привличането на нови авиокомпании без отрицателно влияние върху приходите, които са били генерирани от вече опериращите на Schönefeld авиокомпании.
(156)
Най-накрая консултантското дружество е определило и анализирало различни възможни мерки, с които могат да се повишат необвързаните с въздухоплаването приходи (неавиационни приходи) - особено от експлоатацията на ресторанти и вериги за хранителни стоки, паркинг съоръжения, наветки, рекламни площи и т.н. При тези препоръки са били взети предвид обемът и видът (46) на допълнителния транспорт, който се е очаквал в резултат на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(157)
Консултантското дружество базира своето проучване на солидна методика и проведе подробна оценка, в която бяха взети предвид всички важни фактори. По-специално, задълбочен анализ представлява количественото определяне на потенциала за допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи, което се основава на специфичните характерни признаци на района на Берлин, както и на опита на големи летища, служещи като референция. Също така целесъобразно беше проучването доколко конкурентните летища биха могли да попречат на една стратегия за нискотарифни превозвачи, като заключенията от този анализ са показателни. Проучването на изискванията от страна на нискотарифните превозвачи, които може би са били заинтересовани да установяват своята оперативна дейност на летище Schönefeld, както и определянето на мерки, с които Schönefeld би могло изцяло да изпълни тези изисквания, също са солидни. Този анализ действително е систематичен и много подробен. Същото се отнася и за анализа на различните възможни системи за летищни такси, които са имали за цел да бъдат привлечени нискотарифните превозвачи.
(158)
По-нататък би следвало да се посочи, че в рамките на своето проучване консултантското дружество е изготвило редица документи за FBS, които заедно с изготвените от самата FBS документи (включително предварителен план за финансиране от 5 септември 2003 г. с прогнози за рентабилност) са образували основата за решението на FBS. Таблица 8 съдържа преглед на финансовия резултат, който е бил очакван през 2003 г. въз основа на стратегията за нискотарифните превозвачи и въз основа на стратегия, при която FBS би се концентрирала и за в бъдеще върху традиционния трафик (обозначена в проучването на втория експерт като „вариант 1“). По отношение на стратегията за нискотарифните превозвачи са били взети под внимание два сценария, един „песимистичен сценарий“ и един „реалистичен сценарий“, които се различават по размера на очаквания допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи.
Таблица 8
Финансови последици от вариант 1 и вариант 2 по отношение на очаквания марж на печалбата на Schönefeld в периода 2003-2012 г. (в млн. EUR)
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
Марж на печалбата без нискотарифни превозвачи (вариант 1)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Марж на печалбата с нискотарифни превозвачи (вариант 2 - „песимистичен сценарий“)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Марж на печалбата с нискотарифни превозвачи (вариант 3 -„реалистичен сценарий“)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Източник:
план за финансиране на FBS.
(159)
Поместените по-горе оценки както за „реалистичния“, така и за „песимистичния“ сценарий са получени от прогнозите за допълнителния трафик на нискотарифни превозвачи, изготвени от консултантското дружество. Тези оценки потвърждават като тенденция, че стратегията за нискотарифните превозвачи води до по-благоприятна финансова ситуация, отколкото хипотетичната ситуация, в която FBS продължава да залага на традиционните авиокомпании. Действително при избора на вариант 1 FBS би трябвало да изхожда от допускането за продължаващи значителни загуби до 2012 г., без да може да намали съществено тези загуби. За разлика от това при осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи е могло да се очаква ясно и постоянно намаляване на загубите, като при „реалистичния сценарий“ от 2009 г. е могло да се разчита на възвръщане на рентабилността.
(160)
Заключенията в проучването на консултантското дружество във връзка със собствените прогнози на FBS биха били разглеждани като солидна основа за стратегическо решение от предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност. За един такъв предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика следователно би било целесъобразно да избере вариант 1 вместо вариант 2.
Проучването на първия експерт
(161)
Както вече беше посочено, FBS е възложила на одиторското дружество […] („първи експерт“) проучване („проучване на първия експерт“), за да подложи на стрес тест материалите, на които се е основала FBS при вземането на решението относно стратегията за нискотарифните превозвачи. В проучването, завършено през 2007 г., беше направено заключението, че от гледна точка на инвеститор в условията на пазарна икономика е целесъобразно стратегията за нискотарифните превозвачи да се въведе със съответната тарифа за таксите, т.е. с тарифата за таксите от 2004 г. Като основа за анализа първият експерт е използвал редица документи от 2003 г., и по-специално план за финансиране, изготвен от FBS за периода от 2004 г. до 2012 г., както и документи, изготвени от консултантското дружество в рамките на неговото проучване за FBS.
(162)
Заключенията на първия експерт съответстват на заключенията в проучването на консултантското дружество. Дори и проучването на първия експерт да не е меродавно за преценката на Комисията, то представлява допълнителен елемент, който потвърждава, че за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика би било целесъобразно избере вариант 1 пред вариант 2.
Заключение
(163)
С оглед на предходните съображения се прави заключението, че за предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност на мястото на FBS, би било целесъобразно през 2003 г. за избере вариант 1 вместо вариант 2.
7.2.2. Вариант 3 в сравнение с варианти 1 и 2
(164)
Както вече беше споменато, закриването на летище Schönefeld (вариант 3), поне до откриването на летище BER, е било възможен вариант за FBS. FBS би е могла да вземе това решение не едва през 2003 г. (годината, в която FBS е взела решението за въвеждането на стратегията за нискотарифните превозвачи), а също така по-рано или по-късно. От наличните документи става ясно, че FBS вероятно никога не е вземала сериозно под внимание този вариант, поне не и от сключването на договора за управление и прехвърляне на печалбата през 1992 г. Освен това предимствата на този вариант не са били анализирани в проучването на консултантското дружество.
(165)
За да се прецени дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би определил този вариант като по-благоприятен в сравнение с варианти 1 и 2, е важно да се вземе под внимание проектът BER. Както е представено в съображение 14, планирането на изграждането на едно-единствено летище в Берлин е започнало през януари 1992 г., а на 20 юни 1993 г. е било оповестено, че районът южно от Schönefeld в съседство със съществуващото летище е включен в подбора като едно от възможните местоположения за инфраструктурата на новото летище BER. Така още през 1992 г./1993 г. вариантът за разполагането на единственото ново летище за Берлин в Schönefeld е бил нещо повече от неясна възможност. С консенсусното решение, подписано между федералното правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург на 28 май 1996 г., тази възможност се е превърнала в реалност, която оттогава никога не е била поставяна под въпрос.
(166)
В този контекст закриването на летище Schönefeld би донесло на един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, редица сериозни вреди. Първо трябва да се припомни, че докато летище Tempelhof постепенно е прекратявало оперативната си дейност, Tegel от 90-те години на миналия век е оперирало все повече на границата на своя капацитет. Освен това, както показва таблица 1, трафикът на летище Tegel значително се е увеличил от този период (47). Летище Tegel не е могло по никакъв начин да се справи с целия трафик в района на Берлин. Летище Schönefeld е било необходимо, за да се осигури достатъчен летищен капацитет в Берлин и закриването на Schönefeld би довело до съществен недостиг. Действително между 1991 г. и 2003 г. на летище Schönefeld са били обработени между 13 % и 20 % от целия пътнически въздушен транспорт в Берлин. От Schönefeld е имало нужда преди всичко в пиковите часове, т.е. в часовете, в които в Берлин е трябвало да се обработят голям брой чартърни полети. Освен това летище Schönefeld е било абсолютно необходимо и за товарните полети, тъй като Schönefeld за разлика от Tegel има лиценз за 24-часово опериране и следователно там може да се изпълняват и нощни полети. Освен това летищата Tegel и Tempelhof не са могли да бъдат разширени така, че да бъде преодолян дългосрочно недостигът на капацитет (48).
(167)
Към това се прибавя и фактът, че самото летище Schönefeld е разполагало със значителен свободен капацитет и следователно е могло да обработва допълнителен трафик. Както показва таблица 1, функционирането на летище Schönefeld е давало възможност за явно увеличаване на берлинския въздушен трафик с течение на времето, и особено след въвеждането на стратегията за нискотарифните превозвачи през 2003 г. Действително трафикът в Берлин между 2003 г. и 2006 г. се е увеличил от 13,3 милиона на 18,4 милиона пътници, като над 80 % от това увеличение са били поети от летище Schönefeld. По тази причина закриването на летище Schönefeld би отнело на Берлин не само една съществена част от съществуващия трафик, но и значителен потенциал за растеж.
(168)
Перспективата, че закриването на едно летище би могло да доведе до недостиг на капацитет в района, в който е установено летището, и да ограничи възможностите за увеличаване на въздушния трафик в този район, сама по себе си не би разубедила непременно един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който се ръководи по-скоро от съображения за рентабилност, отколкото от публични политически цели. В настоящия случай обаче закриването на летище Schönefeld и произтичащите от това последици за целия капацитет на летищната инфраструктура в района на Берлин и следователно за целия въздушен трафик в този район биха се отразили в значителна степен върху трафика на летище BER в качеството му на единственото бъдещо летище в района на Берлин в началото на неговата експлоатация. При едно закриване на Schönefeld летище BER би започнало своята експлоатационна дейност при много по-неблагоприятни търговски условия, т.е. с един значително по-нисък трафик, отколкото ако Schönefeld продължи да извършва своята дейност. Този факт би възпрял един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS от закриване на летище Schönefeld, тъй като закриването би се отразило на рентабилността на предприятието.
(169)
Ако Schönefeld е било закрито преди откриването на летище BER FBS е трябвало да създаде целия първоначален трафик на BER. За тази цел тя е трябвало да убеди опериращите на летище Tegel авиокомпании да преместят оперативната си дейност на новото летище (вместо само да прекратят експлоатация). Освен това FBS е трябвало да убеди авиокомпании, които не са летели до Берлин, да започнат летателна дейност в Берлин. Една такава ситуация би била значително по-неблагоприятна, отколкото ако Schönefeld би продължило да е в експлоатация при откриването на летище BER. При този сценарий един съществен дял от първоначалния трафик на новото летище би бил създаден по „естествен“ начин чрез вече опериращи на летище Schönefeld авиокомпании, както и чрез авиокомпании, които е могло да бъдат спечелени от 2003 г. въз основа на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(170)
Освен това закриването на летище Schönefeld би оказало голямо влияние върху проекта BER, свързано с управлението. Закриването на летище Schönefeld би означавало оттегляне на оперативния му лиценз. Следователно за новото летище биха били необходими съвършено нова процедура на планиране и напълно нов оперативен лиценз. За разлика от това при едно продължаване на експлоатацията на летище Schönefeld за откриването на BER би било необходимо само разширяване на оперативния лиценз на Schönefeld. Това би довело до значително по-прост процес на управление с отчетливо по-ниски разходи, по-нисък разход на време и значително по-ниска степен на несигурност по отношение на изхода на процеса. В случай на една напълно нова процедура на планиране и нови оперативни лицензи неясният изход от оценката на въздействието върху околната среда на проекта би представлявал особено висок фактор на несигурност. Освен това е налице единодушие за това, че с оглед на общественото одобрение един напълно нов проект за летище е значително по-деликатен въпрос, отколкото само разширяването на вече използвани летищни инфраструктури.
(171)
Прекратяването на експлоатацията на летище Schönefeld би довело също така до разходи с оглед на освобождаването на работници, както и на необходимите по-късно при откриването на летище BER привличане, назначаване и обучение на нови служители. Това би довело до допълнителни разходи и оперативни затруднения в сравнение със сценарий, при който персоналът на летище Schönefeld би бил непосредствено на разположение, за да бъде използван при откриването на новото летище.
(172)
Количественото определяне на изложените по-горе аспекти е много трудно преди всичко поради това, че те се отнасят до кратко-, средно- и дългосрочната икономическа ситуация на едно бъдещо летище. Безспорно е обаче, че тези аспекти влияят съществено върху икономическите условия за откриването и експлоатацията на летище BER, както и върху осъществимостта на проекта, който е от голямо стратегическо значение за FBS. По тази причина тези отрицателни обстоятелства, дори на качествена основа, трябва да се разглеждат като достатъчно сериозни и поради това те надхвърлят евентуалните предимства, които би довело до закриването на летище Schönefeld под формата на спестявания при фиксираните разходи. Това е в сила особено тогава, когато е могло да се очаква, че една стратегия, насочена към разширяването на трафика на нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, би довела до положителни търговски резултати.
7.2.3. Заключение от предварителния анализ
(173)
Предвид на гореизложеното се прави заключението, че от гледна точка на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, не би било целесъобразно летище Schönefeld да се закрие между 1992 г. и откриването на летище BER. Освен това един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би взел решение в полза на първия от трите стратегически варианта, които са били на разположение през 2003 г., т.е. в полза на стратегията за нискотарифните превозвачи, а не на варианти 2 или 3. Като част от тази стратегия той би предложил привлекателни летищни такси за нискотарифните превозвачи (и/или финансови стимули за намаляване на разходите за летищните такси), за да ги спечели да се установят на летище Schönefeld.
7.3. Оценка на договора за управление и прехвърляне на печалбата (мярка 1)
(174)
В решението за откриване Комисията си зададе въпроса дали с оглед на трайните загуби на летище Schönefeld поведението на FBS е било като поведението на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, когато е покривала загубите, понесени на нивото на групата FBS на летище Schönefeld, чрез печалбите, генерирани от експлоатацията на Tegel и Tempelhof (49).
(175)
Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата е бил подписан на 6 август 1992 г., т.е. много преди публикуването на съдебното решение по делото Aéroports de Paris (50) на 12 декември 2000 г. По тази причина Германия е могла с право да се основе на това, че финансирането на летищната инфраструктура не е представлявало държавна помощ; съответно не е било необходимо Комисията да бъде уведомена за тези мерки. От това следва, че Комисията не може понастоящем въз основа на разпоредбите за държавните помощи да поставя под въпрос правомерността на мерките за финансиране, които са били предприети преди решението по делото Aéroports de Paris (51), т.е. преди 12 декември 2000 г. (52) Поради това само от посочената по-горе дата договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата би могъл потенциално да представлява държавна помощ. Следователно времевата рамка на проучването на Комисията относно тази мярка е ограничена върху периода от 12 декември 2000 г. до деня на откриването на официалната процедура по разследване.
(176)
Както беше обяснено от Германия, сключването на договори за управление и прехвърляне на печалбата в рамките на една група от предприятия е обичайна бизнес практика, особено от съображения, свързани с корпоративния данък. Освен това е обичайно „уравняването“ на загуби и печалби, възникнали в различни предприятия от една и съща група. Това може да стане под формата на договор за прехвърляне на печалбата, както и като чисто изплащане на дивидент от дъщерните дружества на дружеството майка. В това отношение самият факт, че през 1992 г. групата FBS е сключила договор за управление и прехвърляне на печалбата и той продължава да е в сила, не може да се разглежда като държавна помощ.
(177)
Във връзка с принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика Комисията вече обясни: „(…) че за предприемаческите инвестиционни решения е необходима голяма свобода на решенията. Принципите [принцип на инвеститора, действащ в условията на пазарна икономика] трябва обаче да намират приложение тогава, когато е напълно извън съмнение, че няма друго правдоподобно обяснение за предоставянето на публични средства освен това да бъдат смятани за предоставяне на помощ. Те биват прилагани и тогава, когато в едно държавно холдингово дружество нерентабилни части на дружеството биват субсидирани от рентабилни части на дружеството. Това се случва в частни предприятия, когато съответното предприятие следва стратегически план с перспектива за по-дългосрочно реализуеми печалби или когато кръстосаното субсидиране представлява като цяло общо предимство за групата предприятия. В случаите на кръстосано субсидиране в държавни холдингови дружества Комисията ще взема под внимание подобни стратегически цели“ (53).
(178)
Следователно в този случай кръстосаното субсидиране не може да бъде разглеждано като предоставяне на предимство на летище Schönefeld, ако то е част от стратегически план с по-дългосрочно реализуеми печалби или ако то представлява предимство за групата FBS като цяло.
(179)
С оглед на всички причини, изложени в раздел 7.2.2, поне от 1992 г. и следователно дълго време преди решението по делото Aéroports de Paris (54) е било ясно, че е било целесъобразно да се запази експлоатацията на летище Schönefeld вместо то да бъде закрито, дори и ако то би генерирало загуби за много години напред. Закриването на Schönefeld би причинило на летище BER (което като бъдещо единствено летище на Берлин е трябвало да носи печалби поне дългосрочно) дори тежка икономическа вреда и освен това би поставило под съмнение осъществимостта на този важен стратегически проект. Решението да се построи едно-единствено летище в Берлин се е основавало не само на съображения относно използването на площта и околната среда, но е отчело и очакваното увеличение на трафика и повишаващите се приходи. Както е посочено в решението на Комисията относно разрешението за държавни помощи за летище BER, успехът е зависел от очакваното увеличаване на пътниците в Берлин (55) на едно-единствено летище (56). За поддържането на експлоатацията на Schönefeld и евентуално с цел да се превърне Schönefeld в рентабилно летище (най-напред, като бъдат насърчени авиокомпаниите да установят оперативната си дейност на Schönefeld, и впоследствие, чрез изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи), е трябвало да бъде осигурена рентабилността на летището, като част от реализираните печалби на Tegel и Tempelhof са били използвани за финансирането на Schönefeld. Следователно кръстосаното субсидиране в този случай е част от „стратегически план/планове с перспективата за по-дългосрочно реализуеми печалби“ и представлява във всеки случай за групата FBS като цяло дългосрочно предимство в сравнение с една хипотетична ситуация, в която летище Schönefeld би било закрито. FBS е могла да очаква, че тези дългосрочни предимства - успешното откриване и печелившата експлоатация на едно-единствено ново летище за района на Берлин (както и очакваните печалби от експлоатацията на Schönefeld след няколко години на практическо прилагане на стратегията за нискотарифните превозвачи - ще надхвърлят загубите, натрупани от Schönefeld преди откриването на летище BER.
(180)
Следователно групата FBS не е предоставила икономическо предимство на летище Schönefeld чрез сключването и продължаването на договора за управление и прехвърляне на печалбата и чрез запазването на експлоатацията на Schönefeld (57). Сключването на договора за управление и прехвърляне на печалбата и неговото изпълнение от 12 декември 2000 г. следователно не представляват държавна помощ.
7.4. Договори между FBS и определени авиокомпании: предварителни бележки
(181)
Преди оценката на договорите, сключени между FBS и определени авиокомпании, е целесъобразно да бъдат направени няколко предварителни забележки, особено в светлината на решението на Съда по случая Charleroi („решение по дело Charleroi“) (58), което беше обявено, след като беше открита официалната процедура по разследване в настоящия случай.
7.4.1. Прилагане на принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика по отношение на договорите, сключени между FBS и определени авиокомпании
(182)
Някои заинтересовани страни твърдяха по същество, че засегнатите договори са осигурили на съответните авиокомпании икономическо предимство, тъй като предлаганите с тези договори условия са се отклонявали от действащия на летище Schönefeld общ регламент за летищни такси, съответно тъй като не на всички авиокомпании без изключение са били предложени същите условия.
(183)
Повдигнатият чрез тези аргументи важен въпрос е следният: ако за едно летище, чийто оператор е публично предприятие, е в сила публична система на таксите и ако операторът на летището предлага отстъпки върху тези такси или финансови стимули със същия ефект като тези отстъпки (59), създават ли тези отстъпки и стимули (60), сами по себе си и при всички обстоятелства икономическо предимство на съответните авиокомпании?
(184)
Отговорът на този въпрос е отрицателен. В решението по делото Charleroi, в което по-специално става дума за това, че регионът Валония е предложил на една авиокомпания отстъпка на летище, за което регионът е притежавал правомощия да определя летищните такси, Съдът постанови следното: „Самото обстоятелство, че в конкретния случай регионът Валония има регулаторни правомощия за определяне на летищните такси, не изключва, че проверката на една система за отстъпки за тези такси, тъй като тя може да бъде въведена от частен икономически оператор, трябва да бъде извършена според принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика.“ (61). От това следва, че отстъпките върху летищни такси (или финансови стимули, които намаляват нетния паричен поток от авиокомпаниите към летищния оператор) не представляват автоматично икономическо предимство. За да може да се оцени дали случаят е такъв, трябва да се провери дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарната икономика и ръководен от съображения за рентабилност, би предоставил на конкретната авиокомпания подобни отстъпки или стимули (62).
(185)
За един разумен инвеститор, който действа според принципите на пазарната икономика и е оператор на летище, може да има много причини да не предложи на всички авиокомпании същите условия. В частност може да бъде целесъобразно да се предоставят на авиокомпаниите, които осигуряват на летището голям пътникопоток, определени финансови стимули (също и под формата на маркетингови субсидии) и специални отстъпки върху публикуваните летищни такси. Такива изгодни условия могат да бъдат обективно оправдани от очаквания допълнителен трафик и с оглед на приходите от необвързани с авиацията дейности, генерирани чрез този допълнителен трафик (63). Допълнително основание представлява това, че маржът на пътник, който се получава от заплащаните от авиокомпанията летищни такси, може да бъде значителен в абсолютна стойност в светлината на пътникопотока, за който става въпрос, дори ако този марж бъде намален чрез отстъпките и финансовите стимули.
(186)
Един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е оператор на летище, може да вземе предвид многобройни фактори при определянето на условията, предложени на авиокомпаниите. Те включват не само очаквания допълнителен трафик, но и момента, в който се водят преговорите за договора с авиокомпанията (както и ситуацията, в която се намира по това време летището особено с оглед на натоварването на капацитета му), маршрутите, които авиокомпанията възнамерява да обслужва (64), оперативните изисквания на авиокомпанията на летището, вида на необходимите на летището услуги и техните признаци, натиска, оказван от авиокомпаниите по време на преговорите (65), и т.н.
(187)
За един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е оператор на летище, следователно може да бъде оправдано да предложи различни условия по отношение на летищните такси и финансовите стимули на различните авиокомпании, било то под формата на двустранни договори или под формата на системи за отстъпки и стимули, съдържащи се в правните актове за определяне на таксите (66). За целите на оценката, дали такива отстъпки и финансови стимули представляват икономическо предимство, трябва да се установи дали към момента на вземането на решение да предложи отстъпките и стимулите летищният оператор е могъл, преценявайки разумно, да изхожда от факта, че това решение е изгодно, или с други думи, че в сравнение с хипотетичната ситуация то води до по-висока печалба (или по-ниски загуби).
(188)
Освен това в противовес на твърденията на някои заинтересовани страни за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика няма причини да гарантира по отношение на условията, които един летищен оператор предлага на авиокомпаниите чрез двустранни договори (например специални субсидии за откриването на нови маршрути) и които не произтичат от съдържащите се в публикувана тарифа за таксите общи системи за отстъпки и стимули, че тези условия се базират на общи и прозрачни критерии, които се отнасят за всички авиокомпании. При договарянето на двустранно споразумение с една авиокомпания от един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика се очаква да не се ръководи от редица предварително определени прозрачни критерии, които ограничават неговата свобода на действие при преговорите, а по-скоро да прецени всички важни аспекти на предложените от авиокомпанията услуги. По тази причина не са от значение изложените от някои заинтересовани страни мнения по делото по отношение на липсващата прозрачност на предложените от FBS отстъпки и финансови стимули в контекста на прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
7.4.2. Законосъобразност на тарифата за таксите от 2004 г. и на двустранните договори между FBS и различни авиокомпании съгласно националното право
(189)
Въпросът, дали Тарифата за таксите от 2004 г. е влязла в сила съгласно националното право или не, е несъществен в контекста на прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, дори да е важен съгласно германското право. Фактът, че една направена отстъпка върху общоприложими летищни такси или финансов стимул със сравним ефект под формата на двустранен договор, а не в рамките на една обща система, съдържаща се в публикувана тарифа за таксите, е несъществен. Факт е, че един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика може да вземе решение да предостави отстъпки или стимули чрез единия от двата механизма и рентабилността на едно такова решение не зависи от избрания механизъм. Следователно е от значение въпросът дали условията, предложени от FBS на определени авиокомпании, са резултат от самото прилагане на действаща приложима тарифа за таксите или от двустранни споразумения.
(190)
Освен това въпросът дали съгласно националното право FBS е била оправомощена да сключи двустранни договори, в които се определят условията, които се различават от действащата тарифа за таксите (67), също така е без съществено значение. По този въпрос в решението по делото Charleroi Съдът констатира: „(…) не е необходимо да се взема под внимание съвместимостта на поведението на институция, предоставяща държавна помощ, с националното право, когато става въпрос за това дали тази институция е действала съгласно принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, или е предоставила икономическо предимство в нарушение на член 87, параграф 1 от Договора за създаването на ЕО“ (68).
7.4.3. Въздействия на условията, предложени на авиокомпаниите, опериращи на летище Tegel
(191)
В становищата на някои заинтересовани страни беше изложен аргументът, че опериращите на летище Schönefeld авиокомпании са субсидирани от опериращите на летище Tegel авиокомпании чрез по-ниски летищни такси и други изгодни условия. Това предполагаемо кръстосано субсидиране е резултат от това, че FBS компенсира ефекта на ниските такси на летище Schönefeld чрез високи такси на летище Tegel.
(192)
В тези становища се твърди, че предлаганите на летище Schönefeld условия не биха представлявали държавна помощ само ако съответстват на условията на летище Tegel.
(193)
Това обаче не е така. Първо, летище Tegel и летище Schönefeld се различават не само във връзка с летищните такси, а в много отношения, преди всичко предвид вида инфраструктура на летището и разстоянието от центъра на града. Поради това, сравнени едно с друго, те не могат да бъдат разглеждани като пълни заместители. Това се потвърждава от неуспешния опит да бъдат привлечени авиокомпании да преместят авиационната си експлоатация от летище Tegel на летище Schönefeld преди изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(194)
Освен това авиокомпаниите не са „принудени“ да оперират от Tegel или Schönefeld. Освен това авиокомпаниите разполагат с още два варианта: да не оперират нито от Tegel, нито от Schönefeld или да използват тези летища с по-нисък капацитет (и да използват своите самолети и екипажи по други маршрути освен от Берлин, тъй като опитът сочи, че нискотарифните превозвачи могат много бързо да нагодят своя капацитет спрямо нови пазарни условия). Следователно всеки опит от страна на FBS да наложи на една авиокомпания, която обмисля да започне летателна дейност на летище Schönefeld, същите условия като на летище Tegel, би могъл да доведе до това авиокомпанията да се откаже от плановете си и да реши да не оперира нито от Schönefeld, нито от Tegel или да предлага по-малко полети от Берлин.
(195)
Следователно за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика не би имало причини при определянето на таксите за летище Schönefeld да вземе под внимание условията, преобладаващи на летище Tegel. Въз основа на същите съображения и с оглед на ограниченото икономическо значение, на намаляването или на закриването на Tempelhof за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика не би имало също така никаква причина да вземе под внимание условията на Tempelhof при определянето на таксите на Schönefeld.
7.4.4. Прилагане на принципа на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика по отношение на договорите, сключени между летището и авиокомпаниите
(196)
Комисията констатира, че въпросните договори трябва да се разглеждат като част от стратегията за нискотарифните превозвачи, която е имала за цел да доведе до положителни стопански резултати за летище Schönefeld в средносрочен и в дългосрочен план.
(197)
За оценката, дали един от проблематичните договори предоставя икономическо предимство, трябва да се изследва дали към момента на сключването на договора един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика би изходил от това, че чрез конкретния договор може да бъде постигната по-висока печалба, отколкото би било възможно по друг начин. Тази по-висока печалба се изчислява чрез разликата между вероятно постигнатите чрез договора увеличени приходи (т.е. разликата между приходите, които биха били постигнати, ако се сключи договорът, и приходите, които биха били постигнати без наличието на договор) и вероятно произтичащите от договора увеличени разходи (т.е. разликата между разходите, които биха възникнали, ако договорът би бил сключен, и разходите, които биха възникнали без договор); полученият паричен поток трябва да се намали чрез съответен сконтов лихвен процент.
(198)
Освен това в настоящото разследване трябва да се вземат предвид всички важни увеличени приходи и разходи във връзка със сделката. Различните елементи (отстъпки върху летищни такси, субсидии за маркетинг, други финансови стимули) не бива да бъдат оценявани отделно. За тази цел трябва да се има предвид следният пасаж от решението по делото Charleroi: „В рамките на прилагането на критерия за частния инвеститор една търговска сделка (…) трябва да бъде разглеждана в нейната цялост, за да се провери дали държавната институция и контролираната от нея институция като цяло са имали поведението на пазарно ориентирани икономически субекти. Комисията трябва при оценяването на спорните мерки да вземе предвид всички съответни аспекти на спорната мярка и нейния контекст […]“ (69).
(199)
Очакваните увеличени приходи трябва да включват по-специално приходите от летищните такси, като се вземат предвид отстъпките и очакваният допълнителен трафик вследствие на сключването на договора, както и вероятните необвързани с въздухоплаването приходи, генерирани в резултата на допълнителния трафик. Очакваните увеличени разходи трябва да включват предимно всички увеличени оперативни и инвестиционни разходи, които не биха възникнали, ако договорът не би бил осъществен; освен това увеличените разходи трябва да включват разходите за маркетингови субсидии и за други финансови стимули.
7.5. Оценка на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (мярка 2)
(200)
Договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. беше сключен преди влизането в сила на Тарифата за таксите от 2004 г. за първоначален срок от 10 години с опцията договорът да бъде продължен с нови десет години.
(201)
Германия представи документи, от които се виждат предварително изготвените финансови прогнози за проекта, които се опират по-специално на прогнозите на FBS от 17 декември 2003 г., т.е. преди сключването на договора между FBS и авиокомпанията easyJet на 19 декември 2003 г. (вж. във връзка с това съображение 37). FBS е изхождала от това, че в периода от 2004 г. до 2012 г. договорът би донесъл годишно увеличение на нейната оперативна печалба и че през 2010 г. би била достигната оперативната точка на рентабилност (break-even).
Таблица 9
Прогнози на FBS относно допълнителната оперативна печалба вследствие на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. (в млн. EUR)
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
Оперативна печалба без easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Допълнителна оперативна печалба с easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Общо оперативна печалба
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(202)
Комисията разглежда тези прогнози и залегналите в тях предположения като солидна основа за подписване на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(203)
Очакваните прогнози за трафика въз основа на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. са били изчислени на базата на броя самолети, които авиокомпания easyJet е следвало в съответствие с договора да разположи за местопребиваване на летище Schönefeld с течение на времето, както и на базата на фактор на натоварване от […], който се явява правдоподобен с оглед на обичайните фактори на натоварване на нискотарифните превозвачи.
(204)
В бизнес плана бяха взети предвид прогнозите за всички съответни увеличени разходи и приходи, включително за обвързаните и необвързаните летателната дейност категории приходи, и разходите за финансовите стимули за авиокомпанията easyJet. В тези прогнози бяха отчетени по-специално допълнителният трафик и допълнителните движения на въздухоплавателни средства, които са били очаквани въз основа на договора и на договорните условия.
(205)
За да бъде подложено това стратегическо решение на стрес тест, накрая FBS възложи на одиторската фирма […] („втори експерт“) да провери дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би подписал този договор през 2003 г. В тази експертиза („проучване на втория експерт“), която е била приключена през 2007 г., обект на проучване бяха и договори с други авиокомпании.
(206)
Вторият експерт базира своя анализ на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. на прогнозите на FBS, споменати в съображение 158.
(207)
Вторият експерт провери подробно солидността на изготвените от FBS прогнози за приходите и разходите и въз основа на информацията, която е била на разположение към момента на сключването на договора, и предприе корекции в предположенията на FBS, когато е бил на мнение, че те са неуместни.
(208)
Във връзка с това вторият експерт предприе корекция в бизнес плана, за да включи инвестиционни разходи в размер на […] млн. EUR за създаването на допълнителни перони за авиокомпанията easyJet на терминал Б. По-нататък са били извършени корекции, за да се вземе предвид фактът, че прогнозите на FBS са се основавали на проект на договора с easyJet, който не е съвпадал напълно с окончателно подписания договор. Впоследствие вторият експерт предприе корекции в бизнес плана, за да осигури съответствие в пълен обем между бизнес плана и условията на подписания договор.
(209)
Освен това вторият експерт е изчислил на базата на прогнозите на FBS (с посочените по-горе корекции) капиталовата стойност (нетна настояща стойност) на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. за периода 2004-2007 г. към стойността на 30 декември 2003 г. Капиталовата стойност на един динамичен ред от очаквани парични потоци (входящи и изходящи плащания) се определя като намалената сума на отделните очаквани парични потоци по време на съответния период. Капиталовата стойност е икономически показател, който предприятията използват за оценка на рентабилността на един проект. Вторият експерт е изчислил съвкупната капиталова стойност на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. в края на всяка година до изтичането на договора. За тази цел вторият експерт е изчислил приложимия за сконтирането на паричните потоци сконтов лихвен процент по класическия метод на модела за ценообразуване на капиталовите активи (Capital Asset Pricing Model, CAPM) (70), така че сконтовият лихвен процент е отразявал по по-ефективен начин капиталовите разходи на FBS през 2003 г.
(210)
Получените капиталови стойности са дадени в таблица 10:
Таблица 10
Капиталови стойности на паричните потоци, очаквани вследствие на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г.
Съвкупни капиталови стойности в края на годината (стойност към 30 декември 2003 г.):
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
2013 г.
2014 г.
2015 г.
2016 г.
2017 г.
2018 г.
2019 г.
2020 г.
2021 г.
2022 г.
2023 г.
2024 г.
Капиталова стойност
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(в млн. EUR)
Източник:
Проучване на втория експерт.
(211)
Всички тези капиталови стойност са положителни и потвърждават, че сключването на договора с авиокомпания easyJet през 2003 г. е било целесъобразно.
(212)
Вторият експерт е отбелязал в своя доклад, че ефектът на договора в първоначалния му вариант, т.е. за срок от десет години с опцията да бъде продължен с нови десет години, за летище BER не е бил взето предвид от FBS през 2003 г., когато е било подложено на проверка сключването на договора. Според втория експерт договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. с неговите първоначални условия би трябвало е в сила дълго време след планираното за 2011 г. откриване на летище BER. Освен това този договор е предвиждал условия, които очевидно са били по-изгодни, отколкото условията в общата тарифа за таксите, планирана за летище BER при неговото откриване. Следователно според втория експерт е съществувал рискът, че съществуващият договор с авиокомпания easyJet от 2003 г. би могъл да доведе до това други авиокомпании да поставят FBS под значителен натиск, за да намалят разликата между общите такси, действащи на летище BER, и договорените с easyJet такси. През 2003 г. този риск без съмнение е бил изключително нисък, трудно предвидим с оглед на бързо променящия се пазар на нискотарифните превозвачи и изобщо не е било възможно той да бъде определен в количествено изражение. В действителност този риск никога не се е осъществил. Договорът за изменение с авиокомпания easyJet от 2007 г., който е трябвало да изтече към момента на откриване на летище BER, е заменил договора с easyJet от 2003 г.
(213)
Второто проучване следователно потвърждава, че един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, би сключил договора с авиокомпания easyJet от 2003 г.
(214)
В заключение трябва да се констатира, че договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. не съдържа държавна помощ.
7.6. Оценка на договорите с други авиокомпании (мярка 3)
(215)
Решенията на FBS за сключването на договори с авиокомпаниите Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle и Aer Lingus са се основавали също така на предварителни прогнози за увеличения трафик, както и за увеличените приходи и разходи, според които сключването на тези договори е било рентабилно.
(216)
За всеки от тези договори прогнозите за очаквания трафик са били изчислявани на базата на броя движения на въздухоплавателни средства и на защитими предположения по отношение на техния коефициент на натоварване, очаквани с оглед на планираната дейност на авиокомпаниите. В тези прогнози са били взети предвид прогнозите за всички съответни увеличени разходи и приходи, включително на обвързаните и на необвързаните с летателната дейност категории приходи, и разходите за предлаганите от FBS финансови стимули за авиокомпаниите.
(217)
Както в случая с договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. предварителните прогнози на FBS бяха подложени на стрес тест от втория експерт. Стрес тестът е показал, че сключването на договор с тези авиокомпании би довело за в бъдеще при всеки договор за всяка година от общия срок на договора до увеличени приходи, които биха надхвърляли увеличените разходи (въпреки други по-скоро предпазливи заключения). Това заключение е резултатът от анализа, който вторият експерт е извършил за всеки договор на базата на тези коригирани прогнози, които са в пълно съответствие с методиката, описана в разделите 7.4.4. и 7.5. Вторият експерт е основал своята проверка и корекции изключително на данните и прогнозите, с които е разполагала FBS към момента на проверката на сключването на договора.
(218)
Таблица 11 съдържа предварителните капиталови стойности, изчислени от втория експерт за осем от общо деветте въпросни договора за периода на предвидения срок на договора, към момента на съответното сключване на договора.
Таблица 11
Капиталови стойности на договорите между FBS и различни нискотарифни превозвачи
Авиокомпания/договор
Предвиден срок на договора
Капиталова стойност за срока на договора
(в EUR)
Ryanair (първи договор)
1 май 2003 г. до 30 април 2004 г.
[…]
Ryanair (втори договор)
1 май 2003 г. до 30 април 2008 г.
[…]
Germanwings (първи договор)
26 октомври 2003 г. до 31октомври 2006 г.
[…]
Germanwings (втори договор)
1май 2004 г. до 30 април 2008 г.
[…]
Volare
26 октомври 2003 г. до 31 март 2007 г.
[…]
Icelandair
6 юни 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Norwegian Air Shuttle
29 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Aer Lingus
30 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Източник:
проучване на втория експерт.
(219)
Както е видно от таблицата, всички капиталови стойности са положителни. По тази причина за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би било целесъобразно да приеме условията на тези договори към момента на тяхното подписване.
(220)
За договора с V-Bird (71) не беше изчислявана капиталова стойност. Според втория експерт за този договор не е бил на разположение предварително изготвен бизнес план. Условията на този договор обаче са много подобни на условията на сключения договор с авиокомпанията Volare. Двата договора са били сключени почти едновременно за приблизително еднакъв срок (три и половина или съответно четири години). Двата договора са предвиждали прилагането на Тарифата за таксите от 2003 г. за определянето на летищните такси, както и същия стимул под формата на субсидия в размер на съответно […] EUR за Volare и за V-Bird. Определените в двата договора оперативни условия предвиждаха много подобен брой движения на въздухоплавателни средства и същия тип самолети. Освен това към момента на сключването на тези договори е било правдоподобно предположението, че двете авиокомпании биха имали подобен фактор на натоварване. Следователно произтичащият от тези договори увеличен трафик е бил сравним. И на последно място, за двата договора е могло да се предположи, че те съответстват на аналогични увеличени експлоатационни разходи за FBS. С оглед на аналогията между тези два договора е било приемливо заключението, че договорът с авиокомпанията V-Bird съответства на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
(221)
Авиокомпания V-Bird прекрати летателната си дейност на 8 октомври 2004 г. и подаде заявление за обявяване в несъстоятелност, на която е даден ход на 18 октомври 2004 г. V-Bird е била ликвидирана в началото на месец януари 2005 г. Следователно вече не съществува предприятие, което би получило преки или непреки облаги от потенциална държавна помощ във връзка с договора с авиокомпания V-Bird.
(222)
С оглед на гореизложеното никой от договорите, включени в таблица 6, не съдържа държавна помощ.
7.7. Оценка на договора за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. (мярка 4)
(223)
Някои заинтересовани страни бяха на мнение, че договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. е дал на easyJet правото на изключително ползване на терминал Б на летище Schönefeld, а на други авиокомпании е отказан достъпът до терминал Б.
(224)
Както е представено в съображение 55, в периода от 2004 г. до 2007 г. авиокомпанията easyJet е наела площ от около […] m2 под формата на офис помещения и гишета за регистрация и проверка на пътниците, което съответства на 24 % от общата площ на терминал Б. Обществените пространства на терминал Б (коридори, зали и кафене) са достъпни и за пътници на други авиокомпании, тъй като няма пространствено разделение между терминал Б и терминал А.
(225)
Предоставянето на зони за регистрация и проверка на пътниците на определени авиокомпании и даването на права за брандинг и рекламни права за тези авиокомпании в заобикалящите пространства в непосредствена близост е обичайна практика на европейски и международни летища и такива споразумения са широко разпространени.
(226)
Особено когато една авиокомпания или обединение на авиокомпании превозва значителен брой пътници от или до определено летище, е целесъобразно от оперативна (а следователно и от бизнес) гледна точка техните дейности да бъдат съсредоточени на един-единствен терминал. По този начин се оптимизират оперативните процеси както на летището, така и на авиокомпанията.
(227)
Следователно един летищен оператор не предоставя непременно на дадена авиокомпания икономическо предимство, като ѝ отстъпва изключителното използване на всички гишета за регистрация и проверка на пътниците и офисни пространства в един терминал. Такъв би бил случаят евентуално само тогава, когато летищният оператор предоставя на авиокомпанията пространства за изключително ползване, които надхвърлят нуждите на авиокомпанията (при което по този начин други авиокомпании биха били възпрепятствани да използват реалния наличен капацитет), или ако изчисленият за авиокомпанията наем е прекомерно нисък. Както ще бъде изложено по-долу, нито едно от тези условия не се отнася за договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(228)
От установяването на своята летателна експлоатация на летище Schönefeld easyJet е била най-доминиращата авиокомпания с голяма преднина пред другите авиокомпании. Между 2004 г. и 2007 г. авиокомпанията easyJet е превозила между […] % и […] % от всички пътници на летище Schönefeld. Още през 2003 г. е било прогнозирано, че с оглед на трафика easyJet би била най-голямата авиокомпания с голяма преднина в сравнение с другите авиокомпании. Въз основа на договорното задължение на easyJet да разположи на база в летище Schönefeld определен брой самолети FBS е могла да изхожда от съответен висок брой пътници от момента, в който авиокомпания easyJet е започнала своята летателна дейност.
(229)
Съгласно Международната организация за гражданска авиация капацитетът на терминал Б е възлизал на 600 000 пътници годишно; този брой е значително по-нисък от броя на пътниците, който авиокомпанията easyJet би превозвала от 2004 г. от и до летище Schönefeld съгласно очакванията ([…] милиона (72)). Следователно е очевидно, че чрез договора за наем с easyJet от 2004 г. FBS не е провеждала стратегия на „преосигуряване с капацитет“, която да е насочена към това да пречи на други авиокомпании да се конкурират с easyJet на летище Schönefeld. През 2006 г. на терминал Б са били обработени […] милиона пътници, и то без значими технически промени; това съответства на по-голям от двойния теоретичен капацитет. Това, че е могло да бъде обработен толкова висок пътникопоток, се е дължало преди всичко на факта, че съоръженията на терминала са били използвани само от една авиокомпания, чрез което е могло да бъдат оптимизирани пътникопотоците.
(230)
С оглед на наемната цена сравняването на наемните цени на различни летища е без значение, тъй като летищата се различават по отношение на капацитета, пазарните условия и качеството на съоръженията. Наемите, плащани от авиокомпанията easyJet, са съответствали в действителност на схемата за цените на наемите на FBS без предоставяне на отстъпки.
(231)
На терминал Б авиокомпанията easyJet е плащала […] EUR на m2 за пространства за обработващи гишета и […] EUR на m2 за офис площи. С други авиокомпании на други терминали са били договорени подобни такси за сравними съоръжения. Авиокомпанията Germanwings например е плащала също така […] EUR на m2 за пространства за обработващи гишета на терминал A. На авиокомпания Aeroflot са били начислени […] EUR на m2 за офисно помещение на терминал A. Авиокомпанията Condor е наела преди easyJet офис площи на терминал Б и е плащала по-нисък наем за същия вид съоръжения на терминал Б. Докато авиокомпанията easyJet е плащала […] EUR на m2 за офис площи, авиокомпания Condor е трябвало да плаща само […] EUR на m2.
(232)
Този начин на сравнение е подходящ, за да се прецени дали договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. е съдържал икономическо предимство. За разлика от един договор, който регламентира цялата експлоатация на една авиокомпания на едно летище и важните финансови отношения между авиокомпанията и летището (73), един договор за наемане на пространства за обработващи гишета и офис площи се отнася за достъпа до съоръжения, които поне в рамките на определено летище обикновено могат да бъдат разглеждани като стандартни съоръжения. Освен това регламентираните в такива договори наеми възлизат на по-ниски суми в сравнение с летищните такси, маркетинговите субсидии и другите финансови стимули. По тази причина за летищния оператор няма съществен стимул да определя специално разработени наеми или да договаря с авиокомпаниите възможно най-високите наеми. Икономическият интерес на летищния оператор се състои много повече в това да съсредоточи оперативната експлоатация на една авиокомпания на едно място, за да осигури оперативната ефективност в полза на своя клиент. Това е особено вярно тогава, когато летищният оператор, както в случая на FBS, се опита да привлече авиокомпании и да ги подтикне да увеличат своя трафик.
(233)
Следователно противно на аргументите на някои заинтересовани страни не би било непременно целесъобразно на авиокомпаниите да се предоставят зони въз основа на тръжни процедури. Такава практика изглежда действително много необичайна на европейските летища. Поведението, очаквано от един предпазлив летищен оператор, ръководен от съображения за рентабилност, се състои в това да намери за всяка важна авиокомпания, използваща летището, подходящи зони по отношение на капацитета и други признаци и да изчисли подходящ наем в съответствие с обичайните практики в рамките на летището.
(234)
По тези причини размерът на наема не представлява икономическо предимство, ако съответства в голяма степен на наемите, определяни за други авиокомпании, използващи летището, какъвто е случаят с договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(235)
Освен това за един летищен оператор е целесъобразно да сключва подобни договори за срок, съответстващ на срока на „основния“ договор, който регламентира оперативната дейност на авиокомпанията на летището, какъвто е случаят с договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(236)
По отношение на системата за обработване и транспорт на багажа системите, съществуващи на терминал A и на терминал Б са идентични от техническа гледна точка с изключение на един аспект: системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б включва неподвижен рентгенов апарат. Той е бил монтиран по искане на федералната полиция. В противен случай е щял да бъде отнет оперативният лиценз на терминал Б. Техническото оборудване на системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б не предоставя на авиокомпания easyJet никакво оперативно предимство, като например по-бързо или по-гладко натоварване или разтоварване на багажа. Тя предлага по-скоро интегриран рентгенов контрол, което обаче не влияе на процеса на регистрация и проверка на пътниците на авиокомпанията.
(237)
Всъщност интегрираната система за сигурност създава по-скоро оперативни трудности на авиокомпания easyJet. За получаването на багаж, който изисква ръчен контрол, пътникът трябва да бъде извикан отново в контролната зала на терминал Б. Пътникът обаче в този момент се намира вече в салона за отпътуване и трябва да бъде информиран и върнат обратно. Това е сложна процедура, водеща до това, че най-късният час за регистрация и проверка на пътниците, посочен от летище Schönefeld за заминаващи от терминал Б пътници, е минимум 30 минути преди полета. В момента практиката на авиокомпанията easyJet е 40 минути, тъй като в противен случай не може да бъде гарантирано своевременното приключване на процеса. На терминал A не съществуват такива ограничения. Обичайната практика тук е срок на явяване от 20 минути преди излитането и не представлява никакъв проблем в техническо отношение.
(238)
Друг проблем е свързан с това, че системите за обработване и транспорт на багажа на терминал Б и терминал A се различават по отношение на своята податливост на смущения. В периода от месец май до месец декември 2004 г. интегрираната техника за безопасност и следователно по-високата сложност доведе до разполагаемост на системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б от […] % от експлоатационното време, докато системата за обработване и транспорт на багажа на терминал A е била готова за експлоатация на […] %.
(239)
С оглед на предходното изложение трябва да се направи заключението, че никоя от разпоредбите на договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. не е предоставяла на easyJet икономическо предимство. Следователно този договор не представлява държавна помощ,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Следните мерки, които Германия е привела в действие по отношение на предприятията, посочени в букви а) до л), не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз:
а)
сключеният на 6 август 1992 г. договор за управление и прехвърляне на печалбата между Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH и Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH;
б)
сключеният на 19 декември 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и easyJet Airline Company Ltd.;
в)
сключеният на 31 март 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Ryanair Limited;
г)
сключеният на 28 април 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Ryanair Limited;
д)
сключеният на 14 октомври 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Germanwings GmbH;
е)
сключеният на 23 декември 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Germanwings GmbH;
ж)
сключеният на 22 октомври 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Volare Airlines S.p.A.;
з)
сключеният на 3 ноември 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и V-Bird Airlines B.V.;
и)
сключеният на 6 юни 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Icelandair Reykjavik Airport;
й)
сключеният на 17 май 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Norwegian Air Shuttle AS;
к)
сключеният на 13 май 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Aer Lingus Limited;
л)
сключеният през месец март 2004 г. договор за наем между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и easyJet Airline Company Ltd. за използването на определени участъци и съоръжения на терминал Б на летище Schönefeld.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 20 февруари 2014 година.
BESLUIT (EU) 2015/506 VAN DE COMMISSIE
van 20 februari 2014
betreffende de maatregelen van Duitsland ten aanzien van de luchthaven Berlin-Schönefeld GmbH en enkele luchtvaartmaatschappijen - SA.15376 (C 27/07) (ex NN 29/07)
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2014) 868)
(Slechts de tekst in de Duitse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea (1),
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde bepalingen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (2) en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. DE PROCEDURE
(1)
Tussen 2003 en 2006 heeft de Commissie van verschillende partijen klachten ontvangen, volgens welke bepaalde luchtvaartmaatschappijen en de exploitant van de luchthaven Berlin-Schönefeld (hierna „Schönefeld” genoemd) mogelijk onwettige staatssteun voor hun activiteiten op deze luchthaven hadden ontvangen.
(2)
De Commissie heeft Duitsland bij schrijven van 17 augustus 2006 om inlichtingen ter zake verzocht. Duitsland beantwoordde dit verzoek bij schrijven van 20 december 2006.
(3)
Bij brief van 10 juli 2007 (hierna „inleidingsbesluit” genoemd) stelde de Commissie Duitsland in kennis van haar besluit om naar aanleiding van de voornoemde maatregelen de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie („VWEU”) in te leiden. Tegelijkertijd gaf de Commissie een bevel tot het verstrekken van informatie als bedoeld in artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad (3) met betrekking tot alle documenten, gegevens en informatie waarover de Commissie dient te beschikken om te kunnen beoordelen of de betrokken maatregel steun inhoudt.
(4)
Duitsland deelde de Commissie op 4 oktober 2007 zijn opmerkingen mee en vulde deze op 3 maart 2008 met verdere documenten aan.
(5)
Het besluit van de Commissie om de procedure in te leiden is op 30 oktober 2007 bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (4). De Commissie heeft de belanghebbenden opgeroepen om binnen één maand vanaf de datum van publicatie hun opmerkingen over de betrokken maatregelen kenbaar te maken.
(6)
De Commissie heeft van verscheidene belanghebbenden opmerkingen ontvangen. Zij deelde deze opmerkingen op 16 januari 2008 en op 20 februari 2008 aan Duitsland mee. Duitsland reageerde bij schrijven van 15 mei 2008 op deze opmerkingen van belanghebbenden. De Commissie verzocht bij brief van 31 augustus 2009 om aanvullende informatie. Duitsland voldeed aan dit verzoek met drie brieven (van 28 september 2009, 12 oktober 2009 en 28 oktober 2009). Op 4 april 2011 verzocht de Commissie Duitsland wederom om informatie. Daarop maakte Duitsland op 19 mei 2011 opnieuw opmerkingen kenbaar en diende het verdere documenten in. Op 10 oktober 2011 zond de Commissie nadere opmerkingen van belanghebbenden aan Duitsland door. Duitsland beantwoordde deze op 7 november 2011. Naar aanleiding van een nieuw verzoek om informatie van de Commissie van 17 januari 2012 zond Duitsland op 14 februari 2012 nogmaals opmerkingen toe.
2. ALGEMENE CONTEXT
(7)
Na de hereniging van Duitsland in 1990 bevond Berlijn zich, wat het luchtverkeer betreft, in een zeer bijzondere situatie als gevolg van het feit dat de stad gedurende tientallen jaren in een oostelijk en een westelijk deel was opgesplitst. De stedelijke luchthavens Berlin-Tegel (hierna „Tegel” genoemd) en Berlin-Tempelhof (hierna „Tempelhof” genoemd) liggen op het grondgebied van het vroegere West-Berlijn. De luchthaven Schönefeld ligt op het grondgebied van het vroegere Oost-Berlijn, aan de grens tussen de deelstaat Berlijn en de deelstaat Brandenburg.
(8)
Tempelhof werd in 1923 in bedrijf genomen en kon door zijn korte start- en landingsbanen alleen door kleine vliegtuigen worden gebruikt. Een eenvoudige modernisering van deze luchthaven was door zijn ligging niet mogelijk; de nabijheid van een historische stad en de woongebieden in de omgeving stonden een uitbreiding in de weg. De activiteiten op luchthaven Tempelhof werden op 30 oktober 2008 gestaakt.
(9)
Tegel werd in 1948 geopend om een luchtbrug tot stand te brengen waarmee de stad gedurende de Sovjetblokkade van West-Berlijn kon worden bevoorraad. Vanaf 1968 verlegden veel luchtvaartmaatschappijen hun activiteiten van Tempelhof naar Tegel omdat eerstgenoemde luchthaven niet geschikt was voor straalvliegtuigen. Sinds 1975 is Tegel de belangrijkste luchthaven van Berlijn. In het begin van de jaren negentig bereikte Tegel in perioden van piekbelasting zijn maximale capaciteit. De enige mogelijkheid om op lange termijn grote capaciteitsproblemen te voorkomen, was een uitbreiding van de start- en landingsbanen evenals de bouw van een grotere terminal. Dit was echter niet mogelijk omdat Tegel, net als Tempelhof, in een stedelijk gebied ligt en omgeven is door woongebieden en toegangswegen. Een verdere toename van het luchtverkeer in Tegel zou bovendien tot meer geluidshinder voor omwonenden hebben geleid.
(10)
In 1946 werd Schönefeld in gebruik genomen op bevel van het Sovjet-Russische militaire bestuur in Duitsland. De luchthaven diende in eerste instantie als militair vliegveld, dat ook door commerciële luchtvaartmaatschappijen zoals Aeroflot en later de Oost-Duitse maatschappij Interflug werd gebruikt. Tot de politieke omwenteling in Duitsland in 1990 werd de luchthaven Schönefeld meermalen uitgebreid. Ontworpen als militair vliegveld voldeed de luchthaven echter niet aan de eisen van het moderne commerciële luchtverkeer. Bovendien was de luchthaven na de verandering van de politieke situatie niet meer in goede staat. Daarom waren er in de jaren negentig uitgebreide investeringen nodig om de luchthaven aan West-Europese veiligheidsnormen aan te passen. Bovendien ligt Schönefeld verder van het stadscentrum verwijderd dan Tempelhof en Tegel. Daardoor is de luchthaven, althans voor bepaalde categorieën passagiers, minder aantrekkelijk.
(11)
De drie Berlijnse luchthavens werden oorspronkelijk om historische redenen door verschillende ondernemingen geëxploiteerd. In het kader van de hereniging werden zij in één enkele holding ondergebracht, de „Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH” (hierna „BBF” genoemd) met de deelstaten Berlijn en Brandenburg (elk 37 %) en de Duitse Bondsregering (26 %) als aandeelhouders. Tot 2003 had deze holding twee dochterondernemingen: de Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (hierna „BFG” genoemd), de exploitant van de luchthavens Tegel en Tempelhof, en Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (hierna „FBS” genoemd), de exploitant van de luchthaven Schönefeld. In oktober 2003 fuseerden BBF en FBS en werd BFG een dochteronderneming van FBS. Op 1 januari 2012 werd de naam FBS veranderd in „Flughafen Berlin Brandenburg GmbH” (hierna „FBB” genoemd).
(12)
In de jaren negentig werd al snel duidelijk dat een efficiënte benutting van de aanwezige luchthavencapaciteit - die tot dan toe over de Berlijnse agglomeratie verspreid was als gevolg van de politieke deling van de stad - absoluut noodzakelijk was. De algemene verwachting was immers dat het luchtverkeer van en naar Berlijn zou toenemen, deels omdat Berlijn opnieuw de hoofdstad van Duitsland zou worden (zie tabel 1).
Tabel 1
Verkeersvolume op de Berlijnse luchthavens (in miljoenen passagiers)
Jaar
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991
1,1
6,7
n.v.t.
1992
1,4
6,6
n.v.t.
1993
1,6
7
1,1
1994
1,8
7,2
n.v.t.
1995
1,9
8,2
n.v.t.
1996
1,8
8,3
n.v.t.
1997
1,9
8,6
n.v.t.
1998
1,9
8,8
0,9
1999
1,9
9,5
n.v.t.
2000
2,1
10,3
n.v.t.
2001
1,9
9,9
n.v.t.
2002
1,6
9,1
n.v.t.
2003
1,7
11,1
0,5
2004
3,3
11
0,4
2005
5
11,5
0,5
2006
6
11,8
0,6
2007
6,3
13,5
0,4
2008
6,6
14,5
0,4
2009
6,8
14,2
Gesloten
2010
7,3
15,0
Gesloten
2011
7,1
16,9
Gesloten
2012
7,1
18,2
Gesloten
Bron:
Gegevens uit het Besluit van de Commissie betreffende staatssteunmaatregel nr. NN 25/09 (ex N 167/09) - Duitsland - Finanzierung des Flughafens Berlin Brandenburg International (PB C 179 van 1.8.2009, blz. 5), geactualiseerd met informatie uit de jaarverslagen van FBB.
(13)
Tegen deze achtergrond werd meteen na de Duitse eenwording de mogelijkheid van één enkele luchthaven voor de regio Berlijn-Brandenburg besproken. Op grond van de prognoses inzake de passagiersaantallen van de Berlijnse luchthavens werd aangenomen dat een toename van het luchtverkeer slechts efficiënt het hoofd kon worden geboden met één enkele luchthaven van passende omvang en voorzien van de modernste technologie.
(14)
In januari 1992 werd begonnen met de planning voor de aanleg van één enkele Berlijnse luchthaven. In dit verband werd op 20 juni 1993 bekendgemaakt dat het gebied ten zuiden van Schönefeld, evenals de luchtvaartterreinen Sperenberg en Jüterbog, als mogelijke locaties voor de aanleg van een nieuwe luchthaven waren aangewezen. Tegel en Tempelhof werden om twee redenen niet als potentiële kandidaten beschouwd: ten eerste wegens de negatieve effecten van deze in een stedelijk gebied gelegen luchthavens op de omwonenden (met name in de vorm van geluidshinder), en ten tweede omdat het niet mogelijk was deze luchthavens voldoende uit te breiden om de voor de nieuwe luchthaven van Berlijn vereiste omvang te bereiken. In laatste instantie berustte de keuze voor Schönefeld op de betrekkelijke nabijheid van het stadscentrum (hoewel de luchthaven buiten de stad ligt) en de goede weg- en spoorverbinding. Derhalve werd besloten de bestaande luchthaven Schönefeld uit te breiden en te moderniseren en tot hoofdluchthaven van Berlijn te maken met de naam Berlin-Brandenburg Willy Brandt („BER”), en de luchthavens Tegel en Tempelhof te sluiten. Dit besluit werd op 28 mei 1996 geformaliseerd met een overeenkomst tussen de Duitse bondsregering en de deelstaten Berlijn en Brandenburg.
(15)
De aandeelhouders van BBF waren voornemens om het BER-project met een particuliere eigenaar en exploitant uit te voeren. In 1997 werd besloten de luchthaven te privatiseren, wat inhield dat alle BBF-aandelen aan een particuliere investeerder verkocht moesten worden en aan de toekomstige koper een concessie voor de luchthaven moest worden verleend.
(16)
De aandeelhouders van BBF en de aspirant-kopers konden echter niet tot overeenstemming komen. Daarom verklaarden de eigenaars in 2003 dat de privatisering mislukt was en maakten zij bekend dat de luchthaven thans onder leiding van de overheid moest worden gebouwd (5).
3. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGELEN EN ACHTERGROND
3.1. De zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst
(17)
BBF en BGF hebben op 6 augustus 1992 een zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst („Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag”) gesloten. Deze overeenkomst zou oorspronkelijk vijf jaar van kracht zijn, met de mogelijkheid tot stilzwijgende verlenging met twee jaar en een opzegtermijn van één jaar. Tussen BBF en FBS werd een soortgelijke overeenkomst gesloten. Volgens het Duitse recht betreft een zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst tussen een onderneming en een dochteronderneming een overeenkomst waarmee de dochteronderneming de bedrijfsvoering aan de moederonderneming overdraagt. Bovendien is de dochteronderneming verplicht haar winst aan de moederonderneming af te dragen of de moederonderneming met de compensatie van haar verliezen te belasten. In de praktijk worden in het kader van een dergelijke overeenkomst de winsten en verliezen van de moeder- en de dochteronderneming samengeteld en dienovereenkomstig belast. Op grond van de tussen BBF en haar dochterondernemingen gesloten zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomsten werden de verschillende ondernemingen wat de vennootschapsbelasting betreft als één belastingplichtige beschouwd.
(18)
Door de fusie tussen BBF en FBS gingen de rechten en plichten van BBF die in de met BFG gesloten zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst van 6 augustus 1992 waren vastgelegd, in 2003 op FBS over. Bovendien was de zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst tussen BBF en FBS niet meer van belang voor de fusie. Daarom wordt deze overeenkomst in het onderhavige besluit verder buiten beschouwing gelaten.
(19)
In de praktijk leidde de zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst tussen BBF en BFG van 6 augustus 1992 er - althans in sommige jaren - toe dat de bij de exploitatie van de luchthaven Schönefeld ontstane verliezen werden gecompenseerd met de winst die met de exploitatie van de luchthaven Tegel werd behaald.
(20)
In feite kampte de luchthaven Schönefeld ten minste tot 2006 met exploitatieverliezen. Dit blijkt uit de in de onderstaande tabel weergegeven EBITDA (6) en EBIT (7) van de luchthaven voor de periode 2003 tot en met 2006, op grond van de inkomsten en uitgaven die rechtstreeks met de exploitatie van de luchthaven verband hielden.
Tabel 2
EBITDA en EBIT van Schönefeld van 2003 t.e.m. 2006
EBITDA/EBIT
(in miljoen EUR)
2003
2004
2005
2006
EBITDA
[…] (8)
[…]
[…]
[…]
EBIT
[…]
[…]
[…]
[…]
(21)
De slechte resultaten van de luchthaven Schönefeld tastten de winstgevendheid van de groep bestaande uit FBS, BFG en - tot 2003 - de holding BBF (hierna de „FBS-groep” genoemd) echter niet aan. De FBS-groep bleef steeds in staat voldoende eigen middelen beschikbaar te stellen dan wel de nodige financiële middelen op de markt op te nemen. Voor zover het de Commissie bekend is, heeft de FBS-groep uitsluitend overheidsmiddelen uit externe bronnen ontvangen in verband met de financiering van het BER-project, en dus met instemming van de Commissie. (9)
(22)
Deze situatie was vooral te danken aan de relatief goede resultaten van Tegel, waardoor de negatieve gevolgen van de exploitatieverliezen van Schönefeld voor de FBS-groep beperkt bleven. In de periode 1990-2005 was Tegel, in tegenstelling tot Schönefeld en Tempelhof, een moderne luchthaven die door alle belangrijke internationale Full Service Carriers (luchtvaartmaatschappijen met een uitgebreid aanbod van diensten) die op Berlijn vlogen, gebruikt werd. Verder werd Tegel door bepaalde categorieën passagiers en luchtvaartmaatschappijen als de meest aantrekkelijke luchthaven in de agglomeratie Berlijn beschouwd. Bovendien deed zich in het luchtvervoer van passagiers in Berlijn tussen 1990 en 2005 een algemene opwaartse trend voor, die de FBS-groep als geheel ten goede kwam.
(23)
Uit tabel 1 blijkt dat het aantal passagiers per jaar in Tegel in de jaren negentig en vanaf 2004 geleidelijk is gestegen. In Schönefeld nam het aantal passagiers per jaar in de eerste helft van de jaren negentig sterk toe (van 1,1 miljoen tot 1,9 miljoen passagiers tussen 1991 en 1995), waarna het in de tweede helft van dat decennium stagneerde en in de jaren 2000 tot 2003 terugliep (van 2,1 miljoen tot 1,7 miljoen passagiers per jaar). Tussen 1991 en 2003 werd het grootste deel van de verkeerstoename in Berlijn - in absolute cijfers - door Tegel en niet door Schönefeld opgevangen. Terwijl het aantal passagiers in Schönefeld in de betrokken periode met 600 000 per jaar toenam, steeg het in Tegel met maar liefst 4,4 miljoen. Zoals uit Tabel 1 blijkt, nam het verkeersvolume op beide luchthavens tussen 2003 en 2012 voortdurend toe: met 417 % in Schönefeld (van 1,7 miljoen tot 7,1 miljoen passagiers per jaar) en met 63 % in Tegel (van 11,1 miljoen tot 18,2 passagiers per jaar). In tegenstelling tot de periode 1991-2003 was de toename van het verkeer op beide luchthavens in absolute cijfers vrijwel gelijk, wat betekent dat de toename in Schönefeld procentueel aanzienlijk groter was dan in Tegel.
3.2. De tarieven op luchthaven Berlin-Schönefeld
(24)
In de jaren negentig probeerde de FBS-groep luchtvaartmaatschappijen ertoe over te halen hun vluchten te verleggen van de vrijwel volledig bezette luchthaven Tegel naar Schönefeld, waarvan de capaciteit nog lang niet ten volle werd benut (10). Beoogd werd de congestie in Tegel op te lossen en tegelijkertijd de capaciteit van Schönefeld optimaal te benutten. Hiertoe werd zowel contact opgenomen met luchtvaartmaatschappijen die Tegel en Tempelhof reeds aandeden, als met ondernemingen die nog geen vluchten van of naar een van de Berlijnse luchthavens onderhielden. Verscheidene luchtvaartmaatschappijen gaven blijk van hun belangstelling, maar toch verplaatste geen van deze ondernemingen, om redenen van marketing, haar activiteiten naar Schönefeld. Dit was vooral te wijten aan het feit dat Schönefeld niet over een hoofdgebruiker (11) beschikte, alsook aan het feit dat de infrastructuur in Schönefeld niet zo modern was als in Tegel. Bovendien werd dit nadeel niet gecompenseerd door aantrekkelijke luchthaventarieven of andere financiële prikkels. Ook de pogingen om een deel van het vliegverkeer van Tegel naar Schönefeld te verplaatsen en bovendien luchtvaartmaatschappijen in Schönefeld te vestigen die tot dusverre geen verbindingen van/naar Berlijn hadden aangeboden, mislukten toen grotendeels. Dit blijkt duidelijk uit het reeds vermelde feit dat het aantal passagiers in Schönefeld in de periode 1991-2003 slechts met 600 000 toenam, terwijl dit in dezelfde periode in Tegel met 4,4 miljoen steeg.
(25)
Daarom werd bekeken hoe de economische situatie van Schönefeld voorafgaand aan de opening van de luchthaven BER strategisch zou kunnen worden verbeterd. Volledige sluiting van de luchthaven werd niet als mogelijkheid in aanmerking genomen. Wel werd overlegd over, onder andere, de hoogte van de luchthaventarieven evenals over de vaststelling ervan met het oog op de verhoging van het verkeersvolume.
(26)
In Duitsland worden de vergoedingen die luchthavens aan luchtvaartmaatschappijen aanrekenen voor de beschikbaar gestelde luchthaveninfrastructuurdiensten op basis van de tariefverordening van die luchthaven berekend. Deze tariefverordeningen worden in het Duitse publicatieblad voor de luchtvaart, „Nachrichten für Luftfahrer”, bekendgemaakt. Elke luchthaven stelt zijn eigen tariefverordening vast en moet de bevoegde burgerluchtvaartautoriteiten van de betrokken deelstaat daarvan in kennis stellen.
(27)
Sinds 2003 zijn in Schönefeld verschillende tariefverordeningen van toepassing geweest. Van 1 augustus 2003 tot 30 april 2004 was er een gemeenschappelijke tariefverordening voor Tegel, Tempelhof en Schönefeld (hierna „tariefverordening 2003” genoemd). Deze tariefverordening werd als onvoldoende aantrekkelijk beschouwd, omdat zij luchtvaartmaatschappijen niet stimuleerde nieuwe luchtverbindingen van en naar Berlijn tot stand te brengen of hun frequenties te verhogen.
(28)
Tegen deze achtergrond gaven de aandeelhouders van FBS in 2003 een bedrijfsadviesbureau ([…] - hierna „het adviesbureau” genoemd) de opdracht een strategie uit te stippelen ter verbetering van de financiële situatie van Schönefeld, die snel ten uitvoer kon worden gelegd voordat BER zou worden geopend.
(29)
De analyse van het adviesbureau wees uit dat een aanzienlijke uitbreiding van het luchtverkeer in Berlijn om allerlei redenen mogelijk was. Volgens het adviesbureau omvatte het verzorgingsgebied („Catchment Area”) van Berlijn tot tien miljoen potentiële passagiers per jaar. Het adviesbureau noemde een reeks structurele factoren die gunstig waren voor een uitbreiding van het luchtverkeer. Tot de belangrijkste factoren behoorden het feit dat talrijke hoofdkantoren van multinationale ondernemingen in Berlijn gevestigd waren, dat Berlijn de grootste universiteitsstad van Duitsland alsmede een centrum van „etnisch vliegverkeer” (12) was, evenals de omstandigheid dat Berlijn in het begin van de jaren 2000 als een hoofdstad in ontwikkeling en als toeristische trekpleister (13) werd beschouwd. Het adviesbureau betoogde dat Berlijn in vergelijking met de luchthavens van andere hoofdsteden in 2003 nog aanzienlijke mogelijkheden had op het gebied van de vestiging en de verkeerstoename van lagekostenmaatschappijen (low-cost-carriers - hierna „LCC” genoemd).
(30)
Op hetzelfde moment maakte het LCC-verkeer in heel Europa een aanzienlijke groei door (14). Uit verschillende onderzoeken bleek dat het LCC-verkeer overwegend toe te schrijven was aan nieuwe passagiers, zodat een dienovereenkomstig verkeersvolume kon worden verwacht boven op het gebruikelijke verkeer. Volgens de prognose van het adviesbureau zou het LCC-verkeer in Schönefeld op korte termijn, dat wil zeggen tussen 2003 en 2005, 600 000 tot 900 000 passagiers per jaar extra kunnen opleveren, en op middellange termijn, tussen 2005 en 2010, nog eens 300 000 extra passagiers per jaar.
(31)
Bovendien stelde het adviesbureau vast dat de uitvoering van een strategie die gericht was op de vestiging van lagekostenmmaatschappijen in Schönefeld, slechts beperkte aanpassingen en geen omvangrijke investeringen in infrastructuur of wezenlijke veranderingen in de bestaande infrastructuur zou vergen.
(32)
Het adviesbureau beval daarom aan een dergelijke strategie (hierna „LCC-strategie” genoemd) uit te voeren. In dit verband werd voorgesteld een combinatie van kwantumkortingen op luchthavengelden en financiële prikkels toe te passen (15).
(33)
FBS besloot de LCC-strategie ten uitvoer te leggen en stelde daartoe een nieuwe tariefverordening vast („tariefverordening 2004”). Deze tariefverordening was - in tegenstelling tot de tariefverordening 2003 - speciaal op Schönefeld toegesneden. De nieuwe tariefverordening werd op 30 april 2004 aangenomen en trad op 1 mei 2004 in werking. Hierin waren de volgende tarieven opgenomen:
a)
start- en landingsgelden, met name gebaseerd op het maximale startgewicht van het vliegtuig;
b)
passagiersbelasting op grond van het aantal vertrekkende passagiers en de bestemming;
c)
parkeergelden voor vliegtuigen op grond van het maximale startgewicht van het vliegtuig evenals de gebruiksduur van het parkeerplatform.
(34)
De tariefverordening omvatte verschillende financiële prikkels:
a)
een „kwantumkorting” waarbij de passagiersbelasting naar rato van het aantal vervoerde passagiers werd terugbetaald, en wel als volgt:
Tabel 3
Kwantumkorting volgens tariefverordening 2004
Aantal passagiers per jaar
Terugbetalingspercentage
(%)
Meer dan 50 000
5
Meer dan 100 000
10
Meer dan 150 000
15
Meer dan 250 000
20
b)
een „groeiprikkel” in de vorm van een „bestemmingsstimulans” en een „frequentiestimulans” die werd toegekend voor het tot stand brengen van nieuwe verbindingen vanaf Schönefeld en de uitbreiding van de frequenties van de bestaande verbindingen vanaf Schönefeld. De bestemmingsstimulans bedroeg in het eerste jaar 80 %, in het tweede jaar 60 %, in het derde jaar 40 % en in het vierde jaar 20 % van het basistarief van de landingsgelden (gedefinieerd als de som van de toepasselijke start- en landingsgelden en de passagiersbelasting voor de desbetreffende vliegbewegingen). De frequentiestimulans bedroeg in het eerste jaar 60 % en in het tweede jaar 40 % van het basistarief van de landingsgelden. Voor het vastleggen van de precieze voorwaarden moest telkens een bilaterale overeenkomst tussen de FBS en de luchtvaartmaatschappij worden gesloten.
(35)
De tariefverordening 2004 werd in juli 2005 opnieuw gewijzigd. Deze wijziging hield in dat luchtvaartmaatschappijen voor de bestemmingsstimulans in aanmerking bleven komen wanneer zij nieuwe verbindingen vanaf de Berlijnse luchthavens tot stand brachten, d.w.z. routes naar bestemmingen die aanvankelijk niet via rechtstreekse vluchten met Berlijn waren verbonden. Vóór de wijziging gold de bestemmingsstimulans voor nieuwe verbindingen vanaf Schönefeld, ook wanneer dezelfde route door rechtstreekse vluchten vanaf andere Berlijnse luchthavens bediend werd.
(36)
Op 19 januari 2006 werd opnieuw een tariefverordening („tariefverordening 2006”) vastgesteld die met terugwerkende kracht op 1 januari 2006 in werking trad. Hierbij werd de frequentiestimulans van de tariefverordening 2004 afgeschaft. De tariefverordening 2006 omvatte in wezen drie verschillende financiële prikkels: steun ter bevordering van de groei („Wachstumsförderbetrag”) (16), d.w.z. een stimuleringsmaatregel om het tonnage of het passagiersvolume per vliegbeweging te verhogen, steun ter uitbreiding van het aantal bestemmingen („Destinationsförderbetrag”) met het oog op de totstandbrenging van nieuwe rechtstreekse verbindingen tussen Berlijn en nieuwe bestemmingsluchthavens, en een kwantumkorting („Passagiermengenrabatt”), gebaseerd op de passagiersaantallen.
(37)
Volgens de tariefverordening 2006 moest een luchtvaartmaatschappij bij de openstelling van een nieuwe verbinding vanaf Berlijn kiezen tussen de bestemmingssteun en de groeisteun. Deze keuze moest vóór de openstelling van de nieuwe verbinding gemaakt worden, en deze eenmalige beslissing was bindend.
(38)
De bestemmingssteun bedroeg in de eerste dienstregelingsperiode na de openstelling van de nieuwe verbinding 80 %, in de tweede dienstregelingsperiode 60 %, in de derde 40 %, in de vierde 20 % en in de vijfde 10 % van het basistarief van de landingsgelden. Bovendien werden de luchtvaartmaatschappijen verplicht de bestemmingssteun terug te betalen indien zij de nieuwe verbinding binnen een periode van vijf jaar weer opgaven: in de eerste dienstregelingsperiode 60 % van de verschuldigde landingsgelden, in de tweede dienstregelingsperiode 40 %, in de derde 20 % in de vierde 10 % en in de vijfde 0 %.
(39)
Luchtvaartmaatschappijen konden een beroep doen op groeisteun indien zij ten opzichte van het vorige jaar een groter tonnage of passagiersvolume per vliegbeweging hadden bereikt. De groeisteun werd berekend op basis van de in de tariefverordening opgenomen tabel, naar gelang van het niveau van de bereikte groei; op grond hiervan werden de degressief gestaffelde kortingen op de start- en landingsgelden vastgesteld. De groeisteun werd ten hoogste vijf jaar toegekend.
(40)
De „kwantumkorting ten aanzien van de passagiersaantallen” werd daarentegen ten opzichte van de tariefverordening 2004 slechts in beperkte mate gewijzigd en uitgebreid. Volgens de tariefverordening 2006 bestond de kwantumkorting in verband met het passagiersvolume, thans „volumesteun” genoemd, in een proportionele terugbetaling van de start- en landingsgelden evenals van de passagiersbelasting naar gelang van het aantal vervoerde passagiers. Deze kortingen waren als volgt:
Tabel 4
Volumesteun: kortingen volgens tariefverordening 2006
Aantal passagiers per jaar
Terugbetalingspercentage
(%)
Meer dan 50 000
5
Meer dan 100 000
10
Meer dan 250 000
15
Meer dan 500 000
20
Meer dan 1 miljoen
30
Meer dan 2 miljoen
40
3.3. Individuele overeenkomsten tussen FBS en bepaalde luchtvaartmaatschappijen
3.3.1. Vestiging van easyJet als hoofdgebruiker op Schönefeld
(41)
In 2003 startte FBS, in het kader van de uitvoering van de LCC-strategie in Schönefeld, onderhandelingen met easyJet Airline Company Ltd (hierna „easyJet” genoemd) omdat deze maatschappij op zoek was naar een locatie voor een nieuwe thuishaven op het Europese vasteland. In ruil voor aantrekkelijke luchthavengelden en andere financiële prikkels bood easyJet aan in het eerste jaar van haar activiteiten (2004) vier toestellen op Schönefeld te stationeren, gevolgd door zes toestellen in het tweede jaar en vervolgens één toestel per jaar tussen 2006 en 2009. Volgens Duitsland beschouwde FBS dit als een goede gelegenheid een reeds op de markt aanwezige LCC als hoofdgebruiker op Schönefeld te vestigen.
(42)
Op 19 december 2003 sloten FBS en easyJet een overeenkomst (hierna de „easyJet-overeenkomst van 2003”) genoemd, waarin de genoemde voorwaarden waren opgenomen. In deze overeenkomst werd een speciale tariefstructuur voor easyJet opgenomen, die in zoverre van de toepasselijke tariefverordening afweek dat zij enkel tarieven op grond van vertrekkende passagiers bevatte. Daarnaast werd een kortingensysteem ingevoerd, gebaseerd op het aantal extra passagiers dat door easyJet in het betrokken jaar vervoerd was ten opzichte van het voorgaande jaar. Dit speciale kortingensysteem werd later onder de benaming „groeisteun” in de tariefverordening 2006 opgenomen (zie overwegingen 36 en 39). Bovendien kwamen FBS en easyJet bestemmingssteun overeen in de vorm van een eenmalige betaling van […] EUR voor elke nieuwe dagelijkse rotatie (frequentie) die easyJet zou uitvoeren. De betalingen uit hoofde van dit systeem werden echter in 2004 gestaakt. In totaal werden in het kader van het systeem 19 nieuwe dagelijkse rotaties van easyJet gesteund.
(43)
De oorspronkelijke looptijd van de overeenkomst tussen FBS en easyJet bedroeg tien jaar, met de mogelijkheid voor easyJet om de overeenkomst met nog eens tien jaar te verlengen. Op 11 september 2007 sloten FBS en easyJet een wijzigingsovereenkomst (hierna „easyJet-wijzigingsovereenkomst van 2007” genoemd), waarin de looptijd en andere voorwaarden van de oorspronkelijke overeenkomst gewijzigd werden. Met deze wijzigingsovereenkomst werd de looptijd van de easyJet-overeenkomst van 2003 - in haar gewijzigde vorm - beperkt tot het tijdstip waarop de luchthaven BER zou worden geopend (destijds voorzien voor 2011). Wat de luchthavengelden betreft, bevatte de easyJet-wijzigingsovereenkomst van 2007 een „dynamische verwijzing” naar de algemene tariefverordening van de luchthaven (17). Volgens die verordening gold de in Schönefeld toepasselijke tariefverordening ook voor easyJet, zelfs indien FBS de tariefverordening na de sluiting van de overeenkomst zou wijzigen.
(44)
In de periode 2003-2006 nam het verkeer van easyJet op Schönefeld sterk toe. De onderneming was zelfs in staat het aantal op Schönefeld gestationeerde toestellen sneller uit te breiden dan in de overeenkomst met FBS was afgesproken. Daarmee werd Schönefeld in 2006 de grootste basis van easyJet buiten het Verenigd Koninkrijk.
(45)
Deze situatie blijkt uit tabel 5 waarin de ontwikkeling van het verkeer van easyJet in Schönefeld wordt weergegeven (zowel in absolute cijfers als als percentage van het totale aantal passagiers in Schönefeld tussen 2004 en 2010).
Tabel 5
Ontwikkeling van het easyJet-verkeer in Schönefeld tussen 2004 en 2010
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Percentage easyJetpassagiers ten opzichte van het totale aantal passagiers op Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Vestiging van andere luchtvaartmaatschappijen in Schönefeld
(46)
Afgezien van de vestiging van easyJet als hoofdgebruiker trachtte FBS ook andere LCC aan te trekken. In dit verband werden individuele overeenkomsten gesloten met de volgende lagekostenmaatschappijen: Germanwings GmbH („Germanwings”), Ryanair Limited („Ryanair”), Volare Airlines S.p.A. („Volare”), V-Bird Airlines bv („V-Bird”), Norwegian Air Shuttle AS („Norwegian Air Shuttle”), Icelandair Reykjavik Airport („Icelandair”) evenals de luchtvaartmaatschappij Aer Lingus Limited („Aer Lingus”) die in dit besluit als LCC wordt beschouwd (18).
(47)
In het geval van Ryanair en Germanwings werden twee vervolgovereenkomsten gesloten, een in 2003 en een in 2004.
(48)
De overeenkomsten met Ryanair, Volare en V-Bird evenals de eerste overeenkomst met Germanwings werden gesloten vóór de vaststelling en de datum van inwerkingtreding van tariefverordening 2004 (zie overweging 33). In deze overeenkomsten werden de vanaf Schönefeld geëxploiteerde verbindingen en de dienovereenkomstige frequenties beschreven. De overeenkomsten voorzagen in financiële prikkels in de vorm van betalingen aan de individuele luchtvaartmaatschappijen waartoe was besloten om deze ondernemingen ertoe over te halen activiteiten op Schönefeld te beginnen of uit te breiden, zonder eerst op een nieuwe tariefverordening met financiële stimuleringsmaatregelen te hoeven wachten. Aan deze betalingen was de voorwaarde verbonden dat de luchtvaartmaatschappij ten minste een bepaald percentage van de vluchten die in het kader van de in de overeenkomsten vastgelegde activiteiten waren gepland, moesten uitvoeren (19). In de eerste overeenkomst met Ryanair was een betaling van […] miljoen EUR voor een jaar (looptijd van de overeenkomst) opgenomen. De overeenkomsten met V-Bird en Volare omvatten betalingen van elk […] miljoen EUR gedurende drie jaar, in degressieve jaarlijkse tranches. In de eerste overeenkomst met Germanwings was een betaling vastgelegd in de vorm van een degressieve korting op de toepasselijke luchthavengelden gedurende drie jaar. Bovendien was bepaald dat FBS de kosten van marketingactiviteiten ten belope van […] EUR per jaar moest dragen.
(49)
De andere overeenkomsten die tijdens of na de inwerkingtreding van de tariefverordening 2004 werden gesloten, berustten in wezen op dezelfde beginselen. In deze overeenkomsten werden eveneens de vanaf Schönefeld geëxploiteerde verbindingen en de dienovereenkomstige frequenties beschreven. Aldus konden de betreffende luchtvaartmaatschappijen verschillende financiële prikkels in aanmerking nemen. Niettemin bevatten de overeenkomsten een „dynamische verwijzing” naar de algemene tariefverordening van de luchthaven. Volgens die verordening gold de in Schönefeld toepasselijke tariefverordening ook te allen tijde voor de betreffende luchtvaartmaatschappij, zelfs indien FBS de tariefverordening na de sluiting van de overeenkomst zou wijzigen (20). De overeenkomsten bevatten clausules waarin was bepaald dat sommige in de tariefverordening vervatte prikkels slechts konden worden toegekend indien de luchtvaartmaatschappij ten minste een bepaald percentage van de in het kader van de voorgenomen activiteiten geplande vluchten zou uitvoeren. Bovendien was in enkele overeenkomsten vastgelegd dat FBS een deel van de marketingkosten van de betreffende luchtvaartmaatschappijen met subsidies zou financieren. De overeenkomst met Norwegian Air Shuttle bevatte bijvoorbeeld een eenmalige subsidie van […] EUR van FBS ter dekking van de aantoonbare marketingkosten van de luchtvaartmaatschappij. Aer Lingus en Icelandair kregen ook eenmalige betalingen ten bedrage van […] EUR respectievelijk […] EUR aangeboden om een deel van hun marketingkosten te financieren.
(50)
Onderstaande tabel bevat een overzicht van de looptijden van de verschillende overeenkomsten.
Tabel 6
Looptijden van de overeenkomsten tussen FBS en verschillende LCC
Luchtvaartmaatschappij/Overeenkomst
Datum van sluiting van de overeenkomst
Beoogde looptijd (21)
Ryanair (eerste overeenkomst)
31 maart 2003
1 mei 2003 t.e.m. 30 april 2004
Ryanair (tweede overeenkomst)
28 april 2004
1 mei 2003 t.e.m. 30 april 2008
Germanwings (eerste overeenkomst)
14 oktober 2003 (22)
26 oktober 2003 t.e.m. 31 oktober 2006
Germanwings (tweede overeenkomst)
23 december 2004
1 mei 2004 t.e.m. 30 april 2008
Volare
22 oktober 2003 (23)
26 oktober 2003 t.e.m. 31 maart 2007 (24)
V-Bird
3 november 2003 (25)
3 november 2003 t.e.m. 3 november 2007 (26)
Icelandair
6 juni 2004
6 juni 2004 t.e.m. 31 maart 2009
Norwegian Air Shuttle
17 mei 2004
29 maart 2004 t.e.m. 31 maart 2009
Aer Lingus
13 mei 2004
30 maart 2004 t.e.m. 31 maart 2009
(51)
Tabel 7 geeft de verkeersontwikkeling van de betrokken luchtvaartmaatschappijen in Schönefeld weer tussen 2003 en 2010.
Tabel 7
Ontwikkeling van de passagiersaantallen van de LCC waarop het onderzoek in de periode 2003 tot en met 2010 betrekking had
Ontwikkeling van de passagiersaantallen van luchtvaartmaatschappijen met individuele overeenkomsten in de periode 2003 tot 2010
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Totale percentage van deze luchtvaart-maatschappijen in het passagiersverkeer van Schönefeld
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Over het geheel genomen heeft de uitvoering van de LCC-strategie tot een drastische toename van het verkeer in Schönefeld geleid. Zoals uit tabel 1 blijkt, is het aantal passagiers tussen 2003 en 2004 bijna verdubbeld (een stijging van 1,7 miljoen tot 3,3 miljoen). Ook daarna bleef het aantal passagiers duidelijk toenemen, tot 5 miljoen in 2005 en tot 6 miljoen in 2006. Van 2003 tot en met 2009 verviervoudigde het aantal passagiers.
3.4. Terminal B en de verhuur van ruimten in deze terminal aan easyJet
(53)
De terminals B en A in de luchthaven Schönefeld staan met elkaar in verbinding en vormen samen de noordterminal. Wat de capaciteit betreft is terminal B een van de kleinste terminals in Schönefeld. De meeste passagiers en luchtvaartmaatschappijen maken gebruik van terminal A die aanmerkelijk groter is. In terminal B bevinden zich slechts de incheckbalie voor passagiers en bagage evenals de veiligheidscontrole van passagiers. Alle overige onderdelen van de afhandelingsprocedure van passagiers worden in de aangrenzende terminal A verricht. Daartoe behoren het wachten voor het vertrek, de voorbereiding op het instappen in het vliegtuig alsook het instappen zelf. Verder komen alle passagiers en hun bagage aan in terminal A.
(54)
Ter voorbereiding op het aanzienlijke extra verkeersvolume dat op grond van de overeenkomst met easyJet van 2003 kon worden verwacht, sloot FBS in maart 2004 nog een overeenkomst met deze luchtvaartmaatschappij. Met deze tweede overeenkomst (de „easyJet-huurovereenkomst van 2004”) verleende FBS easyJet het exclusieve gebruiksrecht voor de incheckbalies en bemanningsruimten in terminal B van Schönefeld. De overeengekomen huur moest los van de luchthavengelden worden betaald. Bovendien werden easyJet zogenaamde „branding-rechten” toegekend, waardoor de luchtvaartmaatschappij haar logo op bepaalde plaatsen mocht aanbrengen.
(55)
In de periode 2004-2007 huurde easyJet een oppervlakte van circa […] m2 in de vorm van kantoorruimten en incheckbalies, wat neerkomt op […] % van de totale oppervlakte van terminal B. In februari 2008 verhuisde easyJet naar aparte kantoorruimten, waardoor de door haar gebruikte kantoorruimte in terminal B tot […] m2 werd beperkt.
(56)
De vrije ruimten van terminal B, waaronder hallen en gangen evenals de daar aanwezige cafés, kunnen ook door de passagiers van andere luchtvaartmaatschappijen worden gebruikt omdat terminal A en terminal B niet van elkaar zijn gescheiden.
(57)
De passagiersafhandeling in terminal B verschilt van die in andere terminals door een technisch onderdeel van de veiligheidsapparatuur van het bagageafhandelingssysteem: het in terminal B gebruikte systeem is voorzien van een geïntegreerd röntgenapparaat voor de screening van bagage. In terminal A vindt de röntgencontrole plaats zodra de passagiers de incheckruimte betreden. Volgens Duitsland is de technische efficiëntie van de apparatuur in terminal B vergelijkbaar met die van het afhandelingssysteem in terminal A.
3.5. De maatregelen waarop de formele onderzoeksprocedure betrekking heeft
(58)
De volgende maatregelen zijn voorwerp van de formele onderzoeksprocedure:
-
de zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst („maatregel 1”), waarvan FBS volgens het inleidingsbesluit de potentiële begunstigde was;
-
de in de easyJet-overeenkomst van 2003 vastgelegde tariefregelingen („maatregel 2”), waarvan easyJet als potentiële begunstigde werd aangemerkt;
-
de voorwaarden, zoals de kortingen op luchthavengelden en verschillende financiële prikkels die aan een aantal andere LCC werden aangeboden in het kader van de in tabel 6 genoemde overeenkomsten (hierna tezamen „maatregel 3” genoemd), en waarvan Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus en Icelandair als potentiële begunstigden werden vermeld;
-
de easyJet-huurovereenkomst van 2004 („maatregel 4”), waarvan easyJet als potentiële begunstigde werd genoemd.
4. REDENEN VOOR HET INLEIDEN VAN DE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE
4.1. Maatregel 1: de zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst
(59)
In het inleidingsbesluit merkte de Commissie op dat Schönefeld gedurende een bepaalde periode verlies had geleden en ook nu nog verliesgevend was. Bovendien stelde zij vast dat de compensatie van deze verliezen door de door BFG behaalde winst cruciaal was voor het voortbestaan van FBS. De Commissie kwam tot de voorlopige conclusie dat FBS door deze kruissubsidiëring, die voortvloeide uit de zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst, een economisch voordeel had ontvangen dat zij onder normale marktvoorwaarden wellicht niet zou hebben gekregen. De Commissie beschouwde dit economisch voordeel als selectief, omdat het slechts aan één onderneming ten goede kwam. Voorts vervalste het de mededinging en had het een ongunstige invloed op het handelsverkeer tussen de lidstaten.
(60)
Bovendien kwam de Commissie tot de voorlopige conclusie dat dit economische voordeel met staatsmiddelen werd bekostigd en derhalve aan de staat kon worden toegerekend. Wat de staatsmiddelen betreft, benadrukte de Commissie dat FBS een overheidsonderneming is met de Duitse bondsregering en twee deelstaten als aandeelhouders. Daarnaast bekleedden acht van de twaalf leden van de raad van commissarissen een overheidspositie. Daarom was de Commissie van mening dat de middelen van FBS als staatsmiddelen moesten worden beschouwd. Ten aanzien van de vraag of maatregel 1 aan de staat kon worden toegerekend, wees de Commissie in het bijzonder op de aard van de activiteiten van FBS en betoogde dat luchthavens voor verschillende beleidsterreinen van wezenlijk belang zijn en dat de openbare autoriteiten over het algemeen „niet afwezig” zijn wanneer de exploitant van een luchthaven besluiten neemt over de ontwikkeling op lange termijn van de desbetreffende infrastructuur.
(61)
De Commissie oordeelde daarom dat de maatregel in kwestie mogelijk staatssteun vormde. Zij twijfelde aan de verenigbaarheid van deze potentiële steun met de interne markt, met name op grond van de uitzondering van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU. In dat verband stelde de Commissie vast dat de betrokken maatregel, indien hij als staatssteun kon worden aangemerkt, exploitatiesteun zou vormen, dat hij niet noodzakelijk en evenredig leek om een doel van openbaar belang te verwezenlijken en dat hij niet gepaard ging met een herstructureringsproces. Bovendien betwijfelde de Commissie of de maatregel verenigbaar was met de bepalingen van artikel 106, lid 2, VWEU, en deelde daarover mee dat de Duitse autoriteiten niet hadden aangetoond dat FBS belast was met diensten van algemeen economisch belang. Daarenboven verwees de Commissie naar de punten 34 en 35 van de communautaire richtsnoeren voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven (hierna „de richtsnoeren luchtvaartsteun” genoemd) (27), waarin wordt bepaald dat het gehele beheer van een luchthaven slechts in uitzonderlijke gevallen als een economische dienst van algemeen belang kan worden beschouwd.
4.2. Maatregel 2: de easyJet-overeenkomst van 2003
(62)
De Commissie verklaarde in het inleidingsbesluit dat de door easyJet betaalde luchthavengelden aanmerkelijk lager waren dan het tarief dat in de toen geldende tariefverordening was bepaald. Voorts benadrukte zij dat de aan andere LCC op Schönefeld toegekende kortingen weliswaar op de toen geldende tariefverordening berustten, maar dat een dergelijke „dynamische verwijzing” naar de tariefverordening niet in de easyJet-overeenkomst van 2003 was opgenomen. Daarom nam de Commissie voorlopig het standpunt in dat de easyJet-overeenkomst van 2003 een bijzonder voordeel voor easyJet inhield, waardoor de mededinging waarschijnlijk werd vervalst en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig werd beïnvloed.
(63)
Bovendien kwam de Commissie tot de voorlopige conclusie dat deze maatregel met staatsmiddelen bekostigd werd en aan de staat moest worden toegeschreven, onder meer op grond van de met betrekking tot maatregel 1 aangevoerde argumenten die ook op maatregel 2 van toepassing zijn. Verder betoogde de Commissie dat voor het sluiten van overeenkomsten zoals de met easyJet en met andere LCC gesloten overeenkomsten, hoogstwaarschijnlijk de goedkeuring van de raad van commissarissen nodig was geweest, waarvan de leden merendeels uit vertegenwoordigers van overheidsinstanties bestonden. Ook merkte de Commissie op dat de door FBS gepubliceerde tariefverordening door het ministerie voor Stadsontwikkeling, Wonen en Verkeer van de deelstaat Brandenburg moest zijn goedgekeurd. Deze elementen werden als verdere aanwijzingen beschouwd dat maatregel 2 (en maatregel 3) eveneens aan de staat moesten worden toegerekend. Voorts wees de Commissie erop dat de minister-president van de deelstaat Brandenburg deel uitmaakte van de raad van commissarissen van FBS en dat het ministerie voor Stadsontwikkeling, Wonen en Verkeer onder zijn toezicht viel.
(64)
Afgezien daarvan betwijfelde de Commissie of de maatregel, indien hij als staatssteun kon worden aangemerkt, verenigbaar was met de interne markt, met name in het licht van de bepalingen van de richtsnoeren luchtvaartsteun.
4.3. Maatregel 3: overeenkomsten met diverse andere LCC
(65)
In het inleidingsbesluit verklaarde de Commissie dat de in Schönefeld ingevoerde kortingsregeling om het verkeersvolume op te voeren slechts aan bepaalde luchtvaartmaatschappijen ten goede kwam, en benadrukte het gebrek aan transparantie van dit kortingensysteem. De Commissie wees erop dat enkele van de onderzochte tariefregelingen waren ingevoerd op een moment waarop de geldende tariefverordening geen bepalingen inzake kortingen bevatte, en dat de tariefverordening 2004 speciaal was ontwikkeld om met terugwerkende kracht een rechtsgrondslag voor deze regelingen te scheppen. Volgens de Commissie kon de in de tariefverordening 2004 vervatte kortingsregeling niet rechtmatig in werking treden omdat deze tariefverordening door de bevoegde autoriteiten slechts was goedgekeurd op voorwaarde dat de desbetreffende kortingsregelingen bij de Europese Commissie zouden worden aangemeld; deze aanmelding bleef evenwel achterwege (28). In het licht van deze bevindingen kwam de Commissie tot de voorlopige conclusie dat de betrokken regelingen de desbetreffende luchtvaartmaatschappijen een bijzonder voordeel toekenden. Bovendien was zij van oordeel dat dit economische voordeel waarschijnlijk de mededinging vervalste en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedde.
(66)
Ten aanzien van de toekenning van staatsmiddelen in het kader van maatregel 3 en de toerekenbaarheid van deze maatregel aan de staat, bracht de Commissie dezelfde argumenten naar voren als met betrekking tot de easyJet-overeenkomst van 2003.
(67)
Ten slotte betwijfelde de Commissie of de regelingen in kwestie, indien zij als staatssteun konden worden aangemerkt, verenigbaar waren met de interne markt, met name in het licht van de bepalingen van de richtsnoeren luchtvaartsteun.
4.4. Maatregel 4: de easyJet-huurovereenkomst van 2004
(68)
Wat de overeenkomst tussen FBS en easyJet inzake het gebruik van terminal B van de luchthaven Schönefeld betreft, verwees de Commissie in het inleidingsbesluit naar de uitspraak van de rechtbank Potsdam (29). De rechtbank had vastgesteld dat easyJet het exclusieve gebruik van een volledige terminal van de luchthaven (terminal B) was toegekend en dat alle andere luchtvaartmaatschappijen die aanvankelijk van deze terminal gebruik maakten, het veld moesten ruimen. Deze terminal bood een aantal voordelen waarover de overige terminals van de luchthaven Berlijn-Schönefeld niet beschikken. Zo is de terminal uitgerust met een meerlagige bagagetransportinstallatie, waardoor bagage aanmerkelijk sneller kan worden afgehandeld dan met de eenlagige transportsystemen in de overige terminals.
(69)
Volgens de Commissie had de rechtbank vastgesteld dat er geen reden was om easyJet een exclusief recht te verlenen voor het gebruik van terminal B. Andere luchtvaartmaatschappijen die de luchthaven Berlijn-Schönefeld eveneens bedienden, hadden evenveel passagiers afgehandeld en evenveel verbindingen aangeboden als easyJet. Afgezien daarvan was de Commissie van mening dat de huur die easyJet aan FBS betaalde, […] EUR per maand, lager was dan de marktconforme huur.
(70)
Zij stelde zich daarom voorlopig op het standpunt dat de easyJet-huurovereenkomst van 2004 een bijzonder voordeel voor easyJet inhield. Bovendien meende de Commissie dat dit economisch voordeel waarschijnlijk de mededinging vervalste en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedde.
(71)
Ten aanzien van de toekenning van staatsmiddelen in het kader van maatregel 4 en de toerekenbaarheid van deze maatregel aan de staat, bracht de Commissie dezelfde argumenten naar voren als met betrekking tot de easyJet-overeenkomst van 2003.
(72)
Ten slotte betwijfelde de Commissie of de maatregel, indien hij als staatssteun kon worden aangemerkt, verenigbaar was met de interne markt, met name in het licht van de bepalingen van de richtsnoeren luchtvaartsteun.
5. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
5.1. Air France
(73)
Volgens Air France vormden de verlaagde tarieven die FBS in Schönefeld aanrekende, geen algemene maatregel, omdat de daartoe vereiste officiële bekendmaking in dit geval niet had plaatsgevonden. Bovendien was de looptijd van de easyJet-overeenkomst van 2003 (20 jaar) in strijd met de besluitvormingspraktijk van de Commissie. Een dergelijke langdurige ondersteuning viel niet objectief te rechtvaardigen, en een stimulerend effect kon niet worden aangetoond.
(74)
Wat het gebruik van terminal B door easyJet betreft, was Air France van mening dat dit de enige terminal was die slechts voor één luchtvaartmaatschappij bestemd was. De easyJet-huurovereenkomst van 2004 was niet via een aanbestedingsprocedure tot stand gekomen. EasyJet was de enige luchtvaartmaatschappij die in Schönefeld een vlotte en betrouwbare bagageafhandelingsdienst kon aanbieden.
5.2. Lufthansa
(75)
Deutsche Lufthansa AG (hierna „Lufthansa” genoemd) wees er in haar opmerkingen op dat de bedrijfsontwikkeling op de drie Berlijnse luchthavens (Tegel, Schönefeld en Tempelhof) zeer gunstig verliep en dat de brutowinst in de afgelopen drie jaar ongeveer […] % bedroeg. Volgens Lufthansa werd Schönefeld door de vanuit Tegel opererende luchtvaartmaatschappijen gesubsidieerd.
5.3. Germania
(76)
Germania Fluggesellschaft mbH (hierna „Germania” genoemd) was van oordeel dat de in Schönefeld geboden voordelen die voortvloeiden uit de zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst tussen FBS en BFG, door de passagiers van luchthaven Tegel werden gefinancierd. Volgens Germania leidden de wijze waarop de tarieven berekend werden en de betrekkingen tussen de exploitanten van de luchthavens Schönefeld en Tegel, die volgens Germania als collusie moesten worden aangemerkt, tot kruissubsidiëring. Germania meende dat FBS, wat de compensatie van verliezen betreft, niet handelde als een particuliere investeerder in een markteconomie. De onderneming achtte het onwaarschijnlijk dat de kosten van FBS in Schönefeld door de exploitatie gedekt konden worden.
(77)
Verder betoogde Germania dat de luchtvaartmaatschappijen in Schönefeld exploitatiesteun ontvingen op basis van hun individuele overeenkomsten inzake luchthavengelden. Daarenboven was de tariefverordening 2004 niet goedgekeurd, en ook niet bekendgemaakt.
(78)
Volgens Germania was de huurprijs die easyJet voor het gebruik van terminal B betaalde, niet marktconform. Dit kwam neer op een voorkeursbehandeling en staatssteun. Dankzij het exclusieve gebruik van de volledige terminal kon easyJet een efficiëntere service bieden, terwijl andere luchtvaartmaatschappijen deze mogelijkheid niet hadden.
5.4. DBA
(79)
Volgens DBA Luftfahrtgesellschaft (hierna „DBA” genoemd), een lagekostenmaatschappij en dochteronderneming van Air Berlin die sinds 2008 actief is, was de prijsconcurrentie op de luchtvaartmarkt van Berlijn bijzonder intensief. De concurrentievoorwaarden waren met de uitvoering van de LCC-strategie in Schönefeld, en met name met de komst van Germanwings en easyJet, nog verder aangescherpt. Daardoor waren de vanuit Tegel opererende luchtvaartmaatschappijen onder druk komen te staan, vooral andere LCC zoals Air Berlin/DBA.
(80)
Volgens DBA was de huurprijs die easyJet voor het gebruik van terminal B betaalde, niet marktconform. Bovendien kwam het exclusieve gebruik van de bagagetransportinstallatie in terminal B neer op een voorkeursbehandeling die relevant was in het licht van het mededingingsrecht.
5.5. Association of European Airlines
(81)
De Association of European Airlines (Vereniging van Europese luchtvaartmaatschappijen, hierna „AEA” genoemd), die de belangen van Europese luchtvaartmaatschappijen behartigt, is van oordeel dat kruissubsidiëring tussen Tegel en Schönefeld, evenals tussen leden van de AEA die voornamelijk vanuit Tegel opereerden enerzijds en de concurrerende, gesubsidieerde luchtvaartmaatschappijen die in Schönefeld gevestigd waren anderzijds, discriminerend was. Zonder deze mededingingsverstorende kruissubsidiëring zouden de vanuit Schönefeld opererende luchtvaartmaatschappijen volgens de AEA niet levensvatbaar zijn geweest en zouden de tarieven in Tegel aanmerkelijk lager zijn geweest. Gezien de geografische nabijheid van Tegel en Schönefeld was deze subsidiëring, vanuit het oogpunt van de overheid, niet nodig geweest.
(82)
Volgens de AEA waren bovendien de in het inleidingsbesluit genoemde maatregelen objectief niet te rechtvaardigen, en waren de kortingen en financiële prikkels willekeurig en discriminerend en daarom niet verenigbaar met de richtsnoeren luchtvaartsteun.
5.6. Germanwings
(83)
Volgens Germanwings had FBS zich tegenover haar steeds als een particuliere investeerder gedragen. Ondanks de geleidelijke vermindering van de verleende kortingen had Germanwings haar routenet vanaf Schönefeld uitgebouwd. De onderneming had erop vertrouwd dat de financiële afspraken met FBS in overeenstemming waren met de wet, vooral omdat de drie Berlijnse luchthavens tezamen één systeem vormden.
(84)
Germanwings verklaarde dat de luchthavens Hamburg, Dresden, Leipzig en Lübeck (30) niet als geschikte alternatieven van Schönefeld konden worden beschouwd omdat zij in de eerste plaats binnenlandse routes bediende. Gezien de korte vliegduur op de binnenlandse routes lagen de genoemde luchthavens te ver van Berlijn verwijderd om als geschikte alternatieve luchthavens te kunnen worden beschouwd.
(85)
Verder betoogde Germanwings dat de huur van terminal B door easyJet in strijd was met de mededingingsregels en de staatssteunregels, omdat de onderneming op geen enkele wijze aan de financiering van de terminal had deelgenomen en de verhuur zonder aanbestedingsprocedure had plaatsgevonden. Bovendien zou de huurprijs te laag zijn indien in aanmerking werd genomen dat terminal B, in tegenstelling tot terminals A en C, over een moderne bagagetransportinstallatie beschikte.
5.7. Luchthaven Lübeck
(86)
Deze luchthaven verklaarde dat er geen negatieve effecten van de bedrijfsstrategie van FBS konden worden waargenomen.
5.8. Ryanair
(87)
Ryanair was van mening dat er ten aanzien van korte en middellange vluchten geen concurrentie was tussen de luchthavens Dresden, Hamburg en Lübeck enerzijds en Schönefeld anderzijds. Daarvoor was de afstand tussen Schönefeld en Dresden, Hamburg en Lübeck te groot. Een overeenkomst met Schönefeld had daarom geen gevolgen voor de andere genoemde luchthavens.
(88)
Ryanair verklaarde dat de door haar in Schönefeld betaalde tarieven overeenkwamen met de in de tariefverordening vervatte informatie, en strookten met de in de sector gebruikelijke tarieven. De overeenkomst met FBS leek op een aantal met particuliere luchthavens gesloten overeenkomsten en zou door een investeerder in een markteconomie op dezelfde manier zijn gesloten. Ryanair legde een studie van een adviesbureau […] over, waarin de contractuele regelingen tussen Ryanair en FBS werden onderzocht. Op grond van een vergelijkende analyse van luchthaven Schönefeld met de luchthavens Liverpool en Luton, kwam het bureau tot de conclusie dat de houding van FBS ten aanzien van Ryanair strookte met wat door een particuliere investeerder in een markteconomie zou worden verwacht.
(89)
Volgens Ryanair is Berlijn een prominent Europees economisch en bestuurlijk centrum, zoals Londen of Milaan, en vormt het daarom een belangrijke Europese bestemming. De in Berlijn gevestigde luchtvaartmaatschappijen konden er daarom op vertrouwen dat er steeds voldoende passagiers zouden zijn die naar Berlijn wilden reizen.
5.9. EasyJet
(90)
Met betrekking tot de easyJet-overeenkomst van 2003 brengt easyJet naar voren dat een particuliere investeerder in een markteconomie in FBS’ plaats eenzelfde soort strategie zou hebben gekozen. FBS heeft immers dankzij de maatregel een aanzienlijke toename van het aantal passagiers en betere jaarresultaten geregistreerd.
(91)
Bovendien verklaarde easyJet dat het feit dat FBS en easyJet een individuele tariefovereenkomst hadden gesloten, niet noodzakelijk betekende dat discriminerende kortingen werden verleend. EasyJet betoogde dat aan andere luchtvaartmaatschappijen met vergelijkbare groeidoelstellingen precies dezelfde voorwaarden waren toegekend. Hoe dan ook waren de kortingen in het licht van de door easyJet geboden schaalvoordelen gerechtvaardigd. Een groot aantal van de passagiers op de luchthaven Schönefeld waren klanten van easyJet, zodat deze onderneming een onevenredig grote bijdrage aan de verbetering van de resultaten van FBS had geleverd.
(92)
Wat het gebruik van terminal B betreft, verklaarde easyJet dat het geen afgesloten terminal betrof. De onderneming heeft inderdaad een aparte incheckruimte en bijbehorende kantoren in de noordelijke terminal van luchthaven Schönefeld gehuurd. Deze ruimte was grotendeels toegankelijk voor het publiek en werd ook door passagiers van andere luchtvaartmaatschappijen gebruikt. Toen de overeenkomst met easyJet werd ondertekend was er in terminal B voldoende vrije capaciteit beschikbaar, dus andere luchtvaartmaatschappijen werden niet benadeeld. EasyJet benadrukte dat zij, sinds het begin van haar activiteiten op Schönefeld in 2004, de luchtvaartmaatschappij met veruit het grootste passagiersvolume was. Het exclusieve gebruik van bepaalde delen van terminal B was daarom objectief gerechtvaardigd.
(93)
Verder voldeed het bagageafhandelingssysteem in terminal B volgens easyJet slechts aan de gebruikelijke technische standaarden, en had de onderneming derhalve geen voordeel genoten ten opzichte van andere luchtvaartmaatschappijen.
(94)
Ten aanzien van de marktwaarde van terminal B merkte easyJet op dat de huurprijs hoger was dan de marktwaarde van terminal B omdat de terminal niet groot genoeg was om aan de capaciteitsbehoeften van easyJet te voldoen. Een vergelijking van de huurprijzen moet daarom gebaseerd zijn op een vergelijking van de prijzen van de terminal met de huurprijzen van soortgelijke ruimten op luchthaven Schönefeld of - wat de kantoren betreft - met die van kantoorruimten in de onmiddellijke omgeving van de luchthaven.
5.10. FBS
(95)
FBS refereerde aan de bijzondere situatie van Berlijn, namelijk het luchthavensysteem (oorspronkelijk bestaande uit drie luchthavens) en de plannen voor de bouw van een centrale luchthaven Berlin-Brandenburg (BER). In 2003 werd de verkeerscapaciteit op Schönefeld slechts voor ongeveer de helft benut en waren de activiteiten niet kostendekkend. Volgens FBS zou de sluiting van Schönefeld onder meer tot het verlies van de exploitatievergunning voor Schönefeld hebben geleid, die voor de exploitatie door BER onontbeerlijk was.
(96)
FBS wees erop dat de door de Commissie in het inleidingsbesluit als potentiële concurrenten aangeduide luchthavens, in werkelijkheid niet met de luchthavens van Berlijn concurreerden, omdat de afstand te groot was.
(97)
Met betrekking tot de zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst betoogde FBS dat dergelijke overeenkomsten tussen de ondernemingen binnen een groep in het bedrijfsleven aan de orde van de dag waren. FBS was van mening dat de winstoverdracht tussen de drie luchthavens van Berlijn een louter interne aangelegenheid van de onderneming was. Volgens FBS vormde het luchthavensysteem één onderneming die gemeenschappelijke belangen behartigde en onderling verbonden was door het vennootschapsrecht. Het luchthavensysteem vormde één geografische markt en productmarkt. Het sluiten van een dergelijke overeenkomst was derhalve een normale marktpraktijk die in dit geval bovendien commercieel zinvol was.
(98)
FBS bestreed enkele van de voorlopige conclusies van het inleidingsbesluit met betrekking tot de toekenning van staatsmiddelen. Volgens de onderneming mocht op grond van het feit dat de tariefverordening door de overheid moest worden goedgekeurd, niet worden geconcludeerd dat de middelen van FBS door de staat gecontroleerd werden. FBS verklaarde dat het stelsel van tariefverordeningen in gelijke mate voor openbare en particuliere aandeelhouders van de luchthaven gold en overeenkomstig de wettelijke voorschriften rekening hield met het openbaar belang inzake de exploitatie van het luchtverkeer. Volgens FBS had de minister-president van de deelstaat Brandenburg, die tevens lid was van de raad van commissarissen van FBS, geen gezag over het ministerie dat belast was met de goedkeuring van tariefverordeningen. Wat de vaststelling van tarieven betreft, vielen de rechtsbetrekkingen tussen luchthavens en luchtvaartmaatschappijen bovendien uitsluitend onder het privaatrecht en waren ze civielrechtelijk bindend, ongeacht de goedkeuring van het relevante orgaan.
(99)
Voorts verklaarde FBS dat de tariefverordening dezelfde functie had als algemene bedrijfsvoorwaarden en een wezenlijk bestanddeel vormde van de overeenkomst tussen een luchthaven en een luchtvaartmaatschappij, los van de goedkeuring door de overheid. De tariefverordening, met inbegrip van alle kortingensystemen, was sinds 1 mei 2004 zonder onderscheid aan alle luchtvaartmaatschappijen aangeboden. De individuele contractuele regelingen waren slechts bedoeld om bilaterale afwikkelingsvoorwaarden en nauwkeurige doelstellingen vast te stellen. Via deze overeenkomsten zouden geen bijzondere voordelen zijn toegekend.
(100)
FBS voerde aan dat zij in 2003, na de mislukte privatisering die te wijten was aan het verschil in bezettingsgraad van de twee belangrijkste Berlijnse luchthavens - vrijwel volledige bezetting in Tegel zonder noemenswaardige expansiemogelijkheden versus een aanzienlijke vrije capaciteit op Schönefeld, de toekomstige vestigingsplaats van BER - maatregelen moest nemen om het luchtverkeer in de agglomeratie van Berlijn duurzaam en economisch efficiënt te organiseren.
(101)
Voorts verklaarde FBS dat het in het belang van de FBS-groep nodig was geweest de activiteiten op Schönefeld in stand te houden met het oog op de toekomstige exploitatie van de luchthaven BER. Volgens FBS zou zelfs een voorlopige sluiting van Schönefeld het bereiken van de strategische doelstelling op lange termijn - de exploitatie van een centrale Berlijnse luchthaven op het terrein van Schönefeld - de facto onmogelijk hebben gemaakt.
(102)
Daarom moest de exploitatie van Schönefeld van 2003 tot de opening van de luchthaven BER economisch zo efficiënt mogelijk worden voortgezet. FBS voegde hieraan toe dat, om tot een betere benutting van de in Schönefeld beschikbare capaciteit te komen, op voorstel van een gerenommeerd adviesbureau besloten werd de LCC-strategie ten uitvoer te leggen. Deze strategie werd als de economisch gunstigste oplossing voor FBS beschouwd, omdat het waarschijnlijk werd geacht dat de voorgenomen tariefverordening met het daarin vervatte systeem van gerichte en degressief gestaffelde financiële prikkels binnen korte tijd tot een toename van het verkeersvolume op Schönefeld zou leiden.
(103)
Volgens FBS was de LCC-strategie uiterst succesvol. Het aantal passagiers nam sprongsgewijs toe zonder dat het passagiersvolume op de overige Berlijnse luchthavens terugliep. FBS benadrukte dat het grotere verkeersvolume tot hogere inkomsten had geleid en dat de economische moeilijkheden snel overwonnen konden worden. Reeds in 2006 was het bedrijfsresultaat (EBIT) van FBS voor het eerst positief. Volgens FBS was ervan uitgegaan dat deze positieve ontwikkeling zich zou voortzetten, wat vooral van belang was voor het financieringsvermogen van de nieuwe luchthaven.
(104)
De onderneming zette uiteen dat de in 2003 aangevangen strategische omwenteling om economische redenen noodzakelijk was geweest en dat FBS zich daarom gedragen had als een voorzichtige investeerder in een markteconomie. Op basis van het businessplan dat aan de LCC-strategie ten grondslag lag, kon FBS ervan uitgaan dat de luchthavenexploitatie niet onrendabel zou blijven. FBS verwees naar de door het accountantskantoor […] in opdracht uitgevoerde studie (hierna „de studie van de eerste accountant” genoemd). In deze studie van 2007 werd bevestigd dat het, vanuit het oogpunt van een investeerder in een markteconomie, verstandig was geweest de LCC-strategie uit te voeren en een daarmee samenhangende tariefverordening vast te stellen.
(105)
FBS verklaarde dat de individuele overeenkomsten die vóór de inwerkingtreding van de tariefverordening 2004 in het kader van de LCC-strategie met een aantal lagekostenmaatschappijen waren gesloten, noodzakelijk waren geweest om de luchtvaartmaatschappijen over te halen zich in Schönefeld te vestigen. FBS verwees hierbij naar een tweede studie die aan het accountantskantoor […] in opdracht was gegeven, en die eveneens in 2007 werd voltooid. In het kader van deze studie werd de rentabiliteit van de verschillende overeenkomsten van maatregel 3 onderzocht en werd geconcludeerd dat FBS zich bij het sluiten van deze overeenkomsten als een voorzichtige investeerder in een markteconomie had gedragen. Alle individuele overeenkomsten met de verschillende luchtvaartmaatschappijen zouden op louter economische overwegingen berusten en gesloten zijn met het doel de financiële situatie van FBS op korte termijn te verbeteren.
(106)
De easyJet-overeenkomst van 2003 vormde volgens FBS een belangrijk onderdeel van de LCC-strategie en hield daarom geen staatssteun in. De LCC-strategie zou voor easyJet, een van de grootste LCC van Europa, een stimulans zijn geweest om zich op Schönefeld te vestigen.
(107)
Dankzij de geslaagde sluiting van een overeenkomst met easyJet (die als „hoofdgebruiker” werd beschouwd), was FBS in staat geweest andere luchtvaartmaatschappijen over te halen zich in Schönefeld te vestigen. De contractuele betrekkingen met easyJet (waaronder de verplichting om een minimumaantal vliegtuigen op Schönefeld te stallen) hadden beide partijen een grote mate van planningszekerheid verschaft en in aanzienlijke mate bijgedragen tot de verbetering van de rentabiliteit van Schönefeld.
(108)
FBS voerde aan dat de easyJet-overeenkomst van 2003 niet wezenlijk van de tariefverordening 2004 verschilde en niet tot een ongeoorloofde toekenning van voordelen had geleid. Bovendien merkte de onderneming op dat de easyJet-wijzigingsovereenkomst van 2007 uitdrukkelijk verwees naar de tariefverordening 2006 die toen van toepassing was.
(109)
Voorts verklaarde FBS dat de individuele overeenkomsten met de LCC vóór de vaststelling van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 waren gesloten. Sommige overeenkomsten dateerden zelfs al van vóór de beschikking van de Commissie in de zaak-Brussels South Charleroi Airport (31).
(110)
Daarnaast had easyJet bij de huur van bedrijfsruimten in terminal B volgens FBS geen bijzonder voordeel genoten. De toewijzing van een volledige terminal aan easyJet zou gebaseerd zijn op economische en praktische overwegingen vanwege het grote aantal passagiers van de luchtvaartmaatschappij in Schönefeld. De toewijzing van terminalruimte was een op Duitse en internationale luchthavens gangbare praktijk. Bovendien waren er geen reclamerechten verleend die easyJet bevoordeeld zouden hebben ten opzichte van andere luchtvaartmaatschappijen, omdat easyJet - net als alle andere luchtvaartmaatschappijen - enkel „branding-rechten” voor de eigen incheckruimte had verworven.
6. OPMERKINGEN VAN DUITSLAND
6.1. Overheidsinvloed
(111)
Duitsland voerde aan dat de staat geen zeggenschap had over de middelen van FBS en dat de aanwending ervan niet aan de staat kon worden toegerekend. Volgens Duitsland werden de betreffende stimulansen en kortingen niet met openbare middelen gefinancierd, maar vloeiden zij voort uit de bedrijfsactiviteiten van een op grond van het privaatrecht opererende onderneming.
(112)
In verband hiermee verklaarde Duitsland dat FBS en haar dochterondernemingen, hoewel zij deels overheidseigendom waren, niet door de overheid werden bestuurd maar bewust aan de beginselen van concurrentie en vrije markt waren onderworpen. Duitsland voegde hieraan toe dat de openbare aandeelhouders van FBS verwachtten dat er winst zou worden gemaakt.
6.2. De zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst (maatregel 1)
(113)
Duitsland was van mening dat de zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst geen kruissubsidiëring inhield waarmee staatssteun gemoeid kon zijn.
(114)
Duitsland benadrukte dat de luchthavens van Berlijn zowel in publiekrechtelijke zin als volgens de rechtsvoorschriften van de Unie (32) zo sterk met elkaar waren verbonden dat ze één enkel „luchthavensysteem” vormden. Het doel van een dergelijk luchthavensysteem was om de verschillende luchthavens als één enkele luchthaven met verscheidene start- en landingsbanen te behandelen. FBS en BFG moesten daarom als één onderneming worden beschouwd. Duitsland wees erop dat de Commissie zelf een zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst, een gemeenschappelijke IT-structuur, gecentraliseerde sleutelfuncties en gezamenlijke businessplannen als criteria heeft genoemd om een onderneming binnen een groep als niet-autonoom aan te merken (33).
(115)
Volgens Duitsland hield de overdracht van winst geen overdracht in van de kosten van Schönefeld naar Tegel en Tempelhof. De luchthavengelden in Tegel werden hierdoor niet beïnvloed. De tarieven die op de drie luchthavens werden aangerekend, waren gebaseerd op de kosten die door elk van die luchthavens werden gemaakt.
(116)
Bovendien verklaarde Duitsland dat FBS, zoals elke andere particuliere onderneming, een strategisch plan ten uitvoer legde om op lange termijn winst te maken. Het voornaamste kenmerk van dit plan was één enkele luchthaven voor Berlijn op de locatie Schönefeld te vestigen.
6.3. Rechtsgeldigheid van de tariefverordening 2004
(117)
Volgens Duitsland gaf de voorlopige conclusie van de Commissie in het inleidingsbesluit, dat tariefverordeningen die door de bevoegde autoriteiten van de deelstaat niet zonder voorbehoud zijn goedgekeurd, niet rechtsgeldig zouden zijn (34), de in Duitsland bestaande rechtssituatie niet correct weer. De goedkeuring door de bevoegde deelstaatautoriteiten overeenkomstig § 43 a van de Luftverkehrszulassungsordnung (Verordening betreffende de toelating van het luchtverkeer) (35) is geen voorwaarde voor de rechtsgeldigheid van de tariefverordening. Volgens vaste rechtspraak van het federale hooggerechtshof (Bundesgerichtshof) en de lagere rechtbanken in Duitsland vormden de bekendgemaakte tariefverordeningen van de luchthavens „algemene bedrijfsvoorwaarden” (allgemeine Geschäftsbedingungen) in de zin van het Duitse civielrecht (36). Dit betekende dat de tariefverordeningen - of zij nu door de bevoegde autoriteiten waren goedgekeurd of niet - als contractuele voorwaarden fungeerden die automatisch werden aangeboden aan de luchtvaartmaatschappijen die van de luchthavens gebruikmaakten (37).
(118)
Volgens Duitsland had de arrondissementsrechtbank Potsdam in haar vonnis van 20 oktober 2004, waarnaar de Commissie in overweging 22 van het inleidingsbesluit (38) verwees, deze situatie niet onderkend. Bovendien was tegen het vonnis beroep aangetekend. In verband daarmee had de hogere rechtbank (Oberlandesgericht) van Brandenburg een instructie gegeven dat het vonnis van de arondissementsrechtbank Potsdam niet moest worden gehandhaafd. Duitsland verklaarde dat de klacht vervolgens was ingetrokken in het kader van een schikking in het hoofdgeding tussen de aan de rechtszaak deelnemende partijen. Bijgevolg was het vonnis van de arrondissementsrechtbank Potsdam nooit rechtsgeldig geworden en had het door de intrekking van de klacht zijn werking verloren, hoewel het niet uitdrukkelijk werd vernietigd. Duitsland merkte op dat de arrondissementsrechtbank Potsdam inmiddels haar rechtsinterpretatie had gewijzigd en in een volgende, zeer identieke rechtszaak een klacht met betrekking tot de tariefverordening van Schönefeld had verworpen.
6.4. Individuele overeenkomsten tussen FBS en bepaalde luchtvaartmaatschappijen (maatregelen 2 en 3)
(119)
Duitsland verklaarde dat het tariefstelsel en de individuele contractuele regelingen met verschillende luchtvaartmaatschappijen in de context van de uitvoering van de LCC-strategie moesten worden geplaatst.
(120)
Duitsland voerde aan dat de Berlijnse luchthavens niet met elkaar concurreerden omdat zij deel uitmaakten van één „luchthavensysteem”. Schönefeld had een complementaire functie in zoverre het de luchthaven Tegel moest ontlasten, die de grenzen van zijn capaciteit had bereikt. De LCC-strategie was een legitieme methode om de belasting van de luchthaven indirect te controleren. Deze strategie had niet tot een vermindering van het aantal passagiers in Tegel geleid, integendeel, beide luchthavens waren erin geslaagd hun passagiersaantallen in de jaren voor de inleiding van de formele onderzoekprocedure aanmerkelijk te verhogen. Bovendien concurreerden de Berlijnse luchthavens, gezien de afstand, niet met de luchthavens Leipzig, Dresden, Hamburg of Lübeck, met name wat de prijsbewuste LCC-passagiers betreft.
(121)
Volgens Duitsland was het voor de uitvoering van de LCC-strategie belangrijk een luchtvaartmaatschappij als hoofdgebruiker te vinden die Schönefeld als basis zou gebruiken. Dit was de eerste stap in de opbouw van een groot verkeersvolume op deze luchthaven, waardoor Schönefeld aantrekkelijker zou worden voor andere luchtvaartmaatschappijen. Indien voor Schönefeld dezelfde voorwaarden hadden gegolden als voor Tegel, zou het onmogelijk zijn geweest een dergelijke hoofdgebruiker te vinden, zoals blijkt uit de mislukte pogingen in de jaren negentig om luchtvaartmaatschappijen over te halen van Tegel naar Schönefeld te verhuizen. Om het verkeer te verleggen en de capaciteit van Schönefeld efficiënt te benutten, was het noodzakelijk geweest stimulansen te creëren om vliegverkeer aan te trekken. De LCC-strategie zorgde voor passende stimulansen, zoals een tariefverordening die kwantumkortingen en andere financiële prikkels omvatte.
(122)
Het zou noodzakelijk zijn geweest de LCC-strategie vóór de inwerkingtreding van de tariefverordening 2004 uit te voeren door individuele overeenkomsten met verscheidene luchtvaartmaatschappijen te sluiten, om de door Schönefeld veroorzaakte verliezen zo snel mogelijk te beperken en een gunstige positie op de toen snel groeiende LCC-markt te verwerven. Duitsland wees erop dat een officiële wijziging van de tariefverordening tot aanzienlijke administratiekosten zou hebben geleid en niet snel genoeg voltooid had kunnen worden om zo spoedig mogelijk, d.w.z. tegen eind 2003, met de uitvoering van de LCC-strategie te beginnen.
(123)
Duitsland verklaarde dat FBS zich, door de maatregelen in kwestie te nemen, gedragen had als een investeerder in een markteconomie omdat de zakelijke beslissingen van FBS op de LCC-strategie berustten en de individuele overeenkomsten gesloten waren op grond van een degelijk businessplan dat door een bedrijfsadviesbureau was ontwikkeld. Duitsland verwees verder naar de door twee accountantskantoren, […] en […], verrichte evaluaties waartoe FBS opdracht had gegeven om na te gaan of de LCC-strategie en de individuele overeenkomsten in overeenstemming waren met het criterium van de investeerder in een markteconomie, wat inderdaad het geval bleek te zijn.
(124)
Duitsland gaf aan dat volgens de accountants kon worden aangetoond dat zowel wat het besluit van het management betreft inzake een strategische heroriëntatie als met betrekking tot de invoering van een plan met financiële prikkels, een investeerder in een markteconomie dezelfde beslissingen zou hebben genomen. […] berekende de netto contante waarde (NCW) van de easyJet-overeenkomst van 2003 en de in tabel 6 genoemde individuele overeenkomsten (met uitzondering van de overeenkomst met V-Bird); deze bleken alle positief. […] was daarom tot de conclusie gekomen dat een investeerder in een markteconomie op precies dezelfde wijze zou hebben gehandeld als FBS. Toch uitte […] twijfels, met name over de door de partijen aanvankelijk afgesproken looptijd van de easyJet-overeenkomst van 2003. […] meende dat een voorzichtige investeerder bij het sluiten van een overeenkomst met een dergelijke looptijd (tien jaar met een mogelijkheid tot verlenging met nog eens tien jaar) naar alle waarschijnlijkheid rekening zou hebben gehouden met het effect van de voorgenomen overeenkomst op de toekomstige exploitatie van de luchthaven BER, die vóór het verstrijken van de easyJet-overeenkomst van 2003 in bedrijf zou worden genomen (39). Volgens […] had het bestaan van de easyJet-overeenkomst van 2003 mogelijk een neerwaartse druk uitgeoefend op de luchthavengelden die FBS van andere luchtvaartmaatschappijen kon vragen voor het gebruik van BER, wat de rentabiliteit van de toekomstige luchthaven zou kunnen aantasten. Duitsland verklaarde echter dat dit bezwaar met betrekking tot de aanvankelijk voorgenomen looptijd van de easyJet-overeenkomst van 2003 niet meer relevant was omdat deze overeenkomst was aangepast door de easyJet-wijzigingsovereenkomst van 2007. Deze wijzigingsovereenkomst bepaalde dat de overeenkomst niet meer van toepassing was zodra de opening van BER - toen voor 2011 gepland - een feit zou zijn.
(125)
Verder gaf Duitsland in zijn reactie op de opmerkingen van andere belanghebbenden aan, dat de opvattingen van sommige belanghebbenden over de tariefverordening 2004 en over de individuele overeenkomsten met LCC deels onjuist en uit hun verband gerukt zijn. Duitsland onderstreepte dat de tariefverordening voor Schönefeld bedoeld was om de uitbreiding met nieuwe bestemmingen te bevorderen en dat zij niet discriminerend was, omdat iedere luchtvaartmaatschappij die erin slaagde voldoende passagiers aan te trekken, of die nieuwe verbindingen of nieuwe frequenties in Schönefeld tot stand bracht, van deze kortingen profiteerde.
6.5. De easyJet-huurovereenkomst van 2004 (maatregel 4)
(126)
Wat het gebruik van terminal B door easyJet betreft, wees Duitsland erop dat de luchtvaartmaatschappij slechts een deel (24 %) van het bruikbare oppervlak van de terminal had gehuurd. Dat een bepaalde luchtvaartmaatschappij toestemming krijgt om kantoorruimte en incheckbalies te gebruiken in een specifiek deel van een terminal, was volgens Duitsland gangbare praktijk op internationale luchthavens en hield geen voorkeursbehandeling in.
(127)
Met betrekking tot het exclusieve recht dat aan easyJet was toegekend, verklaarde Duitsland dat het gebruik van terminal B door andere luchtvaartmaatschappijen, gezien het grote aantal door easyJet vervoerde passagiers, louter om praktische redenen niet mogelijk was omdat de capaciteit van de terminal door de activiteiten van easyJet reeds overschreden was.
(128)
Verder voerde Duitsland aan dat het exclusieve gebruiksrecht van bepaalde terminaldelen op luchthaven Schönefeld ook aan andere luchtvaartmaatschappijen was toegekend. Met name de Lufthansa-groep (Condor, Sunexpress en Germanwings) zou oorspronkelijk van het alleengebruik van terminal D geprofiteerd hebben toen deze terminal in 2004-2005 werd gebouwd.
(129)
Bovendien betwistte Duitsland de opmerkingen van enkele belanghebbenden over maatregel 4 en betoogde het dat de door sommige belanghebbenden genoemde huurgegevens onjuist en ongegrond waren. De door easyJet betaalde huur was op basis van de voor Schönefeld gebruikelijke huurprijzen vastgesteld. Duitsland vond dat de huren in Schönefeld, in tegenstelling tot wat sommigen beweerden, niet met die in Tegel vergeleken konden worden.
(130)
Wat de mogelijke voordelen voor easyJet betreft die zouden voortvloeien uit de aanwezigheid van de speciale bagagetransportinstallatie in terminal B, verklaarde Duitsland dat deze installatie door dezelfde onderneming was geproduceerd als de installatie in terminal A en dat hij volgens dezelfde technische normen was ontworpen. Als gevolg van de geïntegreerde röntgentechnologie was de installatie in terminal B evenwel ingewikkelder, wat aanleiding gaf tot een geringere technische capaciteit, langere transporttijden van de bagage en een grotere storingsgevoeligheid. In die zin hield de bagagetransportinstallatie in terminal B voor easyJet in feite een nadeel in ten opzichte van luchtvaartmaatschappijen die het luchtverkeer via terminal A afhandelden. Bovendien kon, door de opstelling van de gebouwen, bagage vanuit terminal A in aanzienlijk kortere tijd naar het wachtende vliegtuig worden getransporteerd dan vanuit terminal B. Dat betekende voor easyJet nog een nadeel ten opzichte van de in terminal A gevestigde luchtvaartmaatschappijen.
(131)
Duitsland verklaarde dat, in tegenstelling tot wat sommige belanghebbenden beweerden, de bagagetransportinstallatie die door easyJet werd gebruikt, niet was vernieuwd. Het röntgenapparaat was in 2003 om veiligheidsredenen enkel in het bestaande bagagetransportsysteem geïntegreerd.
(132)
Ten slotte betoogde Duitsland dat de toewijzing van het door easyJet verwerkte passagiersverkeer aan terminal B op niet-discriminerende en objectieve criteria was gebaseerd, zij het zonder voorafgaande aanbesteding maar dat was in dergelijke gevallen ook niet nodig, noch volgens het Duitse recht, noch volgens het recht van de Unie. Toen easyJet in 2004 besloot vanaf Schönefeld vluchten te gaan uitvoeren, was het volgens Duitsland duidelijk geweest dat deze luchtvaartmaatschappij van meet af aan een aanzienlijk aandeel in het totale verkeer op de luchthaven zou hebben. Inderdaad maakten de activiteiten van easyJet in 2004 reeds 30 % van het totale verkeersvolume van Schönefeld uit. Het was passend en zinvol geweest om de activiteiten van easyJet in één terminal samen te brengen, waarbij terminal B vanwege zijn vrije capaciteit het meest geschikt werd geacht. Volgens Duitsland was de toegang tot Schönefeld niet beperkt of ontzegd aan andere luchtvaartmaatschappijen, omdat de luchthaven voldoende capaciteit had voor alle potentieel geïnteresseerde luchtvaartmaatschappijen.
7. BEOORDELING VAN DE MAATREGELEN
(133)
Krachtens artikel 107, lid 1, VWEU zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
(134)
Aan alle in artikel 107, lid 1, bedoelde criteria dient te zijn voldaan. Om te kunnen vaststellen of een maatregel staatssteun inhoudt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU moet derhalve aan alle vier de volgende voorwaarden zijn voldaan. De financiële steun:
-
wordt door de staat of met staatsmiddelen bekostigd;
-
begunstigt bepaalde ondernemingen of bepaalde producties;
-
vervalst de mededinging of dreigt deze te vervalsen, en
-
beïnvloedt het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig.
(135)
In de onderhavige zaak betoogde Duitsland dat FBS zich steeds had gedragen zoals een voorzichtige, naar rentabiliteit strevende investeerder in een markteconomie dat in een soortgelijke situatie zou doen; derhalve hadden de betrokken maatregelen geen economisch voordeel opgeleverd dat de onderneming onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben ontvangen. Indien dit inderdaad het geval is, dan vormen de door FBS uitgevoerde maatregelen geen staatssteun.
7.1. Beginsel van de investeerder in een markteconomie - algemene overwegingen
(136)
Om te beoordelen of een bepaalde overeenkomst die door een openbare onderneming met een derde partij is gesloten voor de levering van goederen of het verrichten van diensten, aan die derde partij een economisch voordeel verschaft, gaat de Commissie na of een voorzichtige investeerder in een markteconomie, die zich door winstgevendheidsvooruitzichten laat leiden, in een vergelijkbare situatie dezelfde maatregelen zou hebben genomen. Het gedrag van een openbare onderneming - zoals FBS - kan met dat van een hypothetische voorzichtige investeerder worden vergeleken door na te gaan hoe deze investeerder zich bij het sluiten van de desbetreffende transactie zou hebben gedragen, rekening houdend met de op dat moment beschikbare informatie en te verwachten ontwikkelingen en ongeacht de daaropvolgende gebeurtenissen.
(137)
Het criterium van de te verwachten winstgevendheid voor de betrokken openbare onderneming is derhalve van cruciaal belang. Dat houdt echter niet noodzakelijkerwijs in dat een transactie enkel geen staatssteun inhoudt wanneer hij door een investeerder wordt gesloten met als enig doel om op korte termijn winstgevendheid te bereiken. Volgens het Hof kan het gedrag van een openbare investeerder worden vergeleken met dat van een particuliere investeerder die zich door winstgevendheidsvooruitzichten op lange termijn laat leiden (40).
(138)
In de onderhavige zaak heeft de Commissie eerst onderzocht of de door FBS sinds 2003 gevolgde LCC-strategie op middellange en lange termijn tot positieve resultaten kon leiden dan wel of het uit rentabiliteitsoverwegingen verstandig zou zijn geweest Schönefeld te sluiten. Vervolgens heeft de Commissie elke maatregel die voorwerp was van de formele onderzoekprocedure aan het criterium van de investeerder in een markteconomie getoetst. Uit dit onderzoek is gebleken dat de betreffende maatregelen geen staatssteun vormen.
7.2. Vooronderzoek: beoordeling van de strategische opties van FBS vanuit het oogpunt van een investeerder in een markteconomie
(139)
In de punten 2, 3.1 en 3.2 zijn de economische omstandigheden beschreven waaronder FBS de luchthaven Schönefeld in het begin van de jaren negentig en in 2003 exploiteerde.
(140)
Zoals in deze punten wordt uiteengezet, exploiteerde FBS eveneens de andere luchthavens van Berlijn, Tempelhof en Tegel. Tempelhof werd op grond van zijn specifieke kenmerken en zijn ligging in stedelijk gebied van meet af aan niet als voor uitbreiding geschikte infrastructuur in aanmerking genomen. Tegel was een moderne luchthaven die zowel voor luchtvaartmaatschappijen als voor passagiers over het algemeen aantrekkelijker was dan Schönefeld omdat hij over een modernere infrastructuur beschikte en dichter bij het stadscentrum lag. In de jaren negentig werd Tegel al bijna volledig benut en kon het niet substantieel worden uitgebreid om capaciteitsproblemen op lange termijn te voorkomen. Daarentegen was de capaciteit van Schönefeld nog lang niet uitgeput, en de luchthaven kon indien nodig worden uitgebreid.
(141)
Een tweede belangrijk punt in dit verband was het vooruitzicht dat er in Berlijn één enkele luchthaven zou komen die alle bestaande Berlijnse luchthavens moest vervangen en die in Schönefeld zou worden gevestigd. Zoals in overweging 14 is uiteengezet, werd het besluit om dit project uit te voeren in mei 1996 geformaliseerd door een overeenkomst tussen de Duitse regering en de deelstaten Berlijn en Brandenburg.
(142)
Het derde belangrijke element was de mislukte poging in de jaren negentig om een deel van het luchtverkeer van Tegel naar Schönefeld te verleggen, en het feit dat na een stagnatie in de tweede helft van de jaren negentig het vliegverkeer in Schönefeld tussen 2000 en 2003 gestaag afnam. In 2003 moesten de overheidsinstanties erkennen dat de privatisering van de Berlijnse luchthavens mislukt was.
(143)
Tegen deze achtergrond onderzochten de autoriteiten en FBS in hetzelfde jaar de verschillende strategische opties die FBS ter beschikking stonden. Zoals hierboven reeds is opgemerkt, werd in die tijd niet getwijfeld aan het beoogde doel om op de locatie van Schönefeld één enkele nieuwe luchthaven te bouwen, waarbij zou worden gebruikgemaakt van een deel van de reeds aanwezige infrastructuur (41). Daarom legden FBS en de overheidsinstanties zich erop toe, voor de periode vanaf 2003 tot de in 2011 geplande opening van BER, een optimale strategie voor Schönefeld te vinden. Daartoe werd, zoals in overweging 28 reeds is opgemerkt, een bedrijfsadviesbureau in de arm genomen dat een studie opstelde; deze studie beval aan stimulansen te creëren om lagekostenmaatschappijen (Low COST Carriers, LCC) aan te trekken.
(144)
Afgezien van de LCC-strategie (optie 1) beschikte FBS nog over de mogelijkheid om de tot dan in Schönefeld gevolgde strategie voort te zetten (optie 2) of om Schönefeld tot de opening van de nieuwe luchthaven BER voorlopig te sluiten (optie 3).
7.2.1. Optie 1 versus optie 2
(145)
Zoals hieronder wordt uiteengezet, zou het voor een voorzichtige investeerder in een markteconomie die zich door winstgevendheidsvooruitzichten op middellange en lange termijn laat leiden, verstandig zijn geweest om voor optie 1 te kiezen en niet voor optie 2, indien hij in de plaats van FBS zou moeten beslissen.
De studie van het adviesbureau
(146)
Zoals in de overwegingen 29 en 30 reeds is aangegeven, toonde het bedrijfsadviesbureau aan dat er, om allerlei structurele redenen, mogelijkheden waren voor een aanzienlijke uitbreiding van het luchtverkeer in Berlijn en dat Berlijn ten opzichte van de luchthavens van andere hoofdsteden in 2003 nog over veel vestigings- en groeimogelijkheden voor LCC-verkeer beschikte.
(147)
Het bureau vergeleek het LCC-verkeer in Berlijn met dat van andere grote steden. Hieruit bleek dat de LCC-frequentie per inwoner in Berlijn aanzienlijk lager was (0,011) dan in andere grote Europese steden zoals Londen (0,029), Brussel (0,040), Keulen (0,030) en Dublin (0,051). Uit de vergelijking kwam ook naar voren dat het procentuele aandeel van de LCC-frequentie ten opzichte van de totale frequentie in Berlijn veel lager was dan in andere belangrijke Europese steden. Op basis van deze cijfers zou het procentuele aandeel van naar schatting […] minstens tot […] en misschien zelfs tot […] verhoogd kunnen worden.
(148)
Op grond van de ervaringen in andere belangrijke steden raamde het bedrijfsadviesbureau dat bij maatregelen om het LCC-verkeer uit te breiden, twee derde van het extra LCC-verkeer zou bestaan uit „nieuwe passagiers”, dat wil zeggen passagiers die niet vanuit Berlijn zouden vliegen indien de bedoelde maatregelen geen extra LCC-aanbod zouden scheppen (42). Volgens het bureau viel te verwachten dat een deel van deze „nieuwe passagiers” van andere vervoerwijzen, zoals trein of bus, zouden worden „weggelokt”.
(149)
Op basis van deze analyses voorzag het adviesbureau dat het LCC-verkeer in Schönefeld op korte termijn, d.w.z. tussen 2003 en 2005, zou toenemen met 600 000 tot 900 000 passagiers per jaar, en op middellange termijn, d.w.z. van 2005 tot 2010, met nog eens 300 000 passagiers per jaar. Door deze sterke toename was te verwachten dat Schönefeld tussen 3 miljoen en 4,2 miljoen meer passagiers zou verwerken dan in 2003. Dit betekende dat FBS er redelijkerwijs vanuit kon gaan dat in 2010 een totaalvolume van tussen de 4,7 miljoen en 5,9 miljoen passagiers zou worden bereikt. (43)
(150)
Aansluitend werd in de studie de uitvoerbaarheid van een op LCC gerichte strategie in Schönefeld in detail onderzocht, waarbij mogelijke obstakels en factoren werden genoemd die het succes van een dergelijke strategie zouden kunnen ondermijnen.
(151)
Vervolgens werden de operationele eisen van de LCC, die in een aantal opzichten van die van traditionele luchtvaartmaatschappijen verschillen, diepgaand onderzocht. Deze analyse was gebaseerd op de situatie op een reeks Europese luchthavens die door LCC gebruikt werden, en concludeerde dat de voornaamste door LCC gestelde voorwaarden zijn:
-
korte omlooptijd (25-30 minuten (44)) - belangrijkste eis;
-
tot een minimum beperkte luchthavendiensten bij de verwerking van passagiers en bagage, maar een hoge kwaliteitsnorm bij de verplichte dienstverrichtingen;
-
„walk-boarding” (45) in plaats van het - duurdere - gebruik van vliegtuigslurven, met een kortere afstand tussen terminal en tarmac;
-
eenvoudige en functionele infrastructuur zonder dure IT-systemen, en intuïtieve en eenvoudige bewegwijzering in de luchthaven;
-
voldoende vervoersverbindingen met de luchthaven;
-
exclusieve toewijzing van pieren/gates, verkoop- en incheckbalies evenals de beschikbaarstelling van voldoende kantoorruimte aan de LCC.
(152)
Volgens het bedrijfsadviesbureau kon Schönefeld over het algemeen aan deze eisen voldoen. Met name korte omlooptijden waren operationeel gezien mogelijk. Bovendien wees het bureau op de aanwezigheid van optimale verbindingen met de luchthaven voor bus-, trein- en autoverkeer. Wel stelde de studie vast dat er een aantal - relatief onbelangrijke - leemten en tekortkomingen waren op het gebied van walk-boarding, de exclusieve toewijzing van terminal- en kantoorruimte, intuïtieve bewegwijzering in de luchthaven en de afstanden tussen terminals en tarmac. Het adviesbureau suggereerde een reeks, relatief beperkte, mogelijke aanpassingen om volledig tegemoet te komen aan de eisen van de LCC die overwogen vluchten van/naar Schönefeld in hun activiteiten op te nemen, waarbij het ten dele rekening hield met de oplossingen die in andere door LCC gebruikte luchthavens worden toegepast. Omvangrijke investeringen in de infrastructuur of ingrijpende veranderingen van de bestaande infrastructuur werden niet noodzakelijk geacht. Het leek met name mogelijk om, wat de walk-boarding betreft, binnen enkele maanden en voor geringe kosten de bestaande infrastructuur uit te breiden met walk-boarding gates.
(153)
Verder onderzocht het adviesbureau de concurrentiedruk waaraan de LCC-activiteiten zouden worden blootgesteld indien FBS tot uitbreiding van de luchthaven voor LCC-verkeer zou besluiten. Het kwam tot de conclusie dat de concurrentiedruk beperkt zou blijven, vooral omdat de dichtstbijzijnde internationale luchthavens die omvangrijke LCC-verkeersvolumes konden verwerken, zoals Dresden, Leipzig of Hannover, te ver weg lagen om een belangrijke potentiële bedreiging te vormen. Volgens het bureau betekende dit dat de aanzienlijke mogelijkheden voor LCC-verkeer in de regio Berlijn inderdaad in Schönefeld verwezenlijkt konden worden.
(154)
Bovendien noemde en analyseerde het bureau de verschillende opties waarover FBS beschikte om de LCC aantrekkelijke luchthaventarieven aan te bieden. Dit aspect werd voor een eventuele LCC-strategie als doorslaggevend beschouwd. Het valt inderdaad niet te ontkennen dat LCC, door hun eigen prijsbeleid ten aanzien van passagiers dat voortvloeit uit een op grote volumes en aantrekkelijke prijzen gerichte strategie, van de luchthavenexploitanten verlangen dat zij lage luchthavengelden aanrekenen. Omdat LCC bovendien vaak luchtvaartmaatschappijen zijn die „punt-tot-punt”- in plaats van „hub-and-spoke”-verbindingen aanbieden, kunnen zij op zeer flexibele en dynamische wijze nieuwe vliegverbindingen tot stand brengen, bestaande verbindingen stopzetten of de frequenties opvoeren of beperken. Daardoor kunnen zij meer druk op de luchthavenexploitanten uitoefenen om de luchthavengelden zo laag mogelijk te houden. Het was daarom duidelijk dat een LCC-strategie zonder aantrekkelijker tariefstelsel in Schönefeld tot mislukken gedoemd was.
(155)
De door het adviesbureau onderzochte en beoordeelde opties waren i) een algemene verlaging van de luchthavengelden, ii) kwantumkortingen, iii) een prestatiegebonden differentiëring, en iv) een combinatie van de genoemde basisopties. Op grond van een juridische beoordeling en een bedrijfseconomische evaluatie van deze opties, werd een aanpak aanbevolen die bestond uit een combinatie van een algemene verlaging van de luchthavengelden, een kwantumkorting voor passagiersbelasting en een differentiatie van de luchthavengelden naargelang van de aangeboden diensten, welke met name de vrijstelling van parkeergelden inhield bij omlooptijden van minder dan 30 minuten. Afgezien van de algemene verlaging van de luchthavengelden waren deze maatregelen er vooral op gericht alleen LCC te begunstigen die hun activiteiten naar Schönefeld zouden verleggen; zij waren niet bedoeld voor luchtvaartmaatschappijen die reeds van Schönefeld gebruikmaakten. Deze strategie moest ertoe leiden nieuwe luchtvaartmaatschappijen aan te trekken zonder de inkomsten die door reeds op Schönefeld opererende luchtvaartmaatschappijen werden gegenereerd, negatief te beïnvloeden.
(156)
Ten slotte werden door het bedrijfsadviesbureau een aantal mogelijke maatregelen genoemd en geanalyseerd waarmee de niet-luchtvaartgebonden („non-aviation”-) inkomsten konden worden verhoogd - met name de exploitatie van restaurants en levensmiddelenketens, parkeerfaciliteiten, shuttles, advertentieruimte enz. Bij deze aanbevelingen werd rekening gehouden met het volume en de aard (46) van het extra verkeer dat van de voorgenomen LCC-strategie werd verwacht.
(157)
De studie was op een degelijke methode gebaseerd en bevatte een uitvoerige beoordeling waarin met alle relevante factoren rekening werd gehouden. Vooral de kwantificering van de mogelijkheden voor extra LCC-verkeer, die gebaseerd is op de specifieke kenmerken van de regio Berlijn evenals op de ervaringen van grote „benchmark-luchthavens”, berustte op een zorgvuldige analyse. Ook het onderzoek naar de mate waarin een LCC-strategie door concurrerende luchthavens zou kunnen worden gedwarsboomd, was zinvol en leidde tot deugdelijke conclusies. De beoordeling van de eisen van de LCC die eventueel bereid waren activiteiten op Schönefeld te starten, en de opsomming van de maatregelen waarmee Schönefeld volledig aan deze eisen tegemoet zou kunnen komen, waren eveneens overtuigend. Deze analyse was inderdaad systematisch en zeer gedetailleerd uitgevoerd. Hetzelfde gold voor de analyse van de verschillende mogelijke luchthavengelden waarmee LCC moesten worden aangetrokken.
(158)
Bovendien moet erop gewezen worden dat het bedrijfsadviesbureau in het kader van de studie een reeks documenten voor FBS opstelde, die samen met de door FBS zelf geproduceerde documenten (zoals een ex-antefinancieringsplan van 5 september 2003 met winstgevendheidsprognoses) de basis vormden voor het besluit van FBS. Tabel 8 bevat een overzicht van de financiële resultaten die in 2003 verwacht werden van de LCC-strategie enerzijds en van een strategie waarbij FBS zich zou blijven concentreren op het traditionele verkeer (in de studie van de tweede expert als „optie 1” aangemerkt) anderzijds. Met betrekking tot de LCC-strategie werden twee scenario’s in aanmerking genomen, een „pessimistisch scenario” en een „realistisch scenario”, die verschilden wat betreft het niveau van het verwachte extra verkeer.
Tabel 8
Financiële gevolgen van optie 1 en optie 2 in termen van verwachte winstmarge in Schönefeld in de periode 2003-2012 (in miljoen EUR)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Winstmarge zonder LCC (optie 1)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Winstmarge met LCC (optie 2 - „pessimistisch scenario”)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Winstmarge met LCC (optie 3 - „realistisch scenario”)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Bron:
Financieringsplan van FBS.
(159)
Zowel wat het „realistische” als wat het „pessimistische” scenario betreft, werden de bovenstaande ramingen afgeleid van de door het bedrijfsadviesbureau opgestelde prognoses inzake het extra LCC-verkeer. Deze ramingen leken te bevestigen dat de LCC-strategie tot een gunstiger financiële situatie zou leiden dan de contrafeitelijke strategie, waarbij FBS zich bleef richten op traditionele luchtvaartmaatschappijen. Bij de keuze van optie 1 zou FBS er inderdaad vanuit moeten gaan dat zij tot 2012 aanzienlijke verliezen zou lijden, zonder in staat te zijn deze verliezen aanmerkelijk terug te dringen. Daarentegen kon bij de uitvoering van de LCC-strategie een duidelijke en gestage afname van de verliezen worden verwacht, waarbij volgens het „realistische scenario” vanaf 2009 een herstel van de winstgevendheid waarschijnlijk was.
(160)
De conclusies van de studie, in combinatie met de eigen prognoses van FBS, zouden door een voorzichtige investeerder in een markteconomie die zich door winstgevendheidsvooruitzichten op middellange tot lange termijn laat leiden, als degelijke basis voor een strategische beslissing worden beschouwd. Een dergelijke investeerder zou er derhalve verstandig aan hebben gedaan optie 1 te kiezen in plaats van optie 2.
De studie van de eerste accountant
(161)
Zoals reeds uiteengezet, gaf de FBS het accountantskantoor […] („eerste accountant”) de opdracht een onderzoek uit te voeren waarbij het materiaal waarop FBS zich bij haar beslissing over de LCC-strategie gebaseerd had, aan een stresstest werd onderworpen („studie van de eerste accountant”). In deze studie, die in 2007 werd voltooid, werd de conclusie getrokken dat het vanuit het oogpunt van een investeerder in een markteconomie verstandig was geweest de LCC-strategie met de betreffende tariefverordening, d.w.z. de tariefverordening 2004, in te voeren. Als basis voor zijn analyse gebruikte de eerste accountant een reeks documenten uit 2003, met name een door FBS opgesteld financieringsplan voor de periode 2004-2012, evenals stukken die het bedrijfsadviesbureau in verband met zijn studie voor FBS had opgesteld.
(162)
De conclusies van de eerste accountant stemmen overeen met de conclusies die in de studie van het adviesbureau worden getrokken. Hoewel de studie van de eerste accountant niet van doorslaggevend belang is voor de beoordeling door de Commissie, vormt zij toch een bijkomend element waaruit blijkt dat een investeerder in een markteconomie er verstandig aan zou doen optie 1 te kiezen in plaats van optie 2.
Conclusie
(163)
Gezien het voorafgaande wordt geconcludeerd dat het voor een voorzichtige investeerder in een markteconomie die zich door winstgevendheidsvooruitzichten op middellange en lange termijn liet leiden, verstandig zou zijn geweest om in 2003 de voorkeur te geven aan optie 1 boven optie 2, indien hij in plaats van FBS had moeten beslissen.
7.2.2. Optie 3 in vergelijking met optie 1 en 2
(164)
Zoals reeds is opgemerkt, was de sluiting van Schönefeld, althans tot de opening van BER, een mogelijke optie voor FBS geweest (optie 3). FBS had deze beslissing niet alleen in 2003 (het jaar waarin FBS besloot de LCC-strategie uit te voeren), maar ook eerder of later kunnen nemen. Uit de beschikbare documenten blijkt dat FBS deze optie kennelijk nooit ernstig heeft overwogen, tenminste niet na de sluiting van de zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst in 1992. Bovendien zijn de voordelen van een dergelijke optie in de studie van het bedrijfsadviesbureau niet onderzocht.
(165)
Om te beoordelen of een voorzichtige investeerder in een markteconomie die zich door winstgevendheidsvooruitzichten op middellange en lange termijn laat leiden, deze optie als voordeliger zou hebben aangemerkt dan optie 1 en 2, is het noodzakelijk het BER-project in aanmerking te nemen. Zoals in overweging 14 is uiteengezet, werd in januari 1992 begonnen met de planning voor de aanleg van een enkele luchthaven voor Berlijn, en werd op 20 juni 1993 bekendgemaakt dat het gebied ten zuiden van Schönefeld, naast de bestaande luchthaven, een van de mogelijke vestigingsplaatsen voor de infrastructuur van de nieuwe luchthaven BER was. Het was derhalve al in 1992/1993 meer dan een vage mogelijkheid dat de gemeenschappelijke luchthaven van Berlijn in Schönefeld gevestigd zou worden. Deze mogelijkheid werd zekerheid met de op 28 mei 1996 gesloten overeenkomst tussen de deelstaten Berlijn en Brandenburg. Die is sindsdien nooit meer ter discussie gesteld.
(166)
Tegen deze achtergrond zou de sluiting van Schönefeld voor een voorzichtige investeerder talrijke belangrijke nadelen met zich hebben meegebracht. Allereerst zij eraan herinnerd dat Tegel, toen Tempelhof geleidelijk zijn activiteiten staakte, sinds de jaren negentig meer en meer de grenzen van zijn capaciteit bereikte; bovendien was het verkeer in Tegel sinds deze periode duidelijk toegenomen, zoals blijkt uit tabel 1 (47). Tegel kon in geen geval het gehele luchtverkeer in de Berlijnse regio verwerken. Schönefeld was nodig om voor voldoende luchthavencapaciteit in Berlijn te zorgen, en de sluiting van Schönefeld zou ernstige congestie hebben veroorzaakt. Van 1991 tot 2003 werd namelijk tussen de 13 % en 20 % van het totale passagiersvervoer van Berlijn in Schönefeld afgehandeld. Schönefeld was vooral nodig in piekperioden, d.w.z. op momenten waarop in Berlijn een groot aantal chartervluchten moest worden verwerkt. Bovendien was Schönefeld onmisbaar voor vrachtverkeer, omdat Schönefeld in tegenstelling tot Tegel over een 24-uursvergunning beschikt en er daarom ook nachtvluchten mogelijk zijn. Bovendien konden Tegel en Tempelhof niet zo sterk worden uitgebreid dat de capaciteitsproblemen op lange termijn zouden worden overwonnen (48).
(167)
Daar komt nog bij dat Schönefeld zelf over een aanzienlijke vrije capaciteit beschikte en daarom extra verkeer had kunnen afhandelen. Zoals uit tabel 1 blijkt, was het dankzij de aanwezigheid van Schönefeld mogelijk om het vliegverkeer in Berlijn op termijn aanmerkelijk uit te breiden, met name na de invoering van de LCC-strategie in 2003. Het vliegverkeer in Berlijn nam tussen 2003 en 2006 toe van 13,3 miljoen passagiers tot 18,4 miljoen passagiers, waarbij meer dan 80 % van deze toename door Schönefeld werd opgevangen. Daarom zou Berlijn door de sluiting van Schönefeld niet alleen een aanzienlijk deel van het beschikbare verkeer hebben verloren, maar zou het ook van een belangrijke bron van potentiële groei zijn beroofd.
(168)
De verwachting dat de sluiting van een luchthaven tot capaciteitsproblemen zou kunnen leiden in de regio waar de luchthaven gevestigd is en de mogelijkheden tot uitbreiding van het luchtverkeer in deze regio zou kunnen beperken, zou op zich een voorzichtig handelende investeerder die zich veeleer door winstgevendheidsvooruitzichten dan door beleidsdoelstellingen van de overheid laat leiden, niet noodzakelijk van sluiting afhouden. In het onderhavige geval zouden de sluiting van Schönefeld en de gevolgen daarvan voor de totale capaciteit van de luchthaveninfrastructuur in de regio Berlijn, en derhalve voor het luchtverkeer in deze regio in zijn geheel, echter een grote impact hebben gehad op het verkeer op BER als toekomstige enige luchthaven van de regio Berlijn, bij de aanvang van zijn activiteiten. In geval van sluiting van Schönefeld zou de exploitatie van BER onder veel slechtere omstandigheden, d.w.z. met een aanmerkelijk lager verkeersvolume, begonnen zijn dan indien de activiteiten van Schönefeld werden voortgezet. Dit zou een voorzichtige investeerder in een markteconomie, indien hij in de positie van FBS zou verkeren, van een sluiting hebben weerhouden, omdat de winstgevendheid van de onderneming door die sluiting ongunstig zou worden beïnvloed.
(169)
Indien Schönefeld vóór de opening van BER gesloten was, had FBS de activiteiten op BER van onderaf moeten opbouwen. Daartoe had zij de in Tegel opererende luchtvaartmaatschappijen ertoe moeten overhalen hun activiteiten naar de nieuwe luchthaven te verplaatsen (in plaats van hun activiteiten eenvoudig stop te zetten). Voorts had FBS luchtvaartmaatschappijen die niet op Berlijn vlogen, moeten overhalen activiteiten in Berlijn te beginnen. Een dergelijke situatie was veel ongunstiger dan indien Schönefeld ten tijde van de opening van BER al in bedrijf was. In het laatstgenoemde scenario zou het initiële verkeer van de nieuwe luchthaven voor een groot deel op „natuurlijke” wijze op gang worden gebracht door reeds op Schönefeld opererende luchtvaartmaatschappijen en door ondernemingen die uit hoofde van de LCC-strategie vanaf 2003 waren aangetrokken.
(170)
Bovendien zou de sluiting van Schönefeld vergaande gevolgen hebben gehad voor de administratie van het BER-project. De exploitatievergunning van de luchthaven zou worden ingetrokken. Daardoor zou de planningsprocedure volledig opnieuw moeten worden ingeleid en zou een nieuwe exploitatievergunning voor de in gebruik te nemen luchthaven moeten worden aangevraagd. Daarentegen behoefde bij een voortzetting van de activiteiten in Schönefeld tot de opening van BER slechts de exploitatievergunning van Schönefeld te worden uitgebreid, wat een aanzienlijk eenvoudiger administratieve procedure met zich meebracht, die duidelijk minder kostbaar en tijdrovend was en tot veel minder onzekerheid leidde over het resultaat ervan. In geval van een volkomen nieuwe planningsprocedure en nieuwe exploitatievergunningen zou vooral de onzekere uitkomst van de milieueffectbeoordeling van het project een grote onzekerheidsfactor vormen. Bovendien wordt algemeen erkend dat de aanvaarding van een volkomen nieuw luchthavenproject door het publiek aanzienlijk gevoeliger ligt dan de loutere uitbreiding van luchthaveninfrastructuur die al in gebruik is.
(171)
De stopzetting van de activiteiten in Schönefeld zou tevens ontslagkosten met zich meebrengen, en bij de opening van BER zou nieuw personeel moeten worden aangeworven, aangesteld en geschoold. Dit zou tot extra uitgaven en operationele moeilijkheden hebben geleid ten opzichte van een scenario waarbij het personeel in Schönefeld onmiddellijk beschikbaar was om bij de opening van de nieuwe luchthaven ter plaatse te worden ingezet.
(172)
De bovengenoemde aspecten zijn daarom zo moeilijk te kwantificeren omdat zij betrekking hebben op de economische situatie van een toekomstige luchthaven op korte, middellange en lange termijn. Het staat echter buiten kijf dat deze aspecten van grote invloed zijn op de economische voorwaarden voor de opening en exploitatie van BER alsook op de uitvoerbaarheid van het project dat voor FBS van groot strategisch belang is. Daarom moeten deze negatieve omstandigheden, zelfs op kwalitatieve basis, als voldoende zwaarwegend worden beschouwd om op te wegen tegen de eventuele voordelen die van een sluiting van Schönefeld in de vorm van besparingen op de vaste kosten kunnen worden verwacht. Dit geldt vooral wanneer te verwachten valt dat een strategie waarmee een uitbreiding van het LCC-verkeer in Schönefeld wordt beoogd, tot positieve bedrijfsresultaten zal leiden.
7.2.3. Conclusie van het vooronderzoek
(173)
In het licht van bovenstaande overwegingen wordt geconcludeerd dat het voor een voorzichtige investeerder in een markteconomie niet verstandig zou zijn geweest om Schönefeld op enig tijdstip tussen 1992 en de opening van BER te sluiten. Bovendien zou een voorzichtige investeerder in een markteconomie die zich door winstgevendheidsvooruitzichten laat leiden, van de in 2003 beschikbare drie strategische opties voor optie 1, d.w.z. de LCC-strategie, en niet voor optie 2 of 3 kiezen. In het kader van deze strategie zou hij LCC aantrekkelijke luchthavengelden (en/of financiële prikkels ter vermindering van de met de luchthavengelden verbonden kosten) hebben geboden om deze ondernemingen over te halen zich in Schönefeld te vestigen.
7.3. Beoordeling van de zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst (maatregel 1)
(174)
In het inleidingsbesluit vroeg de Commissie zich af of FBS zich, gezien de aanhoudende verliezen in Schönefeld, wel als een voorzichtige investeerder in een markteconomie had gedragen toen zij de op het niveau van de FBS-groep in Schönefeld geleden verliezen compenseerde met de exploitatiewinst van Tegel en Tempelhof (49).
(175)
De zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst werd op 6 augustus 1992 ondertekend, d.w.z. geruime tijd vóór het arrest in de zaak „Aéroports de Paris” (50) van 12 december 2000. Daarom kon Duitsland met recht ervan uitgaan dat de financiering van de luchthaveninfrastructuur geen staatssteun vormde, en hoefden deze maatregelen niet bij de Commissie te worden aangemeld. Hieruit volgt dat de Commissie nu niet op grond van de staatssteunregels de rechtmatigheid van de financieringsmaatregelen ter discussie kan stellen, die vóór het arrest in de zaak „Aéroports de Paris” (51), d.w.z. vóór 12 december 2000, werden vastgesteld (52). De zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst zou derhalve alleen na de genoemde datum staatsssteun kunnen inhouden. Het tijdsbestek van het onderzoek van de Commissie naar deze maatregel is derhalve beperkt tot de periode vanaf 12 december 2000 tot de datum waarop de formele onderzoekprocedure werd ingeleid.
(176)
Zoals Duitsland heeft verklaard, is het sluiten van zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomsten binnen een groep ondernemingen een gangbare praktijk, met name om fiscale redenen. Bovendien is het „in evenwicht brengen” van winst en verlies in de verschillende ondernemingen van een groep eveneens gebruikelijk. Dit kan gebeuren in de vorm van een winstafdrachtovereenkomst of eenvoudig in de vorm van dividenduitkeringen van de dochter- aan de moederonderneming. Het loutere feit dat de FBS-groep in 1992 een zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst gesloten heeft en deze vervolgens heeft gehandhaafd, kan derhalve niet als staatssteun worden aangemerkt.
(177)
De Commissie heeft met betrekking tot het criterium van de investeerder in een markteconomie reeds het volgende verklaard: „[…] dat met betrekking tot de investeringsbeslissingen van een ondernemer een ruime beoordelingsmarge in acht moet worden genomen. De criteria [het criterium van de investeerder in een markteconomie] moeten echter wel worden toegepast wanneer er voor de verstrekking van openbare middelen redelijkerwijze geen andere plausibele verklaring is dan ze als staatssteun te beschouwen. Deze aanpak moet ook worden gevolgd bij elke interne subsidiëring van een onrendabele afdeling van een openbaar concern door een winstgevende afdeling. In particuliere ondernemingen geschieden dergelijke overdrachten ofwel wanneer de betrokken onderneming een strategisch plan heeft dat op lange termijn een reëel uitzicht op winst biedt, ofwel wanneer de onderlinge subsidiëring het concern in zijn geheel een nettowinst oplevert. Bij interne subsidiëring in openbare participatiemaatschappijen zal de Commissie rekening houden met soortgelijke strategische doelstellingen.” (53)
(178)
Bijgevolg kan in dit geval de onderlinge subsidiëring niet als een bevoordeling van Schönefeld worden aangemerkt indien deze deel uitmaakt van een strategisch plan dat op lange termijn een reëel uitzicht op winst biedt of indien deze voor de FBS-groep als geheel een voordeel inhoudt.
(179)
Om alle in punt 7.2.2 uiteengezette redenen was het tenminste sinds 1992, en derhalve lang voor het arrest in de zaak „Aéroports de Paris” (54) duidelijk dat het zin had de activiteiten in Schönefeld voort te zetten in plaats van de luchthaven te sluiten, ook indien deze gedurende vele jaren verlies opleverde. De sluiting van Schönefeld zou de luchthaven BER (die als enige toekomstige luchthaven van Berlijn op lange termijn tenminste winstgevend moest zijn) zelfs zware economische schade hebben toegebracht en bovendien de uitvoerbaarheid van dit belangrijke strategische project in de waagschaal hebben gesteld. Het besluit om een enkele luchthaven in Berlijn te bouwen, berustte niet alleen op overwegingen op het gebied van ruimtelijke ordening en milieu, maar hield ook rekening met de te verwachten verkeerstoename en de stijgende inkomsten. Zoals in het besluit van de Commissie tot goedkeuring van de steun voor de luchthaven BER wordt uiteengezet, hing het succes van het project af van de verwachte passagierstoename in Berlijn (55) op één enkele luchthaven (56). Om de exploitatie van Schönefeld voort te zetten en eventueel van Schönefeld een winstgevende luchthaven te maken (door luchtvaartmaatschappijen allereerst aan te moedigen hun basis naar Schönefeld te verplaatsen, en vervolgens de LCC-strategie uit te voeren), moest de winstgevendheid van de luchthaven worden gewaarborgd door een deel van de door Tegel en Tempelhof behaalde winst voor de financiering van Schönefeld te gebruiken. De interne subsidiëring maakte derhalve in dit geval deel uit van „een strategisch plan dat op lange termijn een reëel uitzicht op winst biedt” en betekende voor de FBS-groep als geheel hoe dan ook een voordeel ten opzichte van een contrafeitelijke situatie waarbij Schönefeld gesloten zou worden. FBS kon erop rekenen dat deze voordelen op lange termijn - de succesvolle opening en de rendabele exploitatie van één enkele nieuwe luchthaven voor Berlijn en wijde omtrek (evenals de verwachte winst die de exploitatie van Schönefeld na enige jaren van praktische uitvoering van de LCC-strategie zou opleveren) - zouden opwegen tegen de verliezen die Schönefeld voorafgaand aan de opening van BER zou lijden.
(180)
Bijgevolg heeft de FBS-groep de luchthaven Schönefeld noch met het sluiten en uitvoeren van de zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst, noch met het voortzetten van de exploitatie van de luchthaven een economisch voordeel toegekend (57). Het sluiten van de zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst en de uitvoering ervan sinds 12 december 2000 vormen derhalve geen staatssteun.
7.4. Overeenkomsten tussen FBS en verschillende luchtvaartmaatschappijen: inleidende opmerkingen
(181)
Alvorens over te gaan tot de beoordeling van de tussen FBS en verschillende luchtvaartmaatschappijen gesloten overeenkomsten is het zinvol enkele inleidende opmerkingen te maken, met name in het licht van het arrest van het Gerecht van eerste aanleg in de zaak-Charleroi (het „Charleroi-arrest”) (58), dat werd vastgesteld nadat de formele onderzoekprocedure in de onderhavige zaak was ingeleid.
7.4.1. Toepassing van het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie op de tussen FBS en verschillende luchtvaartmaatschappijen gesloten overeenkomsten
(182)
Enkele belanghebbenden betoogden dat de betreffende overeenkomsten de betrokken luchtvaartmaatschappijen een economisch voordeel hadden verschaft omdat de in het kader van de overeenkomsten aangeboden voorwaarden afweken van de algemene regeling die van toepassing was op luchthavengelden in Schönefeld, dan wel omdat niet aan alle ondernemingen dezelfde voorwaarden waren aangeboden.
(183)
De kernvraag die met deze argumenten wordt opgeworpen is deze: wanneer een officieel tariefstelsel van toepassing is op een door een overheidsonderneming geëxploiteerde luchthaven, en wanneer de luchthavenexploitant kortingen op deze vergoedingen geeft of financiële prikkels met hetzelfde effect als kortingen (59) aanbiedt, verschaffen die kortingen en prikkels (60) als zodanig de betrokken luchtvaartmaatschappijen onder alle omstandigheden een economisch voordeel?
(184)
Deze vraag moet ontkennend worden beantwoord. In het Charleroi-arrest, dat met name betrekking had op het feit dat het Waals Gewest - dat bevoegd was voor het vaststellen van de luchthavengelden - een luchtvaartmaatschappij een korting had aangeboden, oordeelde het Hof: „De loutere omstandigheid dat het Waals Gewest in casu beschikt over regelgevende bevoegdheden tot vaststelling van luchthavenheffingen, sluit niet uit dat een systeem van kortingen op deze heffingen dient te worden getoetst aan het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie, aangezien een dergelijk systeem door een particuliere onderneming kan worden ingevoerd.” (61) Dit betekent dat kortingen op luchthavengelden (of financiële prikkels die de nettogeldstroom van luchtvaartmaatschappijen aan luchthavenexploitanten verminderen) niet automatisch een economisch voordeel inhouden. Om te kunnen beoordelen of er sprake is van een voordeel, moet onderzocht worden of een voorzichtige particuliere investeerder in een markteconomie die zich door winstgevendheidsvooruitzichten laat leiden, de betreffende luchtvaartmaatschappij soortgelijke kortingen en prikkels had verleend (62).
(185)
Er kunnen voor een voorzichtige investeerder in een markteconomie die een luchthaven exploiteert, veel redenen zijn om niet alle luchtvaartmaatschappijen dezelfde voorwaarden aan te bieden. Het kan met name verstandig zijn een luchtvaartmaatschappij die de luchthaven een groot passagiersvolume bezorgt, bepaalde financiële prikkels (ook in de vorm van marketingsubsidies) en speciale kortingen op de officiële luchthavengelden te geven. Dergelijke gunstige voorwaarden kunnen objectief gerechtvaardigd zijn op grond van het te verwachten extra verkeer en de door dit extra verkeer gegenereerde inkomsten uit niet-luchtvaartgerelateerde activiteiten (63). Een andere rechtvaardiging is dat de marge per passagier die uit de door de luchtvaartmaatschappij betaalde luchthavengelden voortvloeit, in absolute zin aanzienlijk kan zijn wegens het grote passagiersvolume, ook indien deze marge als gevolg van de kortingen en financiële prikkels lager is.
(186)
Een investeerder in een markteconomie die een luchthaven exploiteert, kan bij het vaststellen van de aan de luchtvaartmaatschappijen aangeboden voorwaarden met allerlei factoren rekening houden. Daartoe behoren niet alleen de verwachte toename van het verkeer, maar ook het tijdstip waarop over de overeenkomst met de luchtvaartmaatschappij wordt onderhandeld (evenals de situatie waarin de luchthaven op dat moment verkeert, vooral met het oog op de bezettingsgraad), de verbindingen die de luchtvaartmaatschappij van plan is te bedienen (64), de operationele eisen die de luchtvaartmaatschappij aan de luchthaven stelt, het soort diensten waaraan behoefte is en de kenmerken daarvan, de druk die door de luchtvaartmaatschappijen tijdens de onderhandelingen wordt uitgeoefend (65) enz.
(187)
Voor een voorzichtige investeerder in een markteconomie die een luchthaven exploiteert, kan het derhalve gerechtvaardigd zijn aan verschillende luchtvaartmaatschappijen verschillende voorwaarden aan te bieden op het gebied van luchthavengelden en financiële stimuleringsmaatregelen, hetzij in de vorm van bilaterale overeenkomsten, hetzij in de vorm van besluiten voor de vaststelling van de luchthavengelden waarin kortingenregelingen of stimuleringsmaatregelen zijn opgenomen (66). Om te kunnen beoordelen of dergelijke kortingen en financiële prikkels een economisch voordeel inhouden, moet worden onderzocht of de luchthavenexploitant er, op het moment van zijn beslissing om de kortingen en prikkels aan te bieden, redelijkerwijs vanuit kon gaan dat deze beslissing rendabel zou zijn, met andere woorden of zij in vergelijking met de contrafeitelijke situatie tot meer winst (of minder verlies) zou leiden.
(188)
Bovendien is er voor een voorzichtige investeerder in een markteconomie - in tegenstelling tot wat sommige belanghebbenden beweren - met betrekking tot de voorwaarden die een luchthavenexploitant de luchtvaartmaatschappijen via bilaterale overeenkomsten aanbiedt (zoals bijvoorbeeld speciale subsidies voor het openstellen van nieuwe verbindingen), en die niet voortvloeien uit in een officiële tariefverordening vervatte kortingssystemen of stimuleringsmaatregelen, geen reden om te waarborgen dat deze voorwaarden op algemene en transparante critera gebaseerd zijn; dit geldt immers voor alle luchtvaartmaatschappijen. Bij de onderhandeling over een bilaterale overeenkomst met een luchtvaartmaatschappij wordt van een voorzichtige investeerder in een markteconomie verwacht dat hij zich niet laat leiden door een reeks van tevoren vastgelegde transparante criteria, die zijn onderhandelingsruimte beperken, maar dat hij veeleer alle relevante aspecten van de door de luchtvaartmaatschappij voorgestelde diensten tegen elkaar afweegt. Daarom zijn de door sommige belanghebbenden gemaakte opmerkingen met betrekking tot het gebrek aan transparantie van de door FBS aangeboden kortingen en financiële prikkels in deze zaak, voor wat de toepassing van het criterium van een investeerder in een markteconomie betreft, irrelevant.
7.4.2. Rechtmatigheid van de tariefverordening 2004 en van de bilaterale overeenkomsten tussen FBS en verschillende luchtvaartmaatschappijen volgens nationaal recht
(189)
De vraag of de tariefverordening 2004 al dan niet volgens het nationale recht in werking is getreden, is weliswaar volgens het Duitse recht belangrijk, maar is in de context van de toepassing van het criterium van de investeerder in een markteconomie niet relevant. Het feit dat een korting op algemeen toepasselijke luchthavengelden of een financiële prikkel met vergelijkbare werking in de vorm van een bilaterale overeenkomst is verleend en niet op grond van een in een officiële tariefverordening vastgelegde algemene regeling, is niet van belang. Feit is dat een voorzichtige investeerder in een markteconomie kan besluiten om kortingen of prikkels via één van de twee mechanismen te verlenen en dat het welslagen van een dergelijke beslissing niet van het gekozen mechanisme afhangt. Daarom doet de vraag of de door FBS aan bepaalde luchtvaartmaatschappijen aangeboden voorwaarden gebaseerd zijn op de loutere omzetting van een rechtsgeldige, toepasselijke tariefverordening of van bilaterale regelingen, niet ter zake.
(190)
Bovendien is de vraag of FBS volgens nationaal recht bevoegd was om bilaterale overeenkomsten te sluiten die voorwaarden bevatten welke afwijken van de in de officiële tariefverordening neergelegde voorwaarden (67), eveneens irrelevant. Zo bepaalde het Hof in het Charleroi-arrest: „[…] is de verenigbaarheid van het gedrag van de steunverlener met het nationale recht geen element dat in aanmerking moet worden genomen om uit te maken of deze laatste het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie in acht heeft genomen dan wel een met artikel 87, lid 1, EG strijdig economisch voordeel heeft verleend.” (68)
7.4.3. Effecten van de voorwaarden die aan de op Tegel opererende luchtvaartmaatschappijen zijn aangeboden
(191)
Sommige belanghebbenden betoogden in hun opmerkingen dat de in Schönefeld opererende luchtvaartmaatschappijen door de lage luchthavengelden en andere gunstige voorwaarden die daarop van toepassing waren, door de op Tegel opererende luchtvaartmaatschappijen werden gesubsidieerd. Deze vermoedelijke kruissubsidiëring zou een gevolg zijn van het feit dat FBS de lage tarieven in Schönefeld compenseerde met hoge tarieven in Tegel.
(192)
In deze opmerkingen werd verondersteld dat de in Schönefeld aangeboden voorwaarden slechts vrij van steun zouden zijn indien zij overeenkwamen met de in Tegel geldende voorwaarden.
(193)
Dit is echter niet het geval. Allereerst verschillen Tegel en Schönefeld niet alleen op het gebied van luchthavengelden maar ook in allerlei andere opzichten, met name wat het soort luchthaveninfrastructuur betreft en de afstand tot het stadscentrum. Daarom kunnen zij niet als volledig substitueerbaar worden beschouwd. Dit blijkt wel uit de mislukte pogingen om luchtvaartmaatschappijen over te halen hun activiteiten van Tegel naar Schönefeld te verplaatsen voordat de LCC-strategie ten uitvoer werd gelegd.
(194)
Bovendien werden luchtvaartmaatschappijen niet „gedwongen” vanaf Tegel of Schönefeld te opereren. Daarnaast beschikten zij over twee andere opties, namelijk om noch vanuit Tegel, noch vanuit Schönefeld te opereren of met een geringere capaciteit van deze luchthavens gebruik te maken (en hun toestellen en bemanning op andere routes in te zetten dan die van/naar Berlijn; gebleken is immers dat LCC hun capaciteit heel snel aan nieuwe marktvoorwaarden kunnen aanpassen). Derhalve zou iedere poging van FBS om een luchtvaartmaatschappij die overweegt in Schönefeld activiteiten aan te vangen, dezelfde voorwaarden als in Tegel op te leggen, ertoe kunnen leiden dat de onderneming haar plannen zou laten varen en besluiten noch vanuit Tegel, noch vanuit Schönefeld te opereren dan wel minder vluchten vanuit Berlijn aan te bieden.
(195)
Er was dus voor een voorzichtige investeerder in een markteconomie geen reden om bij het vaststellen van de luchthavengelden voor Schönefeld rekening te houden met de in Tegel geldende voorwaarden. Ook de beperking dan wel de staking van de activiteiten op Tempelhof zou, op grond van dezelfde overwegingen en in het licht van het beperkte economische belang van deze luchthaven, voor een voorzichtige investeerder in een markteconomie geen reden zijn om bij het vaststellen van de luchthavengelden voor Schönefeld rekening te houden met de in Tempelhof geldende voorwaarden.
7.4.4. Toepassing van het criterium van de investeerder in een markteconomie op de overeenkomsten tussen de luchthaven en de luchtvaartmaatschappijen
(196)
De Commissie merkt op dat de betreffende overeenkomsten als onderdeel van de tenuitvoerlegging van de LCC-strategie moeten worden beschouwd, die op middellange en lange termijn tot positieve bedrijfsresultaten voor Schönefeld moeten leiden.
(197)
Om te beoordelen of een van de betrokken overeenkomsten een economisch voordeel toekent, moet worden onderzocht of een voorzichtige investeerder in een markteconomie op het moment waarop de overeenkomst werd gesloten, zou hebben aangenomen dat dankzij de overeenkomst meer winst kon worden behaald dan anders mogelijk zou zijn geweest. Deze hogere winst wordt berekend aan de hand van het verschil tussen de incrementele inkomsten die van de uitvoering van de overeenkomst kunnen worden verwacht (d.w.z. het verschil tussen de inkomsten die gegenereerd zouden worden wanneer er een overeenkomst wordt gesloten en de inkomsten zonder overeenkomst) en de incrementele kosten die de overeenkomst vermoedelijk met zich zal meebrengen (d.w.z. het verschil tussen de kosten die ontstaan wanneer er een overeenkomst wordt gesloten en de kosten die zich zonder overeenkomst zouden voordoen); de aldus berekende kasstroom moet met een passend disconteringspercentage worden verminderd.
(198)
Daarnaast moeten bij dit onderzoek alle relevante incrementele inkomsten en kosten in verband met de transactie in aanmerking worden genomen. De verschillende elementen (kortingen op luchthavengelden, marketingsubsidies, andere financiële prikkels) mogen niet afzonderlijk worden gewaardeerd. Immers, de volgende passage van het Charleroi-arrest luidt: „In het kader van de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder dient de handelstransactie […] evenwel in haar geheel te worden beschouwd om uit te maken of de overheid en de door haar gecontroleerde entiteit zich, samen beschouwd, als rationele ondernemers in een markteconomie hebben gedragen. De Commissie moet immers bij de evaluatie van de litigieuze maatregelen rekening houden met alle relevante elementen en hun context […].” (69)
(199)
De voorziene incrementele inkomsten dienen met name de inkomsten uit de luchthavengelden te bevatten, rekening houdend met de kortingen en de door de overeenkomst te verwachten verkeerstoename evenals de vermoedelijke niet-luchtvaartgerelateerde inkomsten die door het extra verkeer worden gegenereerd. De voorziene incrementele kosten moeten in het bijzonder alle incrementele bedrijfs- en investeringskosten omvatten die niet zouden zijn ontstaan als de overeenkomst niet gesloten was; bovendien moeten de kosten voor marketingsubsidies en voor andere financiële prikkels tot de incrementele kosten worden gerekend.
7.5. Beoordeling van de easyJet-overeenkomst van 2003 (maatregel 2)
(200)
De easyJet-overeenkomst van 2003 werd vóór de inwerkingtreding van de tariefverordening 2004 voor een periode van tien jaar gesloten met de optie deze periode met nog eens tien jaar te verlengen.
(201)
Duitsland heeft documenten voorgelegd met de vooraf opgestelde financiële vooruitzichten voor het project, die met name gebaseerd zijn op de prognoses van FBS van 17 december 2003, d.w.z. die vóór de sluiting van de overeenkomst tussen FBS en easyJet op 19 december 2003 waren opgesteld (zie overweging 42). FBS veronderstelde dat de overeenkomst in de periode van 2004 tot 2012 een jaarlijkse verbetering van haar bedrijfsresultaat zou opleveren en dat in 2010 het operationele break-evenpunt zou zijn bereikt.
Tabel 9
Het door FBS verwachte extra bedrijfsresultaat als gevolg van de easyJet-overeenkomst van 2003 (in miljoen EUR)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Bedrijfsresultaat zonder easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Extra bedrijfsresultaat met easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Totaal bedrijfsresultaat
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(202)
De Commissie beschouwt deze prognoses en de aannames die daaraan ten grondslag liggen, als een solide basis om de easyJet-overeenkomst van 2003 te ondertekenen.
(203)
De verkeersprognoses die op grond van de easyJet-overeenkomst van 2003 werden opgesteld, berustten op het aantal vliegtuigen die easyJet volgens de overeenkomst in de loop der tijd op Schönefeld moest stallen, evenals op een bezettingsgraad van […], een cijfer dat gezien de gebruikelijke bezettingsgraad van LCC aannemelijk lijkt.
(204)
In het businessplan was rekening gehouden met alle relevante incrementele kosten en inkomsten, waaronder de luchtvaartgerelateerde en niet-luchtvaartgerelateerde inkomstencategorieën, en de kosten van de financiële prikkels voor easyJet. In de prognoses was met name rekening gehouden met het extra verkeer en de bijkomende vliegbewegingen die op grond van de overeenkomst en de daarin opgenomen voorwaarden werden verwacht.
(205)
Om deze strategische beslissing aan een stresstest te onderwerpen, droeg FBS ten slotte het accountantskantoor […] (hierna „tweede accountant” genoemd) op te onderzoeken of een voorzichtige investeerder in een markteconomie die naar winstgevendheid streeft, deze overeenkomst in 2003 zou hebben ondertekend. In dit verslag („studie van de tweede accountant”), dat in 2007 werd voltooid, werden ook overeenkomsten met andere luchtvaartmaatschappijen onderzocht.
(206)
De tweede accountant baseerde zijn analyse van de easyJet-overeenkomst van 2003 op de reeds in overweging 158 genoemde prognoses van FBS.
(207)
Hij onderzocht de deugdelijkheid van de door FBS opgestelde kosten- en inkomstenprognoses uitvoerig en paste, op basis van de informatie die op het moment waarop de overeenkomst werd gesloten beschikbaar was, de hypothesen van FBS aan wanneer hij van mening was dat deze niet juist waren.
(208)
Zo verrichtte de tweede accountant bijvoorbeeld een aanpassing in het businessplan waarbij hij investeringskosten van […] miljoen EUR voor de aanleg van een extra pier voor easyJet in terminal B toevoegde. Verder werden aanpassingen doorgevoerd om er rekening mee te houden dat de prognoses van FBS berustten op een ontwerpovereenkomst met easyJet die niet volledig overeenstemde met de uiteindelijk ondertekende overeenkomst. De tweede accountant bracht derhalve wijzigingen in het businessplan aan om ervoor te zorgen dat dit plan en de voorwaarden van de overeenkomst volledig overeenstemden.
(209)
Bovendien berekende hij op basis van de prognoses van FBS (met de genoemde aanpassingen) de netto contante waarde (NCW) van de easyJet-overeenkomst van 2003 voor de periode 2004-2007 per 30 december 2003. Onder de NCW van een tijdreeks verwachte kasstromen (inkomsten en uitgaven) wordt verstaan de gedisconteerde som van de afzonderlijke gedurende de relevante periode verwachte kasstromen. De NCW is een bedrijfseconomisch kengetal dat door ondernemingen wordt gebruikt om de rentabiliteit van een project te beoordelen. De tweede accountant berekende de geaggregeerde NCW van de easyJet-overeenkomst van 2003 aan het eind van elk jaar tot het verstrijken van de overeenkomst. Hiertoe berekende hij het voor de discontering van de kasstromen toe te passen disconteringspercentage volgens de klassieke methode van het Capital Asset Pricing Model (CAPM) (70), zodat dit disconteringspercentage een werkelijke weergave vormde van de kapitaalkosten van FBS in 2003.
(210)
De resulterende netto contante waarden worden in tabel 10 weergegeven:
Tabel 10
NCW van de kasstromen die van de easyJet-overeenkomst van 2003 worden verwacht
Geaggregeerd NCW per jaarultimo (waarde op 30 december 2003):
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Netto contante waarde
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(in miljoen EUR)
Bron:
Studie van de tweede accountant.
(211)
Deze waarden zijn allemaal positief en bevestigen dat het een verstandige beslissing was om in 2003 de overeenkomst met easyJet te sluiten.
(212)
De tweede accountant wees er in zijn verslag op dat de impact op de luchthaven BER van de overeenkomst in de oorspronkelijke versie, d.w.z. met een geldigheidsduur van tien jaar met de mogelijkheid om deze met nog eens tien jaar te verlengen, door FBS in 2003, toen zij overwoog de overeenkomst te sluiten, niet in aanmerking was genomen. Volgens deze deskundige zou de easyJet-overeenkomst van 2003 met haar oorspronkelijke voorwaarden nog verscheidene jaren na de openstelling van BER, die voor 2011 was gepland, van kracht blijven. Bovendien bevatte deze overeenkomst voorwaarden die ogenschijnlijk gunstiger waren dan de voorwaarden van de geplande algemene tariefverordening die bij de opening van BER van kracht zou worden. Er bestond derhalve volgens de tweede accountant een risico dat de bestaande easyJet-overeenkomst van 2003 ertoe zou leiden dat andere luchtvaartmaatschappijen FBS onder flinke druk zouden zetten om het verschil tussen de op BER toepasselijke algemene tarieven en de met easyJet overeengekomen tarieven te verkleinen. In 2003 was dit risico evenwel uiterst gering, in het licht van de snel veranderende LCC-markt nauwelijks te voorzien en al helemaal niet te kwantificeren. In feite heeft dit risico zich nooit voorgedaan. Immers, de easyJet-overeenkomst van 2003 werd vervangen door de easyJet-wijzigingsovereenkomst van 2007 die met de opening van de luchthaven BER zou vervallen.
(213)
De tweede studie bevestigt derhalve dat een voorzichtige investeerder in een markteconomie de easyJet-overeenkomst van 2003 gesloten zou hebben.
(214)
Geconcludeerd kan worden dat de easyJet-overeenkomst van 2003 geen staatssteun inhoudt.
7.6. Beoordeling van de overeenkomsten met andere luchtvaartmaatschappijen (maatregel 3)
(215)
De beslissing van FBS om overeenkomsten aan te gaan met Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle en Aer Lingus was eveneens gebaseerd op ex-anteprognoses betreffende het incrementele verkeer alsook de incrementele inkomsten en kosten, waaruit bleek dat het sluiten van deze overeenkomsten rendabel zou zijn.
(216)
Voor elk van deze overeenkomsten werden de prognoses inzake het verwachte verkeersvolume berekend op grond van het aantal vliegbewegingen dat in het kader van de geplande activiteiten van de luchtvaartmaatschappijen te verwachten viel en op grond van representatieve hypothesen ten aanzien van hun bezettingsgraad. In deze prognoses werd rekening gehouden met de vooruitzichten betreffende alle relevante incrementele kosten en inkomsten, waaronder de luchtvaartgerelateerde en niet-luchtvaartgerelateerde inkomstencategorieën, en met de kosten van de door FBS geboden financiële prikkels voor de luchtvaartmaatschappijen.
(217)
Evenals in het geval van de easyJet-overeenkomst van 2003 werden de ex-anteprognoses van FBS door de tweede accountant aan een stresstest onderworpen. Deze test wees uit dat overeenkomsten die met deze luchtvaartmaatschappijen in alle gevallen in elk jaar van de volledige looptijd incrementele inkomsten zouden opleveren die hoger waren dan de incrementele kosten (ondanks andere, voorzichtigere conclusies). Deze conclusie is gebaseerd op de analyse die de tweede accountant voor elke overeenkomst heeft uitgevoerd op grond van deze aangepaste prognoses die volledig overeenstemmen met de in de punten 7.4.4. en 7.5 beschreven methode. De tweede accountant baseerde zijn onderzoek en aanpassingen uitsluitend op de gegevens en prognoses waarover FBS beschikte toen deze de mogelijkheid onderzocht om een overeenkomst te sluiten.
(218)
De ex-ante-NCW’s voor acht van de betrokken overeenkomsten gedurende de periode van de voorgenomen looptijd, als berekend door de tweede accountant, zijn in tabel 11 weergegeven.
Tabel 11
NCW’s van de overeenkomsten tussen FBS en verschillende LCC
Luchtvaartmaatschappij/Overeenkomst
Beoogde looptijd
NCW gedurende de gehele looptijd
(in EUR)
Ryanair (eerste overeenkomst)
1 mei 2003 t.e.m. 30 april 2004
[…]
Ryanair (tweede overeenkomst)
1 mei 2003 t.e.m. 30 april 2008
[…]
Germanwings (eerste overeenkomst)
26 oktober 2003 t.e.m. 31 oktober 2006
[…]
Germanwings (tweede overeenkomst)
1 mei 2004 t.e.m. 30 april 2008
[…]
Volare
26 oktober 2003 t.e.m. 31 maart 2007
[…]
Icelandair
6 juni 2004 t.e.m. 31 maart 2009
[…]
Norwegian Air Shuttle
29 maart 2004 t.e.m. 31 maart 2009
[…]
Aer Lingus
30 maart 2004 t.e.m. 31 maart 2009
[…]
Bron:
Studie van de tweede accountant
(219)
Zoals uit deze studie blijkt, zijn alle NCW’s positief. Daarom zou een voorzichtige investeerder in een markteconomie die zich door winstgevendheidsvooruitzichten laat leiden, er verstandig aan hebben gedaan de voorwaarden van deze overeenkomsten op het moment van de ondertekening ervan, te aanvaarden.
(220)
Voor de overeenkomst met V-Bird (71) werd geen NCW berekend. Volgens de tweede accountant was er geen vooraf opgesteld businessplan voor deze overeenkomst beschikbaar. Toch lijken de voorwaarden van deze overeenkomst sterk op die van de overeenkomst met Volare. Beide overeenkomsten zijn bijna tegelijkertijd gesloten en hadden vrijwel dezelfde looptijd (drieënhalf resp. vier jaar). De overeenkomsten voorzagen de toepassing van de tariefverordening 2003 voor het bepalen van de luchthavengelden evenals de toekenning van dezelfde financiële prikkel in de vorm van een subsidie van […] EUR voor Volare en V-Bird. De in beide overeenkomsten vastgestelde bedrijfsvoorwaarden betroffen een vrijwel gelijk aantal vliegbewegingen en hetzelfde type vliegtuigen. Bovendien was het op het moment dat de overeenkomsten werden gesloten, aannemelijk dat deze luchtvaartmaatschappijen ongeveer dezelfde bezettingsgraad zouden hebben. Derhalve was het uit deze overeenkomsten voortvloeiende incrementele verkeer vergelijkbaar. En ten slotte kon wat beide overeenkomsten betreft, worden aangenomen dat zij vergelijkbare incrementele bedrijfskosten voor FBS zouden opleveren. Gezien de gelijkenissen tussen de twee overeenkomsten ligt het voor de hand te concluderen dat de overeenkomst met V-Bird de test van de particuliere investeerder in een markteconomie doorstaat.
(221)
V-Bird beëindigde zijn activiteiten op 8 oktober 2004 en vroeg het faillissement aan; dit verzoek werd op 18 oktober 2004 ingewilligd. V-Bird werd begin januari 2005 geliquideerd. Er is derhalve geen onderneming meer die direct of indirect van mogelijke staatssteun in verband met de V-Bird-overeenkomst heeft geprofiteerd.
(222)
Gezien het voorafgaande kan worden geconcludeerd dat geen van de in tabel 6 genoemde overeenkomsten staatssteun bevat.
7.7. Beoordeling van de easyJet-huurovereenkomst van 2004 (maatregel 4)
(223)
Enkele partijen waren van mening dat de easyJet-huurovereenkomst van 2004 het exclusieve gebruik van terminal B op Schönefeld aan easyJet toekende en andere luchtvaartmaatschappijen de toegang tot terminal B ontzegde.
(224)
Zoals in overweging 55 is aangegeven, huurde easyJet van 2004 tot 2007 een oppervlakte van ongeveer […] m2 in de vorm van kantoorruimte en incheckbalies, wat neerkomt op 24 % van de totale oppervlakte van terminal B. De openbare ruimten in terminal B (gangen, hal en café) zijn ook voor de passagiers van andere luchtvaartmaatschappijen toegankelijk, omdat terminal B en terminal A niet van elkaar gescheiden zijn.
(225)
De toewijzing van incheckbalies aan bepaalde luchtvaartmaatschappijen en de toekenning van branding- en reclamerechten voor deze ondernemingen in de onmiddellijke omgeving zijn gebruikelijke praktijken op Europese en internationale luchthavens, en regelingen op dit gebied zijn schering en inslag.
(226)
Met name wanneer een luchtvaartmaatschappij of een alliantie van luchtvaartmaatschappijen een aanzienlijk aantal passagiers van of naar een bepaalde luchthaven vervoert, is het vanuit operationeel (en dus ook zakelijk) oogpunt logisch hun activiteiten in één enkele terminal onder te brengen. Hierdoor worden de operationele procedures van zowel de luchthaven als de luchtvaartmaatschappij geoptimaliseerd.
(227)
Daarom verschaft een exploitant van een luchthaven een luchtvaartmaatschappij niet noodzakelijk een economisch voordeel wanneer hij haar het exclusieve gebruik van alle incheckbalies en kantoorruimten in een terminal toekent. Dit zou uitsluitend het geval zijn indien de luchthavenexploitant de luchtvaartmaatschappij bepaalde ruimten voor exclusief gebruik zou aanbieden die de behoefte van de onderneming overtreffen (waarbij andere luchtvaartmaatschappijen ervan worden weerhouden beschikbare capaciteit te gebruiken), of indien de voor de ruimte verschuldigde huur overdreven laag zou zijn. Zoals in het onderstaande wordt uiteengezet, zijn geen van de genoemde voorwaarden op de easyJet-huurovereenkomst van 2004 van toepassing.
(228)
Sinds het begin van haar activiteiten in Schönefeld was easyJet verreweg de grootste luchtvaartmaatschappij. Zij vervoerde tussen 2004 en 2007 tussen […] % en […] % van alle passagiers in Schönefeld. Reeds in 2003 werd voorspeld dat easyJet wat verkeersvolume betreft, veruit de grootste luchtvaartmaatschappij zou zijn. Dankzij de contractuele verplichting van easyJet om in Schönefeld een bepaald aantal vliegtuigen te stationeren, kon FBS overeenkomstig grote aantallen passagiers verwachten zodra easyJet met haar activiteiten zou beginnen.
(229)
Volgens de internationale burgerluchtvaartorganisatie bedroeg de capaciteit van terminal B rond de 600 000 passagiers per jaar, een aantal dat aanmerkelijk kleiner is dan het aantal passagiers dat easyJet volgens de verwachting vanaf 2004 van en naar Schönefeld zou vervoeren ([…] miljoen (72)). Daaruit blijkt dat FBS met het easyJet-huurverdrag van 2004 volstrekt niet beoogde capaciteit „op te potten”, met het doel andere luchtvaartmaatschappijen van concurrentie met easyJet in Schönefeld uit te sluiten. In 2006 werden in terminal B […] miljoen passagiers afgehandeld, zonder grote technische aanpassingen - meer dan het dubbele van de theoretische capaciteit. Dat een zo groot aantal passagiers kon worden verwerkt, was voornamelijk te danken aan het feit dat de terminalfaciliteiten slechts door één luchtvaartronderneming werden gebruikt, waardoor een optimale passagiersdoorstroming kon worden bereikt.
(230)
Wat de huurprijs betreft, heeft een vergelijking van de huurprijzen op verschillende luchthavens geen zin, omdat zij qua capaciteit, marktvoorwaarden en kwaliteit van de faciliteiten uiteenlopen. De door easyJet betaalde huurprijzen kwamen in feite overeen met het huurprijsschema van FBS, zonder kortingen.
(231)
In terminal B betaalde easyJet […] EUR per m2 voor de incheckruimte en […] EUR per m2 voor kantoorruimte. Met andere luchtvaartmaatschappijen in andere terminals werden soortgelijke bedragen voor vergelijkbare faciliteiten overeengekomen. Zo betaalde Germanwings eveneens […] EUR per m2 voor incheckbalies in terminal A. Aeroflot betaalde […] EUR per m2 voor een kantoorruimte in terminal A. Voor easyJet huurde Condor kantoorruimte in terminal B; zij betaalde een lage huur voor hetzelfde soort faciliteiten. Terwijl easyJet […] EUR per m2 voor kantoorruimte betaalde, bedroeg de huurprijs voor Condor slechts […] EUR per m2.
(232)
Dit soort vergelijking is zinvol om te beoordelen of de easyJet-huurovereenkomst van 2004 een economisch voordeel inhield. In tegenstelling tot een overeenkomst die alle activiteiten van een luchtvaartmaatschappij op een luchthaven alsook de voornaamste financiële betrekkingen tussen de luchtvaartmaatschappij en de luchthaven regelt (73), heeft een huurovereenkomst voor incheckruimten en kantoorruimten betrekking op de toegang tot faciliteiten die, althans binnen een bepaalde luchthaven, over het algemeen als standaardfaciliteiten kunnen worden beschouwd. Bovendien zijn de in dergelijke overeenkomsten bepaalde huurbedragen lager dan de luchthavengelden, marketingsubsidies en andere financiële prikkels. Tegen deze achtergrond bestaat er voor de luchthavenexploitant geen sterke prikkel om op maat gesneden huren vast te leggen of bij de luchtvaartmaatschappijen zo hoog mogelijke huren te bedingen. De luchthavenexploitant heeft er economisch gezien veel meer belang bij de activiteiten van een bepaalde luchtvaartmaatschappij aan een plaats te binden, ten einde operationele efficiëntie ten behoeve van zijn klant te waarborgen. Dit geldt met name wanneer de luchthavenexploitant, zoals in het geval van FBS, probeert luchtvaartmaatschappijen aan te trekken en hen over te halen hun verkeer uit te breiden.
(233)
In tegenstelling tot wat de belanghebbenden beweren, zou het derhalve niet zonder meer nuttig zijn om luchtvaartmaatschappijen ruimte toe te wijzen op basis van aanbestedingen. Dit schijnt op Europese luchthavens een zeer ongebruikelijke praktijk te zijn. Van een voorzichtige, naar rentabiliteit strevende luchthavenexploitant kan worden verwacht dat hij voor elke op de luchthaven opererende belangrijke luchtvaartmaatschappij geschikte ruimten vindt qua capaciteit en andere kenmerken, en een passende huur aanrekent die overeenstemt met de in de luchthaven gebruikelijke praktijk.
(234)
Om deze redenen houdt de hoogte van de huur geen economisch voordeel in wanneer deze sterk overeenkomt met de huur die andere luchtvaartmaatschappijen die van de luchthaven gebruikmaken, wordt aangerekend, zoals voor de easyJet-huurovereenkomst van 2004 geldt.
(235)
Bovendien is het voor een luchthavenexploitant van belang dergelijke overeenkomsten af te sluiten voor een duur die overeenstemt met de looptijd van de „hoofd”-overeenkomst waarin de activiteiten van de luchtvaartmaatschappij zijn geregeld, zoals voor de easyJet-huurovereenkomst van 2004 geldt.
(236)
Wat de bagagetransportinstallatie betreft zijn de in terminal A en in terminal B beschikbare systemen in technisch opzicht identiek, op één aspect na: de bagagetransportinstallatie in terminal B is uitgerust met een vast röntgenapparaat. Dit is op verzoek van de politie geïnstalleerd. Anders zou de exploitatievergunning van terminal B worden ingetrokken. De technische apparatuur van de bagagetransportinstallatie in terminal B verschaft easyJet geen operationeel voordeel zoals een snellere of soepelere afhandeling van bagage. Zij biedt slechts een geïntegreerde methode om röntgencontroles uit te voeren, maar dit heeft geen invloed op de incheckprocedure van de luchtvaartmaatschappij.
(237)
In feite bezorgt het geïntegreerde veiligheidssysteem easyJet veeleer operationele moeilijkheden. Wanneer een stuk bagage niet conform is en manuele controle nodig is, moet de passagier opnieuw naar de controleruimte in terminal B worden geroepen. De passagier bevindt zich op dat moment echter reeds in de vertrekhal en moet op de hoogte gesteld en teruggevoerd worden. Dit is een omslachtige procedure die tot gevolg heeft dat passagiers die via terminal B reizen, uiterlijk ten minste 30 minuten voor vertrek moeten inchecken. EasyJet hanteert momenteel een tijdslimiet van 40 minuten, omdat er anders geen garantie is dat de procedure tijdig wordt afgerond. In terminal A bestaan dergelijke beperkingen niet. Daar is een tijdslimiet van 20 minuten voor vertrek gebruikelijk, wat geen technische problemen oplevert.
(238)
Een ander probleem heeft te maken met het feit dat de bagagetransportinstallaties in terminal B en terminal A verschillen wat hun storingsgevoeligheid betreft. Door de geïntegreerde veiligheidstechnologie en daardoor grotere complexiteit was de bagagetransportinstallatie in terminal B in de periode van mei tot december 2004 […] % van de bedrijfstijd beschikbaar, terwijl de bagagetransportinstallatie in terminal A […] % van de tijd gebruiksklaar was.
(239)
Op grond van al deze overwegingen kan worden geconcludeerd dat geen van de bepalingen van de easyJet-huurovereenkomst van 2004 een economisch voordeel verschafte. Derhalve bevat deze overeenkomst geen staatssteun,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De volgende maatregelen die Duitsland ten aanzien van de onder a) tot en met l) genoemde ondernemingen heeft vastgesteld, vormen geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie:
a)
de op 6 augustus 1992 tussen Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH en Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH gesloten zeggenschaps- en winstafdrachtovereenkomst;
b)
de op 19 december 2003 tussen Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH en easyJet Airline Company Ltd gesloten overeenkomst;
c)
de op 31 maart 2003 tussen Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH en Ryanair Limited gesloten overeenkomst;
d)
de op 28 april 2004 tussen Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH en Ryanair Limited gesloten overeenkomst;
e)
de op 14 oktober 2003 tussen Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH en Germanwings GmbH gesloten overeenkomst;
f)
de op 23 december 2004 tussen Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH en Germanwings GmbH gesloten overeenkomst;
g)
de op 22 oktober 2003 tussen Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH en Volare Airlines S.p.A. gesloten overeenkomst;
h)
de op 3 november 2003 tussen Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH en V-Bird Airlines bv gesloten overeenkomst;
i)
de op 6 juni 2004 tussen Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH en Icelandair Reykjavik Airport gesloten overeenkomst;
j)
de op 17 mei 2004 tussen Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH en Norwegian Air Shuttle AS gesloten overeenkomst;
k)
de op 13 mei 2004 tussen Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH en Aer Lingus Limited gesloten overeenkomst;
l)
de in maart 2004 tussen Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH en easyJet Airline Company Ltd gesloten huurovereenkomst inzake het gebruik van bepaalde ruimten en faciliteiten in terminal B van de luchthaven Schönefeld.
Artikel 2
Dit besluit is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland.
Gedaan te Brussel, 20 februari 2014.