РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 24 май 2011 година
относно държавна помощ C 88/97, приведена в действие от Френската република в полза на Crédit Mutuel
(нотифицирано под номер C(2011) 3436)
(само текстът на френски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/747/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 25 януари 1991 г. френската асоциация на банките (наричана по-долу „AFB“), синдикалната камара на популярните банки и Crédit Agricole подадоха жалба, в която твърдят, че Франция е предоставила държавна помощ на Crédit Mutuel.
(2)
Първото искане на информация относно т. нар. „синя книжка“ (Livret bleu) е формулирано от Комисията с писмо от 27 май 1991 г.
(3)
С писмо от 6 февруари 1998 г. Комисията информира френските органи за решението си да открие процедурата, предвидена в член 88, параграф 2 от Договора за ЕО (понастоящем член 108, параграф 2 от ДФЕС), във връзка с евентуалните мерки за предоставяне на държавна помощ, съдържащи се в механизма на спестяване по „синята книжка“ (2).
(4)
На 8 април 1998 г. френските органи отговориха на въпросите, повдигнати от Комисията в решението ѝ за откриване на процедурата.
(5)
На 18 юни 1998 г. Crédit Mutuel изпрати до Комисията писмо с аргументи, целящи да бъде отхвърлена квалификацията като държавна помощ на мерките, които са предмет на решението за откриване на процедурата, както и досие с аналитични счетоводни отчети относно продукта „синя книжка“. Голям брой заинтересовани страни също изпратиха мненията си до Комисията (вж. раздели 3 и 4, съображения 48-59), която ги предаде на френските органи на 3 септември 1998 г.
(6)
Жалбоподателите изпратиха на Комисията четири допълнителни финансови отчета с писма от 29 октомври 1999 г., 16 май 2000 г., 16 октомври 2000 г. и 19 януари 2001 г., които Комисията предаде на френските органи на 21 февруари 2000 г. и 3 ноември 2000 г.
(7)
На 5 февруари 2001 г. Комисията предаде на френските органи документите, получени от AFB.
(8)
От ноември 1998 г. до декември 1999 г. по искане на Комисията консултант (3) (наричан по-долу „консултантът на Комисията“) извърши одит на аналитичното счетоводство за продукта „синя книжка“. Докладът на консултанта беше предаден за разглеждане на френските органи и на Crédit Mutuel на 10 януари 2000 г. На 7 февруари 2000 г. беше организирана работна среща между службите на Комисията, придружавани от техния консултант, френските органи и Crédit Mutuel за съгласуване на мненията по доклада.
(9)
С писмо от 14 септември 1999 г. службите на Комисията поискаха от френските органи да уточнят задачите от общ интерес, с които е натоварена Crédit Mutuel. На 21 февруари 2000 г., 3 ноември 2000 г. и 5 февруари 2001 г. службите на Комисията предадоха на френските органи различни документи (4), предоставени по делото от жалбоподателите и отнасящи се до евентуалния „притегателен ефект“ на продукта „синя книжка“ (вж. подраздел 7.2.3, съображения 110-118). Френските органи представиха своите мнения на 1 февруари 2001 г.
(10)
На 11 април 2000 г. Комисията беше сезирана с жалба от страна на Европейската банкова федерация (FBE) относно помощите, предоставени от френската държава на Crédit Mutuel под формата на изключителни права за разпространение на продукта „синя книжка“.
(11)
През май 2000 г. Confédération nationale du Crédit Mutuel („Националната конфедерация на Crédit Mutuel“) упълномощи одиторското бюро Arthur Andersen да извърши преглед на методологията на аналитичното счетоводство на Crédit Mutuel и да изготви сметката за формиране на дохода на продукта „синя книжка“. Задачата приключи през септември 2000 г. с представянето на подробен доклад относно сметката за формиране на дохода на продукта „синя книжка“, в който резултатът от аналитичното счетоводство на продукта „синя книжка“ преди облагане с данъци се оценява като загуба в размер на 498 млн. FRF. Това заключение се основава на отчитането на „корективи“. На 2 февруари 2001 г. във връзка с доклада беше организирана среща между Комисията и Crédit Mutuel. Във връзка с изразените от страна на Комисията мнения Crédit Mutuel възложи на Arthur Andersen да изпрати обяснителна бележка на 8 февруари 2001 г., с която да обоснове използвания метод, наречен „корекция на свръхкомпенсирането на дейността IARD [дейност по застраховане на щети (5) на Crédit Mutuel]“, който именно беше обект на критика от страна на службите на Комисията.
(12)
През април 2001 г. Комисията възложи на своя консултант да открие различията между изготвения от него доклад и този на Arthur Andersen и да определи фактологичните или методологични промени, които могат евентуално да бъдат направени по отношение на предходния доклад на консултанта. На 23 юли 2001 г. консултантът на Комисията предаде нов окончателен доклад. В него резултатът от аналитичното счетоводство на продукта „синя книжка“ се оценява като натрупана некапитализирана печалба в размер на 1,074 млрд. FRF (1,637 млн. EUR). Този доклад е предаден още същия ден на френските органи. По време на среща, проведена на 26 юли 2001 г. между Комисията, френските органи, Crédit Mutuel и Arthur Andersen, Crédit Mutuel и Arthur Andersen изразиха несъгласието си с окончателните заключения на консултанта на Комисията. Arthur Andersen потвърди предишните си заключения в документ от 13 септември 2001 г., предаден като приложение към бележка, изпратена от френските органи на 15 септември 2001 г. Френските органи изпратиха на Комисията нова бележка от 26 октомври 2001 г., съдържаща правен анализ на продукта „синя книжка“ по отношение на общностното право в областта на конкуренцията, както и обяснителна бележка от 7 януари 2002 г. относно разходите, свързани със задачата за обществена услуга, като в обяснителната бележка се повтарят, без никакви нови елементи, цифровите данни, представени вече от Crédit Mutuel.
(13)
В обяснителната бележка, изпратена на 26 октомври 2001 г. от френските органи до Комисията, се разяснява защо според тях i) схемата на продукта „синя книжка“ не представлява държавна помощ, ii) ако Комисията счете мярката за държавна помощ, може да става въпрос само за съществуваща помощ и iii) във всички случаи помощта е съвместима.
(14)
С решение от 15 януари 2002 г. (6) (наричано по-долу „отмененото решение“) Комисията определи държавната помощ, приведена в действие от Френската република в полза на Crédit Mutuel, като несъвместима с вътрешния пазар.
(15)
Решението от 15 януари 2002 г. беше отменено с решение на Първоинстанционния съд от 18 януари 2005 г. (7).
(16)
Комисията не обжалва решението за отмяна на Първоинстанционния съд. Съгласно член 266, параграф 1 от ДФЕС Комисията е длъжна да предприеме мерките в изпълнение на това решение. При делата, свързани с държавна помощ, това означава, че в резултат от решението за отмяна процедурата следва да се върне в етапа на официалното разследване.
(17)
С решение от 7 юни 2006 г. (8) (наричано по-долу „решението за разширяване“) Комисията разшири обхвата на официалната процедура по разследване и разясни основанията си за оценката на мярката като предполагаема държавна помощ.
(18)
Франция изпрати на Комисията своите мнения относно решението за разширяване с писма от 1 септември 2006 г. и 7 септември 2006 г.
(19)
На 19 септември 2006 г. в Европейската комисия беше получена жалба от „Асоциация на ощетените от Crédit Mutuel“ („Association des Victimes du Crédit Mutuel“).
(20)
Комисията получи мненията на Crédit Mutuel с писмо от 13 октомври 2006 г.
(21)
Комисията предаде на френските органи мненията на Crédit Mutuel с писмо от 31 октомври 2006 г.
(22)
В отговор на две искания за допълнителна информация от страна на Комисията от 22 септември 2006 г. и 28 ноември 2006 г. Франция представи допълнителни мнения с писма от 8 ноември 2006 г. и 28 февруари 2007 г.
(23)
Комисията проведе среща с френските органи на 19 декември 2006 г., а с Crédit Mutuel - на 15 януари 2007 г.
(24)
На 10 май 2007 г. Комисията прие решение в съответствие с член 86, параграф 3, от Договора за ЕО (понастоящем член 106, параграф 3, от ДФЕС) във връзка с член 43 и член 49 от Договора за ЕО (понастоящем член 49 и член 56 от ДФЕС), по силата на което Франция трябваше да прекрати специалните права (9) на Crédit Mutuel, на Caisses d’Épargne и на Banque Populaire за разпространение на продукта „синя книжка“ (Crédit Mutuel) и на продукта „книжка A“ (Livret A) (Caisses d’Épargne и La Poste) (10).
(25)
Тъй като Франция не прекрати специалните права за разпространение на продуктите „книжка A“ и „синя книжка“ в срока от 9 месеца, определен в решението от 10 май 2007 г., Комисията откри процедура за нарушение съгласно член 226 от Договора за ЕО (понастоящем член 258 от ДФЕС), като на 5 юни 2008 г. изпрати на Франция предупредително писмо за неспазване на решението.
(26)
На 19 септември 2009 г. Комисията отправи до Франция ново искане за информация, на което получи отговор на 13 октомври 2009 г.
(27)
На 8 октомври 2009 г. Комисията прекрати процедурата за нарушение, тъй като с приемането на реформата от 1 януари 2009 г. за либерализиране на разпространението на продуктите „книжка A“ и „синя книжка“ (11) Франция изпълни задължението си да прекрати специалните права за разпространение на тези продукти (12).
(28)
През 2010 г. Комисията изпрати на Crédit Mutuel няколко въпроса по електронната поща, на които последната отговори също по електронната поща.
(29)
В съответствие с член 13 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора (13) с настоящото решение се закрива процедурата във връзка с предполагаеми елементи на държавна помощ в механизма на продукта „синя книжка“.
2. ОПИСАНИЕ НА МЕХАНИЗМА НА ПРОДУКТА „СИНЯ КНИЖКА“
2.1. Описание на Crédit Mutuel
(30)
Crédit Mutuel е децентрализирана банково-застрахователна група, състояща се от национална мрежа от банки със статут на кооперативни дружества с променлив капитал. Crédit Mutuel осъществява дейността си съгласно закон от 10 септември 1947 г., в който са определени принципите на кооперациите. Тя е структурирана на три нива: местно, регионално и национално.
(31)
Група Crédit Mutuel, с две наименования (Crédit Mutuel и Crédit Industriel et Commercial (наричана по-долу „CIC“), включва близо 6 000 пункта за продажба и повече от 72 000 служители. Местните каси на Crédit Mutuel са обединени в 18 регионални федерации, членуващи в Confédération nationale du Crédit Mutuel, централен орган на мрежата. CIC обединява 6 регионални банки и специализирани филиали, както във Франция, така и в чужбина.
(32)
От друга страна Crédit Mutuel е група с единно ръководство и обща политика. Групата поддържа вътрешна финансова солидарност на ниво конфедерация, осигуряваща ликвидността на регионалните федерации. Групата притежава характеристиките на единно предприятие с оглед правото в областта на конкуренция, тъй като притежава единен център за вземане на решения на централно ниво.
2.2. Описание на продукта „синя книжка“
(33)
„Синя книжка“ е спестовен продукт, регулиран от държавата, разпространяван изключително от Crédit Mutuel.
(34)
В съответствие със Закона за изменение на Закона за финансите за 1975 г. (14) по отношение на този продукт са били разрешени частични данъчни облекчения. От данък са били освободени две трети от лихвата, изплащана по депозираните от вложителите суми. Държавата е определяла брутния лихвен процент за вложителите по продукта „синя книжка“ така, че след облагане с данъци (15) нетният лихвен процент да бъде равен на този по продукта „книжка А“, който е изцяло освободен от данък.
(35)
Държавата е определяла брутния лихвен процент по продукта „синя книжка“ на ниво, надвишаващо процента на инфлация, индексиран на паричния пазар. Последният нетен лихвен процент по продукта „синя книжка“, преди той да бъде прекратен с реформата от 1 януари 2009 г. (вж. съображение 41), е бил 4 % (16). Максималната сума, която вложителите са можели да внесат по продукта „синя книжка“, е била 15 300 EUR. Привлечените средства по продукта са нараснали от 13 млрд. EUR (85 млрд. FRF) през 1991 г. до 22 млрд. EUR през 2008 г.
(36)
Характеристиките на продукта „синя книжка“ - незабавно разполагане със средствата, минимална разрешена вноска от 15 EUR, липса на разходи (по-специално при откриване на сметката), и т.н. - са предполагали висока ликвидност. Освен това продуктът е давал възможност за директни плащания към държавния бюджет или към държавни предприятия като EDF или France Télécom. Следователно продуктът „синя книжка“, спестовен продукт за физически лица, е бил до известна степен подобен на разплащателна сметка.
(37)
С течение на времето задълженията, свързани с използването на привлечените по инструмента „синя книжка“ средства, са се променили.
(38)
В началото Crédit Mutuel е била задължена да заделя 50 % от средствата (този дял е нараснал през 1983 г. (17) на 65 % от средствата и 80 % от новопостъпилите суми) „с предназначение от общ интерес“ (по-специално финансиране на местните общности и други публични органи), а остатъкът е бил на разположение на банката (наричан по-долу „средствата със свободно предназначение“).
(39)
Тази система е била реформирана значително с постановление от 27 септември 1991 г. (18) за уеднаквяване на продукта „синя книжка“ с продукта „книжка А“. Действително, след въпросното постановление всички новопривлечени средства (19) са били насочвани към Caisse des Dépôts et Consignation (наричана по-долу „CDC“), която от своя страна е изплащала на Crédit Mutuel комисиона за посредничество. Комисионата, определена първоначално в размер на 1,3 % от средствата, привлечени по продукта „синя книжка“ и внесени по сметката на CDC, е била променена на 1,2 % от 1 януари 2005 г., а по-късно на 1,1 % от 1 ноември 2005 г. CDC използва привлечените от Crédit Mutuel средства основно за финансиране на социални жилища.
(40)
Освен това тази съществена реформа на системата е довела до постепенна промяна в предназначението и на съществуващите привлечени средства (20). След постановлението от 27 септември 1991 г. и до средата на 1999 г. делът на съществуващите „средства с предназначение от общ интерес“ и на тези със „свободно предназначение“ е намаляло, докато накрая целият размер на привлечените средства започва да се прехвърля по сметка на CDC.
В млрд FRF, %
1991 г.
1992 г.
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
1999 г.
Средногодишен размер на привлечените средства
85,5
83
80,2
83,4
88,7
91,5
92,7
98,1
98,7
Средства, предназначени за прехвърляне към CDC
1 %
7 %
12 %
24 %
39 %
46 %
51 %
69 %
100 %
Средства с предназначение от общ интерес
67 %
54 %
46 %
35 %
27 %
20 %
15 %
10 %
0 %
Средства със свободно предназначение
32 %
39 %
42 %
41 %
35 %
34 %
34 %
21 %
0 %
Източник: Littlejohn Fraser
(41)
На 1 януари 2009 г. влиза в сила реформа на продуктите „книжка А“ и „синя книжка“, с която се предоставя възможност на всички банки да разпространяват продукта „книжка А“ и се премахва разликата между двата продукта. След 1 януари 2009 г. продуктът „синя книжка“ на Crédit Mutuel е фактически „книжка А“, продавана под друго име. На тази дата е прекратено съществуването на продукта „синя книжка“ и следователно изключителното право на разпространение на Crédit Mutuel.
2.3. Описание на основанията за откриване/разширяване на процедурата
(42)
Както е посочено в решението за разширяване (21), Комисията е преценила, че комисионата за посредничество, изплащана на Crédit Mutuel, би могла да бъде разглеждана като държавна помощ, предоставена от Франция.
(43)
От съдебната практика по делото Altmark става ясно, че компенсациите за обществени услуги не са държавна помощ по смисъла на член 107 от ДФЕС, ако изпълняват определени кумулативни условия, посочени в решението Altmark от 24 юли 2003 г. (22).
(44)
В решението за разширяване Комисията е преценила, че при разглежданата мярка вероятно не е изпълнено четвъртото условие от съдебната практика по делото Altmark, тъй като в случая държавата не е възложила задача за обществена услуга за привличане на депозити, предназначени за социални жилища под наем, на предложилия най-ниска цена в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка, а чрез директни преговори с Crédit Mutuel, което a priori не дава никаква гаранция, че изплащаната на Crédit Mutuel комисиона не е по-висока от тази, която би поискало едно добре управлявано предприятие. Освен това Комисията е приела, че френските органи не са доказали, че нивото на компенсация е било определено чрез сравняване с разходите на добре управлявано средно предприятие от банковия сектор. Твърдението на френските органи, че Crédit Mutuel е добре управлявано предприятие, не е достатъчно, за да се приеме, че нивото на компенсация е било определено въз основа на анализ на разходите, които би понесло едно добре управлявано предприятие по смисъла на съдебната практика по делото Altmark.
(45)
Според Комисията средствата за изплащане на комисионата за посредничество са държавни средства, с които евентуално избирателно се предоставя предимство, водещо до нарушаване на конкуренцията и засягащо търговията между държавите-членки, и за което Комисията не е била уведомена. Следователно комисионата за посредничество би могла да съдържа елементи на неправомерна помощ.
(46)
В решението за разширяване Комисията приема, че е възможно тази мярка да не е съвместима с член 86, параграф 2 от Договора за ЕО (понастоящем член 106, параграф 2 от ДФЕС) и заключава, че вероятно не би могла да бъде приложена нито една от дерогациите съгласно член 87, параграфи 2 и 3 от Договора за ЕО (понастоящем член 107, параграфи 2 и 3 от ДФЕС).
(47)
Въз основа на изчисленията на своя консултант Комисията счита, че е възможно размерът на компенсацията да надхвърля сумата, необходима за покриване на разходите за изпълнение на задължението за обществена услуга (привличане на депозити, предназначени за социални жилища под наем) предвид свързаните с тях приходи, както и предвид разумната печалба от изпълнението на това задължение. Като припомня, че размерът на компенсацията следва да включва всички предимства, предоставяни от държавата или с държавни средства, под каквато и да е форма, при изчисляването на компенсацията Комисията е отчела не само нетната цена на привличането на депозити, прехвърляни към CDC, а и нетния резултат (разход или печалба) от средствата с предназначение от общ интерес и от тези със свободно предназначение. Докладът на консултанта на Комисията е показал свръхкомпенсиране на Crédit Mutuel за 1991 г., 1992 г., 1993 г. и 1998 г.
3. АРГУМЕНТИ НА ЖАЛБОПОДАТЕЛИТЕ
(48)
Аргументите на жалбоподателите бяха представени от Комисията в решението от 6 февруари 1998 г. за откриване на процедурата по член 88, параграф 2 от Договора за ЕО (понастоящем член 108, параграф 2 от ДФЕС). В допълнения към жалбата, предадени по-късно, се съдържат нови аргументи, които са разгледани по-долу.
(49)
В обяснителна бележка на AFB (актуализирана в края на февруари 1999 г. и представена на Комисията през октомври 1999 г.) относно притегателния ефект на продукта „синя книжка“ нетният банков приход, генериран в резултат на притегателния ефект на продукта, е оценен на 17 млрд. FRF (2,6 млрд. EUR), като се предполага, че нарастването на пазарните дялове на Crédit Mutuel във всички сегменти за периода 1986-1997 г. се дължи изключително на разпространението на продукта „синя книжка“.
(50)
В проучване, осъществено от Caisse Nationale du Crédit Agricole и представено през май 2000 г., се анализира промяната на броя на гишетата на Crédit Mutuel. Вижда се, че общият брой на постоянните гишета е намалял в периода 1991-1994 г., след което прогресивно е нараствал, а през 1998 г. е намалял до нивото от 1990 г. Промяната е била различна в различните региони: броят на постоянните, а след това и на временните гишета, е намалял в регионите с традиционно силно присъствие на Crédit Mutuel (поречието на р. Лоара, Британия, Елзас), а е нараснал в останалите региони. Следователно е възможно Crédit Mutuel да е намалила присъствието си в селските райони, за да го засили в градските райони. Горепосочените данни са в противоречие с твърденията на Crédit Mutuel, според които банката е била принудена да поддържа силно присъствие в селските райони през 90-те години. Тези данни показват също, че Crédit Mutuel е в състояние да поддържа изключително гъста клонова мрежа дори след премахването на контрола от страна на държавата.
(51)
В писмо от 4 юни 1998 г., изпратено до Комисията, AFB твърди, че комисионата от 1,3 % върху привлечените средства по продукта „синя книжка“, които са били прехвърляни на CDC, е била по-висока от необходимото, предвид това, че Caisses d’Épargne и la Poste са получавали през същия период от CDC съответно 1,20 % и 1,5 % от средствата по „книжка A“, които също са били прехвърляни на CDC. AFB посочва, че през 1997 г. е предложила на френските органи да осигурят привличането на депозити по продукта „синя книжка“ чрез комисиона от едва 1 %, но правителството не е отговорило на това предложение. AFB подчертава по-специално, че в доклада от месец април 1998 г. на г-н Douyère, депутат, относно модернизацията на Caisses d’Épargne се посочва, че разходите за привличане на депозити от една средна по размер Caisses d’épargne, като тази в Бургундия, са 0,96 % от привлечените от касата средства и че няма причина разходите за управление на Crédit Mutuel да бъдат по-високи.
(52)
В обяснителна бележка от адвокатската кантора Glais от август 2000 г., предадена по искане на AFB, се представят статистически данни за пазарното предимство, което изключителното право за разпространение на продукта „синя книжка“ евентуално е предоставило на Crédit Mutuel. Прегледът на динамичните редове показва, че привлечените депозити по продукта „синя книжка“, както и средствата по останалите депозити, са регистрирали силен ръст преди обрата в периода 1985-1987 г. След тази дата нарастват кредитите за домакинствата, а при Crédit Mutuel те остават на по-високо ниво от това на нейните основни конкуренти. Въз основа на тези данни експертът от Glais заключи, че „ефектът на продукта „синя книжка“ вероятно се е състоял в неговата притегателна сила за клиентите, а от средата на 80-те години положителният ефект вероятно е продължил да действа, но без нарастване на депозитите. Следователно, след този период експанзионистичната стратегия на Crédit Mutuel вероятно е била поддържана от първоначално привлечените клиенти“. Именно въз основата на индекс за устойчивост на случайни икономически шокове върху променливите параметри на икономическата дейност и чрез моделиране на просто уравнение за търсенето на кредити експертът достига до извода, че дейността на Crédit Mutuel (основно кредитиране) вероятно е била откъсната от пазарното развитие на банковия сектор. Експертът обяснява този феномен с факта, че клиентите на Crédit Mutuel вероятно са били лоялни в по-висока степен, например заради продукта „синя книжка“, отколкото клиентите на останалите банкови мрежи.
(53)
В друга обяснителна бележка (декември 2000 г.) Glais предлага нов иконометричен анализ относно степента на привличане на клиентите при отделните банкови мрежи. Според експерта резултатите от анализа потвърждават хипотезата, че Crédit Mutuel и Caisses d’Épargne разполагат с инструменти, които им позволяват да запазват своите клиенти в много по-висока степен от останалите банки. Но не е възможно да се определи дали предлагането на освободен от данъчно облагане спестовен продукт или наличието на гъста клонова мрежа в отделни райони (два инструмента, с които тези мрежи разполагат) са в основата на тази по-висока степен на лоялност на клиентите.
(54)
Извън рамките на настоящата процедура Комисията получи допълнителна обяснителна бележка от жалбоподателите, в която се твърди, че придобиването от Crédit Mutuel през април 1997 г. на CIC, при приватизацията на тази банкова институция, чийто предишен собственик е била държавната застрахователна група GAN, е станало възможно благодарение на помощите, които банката е получила по продукта „синя книжка“ и които са довели до увеличаване на пазарния ѝ дял в сектора на банковите депозити от 2 % през 1969 г. до близо 6,9 % през 1997 г. Според жалбоподателите собственият капитал на предприятието е нараснал бързо благодарение на въпросните помощи, като от 650 млн. FRF (99 млн. EUR) през 1974 г. е достигнал 47,3 млрд. FRF (7,2 млрд. EUR) през 1997 г.
(55)
Накрая, жалбата на „Асоциация на ощетените от Crédit Mutuel“ от 19 септември 2006 г. съдържа просто едно твърдение за „отклоняване на публични спестявания за частни търговски цели […] в ущърб на вложителите и на френската икономика“, което не е подкрепено с никакви реални аргументи или доказателства, свързани с наличието на евентуална неправомерна държавна помощ.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ ТРЕТИ СТРАНИ
(56)
След публикуването на решението за откриване на процедурата от 6 февруари 1998 г. Комисията получи коментарите на голям брой заинтересовани трети страни.
(57)
Някои от конкурентите на Crédit Mutuel споделиха мнението, че са понесли щети вследствие на предоставянето на Crédit Mutuel на изключителното право за разпространение на продукта „синя книжка“. Повечето от тези банки изтъкват, че притегателният ефект на продукта „синя книжка“ е станал причина те да загубят клиенти в полза на Crédit Mutuel, и поискаха прекратяване на това изключително право. Следните банкови институции изпратиха до Комисията подобни коментари:
Banque Dupuy de Parseval
Banque Natexis
Banque de Picardie
Banque Populaire de Bourgogne
Banque Populaire Bretagne Atlantique
Banque Populaire du Centre
Banque Populaire Centre-Atlantique
Banque Populaire de Champagne
Banque Populaire de la Côte d’Azur
Banque Populaire du Dauphiné et des Alpes du Sud
Banque Populaire de Franche-Comté, du Maconnais et de l’Ain
Banque Populaire du Haut-Rhin
Banque Populaire de La Loire
Banque Populaire de Lorraine
Banque Populaire de Lyon
Banque Populaire du Midi
Banque Populaire du Massif Central
Banque Populaire de l’Ouest
Banque Populaire Provençale et Corse
Banque Populaire des Pyrénées Orientales, de l’Aude et de l’Ariège
Banque Populaire du Quercy et de l’Agenais
Banque Populaire Savoisienne
Banque Populaire de la Région Économique de Strasbourg
Banque Populaire du Sud-Ouest
Banque Populaire du Tarn et de l’Aveyron
B.P.ROP Banque Populaire
Banque de Savoie
Crédit Commercial de France
Crédit Commercial du Sud-Ouest
Crédit Lyonnais
Société Générale
Union des Banques à Paris.
(58)
От друга страна, освен мненията в защита на Crédit Mutuel, представени в раздел 4, Комисията получи мнения в подкрепа на механизма на продукта „синя книжка“ от следните трети страни:
г-н Bertholet, депутат от департамент Дром
г-н Blondel, член на Генералния съвет на департамент Нор
г-н Cabot, директор на Регионален младежки информационен център на град Тулуза
г-н Cormorèche, кмет на Монтюел
г-н Cornelis, член на Генералния съвет, департамент Нор
г-н Chavannes, кмет на Ангулем
г-н Crépeau, депутат от департамент Шарант-Маритим
г-н Debavelaere, сенатор от департамент Па-дьо-Кале
г-н Decool, кмет на Брукерк
г-н Delevoye, сенатор от департамент Па-дьо-Кале
г-н Delnatte, депутат от департамент Нор
г-н Dolez, депутат от департамент Нор
г-н Ewald, регионален делегат на Асоциация за право на икономическа инициатива („Association pour le Droit à l’Initiative Economique“)
г-н Fronton, Съюз на фамилните асоциации на департамент От-Гарон („Union Départementale des Associations Familiales de Haute-Garonne“)
г-н Foy, сенатор от департамент Нор
г-н Galiègue, президент на Caisse de Crédit Mutuel de Solesmes
г-жа Gournay, кмет на Каестр
г-жа Armelle Guinebertière, депутат в Европейския парламент
г-н Hervé, кмет на Рен
г-н Humez, председател на Комитета за борба срещу муковисцидозата на департамент Па-дьо-Кале („Comité départemental de lutte contre la mucoviscidose du Pas-de-Calais“)
г-жа Ingelaere, председател на Flandr’action
г-н Juppé, депутат, кмет на Бордо
г-н Lapalu, председател на асоциация Създаване и управление на частни организации („Animation et gestion d’organismes privés“)
г-н Lazaro, депутат от департамент Нор
г-н Lebreton, председател на Генералния съвет на департамент Кот д’Армор
г-н Ledieu, кмет на Като-Камбрези
г-н Leleu, управител на Crédit Mutuel Nord
г-н Maille, председател на Градската общност на Брест („Communauté Urbaine de Brest“)
г-н Masclet, член на Регионалния съвет на департамент Нор Па-дьо-Кале
г-н Méhaignerie, председател на Генералния съвет на департамент Ил-и-Вилен
г-н Mio, член на Регионалния съвет на департамент Нор Па-дьо-Кале
г-жа Novak, председател на Асоциацията за правото на икономическа инициатива („Association pour le Droit à l’Initiative Economique“)
г-жа Permuy, член на Регионалния съвет на департамент Нор Па-дьо-Кале
г-н Albert Rivaux, член на Регионалния съвет на департамент Па-дьо-Кале
г-н de Rohan, председател на Регионалния съвет на район Бретан
г-н Valla, член на Генералния съвет на департамент Ардеш
г-н Vanlerenberghe, кмет на Арас
г-н Villain, кмет на Камбре
г-н de Villiers, депутат от департамент Ванде.
(59)
Голяма част от третите страни изтъкнаха ролята, по-специално на регионално ниво, на Crédit Mutuel за финансирането на социалната икономика, и по-специално на сдруженията с нестопанска цел. Те подчертаха също така подкрепящата роля на Crédit Mutuel за средната класа, към която принадлежи голяма част от клиентите на банката. Няколко местни депутати подчертаха ролята на Crédit Mutuel в създаването на предприятия и работни места, както и за развитието на местните инициативи, свързани с местните общности. Други изтъкнаха, че Crédit Mutuel чрез своите децентрализирани структури отговаря по-добре в сравнение с централизираните банкови институции на местните нужди и на необходимостта от устойчиво развитие на териториите.
5. МНЕНИЕ НА CRÉDIT MUTUEL
(60)
Crédit Mutuel упреква Комисията за проточилото се прекалено дълго разглеждане на делото.
(61)
Освен това според банката решението на Съда е касаело не само липсата на мотиви, но е съдържало и критики относно логиката на Комисията, които не са били взети предвид в решението за разширяване, по-специално във връзка с изчисляването на евентуалната свръхкомпенсация. В тази връзка Crédit Mutuel упреква Комисията за това, че е сумирала положителните годишни салда без от тях да приспадне салдата от годините с отрицателна стойност, в противоречие с метода, препоръчан в рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (наричана по-долу „рамката на Общността от 2005 г.“) (23).
(62)
Според банката комисионата за посредничество отговаря на четирите условия от съдебната практика по делото Altmark:
а)
що се отнася до първото условие, твърди се, че Crédit Mutuel е придобила правата за осъществяване на две услуги от общ икономически интерес, състоящи се съответно в поддържането на значителен брой банкови гишета в селски райони по причини, свързани с териториалното устройство, и в привличането на депозити, предназначени за финансиране на социални жилища. По въпроса за поддържането на гишета в селските райони, банката оспорва заключението на Комисията, че френските законови и нормативни текстове са твърде неясни, за да се приеме, че с тях се предоставя на Crédit Mutuel подобна задача и следователно, че е изпълнено първото условие от съдебната практика по делото Altmark. Според Crédit Mutuel Комисията вероятно прави това заключение въз основа на факта, че въпросните текстове не налагат специфични ограничения на банката, тъй като се прилагат за банковия сектор като цяло. Crédit Mutuel счита също, че Комисията се опитва да ѝ наложи да доказва, че е изпълнено първото условие от съдебната практика по делото Altmark, което въпросната съдебна практика не предвижда;
б)
що се отнася до второто условие, Crédit Mutuel подчертава, че комисионата за посредничество е била въведена едновременно със задължението за прехвърляне на средствата към CDC и че начините за изчисляване на тази комисиона са били определени обективно и прозрачно;
в)
що се отнася до третото условие, банката счита, че възнаграждението не е достатъчно за покриване на разходите за привличането на депозити, тъй като дейността, свързана със средствата, предназначени за прехвърляне към CDC, би довела да отрицателно салдо за периода 1991-2005 г.;
г)
Crédit Mutuel счита, че четвъртото условие също е изпълнено. Според банката, размерът на комисионата за посредничество е определен в съответствие с реално направените от нея разходи за разпространението на продукта „синя книжка“. Тя твърди, че е добре управлявано предприятие по смисъла на съдебната практика по делото Altmark, тъй като разходите ѝ за управление са едни от най-ниските и че Комисията е признала този факт в решението си за разширяване (24). Според банката Комисията не е представила подробно причините, поради които счита, че въпросното условие не е изпълнено.
(63)
Във всички случаи Crédit Mutuel счита, че мярката е съвместима с вътрешния пазар въз основа на член 106, параграф 2 от ДФЕС. Crédit Mutuel критикува по-специално метода за изчисляване на свръхкомпенсацията, използван в решението за разширяване. Според банката Комисията най-напред е допуснала грешки при изчисляване на общия счетоводен резултат от сметката за формиране на дохода „синя книжка“, като е използвала погрешните заключения на своя консултант въпреки неотстранените различия между консултанта на Комисията и този на Crédit Mutuel (25).
(64)
На следващо място Crédit Mutuel оспорва възприетия годишен подход на Комисията за оценка (а именно отчитането само на размера на компенсацията в годините със свръхкомпенсиране, без да бъде приспаднат съответният размер на компенсацията в годините с недостатъчно компенсиране), който противоречи на някои предишни, подобни на отмененото решение случаи, както и, по мнение на банката, на рамката на Общността от 2005 г. (26) Комисията би трябвало да възприеме глобален подход (т. е да отчита както годините със свръхкомпенсиране, така и тези с недостатъчно компенсиране) за периода 1991-1998 г. от една страна, както и за периода, започнал през 1999 г.
(65)
Също така в решението си за разширяване Комисията не е отчела правилно разумната печалба. Оценката ѝ относно разумната печалба се основава на разходите за регулаторен собствен капитал, оценени на 6 %, при положение че те представляват разход в контекста на аналитичното счетоводство, а не марж. Комисията е трябвало да вземе предвид процента на възвръщаемост на собствения капитал, както препоръчва Arthur Andersen (27). Освен това по този начин Комисията е изчислила разумната печалба въз основа на сума, която става нулева, след като започне прехвърлянето на всички привлечени по депозитите средства към CDC, тъй като те не изискват никакви разходи за регулаторен собствен капитал. Crédit Mutuel подчертава, че възприетият от Комисията показател води до лишаване на банката от какъвто и да е нормален марж по продукта „синя книжка“. Според Crédit Mutuel всяка банка, дори по отношение на средства, предназначени за прехвърляне, които не изискват никакви разходи за собствен капитал в тесния нормативен смисъл на понятието коефициент на платежоспособност, трябва да може да реализира нормален марж.
(66)
Комисията не е отчела правилно и разходите, наложени от другата услуга от общ интерес, която Crédit Mutuel счита, че изпълнява, а именно поддържането на банкови гишета в селските райони с цел насърчаване на спестяванията по цялата територия чрез създаване на възможно най-лесен достъп до банката.
(67)
Накрая, Crédit Mutuel отрича съществуването на евентуален притегателен ефект. Тя припомня, че в отмененото от нея решение Комисията е признала, че този притегателен ефект не би могъл да бъде доказан официално, и счита, че оттогава няма нови данни по въпроса.
(68)
Що се отнася до процедурата, Crédit Mutuel изтъква няколко общи принципа на общностното право, за да отрече получаването на каквато и да е евентуална помощ, и по-специално принципа за оправданите правни очаквания и за спазването на разумен срок.
6. МНЕНИЯ НА ФРАНЦИЯ
(69)
Франция счита, че условията от съдебната практика по делото Altmark са изпълнени:
а)
по отношение на първото условие тя подчертава, че Комисията е признала, че на Crédit Mutuel е била възложена услуга от общ икономически интерес, състояща се в привличането на депозити, предназначени за финансиране на социални жилища. Франция припомня, че в решението си за разширяване Комисията е посочила, че поддържането на банкови гишета в селските райони по причини, свързани с териториалното устройство, може също да се разглежда като услуга от общ икономически интерес (28), но не отговаря на аргументите, изложени от Комисията в решението ѝ за разширяване, според които първото условие от съдебната практика по делото Altmark не е изпълнено, тъй като не съществуват национални закони или разпоредби, налагащи достатъчно ясно задача по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС (29);
б)
по отношение на второто условие Франция счита, че параметрите на компенсацията са били предварително определени по обективен и прозрачен начин;
в)
по отношение на третото условие Франция изтъква, че размерът на компенсацията (комисионата за посредничество) не надвишава необходимия за покриване на разходите на системата размер, като препраща към отчета за аналитичния резултат на продукта „синя книжка“ на Crédit Mutuel за периода 1999-2005 г.;
г)
според Франция четвъртото условие също е изпълнено, тъй като тя твърди, че управлението на Crédit Mutuel отговаря на критериите за ефективност (30).
(70)
Що се отнася до условията, свързани с наличието на държавна помощ, Франция припомня аргументите, представени преди отмяната на решението от 2002 г.:
а)
условието за държавни ресурси не е изпълнено, тъй като печалбата на Crédit Mutuel от привлечените средства, които не са били прехвърляни на CDC (средства със свободно предназначение и средства с предназначение от общ интерес), е с произход от частни средства (депозирани от вложителите) и не е била на разположение на публичните органи;
б)
търговията между държавите-членки не би могла да бъде засегната преди цялостното изграждане на единния пазар на банковите и финансови дейности на 1 януари 1993 г. след приемането на Директива 89/646/ЕИО на Съвета от 15 декември 1989 г. относно координирането на законодателните, нормативни и административни разпоредби относно достъпа до дейността на кредитните институции и упражняването ѝ и за изменение на Директива 77/780/ЕИО (наречена по-долу „втората банкова директива“) (31). След тази дата френските органи са приели, че поради липсата на европейски статут на кооперативните дружества и поради наложените от това ограничения по отношение на задграничната експанзия на кооперативните дружества, каквото е Crédit Mutuel, касите на банката не са развивали дейност извън националните граници. Освен това сметките по продукта „синя книжка“, открити на чуждестранни лица, са съставлявали по-малко от 0,1 % от привлечените средства. Френските органи са счели също, че чуждестранните банкови институции във Франция са били насочени към твърде различен пазар от този на Crédit Mutuel;
в)
комисионата за посредничество, изплащана от CDC на Crédit Mutuel за прехвърляните средства, привлечени по продукта „синя книжка“, не би могла да представлява държавна помощ, а само възнаграждение за услуга, осъществявана от страна на банката на цена, договорена през 1991 г. в размер на 1,3 %. Френските органи подчертават значителния размер на разходите за управление, свързани с продукта „синя книжка“, поради големия брой книжки със салда под 5 000 FRF (762 EUR). Френските органи се позовават на аналитично счетоводство, осъществено от Crédit Mutuel (след въвеждането на разглежданата мярка), и заключават, че така определеният размер на възнаграждението е напълно оправдан. Според тях цялото евентуално предимство, което продуктът „синя книжка“ е предоставил на Crédit Mutuel, следва за бъде разглеждано с оглед на разходите, свързани с определена цел от общ икономически интерес. В тази връзка френските органи обърнаха внимание на Комисията върху нарастването на дела на привлечените по продукта „синя книжка“ финансови средства с предназначение от общ икономически интерес, който от 50 % от средствата, привлечени по продукта „синя книжка“ в периода 1975-1983 г., е достигнал 65 % в периода 1983-1991 г. и 100 % през 1998 г., когато всички средства са били прехвърляни на CDC;
г)
наличието на предполагаема държавна помощ би била във всички случаи вече съществуваща, тъй като схемата на продукта „синя книжка“ е била учредена преди либерализирането на банковия пазар на 1 януари 1993 г. (изтичане срока за транспониране на втората банкова директива).
(71)
В обяснителна бележка от 26 октомври 2001 г. френските органи посочват причината, поради която, в случай че Комисията приеме квалификацията за държавна помощ, във всички случаи ще става въпрос за помощ, съвместима с вътрешния пазар по силата на член 106, параграф 3 от ДФЕС. Френските органи упрекват Комисията за допуснати от нея грешки при изчисляването на общия финансов резултат по сметката за формиране на дохода на продукта „синя книжка“ поради това, че не са приложили метода, препоръчан от консултанта на Crédit Mutuel (32). Френските органи изтъкват още, че Комисията трябва да вземе предвид определена разумна печалба, която според тях е […] (33).
(72)
В мненията си относно решението за разширяване френските органи упрекват Комисията още и за това, че е проявила „едностранчивост в съжденията“, като не е приспаднала от сумите за годините със свръхкомпенсиране (1991, 1992, 1993 и 1998 г.) сумите за годините с недостатъчно компенсиране (1994-1997 г.) и в приложение 1 към решението е възприела изцяло заключенията на своя консултант относно трите спорни точки между Франция и Комисията. Франция уточнява, че в рамките на целия период 1999-2005 г. схемата, свързана с продукта „синя книжка“, не е била компенсирана достатъчно от страна на държавата. Следователно размерът на комисионата за посредничество не е надвишавал необходимия за покриване разходите за разпространение на спестовния продукт, така както са отразени в аналитичното счетоводство на продукта „синя книжка“, осъществено съвместно с Комисията (с изключение на две изменения (34)) и отговарящо на изискванията на Директива 80/723/ЕИО на Комисията от 25 юни 1980 г. относно прозрачността на финансовите отношения между държавите-членки и публичните предприятия, както и относно финансовата прозрачност в рамките на някои предприятия (35). Франция обясни още, че неотдавнашното намаляване на комисионата за посредничество отговаря главно на нуждите на икономическите оператори в областта на финансирането на социални жилища (36).
(73)
Френските органи уточняват, че след 1999 г. съществува механизъм за възстановяване при евентуална свръхкомпенсация.
(74)
Франция изтъква също така, че ликвидният риск в рамките на един месец е бил покриван от самата банка, а след един месец е бил покриван от CDC. Франция уточнява, че при сумите, привлечени по продукта „синя книжка“, процентът на рисковите тегла при изчисляване на нуждите от собствен капитал, необходим за поддържане на маржа на платежоспособност, е бил нула. Тя допълва, че процентът на рисковите тегла при изчисляване на нуждите от собствен капитал на Crédit Mutuel за други спестовни продукти и други ресурси извън продукта „синя книжка“ е варирал от […] до […] % в периода 1999-2005 г. Френските органи уточняват, че предвид липсата на основание да се прилага европейският коефициент на платежоспособност, при положение че банката е започнала да прехвърля всички привлечени по продукта средства към CDC през 1999 г., за да изчисли разумната печалба, съответстваща на продукта „синя книжка“, Crédit Mutuel е включила разходи за собствен капитал, получени чрез сравняване със съответните разходи при останалите спестовни продукти и други ресурси, като просто е ограничила размера им (от […] на […] % в периода 1999-2005 г.). По искане на Комисията Франция е предоставила уточнения и относно маржа на компенсиране, свързан със създаването на задължителен резерв към Централната банка на Франция.
7. ОЦЕНКА
7.1. Наличие на държавна помощ
(75)
В решението за разширяване Комисията посочва, че от разглежданите мерки единствено комисионата за посредничество, изплащана на Crédit Mutuel от CDC, би могла да съдържа елементи на държавна помощ (37).
(76)
Комисионата за посредничество, която евентуално съдържа елементи на държавна помощ, е била въведена на 27 септември 1991 г. с постановление от същата дата, а в рамките на настоящото решение се анализира за периода до либерализирането на продукта „книжка А“ и хармонизирането с нея на продукта „синя книжка“ от 1 януари 2009 г. (38).
7.1.1. Условията от съдебната практика по делото Altmark не са изпълнени
(77)
Следва да се изтъкне, че съгласно съдебната практика по делото Altmark (39) компенсациите, изплащани за изпълнението на обществени услуги, не са държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, ако са изпълнени четири кумулативни условия.
(78)
В мненията си, изразени в отговор на решението за разширяване, френските органи и Crédit Mutuel изтъкват съществуването на две услуги от общ икономически интерес, състоящи се, от една страна, в поддържането на голям брой банкови гишета в селските райони по причини, свързани с териториалното устройство, а от друга, в привличането на депозити, предназначени за финансиране на социални жилища.
(79)
И преди въвеждането на разглежданата мярка обаче Crédit Mutuel не е имала задължението да поддържа банкови гишета в селските райони, тъй като законът за разкриването и закриването на банкови клонове е бил отменен през 1987 г. и режимът на контрол (който за Crédit Mutuel е бил поддържан в периода 1987-1991 г.) е бил премахнат на 1 юли 1991 г. (40). Освен това френските органи и Crédit Mutuel не оспориха заключението в решението за разширяване, според което „след 1991 г. [т.е. към 1 юли 1991 г.] не съществува никакъв документ, доказващ, че на Crédit Mutuel е била възложена, по смисъла на член 86 от ЕО [понастоящем член 106 от ДФЕС], задачата, посочена в точка 24, подточка iii) по-горе [поддържане на банкови гишета в селските райони по причини, свързани с териториалното устройство]“ (41).
(80)
Следователно проверката за изпълнение на условията от съдебната практика по делото Altmark следва да се извърши само по отношение на задачата за привличане на депозити с цел финансирането на социални жилища.
(81)
Комисията припомня, че държавите-членки разполагат с широки правомощия за оценка относно естеството на услугите, които биха могли да бъдат квалифицирани като услуги от общ икономически интерес. Тя счита, че с декретите за прилагане на разпоредбите на член 9 от Закона за изменение на Закона за финансите за 1975 г. (42) и на член 24 от Закона за изменение на Закона за финансите за 1982 г. (43), по-специално с постановлението от 27 септември 1991 г., ясно се възлага на Crédit Mutuel задачата (така, както е определена в член R 323-10 и член R 331-14 от кодекса на строителството и жилищата) за привличане на финансови средства с цел прехвърлянето им на CDC, което ще позволи да бъдат финансирани социални жилища. Комисията счита, че с квалифицирането на тази задача като услуга от общ икономически интерес Франция не е допуснала явна грешка в оценката.
(82)
По силата на четвъртото условие от съдебната практика по делото Altmark„когато изборът на предприятие, на което в конкретен случай да се възложи изпълнението на задълженията за обществена услуга, не е извършен в рамките на процедура за обществена поръчка, която създава условия за избор на кандидата, способен да предостави тези услуги при най-ниски разходи за съответната общност, необходимото ниво на компенсация трябва да бъде определено въз основа на анализ на разходите, които едно средно предприятие, добре ръководено […] за изпълнение на изискванията за предоставяне на обществена услуга би направило за изпълнение на тези задължения, като се отчитат свързаните с това приходи, както и една разумна печалба във връзка с изпълнение на тези задължения“ (44).
(83)
Комисията счита, че четвъртото условие не е изпълнено, що се отнася до задачата за привличане на депозити, прехвърляни към CDC с цел финансирането на социални жилища. Следва да се отбележи, че държавата не е възложила тази задача на предложилия най-добрата оферта в рамките на обществена тръжна процедура, а чрез директни преговори с Crédit Mutuel. Размерът на комисионата за посредничество не е бил определен въз основа на разходите за изпълнение на услуга от общ икономически интерес, които би направило едно средно предприятие с добро управление. Размерът на комисионата за посредничество от 1,3 % не би могъл да се основава на реалните разходи, направени от Crédit Mutuel за изпълнението на услугата от общ икономически интерес, тъй като през септември 1991 г. не е съществувало отделно счетоводство за продукта „синя книжка“, благодарение на което да бъдат установени разходите специално за продукта „синя книжка“, фигуриращи в счетоводните отчети на банката. Отделното счетоводство за продукта „синя книжка“ е било въведено няколко години по-късно и е реконструирано със задна дата за годините преди 1991 г. Следователно не съществува индикация, че размерът на комисионата за посредничество е бил определен въз основа на разходите на едно средно предприятие с добро управление за изпълнението на въпросната услуга от общ икономически интерес. Френските органи изтъкват, че като цяло Crédit Mutuel е добре управлявано предприятие. Въпреки това те не доказват достатъчно добре това свое твърдение, като се позовават основно на съображение 13 от решението за разширяване, в което Комисията посочва само общите финансови резултати (размер на баланса, нетен финансов резултат, съотношение между разходи и приходи, собствен капитал и коефициент на платежоспособност) на Crédit Mutuel през 2004 г. Във всички случаи, ако държавата-членка е определила нивото на компенсиране въз основа на анализ на разходите на средно предприятие с добро управление, не би следвало да ѝ бъде трудно да го докаже пред Комисията и да изложи следваната методология, което Франция в случая не е направила. Накрая, фактът, че след либерализирането на продуктите „книжка А“ и „синя книжка“ от 1 януари 2009 г. комисионата за посредничество на Crédit Mutuel е намаляла от 1,1 % на 0,6 %, показва, че нивото на компенсиране е било по-високо от това, което би било определено въз основа на разходите на едно средно предприятие с добро управление, изпълняващо същата задача от общ интерес.
(84)
Тъй като условията от съдебната практика по делото Altmark са кумулативни, при неизпълнение на което и да е от тях съдебната практика не може да бъде приложена и разглежданата мярка би могла да представлява държавна помощ. От горепосочените съображения следва, че разглежданата мярка не изпълнява четвъртото условие от съдебната практика по делото Altmark. Следователно съдебната практика по това дело е неприложима и следва да се провери дали действително мярката е държавна помощ (45) (46).
7.1.2. Изпълнени са условията за наличие на държавна помощ
(85)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
7.1.2.1. Приписване на държавата и на ресурси на държавата
(86)
Комисионата за посредничество е била изплащана ежегодно (47) на Crédit Mutuel от CDC по силата на договор между държавата и Crédit Mutuel, с който са били определени условията за прилагане на постановлението от 27 септември 1991 г. Размерът на комисионата за посредничество е бил определен от държавата с цел компенсиране на задължението за изпълнение на обществена услуга. Освен това CDC е държавно предприятие и действията му следва да бъдат приписани на държавата (48). От това следва, че е изпълнено условието за приписване на държавата и за използване на държавни ресурси.
7.1.2.2. Селективност
(87)
Комисионата за посредничество е била предоставена единствено на Crédit Mutuel в отговор на задължението за привличане на спестявания, прехвърляни на CDC с цел финансиране на социални жилища, което е било осъществявано чрез продукта „синя книжка“, за разпространението на който Crédit Mutuel е имала изключителното право. От това следва, че мярката има селективен характер.
7.1.2.3. Условията от съдебната практика по делото Altmark не са изпълнени, разследване за наличие на предимство, нарушаващо конкуренцията
(88)
Тъй като представлява прехвърляне на държавни ресурси в полза единствено на Crédit Mutuel, комисионата за посредничество е подобрила конкурентното положение на тази банка в сравнение с това на нейните конкуренти. Съгласно практиката на Съда подобряването на конкурентното положение на дадено предприятие чрез предоставяне на държавна помощ най-общо е доказателство, че е нарушена конкуренцията спрямо останалите предприятия, които не са получили подобна помощ (49).
7.1.2.4. Засягане на търговията между държавите-членки
(89)
Освен това, съгласно обичайната практика на Съда търговията между държавите-членки е засегната тогава, когато предприятието получател упражнява дейността си в сфера, отворена за конкуренцията, и тази дейност включва търговия между държави-членки (50). Впрочем след 1979 г. пазарният дял на чуждестранните банки е достигал 8 % при кредитните дейности (4 % за банковите клонове, нерегистрирани като юридически лица, 4 % за дъщерните дружества, регистрирани като юридически лица съгласно френското законодателство), 4,5 % при депозитните дейности (съответно 2 % и 2,5 %). Делът на европейските банки, без тези от Франция, по отношение на общия брой на чуждестранните банки е бил 50 % при кредитите, 70 % при депозитите. Следователно още през 70-те години Crédit Mutuel е работила в условията на конкуренция с чуждестранни банкови мрежи на територията на Франция. Освен това пазарът на ликвидни спестовни продукти, част от който е спестовният продукт „синя книжка“ и който включва също така продуктите Codevi, LEP („популярна спестовна книжка“), „жълта книжка“, банковите сметки по обикновени спестовни книжки и CEL („жилищна спестовна сметка“) (51), по време на разглеждания период вече е бил отворен за конкуренцията.
(90)
Въз основа на горепосоченото Комисията заключава, че са изпълнени четирите условия за наличие на държавна помощ.
7.1.2.5. Неправомерност на мярката за помощ
(91)
Накрая, мярката за помощ е неправомерна, тъй като за нея не е било отправено уведомление до Комисията в съответствие с член 108, параграф 3 от ДФЕС и е била приведена в действие след влизането в сила във Франция на Договора за създаването на Европейската икономическа общност.
(92)
В отговор на аргумента на френските органи, според който държавната помощ е била вече съществуваща поради това, че е била приета преди изтичането на срока за транспониране, 1 януари 1993 г., на втората банкова директива, Комисията подчертава, че целта на тази директива е била изграждане на вътрешния пазар в сектора на кредитните институции с оглед свобода на установяване и свободно предоставяне на услуги. От това не следва, че въпросният пазар е бил затворен за конкуренцията преди въвеждането на комисионата за посредничество, а само че все още са съществували определени пречки пред свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги в банковия сектор. От решението от 10 май 2007 г. става ясно, че продуктът „синя книжка“ е част от „пазара“ на ликвидни спестовни продукти, което предполага отвореност на въпросната дейност за конкуренцията и по никакъв начин не потвърждава аргумента на френските органи, според който въпросната дейност е била отворена за конкуренцията едва през 1993 г. Точно обратното, в решението се посочва съществуването на „зрял“ пазар (52).
7.2. Съвместимост на помощта с вътрешния пазар
(93)
Тъй като разглежданата мярка съдържа елементи на държавна помощ, Комисията трябва да анализира съвместимостта ѝ с вътрешния пазар.
(94)
Съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС: „предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес […] се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства фактически или юридически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза“.
(95)
Съгласно практиката на Съда, практиката на Комисията и рамката на Общността от 2005 г. значението на член 106, параграф 2 от ДФЕС е, че държавна помощ, предоставена на предприятие, което е натоварено с задачата да оказва услуги от общ икономически интерес, може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар, ако мярката за помощ отговаря на следните условия:
а)
предоставяната услуга има характеристиките на услуга от общ икономически интерес;
б)
предприятието действително е било натоварено от страна на държавата с изпълнението на тази услуга от общ икономически интерес чрез един или няколко официални акта;
в)
спазени са принципите за необходимост и пропорционалност, и
г)
развитието на търговията не е засегнато до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.
(96)
Условия a) и б) са изпълнени по причините, изложени в съображение 81.
(97)
Що се отнася до условие г), Комисията не разполага с данни, че търговията между държавите-членки е засегната до такава степен, че помощта да не отговаря на това условие. По-специално с решението от 10 май 2007 г. се иска прекратяване на изключителното право за разпространение на продукта „синя книжка“, тъй като специалните права, свързани с разпространението на този спестовен продукт, представляват ограничение за свободното предоставяне на услуги в рамките на Общността (53). Въпреки това, доколкото комисионата за посредничество не е представлявала свръхкомпенсиране на задачата за осъществяване на услугата от общ икономически интерес, възложена на Crédit Mutuel, тя не може да бъде разглеждана като засягаща развитието на търговията до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.
(98)
Поради това по-долу Комисията проверява дали са били спазени принципите за необходимост и пропорционалност, т.е. дали размерът на компенсацията, каквато е комисионата за посредничество, не е надвишавал това, което е необходимо за покриване на разходите, понесени при изпълнение на задълженията за обществена услуга, като се отчитат съответните постъпления и една разумна печалба за изпълнение на тези задължения (54).
(99)
При проверката за евентуална липса на свръхкомпенсация (вж. подраздел 7.2.5) Комисията следва - за периода от 27 септември 1991 г. (вж. подраздел 7.2.1) до 31 декември 2005 г. - глобален подход (вж. подраздел 7.2.2). Тя отчита всички предимства, свързани с продукта „синя книжка“, без обаче да включва евентуален притегателен ефект, чийто обхват не е било възможно да бъде определен (вж. подраздел 7.2.3). Отчетена е определена разумна печалба (вж. подраздел 7.2.4), включително за привлечените средства, които са били прехвърляни на CDC.
7.2.1. Начало на разглеждания период (27 септември 1991 г.)
(100)
В решението за разширяване изчисляването на нетния финансов резултат от продукта „синя книжка“ с цел да бъде направена оценка относно съществуването на евентуална свръхкомпенсация е включвало приходите за цялата 1991 г. (55) С други думи нетният финансов резултат от средствата със свободно предназначение и от тези с предназначение от общ икономически интерес е бил отчетен, считано от 1 януари 1991 г.
(101)
Както беше посочено в съображения 75 и 76, единствената мярка, която се разследва в рамките на настоящия случай, е комисионата за посредничество, въведена на 27 септември 1991 г., в момента, когато Crédit Mutuel е била задължена да прехвърля привлечените от нея средства към CDC с цел финансиране на социални жилища. Преди тази дата не са съществували нито комисионата за посредничество, нито прехвърлянето на средства към CDC. От това следва, че Комисията трябва да започне оценката си относно пропорционалността на помощта след тази дата.
(102)
Следователно разходите и приходите, свързани с изпълнението на услугата от общ икономически интерес, не могат да се отнасят за периода преди 27 септември 1991 г. С други думи, едва след въвеждането на разглежданата мярка за помощ (комисионата за посредничество) мога да бъдат отчитани разходите и приходите, свързани с изпълнението на услуга от общ икономически интерес, финансирана от тази мярка. В заключение Комисията счита, че в решението ѝ за разширяване на процедурата е имало известна непоследователност, тъй като мярката за помощ е била ограничена единствено до въведената на 27 септември 1991 г. комисиона за посредничество, но е било запазено отчитането на нетния финансов резултат от продукта „синя книжка“ за периода 1 януари 1991 г.-27 септември 1991 г.
(103)
Тъй като Crédit Mutuel може да предостави данни за нетния финансов резултат от средствата с предназначение от общ икономически интерес и тези с общо предназначение само на годишна база, Комисията счита, че за 1991 г. следва да се вземе предвид само нетният резултат, съответстващ на периода от 27 септември 1991 г. до 31 декември 1991 г., и нетният резултат за цялата 1991 година се изчисли пропорционално на съответния брой дни, т.е. 96/365. Нетният финансов резултат от средствата, които са били прехвърлени към CDC през 1991 г., може да бъде взет предвид изцяло, тъй като, както беше посочено в съображение 101, въпросното прехвърляне е било въведено именно след 27 септември 1991 г., така че, по същество нито една част от този резултат не се отнася за периода от 1 януари 1991 г. до 27 септември 1991 г.
7.2.2. Глобален подход до края на 2005 г. и подход по години след това
(104)
В решението си за разширяване Комисията препоръча възприемането на подход по години, за да се прецени дали е налице евентуално свръхкомпенсиране. Този подход произтича от рамката на Общността от 2005 г. и се различава от предишната практика на Комисията. Когато преди приемането на рамката на Общността от 2005 г. Комисията трябваше да направи оценка за съществуването на евентуално свръхкомпенсиране, тя следваше подход, който би могъл да бъде определен като „глобален“, при който размерът на компенсацията в годините със свръхкомпенсиране можеше, без ограничение, да бъде намален с размера на компенсацията в годините на недостатъчно компенсиране (56).
(105)
По силата на точка 26 от рамката на Общността от 2005 г. Комисията ще прилага разпоредбите на тази рамка спрямо помощи, за които не е отправено уведомление, ако помощта е била отпусната след публикуването на рамката в Официален вестник на Европейския съюз, а в останалите случаи - разпоредбите, които са в сила в момента на отпускането на помощта. Разглежданата помощ е отпускана ежегодно (57) и за нея не е било отправено уведомление. Публикуването на рамката на Общността от 2005 г. в Официален вестник на Европейския съюз е станало на 29 ноември 2005 г. Следователно за периода преди 2006 г. следва да се прилагат правилата, които са в сила в момента на отпускането на помощта, а за периода от 1 януари 2006 г. до края на срока на помощта - 31 декември 2008 г. - рамката на Общността от 2005 г.
(106)
С рамката на Общността от 2005 г. се въвежда „годишен“ подход, доколкото изчисляването на евентуална свръхкомпенсация трябва да се извършва по години, без размерът на годишна свръхкомпенсация да може да се прехвърля в следващата година, освен когато този размер не надвишава 10 % от размера на годишната компенсация (58).
(107)
За разлика от това, преди приемането на рамката на Общността от 2005 г., когато Комисията проверяваше дали дадено предприятие не е било свръхкомпенсирано за изпълнението на задачата за услуга от общ икономически интерес, тя следваше „глобален“ подход (вж. съображение 104) (59).
(108)
При глобалния подход нетният резултат за всяка година, натрупан година по година, се актуализира чрез прилагане на референтния лихвен процент за Франция към 1 януари на всяка година (60).
7.2.3. Предимства, които са взети предвид
(109)
Съгласно точка 17, първо изречение от рамката на Общността от 2005 г. „приходите, които трябва да бъдат взети предвид, включват като минимум всички приходи, реализирани от услугата от общ икономически интерес“. Следователно при проверката за липса на евентуално свръхкомпенсиране следва да се взема предвид нетният резултат от средствата с предназначение от общ икономически интерес и този от средствата със свободно предназначение през разследвания период. Комисията счита, че тези резултати са приходи, въведени от Франция от 27 септември 1991 г. в полза на Crédit Mutuel в рамките на изпълнението от страна на последната на услугата от общ икономически интерес за финансиране на социални жилища посредством CDC. Тези средства се основават, с оглед на аналитичното счетоводство, на специфичен ресурс - депозитите, привлечени благодарение на разпространението на продукта „синя книжка“. В условията на пазарна конкуренция (без специални права за разпространение на освободен от данъчно облагане спестовен продукт) Crédit Mutuel не би могла да си осигури този ресурс на същата цена, така че съответните средства и ресурси трябва да бъдат взети предвид в контекста на цялостната икономическа структура на продукта „синя книжка“. Освен това самата Франция потвърди наличието на връзка между тези средства, продукта „синя книжка“ и задачата за финансиране на социални жилища чрез прехвърляне на средствата по този продукт към CDC след 1991 г. (61). С други думи, като възлага на Crédit Mutuel на 27 септември 1991 г. услугата от общ икономически интерес за привличане на депозити, прехвърляни към CDC и предназначени за финансиране на социални жилища, Франция потвърждава, че е предоставила на банката правото да разпространява спестовния продукт „синя книжка“. Следователно печалбата в резултат на използването на средствата по тези депозити следва да бъде разглеждана, считано от тази дата, като приход, предоставян на Crédit Mutuel за изпълнението на услугата от общ икономически интерес.
(110)
Жалбоподателят и други институции или организации (Съветът по конкуренцията и докладите на парламентаристи или научни организации (62)) считат, че изключителното право за разпространение на продукта „синя книжка“ е предизвикало „притегателен ефект“, като с това е позволило на Crédit Mutuel да привлече и задържи клиенти, на които е продала и други банкови продукти освен продукта „синя книжка“. В решението си за разширяване на процедурата Комисията не изключва продуктът „синя книжка“ да е довел до генерирането на индиректни приходи, дължащи се на притегателния ефект (63), но припомня, че досега не е съществувала възможност за количествено определяне на подобни приходи (64).
(111)
В края на настоящото разследване Комисията констатира, че макар че не може да се изключи наличието на притегателен ефект, данните, които е събрала по случая, не ѝ позволяват с достатъчна достоверност да даде количествено определение на евентуалния притегателен ефект.
(112)
Предоставените от жалбоподателите документи съдържат предположения за съществуването на притегателен ефект, но не го доказват официално и още по-малко дават точна оценка на финансовото отражение на този ефект.
(113)
Що се отнася до проучването на Glais (вж. съображения 52 и 53), Комисията счита, че Crédit Mutuel има пълното право да твърди, че тези статистически анализи не предоставят никакво сигурно доказателство за количествено определим притегателен ефект.
(114)
В съображенията на жалбоподателите са предложени три субективни оценки. Най-напред, предвид факта, че другите банки са предложили да разпространяват продукта „синя книжка“ с комисиона от 1 %, жалбоподателите предлагат приблизителна оценка на притегателния ефект чрез изчисляване на разликата между размера на получаваната от Crédit Mutuel комисиона и този размер от 1 %, т.е. 0,3 %, което съответства на около 300 млн. FRF годишно. Във всички случаи обаче е невъзможно да се докаже дали конкурентите на Crédit Mutuel биха могли през разглеждания период да изпълнят тази задача при същите условия при това ниво на възнаграждението от 1 %. Освен това този първи аргумент не доказва притегателния ефект, а изглежда потвърждава тезата, че Crédit Mutuel е била свръхкомпенсирана, което, както ще бъде доказано, не е отговаря на истината. Нищо не доказва, че притегателният ефект съответства на разликата между комисионата за посредничество и най-ниската хипотетична комисиона, която конкурентите на Crédit Mutuel са предлагали да получават в замяна на разпространението на продукта „синя книжка“.
(115)
Съгласно втория метод, предложен от жалбоподателите, притегателният ефект би могъл да бъде измерен в зависимост от нарастването на пазарните дялове на Crédit Mutuel. Този метод на оценка е неприемлив, тъй като се основава на твърдението, че нарастването на пазарния дял се дължи единствено на продукта „синя книжка“, в потвърждение на което не съществуват никакви обективни доказателства.
(116)
Третата оценка на изключителното право за разпространение се основава на загубата на данъчни приходи вследствие на освобождаването от данъчно облагане на продукта „синя книжка“. Ако Crédit Mutuel е искала да разпространява спестовен продукт без данъчно освобождаване, като предлага, независимо от данъчното положение на вложителите, същата нетна възвръщаемост като тази на продукта „синя книжка“, тя щеше да понесе разходи за пропуснати ползи, равни на размера на условния данък, (потенциално) платен от вложителите. Според жалбоподателите натрупаното данъчно предимство в размер на 4,5 млрд. FRF за периода 1991-1997 г. трябва да се разглежда като предимство в същия размер, предоставено на Crédit Mutuel. Този начин на разсъждение е неприемлив, тъй като Crédit Mutuel най-вероятно не би могла да разпространява продукта „синя книжка“ при същите условия, ако трябваше да поеме изцяло разходите за освобождаването от данъчно облагане, което облагодетелства пряко членовете на дружеството.
(117)
Евентуалните предимства в разглеждания случай трудно могат да бъдат доказани и определени количествено. Прякото икономическо предимство от продукта „синя книжка“ може лесно да бъде установено от счетоводните сметки за продукта. За разлика от него икономическото предимство, дължащо се на продажбата на други продукти или услуги на клиенти, които са останали лоялни благодарение на продукта „синя книжка“, би могло да се установи в аналитичното счетоводство за съответните продукти, ако още на момента е било възможно да се разграничи продаденото на клиенти, лоялни на Crédit Mutuel или привлечени от нея благодарение на продукта „синя книжка“, от това, което е било продадено на клиенти, избрали Crédit Mutuel по друга причина, което в случая е невъзможно. Поради тази причина консултантът на Комисията не е могъл да направи оценка на евентуалния притегателен ефект с помощта на приложения счетоводен модел за оценка на преките икономически предимства, дължащи се на продукта „синя книжка“.
(118)
Останалите по-комплексни опити за оценка на притегателния ефект от страна на консултанта на Комисията не доведоха до успех. По тази причина Комисията счита, че при изчислението, свързано с проверката за липса на евентуална свръхкомпенсация, не може да вземе предвид евентуалното предимство, дължащо се на притегателния ефект.
7.2.4. Изчисляване на разумната печалба
(119)
При проверката за липса на свръхкомпенсация на предприятието, натоварено с изпълнението на услуга от общ икономически интерес, следва да се вземе предвид определена разумна печалба (65). В рамката на Общността от 2005 г. се уточнява, че „ „разумната печалба“ следва да се разбира като коефициент на възвращаемост на собствения капитал с отчитане на риска - или липсата на риск - за предприятието […]. По принцип този коефициент не трябва да надвишава средния коефициент за съответния сектор през последните години“ (66).
(120)
В решението за разширяване (67) Комисията е счела, че спрямо привлечените средства с предназначение от общ икономически интерес и тези с общо предназначение би следвало да бъде приложена определена разумна печалба, достигаща средно 6 % от собствения капитал. Този процент, различен за всяка година и достигащ средна стойност от 6 %, съответства на процента на възвръщаемост, първоначално препоръчан от Crédit Mutuel: Crédit Mutuel е приела като разход за собствен капитал размера на реално разпределения дивидент през разглежданата година. В настоящото решение, когато става въпрос за вземането предвид на определена разумна печалба при проверката за липса на евентуална свръхкомпенсация, Комисията не се отдалечава, по отношение на привлечените средства с общо предназначение и тези с предназначение от общ икономически интерес, от вече възприетия подход в решението за разширяване, описан в раздел 7.2.5.
(121)
Въпреки това в решението си за разширяване (68) Комисията считаше, че няма да е необходимо да прилага тази разумна печалба спрямо депозитите, прехвърляни на CDC, доколкото последните не налагат разходи за собствен капитал с оглед на пруденциалното регулиране, тъй като тези депозити не са инвестирани от Crédit Mutuel, а само са предназначени за прехвърляне към CDC. От пруденциална гледна точка кредитният риск, свързан с привлечените средства, които се прехвърлят на CDC, се разглежда като равен на експозицията по отношение на държавата (Френската република), т.е. с рисково тегло, равно на нула, и следователно като неизискващ собствен капитал.
(122)
Отказът от разумна печалба от привлечените средства, които се прехвърлят на CDC, би довел до намаляване на общата разумна печалба (от една страна свързаната с привлечените средства с предназначение от общ икономически интерес и тези с общо предназначение, и от друга страна, разумната печалба, свързана с привлечените средства, които се прехвърлят на CDC) в периода 1991-1999 г. и до пълното ѝ изчезване след 2000 г., след като всички привлечени средства през 1999 г. се прехвърлят към CDC (69).
(123)
В писмото си от 1 септември 2006 г., с което представят съображенията си в отговор на решението за разширяване, френските органи потвърдиха, че прехвърляните към CDC средства не са изисквали регулаторен собствен капитал. Въпреки това според френските органи „предвид липсата на основание да се прилага европейският коефициент на платежоспособност от момента, в който Crédit Mutuel е започнала да прехвърля всички привлечени средства към CDC през 1999 г., Crédit Mutuel [предлага] при изчисляването на разумната печалба, съответстваща на продукта „синя книжка“, [да се включи] включва разходи за собствен капитал, получени чрез сравнение с този при останалите спестовни продукти и други ресурси“. Комисията не може да приеме подобен подход, тъй като с него спрямо прехвърляните към CDC средства изкуствено се налага нуждата от регулиран собствен капитал, определяна въз основа на средната нужда от капитал за другите активи на Crédit Mutuel, които са напълно независими от продукта „синя книжка“.
(124)
Липсата на нужда от регулаторен собствен капитал показва липсата на риск от кредитна загуба, какъвто е случаят със средствата, прехвърляни на CDC. Дейността по привличане на депозити от името на CDC не носи и ликвиден риск (с изключение на риска в рамките на месеца), нито падежна трансформация, тъй като размерът на средствата, предназначени за прехвърляне към CDC, се определя ежемесечно в зависимост от постъпилите депозити, а лихвеният процент, изплащан от CDC, се прехвърля незабавно към вложителите. Следователно е ясно, че тази услуга от общ икономически интерес носи ниско ниво на риск за Crédit Mutuel. Въпреки това съществуват някои други видове риск, като оперативен, икономически (риск от възможността размерът на възнаграждението да не покрива понесените разходи), правен риск и риск за репутацията на банката. Освен това има и други банкови дейности, като например предлагането на взаимни фондове, управлението на имущество или продажбата на финансови продукти (като акции и облигации), които не изискват регулаторен собствен капитал, но това не ги прави по-малко печеливши. Следователно не съществува пряка връзка между разходите за регулаторен собствен капитал - изчислен въз основа на пруденциални правила, чиято специфична цел по никакъв начин не е да се прави оценка на рентабилността на дадена дейност - и очакваната печалба от дадена дейност.
(125)
Въпреки това се налага констатацията, че в настоящия случай, макар че Комисията разрешава на Crédit Mutuel да реализира разумна печалба от привлечените средства, които се прехвърлят на CDC, тя признава, че определянето на адекватно ниво на тази печалба изисква комплексна икономическа оценка. Продуктът „синя книжка“ е нетипичен банков продукт със смесени характеристики на спестовен продукт и текуща сметка, като привлечените по него средства се прехвърлят на публична институция. Следователно не съществуват непосредствено сравними продукти, въз основа на които би могла да бъде определена разумната печалба от подобна дейност.
(126)
Поради липсата на продукт, сравним в достатъчно голяма степен с продукта „синя книжка“, Комисията счита, че в случая може да използва два показателя, позволяващи да се направи оценка дали, по отношение на прехвърляните към CDC средства, дадена печалба може да се счита за разумна. Тези два показателя са следните:
а)
маржът на печалбата в банковия сектор във Франция, т. е. нетните приходи преди облагане с данъци, разделени на оборота (в случая оборотът на банките са техните оперативни резултати). Въз основа на данните за банковия сектор във Франция за разглеждания период (от 27 септември 1991 г. до края на 2008 г.), маржът на печалбата е средно 23 % годишно;
б)
процентът на възвръщаемост в банковия сектор във Франция, т.е. нетните приходи преди облагане с данъци, разделени на размера на активите. Средният размер на годишния процент на възвръщаемост за целия разглеждан период е 45 основни пункта (0,45 %).
(127)
В долната таблица (70) са представени маржът на печалбата и процентът на възвръщаемост в банковия сектор във Франция за периода 1993-2008 г. (не са налични данни за периода преди 1993 г.):
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
2002 г.
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г. (72)
Нетни приходи преди облагане с данъци (71)
15,2
2,7
25,0
41,0
67,5
14,4
19,8
22,5
24,6
23,5
23,4
29,6
31,3
46,2
34,3
-4,4
Оперативен резултат (71)
362,4
335,4
345,6
356,1
375,3
60,8
64,6
70,5
74,9
77,0
80,6
83,5
89,5
104,1
98,0
79,1
Марж на печалбата
4,2 %
0,8 %
7,2 %
11,5 %
18 %
23,7 %
30,6 %
31,9 %
32,8 %
30,6 %
29,0 %
35,5 %
35,0 %
44,4 %
35,1 %
-5,6 %
Среден марж на печалбата
22,8 %
Активи (71)
Няма данни
16 333
17 216
18 291
19 894
3 052
3 394
3 452
3 783
3 793
3 960
4 390
5 275
6 041
7 061
7 699
Процент на възвръщаемост
Няма данни
0,02 %
0,15 %
0,22 %
0,34 %
0,47 %
0,58 %
0,65 %
0,65 %
0,62 %
0,59 %
0,68 %
0,59 %
0,77 %
0,49 %
-0,05 %
Среден процент на възвръща-емост
0,45 %
(128)
За да изчисли маржа на печалбата и процента на възвръщаемост на Crédit Mutuel по отношение на дейността по привличане на депозити, прехвърляни към CDC, Комисията използва следните стойности:
а)
за делител на маржа на печалбата - приходите, получени за дейността по привличане на депозити, прехвърляни към CDC, т.е. годишния размер на комисионата за посредничество;
б)
за делител на процента на възвръщаемост - депозитите, прехвърлени на CDC;
в)
за числител, т.е. резултата преди облагане с данъци, Комисията счита, че ако се приеме като разумна печалба марж от 4,2 % по отношение на дейността по привличане на депозити, прехвърляни на CDC, т.е. резултат преди облагане с данъци, представляващи 4,2 % от получената от CDC комисиона за посредничество, Crédit Mutuel не получава свръхкомпенсация (вж. таблицата в съображение 132).
(129)
Що се отнася до втория показател (процента на възвръщаемост), Комисията отбелязва, че ако процент на възвръщаемост от 5 базисни пункта е взет предвид като разумна печалба от дейността по привличане на депозити, прехвърляни на CDC, т.е. ако се вземе предвид резултат преди облагане с данъци, представляващ 0,05 % от общата сума на депозитите, прехвърлени на CDC, от това следва, че Crédit Mutuel не е получила свръхкомпенсация за управлението на продукта „синя книжка“ през разглеждания период.
(130)
Съгласно рамката на Общността от 2005 г. разумната печалба не трябва да надхвърля средния процент, установен в съответния сектор за разглеждания период. Ако бъде разрешен марж на печалбата от 4,2 %, той ще представлява по-малко от една пета от средния марж на печалбата в банковия сектор (22,8 %). Предвид на това, че, както беше посочено в съображение 124, дейността по привличане на депозити, които се прехвърлят на CDC, е дейност с нисък риск и следователно с ниска възвръщаемост, Комисията счита, че марж на печалбата от 4,2 % не е прекомерно висок и в случая може да се приеме за разумна печалба.
(131)
По същия начин Комисията счита, че ако бъде приета печалба от 5 базисни пункта за привлечените средства, прехвърляни на CDC, тя ще бъде разумна предвид средния процент на възвръщаемост от 45 базисни пункта в банковия сектор във Франция за разглеждания период и ще представлява нисък и консервативен праг на това, което може да се приеме за разумна печалба в конкретния случай. Също така това ниско ниво на печалбата отразява ясно нивото на риска, който поема Crédit Mutuel по отношение на дейността си за привличане на депозити за сметка на CDC, който, както беше посочено в съображение 124, е нисък.
7.2.5. Проверка за липсата на свръхкомпенсация
(132)
Въз основа на горепосоченото Комисията извърши проверка - представена в долната таблица - за липсата на свръхкомпенсация по метода, изложен в подраздели 7.2.1-7.2.4 (73):
(в млн. евро)
КОМПЕНСАЦИЯ
СВРЪХКОМПЕНСИРАНЕ ИЛИ НЕДОСТАТЪЧНО КОМПЕНСИРАНЕ
Година
Комисиона за посредничество
(годишна)
Глобален подход (74)
(до края на 2005 г.)
Годишен подход (75)
(след 2006 г.)
1991 г. (27.9.1991 г.-31.12.1991 г.)
1,5
43,8
неприложимо
(глобалният подход се прилага до 2005 г., вж. подраздел 7.2.2)
1992 г.
9,1
125,1
1993 г.
16,8
184,0
1994 г.
36,6
127,3
1995 г.
59,5
114,5
1996 г.
74,7
107,8
1997 г.
82,3
88,4
1998 г.
118,9
92,0
1999 г.
188,9
98,3
2000 г.
188,2
106,3
2001 г.
181,9
91,3
2002 г.
187,8
76,3
2003 г.
197,7
61,2
2004 г.
204,4
45,7
2005 г.
196,7
15,0
2006 г.
[…]
-39,1
2007 г.
[…]
-24,3
2008 г.
[…]
-6,1
(133)
Вижда се, че свръхкомпенсацията в края на 2005 г. (15 млн. EUR) е по-малко от 10 % от компенсацията за 2005 г. (196,7 млн. EUR). По силата на точка 21 от рамката на Общността от 2005 г. тази сума може да бъде пренесена в следващата година. Крайният резултат е недостатъчно компенсиране в размер на -6,1 млн. EUR в края на 2008 г. за целия разглеждан период.
(134)
Следователно Комисията може да заключи, че Crédit Mutuel не е била свръхкомпенсирана с комисионата за посредничество за възложената ѝ услуга от общ икономически интерес, считано от 27 септември 1991 г. до края на 2008 г.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(135)
Заключението на Комисията е, че Френската република неправомерно е привела в действие разглежданата мярка в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС. Въпреки това помощта може да се счита за съвместима с вътрешния пазар по силата на член 106, параграф 2 от ДФЕС, тъй като компенсацията, изплащана от страна на държавата, не е надвишавала необходимото за покриване на разходите, понесени при изпълнение на задълженията за обществена услуга, като се отчитат съответните постъпления и една разумна печалба за изпълнение на тези задължения,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, приведена в действие от Френската република в полза на Crédit Mutuel с постановлението от 27 септември 1991 г. за определяне на средствата с предназначение от общ интерес на Crédit Mutuel, е съвместима с вътрешния пазар.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Френската република.
Съставено в Брюксел на 24 май 2011 година.
COMMISSION DECISION
of 24 May 2011
on State aid C 88/97 implemented by France in favour of Crédit Mutuel
(notified under document C(2011) 3436)
(Only the French text is authentic)
(Text with EEA relevance)
(2011/747/EU)
THE EUROPEAN COMMISSION,
Having regard to the Treaty on the Functioning of the European Union, and in particular Article 108(2), first subparagraph, thereof,
Having regard to the Agreement on the European Economic Area, and in particular Article 62(1)(a) thereof,
Having given interested parties notice to submit their comments pursuant to those Articles (1), and having regard to those comments,
Whereas:
1. PROCEDURE
(1)
On 25 January 1991 the Association française des banques (AFB), the Chambre syndicale des banques populaires and Crédit Agricole lodged a complaint alleging that France had granted State aid to Crédit Mutuel.
(2)
The Commission first requested information concerning the Livret bleu in a letter dated 27 May 1991.
(3)
By letter dated 6 February 1998, the Commission informed the French authorities that it had decided to initiate the procedure laid down in Article 88(2) of the EC Treaty (now Article 108(2) TFEU) in respect of the potential aid measures contained in the Livret bleu savings vehicle (2).
(4)
On 8 April 1998 the French authorities replied to the questions raised by the Commission in its opening Decision.
(5)
Crédit Mutuel sent a letter to the Commission on 18 June 1998 setting out arguments to reject the description of the measures covered by the opening Decision as State aid, together with a cost account files concerning the Livret bleu. A number of interested parties also submitted their comments to the Commission (see Sections 3 and 4, recitals 48 to 59), which forwarded them to the French authorities on 3 September 1998.
(6)
The complainants sent four additional written statements to the Commission by letters dated 29 October 1999, 16 May 2000, 16 October 2000 and 19 January 2001, which the Commission forwarded to the French authorities on 21 February 2000 and 3 November 2000.
(7)
On 5 February 2001, the Commission forwarded to France the documents received from the AFB.
(8)
From November 1998 to December 1999, at the Commission’s request, a consultant (3) (hereinafter: ‘the Commission’s consultant’) carried out an audit of the cost accounts of the Livret bleu. The consultant’s report was submitted to the French authorities and to Crédit Mutuel for examination on 10 January 2000. A technical meeting on the report was organised on 7 February 2000 for the Commission, assisted by its consultant, the French authorities and Crédit Mutuel.
(9)
By letter dated 14 September 1999, the Commission asked the French authorities to explain the general interest tasks entrusted to Crédit Mutuel. On 21 February 2000, 3 November 2000 and 5 February 2001, the Commission sent to the French authorities for comment various documents (4) submitted to the file by the complainants concerning the potential ‘pull effect’ of the Livret bleu (see subsection 7.2.3, recitals 110-118). The French authorities presented their comments on 1 February 2001.
(10)
On 11 April 2000, the European Banking Federation (EBF) lodged a complaint with the Commission against the aid granted by the French State to Crédit Mutuel in the form of exclusive rights to distribute the Livret bleu.
(11)
In May 2000 the Confédération nationale du Crédit Mutuel commissioned the Arthur Andersen accountancy firm to review the methodology used in the Crédit Mutuel cost accounts and to draw up the operating statement for the Livret bleu. This task was completed in September 2000 with the submission of a detailed report on the Livret bleu operating statement, which assessed the result of the Livret bleu cost accounts at a pre-tax loss of FRF 498 million. This conclusion was based on the taking into account of ‘adjustments’. A meeting on this report was organised on 2 February 2001 for the Commission and Crédit Mutuel. Following observations by the Commission, Crédit Mutuel asked Arthur Andersen to forward a memo dated 8 February 2001 justifying the method used, namely ‘correction of the excess weighting granted to the IARD insurance activity (Crédit Mutuel’s general insurance business (5))’, which had been criticised by the Commission.
(12)
In April 2001 the Commission asked its consultant to identify the differences between its report and that of Arthur Andersen and to determine the changes to data or methodology that could, if necessary, be included in its previous report. A new final report from the Commission consultant was handed over on 23 July 2001. It evaluates the result of the Livret bleu cost accounts at a cumulated non-capitalised profit of FRF 1,074 billion (EUR 163,7 million). The report was sent to the French authorities on the same day. At a meeting on 26 July 2001 between the Commission, the French authorities, Crédit Mutuel and Arthur Andersen, Crédit Mutuel and Arthur Andersen announced that they disagreed with the final conclusions of the Commission’s consultant. Arthur Andersen defended its earlier conclusions in a document dated 13 September 2001, forwarded as an annex to a memo by the French authorities dated 15 September 2001. The French authorities sent the Commission a new memo on 26 October 2001 containing a legal analysis of the Livret bleu from the perspective of Community competition law, as well as a memo of 7 January 2002 concerning the cost of the public-service task, reiterating the figures already presented by Crédit Mutuel without providing any new information.
(13)
The memo sent to the Commission by the French authorities on 26 October 2001 explained why, according to them, (i) the Livret bleu scheme did not constitute State aid; (ii) if the Commission did classify the scheme as aid, it could only be existing aid, and (iii) in any event it was compatible aid.
(14)
By Decision of 15 January 2002 (6) (hereinafter: ‘the annulled Decision’), the Commission declared the State aid granted by France to Crédit Mutuel incompatible with the common market.
(15)
The Decision of 15 January 2002 was annulled by judgment of the Court of First Instance on 18 January 2005 (7).
(16)
The Commission did not appeal against the judgment. In accordance with Article 266(1) TFEU, the Commission is required to take the necessary measures to comply with the judgment. With regard to State aid, this means that, following the annulment of the Decision, the procedure is returned to the formal investigation stage.
(17)
By Decision of 7 June 2006 (8) (hereinafter: ‘the extension Decision’), the Commission extended the formal investigation procedure and clarified the purpose of its assessment of potential aid.
(18)
France submitted its comments on the extension Decision to the Commission by letters dated 1 September 2006 and 7 September 2006.
(19)
On 19 September 2006 the Commission received a complaint from the Association des Victimes du Crédit Mutuel (Association of Victims of Crédit Mutuel).
(20)
The Commission received the comments of Crédit Mutuel by letter dated 13 October 2006.
(21)
By letter dated 31 October 2006, the Commission forwarded the observations by Crédit Mutuel to the French authorities.
(22)
Following two requests for further information from the Commission dated 22 September 2006 and 28 November 2006, France submitted additional comments by letters dated 8 November 2006 and 28 February 2007.
(23)
The Commission met the French authorities on 19 December 2006 and Crédit Mutuel on 15 January 2007.
(24)
On 10 May 2007 the Commission adopted a decision pursuant to Article 86(3) of the EC Treaty (now Article 106(3) TFEU) in conjunction with Articles 43 and 49 of the EC Treaty (now Articles 49 and 56 TFEU) requiring France to put an end to the special rights (9) of Crédit Mutuel, Caisses d’Épargne and Banque Populaire for the distribution of the Livret bleu (Crédit Mutuel) and Livret A (Caisses d’Épargne and Banque Postale) (10).
(25)
Since France did not put an end to the special rights for the distribution of the Livret A and Livret bleu within the nine-month deadline set by the Decision of 10 May 2007, the Commission opened infringement proceedings pursuant to Article 226 of the EC Treaty (now Article 258 TFEU) by sending France on 5 June 2008 a letter of formal notice for not complying with the Decision.
(26)
On 19 September 2009 the Commission asked France for more information, which was provided on 13 October 2009.
(27)
On 8 October 2009 the Commission terminated the infringement proceedings because France, by adopting the reform of 1 January 2009 liberalising the distribution of the Livret A and Livret bleu (11), had complied with its obligation to put an end to the special rights for the distribution of the livrets (12).
(28)
Over the course of 2010 the Commission sent e-mails with several questions to Crédit Mutuel, to which e-mailed replies were received.
(29)
This Decision closes, pursuant to Article 13 of Council Regulation (EC) No 659/1999 of 22 March 1999 laying down detailed rules for the application of Article 93 of the EC Treaty (13), the procedure relating to the potential aid contained in the Livret bleu savings vehicle.
2. DESCRIPTION OF THE LIVRET BLEU SAVINGS VEHICLE
2.1. Description of Crédit Mutuel
(30)
Crédit Mutuel is a decentralised banking and insurance group consisting of a national network of branches with the status of cooperative companies with open-ended capital. Crédit Mutuel is governed by the law of 10 September 1947, which laid down the principles of cooperation. It is organised on three levels: local, regional and national.
(31)
The Crédit Mutuel group, under the group’s two trade names (Crédit Mutuel and Crédit Industriel et Commercial (hereinafter: ‘CIC’)), has almost 6 000 outlets and more than 72 000 employees. Crédit Mutuel’s local branches are attached to 18 regional federations that are members of Crédit Mutuel’s national confederation, the central body of the network. The CIC federates 6 regional banks and specialised subsidiaries in France and abroad.
(32)
Crédit Mutuel is a group with a single management that pursues a global policy. It maintains internal financial solidarity at the level of the confederation, which ensures the liquidity of the regional federations. The group has the features of a single undertaking from the perspective of competition law because is has a single decision-making body at central level.
2.2. Description of the Livret bleu
(33)
The Livret bleu was a savings product regulated by the State and distributed exclusively by Crédit Mutuel.
(34)
The product was partially tax-exempt under the terms of the Amending Finance Act for 1975 (14). The interest on sums deposited paid to savers qualified for a tax exemption to the tune of two thirds. The State set the gross interest rate on the Livret bleu for savers in such a way that, after deduction of tax (15), the net rate was identical to that earned on the Livret A, which was fully tax-exempt.
(35)
The State set the interest rate on the Livret bleu at a level above inflation, indexed to the money market. The last net rate of remuneration on the Livret bleu before this savings product was discontinued by the reform of 1 January 2009 (see recital 41) was 4 % (16). The maximum amount that savers could deposit in their Livret bleu account was EUR 15 300. The amount invested in the Livret bleu rose from EUR 13 billion (FRF 85 billion) in 1991 to EUR 22 billion in 2008.
(36)
The Livret bleu’s features - immediate availability of funds, minimum initial deposit authorised from EUR 15, no costs (in particular on opening the account), etc. - led to great liquidity. In addition, it was possible to set up direct debits from the Livret bleu account to the national exchequer or public companies such as EDF or France Télécom. The Livret bleu, which was a savings product aimed at the general public, was therefore similar in some respects to a current account.
(37)
The obligations associated with the use of the funds collected through the Livret bleu changed over time.
(38)
Initially Crédit Mutuel was obliged to allocate 50 % of the resources (in 1983 (17) this proportion was increased to 65 % of the resources and 80 % for new deposits) to general-interest uses (notably the financing of local authorities and other public bodies), with the balance being left to the bank to dispose of freely (hereinafter: ‘non-earmarked uses’).
(39)
The system was radically reformed by a Decree of 27 September 1991 (18) to bring the Livret bleu gradually into line with the Livret A system. After the Decree was adopted, all new deposits (19) were centralised with the Caisse des Dépôts et Consignations (hereinafter: ‘CDC’) which, in return, paid Crédit Mutuel a brokerage commission. This commission, which was initially set at 1,3 % of the Livret bleu deposits allocated to the CDC, was reduced to 1,2 % on 1 January 2005, then to 1,1 % on 1 November 2005. The CDC uses the funds collected by Crédit Mutuel mainly to finance social housing.
(40)
Moreover, this radical reform of the system was reflected in a gradual reallocation of existing deposits (20). Since the Decree of 27 September 1991 until the end of the first half of 1999, the share of existing ‘general-interest uses’ and ‘non-earmarked uses’ fell until all the deposits were allocated to the CDC.
FRF billion and %
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Annual average deposits
85,5
83
80,2
83,4
88,7
91,5
92,7
98,1
98,7
Centralised allocation CDC
1 %
7 %
12 %
24 %
39 %
46 %
51 %
69 %
100 %
General-interest uses
67 %
54 %
46 %
35 %
27 %
20 %
15 %
10 %
0 %
Non-earmarked uses
32 %
39 %
42 %
41 %
35 %
34 %
34 %
21 %
0 %
Source: Littlejohn Frazer.
(41)
On 1 January 2009 a reform of the Livret A and Livret bleu came into force that granted all banking institutions the right to distribute Livret A accounts and ended the distinction between the Livret A and Livret bleu accounts. Since 1 January 2009, the Crédit Mutuel Livret bleu has simply been a Livret A marketed under a different name. On that date the Livret bleu ceased to exist, and so did the exclusive right of distribution by the Crédit Mutuel.
2.3. Reasons for initiating the procedure/extending the procedure
(42)
As set out in the extension Decision (21), the Commission took the view that it was possible that France had granted aid to Crédit Mutuel through the brokerage commission.
(43)
The Altmark case-law of the Court of Justice holds that public-service compensation does not constitute State aid within the meaning of Article 107 TFEU if it satisfies certain cumulative conditions referred to in the Altmark judgment of 24 July 2003 (22).
(44)
In its extension Decision, the Commission took the view that the fourth condition under the Altmark case-law might not be satisfied where the State did not assign this public-service task of collecting deposits intended for social rented housing to the highest bidder in a tendering procedure, but entrusted it directly through negotiations with Crédit Mutuel, which does not allow for any guarantee, by deduction, that the remuneration awarded to Crédit Mutuel is not higher than the amount required by a well-run undertaking. The Commission also took the view that the French authorities had not demonstrated that the level of compensation had been determined by reference to the costs of a typical, well-run undertaking in the banking sector. It is not enough for the French authorities to highlight that Crédit Mutuel is a well-run undertaking to establish that the level of compensation has been determined on the basis of an analysis of the costs which a typical undertaking, within the meaning of the Altmark case-law, would have incurred.
(45)
The Commission’s view is that the brokerage commission was a state resource that could constitute a selective advantage likely to distort competition and affect trade between Member States, which had not been notified. The brokerage commission could therefore contain elements of unlawful aid.
(46)
In its extension Decision, the Commission thought it possible that the measure was not compatible with Article 86(2) of the EC Treaty (now Article 106(2) TFEU) and took the view that none of the exceptions referred to in Article 87(2) and (3) of the EC Treaty (now Article 107(2) and (3) TFEU) seemed to apply.
(47)
It seemed possible to the Commission, on the basis of the calculations by its consultant, that the amount of the compensation had exceeded what was necessary to cover the costs incurred in discharging the public service obligations (the collection of deposits intended for social rented housing), taking into account the related income and a reasonable profit for discharging that obligation. The Commission, having reiterated that the amount of the compensation had to include all the advantages granted by the State or through state resources in any form whatsoever, took account in the calculation of the compensation not only of the net cost of collecting the deposits centralised with the CDC, but also of the net result (cost or profit) of the general-interest uses and non-earmarked uses. The report by the Commission’s consultant revealed over-compensation to Crédit Mutuel for the years 1991, 1992, 1993 and 1998.
3. THE COMPLAINANTS’ ARGUMENTS
(48)
The complainants’ arguments were presented by the Commission in its Decision of 6 February 1998 on the initiation of proceedings pursuant to Article 88(2) of the EC Treaty (now Article 108(2) TFEU). The additional written statements submitted since then contain the following new arguments.
(49)
A paper (updated at the end of February 1999 and communicated to the Commission in October 1999) on the pull effect of the Livret bleu assessed the net banking income generated by this effect at FRF 17 billion (EUR 2,6 billion), assuming that the increase in Crédit Mutuel’s market shares in every segment over the period 1986 to 1997 was exclusively the result of distributing the Livret bleu.
(50)
A study conducted by Caisse Nationale du Crédit Agricole, submitted in May 2000, analysed developments in the number of Crédit Mutuel branches. It emerges that the overall number of permanent branches fell between 1991 and 1994, and then increased gradually to reach, in 1998, the same level as in 1990. This trend differed according to the regions: the number of permanent, and subsequently non-permanent, branches of Crédit Mutuel dropped in the regions in which Crédit Mutuel was traditionally very strong (Loire Region, Brittany and Alsace), while the number of branches in other regions grew. It is therefore likely that Crédit Mutuel reduced its establishments in rural areas in order to concentrate on urban areas. These figures appear to refute Crédit Mutuel’s allegations that it was obliged to maintain a large number of branches in rural areas in the 1990s. They also tend to show that Crédit Mutuel is capable of maintaining an exceptionally dense network of branches even after the removal of all controls by the authorities.
(51)
On 4 June 1998 the AFB sent the Commission a letter stating that the commission of 1,3 % on Livret bleu deposits centralised with the CDC was excessive given that, at the same time, the Caisses d’Épargne and la Poste received 1,2 % and 1,5 % respectively on Livret A savings, which were also held centrally by the CDC. The AFB pointed out in this letter that it proposed to the French authorities in 1997 that it would ensure the collection of Livret bleu deposits for a charge of only 1 %, but that the Government had not replied to this offer. The AFB underlined in particular that the April 1998 report by Mr Douyère, a member of parliament, on the modernisation of the Caisses d’épargne indicated that the cost of collecting savings for an average Caisse d’épargne such as that of Burgundy was 0,96 % of its total funds, and that there was no reason why Crédit Mutuel’s management costs should be higher.
(52)
A memorandum produced by the Glais consultancy dated August 2000, submitted at the request of the AFB, contains statistics concerning the competitive advantage thought to be enjoyed by Crédit Mutuel as a result of the exclusive rights to distribute the Livret bleu. An examination of time-series data shows the total amount of Livret bleu deposits and the total amount of other deposits increased considerably until a turning point in 1985 to 1987. The growth in loans to households continues after that date and remains stronger for Crédit Mutuel than for its main competitors. The Glais consultancy expert deduced that ‘the Livret bleu effect therefore seems to have worked by attracting customers and, from the mid-1980s, the positive effect seems to have continued without an increase in deposits. Thus the customers who remained loyal appear to have been the ones who financed Crédit Mutuel’s expansionist strategy from that period on’. The expert concluded that Crédit Mutuel’s (essentially credit) activities appear to have been unrelated to average developments in the banking market, notably on the basis of an indicator of the persistence of random economic shocks on activity variables and by creating a model based on a simple credit-demand equation. The expert explains this phenomenon by the fact that Crédit Mutuel’s customers remain much more loyal than those of other banking networks, for example because of the Livret bleu.
(53)
In a second memorandum (December 2000), the Glais consultancy proposed a new econometric analysis of the degree of loyalty of each set of customers to each banking network. According to the expert, the figures corroborate the hypothesis that Crédit Mutuel and Caisses d’Épargne have much better means of retaining their customers’ loyalty than other banks. But it is impossible to determine whether the offer of a tax-free savings account or the use of a dense network of branches in different regions (two instruments shared by these networks) is the reason for the greater customer loyalty.
(54)
On a matter incidental to these proceedings, the Commission also received an additional statement from the complainants which stated that the purchase by Crédit Mutuel in April 1997 of Crédit Industriel et Commercial (CIC), when the latter was being privatised (it had previously been owned by the public insurance group GAN), had been possible because of the aid it had received for the Livret bleu, which increased its market share of savings from 2 % in 1969 to approximately 6,9 % in 1997. According to the complainants, the undertaking’s own funds had increased rapidly because of the aid in question, rising from FRF 650 million (EUR 99 million) in 1974 to FRF 47,3 billion (EUR 7,2 billion) in 1997.
(55)
Finally, the complaint by the Association of Victims of Crédit Mutuel dated 19 September 2006 contains a simple allegation of ‘diversion of public savings for private and commercial ends […] to the detriment of savers and of the French economy’, which is not backed up by any serious arguments or evidence relating to potential unlawful State aid.
4. COMMENTS FROM THIRD PARTIES
(56)
Following the publication of the opening Decision of 6 February 1998, the Commission received comments from numerous third parties.
(57)
Some of Crédit Mutuel’s competitors cited the damage they had suffered as a result of exclusive distribution rights for the Livret bleu being granted to Crédit Mutuel. These banks generally argued that the Livret bleu generated a pull factor making them lose clients to Crédit Mutuel and they wanted to see the end of this exclusive right. The following establishments sent comments to this effect to the Commission:
Banque Dupuy de Parseval
Banque Natexis
Banque de Picardie
Banque Populaire de Bourgogne
Banque Populaire Bretagne Atlantique
Banque Populaire du Centre
Banque Populaire Centre-Atlantique
Banque Populaire de Champagne
Banque Populaire de la Côte d’Azur
Banque Populaire du Dauphiné et des Alpes du Sud
Banque Populaire de Franche-Comté, du Maconnais et de l’Ain
Banque Populaire du Haut-Rhin
Banque Populaire de La Loire
Banque Populaire de Lorraine
Banque Populaire de Lyon
Banque Populaire du Midi
Banque Populaire du Massif Central
Banque Populaire de l’Ouest
Banque Populaire Provençale et Corse
Banque Populaire des Pyrénées Orientales, de l’Aude et de l’Ariège
Banque Populaire du Quercy et de l’Agenais
Banque Populaire Savoisienne
Banque Populaire de la Région Économique de Strasbourg
Banque Populaire du Sud-Ouest
Banque Populaire du Tarn et de l’Aveyron
B.P.ROP Banque Populaire
Banque de Savoie
Crédit Commercial de France
Crédit Commercial du Sud-Ouest
Crédit Lyonnais
Société Générale
Union des Banques à Paris.
(58)
At the same time, in addition to the comments in defence of Crédit Mutuel, presented in Section 4, the Commission received comments from the following third parties which were in favour of the Livret bleu vehicle:
M. Mr Bertholet, MP (Drôme Department)
Mr Blondel, Member of the General Council of the Nord Department
Mr Cabot, Director of the Regional Youth Information Centre of Toulouse
Mr Cormorèche, Mayor of Montluel
Mr Cornelis, Member of the General Council of the Nord Department
Mr Chavannes, Mayor of Angoulême
Mr Crépeau, MP (Charente Maritime Department)
Mr Debavelaere, Senator (Pas-de-Calais Department)
Mr Decool, Mayor of Brouckerque
Mr Delevoye, Senator (Pas-de-Calais Department)
Mr Delnatte, MP (Nord Department)
M. Mr Dolez, MP (Nord Department)
M. Mr Ewald, Regional Delegate of the Association pour le Droit à l’Initiative Economique
Mr Fronton, Union Départementale des Associations Familiales de Haute-Garonne
Mr Foy, Senator (Nord Department)
Mr Galiègue, President of the Solesmes Caisse de Crédit Mutuel
Ms Gournay, Mayor of Caëstre
Ms Armelle Guinebertière, Member of the European Parliament
Mr Hervé, Mayor of Rennes
Mr Humez, President of the Pas-de-Calais Comité départemental de lutte contre la mucoviscidose
Ms Ingelaere, President of Flandr’action
Mr Juppé, Mayor of and MP for Bordeaux
Mr Lapalu, President of the Association Animation et Gestion d’Organismes Privés
Mr Lazaro, MP (Nord Department)
Mr Lebreton, President of the General Council of Côtes d’Armor Department
M. Mr Ledieu, Mayor of Le Cateau-Cambrésis
Mr Leleu, Director of Crédit Mutuel Nord
Mr Maille, President of the Brest urban area
Mr Masclet, Member of the Nord-Pas-de-Calais Regional Council
Mr Méhaignerie, President of the General Council of the Ille et Vilaine Department
Mr Mio, Member of the Nord-Pas-de-Calais Regional Council
Ms Novak, President of the Association pour le Droit à l’Initiative Economique
Ms Permuy, Member of the Nord-Pas-de-Calais Regional Council
M. Mr Albert Rivaux, Member of the General Council of the Pas-de-Calais Department
Mr de Rohan, President of the Brittany Regional Council
Mr Valla, Member of the General Council of the Ardèche Department
Mr Vanlerenberghe, Mayor of Arras
Mr Villain, Mayor of Cambrai
Mr de Villiers, MP (Vendée Department).
(59)
The vast majority of third parties underlined the role played by Crédit Mutuel, particularly at regional level, in financing the social economy, especially non-profit-making organisations. They also stressed the supporting role it plays with respect to people in lower income groups, from which a large part of its customers come. Several local elected representatives emphasised Crédit Mutuel’s role in setting up undertakings and creating jobs, and in developing local initiatives in conjunction with the local authorities. Others considered that because of its decentralised structures, Crédit Mutuel was better able than centralised institutions to meet local needs and respond to the requirement of balanced regional development.
5. CRÉDIT MUTUEL’S COMMENTS
(60)
Crédit Mutuel criticises the Commission for having taken a particularly long time in dealing with the case.
(61)
Furthermore, according to Crédit Mutuel, the judgment by the Court of First Instance, in addition to stressing the failure to state valid grounds, contained criticism of the argument presented by the Commission, which was not taken into account in the extension Decision, in particular as far as the calculation of any overcompensation was concerned. In this respect, Crédit Mutuel accuses the Commission of adding together the positive full-year amounts without deducting the figure for the negative full-year amounts, contrary to the method put forward in the Community framework for State aid in the form of public service compensation (hereafter ‘the 2005 Community framework’) (23).
(62)
According to the bank, the brokerage commission fulfils the four conditions of the Altmark case-law:
(a)
With respect to the first condition, Crédit Mutuel was engaged in the provision of two services of general economic interest, firstly by maintaining a significant branch presence in rural areas for regional development purposes and secondly by gathering deposits intended to finance social housing. As far as maintaining branches in rural areas is concerned, it disputes the Commission’s conclusion that French laws and regulations remain too vague to entrust Crédit Mutuel with any such role and thus for the first condition of the Altmark case-law to be fulfilled. According to Crédit Mutuel, the Commission draws this conclusion from the fact that this legislation did not place any specific constraints on Crédit Mutuel since it applied to the banking sector as a whole. Crédit Mutuel also holds that the Commission is trying to transfer to it the burden of proof that the first condition of the Altmark case-law has been met, which is not what is laid down in the case-law in question.
(b)
With respect to the second condition, Crédit Mutuel stresses that the brokerage commission was created at the same time as the obligation to centralise to centralise deposits with the CDC and that the conditions for calculating the commission were drawn up in an objective and transparent manner.
(c)
As for the third condition, the bank states that the compensation was not sufficient to cover the costs of gathering deposits, since the activity relating to the funds transferred to the CDC posted a loss over the whole of the 1991-2005 period.
(d)
Crédit Mutuel further holds that the fourth condition was met. The level of the brokerage commission was based on the costs actually incurred by Crédit Mutuel in distributing the Livret blue. Crédit Mutuel is a well-run undertaking within the meaning of the Altmark case-law, since its administrative costs are amongst the lowest. The Commission is, moreover, said to have acknowledged this in its extension Decision (24); It is of the opinion that the Commission has not provided sufficient grounds to underpin its view that this condition has not been met.
(63)
In any event, Crédit Mutuel holds that the measure is compatible with the internal market on the basis of Article 106(2) TFEU. Crédit Mutuel criticises, inter alia, the method used to calculate the overcompensation to which reference was made in the extension Decision. In its view, the Commission made calculation errors in its assessment of gross operating profit for the Livret bleu by making its own the mistaken conclusions of its consultant, despite the areas of disagreement outstanding between the Commission’s consultant and Crédit Mutuel’s consultant (25).
(64)
Crédit Mutuel also disagrees with the annual approach used by the Commission (that is the fact of taking into account only the amounts relating to years of overcompensation, without offsetting them with the amounts for years of undercompensation), which it believes runs counter to a number of precedents, the annulled Decision and, in its view, the Community framework of 2005 (26). The Commission should adopt an overall approach (that is offsetting all of the amounts relating to years of overcompensation by those for years of undercompensation) for the whole of the 1991-98 period, on the one hand, and for the whole of the period beginning in 1999, on the other.
(65)
In addition, in its extension Decision the Commission did not take reasonable profit into account properly. It based its assessment of reasonable profit on the costs of regulatory capital, estimated at 6 %, whereas these costs represent a cost accounting expense, not a margin. The Commission should have taken into account the return on equity recommended by Arthur Andersen (27). Moreover, the calculation of reasonable profit was made on the basis of a rapidly diminishing base, which falls to zero on the complete centralisation of deposits with the CDC, since such deposits incur no cost in terms of regulatory capital. Crédit Mutuel emphasises that the indicator used by the Commission leads to it being deprived of any normal margin on the Livret bleu. In its view, any bank must be able to generate a normal margin, even on a centralised use incurring no cost of capital within the strict regulatory meaning of the solvency ratio.
(66)
Nor did the Commission correctly take into account the expenses arising from the other service of general economic interest which Crédit Mutuel regards itself as providing, that is maintaining a branch presence in rural areas with a view to encouraging saving by the general public throughout the country’s territory by facilitating access to banking services to the greatest number of people.
(67)
Crédit Mutuel also denies that there was ever any pull factor. It notes that the Commission had acknowledged in its annulled Decision that there was no formal evidence attesting to a pull factor and is of the view that no new evidence has appeared since then.
(68)
With respect to the proceedings, Crédit Mutuel relies on a number of general principles of Community law to dispute the recovery of potential aid, inter alia, the principle of legitimate expectation and the duty to act within a reasonable time.
6. COMMENTS BY FRANCE
(69)
France is of the opinion that the conditions of the Altmark case-law have been met:
(a)
With respect to the first condition, it emphasises that the Commission has acknowledged that Crédit Mutuel was attributed the task of providing a service of general economic interest by gathering deposits to finance social housing. It recalls that the Commission stated in its extension Decision that maintaining branches in rural areas for regional development purposes could also be regarded as a service of general economic interest (28), but does not react to the arguments raised by the Commission in its extension Decision that the first condition of the Altmark case-law has not been met because there is no national legislation or regulations requiring, in a sufficiently clear manner, the institution to perform this task pursuant to Article 106(2) TFEU (29).
(b)
With respect to the second condition, France is of the opinion that the parameters for calculating the compensation were established in advance in an objective and transparent manner.
(c)
As for the third condition, it argues that the amount of compensation (the brokerage commission) did not exceed what was necessary to cover the costs of the system and refers in this respect to Crédit Mutuel’s detailed profit-and-loss accounts for the Livret bleu for the years 1999 to 2005.
(d)
The fourth condition is also fulfilled, with France stating that Crédit Mutuel’s management meets the efficiency requirements (30).
(70)
With respect to the conditions relating to the existence of aid, France refers to the arguments it put forward before the annulment of the 2002 Decision:
(a)
The state resources condition is not fulfilled since the income derived by Crédit Mutuel from the deposits not centralised with the CDC (non-earmarked uses and general-interest uses) arose from resources of private origin (monies deposited by savers) which were not at the disposal of the public authorities.
(b)
Trade between Member States could not have been affected before completion of the single market for banking and financial activities on 1 January 1993, following the adoption of Second Council Directive 89/646/EEC of 15 December 1989 on the coordination of laws, regulations and administrative provisions relating to the taking up and pursuit of the business of credit institutions and amending Directive 77/780/EEC (hereinafter ‘the Second Banking Directive’) (31) The French authorities considered that, after that date, given the absence of an official European statute for cooperative societies and the constraints that this situation produced in terms of the cross-border expansion of cooperative societies such as Crédit Mutuel, the latter’s constituent regional entities did not operate across national borders. Moreover, the Livret bleu accounts opened for non-residents represented less than 0,1 % of the total. The French authorities also stated that foreign banks in France were targeting a very different market to that of Crédit Mutuel.
(c)
The brokerage commission paid by the CDC to Crédit Mutuel on the total Livret bleu deposits centralised with it did not constitute aid, but rather remuneration for a service rendered by the bank, the price of which had been set in 1991 at 1,3 %. The French authorities underlined the scale of the management costs for the Livret bleu because of the number of accounts with deposits totalling less than FRF 5 000 (EUR 762). They referred to the cost accounts produced by Crédit Mutuel (after the measure at hand was adopted), concluding that this level of remuneration was fully justified. The French authorities argued that the advantages which Crédit Mutuel received from the Livret bleu should be examined in the light of the costs relating to a general economic interest objective. In this respect, they drew the attention of the Commission to the increase in the attribution of the deposits to financing objectives of general interest, for which the proportion rose from 50 % of Livret bleu deposits between 1975 and 1983, to 65 % between 1983 and 1991, to 100 % of deposits centralised with the CDC from 1998 onwards.
(d)
Even assuming that there had been aid, it would have been existing aid as the Livret bleu scheme was set up before the liberalisation of the banking sector on 1 January 1993 (the deadline for transposing the Second Banking Directive).
(71)
In their letter of 26 October 2001, the French authorities provided the reason why, were the Commission to conclude the existence of aid, that aid would in any event be compatible with the internal market in accordance with Article 106(3) TFEU. They criticise the Commission for making mistakes in its calculation of the gross operating profit from the Livret bleu by not following the method put forward by Crédit Mutuel’s consultant (32). They also contend that the Commission should take into account a reasonable profit, which they estimate at […] (33).
(72)
In their comments on the extension Decision, the French authorities also criticise the Commission for its ‘asymmetrical reasoning’, in that it did not offset the amounts for years in which overcompensation was found (1991, 1992, 1993 and 1998) by those for years of undercompensation (1994 to 1997) and for repeating in their entirety in Annex 1 to the extension Decision the conclusions of its consultant on the three areas of disagreement between France and the Commission. France specified that for the whole of the 1999-2005 period the system relating to the Livret bleu was undercompensated by the state. The amount of the brokerage commission did not exceed what was required to cover the distribution costs of the Livret bleu as reflected in the cost accounts for the Livret bleu, which were drawn up in partnership with the Commission (subject to two adaptations (34)) and meet the requirements of Commission Directive 80/723/EEC of 25 June 1980 on the transparency of financial relations between Member States and public undertakings as well as on financial transparency within certain undertakings (35). France also explained that the recent reductions in the brokerage commission were made to meet the requirements of those engaged in financing social housing (36).
(73)
The French authorities explained that a mechanism for the repayment of any overcompensation has existed since 1999.
(74)
France also explained that the risk of a lack of liquidity for the first month was borne by Crédit Mutuel and the risk of a lack of liquidity beyond that was borne by the CDC. With respect to deposits collected for Livret bleu accounts, France further explained that the risk-weighting percentage for the calculation of capital requirements needed for the solvency margin was zero. It pointed out that the risk weighting for Crédit Mutuel’s capital requirements for other savings products and resources other than the Livret bleu ranged from […]% to […]% from 1999 to 2005. The French authorities specified that, given the irrelevance of applying the European solvency ratio after the complete transfer of the deposits to the CDC in 1999, in order to calculate the reasonable profit corresponding to the Livret bleu, Crédit Mutuel factored in a cost of capital in reference to its other savings products and resources, which it capped ([…]% to […]% between 1999 and 2005). At the Commission’s request, France also provided precise information on the margin of compensation relating to the establishment of a compulsory reserve fund with the Banque de France.
7. ASSESSMENT
7.1. Existence of aid
(75)
In the extension Decision the Commission considered that the only measure at issue likely to contain aid elements was the brokerage commission paid to Crédit Mutuel by the CDC (37).
(76)
Such aid as may be hidden in the brokerage commission was introduced on 27 September 1991 by the Order of the same date and, in the present Decision, is analysed up to the liberalisation of the distribution of the Livret A and the harmonisation of the Livret bleu with it on 1 January 2009 (38).
7.1.1. The conditions of the Altmark judgment are not met
(77)
According to the Altmark case law (39) compensation paid in consideration of public-service tasks does not constitute State aid within the meaning of Article 107(1) TFEU if four cumulative conditions are met.
(78)
In their comments in response to the extension Decision the French authorities and Crédit Mutuel invoke the existence of two services of general economic interest, namely the maintenance of a significant branch presence in rural areas for regional development purposes and the gathering of deposits intended for social housing financing.
(79)
However, even before the measure at issue was introduced, Crédit Mutuel was no longer under any obligation to maintain rural branches since the 1987 repeal of the Bank Branches (opening and closing) Act (loi relative à l’ouverture et à la fermeture des agences bancaires) and the abolition on 1 July 1991 of the supervision arrangements (which were kept in place with respect to Crédit Mutuel from 1987 to 1991) (40). Moreover, neither the French authorities nor Crédit Mutuel challenged the conclusion in the extension Decision that, after 1991 (or, to be precise, 1 July 1991), there was no longer any instrument in force on the basis of which Crédit Mutuel might have been entrusted, within the meaning of Article 86 EC (now Article 106 TFEU), with the task mentioned in paragraph 24, point (iii) of the extension Decision (maintenance of branches in rural areas for regional development purposes) (41).
(80)
It is therefore only as regards the task of gathering deposits with a view to financing social housing that it falls to be examined whether the Altmark case law applies.
(81)
The Commission would recall that Member States have a wide margin of discretion as to the nature of services which may be classified as services of general economic interest. It considers that the Decrees implementing the provisions of Article 9 of the Amending Finance Act for 1975 (42) and of Article 24 of the Amending Finance Act for 1982 (43), and in particular the Order of 27 September 1991, clearly entrust to Crédit Mutuel the task (as defined in Articles R 323-10 and R 331-14 of the Construction and Housing Code) of gathering funds for transfer to the CDC in order that the latter might finance social housing. The Commission is of the opinion that, in classifying this task as a service of general economic interest, France has not committed a manifest error of assessment.
(82)
According to the fourth condition of the Altmark judgment, ‘where the undertaking which is to discharge public service obligations, in a specific case, is not chosen pursuant to a public procurement procedure which would allow for the selection of the tenderer capable of providing those services at the least cost to the community, the level of compensation needed must be determined on the basis of an analysis of the costs which a typical undertaking, well run […] so as to be able to meet the necessary public service requirements, would have incurred in discharging those obligations, taking into account the relevant receipts and a reasonable profit for discharging the obligations’ (44).
(83)
The Commission considers that the fourth condition is not met in the case of the task of gathering deposits to be centralised with the CDC for the purpose of financing social housing. It should be noted that the State assigned this task, not to the highest bidder via a public procurement procedure, but directly by negotiation with Crédit Mutuel. The level of brokerage commission was not determined by reference to the costs connected with the performance of the service of general economic interest incurred by a typical, well-run undertaking. The brokerage commission of 1,3 % could not be based on the actual costs incurred by Crédit Mutuel in performing the service of general economic interest because there was no separate accounting for the Livret bleu in September 1991 making it possible to trace the costs linked specifically to the Livret bleu in the bank’s accounts. The separate accounting for the Livret bleu was developed several years later and applied retroactively for the years up to 1991. There is therefore nothing to indicate that the level of brokerage commission was determined by reference to the costs of a typical, well-run undertaking performing the general-interest task in question. The French authorities argue that Crédit Mutuel is, on the whole, well run. However, they do not really back up this claim, but instead refer mainly to paragraph 13 of the extension Decision, where the Commission simply mentions the overall financial results (balance-sheet size, net profit or loss, cost/income ratio, equity capital and solvency ratio) of Crédit Mutuel in 2004. At all events, if a Member State has determined the level of compensation on the basis of an analysis of the costs of a typical, well-run undertaking, it should have no difficulty proving it to the Commission and outlining the methodology followed - something which France has not done in this case. Finally, the fact that, as soon as the distribution of Livrets A and Livrets bleus was liberalised on 1 January 2009, Crédit Mutuel’s brokerage commission went down from 1,1 % to 0,6 % seems to indicate that the level of that commission was higher than it would have been had it been based on the costs of a typical, well-run undertaking performing the same general-interest task.
(84)
In so far as the conditions of the Altmark judgment are cumulative, it is enough that only one of the conditions is not met for the case law not to apply and for the measure at issue to be able to constitute State aid. It follows from the above that the measure at issue does not meet the fourth condition of the Altmark judgment. The Altmark case law therefore does not apply and it needs to be considered whether the measure does in fact constitute State aid (45) (46).
7.1.2. The conditions relating to the existence of aid are met
(85)
Article 107(1) TFEU provides that any aid granted by a Member State or through State resources in any form whatsoever which distorts or threatens to distort competition by favouring certain undertakings or the production of certain goods shall, in so far as it affects trade between Member States, be incompatible with the internal market.
7.1.2.1. Imputability to the State and state resources
(86)
The brokerage commission was paid annually (47) to Crédit Mutuel by the CDC under an agreement between the State and Crédit Mutuel laying down detailed rules for implementing the Order of 27 September 1991. The amount of brokerage commission is set by the State to compensate for the public service obligations. Moreover, the CDC is a public undertaking the conduct of which is imputable to the State (48). The condition concerning imputability to the State and state resources is therefore met.
7.1.2.2. Selectivity
(87)
The brokerage commission was granted exclusively to Crédit Mutuel in return for its gathering savings, to be centralised with the CDC for the purpose of financing social housing, by means of the Livret bleu, for which Crédit Mutuel held an exclusive right of distribution. This measure is therefore selective in nature.
7.1.2.3. The conditions of the Altmark judgment being inapplicable, examination as to the existence of an advantage distorting competition
(88)
Given that it constituted a transfer of state resources for the benefit of Crédit Mutuel alone, the brokerage commission improved the competitive position of that bank compared with its competitors. According to the case law of the Court of Justice, an improvement in the competitive position of an undertaking as a result of State aid generally constitutes proof that competition with other undertakings which have not received similar aid is being distorted (49).
7.1.2.4. Effect on trade between Member States
(89)
Moreover, according to settled case law, there is an effect on trade between Member States where the undertaking in receipt of aid carries on its activities in a sector which is open to competition and in which there is trade between Member States (50). From 1979, the share of the market held by foreign banks reached 8 % in the case of lending business (4 % for branches without legal personality, 4 % for subsidiaries constituted under French law) and 4,5 % in the case of deposit business (2 % and 2,5 % respectively). The share held by non-French European banks compared with all foreign banks was 50 % in the case of loans and 70 % for deposits. Crédit Mutuel has therefore been faced since the 1970s with competition from foreign networks on French soil. Moreover, the liquid bank savings market to which the Livret bleu belonged, and which also includes the Codevi, the LEP, the Livret jeune, ordinary savings accounts and the CEL (51), was already open to competition during the period considered.
(90)
The Commission concludes, therefore, that the four necessary preconditions for the existence of aid are met.
7.1.2.5. Unlawfulness of the aid measure
(91)
Lastly, the aid measure is unlawful because it was not notified to the Commission in accordance with Article 108(3) TFEU and was implemented after the entry into force in France of the Treaty establishing the European Economic Community.
(92)
In answer to the French authorities’ argument that the aid is existing aid since it was adopted before the expiry of the time limit for transposal of the second Banking Directive, namely 1 January 1993, the Commission would point out that that Directive sought to complete the internal market in the area of credit institutions from the point of view of freedom of establishment and freedom to provide services. It does not imply that the relevant market was closed to competition before the brokerage commission was adopted, but simply that there were still certain obstacles to freedom of establishment and freedom to provide services in the banking sector. The Decision of 10 May 2007 states that the Livret bleu belongs to a ‘market’ for liquid bank savings, which implies that the activity in question is open to competition and in no way supports the French authorities’ argument that that activity was not opened to competition until 1993. On the contrary, the Decision refers to the existence of a ‘mature’ market (52).
7.2. Compatibility of the aid with the internal market
(93)
Since the measure at issue contains elements of State aid, the Commission must analyse the compatibility of the said measure with the internal market.
(94)
Article 106(2) TFEU provides that: ‘Undertakings entrusted with the operation of services of general economic interest […] shall be subject to the rules contained in the Treaties, in particular to the rules on competition, in so far as the application of such rules does not obstruct the performance, in law or in fact, of the particular tasks assigned to them. The development of trade must not be affected to such an extent as would be contrary to the interests of the Union’.
(95)
According to the case law of the Court of Justice, the decision-making practice of the Commission and the 2005 Community framework, Article 106(2) TFEU signifies that State aid to an undertaking entrusted with the operation of a service of general economic interest may be declared compatible with the internal market if the aid measure fulfils the following conditions:
(a)
the service provided has the features of a service of general economic interest;
(b)
the undertaking is actually required to perform this service of general economic interest by the State by means of one or more official acts;
(c)
the principles of necessity and proportionality are respected; and
(d)
the development of trade must not be affected to such an extent as would be contrary to the Union’s interests.
(96)
Conditions (a) and (b) are fulfilled for the reasons set out in recital 81.
(97)
As far as condition (d) is concerned, there is no evidence in the Commission’s possession to suggest that intra-Community trade has been affected to such an extent that the aid does not satisfy this condition. In particular, the Decision of 10 May 2007 asked for an end to the exclusivity of the right of distribution of the Livret bleu since the special rights connected with the distribution of the Livret bleu constituted a restriction on freedom to provide services within the Community (53). Nevertheless, provided that it has not overcompensated the general interest service entrusted to Crédit Mutuel, the brokerage commission cannot be considered as affecting the development of trade to an extent contrary to the Union’s interests.
(98)
The Commission examines, therefore, below whether the principles of necessity and proportionality have in fact been respected, that is to say, whether the amount of the compensation which the brokerage commission constitutes has not exceeded what is necessary to cover the costs incurred in discharging the public service obligations, taking into account the relevant receipts and a reasonable profit for discharging those obligations (54).
(99)
In verifying the absence of any overcompensation (see subsection 7.2.5), the Commission follows - for the period from 27 September 1991 (see subsection 7.2.1) to 31 December 2005 - a global approach (see subsection 7.2.2). It takes account of all the advantages connected with the Livret bleu, without, however, including a possible pull effect whose scope could not be established (see subsection 7.2.3). A reasonable profit is taken into account (see subsection 7.2.4), including for deposits centralised with the CDC.
7.2.1. Beginning of the period considered (27 September 1991)
(100)
In the extension Decision, the calculation of the net results of the Livret bleu for the purpose of assessing whether there was any overcompensation included the results for the whole of 1991 (55). In other words, the net revenue from non-earmarked uses and general-interest uses was factored in as of 1 January 1991.
(101)
As stated in recitals 75 and 76, the only measure at issue in the present case is the brokerage commission, the principle of which was established on 27 September 1991, at the same time as Crédit Mutuel was tasked with centralising its deposits with the CDC with a view to financing social housing. Before that date, neither the brokerage commission nor the centralisation with the CDC existed. Consequently, the Commission must begin its assessment of the proportionality of the aid as from that date.
(102)
The costs and revenues connected with the performance of the service of general economic interest cannot therefore predate 27 September 1991. In other words, it is only as from the creation of the aid measure at issue (the brokerage commission) that account can be taken of the costs and revenues connected with the performance of the general economic interest service financed by that aid. The Commission considers in conclusion that its extension Decision was inconsistent in limiting the aid measure to the brokerage commission created on 27 September 1991 while continuing to take into account the net revenue from Livret bleu accounts during the period from 1 January 1991 to 27 September 1991.
(103)
In view of the fact that Crédit Mutuel is able to communicate the net results of general-interest uses and non-earmarked uses only on an annual basis, the Commission considers that, for the year 1991, account must be taken only of the net results corresponding to the period from 27 September 1991 to 31 December 1991, based on the proportion between the number of relevant days and the net results for the whole of 1991, i.e. 96/365. The net results for deposits centralised with the CDC for the year 1991 can be taken into account in their entirety since, as explained in recital 101, such centralisation was in fact introduced after 27 September 1991, with the result that, by definition, no part of these results relates to the period from 1 January 1991 to 27 September 1991.
7.2.2. Global approach up to the end of 2005 and each year thereafter
(104)
In its extension Decision, the Commission advocated the adoption of an annual approach to assessing the existence of any overcompensation. This approach stems from the 2005 Community framework and represents a change compared with its previous practice. When, prior to the adoption of the 2005 Community framework, the Commission had to assess the existence of any overcompensation, it followed an approach which may be described as ‘global’ whereby the amounts relating to the years of overcompensation could, without limit, be offset by the amounts for the years of undercompensation (56).
(105)
Pursuant to point 26 of the 2005 Community framework, the Commission will apply the framework’s provisions to non-notified aid if the aid was granted after publication of the framework in the Official Journal of the European Union and the provisions in force at the time the aid was granted, in all other cases. The aid at issue was granted annually (57) and was not notified. The 2005 Community framework was published in the Official Journal of the European Union on 29 November 2005. It is therefore necessary to apply the rules in force at the time the aid was granted with respect to the period before 2006 and the 2005 Community framework with respect to the period from 1 January 2006 to the measure’s termination on 31 December 2008.
(106)
The 2005 Community framework advocates an ‘annual’ approach inasmuch as the calculation of any overcompensation has to be done annually without it being possible to carry forward the amount of any annual overcompensation to the next year, save where that amount does not exceed 10 % of the amount of annual compensation (58).
(107)
On the other hand, prior to the adoption of the 2005 Community framework, where the Commission checked whether the undertaking had not been overcompensated for the performance of the public-service task, it followed a ‘global’ approach (see recital 104) (59).
(108)
In the global approach, the net results for each year, cumulated year on year, are discounted by applying the reference rate for France on 1 January of each year (60).
7.2.3. Advantages taken into account
(109)
According to the first sentence of point 17 of the 2005 Community framework, ‘The revenue to be taken into account must include at least the entire revenue earned from the service of general economic interest’. When checking for the absence of any overcompensation, it is necessary, therefore, to take account of the net result of general-interest uses and non-earmarked uses during the investigation period. The Commission considers that these results are revenue introduced by France as from 27 September 1991 in favour of Crédit Mutuel for its performing the general-interest service of financing social housing through the CDC. These uses are, in cost accounting, backed by a specific resource, the deposits gathered thanks to the distribution of the Livret bleu. In competitive market conditions (without the special right to distribute a tax-free savings product), Crédit Mutuel might not have been able to procure that resource at the same cost, with the result that the corresponding uses and resources must be taken into account in the overall structure of the Livret bleu system. Moreover, France has itself confirmed the existence of a link between these uses, the Livret bleu and the task of financing social housing by redirecting the amounts relating to these uses to the CDC as from 1991 (61). In other words, when on 27 September 1991 it entrusted to Crédit Mutuel the general economic interest service consisting in gathering deposits centralised with the CDC and intended for financing social housing, France confirmed the entrustment to Crédit Mutuel of the distribution of the Livret bleu. The profit resulting from the use of funds deposited on the latter must therefore be considered as from that date to be revenue granted to Crédit Mutuel for the provision of the service of general economic interest.
(110)
The complainants and other authorities or bodies (the Competition Council and reports by parliamentarians or research organisations (62) consider that the exclusive right to distribute the Livret bleu has had a ‘pull effect’ by enabling Crédit Mutuel to attract and retain customers to whom it has sold banking products other than the Livret bleu. In its extension Decision the Commission did not rule out the possibility that the Livret bleu may have generated indirect revenue via the pull effect (63), but it pointed out that such revenue had so far not been quantified (64).
(111)
Following its investigation into this case, the Commission would observe that, while the existence of a pull effect cannot be ruled out, the data it has collected do not enable it in this case to quantify the potential pull effect in a sufficiently precise manner.
(112)
The documents submitted by the complainants presume the existence of pull effects but do not formally prove their existence and succeed even less in precisely determining the financial impact of such effects.
(113)
As for the studies by the Glais consultancy (see recitals 52 and 53), the Commission would observe that Crédit Mutuel is right to assert that these statistical analyses provide no certain proof of a quantifiable pull effect.
(114)
Three subjective evaluations have been proposed in the complainants’ comments. First of all, in view of the fact that other banks had offered to distribute the Livret bleu in return for a 1 % commission, the complainants proposed an approximate order of magnitude for the pull effect by calculating the difference between the level of commission charged by Crédit Mutuel and this rate of 1 %, i.e. 0,3 %, which corresponds to approximately FRF 300 million a year. However, there is no evidence to suggest that, during the period considered, Crédit Mutuel’s competitors could have performed this task under the same conditions at this level of remuneration of 1 %. Moreover, this first argument does not demonstrate the pull effect but seems to amount to alleging that Crédit Mutuel was overcompensated, which, as will be shown, is not the case. There is no evidence to suggest that the pull effect corresponds to the difference between the brokerage commission and a hypothetical lower commission which Crédit Mutuel’s competitors proposed to charge in return for their distributing the Livret bleu.
(115)
According to the second method proposed by the complainants, the pull effect would be measured by reference to the growth in Crédit Mutuel’s market share. Such an evaluation method cannot be adopted as it is based on the assumption that the gains in market share are due solely to the Livret bleu, whereas there is no objective basis for this assumption.
(116)
The third evaluation of the exclusive distribution right is based on the tax revenue loss due to the tax exemption allowed under the Livret bleu. If Crédit Mutuel had wished to distribute a savings account without any tax exemption by offering, irrespective of the saver’s tax position, the same net yield as the Livret bleu, it would in fact have incurred an opportunity cost equal to the amount of the notional tax (potentially) payable by the saver. According to the complainants, the cumulated tax advantage of the order of FRF 4,5 billion over the period 1991-97 must be considered as having accrued to Crédit Mutuel advantages worth the same amount. This reasoning cannot be accepted as Crédit Mutuel would probably not have distributed the Livret bleu under the same conditions if it had had to bear the full cost of the tax exemption, which, besides, benefits members directly.
(117)
The advantages in question, if any, are difficult to prove and to quantify. The direct financial advantage deriving from the operation of the Livret bleu is directly measurable from the Livret bleu’s accounts. However, the financial advantage arising from the sale of other products or services to customers who remained loyal because of the Livret bleu would be observable in the cost accounts of these other products if it were possible to distinguish immediately between what was sold to customers who remained because of, or were attracted by, the Livret bleu, and what was sold to customers who came to Crédit Mutuel for other reasons, which is not the case. For these reasons, the Commission’s consultant was unable to evaluate the potential pull effect using the accounting method applied to assess all the direct financial advantages deriving from the Livret bleu.
(118)
The more sophisticated attempts by the Commission’s consultant at evaluating the pull effect were unsuccessful. Consequently, the Commission considers that it cannot take into account the advantage, if any, due to the pull effect in the calculation of whether or not there is any overcompensation.
7.2.4. Calculation of a reasonable profit
(119)
When checking for the absence of overcompensation of an undertaking entrusted with a service of general economic interest, account must be taken of a reasonable profit (65). The 2005 Community framework states that ‘ “reasonable profit” should be taken to mean a rate of return on own capital that takes account of the risk, or absence of risk, incurred by the undertaking […] This rate must normally not exceed the average rate for the sector concerned in recent years’ (66).
(120)
The Commission considered in the extension Decision (67) that there should be applied to general-interest uses and non-earmarked uses a reasonable profit amounting to on average 6 % of the capital devoted to those uses. This rate, which varies from year to year and averages 6 %, corresponds to the rate of return originally advocated by Crédit Mutuel: Crédit Mutuel had taken as the cost of capital the amount of the dividends actually distributed during the year in question. In this Decision, as regards the taking into account of a reasonable profit when checking for the absence of any overcompensation, the Commission does not deviate, in the case of non-earmarked uses and general-interest uses, from the approach already followed in the extension Decision, described in Section 7.2.5.
(121)
In its extension Decision (68), the Commission considered, however, that it did not have to apply this reasonable profit to deposits centralised with the CDC in so far as they have no cost of capital from the point of view of the prudential rules, such deposits being not so much invested by Crédit Mutuel as simply assigned to the CDC. From a prudential point of view, the credit risk connected with deposits centralised with the CDC is considered equal to the exposure vis-à-vis the State (the French Republic), i.e. a risk weighting equal to zero and hence requiring no capital.
(122)
If it were to be assumed that no reasonable profit is to be derived from deposits centralised with the CDC, this would mean that the total reasonable profit (that relating to general-interest uses and non-earmarked uses and that relating to deposits centralised with the CDC) decreased from 1991 to 1999, disappearing altogether from 2000 following the centralisation with the CDC of the entire stock of deposits in 1999 (69).
(123)
In their letter of 1 September 2006 presenting their comments in reply to the extension Decision, the French authorities confirmed that the funds centralised with the CDC consumed no regulatory capital. Nevertheless, according to the French authorities, ‘in view of the lack of relevance of the application of the European solvency ratio from the time of full centralisation with the CDC in 1999, Crédit Mutuel [proposes to] include, in order to calculate the reasonable profit in the Livret bleu, a cost of capital obtained by reference to that of the other savings products and other resources’. The Commission does not consider such an approach to be satisfactory as it results in applying artificially to the resources centralised with the CDC a regulatory capital need dependent on the average capital need of Crédit Mutuel’s other assets, which are completely independent of the Livret bleu.
(124)
The absence of a regulatory capital need illustrates the absence of a credit loss risk, which is the case with the deposits centralised with the CDC. The activity of gathering deposits on behalf of the CDC likewise does not present a liquidity risk (apart from the intra-month risk) or a risk of maturity transformation, since the amount made over to the CDC is adjusted each month in the light of the trend in deposits and the interest paid by the CDC is immediately transferred to depositors. It is therefore certain that this general economic interest service presents a low level of risk to Crédit Mutuel. However, some other types of risk, such as the operational risk, the economic risk (the risk that the level of remuneration will not cover the costs incurred), the legal risk and the risk to reputation, do exist. Moreover, other banking activities such as the distribution of mutualised funds, asset management or the selling of financial products (such as shares and bonds) do not consume any regulatory capital but are nonetheless highly profitable. There is therefore no direct link between the consumption of regulatory capital - calculated on the basis of prudential rules the specific aim of which is in no way to evaluate the profitability of an activity - and the profit expected from an activity.
(125)
In the present case, while the Commission authorises Crédit mutuel to earn a reasonable profit in respect of that part of deposits which is centralised with the CDC, it acknowledges that determining the appropriate level of that profit is an exercise which involves a complex economic assessment. The Livret bleu is an atypical banking product with the mixed characteristics of a savings product and a current account, the gathered deposits of which are centralised with a public authority. There are therefore no directly comparable products as such which might give an indication of a reasonable profit for a similar activity.
(126)
For want of a product sufficiently comparable to the Livret bleu, the Commission considers that it can in the present case use two indicators making it possible to evaluate whether, with respect to deposits centralised with the CDC, a given profit may be considered reasonable. The two indicators are:
(a)
the profit margin of the French banking sector, that is, the profit before tax divided by turnover (in the present case, the banks’ turnover is represented by their operating results). Using the French banking sector’s figures for the period considered (from 27 September 1991 to the end of 2008), the profit margin is on average 23 % a year;
(b)
the rate of return of the French banking sector, that is, the profit before tax divided by assets. The average annual rate of return throughout the period considered is 45 basis points (0,45 %).
(127)
The following table (70) shows the profit margin and the rate of return of the French banking sector for the period 1993-2008 (pre-1993 data are unavailable):
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008 (72)
Profit before tax (71)
15,2
2,7
25,0
41,0
67,5
14,4
19,8
22,5
24,6
23,5
23,4
29,6
31,3
46,2
34,3
-4,4
Operating profit (71)
362,4
335,4
345,6
356,1
375,3
60,8
64,6
70,5
74,9
77,0
80,6
83,5
89,5
104,1
98,0
79,1
Profit margin
4,2 %
0,8 %
7,2 %
11,5 %
18 %
23,7 %
30,6 %
31,9 %
32,8 %
30,6 %
29,0 %
35,5 %
35,0 %
44,4 %
35,1 %
-5,6 %
Average profit margin
22,8 %
Assets (71)
Unavailable
16 333
17 216
18 291
19 894
3 052
3 394
3 452
3 783
3 793
3 960
4 390
5 275
6 041
7 061
7 699
Rate of return
Unavailable
0,02 %
0,15 %
0,22 %
0,34 %
0,47 %
0,58 %
0,65 %
0,65 %
0,62 %
0,59 %
0,68 %
0,59 %
0,77 %
0,49 %
-0,05 %
Average rate of return
0,45 %
(128)
To calculate Crédit Mutuel’s profit margin and rate of return in respect of the activity of gathering deposits centralised with the CDC, the Commission uses the following values:
(a)
for the profit margin denominator, the revenue earned from the activity of gathering deposits centralised with the CDC, that is to say, the annual amount of the brokerage commission;
(b)
for the rate of return denominator, the deposits transferred to the CDC;
(c)
for the numerator, that is to say, the profit before tax, the Commission considers that, by taking into account as a reasonable profit a margin of 4,2 % on the activity of gathering deposits centralised with the CDC, that is to say, a pre-tax profit amounting to 4,2 % of the brokerage commission received from the CDC, Crédit Mutuel does not receive any overcompensation (see the table in recital 132).
(129)
As regards the second indicator (the rate of return), the Commission would point out that, if a rate of return of 5 basis points is taken as a reasonable profit from the activity of gathering deposits centralised with the CDC, that is to say, if account is taken of a pre-tax profit equivalent to 0,05 % of the total amount of deposits transferred to the CDC, then Crédit Mutuel did not receive any overcompensation for administering the Livret bleu during the period considered.
(130)
According to the 2005 Community framework, the reasonable profit must not exceed the average rate for the sector concerned during the relevant period. A profit margin of 4,2 % represents less than one fifth of the average profit margin of the banking sector (22,8 %). Since, as was stated in recital 124, the activity of gathering deposits centralised with the CDC is a low-risk, and hence low-return, activity, the Commission considers that a profit margin of 4,2 % is not manifestly excessive and may be deemed in this case to be a reasonable profit.
(131)
Similarly, the Commission considers that a profit of 5 basis points for deposits centralised with the CDC is reasonable in the light of the average return of 45 basis points of the French banking sector for the relevant period and represents a low, conservative threshold for what may be considered a profit which is not manifestly unreasonable in this case. Moreover, this low profit level reflects appropriately the level of risk incurred by Crédit Mutuel on its activity of gathering deposits for the CDC, which, as indicated in recital 124, is low.
7.2.5. Verification of the absence of overcompensation
(132)
On the basis of the above considerations the Commission has carried out a verification - set out in the table below - of the absence of overcompensation in accordance with the method outlined in subsections 7.2.1 to 7.2.4 (73):
(EUR million)
COMPENSATION
OVER- OR UNDERCOMPENSATION
Year
(Annual) brokerage commission
Global approach (74)
(up to the end of 2005)
Annual approach (75)
(from 2006)
1991 (from 27.9.1991 to 31.12.1991)
1,5
43,8
Not applicable
(the global approach was applied until 2005, see subsection 7.2.2)
1992
9,1
125,1
1993
16,8
184,0
1994
36,6
127,3
1995
59,5
114,5
1996
74,7
107,8
1997
82,3
88,4
1998
118,9
92,0
1999
188,9
98,3
2000
188,2
106,3
2001
181,9
91,3
2002
187,8
76,3
2003
197,7
61,2
2004
204,4
45,7
2005
196,7
15,0
2006
[…]
-39,1
2007
[…]
-24,3
2008
[…]
-6,1
(133)
It can be seen that the overcompensation at the end of 2005 (EUR 15 million) is less than 10 % of the compensation for 2005 (EUR 196,7 million). By virtue of point 21 of the 2005 framework this amount may be carried forward to the next year. The final result is undercompensation of EUR - 6,1 million at the end of 2008 for the whole of the period considered.
(134)
The Commission can therefore conclude that the brokerage commission has not overcompensated Crédit Mutuel for the service of general economic interest which was entrusted to it from 27 September 1991 until the end of 2008.
8. CONCLUSION
(135)
The Commission finds that France has unlawfully implemented the measure at issue in infringement of Article 108(3) TFEU. However, the aid may be considered compatible with the internal market under Article 106(2) TFEU, inasmuch as the compensation paid by the State has not exceeded what is necessary to cover the costs occasioned by the discharge of public service obligations, having regard to the revenues relating thereto and a reasonable profit for discharging those obligations,
HAS ADOPTED THIS DECISION:
Article 1
The State aid implemented by France in favour of Crédit Mutuel on the basis of the Decree of 27 September 1991 defining the general-interest uses of Crédit Mutuel is compatible with the internal market.
Article 2
This Decision is addressed to the French Republic.
Done at Brussels, 24 May 2011.