РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 23 ноември 2011 година
относно държавна помощ C 28/10, приведена в действие от Португалия за застрахователната схема за краткосрочни експортни кредити
(нотифицирано под номер C(2011) 7756)
(само текстът на португалски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/532/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за създаване на Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1),
като има предвид, че:
(1)
Настоящото решение засяга държавна помощ, приведена в действие от Португалия под формата на застрахователна схема за краткосрочни експортни кредити (наричана по-долу „схемата“).
1. ПРОЦЕДУРНИ АСПЕКТИ
(2)
На 12 януари 2009 г. Португалия изпрати уведомление относно застрахователна схема за краткосрочни експортни кредити съгласно раздел 5.1 от съобщението на комисията относно „Временна общностна рамка за мерките за държавна помощ за подпомагане на достъпа до финансиране при настоящата финансова и икономическа криза“ (2) (наричана по-долу „временната рамка“).
(3)
Въпреки че в първоначално уведомление схемата е представена като застраховане на краткосрочни експортни кредити за държавите от ОИСР, схемата покрива и транзакции, свързани с вътрешна търговия.
(4)
Тъй като португалските органи потвърдиха, че схемата е приведена в действие през януари 2009 г., с писмо от 19 април 2010 г. Комисията уведоми Португалия, че схемата е била прехвърлена в регистъра на помощите, за които не е изпратено уведомление.
(5)
С писмо от 27 октомври 2010 г. Комисията уведоми Португалия за започването на разследване съгласно член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на схемата.
(6)
С писмо от 29 ноември 2010 г. португалските органи изпратиха своите забележки по отношение на писмото на Комисията от 27 октомври 2010 г. Те приложиха две писма от кредитни застрахователи (CESCE и COSEC) съответно от 22 ноември 2010 г. и 23 ноември 2010 г.
(7)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 9 април 2011 г. (3) Комисията прикани заинтересованите страни да представят мнения по отношение на схемата. Мнения не бяха получени.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. ЦЕЛ
(8)
Португалските органи твърдят, че настоящата финансова криза е довела до увеличаване на риска за търговките операции. Това от своя страна е довело до все по-консервативно поведение от страна на кредитните застрахователи, отразено в равнището на застрахователното покритие за рискове, присъщи за търговски операции.
(9)
Целта на схемата е да се преодолее неефективност на пазара, дължаща се на липсата на предлагане на застраховане на кредити, и да се спомогне за възстановяването на доверието в пазара за кредитно застраховане.
(10)
Постигането на тези цели се преследва чрез предоставянето на застрахователно покритие за кредити на износители и на предприятия, които са временно изправени пред липсата на застрахователно покритие за експортни кредити на частния пазар за транзакции с купувачи в държавите от ЕИСР или за вътрешни транзакции.
(11)
Според португалските органи застрахователният сектор се е свил значително от 2008 г. насам, което е довело до липсата на покритие. Към 30 септември 2010 г. общата стойност на застрахования портфейл е намаляла с 32,84 % между 31 декември 2008 г. и 31 декември 2009 г. и с още 22,4 % от 31 декември 2009 г. до 30 септември 2010 г. Общата стойност на застрахования портфейл е намаляла до 15,9 милиарда EUR през 2010 г. от 30,6 милиарда EUR в края на 2008 г. Броят на застрахованите дружества е намалял от 3709 в края на 2008 г. на 2290 през септември 2010 г. Застрахователите представиха и писма, обосноваващи необходимостта от продължаване на схемата до края на 2010 г. въпреки твърденията в писмата, че няма да бъде достигнат максималният размер на покритието, предоставен по схемата. В писмата беше обяснена необходимостта от схемата, като се посочва повишеният риск при застраховането на експортни кредити поради общото икономическо положение в период на възстановяване от кризата, с последващо увеличаване на цените и намаляване на покритието от частни застрахователи в някои сектори.
2.2. ПРАВНО ОСНОВАНИЕ
(12)
Националното правно основание за схемата е Наредба-закон № 175/2008 от 26 август 2008 г. за създаване на Finova и Наредба-закон № 211/1998 г. от 16 юли 1998 г. за установяване на правила, приложими за организациите за взаимно гарантиране (изменена с Наредба-закон № 19/2001 от 30 януари 2001 г. и Наредба-закон № 309-A/2007 от 7 септември 2007 г.).
2.3. ПРИЛАГАЩ ОРГАН
(13)
Схемата се реализира чрез следните частни кредитни застрахователи, извършващи дейност на португалския пазар: COSEC, CESCE, COFACE и Credito y Caución.
2.4. ПОЛУЧАТЕЛИ
(14)
Според информацията, изпратена на 26 ноември 2010 г. от португалските органи, към октомври 2010 г. е имало 399 получатели по схемата.
(15)
Разпределението на кредитните тавани, предоставени към октомври 2010 г., е представено в следните таблици:
(16)
Използване по застрахователни посредници:
Застрахователно дружество
Получатели
Кредитен таван в евро
Брой
(%)
Стойност
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
COFACE
28
7,02
6 929 700
3,27
Общо
399
100
211 630 292
100
(17)
Разбивка според пазарния дял в евро на транзакциите, свързани с вътрешна търговия и с износ, през октомври 2010 г.
Действително използван кредитен таван (4)
Стойност (EUR)
(%)
Транзакции, свързани с вътрешна търговия
137 175 542
73,20
Транзакции, свързани с износ
50 221 841
26,80
Общо
187 397 383
100
(18)
Разбивка според размера на получателя:
Размер на получателя
Получатели
Кредитен таван в евро
Брой
(%)
Стойност (EUR)
(%)
Големи предприятия
126
31,58
101 135 009
47,79
Средни предприятия
158
39,60
71 507 618
33,79
Микро-/малки предприятия
115
28,82
38 987 665
18,42
Общо
399
100
211 630 292
100
2.5. УСЛОВИЯ ЗА ПРИЛАГАНЕ НА СХЕМАТА
(19)
Схемата покрива търговски рискове (като например неплатежоспособност и забавени неизплатени плащания), свързани с транзакции за износ за периоди под две години с държавите от ОИСР, и рискове по отношение на транзакции, свързани с вътрешна търговия.
(20)
Обществената застраховка действа като инструмент за споделяне на риска (с допълващ характер) с частни застрахователи. Тя се предоставя само в допълнение към покритието, предоставено от частен застраховател.
(21)
Според португалските органи обществената застраховка се предоставя при напълно идентични условия като тези на частната застраховка. Така сумата, която се покрива от обществената застраховка, никога не може да надвишава сумата, покрита от частния застраховател. Приложимата застрахователна премия обаче възлиза на 60 % от премията, прилагана от частния застраховател. Средната ставка, приложима по схемата, е представлявала 0,21 % от оборота, докато пазарната ставка, прилагана от частните застрахователи, е възлизала средно на 0,36 % от оборота през 2009 г. Дори средните пазарни ставки - съответно 0,23 % и 0,24 % през 2007 г. и 2008 г. - са били по-високи от средната приложима ставка по схемата от 2009 г. насам.
(22)
В случай на настъпване на застрахователното събитие всички суми за възстановяване се поделят между държавата и частния застраховател, осигуряващ основното покритие, пропорционално на дела от общото гарантирано покритие, т.е на квотния дял. Процедурата за възстановяване се управлява от частния застраховател.
2.6. ПРОДЪЛЖИТЕЛНОСТ
(23)
Уведомление за схемата е изпратено на 12 януари 2009 г. за срок от 1 януари 2009 г. до 31 декември 2010 г. Комисията не е уведомена за удължаване.
2.7. БЮДЖЕТ
(24)
Според информацията, предоставена на Комисията от страна на португалските органи, максималната гаранция за един получател е 1,5 милиона евро.
(25)
Според информацията, предоставена на Комисията от португалските органи, общият бюджет на схемата за вътрешни и експортни транзакции, е 2 милиарда EUR (5).
3. РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ОТНОСНО ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(26)
В решението си от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване Комисията представи своята предварителна оценка и изрази съмнения по отношение на съвместимостта на схемата с вътрешния пазар. Съмненията, изразени в решението, засягаха:
-
прилагането на схемата по отношение на застраховането на краткосрочни експортни кредити, когато цените по гаранцията са били под равнището, което обикновено се изисква съгласно Съобщението на Комисията относно застраховането на краткосрочни експортни кредити (6) (наричано по-долу „съобщението“). Комисията изрази съмнения, че възнаграждението е било необходимо и пропорционално за постигане на целта, като се има предвид потенциалното нарушаване на конкуренцията, свързано с него,
-
прилагането на схемата по отношение на вътрешните транзакции. Комисията изрази съмнения по отношение на съвместимостта на мярката и отново постави под въпрос цената на предоставената гаранция.
4. МНЕНИЕ НА ПОРТУГАЛИЯ
(27)
В мнението си по отношение на откриването на официалната процедура по разследване португалските органи заявяват, че твърдението на Комисията, че предприятията по схемата се възползват от предимство, което иначе не би съществувало, не съответства на целите, представени във временната рамка. За да докажат неефективността на пазара, португалските органи посочват коефициента на загубата, който е достигнал рекордната стойност от 102 % през 2008 г. въпреки факта, че броят на застрахованите предприятия е намалял с 29,41 % в края на 2009 г. в сравнение с края на 2008 г. и с още 12,53 % до края на септември 2010 г. Стойността на застрахования портфейл е намаляла с 32,84 % в края на 2009 г. в сравнение с края на 2008 г. и с още 22,36 % към септември 2010 г. Португалия твърди още, че други държави-членки също са приели такива схеми.
(28)
По отношение на избирателния характер на предимството Португалия твърди, че схемата не е избирателна, а представлява мярка от общ характер, която не води до вътрешносекторна или междусекторна дискриминация. Освен това Португалия критикува липсата на определение на Комисията за това какво представлява обща мярка. Според Португалия липсата на дискриминация се доказва с i) прилагането на схемата и по отношение на предприятия от други държави-членки, които извършват дейност в Португалия; ii) приемането на заявления за схемата от всички четири застрахователи, осъществяващи дейност в Португалия, като всички те са поне частична собственост на чуждестранни образувания; iii) липсата на промяна в необходимостта от финансиране по време на кризата; iv) основният получател по схемата, който през октомври 2010 г. е бил сегментът с операциите, свързани с националния пазар (73,2 %); v) възможността всички предприятия, извършващи дейност в Португалия, да използват схемата, независимо от това дали естеството на дейността им е свързано с търговия със стоки (отраслите „строителство“, „транспорт“ и „други услуги - с изключение на търговия“ са се възползвали от схемата със суми съответно в размер на 2 155 000 EUR, 471 500 EUR и 4 580 000 EUR), въпреки че по своето естество експортните кредити са свързани основно с транзакции със стоки. Освен това според Португалия моделът с допълващ характер не е източник на дискриминация, тъй като не възпрепятства нито едно предприятие да договори такава политика с частен застраховател. Публичните органи разчитат изцяло на оценката на риска на частните застрахователи. Освен това според португалските органи максималният таван, определен за една застраховка, не ограничава достъпа до нея за големи предприятия, които са се възползвали от схемата (до 47,79 % според стойността на операциите в сравнение с 33,79 % за средни предприятия и 18,42 % за малки предприятия, но само до 31,58 % според броя на получателите в сравнение с 39,60 % за средни предприятия и 28,82 % за малки предприятия). Максималният таван е предназначен да гарантира, че използваните държавни ресурси са пропорционални на преследваните цели и че рискът е диверсифициран по подходящ начин, като същевременно се осигурява достъп до схемата за по-голям брой предприятия. Според португалските органи фактът, че максималната сума по схемата не е била използвана, служи за доказателство за липсата на дискриминация за големите предприятия. И накрая, Португалия изразява съмнение по отношение на връзката между съдебната практика, посочена от Комисията в точка 36 от решението за откриване на официалната процедура по разследване, и дискриминацията. Тя изразява съжаление, че Комисията не е определила критерии, на които дадена мярка трябва да отговаря, за да бъде от общ характер.
(29)
Португалия обоснова по-ниските цени по схемата в сравнение с тези при частното застраховане, твърдейки, че може да се наблюдава неблагоприятен избор, т.к. предприятията са решавали да застраховат по-малко рисковите операции по схемата, като са оставили по-рисковите операции за покритие чрез частно застраховане. Във връзка с това според португалските органи обосновката на Комисията не би могла да бъде уместна за сектора на експортните кредити, където рискът не се увеличава с размера на кредита, както се случва при банковите кредити. Според португалските органи ниският риск се доказва с факта, че към октомври 2010 г. обемът на исканията, натрупани по схемата, се е увеличил само с 0,26 % от общата стойност на договорените застраховки. Освен това според португалските органи цените, прилагани за държавната гаранция, съответстват на пазарните цени преди кризата и следователно не създават предимство за техните получатели.
(30)
Освен това според португалските органи схемата не предизвиква нарушаване на конкуренцията между държавите-членки, тъй като: i) тя обхваща и национални операции; ii) разходите за застраховане се различават в държавите-членки, както проличава от различните цени за застраховане; и iii) този вид услуга не се предлага на пазара.
5. МНЕНИЯ НА ДРУГИ ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(31)
След публикуването на решението на Комисията за откриване на официалната процедура по разследване в Официален вестник на 9 април 2011 г. Комисията не получи мнения от трети страни.
6. ОЦЕНКА
6.1. КВАЛИФИЦИРАНЕ НА МЯРКАТА КАТО ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(32)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи:
Освен когато е предвидено друго в настоящия договор, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(33)
За да се прилага член 107, параграф 1 от ДФЕС, трябва да е налице мярка за помощ, която може да се припише на държавата и се предоставя чрез държавни ресурси, засяга търговията между държавите-членки и нарушава конкуренцията на вътрешния пазар, като предоставя избирателно предимство на определени предприятия.
Държавни ресурси
(34)
Както се обяснява в решението на Комисията от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване, застраховката се предлага пряко от държавата и всички загуби, произтичащи от схемата, засягат националния бюджет. Следователно схемата включва държавни ресурси. Наличието на държавни ресурси не се оспорва от Португалия.
Избирателно предимство за застрахователи
(35)
Комисията анализира пазарите за застраховане на краткосрочни експортни кредити в решенията си относно застрахователните схеми за краткосрочни експортни кредити (7). Ставките на премиите на пазара за застраховане на краткосрочни експортни кредити обикновено се фиксират в договори за минимален срок от една година. Поради това всяка промяна в цените на предлаганото покритие започва да действа единствено след известен период. Освен това пазарната практика е да се коригира предлагането на кредитно застраховане чрез увеличаване или намаляване на размерите на предлаганите кредити, а не чрез промяна на ставката, прилагана за покритието. Тази практика се наблюдава също и от началото на финансовата криза, както се доказва с писмата за отказ на покритие, изпратени от Португалия, и писмата за отказ, изпратени по други дела за застрахователни схеми за краткосрочни експортни кредити (8). Като цяло писмата за отказ от застрахователите не предлагат на износителите като алтернатива по-висока цена за покритието на някои купувачи. Сведенията показват, че в резултат на финансовата криза частните застрахователи значително са намалили предлаганото покритие, като често изобщо го оттеглят. Други данни, предоставени от пазарни оператори, потвърждават горепосоченото (9). Следователно конкуренцията между застрахователите се основава главно на количествата, а не на цените. Чрез мярката държавата е реагирала на търсенето, за което липсва покритие от съществуващите частни оператори. Въпреки това на конкурентен пазар без държавна намеса нов оператор би реагирал на търсенето чрез предоставяне на допълнително застрахователно покритие. Следователно въздействието на държавната намеса е било да защити пазарните позиции на частните оператори, които вече извършват дейност на португалския пазар.
(36)
Застраховането на краткосрочни експортни кредити е продукт, при който застрахователят поема търговския и политическия риск от неизпълнение от страна на купувача при търговска транзакция. Банките също предлагат поемането на търговските рискове, свързани с търговски транзакции, чрез документарен кредит и факторинг без право на обратен иск. Застраховането на краткосрочни експортни кредити, предлагано от дружествата за застраховане на експортни кредити, и документарните кредити, предлагани от банките, са взаимно заменяеми по отношение на търсенето на пазара за защита срещу търговски риск при търговски транзакции. При липсата на държавна намеса износителите биха прибегнали поне в някаква степен до документарен кредит (акредитив), предлаган от банките. (10) Поради възможната заменяемост между застраховането на краткосрочни експортни кредити, предлагано от застрахователите, и документарния кредит, предлаган от банките, мярката създава предимство в полза на сектора на застраховането на краткосрочни експортни кредити, тъй като допринася за поддържането на пазарния дял на застрахователите на експортни кредити на пазара за защита срещу търговски и политически рискове, свързани с търговски транзакции. Тъй като банките не отговарят на условията за кандидатстване по схемата, при която публичното застраховане се предлага единствено като допълнение към покритието, предлагано от частни застрахователи, предимството е избирателно.
(37)
С оглед на горепосоченото Комисията достига до заключението, че мярката предоставя избирателно предимство на застрахователите.
Избирателно предимство за износители и предприятия, извършващи вътрешна търговия
(38)
Износителите и предприятията, извършващи вътрешна търговия, които участват в схемата, заплащат премия, която е по-ниска от пазарната премия. Това води до укрепване на позицията на предприятията, които се възползват от схемата, в сравнение с тези, които вероятно ще получат своето покритие единствено от частни застрахователи на пазарна цена. Самото укрепване чрез мерки на дадена схема на позицията на някои участници на пазара в сравнение с техните конкуренти в сходно положение се счита за предимство (11). В настоящия случай укрепването на позицията на тези получатели не би било възможно в същата степен без намесата на държавата.
(39)
Освен това, както потвърждава Португалия, покритието не се предлага на пазара, поне не в същата степен, за рисковете, покривани по схемата. Така предприятията, които се възползват от схемата, получават двойно предимство под формата на достъп до застрахователно покритие, което иначе не би се предлагало: те не само се възползват от по-ниска премия в сравнение с пазарната цена, но се възползват и от съществуването на допълнителното покритие.
(40)
Португалската схема de facto e избирателна.
(41)
Първоначален признак, че схемата е избирателна, е, че предприятията, които се възползват от мярката, са почти изключително предприятия, търгуващи със стоки, докато предприятията, които предоставят услуги, се възползват в много по-малка степен от нея. В контекста на официалната процедура по разследване португалските органи посочват, че няма правни ограничения, възпрепятстващи предприятията, които не извършват търговска дейност, да се възползват от схемата, и че отраслите „строителство“, „транспорт“ и „други услуги - с изключение на търговия“ са се възползвали от схемата. Въпреки това Португалия признава също, че поради своето естество застраховането на експортни кредити засяга основно транзакциите със стоки. Само около 2,4 % от застраховките, предоставени по схемата към октомври 2010 г., са били за предприятия, които предоставят транспорт и други услуги. Като се има предвид, че предприятията, които предоставят услуги, са съставлявали само 8 от общо 361 предприятия, възползвали се от схемата, и около 1,25 % от дела на кредитните тавани, е ясно, че въпросната мярка е подпомогнала основно предприятия, които търгуват със стоки.
(42)
Има други елементи, които показват, че схемата de facto e избирателна.
(43)
Първо, въпреки твърдението на португалските органи, че схемата има общ характер, тъй като получателите се определят по обективни критерии, които не водят до дискриминация по отношение на образувания от други държави-членки, условията, определени съгласно схемата, предоставят известна възможност за избор на получатели. Схемата следва модел с допълващ характер, според който само предприятия, които имат кредитен таван при частен застраховател, отговарят на условията на схемата, докато предприятия, на които частни кредитни застрахователи напълно отказват покритие, не отговарят на условието за допълване. Схемата изцяло предоставя възможността на частните предприятия да преценят изпълнението на изискванията за покритие. При липсата на еднакви и обективни критерии за определяне на риска, свързан с транзакциите, които всеки износител или търговец извършва, схемата предоставя на частните оператори известна степен на свобода при оценката на кредитоспособността на предприятията, които отговарят на условията за кандидатстване за покритие. Съдът е преценил, че за да се счита за неизбирателна, дадена мярка следва да се основава на критерий за прилагане, който е обективен, няма географски или отраслов аспект и съответства на целта на мярката (12). В настоящия случай липсата на обективен критерий за решението за предоставяне на частно покритие води до потенциална дискриминация между получателите, които са в съпоставимо фактическо положение (13).
(44)
Второ, дори ако критериите за достъп до схемата се считат за обективни, според Съда единствено съществуването на обективни критерии не пречи мярката да има избирателен характер, когато действието ѝ облагодетелства някои предприятия за сметка на други. Във връзка с това Съдът посочи, че „[ф]актът, че помощта не е насочена към един или повече конкретни получатели, определени предварително, а че тя е предмет на редица обективни критерии, според които може да бъде предоставена, в рамките на предварително определено общо разпределение на бюджета, на неограничен брой получатели, които не са определени индивидуално предварително, не може да бъде достатъчен, за да се постави под въпрос избирателният характер на мярката и съответно определянето ѝ като държавна помощ по смисъла на член 92 от Договора [член 107, параграф 1 от ДФЕС]. Това обстоятелство може най-много да означава, че въпросната мярка не е индивидуална помощ. Това обаче не е пречка тази публична мярка да се счита за схема за помощ, представляваща избирателна и следователно конкретна мярка, ако поради своите критерии на прилагане тя осигурява предимство на определени предприятия или на производството на някои стоки при изключване на други.“ (14) Следователно според Съда случаите на държавна намеса не следва да се оценяват въз основа на причините за тях или на техните цели, а на тяхното въздействие. (15) В настоящия случаи схемата de facto е избирателна.
(45)
Трето, за да има общ характер, мярката трябва не само да се основава на обективни и хоризонтални критерии, но и да не бъде ограничена нито във времето, нито в областта на своето приложение. Схемата, въпреки че Португалия защитава нейния общ характер, е ограничена както във времето, така и в областта на своето приложение, включително поради самото естество на модела с допълващ характер, както е обяснено по-горе в съображение 43.
(46)
И накрая, критериите по схемата не съответстват на целта и логиката на мярката (16). Дори ако схемата се прилагаше по обективен начин от частните застрахователи, само предприятия, чието покритие е намаляло по време на кризата, биха отговаряли на условията по схемата. Предприятията, за които частните застрахователи са отменили кредитните тавани напълно, се изключват от схемата. Следователно въпреки целта на схемата, а именно да бъде преодоляна предполагаема липса на покритие на частния пазар, тя не обхваща предприятията, които са засегнати най-тежко от намаляването на капацитета за частно застраховане на пазара. Във връзка с това формата на мярката не е подходяща за преодоляване на установената неефективност на пазара.
(47)
Въз основа на горепосочените съображения предимствата, предоставяни на износителите и търговските предприятия, които участват в схемата, имат избирателен характер.
Въздействие върху търговията и нарушаване на конкуренцията
(48)
По отношение на въздействието върху търговията схемата покрива транзакции за износ и вътрешни транзакции за търгуеми стоки.
(49)
Като покрива вътрешни операции, схемата евентуално може да засяга търговията между държавите-членки в степен, която може значително да наруши търговските потоци, например като пренасочва търговските дейности от износ към вътрешни транзакции.
(50)
По отношение на нарушаването на конкуренцията, съгласно практиката на Съда дори само фактът, че конкурентната позиция на дадено предприятие укрепва в сравнение с други конкурентни предприятия, като му се предоставя икономическа полза, която иначе не би получило при нормално протичане на неговата дейност, е признак за евентуално нарушаване на конкуренцията (17).
(51)
Тъй като схемата се прилага по отношение на износа, включително за други държави-членки, мярката очевидно засяга търговските потоци между държавите-членки, тъй като улеснява извършването на експортна дейност от страна на получателите.
(52)
Освен това схемата засяга търговията, доколкото обхваща вътрешни транзакции. Установена съдебна практика е, че когато помощ, предоставена от държава-членка, укрепва позицията на предприятие в сравнение с други конкурентни предприятия при търговия в рамките на Съюза, се счита, че търговията е засегната от тази помощ. Във връзка с това фактът, че икономически отрасъл е бил либерализиран на равнището на Съюза, може да послужи да се определи, че помощта има действително или потенциално въздействие върху конкуренцията и засяга търговията между държавите-членки. Освен това не е необходимо самото предприятие на получателя да участва в търговията в рамките на Съюза. Помощ, предоставена от държава-членка на предприятие, може да допринесе за поддържане или увеличаване на дейността на вътрешния пазар, като вследствие на това предприятия, установени в други държави-членки, имат по-малко възможности за навлизане на пазара на въпросната държава-членка. Освен това укрепването на предприятие, което до момента не е участвало в търговия в рамките на Съюза, може да постави това предприятие в позиция, която му позволява да навлезе на пазара на друга държава-членка (18).
(53)
В настоящия случай мярката облагодетелства предприятия, които извършват дейност в различни сектори, които са отворени за търговия на територията на Европейския съюз. Така дори предимствата, предоставени за вътрешните транзакции на предприятията, извършващи дейност само на португалския пазар, засягат търговията между държавите-членки.
(54)
Освен това предназначението на мярката е да подпомага търговската дейност на предприятията, установени в Португалия, а не на предприятията, установени в други държави-членки. Следователно мярката може да наруши конкуренцията на вътрешния пазар.
Заключение
(55)
Следователно настоящият проект представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Помощта може да се счита за съвместима с общия пазар, ако изпълнява условията на някое от изключенията, предвидени в Договора.
6.2. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА ЗА ЗАСТРАХОВАТЕЛИ
(56)
В съобщението си Комисията определи условията, при които помощ за застрахователи под формата на подкрепени от държавата схеми за краткосрочни експортни кредити, се счита за съвместима. В условията на финансовата криза временната рамка определя условията за прилагане на съобщението.
(57)
В точка 2.5 от измененото съобщение (19)„продаваеми рискове“ се определят като търговските и политическите рискове във връзка с публични и непублични длъжници, установени в държавите, изброени в приложението (20) към съобщението. Обикновено се забраняват финансови предимства в полза на застрахователи на експортни кредити, които сключват или покриват транзакция, квалифицирана като продаваем риск.
(58)
В точка 3.1 от съобщението се посочва, че факторите, които могат да нарушат конкуренцията между частни или публично подкрепяни застрахователи на експортни кредити, които застраховат продаваеми рискове, са de jure и de facto държавните гаранции за вземане на заеми и за загуби. Тези гаранции позволяват на застрахователите да вземат заеми при ставки, по-ниски от нормалните пазарни ставки, или изобщо им осигуряват възможност да вземат заеми. Освен това те премахват необходимостта застрахователите да се презастраховат на частния пазар.
(59)
Що се отнася до държави, които не са изброени в приложението към съобщението, тези рискове са „непродаваеми“ по смисъла на съобщението и публичната подкрепа за тяхното застраховане не е обхваната от съобщението.
(60)
В точка 4.2 от съобщението се предвижда, че „продаваемите рискове“ не могат да бъдат покривани чрез застраховане на експортни кредити с помощ от държавите-членки. В точка 4.4 от съобщението обаче се посочва, че при определени условия тези рискове могат временно да бъдат покривани от публични или публично подкрепяни застрахователи на експортни кредити. По-специално тя гласи, че рисковете, поети по отношение на длъжници, установени в държавите, изброени в приложението към съобщението, се считат за временно непродаваеми само ако може да бъде доказано, че на частния застрахователен пазар липсва покритие за рисковете, които по принцип се считат за продаваеми. Държавите-членки, които искат да задействат тази клауза за дерогация, трябва да представят пазарен доклад и да осигурят доказателства от двама големи международно признати застрахователи на експортни кредити, както и от национален кредитен застраховател, за липсата на покритие за рисковете на частния застрахователен пазар. Освен това публично подкрепяните застрахователи на експортни кредити трябва, доколкото е възможно, да съгласуват ставките на своите премии за такива „непродаваеми рискове“ със ставките, прилагани другаде от частните застрахователи на експортни кредити за въпросния вид риск, и да осигурят описание на условията, които публичният застраховател на експортни кредити възнамерява да прилага по отношение на такива рискове.
(61)
За да се ускори процедурата във временната рамка беше опростено, до 31 декември 2010 г., доказателството, което държавите-членки трябва да представят, за да докажат липсата на покритие. За тази цел държавите-членки трябваше да представят доказателства, осигурени от един голям международно признат частен застраховател на експортни кредити и от един национален кредитен застраховател, или от поне от четири утвърдени износители на местния пазар. Временната рамка беше удължена до 31 декември 2011 г. (21)
Липса на покритие
(62)
Португалия представи няколко писма от износители, които показват, че им е отказано покритие за редица транзакции. Въпреки това Комисията не намери достатъчно доказателства за липсата на покритие в писмата, предоставени от португалските органи. Посочените в писмата причини за отказ са или поверителни, или се посочва ясно, че отказът се дължи на недостатъчната ликвидност и финансовото състояние на клиента, което е нормална бизнес практика при добре функциониращ застрахователен пазар. Португалия представи данни в отговора си във връзка с решението на Комисията от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване, които показват намаляване на броя на дружествата, които сключват застраховки (към края на 2009 г. има намаление от 29,41 % в сравнение с предходната година и още 12,53 % до септември 2010 г.), както и намаление на стойността на застрахования портфейл (намаление от 32,84 % към края на 2009 г. в сравнение с предходната година и още 22,36 % до септември 2010 г.). Въпреки това от двете писма от частни застрахователи, предоставени от Португалия, в които се отбелязва липсата на покритие на частния пазар, в едно от тях (от CESCE от 22 ноември 2010 г.) се посочва, че нуждите от финансиране на предприятията също са намалели поради намаляването на търсенето на пазарите. Поради това предполагаемото намаление на застрахованите обеми не е достатъчно доказателство за липсата на покритие на пазара.
(63)
Освен това, ако на частния пазар действително има липса на покритие и впоследствие такова започне да се предлага, когато държавата предостави частично покритие, това може да бъде признак, че застрахователите са получили държавна помощ. Тъй като пазарът се приспособява основно според количеството, а не според цените, както се обяснява в съображение 35, наличието на кредитиране, получено чрез държавната помощ, позволява на операторите, които вече присъстват на пазара, да поддържат своята позиция.
Съгласуване на ставките на премиите със ставките, прилагани от частните кредитни застрахователи
(64)
Ставките, прилагани съгласно схемата, представляват 60 % от ставките, прилагани от частен застраховател, за осигуряване на покритие за един и същ клиент. Освен това, обратно на твърденията на Португалия, рискът, който се прехвърля на държавата във връзка със схемата, може да се счита за по-висок от риска, който се покрива самостоятелно от частния застраховател. Следва да се припомни, че рискът от неизпълнение се увеличава с увеличаването на застрахованата сума. Така с по-голяма стойност на застрахователното покритие износителят ще приеме да сключи повече търговски транзакции с даден купувач. Общата стойност на транзакциите може да надвиши капацитета на купувача за изплащане.
(65)
Португалските органи считат, че рискът от допълнителни транзакции е по-нисък, като приемат, че износител, който е получил ограничено покритие, първо ще застрахова най-рисковите купувачи; а с увеличаване на покритието износителят постепенно ще застрахова купувачите, които са по-малко рискови. При този аргумент обаче се пропуска фактът, че кредитните тавани се предоставят за отделните купувачи и следователно износителят няма избор да използва целия предоставен таван изключително за купувачите с най-ниска кредитоспособност.
(66)
Освен това твърдението на португалските органи, че допълнителните застраховани транзакции са с по-нисък риск в сравнение с транзакциите, застраховани от частния застраховател, води до заключението, че частните застрахователи приемат по-висок риск за определено равнище на премията, като същевременно отказват да покриват транзакции с по-нисък риск за същото равнище на премията. Ако този аргумент беше верен, един рационален частен застраховател би застраховал повече транзакции, което ще увеличи неговия приход от премии от тях при същевременно намаляване на риска. С други думи според аргумента на португалските органи частните застрахователи биха действали нерационално, като биха се съгласили да застраховат по-рискова част от портфейла вместо по-малко рисковата част. Поради това аргументът не може да бъде приет.
(67)
В резултат на увеличения риск, покрит чрез мярката, държавата поема риска от по-голяма очаквана крайна загуба в сравнение с частния застраховател, когато предоставя и определя цената на първоначалното покритие самостоятелно. Поради това при схема с допълващ характер, при което решението за разширяване на покритието се взема едва след като е определена премията за първоначалния таван за застраховането на кредити, цената на допълнителната част трябва да отразява по-високия риск от евентуално прекомерно покритие. Аргументът на португалските органи, според които предприятията биха направили неблагоприятен избор, който би гарантирал, че по-рисковите операции ще бъдат покрити от частни застрахователи, не е подкрепен от конкретни данни, нито от познатата пазарна практика. Най-разпространената форма на частно застраховане на краткосрочни кредити (полиза за целия оборот) изисква целият портфейл на кредитираните продажби да се покрива от полицата. Така застрахованото дружество няма възможност да застрахова своите рискове избирателно. Комисията счита, че цената на допълнителната застраховка следва да бъде съобразена с по-високото равнище на поетия риск. Затова цената е следвало да бъде по-висока от цената, прилагана от страна на частните застрахователи за основното покритие.
(68)
В настоящия случай ставките, прилагани по схемата, са по-ниски от текущите ставки на пазара за застраховане на експортни кредити, което се потвърждава от Португалия в отговора ѝ по повод на решението на Комисията от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване. Тази цена е по-ниска и от пазарните ставки през 2007 и 2008 г. Поради тази причина аргументът, представен от португалските органи, според който определените цени съответстват на пазарните ставки преди кризата, също не се потвърждава. Освен това цената следва да бъде съобразена и с равнището на поетия риск. Следователно цената всъщност следва да бъде по-висока от пазарната цена.
(69)
С оглед на горепосоченото схемата, прилагана по отношение на застрахователи, е несъвместима със съобщението и временната рамка.
6.3. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА ЗА ИЗНОСИТЕЛИ И ПРЕДПРИЯТИЯ, ИЗВЪРШВАЩИ ВЪТРЕШНА ТЪРГОВИЯ
6.3.1. Съвместимост на мярката, предназначена за застраховане на краткосрочни експортни кредити
(70)
Член 107, параграф 3, буква в), приложима при нормални пазарни условия, и член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС, приложима в периоди на сериозни затруднения в икономиката, позволяват помощта да се разглежда като съвместима с вътрешния пазар при определени условия.
(71)
Комисията припомня, че според съдебната практика член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС трябва да се прилага строго и да служи за преодоляване на затруднения в цялата икономика на държава-членка (22).
(72)
В съответствие с принципите, определени във временната рамка (параграф 5.1), удължена до 31 декември 2012 г., за да се счита за съвместима, мярката за помощ трябва да отговаря на следните критерии:
а.
Уместност
Помощта трябва да бъде насочена по подходящ начин, за да може ефективно да постига целта за преодоляване на сериозни затруднения в икономиката. Това няма да е така, ако мярката не е подходяща за преодоляване на затрудненията.
б.
Необходимост
Мярката за помощ трябва по своя размер и форма да бъде необходима за постигане на целта. Следователно тя трябва да бъде в минималния размер, необходим за постигане на целта, и да бъде в най-подходящата форма за преодоляване на затрудненията. С други думи, ако помощ в по-малък размер или мярка във форма, пораждаща по-слабо нарушение, са достатъчни за преодоляване на сериозни затруднения в цялата икономика, въпросната мярка не би била необходима. Този анализ се потвърждава от утвърдената практика на Съда (23).
в.
Пропорционалност
Положителното въздействие на мярката трябва да бъде балансирано правилно по отношение на нарушаването на конкуренцията, така че нарушенията да бъдат ограничени до необходимия минимум за постигане на целите на мерките. С член 107, параграф 1 от ДФЕС се забраняват всички избирателни публични мерки, които могат да нарушат търговията между държавите-членки. При всяка дерогация съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС, с която се разрешава държавна помощ, трябва да се гарантира, че помощта е ограничена до необходимото за постигане на нейната определена цел.
Уместност
(73)
Както е обяснено в съображение 46, моделът на схемата изключва предприятия, които са засегнати най-сериозно от кризата, и поради това тя не е подходяща за преодоляване на предполагаема неефективност на пазара поради липса на частно покритие.
Необходимост и пропорционалност: съгласуване на ставките на премиите със ставките, прилагани от частните кредитни застрахователи
(74)
Както се посочва по-горе в съображение 62, въпреки че информацията, предоставена от Португалия, показва затруднения на частния пазар за застраховане на кредити, тя не доказва липса на покритие. Следователно не може да бъде установена необходимост от държавна намеса.
(75)
Както се обяснява в съображения 21 и 64, ставките, прилагани по схемата, представляват 60 % от ставките, прилагани от частни застрахователи, за осигуряване на покритие за един и същ клиент.
(76)
Както се обяснява по-горе в съображения 65-67, при схема с допълващ характер, когато решението за разширяване на покритието се взема едва след като е определена премията за първоначалния таван на застраховка на кредит, цената на допълнителната част трябва да отразява по-висок риск от евентуалното прекомерно покритие.
(77)
Целта да се осигури предполагаемото липсващо застрахователно покритие може да бъде постигната и чрез схема, чиито цени са определени така, че да отразяват основния риск, поет от държавата. Следователно цените по схемата, основаващи се на премия, която е по-ниска от премията, която би била прилагана на пазара за подобни рискове, не са пропорционални на целта на схемата.
(78)
С оглед на горепосоченото частта от схемата, отнасяща се за застраховането на експортни кредити, не може да се счита за съвместима помощ за износители съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС и временната рамка.
(79)
Що се отнася до член 107, параграф 3, буква в), всички аргументи във връзка с уместността, необходимостта и пропорционалността, имат еднакво отношение към анализа за съвместимост съгласно член 107, параграф 3, буква б). Следователно помощта за застрахователи на експортни кредити по схемата засяга условията на търговия в степен, която противоречи на общия интерес.
6.3.2. Съвместимост на схемата по отношение на застраховането на транзакции, свързани с вътрешна търговия
(80)
По отношение на прилагането на схемата за вътрешни транзакции, застраховането на вътрешна търговия под пазарната цена може да отклони търговските транзакции от износ в полза на вътрешни транзакции и да окаже сериозно въздействие върху вноса. Поради това при нормални пазарни условия подкрепата от държавата в полза на вътрешнотърговски операции е строго забранена. С букви в) и б) от член 107, параграф 3 от ДФЕС обаче се позволява помощта да се счита за съвместима с вътрешния пазар при определени условия. Във връзка с това в съобщението и във временната рамка се определят критерии за съвместимостта на мерките за помощ за застраховане на краткосрочни експортни кредити. Тези текстове обаче не включват транзакции, свързани с вътрешна търговия.
(81)
Въпреки това Португалия изпрати уведомление за схемата в контекста на настоящата финансова криза съгласно временната рамка. Поради това трябва да се установи дали, с оглед на всеобхватните последствия от настоящата икономическа криза, схемата може да се счита за пряко съвместима съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС. Ако това не е така, трябва да се анализира дали мярката може да се счита за съвместима съгласно член 107, параграф 3, буква в).
(82)
По отношение на съвместимостта съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС посочената разпоредба позволява на Комисията да обяви помощ за съвместима с вътрешния пазар, ако целта ѝ е „преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава-членка“.
(83)
Комисията отбелязва отново, че член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС трябва да се прилага строго и да служи за преодоляване на затруднения, които засягат цялата икономика на държава-членка (24). Тя припомня също, както е посочено в съображение 73 по-горе, че мярката трябва да отговаря на принципите за уместност, необходимост и пропорционалност.
(84)
Мярката беше приведена в действие в условията на настоящата финансова криза и е ограничена по време.
(85)
Комисията получи писма от износители и частни застрахователи, в които се посочва намаление на застрахователното покритие за вътрешни транзакции. Португалските органи твърдят, че коефициентът на загубата се е увеличил на 102 %. От тази забележка обаче не може да се направи заключение, тъй като увеличението следва постоянна тенденция от 2004 г., както е посочено в коментарите, предоставени от португалските органи. Постоянното увеличаване на коефициента на загубата още преди настъпването на финансовата криза е възможно да не бъде признак за неефективност на пазара при финансирането на вътрешната търговия, а по-скоро за структурен проблем. Поради това Комисията не намери доказателства, че схемата е подходяща за преодоляване на сериозни затруднения в икономиката, и счита, че схемата не може да бъде обявена за съвместима с временната рамка или член 107, параграф 3, буква б).
(86)
По отношение на съвместимостта на мярката съгласно съобщението и член 107, параграф 3, буква в), целта на схемата е да се преодолее липсата на покритие на застрахователния пазар. Поради своя допълващ характер обаче схемата, която позволява известна степен на свобода на частните застрахователи при избора на получател, съществува вероятност тя да остави без покритие предприятия, които са в съпоставимо фактическо положение с предприятията, ползващи покритие, но засегнати от кризата в по-голяма степен. За тези изключени предприятия застрахователното покритие би било оттеглено напълно, а не само частично отменено. Освен това мярката не само осигурява допълнително покритие на получателите, но и предоставя предимство по отношение на цената, като се има предвид, че ставките на премиите са под пазарните ставки. Както вече беше отбелязано, ставките, прилагани по схемата, представляват 60 % от ставките, прилагани от частен застраховател за осигуряване на покритие за един и същ клиент, а фактът, че таванът на покритието е увеличен двойно в сравнение с първоначалния таван, предполага по-голям риск, който не е отразен в премията. Равнището на цените по схемата не е обосновано от гледна точка на необходимостта да се преодолее липсата на застрахователно покритие. Схемата не е пропорционална за постигането на нейната определена цел предвид потенциалното нарушаване на конкуренцията.
(87)
Поради това Комисията заключава, че държавната помощ, предоставена за застраховане на вътрешнотърговскте транзакции, не изпълнява условията на букви б) или в) от член 107, параграф 3 от ДФЕС и е несъвместима с вътрешния пазар.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(88)
С оглед на горепосоченото Комисията заключава, че схемата предоставя държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, която не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар.
8. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(89)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета (25), когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава-членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателите. Възстановява се само помощ, която е несъвместима с вътрешния пазар.
(90)
Целта на възстановяването е връщане към положението, съществувало преди предоставянето на помощта. Тя се постига, след като несъвместимата помощ бъде изплатена от получателите, които по този начин се отказват от предимството, което са имали спрямо своите конкуренти. Сумата, която подлежи на възстановяване, следва да бъде такава, че да се премахне икономическото предимство, предоставено на получателите.
(91)
За да се определи точната количествена стойност на помощта, тъй като не е налична подходяща пазарна цена за възнаграждението за покритието от държавата, е необходимо да се определи подходящ показател. Както се посочва в първото тире на точка 4.2 от известието на Комисията относно гаранциите (26)„еквивалентът на помощта в брой“ за гаранция по заем през дадена година може да се изчисли по същия начин като еквивалента за помощта за заем при облекчени условия. Следователно размерът на помощта може да се изчисли като разлика между теоретичната пазарна ставка и получената благодарение на държавната гаранция ставка, след като се приспаднат всички изплатени премии.
(92)
По отношение на помощта за застрахователи предимството се изразява под формата на запазване на пазарния дял на застрахователите. При липса на помощ покритието би могло да се осигури от друг участник на пазара. По-специално, както е обяснено в съображение 35, конкуренцията на пазара се основава главно на количествата, а не на цените. Освен това пазарната практика е да се определи средна цена за целия портфейл, който след това следва да се застрахова при същия застраховател (27) с цел да се избегне подбиране на определени клиенти (cherry picking) от страна на застрахованото предприятие. Подбирането на определени клиенти може да възникне, ако застрахованото предприятие заплати средна цена само за клиенти с висок риск и не застрахова клиентите с по-нисък риск или застрахова клиенти с по-нисък риск при друг застраховател. Следователно, ако друг участник на пазара беше предоставил покритие на износителите за целия изискан кредитен таван дори на по-висока цена, износителите вероятно щяха да пренасочат съвкупността от своите застрахователи полици към алтернативния доставчик на покритие. Предимството в парично отношение е маржът на печалбата, реализирана по застрахования обем от всеки частен застраховател, като се приспаднат разходите, свързани с този обем. Тези елементи, преобразувани в печалбите, реализирани от частните застрахователи, участващи в схемата през периода, в който държавата е предоставяла допълнителното покритие, биха били отчетени от друг участник на пазара при липса на схема. Следователно помощта в полза на застрахователите се определя количествено като печалбите, реализирани от застрахователите, участващи в схемата през периода на нейното действие, в резултат на тяхното покритие на индивидуални износители и вътрешнотърговски предприятия, включени в схемата. Предимството за клиентите, които са се включили в схемата, следва да се изчисли на равнището на всеки индивидуален застраховател, участващ в схемата, и в случай че печалбата надвишава стойността de minimis, тя следва да бъде възстановена.
(93)
По отношение на износителите получателите следва да са заплатили възнаграждение за покритието от държавата при пазарни условия. Следователно стойността на помощта следва да се изчисли като разлика между действителната пазарна ставка, коригирана според промяната в равнището на риска. Комисията разработи метод за изчисляване на сумата за възстановяване (обяснен в приложението към настоящото решение), основаващ се на разумни допускания и на обичайната пазарна практика. При този метод теоретичната пазарна цена за покритието, предоставено от държавата, се равнява на 110 % от цената (под формата на ставка на премията), определена от частния застраховател за всеки индивидуален износител. Тъй като цената, която се заплаща по схемата, е 60 % от премиите, прилагани от частния застраховател, сумата, която следва да се възстанови при всяка транзакция, се равнява на сумата, прилагана от държавата съгласно схемата, умножена по 5/6.
(94)
Сумата, посочена в съображение 93, представлява сумата, която трябва да се възстанови, плюс лихвата по възстановяването, която се натрупва реално върху тази сума от датата, на която помощта е предоставена на получателите (дата на индивидуалните гаранции) до нейното действително възстановяване. Лихвата по възстановяването се изчислява с натрупване съгласно глава V на Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (28), изменен с Регламент (ЕО) № 271/2008 (29).
(95)
Настоящото решение се прилага незабавно, по-специално по отношение на възстановяването на всички индивидуални помощи, предоставени по схемата, с изключение на помощите, които отговарят на условията, посочени в регламентите, приети в съответствие с членове 1 и 2 от Регламент (ЕО) № 994/98 на Съвета (30), или чрез друга одобрена схема за помощ, до максималния интензитет на помощта или границите de minimis, приложими за този вид помощ.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, която се съдържа в застрахователната схема за краткосрочни експортни кредити в изпълнение на Наредба-закон № 175/2008 от 26 август 2008 г. за създаване на Finova и Наредба-закон № 211/1998 г. за установяване на правилата, приложими за организациите за взаимно гарантиране, от 16 юли 1998 г. (изменени с Наредба-закон № 19/2001 от 30 януари 2001 г. и Наредба-закон № 309-A/2007 от 7 септември 2007 г.), предоставена неправомерно от Португалия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
Индивидуалната помощ, предоставена по схемата, посочена в член 1, която към момента на предоставянето отговаря на условията, посочени в регламент, приет в съответствие с член 1 от Регламент (ЕО) № 994/98, или в друга одобрена схема за помощ, е съвместима с вътрешния пазар, до максималния интензитет на помощта или границите de minimis, приложими за този вид помощ.
Член 3
1. Португалия възстановява от получателите несъвместимата помощ, посочена в член 1.
2. Върху сумите, които следва да бъдат възстановени, се начисляват лихви от датата на тяхното предоставяне на получателя до тяхното действително възстановяване.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V на Регламент (ЕО) № 794/2004, изменен с Регламент (ЕО) № 271/2008.
4. Португалия преустановява незабавно схемата, посочена в член 1, и анулира всички неизвършени плащания на помощ по схемата, посочена в член 1, от датата на уведомлението за настоящото решение.
Член 4
1. Възстановяването на помощта, предоставена по схемата, посочена в член 1, се извършва незабавно и ефективно.
2. Португалия гарантира, че настоящото решение се прилага в срок от четири месеца от датата на уведомлението за настоящото решение.
Член 5
1. В срок от два месеца след уведомлението за настоящото решение Португалия изпраща на Комисията следната информация:
а)
списък на получателите, които са получили помощ по схемата, посочена в член 1, и общата стойност на помощта, получена от всеки от тях;
б)
общата сума (главница и лихва по възстановяването), подлежаща на възстановяване от всеки получател;
в)
подробно описание на вече предприетите и планираните мерките за изпълнение на настоящото решение;
г)
документи, доказващи, че на получателите е наредено да възстановят помощта.
2. Португалия информира Комисията за напредъка по националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 1. При поискване от страна на Комисията Португалия предоставя незабавно информация за вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателите.
Член 6
Адресат на настоящото решение е Република Португалия.
Съставено в Брюксел на 23 ноември 2011 година.
COMMISSION DECISION
of 23 November 2011
on State aid No C 28/10 implemented by Portugal for the short-term export credit insurance scheme
(notified under document C(2011) 7756)
(Only the Portuguese text is authentic)
(Text with EEA relevance)
(2014/532/EU)
THE EUROPEAN COMMISSION,
Having regard to the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU), and in particular the first subparagraph of Article 108(2) thereof,
Having regard to the Agreement on the European Economic Area, and in particular Article 62(1)(a) thereof,
Having called on interested parties to submit their comments pursuant to those provisions (1),
Whereas:
(1)
This decision concerns State aid put into effect by Portugal in the form of a short-term export credit insurance scheme (hereinafter ‘the scheme’).
1. PROCEDURAL ASPECTS
(2)
On 12 January 2009 Portugal notified a short-term export-credit insurance scheme under section 5.1 of the Commission Communication ‘Temporary Community framework for State aid measures to support access to finance in the current financial and economic crisis’ (2) (hereinafter referred to as ‘the Temporary Framework’).
(3)
Although the scheme was originally notified as short-term export-credit insurance for OECD countries, the scheme also covers domestic trade transactions.
(4)
Insofar as the Portuguese authorities confirmed that the scheme was implemented as of January 2009, the Commission informed Portugal by letter dated 19 April 2010 that the scheme had been transferred to the Non-Notified aid registry.
(5)
By letter of 27 October 2010, the Commission informed Portugal of the opening of an investigation under Article 108(2) of the TFEU in relation to the scheme.
(6)
By letter of 29 November 2010, the Portuguese authorities sent their observations on the Commission's letter of 27 October 2010. They attached two letters from credit insurers (CESCE and COSEC) dated 22 November 2010 and 23 November 2010 respectively.
(7)
The Commission's decision to initiate the procedure was published in the Official Journal of the European Union of 9 April 2011 (3). The Commission invited interested parties to submit comments on the scheme. No comments were received.
2. DESCRIPTION OF THE MEASURE
2.1. OBJECTIVE
(8)
The Portuguese authorities have alleged that the current financial crisis has resulted in an increased risk for commercial operations. This in turn has led to an increasingly conservative attitude on the part of credit insurers, reflected in the level of insurance cover for risks inherent in commercial operations.
(9)
The objective of the scheme is to address a market failure due to the unavailability of credit insurance and to help restore confidence in the credit insurance market.
(10)
Those aims are pursued through the provision of credit insurance coverage to exporters and to companies that are temporarily confronted with the unavailability of export insurance cover in the private market for transactions with buyers in OECD countries or for domestic transaction.
(11)
According to the Portuguese authorities, the insurance sector has shrunk considerably since 2008, which resulted in the unavailability of cover. On 30 September 2010 the total value of the insured portfolio decreased by 32,84 % between 31 December 2009 and 31 December 2009 and by a further 22,4 % from 31 December 2009 to 30 September 2010. The total value of the insurance portfolio was down to EUR 15,9 billion in 2010 from EUR 30,6 billion at the end of 2008. The number of insured firms decreased from 3 709 at the end of 2008 to 2 290 in September 2010. Letters from insurers were also provided to justify the need for continuation of the scheme until the end of 2010, despite allegations in the letters that the maximum cover amount granted by the scheme would not be reached. Those letters explained the need for the scheme by referring to the increased risk of export credit insurance due to the general economic situation in times of recovery from the crisis, with a subsequent increase in prices and reduction of coverage from private insurers in certain sectors.
2.2. LEGAL BASIS
(12)
The national legal basis for the scheme is Decree-Law No 175/2008 establishing the Finova of 26 August 2008 and Decree-Law No 211/1998 of 16 July 1998 laying down the rules applicable to mutual guarantee societies (as amended by Decree-Laws No 19/2001 of 30 January 2001 and No 309-A/2007 of 7 September 2007).
2.3. IMPLEMENTING BODY
(13)
The scheme is implemented through the following private credit insurers active on the Portuguese market: COSEC, CESCE, Coface and Credito y Caución.
2.4. BENEFICIARIES
(14)
According to information submitted on 26 November 2010 by the Portuguese authorities, 399 beneficiaries were subscribed to the scheme at October 2010.
(15)
The segmentation of the credit limits granted at October 2010 is reproduced in the following tables:
(16)
Utilization by intermediary insurer:
Insurance company
Beneficiaries
Credit limit in euro
Number
(%)
Value
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
Coface
28
7,02
6 929 700
3,27
Total
399
100
211 630 292
100
(17)
Breakdown by market size in euros into domestic and export transactions in October 2010:
Credit limit effectively used (4)
Value (EUR )
(%)
Domestic trade transactions
137 175 542
73,20
Export transactions
50 221 841
26,80
Total
187 397 383
100
(18)
Breakdown by size of beneficiary:
Size of beneficiary
Beneficiaries
Credit limit in euro
Number
(%)
Value (EUR )
(%)
Big firms
126
31,58
101 135 009
47,79
Medium firms
158
39,60
71 507 618
33,79
Micro-/Small firms
115
28,82
38 987 665
18,42
Total
399
100
211 630 292
100
2.5. TERMS AND CONDITIONS OF APPLICATION OF THE SCHEME
(19)
The scheme covers commercial risks (such as insolvency and protracted default) linked to export transactions for periods of less than two years with OECD countries, and risks linked to domestic trade transactions.
(20)
The public insurance operates as a risk-sharing facility (‘a top-up’) with private insurers. It is granted only as a supplement to the cover provided by a private insurer.
(21)
The public insurance is granted, according to the Portuguese authorities, under exactly the same terms and conditions as the private insurance. Thus, the amount covered by the public insurance may never exceed the amount covered by the private insurer. However, the applicable insurance premium is equal to 60 % of the premium charged by the private insurer. The average rate applicable under the scheme represented 0,21 % of turnover, while the market rate charged by private insurers represented on average 0,36 % of turnover in 2009. Even the average market rates - of 0,23 % and 0,24 % in 2007 and 2008 respectively - were higher than the average rate applicable under the scheme from 2009 onwards.
(22)
In the event of occurrence of the insured event, any recovered amounts are divided between the State and the private insurer providing the basic cover, in proportion to the share of the total cover guaranteed, i.e. quota share. The recovery procedure is administered by the private insurer.
2.6. DURATION
(23)
The scheme was notified on 12 January 2009 for a duration from 1 January 2009 to 31 December 2010. No prolongation has been notified to the Commission.
2.7. BUDGET
(24)
According to the information submitted to the Commission by the Portuguese authorities, the maximum guarantee per single beneficiary is EUR 1,5 million.
(25)
According to the information submitted to the Commission by the Portuguese authorities, the overall budget of the scheme for both domestic and export transactions is EUR 2 billion (5).
3. COMMISSION DECISION ON THE FORMAL INVESTIGATION PROCEDURE
(26)
In its decision of 27 October 2010 initiating the formal investigation procedure, the Commission set out its preliminary assessment and expressed doubts as to the compatibility of the scheme with the internal market. The doubts expressed in that decision concerned:
-
The application of the scheme to short-term export credit insurance, in which the pricing of the guarantee was below the level normally required pursuant to the Commission Communication on short-term export credit insurance (6) (hereinafter ‘the Communication’). The Commission expressed doubts that the remuneration was necessary and proportionate to attain the objective, considering the potential distortions of competition that it implies.
-
The application of the scheme to domestic transactions. The Commission expressed doubts as to the compatibility of the measure and again questioned the pricing of the guarantee provided.
4. COMMENTS BY PORTUGAL
(27)
In their comments on the initiation of the formal investigation procedure, the Portuguese authorities argue that the Commission's claim that companies under the scheme benefit from an advantage that would otherwise not be available is not consistent with the objectives expressed in the Temporary Framework. To prove the market failure, the Portuguese authorities refer to the loss ratio, which had attained a record of 102 % in 2008, despite the fact that the number of firms covered by insurance had decreased by 29,41 % at the end of 2009 compared with the end of 2008 and by another 12,53 % by the end of September 2010. The value of the insured portfolio had decreased by 32,84 % at the end of 2009 compared to end 2008 and by another 22,36 % at September 2010. Portugal also argues that other Member States have also adopted such schemes.
(28)
As regards the selective nature of the advantage, Portugal argues that the scheme is not selective, but instead constitutes a measure of general character which does not entail any intra-sectoral or cross-sectoral discrimination. Portugal also deplores the absence of a definition by the Commission of what constitutes a general measure. According to Portugal, the absence of discrimination is proven by: (i) the application of the scheme also to companies from other Member States which are active in Portugal; (ii) the acceptance of applications to the scheme from all four insurers active in Portugal, all of which are held at least in part by foreign entities; (iii) the absence of a change of the financing needs during the crisis; (iv) the major beneficiary of the scheme, which in October 2010 was the segment of operations relating to the national market (73,2 %); (v) the possibility of all firms operating in Portugal to use the scheme, independently of whether the nature of their activities is linked to trade in goods (the sectors ‘construction’, ‘transport’ and ‘other services - excluding commerce’ have benefitted from the scheme for the amounts of EUR 2 155 000, EUR 471 500 and EUR 4 580 000 respectively), although by their nature, export credits are mainly related to transactions in goods. Moreover, the top-up model would not be a source of discrimination, according to Portugal, as it does not prevent any firm from negotiating such a policy with a private insurer. The public authorities rely entirely on the risk assessment of the private insurers. Also, according to the Portuguese authorities, the maximum limit set per insurance does not prevent access to it by big firms, which have benefitted from the scheme (up to 47,79 % in terms of value of operations, as opposed to 33,79 % for medium-sized and 18,42 % for small-sized firms, but only up to 31,58 % in terms of number of beneficiaries, as opposed to 39,60 % for medium-sized firms and 28,82 % for small-sized firms). That maximum limit is designed to ensure that the State resources involved are proportional to the objectives pursued, and that risk is well diversified, while at the same time ensuring access to the scheme for a greater number of firms. The fact that the maximum amount of the scheme has not been used stands as a proof of the absence of discrimination for big firms, according to the Portuguese authorities. Finally, Portugal questions the link between the case law indicated by the Commission in point 36 of the decision to open the formal investigation procedure and the discrimination. It regrets that the Commission has not set out criteria that a measure must fulfil in order to be of a general nature.
(29)
Portugal justified the lower pricing of the scheme compared to that of private insurance, arguing that an adverse selection can be observed as firms chose to ensure the less risky operations under the scheme, leaving the riskier operations for coverage by the private insurance. In that respect, the reasoning of the Commission would not be relevant, according to the Portuguese authorities, in the sector of export credit, where risk does not increase with the amount of the credit as it does for bank credits. The low risk is also shown, according to the Portuguese authorities, by the fact that at October 2010 the volume of claims accumulated in the scheme increased by only 0,26 % of the total value of insurance contracted. Moreover, the pricing applied to the State guarantee corresponds, according to the Portuguese authorities, to the market pricing before the crisis and does therefore not entail an advantage for its beneficiaries.
(30)
Further, according to the Portuguese authorities the scheme does not give rise to a distortion of competition between Member States, because: (i) it also covers national operations; (ii) the costs of insurance differ in the Member States, as shown by the different pricing of the insurance; and (iii) that type of service is unavailable on the market.
5. COMMENTS BY OTHER INTERESTED PARTIES
(31)
Following the publication of the Commission Decision to open the formal investigation procedure in the Official Journal on 9 April 2011, the Commission received no comments from third parties.
6. ASSESSMENT
6.1. QUALIFICATION OF THE MEASURES AS STATE AID
(32)
Article 107(1) TFEU states:
‘Save as otherwise provided in this Treaty, any aid granted by a Member State or through State resources in any form whatsoever which distorts or threatens to distort competition by favouring certain undertakings or the production of certain goods shall, in so far as it affects trade between Member States, be incompatible with the internal market.’
(33)
In order for Article 107(1) TFEU to be applicable, there needs to be an aid measure imputable to the State which is granted by State resources, affects trade between Member States and distorts competition in the internal market by conferring a selective advantage on certain undertakings.
State resources
(34)
As explained in the Commission decision of 27 October 2010 initiating the formal investigation procedure, the insurance is directly provided by the State and any losses stemming from the scheme affect the national budget. The scheme therefore involves State resources. The involvement of State resources is not contested by Portugal.
Selective advantage for insurers
(35)
The Commission has analysed export credit insurance markets in its decisions on short-term export credit insurance schemes (7). Premium rates in the short-term export credit insurance market are typically fixed in contracts for periods of at least one year. Therefore, any change in the pricing of the cover offered is effective only with a time lag. Further, the market practice is to adjust the supply of credit insurance by increasing or decreasing the amounts of credit offered and not by changing the rate charged on the cover. This practice has also been observed since the beginning of the financial crisis, as evidenced by the letters of refusal of cover sent by Portugal and the letters of refusal sent in other cases of short-term export credit insurance schemes (8). In general, the letters of refusal from insurers do not offer exporters, as an alternative, a higher price for the cover of certain buyers. Evidence shows that as a consequence of the financial crisis, private insurers significantly reduced the cover offered, often withdrawing it altogether. Other data supplied by market operators confirm the above (9). Thus, competition between insurers is based chiefly on quantities rather than prices. Through the measure, the State responded to demand not covered by the existing private operators. However, in a competitive market with no state intervention, a new operator would have responded to the demand by granting additional insurance cover. Consequently, the effect of the State's intervention was to protect the market positions of the private operators already active on the Portuguese market.
(36)
Short-term export credit insurance is a product in which the insurer takes over the commercial and political risk of default by the buyer in a trade transaction. Banks also offer to take over the commercial risks of trade transactions through documentary credit and non-recourse factoring. Short-term export credit insurance offered by export credit insurance companies and documentary credit offered by banks are demand-side substitutes in the market for protection against the commercial risk of trade transactions. In the absence of State intervention, exporters might have resorted at least to some extent to documentary credit (letter of credit) offered by banks (10). Owing to the possible substitutability between short-term export credit insurance offered by insurers and the documentary credit offered by banks, the measure entails an advantage in favour of the sector of short-term export credit insurance, because it contributes to maintaining the market share of export credit insurers in the market for protection against the commercial and political risks of trade transactions. As banks are not eligible to apply for the scheme, under which public insurance is offered only as a supplement to the cover granted by private insurers, the advantage is selective.
(37)
In the light of the foregoing, the Commission concludes that the measure confers a selective advantage on insurers.
Selective advantage for exporters and domestic trading companies
(38)
Exporters and trading companies subscribing to the scheme pay a premium which is lower than the market premium. This leads to a strengthening of the position of the companies that benefit from the scheme compared to those who would potentially receive their coverage only from private insurers at a market price. The mere strengthening, through measures of a scheme, of the position of some market players compared to their competitors in a comparable situation, has been considered to constitute an advantage (11). In the present case, strengthening of the position of those beneficiaries would not have been possible to the same extent without the intervention of the State.
(39)
Furthermore, as affirmed by Portugal, cover is unavailable on the market, at least to the same extent, for the risks covered under the scheme. Thus companies benefiting from the scheme receive a double advantage in the form of access to insurance cover that would otherwise be unavailable: not only do they benefit from a lower premium than the market price, but they also benefit from the existence of the additional cover.
(40)
The Portuguese scheme is de facto selective.
(41)
An initial indication that the scheme is selective is that the companies that benefit from the measure are almost exclusively companies that trade in goods, while companies that provide services benefit much less from it. In the context of the formal investigation proceedings, the Portuguese authorities state that there are no legal obstacles preventing companies not involved in commercial activities to benefit from the scheme and that the sectors ‘construction’, ‘transport’ and ‘other services - excluding commerce’ have benefitted from the scheme. However, Portugal also admits that by their nature, export credit insurance mainly concerns transactions in goods. Companies that supply transport and other services accounted for only 2,4 % of the insurance provided under the scheme at October 2010. Given that undertakings that supply services accounted for only 8 of a total of 361 undertakings that benefitted from the scheme and about 1,25 % of the share of credit limits, it is clear that the measure in question essentially aided companies that trade in goods.
(42)
There are other elements that show that the scheme is de facto selective.
(43)
First, despite the claim of the Portuguese authorities that the scheme has a general character because the beneficiaries are defined by objective criteria which do not entail a discrimination against entities from other Member States, the conditions set under the scheme grant a certain margin of discretion in the choice of beneficiaries. The scheme follows a ‘top-up’ model, according to which only companies that have a credit limit with a private insurer are eligible for the scheme, while companies to which private credit insurers refuse cover completely are not eligible for the ‘top-up’. The scheme leaves it entirely to the private companies to judge the eligibility for cover. In the absence of uniform and objective criteria for determining the risk entailed in the transactions which each exporter or trader carries out, the scheme grants private operators a degree of latitude in judging the creditworthiness of the companies that are eligible to apply for cover. The Court of Justice has considered that to be considered as non-selective, a measure should be based on a criterion of application which is objective, has no geographic or sectoral connotation, and is in keeping with the objective of the measure (12). In the present case, the absence of objective criteria for the decision to grant private cover leads to potential discrimination between beneficiaries that are in a comparable factual situation (13).
(44)
Second, even if the criteria for access to the scheme were to be considered objective, the Court has held that the mere existence of objective criteria does not prejudge the selective nature of the measure where the measure has the effect of advantaging certain undertakings to the detriment of others. Thus, the Court has stated that ‘[t]he fact that the aid is not aimed at one or more specific recipients defined in advance, but that it is subject to a series of objective criteria pursuant to which it may be granted, within the framework of a predetermined overall budget allocation, to an indefinite number of beneficiaries who are not initially individually identified, cannot suffice to call in question the selective nature of the measure and, accordingly, its classification as State aid within the meaning of Article 92 of the Treaty [107(1) TFEU].At the very most, that circumstance means that the measure in question is not an individual aid. It does not, however, preclude that public measure from having to be regarded as a system of aid constituting a selective, and therefore specific, measure if, owing to the criteria governing its application, it procures an advantage for certain undertakings or the production of certain goods, to the exclusion of others (14)’. Thus, according to the Court of Justice, State interventions should not be judged on their causes or aims, but on their effects (15). In the case at hand, the scheme is de facto selective.
(45)
Third, in order to be of a general nature, a measure must not only be based on objective and horizontal criteria, but must also not be limited either in time or in its field of application. The scheme, despite Portugal's insistence on its general character, is limited both in time and in its field of application, including by the very nature of the top-up model, as has been explained above in recital 43.
(46)
Finally, the criteria under the scheme are not in conformity with the aim and logic of the measure (16). Even if the scheme were to be applied in an objective manner by the private insurers, only companies which saw their cover reduced during the crisis would be eligible under the scheme. Companies for which private insurers have cancelled credit limits completely are excluded from the scheme. Therefore, despite the aim of the scheme to address an alleged unavailability of cover on the private market, it does not cover the companies which are most severely affected by the reduction of the private insurance capacity in the market. In that respect, the design of the measure is not appropriate to address the identified market failure
(47)
On the basis of the foregoing considerations, the advantages conferred on the exporters and trading companies subscribing to the scheme are of a selective nature.
Effect on trade and distortion of competition
(48)
Concerning the effect on trade, the scheme covers export transactions and domestic transactions in tradable goods.
(49)
By covering domestic transactions, the scheme may potentially affect trade between Member States to the extent that it could appreciably distort trade flows, for instance by diverting economic activities from exports into domestic transactions.
(50)
As regards the distortion of competition, according to the case law of the Court of Justice, the mere fact that the competitive position of an undertaking is strengthened compared to other competing undertakings, by giving it an economic benefit which it would not otherwise have received in the normal course of its business, points to a possible distortion of competition (17).
(51)
As the scheme applies to exports, including for other Member States, the measure clearly affects trade flows between Member States, as it facilitates the exercise of an export activity by beneficiaries.
(52)
The scheme also affects trade insofar as it covers domestic transactions. It is well-established case-law that where aid granted by a Member State strengthens the position of a company compared with other competing companies in intra-Union trade, the latter should be considered affected by that aid. In this regard, the fact that an economic sector has been liberalised at the level of the Union could serve to determine that the aid has a real or potential effect on the competition and affects trade between the Member States. Additionally, it is not necessary that the beneficiary company itself be involved in the trade within the Union. Aid granted by a Member State to a company may contribute to maintaining or increasing the activity in the domestic market, with the result that companies established in another Member States have fewer opportunities to penetrate the market of the Member State in question. Furthermore, the strengthening of an undertaking which, until then, was not involved in intra-Union trade may place that undertaking in a position that enables it to penetrate the market of another Member State (18).
(53)
In the present case, the measure benefits companies active in various sectors open to trade within the European Union. Thus even advantages conferred on domestic transactions of companies active only in the Portuguese market affect trade between Member States.
(54)
Moreover, the purpose of the measure is to support the commercial trading activities of companies established in Portugal as opposed to undertakings established in other Member States. The measure may, therefore, distort competition in the internal market.
Conclusion
(55)
Consequently, this project constitutes state aid within the meaning of Article 107(1) of the TFUE. The aid may be considered compatible with the common market if it can qualify for one of the exceptions provided for in the Treaty.
6.2. COMPATIBILITY OF THE AID TO INSURERS
(56)
The Commission has laid down in its Communication conditions under which aid to insurers in the form of State-supported short-term export credit schemes is considered to be compatible. In the context of the financial crisis, the Temporary Framework sets out the conditions of application of the Communication.
(57)
Point 2.5 of the Communication as amended (19) defines ‘marketable risks’ as the commercial and political risks relating to public and non-public debtors established in the countries listed in the Annex (20) to the Communication. Financial advantages in favour of export credit insurers that enter or cover a transaction qualified as a marketable risk are normally prohibited.
(58)
Point 3.1 of the Communication states that factors that may distort competition between private and public or publicly supported export-credit insurers insuring marketable risks include de jure and de facto State guarantees of borrowing and losses. Such guarantees enable insurers to borrow at rates lower than the normal market rates or make it possible for them to borrow money at all. Furthermore, they obviate the need for insurers to reinsure themselves on the private market,
(59)
As far as countries not listed in the Annex to the Communication are concerned, such risks are ‘non-marketable’ within the meaning of the Communication and public support for insuring them is not covered by the Communication.
(60)
Point 4.2 of the Communication provides that ‘marketable risks’ cannot be covered by export credit insurance with aid from the Member States. However, point 4.4 of the Communication provides that under certain conditions, these risks can be temporarily covered by public or publicly-supported export credit insurers. In particular it states that risks incurred in respect of debtors established in countries listed in the Annex to the Communication are considered temporarily non-marketable only if it can be demonstrated that private insurance cover for the risks generally viewed as marketable is unavailable. Member States which wish to invoke that escape clause must provide a market report and produce evidence from two major, internationally recognised export credit insurers as well as a national credit insurer, both demonstrating the unavailability of cover for the risks in the private insurance market. Moreover, the publicly-supported export credit insurer must, as far as possible, align its premium rates for such non-marketable risks with the rates charged elsewhere by private export credit insurers for the type of risk in question and provide a description of the conditions which the public export credit insurer intends to apply in respect of such risks.
(61)
In order to speed up the procedure, the Temporary Framework simplified, until 31 December 2010, the proof that Member States need to produce to demonstrate the unavailability of cover. To that end, Member States had to submit evidence supplied by a large internationally recognised private export credit insurer and a national credit insurer or by at least four well-established exporters in the domestic market. The Temporary Framework was prolonged until 31 December 2011 (21).
Unavailability of cover
(62)
Portugal submitted a number of letters from exporters which show that they have been refused cover for a number of transactions. Nevertheless, the Commission has not found sufficient proof of the unavailability of cover in the letters provided by the Portuguese authorities. The reasons provided in those letters for refusal are either confidential or explicitly state that refusal is due to the customer's poor liquidity and financial position, which is a normal business practice in a properly functioning insurance market. Portugal provided data, in its reply to the Commission decision of 27 October 2010 initiating the formal investigation procedure, that shows a decline in the number of firms taking up insurance (there is a 29,41 % decline up to the end of 2009 compared with the previous year, and of another 12,53 % up to September 2010), as well as a decline in the value of the insured portfolio (32,84 % decline at the end of 2009 compared with the previous year, and of another 22,36 % until September 2010). However, of the two letters from private insurers provided by Portugal pointing to the unavailability of cover in the private market, one of them (from CESCE, dated 22 November 2010) states that the financing needs of firms have also diminished due to the decrease of the buying markets. Therefore, the alleged reduction of insured volumes is not sufficient proof of the unavailability of cover on the market.
(63)
Moreover, if indeed cover is unavailable in the private market and it then becomes available when the State grants a partial coverage, it could constitute a sign that the insurers have received State aid. As that market adjusts mainly by quantity not by prices, as explained in recital 35, the availability of credit deriving from the state aid allows the operators already present on the market to maintain their position.
Alignment of premium rates with rates charged by private credit insurers
(64)
The rates charged under the scheme represent 60 % of the rate charged by a private insurer to cover the same client. Further, contrary to the allegations of Portugal, the risk transferred to the State under the scheme can be considered higher than the risk covered by the private insurer on a stand-alone basis. It should be recalled that the risk of default increases when the insured amount increases. Thus, with a larger amount of insurance cover the exporter would accept to conclude more commercial transactions with a given buyer. The total volume of transactions could exceed the capacity to repay of the buyer.
(65)
The Portuguese authorities consider that the risk of additional transactions is lower, considering that an exporter which obtained limited cover would first insure the riskiest buyers; with increased cover, the exporter would progressively insure buyers that are less risky. However, that argument overlooks the fact that credit limits are granted per buyer, and therefore the exporter does not have the choice to exclusively use the entirety of the limit granted for the least credit-worthy buyers.
(66)
Moreover, the argument of the Portuguese authorities that the additional transactions insured are of lower risk than the transactions insured by the private insurer would lead to the conclusion that the private insurers accept, for a given level of premium, a higher risk, while they refuse to cover transactions with lower risk for the same level of premium. If that argument was correct, a rational private insurer would insure more transactions, which would increase their premium income while decreasing the risk. In other words, the argument of the Portuguese authorities would point to an irrational behaviour of private insurers, who would agree to insure a riskier part of the portfolio instead of the less risky part. Therefore that argument cannot be accepted.
(67)
As a result of the increased risk covered by the measure, the State assumes exposure to a higher expected ultimate loss than the private insurer, when granting and pricing the initial cover on a stand-alone basis. Therefore, in the case of a top-up scheme where the decision to extend the cover is taken only after the premium for the initial credit insurance limit has been set, the price of the top-up must reflect a higher risk of possible excess cover. The argument of the Portuguese authorities, according to which firms would operate an adverse selection which would ensure that the riskier operations would be covered by private insurance, is not supported by any concrete data nor by the known market practice. The most common form of private short-term credit insurance (whole turnover policy) requires that whole portfolio of credited sales is covered under the policy. Thus, the insured company is prevented from insuring their risks selectively. The Commission considers that the price of supplementary insurance should have taken into account the higher level of risk assumed. The pricing should therefore have been higher than the price charged for the base cover by the private insurers.
(68)
In the present case, the rates charged under the scheme are lower than the current rates in the export credit insurance market, which is confirmed by Portugal in its reply to the Commission decision of 27 October 2010 initiating the formal investigation procedure. That pricing is also lower than the 2007 and 2008 market rates. For that reason, the argument brought forward by the Portuguese authorities, according to which the pricing corresponds to the market rates before the crisis, is also not confirmed. Moreover, the price should also take into account the level of risk assumed. Therefore, the pricing should in fact be higher than the market price.
(69)
In the light of the foregoing, the scheme as applied to insurers is incompatible with the Communication and the Temporary Framework.
6.3. COMPATIBILITY OF THE AID TO EXPORTERS AND DOMESTIC TRADING COMPANIES
6.3.1. Compatibility of the measure aimed at short-term export credit insurance
(70)
Article 107(3)(c), applicable under normal market circumstances, and Article 107(3)(b) of the TFEU, applicable in periods of serious disturbance in the economy, allow aid to be considered compatible with the internal market under certain conditions.
(71)
The Commission recalls that according to case law, Article 107(3)(b) of the TFEU must be applied restrictively and must tackle a disturbance in the entire economy of a Member State. (22)
(72)
In line with the principles set out in the Temporary Framework (paragraph 5.1), as prolonged until 31 December 2012, in order to be deemed compatible, aid measures must fulfil the following criteria:
a.
Appropriateness
The aid must be well-targeted in order to be able to effectively achieve the objective of remedying a serious disturbance in the economy. It would not be the case if the measure were not appropriate to remedy the disturbance.
b.
Necessity
The aid measure must, in its amount and form, be necessary to achieve the objective. Thus, it must be of the minimum amount necessary to reach the objective, and take the form most appropriate to remedy the disturbance. In other words, if a lesser amount of aid or a measure in a less distortive form were sufficient to remedy a serious disturbance in the entire economy, the measure in question would not be necessary. That analysis is confirmed by settled case law of the Court of Justice (23).
c.
Proportionality
The positive effects of the measures must be properly balanced against the distortions of competition, in order for the distortions to be limited to the minimum necessary to reach the measures' objectives. Article 107(1) of the TFEU prohibits all selective public measures that are capable of distorting trade between Member States. Any derogation under Article 107(3)(b) of the TFEU which authorises State aid must ensure that such aid is limited to what is necessary to achieve its stated objective.
Appropriateness
(73)
As explained in recital 46, the design of the scheme excludes companies which are hardest hit by the crisis and therefore it is not appropriate to address the alleged market failure of unavailability of private cover.
Necessity and proportionality: alignment of premium rates with rates charged by private credit insurers
(74)
As stated above in recital 62, although the information provided by Portugal indicates strains in the private credit insurance market, it fails to prove an unavailability of cover. Therefore the necessity of the State intervention cannot be established.
(75)
As explained in recitals 21 and 64, the rates charged under the scheme represent 60 % of the rates charged by private insurers to cover the same client.
(76)
As explained above in recitals 65 to 67, in the case of a top-up scheme where the decision to extend the cover is taken only after the premium for the initial credit insurance limit has been set, the price of the top-up must reflect a higher risk of possible excess cover.
(77)
The objective to provide the allegedly unavailable insurance cover could also be achieved through a scheme priced in such a way as to reflect the underlying risk assumed by the State. Therefore, the pricing of the scheme based on a premium lower than the premium which would be charged by the market for similar risks is not proportionate to the objective of the scheme.
(78)
In view of the above, the export credit insurance part of the scheme cannot be considered to be compatible aid to exporters under Article 107(3)(b) of the TFEU and the Temporary Framework.
(79)
Regarding Article 107(3)(c), all the arguments in respect of appropriateness, necessity and proportionality are equally pertinent in the compatibility analysis under Article 107(3)(b). Therefore the aid to export credit insurers under the scheme affects trade conditions to an extent contrary to the common interest.
6.3.2. Compatibility of the scheme in relation to domestic trade insurance operations
(80)
As regards the application of the scheme to domestic transactions, domestic trade insurance below market price could divert trade transactions away from exports in favour of domestic transactions and have a major impact on imports. Therefore, under normal market conditions State support in favour of domestic trade operations is strictly forbidden. However, subparagraphs (c) and (b) of Articles 107(3) of the TFEU allow aid to be considered compatible with the internal market under certain circumstances. In that context, the Communication and the Temporary Framework set criteria for the compatibility of aid measures for short-term export credit insurance. However, those texts do not cover domestic trade transactions.
(81)
Nevertheless, Portugal notified the scheme in the context of the current financial crisis under the Temporary Framework. Therefore it must be established whether, in view of the far-reaching consequences of the current economic crisis, the scheme could be regarded as compatible directly under Article 107(3)(b) of the TFEU. If not, then it must be analysed whether the measure can be deemed compatible under Article 107(3)(c).
(82)
Concerning compatibility under Article 107(3)(b) of the TFEU, that provision enables the Commission to declare aid compatible with the internal market if it aims ‘to remedy a serious disturbance in the economy of a Member State’.
(83)
The Commission reiterates that Article 107(3)(b) of the TFEU needs to be applied restrictively and must tackle a disturbance that effects the entire economy of a Member State (24). It also recalls that, as stated above in recital 73, the measure must fulfil the principles of appropriateness, necessity and proportionality.
(84)
The measure was put in place in the context of the current financial crisis and is limited in time.
(85)
The Commission has received letters from exporters and private insurers indicating a reduction in insurance cover for domestic transactions The Portuguese authorities argue that the loss ratio has increased to 102 %. However, that observation is not conclusive since the increase follows a constant trend since 2004, as shown in the observations provided by the Portuguese authorities. That constant increase in the loss ratio even before the outbreak of the financial crisis may point, not to a market failure in domestic trade financing, but rather to a structural problem in the market. Therefore, the Commission has not found evidence that the scheme is appropriate to address a serious disturbance in the economy and considers the scheme cannot be declared compatible under the Temporary Framework or Article 107(3)(b).
(86)
Concerning the compatibility of the measure under the Communication and Article 107(3)(c), the aim of the scheme is to address the unavailability of cover in the insurance market. However, being a top-up scheme which leaves some degree of latitude in the choice of the beneficiary to private insurers, the scheme potentially excludes companies from cover which are in a comparable factual situation to the companies covered, but were more affected by the crisis. Such excluded companies would have had insurance cover completely withdrawn as opposed to only partially cancelled. Moreover, the measure not only provides additional cover to beneficiaries, it also provides an advantage in terms of pricing, given that the premiums are below market rates. As already noted, the rates charged under the scheme represent 60 % of the rates charged by a private insurer to cover the same client, while the fact that the cover limit is extended to double the initial limit implies a higher risk not reflected by the premium. The level of the pricing under the scheme is not justified in view of the need to address the unavailability of insurance cover. The scheme is not proportionate to achieving its stated objective given the potential distortions of competition.
(87)
The Commission therefore concludes that the State aid granted to domestic trade insurance operations does not fulfil the conditions under subparagraphs (b) or (c) of Articles 107(3) of the TFEU and is incompatible with the internal market.
7. CONCLUSION
(88)
In the light of the foregoing, the Commission concludes that the scheme grants State aid within the meaning of Article 107(1) TFEU which cannot be declared compatible with the internal market.
8. RECOVERY
(89)
According to Article 14(1) of Council Regulation (EC) No 659/1999 (25), where negative decisions are taken in cases of unlawful aid, the Commission shall decide that the Member State concerned shall take all necessary measures to recover the aid from the beneficiaries. Only aid which is incompatible with the internal market shall be recovered.
(90)
The purpose of recovery is to restore the situation that existed prior to the granting of the aid. It is achieved once the incompatible aids are repaid by the beneficiaries, which therefore forfeit the advantages which they enjoyed over their competitors. The amount to be recovered should be such as to eliminate the economic advantage given to the beneficiaries.
(91)
For the exact quantification of the amount of aid, as no appropriate market price is available for remuneration of the State cover, a proper benchmark has to be defined. As set out in the first indent of point 4.2 of the Commission Notice on guarantees, (26) the ‘cash grant equivalent’ of a loan guarantee in a given year can be calculated in the same way as the grant equivalent of a soft loan. Hence the aid amount can be calculated as the difference between a theoretical market rate and the rate obtained thanks to the State guarantee after any premiums paid have been deducted.
(92)
In respect of the aid to insurers, the advantage takes the form of the preservation of the market share of the insurers. In the absence of aid, cover could have been provided by another market player. In particular, as explained above in recital 35, competition in the market is based mainly on quantities and not on prices. Furthermore, market practice is to fix an average price for the entire portfolio which is then to be insured with the same insurer (27) to avoid cherry picking by the insured company. Cherry picking could occur if the insured company paid an average price only for clients with high risk and did not insure the lower risk clients or insure low risk clients with another insurer. Therefore, if another market player had provided cover to the exporters for the entire requested credit limits even at a higher price, exporters would probably have moved their entire insurance policies to the alternative cover provider. The advantage in monetary terms is the profit margin realised on the volume insured by each private insurer decreased by the costs associated to this volume. These elements, translated into the profits realised by the private insurers participating in the scheme over the period over which top-up cover was provided by the State, would have been recorded by another market player in the absence of the scheme. The aid in favour of the insurers is therefore quantified as the profits realised by the insurers participating in the scheme over the period it was in place as a result of their cover of individual exporters and domestic trading companies subscribing to the scheme. The advantage for the clients subscribing to the scheme should be calculated at the level of each individual insurer participating in the scheme and in case of profit exceeding the de minimis amount it should be recovered.
(93)
In respect of the exporters, the beneficiaries should have paid remuneration for the State cover under market conditions. The aid amount should therefore be calculated as the difference between that actual market rate, adapted for the change in the level of risk. The Commission has developed a method for the calculation of the amount to be recovered (explained in the Annex to this Decision) based on reasonable assumptions and on common market practice. Under that method, a theoretical market price for the cover granted by the State is equal to 110 % of the price (in terms of premium rate) charged by the private insurer in the case of each individual exporter. As the price charged under the scheme is 60 % of the premiums charged by the private insurer, the amount to be recovered in each transaction is equal to the amount charged by the State under the scheme multiplied by 5/6.
(94)
The amount referred to in recital 93 constitutes the amount to be recovered, plus the recovery interest effectively accrued on that amount from the date on which the aid was made available to the beneficiaries (date of the individual guarantees) until its actual recovery. The recovery interest shall be calculated on a compound basis in accordance with Chapter V of Commission Regulation (EC) No 794/2004 (28) as amended by Regulation (EC) No 271/2008 (29).
(95)
The present decision shall be implemented immediately, in particular in respect of the recovery of all the individual aids granted under the scheme with the exception of the aids that fulfil the conditions laid down by Regulations adopted pursuant to Articles 1 and 2 of Council Regulation (EC) No 994/98 (30) or by any other approved aid scheme up to the maximum aid intensity or de minimis limits applicable to this type of aid.
HAS ADOPTED THIS DECISION:
Article 1
The State aid involved in the short-term export-credit insurance scheme in application of Decree-Law No 175/2008 establishing the Finova of 26 August 2008 and Decree-Law No 211/1998 laying down the rules applicable to mutual guarantee societies of 16 July 1998 (as amended by Decree-Law No 19/2001 of 30 January 2001 and Decree-Law No 309-A/2007 of 7 September 2007), unlawfully granted by Portugal, in breach of Article 108(3) of the Treaty on the Functioning of the European Union, is incompatible with the internal market.
Article 2
Individual aid granted under the scheme referred to in Article 1 which, at the time the aid is granted, fulfils the conditions laid down by a Regulation adopted pursuant to Article 1 of Regulation (EC) No 994/98 or by any other approved aid scheme is compatible with the internal market, up to the maximum aid intensities or de minimis limits applicable to this type of aid.
Article 3
1. Portugal shall recover the incompatible aid referred to in Article 1 from the beneficiaries.
2. The sums to be recovered shall bear interest from the date on which they were made available to the beneficiary until their actual recovery.
3. The interest shall be calculated on a compound basis in accordance with Chapter V of Regulation (EC) No 794/2004, as amended by Regulation (EC) No 271/2008.
4. Portugal shall immediately abolish the scheme referred to in Article 1 and cancel all outstanding payments of aid under the scheme referred to in Article 1 with effect from the date of notification of this Decision.
Article 4
1. Recovery of the aid grated under the scheme referred to in Article 1 shall be immediate and effective.
2. Portugal shall ensure that this decision is implemented within four months following the date of notification of this Decision.
Article 5
1. Within two months following notification of this Decision, Portugal shall submit the following information to the Commission:
(a)
The list of beneficiaries that have received aid under the scheme referred to in Article 1 and the total amount of aid received by each of them;
(b)
The total amount (principal and recovery interest) to be recovered from each beneficiary;
(c)
A detailed description of the measures already taken and planned to comply with this Decision;
(d)
Documents demonstrating that the beneficiaries have been ordered to repay the aid.
2. Portugal shall keep the Commission informed of the progress of the national measures taken to implement this Decision until recovery of the aid referred to in Article 1 has been completed. It shall immediately submit, on simple request by the Commission, information on the measures already taken and planned to comply with this Decision. It shall also provide detailed information concerning the amounts of aid and recovery interest already recovered from the beneficiaries.
Article 6
This Decision is addressed to the Portuguese Republic.
Done at Brussels, 23 November 2011.