РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 3 август 2011 година
относно помощ SA. 26980 (C 34/09 (ex N 588/08), която Португалия планира да предостави на Petrogal
(нотифицирано под номер C(2011) 5546)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/466/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 19 ноември 2009 г. Комисията уведоми Португалия за своето решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора, по отношение на регионална ad hoc помощ в полза на инвестиционен проект на Petroleos de Portugal, Petrogal S.A. („Petrogal“), свързан с нефтопреработвателните му дейности в Sines и Matosinhos („инвестиционният проект“). С писмо от 9 декември 2009 г. Португалия предостави за публикуване неповерителната версия на решението за откриване на процедурата.
(2)
С писмо от 17 декември 2009 г. Португалия поиска удължаване на срока за представяне на мнение с един месец. Комисията одобри това искане на 22 декември 2009 г. Португалия представи своето мнение с писмо от 21 януари 2010 г.
(3)
Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си.
(4)
Комисията получи мнения от Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), от Confederação da Indústria Portuguesa (4), от Associação para a eficiência energética (5), от конкурент № 2 (6) - предприятие, конкуриращо се с Petrogal (7), от конкурент № 1 (8) (9), от União Geral de trabalhadores (10), от община Sines (11), от Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) и от Associação Industrial Portuguesa (13).
(5)
С писма от 9 март, 10 март, 17 март и 19 март 2010 г. Комисията препрати тези мнения на Португалия, която получи възможност да изрази своята позиция; нейните забележки бяха получени с писмо от 8 април 2010 г.
(6)
С писма от 15 и 28 юли 2010 г. (14) Комисията поиска допълнителна информация, която бе предоставена от Португалия с писма съответно от 16 и 23 август 2010 г.
(7)
С писма от 4 и 5 август 2010 г. Комисията поиска разяснения от конкуренти № 1 и № 2, които бяха предоставени с писма от 10 и 15 септември 2010 г. С писмо от 20 септември 2010 г. тези разяснения бяха представени на Португалия за мнение.
(8)
Комисията поиска допълнителна информация от Португалия с писма от 17 септември и 1 октомври 2010 г. Португалия отговори на 18 и 29 октомври 2010 г.
(9)
С писма от 13 октомври 2010 г. от конкуренти № 1 и № 2 беше поискано да предоставят конкретни подробности във връзка с техните отговори съответно от 10 и 15 септември 2010 г.
(10)
С писма от 21 и 28 октомври 2010 г. Комисията поиска допълнителна информация от Португалия. Португалия отговори с писмо от 12 ноември.
(11)
С писмо от 10 ноември 2010 г. конкурент № 1 представи разяснения към своето писмо от 15 септември 2010 г. Тези разяснения бяха предоставени на Португалия за мнение на 12 ноември 2010 г. и тя отговори на 19 ноември 2010 г.
(12)
С писмо от 30 ноември 2010 г. Комисията поиска допълнителна информация от Португалия. Португалия представи своя отговор с писмо от 20 декември 2010 г.
(13)
С писмо от 11 ноември 2010 г. Комисията поиска от Португалия да представи анализ на разходите и ползите от инвестиционния проект. Португалия представи поисканата информация на 1 декември 2010 г.
(14)
С писмо от 6 януари 2011 г. Португалия представи информация относно акционерите на Petrogal.
(15)
На 12 януари 2011 г. бе проведена среща между португалските органи, представители на Petrogal и Комисията. С писмо от 25 януари 2011 г. Португалия представи информация относно някои от въпросите, повдигнати по време на срещата (например пазарна оценка, стимулиращ ефект на помощта).
(16)
С писма от 24 януари, 16 март и 12 април 2011 г. Комисията поиска допълнителна информация относно потенциалния съпоставителен сценарий за инвестиционния проект, на които Португалия отговори с писма съответно от 7 февруари, 4 април и 29 април 2011 г. С електронно писмо от 7 юни 2011 г. Комисията поиска информация, която не бе представена от Португалия в предишни писма. Португалия предостави информация относно някои от тези въпроси с електронно писмо от 9 юни 2011 г. и писма от 11 и 17 юни 2011 г.
(17)
С писмо от 24 юни 2011 г. Комисията поиска от Португалия да представи разяснения за липсващата информация по отношение на пазара на дизелово гориво. Португалия представи тази информация с писма от 30 юни и 14 юли 2011 г. С писмо от 20 юли 2011 г. португалските органи представиха своето съгласие Комисията да приеме това решение на английски език.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ДЪРЖАВНАТА ПОМОЩ
2.1. Получател
(18)
Получателят на държавната помощ Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A. (наричан по-долу „Petrogal“) е дъщерно дружество, притежавано изцяло от Galp Energia, SGPS, S.A. („Galp Energia“). Главните акционери в Galp Energia са ENI SpA (15) (33,34 %), Amorim Energia BV („Amorim Energia“) (16) (33,34 %), Parpública Participações Públicas („Parpública“) (SGPS) (17) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos SA („CGD“) (18) (1 %) и други (23,31 %). Galp Energia е холдинговата компания на Galp Energia Group („Galp“). Galp Energia извършва дейност на пазара на петролни продукти (който включва дейности по рафиниране и маркетинг, например продажби на едро и дребно) и на пазара на газ.
(19)
Холдинговата компания първоначално беше учредена на 22 април 1999 г. под името GALP - Petróleos e Gás de Portugal SGPS, S.A., главно с цел търговия с нефт и природен газ, като обедини две съществуващи по онова време дружества, притежавани от португалското правителство, които бяха поставени под контрола на Galp Energia, а именно Petrogal, с дейност насочена към петролни продукти, и GDP - Gas de Portugal, SGPS, S.A., с дейност насочена към природен газ (19).
(20)
Дейността на Galp Energia също така обхваща маркетинг на едро и дребно на рафинирани петролни продукти на Иберийския полуостров. Дружеството е лидер на пазара в Португалия (20) и се отчита ръст на присъствието му в Испания.
(21)
Petrogal притежава единствените две рафинерии в Португалия. Рафинериите са разположени в Sines и Matosinhos. Рафинирането обхваща всички дейности по рафиниране, доставки и логистични услуги. Petrogal е най-големият продавач на петролни продукти в Португалия, както и един от най-големите на Иберийския полуостров. На практика дружеството обслужва целия внос на суров нефт и част от вноса на рафинирани продукти в Португалия; освен това то обслужва 80 % от капацитета за съхранение на суров нефт и рафинирани продукти (21) и заема важна позиция в логистичната инфраструктура за нефтопродукти в Португалия.
(22)
Petrogal разполага с обширна продуктова гама, която включва бензин, дизелово гориво, гориво за реактивни двигатели, течно гориво, нафта, ВНГ (втечнен нефтен газ), битум и някои ароматни продукти. В резултат на дейността по рафиниране се извършват доставки на нефтопродукти за отделите на Petrogal, свързани с продажби на дребно, продажби на едро и маркетинг на ВНГ за конкуренти и чуждестранни клиенти, както и за обслужването на техните активи по рафинирането и логистични инструменти. Petrogal съхранява и транспортира своите продукти, като използва или притежавани изцяло от него складове, или свързани с него логистични компании.
(23)
На фигура 1 са представени правата на собственост и контрол по отношение на Petrogal:
(24)
На 29 декември 2005 г. беше подписано споразумение между акционерите Amorim Energia, ENI и Rede Eléctrica Nacional de Portugal (REN), а CGD се присъедини към споразумението на 28 март 2006 г. („споразумението между акционерите“). Споразумението между акционерите влезе в сила на 29 март 2006 г. за срок от осем години. В съответствие с член 20, първи параграф, буква в) от португалския кодекс за ценните книжа, правата на глас, свързани с акциите в Galp Energia, които са притежавани от страните по споразумението между акционерите, реципрочно се прехвърлят на другите страни. В съответствие с това се счита, че Galp Energia се контролира съвместно от акционерите, които са страни по споразумението между акционерите.
(25)
Според Португалия в резултат на споразумението между акционерите те, и по-специално ENI, не могат да контролират и самостоятелно да определят стратегии във връзка със своите собствени дейности по рафиниране и дейностите по рафиниране на Petrogal.
2.2. Инвестиционен проект на Petrogal
(26)
Целта на инвестиционния проект е реорганизация и разширяване на съществуващите нефтопреработвателни съоръжения в Sines и Matosinhos, единствените две съществуващи рафинерии в Португалия. В допълнение към това инвестиционният проект цели подобряване на интеграцията и ефектите на синергия между двете рафинерии. Чрез него се създава възможност за използване на по-тежки фракции на суров нефт.
(27)
Целта на инвестиционния проект е най-вече да се увеличи производството на дизелово гориво за сметка на бензина. Заключението в инвестиционния проект е, че повишеното използване на тежък суров нефт ще намали разходите за суровини и ще позволи гъвкавост по отношение на произхода на преработвания суров нефт.
(28)
Инвестиционният проект за преобразуването на рафинерията в Matosinhos се състои по-точно в построяване на цех за вакуумна дестилация, в който да се получава вакуумен газьол (ВГ), и построяване на нов нисковискозен цех (цех за висбрекинг) за лек термичен крекинг на получения вакуумен остатък.
(29)
Инвестиционният проект за преобразуването на рафинерията в Sines цели построяване на нов цех за хидрокрекинг, по-специално цех за хидрокрекинг на вакуумен газьол, в който да се произвежда дизелово гориво и гориво за реактивни двигатели. Съгласно инвестиционния проект цехът за хидрокрекинг ще използва като изходна суровина вакуумен газьол и газьол, получен чрез висбрекинг, произведени в рафинериите в Matosinhos и Sines, като по този начин напълно се оползотворява капацитетът за преработване на държавното оборудване по рафиниране. Ще се преработват около [] барела на ден и ще се използва около [] хил. тона/годишно остатък от атмосферна дестилация като първична изходна суровина.
(30)
Продуктите, получен чрез хидрокрекинг (ВНГ, тежка нафта (22) и дизелово гориво) са […] хидрогенирани, което им придава по-високо качество. В резултат на инвестиционния проект се очаква увеличаване единствено на производството на дизелово гориво и тежка нафта.
(31)
В съответствие с инвестиционния проект част от тежката нафта, произвеждана в рафинерията в Sines ще бъде транспортирана до Matosinhos като суровина за инсталацията на Petrogal за ароматни продукти (23), което ще представлява следваща стъпка към увеличената интеграция на двете рафинерии. Увеличеното производство на тежка нафта е неизбежна техническа последица от проекта за преобразуване на рафинерията в Sines.
(32)
Работите по инвестиционния проект започнаха през 2008 г. (първата поръчка беше сключена на 14 март 2008 г. в резултат на решението, взето от съвета на директорите на 5 март 2008 г.) и трябваше да приключат до 31 декември 2010 г. Очаква се пълният производствен капацитет да бъде достигнат през 2011 г.
2.3. Единен инвестиционен проект
(33)
Португалия заявява, че въпреки географското разстояние между двете рафинерии (около 450 km с морски транспорт) инвестиционният проект следва да се разглежда като единен инвестиционен проект по смисъла на точка 60 от Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (24) (наричани по-долу „ННРП“). Португалските власти потвърждават, че дружеството Petrogal не е получавало държавна помощ през трите години преди началото на инвестиционния проект, за който е изпратено уведомление.
2.4. Разходи за инвестиционния проект
(34)
Инвестицията в Sines представлява инвестиционни разходи в размер на [] EUR в номинална стойност. Рафинерията в Sines следва да получи помощ в размер на [] EUR (номинална стойност), което ще доведе до интензитет на помощта от 16 %. Що се отнася до рафинерията в Matosinhos, инвестицията е в размер на [] EUR (номинална стойност) и рафинерията ще се възползва от помощ в размер на [] EUR (номинална стойност), което отговаря на интензитет на помощта от 13 %.
(35)
Допустимите разходи за инвестиционния проект са 974 064 894 EUR в сегашна стойност (1 058 934 146 EUR в номинална стойност) и представляват изключително разходи за оборудване (не за земя или сгради). Размерът на помощта за двете рафинерии възлиза на 121 091 314 EUR в сегашна стойност (160 484 007 EUR в номинална стойност), което отговаря на интензитет на помощта от 12,43 %. В таблица 1 е представена разбивка на допустимите разходи по години:
Таблица 1
Допустими разходи (в EUR)
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
Общо
Дълготрайни материални активи
[ ] (25)
[ ]
[ ]
[ ]
1 058 934 146
2.5. Финансиране на инвестиционния проект
(36)
Petrogal планира да финансира този инвестиционен проект със собствени ресурси в допълнение към държавната помощ, за която дружеството е кандидатствало (160 484 007 EUR в номинална стойност). Не се предвиждат други източници на финансиране с държавна помощ. Инвестиционният проект също така се ползва от заеми от Европейската инвестиционна банка на стойност от общо 500 млн. EUR, одобрени през 2009 г. Собственият принос на получателя към допустимите разходи възлиза на 36 %.
2.6. Таван на регионалната помощ
(37)
В съответствие с картата за регионална помощ на Португалия за периода 2007-2013 г. (26) регионите Alentejo и Norte, в които са разположени рафинериите съответно в Sines и Matosinhos, отговарят на критериите за регионална помощ съгласно дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от Договора, с тавани за регионална инвестиционна помощ за големи предприятия в размер на съответно 40 % и 30 % брутен еквивалент на помощта (БЕП).
2.7. Принос към регионалното развитие
(38)
Очаква се инвестиционният проект да доведе до разкриване на приблизително 150 преки работни места и 450 непреки работни места в двата региона. Освен това в съответствие с информацията, представена от Португалия, по време на строителните работи ще бъдат разкрити приблизително 3 000 временни работни места.
2.8. Форма на помощта
(39)
Държавната помощ ще бъде предоставена като ad hoc помощ, при чието проектиране бяха следвани разпоредбите на схема за помощ с изтекла давност (N 97/1999), основана на Наредба-закон № 409/99 от 15 октомври 1999 г.
(40)
След като Министерският съвет на Португалия прие резолюцията на 6 март 2008 г., на 10 март 2008 г. бяха подписани два договора между португалското правителство, Petrogal и Galp Energia с цел предоставяне на държавна помощ. Двата договора бяха „договор за предоставяне на данъчни облекчения“ и „инвестиционен договор“ („договорите за помощта“).
(41)
В подписаните договори за помощта се предвижда концесия на данъчния кредит, свързан с осъществяването на инвестиционния проект. Помощта представлява данъчен кредит, който ще се приспада от бъдещи плащания на корпоративен подоходен данък. Размерът на данъчния кредит ще бъде изчислен от португалските власти като процент от допустимата инвестиция. Данъчният кредит ще се използва само за данъци, генерирани от инвестиционния проект. В случай че данъчният кредит не бъде изцяло приспаднат, оставащата част от данъчния кредит пак може да бъде приспадната до изтичането на договора (а именно 31 декември 2016 г.).
2.9. Размер на помощта
(42)
Португалия възнамерява да предостави регионална помощ в размер на 160 484 007 EUR в номинална стойност, която ще се предоставя от 2011 г. нататък. В таблица 2 по-долу, предоставена от португалските власти, се дават подробности за графика за предоставяне на помощта:
Таблица 2
Година
Изчислен облагаем приход
Данъци
Използване на данъчния кредит (27)
2008
2009
2010
2011
[ ]
[ ]
2012
[ ]
[ ]
[ ]
2013
[ ]
[ ]
[ ]
2014
[ ]
[ ]
[ ]
2015
[ ]
[ ]
[ ]
2016
[ ]
[ ]
160 484 007
(43)
Португалия потвърди, че помощта за инвестиционния проект няма да се кумулира с помощ, получена за същите допустими разходи, от други местни, регионални, национални или европейски източници.
(44)
Освен това помощта се предоставя при условието, че Petrogal ще запази инвестициите в подпомаганите райони минимум пет години след осъществяването на инвестиционния проект.
(45)
Португалия потвърди, че Комисията трябва да разреши предоставянето на помощта.
(46)
Petrogal кандидатства за държавна помощ във връзка с инвестиционния проект на 22 януари 2007 г. На 23 януари 2007 г. португалските власти потвърдиха писмено пред Petrogal, че като си запазват правото на обстойна проверка, те считат, че инвестиционният проект отговаря на условията за допустимост, заложени в „данъчната схема“, преди започване на работа по проекта.
(47)
Португалия се ангажира да не превишава максималния размер на помощта и максималния интензитет на помощта, определени в настоящото решение, дори в случай на по-ниски или по-високи допустими разходи.
2.10. Общи разпоредби
(48)
Португалия се ангажира да представи следните документи:
-
в срок от два месеца след предоставяне на помощта: копие от документа, изпратен на Petrogal, с който дружеството се уведомява, че договорите за помощта са влезли в сила;
-
на всеки пет години с начало датата, на която Комисията одобри помощта: междинен доклад (който включва информация за изплатения размер на помощта, за изпълнението на договора за помощта и за всякакви други инвестиционни проекти, стартирани в рамките на същия обект/цех);
-
в срок от шест месеца след предоставянето на последния транш от помощта въз основа на съобщения график за предоставяне на помощта: подробен окончателен доклад.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(49)
В своето решение за откриване на официалната процедура по разследване съгласно член 108, параграф 2 от Договора („решението за откриване на процедурата“) Комисията изрази съмнения относно съвместимостта на помощта с разпоредбите на ННРП. В тази връзка Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на въпросите, посочени в съображения 50-64.
3.1. Съвместимост с общите разпоредби на ННРП
(50)
В точка 34 от ННРП се описват стандартните категории на първоначална инвестиция „в материални и нематериални активи“, свързани със:
-
създаването на нов обект;
-
разширяването на съществуващ обект;
-
диверсификация на производствената гама на обекта с нови, допълнителни продукти;
-
основна промяна на цялостния производствен процес в съществуващ обект.
Заместващите инвестиции, които не отговарят на някое от посочените по-горе условия, са изключени от обхвата на определението на първоначална инвестиция.
(51)
В тази връзка Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата дали инвестиционният проект, чиято цел е модернизиране и по-добро интегриране на двете рафинерии за увеличаване на производството на дизелово гориво (и успоредно с това и на нафта) при същевременно намаляване на производството на бензин, би могъл да се счита за първоначална инвестиция. Комисията заяви, че инвестиционният проект не представлява инвестиция в нов обект, нито диверсификация на производствената гама на съществуващ обект с нови, допълнителни продукти. При все това би могло да се заключи, че проектът включва някои аспекти, свързани с „разширяване“ и „основна промяна на производствения процес“.
(52)
В решението за откриване на процедурата Комисията изтъкна, че тъй като мярката за помощ трябва да се оцени като ad hoc помощ, Португалия трябва да демонстрира, че инвестиционният проект способства за изпълнението на една последователна стратегия за регионално развитие по смисъла на точка 10 от ННРП.
(53)
По-специално Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата дали очакваният принос към регионалното развитие действително ще компенсира ефектите в отрасъла в резултат на помощта (160 млн. EUR помощ, с която се създават само 150 преки работни места).
(54)
В този контекст Комисията изтъкна, че са налице основания за съмнение дали помощта е необходима, тъй като, както е видно от финансовите отчети на Petrogal за 2008 г., инвестиционният проект е част от индустриалната стратегия на дружеството и вероятно ще бъде осъществен и при съпоставителен сценарий без държавна помощ. Комисията посочи, че помощта не изглежда необходима за реализирането на инвестицията (дейностите по която започнаха през 2008 г.) и че Португалия е могла да проучи и други места за инвестицията. Ненужната помощ вероятно няма да допринесе за регионалното развитие и може да доведе до неприемливо нарушаване на конкуренцията.
(55)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали са спазени официалните изисквания за стимулиращ ефект, предвидени в точка 38 от ННРП. В случай на ad hoc помощ компетентният орган следва да издаде писмо за намерение да предостави помощта, което зависи от одобрението на Комисията, преди да започне работата по проекта.
(56)
В тази връзка Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата дали писменото потвърждение от страна на Португалия, че, като си запазва правото на обстойна проверка, тя счита, че инвестиционният проект отговаря на условията за държавна помощ, действително отговаря на изискванията на точка 38 от ННРП.
3.2. Оценка на помощта съгласно разпоредбите за помощ за големи инвестиционни проекти
(57)
Португалия отправи уведомление за инвестиционния проект в двете рафинерии като за единен инвестиционен проект. В съответствие с точка 60 от ННРП дадена първоначална инвестиция се счита за единен инвестиционен проект, когато представлява едно икономически неделимо цяло, като се вземат предвид техническите, функционалните и стратегическите връзки и непосредствената близост.
(58)
В тази връзка Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на разстоянието между двете рафинерии. Освен това класифицирането на инвестиционния проект като единен инвестиционен проект би означавало прилагане на коригиран таван за регионална помощ въз основа на процента на редуциране в съответствие с точка 67 от ННРП.
(59)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения относно оценката на помощта съгласно разпоредбите на тези две точки от ННРП.
(60)
По-специално Комисията не бе в състояние да достигне до заключение кои съответни продукти са обхванати от инвестиционния проект. Не е ясно дали продуктите са единствено дизелово гориво и нафта, както твърди Португалия, или следва да се вземат под внимание и други продукти от нефтопреработвателните дейности. Трябва да се отчете потенциалната взаимозаменяемост на продуктите от рафиниране от гледна точка на доставките, както и фактът, че нафтата може да бъде счетена за междинен продукт по смисъла на точка 69 от ННРП.
(61)
Комисията изрази съмнения относно съответния продуктов пазар и дали следва да се счита, че той е на ниво „след рафиниране“ за дизеловото гориво и нафтата, както твърди Португалия.
(62)
Комисията изрази съмнения дали съответните географски пазари за съответните продукти следва да бъдат определени на национално равнище, на регионално равнище (Иберийски полуостров) или на равнището на Европейското икономическо пространство (ЕИП).
(63)
Освен това Комисията изрази съмнения дали Petrogal и групите Galp Energia и ENI, към които Petrogal принадлежи, са с пазарен дял под 25 % на съответния пазар, както се изисква съгласно точка 68, буква а) от ННРП.
(64)
На последно място, в съответствие с точка 68, буква б) от ННРП Комисията изрази съмнения по отношение на всички съответни продукти за това дали производственият капацитет, създаден с инвестиционния проект, надхвърля 5 % на всеки съответен пазар, измерен на база данни за видимото потребление, и в този случай дали средният годишен ръст на видимото потребление на този продукт през последните пет години е над средния годишен ръст на БВП в Европейското икономическо пространство.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
4.1. Мнение на Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (AIPQR)
(65)
AIPQR счита, че инвестиционният проект е от огромно значение за стимулиране на португалската икономика и за подсилване на европейската конкурентоспособност в нефтохимическия и нефтопреработвателния сектор. Ако инвестиционният проект не може да се финализира или ако не бъде осигурена необходимата подкрепа за неговото осъществяване, това може да окаже сериозни последици по отношение на автономността и подпомагането на нефтохимическата верига.
(66)
Новият производствен цех за PTA (пречистена терефталова киселина), планиран от Artensa (Artenius - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, S.A., което е дъщерно дружество на La Seda de Barcelona S.A в Испания) в Sines ще увеличи значително нуждите от нафта на La Seda. На свой ред повишеното производство на нафта от цеха за хидрокрекинг на Petrogal е от решаващо значение за осъществяването на инвестицията на La Seda, която се изчислява на около 400 млн. EUR.
(67)
Според AIPQR инвестиционният проект ще намали дефицита на дизелово гориво на европейско равнище.
(68)
AIPQR счита, че приносът на Petrogal е от огромно значение за осъществимостта и насърчаването на развитието на Центъра за конкурентоспособност и технологии в нефтохимическия, нефтопреработвателния и промишления отрасъл като част от португалската стратегия за насърчаване на ключови отрасли за националната и регионалната икономика.
(69)
Според AIPQR дизеловото гориво, получено чрез хидрокрекинг, е с по-високо качество, което гарантира по-ефикасно изгаряне и свеждане до минимум на замърсителите в емисиите на отработени газове. Качеството на дизеловите продукти и също така енергийната ефективност, която следва да бъде достигната с инвестиционния проект, ще позволят да бъде изпълнен плана на Petrogal за енергийна ефективност за периода 2008-2011 г.
(70)
Освен това AIPQR счита, че инвестиционният проект ще допринесе за социалната и икономическата устойчивост на регионите Matosinhos и Sines, както и за националната социална и икономическа устойчивост като цяло.
4.2. Мнение на Associação para a eficiência energética (COGEN)
(71)
Инвестиционният проект е уместен: повишена гъвкавост на доставките и увеличена автономност при дизеловото гориво.
(72)
Според COGEN с инвестиционния проект ще се създадат големи възможности от гледна точка на технологичните иновации и ще бъдат разкрити около 150 преки работни места и около 500 непреки работни места на средно ниво, като всички те ще бъдат постоянни.
(73)
От гледна точка на енергетиката COGEN счита, че проектите за преобразуване на двете рафинерии ще доведат до икономия на енергия в размер на 14 %. Освен това COGEN подчертава, че инвестиционният проект също така ще допринесе за осъществимостта на друг вид инвестиция, която не е обхваната от инвестиционния проект - разкриването на две инсталации за комбинирано производство на топло- и електроенергия с мощност 82 MW, по една в двете рафинерии - което ще доведе до увеличаване с около 12 % на капацитета на тази технология в Португалия.
4.3. Мнение на Confederação da Indústria Portuguesa (CIP)
(74)
CIP счита, че инвестиционният проект цели подобряване на положението в Португалия, което се характеризира със:
i)
несъответствие между потреблението на дизелово гориво за моторни превозни средства и сегашния преработвателен капацитет на Португалия, в резултат на което се получава хронична необходимост от внос на големи количества дизелово гориво и продажба на излишъка от бензин в чужбина;
ii)
очакван излишък на течно гориво в бъдеще, породен от факта, че течното гориво вече не се използва за производство на електроенергия и че се обезкуражава използването на течно гориво в промишлеността като цяло, както е заложено в португалската национална програма за справяне с промяната на климата;
iii)
тенденции на международните пазари, свързани с увеличаване на покупките на по-тежки фракции на суров нефт с по-висока киселинност, което ще увеличи гъвкавостта при избора на суров нефт;
iv)
осъществяване на принос към сигурността на доставките.
(75)
CIP счита, че инвестиционният проект ще доведе до значително увеличаване на енергийната ефективност на двете рафинерии в съответствие с ангажиментите, които Португалия пое пред ЕС във връзка с увеличаване на европейската енергийна ефективност с 10 %.
(76)
CIP счита, че предвиденото разкриване на около 150 работни места за висококвалифицирани специалисти и 450 непреки постоянни работни места ще допринесе в значителна степен за икономическото развитие на Португалия. То ще стимулира местната икономика в засегнатите региони, където БВП на глава от населението е по-нисък от средния БВП за страната, и ще доведе до разкриването на около 5 000 временни работни места по време на строителните работи.
4.4. Мнение на União Geral de Trabalhadores (UGT)
(77)
UGT счита, че инвестиционният проект ще насърчи регионалното развитие и ще окаже положително въздействие върху икономическото развитие и социалното и териториалното сближаване на съответните региони. Засегнатите региони се характеризират с високи нива на безработица, стопанска структура с ниска степен на диверсификация и БВП на глава от населението под средното равнище за страната. Инвестиционният проект ще окаже значително въздействие върху промишлеността в двата региона и в Португалия като цяло, тъй като ще бъдат развити дейности както нагоре, така и надолу по веригата, по-специално в области като машиностроене и гражданско строителство, електропроизводство или дори търговия и кетъринг.
(78)
UGT счита, че инвестиционният проект ще доведе до разкриване на повече и по-добри работни места, и то в момент, когато безработицата се увеличава с бързи темпове поради икономическата и социалната криза. Инвестиционният проект е изготвен така, че да бъдат разкрити 150 преки работни места в двете рафинерии, много от тях за висококвалифицирани специалисти. Очаква се да бъдат разкрити 450 допълнителни непреки работни места, а по време на строителните работи ще бъдат разкрити 5 000 временни работни места. Инвестиционният проект ще допринесе за запазване на някои от сега съществуващите 2 050 работни места, които могат да бъдат застрашени без инвестиционния проект.
(79)
Освен това UGT счита, че инвестиционният проект ще спомогне за изпълнение на строги стандарти за опазване на околната среда и безопасност, тъй като рафинериите ще бъдат оборудвани с технологии, които щадят околната среда в по-голяма степен.
(80)
Според UGT инвестиционният проект е много важен за подобряването на недостатъчния капацитет на Португалия за рафиниране и производство на дизелово гориво. Съществуващият капацитет за рафиниране очевидно е твърде ограничен, за да покрие нуждите на страната, поради което Португалия зависи от внос на дизелово гориво от други държави (което увеличава стратегическите рискове). Понижаването на вноса на дизелово гориво също така би намалило настоящия търговски дефицит, който до голяма степен се дължи на енергийните сметки.
(81)
На последно място, UGT отбелязва, че инвестиционният проект е важен не само от национална гледна точка, но и за ЕС, тъй като той е изготвен така, че да спомогне за развитието на по-екологосъобразна и по-устойчива икономика.
4.5. Мнение на община Matosinhos (CMM)
(82)
CMM счита, че разкриването на работни места оказва значително влияние върху областта. Благодарение на разкриването на работни места за висококвалифицирани специалисти със заплати над средното ниво за региона рафинерията в Matosinhos ще допринесе за увеличаването на покупателната сила в областта и региона. Проектът ще окаже значително въздействие върху регионалната брутна добавена стойност в резултат на функционирането на рафинерията и дейността на стотици търговски и промишлени малки и средни предприятия, по-специално с оглед на факта, че безработицата в региона е около 13 % (над средното равнище за страната). CMM счита, че инвестиционният проект е от решаващо значение за региона от икономическа и социална гледна точка.
4.6. Мнение на община Sines (CMS)
(83)
CMS е убедена във важността на новите производствени цехове на рафинерията в Sines за развитието на местната и регионалната икономика. Проектът ще окаже положително въздействие върху социалното развитие в региона поради разкриването на работни места за висококвалифицирани специалисти и създаването на повече и по-добри малки и средни предприятия.
4.7. Мнение на Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (CGTP)
(84)
CGTP счита, че инвестиционният проект води до изключително положителни ефекти за околната среда и е важен за регионалното развитие на Португалия, тъй като:
i)
ще създаде възможност да се предложи по-голяма диверсификация на продукти с по-високо качество на националния отрасъл за органична химия, както и за износа. Поради това инвестиционният проект ще допринесе положително за повишаването на стойността на профила на специализация в промишлеността;
ii)
ще доведе до разкриването на стотици постоянни работни места и няколко хиляди временни работни места по време на строителните работи, и то основно в региони с някои от най-високите равнища на безработица в Португалия;
iii)
ще допринесе за развитието на местната икономика на равнището на жилищното настаняване, търговията и хотелиерството, наред с други икономически дейности.
4.8. Мнение на Associação Industrial Portuguesa (AIP)
(85)
AIP изтъква, че инвестиционният проект ще окаже решаващ принос за повишаване на благосъстоянието в регионите Norte и Alentejo.
(86)
Регионът Norte, в който се отчита 11,6 % безработица при средно равнище на безработица в страната от 9,8 % (данни от третото тримесечие на 2009 г.), понастоящем е регионът с най-високо равнище на безработица в Португалия и с особено високо равнище на дългосрочна безработица (половината от безработните лица търсят работа в продължение на година или повече). В сегашния контекст на социална криза разкриването на 500 преки работни места и 200 постоянни непреки работни места, както и около 2 000 временни работни места по време на строителните работи, представлява огромен принос за региона.
(87)
Регионът Alentejo е сред регионите с най-висока безработица в Португалия - 10,2 % при средно равнище на безработица в страната от 9,8 % (данни от третото тримесечие на 2009 г.) - и с особено високо равнище на дългосрочна безработица (половината от безработните лица търсят работа в продължение на година или повече). В този контекст разкриването на 100 преки работни места и 250 постоянни непреки работни места, както и около 3 000 временни работни места по време на строителните работи, представлява огромен принос за региона.
4.9. Мнение на конкурент № 1
4.9.1. Мнение относно решението за откриване на процедурата
(88)
Според конкурент № 1 инвестиционният проект може да се счита за просто „разширяване на съществуващ обект“ по смисъла на точка 34 от ННРП. Инвестиционният проект не може да бъде счетен за единен инвестиционен проект, защото дълготрайните активи от инвестицията ще бъдат „икономически делими“ по смисъла на точка 60 от ННРП. Рафинериите в Sines и Matosinhos действително са физически отдалечени една от друга. В инвестиционния проект ясно се определят отделни инвестиции за всяка рафинерия. Рафинериите могат да избират между цехове за вакуумна дестилация и висбрекинг без цех за хидрокрекинг или обратното. Поради това инвестициите за рафинериите не са непременно пряко свързани. Във всеки случай рафинериите биха могли да функционират самостоятелно, без да е необходима никаква интеграция. Освен това рафинерията в Matosinhos би могла да продава своята продукция от вакуумен газьол на международните пазари, а цехът за хидрокрекинг, разположен в Sines, би могъл да се захранва с вносен вакуумен газьол.
(89)
Португалия посочва единствено разкриването на преки и непреки работни места като принос на инвестиционния проект към регионалното развитие. Поради това не може да се демонстрира, че инвестиционният проект допринася за по-последователна стратегия за регионално развитие и че спомага за постигане на целта за икономическо сближаване (28). Трудно е да се приеме, че изразходването на над един милион евро за разкриването на едно пряко работно място може да се счита за изключителен принос към регионалното развитие. В тази връзка съотношението между размера на помощта и преките работни места за инвестиционния проект се сравнява с предишни решения на Комисията (представени в таблица, в която се прави преглед на това съотношение в предишни решения на Комисията). Освен това конкурент № 1 счита, че инвестиционният проект не е свързан с никаква предполагаема пазарна неефективност.
(90)
Що се отнася до официалното изискване за стимулиращ ефект, дружеството Petrogal не е получило писмо за намерение от страна на Португалия преди започване на работа по проекта. Поради това конкурент № 1 заключава, че помощта не е в съответствие с точка 38 от ННРП.
(91)
От гледна точка на икономическата оценка конкурент № 1 счита, че помощта не отговаря на критерия за необходимост и не води до стимулиращ ефект. Инвестиционният проект представлява производствена инвестиция, икономически мотивирана от дисбаланс между търсенето и предлагането и възможността за достъп до по-тежки и по-евтини фракции на суров нефт. Това е инвестиция в отговор на естественото развитие на търсенето на дизелово гориво. Всички други оператори в Европа осъществяват подобни инвестиции в рафинериите без наличие на държавна помощ. Поради това фактите сочат, че инвестиционният проект така или иначе би бил осъществен, което е в разрез с точка 22 от съобщението на Комисията от 24 юни 2009 г. (29) („съобщението за задълбочена оценка“).
(92)
Конкурент № 1 счита, че съответните продукти са:
-
дизелово гориво (което е краен продукт),
-
нафта (което е междинен продукт по смисъла на точка 69 от ННРП), поради което нефтохимическите продукти, получени от нафта, също трябва да се считат за съответни продукти,
-
остатъци от хидрокрекинг (когато цехът за хидрокрекинг не е оборудван със съоръжение за рециклиране).
- Дизелово гориво
(93)
Според конкурент № 1 Petrogal е единственият пазарен оператор, който разполага с капацитет за рафиниране на суров нефт в Португалия. Petrogal извършва доставки на своите конкуренти на този пазар. Petrogal контролира най-големите съоръжения за внос и съхранение на бензин и дизелово гориво. Petrogal разполага с най-голямата мрежа от бензиностанции в Португалия. Petrogal има доминираща позиция или поне притежава значителна пазарна сила на голям брой пазари на петролни продукти в Португалия. Конкурент № 1 счита, че оценката на съответния пазар не трябва да е насочена единствено към нивото „след рафиниране“, а че трябва да се оцени и конкурентното положение на нивото на пазара за търговия на едро и дребно на дизелово гориво.
- Нафта
(94)
По отношение на нафтата конкурент № 1 също така заявява, че съответният продуктов пазар, който следва да бъде оценен, не трябва да е ограничен до продажбите „след рафиниране“, а да обхване и дейностите надолу по веригата.
(95)
Що се отнася до съответния географски пазар, съотношението на общия внос и износ на дизелово гориво спрямо общите продажби на дизелово гориво в Португалия е твърде ниско, за да оправдае избора на регионалния пазар като съответен пазар. Конкурент № 1 счита, че съответният географски пазар е пазарът на Португалия.
(96)
Конкурент № 1 счита, че дейностите на ENI на засегнатите продуктови пазари следва да се вземат под внимание, тъй като ако дадено дружество има решаващо влияние върху политиката по продажбите на друго дружество, трябва да се проучи комбинираният пазарен дял на двете дружества на съответните пазари.
(97)
Конкурент № 1 заключава, че пазарният праг от 25 % за дизелово гориво, определен в точка 68 от ННРП, е превишен в значителна степен. Поради това той счита, че помощта, предоставена за инвестиционния проект, е проектирана да субсидира доминиращия оператор на пазара и да му позволи да запази и увеличи своята пазарна сила. Конкуренцията ще бъде засегната в значителна степен и помощта ще доведе до значително нарушаване на съответните пазари.
(98)
В заключение конкурент № 1 счита, че помощта представлява оперативна помощ, която подсилва пазарната позиция на доминиращ оператор на съответните пазари. Помощта не допринася за получаването на какъвто и да било стимулиращ ефект. Във всеки случай отрицателните ефекти от помощта компенсират всички положителни ефекти, до които води.
4.9.2. Мнения, представени с писма от 15 септември и 10 ноември 2010 г. (в отговор на въпросите на Комисията от 5 август и 13 октомври 2010 г.)
(99)
Подобни инвестиционни проекти са били реализирани в четири рафинерии (La Rabida, Castellón, Cartagena и Bilbao) със същата цел - увеличаване на доходността от активите чрез изграждане на нови преработвателни цехове, които позволяват да се увеличи до максимум добивът на междинни дестилати, да се намали производството на течно гориво и да се преработва по-тежък суров нефт. Конкурент № 1 се позовава и на подобни инвестиционни проекти в Италия (рафинериите в Sannazzaro и Taranto, от ENI), в Германия (Bayernoil), в Литва (Mazeikiu Nafta) и в Беларус (Slavneft).
(100)
Що се отнася до потенциалната референтна норма на възвръщаемост за такива инвестиции в отрасъла, конкурент № 1 заявява, че не му е известно да съществува референтен показател: доходността от даден инвестиционен проект обикновено зависи от капиталовите разходи на всяко дружество и от други аспекти. Конкурент № 1 счита, че за периода, в който е било взето решението за инвестиционния проект, нормата на възвръщаемост в отрасъла на рафинирането следва да бъде поне 10 %.
(101)
Конкурент № 1 се позовава в общ смисъл на съществуването на пречки за вноса във връзка със съответния географски пазар. Той счита, че основният проблем в Португалия е доминиращата позиция на Petrogal на пазара, като дружеството контролира 100 % от капацитета на рафиниране в Португалия, а оттам и най-важните терминали за внос и износ. Освен това той заявява, че Petrogal има доминираща позиция от гледна точка на капацитета за съхранение на продуктите, като съгласно някои независими източници (30) дружеството контролира 90 % от пазара. Това води до дял на Petrogal от продажбите на дребно в размер на около 45 % и дял от продажбите на едро в размер на 80 % на пазара на Португалия.
(102)
Що се отнася до въпроса на Комисията относно наличието на отказ да се даде достъп до складовете на Petrogal, конкурент № 1 не бе в състояние да опише такава ситуация.
(103)
Конкурент № 1 счита, че в Португалия съществуват ограничения на капацитета за съхранение и че разходите за съхранение са по-високи в Португалия в сравнение с други държави, например Испания и Италия, за подобни съоръжения или операции (приблизително 25 % по-високи).
(104)
Конкурент № 1 отчита, че няма съществени разлики между цените на вносното дизелово гориво и цената на дизеловото гориво, закупено от Petrogal, тъй като цените се индексират спрямо международните цени плюс разходи за логистика.
4.10. Мнение на конкурент № 2
4.10.1. Мнение относно решението за откриване на процедурата
(105)
Конкурент № 2 счита, че инвестиционният проект ще увеличи капацитета на Petrogal за производство на дизелово гориво с около 2,5 млн. тона, което ще превърне Португалия от малък вносител в значителен износител на дизелово гориво.
(106)
Конкурент № 2 изразява съмнения по отношение на необходимостта от помощта, тъй като Petrogal е част от голямо дружество и се притежава и контролира от ENI. Petrogal е доходно дружество, което осъществи значителни инвестиции както нагоре по веригата за рафиниране в Бразилия и Ангола, така и надолу по веригата за разширяване на своята разпределителна мрежа в Испания. Дружеството се ползва с привилегирована позиция в Португалия, тъй като е собственик на единствените две рафинерии.
(107)
Petrogal е вертикално интегрирано и е най-голямото дружество, което предлага петролни продукти в Португалия, както и третият по големина конкурент на Иберийския полуостров.
(108)
Конкурент № 2 счита, че държавната помощ не отговаря на официалните изисквания за стимулиращ ефект на помощта, определени в точка 38 от ННРП. Инвестиционният проект сам по себе си е доходна сделка и отговаря на стратегическите цели на Petrogal в средносрочен план, така че би бил реализиран при всички положения.
(109)
Според конкурент № 2 инвестиционният проект ще допринесе за задоволяване на увеличаващите се национални нужди от дизелово гориво, ще позволи на Petrogal да се превърне в нетен износител на други пазари (например Франция и Испания) и ще увеличи маржа на Petrogal за рафиниране.
(110)
Конкурент № 2 счита, че необходимостта от помощта следва да се оцени въз основа на разпоредбите на раздел 2.3 от съобщението за задълбочена оценка.
(111)
Конкурент № 2 се позовава на доклада на PFC Energy, посочен в бележка под линия 29, в който се заявява, че през 2006 г. инвестиционният проект на Petrogal вече е бил стартиран. Инвестиционният проект може да бъде осъществен единствено в регионите Matosinhos и Sines (не защото са подпомагани райони, а защото рафинериите са разположени там).
(112)
На последно място, конкурент № 2 заявява, че по принцип не може да има друго място, в което да се инвестира за преобразуването на съществуващите рафинерии.
(113)
Конкурент № 2 представи мнение само по отношение на дизеловото гориво.
- Ниво „след рафиниране“
(114)
Конкурент № 2 обясни, че макар да няма правни пречки за вноса, той подлежи на (дори може да се твърди, че е ограничен от) множество условия, свързани с редица физически фактори (липса на места за съхранение на вноса, тяхното разположение и собственост, ограниченията на вторичната логистична мрежа), и фактори, свързани с пазарната структура (възможност да се определят цените на ниво „след рафиниране“).
- Ниво на едро
(115)
Другите участници на пазара в Португалия внасят 90 % от общия внос на дизелово гориво, при което срещат сериозни трудности, както беше посочено в доклада на португалския орган по защита на конкуренцията, озаглавен „Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal“ (31) („докладът на органа“). Конкурент № 2 счита, че всички тези фактори правят португалския пазар по-затворен от съпоставими пазари в други държави.
(116)
Конкурент № 2 счита, че оценката на съответния пазар не трябва да е ограничена до нивото „след рафиниране“, а трябва да обхване и каналите за дистрибуция и продажби (на едро и дребно). Инвестиционният проект ще увеличи производството с 2,5 млн. тона годишно, което ще превърне Португалия в държава с годишен излишък от 1,6 млн. тона дизелово гориво плюс 0,5 млн. тона биодизел годишно от рафинерията в Sines.
- Продажби на едро и дребно
(117)
В съответствие с доклада на органа това ниво на продажби се счита за второ ниво в структурата за дистрибуция на дизелово гориво. Цената на дизеловото гориво ще зависи от покупната цена на рафинерията или при внос, към която ще бъдат добавени разходите за транспорт и съхранение, както и маржа от продажбата.
(118)
Конкурент № 2 счита, че Petrogal се конкурира и на нивото на дистрибуцията, като разполага с ясно конкурентно предимство: всяка помощ, предоставена за намаляване на разходите на Petrogal при производството на дизелово гориво, би подсилила настоящата доминираща позиция на дружеството на пазара на Португалия (51 % на пазара на едро и 37 % на пазара на дребно).
(119)
Конкурент № 2 счита, че съответният географски пазар следва да бъде не по-голям от пазара на Иберийския полуостров. Съответният географски пазар би могъл да бъде на равнището на ЕИП само ако вносът на дизелово гориво ефективно се конкурира с количеството рафинирано дизелово гориво в Португалия (а именно, ако се приеме, че няма правни или икономически пречки за навлизане).
(120)
Помощта за инвестицията ще засегне конкурентите на Petrogal на пазара на Иберийския полуостров, тъй като в рафинериите, разположени в Испания, са реализирани подобни инвестиции (с много сходни стратегически цели) без наличието на държавна помощ.
(121)
Ако продажбите на едро и дребно бъдат счетени за част от съответния продуктов пазар, пазарният дял на Petrogal на националния и местните пазари далеч надхвърля прага от 25 %, определен в точка 68 от ННРП, и помощта не трябва да се предоставя.
(122)
Конкурент № 2 счита, че от гледна точка на предлагането пазарите за търговия на едро с бензин и дизелово гориво са силно концентрирани (водещите четири участници на пазара притежават общо над 95 % пазарен дял), както бе посочено от португалския орган по защита на конкуренцията в неговия доклад.
(123)
Приблизителният дял на Petrogal на пазара за търговия на едро с дизелово гориво в Португалия от гледна точка на обема е между 35 % и 45 %. Конкурент № 2 счита, че инвестиционният проект ще доведе до допълнителен производствен капацитет от 2,5 млн. тона, и ако този проект се разглежда заедно с другите проекти, предприети от Petrogal, дружеството ще може да задоволява националните нужди на пазара на дизелово гориво в Португалия и също така да изнася близо 2 млн. тона дизелово гориво към съседни държави (Испания и Франция).
4.10.2. Мнение, представено с писмо от 10 септември 2010 г., в отговор на искането за информация от страна на Комисията от 4 август 2010 г.
(124)
Конкурент № 2 посочва, че няма установена референтна норма на възвръщаемост на секторно равнище, тъй като дружествата имат свои целеви проценти и те могат да се различават в зависимост от характеристиките на всеки инвестиционен проект. Конкурент № 2 представя списък с пет рафинерии, които са предприели подобни инвестиционни проекти на обща стойност от над 6 млрд. EUR без наличието на държавна помощ.
(125)
Конкурент № 2 изтъква, че капацитетът за съхранение и пристанищните съоръжения са ограничени. Поради това пратките до Португалия се извършват в по-малки количества, което води до по-големи разходи за дистрибуция, а те на свой ред засягат крайните маржове при продажбите на едро и дребно.
(126)
Що се отнася до съоръженията за съхранение, конкурент № 2 посочва, че инсталациите обикновено се използват от собственика (например Petrogal) за негови цели. Съоръженията за съхранение, принадлежащи на трети страни, предлагат малък обем за складиране поради съществуващи дългосрочни договори, сключени с други оператори.
(127)
Конкурент № 2 счита, че Petrogal разполага с предимство по отношение на своята продажна цена на дизелово гориво спрямо конкурентите си, която се изчислява на около 3-5 USD/тон поради неговата доминираща позиция при съоръженията за съхранение.
5. МНЕНИЕ НА ПОРТУГАЛИЯ
5.1. Мнение относно решението за откриване на процедурата
(128)
Португалия внася поправка, като посочва, че срещата между португалските органи и службите на Комисията е била проведена на 11 март 2009 г. Португалия посочва, че инвестиционният проект не е проект за замяна или усъвършенстване на оборудване; това е проект за преобразуване, който предполага ефективна промяна на процеса на рафиниране с оглед по-добре да се задоволят увеличаващите се нужди от дизелово гориво. Португалия добавя, че ЕИБ ще осигури финансиране и че помощта под формата на данъчен кредит ще бъде предоставяна от 2011 г. нататък. Португалия също така счита, че оценката на инвестиционния проект като ad hoc помощ не трябва да води до затягане на правилата за оценка. В действителност договорът за инвестиционния проект и договорът за помощта, сключени между Португалия и получателя, зависят от положителното решение на Комисията. Тъй като договорите за инвестиционния проект и помощта вече бяха предоставени на Комисията по време на уведомителния етап, Португалия предлага да представи административно писмо - с договорите за инвестиционния проект и помощта, посочени на страница 8 от решението за откриване на процедурата, в приложение към това административно писмо - в което да се посочи влизането в сила на тези договори.
5.1.1. Мнение относно инвестиционния проект
(129)
Португалия счита, че инвестиционният проект представлява първоначална инвестиция, която попада в следните категории: разширяване на съществуващ обект или основна промяна на производствения процес.
(130)
Според Португалия новият цех за вакуумна дестилация и новият цех за хидрокрекинг ще позволят производството на по-големи количества дизелово гориво и следователно съгласуване на производството на дизелово гориво с нуждите на пазара. Такова съгласуване е невъзможно при сегашната конфигурация на системата за рафиниране, която предлага много ограничена гъвкавост за промяна на производството от бензин на дизелово гориво.
(131)
Новият цех за вакуумна дестилация и за висбрекинг в Matosinhos, новият цех за хидрокрекинг в Sines и първоначалните цехове за рафиниране, които вече съществуват, ще функционират едновременно. Поради това Португалия счита, че инвестиционният проект представлява разширяване на производствената система с основна промяна на производствения процес.
(132)
Португалските органи обясняват, че новата производствена конфигурация ще подсили допълващите се оперативни и функционални връзки между двете рафинерии: от Matosinhos до Sines ще се превозва вакуумен газьол [], а от Sines до Matosinhos ще се превозва тежка нафта []. Инвестиционният проект се извършва в интегрирана система за рафиниране: рафинериите в Sines и Matosinhos са неделими, по-специално с цел оптимизиране на производството на дизелово гориво. Не е спазен единствено географският критерий („непосредствената географска близост“). При все това разделянето на инвестиционния проект на две части би било изкуствено, защото той е технически, функционално и стратегически неделим (32).
5.1.2. Мнение относно характеризирането на пазара и съответните продукти
(133)
Португалия счита, че съответните продукти са дизелово гориво и тежка нафта, като дизеловото гориво е икономическата причина за инвестицията, а тежката нафта е технически неизбежен страничен продукт от производството в Sines.
(134)
Що се отнася до тежката нафта, произвеждана от модернизираните рафинерии, тя ще се използва в рамките на страната в производството на ароматни продукти в рафинерията на Petrogal в Matosinhos и ще замести вноса (92 % от който е с произход извън ЕС). Инвестиционният проект ще увеличи единствено производството на тежка нафта в Sines (с [200-250] хил. тона годишно) (33). Увеличеното производство на тежка нафта в Sines ще замени количествата, които понастоящем се внасят за Matosinhos, и няма да се продава на трети страни.
(135)
Португалия поясни, че от инвестицията за рафинерията в Matosinhos няма предвидена част специално за цеховете за реформинг на тежка нафта в междинен продукт за производството на ароматни продукти (а именно нафтени деривати) и впоследствие преработването на продукта от реформинг в нафтени деривати в цеха на Petrogal за ароматни продукти в Matosinhos (които се продават на пазара по пазарни цени на вторичния нефтохимически отрасъл). Цената за продукта от реформинг, която плаща цехът за ароматни продукти, ще остане непроменена, тъй като тя се индексира на [10-20] % от равностойността на вноса на нафта и [80-90] % от равностойността на износа на бензин.
(136)
Португалия счита, че нейният съответен национален пазар е отворен и конкурентен без пречки за търговията. Цените на дизеловото гориво се основават на цената за суровия нефт и разходите за рафиниране. Рафинериите трябва да се конкурират с вносителите. Португалия счита, че съответният географски пазар е Северозападна Европа.
(137)
В предишни решения на Комисията се посочва, че нафтата е продукт, който се търгува в международен план, и съответният продуктов пазар е поне Западна Европа.
(138)
На нивото на групата (без да се включват стойностите на ENI, тъй като дружеството не извършва дейности по рафиниране или търговия на дребно на Иберийския пазар и индексът на Херфиндал-Хиршман (HHI) показва ниско ниво на концентрация на европейско равнище) пазарният дял е под 25 % на регионално равнище.
5.1.3. Мнение относно проекта в рамките на европейска, национална и регионална стратегия
(139)
Португалия подчертава, че инвестиционният проект е в съответствие със стратегически цели, предприети на национално или европейско равнище. Увеличаването до максимум на производството на дизелово гориво - което се изчислява на [1-3] млн. тона годишно от 2011 г. нататък - ще позволи по-оптимално използване на производствения капацитет на националната система за рафиниране. То ще позволи по-добро съгласуване на търсенето и предлагането, както и преодоляване на сериозния дефицит на дизелово гориво и намаляване на излишъка на произвеждания бензин.
(140)
Според Португалия инвестиционният проект ще намали зависимостта от вноса на руско дизелово гориво - цел, приета от Комисията (в нейния Втори стратегически енергиен преглед: план за действие на ЕС за енергийна сигурност и солидарност от 2008 г. (34) и държавите членки.
(141)
Нуждите от дизелово гориво са се увеличили и ще продължат да се увеличават между 2000 и 2025 г., но с настоящите си конфигурации рафинериите могат да се адаптират само маргинално към развитието на нуждите без осъществяването на сериозни инвестиции за модернизиране. Инвестицията на Petrogal е насочена към увеличеното търсене и намалява зависимостта от вноса и свързаните с него рискове на доставките.
(142)
Инвестиционният проект ще насърчи намаляването на емисиите в атмосферата, а енергийната ефективност на инсталациите ще бъде оптимизирана. Предвидените мерки за рационализиране на енергията позволяват намаляване на сегашното потребление на енергия в рафинериите с [] %.
(143)
Когато производството в модернизираните рафинерии започне, ще се обработва същият обем, но при значително по-висок капацитет за преработка, с по-малко потребление на енергия и с намалени емисии.
(144)
Според Португалия въздействието върху замърсяването на въздуха има съществено значение, тъй като инвестиционният проект ще намали емисиите на рафинериите от стационарни източници и така ще допринесе за постигането на регионалните и националните цели за качество на въздуха.
(145)
На регионално равнище значението на инвестиционния проект се признава, доколкото той също така способства за включването на природен газ в портфейла от горива на рафинериите и замяната на настоящата парогенерираща инсталация с инсталация за комбинирано производство на топло- и електроенергия.
(146)
На национално равнище ползите за околната среда могат да бъдат оценени от гледна точка на приноса за постигане на целите, определени в националната програма за намаляване на емисиите на замърсителите серен диоксид и азотни оксиди (35).
(147)
Инвестиционният проект ще подобри качеството на дизеловото гориво и съответно ще намали емисиите на замърсители от превозните средства. Инвестиционният проект също така ще окаже положително въздействие върху биологичните фактори (флора и фауна) и ландшафта.
5.1.4. Мнение относно приноса към регионалното развитие
(148)
Португалия подчертава важния принос на инвестиционния проект към регионалното развитие предвид неговото разполагане в два региона в неравностойно положение, като и в двата се наблюдава висока безработица. И двата региона представляват допустими региони по член 107, параграф 3, буква а) от Договора, като съгласно картата на регионалната помощ на Португалия се прилага стандартен таван на регионалната помощ за големи предприятия от 40 % (за Sines в региона Alentejo) и 30 % (за Matosinhos в региона Norte). И двата региона попадат в целите за сближаване (определени в регионалната политика на ЕС), с БВП на глава от населението под 75 % от средната европейска стойност.
(149)
Португалия счита, че рафинериите в Sines и Matosinhos представляват основни стълбове на икономиката в тези региони. Португалия очаква, че инвестиционният проект ще доведе до изключително положителни ефекти за заетостта и в по-общ смисъл за икономическата ситуация в регионите Norte и Alentejo.
i) Sines
(150)
Рафинерията в Sines е разположена в Alentejo, регион с БВП с 6 % по-нисък от средния за страната. Регионът се характеризира с намалена гъстота на предприятията и недостиг на модерни услуги за подпомагане на развитието и за иновации. През третото тримесечие на 2009 г. процентът на безработица е бил 10,2 %, което е с 0,4 % над средния за страната, и оттогава насам се е увеличил до 11,6 % в третото тримесечие на 2010 г. (0,7 % над средния за страната).
ii) Matosinhos
(151)
Рафинерията в Matosinhos е разположена в областта Oporto в региона Norte. Регионът Norte понастоящем е най-бедният регион в Португалия съгласно NUTS II (класификация на териториалните единици за статистически цели), с БВП на глава от населението около 20 % по-нисък от средния за страната през 2008 г. Регионът е с процент на икономически растеж под средния за ЕС и за Португалия и се наблюдава ниско равнище на квалифицирани човешки ресурси. Процентът на безработица е нараснал от 11,6 % през третото тримесечие на 2009 г. до 13,2 % през същото тримесечие на 2010 г., което е далеч над средния процент на страната (съответно 9,8 % през 2009 г. и 10,9 % през 2010 г.).
5.1.5. Работни места и обучение
(152)
Според Португалия на оперативен етап инвестиционният проект ще доведе до разкриването на прогнозни 150 нови места, пряко свързани с обслужването на преработващите цехове в двете рафинерии.
(153)
Съотношението между разходите за инвестицията и броя на разкритите преки работни места показва, че отрасълът на рафинирането е много капиталоемък. Освен това в отрасъла се изисква специфично и квалифицирано обучение.
(154)
Инвестиционният проект притежава значителен потенциал за разкриване на непреки работни места, тъй като новите цехове ще увеличат технологичната сложност на рафинериите и ще изискват повече операции по поддръжка. В резултат на политиката на рафинериите за сключване на договори с подизпълнители ще се увеличи търсенето на услуги на специализирани работници. Португалия счита, че „модернизирането на цеховете за рафиниране ще окаже съществено въздействие върху националната промишленост, по-специално върху машиностроителния, енергийния и строителния отрасъл. Изчисленията сочат, че по време на най-натоварения период на строителни работи в строежа на двете рафинерии ще участват около 3 000 работници“ и че „се очаква да бъдат разкрити около 450 непреки постоянни работни места“. Тези работни места ще изискват квалифициран персонал, обикновено със заплата над средната на пазара, и се очаква да окажат социално и икономическо въздействие върху обкръжаващата общност, особено в областта Sines.
(155)
Що се отнася до това дали съотношението от три непреки работни места за всяко пряко работно място, представено в инвестиционния проект - и прилаганата методология - са обосновани, Португалия отговори, че това съотношение следва да се сравни със съотношението в други инвестиционни проекти в същия отрасъл. Като се позовава на други две мерки за държавна помощ, одобрени от Комисията (решения на Комисията относно дела N 898/06 и N 899/06 съответно за нефтохимическите проекти на Repsol Polimeros и Artensa) (36), Португалия счита, че съотношението преки/непреки работни места за инвестиционния проект е по-консервативно и реалистично от съотношението на Repsol Polimeros (15 непреки работни места за всяко пряко работно място), макар че и двата проекта представляват проекти за вторично застрояване. Португалия също така отбеляза, че сумите за инвестиционния проект са близки до тези за проекта на Artensa, който е първичен строителен проект (застрояване на нов терен). Освен това Португалия взема под внимание референтния показател, установен от HSB Solomon Associates LLC относно петролната промишленост: PEI (индекс за ефективност на персонала). Този показател показва броя изработени часове по EDC (еквивалентен капацитет на дестилация), тоест общо казано - броя генерирани работни места за всеки преработен барел суров нефт. В последния наличен доклад (стойности за 2008 г.) получателят представи световен индекс от [50-70], който бе съпоставен със 113,7 като средна стойност в проучването и 206,8 като средна стойност за Южна и Централна Европа. Индексът отразява броя работници, които са заети в самата рафинерия, []; и наличието на група от спомагателни дейности въз основа на външни услуги, които се предоставят постоянно. Португалия счита, че това възползване от външни услуги гарантира създаването на непреки работни места и оправдава очакването за разкриване на повече непреки работни места спрямо преки работни места в сравнение със съотношението в проекта на Artensa. Поради това при сравнението с решенията на Комисията, описани в настоящото съображение, Португалия заключава, че тази стратегия е доведена до крайност в проекта на Repsol Polimeros (минимално използване на вътрешни ресурси и максимално използване на външни ресурси). Случаят с Artensa демонстрира обратното, а именно баланс на използването на вътрешни и външни ресурси. Португалия счита, че предложеното съотношение от 3:1 е в съответствие със съотношението в нефтопреработвателния отрасъл и че то правилно отразява степента на възлагане на част от дейностите на Petrogal на външни изпълнители (например в областта на поддръжката).
(156)
В представено на по-късен етап мнение Португалия аргументира това твърдение, като цитира по-скорошен документ (37), публикуван от Комисията, в който според мнението на Португалия се посочва съотношение между 4:1 и 6:1: „следователно, макар в този отрасъл да са заети пряко само 100 000 души в ЕС, може да се счита, че между 400 000 и 600 000 работни места пряко зависят от промишлеността на рафинирането в ЕС“. В бележка 41 от същия документ се посочват „допълнителни 600 000 работни места в логистиката и маркетинга“, което би позволило дори съотношение от 12:1.
(157)
По време на етапа на официалното разследване в допълнителен документ (анализ на разходите и ползите), предоставен на Комисията, Португалия представя в количествено изражение броя съществуващи работни места, които ще бъдат запазени от инвестиционния проект, тъй като беше ясно, че при съпоставителен сценарий без инвестиции Petrogal ще трябва да предприеме някои мерки за преструктуриране, включително намаляване на работната сила. Ако инвестиционният проект не бъде реализиран, ще се наблюдава „загуба на общо 1 240 работни места - 150 преки работни места + 450 непреки работни места (директен резултат от проекта) в допълнение към прогнозираната загуба на 160 преки работни места + 480 непреки работни места поради мерките за намаляване на разходите, които ще бъдат предприети за справяне с намалените маржове за рафиниране на рафинериите в сегашната им конфигурация“.
(158)
Португалия подчертава, че във връзка с инвестиционния проект ще бъдат наети предимно квалифицирани работници със заплата [] над средната на съответния местен пазар. Социално-икономическото въздействие върху обкръжаващата общност в резултат на това ще допринесе за развитието на други предприятия и дейности. Поради това инвестиционният проект ще бъде от полза за създаването и обновяването на инфраструктури и съоръжения в регионите Oporto и Sines и ще осигури необходимите условия за развитието на тези региони до нов етап от гледна точка на качество на живота и конкурентоспособност.
(159)
В своя отговор Португалия също така подчертава, че „по време на строителния етап проектът ще окаже значително въздействие върху националната промишленост, тъй като ще насърчи създаването и развитието на местни предприятия. Когато бъде реализиран, проектът ще насърчи развитието на нови предприятия, свързани с поддръжка, и така ще продължи да консолидира регионалната динамика“. Поради това „с тази инициатива Petrogal ще спомогне да се балансира конкурентоспособността на по-слабо развитите региони спрямо средното равнище за страната. На последно място, проектът ще окаже положително въздействие върху бизнеса в региона Alentejo и върху неговото присъствие на чуждестранните пазари“.
(160)
Освен това чрез увеличаването на потока от суровини и произведени продукти между двете рафинерии инвестиционният проект следва да доведе до изключително положителен ефект върху пристанищните инфраструктури на Sines и Leixões (38), като значително ще увеличи техните дейности и използване, а оттам и оперативните им резултати.
(161)
Накрая, според Португалия Petrogal предвижда, че периодът на експлоатация на инвестиционния проект ще бъде не по-малко от 30 години, което показва дългосрочния ангажимент към регионалните, националните и европейските цели.
(162)
Инвестиционният проект също така ще допринесе за увеличаване на потенциала на регионалните човешки ресурси. За обучението на персонала, участващ в инвестиционния проект, бил той новоназначен или текущ персонал, ще бъдат създадени структури за професионална квалификация и обучение в сътрудничество с техническия колеж Alentejo Litoral (39) в стопанския център на индустриалната и логистична област на Sines (40) (ZILS).
(163)
По отношение на връзките с проекти за научноизследователска и развойна дейност и сътрудничество с университети Португалия посочва, че двете рафинерии представляват центрове за регионално развитие от гледна точка на научни изследвания и обучение. Според Португалия инвестиционният проект следва да окаже положително въздействие и притежава потенциала да доведе до сключване на нови споразумения между Petrogal и образователни центрове в научната и инженерната област.
(164)
Португалия коментира съотношението между инвестицията и броя разкрити работни места с цел да демонстрира неговата разумност, по-специално с оглед на факта, че нефтопреработвателният сектор е много капиталоемък и изисква висококвалифицирана работна сила и големи инвестиции за обучение на квалифицирани служители. По подобен начин Комисията одобри голям размер на помощта спрямо броя разкрити работни места в нефтохимическите проекти на Repsol Polimeros и Artensa (41).
(165)
След искане на Комисията да представи анализ на разходите и ползите и оценка на проекта, съпоставими с тези за големи проекти, съвместно финансирани от структурните фондове (42), Португалия представи документ, насочен най-вече към количествено изразяване на социалните и икономическите ползи, произтичащи от инвестиционния проект. В документа се посочва икономическото въздействие от положителния принос в резултат на инвестицията, например: платим данък за проекта; пряка заетост (данъци); непряка заетост (данъци); избегнати помощи за безработица; данък върху потреблението (ДДС); избегнати емисии на CO2 в транспортния и промишления отрасъл; избегнати лихви във връзка с лихвите по външния дълг на португалското правителство; товари и демюрейдж (данъци); допълнителни приходи за пристанище Leixões; и подкрепа за развитието на местната общност.
(166)
Местните ползи от инвестиционния проект се състоят от следното: данък върху потреблението (ДДС); допълнителни приходи за пристанище Leixões; и подкрепа за развитието на местната общност (като всички заедно възлизат на 49 млн. EUR в нетна сегашна стойност), докато останалите ползи следва да се считат за национална придобивка (като всички заедно възлизат на 454 млн. EUR в нетна сегашна стойност) от полза за цялата национална икономика и поради това могат да се разпределят само отчасти към засегнатите региони. Ако приемем, че тази национална придобивка е пропорционално разпределена между португалските региони съгласно тяхната относителна икономическа тежест, като регионите Norte и Alentejo представляват 34,8 % от португалския БВП през 2007 г., общите регионални ползи (възлизащи на 195 млн. EUR в нетна сегашна стойност) далеч надхвърлят разходите за предоставената помощ за инвестиционния проект (които възлизат на 121 млн. EUR в нетна сегашна стойност).
5.1.6. Мнение относно необходимостта от помощта
(167)
Португалия подчерта, че помощта ефективно и решително е допринесла за решението на Petrogal да осъществи инвестицията, тъй като е трябвало да се гарантира нейната доходност. Съветът на директорите на Galp одобри инвестиционния проект на 5 март 2008 г., след като получи писмото за допустимост от националните органи, издадено на 23 януари 2007 г. Първият ангажимент за поръчване на оборудване е от 14 март 2008 г., тоест след сключването на договорите за помощта с португалското правителство на 10 март 2008 г.
(168)
Без помощта инвестиционният проект не би бил осъществен, тъй като неговата доходност не би била обоснована.
(169)
През 2001 г. съветът на директорите на Galp отхвърли по-ранен план за усъвършенстване на рафинерията в Matosinhos, тъй като възвръщаемостта на вложения капитал (ROCE) в проекта беше под претеглената средна цена на капитала (weighted average cost of capital - WACC) на Galp Energia за неговите дейности по рафиниране.
(170)
През 2005 г. съветът на директорите на Galp преразгледа стратегическата възможност да се предприеме проект за преобразуване на двете рафинерии. След вътрешно проучване на алтернативните инвестиционни проекти през март 2008 г. на съвета на директорите бе представен проект за преобразуване на рафинериите в Sines и Matosinhos. Вътрешният процент на възвръщаемост, свързан с преразгледаната инвестиция в размер на [] млн. EUR, беше изчислен на [8-10] % без никакъв стимул, което е с [] процентни пункта над WACC на Galp Energia за дейностите по рафиниране (определена на [7-9] %).
(171)
Решението на съвета на директорите на Galp от март 2008 г. беше основано на следния анализ на чувствителността на вътрешната норма на възвръщаемост (internal return rate - IRR) на инвестиционния проект:
Таблица 3
С помощта
Нетна сегашна стойност
[100-150] млн. EUR
Норма на възвръщаемост/IRR
[9-11] %
Без помощта
Нетна сегашна стойност
[10-50] млн. EUR
Норма на възвръщаемост/IRR
[8-10] %
Източник: GALP
(172)
Съгласно съображенията на изпълнителния комитет на Galp от 10 януари 2008 г. WACC и вътрешният „най-нисък процент на възвръщаемост“ (hurdle rate) (рискова премия, добавена към цената на капитала (43) на дружеството за сферата на доставките, рафинирането и логистиката са били съответно [7-9] % и [10-12] %.
(173)
Португалия посочи, че WACC и вътрешният най-нисък процент на възвръщаемост, определени от Galp Energia, са били в съответствие със стандартната практика в отрасъла на рафинирането и че използването на тези икономически критерии се приема широко от всички големи компании в отрасъла. В подкрепа на тези твърдения Португалия предостави на Комисията таблица, изготвена от Citigroup, Bloomberg и Broker Research през 2010 г., в която се прави сравнение на WACC на големи компании, извършващи дейност в отрасъла.
(174)
Португалия изразява становището, че решението за инвестицията е било и продължава да е в съответствие с практиката и обичайните изисквания за доходност, към която получателят се стреми във всички свои проекти. За оценка на доходността освен WACC като допълнителен критерий се използва и най-ниският процент на възвръщаемост. Прогнозите на бъдещите парични потоци по принцип не са безгрешни. Винаги има известна несигурност (риск), свързана с прогнозите за паричните потоци; за колкото по-далечно бъдеще се отнася, толкова по-голям е шансът прогнозата да е неточна и да съдържа грешки. Най-често използваният начин за справяне с несигурността е да се добави рискова премия към цената на капитала (WACC) и да се използва нейният процент като минимален процент на печалба, която трябва да се получи от инвестицията (най-нисък процент на възвръщаемост). Поради това разликата между стойността на най-ниския процент на възвръщаемост и стойността на WACC е допълнителната очаквана печалба, когато се взема решение дали да се инвестира, защото с нея се приема допълнителният риск, присъщ на прогнозните бъдещи парични потоци. Португалия заяви, че най-ниският процент на възвръщаемост е включен в анализа и решението за инвестиционните проекти на Galp Energia от 2002 г. насам. През тази година е било решено, че най-ниският процент на възвръщаемост, приложим към проектите, ще представлява WACC, увеличена със спред от [1-5] процентни пункта. През 2006 г. Galp Energia взе решение да изчислява най-ниския процент на възвръщаемост по малко по-различен начин, а именно вместо да добавя [1-5] процентни пункта към WACC, дружеството предпочете да увеличи WACC с [10-50] % (WACC2006 + най-нисък процент на възвръщаемост2006 = [1,1-1,5] x WACC2006). Този нов критерий е резултат от вътрешната преценка, че, предвид различните равнища на WACC за всеки стопански отрасъл, използването на процент върху основата изглежда по-подходящо и последователно в сравнение с използването на абсолютна стойност. Като допълнително обяснение Португалия предостави на Комисията различните WACC и най-ниски проценти на възвръщаемост, прилагани от Galp Energia между 2002 и 2006 г. за всеки стопански отрасъл: доставка и рафиниране, маркетинг на петролни продукти, проучване и производство, газ и енергия.
(175)
Португалия заяви, че в съответствие с международно признатите стандарти за проекти от този вид, тъй като разликите в инвестицията все още са значителни на този етап на инженерната разработка (първоначален технически проект), съветът на директорите на Galp е счел, че проект с такова значение и норма на възвръщаемост, толкова близка до WACC, не е жизнеспособен, тъй като в крайна сметка възвръщаемостта лесно би могла да се окаже по-малка от референтната стойност.
(176)
При все това, ако в инвестиционния проект се вземе предвид предоставянето на данъчния стимул, възвръщаемостта от инвестиционния проект би била [9-11] %, което в контекста на стратегическото естество на инвестиционния проект беше счетено за приемлив минимум за стартиране и одобряване на поемането на ангажименти с доставчиците на оборудване.
(177)
Португалия представи списък с алтернативни инвестиционни проекти, които дружеството Petrogal е могло да предприеме към момента, в който беше взето решението за инвестиционния проект. Поради ограничените достъпни финансови ресурси за нови инвестиции е налице конкуренция между няколко бизнес сфери на Galp Energia за тези ограничени ресурси и е въведена строга политика на подбор.
(178)
При все това, ако не беше сключен договорът за помощта с португалската държава и инвестиционният проект бе изоставен, конкурентоспособността на двете рафинерии неминуемо щеше да се влоши. Според Португалия, ако инвестиционният проект не беше предприет, използването на капацитета на рафинериите щеше да намалее до [80-90] % в отговор на пазарната тенденция за намаляване на търсенето на бензин и течно гориво (тъй като в проучванията се предвижда значително понижение на търсенето между 2008 и 2020 г., като то ще намалее между [20-30] % и [40-50] %). Рафинериите щяха да поддържат само много ограничен марж от рафинирането. За преодоляване на тази ситуация щеше да бъде предприета радикална програма за преструктуриране със съкращения на работни места.
(179)
Тъй като Комисията изрази съмнение, че в своето решение съветът на директорите на Galp не е взел предвид промени в икономическата обстановка, тя поиска от Португалия да предостави подробен анализ на съпоставителния сценарий без инвестиционния проект. За тази цел Комисията поиска от Португалия да представи IRR на инвестиционния проект, като се отчете потенциалната доходност на рафинериите, ако инвестиционният проект не беше реализиран и като се вземе предвид понижаването на маржовете от рафинирането.
(180)
Съпоставителният сценарий на Португалия е обобщен в таблица 4:
Таблица 4
Печалба
Нова окончателна стойност на инвестицията
С помощта
Нетна сегашна стойност
[200-250] млн. EUR
[150-200] млн. EUR
Норма на възвръщаемост/IRR
[10-12] %
[10-12] %
Без помощта
Нетна сегашна стойност
[100-150] млн. EUR
[100-150] млн. EUR
Норма на възвръщаемост/IRR
[9-11] %
[9-11] %
(181)
Според Португалия „фактът, че даден проект може да е от голямо, дори стратегическо значение за дадено дружество не означава, че това е единственият или неоспорим проект, ако IRR не се увеличи, така че да отговори на минималните допустими изисквания“ (какъвто е бил случаят през 2001 г.).
5.2. Мнение на Португалия относно мненията на трети страни
(182)
Португалия подчертава високото равнище на участие на различни субекти (общини, съюзи и отраслови и промишлени асоциации) и изброява всички мнения, които подкрепят стойността на инвестиционния проект от гледна точка на регионалното развитие и енергийната ефективност.
5.2.1. Констатации относно мненията на конкуренти № 1 и № 2
(183)
В допълнение към своето писмо от 21 януари 2010 г. Португалия обяснява, че пазарът на суровини за вакуумна дестилация е много нестабилен и не предлага необходимите стабилни доставки на вакуумен газьол за захранване на цех за хидрокрекинг с размерите на цеха в Sines. Що се отнася до производството на остатъци от хидрокрекинг, Португалия потвърждава, че те са на практика незначителни, тъй като цехът за хидрокрекинг ще използва технология за изокрекинг.
(184)
Португалия повтаря, че инвестиционният проект ще стимулира регионалното развитие в необлагодетелствани региони (разкриване и запазване на работни места, обучение на работници, икономии от мащаба, трансфер на технологии, странични ефекти и др.) дори ако бъде осъществен в предварително съществуващи рафинерии и това се потвърждава от всички получени положителни мнения. Освен това в тези мнения се подчертава стратегическото значение и стойността на инвестиционния проект за околната среда за разлика от мненията, според които заетостта е единствената регионална полза.
(185)
По отношение на таблицата, изготвена от конкурент № 1, в която се сравнява съотношението „помощ спрямо разкрити работни места“ в други проекти с регионална ad hoc помощ (вж. съображение 89), Португалия подчерта, че в таблицата не се включват други проекти в рафинирането или в друга капиталоемка промишленост. Поради тази причина инвестиционният проект не трябва да се сравнява с представените в таблицата проекти, а вместо това с помощи за големи инвестиционни проекти в същия икономически отрасъл (вж. решенията на Комисията от 10 юли 2007 г. относно дело за държавна помощ N 898/06 - Repsol Polimeros и от 10 юли 2007 г. относно дело за държавна помощ N 899/06 - Artensa (Artenius) - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, в които съотношението „помощ/разкрити работни места“ би било в съпоставим диапазон в сравнение с проекта на Petrogal).
(186)
По подобен начин се получават еквивалентни стойности, ако се сравнява съотношението „непреки работни места/преки работни места“ със съпоставими проекти (например проектите, посочени в съображение 185).
(187)
Португалия изтъква повторно, че съветът на директорите на Galp е одобрил инвестиционния проект през март 2008 г. след като през януари 2007 г. е получил писмено потвърждение от португалските органи, че инвестиционният проект отговаря на критериите за държавна помощ. Поради това помощта беше предоставена при известни условия (по-специално беше необходимо одобрението на Комисията) преди започване на работа по проекта. Първата стабилна поръчка бе осъществена през март 2008 г., след като Petrogal подписа договорите за помощта.
(188)
Португалия отхвърля мненията на трети страни, че дружеството Petrogal е взело решение за стартиране на инвестиционния проект още през 2006 г.
(189)
Португалия признава, че са били извършени проучвания на осъществимостта преди окончателното решение. Тази информация е абсолютно необходима на съвета на директорите на Galp, за да вземе решение, но тя не означава, че съветът на директорите на Galp вече е бил взел решение.
(190)
Португалия продължава да твърди, че инвестиционният проект не би бил реализиран без помощта.
(191)
Португалия обяснява, че IRR на инвестиционния проект е бил недостатъчен в сравнение с равнището на поетия риск и привлекателността на други проекти ([]), които са от решаващо значение за развитието на Galp Energia. От това следва, че инвестиционният проект не би бил осъществен без помощта.
(192)
От получените мнения на трети страни Португалия заключава, че съответният географски пазар не е пазарът на Португалия, а най-малко пазарът на Иберийския полуостров.
(193)
Португалия уточнява, че пазарните дялове на Petrogal за дизелово гориво (на ниво „след рафиниране“, на едро и на дребно) никога не биха надхвърлили 25 %, ако съответният географски пазар обхваща Иберийския полуостров или по-голям регион.
(194)
Португалия потвърждава повторно, че във всеки случай инвестиционният проект няма да окаже въздействие върху пазарите за търговия на дизелово гориво на едро и дребно, тъй като цената на ниво „след рафиниране“ се определя от пазарните условия: поведението на Petrogal е като на получател на цената. Ако случаят не беше такъв, клиентите на Petrogal лесно биха преминали към внос, тъй като според Португалия няма пречки (технически, тарифни, логистични (44) и др.) за вноса на дизелово гориво от други държави членки. Изискванията за внос в Португалия са в съответствие с изискванията на ЕС.
(195)
Португалия представи агрегирани данни за вноса на дизелово гориво (по море и по суша) в Португалия.
Таблица 5
Внос и износ на дизел
Година
2006
2007
2008
2009
ВНОС
Общо (хил. тонове)
638
776
1 011
1 478
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Други
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
ИЗНОС
Общо (хил. тонове)
314
192
164
95
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Други
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Източник: данни на DGEG (курсив) и Petrogal
(196)
Освен това Португалия разполага с достатъчен капацитет за съхранение: Португалия предостави данни, които показват, че отделните оператори са предпочели различни стратегически варианти (инвестиране в капацитет за съхранение или съоръжения на лизинг), както и че и двете алтернативи са възможни и приемливи. Основните оператори не са увеличили своя капацитет за съхранение въпреки възможностите, които са възникнали на пазара, което е знак, че техните ресурси за съхранение са достатъчни, за да поддържат на маркетинговите им дейности. Португалия посочва, че се наблюдава постоянен растеж на общия внос на дизел, както и леко понижение на износа. Това е резултат от постоянния растеж на пазара и увеличаващия се дефицит на местния производствен капацитет. При все това стойностите за 2009 г. отразяват въздействието на инцидент в рафинерията в Sines, който ограничи функционирането на рафинерията и производството за срок от няколко седмици. Операторите са били принудени да увеличат вноса през тази година, което показва наличието на алтернативни варианти за доставки.
(197)
Вносът на дизелово гориво в Португалия през 2009 г. представлява 27,2 % от общото потребление на дизелово гориво през тази година. През предходните години средният внос на дизелово гориво е представлявал около 14 % от годишното потребление на дизелово гориво в Португалия (около 5,4 млн. тона).
(198)
Поради това Португалия счита, че нейният пазар на дизелово гориво е отворен и конкурентен пазар с улеснена търговия и цени, базирани на цената на суровия нефт и разходите за рафиниране и дефинирани от алтернативите за внос по цени на Platts.
(199)
Що се отнася до тежката нафта, Португалия счита, че пазарът представлява поне пазара на ЕИП, тъй като нафтата е продукт, който се търгува в международен план.
6. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩ
6.1. Наличие на държавна помощ
(200)
В съответствие с член 107, параграф 1 от Договора, освен когато е предвидено друго в Договора, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(201)
Помощта на Португалия за Petrogal ще бъде под формата на данъчен кредит. Следователно може да се счита, че помощта е предоставена от държава членка и чрез ресурси на държава членка по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(202)
Помощта се предоставя само на едно дружество, Petrogal, и поради това е избирателна.
(203)
Помощта се предоставя за инвестиция, която ще доведе до увеличено производство на дизелово гориво и тежка нафта. Тъй като тези продукти се търгуват между държавите-членки, има вероятност мярката да засегне търговията между държавите-членки. Помощта, предоставена на Petrogal, ще облекчи дружеството от разходи, които то по принцип би трябвало да поеме. В съответствие с това Petrogal ще се възползва от икономическо предимство в сравнение със своите конкуренти. Следователно чрез облагодетелстването на Petrogal и неговото производство по този начин помощта нарушава или заплашва да наруши конкуренцията.
(204)
В съответствие с това Комисията счита, че помощта представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(205)
След като бе установено, че помощта представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, трябва да се прецени дали мярката може да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар.
6.2. Законност на мярката за помощ
(206)
Португалия спази задължението за уведомление, произтичащо от член 108, параграф 3 от Договора, като уведоми за помощта, преди да я приведе в действие.
6.3. Правно основание за оценката
(207)
Тъй като целта на помощта е стимулиране на регионалното развитие, основата за оценяване на съвместимостта на помощта с вътрешния пазар са ННРП, и по-специално разпоредбите на раздел 4.3 от ННРП, свързани с големи инвестиционни проекти, и критериите за задълбочена оценка на регионална помощ за големи инвестиционни проекти, определени в съобщението за задълбочена оценка, освен ако официалното разследване доведе до заключението, че праговете, определени в точка 68, буква а) („тест за пазарния дял“) и буква б) („тестове за увеличението на капацитета и пазарните показатели“) от ННРП не са надхвърлени.
(208)
Комисията трябва да извърши своята оценка в три стъпки:
-
на първо място, тя трябва да оцени съвместимостта на мярката с общите разпоредби на ННРП;
-
на второ място, тя трябва да провери дали тестът за пазарния дял и тестовете за увеличението на капацитета и пазарните показатели съгласно точка 68, букви а) и б) („тестовете съгласно точка 68, букви а) и б)“) със сигурност не са спазени;
-
на трето място, в зависимост от резултата от оценката във втората стъпка, тя може да предприеме задълбочена оценка.
6.4. Съвместимост с общите разпоредби на ННРП - проверка на съмненията, изразени в решението за откриване на процедурата
(209)
Комисията провери дали предоставената помощ е в съответствие с общите разпоредби на ННРП. Тази оценка доведе до следните констатации:
(210)
В решението за откриване на помощта Комисията изрази съмнения дали инвестиционният проект представлява първоначална инвестиция или може да бъде разглеждан като заместваща инвестиция.
(211)
Комисията взе под внимание мнението на Португалия, представено в съображения 130 и 131, че инвестициите водят до разширяване на съществуващ обект и основна промяна на цялостния производствен процес в съществуващ обект и че поради това инвестицията може да се счита за първоначална инвестиция съгласно определението в точка 34 от ННРП.
(212)
В действителност новият цех за вакуумна дестилация и цехът за висбрекинг в Matosinhos, както и новият цех за хидрокрекинг в Sines ще функционират едновременно с първоначалните цехове за рафиниране, които вече съществуват; поради това инвестиционният проект не представлява заместване, а разширяване на производствената система. Освен това инвестиционният проект ще доведе до преобразуване на рафинериите, при което те ще бъдат оборудвани с нови технологични инфраструктури за преобразуване на по-тежки фракции на суров нефт в бензин и дизелово гориво.
(213)
Конкурент № 1 не възразява срещу разглеждането на инвестицията като първоначална инвестиция, но счита, че инвестицията представлява просто разширяване на съществуващ обект.
(214)
В съответствие с това Комисията счита, че инвестиционният проект представлява първоначална инвестиция по смисъла на точка 34 от ННРП и следователно съмненията дали инвестиционният проект представлява първоначална инвестиция са разсеяни.
(215)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнение дали са спазени официалните изисквания за стимулиращ ефект, приложими по отношение на ad hoc помощ, съгласно определението в точка 38 от ННРП. По-специално Комисията изрази съмнения дали писменото потвърждение на Португалия, че, като си запазва правото на обстойна проверка, тя счита, че инвестиционният проект отговаря на условията за допустимост, определени в схемата (45), би могло да замени изискваното писмо за намерение.
(216)
Точка 38 от ННРП гласи следното: „Важно е да се гарантира, че регионалната помощ реално стимулира направата на инвестиции, които без нея не биха се реализирали в подпомаганите региони. Следователно подпомагане по схеми за помощ се допуска само при условие че бенефициерът е подал молба за отпускане на помощ и след това органът, отговарящ за администрирането на помощта, е потвърдил писмено, че запазвайки си правото на обстойна проверка, по принцип счита проекта за отговарящ на изискванията по схемата преди започване на работа по проекта (…). Що се отнася до ad hoc помощи, преди започване на работа по проекта компетентният орган издава писмо, с което обявява намерението си да предостави помощта, при условие че мярката бъде одобрена от Комисията. Ако работата започне, преди да са изпълнени условията, установени в настоящия параграф, проектът става изцяло неприемлив за подпомагане.“
(217)
Терминът „започване на работи“ е определен в бележка под линия 40 от ННРП като започване на строителните работи или поемане на първия твърд ангажимент за поръчване на оборудване.
(218)
Комисията взе под внимание следната фактологична информация, представена от Португалия:
-
Petrogal кандидатства за помощта на 22 януари 2007 г.;
-
на 23 януари 2007 г. Португалия потвърди, че по принцип проектът за помощ отговаря на условията;
-
помощта бе одобрена от Министерския съвет на Португалия на 6 март 2008 г., но предоставянето на помощта подлежи на одобрението на Комисията и Petrogal няма да се възползва от помощта преди 2011 г. (след като инвестицията бъде реализирана);
-
на 8 март 2008 г. съветът на директорите на Petrogal разреши поемането на ангажимент за поръчване на оборудване;
-
първата стабилна поръчка бе осъществена на 14 март 2008 г. Строителните работи по инвестицията започнаха по същество през ноември 2008 г. в Sines и през януари 2009 г. в Matosinhos.
(219)
Комисията счита, че договорите за помощта, подписани на 10 март 2008 г. между Португалия и Petrogal, и публикуването на резолюциите на Министерския съвет, приети на 6 март 2008 г. в португалския официален вестник (46), са поне еквивалентни на писмо за намерение и следва да се считат за по-строго доказателство за официален стимулиращ ефект от писмото за намерение, което се изисква съгласно точка 38 от ННРП. Тези договори за помощ бяха подписани преди започването на работите по инвестиционния проект.
(220)
Поради това Комисията счита, че съмненията относно официалния стимулиращ ефект са разсеяни.
(221)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения относно приноса на инвестицията към регионалното развитие. В този контекст Комисията също така изрази съмнения относно необходимостта от помощта и подчерта, че „ненужната помощ вероятно няма да допринесе за регионалното развитие и може да доведе до неприемливо нарушаване на конкуренцията“ (47).
(222)
Конкуренти № 1 и № 2 изтъкнаха, че дружеството Petrogal би осъществило инвестиционния проект и без помощта. Според тях то представлява производствена инвестиция, икономически мотивирана от дисбаланса между търсенето и предлагането на дизелово гориво и възможността за достъп до по-тежки и по-евтини фракции на суров нефт. Всички оператори в Европа извършват подобни инвестиции в своите рафинерии без държавна помощ.
(223)
Поради това трябва да се оцени дали помощта е необходима, за да се създаде реален стимулиращ ефект за реализирането на инвестиция, която в противен случай не би била осъществена в тези два подпомагани региона, или инвестицията би била осъществена при всички положения. В тази връзка Комисията трябва да установи дали помощта е променила поведението на Petrogal, така че то да предприеме допълнителни инвестиции в засегнатите региони.
(224)
Изглежда стратегическото решение за инвестиране е било взето пред 2006 г. Това е отразено в документ, публикуван от Galp Energia през октомври 2006 г. (48) Както се посочва в годишния доклад на Galp Energia за 2006 г., съветът на директорите е взел изпълнителното решение относно инвестиционния проект на 23 януари 2007 г. (49) и на 5 март 2008 г. (тоест след като е получил писмото за допустимост от националните органи от 23 януари 2007 г.). Съветът на директорите взе оперативно решение да поръча първото оборудване, свързано с инвестиционния проект, на 14 март 2008 г.
(225)
Португалия заяви, че Petrogal не е предприело инвестицията до 2008 г. поради нейната недостатъчна финансова жизнеспособност и че в крайна сметка съветът на директорите на Galp е взел решение да поръча оборудване и да предприеме строителните работи едва след като португалското правителство е приело съответната резолюция на Министерския съвет.
(226)
Португалия твърди, че наличието на държавна помощ е било решаващо за решението на Petrogal да инвестира. Без помощта инвестиционният проект е щял да бъде изоставен. Дружеството Petrogal е щяло да осъществи алтернативен план за преструктуриране, така че да приспособи своите дейности по рафиниране към промените на пазара и условията за доставки на суров нефт. Освен това наличните финансови средства са щели да бъдат използвани за инвестиране в алтернативни проекти извън сферата на дейностите по рафиниране.
(227)
Португалия представи документи, принадлежащи на Petrogal, които съдържат анализ на очаквания IRR на инвестиционния проект, цената на капитала (WACC), както и списък с евентуални алтернативни инвестиции, които дружеството Galp Energia е могло да предприеме с наличния капитал.
(228)
Комисията счита, че документите, представени на съвета на директорите на Galp на 23 януари 2007 г. и 5 март 2008 г., са били решаващи за оценката на необходимостта от помощта, тъй като решението на съвета е било основано на тези документи.
(229)
Според Португалия изчисленията, предоставени на съвета на директорите на Galp през 2008 г., показват IRR на инвестиционния проект от [8-10] % без държавна помощ. Този IRR далеч надхвърля WACC на Petrogal от [7-9] %.
(230)
Португалия обаче обясни, че решенията на съвета на директорите на Galp са били базирани на подхода за най-нисък процент на възвръщаемост, който е бил въведен още през 2002 г. Най-ниският процент на възвръщаемост или минималният приемлив процент на възвръщаемост (minimum acceptable rate of return - MARR) е минималният процент на възвръщаемост от даден проект, който вземащите решения са съгласни да приемат преди започване на проекта, като се отчита рискът и пропуснатите ползи от изоставянето на други проекти. Други използвани изрази за „най-нисък процент на възвръщаемост“ са „коефициент на възвръщаемост“ или „референтен процент“.
(231)
Считано от 2006 г. вътрешният най-нисък процент на възвръщаемост за дейностите по рафиниране беше определен на [110-150] % от WACC, а именно [10-12] %. По принцип не се взема решение за инвестиране, ако изчисленият IRR не надхвърля този праг. В този случай помощта увеличава IRR с [1-3] процентни пункта - от [8-10] % на [9-11] %, както е показано в таблица 3 в съображение 171, съдържаща изчисленията, предоставени на съвета на директорите през 2008 г. Макар че коригираният с помощта IRR остава значително под вътрешния най-нисък процент на възвръщаемост, допълнителният предпазен марж, създаден с помощта, беше счетен за достатъчен от съвета на директорите на Galp за окончателното одобрение на инвестиционния проект.
(232)
Най-ниският процент на възвръщаемост е инструмент, който се използва от дружествата в ситуации, когато трябва да се вземе решение със значителна степен на риск, и поради това може да варира в зависимост от риска, свързан със съответните проекти. Най-ниският процент на възвръщаемост може също така да се влияе от валутата, в която се изчислява: в области с високи равнища на инфлация най-ниският процент на възвръщаемост е по-висок в сравнение с области с ценова стабилност.
(233)
Досега в решенията за държавна помощ в областта на регионалната помощ не бе използвана концепцията за „най-нисък процент на възвръщаемост“ с цел вземане на решение по въпросите, свързани с необходимостта от помощта и стимулиращия ѝ ефект. Концепцията за „най-нисък процент на възвръщаемост“ не се споменава и в съобщението за задълбочена оценка. При все това концепцията за „най-нисък процент на възвръщаемост“ вече бе използвана в ограничен брой решения за държавна помощ (например в решението на Комисията от 23 февруари 2011 г. относно дело за държавна помощ N 204/2010 - Швеция - Помощ за научноизследователска и развойна дейност, предоставена на Volvo Aero за Trent XWB ICC, все още непубликувано в ОВ), предимно в решения за проекти с високи равнища на риск, приети съгласно рамката на Общността за държавна помощ за научни изследвания, развитие и иновации (50).
(234)
Португалия подчертава, че инвестиционният проект се характеризира с множество рискове, които оправдават използването на подхода с най-ниския процент на възвръщаемост. Инвестиционният проект представлява най-голямата производствена инвестиция, осъществявана в Португалия. Реализирането на инвестиционния проект ще отнеме няколко години. Изчисленията на разходите за инвестиционния проект са изключително трудни: всъщност Португалия представи стойности, които показват, че първоначалните изчисления на разходите на практика са били значително надвишени. Тъй като инвестиционният проект е ориентиран в дългосрочен план, прогнозите за маржовете на рафинериите в дългосрочен план са изключително трудни, особено в ситуации, в които в дългосрочен план традиционните коли с вътрешно горене могат да бъдат заместени с електрически и други автомобили.
(235)
В емпирично проучване (51) от 2006 г. за анализ на над 100 самостоятелно докладвани най-ниски проценти на възвръщаемост (основно за дружества в Северна Америка) се отчита среден най-нисък процент на възвръщаемост от 14,1 % и разлика в абсолютно изражение между WACC и най-ниския процент на възвръщаемост от 5 процентни пункта, а именно около 155 % от WACC. Предвид тази информация най-ниският процент на възвръщаемост, прилаган от Petrogal и Galp Energia за нефтопреработвателния отрасъл, prima facie не изглежда прекомерен.
(236)
С оглед на тези елементи, и по-специално с оглед на специфичните характеристики на отрасъла и делото (а именно значението на присъщите рискове предвид размера на инвестиционния проект и неговия дългосрочен експлоатационен период), Комисията счита, че най-ниският процент на възвръщаемост може да се вземе предвид при решението дали помощта е била необходима като стимул за реализиране на инвестиционния проект или не.
(237)
Конкуренти № 1 и № 2 потвърдиха, че не съществува референтен показател в отрасъла на дейностите по рафиниране. При все това конкурент № 1 посочи, че би счел референтен показател (а именно норма на възвръщаемост) в размер на 10 % за достатъчен за осъществяването на инвестиционния проект. Комисията отбелязва, че този референтен показател от 10 % е много сходен с IRR в размер на [9-11] % след предоставянето на помощта, която IRR е изпратена през 2008 г. на съвета на директорите на Galp. Поради това Комисията счита, че помощта не надхвърля сумата, която би била счетена за необходима от конкурент за постигане на приемлива IRR.
(238)
Следователно изглежда, че мярката за помощ приближава изчислената IRR до най-ниския процент на възвръщаемост на Petrogal и посочения от конкурент № 1 референтен показател. След добавяне на помощта IRR не превишава нито най-ниския процент на възвръщаемост на Petrogal, нито референтния процент на конкурента, което предполага, че помощта не е прекомерна. Фактът, че инвестиционното решение е било взето през 2008 г. в ситуация, в която коригираната с помощта IRR все още е продължавала да бъде далеч под декларирания най-нисък процент на възвръщаемост сам по себе си не е достатъчен, за да доведе до съмнения относно значението на най-ниския процент на възвръщаемост. От по-ранните изявления на съвета на директорите на Galp е очевидно, че съветът е бил наясно със стратегическото значение на инвестиционния проект за обръщане на тенденцията за намаляване на маржовете от рафиниране. Въпреки че най-ниският процент на възвръщаемост не е бил напълно достигнат, този стратегически елемент изглежда е бил достатъчен, за да обоснове известно отклонение от най-ниския процент на възвръщаемост.
(239)
В резултат на това Комисията счита, че помощта е била необходима като стимул за инвестиране и че не е превишила необходимия размер за тази цел. В тази връзка не е съвсем правилно да се твърди, че всички оператори в Европа са осъществили подобни инвестиции в своите рафинерии без държавна помощ. Комисията е анализирала и други мерки за помощ за подобни инвестиции. Такъв бе случаят например в решение на Комисията N 283/2004 (52) относно цех за хидрокрекинг на дестилат.
(240)
Като се позова на точка 10 от ННРП в решението за откриване на процедурата, Комисията изрази съмнения относно приноса на помощта и инвестиционния проект към регионалното развитие предвид ограничения брой (150) разкрити работни места в сравнение с размера на помощта (160 млн. EUR), както и дали очакваният принос към регионалното развитие наистина компенсира ефектите в отрасъла в резултат на помощта.
(241)
Комисията отбелязва, че, както бе подчертано и от конкурент № 1, размерът на помощта спрямо броя разкрити работни места наистина значително надхвърля нивото на помощ спрямо броя разкрити работни места в предишни скорошни дела за ad hoc помощ (вж. съображение 89). В няколко отрицателни решения за държавна помощ (53) бе заключено, че регионалният принос е недостатъчен въз основа на броя разкрити работни места.
(242)
Португалия приема твърдението, че размерът на помощта спрямо броя разкрити преки работни места е много голям; това обаче се обяснява с капиталоемкия характер на инвестиционния проект, който е присъщ за инвестициите в този отрасъл: в миналото Комисията е одобрявала заявления за схеми за помощ в този отрасъл, подлежащи на индивидуално уведомление, с още по-голям размер на помощта спрямо броя разкрити работни места (54). Португалия счита, че трябва да се вземат под внимание други фактори вместо размера на помощта спрямо броя разкрити преки работни места, например значението на разкриването на непреки работни места, разкриването на временни работи места и други свързани аспекти.
(243)
В предишни решения Комисията винаги е вземала под внимание разкриването на преки работни места. Освен това в редица решения беше взето предвид разкриването на непреки работни места (55).
(244)
Първоначално Португалия заяви, че всяко разкрито (или загубено) пряко работно място ще доведе до три непреки работни места. Съотношението 3:1 беше обосновано с позоваване на други дела в същия отрасъл в Португалия (56), за които Комисията е приела подобни или по-високи съотношения в миналото. Потенциалът за разкриване на непреки работни места произтича от дейности по поддръжка, което е пазарната ниша, която вероятно ще извлече най-голяма полза от проекта. Такъв ще бъде ефектът от увеличената технологична сложност на рафинериите, която ще доведе до сключване на договори с подизпълнители за услуги, които изискват все по-висококвалифицирани служители и техници.
(245)
Португалия подкрепи своя аргумент, като се позова на скорошен работен документ на Комисията относно нефтохимическия отрасъл (57), в който се посочва, че макар в тази промишленост да са заети пряко само 100 000 души в ЕС, може да се счита, че 400 000-600 000 работни места зависят пряко от промишлеността на рафинирането в ЕС. В бележка под линия 41 от същия документ се посочват допълнителни 600 000 работни места в логистиката и маркетинга. Въз основа на тези аргументи би могло да се обоснове по-високо съотношение от 3:1, по-специално 4:1-6:1, а ако се вземе под внимание и разкриването на работни места в логистиката и маркетинга, дори 12:1.
(246)
Португалия също така посочи, че в съпоставителен сценарий „без помощ и без проект“ Petrogal би преструктурирало своите рафинерии и би намалило своята работна сила със 160 преки работни места. Поради това в своята оценка на приноса на помощта към регионалното развитие Комисията следва да вземе под внимание 310 разкрити или запазени преки работни места (58) и приблизително 930 (59)-3 720 непреки работни места, които евентуално произтичат от инвестиционния проект, което би смекчило огромния размер на помощта спрямо броя разкрити преки работни места.
(247)
В допълнение към това Португалия подчерта, че инвестиционният проект представлява най-голямата единична инвестиция, осъществявана някога в Португалия, и ще доведе до разкриването на 3 000 временни работни места в засегнатите региони по време на строителните работи.
(248)
Освен това в предишни съобщения (60), с които беше одобрена регионална ad hoc помощ, Комисията се позова на важността на следните фактори:
-
увеличаване на доходите на служителите (създаване на по-добре платени преки и непреки работни места),
-
социалното благосъстояние в региона (чрез подобрена околна среда и условия на живот, спонсориране на местни мероприятия),
-
подобряване на потенциала на човешките ресурси (чрез обучение, образование, докторски програми),
-
принос към научноизследователската и развойната дейност, трансфера на технологии и ноу-хау (като резултат от инвестицията за усъвършенстване),
-
повече дейности за подизпълнители в засегнатите райони,
-
подобрено използване на съществуващите пристанищни съоръжения.
Тези фактори определено са положителни елементи, които могат да се вземат под внимание в оценката на приноса на помощта и инвестиционния проект към регионалното развитие в Португалия.
(249)
Следователно мненията на Португалия и няколко заинтересовани страни се позовават на други примери за важен принос към регионалното развитие от гледна точка на социално и екологично въздействие, повишено обучение и протоколи с висши учебни заведения.
(250)
Португалия също така се позова на развитието на веригата на доставки и въздействието от изграждането на новите цехове върху националната промишленост, като ще бъде оказано въздействие върху гражданското инженерство, строителството и машиностроенето. Това определено е положително въздействие, но то е или само временно, или е от общо естество (вж. съображение 154).
(251)
Комисията взема под внимание дългосрочните положителни странични ефекти от инвестиционния проект в засегнатите региони, както са представени от Португалия. По-специално, очакваният дълъг експлоатационен период на рафинериите (които се очаква да функционират поне 30 години), положителното въздействие върху отраслите с подизпълнители, значителният обем на обучението и броят на сключените протоколи с училища и университети показват значението на рафинериите в засегнатите региони. Макар че голяма част от тези положителни странични ефекти вече съществуват като последица от дългосрочното съществуване на рафинериите, може да се приеме, че инвестициите определено засилват значението на присъствието на Petrogal в районите на Sines и Oporto.
(252)
Освен това Португалия представи анализ на разходите и ползите от проекта за помощта. Целта на анализа на разходите и ползите е инвеститорът да надхвърли анализа на жизнеспособността на проекта и да вземе под внимание всички (дисконтирани) социални разходи и ползи, произтичащи от проекта. В този контекст в анализа на разходите и ползите се изразяват количествено очакваните ползи, включително размерът на данъците от пряка и непряка заетост, приносът за избягване на безработица (чрез запазване на съществуващи работни места), размерът на данъците върху потреблението, допълнителните приходи за пристанището в Leixões, прякото подпомагане на местните общности и др.
(253)
В анализа на разходите и ползите се заключава, че помощта е от голяма полза за Португалия. Разбира се, географският обхват на анализа на разходите и ползите надхвърля регионите Norte и Alentejo, пряко засегнати от инвестиционния проект. При все това, ако националните ползи се разпределят пропорционално към засегнатите региони в съответствие с тяхната относителна икономическа тежест, регионите Norte и Alentejo ще се възползват от 34,8 % от тези национални ползи.
(254)
Освен това Португалия подчерта, че помощта и произтичащата инвестиция оказват положителни ефекти и в други области на политиката, а не само в областта на регионалното развитие. Португалия подчерта стратегическото значение на инвестиционния проект на национално равнище и от гледна точка на значението му за сигурността на европейските енергийни доставки. Тези положителни ефекти включват намалена зависимост от внос, отговор на увеличаващите се нужди от дизел, подобряване на енергийната ефективност на двете рафинерии и положително въздействие върху околната среда. Тези аргументи не могат да бъдат взети предвид за оценката на приноса на помощта към регионалното развитие.
(255)
Въпреки очевидно непропорционалния prima facie размер на помощта спрямо броя на разкритите работни места, положителните непреки ефекти (непреки работни места, странични ефекти, разкриване на добре платени работни места, подобряване на качеството на човешките ресурси, подобряване на социалното благосъстояние) показват регионален принос за Alentejo и Norte, който не може да се счита за пренебрежим. Поради това Комисията счита, че първоначалните ѝ съмнения относно приноса на помощта към регионалното развитие са разсеяни.
(256)
В допълнение към това следващите раздели относно прилагането на точка 68, букви а) и б) показват, че отрицателните ефекти от помощта в отрасъла са ограничени, тъй като засегнатите от инвестиционния проект пазари се представят задоволително, тоест на тези пазари не се наблюдава абсолютен или относителен спад. Освен това Petrogal не разполага с голям пазарен дял на съответния пазар „след рафиниране“, с който да може да злоупотребява чрез антиконкурентно поведение. Заместването на вноса на тежка нафта за отрасъла за ароматни продукти оказва ограничено въздействие върху доставчиците от ЕИП. Поради това Комисията счита, че първоначалните ѝ съмнения, че отрицателните ефекти от помощта в отрасъла не се компенсират от очаквания принос към регионалното развитие, са разсеяни.
(257)
В съответствие с точка 9 от ННРП Petrogal не е дружество в затруднено положение по смисъла на съобщението на Комисията относно Насоки на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (61).
(258)
В съответствие с точка 39 от ННРП собственото участие на Petrogal към допустимите разходи е над 25 % (вж. съображение 36 по-горе).
(259)
В съответствие с точка 50 от ННРП допустимите разходи за инвестиционния проект се изчисляват въз основа на допустимите инвестиционни разходи (вж. съображение 35 по-горе).
(260)
В съответствие с точки 71-75 от ННРП правилата за кумулиране на помощта са спазени (вж. съображение 43 по-горе).
(261)
В съответствие с точка 40 от ННРП помощта се предоставя при условието, че Petrogal ще запази инвестиционния проект в съответните региони минимум пет години след осъществяването му.
(262)
Поради това Комисията счита, че помощта е в съответствие с общите разпоредби на ННРП.
6.5. Съвместимост с критериите за големи инвестиционни проекти - проверка на съмненията, изразени в решението за откриване на процедурата
(263)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали инвестиционният проект може да се счита за единен инвестиционен проект по смисъла на точка 60 от ННРП, въпреки че рафинериите не са разположени в непосредствена географска близост.
(264)
Макар че двете рафинерии не се намират в непосредствена близост, Португалия счита, че са налице силни икономически, функционални и стратегически връзки между тях. Без инвестицията в цеха за вакуумна дестилация в Matosinhos, свързаната с това инвестиция в цеха за хидрокрекинг в Sines не би била възможна поради риска от чест недостиг на пазара за вакуумен газьол (суровина за цеха за хидрокрекинг). Поради това Португалия счита, че силните функционални връзки правят двете рафинерии икономически неделимо цяло.
(265)
Конкурент № 1 възразява срещу този подход, тъй като счита, че дълготрайните активи на инвестиционния проект могат да се разделят от икономическа гледна точка.
(266)
В едно от мненията на трети страни, получени в отговор на решението за откриване на процедурата, се посочва, че увеличението на производството на тежка нафта е ключово за реализирането на инвестиция от групата La Seda в Sines. Комисията проучи дали инвестицията от La Seda би могла да се счита за единен инвестиционен проект заедно с инвестицията в Matosinhos. Португалия потвърди, че допълнителното количество на произведената тежка нафта ще се използва изключително от Petrogal за вътрешни цели и че тежката нафта няма да се продава на трети страни. Поради това Комисията заключава, че инвестиционният проект не представлява единен инвестиционен проект с инвестиционния проект на La Seda.
(267)
Точка 60 от ННРП се отнася до инвестиционни проекти, които са изкуствено разделени на подпроекти с цел заобикаляне на механизма за коригиране, предвиден да намали максималния интензитет на помощта, който може да се прилага по отношение на инвестиционни проекти над 50 млн. EUR. В този конкретен случай Комисията констатира, че прилаганият интензитет на помощта (12,43 % НСС) е под максималния интензитет на помощта, който следва да се прилага, ако инвестиционният проект бъде счетен за единен инвестиционен проект (14,28 % НСС), и поради това е по-нисък от максималния интензитет на помощта, от който двата проекта биха могли да се възползват поотделно. Поради това максималният интензитет на помощта е бил спазен дори в случай на единен инвестиционен проект и Комисията заключава, че не е необходимо да се проучва дали двата проекта в Sines и Matosinhos представляват единен инвестиционен проект въпреки своята географска отдалеченост, тъй като въпросът не е от значение за оценката на съвместимостта на помощта съгласно ННРП.
(268)
Изчисляването на интензитета на помощта съгласно точка 67 от ННРП зависи от това дали инвестиционният проект се счита за единен инвестиционен проект или за два отделни инвестиционни проекта. Във втория случай, ако инвестициите в двете области бъдат взети поотделно, при изчисляването на интензитета на помощта ще бъдат взети предвид два различни стандартни тавана на интензитет на регионалната помощ, приложими за Sines (40 %) и за Matosinhos (30 %).
(269)
Както бе съобщено от Португалия, общите планирани допустими разходи за инвестиционния проект възлизат на 1 058 934 146 EUR ([] EUR за инвестицията в Sines и [] EUR за Matosinhos) в номинална стойност.
(270)
Нетната сегашна стойност на инвестицията в Sines възлиза на [] EUR за планирана помощ в размер на [] EUR в нетна сегашна стойност, което отговаря на интензитет на помощта за тази рафинерия от 13,12 % брутен еквивалент на помощта (БЕП), което е под коригирания максимален интензитет на помощта от 15,94 %.
(271)
Нетната сегашна стойност на инвестицията в Matosinhos възлиза на [] EUR за планирана помощ в размер на [] EUR в нетна сегашна стойност, което отговаря на интензитет на помощта за тази рафинерия от 10,66 % брутен еквивалент на помощта (БЕП), което е под коригирания максимален интензитет на помощта от 14,68 %.
(272)
В решението за откриване на процедурата Комисията провери различния интензитет на помощта в двата региона - 40 % в Sines и 30 % в Matosinhos - и преизчисли максималния интензитет на помощта чрез претегляне на интензитетите на помощта, като пропорционално се взема предвид инвестицията (в нетна сегашна стойност) в съответния регион спрямо цялата инвестиция. Резултатът е интензитет на помощта от 37,18 %, което отговаря на коригиран максимален интензитет на помощта от 14,21 %.
(273)
Дори ако инвестиционният проект беше счетен за единен инвестиционен проект, нетната сегашна стойност на общите инвестиционни разходи би била в размер на 974 064 894 EUR. Общата планирана помощ би била в размер на 121 091 314 EUR в нетна сегашна стойност, което отговаря на интензитет на помощта от 12,43 % БЕП, а това е под изчисления преди това коригиран максимален интензитет на помощта от 14,21 %.
(274)
Поради това, тъй като интензитетът на помощта в БЕП би довел до резултат под коригирания максимален интензитет на помощ с оглед на разпоредбите за коригиране, Комисията счита, че предложеният интензитет на помощта за инвестиционния проект е в съответствие с точка 67 от ННРП.
(275)
Португалия увери, че максималният размер на помощта и максималният интензитет на помощта, определени в настоящото решение, няма да бъдат превишени дори в случай на по-ниски или увеличени допустими разходи.
(276)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения относно някои въпроси, свързани с оценката на помощта в съответствие с правилата, определени в точка 68, букви а) и б) от ННРП. Тези въпроси са както следва:
-
дали продуктите, засегнати от инвестиционния проект, са единствено дизелово гориво и тежка нафта, както твърди Португалия, или се включват и други продукти, свързани с рафиниране, предвид потенциалната взаимозаменяемост на нефтопреработвателните продукти от гледна точка на предлагането и факта, че тежката нафта може да се счита за междинен продукти по смисъла на точка 69 от ННРП;
-
дали съответният продуктов пазар е на ниво „след рафиниране“ за дизелово гориво и за тежка нафта, както твърди Португалия;
-
дали съответният географски пазар за съответните продукти трябва да се определи на национално равнище, регионално равнище (Иберийски полуостров) или на равнище ЕИП;
-
дали получателят Petrogal и групите Galp Energia и ENI, към които принадлежи Petrogal, са с пазарен дял над 25 % на който и да е от съответните пазари (точка 68, буква а) от ННРП);
-
по отношение на всички съответни продукти: дали производственият капацитет, създаден с инвестиционния проект, е над 5 % на който и да е съответен пазар, измерено на база данни за видимото потребление, и ако това е така, дали средният годишен ръст на видимото потребление на съответния продукт за последните пет години е под средния годишен ръст на БВП в ЕИП.
(277)
В съображения 278-311 Комисията прави повторна оценка дали са превишени праговете на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) с оглед да прецени дали е необходима задълбочена оценка на инвестиционния проект. Първо, проучват се съответните и считаните за съответни продукти във връзка с инвестиционния проект. Второ, идентифицират се произтичащите от това съответни продуктови пазари. Трето прави се анализ дали оценката следва да бъде на пазара на ниво „след рафиниране“, на пазара на едро или на пазара на дребно. В съображения 312-344 се установяват продуктовият пазар и съответният географски пазар, след което съответният продуктов пазар се оценява по отношение на съответния пазарен дял на Petrogal. На последно място, анализът се насочва към въпроса дали увеличението на производствения капацитет надхвърля 5 % от съответното видимо потребление в ЕИП на пазар, на който ръстът на видимото потребление на съответния продукт в ЕИП е незадоволителен.
(278)
Точка 69 от ННРП гласи следното: „съответният продукт по принцип е продуктът, предмет на инвестиционния проект. Ако съответният проект засяга междинен продукт или ако значителна част от производството не се реализира на пазара, съответен продукт може да бъде продуктът надолу по веригата…“. В бележка под линия 64 към тази точка се уточнява, че „когато инвестиционният проект е свързан с производството на няколко различни продукта, необходимо е да се разгледа всеки един от тези продукти.“
(279)
В решението за откриване на процедурата Комисията идентифицира дизеловото гориво и тежката нафта като продуктите, които са пряко засегнати от инвестиционния проект. Тъй като явно цялото произведено количество тежка нафта се използва за производството на нафтени деривати от Petrogal, нафтените деривати също се считат за съответен продукт. Комисията също така прие твърдението на Portugal, че другите хоризонтално свързани продукти, произвеждани в рафинериите (бензин, ВНГ, течно гориво, гориво за реактивни двигатели и битум) не са засегнати от инвестиционния проект.
(280)
Комисията отчита обяснението на Португалия, че функционирането на рафинериите следва принципа за производство на множество продукти, при което вложената суровина - суров нефт - се преобразува в множество междинни продукти (например тежка нафта, вакуумен газьол) и крайни продукти (например бензин, дизел). Много от междинните продукти незабавно се използват в рамките на различни стъпки от процеса на рафиниране като суровини („суровинни продукти“), докато други се продават на пазара или се използват като суровина за първичната нефтохимическа промишленост, например тежката нафта се използва за производството на ароматни продукти. Техническата производствена функция зависи по-специално от използвания вид суров нефт (не всички видове суров нефт могат да се преработват от дадена инсталация) и от конкретната техническа конфигурация на рафинерията. Рафинерия, която се стреми към увеличаване на печалбите до максимум, се опитва да оптимизира своите печалби от цялата гама продукти, така наречения „марж от рафиниране“, като коригира производството на различните продукти и като се вземат предвид техническите ограничения, произтичащи от производствената функция (и използвания вид суров нефт) и цените на суровините и произведените продукти. При все това възможностите за коригиране на конфигурацията на съществуваща рафинерия без допълнителни инвестиции са изключително ограничени.
(281)
Отрасълът на рафинирането бе изправен пред структурни промени през последното десетилетие. По-леките видове суров нефт стават все по-редки и се заменят все повече с по-тежки видове суров нефт. Същевременно пазарните нужди от дизелово гориво (все по-широко използван заместител на бензина като гориво) бързо нараснаха. Обратно, нуждите от течно гориво, което се използва за производство на електроенергия и в морския транспорт, намаляват и се очаква допълнително да се понижат (поради заместването му в тези случаи с технологии, които щадят околната среда в по-голяма степен). ЕС е нетен вносител на дизелово гориво и износител на бензин (най-вече към пазара на САЩ, който се очаква да се свие).
(282)
Както бе обяснено от Португалия и потвърдено от конкуренти № 1 и № 2, икономическата причина за инвестиционния проект, от една страна, е да се позволи на рафинериите да обработват по-тежки видове суров нефт, а от друга страна, да се промени тяхната конфигурация по начин, който позволява на рафинериите да произвеждат повече дизелово гориво и по-малко течно гориво.
(283)
Както бе описано в раздел 2.2, дизеловото гориво и тежката нафта са пряко засегнатите от инвестиционния проект продукти. Всъщност чрез инвестиционния проект ще се увеличи производството на дизелово гориво (за сметка на течното гориво) и производството на тежка нафта, което според Португалия е неизбежен страничен ефект, дължащ се на технически причини. Комисията отбелязва твърдението на Португалия, че другите хоризонтално свързани продукти, произвеждани от рафинериите (бензин, ВНГ, течно гориво, гориво за реактивни двигатели и битум), не са засегнати от инвестиционния проект.
(284)
При все това в официалното разследване Комисията установи, че инвестицията в Matosinhos за новите цехове за вакуумна дестилация и висбрекинг също така ще доведе до производството на вакуумен газьол. Увеличеното производство на дизелово гориво ще се осъществява в Sines, където новият цех за хидрокрекинг ще използва като суровина вакуумния газьол, произведен в рафинериите в Matosinhos и Sines. Като последствие от това вакуумният газьол също трябва да се счита за пряко засегнат от инвестицията продукт, тъй като инвестиционният проект ще доведе до значително увеличение на неговото производство в рафинерията в Matosinhos.
(285)
Португалия заяви, че вакуумният газьол ще бъде използван единствено като суровина за цеха за хидрокрекинг в Sines. Поради това той трябва да бъде счетен за междинен продукт за увеличеното производство на дизелово гориво и да не се оценява отделно. Португалия също така заяви, че необходимите стабилни и сигурни доставки на суровини за цех за хидрокрекинг с размерите на този в Sines не биха могли да се гарантират чрез закупуване на необходимите количества на пазара. Това се дължи на изключително ограничения размер и значителната нестабилност на отворения пазар за суровини за вакуумна дестилация, който е спот пазар. Като последствие от това с доставките на вакуумен газьол от Matosinhos до Sines не се изключват потенциални доставки от трети страни.
(286)
Комисията приема, че вакуумният газьол се счита за междинен продукт и че значителна част от произведения вакуумен газьол не се продава на пазара (като същевременно не се изключват доставки от трети страни). В този случай, както е определено в точка 69 от ННРП, може да се заключи, че по отношение на новия цех за вакуумна дестилация и новия цех за висбрекинг в Matosinhos съответният продукт е продуктът надолу по веригата, а именно дизеловото гориво.
(287)
Комисията също така отбелязва, че конкурент № 1 счита, че остатъците от хидрокрекинг могат да се считат за засегнат от инвестиционния проект продукт (вж. съображение 92). Тъй като Португалия обясни, че поради използването на технология за изокрекинг производството на такива остатъци е на практика пренебрежимо малко (вж. съображение 183), Комисията не счита остатъците от хидрокрекинг за съответен продукт.
(288)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнение дали дизеловото гориво и нафтата са единствените съответни продукти, като изтъкна факта, че нафтата може да се счита за междинен продукт по смисъла на точка 69 от ННРП, както и че нафтените деривати биха могли да се считат за съответни продукти, за които може би трябва да се проведат тестовете съгласно точка 68, букви а) и б).
(289)
Португалия представи следните обяснения:
-
Терминът нафта обхваща както тежката, така и леката нафта; тежката и леката нафта не са взаимозаменяеми, нито в производството им, нито в тяхното използване.
-
Тежката нафта е продукт, който се използва като суровина в процесите по рафиниране и в производството на широка гама химически продукти, не само в производството на ароматни продукти.
-
Инвестиционният проект води до допълнително производство на тежка нафта в Sines: производството на тежка нафта в рафинерията в Sines е увеличено с [200-250] хил. тона годишно.
-
По-голямата част от тежката нафта, произведена в рафинерията в Sines, се превозва до рафинерията на Petrogal в Matosinhos, където се преработва заедно с внесената тежка нафта от други държави и произведената тежка нафта в самата рафинерия в Matosinhos (средно [650-700] хил. тона през периода 2007-2009 г.) в продукт от реформинг (62). Общият обем тежка нафта, който се подлага на реформинг в рафинерията в Matosinhos, е [1 000-1 050] тона (средно през периода 2007-2009 г.).
-
От целия допълнително произведен обем от [200-250] хил. тона тежка нафта в Sines, [100-150] хил. тона се превозват до Matosinhos (остатъкът се използва като суровина за хидрокрекинг в Sines) и заменят [100-150] хил. тона вносна тежка нафта; обемът на вноса в размер на [250-300] хил. тона преди инвестицията се понижава на [100-150] хил. тона, тоест с [50-60] %.
-
92 % от внесената тежка нафта през 2009 г. е с произход извън ЕИП, 8 % -от ЕИП (63).
-
Собственият производствен капацитет за тежка нафта в рафинерията в Matosinhos (средно производство за периода 2007-2009 г.: [650-700] хил. тона) не се променя от инвестиционния проект.
-
Продуктът от реформинг е междинен продукт, който се използва за производство на ароматни продукти.
-
Производственият капацитет за продукт от реформинг не се променя от инвестицията.
-
Произведеният от реформинг продукт в Matosinhos се използва като суровина за цеха на Petrogal за ароматни продукти в Matosinhos.
-
В цеха за ароматни продукти се произвежда широка гама първични ароматни продукти или нафтени деривати, по-специално бензен, толуен, ортоксилен, параксилен и разтвори.
-
Производственият капацитет на цеха за ароматни продукти (средно количество на продажбите през периода 2007-2009 г.: [400-450] хил. тона) не се променя от инвестиционния проект и не се планира разширяване.
-
Цехът за ароматни продукти е самостоятелно стопанско звено; вътрешната цена за тежката нафта е вносната цена на тежката нафта и това положение ще се запази след осъществяване на инвестицията. Продажната цена на продукта от реформинг, заплащана от цеха за ароматни продукти, се изчислява и ще продължи да се изчислява след осъществяване на инвестицията на [10-20] % от равностойността на вноса на нафтата (CIF NEW) и [80-90] % от равностойността на износа на бензина (RBOB USA), както и транспортните разходи от Sines до Porto.
-
Разходите за суровини (тежка нафта) представляват около [90-100] % от общите производствени разходи за производството на ароматни продукти. Допълнителното производство на тежка нафта в Sines представлява около 14 % от общото количество тежка нафта, което се подлага на реформинг.
-
Първичните ароматни продукти се продават на пазара на нефтохимическата промишленост по пазарни цени; със своя пазарен дял под [0-5] % Petrogal е получател на цената на пазара за ароматни продукти на ЕИП. Общият оборот на цеха на Petrogal за ароматни продукти беше около [] млн. EUR през 2009 г. След реализирането на инвестицията [] % от оборота (около [] млн. EUR въз основа на оборота за 2009 г.) ще бъдат резултат от допълнителното производство на тежка нафта в Sines.
(290)
Комисията отбелязва, че конкурент № 1 счита, че тежката нафта е междинен продукт и че оценката трябва да включва нафтените деривати като съответни продукти.
(291)
С оглед да се вземе решение дали трябва да се извършат тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) за нафтените деривати, е необходимо да се даде тълкувание на текста в точка 69 от ННРП. В точка 69 се посочва, че съответният продукт може да бъде продуктът надолу по веригата, когато продуктът от инвестицията е междинен продукт и значителна част от произведените продукти не се продава на пазара. Този текст е насочен към ситуации, в които нарушаващият ефект от помощта върху конкурентите не се усеща или се усеща само отчасти на пазара на междинния продукт и вместо това се прехвърля на пазара на крайния продукт. Въз основа на информацията, представена от Португалия относно определението на съответните продукти, Комисията счита, че помощта не засяга нито производствения обем, нито производствените разходи, нито пък поведението при ценообразуването на цеха за ароматни продукти на Petrogal. Освен това количеството на допълнително произведената тежка нафта в Sines е маловажно в сравнение с общото количество тежка нафта, използвана за реформинг. Поради това Комисията счита, че пазарите на ароматни продукти не са засегнати или са засегнати само непряко и в малка степен (чрез непряко намаляване на вносната цена на нафтата, вж. следващия раздел) от помощта за инвестиционния проект.
(292)
Поради това Комисията счита, че не е необходимо да се извършват тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) за пазарите на ароматни продукти.
(293)
Същевременно Комисията счита, че помощта може да засегне пазара на нафта, доколкото инвестиционният проект позволява замяна на вноса и принуждава доставчиците да намерят други купувачи на пазара на тежка нафта. Поради това Комисията извърши тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) по отношение на тежката нафта като съответен продукт.
(294)
В точка 69 от ННРП се посочва, че съответният продуктов пазар включва съответния продукт и неговите заместители, считани за такива от потребителя (от гледна точка на характеристиките, цените и предвидената употреба на продукта) или от производителя (посредством гъвкавост на производствените инсталации).
(295)
В решението за откриване на процедурата Комисията не бе в състояние да достигне до заключение относно съответния пазар за съответния продукт или продукти поради трудности при категоричното идентифициране на списъка със съответните продукти.
(296)
В решението за откриване на процедурата Комисията заключи, че няма заместители на дизеловото гориво от гледна точка на потребителите. При все това имаше съмнения относно заменяемостта при производството на дизелово гориво от гледна точка на предлагането, тъй като гъвкавостта на производствените инсталации би могла да доведе до производството на други видове продукти (най-вече бензин) чрез промяна на конфигурациите на рафинериите.
(297)
За да разсее тези съмнения, Португалия заяви, че в решението на Комисията за сливане (64), цитирано от Комисията, се разглежда различен контекст, в който дисбалансът между търсенето и предлагането на пазарите на бензин и дизелово гориво е много по-маловажно от сега, и поради това нивото на гъвкавост при превключването между производството на тези два продукта е било достатъчно високо. При все това според Португалия с важното увеличение на нуждите от дизелово гориво от 2000 г. насам тези равнища на избор вече не са достъпни и понастоящем няма допълнителен капацитет, който да отговори на търсенето.
(298)
Макар че това обяснение не изключва изцяло възможността съоръженията за производство на дизелово гориво да се използват за производството на бензин, изглежда нереалистично да се приеме, че дадено предприятие може да изразходва над 1 млрд. EUR, за да увеличи своя капацитет за производство на бензин, при условие че в Европа съществува излишък на производството на този продукт. Различни проучвания (65) сочат спад на нуждите от бензин и остатъчно течно гориво и увеличение на нуждите от дизелово гориво на европейския пазар за моторни горива. Този преход в моделите на търсене означава, че рафинериите произвеждат прекомерни количества от продукти, чието търсене и стойност намаляват, и недостатъчни количества от продукти с нарастващо търсене и стойност (66). Прогнозите за потреблението на бензин в Европа показват значителен спад в периода 2010-2030 г. в резултат на преминаването от коли с бензиново гориво към коли с дизелово гориво и въвеждането на алтернативни източници на енергия. Наличните проучвания също така сочат, че нуждите от бензин ще намалеят поради използването на коли с по-висока енергийна ефективност в САЩ (основен пазар за износ на европейския излишък) и очакваната бъдеща роля на електрическите автомобили.
(299)
Поради това Комисията счита, че в този конкретен случай за този вид инвестиция и в контекста на средносрочната тенденция на продуктовия пазар за съответен продукт следва да се счита дизеловото гориво, включително от гледна точка на предлагането.
(300)
В съответствие с разглеждането на съответните продукти вторият съответен продуктов пазар, който трябва да се проучи, е пазарът на тежка нафта. В рафинерията в Sines производството на тежка нафта е страничен продукт от производството на дизел, а дизеловото гориво е основната причина за инвестицията. Тежката нафта се използва при производството на много широка гама химически продукти, не само при производството на ароматни продукти. В общата си употреба тя не може да се замени с никакви заместители. Поради това Комисията счита, че пазарът на тежка нафта е съответен пазар от гледна точка на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б).
(301)
Поради това Комисията счита, че съответните продуктови пазари от гледна точка на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) са продуктовите пазари за дизелово гориво и тежка нафта. За информация ще бъдат представени и данни за нафтените деривати.
(302)
В решението за откриване на процедурата Комисията не бе в състояние да достигне до заключение по въпроса дали тези пазари следва да се оценят на ниво „след рафиниране“, търговия на едро или търговия на дребно.
(303)
Конкуренти № 1 и № 2 считат, че съответният продуктов пазар следва да бъде разширен до продажбите на дизелово гориво на едро и дребно (вж. съображения 93 и 116). Португалия счита, че при делата за държавна помощ подходящото равнище на оценка е нивото „след рафиниране“. В разпоредбите на ННРП не се уточнява на кое ниво следва да се извършат тестовете съгласно точка 68, букви а) и б), и по-специално теста съгласно точка 68, буква а) от ННРП.
(304)
В зависимост от проблема, който трябва да се анализира, и съответната хипотеза за вреда в политиката за защита на конкуренцията се оценява конкурентната ситуация на пазарите на различни равнища - производство, дистрибуция (на едро) и търговия на дребно. Пазарните участници, например в автомобилния сектор, са потребителите и продавачите на отделни коли на равнището на търговията на дребно, дилърите и дистрибуторите на коли на равнището на търговията на едро и дистрибуторите и производителите на производствено равнище. За продуктите, засегнати от настоящото решение, пазарните участници са например собствениците на автомобили и бензиностанциите на пазара на дребно, бензиностанциите и дистрибуторите на пазара на едро и рафинериите и дистрибуторите на пазара „след рафиниране“.
(305)
В настоящото решение производственото равнище отговаря на нивото „след рафиниране“. Португалия потвърди, че пазарът „след рафиниране“ е еквивалентен на общия пазар на дизелово гориво. Според Португалия понятието „продажби „след рафиниране“ включва всички реализирани продажби на големи партиди при договорени в момента условия (директно от рафинерията) на нефтени компании (включително собствените дружества на Galp Energia), търговци, прекупвачи или големи промишлени потребители, включително внос на дизелово гориво (67). Продажбите „след рафиниране“ в Португалия представляват всички продажби „след рафиниране“ на Petrogal минус износа плюс вноса в Португалия. Поради това предлагането на пазара „след рафиниране“ в Португалия включва Petrogal и рафинерии извън Португалия, които изнасят своите продукти към Португалия, а търсенето на пазара на дизелово гориво обхваща например различни вериги на дистрибутори на петрол като Petrogal, Repsol, CEPSA и BP, които купуват или получават доставки от Petrogal или пък внасят дизелово гориво от места извън Португалия.
(306)
Основната цел на контролирането на инвестиционната помощ не е да се предпазят потребителите (или търговците) от нежелателни последици от антиконкурентно поведение, например намаляване на потребителските такси чрез монополно ценообразуване от картели или пазарни участници, които злоупотребяват със своето господстващо положение на пазара. Всъщност инвестиционната помощ позволява увеличаване на продукцията на пазара и така води до намаляване на цените, което prima facie е от полза за потребителите, поне в краткосрочен и средносрочен план.
(307)
Преследваната цел на контролирането на инвестиционната помощ е по-скоро защита на други производители и икономиките на други държави членки от прекомерни нарушаващи ефекти на помощта върху конкуренцията и търговията (по-специално ефекти, които надхвърлят нивото на нарушаване, считано за съвместимо с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3 от Договора). Тази конкуренция между производителите се наблюдава на производственото равнище, а в този случай конкуренцията между рафинериите е на нивото на продажбите „след рафиниране“.
(308)
Макар че целта на стандартните тавани за регионална помощ, определени в картите за регионална помощ, и на коригирането на интензитета на помощта за големи инвестиционни проекти съгласно точка 60 от ННРП е да се наложи стандарт и (за големи проекти) постепенно повишаващо се ниво на защита срещу нарушаване на конкуренцията и ефекти върху търговията, тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) са проектирани така, че да филтрират за последваща задълбочена оценка ситуации, в които конкуренцията между производителите може да е засегната особено тежко. С теста съгласно точка 68, буква б) се проучва до каква степен инвестиционната помощ включва голямо увеличение на капацитета, което позволява на получателя на помощта да предлага големи количества от даден продукт на пазар, намиращ се в абсолютен или относителен спад, при по-благоприятни условия от условията на конкуренти, които не получават помощ. С теста съгласно точка 68, буква а) се проучва до каква степен инвестиционната помощ ще запази, подсили или създаде силна позиция на пазара за получателя на помощта, с която би могло да се злоупотреби от доминиращ пазарен участник, например чрез изтласкване на конкуренти от пазара. И в двата случая конкурентите могат да загубят пазарни дялове на пазара на производствено равнище, доходността им да се понижи или да бъдат изтласкани от пазара, а потенциалните конкуренти могат да бъдат възпрепятствани от навлизане на пазара.
(309)
Поради това Комисията счита, че тестовете трябва да се извършат на производствено равнище. Всъщност пазарната ситуация на производствено равнище е от решаващо значение, тъй като в решенията за държавна помощ за производствени съоръжения се оценяват ефектите от помощта върху конкуренцията между производителите и върху търговията между държавите членки. Освен това може да се предположи, че когато пазарният дял на получателя нагоре по веригата („след рафиниране“) е висок, това само по себе си създава достатъчно голяма вероятност от значително нарушаване на конкуренцията, независимо от пазарния дял надолу по веригата. Поради това макар че продажбите на дизелово гориво на нивото за търговия на едро и дребно бяха включени в определенията на съответните продуктови пазари в предишни дела на Комисията за сливане (68), няма нужда те да се вземат под внимание за целите на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б).
(310)
Тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) са прости филтри, чиято цел е да се идентифицират по механичен начин рискови ситуации за конкуренцията и търговията. Подробният анализ на тези рискове обаче е цел на последващата задълбочена оценка. Макар че обикновено задълбочената оценка е насочена към ситуацията на пазара на производствено равнище, може да е необходимо да се анализира въздействието от помощта на пазарите надолу по веригата, например в случай на изтласкване на конкуренти от пазара.
(311)
Поради това, като се взема под внимание практиката на Комисията при вземане на решения относно дела за държавна помощ в други икономически отрасли, и по-специално автомобилния отрасъл (69), както и фактът, че инвестиционният проект включва разходи единствено за нефтопреработвателните дейности на Petrogal, за целите на прилагане на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) нивото „след рафиниране“ е единственото релевантно ниво за настоящото решение.
(312)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали за съответен географски пазар на дизелово гориво следва да се счита пазарът на ЕИП, регионалният пазар (Иберийски полуостров) или националният пазар.
(313)
Португалия счита, че съответният пазар на дизелово гориво следва да бъде по-широкообхватен от националния пазар, за предпочитане пазара на Западна Европа или пазара на ЕИП. Конкуренти № 1 и № 2 не правят разлика между отделните равнища на пазара, които трябва да се оценят. Те твърдят, че съответният географски пазар следва да бъде пазарът на Португалия или в краен случай пазарът на Иберийския полуостров.
(314)
През 1997 г. Комисията прие известие относно определянето на съответния пазар по смисъла на общностното право на конкуренция („известието“) (70). В известието се посочва, че съответният географски пазар обхваща територия, в която съответните предприятия участват в доставката и търсенето на продукти или услуги, където условията на конкуренция са достатъчно хомогенни и която може да се разграничи от съседните пространства поради това, че условията на конкуренция се различават значително в това пространство.
(315)
Идеята на известието е да служи като инструмент за оценка на антитръстовата политика и политиката за контрол на сливанията. Известието се основава на правомощията за разследване, достъпни съгласно тези политики, и не се прилага пряко по отношение на държавната помощ. В известието изрично се признава, че „основното внимание при оценката на делата, свързани с държавна помощ, се отделя по-скоро на получателя на помощта и съответната индустрия/сектор, отколкото на идентифицирането на ограниченията на конкуренцията, с които се сблъсква получателят на помощ“. Независимо от това в известието се посочва, че елементите на подхода, разработен в него, „могат да се използват като основа за оценката на делата за държавна помощ“.
(316)
Към сегашния момент Комисията все още не е публикувала известие относно принципите и подхода за определяне на съответния продуктов и географски пазар при дела за държавна помощ. Самите ННРП не съдържат указания как да бъде определен съответният географски пазар. При все това в точка 70 от ННРП се включва текст, в който изглежда се отдава известно предпочитание за оценка на равнище ЕИП: „За целите на букви а) (…) продажбите (…) се определят за подходящо ниво (…), обикновено за цялото ЕИП или, ако такава информация липсва или не е релевантна, на базата на друга общоприета пазарна сегментация, за която има леснодостъпни статистически данни“.
(317)
Подходящото определение на географски пазар трябва да се разгледа в контекста на теорията за вредата, която стои в основата му. При все това изглежда разумно да се приеме, че целта на теста съгласно точка 68, буква а) от ННРП във връзка с пазарни дялове, надхвърлящи 25 %, е да се защитят конкурентите в ЕИП от изключване от пазара, на който извършват дейност, или от възпрепятстване да навлязат на този пазар, (изместени) от антиконкурентното поведение на получател на помощ с пазарна сила.
(318)
За целите на настоящото решение не е от значение да се определи точният географски обхват на пазара на производствено равнище, тъй като пазарният дял на Petrogal надхвърля прага от 25 % само на националния пазар. Достатъчно е да се провери дали националният пазар представлява съответния географски пазар. Бяха проучени аргументите, представени от конкурентите, по които Португалия изрази становище, по-специално относно пречките за вноса и ограничения капацитет за съхранение. Беше заключено, че определение на географския пазар, което се отклонява от обичайния подход за определяне на пазар за целите на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) като пазара на ЕИП и което определя националния пазар като съответния географски пазар, може да бъде основателно само ако има ясни признаци, че пазарът е затворен в по-голямата си част. Поради това е необходимо да се оцени дали има пречки за търговията, които биха попречили на предприятията, конкуриращи се с Petrogal на пазара на едро, да внасят дизелово гориво от рафинерии извън Португалия, ако цените на пазара „след рафиниране“ в Португалия надхвърлят цените на по-големия пазар.
(319)
В този контекст бе отбелязано следното:
-
Дизеловото гориво, продавано на пазара на Португалия, е със същите технически характеристики като дизеловото гориво, продавано в съседните държави.
-
Няма вносни мита за търговия в рамките на ЕИП.
-
Няма регулаторни или административни ограничения върху вноса в Португалия.
-
Статистическите данни, предоставени от Португалия (вж. съображение 195), показват наличието на търговски потоци както внос в Португалия, така и износ от Португалия към съседни държави. Износът е намалял поради увеличените нужди от дизелово гориво в Португалия.
-
Вносът се осъществява чрез морски и сухопътен транспорт; обемът на вноса през последните години в голяма степен бе реакция на външни събития и се увеличи значително за този период. Увеличението на вноса показва, че другите оператори разполагат с алтернативни варианти за доставки и имат възможност да заменят преките доставки от рафинериите на Petrogal с внос. От информацията, представена от Португалия (вж. съображение 195), става ясно, че това е особено валидно за 2009 г., когато производството беше спряно за няколко седмици след инцидент в рафинерията в Sines.
-
Португалия отхвърля твърденията, че Petrogal контролира над 90 % от съществуващия капацитет за съхранение и пояснява, че капацитетът за съхранение на трети страни представлява капацитет за доставки на 2,9 млн. тона годишно, което представлява над 50 % от националния пазар. Нито един конкурент не е изразил интерес да закупи допълнителен капацитет за съхранение, когато такъв е бил предложен за продажба.
-
Комисията прикани конкурентите да дадат конкретни примери, с които да потвърдят съществуването на тези пречки за търговията или описания на ситуации, в които са били изправени пред трудности при вноса на дизелово гориво, но те не представиха такава информация.
(320)
В отсъствието на конкретни примери и въз основа на информацията, предоставена от Португалия относно капацитета за съхранение и вноса, се заключава, че няма доказателства за съществуването de facto на ограничения по отношение на наличността на капацитет за съхранение и други пречки за вноса на дизелово гориво.
(321)
Що се отнася до цените на дизеловото гориво на Petrogal, закупено от трети страни, те изглеждат сходни с разходите за внос на дизелово гориво в Португалия. Както бе предложено от Португалия при уведомлението и както бе посочено в част 3.4.3 от решението за откриване на процедурата, цените на ниво „след рафиниране“ се определят по международните ценови котировки за продуктите, за продуктите от рафиниране в Португалия - по цените на Platts (Rotterdam) за региона на Северозападна Европа плюс спредове (транспорт, товари, застраховки, загуби и други). Това предполага по-голям пазар от националния (португалски) пазар. Конкурентите не представиха никакви аргументи относно цените „след рафиниране“, прилагани от Petrogal, а ограничиха своите коментари до пазарната сила и позицията на Petrogal. Конкурент № 1 отбеляза, че съотношението на общия внос и износ на дизелово гориво е твърде ниско, за да се оправдае проучването на регионален пазар, но не посочи недостиг на дизелово гориво или ситуация, в която контролирането на капацитета за съхранение би изправило конкурентите пред трудности.
(322)
Конкурент № 2 отбеляза (вж. съображение 109), че инвестиционният проект би превърнал Petrogal в нетен износител на други пазари и би подсилил неговата пазарна позиция на Иберийския полуостров.
(323)
Поради това не може да се заключи, че съответният географски пазар на дизелово гориво е националният пазар, тъй като изглежда няма ограничения за вноса на дизелово гориво в Португалия, нито за износа към съседни държави. Следователно съответният географски пазар е поне регионалният пазар, а именно пазарът на Иберийския полуостров.
(324)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали за съответен географски пазар на тежка нафта следва да се счита пазарът на ЕИП, регионалният пазар (Иберийски полуостров) или националният пазар.
(325)
Португалия счете, че съответният географски пазар на тежка нафта и нафтени деривати е поне пазарът на ЕИП, ако не и световният пазар. Конкурентните не възразиха срещу това определение на съответен географски пазар.
(326)
Мнението на Португалия не бе отхвърлено от заинтересованите страни и с оглед на факта, че тежката нафта е стока, която се пренася лесно на големи разстояния при ниски транспортни разходи, съответният географски пазар е поне пазарът на ЕИП (71).
(327)
Точка 68, буква а) от ННРП гласи, че Комисията предприема задълбочена оценка, ако „делът на бенефициера в продажбите на съответния продукт (съответните продукти) на съответния пазар (съответните пазари) преди инвестицията е над 25 % или ще бъде над 25 % след инвестицията“.
(328)
В решението за откриване на процедурата Комисията не бе в състояние да потвърди дали прагът, определен в точка 68, буква а) от ННРП, е бил превишен поради съмнения за подходящото определение на съответния продуктов и географски пазар и съответното ниво на оценка („след рафиниране“, търговия на едро, търговия на дребно). Освен това нямаше налични данни на равнище група (включително пазарни дялове на ENI). Липсваха данни и за нафтените деривати.
(329)
Данните, предоставени от Португалия, показват, че пазарният дял на Petrogal „след рафиниране“ би бил под 25 % на регионалния пазар (Иберийски полуостров), както вече бе посочено в решението за откриване на процедурата и потвърдено от Португалия по време на официалното разследване. Тази информация се отнася единствено до производствения капацитет на Petrogal с оглед на факта, че Португалия обяви, че ENI не присъства на ниво „след рафиниране“ на Иберийския полуостров. Делът на Petrogal на пазара на дизелово гориво „след рафиниране“ на равнище група (включително пазарните дялове на ENI) за Западна Европа и ЕИП също е под 25 %, както е видно от данните, предоставени от Португалия (вж. таблици 6 и 7 по-долу).
Таблица 6
Комбинирани пазарни дялове на Petrogal и ENI на пазара в Западна Европа (в млн. тонове годишно)
Съответен продукт
2007 г.
2012 г.
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на Западна Европа
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на Западна Европа
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Дизелово гориво
[ ]
243,6
[5-10] %
[ ]
252
[5-10] %
Таблица 7
Комбинирани пазарни дялове на Petrogal и ENI на пазара на ЕИП (в млн. тонове годишно)
Съответен продукт
2007 г.
2012 г.
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Дизелово гориво
[ ]
323,5
[5-10] %
[ ]
334,6
[5-10] %
(330)
Въз основа на стойностите в таблици 6 и 7 по-горе се заключава, че Petrogal не осъществява над 25 % от продажбите на съответния продукт на съответния пазар на регионално равнище (Иберийски полуостров), както и на равнище Западна Европа и ЕИП, включително дяловете на пазара „след рафиниране“ на нивото на група ENI. Поради това прагът, определен в точка 68, буква a) от ННРП, не е превишен по отношение на дизеловото гориво.
(331)
Тъй като комбинираният пазарен дял на ENI и Petrogal не превишава 25 %, не е нужно да се проучва дали пазарният дял на Petrogal се контролира от ENI до степен, която изисква да се вземе под внимание техният комбиниран пазарен дял.
(332)
В съответствие с информацията, предоставена от Португалия, повечето рафинерии, които произвеждат тежка нафта, я преработват вътрешно за собствено потребление. Данните относно пазарните дялове, предоставени от Португалия за целите на теста съгласно точка 68, буква а), са свързани с продажбите в ЕИП, а именно на търговския пазар, както се изисква от теста.
(333)
За да се провери дали инвестиционният проект е съвместим с точка 68, буква а) от ННРП, трябва да се анализира пазарният дял на Petrogal преди и след осъществяването на инвестиционния проект и да се провери дали той надхвърля 25 %.
Таблица 8
Пазарни дялове на Petrogal на пазара на ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
2007 г.
2012 г.
Продажби на Petrogal
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal
Продажби на Petrogal
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal
Тежка нафта
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Нафтени деривати:
[ ]
16 045
[0-5] %
[ ]
15 640
[0-5] %
-
Бензен
[ ]
10 093
[0-5] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Ортоксилен
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[5-10] %
-
Параксилен
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Толуен
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Разтвори
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[5-10] %
Таблица 9
Пазарни дялове на ENI на пазара на ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
2007 г.
2012 г.
Продажби на ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на ENI
Продажби на ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на ENI
Тежка нафта
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Нафтени деривати:
n.a.
16 045
n.a.
15 640
-
Бензен
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Ортоксилен
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Параксилен
[ ]
2 169
[0-5] %
[ ]
2 169
[0-5] %
-
Толуен
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Разтвори
n.a.
599
n.a.
599
Таблица 10
Комбинирани пазарни дялове на Petrogal и ENI на пазара на ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
2007 г.
2012 г.
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Тежка нафта
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Нафтени деривати:
n.a.
16 045
n.a.
15 640
-
Бензен
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[5-10] %
-
Ортоксилен
[ ]
681
[10-20] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Параксилен
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Толуен
[ ]
2 503
[10-20] %
[ ]
2 173
[10-20] %
-
Разтвори
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[0-5] %
(334)
Въз основа на стойностите в таблици 8-10 се заключава, че Petrogal, самостоятелно и в комбинация с ENI, разполага с пазарни дялове под 25 % за съответния продукт на съответния продуктов пазар на тежка нафта на равнище ЕИП. Пазарният дял на Petrogal не надхвърля 25 % и на пазарите на деривати.
(335)
Освен това общото вътрешно производство на тежка нафта, което се използва от Petrogal за собствено потребление и което не се отразява в горепосочените данни за пазарния дял в таблица 8, е по-малко от [ 5] % от размера на пазара на дребно в ЕИП. Допълнителното производство в рафинерията в Sines възлиза на около [ 5] %.
(336)
Въз основа на тези съображения се заключава, че прагът, определен в точка 68, буква a) от ННРП, не е превишен по отношение на тежката нафта.
(337)
Точка 68, буква б) от ННРП гласи, че Комисията извършва задълбочена оценка, ако „създаденият с проекта производствен капацитет е над 5 % от пазара на съответния продукт, измерен на база данни за видимото потребление, освен ако средният годишен ръст на видимото потребление през последните пет години е по-голям от средния годишен ръст на БВП в Европейското икономическо пространство“.
(338)
В точка 70 от ННРП се пояснява, че „…за целите на точка 68, букви а) и б) продажбите и видимото потребление се определят за подходящо ниво от класификацията Prodcom, обикновено за цялото ЕИП или, ако такава информация липсва или не е релевантна, на базата на друга общоприета пазарна сегментация, за която има леснодостъпни статистически данни“.
(339)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения по отношение на всички съответни продукти относно това дали производственият капацитет, създаден с инвестиционния проект, надхвърля 5 % на всеки пазар, измерен на база данни за видимото потребление, и ако това е така, дали средният годишен ръст на видимото потребление на продукта за последните пет години (преди започване на работа по проекта) е под средния годишен ръст на БВП в ЕИП.
(340)
Средният годишен растеж (compound annual growth rate - CAGR) на видимото потребление на дизелово гориво в ЕИП за периода 2001-2006 г. е около 2,12 % в количествено изражение или 15,38 % в стойностно изражение. Съответстващият CAGR на БВП в ЕИП за периода 2001-2006 г. достигна 2,06 % в реално изражение (да се отнесе към количествено изражение) и 4,12 % в номинално изражение (да се отнесе към стойностно изражение).
(341)
От това следва, че пазарът на дизелово гориво не може да се счита за незадоволително представящ се пазар, ако се вземе предвид CAGR, както в количествено, така и в стойностно изражение, и се сравни съответно с ръста на БВП в номинално и реално изражение. Поради това не е нужно да се проверява дали капацитетът, създаден с инвестиционния проект, надхвърля 5 % на съответния пазар.
(342)
За да се проучи дали инвестиционният проект отговаря на точка 68, буква б) от ННРП Комисията трябва да провери дали капацитетът, създаден с инвестиционния проект, е по-малък от 5 % от размера на пазара, измерен на база данни за видимото потребление на съответния продукт, освен ако средният годишен ръст на видимото му потребление през последните пет години е над средния годишен ръст на БВП в ЕИП.
(343)
Португалия предостави следните данни, представени в таблици 11-13 по-долу. Стойностите в колоната за пазара на ЕИП са идентични със стойностите за пазара на ЕИП (продажби) в таблиците за пазарния дял. Тъй като размерът на пазара за търговия на дребно (продажби) е по-малък от обема на видимото потребление, включително собственото потребление, в данните за увеличението на производствения капацитет се надценява важността на увеличението. Следователно може да се твърди, че това представлява най-неблагоприятният сценарий.
Таблица 11
Съотношение на увеличения производствен капацитет на рафинерията в Sines спрямо съответните продуктови пазари в ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
Производствен капацитет през 2007 г.
Производствен капацитет през 2012 г.
Увеличение на производствения капацитет
Пазар на ЕИП през 2007 г.
Дял на увеличението на капацитета на пазара на ЕИП
CAGR на видимото потребление
Тежка нафта
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Нафтени деривати:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Бензен
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ортоксилен
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Параксилен
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Толуен
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Разтвори
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Таблица 12
Съотношение на увеличения производствен капацитет на рафинерията в Matosinhos спрямо съответните продуктови пазари в ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
Производствен капацитет през 2007 г.
Производствен капацитет през 2012 г.
Увеличение на производствения капацитет
Пазар на ЕИП през 2007 г.
Дял на увеличението на капацитета на пазара на ЕИП
CAGR на видимото потребление
Тежка нафта
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Нафтени деривати:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Бензен
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ортоксилен
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Параксилен
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Толуен
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Разтвори
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Таблица 13
Съотношение на комбинираното увеличение на производствения капацитет (в рафинериите в Sines и Matosinhos) спрямо съответните продуктови пазари в ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
Производствен капацитет през 2007 г.
Производствен капацитет през 2012 г.
Увеличение на производствения капацитет
Пазар на ЕИП през 2007 г.
Дял на увеличението на капацитета на пазара на ЕИП
CAGR на видимото потребление
Тежка нафта
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Нафтени деривати:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Бензен
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ортоксилен
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Параксилен
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Толуен
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Разтвори
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
(344)
Във всички случаи увеличението на производствения капацитет за продуктите, изброени в таблици 11-13, е под 5 % на съответните продуктови пазари на равнище ЕИП. Следователно се счита, че инвестиционният проект не води до превишаване на прага, определен в първата част на точка 68, буква б) от ННРП.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(345)
Въз основа на данните, представени в съображения 278-344, инвестиционният проект не води до превишаване на праговете, определени в точка 68, букви а) и б) от ННРП, по отношение на съответните продукти. Поради това не е нужно да се извършва задълбочена оценка на помощта след откриването на процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора.
(346)
В заключение, предложената регионална инвестиционна помощ в полза на Petrogal отговаря на всички условия, заложени в ННРП, за да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на член 107, параграф 3, буква а) от Договора. Поради това не е нужно да се оценява дали помощта би могла да бъде одобрена въз основа на други дерогации, съдържащи се в Договора.
(347)
Португалия по изключение се съгласи настоящото решение да бъде прието на английски език като единствения език, чийто текст е автентичен,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Държавната помощ, която Португалия планира да предостави на Petrogal в размер на 160 484 007 EUR в номинална стойност (121 091 314 EUR в намалени цени), която представлява максимален интензитет на помощта от 12,43 % в намалени цени, е съвместима с вътрешния пазар в съответствие с член 107, параграф 3, буква а) от Договора.
2. Следователно привеждането в действие на държавната помощ, посочена в член 1, параграф 1, е разрешено. В случай на отклонение от планираните допустими разходи и от нотифицирания график за предоставяне на държавната помощ Португалия няма да превиши максималния размер на помощта от 121 091 314 EUR в намалени цени и максималния интензитет на помощта от 12,43 % в намалени цени.
Член 2
1. Португалия представя междинни доклади на Комисията на всеки пет години, считано от датата на настоящото решение. В междинните доклади се съдържа актуализирана информация относно размера на предоставената държавна помощ, изпълнението на договорите за помощта и всякакви други инвестиционни проекти, стартирани в рафинериите в Sines или Matosinhos.
2. Освен това в шестмесечен срок след предоставянето на последния транш от държавната помощ въз основа на нотифицирания график за предоставяне на помощта Португалия представя подробен окончателен доклад с включена информация относно платения размер на държавната помощ, изпълнението на договорите за помощта и всякакви други инвестиционни проекти, стартирани в рафинериите в Sines или Matosinhos.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Португалската република.
Съставено в Брюксел на 3 август 2011 година.
COMMISSION DECISION
of 3 August 2011
on the aid SA. 26980 (C 34/09 (ex N 588/08)) which Portugal is planning to grant to Petrogal
(notified under document C(2011) 5546)
(Text with EEA relevance)
(2012/466/EU)
THE EUROPEAN COMMISSION,
Having regard to the Treaty on the Functioning of the European Union, and in particular the first subparagraph of Article 108(2) thereof,
Having regard to the Agreement on the European Economic Area, and in particular Article 62(1)(a) thereof,
Having called on interested parties to submit their comments pursuant to those provisions (1) and having regard to their comments,
Whereas:
1. PROCEDURE
(1)
By letter dated 19 November 2009, the Commission informed Portugal of its decision to initiate the procedure laid down in Article 108(2) of the Treaty in respect of regional ad hoc aid in favour of an investment project by Petroleos de Portugal, Petrogal S.A. (‘Petrogal’), concerning its refinery activities in Sines and Matosinhos (the ‘investment project’). By letter dated 9 December 2009, Portugal provided the non-confidential version of the opening decision for its publication.
(2)
By letter dated 17 December 2009, Portugal asked for an extension of the delay to submit its comments by one month. On 22 December 2009, the Commission accepted this request. By letter dated 21 January 2010, the Portugal submitted its comments.
(3)
The Commission decision to initiate the procedure was published in the Official Journal of the European Union (2). The Commission called on interested parties to submit their comments.
(4)
The Commission received comments from the Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), from the Confederação da Indústria Portuguesa (4), from Associação para a eficiência energética (5), from Competitor No 2 (6), a competitor undertaking of Petrogal (7), from Competitor No 1 (8) (9), from União Geral de trabalhadores (10), from the Municipality of Sines (11), from Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) and from the Associação Industrial Portuguesa (13).
(5)
By letters dated 9 March, 10 March, 17 March and 19 March 2010 the Commission forwarded these comments to Portugal, which was given the opportunity to react; its observations were received by letter dated 8 April 2010.
(6)
By letters dated 15 and 28 July 2010 (14), the Commission requested further information, which was provided by Portugal by letters dated 16 and 23 August 2010, respectively.
(7)
By letters dated 4 and 5 August 2010, the Commission asked Competitors No 1 and No 2 for clarifications, which were provided by letters dated 10 and 15 September 2010. By letter dated 20 September 2010, these clarifications were submitted to Portugal for comments.
(8)
By letters dated 17 September and 1 October 2010, the Commission requested further information from Portugal. Portugal replied on 18 and 29 October 2010.
(9)
By letters dated 13 October 2010, Competitors No 1 and No 2 were asked specific details regarding their replies dated 10 and 15 September 2010, respectively.
(10)
By letters dated 21 and 28 October 2010, the Commission asked Portugal for additional information. By letters dated 12 November, Portugal replied.
(11)
By letter dated 10 November 2010, Competitor No 1 submitted clarifications to its letter dated 15 September 2010. On 12 November 2010, these clarifications were submitted to Portugal for comments, which were replied on 19 November 2010.
(12)
By letter of 30 November 2010, the Commission asked Portugal for additional information. By letter of 20 December 2010 Portugal submitted its reply.
(13)
By letter dated 11 November 2010, the Commission asked Portugal to submit a cost-benefit analysis of the investment project. On 1 December 2010, Portugal submitted the requested information.
(14)
By letter dated 6 January 2011, Portugal submitted information regarding Petrogal’s shareholders.
(15)
On 12 January 2011, a meeting was held between the Portuguese authorities, Petrogal’s representatives and the Commission. By letter dated 25 January 2011, Portugal submitted information regarding some of the issues raised during the meeting (e.g. market assessment, incentive effect of the aid).
(16)
By letters dated 24 January, 16 March and 12 April 2011, the Commission requested additional information on the potential counterfactual scenario to the investment project, to which Portugal replied by letters dated 7 February, 4 April and 29 April 2011 respectively. By email dated 7 June 2011, the Commission requested information not submitted by Portugal in previous letters. By email dated 9 June 2011 and letters dated 11 and 17 June 2011, Portugal submitted information regarding some of these issues.
(17)
By letter dated 24 June 2011, the Commission asked Portugal to clarify outstanding information regarding the diesel fuel market. By letters dated 30 June and 14 July 2011, Portugal submitted this information. By letter dated 20 July 2011, the Portuguese authorities submitted their agreement that the Commission adopts this decision in the English language.
2. DETAILED DESCRIPTION OF THE STATE AID
2.1. The beneficiary
(18)
The beneficiary of the State aid, Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A. (hereinafter referred to as ‘Petrogal’), is a 100 % subsidiary of Galp Energia, SGPS, S.A. (‘Galp Energia’). The main shareholders of Galp Energia are ENI SpA (15) (33,34 %), Amorim Energia BV (‘Amorim Energia’) (16) (33,34 %), Parpública Participações Públicas (‘Parpública’)(SGPS) (17) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos SA (‘CGD’) (18) (1 %), and others (23,31 %). Galp Energia is the holding company of the Galp Energia Group (‘Galp’). Galp Energia is active in the petroleum product market (which includes refining and marketing activities, such as non-retail and retail sales) as well as in the gas market.
(19)
The holding company was originally set up on 22 April 1999 under the name of GALP - Petróleos e Gás de Portugal SGPS, S.A., mainly for the purpose of trading in oil and natural gas, bringing together two pre-existing Portuguese government owned companies which were placed under Galp Energia’s control namely Petrogal, focusing on petroleum products, and GDP - Gas de Portugal, SGPS, S.A., focusing on natural gas (19).
(20)
Galp Energia’s business also includes retail and wholesale marketing of refined petroleum products in the Iberian Peninsula. It is the market leader in Portugal (20), and has a growing presence in Spain.
(21)
Petrogal owns the sole two refineries in Portugal. The refineries are in Sines and Matosinhos. The refining business comprises all refining, supply and logistics activities. Petrogal is the largest marketer of petroleum products in Portugal, as well as one of the largest in the Iberian Peninsula. It effectively manages all the imports of crude oil, and a part of the imports of refined products into Portugal; it also manages 80 % of the storage capacity of crude oil and refined products (21) and has an important position in Portugal’s logistics infrastructure for oil products.
(22)
Petrogal has an extensive product range that includes gasoline, diesel fuel, jet fuel, fuel oil, naphtha, LPG, bitumen and several aromatic products. The refining business is responsible for the supply of oil products to Petrogal’s retail, wholesale and LPG marketing divisions, to competitors and foreign customers, and for the operation of their refining assets and logistics tools. Petrogal stores and transports its products using either its wholly-owned storage assets, or affiliated logistics companies.
(23)
Figure 1 presents Petrogal’s ownership and controlling rights:
(24)
A shareholder agreement was signed on 29 December 2005 between Amorim Energia, ENI and Rede Eléctrica Nacional de Portugal (REN), with CGD joining the agreement on 28 March 2006 (the ‘Shareholders’ Agreement’). The Shareholders’ Agreement entered into force on 29 March 2006 for a period of eight years. According to Article 20, first paragraph c) of the Portuguese Securities Code, voting rights attached to Galp Energia shares owned by parties to the Shareholder’s Agreement are reciprocally assigned to the other parties. Consequently, Galp Energia is considered to be jointly controlled by the shareholders that are parties to the Shareholders’ Agreement.
(25)
According to Portugal, it results from the Shareholders’ Agreement that shareholders and, in particular, ENI, cannot control and solely define strategies between their own refining activities and Petrogal’s refining activities.
2.2. The Petrogal investment project
(26)
The investment project serves to reconfigure and expand the existing refinery units in Sines and Matosinhos, the only two existing refineries in Portugal. In addition, the investment project aims at improving integration and synergy effects between the two refineries. It opens the possibility of using heavier crudes.
(27)
The investment project aims mainly at increasing the production of diesel fuel to the detriment of gasoline. The investment project concludes that the increased use of heavy crude oil will reduce raw materials cost and will lend flexibility to the origin of crude oils to be processed.
(28)
The investment project for the conversion of the Matosinhos refinery consists more precisely in the construction of a new vacuum distillation unit for obtaining vacuum gas oil (VGO) and a new visco-reduction unit (visbreaker) for the soft thermal cracking of the resulting vacuum residue.
(29)
The investment project for conversion of the Sines refinery aims at the construction of a new hydrocracker, namely a unit for hydrocracking vacuum gas oil, for the production of diesel and jet fuel. According to the investment project, the hydrocracker unit will use, as feedstock, vacuum gas oil and visbreaker gas oil produced both at the Matosinhos and Sines refineries, thereby making full use of the processing capacity of the national refining equipment. It will treat around [ ] barrels per day, using around [ ] Ktonnes/annum of atmospheric residue as primary feedstock.
(30)
The products obtained by hydrocracking (LPG, heavy naphtha (22) and diesel) are [ ] hydrogenated, which gives them a superior quality. As a result of the investment project, it is expected that only the production of diesel and heavy naphtha will increase.
(31)
According to the investment project, part of the heavy naphtha produced in the Sines refinery will be shipped to Matosinhos as raw material for Petrogal’s aromatics plant (23), which will be a further step to increased integration of both refineries. The increased production of heavy naphtha is an inevitable technical consequence of the conversion project in Sines.
(32)
The works on the investment project started in 2008 (the first order was issued on 14 March 2008 as a result of the decision taken by the Board of Directors on 5 March 2008) and were due by 31 December 2010. Full production capacity is expected to be reached by 2011.
2.3. Single investment project
(33)
Portugal suggests that despite the geographic distance between the two refineries (some 450 km to be covered by sea transport), the investment project should be considered as a single investment project (SIP) within the meaning of paragraph 60 of the Guidelines on national regional aid for 2007-2013 (24) (hereinafter referred to as ‘RAG’). The Portuguese authorities confirm that Petrogal has not received State aid in the three years previous to the start of the notified investment project.
2.4. Costs of the investment project
(34)
The investment in Sines represents investment costs of EUR [ ] in nominal value. The Sines refinery is to receive aid worth EUR [ ] (nominal value), resulting in an aid intensity of 16 %. Regarding the Matosinhos refinery, the investment amounts to EUR [ ] (nominal value) and the refinery is to benefit of aid worth EUR [ ] (nominal value), corresponding to an aid intensity of 13 %.
(35)
The eligible expenditures of the investment project are EUR 974 064 894 at present value (EUR 1 058 934 146 in nominal value) and consist exclusively of equipment (no land or buildings). The aid amount for both refineries amounts to EUR 121 091 314 in present value (EUR 160 484 007 in nominal value), corresponding to an aid intensity of 12,43 %. The breakdown per year of eligible expenditures is presented in the Table 1:
Table 1
Eligible costs (in EUR)
2007
2008
2009
2010
Total
Tangible fixed assets
[ ] (25)
[ ]
[ ]
[ ]
1 058 934 146
2.5. Financing of the investment project
(36)
Petrogal plans to finance this investment project from using its own resources, in addition to the State aid it has applied for (EUR 160 484 007 in nominal value). There are no other State aid sources of financing foreseen. The investment project benefits also from European Investment Bank loans totalling EUR 500 million, approved in 2009. The beneficiary’s own contribution to eligible expenditure accounts for 36 %.
2.6. Regional aid ceiling
(37)
In accordance with the Portuguese regional aid map for 2007-2013 (26), the regions of Alentejo and Norte, in which the Sines and Matosinhos refineries are respectively located, are eligible for regional aid under the derogation foreseen by Article 107(3)(a) of the Treaty with ceilings for regional investment aid to large enterprises of respectively 40 % and 30 % gross grant equivalent (GGE).
2.7. Contribution to regional development
(38)
The investment project is supposed to lead to the creation of approximately 150 direct jobs and of 450 indirect jobs in both regions. Moreover, according to the information submitted by Portugal, approximately 3 000 temporary jobs will be created during the construction period.
2.8. Form of aid
(39)
The State aid is to be granted as ad hoc aid which was designed in applying the provisions of an expired aid scheme (N 97/99) based on Decree law No 409/99 of 15 October 1999.
(40)
Following the Resolution of the Portuguese Council of Ministers of 6 March 2008, two contracts were signed on 10 March 2008 between the Portuguese Government, Petrogal and Galp Energia, for the purpose of granting the State aid. The two contracts were: ‘contract for the granting of tax benefits’ and the ‘investment contract’ (the ‘aid contracts’).
(41)
The signed aid contracts foresaw the concession of the tax credit linked to the completion investment project. The aid would be a tax credit to be deducted from future payments of corporate income tax. The amount of the tax credit would be calculated by the Portuguese authorities as a percentage of the eligible investment. The tax credit would only be used for taxes generated by the investment project. In the event that tax credit could not be fully deducted, any pending tax credit could still be deducted, until the expiry of the contract (namely 31 December 2016).
2.9. Aid amount
(42)
Portugal intends to grant regional aid amounting to EUR 160 484 007 in nominal value to be awarded as from 2011. Table 2 below, provided by the Portuguese authorities, details the schedule of the granting of the aid:
Table 2
Year
estimated taxable Income
Taxes
Utilisation of the tax credit (27)
2008
2009
2010
2011
[ ]
[ ]
2012
[ ]
[ ]
[ ]
2013
[ ]
[ ]
[ ]
2014
[ ]
[ ]
[ ]
2015
[ ]
[ ]
[ ]
2016
[ ]
[ ]
160 484 007
(43)
Portugal confirmed that the aid for the investment project would not be cumulated with aid received for the same eligible costs from other local, regional, national or EU sources.
(44)
In addition, the aid is granted under the condition that Petrogal will maintain the investments in the assisted regions for a minimum period of five years after completion of the investment project.
(45)
Portugal confirmed that the granting of the aid was subject to the Commission’s clearance.
(46)
Petrogal applied for State aid with regard to the investment project on 22 January 2007. On 23 January 2007, the Portuguese authorities confirmed in writing to Petrogal that, subject to detailed verification, the investment project met the conditions of eligibility laid down in the ‘fiscal scheme’ before the start of work on the project.
(47)
Portugal committed itself not to exceed the maximum aid amount and the maximum aid intensity as laid down in this Decision, even in the case of lower or increased eligible expenditures.
2.10. General provisions
(48)
Portugal committed itself to submit:
-
within two months of granting the aid, a copy of the document sent to Petrogal notifying the entry into force of the aid contracts;
-
on a five-yearly basis, starting from the date of approval of the aid by the Commission, an intermediary report (including information on the aid amounts being paid, on the execution of the aid contract and on any other investment projects started at the same establishment/plant);
-
within six months after the grant of the last tranche of the aid, based on the notified granting schedule, a detailed final report.
3. GROUNDS FOR INITIATING THE FORMAL INVESTIGATION PROCEDURE
(49)
In its decision to initiate the formal investigation procedure pursuant to Article 108(2) of the Treaty (‘the opening decision’), the Commission expressed doubts as regards the compatibility of the aid with the provisions of the RAG. In this respect, the Commission expressed doubts in the opening decision regarding the issues mentioned in recitals 50 to 64.
3.1. Compatibility with the general provisions of the RAG
(50)
Paragraph 34 of the RAG describes the standard categories of an initial investment ‘an investment in tangible and intangible assets’ relating to:
-
the setting up of a new establishment;
-
the extension of an existing establishment;
-
diversification of the output of an establishment into new, additional products;
-
a fundamental change in the overall production process of an existing establishment.
Replacement investment which does not meet any of these conditions is explicitly excluded from the scope of the definition of initial investment.
(51)
In this respect, the Commission expressed doubts in the opening decision as to whether the investment project, which aims at modernising and better integrating the two refineries, increasing the production of diesel (and collaterally naphtha) while at the same time reducing the production of gasoline, could be considered as initial investment. The Commission considered that the investment project did not constitute an investment into a new establishment, nor a diversification of the output of an existing establishment into new, additional products. It could however be considered to include certain ‘extension’ and ‘fundamental change of the production process’ aspects.
(52)
The Commission pointed out in the opening decision that, as the aid measure has to be assessed as an ad hoc aid, Portugal needed to demonstrate that the investment project contributes towards a coherent regional development strategy within the meaning of paragraph 10 of the RAG.
(53)
In particular, the Commission expressed doubts in the opening decision as to whether the expected contribution to regional development really outbalances the sectoral effects resulting from the aid (EUR 160 million aid, creating only 150 direct jobs).
(54)
In this context, the Commission pointed out that there were grounds to doubt the necessity of the aid, as is apparent from the Petrogal’s 2008 financial accounts, the investment project is part of its industrial strategy and is likely to be carried out in a counter-factual scenario analysis without aid. The Commission indicated that the aid did not seem necessary for the implementation of the investment (for which works started in 2008) and that Petrogal could have considered other locations for the investment. Unnecessary aid is unlikely to contribute to regional development and might result in unacceptable distortions of competition.
(55)
The Commission in the opening decision doubted whether the formal incentive effect requirements laid down in paragraph 38 of the RAG were met. In case of ad hoc aid, the competent authority should have issued a letter of intent, conditional on the Commission’s approval, to award aid before works started on the project.
(56)
In this respect, the Commission expressed doubts in the opening decision as to whether Portugal’s written confirmation that, subject to detailed verification, the investment project was eligible for State aid did indeed meet the requirements of paragraph 38 of the RAG.
3.2. Assessment of the aid under the provisions for aid to large investment projects
(57)
Portugal notified the investment project in the two refineries as a single investment project (‘SIP’). According to paragraph 60 of the RAG, an initial investment is deemed to be a SIP when it is economically indivisible, taking into account the technical, functional and strategic links and the immediate proximity.
(58)
In this respect, the Commission expressed doubts in the opening decision considering the distance between the two refineries. Besides, the consideration of the investment project as a SIP would imply the application of an adjusted regional ceiling, on the basis of the scaling down percentage in accordance with paragraph 67 of the RAG.
(59)
The Commission raised doubts in the opening decision as regards the assessment of the aid under the provisions of these two paragraphs of the RAG.
(60)
More specifically, the Commission was unable to conclude on the relevant products concerned by the investment project. It remains unclear whether the products are exclusively diesel and naphtha, as claimed by Portugal, or whether other products from the refining activity should be taken into account. The potential substitutability of refinery products from the supply side has to be considered along with the fact that naphtha may be considered an intermediate product within the meaning of paragraph 69 of the RAG.
(61)
The Commission raised doubts as regards the relevant product market and whether it is to be considered being at ex-refinery level for both diesel and naphtha, as claimed by Portugal.
(62)
The Commission raised doubts as to whether the relevant geographic markets for the products concerned should be defined at national, regional (Iberian Peninsula) or the European Economic Area (‘EEA’) level.
(63)
Moreover, the Commission raised doubts as to whether Petrogal, and the Galp Energia and ENI groups to which Petrogal belongs, had a market share below 25 % of the relevant market, in accordance with paragraph 68(a) of the RAG.
(64)
Finally, in accordance with paragraph 68(b) of the RAG, the Commission raised doubts, in respect of all the products concerned, as to whether the production capacity created by the investment project exceeds 5 % of each relevant market, measured using apparent consumption data, and in that case, whether the average annual growth rate of that product’s apparent consumption over the last five years is above the average annual growth rate of the European Economic Area’s GDP.
4. COMMENTS FROM INTERESTED PARTIES
4.1. Comments from the Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (AIPQR)
(65)
AIPQR considers the investment project as essential for boosting the Portuguese economy and as a way to strengthen the European competitiveness in the petrochemical and refining sector. If the investment project could not be finalised or if it lacked the support necessary for its completion, this could have serious consequences regarding the autonomy and support for the petrochemical chain.
(66)
The new PTA (Purified Terephthalic Acid) production unit planned by Artensa (Artenius - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, S.A. which is a Spanish subsidiary of La Seda de Barcelona S.A) in Sines will substantially increase La Seda’s naphtha requirements. Consequently, the increased production of naphtha by Petrogal’s hydrocracking unit is crucial for the realisation of La Seda’s investment, estimated at around EUR 400 million.
(67)
According to AIPQR, the investment project will reduce the diesel deficit at European level.
(68)
AIPQR considers Petrogal’s contribution essential for making feasible and promoting the development of the Competitiveness and Technology Centre of the Refining, Petrochemical and Industrial Industries, as part of the Portugal strategy for the promotion of key industries for the national and regional economies.
(69)
According to AIPQR, the diesel fuel obtained by hydrocracking is of superior quality, ensuring more efficient combustion and minimisation of contaminants in exhaust emissions. The quality of the diesel fuel products and also, the energy efficiency which should be achieved with the investment project, will permit to fulfil Petrogal’s 2008-11 energy efficiency plan.
(70)
Furthermore, AIPQR considers that the investment project will contribute to social and economic sustainability of Matosinhos and Sines regions and to national social and economic sustainability, if considered as a whole.
4.2. Comments from the Associação para a eficiência energética (COGEN)
(71)
The investment project is relevant: more flexibility of supply and increased autonomy in diesel-oil.
(72)
According to COGEN, the investment project will create a major opportunity in terms of technological innovation and create around 150 direct jobs and around 500 indirect medium-level jobs, all permanent.
(73)
From an energy point of view, COGEN considers that the conversion projects for both refineries will allow 14 % energy savings. Furthermore, COGEN highlight that the investment project will also make feasible another type of investment not covered by the investment project - the installation of two 82 MW cogeneration units, one at each refinery - resulting in an increased capacity of around 12 % in this technology in Portugal.
4.3. Comments from the Confederação da Indústria Portuguesa (‘CIP’)
(74)
CIP considers that the investment project addresses the Portuguese situation which is characterised by:
(i)
a discrepancy between vehicle diesel consumption and Portugal’s existing processing capacity, the result of which is a chronic need for large imports of diesel fuel and the sale abroad of excess gasoline;
(ii)
future fuel oil surpluses caused by the fact that fuel oil is no longer used in electricity generation and that there are disincentives to use fuel oil in industry in general, which are set out in the Portuguese National Climate Change Programme;
(iii)
international market trends related to an increase in purchases of heavier and more acidic fractions of crude oils, which would provide more flexibility in terms of the choice of crude oils;
(iv)
contribution to security of supplies.
(75)
CIP considers that the investment project will significantly increase the energy efficiency of both refineries, in line with the commitments made by Portugal to the EU as regards increasing European energy efficiency by 10 %.
(76)
CIP considers that the envisaged job creation of about 150 highly skilled posts and 450 indirect permanent jobs will significantly contribute to Portugal’s economic development. It will boost the local economy in the regions concerned where the GDP per capita is lower than the national average and it will result in the creation of roughly 5 000 temporary jobs during the construction period.
4.4. Comments from the União Geral de Trabalhadores (‘UGT’)
(77)
UGT considers that the investment project will promote regional development and have a positive impact on the economic development and social and territorial cohesion of the regions concerned. The regions concerned are characterised by high unemployment levels, by a business structure that shows little diversity and by a GDP per capita that lies below the national average. The investment project will have a significant impact on the industrial fabric of both regions and Portugal as a whole, since both upstream and downstream activities will be developed, in particular in areas such as mechanical and civil engineering, electricity or even, commerce and catering.
(78)
UGT considers that the investment project will create more and better jobs, particularly at a time when unemployment is growing rapidly due to the economic and social crisis. The investment project is designed to create 150 jobs directly in both refineries, many of them highly skilled. A further 450 jobs are expected to be created indirectly, while 5 000 temporary jobs will be created during the construction period. The investment project will contribute to maintain some of the 2 050 existing jobs which could be jeopardised without the investment project.
(79)
Furthermore, UGT considers that the investment project will help meeting rigorous environmental and safety standards as the refineries will be equipped with more environmentally friendly technology.
(80)
According to UGT, the investment project is very important to improve Portugal’s insufficient diesel fuel refining and production capacity. The existing refining capacity is clearly too small to cover domestic demand, which makes Portugal more dependent on diesel fuel imports from other countries (thus increasing strategic risks). A decrease of diesel fuel imports would also reduce the current trade deficit, which derives to a large extent from the energy accounts.
(81)
Finally, UGT notes that the investment project is important not only in national terms, but also for the EU, as it is designed to help develop a greener and more sustainable economy.
4.5. Comments by the Municipality of Matosinhos (CMM)
(82)
The CMM considers that the creation of jobs has a great impact on the area. Thanks to the creation of qualified jobs with salaries above the regional average, the Matosinhos refinery will contribute to the increase of the purchasing power of the area and of the region. It will continue the significant impact on the regional Gross Added-Value, resulting from the refinery’s activity and from the activity of hundreds of commercial and industrial small and medium-sized enterprises, especially because the region has an unemployment rate of around 13 % (above the national average). The CMM considers that the investment project is crucial for the region, both in economic and social terms.
4.6. Comments by the Municipality of Sines (CMS)
(83)
The CMS is convinced of the importance of the Sines refinery’s new units of production for the development of the local and regional economy. This will impact positively on the region’s social development, due to the creation of qualified jobs and the creation of more and better small and medium-sized enterprises.
4.7. Comments by the Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (‘CGTP’)
(84)
The CGTP considers that the investment project produces very positive environmental effects and is important for Portugal’s regional development as:
(i)
it will make it possible to offer a larger diversification of products of better quality to the national organic chemical industry, as well as for exports. Therefore the investment project will positively contribute to the valorisation of the specialisation profile of the manufacturing industry;
(ii)
it will generate hundreds of permanent jobs and some thousands temporary jobs in the construction phase, mainly in regions that have some of the largest unemployment rates in Portugal;
(iii)
it will develop the local economy at the level of housing, commerce and hotels, among other economic activities.
4.8. Comments by the Associação Industrial Portuguesa (‘AIP’)
(85)
The AIP indicates that the investment project will decisively contribute to the increased wealth of the Northern and Alentejo regions.
(86)
The Norte region, with an unemployment rate of 11,6 % compared with the national average of 9,8 % (data from the third quarter of 2009), is currently the Portuguese region with the highest level of unemployment, and particularly high unemployment of long duration (half of the unemployed population has been job-searching for a year or more). In the current social crisis context, the creation of 500 direct jobs and 200 permanent indirect jobs and also of, around, 2 000 temporary jobs during the construction phase represents a huge contribution for the region.
(87)
The Alentejo region is currently one of the Portuguese regions with the highest unemployment rate - 10,2 % as compared with the national average of 9,8 % (data from the third quarter of 2009) - and particularly high unemployment of long duration (half of the unemployed population has been job-searching for a year or more). In this context, the creation of 100 direct jobs and of 250 permanent indirect jobs plus around 3 000 jobs during the construction phase will represent an important contribution for the region.
4.9. Comments from Competitor No 1
4.9.1. Comments on the opening decision
(88)
According to Competitor No 1, the investment project can be considered a mere ‘extension of an existing establishment’ within the meaning of paragraph 34 of the RAG. The investment project cannot be considered to be a SIP because the fixed assets of the investment would be ‘economically divisible’ within the meaning of paragraph 60 of the RAG. Indeed, the Sines and Matosinhos refineries are geographically distant from each other. The investment project clearly defines a separate investment for each refinery. The refineries can choose to have vacuum and visbreaking units but no hydrocracker unit, or vice versa. The investments for the refineries are not therefore necessarily directly connected. In any event, the refineries could operate on their own without requiring any integration. Moreover, the Matosinhos refinery could sell its production of vacuum gas oil on international markets and the hydrocracker unit located in Sines could be fed with imported vacuum gas oil.
(89)
Portugal only mentioned direct and indirect job creation as a contribution of the investment project to regional development. It is therefore impossible to demonstrate that the investment project contributes towards a coherent regional development strategy and that it addresses the economic cohesion objective (28). It is difficult to accept that spending more than one million euro per direct job created can be considered as an exceptional contribution to regional development. In this respect, the ratio of aid amount to direct jobs for the investment project is compared to previous Commission’s decisions (presented in a table reviewing this ratio in previous Commission’s decisions). Furthermore, Competitor No 1 considers that the investment project is not connected with any alleged market failure.
(90)
As to the formal incentive effect requirement, Petrogal never received a letter of intent from Portugal before the works started. Therefore, Competitor No 1 concludes that the aid is not in conformity with paragraph 38 of the RAG.
(91)
From an economic assessment point of view, Competitor No 1 considers that the aid does not satisfy the criteria of necessity and does not produce any incentive effect. The investment project is a productive investment economically driven by the imbalance between supply and demand, and the opportunity to have access to heavier and cheaper crude oil. It is an investment in response to the natural evolution of demand for diesel fuel. All other operators across Europe are carrying out similar investments in refineries without State aid. Therefore, facts indicate that the investment project would have been carried out anyway which is not in line with paragraph 22 of the Communication of the Commission of 24 June 2009 (29) (the ‘In-Depth Assessment Communication’).
(92)
Competitor No 1 considers that the products concerned are:
-
diesel fuel (which is an end product),
-
naphtha (which is an intermediate product within the meaning of paragraph 69 of the RAG), therefore petrochemical products derived from naphtha must also have to be considered as products (deemed) concerned,
-
hydrocracking residues (where the hydrocracker unit is not equipped with a recycler).
- Diesel
(93)
According to Competitor No 1, Petrogal is the sole market operator with a refining capacity for crude oil in Portugal. Petrogal supplies its competitors on this market. Petrogal controls the largest import and storage facilities for gasoline and diesel fuel. Petrogal has the largest service station network in Portugal. Petrogal has a dominant position or, at the very least, has significant market power in a large number of petroleum products markets in Portugal. Competitor No 1 considers that the assessment of the relevant market should not only address the ex-refinery level, but should also assess the competitive situation at the level of retail and non-retail market of diesel fuel.
- Naphtha
(94)
With regard to naphtha, Competitor No 1 also considers that the relevant product market to be assessed should not be limited to ex-refinery sales but should take into account downstream activities.
(95)
As regards the relevant geographic market, the ratio of total diesel fuel imports and exports in relation to the total diesel fuel sales in Portugal is too low to justify choosing the regional market as the relevant market. Competitor No 1 considers that the Portuguese market is the relevant geographic market.
(96)
Competitor No 1 considers that ENI’s activities in the affected product markets should be taken into account as, where a company can exercise decisive influence over the sales policy of another company, it is necessary to look at the combined market share of both in the relevant markets.
(97)
Competitor No 1 concludes that for diesel fuel the 25 % market threshold established in paragraph 68 of the RAG is significantly exceeded. Therefore, the aid granted by the investment project is designed to subsidise the dominant market operator, enabling it to maintain and to increase its market power. Competition will be seriously affected and the aid will distort significantly the relevant markets.
(98)
In conclusion, Competitor No 1 considers that the aid constitutes operating aid that strengthens the market position of a dominant operator in the relevant markets. The aid does not contribute to produce any incentive effect. In any event, the negative effects of the aid outweigh any positive effects it may have.
4.9.2. Comments submitted by letters dated 15 September and 10 November 2010 (in reply to Commission questions of 5 August and 13 October 2010)
(99)
Similar investment projects were conducted in four refineries (La Rabida, Castellón, Cartagena and Bilbao), with the same objective, to increase assets profitability through the installation of new conversion units which maximise the yield of medium distillates, reduce the production of fuel oil and process heavier crude oil. Competitor No 1 refers also to similar investment projects in Italy (refineries of Sannazzaro and Taranto, by ENI), in Germany (Bayernoil), in Lithuania (Mazeikiu Nafta) and in Belorussia (Slavneft).
(100)
As regards a potential benchmark rate of return for such investments in the sector, Competitor No 1 states that it is unaware of a benchmark: investment project profitability depends normally in the cost of capital of each company and other aspects. Competitor No 1 considers that, for the period during which the investment project was decided, the proxy return rate in the refining sector should be at least 10 %.
(101)
Competitor No 1 refers in general terms to the existence of import barriers in relation to the relevant geographic market. It considers the main problem in Portugal to be Petrogal’s dominant position on the market, controlling 100 % of the refining capacity in Portugal and hence the most important import and export terminals. It further claims that Petrogal has a dominant position in terms of product storage capacity, which some independent sources (30) put at 90 % of the market. This allows Petrogal to have a retail sales share of about 45 % and a non-retail sales share of 80 % of the Portuguese market.
(102)
As regards the Commission’s question as to the existence of a refusal to grant access to Petrogal’s capacity storage, Competitor No 1 was unable to describe such a situation.
(103)
Competitor No 1 considers that there are storage capacity limitations in Portugal and that storage costs are higher in Portugal than in other countries, such as Spain and Italy, for similar facilities or operations (approximately 25 % higher).
(104)
Competitor No 1 considers that there are no significant differences between the prices for imported diesel and price for diesel acquired from Petrogal, as prices are indexed to international prices plus logistics cost.
4.10. Comments from Competitor No 2
4.10.1. Comments to the opening decision
(105)
Competitor No 2 considers that the investment project will increase Petrogal’s diesel production capacity by some 2,5 million tonnes, transforming Portugal from a small importer into a major exporter of diesel.
(106)
Competitor No 2 expresses doubts as to the necessity of the aid, as Petrogal belongs to a major company, held and controlled by ENI. Petrogal is a profitable company, which has conducted substantial investments both upstream to refining in Brazil and Angola and downstream to enlarge its distribution network in Spain. It enjoys a privileged position in Portugal, being the owner of the only two refineries.
(107)
Petrogal is vertically integrated and the largest company marketing petroleum products in Portugal and the third largest competitor in the Iberian Peninsula.
(108)
Competitor No 2 considers that the State aid does not meet the formal requirements of the incentive effect of aid as set out in paragraph 38 of the RAG. The investment project is a profitable transaction in itself that satisfies the medium long-term strategic goals of Petrogal, which will thus be carried through in any event.
(109)
According to Competitor No 2, the investment project will contribute to satisfying the increasing internal demand for diesel, will allow Petrogal to become a net exporter to other markets (France and Spain for example), and will increase Petrogal’s refining margin.
(110)
Competitor No 2 considers that the necessity of the aid has to be assessed on the basis of the provisions of Section 2.3 of the In-Depth Assessment Communication.
(111)
Competitor No 2 refers to the PFC Energy report mentioned in footnote 31, in which it is mentioned that Petrogal’s investment project was already a reality in 2006. The investment project could only be carried out in Matosinhos and Sines regions (not because these are assisted areas, but because the refineries are located there).
(112)
Finally, Competitor No 2 considers that there could not be, by definition, another location to invest into the reconfiguration of the existing refineries.
(113)
Competitor No 2 only submitted comments regarding diesel fuel.
- Ex-refinery level
(114)
Competitor No 2 explains that, although there are no legal barriers to imports, these are highly conditioned (if not limited) by a range of physical factors (lack of import storage locations, their location and ownership, the limitations of the secondary logistical network) and market structure factors (ability to set the ex-refinery prices).
- Non-retail level
(115)
The other Portuguese market players import 90 % of the total diesel imported, on which they face substantial difficulties, as mentioned in the Portuguese Competition Authority report entitled ‘Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal’ (31) (the ‘Authority report’). Competitor No 2 considers that all these factors make the Portuguese market more closed than comparable markets in other countries.
(116)
Competitor No 2 considers that the assessment of the relevant market should not be limited to the ex-refinery level, but should also cover distribution and sales channels (retail and non-retail). The investment project will increase the production by 2,5 million tonnes per annum, transforming Portugal into a country with an annul surplus of 1,6 million tonnes of diesel, plus annual 0,5 million tonnes of bio-diesel from the Sines refinery.
- Non-retail and retail sales
(117)
According to the Authority report, this level of sales is considered as a second level in the diesel distribution structure. The diesel price will depend on the purchase price at the refinery or on import, to which transport and storage costs are added, and the sales margin.
(118)
Competitor No 2 considers that Petrogal competes also at distribution level, with a clear competitive advantage: any aid granted to reduce Petrogal’s cost in the production of diesel would strengthen its current dominant position in the Portuguese market (51 % in the non-retail market and 37 % in the retail market).
(119)
Competitor No 2 considers that the relevant geographic market should be, at most, the Iberian market. The relevant geographic market could only be at EEA level if diesel imports effectively compete with diesel refined in Portugal (namely assuming there are no legal or economic barriers to entry).
(120)
Aid to the investment will affect Petrogal’s competitors on the Iberian market, as refineries located in Spain made similar investments (with very similar strategic goals) without aid.
(121)
Should non-retail and retail sales be deemed part of the relevant product market, Petrogal’s market share in the national and local markets is well above the 25 % threshold set out in paragraph 68 of the RAG, and aid should not be granted.
(122)
Competitor No 2 considers that, on the supply side, the non-retail gasoline and diesel markets are highly concentrated (the top four market players enjoy over 95 % market share), as indicated by the Portuguese Competition Authority in its report.
(123)
Petrogal has an estimated share of the non-retail diesel market in Portugal in volume terms between 35 % and 45 %. Competitor No 2 considers that the investment project will result in an additional production capacity 2,5 Mtonnes and taking this project in conjunction with this others that Petrogal has undertaken, Petrogal will be in position to meet the internal demand in the Portuguese diesel market but also to export close to 2 Mtonnes of diesel to neighbouring countries (Spain and France).
4.10.2. Comments submitted by letter dated 10 September 2010, in reply to the Commission’s request for information dated 4 August 2010.
(124)
Competitor No 2 indicates that there is no rate of return benchmark established at sectoral level, since companies have their own target rate and target rates could differ depending on the characteristics of each investment project. Competitor No 2 gives a list of five refineries which undertook similar investment projects, amounting to more than EUR 6 billion in total, without State aid.
(125)
Competitor No 2 points out that storage capacities and port facilities are limited. Therefore, shipments to Portugal take place in smaller quantities, which leads to higher distribution costs that affect the final retail and non-retail sales margins.
(126)
As regards storage facilities, Competitor No 2 indicates that the installations are normally used by the owner (such as Petrogal), for its own purposes. In cases of storage facilities belonging to third parties, little storage is available due to existing long term contracts already signed with other operators.
(127)
Competitor No 2 considers Petrogal has an advantage in its diesel sale price towards its competitors estimated around 3 to 5 USD/tonne due to its dominant position in the storage facilities.
5. COMMENTS FROM PORTUGAL
5.1. Comments on the opening decision
(128)
Portugal rectifies that the meeting between the Portuguese authorities and the Commission services took place on 11 March 2009. Portugal specifies that the investment project is not a replacement or an upgrading project; it is a conversion project implying effective change of the refining process with a view to better serve the increasing demand for diesel. Portugal adds that the EIB will provide funding and that the aid, in the form of a tax credit, will be granted as from 2011. Portugal also considers that assessing the investment project as an ad hoc aid should not lead to a tightening of the assessment rules. Indeed, the investment project contract and the aid contract concluded between Portugal and the beneficiary are conditional on the Commission’s positive decision. Since the investment project and aid contracts were already submitted to the Commission during the notification phase, Portugal suggests submitting an administrative letter - with the investment project and aid contracts referred to in page 8 of the opening decision in annex to this administrative letter - indicating the entry into force of these contracts.
5.1.1. Comments regarding the investment project
(129)
Portugal considers that the investment project constitutes an initial investment falling into the following categories: extension of an existing establishment or fundamental change of the production process.
(130)
According to Portugal, the new vacuum distillation unit and the new hydrocracker unit will allow the production of higher quantities of diesel and thus to adjust the diesel production to market needs. Such adjustment is not possible with the existing configuration of the refining system that offers very little flexibility to shift production from gasoline to diesel.
(131)
The new vacuum distillation unit and visbreaker in Matosinhos, the new hydrocracker unit in Sines and the original pre-existing refining units will function simultaneously. Therefore, Portugal considers the investment project to be an extension of the production system with a fundamental change of the production process.
(132)
The Portuguese authorities explain that the new process configuration will reinforce the operational and functional complementary links between the two refineries: vacuum gas oil [ ] will be transported from Matosinhos to Sines and, heavy naphtha [ ] will be transported from Sines to Matosinhos. The investment project is taking place in an integrated refining system: Sines and Matosinhos refineries are inseparable, in particular to optimise diesel production. Only the geographic criterion (‘immediate geographic proximity’) is not respected. However, splitting the investment project into two parts would be artificial since it is technically, functionally and strategically indivisible (32).
5.1.2. Comments regarding the characterisation of the market and the relevant products
(133)
Portugal considers that the relevant products are diesel and heavy naphtha, with diesel being the economic driver for the investment and heavy naphtha being a technically inevitable by-product of the production in Sines.
(134)
As regards the heavy naphtha produced by the reconfigured refineries, it will be used domestically, in Petrogal’s aromatics production in Matosinhos, and it will substitute imports (92 % of which are originated from outside the EU). The investment project will increase only the production of heavy naphtha in Sines (by [200-250] Ktonnes yearly) (33). The increased production of heavy naphtha in Sines will replace the quantities currently imported in Matosinhos and will not be sold to third parties.
(135)
Portugal clarified that no investment in the Matosinhos refinery relates to the specific units processing heavy naphtha into reformer, an intermediate product for the aromatics (namely naphtha derivatives) production, and subsequently processing reformer in Petrogal’s Matosinhos based aromatics plant into naphtha derivatives (which are sold on the market at market prices to the second generation petrochemical industry). The price of reformer charged to the aromatic plant will remain unchanged as it is indexed to [10-20] % of the import parity of naphtha and [80-90] % of the gasoline export parity.
(136)
Portugal considers its relevant national market to be open and competitive without barriers to trade. Diesel prices are based on the price for crude oil and refining costs. Refiners have to compete with imports. Portugal considers the relevant geographic market to be Northwest Europe.
(137)
Previous Commission decisions state that naphtha is an internationally traded product and the relevant product market is at least Western Europe.
(138)
At group level (not including ENI figures since it does not have refining or retailing activities in the Iberian market and the Herfindahl-Hirschman Index (HHI) shows low concentration level at European level), the market share is below 25 % at regional level.
5.1.3. Comments regarding the project within a European, national and regional strategy
(139)
Portugal underlines that the investment project is in line with strategic objectives taken at national or European level. The maximisation of diesel production - estimated at [1-3] Mtonnes/year from 2011 - will allow a better use of the processing capacity of the national refining system. It will allow to better match supply and demand and to counteract the serious deficit of diesel and to reduce surplus gasoline production.
(140)
According to Portugal, the investment project will reduce the dependency on Russian diesel imports - which is an objective adopted by the Commission (in its 2008 Second Strategic Energy Review: an EU energy security and solidarity action plan (34)) and the Member States.
(141)
The demand for diesel has increased and will increase between 2000 and 2025 but refineries in their existing configurations can only adapt marginally to the evolution of demand without major investment into reconfigurations. Petrogal’s investment foresees to the increased demand and reduces dependency on imports and associated supply risks.
(142)
The investment project will promote the reduction of the atmospheric emissions and the energy efficiency of the installations will be optimised. The energy rationalisation measures foreseen allow reducing the current energy consumption in the refineries by [ ] %.
(143)
When production begins at the reconfigured refineries, the same cargo will be processed, but with a considerably higher conversion capacity, with lower energy consumptions, and with emissions reduction.
(144)
According to Portugal, the impact on air pollution has a significant importance, as the investment project will reduce the refineries’ fixed-source emissions and thus contribute towards the achievement of the regional and national air quality objectives.
(145)
At regional level, the importance of the investment project is recognised in so far as it also includes the introduction of natural gas in the refineries’ fuel portfolio and in the replacement of the current steam production plant by a cogeneration unit.
(146)
At national level, the environmental benefits can be assessed with regard to the contribution to the achievement of goals established in the National Program for the Reducing of sulphur dioxide and nitrogen oxides Pollutants Emissions (35).
(147)
The investment project will improve diesel quality, and consequently, reduce polluting emissions from vehicles. The investment project will also have a positive impact on biological factors (flora and fauna) and on the landscape.
5.1.4. Comments regarding the contribution to regional development
(148)
Portugal underlines the investment project’s important contribution to regional development, given its location in two disadvantaged regions, both suffering from high unemployment. Both regions are areas eligible under Article 107(3)(a) of the Treaty, with standard regional aid ceilings for large enterprises of 40 % (for Sines, in the Alentejo region) and 30 % (for Matosinhos, in the Norte region), according to the Portuguese regional aid map. Both regions are Convergence Objective (as defined in the EU regional policy) regions, with a GDP per capita below 75 % of the European average.
(149)
Portugal considers that the Sines and Matosinhos refineries constitute fundamental pillars of the regional economies. Portugal expects the investment project to produce extremely positive effects on employment and, more generally, on the economic fabric of the Norte and Alentejo regions.
(i) Sines
(150)
The refinery in Sines is located in Alentejo, a region with a GDP 6 % below the national average. The region is characterised by a reduced business density and a shortage of advanced services for development support and innovation. In the third quarter of 2009, the unemployment rate was 10,2 %, namely 0,4 % above the national average, and has increased since then to 11,6 % in the third quarter of 2010 (0,7 % above the national average).
(ii) Matosinhos
(151)
The refinery in Matosinhos is located in the Oporto area in the Norte region. The Norte region is currently the poorest NUTS II (Nomenclature of Territorial Units for Statistics) region of Portugal, with a GDP per capita about 20 % below the national average in 2008. The region has an economic growth rate below the EU and Portuguese average and suffers from low levels of qualified human resources. The unemployment rate grew from 11,6 % in the third quarter of 2009 to 13,2 % in the same quarter of 2010, which is significantly above the national average (respectively 9,8 % in 2009 and 10,9 % in 2010).
5.1.5. Jobs and Training
(152)
According to Portugal, in the operation stage, the investment project will create an estimated 150 new jobs directly related to running the processing units at the two refineries.
(153)
The ratio between the investment expenditure and the number of created direct jobs shows that the refining sector is very capital intensive. Moreover, the sector requires specific and qualified training.
(154)
The investment project has a significant potential to create indirect jobs, as the new units will increase the technological complexity of the refineries, and require more maintenance interventions. As a result of the refineries’ subcontracting policy, there will be an increasing demand for the provision of services by specialised workers. Portugal considers that the ‘reconfiguration of the refining units will have a marked effect on the national industrial fabric, particularly in the mechanical engineering, electricity and building industries. It is estimated that during the busiest period of construction, around 3 000 workers will be involved in the construction of both refineries’ and ‘around 450 indirect permanent jobs are expected to be created’. These jobs require qualified personnel, normally paid above the market average, with an expected significant social and economic impact on the surrounding community, particularly in the Sines area.
(155)
As to whether the ratio of three indirect jobs for each direct job presented for the investment project - and the methodology applied - is justified, Portugal replied that this ratio should be compared to those for other investment projects in the same sector. Referring to two other State aid measures approved by the Commission (Commission Decisions N 898/06 and N 899/06, respectively for the Repsol Polimeros and the Artensa petrochemical projects) (36), Portugal considers that the direct/indirect jobs ratio proposed for the investment project is more conservative and realistic than the Repsol Polimeros ratio (15 indirect jobs for each direct job), even though both projects are brownfield. Portugal also noted that the amounts for the investment project are close to those of the Artensa project, which is a root project (greenfield). Portugal also takes into account the benchmark established by HSB Solomon Associates LLC concerning the petroleum industry: the PEI (Personnel Efficiency Index). This indicator shows the number of hours worked per EDC (Equivalent Distillation Capacity), that is, in general terms, the number of jobs generated per processed barrel of crude. In the latest available report (2008 figures), the beneficiary presented a global index of [50-70], which compares with a value of 113,7 for the study average and, 206,8 for the Southern and Central European average. This reflects the number of workers involved internally in the refinery, [ ]; and the existence of a group of support activities based on external services which are continually provided. Portugal considers that this recourse to external services ensures the creation of indirect jobs and justifies the expectation of a higher ratio of indirect jobs to direct jobs than in the case of Artensa. Therefore, when compared with the Commission Decisions described in this recital, Portugal concludes that this strategy is taken to the extreme in the Repsol Polimeros Project (minimum utilisation of internal resources and maximum utilisation of external resources). The Artensa’s case demonstrates the opposite, namely a balance in the utilisation of internal and external resources. Portugal considers the proposed ratio 3:1 to be in line with the refining industry’s ratio and correctly reflects the degree of externalisation of Petrogal’s activities (as in the area of maintenance).
(156)
In a later submission, Portugal strengthens this statement by quoting a more recent document (37) released by the Commission that, in Portugal’s opinion, would indicate a ratio between 4:1 and 6:1: ‘thus while the industry employs directly only 100 000 people in the EU, it can be considered that as much as 400 000 to 600 000 jobs are directly dependent on the EU refining industry’. The same document, at footnote 41, mentions ‘further 600 000 jobs in logistics and marketing’, which would even allow a 12:1 ratio.
(157)
During the formal investigation phase, in a further document (a cost-benefit analysis) provided to the Commission Portugal quantifies the number of jobs safeguarded by the investment project, as it was clear that in a counterfactual no-investment scenario Petrogal would have introduced some restructuring measures, including downsizing of labour force. If the investment project were not carried out, there would have been a ‘total loss of 1 240 jobs - 150 direct jobs + 450 indirect jobs (direct result of the project) in addition to the estimated loss of 160 direct jobs + 480 indirect jobs due to the cost reduction measures that would be implemented to face the reduced refining margins of the refineries in their current configuration’.
(158)
Portugal underlines that the investment project will mainly use qualified workers, paid [ ] the average salary in the relevant local market. The resulting socio-economic impact on the surrounding communities will contribute to the development of other businesses and activities. The investment project will therefore be of benefit to the establishment and renewal of the infrastructures and facilities in the regions of Oporto and Sines, providing the conditions necessary for these regions to progress to a new stage in terms of quality of life and competitiveness.
(159)
In its reply, Portugal stresses also that ‘during the construction phase, the project will have a significant impact on the national industrial fabric, in promoting the creation and development of local businesses. When fully operational, the project will encourage the development of new maintenance-related businesses, and thus it will continue to consolidate the regional dynamic’. Therefore, ‘with this initiative, Petrogal will help to balance the competitiveness of less developed regions vis-à-vis the national average. Finally, the project will have a positive impact on business in Alentejo region and on its exposure to foreign markets’.
(160)
Furthermore, by increasing the flow of raw and manufactured products between the two refineries, the investment project is expected to produce a very positive effect on the port infrastructures of Sines and Leixões (38), by significantly increasing their activity and utilisation and therefore also their operating results.
(161)
Finally, Portugal considers that Petrogal foresees that the investment project will have an exploitation period of not less than 30 years, which shows the long term commitment to regional, national and European objectives.
(162)
The investment project will also contribute to enhance the regional human capital potential. To train the staff involved in the investment project, whether newly recruited or current staff, professional qualification and training structures will be created, in cooperation with the Alentejo Litoral Technical College (39) in the business centre of the Industrial and Logistics Zone of Sines (40) (ZILS).
(163)
In term of links with R&D projects and cooperation with universities, Portugal mentions that the two refineries represent regional development centres in terms of research and training. According to Portugal, the investment project is expected to have a positive effect and the potential to attract new agreements between Petrogal and education centres in the scientific and engineering area.
(164)
Portugal comments on the investment/number of created jobs ratio, which would show the complete reasonableness of the proportion, specifically considering that the refining sector is very capital intensive and requires highly qualified labour and high levels of investment in training a skilled workforce. Similarly high aid per created jobs ratios were approved by the Commission in the Repsol Polimeros and Artensa petrochemical projects (41).
(165)
Following a Commission request to produce a cost-benefit analysis and project appraisal comparable to that requested for major projects co-financed by Structural Funds (42), Portugal submitted a document mainly aimed at quantifying the social and economic benefits deriving from the investment project. The document points to an economic impact due to positive contributions resulting from the investment, such as: project’s tax payable; direct employment (taxes); indirect employment (taxes); avoided unemployment aid; consumption tax (VAT); CO2 emission savings in transportation and industry sectors; avoided interests in Portuguese Government External Debt Interests; freight and demurrage (taxes); Additional revenue for Leixões Port; and support for local community development.
(166)
The local benefits of the investment project consist in: consumption tax (VAT); additional revenue for Leixões Port; and support for local community development (accounting all together for EUR 49 million in net present value), while the remaining benefits are to be considered a national amenity (accounting all together for EUR 454 million in net present value), benefiting the whole national economy and can be therefore only partially allocated to the concerned regions. Under the assumption that this national amenity is proportionally spread over the Portuguese regions according to their respective economic weight, as Norte and Alentejo regions represent 34,8 % of Portuguese national GDP in 2007, the total regional benefit (accounting for EUR 195 million in net present value) largely exceeds the cost of the aid granted to the investment project (accounting for EUR 121 million in net present value).
5.1.6. Comments regarding the necessity of the aid
(167)
Portugal underlined that the aid effectively and decisively contributed to Petrogal’s decision to invest, as it was necessary to ensure its profitability. On 5 March 2008, Galp’s Board of Directors approved the investment project, after having received the letter of eligibility from the national authorities, issued on 23 January 2007. The first commitment to order equipment dates back to 14 March 2008, namely after the signature of the aid contracts with the Portuguese Government on 10 March 2008.
(168)
Without the aid, the investment project would not have been implemented as its profitability would not have been justified.
(169)
In 2001, Galp’s Board of Directors decided against an earlier plan into upgrading the refinery of Matosinhos, as the project’s return on capital employed (ROCE) was below Galp Energia’s weighted average cost of capital (WACC) for its refining sector.
(170)
In 2005, Galp’s Board of Directors reconsidered the strategic opportunity to undertake a conversion project of the two refineries. After internally studying alternative investment projects, the Sines and Matosinhos Conversion Project was submitted to the Board of Directors for approval in March 2008. The internal rate of return associated with the reviewed investment of EUR [ ] million was calculated at [8-10] % without any incentive, namely [ ] percentage points above Galp Energia’s WACC for refining activities (set at [7-9] %).
(171)
The decision of Galp’s Board of Directors in March 2008 was based on the following analysis of the sensibility of the Internal Return Rate (IRR) of the investment project
Table 3
With the aid
Net Present Value
EUR [100-150] M
Return Rate/IRR
[9-11] %
Without the id
Net Present Value
EUR [1-50] M
Return Rate/IRR
[8-10] %
Source: GALP
(172)
According to Galp Energia’s Executive Committee’s deliberations of 10 January 2008, the company’s WACC and internal ‘hurdle rate’ (a risk premium added to the cost of capital (43)) for the Supply, Refining and Logistic Area were at [7-9] % and [10-12] %, respectively.
(173)
Portugal indicated that both WACC and internal hurdle rate set by Galp Energia were in line with the standard practice in the refining sector and that the use of these economic criteria is commonly accepted by all large companies in the sector. To support these statements, Portugal provided the Commission with a table elaborated by Citigroup, Bloomberg and Broker Research in 2010 comparing the WACC of significant companies operating in the sector.
(174)
Portugal maintains that the investment decision was and is consistent with the practice and the normal requirements of profitability that the beneficiary demands in all of its projects. To assess the profitability, besides the concept of WACC, the hurdle rate is used as additional criteria. Forecasts of future cash flows are not, generally, infallible. There is always uncertainty (risk) associated with the forecast of cash flows; the more distant in time they are, the greater the chance that the estimation is rough and contains errors. The most common way to deal with the uncertainty is to add a risk premium to the cost of capital (WACC) and using its rate as a minimum profitability rate required for the investment (hurdle rate). The difference between the value of the hurdle rate and the value of the WACC is, therefore, the extra profit expected when deciding whether to invest because it accepts additional risk found in the forecasted future cash flows. Portugal submitted that the insertion of the hurdle rate in the analysis and decision of Galp Energia’s investment projects - exists since 2002. It was established, in that year, that the hurdle rate applying to the projects would be the WACC increased by a [1-5] percentage points (pp) spread. In 2006, Galp Energia decided to calculate the hurdle rate in a slightly different way, namely, instead of adding [1-5] pp to the WACC, it opted to increase the WACC by [10-50] % (WACC2006 + hurdle rate2006 = [1,1-1,5] × WACC2006). This new criteria was a result of the internal weighting that, given the different levels of WACC of each business sector, the use of a percentage on the base seemed to be more suitable and coherent than using an absolute value. As a further explanation, Portugal provided the Commission with the different WACC and hurdle rates applied by Galp Energia between 2002 and 2006 for each business sector: supply and refining, marketing of petroleum products, exploration and production, gas and power.
(175)
Portugal argued that according to the internationally recognised standards for projects of this type, because the level of variation in the investment is still significant in that phase of engineering development (Front End Engineering Design), Galp’s Board of Directors did not consider a project of this importance with a rate of return so close to the WACC to be viable, as it could easily end up in a return less than that reference value.
(176)
However, taking into consideration the granting of the tax incentive in the investment project, the investment project’s return would be [9-11] %, which, in light of the investment project’s strategic nature, was considered an acceptable minimum for the start and approval of the execution of commitments with equipment suppliers.
(177)
Portugal has submitted a list of alternative investment projects that Petrogal could have undertaken at the time the investment project was decided. Due to the limitation of available financial resources for new investment, several Galp Energia business areas compete with each other for those limited resources and there is a strict selection policy.
(178)
However, had the aid contract with the Portuguese State not been signed and the investment project not taken place, the competitiveness of both refineries would have inevitably deteriorated. According to Portugal, had the investment project not been undertaken, the refineries’ capacity utilisation would have been cut down to [80-90] % to respond to a downward market trend demand for gasoline and fuel oil (as studies foresee a significant decrease in demand, from 2008 to 2020, with reductions of the demand between [20-30] % and [40-50] %). The refineries would have maintained only a very limited refining margin. To offset this situation, a drastic restructuring program involving job cuts would have been implemented.
(179)
As the Commission doubted that in their decision Galp’s Board of Directors had not taken into account changes in the business environment, Portugal were requested to provide a detailed analysis of the counterfactual scenario without the investment project. For this purpose, Portugal was asked to submit the investment project’s IRR considering the refineries’ potential profitability had the investment project not taken place and taking into account the reduction in refining margins.
(180)
Portugal’s counterfactual scenario is summarised in Table 4:
Table 4
Business case
New Final Investment Value
With the Aid
NPV
EUR [200-250] M
EUR [150-200] M
Return Rate/IRR
[10-12] %
[10-12] %
Without the Aid
NPV
EUR [100-150] M
EUR [100-150] M
Return Rate/IRR
[9-11] %
[9-11] %
(181)
According to Portugal, ‘the fact that a project may be very relevant to a company, even strategic, does not mean that it is the only project or unquestionable project, if the IRR does not rise up to meet the minimum admissible requirements’ (as it was the case in 2001).
5.2. Observations submitted by Portugal on comments by third parties
(182)
Portugal underlines the high level of participation from various entities (municipalities, unions and sectoral and industrial associations) and lists all the comments supporting the value of the investment project in terms of regional development and energy efficiency.
5.2.1. Observations on comments by Competitors No 1 and No 2
(183)
Completing its submission of 21 January 2010, Portugal explains that the vacuum feedstock market is highly volatile and does not offer the required stable supply of vacuum gas oil needed to feed a hydrocracker of the size of the one in Sines. Regarding the production of hydrocracker residues, Portugal confirms that it is almost insignificant since the hydrocracker will use iso-cracking technology.
(184)
Portugal repeat that the investment project will stimulate regional development in disadvantaged regions (creation and maintenance of jobs, training of workers, economies of scale, technology transfers, spill-over effects, etc.) even if located in pre-existing refineries and this point is confirmed by all the positive comments received. They also underline the strategic importance and the environmental value of the investment project to counter the comments according to which employment is the only regional benefit.
(185)
Concerning the Table prepared by the third party Competitor No 1 comparing the ratio ‘aid per created jobs’ in other regional ad hoc aid projects (see recital 89), Portugal pointed out that it does not include other projects in refining or any other capital intensive industry. For this reason, the investment project must not be compared to those presented in the Table, but ought to be compared to the aid to large investment projects in the same economic sector (see the Commission Decisions of 10 July 2007 on State aid case N 898/06 - Repsol Polimeros and of 10 July 2007 on State aid case N 899/06 - Artensa (Artenius) - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, where the ratio ‘aid/jobs created’ would be in a comparable range as for Petrogal’s project).
(186)
Similarly, if the ratio ‘indirect jobs/direct jobs’ is compared with comparable projects (such as the projects mentioned in recital 185), equivalent figures are obtained.
(187)
Portugal reiterate that Galp’s Board of Directors validated the investment project - in March 2008 - after having received - in January 2007 - a written confirmation from the Portuguese authorities that the investment project was eligible for aid. Therefore, the aid was conditionally (in particular the Commission’s approval was needed) granted before the start of the work. The first firm order took place in March 2008, after aid contracts were signed by Petrogal.
(188)
Portugal refutes third party comments according to which Petrogal had already decided to launch the investment project in 2006.
(189)
Portugal admits that feasibility studies were conducted before taking the definitive decision. While such information is absolutely necessary for Galp’s Board of Directors to take a decision, it does not imply that Galp’s Board of Directors had already decided.
(190)
Portugal maintains that the investment project would not have been implemented without aid.
(191)
Portugal explains that the investment project had an insufficient IRR compared to the level of risk taken and the attractiveness of other projects ([ ]) which are crucial for Galp Energia’s development. It results that the investment project would not have gone ahead without aid.
(192)
Portugal concludes from the comments received from third parties that the relevant geographic market is not the Portuguese market but, at the very least, the Iberian market.
(193)
Portugal specifies that Petrogal’s market shares for diesel (at ex-refinery, non-retail and retail levels) will never exceed 25 % if the relevant geographic market is the Iberian Peninsula or wider.
(194)
Portugal reasserts that, in any event, the investment project will not impact on the diesel non-retail and retail markets since the price at ex-refinery level is set under market conditions: Petrogal behaves as a price taker. If that were not the case, Petrogal’s clients would easily switch to imports, as according to Portugal, there are no obstacles (technical, tariff, logistics (44), etc.) to diesel imports from other Member States. Portuguese import requirements are in line with EU requirements.
(195)
Portugal provided figures of the aggregate data on diesel imports (maritime and land) in Portugal.
Table 5
Diesel imports & exports
Year
2006
2007
2008
2009
IMPORTS
Total (Ktonne)
638
776
1 011
1 478
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Others
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
EXPORTS
Total (Ktonne)
314
192
164
95
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Others
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Source: DGEG (italic) and Petrogal’s data
(196)
Furthermore, Portugal has enough storage capacity: Portugal provided data showing that the different operators have taken different strategic options (invest in storage capacity or lease facilities) and that both alternatives are possible and viable. The main operators have not increased their storage capacity, despite the opportunities that appeared in the market, indication that their storage resources are enough to support their marketing activities. Portugal indicates that there has been a continuous growth of the total diesel imports as well as a slight decrease of exports. This results from the continuous growth of the market and the increasing deficit the local production capacity. However, 2009 figures reflect the impact of an accident at the Sines refinery that limited for a period of several weeks the running of the refinery and the production. Operators had to increase their imports during that year, thus demonstrating the existence of alternative supply options.
(197)
Import of diesel in Portugal in 2009 represented 27,2 % of the total consumption of diesel in that year. In the previous years, the average diesel imports in relation to annual diesel consumption in Portugal (around 5,4 Mtonnes) were about 14 %.
(198)
Therefore, Portugal considers the Portuguese diesel market as an open and competitive market where trade is facilitated and where prices are based on the price of crude oil, on the refining costs and defined by the alternative of importing at Platts prices.
(199)
As regards heavy naphtha, Portugal considers that the market is, at least, the EEA, as naphtha is an internationally traded product.
6. ASSESSMENT OF THE AID MEASURE
6.1. Existence of State aid
(200)
According to Article 107(1) of the Treaty, save as otherwise provided in the Treaty, any aid granted by a Member State or through State resources in any form whatsoever, which distorts or threatens to distort competition by favouring certain undertakings or the production of certain goods shall be incompatible with the internal market, in so far as it affects trade between Member States.
(201)
Portugal’s aid to Petrogal will take the form of a tax credit. The support can thus be considered as given by the Member State and through State resources within the meaning of Article 107(1) of the Treaty.
(202)
The aid is granted to a single company, Petrogal, and is therefore selective.
(203)
The aid is granted for an investment resulting in the increased production of diesel and heavy naphtha. Since these products are the subject of trade between Member States, the measure is therefore likely to affect trade between Member States. The aid granted to Petrogal will relieve the company from costs which it normally would have had to bear itself. Consequently, Petrogal will benefit from an economic advantage over its competitors. By favouring Petrogal and its production in this way, the aid therefore distorts or threatens to distort competition.
(204)
Consequently, the Commission considers that the aid constitutes State aid within the meaning of Article 107(1) of the Treaty.
(205)
Having established that the aid constitutes State aid within the meaning of Article 107(1) of the Treaty, it is necessary to consider whether the measure can be found to be compatible with the internal market.
6.2. Legality of the aid measure
(206)
By notifying the aid before putting it into effect, Portugal respected the notification obligation resulting from Article 108(3) of the Treaty.
6.3. Legal basis for the assessment
(207)
As the objective of the aid is to promote regional development, the basis for assessing the compatibility of the aid with the internal market are the RAG and, in particular, the provisions of Section 4.3 of the RAG relating to large investment projects, and the criteria for the in-depth assessment of regional aid to large investment projects laid out in the In-Depth Assessment Communication), unless the formal investigation leads to the result that the thresholds laid down in paragraph 68(a) (‘market share test’) and paragraph 68(b) (‘capacity increase and market performance tests’) of the RAG are not exceeded.
(208)
The Commission needs to conduct its assessment in three steps:
-
first, it has to assess the compatibility with the general provisions of the RAG;
-
second, it has to verify whether the market share test and capacity increase and market performance tests under paragraph 68(a) and (b) (the ‘paragraph 68(a) and (b) tests’) are definitively not met;
-
third, depending on the outcome of the assessment in the second step, it may proceed to an in-depth assessment.
6.4. Compatibility with the general provisions of the RAG - verification of the doubts expressed in the opening decision
(209)
The Commission verified whether the granted aid was in conformity with the general provisions of the RAG. This assessment led to the following observations:
(210)
In the opening decision, the Commission expressed doubts as to whether the investment project constitutes an initial investment or could be considered as replacement investment.
(211)
The Commission took account of the comments of Portugal presented in recitals 130 and 131 that the investments lead to an extension of an existing establishment and a fundamental change in the overall production process of an existing establishment and that therefore, the investment can be considered as an initial investment as defined in paragraph 34 of the RAG.
(212)
Indeed, the new vacuum distillation unit and the visbreaker in Matosinhos, and the new hydrocracker unit in Sines will be functioning simultaneously with the original pre-existing refining units; therefore, the investment project does not constitute a replacement but an extension of the production system. Besides, the investment project will transform the refineries providing them with new technologic infrastructures for the conversion of heavier fractions of crude into gasoline and diesel.
(213)
Competitor No 1 does not object to the initial investment character of the investment; but it considers that the investment constitutes the mere extension of an existing establishment.
(214)
Consequently, the Commission finds that, the investment project constitutes as an initial investment within the meaning of paragraph 34 of the RAG, and therefore, the doubts as regards the initial investment character of the investment project are removed.
(215)
In the opening decision, the Commission doubted that the formal incentive effect requirements applicable to ad hoc aid, as laid down in paragraph 38 of the RAG were fulfilled. In particular, the Commission expressed doubts as to whether Portugal’s written confirmation that, subject to detailed verification, the investment project met the conditions of eligibility laid down in the scheme (45) could replace the required letter of intent.
(216)
Paragraph 38 of the RAG reads as follows: ‘It is important to ensure that regional aid produces a real incentive effect to undertake investments which would not otherwise be made in the assisted areas. Therefore aid may only be granted under aid schemes if the beneficiary has submitted an application for aid and the authority responsible for administering the scheme has subsequently confirmed in writing that, subject to detailed verification, the project in principle meets the conditions of eligibility laid down by the scheme before the start of work on the project. (…). In the case of ad hoc aid, the competent authority must have issued a letter of intent, conditional on Commission approval of the measure, to award aid before work starts on the project. If work begins before the conditions laid down in this paragraph are fulfilled, the whole project will not be eligible for aid.’
(217)
The ‘start of works’ is defined by footnote 40 of the RAG either as start of construction works, or first binding order of equipment.
(218)
The Commission took into account the following factual information submitted by Portugal:
-
Petrogal applied for the aid on 22 January 2007;
-
Portugal confirmed the eligibility in principle of the aid project on 23 January 2007.
-
The aid was approved by the Portuguese Council of Ministers on 6 March 2008 but the granting of the aid is subject to Commission approval and Petrogal will not benefit from the aid before 2011 (once the investment is completed).
-
Petrogal’s Board of Directors authorised to proceed to orders of equipment on 8 March 2008.
-
The first binding order was placed on 14 March 2008. Construction works on the investment were effectively started in November 2008 in Sines and in January 2009 in Matosinhos.
(219)
The Commission considers that the aid contracts signed on 10 March 2008 between Portugal and Petrogal, and the publication of the Resolutions of the Council of Minister, adopted on 6 March 2008, in the Portuguese Official Journal (46) are at least equivalent to a letter of intent, and have to be considered as a stricter proof of the formal incentive effect than the letter of intent required by paragraph 38 of the RAG. These aid contracts were signed before the start of works on the investment project.
(220)
Therefore, the Commission finds that the doubts as regards the formal incentive effect are removed.
(221)
In the opening decision, the Commission expressed doubts as to the contribution of the investment to regional development. In this context, the Commission also raised doubts as to the necessity of the aid and emphasised that an ‘unnecessary aid is unlikely to contribute to regional development and might result in unacceptable distortions of competition’ (47).
(222)
Competitors No 1 and No 2 indicated that Petrogal would have gone ahead with the investment project even without aid. In their view, it is a productive investment economically driven by the imbalance between diesel supply and demand and the opportunity to have access to heavier and cheaper crude. All operators across Europe are carrying out similar investments in their refineries without State aid.
(223)
Therefore, it has to be assessed whether the aid is necessary to produce a real incentive effect to undertake an investment which otherwise would not take place in these two assisted regions or whether the investment project would, in any event, have been undertaken. In this respect, the Commission needs to establish whether the aid changed Petrogal’s behaviour, so that it would have undertaken additional investment in the regions concerned.
(224)
It appears that the strategic decision to invest was taken in 2006. This is reflected in a document published by Galp Energia in October 2006 (48). As stated in Galp Energia’s annual report for 2006, the Board of Directors took the executive decision concerning the investment project on 23 January 2007 (49) and on 5 March 2008 (that is after receiving the letter of eligibility from the national authorities dated 23 January 2007). The Board of Directors took the operational decision to order the first equipment related to the investment project on 14 March 2008.
(225)
Portugal stated that Petrogal had not undertaken the investment until 2008 due to its insufficient financial viability and that Galp’s Board of Directors finally decided to proceed with orders of equipment and constructions only after the Portuguese government adopted the relevant Resolution of the Council of Ministers.
(226)
Portugal claims that the availability of State aid was decisive for Petrogal’s decision to invest. Without the aid, the investment project would have been abandoned. Petrogal would have implemented an alternative restructuring plan to adjust its refining activities to changed market and crude oil supply conditions. Furthermore, the available financial resources would have been used to invest into alternative projects outside the refining activity.
(227)
Portugal submitted documents belonging to Petrogal which contain an analysis of the investment project’s expected IRR, the cost of capital (WACC), as well as a list of possible alternative investments that Galp Energia could have undertaken with the available capital.
(228)
The Commission considers that the documents submitted to Galp’s Board of Directors on 23 January 2007 and 5 March 2008 were decisive for the assessment of the necessity of the aid, as the Board’s decision was based on those documents.
(229)
According to Portugal, the calculations submitted to the Galp’s Board of Directors in 2008 showed an IRR of the investment project, in the absence of the aid, of [8-10] %. This IRR is well above Petrogal’s WACC of [7-9] %.
(230)
Portugal explained however that the decisions of Galp’s Board of Directors were based on a hurdle rate approach introduced already in 2002. The hurdle rate, or minimum acceptable rate of return (MARR), is the minimum rate of return on a project a decision-maker is willing to accept before starting a project, given its risk and the opportunity cost of forgoing other projects. Other expressions used for ‘hurdle rate’ are ‘cut-off rate’ or ‘benchmark rate’.
(231)
As from 2006, for the refinery activities, the internal hurdle rate was set at [110-150] % of the WACC, namely at [10-12] %. Normally, no investment decision would be taken if the calculated IRR did not exceed this threshold. In this case, the aid increases the IRR by [1-3] percentage points, from [8-10] % to [9-11] %, as presented in Table 3 in recital 171 for the calculations submitted to the Board of Directors in 2008. Though the aid adjusted IRR remains significantly below the internal hurdle rate, the additional safety margin created by the aid was considered sufficient by Galp’s Board of Director to finally approve the investment project.
(232)
The hurdle rate is an instrument used by companies in decisional situations involving major levels of risk and it may therefore vary depending on the risk associated with projects. The hurdle rate may also be influenced by the currency in which it is calculated: in currency areas with high levels of inflation, the hurdle rate is higher than in areas with price stability.
(233)
So far, State aid decisions in the area of regional aid did not use the ‘hurdle rate’ concept to decide on issues of necessity and incentive effect of aid. Neither is the concept of ‘hurdle rate’ mentioned in the In-Depth Assessment Communication. However, the ‘hurdle rate’ concept was already used in a limited number of State aid decisions (such in the Commission Decision of 23 February 2011 on State aid case N 204/10 - Sweden - R&D aid to Volvo Aero for Trent XWB ICC, yet to be published in the OJ), mainly adopted under the Community framework for State aid for research and development and innovation (50), for projects involving high levels of risk.
(234)
Portugal underlines that the investment project is characterised by multiple risks that justify the use of the hurdle rate approach. The investment project is the largest productive investment ever carried out in Portugal. The implementation of the investment project will take several years. Cost estimates for the investment project are extremely difficult: in fact, Portugal submitted figures showing that the initial cost estimates were very seriously overrun in reality. As the investment project has a long-term orientation, long-term forecasts of refinery margins are extremely difficult, in particular in situations where, in the long-term, traditional combustion cars may be replaced by electric and other cars.
(235)
An empirical study (51) of 2006, analysing more than 100 self-reported hurdle rates (mainly for North American companies), report an average hurdle rate of 14,1 %, and an absolute difference between WACC and hurdle rate of 5 % points, namely about 155 % of WACC. Taking account of this information, the hurdle rate applied by Petrogal and Galp Energia for the refinery sector does not appear prima facie excessive.
(236)
In view of these elements, and in particular taking into account the specific characteristics of the sector and of the case (namely the importance of the risks involved given the magnitude of the investment project and its long-term exploitation period), the Commission considers that the hurdle rate can be taken into account to decide whether the aid was necessary as an incentive to carry out the investment project or not.
(237)
Competitors No 1 and No 2 confirmed that for refinery activities, there are no sectoral benchmark. However, Competitor No 1 indicated that it would consider a benchmark (namely rate of return) of 10 % as sufficient to carry out the investment project. The Commission notes that this benchmark rate of 10 % is very similar to the post-aid IRR submitted in 2008 to Galp’s Board of Directors of [9-11] %. The Commission therefore considers that the aid does not exceed the amount that would be considered as necessary by a competitor to reach an acceptable IRR.
(238)
Thus, it appears that the aid measure brings the calculated IRR closer to the Petrogal’s hurdle rate and to the Competitor No 1 indicated benchmark rate. Post-aid, the IRR neither exceeds Petrogal’s hurdle, nor the competitor’s benchmark rate, which suggests that the aid was not excessive. The fact that the investment decision was taken in 2008 in a situation where the aid-adjusted IRR was still considerably below the declared hurdle rate alone is not sufficient doubt the importance of the hurdle rate. It is obvious from earlier statements of Galp’s Board of Directors that it was aware of the investment project’s strategic importance to stop declining refining margins. Even though the hurdle rate was not fully reached, this strategic element appears to have been sufficient to justify a limited deviation from the hurdle rate.
(239)
As a result, the Commission considers that the aid was necessary as an investment incentive and did not exceed the amount necessary for that purpose. In this respect, it is not entirely correct to affirm that all operators across Europe have carried out similar investments in their refineries without State aid. For instance, the Commission has analysed other aid measures for similar investments. This was notably the case in Commission Decision N 283/04 (52) concerning a distillate hydrocracking unit.
(240)
In the opening decision, referring to paragraph 10 of the RAG, the Commission expressed doubts regarding the contribution of the aid and the investment project to regional development, emphasising the limited number (150) of jobs created when compared with the amount of aid (EUR 160 million), and whether the expected contribution to regional development really outbalanced the sectoral effects resulting from the aid.
(241)
The Commission notes that, as was also emphasised by Competitor No 1, the amount of aid per job created indeed significantly exceeds the level of aid per job in previous recent ad hoc aid cases (see recital 89). Several negative decisions (53) concluded on an insufficient regional contribution based on the number of jobs created.
(242)
Portugal accepts that the amount of aid per direct job created is very high; however, this is explained by the capital intensive character of the investment project which is characteristic for investments in the sector: individually notifiable applications of aid schemes for this sector with an even higher aid amount per job created were approved by the Commission in the past (54). Portugal considers that other factors than the aid per direct job should be taken into account, such as the importance of indirect job creation, of temporary job creation, and other related aspects.
(243)
In previous decisions, the Commission has always taken account of direct job creation. In addition, indirect job creation was taken in consideration in a number of decisions (55).
(244)
Portugal initially claimed that each direct job created (or lost) would result also in three indirect jobs. The 3:1 ratio was justified by referring to other Portuguese cases in the same industry (56) for which the Commission accepted similar or higher ratios in the past. The potential to create indirect jobs results from maintenance activity, which is probably the market niche that will benefit the most from the project. This would be the effect of the increased technological complexity of the refineries that will result in subcontracting services requiring increasingly specialised employees and technicians.
(245)
Portugal reinforced its argument by referring to a recent Commission working document concerning the petrochemical sector (57) which states that while the industry employs directly only 100 000 people in the EU, it can be considered that as much as 400 000 to 600 000 jobs are directly dependent on the EU refining industry. The same document, at footnote 41, mentions further 600 000 jobs in logistics and marketing. On the basis of these statements, a higher ratio than 3:1, namely 4:1 to 6:1, and taking into account job creation in logistics and marketing, even of 12:1, could be justified.
(246)
Portugal indicated also that, in a ‘no-aid and no-project’ counterfactual scenario, Petrogal would have restructured its refineries and downsized its workforce, with a loss of 160 direct jobs. Therefore, the Commission should take account, in its assessment of the contribution of the aid to regional development, of 310 direct jobs created or maintained (58), and of approximately 930 (59) to 3 720 indirect jobs eventually resulting from the investment project, which would mitigate the excessive amount of aid per direct job.
(247)
In addition, Portugal emphasised that the investment project constitutes the largest single investment ever undertaken in Portugal and will create 3 000 temporary jobs in the regions concerned during the construction phase.
(248)
Furthermore, in previous decisions (60) approving ad hoc regional aid, the Commission referred to the importance of the following factors:
-
increasing employees’ income (creation of better paid direct and indirect jobs),
-
the social wellbeing in the region (through improved environmental and living conditions, sponsorship of local events),
-
the enhancement of human capital potential (through training, education, PhD programmes),
-
the contribution to R&D, technology and know-how transfer (as a result of the upgrading investment),
-
the increased activity for subcontractors in the areas concerned,
-
the better use of the existing port facilities.
These factors are certainly positive elements that could be taken into account in the assessment of the contribution of the aid and the investment project to regional development in Portugal.
(249)
Thus, comments from Portugal and several interested parties refer to other important contributions to regional development in terms of social and environmental impact, increased training, and protocols with higher education institutions.
(250)
Portugal also referred to the development of the supply chain and the impact of the construction of the new units on the national industrial fabric, with an impact on civil engineering works, building works and mechanical engineering assembly. This is certainly a positive impact, but it is either only temporary or of general nature (see recital 154).
(251)
The Commission takes into account the non-temporary positive spill-over effects of the investment project in the regions concerned as presented by Portugal. In particular, the expected long life of the refineries (expected to be operational at least for 30 years), the positive impact on the subcontracting industry, the significant amount of training and the number of protocols with schools and universities point to the importance of the refineries in the concerned regions. Even if a large part of these positive spill-over effects are already present as a consequence of the long time existence of the refineries, it can be agreed that the investments certainly enhance the role of Petrogal’s presence both in Sines and in the Oporto area.
(252)
Portugal also submitted a cost-benefit analysis of the aid project. A cost-benefit analysis aims to go beyond an analysis of the viability of the project by the investor, and to take into account all the (discounted) social costs and benefits deriving from the project. In this context, a cost-benefit analysis quantifies the expected benefits, including the amount of taxes from direct and indirect employment, the avoided unemployment contribution (by safeguarding jobs), the amount of consumption taxes, the additional revenues for the port of Leixões, direct support for local communities, etc.
(253)
The cost-benefit analysis concludes that the aid is highly beneficial for Portugal. Of course, the geographic scope of the cost-benefit analysis goes beyond regions of Norte and Alentejo directly concerned by the investment project. However, if the national benefit is proportionally transferred to the regions concerned according to their respective economic weight, the Norte and Alentejo regions will capture 34,8 % of this national benefit.
(254)
Portugal also emphasised that the aid and the resulting investment had beneficial effects in other policy areas than regional development. Portugal insisted on the strategic importance of the investment project at national level and in terms of importance for European energy supply security. These beneficial effects include the reduced dependence on imports, a response to the increasing demand of diesel, the improvement of the energy efficiency in both refineries, and the positive environmental impact. These arguments cannot be taken into account for the assessment of the contribution of the aid to regional development.
(255)
Despite the apparent prima facie disproportional amount of aid per direct job created, the positive indirect effects (indirect jobs, spill-over effects, creation of high income jobs, enhancement of human capital, improvement of social wellbeing) point to a regional contribution to Alentejo and Norte that cannot be considered negligible. The Commission therefore considers its initial doubt as to the contribution of the aid to regional development removed.
(256)
Furthermore, subsequent sections on the application of the paragraph 68(a) and (b) show that the negative sectoral effects of the aid are limited as the markets concerned by the investment project are not underperforming, that is they are not in absolute or relative decline. In addition, Petrogal does not have a high market share in the relevant ex-refinery market that could be abused by anti-competitive behaviour. The substitution of heavy naphtha imports for the aromatics industry has limited effects on EEA suppliers. The Commission therefore considers its initial doubt that the negative sectoral effects of the aid are not outbalanced by its expected contribution to regional development as removed.
(257)
In accordance with paragraph 9 of the RAG, Petrogal is not a company in difficulty within the meaning of the Communication from the Commission on Community guidelines on State aid for rescuing and restructuring firms in difficulty (61).
(258)
In accordance with paragraph 39 of the RAG, Petrogal’s own contribution to eligible expenditure is above 25 % (see recital 36 above).
(259)
In accordance with paragraph 50 of the RAG, the eligible expenditure of the investment project is calculated on the basis of the eligible investment costs (see recital 35 above).
(260)
In accordance with paragraphs 71-75 of the RAG, the rules on cumulation of aid are respected (see recital 43 above).
(261)
In accordance with paragraph 40 of the RAG, the aid is granted under the condition that Petrogal maintains the investment project in the regions concerned for a minimum period of five years after its completion.
(262)
The Commission therefore considers that the aid complies with the general provisions of the RAG.
6.5. Compatibility with the criteria for large investment projects - verification of the doubts expressed in the opening decision
(263)
In the opening decision, the Commission expressed doubts as to whether the investment project can be considered to be a SIP within the meaning of paragraph 60 of the RAG, despite the fact that the refineries are not in immediate geographic proximity to each other.
(264)
Although there is no geographic proximity between the two refineries, Portugal considers that there are strong economic, functional and strategic links between them. Without the investment into the vacuum distillation unit in Matosinhos, the related investment into the hydrocracker in Sines would not be possible, due to the risk of frequent shortfalls on the market of vacuum gas oil (feedstock for the hydrocracker). Portugal therefore considers that the strong functional links make the refineries economically indivisible.
(265)
Competitor No 1 contests this approach as it considers that the fixed assets of the investment project are economically divisible.
(266)
One of the comments from third parties received in reply to the opening decision indicated that the increase in the production of heavy naphtha is crucial for the realisation of an investment by the group La Seda in Sines. The Commission has verified whether the investment by La Seda could constitute a SIP together with the investment in Matosinhos. Portugal has confirmed that the increase of the production of heavy naphtha will be exclusively used by Petrogal internally and that heavy naphtha will not be sold to third parties. Therefore, the Commission concludes that the investment project does not constitute a SIP with La Seda’s investment project.
(267)
Paragraph 60 of the RAG targets investment projects that are artificially divided into subprojects to avoid the scaling down mechanism that reduces the maximum aid intensity that can be applied to investment projects above EUR 50 million. In this particular case, the Commission has verified that the aid intensity applied (12,43 % NPV) is below the maximum aid intensity that should have been applied in case the investment project is considered as a SIP (14,28 % NPV) and therefore, lower than the maximum aid intensity of which the two projects, separately, could have benefited. Therefore, the maximum aid intensity, even in the case of a SIP, has been respected, and the Commission concludes that it is not necessary to decide whether the two projects in Sines and Matosinhos constitute a SIP or not despite their geographic distance, since the issue does not prejudice the compatibility assessment of the aid under the RAG.
(268)
The calculation of the aid intensity under paragraph 67 of the RAG depends on whether the investment project is considered a SIP or rather two separate investment projects. In the latter case, if the investments in the two locations are taken separately, then the calculation of the aid intensity would take into account the two different standard regional aid ceilings applicable for Sines (40 %) and for Matosinhos (30 %).
(269)
As notified by Portugal, the total planned eligible costs for the investment project amount to EUR 1 058 934 146 (EUR [ ] for the investment in Sines and EUR [ ] for Matosinhos) in nominal value.
(270)
The net present value of the investment in Sines amounts to EUR [ ] for a planned aid amount of EUR [ ] in net present value, corresponding to an aid intensity for this refinery of 13,12 % gross grant equivalent (GGE), which is below the adjusted maximum aid intensity of 15,94 %.
(271)
The net present value of the investment in Matosinhos amounts to EUR [ ] for a planned aid amount of EUR [ ] in net present value, corresponding to an aid intensity for this refinery of 10,66 %, gross grant equivalent (GGE), which is below the adjusted maximum aid intensity of 14,68 %.
(272)
In the opening decision, the Commission checked the aid intensity in the two regions, which is different, being 40 % in Sines and 30 % in Matosinhos, and recalculated the maximum aid intensity by weighing the aid intensities taking proportionally into account the investment (in net present value) in the corresponding region over the total investment. The result would be an aid intensity of 37,18 %, corresponding to an adjusted maximum aid intensity of 14,21 %.
(273)
Even if the investment project had been considered a SIP, the net present value of the total investment costs would amount to EUR 974 064 894. The total planned aid would amount to EUR 121 091 314 in net present value, corresponding to an aid intensity of 12,43 % GGE, which is below the previously calculated adjusted maximum aid intensity of 14,21 %.
(274)
Therefore, as the aid intensity in GGE would result below the adjusted maximum aid intensity considering the scaling down rules, the Commission considers that the proposed aid intensity for the investment project complies with paragraph 67 of the RAG.
(275)
Portugal has given assurances that the maximum aid amount and the maximum aid intensity as laid down in this Decision will not be exceeded, even in the case of lower or increased eligible expenditure.
(276)
In the opening decision, the Commission raised doubts regarding certain issues relating to the aid assessment in accordance with the rules laid down in paragraph 68(a) and (b) of the RAG. These issues were as follows:
-
whether the products concerned by the investment project were exclusively diesel and heavy naphtha, as claimed by Portugal, or also include other refinery-related products, given the potential substitutability of refinery products from the supply side and the fact that heavy naphtha may be considered an intermediate product within the meaning of paragraph 69 of the RAG;
-
whether the relevant product market is at ex-refinery level for both diesel and heavy naphtha, as claimed by Portugal;
-
whether the relevant geographic market for the products concerned must be defined at national, regional (Iberian Peninsula) or EEA level;
-
whether the beneficiary, Petrogal, and the Galp Energia and ENI groups to which Petrogal belongs, have a market share above 25 % of any of the relevant markets (paragraph 68(a) of the RAG);
-
for all the products concerned, whether the production capacity created by the investment project is more than 5 % of any relevant market measured using apparent consumption data and, if so, whether the average annual growth rate of the product concerned apparent consumption over the last five years is below the average annual growth rate of the EEA’s GDP.
(277)
In recitals 278 to 311, the Commission reassesses whether the thresholds of the paragraph 68(a) and (b) tests are exceeded in order to decide whether an in-depth assessment of the investment project is necessary. First, the products concerned and deemed concerned by the investment project are examined. Second, the resulting relevant product markets are identified. Third, whether the assessment should take place ex-refinery, retail or non-retail market level is analysed. In recitals 312 to 344, the product market and the relevant geographic market are established, following which the product market concerned is assessed with regard to Petrogal’s relevant market share. Finally, the analysis focuses on whether the product-capacity increase exceeds 5 % of the relevant EEA apparent consumption on a market where the growth of the EEA apparent consumption for the products concerned is underperforming.
(278)
Paragraph 69 of the RAG reads as follows: ‘The product concerned is normally the product covered by the investment project. When the project concerns an intermediate product and a significant part of the output is not sold on the market, the product concerned may be the downstream product ….’ Footnote 64 of that paragraph specifies that ‘Where an investment project involves the production of several different products, each of the products needs to be considered.’
(279)
In the opening decision, the Commission identified diesel and heavy naphtha as products directly concerned by the investment project. Since apparently the whole heavy naphtha production was used by Petrogal’s naphtha’s derivatives production, naphtha derivatives were also deemed a product concerned. The Commission also accepted Portugal’s assertion that the other horizontally related products produced by the refineries (gasoline, LPG, fuel oil, jet fuel, and bitumen) were not affected by the investment project.
(280)
The Commission notes Portugal’s explanation that refineries operate on the basis of a multi-product-production function where the input, crude oil, is transformed into a multitude of intermediate (for instance, heavy naphtha, vacuum gas oil) and final (for instance, gasoline, diesel) products. Many of the intermediate products are immediately reused within the different steps of the refining process as inputs (‘feedstocks’), whereas others are sold on the market or used as input for the first generation petrochemical industry, for instance, heavy naphtha for the aromatics production. The technical production function depends in particular on the type of crude oil used (not all types of crude oil can be processed in given installations), and the exact technical configuration of the refinery. A profit maximising refinery tries to optimise its profits over the whole range of products, the so-called ‘refining margin’, by adjusting the production of the different outputs, taking into account the technical restrictions resulting from the production function (and the type of crude oil used) and the input and output prices. However, the possibilities to adjust the configuration of an existing refinery without additional investments are extremely limited.
(281)
The refinery sector has faced structural changes over the last decade. The lighter types of crude oil have become more and more rare and are increasingly substituted by heavier types of crude oil. At the same time, market demand for diesel (an increasingly common substitute for gasoline as a propellant) has grown quickly. On the contrary the demand for fuel oil, used in electricity generation and maritime transport, is decreasing and expected to decrease further (due to its substitution in these uses through more environmentally-friendly technologies). The EU is a net importer of diesel and an exporter of gasoline (mainly to the US market which is expected to shrink).
(282)
As explained by Portugal, and confirmed by the Competitors No 1 and No 2, the economic driver for the investment project is, on the one hand, to allow the refineries to process heavier types of crude oil and, on the other, to change its configuration in a way that allows the refineries to produce more diesel and less fuel oil.
(283)
As described in Section 2.2, diesel and heavy naphtha are the products directly concerned by the investment project. Indeed, the investment project will increase the production of diesel (to the detriment of fuel oil) as well as the production of heavy naphtha, which according to Portugal is an inevitable technically caused side-effect. The Commission notes Portugal’s assertion that the other horizontally-related products produced by the refineries (gasoline, LPG, fuel oil, jet fuel, and bitumen) are not affected by the investment project.
(284)
However, the Commission ascertained in the formal investigation that the investment in Matosinhos into the new vacuum distillation unit and the new visbreaker will also lead to the production of vacuum gas oil. The increased production of diesel will take place in Sines, where the new hydrocracker unit will use as feedstock the vacuum gas oil produced in the refineries of Matosinhos and Sines. As a consequence, vacuum gas oil also has to be deemed a product directly concerned by the investment, since the investment project will lead to a significant increase of its production in Matosinhos refinery.
(285)
Portugal submitted that vacuum gas oil will be used exclusively as feedstock for the hydrocracker in Sines. Therefore, it should be considered as an intermediate product for the increased production of diesel and not be assessed separately. Portugal also stated that the necessary stable and secure supply of feedstock for a hydrocracker of the size of the one in Sines could not be ensured by purchasing the necessary quantities on the market. This is due to the very limited size and the high volatility in the open vacuum feedstock market, a spot market. As a consequence, no potential third party supply is excluded by the supplies of vacuum gas oil from Matosinhos to Sines.
(286)
The Commission accepts that vacuum gas oil is considered an intermediate product and that a significant part of the output of vacuum gas oil is not sold on the market (whilst no potential third party supplies are excluded). In this case, as laid down in paragraph 69 of the RAG, it can be concluded that with regard to the new vacuum distillation unit and the new visbreaker in Matosinhos, the product concerned is the downstream product, namely diesel.
(287)
The Commission also notes that Competitor No 1 considers that hydrocracking residues could be deemed a product concerned by the investment project (see recital 92). As Portugal explained that, due to the use of iso-cracking technology, the production of these residues is almost insignificant (see recital 183), the Commission does not take hydrocracking residues into account as a product concerned.
(288)
In the opening decision, the Commission expressed doubts as to whether diesel and naphtha were the only products concerned, pointing to the fact that naphtha may be considered an intermediate product within the meaning of paragraph 69 of the RAG, and that naphtha derivatives could be products deemed concerned for which the tests under paragraph 68(a) and (b) might have to be carried out.
(289)
Portugal submitted the following explanations:
-
The term naphtha covers both heavy and light naphtha; heavy and light naphtha are not substitutable, neither in their production, nor in their uses.
-
Heavy naphtha is a product which is used as feedstock in refining processes and in the production of a very wide range of chemical products, not only in the production of aromatics.
-
The investment project leads to the additional production of heavy naphtha in Sines: the Sines refinery heavy naphtha production is increased by [200-250] Ktonnes per year.
-
The largest part of the heavy naphtha produced in the Sines refinery is transported to Petrogal’s refinery in Matosinhos where it is processed, together with heavy naphtha imported from other countries and heavy naphtha produced in Matosinhos itself ([650-700] Ktonne on average in 2007-09), to reformer (62). The total heavy naphtha volume used in the Matosinhos refinery to produce reformer is [1 000-1 050] tonnes (on average in 2007-09).
-
Of the total additional production of [200-250] Ktonne of heavy naphtha in Sines, [100-150] Ktonne on are transported to Matosinhos (the remainder is reused as feedstock in the Sines hydrocracking process) to replace [100-150] Ktonne of imported heavy naphtha; the import volume of [250-300] Ktonne before the investment is reduced to [100-150] Ktonne, namely by [50-60] %.
-
92 % of imports of heavy naphtha in 2009 originated from outside the EEA, 8 % from the EEA (63).
-
The own production capacity of the Matosinhos refinery of heavy naphtha (average production 2007-09: [650-700] Ktonne) is not changed by the investment project.
-
Reformer is an intermediate product for the production of aromatics.
-
The production capacity of reformer is not changed by the investment.
-
The reformer produced in Matosinhos is used as feedstock to Petrogal’s Matosinhos aromatics plant.
-
The aromatics plant produces a wide range of primary aromatics or naphtha derivatives, in particular benzene, toluene, orthoxylene, paraxylene and solvents.
-
The production capacity of the aromatics plant (sales average in 2007-09: [400-450] Ktonne) is not changed by the investment project and no extension is planned.
-
The aromatics plant is an independent business unit; the internal price for heavy naphtha is, and will be after the investment, the import price of heavy naphtha. The sales price of the reformer to the aromatics plant is, and will be after the investment, calculated as [10-20] % of import parity of naphtha (CIF NEW) and [80-90] % of gasoline export parity (RBOB USA), and transport costs of Sines to Porto.
-
The raw material costs (heavy naphtha) represented some [90-100] % of the total production costs of the aromatics production. The additional production of heavy naphtha in Sines represents some 14 % of the total heavy naphtha processed to reformer.
-
The primary aromatics are sold on the market to the petrochemical industry, at market prices; Petrogal, with a market share below [0-5] %, is a price taker on the EEA aromatics market. The total turnover of Petrogal’s aromatics plant amounted to some EUR [ ] million in 2009. After the completion of the investment, [ ] % of the turnover (some EUR [ ] million on the basis of the 2009 turnover) would result from heavy naphtha additionally produced in Sines.
(290)
The Commission notes that Competitor No 1 considers that heavy naphtha is an intermediate product and that the assessment should include naphtha derivatives as products concerned.
(291)
To decide whether the paragraph 68(a) and (b) test have to be carried out for the naphtha derivatives, it is necessary to give an interpretation to the wording of paragraph 69 of the RAG. Paragraph 69 stipulates that the product concerned may be the downstream product when the product of the investment is an intermediate product, and a significant part of its output is not sold on the market. This wording aims at situations where the distortive effect of the aid on competitors is not felt, or only partially felt, on the market of the intermediate product, and is transferred to the final product market. On the basis of the information given by Portugal on the definition of the products concerned, the Commission considers that the aid neither affects the production volumes, nor the production costs, nor the price setting behaviour of Petrogal’s aromatics plant. In addition, the quantity of additional heavy naphtha produced in Sines is only of minor importance, compared to the overall quantity of heavy naphtha used to produce reformer. The Commission therefore considers that the aromatics markets are not, or only indirectly very insignificantly (via an indirect reduction of the naphtha import price, see subsequent section) affected by the aid for the investment project.
(292)
The Commission, therefore, considers that it is not appropriate to carry out the paragraph 68(a) and (b) tests for the aromatics markets.
(293)
At the same time, the Commission considers that the aid may affect the naphtha market, in so far as the investment project allows substituting imports and forces suppliers to find other outlets on the heavy naphtha market. The Commission therefore carried out the paragraph 68(a) and (b) tests with regard to heavy naphtha as a product concerned.
(294)
Paragraph 69 of the RAG specifies that the relevant product market includes the product concerned and its substitutes considered to be such either by the consumer (by reason of the product’s characteristics, prices and intended use) or by the producer (through flexibility of the production installations).
(295)
In the opening decision, the Commission could not conclude on the relevant market for the product(s) concerned, due to difficulties to identify definitely the list of products concerned.
(296)
In the opening decision, the Commission concluded that there were no substitutes for diesel from the consumer side. However, there were doubts on the supply side as to substitutability in the production of diesel, as flexibility of the production installations could lead to produce other types of products (mainly gasoline) by changing the refineries’ configurations.
(297)
In order to dispel these doubts, Portugal argued that the Commission merger decision (64) quoted by the Commission, referred to a different context when the unbalance between the supply and the demand in the gasoline and the diesel markets was much less important than it is nowadays and because of that the level of flexibility at the switch level between the production of these two products was still available. However, according to Portugal from 2000, with the important increase of diesel demand those choice levels ended and nowadays there is no additional capacity to meet the demand.
(298)
Whilst this explanation does not entirely exclude the possibility that diesel production facilities could be used for the production of gasoline, it seems unrealistic to assume that an undertaking could spend more than EUR 1 billion to increase its capacity to produce gasoline whilst an oversupply exists in Europe for the production of this commodity. Various studies (65) point to the decline in the demand for gasoline and residual fuel oil and an increase in the demand for diesel in the European motor fuel market. This shift in demand patterns has left refineries producing excess volumes of products which are declining in demand, and value, and insufficient volumes of product with growing demand and value (66). The consumption of gasoline in Europe is projected to fall significantly over the period 2010 to 2030, as a result of the switch from gasoline cars to diesels cars and the introduction of alternative sources of energy. Available studies indicate also that the demand for gasoline will decrease due to the use of more energy efficient cars in the USA (main export market for the European surplus) and the expected future role of electric cars.
(299)
Therefore, the Commission considers that in this specific case, for the type of investment and in light of the medium-term trend of the product market, the product concerned, also from the supply side, should be considered to be diesel.
(300)
In line with the discussion of the products concerned, the second relevant product market to be discussed is the market for heavy naphtha. In the Sines refinery, heavy naphtha production is a by-product of the diesel production, the driver of the investment. Heavy naphtha is used in the production of a very wide range of chemical products, not only in the production of aromatics. In its general uses, it cannot be replaced by any substitutes. The Commission therefore considers the market of heavy naphtha to be the relevant product market with regard to paragraph 68(a) and (b) tests.
(301)
Therefore, the Commission considers that the relevant product markets with regard to paragraph 68(a) and (b) tests, are the product markets for diesel and heavy naphtha. For information purposes, data will also be given for naphtha derivatives.
(302)
In the opening decision, the Commission could not conclude on the question of whether these markets should be assessed at the level of ex-refinery, non-retail or retail.
(303)
Competitors No 1 and No 2 consider that the relevant product market should be extended to retail and non-retail diesel sales (see recitals 93 and 116). Portugal considers that, for State aid cases, the correct level of assessment is the ex-refinery level. The provisions of the RAG do not specify at which level the paragraph 68(a) and (b) tests, and in particular the test under paragraph 68(a) of the RAG, should be carried out.
(304)
Depending on the issue to be analysed, and the underlying theory of harm, competition policy assesses the competitive situation of markets at different levels, manufacturing, distribution (non-retail) and retail. Market players are, for example for the car sector, consumers and individual car traders for the retail level, car traders and distributors for the non-retail level, and distributors and manufacturers for the manufacturing level. For the products concerned by this Decision, market players are, for example, car owners and petrol stations for the retail market, petrol stations and distributors for the non-retail market, and refineries and distributors for the ex-refinery market.
(305)
The manufacturing level corresponds in this Decision to the ex-refinery level. Portugal confirmed that the ex-refinery market is equivalent to the total diesel market. According to Portugal, the notion of ‘ex-refinery sales’ includes all sales made in large lots on a spot basis (directly at the refinery gate) to oil companies (including Galp Energia’s own companies), traders, resellers or large industrial consumers, including imports of diesel (67). Ex-refinery sales in Portugal correspond to all ex-refinery sales of Petrogal minus exports plus imports into Portugal. The supply side of the ex-refinery market in Portugal therefore includes Petrogal and non-Portuguese refineries exporting their products to Portugal and, for instance, for the demand side of the diesel market, different chains of petrol distributors, as Petrogal, Repsol, CEPSA, and BP that either buy or are supplied from Petrogal, or import diesel from outside Portugal.
(306)
The main purpose of the control of investment aid is not to protect consumers (or traders) against undesirable consequences of anti-competitive behaviour, such as the reduction of consumer rents through monopolistic pricing by cartels or market players abusing their dominant market position. In fact, the investment aid allows increasing output on the market, and thus leads to a price reduction that is prima facie, at least in the short and medium term, beneficial to consumers.
(307)
The objective pursued by the control of investment aid is rather to protect other producers and the economies of other Member States against excessive (namely going beyond the level of distortion that is considered compatible with the internal market within the meaning of Article 107(3) of the Treaty) distortive effects of the aid on competition and trade. This competition between manufacturers takes place at manufacturing level, and in this case, the competition between refineries takes place at the level of ex-refinery sales.
(308)
Whilst the standard regional aid ceilings laid down in the regional aid maps and the scaling down of aid intensities for large investment projects pursuant to paragraph 60 of the RAG are meant to impose a standard (and for large projects) progressive level of protection against such distortion of competition and effect on trade, the paragraph 68(a) and (b) tests are designed to filter out, for subsequent in-depth assessment, situations where competition between manufacturers may be particularly affected. The paragraph 68(b) test examines to what extent the investment aid involves a major capacity increase allowing the aid beneficiary to bring quantities on a market in absolute or relative decline under more favourable conditions than those faced by non-aided competitors. The paragraph 68(a) test examines to what extent the investment aid will maintain, reinforce, or create a strong market position for the aid beneficiary that could be abused by a dominant market player, by foreclosing the market for instance. In both situations, competitors may lose market shares on the market at manufacturing level, see their profitability reduced, or may be excluded of the market, whereas potential competitors may be prevented from market access.
(309)
The Commission therefore considers that the tests have to be carried out at manufacturing level. Indeed, the market situation at manufacturing level is decisive as State aid decisions on aid to production facilities assess the effects of aid on competition distortions between manufacturers and on trade between Member States. Moreover, it can be presumed that when the beneficiary’s market share upstream (ex-refinery) is high, this creates in itself a sufficiently high likelihood of finding a significant distortion of competition, irrespective of the market share downstream. Therefore, sales of diesel at retail and non-retail level, even if they were included in the relevant product markets definitions in previous Commission merger cases (68), do not need to be taken into account for the purpose of the paragraph 68(a) and (b) tests.
(310)
The paragraph 68(a) and (b) tests are simple filters that are meant to identify mechanically situations of risk to competition and trade. However, the detailed assessment of these risks is the purpose of the subsequent in-depth assessment. Whilst this in-depth assessment will normally address the situation of the market at manufacturing level, it may be necessary, for instance in case of market foreclosure, to analyse the impact of the aid in the downstream markets.
(311)
Therefore, taking into account the Commission’s decisional practice on State aid cases in other economic sectors, in particular the car sector (69), and the fact that the investment project exclusively concerns expenditure in Petrogal’s refining activity, for the purpose of applying the paragraph 68(a) and (b) tests, the ex-refinery level is the only relevant level for this Decision.
(312)
In the opening decision, the Commission expressed doubts as to whether the relevant geographic market for diesel should be considered as being EEA-wide, regional (Iberian Peninsula) or national.
(313)
Portugal considers that the relevant market for diesel should be wider than the national market, preferably the Western European market or EEA market. Competitors No 1 and No 2 do not differentiate between the level of the market to be assessed. They argue that the relevant geographic market should be the Portuguese market or, at the utmost, the Iberian market.
(314)
The Commission adopted in 1997 its Notice on the definition of the relevant market for the purposes of Community competition law (the ‘Notice’) (70). The Notice stipulates that the relevant geographic market comprises the area in which the undertakings concerned are involved in the supply and demand of products or services, in which the conditions of competition are sufficiently homogeneous and which can be distinguished from neighbouring areas because the conditions of competition are appreciably different in those areas.
(315)
The Notice is conceived as an assessment instrument for antitrust and merger control policies. It relies on the investigative powers available under such policies and is not directly applicable to State aid. The Notice explicitly recognises that ‘the focus of assessment in State aid cases is the aid recipient and the industry/sector concerned rather than the identification of competitive constraints faced by the aid recipient’. Nonetheless, the Notice states that elements of the approach developed therein ‘might serve as basis for the assessment of State aid cases’.
(316)
So far, the Commission has not yet published a notice on the principles and approach for the definition of the relevant product and geographic market for State aid cases. The RAG themselves do not give guidance on how the relevant geographic market should be defined. However, paragraph 70 of the RAG includes wording that seems to give some preference to the assessment at EEA level: ‘For the purpose of applying points (a) (…), sales (…) will be defined (…), normally in the EEA, or if such information is not available or relevant, on the basis of any other generally accepted market segmentation for which statistical data are readily available’.
(317)
The appropriate definition of a geographic market has to be seen in the light of the underlying theory of harm. However, it seems safe to assume that the test found in paragraph 68(a) of the RAG, regarding market shares exceeding 25 %, is meant to protect EEA competitors from being excluded from the market on which they operate or prevented access to that market (crowded out) by the anti-competitive behaviour of an aid beneficiary with market power.
(318)
For the purpose of this Decision, it is not relevant to define the exact geographic delimitation of the market at manufacturing level; as Petrogal’s market share exceeds the 25 % threshold on the national market only. It is sufficient to verify whether the national market constitutes the relevant geographic market. The arguments presented by the competitors, on which Portugal has commented, in particular regarding import barriers and limited storage capacity, were considered. It was concluded that a geographic market definition deviating from the default approach which defines markets for the purpose of the paragraph 68(a) and (b) tests as EEA market, and lays down the national market as relevant geographic market, can only be justified if there are clear indications that the market is largely closed. It is therefore necessary to assess whether there are barriers to trade that would impede undertakings competing with Petrogal on the non-retail market from importing diesel from non-Portuguese refineries if prices that are applied on the Portuguese ex-refinery market exceed those observed on the larger market.
(319)
In this context, the following was noted:
-
The diesel sold on the Portuguese market has the same technical characteristics as the diesel sold in neighbouring markets.
-
There are no import duties for intra-EEA trade.
-
There are no regulatory or administrative restrictions limiting imports to Portugal.
-
Statistical data provided by Portugal (see recital 195) show the existence of trade flows, both imports into Portugal, and exports from Portugal to neighbouring countries. Exports have decreased due to the increased need for diesel in Portugal.
-
Imports take place both via maritime and road transport; import volumes over the last years were highly reactive to external events, and increased significantly over the last years. The increase in imports shows that other operators have alternative supply options, and have a capability to replace direct supplies from Petrogal refineries with imports. From the information submitted by Portugal (see recital 195), it shows this is particularly evident for the year 2009, when production was stopped during several weeks following an accident at the Sines refinery.
-
Portugal rejects allegations that Petrogal controls more than 90 % of the existing storage capacity and clarifies that third parties’ storage capacity represents a delivery capacity of 2,9 Mtonnes per year, representing more than 50 % of the national market. No third party competitor was interested in buying additional storage capacity when it was offered for sale.
-
The competitors were invited by the Commission to give concrete examples confirming the existence of these barriers to trade or descriptions of situations in which they have suffered difficulties in importing diesel, but they did not submit such information.
(320)
In the absence of concrete examples and on the basis of the information provided by Portugal on storage capacities and imports, it is concluded that there is no evidence that restrictions on the availability of storage capacities and other barriers to import diesel de facto exist.
(321)
As for the prices of diesel acquired by third parties from Petrogal at ex-refinery level, they appear to be similar to the cost of importing diesel to Portugal. As suggested by Portugal during the notification and stated in Part 3.4.3 of the opening decision, prices at ex-refinery level are set to international product price quotations and, in the case of refinery products in Portugal, at Platts (Rotterdam) prices for the North-Western European region plus spreads (transport, freight, insurance, losses, and other). This points to a wider market than the national (Portuguese) one. Third party competitors did not put forward arguments regarding the ex-refinery prices applied by Petrogal, but limited their comments to Petrogal’s market power and position. Competitor No 1 remarked that the ratio of total diesel imports and exports was too low to justify a regional market, but did not indicate any shortage of diesel, or situation in which the control of storage capacity would have led competitors into difficulties.
(322)
Competitor No 2 rather remarked (see recital 109) that the investment project would transform Petrogal into a net exporter to other markets and would strengthen its market position on the Iberian Peninsula.
(323)
Therefore, it cannot be concluded that the relevant geographic market for diesel is national, as there appear to be no limitations to imports of diesel into Portugal, nor to exports to neighbouring countries. Thus, the relevant geographic market is at least the regional market, namely the Iberian Peninsula.
(324)
In the opening decision, the Commission expressed doubts as to whether the relevant geographic market for heavy naphtha should be considered as being EEA-wide, regional (Iberian Peninsula) or national.
(325)
Portugal considered that the relevant geographic market for heavy naphtha and naphtha derivatives was at least EEA, if not worldwide. The competitors did not object to this relevant geographic market definition.
(326)
Portugal’s comments were not rejected by interested parties and, given that heavy naphtha is a commodity which is easily transportable over long distances at low transport cost, the relevant geographic market is at least the EEA (71).
(327)
Paragraph 68(a) of the RAG stipulates that the Commission proceeds to an in-depth assessment if ‘the aid beneficiary accounts for more than 25 % of the sales of the product(s) concerned on the market(s) concerned before the investment or will account for more than 25 % after the investment’.
(328)
In the opening decision, the Commission was unable to confirm whether the threshold laid down in paragraph 68(a) of the RAG were exceeded due to doubts as to the appropriate definition of the relevant product and geographic market and the relevant level of assessment (ex-refinery, retail, non-retail). In addition, no data were available at group level (including ENI market shares). Data for naphtha derivatives was also unavailable.
(329)
Data provided by Portugal show that Petrogal’s ex-refinery diesel market share would be below 25 % in the regional market (Iberian Peninsula), as already stated in the opening decision and confirmed by Portugal during the formal investigation phase. This information refers only to Petrogal’s production capacity, given that Portugal declared that the ENI is not present at ex-refinery level in the Iberian Peninsula. Also for Western Europe and the EEA, Petrogal’s ex-refinery diesel market share at group level (including ENI’s market shares) is below 25 %, as is apparent from data provided by Portugal (see Tables 6 and 7 below).
Table 6
Combined market shares of Petrogal and ENI on the Western European market (in Mtonnes/year)
Product concerned
2007
2012
Petrogal and ENI sales
Western Europe market
Petrogal and ENI market shares
Petrogal and ENI sales
Western Europe market
Petrogal and ENI market shares
Diesel
[ ]
243,6
[5-10] %
[ ]
252
[5-10] %
Table 7
Combined market shares of Petrogal and ENI on the EEA market (in Mtonnes/year)
Product concerned
2007
2012
Petrogal and ENI sales
EEA market
Petrogal and ENI market shares
Petrogal and ENI sales
EEA market
Petrogal and ENI market shares
Diesel
[ ]
323,5
[5-10] %
[ ]
334,6
[5-10] %
(330)
On the basis of the figures in Tables 6 and 7 above, it is concluded that Petrogal does not account for more than 25 % of the sales of the product concerned on the relevant market at regional (Iberian Peninsula) level, as well as at Western European and EEA level, including the ex-refinery market shares at ENI’s group level. Therefore, for diesel, the threshold laid down in paragraph 68(a) of the RAG is not exceeded.
(331)
As the combined ENI-Petrogal market share does not exceed 25 %, it is not necessary to consider whether Petrogal’s market share is controlled by ENI to an extent which requires their combined market share to be taken into account.
(332)
According to information provided by Portugal, most refineries producing heavy naphtha, process it in-house in captive production. The data on market shares provided by Portugal for the purpose of the paragraph 68(a) test refer, as required by the test, to sales on the EEA, namely to the merchant market.
(333)
To examine whether the investment project is compatible with paragraph 68(a) of the RAG, Petrogal’s market share before and after the investment project has to be analysed and verified whether it exceeds 25 %.
Table 8
Market shares of Petrogal on the EEA market (in Ktonne)
Products concerned
2007
2012
Petrogal sales
EEA market
Petrogal market shares
Petrogal sales
EEA market
Petrogal market shares
Heavy Naphtha
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Naphtha derivatives:
[ ]
16 045
[0-5] %
[ ]
15 640
[0-5] %
-
Benzene
[ ]
10 093
[0-5] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Orthoxylene
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[5-10] %
-
Paraxylene
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Toluene
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Solvents
[ ]
599
[5-10 ] %
[ ]
599
[5-10] %
Table 9
Market shares of ENI on the EEA market (in Ktonne)
Products concerned
2007
2012
ENI sales
EEA market
ENI market shares
ENI sales
EEA market
ENI market shares
Heavy Naphtha
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Naphtha derivatives:
n.a.
16 045
n.a.
15 640
-
Benzene
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Orthoxylene
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Paraxylene
[ ]
2 169
[0-5] %
[ ]
2 169
[0-5] %
-
Toluene
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10 ] %
-
Solvents
n.a.
599
n.a.
599
Table 10
Combined market shares of Petrogal and ENI on EEA market (in Ktonne)
Products concerned
2007
2012
Petrogal and ENI sales
EEA market
Petrogal and ENI market shares
Petrogal and ENI sales
EEA market
Petrogal and ENI market shares
Heavy Naphtha
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Naphtha derivatives:
n.a.
16 045
n.a.
15 640
-
Benzene
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[5-10] %
-
Orthoxylene
[ ]
681
[10-20] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Paraxylene
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Toluene
[ ]
2 503
[10-20]%
[ ]
2 173
[10-20] %
-
Solvents
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[0-5 ] %
(334)
On the basis of the figures in Tables 8 to 10, it is concluded that Petrogal, alone, and in combination with ENI, has market shares below 25 % for the product concerned on the relevant product market for heavy naphtha at EEA level. Petrogal’s market share does not exceed 25 % on the derivatives markets either.
(335)
In addition, the total in-house production of heavy naphtha used by Petrogal in captive production, which is not reflected in the above market share data in Table 8, amounts to less than [ 5] % of the size of the EEA retail market. The additional production in the Sines refinery amounts to some [ 5] %.
(336)
On the basis of these considerations, it is concluded that, for heavy naphtha, the threshold laid down in the paragraph 68(a) test is not exceeded.
(337)
Paragraph 68(b) of the RAG provides that the Commission proceeds to the in-depth assessment if ‘the capacity created by the project is less than 5 % of the size of the market measured using apparent consumption data of the product concerned, unless the average annual growth rate of its apparent consumption over the last five years is above the average annual growth rate of the EEA’s GDP.’
(338)
Paragraph 70 of the RAG clarifies that ‘… For the purpose of applying points 68 (a) and (b), sales and apparent consumption will be defined at the appropriate level of the Prodcom classification, normally in the EEA, or, if such information is not available or relevant, on the basis of any other generally accepted market segmentation for which statistical data are readily available’.
(339)
In the opening decision, the Commission raised doubts, for all the products concerned, as to whether the production capacity created by the investment project was more than 5 % of each market measured using apparent consumption data and, if so, whether the average annual growth rate of the product’s apparent consumption over the last five years (before the start of the works) was below the average annual growth rate of the EEA’s GDP.
(340)
The Compound Annual Growth Rate (‘CAGR’) of the apparent consumption of diesel in the EEA for the years 2001 to 2006 is around 2,12 % in volume terms or 15,38 % in value terms. The corresponding CAGR of the EEA’s GDP for the years 2001 to 2006 reached 2,06 % in real terms (to be equated to volume terms) and 4,12 % in nominal terms (to be equated to value terms).
(341)
It results that the market for diesel cannot be considered underperforming if takes into account the CAGR, both in volume and in value terms, is compared respectively to the GDP growth rate in nominal and real terms. Therefore, it is not necessary to check whether the capacity generated by the investment project is more than 5 % of the market concerned.
(342)
To examine whether the investment project complies with paragraph 68(b) of the RAG, the Commission needs to verify whether the capacity created by the investment project is less than 5 % of the size of the market measured using apparent consumption data of the product concerned, unless the average annual growth rate of its apparent consumption over the last five years is above the average annual growth rate of the EEA’s GDP.
(343)
Portugal provided the following data presented in Tables 11 to 13 below. The figures in the column for the EEA market are identical to those in the market share tables indicated as EEA market (sales). Since the size of the retail market (sales) is smaller than the size of the apparent consumption including captive production, the data on production capacity increase over-estimate the importance of the increase. It can thus be said to constitute a worst-case scenario.
Table 11
The ratio of production capacity increase in the Sines refinery over the products concerned markets in the EEA (in Ktonne)
Products concerned
Production capacity in 2007
Production capacity in 2012
Increase in production capacity
EEA market in 2007
Share of capacity increase to EEA market
CAGR of the apparent consumption
Heavy naphtha
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Naphtha derivatives:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzene
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylene
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylene
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluene
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Solvents
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Table 12
The ratio of production capacity increase in Matosinhos over the products concerned markets in the EEA (in Ktonne)
Products concerned
Production capacity in 2007
Production capacity in 2012
Increase in production capacity
EEA market in 2007
Share of capacity increase to EEA market
CAGR of the apparent consumption
Heavy naphtha
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Naphtha derivatives:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzene
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylene
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylene
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluene
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Solvents
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Table 13
The ratio of the combined production capacity increase (in the Sines and Matosinhos refineries) over the products concerned markets in the EEA (in Ktonne)
Products concerned
Production capacity in 2007
Production capacity in 2012
Increase in production capacity
EEA market in 2007
Share of capacity increase to EEA market
CAGR of the apparent consumption
Heavy naphtha
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Naphtha derivatives:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzene
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylene
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylene
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluene
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Solvents
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
(344)
In all cases, the production capacity increase for the products listed in Tables 11 to 13 is below 5 % on the relevant product markets at EEA level. Thus, it is considered that the investment project does not exceed the threshold laid down in the first part of paragraph 68(b) of the RAG.
7. CONCLUSION
(345)
On the basis of the data presented in recitals 278 to 344, the investment project does not exceed the thresholds laid down in paragraph 68(a) and (b) of the RAG for the products concerned. Therefore, it is not necessary to conduct an in-depth assessment of the aid following the opening of the procedure provided for in Article 108(2) of the Treaty.
(346)
To conclude, the proposed regional investment aid in favour of Petrogal fulfils all the conditions set out in the RAG to be considered compatible with the internal market on the basis of Article 107(3)(a) of the Treaty. It is therefore not necessary to assess whether the aid could be approved on the basis of other Treaty derogations.
(347)
Portugal has exceptionally agreed that this Decision be adopted in English as its only authentic language,
HAS ADOPTED THIS DECISION:
Article 1
1. The State aid which Portugal plans to grant to Petrogal, amounting to EUR 160 484 007 in nominal value (EUR 121 091 314 in discounted prices) and representing a maximum aid intensity of 12,43 % in discounted prices, is compatible with the internal market in accordance with Article 107(3)(a) of the Treaty.
2. Implementation of the State aid referred to in Article 1(1) is accordingly authorised. In case of deviations from the planned eligible expenditure and from the notified granting schedule of the State aid, Portugal shall not exceed the maximum aid amount in discounted prices of EUR 121 091 314 nor the maximum aid intensity in discounted prices of 12,43 %.
Article 2
1. Portugal shall submit interim reports to the Commission every five years as from the date of this Decision. The interim reports shall provide updated information on the State aid amounts granted, on the execution of the aid contracts and on any other investment projects started at the Sines or Matosinhos refineries.
2. In addition, Portugal shall submit, within six months of the grant of the last tranche of the State aid, based on the notified granting schedule, a detailed final report including information on the State aid amounts paid, on the execution of the aid contracts and on any other investment projects started at the Sines or Matosinhos refineries.
Article 3
This Decision is addressed to the Portuguese Republic.
Done at Brussels, 3 August 2011.