РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 юли 2010 година
относно държавна помощ C 27/09 (ex N 34/B/09) Бюджетна субсидия за France Télévisionѕ, която Френската република възнамерява да приведе в действие в полза на France Télévisions
(нотифицирано под номер C(2010) 4918)
(само текстът на френски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/140/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 23 януари 2009 г. Френската република уведоми Комисията за намерението си да предостави бюджетна субсидия в размер на 450 млн. евро, вече включена в Закона за финансите, на France Télévisions за 2009 година. На 13 март 2009 г. Комисията поиска от нея допълнителна информация, която Френската република предостави на 25 май 2009 г. В това писмо Френската република разшири предмета на уведомлението, като изложи своето намерение да въведе постоянен многогодишен механизъм за публично финансиране на France Télévisions, част от който ще представлява годишна субсидия.
(2)
С писмо от 1 септември 2009 г. Комисията счете, че от една страна, бюджетната субсидия, гласувана за 2009 г., е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-долу „ДФЕС“), а от друга страна, уведоми Френската република за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС във връзка с новия механизъм за публично финансиране на France Télévisions за следващите години.
(3)
Френската република представи своите мнения на 7 октомври 2009 г.
(4)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно помощта.
(5)
Комисията получи мнения по този въпрос от заинтересованите страни. Тя ги препрати на Френската република, на която предостави възможност за отговор; коментарите на Франция бяха получени с писмо от 15 януари 2010 г.
(6)
На 23 април, 19 май и 22 юни 2010 г. Френската република предостави на Комисията разяснения или допълнителна информация.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЕХАНИЗМА ЗА ФИНАНСИРАНЕ
(7)
Механизмът за многогодишно финансиране, предмет на настоящото решение, е част от финансирането на мисиите за обществена услуга на France Télévisions, което Комисията разгледа в решенията си от 10 декември 2003 г. (3), 20 април 2005 г. (4), 16 юли 2008 г. (5) и 1 септември 2009 г. (6) Този механизъм обаче представлява различна мярка от тези, които са били предмет на решенията от 2003, 2005 и 2008 г. По-специално бюджетните субсидии, описани по-подробно по-долу, ще представляват по-голямата част от държавните средства, отпуснати на France Télévisions, като таксата за телевизия (contribution à l’audiovisuel public), наричана по-рано redevance, която е била предмет на решението на Комисията от 20 април 2005 г. и която, като съществуваща помощ, не е изменена от новите разпоредби. Тези два вида държавни средства ще имат за цел да покрият разходите за мисията за обществена услуга на France Télévisions, намалени с оставащите нетни търговски приходи.
II.1. Главни правни основания
(8)
Основните разпоредби за новия механизъм за публично финансиране се съдържат в Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г. за аудио-визуалната комуникация и за новата обществена услуга на телевизията. Помощта, за която е постъпило уведомление, е част от предвидена от закона по-обширна реформа на структурите и мисиите от общ икономически интерес на общественото аудио-визуално разпространение. Законът изменя законовите разпоредби, които уреждат мисиите за обществена услуга на France Télévisions, и по-специално Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията. Тези мисии са допълнително уточнени в спецификациите и в договора за целите и средствата на France Télévisions, които са одобрени с нормативни разпоредби, приети за прилагането на закона за свободата на съобщенията. Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г. съдържа и финансови разпоредби, от една страна, за изменение на данъчния кодекс, а от друга страна, за установяване на принципа за бюджетната субсидия, включена в закон за финансите за France Télévisions.
II.2. Дейностите и финансирането на получателя: France Télévisions
(9)
France Télévisions е акционерно дружество, учредено съгласно член 44-I от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията. Този закон във вида, в който е изменен, установява единствено предприятие, France Télévisions, в което участват по-рано отделните юридически лица за различни канали. Предприятието подлежи на икономически и финансов контрол, упражняван от френската държава. Дружественият му капитал е разделен на поименни акции, които могат бъдат притежавани само от държавата. Членове на управителния съвет са председателят, четиринадесет членове с петгодишен мандат, а именно двама депутати, назначавани от комисиите на Националното събрание и на Сената по културните въпроси, петима представители на държавата, пет лица, назначавани от Върховния съвет по аудио-визуалните въпроси, и двама представители на персонала.
(10)
France Télévisions е първата френска аудио-визуална група. В нея са наети около 11 000 души и тя включва каналите France 2, France 3, France 4, France 5 и France Ô, които се излъчват на територията на континентална Франция, както и RFO, дружество, в което влизат обществени радиа и телевизии, които се излъчват в отвъдморските департаменти и територии. Групата включва и рекламен отдел, въпреки че към настоящия момент се обсъжда неговото закриване, както и дружества, които се занимават с дейностите по диверсификация. Някои канали на France Télévisions се излъчват в много държави-членки, по-конкретно в Белгия и Люксембург.
(11)
Оборотът на France Télévisions през 2007 г., последната бюджетна година преди обявяването на реформата на общественото аудио-визуално разпространение, е възлизал на 2 927 млн. евро, 64,2 % от които са от приходите от таксата (redevance), 28,1 % от рекламни приходи (реклама и спонсорство) и 7,7 % от други приходи. В периода 2003-2007 г. делът на отделните елементи от оборота продължава да бъде относително постоянен, като приходите от реклама и спонсорство варират между 30 и 28 %. Цялата група е постигала леко положителни нетни резултати всяка година от периода 2003-2007 г., като общият им размер за целия период възлиза на 99 млн. евро.
(12)
Тази тенденция се е обърнала след обявяването на реформата на общественото аудио-визуално разпространение през януари 2008 г., което е довело по-специално до загубата в бъдеще на приходите от реклама. През бюджетната 2008 година групата France Télévisions регистрира дефицит, с отрицателни нетни резултати в размер на [50-100] (7) млн. евро (от които [50-100] млн. евро в областта на обществената услуга), в резултат именно на сериозния спад на приходите от реклама, който извънредното вливане на 150 млн. евро капитал, одобрено от Комисията в решението ѝ от 16 юли 2008 г., не е успяло да компенсира напълно. За 2009 г., след като влиза в сила реформата на общественото аудио-визуално разпространение, чрез окончателно изплатената бюджетна субсидия от 415 млн. евро, одобрена от Комисията в решението ѝ от 1 септември 2009 г., намалените приходи от реклама са почти компенсирани и групата France Télévisions е регистрирала нетен резултат с малък излишък ([10-20] млн. евро). Все пак в областта на обществената услуга е продължило регистрирането на малък дефицит от около [0-5] млн. евро, тъй като положителният резултат се е дължал на търговските дружества на групата.
(13)
Дейностите и управлението на France Télévisions през последните години, 2004-2008 г., и позицията на предприятието на фона на реформата на общественото аудио-визуално разпространение са описани в сравнително критичен доклад на Сметната палата на Франция „France Télévisions и новата обществена телевизия“. Докладът, на който се позовават някои трети заинтересовани страни в мненията си, е бил приет на разискване и обявен публично на 14 октомври 2009 г., т.е. след решението за откриване на процедурата. В доклада се установява наличието на неизползвани маржове за напредък в управлението и резултатите на France Télévisions към момента и в него се излагат препоръки за бъдещи подобрения в новия контекст на реформата.
II.3. Мисиите за обществена услуга на France Télévisions
II.3.1. Определение на мисиите за обществена услуга в закона
(14)
Член 43-11 от изменения Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. излага мисията за обществена услуга на France Télévisions, като определя, че обществените канали „в името на общия интерес имат мисии за обществена услуга. Те предлагат на обществеността, във всички нейни измерения, разнообразни и плуралистични програми и услуги, с изисквания за качество и новаторство, при зачитането на правата на личността и конституционно определените демократични принципи. Те представят диверсифицирано предлагане на аналогови и цифрови програми в областта на информацията, културата, знанията, забавленията и спорта. Те имат положителен ефект върху демократичния дебат, върху обмена между отделните части от населението, както и върху социалното включване и гражданствеността. Те изпълняват дейности в полза на социалното сближаване, културното разнообразие и борбата с дискриминацията и предлагат програми, които отразяват разнообразието на френското общество. Те гарантират насърчаването на френския език и съответно на регионалните езици и подчертават разнообразието на културното и езиковото наследство на Франция. Те допринасят за развитието и разпространението на интелектуалното и артистичното творчество и гражданските, икономическите, социалните, научните и техническите познания, както и за аудио-визуалната и медийната грамотност. Те улесняват обучението по чужди езици. Те участват в обучението в областта на околната среда и устойчивото развитие. Чрез подходящи механизми те улесняват достъпа на глухи лица и лица с увреден слух до излъчваните програми. Те гарантират честност, независимост и плурализъм на информацията, както и на плуралистичното изразяване на мисловните течения и на мнението при зачитане на принципа на равно третиране и на препоръките на Върховния съвет по аудио-визуални въпроси. Организациите от публичния сектор на аудио-визуалните комуникации, с цел изпълнението на мисиите им, допринасят за външните аудио-визуални дейности, разпространението на франкофонията и разпространението на френската култура и език по света. Последните имат за цел да разработят нови услуги, които да обогатят или допълнят предлагането на програми, както и новите техники за създаване и разпространение на аудио-визуалните програми и услуги. Всяка година в парламента се внася доклад, за да се извърши преглед на прилагането на разпоредбите на настоящия член.“
II.3.2. Тълкуване на задълженията за обществена услуга в дейностите на France Télévisions
(15)
По отношение на конкретното тълкуване на мисиите в раздел I от член 44 от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. се посочва, че на France Télévisions е възложено да разработи и планира телевизионни емисии и аудио-визуални услуги, които отговарят на мисиите за обществена услуга, посочени в член 43-11 и в спецификациите, предвидени в член 48 от същия закон.
(16)
Декрет № 2009-796 от 23 юни 2009 г. определя спецификациите от този момент нататък само за France Télévisions. Спецификациите очертават дейността на каналите на France Télévisions заедно със задължителните програмни ангажименти за излъчване, често в „най-гледаното време“, ежедневни културни емисии, музикални емисии, по-специално за класическа музика, с представяне на европейски и регионални оркестри, театрални спектакли или спектакли за популяризиране на научни знания (членове 4-7 от спецификациите). France Télévisions също така е длъжно да включва европейското измерение във всички свои програми, а именно като излъчва репортажи за начина на живот или културни практики на други държави-членки и като излъчва емисии с религиозен характер, посветени на основните вероизповедания във Франция (членове 14 и 15 от спецификациите). Задължението за привличане на широка и балансирана публика от цялата общественост също е посочено (член 18).
(17)
От друга страна, съгласно член 53 от Закон № 86-1067 за свободата на съобщенията, държавата и France Télévisions са сключили многогодишни договори за целите и средствата за срок между три и пет години. Договорите за целите и средствата, при зачитане на мисиите за обществена услуга на France Télévisions, определят по-специално:
-
приоритетните оси на развитието му,
-
поетите ангажименти по отношение на разнообразието и иновацията в творчеството,
-
минималните суми за инвестиции на France Télévisions в европейски кинематографични и аудио-визуални продукции, както и във френски такива, в процент от приходите му и в абсолютна стойност,
-
ангажиментите, чрез които се осигурява участие и гражданственост на лицата с увреждания, адаптиране на всички телевизионни програми за глухи лица или лица с увреден слух,
-
ангажиментите, чрез които се осигурява излъчване на телевизионни програми, до които посредством адаптирани средства достъп имат слепи лица и лица с нарушено зрение,
-
очакваните разходи за дейностите му за всяка от въпросните години, както и количествените и качествените показатели за изпълнение и резултати, които са приети,
-
размера на държавните средства, които трябва да му бъдат отпуснати, като се посочват приоритетните за развитието на бюджета на програмите,
-
размера на очаквания доход от собствените приходи, като се разграничават приходите от реклама и приходите от спонсорство,
-
икономическите перспективи за услугите, които водят до плащане на цена,
-
при необходимост, перспективите по отношение на възстановяването на финансовия баланс.
(18)
Понастоящем задълженията за обществена услуга на France Télévisions са предмет на договора за целите и средствата за 2007-2010 г. „France Télévisions, първата група от безплатни канали в цифровата ера“ от 24 април 2007 г., подписан от компетентните министри и президента на France Télévisions. В раздела за цел I.2 „Насърчаване на стойностите, свързани с идентичността, на обществената услуга“ договорът поставя цели, насочени към конкретни действия, заедно с количествени и качествени показатели, които да бъдат постигнати в области като:
-
улесняването на достъпа на по-широката публика до културните програми и в контекста на демократизацията на културата, като се излъчва културна програма поне в най-гледаното време,
-
отразяването на плурализма в информацията и гражданския дебат,
-
предлагането на широк набор от спортни дисциплини, като се набляга на най-малко показваните спортове по частните канали,
-
отразяването на разнообразието и подобряването на видимостта на компонентите на френското общество,
-
подпомагане на опазването на френската и европейската културна идентичност, разбирането на функционирането на Съюза и неговия принос, както и на овладяването на чужди езици.
(19)
Договорът предвижда и многогодишен финансов пакет, който включва клауза за корекция, според която, в зависимост от развитието на приходите от реклама, държавата и групата приемат да договорят корекция на необходимостта от държавни средства, тоест излишъците, които не са предоставени за намаляване на необходимостта от държавни средства, ще бъдат приоритетно предназначени за разходите, свързани с аудио-визуалното творчество.
(20)
След реформата действащият договор за целите и средствата беше изменен за периода 2009-2012 г. С изменението, описано по-детайлно по-долу, що се отнася до финансовата му част, се укрепват допълнително стойностите, свързани с идентичността, на обществената услуга, предоставяна от France Télévisions, и се определят нови количествени показатели, които трябва да бъдат постигани на година в някои области, посочени в съображение 18.
II.3.3. Въвеждане на нови новаторски аудио-визуални услуги
(21)
Новите спецификации на France Télévisions предвиждат въвеждането на поредица от новаторски услуги, предназначени да обогатят програмното предлагане, като въвеждане на услуги за комуникация, услуги за аудио-визуални медии по заявка или допълнително съдържание за обогатяване на програмите му. Също така в изменението на договора за целите и средствата се предвижда и въвеждане на новаторски услуги, а именно безплатни или платени видеоматериали по заявка, персонална мобилна телевизия, излъчване по Интернет, мобилни приложения, регионални или тематични WebTV.
II.3.4. Външен контрол върху задълженията за обществена услуга, включително въвеждането на нови услуги
(22)
В съответствие с член 53 от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. управителният съвет на France Télévisions одобрява проекта на договора за целите и средствата на това дружество и провежда разискване по годишното му изпълнение, като резултатът от разискването се обявява публично. Преди подписването им договорите за целите и средствата, както и евентуалните изменения към тези договори, се предават на комисиите на Националното събрание и на Сената по културните и финансови въпроси, както и на Върховния съвет по аудио-визуални въпроси. Комисиите могат да изпратят становище в срок от шест седмици.
(23)
От друга страна, президентът на France Télévisions представя годишен доклад за изпълнението на договора за целите и средствата пред комисиите на Националното събрание и на Сената по културните и финансови въпроси. При представянето на доклада за изпълнението на договора за целите и средствата пред компетентните комисии на Националното събрание и на Сената президентът на France Télévisions представя отчет за дейността и работата на консултативния съвет за програмите, създавани в телевизията, съставен от зрители, който трябва да издава становища и препоръки по отношение на програмите.
(24)
Също така предварителният проект на спецификациите на France Télévisions, определен с декрет, е бил предмет на обществено допитване от 10 до 24 ноември 2008 г., в което около петнадесет организации са дали своя принос, което е довело до изменения на първоначалния текст, като накрая е поискано становището на Върховния съвет по аудио-визуални въпроси. По отношение на външния контрол върху изпълнението му член 48 от закона от 30 септември 1986 г. предвижда внасянето на годишен доклад от Върховния съвет по аудио-визуални въпроси пред комисиите на Националното събрание и на Сената по културните въпроси. Докладът също така се предава и на Министерството на културата и комуникациите.
(25)
Тези парламентарни комисии, както и Върховният съвет по аудио-визуални въпроси могат да изслушват трети страни. На практика заинтересованите страни редовно се изслушват от тези инстанции, пред които те представят становищата си по въпроси, които са от интерес за общественото аудио-визуално разпространение.
II.4. Финансова компенсация за постепенно намаляване, последвано от премахване на рекламите
(26)
За да станат обществените телевизионни програми по-свободни и по-малко зависими от търговските трудности, член 53, алинея VI от изменения Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията предвижда намаляването, последвано от премахване на рекламите: „Програмите, излъчвани между двадесет часа и шест часа от националните телевизионни служби, посочени в раздел I от член 44, с изключение на техните регионални или местни програми, не съдържат реклами, освен такива за стоки или услуги, представени под общото им наименование. Тази разпоредба се прилага също и към програмите, излъчвани чрез тези служби между шест часа и двадесет часа, считано от спирането на наземното аналогово радиоразпръскване на телевизионните услуги, посочени в същия раздел I, на цялата територия на континентална Франция. Тя не се прилага към кампании от общ интерес.“
(27)
Спирането на наземното аналогово радиоразпръскване на телевизионните услуги е предвидено най-късно за 30 ноември 2011 г. Освен изключението за рекламата на стоки или услуги без търговска марка са предвидени изключения за излъчването на реклами за отвъдморските департаменти и общности или за Нова Каледония, ако няма частна телевизия, излъчвана в некодиран вид чрез наземно радиоразпръскване.
(28)
Както е предвидено в член 53 от изменения Закон № 86-1067 за свободата на съобщенията, след намаляването, последвано от премахването на рекламите, за да бъде изпълнен законът, държавата предоставя финансова компенсация на France Télévisions при определяни във всеки закон за финансите условия. За тази цел Франция е създала нова програма, озаглавена „Принос към финансирането на общественото аудио-визуално разпространение“ като част от мисията „Медии“ от общия бюджет на държавата. Само ориентировъчно, френските органи считат, че делът на държавната субсидия, която допълва постъпленията от таксата за телевизия (contribution à l’audiovisuel public), би възлизал на около 460 млн. евро през 2010 г., 500 млн. евро през 2011 г. и 650 млн. евро през 2012 г.
(29)
Френската република заявява, че за всяка година публичното финансиране, част от бюджетната субсидия, ще бъде определяно в зависимост от разходите за изпълнението на мисията за обществена услуга на France Télévisions и събирано с постъпленията от таксата за телевизия (contribution à l’audiovisuel public), като се приспаднат оставащите търговски приходи. Във връзка с това френските органи представиха очакваните приходи от и разходи за обществената услуга на France Télévisions, определени въз основа на бизнес плана за 2009-2012 г., и обобщени по-долу:
Таблица 1
Очаквани приходи и разходи за обществената услуга на France Télévisions за 2010-2012 г.
(В млн. евро)
2010 г.
2011 г.
2012 г.
Бюджет
Очакван бюджет
Очакван бюджет
A.Държавни средства
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
Б.Други приходи (реклама, спонсорство и др.)
[300-600]
[300-600]
[300-600]
В.Брутни разходи за обществената услуга
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
Г.Нетни разходи за обществената услуга (В + Б)
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
Разлика м/у нетните разходи за общ. услуга - държавните средства (Г + A)
[- 50-50]
[- 50-50]
[- 50-50]
Източник: Мнение на Франция от 15 януари 2010 г.
(30)
Таблицата по-горе показва очаквания дефицит, който съответства на нетните разходи, които не са покрити от сметките за обществената услуга на France Télévision през 2010 и 2011 г. Този дефицит би трябвало да бъде частично намален през 2012 г., с малък излишък, предвиден в размер на [30-50] млн. евро, или [0-5] % от нетните разходи за обществената услуга. Очакваният излишък за 2012 г., ако се потвърди на практика, което предполага, че приходите и разходите са развиват според очакванията, продължава да бъде по-малък от общо прогнозирания дефицит за 2010 и 2011 г. В съответствие с текущия договора за целите и средствата излишъкът, който не е предназначен за намаляването на необходимостта от държавни средства, следва да бъде приоритетно предоставен за разходите в полза на аудио-визуалното творчество. Тъй като по принцип аудивизуалното творчество е предназначено за изготвянето на програмите, евентуалният излишък не следва да финансира търговски дейности.
(31)
Уместно е да се отбележи, че бизнес планът за 2009-2012 г., включен в глава V от изменението към текущия договор за целите и средствата, замества финансовото перо от договора, сключен през април 2007 г., като взема предвид новата рамка, въведена с реформата, и финансовите последици от нея. Бизнес планът предвижда намаляване на общите брутни разходи за предоставянето на обществената услуга за периода 2010-2012 г., с намаление на оперативните разходи спрямо първоначалния договор, намаляване на разходите за излъчване и оползотворяване на взаимодействията, които произтичат от общото предприятие, като това се случва въпреки въвеждането на нови елементи на разходите, придружаващи реформата.
(32)
По отношение на приходите очакваните държавни средства, макар и да нарастват, не балансират напълно сметките за периода 2010-2012 г. и, както е посочено в таблица 1, продължават да бъдат по-малки от брутните разходи за обществената услуга, тоест финансовият баланс в прогнозите зависи от оставащите всяка година търговски приходи. Също така бизнес планът излага интереса на предприятието и на държавата да постигнат баланс по-бързо от очакваното, както и посочва необходимостта от точен и периодичен мониторинг, като се имат предвид положителните и отрицателните рискове.
II.5. Поставяне на таван за държавните средства
(33)
Член 44 от изменения Закон № 86-1067 за свободата на съобщенията постановява също, че „Държавните средства, отпуснати на организациите от публичния аудио-визуален сектор, като компенсация за възложените задължения за обществена услуга, не превишават размера на разходите за изпълнение на посочените задължения“. Тази разпоредба е резултат от поетите ангажименти от Френската република за изрично включване в закона на принципа да няма свръхкомпенсация на задълженията за обществена услуга в рамките на процедурата, която е довела до решението на Комисията за съвместимост от 20 април 2005 г. относно използването на средствата от таксата (redevance) (8).
(34)
В съответствие с посочения по-горе ангажимент в член 2 от Декрет № 2007-958 от 15 май 2007 г. относно финансовите отношения между държавата и организациите от сектора на обществената телевизия е включен същият текст като този на член 53 от закона от 30 септември 1986 г., като се вземат предвид „преките и косвените приходи, получени от мисията за обществена услуга“, и се уточнява, че разходите за изпълнение на задълженията за обществена услуга се установяват чрез отделни сметки. В член 3 от декрета се предвижда задължение за France Télévisions и филиалите му да спазват пазарните условия за всички свои дейности, както и изготвянето от външна организация на годишен доклад за изпълнението на това задължение, внасян пред компетентния министър, Националното събрание и Сената.
(35)
Комисията е получила и разгледала доклади за изпълнение на членове 2 и 3 от декрета за бюджетните 2007 и 2008 година (докладите, изготвени съгласно член 3 от декрета, са били одобрени за 2007 г. от одиторите PriceWaterhouseCoopers и KPMG и за 2008 г. от Cabinet Rise), както и проекта на доклада, предвиден в член 2, за 2009 г.
II.6. Нови такси, предвидени в реформата на общественото аудио-визуално разпространение
(36)
Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г. също така е изменил данъчния кодекс относно въвеждането на нови такси върху рекламата и електронните комуникации.
II.6.1. Такса върху рекламите
(37)
В дял II от част I на книга I от данъчния кодекс вече е включена глава VIIе, която въвежда такса, дължима от всеки установен във Франция оператор на телевизионни услуги. Таксата се начислява върху размера, без данъка върху добавената стойност, на плащаните от рекламодателите за излъчването на рекламите им суми на съответните задължени лица или поръчители на рекламите, като се приспадат сумите, изплатени съгласно предвидената в член 302а KC такса от общия данъчен кодекс, които се плащат от операторите и разпространителите на телевизионни услуги, които излъчват аудио-визуални продукции, които могат да получат подкрепа от страна на Националния център по кинематография. Тези суми са предмет на договорено намаление с 4 %. Таксата се изчислява в размер на 3 % от частта от размера на годишните плащания, без данъка върху добавената стойност, свързан с всяка телевизионна услуга, която превишава 11 млн. евро.
(38)
Въпреки това за телевизионните услуги, различни от излъчваните чрез наземно аналогово радиоразпръскване, този процент е 1,5 % през 2009 г., 2 % през 2010 г. и 2,5 % през 2011 г. Временно за всички задължени лица до годината на премахване в континентална Франция на наземното аналогово радиоразпръскване на телевизионни услуги таванът на таксата е определен на 50 % от нарастването на нейната основа, установено за календарната година, за която се дължи таксата, спрямо 2008 г. При всички положения размерът на таксата не може да бъде по-малък от 1,5 % от основата. Независимо от това за операторите на телевизионни услуги, чиито ежедневни зрители извън континентална Франция са над 90 % от общия брой на зрителите им, размерът, който трябва да бъде приет за изчисляването на таксата, се намалява с размера на сумите, плащани за излъчването на реклами, предназначени за европейския или световния пазар, умножено по дела в общия годишен брой от броя на зрителите, които се намират извън континентална Франция.
II.6.2. Такса върху електронните комуникации
(39)
В дял II от част I на книга I от общия данъчен кодекс вече е включена глава VIIж, която въвежда такса, дължима от всеки оператор на електронни комуникации, който предоставя услуга във Франция, и която е предмет на предварително заявяване пред Органа за регулиране на електронните съобщения. Таксата се начислява върху размера, без данъка върху добавената стойност, на абонаментите и други плащани от потребителите суми, като възнаграждение за услугите за електронни комуникации, като се приспада размерът на дотациите за осчетоводените амортизации през приключената бюджетна година в рамките на годината, през която таксата е станала изискуема, когато се отнасят до закупени съоръжения и оборудване, считано от влизането в сила на закона, от операторите, за нуждите на инфраструктурата и мрежите за електронни комуникации, установени на националната територия и срокът за амортизация на които е по-малък или равен на десет години. Таксата се изчислява в размер на 0,9 % от частта на основата, която превишава 5 млн. евро.
III. ПРИЧИНИ, ДОВЕЛИ ДО ОТКРИВАНЕТО НА ПРОЦЕДУРАТА
(40)
В решението си за откриване на официалната процедура по разследване Комисията е счела, че предвидената компенсация от 2010 г. може да представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС и е било уместно да се разгледа съвместимостта ѝ с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС, съгласно принципите и правилата, приложими към обществената услуга радио- и телевизионно разпространение.
(41)
По отношение на съществуването на дейност по обществена услуга към ясно определените мисии с официален акт, която подлежи на съответните механизми за контрол, без да изразява съмнения, Комисията е заключила, също както в решенията си от декември 2003 г., април 2005 г., юли 2008 г. и септември 2009 г., че мисиите за обществена услуга на France Télévisions са ясно определени в официалните актове, издадени или одобрени от Франция, съгласно правилата, които предвиждат независим контрол на France Télévisions.
(42)
За разлика от това по отношение на разглеждането на пропорционалността на финансовата компенсация, предвидена спрямо нетните разходи за дейността по обществената услуга, като се отчитат също така ефектите от помощта, Комисията е изразила съмнения по два въпроса, а именно:
-
от една страна, рискът от свръхкомпенсация на нетните разходи за обществена услуга за 2012 г. и евентуално за 2010 и 2011 г., тъй като за тези години Комисията не е разполагала с толкова подробна информация като тази, предоставена от френските органи за 2009 г., и
-
от друга страна, по отношение на евентуалното съществуване на връзка между предназначението на приходите от таксите върху рекламата и електронните комуникации и помощта, която ще бъде изплатена на France Télévisions, и доколкото такава връзка е могла да бъде установена, по отношение на отрицателните ефекти от тях и съвместимостта им с договора, а именно в рамките на преглед на конкурентоспособността след реформата на финансирането на France Télévisions, който не е бил извършен.
(43)
От друга страна, Комисията е привлякла вниманието на френските органи към приемането на 2 юли 2009 г. на нейното Съобщение относно прилагането на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение (9) (наричано по-долу „съобщението относно радио- и телевизионното разпространение“), приложимо към помощта, за която е постъпило уведомление, от момента на публикуването му, и е приканила френските органи да вземат предвид преразгледаното съобщение в мнението си.
IV. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(44)
В мнението си от 2 ноември 2009 г. Дружеството на авторите и композиторите в областта на драматичното изкуство (SACD) насочи вниманието на Комисията върху значението на задълженията, които има France Télévisions в подкрепата на аудио-визуалното творчество, свързано с наследството. Това значение е щяло да бъде увеличено в края на 2008 г. с междубраншово споразумение, което е щяло да бъде включено в бъдещ договор за целите. Така през 2010 г. France Télévisions ще трябва да отдели за аудио-визуалното творчество, свързано с наследството, 19 % от оборота, включен в основата за 2009 г., като през 2012 г. този размер трябва да достигне 20 %, или 420 млн. евро. В замяна на това еквивалентният дял на TF1 е определен максимално на 12,5 %, а този за M6 и DTT каналите съответно няма да превиши 11 %. Задължението в подкрепа на киното също ще се увеличи с 1,2 % над средния годишен процент до 2012 г. Премахването на рекламата ще бъде придружено от нарастване на разходите за програмната схема в областта на собствените, а не чужди произведения, които свидетелстват за ангажимент в полза на новаторска и качествена обществена услуга.
(45)
Френската федерация по телекомуникациите и електронните комуникации (FFTCE) в мнението си от 30 октомври 2009 г., към което се присъединява Iliad, която не е член на FFTCE, счита, че премахването на търговската реклама само по себе си не допринася за мисията за обществена услуга на France Télévisions. Тъй като рекламата не е неразделна част от тази мисия, всяка субсидия, която цели единствено компенсирането на пропуснати ползи, без значение каква е мисията, би била сама по себе си държавна помощ, несъвместима с член 106, параграф 2 и член 107 от ДФЕС. Тази компенсация трябва да покрие самите разходи за обществената услуга, които трябва да бъдат отразени в отделни сметки. Размерът на субсидията е определен за предстоящите години въз основа на очакваната загуба на търговски приходи, което при един влошен пазар сериозно нарушава конкуренцията с частните излъчващи оператори. Тъй като общият рекламен оборот на France Télévisions при един влошен пазар несъмнено не би достигнал 500 млн. евро, френските органи са поели задължението да изплатят 450 млн. евро през 2009 г. само в замяна на премахването на рекламата след 20 часа. В бъдеще приходите от субсидията също биха били много по-големи от рекламните приходи, получени при липсата на реформа.
(46)
По отношение на мисията за общ икономически интерес FFTCE отбелязва, че задълженията на France Télévisions като член на Европейския съюз за радио и телевизия (UER), освен съгласно устава на последния, съществуват от по-рано и биха се приложили без включването им във френския закон. Неясните иначе трудности, които създава законът, не биха били по същество по-различни от произтичащите от устава на UER, който TF1 и Canal + спазват и като членове, така че дадена субсидия за компенсация в рамките на закона трябва да бъде квалифицирана като държавна помощ.
(47)
В крайна сметка FTTCE счита, че новата такса върху оборота на операторите на електронни комуникации, въведена с реформата на общественото аудио-визуално разпространение, е предназначена за финансирането на France Télévisions. Освен декларираното от страна на органите предназначение на новата такса, промените в основата ѝ и ставката ѝ ще променят и размера на субсидията. Въвеждането на такава такса нарушава член 12 от Директива 2002/20/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги (10), тъй като държавите-членки не могат да постановят спрямо операторите никаква друга такса върху оборота освен предвидените в директивата данъци.
(48)
В мнението си от 2 ноември 2009 г. Асоциацията на частните канали счита, че лошото управление на France Télévisions, за което Сметната палата е привела много примери, влошава инфлационния ефект, установен на пазара за производството на програми и закупуването на права. При липсата на аналитично счетоводство трудният контрол на разходите създава несигурност по отношение на определянето на разходите за мисиите за обществена услуга, които трябва да бъдат финансирани, със сериозен риск от свръхкомпенсация. Тъй като редица белези сочат, че приходите от новата такса за телевизия ще бъдат предоставяни на France Télévisions, включването ѝ в държавния бюджет не би имало друга цел освен да се избегне контролът от страна на Комисията. Тази такса принуждава конкурентите на France Télévisions да финансират помощта, като поражда нарушение, което влошава недостатъчната диференциация между програмите на отделните исторически канали.
(49)
В коментарите си от 2 ноември 2009 г. Европейският съюз за радио и телевизия (UER) подчертава неизменно свързания с бъдещето характер на всяка многогодишна прогноза за разходите и приходите от обществен излъчващ оператор, представена от Франция. Тези прогнози трябва да осигурят дългосрочна финансова прозрачност, с която трябва да разполага операторът, за да се осигури непрекъсваемост на услугата при пълна независимост. Последващите механизми са тези, които трябва да осигурят коригирането на евентуални разлики в предвижданията. Решението на Комисията трябва да се отнася до параметрите за предварително изчисление и до тези механизми, без да се ограничава действителната сума за предстоящата компенсация чрез одобрение само на очакваните приходи и разходи, като в противен случай Комисията би определила и контролирала по-скоро годишния размер на режим за помощи, отколкото самия режим. UER изразява и тревогата си, че Комисията се опитва да разбере предвиждания размер на взаимодействията и повишаването на ефективността за бъдещите години, тъй като ефективността, с която се предоставя дадена услуга от общ икономически интерес, не подлежи на контрола на Комисията в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(50)
В коментарите си от 2 ноември 2009 г. Асоциацията на европейските търговски телевизии (ACT) заявява, че одобрява решението на Френската република да намали значително търговската реклама на своя обществен излъчващ оператор. ACT отбелязва, че две условия, установени от съдебната практика по делото Altmark (11), не са изпълнени в конкретния случай, така че предвиденият бюджетен принос представлява помощ. Все пак ACT счита, че ако за системата за финансиране на помощта с такса, удържана върху приходите от реклама на конкурентите, се приема, че е в съответствие с правото на Съюза, ползите от оттеглянето от пазара биха били значително намалени, тъй като една такава система в някои отношения би могла да доведе до повече нарушения от традиционните двойни системи за обществено и търговско финансиране.
(51)
ACT счита, че задълженията за обществена услуга на France Télévisions не трябва да се променят значително в сравнение с тези от 1994 г. и да останат подобни на задълженията на други частни оператори. Също така прогнозите за компенсация на загубата на рекламни приходи до 2012 г. са неясни и не отчитат нито намаляването на свързаните с тях разходи за инвестиция, нито възможното намаление на разходите при изготвяне на програмите, които зависят в по-малка степен от затрудненията на рекламодателите, нито очакваното увеличаване на взаимодействията. Механизмът за коригиране на обществените и търговските приходи спрямо разходите, предвиден в договора за целите и средствата, би трябвало да бъде проверен, като се има предвид именно променливостта на търговските приходи, без което Комисията не би разполагала с надеждна информация, за да определи реалните разходи за предоставената услуга и съществуването на евентуална свръхкомпенсация. Тази проверка следва да се извърши, без предприятието да разполага с аналитично счетоводство, както посочва Сметната палата.
(52)
Накрая, ACT счита, че помощта на практика се финансира от новите такси, въведени с реформата, и че що се отнася до таксата върху аудио-визуалната реклама, последната въвежда във Франция модел за финансиране на обществената услуга чрез конкурентите, който на други места е премахнат. Механизмът за помощ запазва ресурсите на France Télévisions, тъй като става все по-очевидно, че рекламодателите не дават пълна информация за търсенето си на конкурентни канали. От друга страна, подобен механизъм ще увеличи препятствията пред навлизането на френския пазар.
(53)
В мнението си от 2 ноември 2009 г. France Télévisions счита, че механизмът, за който е постъпило уведомление, не му предоставя никакво икономическо предимство спрямо конкурентите му, тъй като, макар и да бъде защитено от загубата на търговските приходи, то това ще е в замяна на наложена от държавата трудност, която нито един частен оператор на пазара няма да претърпи: спирането на рекламата. Когато спирането на рекламите влезе в сила, всяко нарушение на конкуренцията на този пазар ще изчезне, тъй като натискът му върху конкурентите по отношение на спонсорите, като се има предвид ограниченото му присъствие, също ще бъде нулево. По отношение на закупуването на т.нар. аудио-визуални права „premiums“, тъй като TF1 е гледана от 96 от 100 най-добри зрители и от 18 от 20 най-добри зрители през 2008 г., France Télévisions не би сключила договор за изключителни права с големите американски предприятия в областта. То обаче трябва да инвестира в аудивизуалното творчество при изисквания за качество, несъвместими с целевите зрители на търговските канали. По отношение на продажбата на програми France Télévisions счита, че има само маргинално присъствие.
(54)
France Télévisions счита освен това, че тъй като сумата, която ще му бъде отпусната, зависи предварително, точно и обективно всяка година от разходите за неговите мисии, с последваща корекция в случай на разлика с действителните разходи, механизмът, за който е постъпило уведомление, отговаря на второто условие, поставено от съдебната практика по делото Altmark. Четвъртото условие, което се изисква от тази съдебна практика, също би било изпълнено, тъй като взаимодействията, които не са могли да бъдат използвани в миналото, ще бъдат използвани с преработването на правната организация и на устава, като четвъртото условие изисква само услугата да бъде предоставена при най-ниски възможни разходи, а разходите да съответстват на разходите на добре управлявано средно предприятие.
(55)
Според France Télévisions, по отношение на условията за съвместимост с вътрешния пазар на механизма, за който е постъпило уведомление, тъй като последният се предполага, че ще продължи да се прилага много години, нетните разходи за обществената услуга няма да могат да бъдат известни с абсолютна сигурност, така че Комисията да може да упражнява предварителен контрол относно липсата на свръхкомпенсация. Тъй като ориентировъчните прогнози за 2010-2012 г. не са несъвместими с евентуална разумна печалба или образуването на ограничен резерв от 10 % от годишните разходи за обществена услуга, законовите и подзаконовите актове, които установяват последващ контрол, ще дадат възможност при всички положения да се осигури пропорционалността на финансирането. В замяна на това, тъй като промените в разходите за програмната схема зависят от избора на редакторите му, France Télévisions счита, че е длъжно да спазва само задълженията за обществена услуга съгласно закона, като съдържанието може да бъде свободно определяно от Френската република. От друга страна, тези задължения са отразени и чрез изискване за зрители, върху което спирането на рекламите не оказва влияние. В противовес на това трябва да бъде закупен по-голям брой програми.
(56)
В мнението си от 2 ноември 2009 г. Métropole Télévisions (M6) счита, че предвиденият инструмент за финансиране представлява държавна помощ по смисъла на член 107 от ДФЕС, именно защото второто и четвъртото условие, установени от съдебната практика по делото Altmark, не са изпълнени: компенсация, основана на очаквана загуба на търговски приходи по естествен начин - и на практика - изменящи се, не следва да се счита като основана на обективни и прозрачни параметри за изчисление на разходите за обществена услуга. От друга страна, основата за изчисление не са разходите на добре управлявано средно предприятие от сектора, а разходите на France Télévisions, за което голям брой показатели сочат, че е управлявано по неефективен начин, което би утежнило разходите за обществената услуга за сметка на данъкоплатците.
(57)
Що се отнася до съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, M6 счита, че предвиденият инструмент за финансиране е незаконен, тъй като структурно поражда свръхкомпенсация на разходите за обществена услуга. Директива 2006/111/ЕО на Комисията от 16 ноември 2006 г. относно прозрачността на финансовите отношения между държавите-членки и публичните предприятия, както и относно финансовата прозрачност в рамките на някои предприятия (12) изисква от Франция да прехвърли приходите и разходите от услугата от общ интерес въз основа на последователно прилаганите принципи за аналитично счетоводство. Както беше подчертала Сметната палата, France Télévisions не разполага с такива счетоводни инструменти. Следователно няма обективен елемент, който да послужи за изчисляването на размера на компенсацията. Свръхкомпенсацията би била неизбежна, тъй като субсидията се изчислява въз основа на търговските приходи, които не са част от мисията за обществена услуга, нито трябва да бъдат взети предвид в нейните разходи. Случайният характер на прогнозите за загубени приходи и липсата на анализ на разходите неизбежно биха довели до свръхкомпенсация.
(58)
Включването в механизма за финансиране на новите такси утежнява отрицателните последици от помощите върху пазарите за закупуване на аудио-визуални права - където лошото управление на France Télévisions, защитено посредством държавните помощи, увеличава разходите на конкурентите - и върху рекламната дейност, която France Télévisions ще пренесе към спонсорството, без M6, като се има предвид различният му профил на зрители, да заеме пространството, освободено от France Télévisions. При тези условия оправдано може да бъде само последващо финансиране. Следователно от структурна гледна точка механизмът е незаконен, ако не бъдат въведени механизми за независим последващ контрол, който реално да гарантира, че няма да е налице свръхкомпенсация, въз основа на реални данни, въвеждането на който би било неефективно във Франция според M6.
(59)
В мнението си от 2 ноември 2009 г. Télévision Française 1 (TF 1) отново поставя реформата на финансирането на France Télévisions в контекста на структурни промени, които засягат рекламния пазар, където значението на интернет значително нараства. Телевизията получава едва около 11 % от 33 млрд. евро от разходите за комуникация на рекламодателите през 2008 г. Между януари и септември 2009 г. оборотът от реклами на наземните цифрови телевизионни канали се е увеличил с 60 % спрямо намалението от 8 % за трите исторически наземни канала. За 2008 г. платените от TF1 данъци и такси са 60 % от печалбата му. Многогодишните договори за закупуване на права, инфлацията на цените и непроменливостта на разходите, сред които са и разходите за програмната схема, компенсирани чрез подзаконови задължения за производство и разпространение на френски и европейски произведения, представляват 30 % от общите разходи и според TF1 намаляват полето му на действие. Паралелно с това фактът, че подлежи на нова аудио-визуална такса, би засилил нарушенията на конкуренцията на пазара.
(60)
Евентуалното прехвърляне към TF1 на търсенето от страна на рекламодателите е обявената цел на таксата върху аудио-визуалната реклама. Не само че очакваното прехвърляне на 350 млн. евро от оборота към трите наземни канала не е станало факт през 2009 г., а те отбелязват и намаление от 450 млн. евро спрямо прогнозите. От друга страна, обхватът на това прехвърляне във всеки случай би бил ограничен от законовите и подзаконовите актове, които при транспонирането на правото на Съюза ограничават времето, предназначено за реклама, най-много до дванадесет минути на час предаване, при условие че не се превишат средно шест минути на час за ден.
(61)
TF1 счита, че таксата представлява държавна помощ по две причини: по отношение на това, че на практика France Télévisions вече няма да трябва да плаща след 30 ноември 2011 г. (датата, на която ще трябва да спре рекламите, платените суми за които представляват основата) и, второ, по отношение на това, че France Télévisions ще бъде бенефициер на събраните в тази рамка ресурси, тъй като от големия брой правителствени и парламентарни декларации по време на разискванията по проектозакона се вижда, че то е бенефициер на помощта. Независимо от това, че е законен, режимът за облагане, който я финансира, следва да бъде взет предвид, за да може помощта да бъде оценена.
(62)
TF1 счита, че подлежи на задължения, сравними с тези на France Télévisions, чиито програми се различават несъществено от неговите. Дори и TF1 да приеме одобрително преработването на договора за целите и средствата и на спецификациите след реформата на общественото аудио-визуално разпространение, като се позовава на становището на Сметната палата, то счита, че предлагането на обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение не е достатъчно индивидуализирано. Също така се подчертава, че в предишната спецификация количествените задължения за излъчване са съставлявали 10 % от програмните схеми.
(63)
Освен това не са достатъчни контролът на разходите и качеството на управлението на France Télévisions, които водят до това обществената услуга да не се предоставя на най-ниска цена за общността и пораждат риск от свръхкомпенсация. Ето защо в този смисъл Комисията следва да провери нарастването на печалбата от търговските дейности, взаимодействията, които би трябвало да последват след 2009 г. в резултат на създаването на единствено предприятие France Télévisions, и незначителния натиск върху разходите за програмната схема вследствие на по-слабата зависимост от рекламодателите.
V. КОМЕНТАРИ НА ФРЕНСКАТА РЕПУБЛИКА
(64)
В мнението си, представено на 7 октомври 2009 г. и уточнено по-късно, по отношение на прилагането на член 106, параграф 2 от ДФЕС Френската република се позовава по-специално, от една страна, на изразените от Комисията съмнения относно пропорционалността на публичното финансиране и риска от свръхкомпенсация и, от друга страна - относно вземането предвид на новите такси, въведени с реформата на общественото аудио-визуално разпространение, за да се оцени съвместимостта с вътрешния пазар на мярката, за която е постъпило уведомление.
V.1. Пропорционалност на финансирането и последващ контрол на риска от свръхкомпенсация
(65)
Френската република посочва, че мярката, за която е постъпило уведомление, не е компенсация на пропуснати рекламни приходи на групата France Télévisions, макар че с информативна цел е отразена в предоставените прогнозни суми, а финансиране, предназначено да покрива разходите за изпълнение на мисията за обществена услуга. Нуждите от финансиране на практика ще се променят в зависимост от промените в разходите за програмната схема, колебанията на търговските приходи или средствата за разпространение.
(66)
Френската република подчертава, че предварителното утвърждаване на липсата на риск от свръхкомпенсация трябва да бъде направено чрез проверка на съществуването на законови и подзаконови механизми за контрол, в съответствие със съдебната практика и практиката за прилагане от Комисията, а не спрямо примерните прогнозни суми за субсидия и посочените разходи за в бъдеще. Примерните суми са предоставени за илюстрация, като се има предвид планираният оборот, одобрен от надзорните органи на France Télévisions. Методът за изчисление на субсидията не се опира на прогнозата за намаляване на рекламните приходи на France Télévisions. Изчисляването се основава на обща формула, така че за всяка година комбинираната сума от таксата за телевизия (contribution à l’audiovisuel public) и бюджетната субсидия, при зачитане на ангажиментите на Френската република и на механизмите за последващ контрол, да бъде установена чрез законови и подзаконови разпоредби, пропорционално на разходите за мисията за обществена услуга на France Télévisions, намалена с търговските му приходи.
(67)
Освен това по отношение на новите новаторски аудио-визуални услуги, посочени в съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, Френската република подчертава, че известен брой е вече предвиден в новите спецификации за France Télévisions и изменения договор за целите и средствата, които са били и ще подлежат на предварителен и периодичен контрол и консултации, описани по-горе. За в бъдеще Франция счита, че въвеждането на всяка една нова важна услуга трябва да бъде отразено в договора за целите и средствата, към който ще се прилагат същите видове контрол.
(68)
От друга страна, като се има предвид влизането в сила на съобщението относно радио- и телевизионното разпространение след откриването на настоящата процедура, Френската република се задължава да усъвършенства инструмента си за последващ финансов контрол, за да изпълни новоприетите правила в това съобщение в областта на механизмите за финансов контрол. Следователно се предвижда изменение на член 2 от Декрет № 2007-958 от 15 май 2007 г. Това изменение цели:
-
да гарантира, че докладът за отделните сметки - изискване, което дава възможност да се гарантира, че няма свръхкомпенсация - ще бъде, подобно на предвидения в член 3 доклад, контролиран от външен орган, избиран с одобрението на министъра, който отговаря за комуникацията, предаден на този министър, както и на Националното събрание и на Сената, като изготвянето му е за сметка на France Télévisions,
-
да се усъвършенства функционалният механизъм, който може да осигури ефективно възстановяване на евентуални свръхкомпенсации или кръстосани субсидии, отбелязани в отделни сметки, и които не са съвместими с член 53 от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията, както и със съобщението относно радио- и телевизионното разпространение.
(69)
Също така, за да се допълни информация на Комисията през първите години от реформата, започната със Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г., френските органи са поели задължението да предоставят на Комисията за периода 2010-2013 г.:
-
изготвените доклади в съответствие с членове 2 и 3 от горепосочения декрет, след изменението му, в срок от шест месеца след общите събрания за одобрение на сметките, включително данните относно промените в рекламните пазарни дялове от 2007 г. насам,
-
държавните елементи за мониторинг на изпълнението на мисиите за обществена услуга от France Télévisions, които са балансът на каналите, изготвян всяка година от Върховния съвет по аудио-визуални въпроси (предвиден в член 18 от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г.), и отчетът от изслушванията пред парламентарните комисии (комисиите на Националното събрание и на Сената по културните въпроси и финансите) на президента на France Télévisions по повод годишното изпълнение на договора за целите и средствата (както е предвидено в член 53 от горепосочения закон).
V.2. Вземане предвид на новите такси, въведени с реформата на общественото аудио-визуално разпространение
(70)
Френската република счита, че не е взела предвид новите такси върху рекламата и електронните комуникации в уведомлението си. Макар и въведени със същия законодателен инструмент, който установява реформата, тези такси не попадат в полето на мярката, за която е постъпило уведомление.
(71)
Френската република посочва, че публичните декларации, заедно с гласуването на закона, разгледан в решението за откриване на процедурата, по-късно оспорени от разпоредбите на този закон, не са достатъчни за установяването на задължителна връзка между предназначението на таксите и финансирането на помощта в правото на Съюза. Във френското право тези такси се събират в полза на общия държавен бюджет, допринасят за финансирането на всички публични разходи и отговарят на принципите за универсалност и бюджетно единство, които са част от конституционността на публичните финанси. В съответствие с член 36 от основния закон от 1 август 2001 г. относно закона за финансите, за да бъдат цялостно или частично предоставени ресурси, определени в полза на държавата, на юридическо лице, е необходима изрична разпоредба в закона за финансите, която в конкретния случай не съществува.
(72)
Френската република подчертава, от друга страна, че няма проект, който да цели създаването на връзка между предназначението на посочените такси и финансирането на France Télévisions. Тя посочва, че ако трябва да бъде предвидено изменение на структурата на режима, френските органи ще изпратят ново уведомление до Комисията съгласно разпоредбите на член 108, параграф 3 от ДФЕС.
VI. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
VI.1. Наличие на помощта по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(73)
Член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз гласи: „Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“ Условията за прилагане са разгледани по-долу.
VI.1.1. Държавни средства
(74)
Бюджетните субсидии, предмет на настоящото уведомление, ще бъдат включвани всяка година в Закона за финансите, който установява държавния бюджет на Франция. Следователно става въпрос за мерки, предоставени чрез държавни средства.
VI.1.2. Икономическо предимство с избирателен характер
(75)
Механизмът за бюджетната субсидия с преобладаващи държавни средства, предоставени на France Télévisions, е с избирателен характер, тъй като France Télévisions ще бъде негов единствен получател. Годишната бюджетна субсидия за функциониране, която цели именно да позволи на предприятието да извършва дейностите си, ще бъде компенсация за пропуснатите рекламни търговски приходи, които частично са финансирали разходите и инвестициите му до този момент. По този начин France Télévisions ще може да постигне дял зрители, непостижим без бюджетната субсидия. Следователно то получава икономическо предимство, което е невъзможно да бъде получено по друг начин, или съответно, ако става въпрос за субсидия - при различни пазарни условия, тоест тези, при които работят частните му конкуренти.
(76)
От друга страна, Комисията отбелязва, че Френската република не е представила мнение, което да поставя под въпрос оценките на Комисията в решението за откриване на процедурата по отношение на това, че предвидените субсидии не биха изпълнили кумулативно критериите, посочени в съдебната практика по делото Altmark, и следователно биха предоставили икономическо предимство, което представлява държавна помощ (13). Тя отбелязва обаче, без да се засяга последващото развитие в управлението и резултатите на France Télévisions за предстоящите години, че понастоящем докладът на френската Сметна палата за France Télévisions - публикуван през октомври 2009 г. след решението за откриване на процедурата - подкрепя аргументацията ѝ, според която четвъртото условие не е изпълнено.
(77)
В обобщение на горепосоченото става ясно, че отпускането на бюджетни субсидии само за групата France Télévisions чрез държавни финансови средства на Франция ще предоставя предимство с избирателен характер на това предприятие.
VI.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите-членки
(78)
France Télévisions осъществява дейност в областта на производството и излъчването на програми с търговска цел, а именно като разпространява платени реклами за рекламодатели или спонсорирани емисии в своите програми, като продава правата си за разпространение или като купува такива права. Тези търговски дейности се упражняват в конкуренция с други канали, като TF1, M6, Canal +, именно във Франция, където, както подчертават френските органи, групата France Télévisions е първата аудио-визуална група. През 2010 г. делът на France Télévisions би трябвало да е около 10 %, който му отрежда трето място като доставчик на френския пазар.
(79)
До изтичането на срока за премахване на търговската реклама през 2011 г. France Télévisions ще продължи да осъществява дейност, макар и с ограничено ефирно време, на френския пазар на телевизионната търговска реклама в конкуренция с други излъчващи оператори. Дори и след 2011 г. France Télévisions ще може да предлага услугите си на рекламодателите за реклами на стоки под родово наименование или спонсорство на емисии в конкуренция с останалите излъчващи оператори, осъществяващи дейност във Франция. Дори и конкурентите на France Télévisions да се възползват изцяло от почти пълното оттегляне на France Télévisions от рекламния пазар в резултат на реформата, все пак France Télévisions ще продължи да присъства на него. Всъщност в обеми и в пазарен дял за постоянните конкуренти спрямо 2007 г., въз основа на очакваните приходи от реклама и спонсорство на France Télévisions, представени от френските органи, France Télévisions все още ще притежава 3,3 % от пазара през 2012 г. при съответно повече от 50 % и 20 % за TF1 и M6.
(80)
France Télévisions ще може да постигне дял зрители, който не би имала при липса на разглежданата бюджетна субсидия, което може да окаже въздействие върху зрителите на останалите излъчващи оператори и следователно върху търговските дейности на последните, което да доведе до нарушаване на условията за конкуренция. При всички положения France Télévisions ще продължи да осъществява дейност и на пазарите за закупуване и продажба на аудио-визуални права с правомощие за договаряне, запазено благодарение на посочената по-горе подкрепа. Запазването на инвестициите в програмите, възможни благодарение на бюджетните субсидии, оказва влияние върху степента, при която France Télévisions може да купува или продава на тези пазари.
(81)
От горепосоченото става ясно, че бюджетните средства за единствената група France Télévisions чрез финансови ресурси на Франция нарушават или най-малкото заплашват да нарушат конкуренцията, която съществува в областта на търговската експлоатация на радио- и телевизионното разпространение във Франция и в известен смисъл в други държави-членки, в които се разпространяват програмите на France Télévisions.
(82)
Пазарите за продажба и закупуване на аудио-визуални програми и права за излъчване, на които France Télévisions осъществява дейност, са с международно измерение, дори и закупуването да се извършва с териториално ограничение най-общо в една държава-членка. От друга страна, програмите на France Télévisions, чието излъчване може да бъде запазено благодарение на държавната подкрепа, се приемат в други държави-членки, като Белгия и Люксембург. Накрая, France Télévisions излъчва програми и по Интернет, достъпни и на други места освен във Франция.
(83)
При тези условия предвидените бюджетни субсидии могат да доведат до евентуално нарушаване на условията за конкуренция и да засегнат търговията между държавите-членки.
VI.1.4. Заключение относно наличието на държавна помощ
(84)
С оглед на горепосоченото бюджетните субсидии, които Френската република предвижда да отпусне на France Télévisions, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС и е необходимо да се разгледа съвместимостта ѝ с вътрешния пазар.
VI.2. Съвместимост по отношение на член 106, параграф 2 от ДФЕС
(85)
Член 106, параграф 2 от ДФЕС гласи, че „предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства фактически или юридически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.“
(86)
В своето съобщение относно радио- и телевизиното разпространение Комисията излага ринципите, към които се придържа при прилагането на член 107 и член 106, параграф 2 от ДФЕС, за държавното финансиране на публичните излъчващи организации. В този смисъл оценката на Комисията се отнася до следните два аспекта:
-
съществуването на точно и ясно определение в официален акт на мисията за обществена услуга, включително при доставката на важни нови услуги, и подлежаща на механизми за ефективен контрол от независима организация на излъчващия оператор,
-
пропорционалността и прозрачността на публичното финансиране на необходимите компенсации за тази мисия, без компенсациите да превишават размера на нетните разходи за мисията за обществена услуга, също подлежат на ефективен контрол.
VI.2.1. Точно и ясно определени в официален акт на мисията за обществена услуга, която подлежи на ефективен контрол
(87)
Както беше посочено по-горе, Комисията не е изразила съмнения в решението си за откриване на процедурата, поради изложените в него причини, нито по отношение на адекватността на определението и на мандата на мисията за обществена услуга, възложена на France Télévisions чрез официални актове, нито по отношение на адекватността на външния контрол, упражняван върху начина, по който France Télévisions изпълнява възложените ѝ задължения, описани по-горе. Ето защо Комисията е счела, че съответните разпоредби от изменения Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. (членове 43-11, 44, 48 и 53) и от декретите или официалните актове за прилагането му, а именно по отношение на спецификациите (Декрет № 2009-796 от 23 юни 2009 г.) и договора за целите и средствата, са в съответствие с правилата за прилагане на член 106, параграф 2 от ДФЕС относно оценяването на помощите за обществената услуга радио- и телевизионно разпространение, изложени в съобщението относно радио- и телевизионното разпространение.
(88)
Това заключение е било логично предвид вече направените от Комисията заключения по този повод в съответствие с приложимото по това време съобщение, в нейните решения от 2003 и 2005 г. за France 2 и France 3 и за France Télévisions от 2008 и 2009 г.
(89)
В допълнение следва да се разгледат общите коментари на някои заинтересовани страни, които целят да потвърдят привидно сходния характер на програмите на обществената телевизия и на конкурентите, оспорени на практика от коментарите на други страни, и които не са от такова естество, че да променят тази оценка.
(90)
Измененият Закон № 86-1067 за свободата на съобщенията определя обширно, качествено, но точно задълженията за обществена услуга на France Télévisions. Последното трябва по-специално да се насочи към широка публика и да разнообрази предлагането си с цел да удовлетвори, при зачитане на плурализма, демократичните, социалните и културните нужди на обществото. Фактът, че някои конкуренти са длъжни, тъй като членуват в UER, да спазват устава му, както подчертава FFTCE, не пречи на съществуването на конкретни задължения за обществена услуга, посочени в официални актове на Френската република, които, за разлика от задълженията, които произтичат от членуването в UER, се налагат само на France Télévisions.
(91)
От друга страна, ако е необходимо, задълженията на France Télévisions се посочват и в спецификациите, и в договора за целите и средствата, заедно с точни и количествени показатели, които трябва да бъдат постигнати в програмната схема, които не се прилагат към конкурентните оператори. Държавните средства, отпуснати на France Télévisions, са предназначени за постигането на целите и изпълнението на задълженията за обществена услуга, определени в законови и подзаконови разпоредби в името на общия интерес, тъй като частните ресурси, предоставени на конкурентните излъчващи оператори, имат чисто стопанска цел. Също така съществуването на подзаконови или свободно приети ограничения от операторите при дейността им по излъчването не означава съществуването на недиференцирано предлагане на практика за публичните и частните излъчващи оператори. Тези задължения за обществена услуга, които произтичат от закона, за разлика от тези, които произтичат от членуването в UER, от друга страна, подлежат на периодичен външен контрол, а именно парламентарен, по отношение на изпълнението им.
(92)
Освен това SACD посочва най-големия ангажимент на France Télévisions в подкрепа на оригиналното френско аудио-визуално и кинематографично творчество, подлежащ на много по-малки задължения. Разбира се, мнението на SACD не излага и не илюстрира причините, поради които чуждестранните произведения, различни от френските, евентуално от други държави-членки, са с по-ниско качество от тези, които France Télévisions ще финансира. Независимо от това един задължителен ангажимент в подкрепа на оригиналното творчество, нараснал в абсолютно отношение и спрямо конкурентите, допринася и е пряко свързан със социалните и културните нужди на френското общество, на които програмите на France Télévisions трябва да отговорят в съответствие със задълженията му за услуга от общ интерес.
(93)
Като се има предвид информацията, предоставена от Френската република, положителната оценка относно определението и контрола на мисията за обществена услуга на France Télévisions трябва да бъде разширена към приложимите механизми за въвеждането на значими нови аудио-визуални услуги, по смисъла на съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, влязло в сила след решението за откриване на настоящата процедура. Тези услуги, които разширяват предлагането на програмно излъчване на други носители или формати, са включени в спецификациите и договорите за целите и средствата на France Télévisions, където се уточняват и отразяват съответно мисиите за услуга от общ икономически интерес, предвидени от закона. Тези документи са приети с декрет, както е посочено по-горе, така че вече предвидените нови услуги и тези, които евентуално предстоят, подлежат на същите специфични процедури за предварителна консултация и за последващ контрол на годишното изпълнение като посочените мисии.
(94)
В обобщение, определението за мисия за обществена услуга, възложена на France Télévisions, както и свързаните с нея механизми за контрол съответстват на правилата и принципите, установени в съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, като те самите се основават на съдебната практика на съдилищата на Съюза.
VI.2.2. Пропорционалност и прозрачност на публичното финансиране
(95)
Съобщеният от Френската република механизъм за финансиране, част от който е годишната субсидия за компенсация на намаляването, последвано от премахване на рекламите, трябва да бъде установен като постоянен и да се разшири отвъд предвидената от закона дата за спиране на рекламите, а именно ноември 2011 г.
(96)
Годишното публично финансиране ще включва разпределянето на част от ресурсите от таксата за телевизия (contribution à l’audiovisuel public), наричана по-рано redevance, и предвидената със Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г. субсидия. Към съществуващата помощ, одобрена от Комисията в решението ѝ от 20 април 2005 г., която не се изменя от предвидения механизъм, се добавя и бюджетна субсидия, точният размер на която ще се определя всяка година в закона за финансите за текущата бюджетна година. В мнението си Френската република посочва, че въз основа на нетните разходи за обществена услуга преди всяка бюджетна година предварително ще се определя размерът на годишната субсидия.
(97)
Това става ясно от примерните прогнози, предоставени от френските органи в отговор на изразените от Комисията съмнения в решението за откриване на процедурата. Комисията отбелязва ориентировъчния според френските органи характер на очакванията от бизнес плана и приема, че за предприятието, на което е възложена подобна мисия за обществена услуга и което трябва да поеме многогодишни разходи за тази цел, е полезно да разполага с очаквана финансова рамка в бизнес плана, включена в допълнението към договора за целите и средствата. Като се има предвид това, общо ориентировъчните държавни средства, посочени в него, продължават да бъдат свързани, макар и с по-малък размер, с размерите на брутните разходи за предоставянето на тази услуга, очаквани за периода 2010-2012 г.
(98)
Като се има предвид относителната предвидимост на брутните разходи, по-малко нестабилни в сравнение с търговските приходи, които служат за установяването на нетните разходи, ориентировъчните цифри от бизнес плана потвърждават a priori твърдението на Френската република по отношение на определящия характер на критерия за нетните разходи за обществена услуга за определянето на годишния размер на предстоящата субсидия. Следователно задължението за финансова компенсация от държавата, въведено със Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г., ще бъде фактът, който поражда бюджетната субсидия, за която е постъпило уведомление, без да се определя размерът ѝ спрямо евентуално очакваните рекламни приходи, пропуснати в резултат на премахването на рекламите.
(99)
Подобен подход изглежда обективно оправдан. Всъщност поради постоянния характер на субсидията определянето на нейния размер спрямо евентуално получените рекламни приходи, ако рекламите не се премахнат в съответствие със закона, например като се определи евентуалният размер на приходите преди обявяването и въвеждането на реформата, с евентуална корекция в зависимост от промените на пазара на телевизионната реклама, би било още по-произволно. Ако размерът на субсидията се изчислява спрямо приходи, за които се счита, че има законно основание, намалението на брутните разходи за по-широка обществена услуга от очакваното, в резултат например на бъдещи взаимодействия при учредяването на единственото предприятие France Télévisions, би могло да породи риск от свръхкомпенсация чрез държавните ресурси.
(100)
Начинът за изчисление на годишната субсидия спрямо разходите за мисията за обществена услуга, намалени с оставащите нетни търговски приходи, от друга страна съответства на ангажимента на Френската република, вече отразен в член 44 от изменения Закон № 86-1067 за свободата на съобщенията и в член 2 от декрета относно финансовите отношения между Франция и организациите от аудио-визуалния публичен сектор, държавните средства, предоставени на France Télévision, да не превишават нетните разходи за изпълнение на задълженията за обществена услуга, възложени на последното. Както припомнят френските органи, този ангажимент и посочените по-горе разпоредби са изцяло приложими към бюджетната субсидия, за която е постъпило уведомление, и към механизма за годишно публично финансиране, от което тя ще бъде неразделна част.
(101)
Следователно начинът за изчисление на годишната субсидия спрямо нетните разходи за мисията за обществена услуга - намалена с оставащите нетни търговски приходи - изглежда пропорционален по смисъла на съобщението на Комисията относно радио- и телевизионното разпространение.
(102)
В тази връзка изразеното противоположно мнение на някои трети заинтересовани страни не може да промени това заключение:
-
коментарите на FFTCE, според които компенсацията за пропуснати ползи от рекламните приходи, които не са част от мисията за обществена услуга, не е част от финансирането на тази мисия, не следва да бъдат приети, както и коментарите на M6 по отношение на нестабилните и следователно неточни предвиждания за пропуснати търговски приходи; в зависимост от нетните разходи за обществена услуга на France Télévision предварително ще трябва да се определи годишният размер на субсидията, като очакванията за сумата, предоставени от Френската република за 2010, 2011 и 2012 г., от друга страна са единствено ориентировъчни,
-
коментарите на M6, които целят да докажат, че предполагаемата липса на инструменти за аналитично счетоводство на France Télévisions според Сметната палата на Франция в структурно отношение би породила свръхкомпенсация, в смисъл че субсидията се основава на необективни елементи на разходите, както и мнението на TF1 относно свръхкомпенсацията на неконтролираните или лошо управлявани разходи, не са основателни; първо, Сметната палата е посочила през октомври 2009 г. липса на инструменти за управление, включващи по отношение на групата France Télévisions инструментите за аналитично счетоводство на филиалите, а не липса на какъвто и да е инструмент за аналитично счетоводство на управлението; за всяко дружество от групата France Télévisions е налице аналитично счетоводство,
-
второ, разглеждането на съвместимостта на компенсацията с вътрешния пазар, за разлика от разглеждането на съществуването на икономическо предимство за France Télévisions, не засяга разходите, които средно и добре управлявано предприятие в сектора би могло да направи, за да предостави услугата от общ интерес, а засяга разходите, които реално ще направи France Télévisions, като в това се включва очакваното намаление в бъдеще; както беше посочено по-горе, общият размер на държавните средства, които да бъдат изплатени на France Télévisions, a priori ще бъде по-малък от направените разходи за предоставянето на обществената услуга и ще бъде определен, така че да се избегне свръхкомпенсация след приспадане на нетните търговски приходи.
(103)
Тези забележки, необосновани, що се отнася до предварителното определяне на размера на годишната субсидия, не вземат предвид обаче съществуването на механизмите за последващ контрол. Всъщност, както беше посочено по-горе, предварителното годишно определяне в закона за финансите на субсидията за бюджетната година ще бъде последвано от механизми за последващ контрол, а при необходимост - от възстановяване.
(104)
Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение предвижда държавите-членки да въведат подходящи механизми за предотвратяване на всякаква свръхкомпенсация, като редовно осъществяват контрол върху използването на публичното финансиране. Както е посочено в съобщението, ефективността на контрола се гарантира, като се осъществява на равни периоди от време от независима организация, заедно с механизми за възстановяване на евентуални свръхкомпенсации или правилно разпределяне през следващата бюджетна година на евентуални резерви, които не превишават 10 % от годишните разходи за обществена услуга, от една страна, и от друга, на евентуални кръстосани субсидии.
(105)
В член 44 от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. се посочва, че „държавните средства, отпуснати на организациите от публичния аудио-визуален сектор като компенсация за възложените им задължения за обществена услуга, не превишават размера на разходите за изпълнение на посочените задължения“. Тази разпоредба произтича от ангажиментите на Френската република да включва изрично в закона принципа за липсата на свръхкомпенсация на задълженията за обществена услуга, установен в рамките на процедурата, която е довела до решението за съвместимост на Комисията от 20 април 2005 г. относно използването на ресурсите от таксата (redevance) (14).
(106)
Член 2 от Декрет № 2007-958 от 15 май 2007 г. относно финансовите отношения между държавата и организациите от публичния сектор на аудио-визуалната комуникация съдържа същия текст като този на член 53 от закона от 30 септември 1986 г., като се отчитат „преки[те] или косвени приходи от мисията за обществена услуга“, и посочва, че разходите за мисията за обществена услуга са установени в отделни сметки. В член 3 декретът предвижда задължение за France Télévisions и неговите филиали да спазват обичайните пазарни условия за всички свои търговски дейности, както и външна организация да изготвя годишен доклад относно изпълнението на това задължение, внасян пред компетентния министър, Националното събрание и Сената. Последната разпоредба също така се отнася и до ангажиментите на Френската република, посочени в решението на Комисията от 20 април 2005 г., цитирано в съображение 7.
(107)
Общият съд на Европейския съюз е установил, че както разпоредбите относно принципа за липса на свръхкомпенсация, така и контролът и проверката на прилаганите от France Télévision условия към търговските му дейности разсейват по много сполучлив начин тревогите, изразени от Комисията по време на процедурата, довела до решението от 20 април 2005 г. (15) Общият съд е потвърдил, че последващият контрол, осъществяван относно спазването на ангажиментите, е подходящ (16).
(108)
Комисията е получила и разгледала доклади за изпълнение на членове 2 и 3 от декрета относно бюджетните години 2007 и 2008 (като докладите, изготвени съгласно член 3 от декрета, са били сертифицирани за 2007 г. от одиторите PriceWaterhouseCoopers и KPMG и за 2008 г. от Cabinet Rise), както и предвидения в член 2 проектодоклад за 2009 г. В наличните доклади се заключава, че публичните ресурси, отпуснати на групата France Télévisions, не са превишили нетните разходи за изпълнение на задълженията за обществена услуга, възложени на France Télévisions, и че предприятието е спазило обичайните пазарни условия във всички свои търговски дейности. Това изключва евентуалните кръстосани субсидии между търговските дейности и дейностите за обществена услуга. Изготвянето на въпросните доклади показва, от друга страна, че изготвянето на сметките за разходите и средствата от обществената услуга на отделните канали на France Télévisions е възможно посредством съществуващи счетоводни инструменти, обратно на становището именно на M6.
(109)
Правилата за последващ контрол на държавните средства, предвидени в Декрет № 2007-958, ще се приложат към бюджетната субсидия, за която е постъпило уведомление. От въвеждането на контрола общо отпуснатите на France Télévisions държавни средства не са били достатъчни за покриването на нетните разходи за изпълнение на задълженията за обществена услуга, така че въпросът с предоставянето на евентуална свръхкомпенсация е неуместен. За очакваните средносрочни приходи и разходи, посочени в бизнес плана и в таблица 1 по-горе, за 2012 г. е предвиден малък излишък, който, ако се потвърди, тъй като няма да е необходим за компенсиране на очакваните дефицити за 2010 и 2011 г., следва да бъде по принцип и приоритетно предоставен за покриване на разходите в подкрепа на аудивизуалното творчество.
(110)
При всички положения, за да приведе в съответствие съществуващия механизъм с нововъведените уточнения през 2009 г. чрез съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, Френската република се задължава да внесе изменение в член 2 от Декрет№ 2007-958 от 15 май 2007 г., така че:
-
да гарантира, че годишният доклад за отделните сметки ще бъде, подобно на предвидения в член 3 доклад, контролиран от външен орган, избиран с одобрението на министъра, който отговаря за комуникацията, предаден на този министър, както и на Националното събрание и на Сената, като изготвянето му е за сметка на France Télévisions,
-
да се усъвършенства функционалният механизъм, който може да осигури ефективно възстановяване на евентуални свръхкомпенсации или кръстосани субсидии, отбелязани в отделни сметки, и които не са съвместими с член 53 от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията, както и със съобщението относно радио- и телевизионното разпространение.
(111)
При тези условия Френската република изглежда ще разполага с подходящи механизми за осъществяване на редовен и ефективен контрол на използването на публичното финансиране, за да предотврати всяка една свръхкомпенсация или кръстосана субсидия, както предвижда съобщението относно радио- и телевизионното разпространение.
(112)
Като се има предвид горепосоченото, евентуалните ограничения за конкуренцията, дължащи се на присъствието на France Télévisions на търговските пазари, на които ще осъществява дейност след завършване на реформата, ще бъдат накрая ограничени. Присъствието му ще бъде по всяка вероятност значително намалено и се очаква реформата да доведе, макар и частично, до прехвърляне на търсенето на реклама по телевизията към конкурентите на France Télévisions.
(113)
Всъщност, както се посочва в отворено писмо от седем частни радио- и телевизионни канала, изпълнението на реформата с премахването на рекламите на France Télévisions ще доведе до: „предоставяне на частните медии на възможност за възстановяване, от което имат нужда“, тъй като запазването на рекламите: „би породило пагубни последици за всички френски медии и би променило значително икономическите перспективи [на] участниците…“ (17).
(114)
С други думи, частичното оттегляне на France Télévisions и преориентирането по отношение на структурата на приходите му - търговски или държавни за компенсация - към излъчването на програми, които отговарят на мисията му за обществен интерес, и то без пряка финансова компенсация за зрителите, намаляват евентуалните ограничения за конкуренцията на конкурентните пазари, на които France Télévisions осъществява дейност. Оттеглянето освобождава пространство, което би могло да бъде заето от нови участници или участници с намалено присъствие на рекламния пазар към настоящия момент, като се засили конкуренцията за определен период.
(115)
Следователно, като се имат предвид предоставената информация и поетите ангажименти от Френската република, публичното финансиране ще има за цел да позволи на France Télévisions да покрие направените нетни разходи, за да изпълни задълженията си, и това финансиране ще трябва да бъде ограничено до посочените разходи и ще подлежи на последващ контрол, който да отговаря на критериите от приложимото съобщение относно радио- и телевизионното разпространение. Освен това, като се има предвид, че France Télévisions, от друга страна, ще намали присъствието си на конкурентните пазари, няма риск предвидената помощ да засегне развитието на търговията до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза, като изпълнява по този начин условията за прилагане на член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(116)
От друга страна, Френската република се задължава да представя на Комисията годишен доклад до 2013 г., когато реформата на общественото аудио-визуално разпространение ще е приключила, така че да се проследят най-уместните аспекти за изпълнението на реформата спрямо правилата за държавната помощ, а именно годишните компенсации и механизмите за последващ контрол, приложените условия от France Télévisions към дейностите му и промяната на позицията му на този пазар, както и годишното изпълнение на договора за целите и средствата.
(117)
Като се имат предвид обхватът на реформата, иновациите във финансирането на мисията за обществена услуга на France Télévisions, която дружеството въвежда, последиците от нея върху промяната на приходите и разходите на France Télévisions и несигурната икономическа среда на пазарите, които засягат търговските приходи на France Télévisions и неговите конкуренти, този ангажимент дава възможност на Комисията да проверява и проследява отблизо изпълнението на реформата, както и на поетите от Френската република ангажименти в рамките на настоящата процедура.
(118)
В своето решение за откриване на процедурата Комисията е изразила съмнения относно съществуването на евентуална връзка между предназначението на приходите, получени от новите такси върху рекламата и електронните комуникации, и годишната субсидия, която ще получава от 2010 г. France Télévisions. Подобна връзка, ако можеше да бъде установена, би означавала, че тези такси се считат за неразделна част от помощта и са предмет на съвместимостта на тази помощ с вътрешния пазар. Ако съществуването на такава връзка можеше да се изключи за 2009 г., именно предвид датата на влизане в сила и прилагането на Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г. за общественото аудио-визуално разпространение, щеше да остане съмнение за в бъдеще поради заявлението, направено от френските органи на най-високо равнище.
(119)
От съдебната практика на Съда, потвърдена в Решение от 22 декември 2008 г. по делото за преюдициално заключение Régie Networks (C-333/07) (точка 99), става ясно, че „За да се счита дадена такса за съставна част от мярка за помощ, по силата на приложимата национална правна уредба трябва да съществува задължителна връзка по предназначение между съответните такса и помощ, в смисъл че приходът от таксата е предназначен по необходимост за финансирането на помощта и влияе пряко върху размера на последната, а следователно и върху преценката за съвместимостта на тази помощ с общия пазар.“ (18) Двете условия за прилагане, установени от Съда, а именно приложимата национална правна уредба и прякото влияние върху размера на помощта, са разгледани по-долу.
(120)
Във френското право, в съответствие с член 36 от основния закон от 1 август 2001 г. относно закона за финансите, предоставянето на друго юридическо лице на ресурси, установени в полза на френската държава, е възможно само съгласно разпоредба от закона за финансите. Законът за финансите следва да предвиди изрично приходът от таксите върху рекламата и електронните комуникации, въведени със Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г., да бъде изцяло или частично предоставен за финансирането на France Télévisions. Към настоящия момент такава разпоредба не е била приета. Занапред Френската република се задължава в съответствие с разпоредбите на член 108, параграф 3 от ДФЕС да изпраща ново уведомление до Комисията за всяко планирано изменение на структурата на режима. При тези условия не може да бъде установена задължителна връзка между предназначението на помощта, за която е постъпило уведомление, и новите такси от националното право по смисъла на с практиката на Съда.
(121)
Освен това решаващият критерий за определянето на годишния размер на бюджетната субсидия, заедно с предвидения размер на разпределяните ресурси от таксата за телевизия (contribution à l’audiovisuel public), ще бъде размерът на нетните разходи за задълженията за обществена услуга, поемани от France Télévisions, а не размерът на приходите, получени от новите такси. Очакваните разходи за обществена услуга са предмет и ще бъдат предмет на предварителни оценки в договора за целите и средствата съгласно член 53 от изменения Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията, като предвидената с проектозакона за финансите годишна субсидия ще бъде определена според очакваните нетни разходи и съответствието между очакванията и резултатите трябва да бъде установено и при необходимост коригирано на по-късен етап в рамките на доклада, предвиден в член 2 от Декрет № 2007-958 от 15 май 2007 г. относно финансовите отношения между държавата и организациите от публичния сектор за аудио-визуални комуникации. Тъй като разходите са направени независимо от събраните чрез таксите средства, приходът от данъците не може да окаже пряко влияние върху размера на помощта. От друга страна изглежда, че първоначално предвидените ставки на таксите от френското правителство са били намалени в окончателно гласувания от парламента закон, без това да е довело до съответно и пропорционално намаление на субсидията, която трябва да бъде изплатена на France Télévisions.
(122)
Като се има предвид горепосоченото, таксите върху рекламата и електронните комуникации, въведени със Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г., не са неразделна част от помощта и следователно не трябва да бъдат включвани при разглеждането на съвместимостта на последната с вътрешния пазар, обратно на твърденията на някои трети заинтересовани страни, а именно ACT, FFTCE, Асоциацията на частните канали, M6 и TF1.
(123)
Това заключение не засяга съвместимостта на посочените такси и конкретните разпоредби за тях като отделни мерки с правото на Съюза, а именно що се отнася до таксата върху електронните комуникации, по отношение на разглежданите въпроси в рамките на процедурата за нарушение № 2009/5061, в съответствие с Директива 2002/20/ЕО или Директива 2002/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (19).
(124)
Комисията отбелязва, от друга страна, декларацията на Франция, изключваща посочените данъци от обхвата на уведомлението ѝ, предмет на настоящото решение.
VII. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(125)
С оглед на гореизложеното Комисията заключава, че годишната бюджетна субсидия в полза на France Télévisions, приведена в действие, както е посочено по-горе, може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, в съответствие с принципите и правилата за прилагане, предвидени за обществената услуга радио- и телевизионно разпространение,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, която Френската република предвижда да приведе в действие в полза на France Télévisions под формата на годишна бюджетна субсидия съгласно член 53, алинея VI от изменения Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията, е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Следователно привеждането в действие на помощта е разрешено.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Френската република.
Съставено в Брюксел на 20 юли 2010 година.
COMMISSION DECISION
of 20 July 2010
on State Aid C 27/09 (ex N 34/B/09) Budgetary grant for France Télévisions which the French Republic plans to implement in favour of France Télévisions
(notified under document C(2010) 4918)
(Only the French text is authentic)
(Text with EEA relevance)
(2011/140/EU)
THE EUROPEAN COMMISSION,
Having regard to the Treaty on the Functioning of the European Union, and in particular the first subparagraph of Article 108(2) thereof,
Having regard to the Agreement on the European Economic Area, and in particular Article 62(1)(a) thereof,
Having called on interested parties to submit their comments pursuant to the provisions cited above (1) and having regard to their comments,
Whereas:
I. PROCEDURE
(1)
By letter dated 23 January 2009, the French Republic notified the Commission of its intention to provide a budgetary grant of EUR 450 million, already committed in a finance law, in favour of France Télévisions for 2009. On 13 March 2009, the Commission requested additional information, which France provided on 25 May 2009. In this letter, the French Republic extended the object of the notification, expressing its intention to introduce a permanent, multiannual public financing mechanism in favour of France Télévisions, part of which will be an annual grant.
(2)
In its letter of 1 September 2009, the Commission considered that the budgetary grant voted for 2009 was compatible with the internal market pursuant to Article 106(2) of the Treaty on the Functioning of the European Union (below: ‘TFEU’) and informed France of its decision to initiate the procedure laid down in Article 108(2) of the TFEU concerning the new public financing mechanism in favour of France Télévisions for the following years.
(3)
The French Republic presented its comments on 7 October 2009.
(4)
The Commission decision to initiate the procedure was published in the Official Journal of the European Union (2). The Commission invited interested parties to submit their comments on the aid measure in question.
(5)
The Commission received comments on this subject from interested parties. It communicated them to the French Republic, giving it the opportunity to comment on them, and received its comments by letter of 15 January 2010.
(6)
On 23 April, 19 May and 22 June 2010, the French Republic provided the Commission with particulars and additional information.
II. DETAILED DESCRIPTION OF THE FINANCING MECHANISM
(7)
The multiannual financing mechanism which is the subject of this Decision comes within the context of the financing of the public service missions of France Télévisions which the Commission examined in its Decisions dated 10 December 2003 (3), 20 April 2005 (4), 16 July 2008 (5) and 1 September 2009 (6). It nevertheless constitutes a separate measure from those covered by the 2003, 2005 and 2008 decisions. More specifically, the budgetary grants described in more detail below will replenish the public resources allocated to France Télévisions under the television licence fee (contribution à l’audiovisuel public), previously known as the redevance, which was the subject of the Commission Decision of 20 April 2005 and which, as existing aid, is not modified by the new provisions. These two public resources are intended to cover the cost of the public service mission of France Télévisions, reduced by the net commercial revenues remaining.
II.1. Principal legal bases
(8)
The principal terms of the new public financing mechanism are contained in Law No 2009-258 of 5 March 2009 on audiovisual communication and the new public television service (loi no 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision). The notified aid is part of a wider reform of the structures and tasks of general economic interest of public broadcasting provided for under the Law. The Law in this way amends the legislative provisions governing the public service missions of France Télévisions and, more specifically, Law No 86-1067 of 30 September 1986 on Freedom of Communication (loi no 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication). These missions are specified in further detail in the terms of reference and the agreement relating to objectives and means of France Télévisions, which were approved by legislative texts adopted in implementation of the Law on Freedom of Communication. Law No 2009-258 of 5 March 2009 also contains financial provisions amending the Tax Code, on the one hand, and recognising the principle of a budgetary grant committed in a finance law in favour of France Télévisions, on the other.
II.2. The activities and financing of the beneficiary: France Télévisions
(9)
France Télévisions is a public limited-liability company, established under Article 44-I of Law No 86-1067 of 30 September 1986 on Freedom of Communication. This Law, as amended, establishes a single undertaking, France Télévisions, grouping together the formerly separate legal entities of different broadcasting channels. It is subject to the economic and financial supervision of the French State. Its registered capital is divided into registered shares which can be held only by the State. Its board of directors consists of the chairman and 14 members, whose term of office is 5 years, i.e. two Members of Parliament designated by the Cultural Affairs Committees of the National Assembly and the Senate respectively, five representatives of the State, five prominent persons appointed by the Conseil Supérieur de l’Audiovisuel and two staff representatives.
(10)
France Télévisions is the leading French broadcasting group. It employs about 11 000 people and comprises the channels France 2, France 3, France 4, France 5 and France Ô broadcasting in mainland France, and RFO, a company grouping together public television and radio channels broadcasting in the overseas departments and territories. The Group also includes a state-owned advertising company, although a divestment is being considered, and companies focusing on diversification activities. Some channels of France Télévisions are widely broadcasted in several Member States, and especially in Belgium and Luxembourg.
(11)
The turnover of France Télévisions in 2007, the last year before the reform of public broadcasting was announced, stood at EUR 2 927 million, 64,2 % of which came from television licence fees, 28,1 % from advertising revenue (advertising and sponsoring) and 7,7 % from other revenue. Between 2003 and 2007, the share of the various components of turnover remained relatively stable, with the revenue from advertising and sponsoring fluctuating within a range of 30 % to 28 %. The Group as a whole achieved a slightly positive net result each year between 2003 and 2007, totalling EUR 99 million for the period.
(12)
This trend was reversed following the announcement of the public broadcasting reform in January 2008, which included in particular the future loss of revenues from advertising messages. The France Télévisions Group made a loss in 2008, posting a negative net result of EUR [50-100] (7) million (of which EUR [50-100] million for the public service component), attributable in particular to a significant slump in advertising revenues, which an extraordinary capital injection of EUR 150 million, authorised by the Commission in its Decision of 16 July 2008, was unable to offset in full. For 2009, once the reform of public broadcasting has come into effect, the budgetary grant finally paid of EUR 415 million, authorised by the Commission in its Decision of 1 September 2009, was almost sufficient to compensate for the fall in advertising revenues and the France Télévisions Group posted a slightly positive net result (EUR [10-20] million). However, the public service component remained slightly in deficit to the amount of EUR [0-5] million, the positive result being attributable to the commercial companies of the group.
(13)
The activities and management of France Télévisions in recent years from 2004-2008 and its position as regards the reform of public broadcasting were the subject of a relatively critical report by the French Court of Auditors France Télévisions et la nouvelle télévision publique. The report, to which certain interested third parties refer in their comments, was adopted under consultation and made public on 14 October 2009, i.e. after the decision initiating the procedure. The report notes the existence of untapped margins for growth in the management and results of France Télévisions up to that point and contains recommendations for future improvement in the new context of the reform.
II.3. The public service missions of France Télévisions
II.3.1. Definition of the public service missions in the Law
(14)
Article 43-11 of Law No 86-1067 of 30 September 1986, amended, describes the public service mission of France Télévisions, establishing that the public channels ‘carry out public service missions in the public interest. They shall offer the public, taken as a whole, a group of programmes and services which are characterised by their diversity and their pluralism, their requirement of quality and innovation, respect for the rights of the person and of constitutionally defined democratic principles. They shall present a diversified offer of programmes in analogue and digital modes in the areas of information, culture, knowledge, entertainment and sport. They shall favour democratic debate, exchanges between different parts of the population, as well as integration into society and citizenship. They shall implement actions in favour of social cohesion, cultural diversity and combating discrimination and shall offer programming reflecting the diversity of French society. They shall promote the French language and, where appropriate, regional languages, and highlight the diversity of the cultural and linguistic heritage of France. They shall contribute to the development and broadcasting of intellectual and artistic creation and of civic, economic, social, scientific and technical knowledge, as well as to audiovisual education and media. They shall promote the learning of foreign languages. They shall participate in education in the environment and sustainable development. Using adapted devices, they shall promote access to their broadcasted programmes by persons who are deaf and hard of hearing. They shall guarantee the integrity, independence and pluralism of information, as well as the pluralist expression of currents of thought and opinion, respecting the principle of equal treatment and the recommendations of the Conseil supérieur de l’audiovisuel (French Broadcasting Authority). The institutions of the public audiovisual communication sector, with respect to the performance of their missions, shall contribute to the external audiovisual action, the influence of the French-speaking world and the broadcasting of the French language and culture throughout the world. They shall endeavour to develop new services that may enrich or complete their programme offer, as well as the new technologies of production and broadcasting of audiovisual communication programmes and services. A report on the application of the provisions of this Article shall be filed each year in Parliament.’.
II.3.2. Incorporation of the public service obligations in the activities of France Télévisions
(15)
As regards the practical incorporation of these missions, Section I of Article 44 of Law No 86-1067 of 30 September 1986 provides that France Télévisions is responsible for designing and programming television programmes and audiovisual communication services corresponding to the public service missions defined in Article 43-11 and in terms of reference provided for in Article 48 of the same Law.
(16)
Decree No 2009-796 of 23 June 2009 establishes the henceforth single terms of reference of France Télévisions. The terms of reference provide a framework for the activity of the channels of France Télévisions, with binding programming commitments to broadcast, often during prime time, daily cultural programmes, music programmes and especially classical music with a variety of European or regional orchestras, theatrical performances or popular science programmes (Articles 4 to 7 of the terms of reference). France Télévisions is also required to integrate the European dimension into all its programmes, in particular by broadcasting reports on the lifestyles or cultural practices of other Member States, and to broadcast programmes of a religious nature devoted to the main religions practised in France (Articles 14 and 15 of the terms of reference). The obligation to attract a wide, balanced audience, including all sectors of the public, is also laid down (Article 18).
(17)
Furthermore, under Article 53 of Law No 86-1067 on Freedom of Communication, multiannual agreements in respect of objectives and means are concluded between the State and France Télévisions for a period of between three and 5 years. The agreements in respect of objectives and means determine, with due respect for the public service missions of France Télévisions:
-
the priorities of its development,
-
the undertakings made concerning diversity and innovation in creation,
-
the minimum investments by France Télévisions in the production of European and original French language cinematographic and audiovisual works, as a percentage of its revenues and in absolute value,
-
the commitments ensuring participation and citizenship of disabled people, adaptation for people who are deaf or hard of hearing of all television programmes,
-
the commitments ensuring the broadcasting of television programmes which, by using adapted devices, are accessible to people who are blind or partially sighted,
-
the estimated cost of its activities for each of the years in question and the quantitative and qualitative indicators of performance and results applied,
-
the amount of public resources to be allocated to it, identifying as a priority those devoted to the development of the programme budgets,
-
the amount of the income expected from own revenues, distinguishing those from advertising and sponsoring,
-
the economic prospects for pay services,
-
where appropriate, the prospects for return to financial equilibrium.
(18)
At present, the public service obligations of France Télévisions are subject to the agreement in respect of objectives and means for 2007-2010 ‘France Télévisions, the first package of free channels of the digital age’ of 24 April 2007, signed by the competent Ministers and the Chairman of France Télévisions. Under the heading of objective I.2 ‘To promote the identifying values of the public service’, the agreement sets out detailed objectives in concrete measures, together with qualitative or quantitative indicators to be achieved in fields such as:
-
to promote access by a wider public to cultural programmes, with a view to democratisation of culture, by broadcasting at least one cultural programme during prime time,
-
to reflect pluralism in information and citizens’ debate,
-
to offer a wide range of sports disciplines, with emphasis on the sports with the least coverage by the private channels,
-
to reflect the diversity and enhance the perception of the components of French society,
-
to promote the defence of the French and European cultural identity, the understanding of the functioning of the Union and its contributions, and the learning of foreign languages.
(19)
The agreement also provides for a multiannual financial component, which includes an adjustment clause providing that the State and the Group agree to consult to adjust the demand for public funding in accordance with the trend in advertising revenues, on the understanding that surpluses not allocated to reducing this demand for public funding will be allocated as a priority to expenditure on audiovisual creation.
(20)
Following the reform, the current agreement in respect of objectives and means was the subject of a rider for the period 2009-2012. This rider, the financial component of which is described in more detail below, strengthens still further the identifying values of the public service performed by France Télévisions and sets new quantitative indicators to be attained per year in some of the areas indicated in recital 18.
II.3.3. Introduction of new innovative audiovisual services
(21)
The new terms of reference of France Télévisions provide for the introduction of a series of innovative services designed to enhance the editorial supply, such as on-line communication services, audiovisual media services on demand or additional content which enriches its programmes. Likewise, the rider to the agreement in respect of objectives and means also considers the introduction of innovative services, and especially free or pay video on demand, personal mobile television, Internet broadcasting, mobile applications, and regional or thematic WebTV.
II.3.4. External control of the public service obligations, including the launch of new services
(22)
Under Article 53 of Law No 86-1067 of 30 September 1986, the board of directors of France Télévisions approves the draft agreement in respect of objectives and means of this company and discusses its annual performance, with the result of the deliberations being made public. Before signature, the agreements in respect of objectives and means and any riders to these agreements are forwarded to the Cultural Affairs and Finance Committees of the National Assembly and the Senate and to the Conseil Supérieur de l’Audiovisuel. The committees may submit opinions within a period of 6 weeks.
(23)
Furthermore, an annual report on the performance of the agreement in respect of objectives and means of France Télévisions is presented by its Chairman before the Cultural Affairs and Finance Committees of the National Assembly and the Senate. When the report on the performance of the agreement in respect of objectives and means of the company is presented before the competent Committees of the National Assembly and the Senate, the Chairman of France Télévisions also reports on the activity and the work of the Programme Advisory Committee set up within it and composed of television viewers, which is responsible for issuing opinions and recommendations on the programmes.
(24)
Likewise, the preliminary draft terms of reference of France Télévisions, established by Decree, was the subject of public consultation from 10 to 24 November 2008 to which some 15 entities made contributions, which gave rise to modifications to the initial text, followed by the opinion of the Conseil Supérieur de l’Audiovisuel. As regards the external control of its performance, Article 48 of the Law of 30 September 1986 provides for the presentation of an annual report by the Conseil Supérieur de l’Audiovisuel to the Cultural Affairs Committees of the National Assembly and the Senate. The report is also forwarded to the Minister for Culture and Communication.
(25)
These parliamentary committees, like the Conseil Supérieur de l’Audiovisuel, may hear third parties. In fact, interested parties are regularly heard by these bodies and make their views known on questions relating to public broadcasting.
II.4. Financial compensation for the gradual reduction then discontinuance of advertising messages
(26)
In order to increase the freedom of programming of public broadcasting and to reduce its dependence on commercial constraints, Article 53, Section VI of Law No 86-1067 of 30 September 1986, amended, on Freedom of Communication provides for the reduction then the discontinuance of advertising messages: ‘The programmes broadcasted between 20:00 and 06:00 of the national television services referred to in Section I of Article 44, with the exception of their regional and local programmes, shall not include any advertising messages other than those for goods or services presented under their generic name. This provision shall also apply to programmes broadcasted by these services between 6:00 and 20:00 from the discontinuance of broadcasting by terrestrial radio link in analogue mode of the television services referred to in the same Section I throughout mainland France. It shall not apply to public interest campaigns.’.
(27)
The discontinuance of broadcasting of television services by terrestrial radio link in analogue mode is scheduled for 30 November 2011 at the latest. Apart from the exception for the generic advertising of goods or services, provision is made for derogations for the broadcasting of advertising messages for the overseas departments and territories and New Caledonia, in the absence of the availability of private television broadcasted by terrestrial radio link without the need for a decoder.
(28)
As provided for in Article 53 of Law No 86-1067, amended, on Freedom of Communication, the reduction, followed by the discontinuance of advertising messages resulting from the entry into force of the Law gives rise to financial compensation by the State allocated to France Télévisions under conditions defined by each finance law. To this end, the French State has created a new programme, entitled ‘Contribution au financement de l’audiovisuel public’ (television licence fee), under the heading ‘Media’ of the general budget of the State. Purely for information, the French authorities consider that the share of public grant supplementing the proceeds from the television licence fee would amount to approximately EUR 460 million in 2010, EUR 500 million in 2011 and EUR 650 million in 2012.
(29)
The French Republic declares that, for each year, the public financing from the budgetary grant will be determined according to the costs of performing the public service mission of France Télévisions and cumulated with the proceeds from the television licence fee, reduced by the commercial revenues remaining. In this respect, the French authorities forwarded the estimated public service costs and revenues of France Télévisions, drawn up on the basis of the 2009-2012 business plan and summarised below:
Table 1
Estimated revenues and costs of the public service of France Télévisions 2010-2012
(EUR million)
2010
2011
2012
Budget
Estimates
Estimates
A/Public resources
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
B/Other revenue (advertising, sponsoring, etc.)
[300-600]
[300-600]
[300-600]
C/Gross public service cost
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
D/Net public service cost (C + B)
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
Shortfall between net PS cost - public resources (D + A)
[- 50 - 50]
[- 50 - 50]
[- 50 - 50]
Source: Comments by France of 15 January 2010.
(30)
The table above shows an estimated deficit corresponding to the uncovered net cost for the public service accounts of France Télévision in 2010 and 2011. This deficit should be absorbed in part in 2012, with a slight surplus forecasted of EUR [30-50] million, i.e. [0-5] % of the net public service costs. This estimated surplus for 2012, if it were to materialise in fact, which presupposes that the trend in revenues and costs follows the forecasted trend precisely, remains below the cumulated deficit forecasted for 2010 and 2011. Under the current agreement in respect of objectives and means, surpluses not allocated to reducing the public funding requirement will have to be allocated as a priority to the expenditure on audiovisual creation. Since this creation is generally destined for programming, any surplus should not therefore finance commercial activities.
(31)
It should be noted that the 2009-2012 business plan shown in Chapter V of the rider to the current agreement in respect of objectives and means is substituted for the financial section of the agreement concluded in April 2007, in view of the new framework introduced by the reform and its financial consequences. The business plan provides for a reduction in the overall gross cost of providing the public service for the period 2010-2012, with a reduction in operating costs compared with the initial agreement, a reduction in broadcasting costs and the exploitation of synergies resulting from the joint venture, despite the introduction of new cost components accompanying the reform.
(32)
As regards revenues, the public resources earmarked, although rising, do not totally balance the accounts for the period 2010-2012 and, as indicated in Table 1, remain below the gross public service costs, which means that the financial equilibrium in the projections depends on the commercial revenues remaining each year. The business plan therefore points out that it is in the interests of the undertaking and the State to achieve equilibrium more rapidly than forecasted and states the need for precise, regular monitoring in the light of positive or negative fluctuations.
II.5. Capping of the public resources
(33)
Article 44 of Law No 86-1067, amended, on Freedom of Communication also specifies that ‘The public resources allocated to public broadcasters in compensation for the public service obligations entrusted to them shall not exceed the cost of discharging these obligations’. This provision results from France’s commitments to enshrine in law the principle of non-overcompensation for the public service obligations in the context of the procedure which led to the Commission’s compatibility decision of 20 April 2005 on the use of the resources from the television licence fee (8).
(34)
In implementation of the above-mentioned commitment, Article 2 of Decree No 2007-958 of 15 May 2007 on the financial relations between the State and public sector bodies in the audiovisual communication sector (décret no 2007-958 du 15 mai 2007 relatif aux relations financières entre l’État et les organismes du secteur public de la communication audiovisuelle) takes up the wording of Article 53 of the Law of 30 September 1986, taking account ‘of the direct or indirect revenue derived from the public service mission’ and specifies that the cost of performance of the public service obligations is to be established by means of separate accounts. Article 3 of the Decree provides for the obligation for France Télévisions and its subsidiaries to respect market conditions in all their commercial activities and for an external body to draw up an annual report on the performance of this obligation, forwarded to the competent Minister, the National Assembly and the Senate.
(35)
The Commission has received and examined reports on the implementation of Articles 2 and 3 of the Decree relating to the financial years 2007 and 2008 (the reports drawn up under Article 3 of the Decree were certified, for 2007, by the auditors PriceWaterhouseCoopers and KPMG and, for 2008, by Cabinet Rise) and the draft report provided for under Article 2 for 2009.
II.6. New taxes planned under the reform of public broadcasting
(36)
Law No 2009-258 of 5 March 2009 also amended the Tax Code to introduce new taxes on advertising and electronic communications.
II.6.1. Tax on advertising messages
(37)
Title II of Part 1 of Book I of the General Tax Code henceforth contains a Chapter VIIf which introduces a tax payable by all television service editors established in France. The tax is based on the total amounts, exclusive of value added tax, paid by the advertisers for the broadcasting of their advertising messages to the taxable persons concerned or to the advertising managers, minus the amounts paid under the tax provided for in Article 302a KC of the General Tax Code, which is payable by television editors and distributors broadcasting audiovisual works eligible for support from the National Centre for Cinematography. These amounts are subject to a standard deduction of 4 %. The tax is calculated by applying a rate of 3 % to the fraction of the total annual payments, exclusive of value added tax, relating to each television service, in excess of EUR 11 million.
(38)
However, for the television services other than those broadcasted by terrestrial radio link in analogue mode, this rate is set at 1,5 % in 2009, 2 % in 2010 and 2,5 % in 2011. As a transitional measure, for all taxable persons, until the year of the discontinuance in mainland France of analogue terrestrial broadcasting, the tax is capped at 50 % of the increase in its assessment basis calculated for the calendar year for which the tax is payable in relation to 2008. In any event, the amount of the tax may be no less than 1,5 % of the assessment basis. Nevertheless, for television service editors with a daily audience outside mainland France exceeding 90 % of their total audience, the total sums paid for the broadcasting of advertising messages destined for the European or world market, multiplied by the percentage of the audience obtained outside mainland France of the annual total audience, is deducted from the amount to be taken for the calculation of the tax.
II.6.2. Tax on electronic communications
(39)
Title II of Part 1 of Book I of the General Tax Code henceforth contains a Chapter VIIg, which introduces a tax payable by all operators of electronic communications which provide a service in France and which have been the subject of a prior declaration to the electronic communications regulatory authority. The tax is based on the amount, exclusive of value added tax, of the subscriptions and other amounts paid by users for electronic communications services provided by electronic communications operators, with the deduction of the amount of the depreciation charges entered in the accounts during the financial year for which the accounts have been closed, in respect of the year during which the tax has become due, where these charges relate to materials and equipment acquired by the operators, from the entry into force of the Law, to meet the requirements of the infrastructures and electronic communications networks established within national territory, with a depreciation period of at least 10 years. The tax is calculated by applying a rate of 0,9 % to the fraction of the assessment basis exceeding EUR 5 million.
III. REASONS HAVING TRIGGERED THE INITIATION OF THE PROCEDURE
(40)
In its decision to initiate the formal investigation procedure, the Commission considered that the compensation planned from 2010 could constitute state aid within the meaning of Article 107(1) of the TFEU, the compatibility of which with the internal market under Article 106(2) of the TFEU should be examined in accordance with the principles and rules of application provided for in respect of public broadcasting services.
(41)
As regards the existence of a public service activity with missions clearly defined by an official act and subject to appropriate control mechanisms, the Commission did not raise any doubts and concluded, as in its Decisions of December 2003, April 2005, July 2008 and September 2009, that the public service missions of France Télévisions are clearly defined in official acts emanating from or subscribed to by the French State, in accordance with the terms and conditions which provide for independent control of France Télévisions.
(42)
On the other hand, as regards the examination of the proportionality of the planned financial compensation in relation to the net cost of the public service activity, taking account moreover of the effects of the aid, the Commission expressed doubts on two issues, i.e.:
-
on the one hand, concerning a risk of overcompensation for the net public service costs for 2012 and, probably, for 2010 and 2011, although, for these years, the Commission did not possess such detailed information as that provided by the French authorities for 2009, and
-
on the other hand, concerning the possible existence of hypothecation of the revenues from the taxes on advertising and electronic communications to the aid to be paid to France Télévisions and, if such a link could be established, concerning the negative effects of such revenues and their compatibility with the Treaty, in particular in the context of taking stock of the competition aspects of the reform of the financing of France Télévisions, which was lacking.
(43)
Furthermore, the Commission drew the attention of the French authorities to the adoption on 2 July 2009 of its Communication on the application of State aid rules to public service broadcasting (9) (below: the ‘Broadcasting Communication’), which is applicable to aid notified from the time of its publication, and invited the French authorities to take account of this revised communication in their comments.
IV. COMMENTS BY INTERESTED PARTIES
(44)
In its comments of 2 November 2009, the Société des auteurs et compositeurs dramatiques (SACD) drew the Commission’s attention to the importance of the binding obligations of France Télévisions to support heritage audiovisual creation. This importance was increased at the end of 2008 by an interprofessional agreement, which would be integrated into a future agreement in respect of objectives. In 2010, France Télévisions will therefore have to devote to heritage audiovisual creation a 19 % share of the turnover included in the assessment basis for 2009, a share which is to be raised to 20 %, i.e. EUR 420 million in 2012. The equivalent share of TF1, on the other hand, is capped at 12,5 % and those of M6 and the digital terrestrial television channels respectively will not exceed 11 %. The commitment in favour of cinema will also be increased by over 1,2 % as an annual average rate until 2012. The discontinuance of advertising would go hand in hand with an increase in the cost of the programme schedule as regards non-imported own production works, which show commitment to an innovative, quality public service.
(45)
The Fédération Française des Télécommunications et des Communications Électroniques (FFTCE), in its comments of 30 October 2009, in which it is joined by Iliad, a non-member of the FFTCE, considers that the discontinuance of commercial advertising does not contribute, as such, to the public service mission of France Télévisions. Since advertising is not an integral part of this mission, any grant aiming solely to compensate for lost earnings without regard for the reality of the mission would inherently be state aid, contrary to Articles 106(2) and 107 of the TFEU. This compensation must cover costs specific to the public service, which must be reflected in separate accounts. However, the amount of the grant seems to have been fixed for the coming years on the basis of the estimate of the loss of commercial revenues which, on a market which has deteriorated, seriously distorts competition with the private broadcasters. Whereas the total turnover from advertising of France Télévisions in an eroded market would undoubtedly not have reached EUR 500 million, the French authorities have committed to pay EUR 450 million in 2009 as a consideration solely for the ban on advertising after 20:00. In the future, the grant revenue would also be well above the advertising revenues which would have been obtained without the reform.
(46)
As regards the mission of service in the general economic interest, the FFTCE notes that the obligations incumbent upon France Télévisions, as a member of the European Broadcasting Union (EBU), already exist via the latter’s statutes and would be applicable without the obligations laid down in French law. The constraints, which for that matter are vague, imposed by law, would not be substantially different from those deriving from the EBU statutes, to which TF1 and Canal + are also subject as members, so a compensatory grant under the law must be termed as state aid.
(47)
The FTTCE considers, finally, that the new turnover tax imposed on the operators of electronic communications, introduced by the reform of public broadcasting, is allocated to the financing of France Télévisions. Apart from the earmarking affirmed in the declarations by the authorities, variations in its assessment basis and in its rate cause variations in the amount of the grant. The introduction of such a tax is in violation of Article 12 of Directive 2002/20/EC of the European Parliament and of the Council of 7 March 2002 on the authorisation of electronic communications networks and services (10) since Member States may not impose any turnover tax on operators other than those provided for there.
(48)
In its comments of 2 November 2009, the Association des chaînes privées considers that the poor management of France Télévisions, many examples of which have been pointed out by the Court of Auditors, aggravates the inflationary effect found on the market for programme production and the purchase of rights. In the absence of cost accounting, the failure to control costs creates uncertainties as regards the determination of the cost of the public service missions to be financed, with a serious risk of overcompensation. Since various signs point to the new broadcasting tax being allocated to France Télévisions, its destination for the state budget is intended only to enable it to escape Commission control. The competitors of France Télévisions are hereby forced to finance the aid, creating a distortion aggravated by the inadequate differentiation between the programmes of the various old channels.
(49)
In its comments of 2 November 2009, the European Broadcasting Union (EBU) stresses the necessarily forward-looking nature of any multiannual estimate of the costs and revenues of the public broadcaster submitted by France. These estimates must ensure the long-term financial visibility which the operator must have to guarantee continuity of service in complete independence. It is ex post mechanisms which must ensure the correction of any forecasting errors. The Commission decision must be based on the ex ante calculation parameters and on these mechanisms, without imposing constraints on the actual amount of compensation in the future by validating only the cost and revenue estimates. Failing this, the Commission would be establishing and monitoring the annual amounts of an aid scheme, rather than the scheme itself. The EBU also expresses its concern that the Commission seeks to know the estimated amount obtained from synergies and efficiency gains for the years to come, since the efficiency with which a service of general economic interest is performed lies outside the control of the Commission pursuant to Article 106(2) of the TFEU.
(50)
In its comments of 2 November 2009, the Association of Commercial Television in Europe (ACT) declares itself in favour of France’s decision to undertake a substantial reduction in the commercial advertising of its public broadcaster. The ACT notes that two conditions laid down by the Altmark (11) case-law are not satisfied in this case, which means that the planned budgetary contribution constitutes aid. However, the ACT considers that if the system of financing the aid by means of a tax levied on the advertising revenues of competitors is considered as being in conformity with Union law, the benefits from the withdrawal from the market would be greatly reduced, while such a system could, in certain respects, introduce more distortions than the traditional dual public and commercial financing systems.
(51)
The ACT considers that the public service obligations of France Télévisions have not undergone any fundamental change since 1994 and remained similar to the obligations of other private broadcasters. Likewise the estimates of compensation for the loss of advertising revenues up to 2012 are vague and do not take account of the reduction in investment costs relating to this or the possible reduction in the costs of programming, which is less subject to the constraints of the advertisers, or the anticipated gains from synergies. The mechanism for the adjustment of the public and commercial revenues to the costs provided for in the agreement relating to objectives and means should be verified, in particular in view of the variability of the commercial revenues, failing which the Commission would not have reliable information to determine the actual costs of the service provided and the existence of any overcompensation. This verification would be undertaken in the absence of any cost accounting by the enterprise, as pointed out by the Court of Auditors.
(52)
Finally, the ACT considers that the aid is in fact financed by the new taxes introduced by the reform and that the tax on advertising revenues of broadcasters introduces a model of public service financing by competitors in France which has been abandoned elsewhere. The aid mechanism protects the resources of France Télévisions whereas it would be increasingly obvious that the advertisers will not transfer their demand in full to the competing channels. Furthermore, such a mechanism would reinforce the entry barriers to the French market.
(53)
In its comments of 2 November 2009, France Télévisions considers that the mechanism notified confers no economic advantage on it in relation to its competitors since, although it is protected from the loss of commercial revenue, on the other hand a constraint has been imposed on it by the State which is not imposed on any private operator in the market: the discontinuance of advertising. When the discontinuance of advertising messages becomes effective, any distortion of competition in this market will disappear, whereas its pressure on competitors for sponsoring, in view of its limited presence, would also be zero. As regards the purchase of ‘premium’ broadcasting rights, whereas TF1 apparently achieved 96 of the 100 best audiences and 18 of the 20 best audiences in 2008, France Télévisions had no exclusivity contract with the major American companies. Furthermore, it is obliged to invest in audiovisual creation with quality requirements which are incompatible with the audience targets of the commercial channels. It considers it only has a marginal presence regarding the sale of programmes.
(54)
France Télévisions also considers that, as the amount to be allocated to it depends on the cost of its missions established in advance, precisely and objectively each year, with an ex post correction in the event of any divergence from real costs, the notified mechanism satisfies the second condition laid down by the Altmark case-law. The fourth condition laid down by this case-law would also be satisfied, since synergies which it was impossible to exploit in the past will be exploited with the recasting of the legal organisation and the statutes, since this fourth condition does not require the service to be performed at the least cost possible, but that the costs correspond to those which a typical, well-run undertaking would have incurred.
(55)
According to France Télévisions, as regards the conditions for the compatibility of the notified mechanism with the internal market, since this mechanism is required to last for many years, it will not be possible for the net public service costs to be known with sufficient certainty for the Commission to be able to carry out ex ante checks for the absence of overcompensation. Whereas the indicative estimates provided for 2010 to 2012 are not incompatible with the possibility to make a reasonable profit or to constitute a reserve limited to 10 % of the annual public service expenditure, the laws and regulations establishing ex post control will in any case enable the proportionality of the financing to be ensured. On the other hand, since the variation in its scheduling costs depends on its editorial choices, France Télévisions considers that it is bound only to respect the public service obligations imposed by the law, with the French Republic free to define their content. Furthermore, these obligations are also expressed by an audience requirement, which the discontinuance of advertising messages would not reduce. On the contrary, a larger number of programmes will have to be acquired.
(56)
In its comments of 2 November 2009, Métropole Télévisions (M6) considers that the envisaged financing mechanism constitutes state aid within the meaning of Article 107 of the TFEU, especially since the second and fourth conditions laid down by the Altmark case-law are not met: compensation based on an estimate of loss of commercial revenues which by nature - and in fact - fluctuate could not be considered as based on objective and transparent parameters for the calculation of the public service costs. In addition, the basis of the calculation is not the costs of a typical, well-run undertaking of the sector, but that of the costs of France Télévisions, which a large number of indications point to being managed inefficiently, which increases the public service costs to be borne by the community.
(57)
As regards the compatibility of the measure with the internal market, M6 considers that the planned financing mechanism is illegal as it generates structural overcompensation for the public service costs. Commission Directive 2006/111/EC of 16 November 2006 on the transparency of financial relations between Member States and public undertakings as well as on financial transparency within certain undertakings (12) requires France to assign the costs and revenues of the service of general interest on the basis of consistently applied cost accounting principles. However, as the Court of Auditors emphasises, France Télévisions does not possess such accounting tools. No objective element could therefore serve to calculate the amount of compensation. Overcompensation would be inevitable since the grant is calculated on the basis of commercial revenues which do not come under the public service mission and are not to be taken into account in its costs. The randomness of the lost revenue forecasts and the absence of cost accounting would also make overcompensation inevitable.
(58)
The integration of the new taxes in the financing mechanism aggravates the negative effects of the aid on the markets for the acquisition of broadcasting rights - where the poor management of France Télévisions, protected by public aid, increases the costs of its competitors - and on advertising activities, which France Télévisions will divert to sponsoring, whereas M6 will be unable to fill the gap left by France Télévisions in view of its different audience profile. Under these conditions, only ex post financing could be justified. The mechanism would therefore be structurally illegal in the absence of the introduction of independent ex post control mechanisms effectively guaranteeing the absence of overcompensation on the basis of real figures, the implementation of which would be ineffective in France, according to M6.
(59)
In its comments of 2 November 2009, Télévision Française 1 (TF1) relocates the reform of the financing of France Télévisions in a context of structural changes affecting the advertising market, in which the Internet is experiencing strong growth. Television apparently accounted for only about 11 % of the EUR 33 billion of communication expenditure by advertisers in 2008. Between January and September 2009, the advertising turnover of digital terrestrial television channels experienced 60 % growth, compared to an 8 % fall for the three old private channels broadcasting by terrestrial radio link. For 2008, the taxes paid by TF1 accounted for 60 % of its result. On the other hand, multiannual contracts for the acquisition of rights, price inflation and the inelasticity of costs, including those of scheduling attributable to the regulatory obligations whereby the production and broadcasting of French and European works must represent 30 % of the total, reduce its room for manoeuvre, according to TF1. In parallel, its liability to a new broadcasting tax would reinforce the distortions of competition in the market.
(60)
The potential transfer of advertisers’ demand to TF1 is the declared object of the tax on advertising revenue of broadcasters. Not only did the expected transfer of EUR 350 million of turnover to the three channels broadcasting by radio link fail to occur in 2009, but the latter recorded an amount EUR 450 million below the forecasts. Furthermore, the scale of this transfer would be limited in any case by laws and regulations which, transposing Union law, limit the time devoted to advertising to a maximum of 12 minutes per hour of broadcasting, provided that a daily average of 6 minutes per hour is not exceeded.
(61)
TF1 considers that the tax constitutes state aid in two capacities: firstly, France Télévisions will in fact no longer be required to pay after 30 November 2011 (date on which it will be obliged to discontinue the advertising messages for which the payments constitute the assessment basis) and, secondly, France Télévisions will be the beneficiary of the resources raised by this tax, since it emerges from many governmental and parliamentary statements during the debates on the draft law that this is allocated to financing the aid. Irrespective of its intrinsic legality, the tax regime which finances it should therefore be taken into consideration to assess the aid.
(62)
TF1 considers that it is subject to obligations comparable to those imposed on France Télévisions, the programmes of which do not apparently differ greatly from its own. Even though TF1 welcomes the recasting of the agreement relating to objectives and means and the terms of reference following the reform of public broadcasting, it considers, on the basis of the opinion of the Court of Auditors, that the public broadcasting service supply is insufficiently individualised. It is therefore underlined that, in the former terms of reference, the quantitative broadcasting obligations represented 10 % of the programme schedules.
(63)
The cost control and quality of the management of France Télévisions are just as inadequate, which means that the public service is not provided at the least cost to the community and generates a risk of overcompensation. The Commission should therefore check, in this respect, the growth in profits from commercial activities, the synergies which should result after 2009 from the creation of a single enterprise France Télévisions and the reduced pressure on the costs of the programme schedule resulting from lesser dependence on advertisers.
V. COMMENTS OF THE FRENCH REPUBLIC
(64)
In its comments forwarded on 7 October 2009 and subsequently clarified, as regards the application of Article 106(2) of the TFEU, the French Republic refers in particular to the doubts expressed by the Commission concerning, on the one hand, the proportionality of the public financing and the risk of overcompensation and, on the other hand, the taking into consideration of the new taxes introduced by the reform of public broadcasting for the purposes of assessing the compatibility of the notified measure with the internal market.
V.1. Proportionality of the financing and ex post control of the risk of overcompensation
(65)
The French Republic specifies that the notified measure is not compensation for the loss of advertising revenues of the France Télévisions group, although the estimates provided for information take account of this, but financing intended to cover the costs of performance of the public service mission. The financing requirements will in fact have to evolve in accordance with the changes in the costs of the programme schedule, fluctuations in commercial revenues or broadcasting media.
(66)
The French Republic emphasises that the ex ante confirmation of the absence of risk of overcompensation must be undertaken by verifying the existence of legislative and regulatory control mechanisms, in accordance with the case-law and practical application by the Commission, and not in relation to the indicative estimates of grant and costs given for the future. The indicative amounts are provided for illustration, in the light of the business plan approved by the supervisory authorities and France Télévisions. The method used to calculate the grant is not based on the estimate of the fall in advertising revenues of France Télévisions. The calculation will be based on a general formula, such as: the combined total for each year of the television licence fee and the budget allocation will be proportional to the cost of the public service mission of France Télévisions, minus its commercial revenues, with due regard for the commitments of the French Republic and the ex post control mechanisms established by laws and regulations.
(67)
In addition, as regards the new innovative audiovisual services mentioned in the Broadcasting Communication, the French Republic stresses that a certain number are already provided for in the new terms of reference of France Télévisions and the amended agreement relating to objectives and means, which have been and will be the subject of the prior, regular controls and consultations described above. For the future, France considers that the launch of any significant new service must be dealt with under the agreement relating to objectives and means, with the same controls applying.
(68)
Furthermore, since the Broadcasting Communication took effect after the initiation of the present procedure, the French Republic undertakes to complete its ex post financial control mechanism to comply with the rules newly specified in this Communication with regard to financial control mechanisms. In this way, it is planned to amend Article 2 of Decree No 2007-958 of 15 May 2007. The purpose of this amendment is:
-
to ensure that the report on the separate accounts - a requirement allowing the absence of overcompensation to be verified - like the report provided for in Article 3, is audited by an external body, the choice of which is subject to the approval of the Minister for Communication, forwarded to this Minister and to the National Assembly and the Senate, and drawn up at the expense of France Télévisions,
-
to complete the appropriate functional mechanism to ensure the actual recovery of any overcompensation or cross-subsidisation found in these separate accounts and not compatible with Article 53 of Law No 86-1067 of 30 September 1986 on Freedom of Communication or with the Commission Broadcasting Communication.
(69)
Likewise, in order to complete the information supplied to the Commission during the first few years of the reform initiated by Law No 2009-258 of 5 March 2009, the French authorities undertake to communicate to the Commission, for the years 2010 to 2013:
-
the reports drawn up under Articles 2 and 3 of the above-mentioned Decree, after amendment, within a maximum period of 6 months of the General Meetings approving the accounts, including the data concerning the trend in advertising market shares since 2007,
-
the public elements for monitoring the performance of the public service missions by France Télévisions which consist of the report on the channels drawn up annually by the Conseil Supérieur de l’Audiovisuel (provided for in Article 18 of Law No 86-1067 of 30 September 1986) and the report on the hearings by the parliamentary committees (Cultural Affairs and Finance Committees of the National Assembly and the Senate) by the Chairman of France Télévisions on the annual performance of the agreement relating to objectives and means (as provided for in Article 53 of the above-mentioned Law).
V.2. Taking into consideration of the new taxes introduced by the reform of public broadcasting
(70)
The French Republic considers that it has it has not taken account of the new taxes on advertising and electronic communications in its notification. Although introduced by the same legislative instrument as establishes the reform, these taxes would not come within the scope of the notified measure.
(71)
The French Republic specifies that the public statements prior to the Law being passed referred to in the decision initiating the procedure, subsequently contradicted by the provisions of this Law, are not sufficient to establish as a binding link the earmarking of the taxes to finance the aid under Union law. Under French law, these taxes are levied in favour of the general budget of the State, contributing to financing all public expenditure and complying with the principles of universality and unity, which come under the constitutionality of public finances. Under Article 36 of the Organic Law of 1 August 2001 on Finance Laws (loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances), the allocation in whole or in part of a resource established in favour of the State to a legal person may result only from an express provision of a finance law, which, in the present case, does not exist.
(72)
The French Republic also emphasises that there are no plans to introduce earmarking between these taxes and the financing of France Télévisions. It specifies that, if a change to the architecture of the regime were to be considered, the French authorities would send a new notification to the Commission, in accordance with Article 108(3) of the TFEU.
VI. ASSESSMENT OF THE AID
VI.1. Presence of aid within the meaning of Article 107(1) of the TFEU
(73)
Article 107(1) of the TFEU provides that ‘Save as otherwise provided in the Treaties, any aid granted by a Member State or through State resources in any form whatsoever which distorts or threatens to distort competition by favouring certain undertakings or the production of certain goods shall, in so far as it affects trade between Member States, be incompatible with the internal market.’ These criteria are examined below.
VI.1.1. State resources
(74)
The budget allocations which are the subject of the present notification will be committed each year in the finance law establishing the French State budget. These are consequently measures granted by means of state resources.
VI.1.2. Selective economic advantage
(75)
The budgetary grant mechanism replenishing the public resources made available to France Télévisions is selective, as France Télévisions will be the sole beneficiary. The annual operational budgetary grant, which is intended in particular to allow the undertaking to continue its activities, will protect it from loss of commercial advertising revenue which partly financed its expenditure and investments hitherto. France Télévisions will in this way be able to achieve an audience share which it could not envisage in the absence of a budget allocation. Consequently, it receives an economic advantage which it could not otherwise have obtained or, if appropriate, since it is a grant, under other market conditions, i.e. those under which its private competitors operate.
(76)
Furthermore, the Commission notes that the French Republic did not make any comments calling into question its assessments in the decision initiating the procedure that the planned allocations would not satisfy the cumulative criteria set out in the Altmark case-law and would therefore procure an economic advantage constituting state aid (13). It also notes that, without prejudice to subsequent developments in the management and results of France Télévisions in the coming years, at present the report of the French Court of Auditors on France Télévisions - which was published in October 2009 after the decision initiating the procedure - confirms its arguments that the fourth condition is not satisfied.
(77)
To sum up, it follows from the above that the budgetary grants for the France Télévisions group alone, by means of the financial resources of the French State, will confer a selective advantage on this undertaking.
VI.1.3. Distortion of competition and effect on trade between Member States
(78)
France Télévisions operates in the field of the production and broadcasting of programmes which it exploits commercially, in particular by broadcasting paid advertising for advertisers or sponsored programmes in its programme schedule, by selling its broadcasting rights or by purchasing such rights. These commercial activities are carried out in competition with other channels, such as TF1, M6, Canal +, especially in France, where, as the French authorities emphasise, France Télévisions is the leading audiovisual group. In 2010, the share of France Télévisions is thought to stand at approximately 10 %, which would still make it the third largest supplier in the French market.
(79)
Until the deadline for the discontinuance of commercial advertising at the end of 2011, France Télévisions will continue to play an active role in the French televised commercial advertising market, albeit with slot restrictions, in competition with the other broadcasters. Even after 2011, France Télévisions will be able to offer its services to advertisers to advertise goods under their generic name or for programme sponsorship, in competition with the other broadcasters operating in France. Even if the competitors of France Télévisions will have benefited to the full from the almost total withdrawal of France Télévisions from the advertising market brought about by the reform, France Télévisions will nevertheless retain a presence. In fact, assuming constant volumes and market share for the competitors compared with 2007, on the basis of the estimates of advertising revenue and sponsorships of France Télévisions provided by the French authorities, France Télévisions would still hold 3,3 % of the market in 2012, compared with over 50 % and about 20 % for TF1 and M6 respectively.
(80)
France Télévisions will be able to achieve an audience share which it could not envisage in the absence of the budget allocation in question, which is liable to have an impact on the audience of the other broadcasters and, therefore, on their commercial activities, thereby distorting the conditions of competition. In any case, France Télévisions will remain just as active on the markets for buying and selling broadcasting rights, with sustained bargaining power thanks to the above-mentioned support. Maintaining investments in programming which is made possible by the budget allocations therefore influences the extent to which France Télévisions can act as buyer or seller in these markets.
(81)
It follows from the above that the budget allocations by means of resources financed by the French State for the France Télévisions group only distort, or at the very least, threaten to distort competition in the commercial exploitation of broadcasting in France and, to a certain extent, in other Member States where the programmes of France Télévisions are broadcasted.
(82)
The markets for the purchase and sale of audiovisual programmes and broadcasting rights in which France Télévisions operates have an international dimension, even though acquisitions are made with a territorial restriction generally confined to one Member State. Furthermore, the programmes of France Télévisions, the broadcasting of which can be maintained thanks to the state support, are picked up in other Member States, such as Belgium and Luxembourg. Finally, France Télévisions also broadcasts programmes via the Internet, which are accessible both within and outside France.
(83)
Under these conditions, the planned budgetary grants are likely to distort the conditions of competition and to affect trade between Member States.
VI.1.4. Conclusion on the presence of state aid
(84)
In view of the above, the budgetary grants which France is planning to pay to France Télévisions constitute state aid within the meaning of Article 107(1) of the TFEU, which must be examined for compatibility with the internal market.
VI.2. Compatibility in the light of Article 106(2) of the TFEU
(85)
Article 106(2) of the TFEU provides that ‘Undertakings entrusted with the operation of services of general economic interest or having the character of a revenue-producing monopoly shall be subject to the rules contained in the Treaties, in particular to the rules on competition, in so far as the application of such rules does not obstruct the performance, in law or in fact, of the particular tasks assigned to them. The development of trade must not be affected to such an extent as would be contrary to the interests of the Union.’.
(86)
In its Broadcasting Communication, the Commission sets out the principles it follows in the application of Articles 107 and 106(2) of the TFEU to the funding of public broadcasting bodies by the State. In this respect, the Commission’s assessment is based on the following two aspects:
-
the existence of a clear, precise definition of the public service mission in an official act, including the supply of significant new services, and subject to effective control mechanisms by an entity which is independent from the broadcaster,
-
the proportionate and transparent nature of the public financing of the compensation necessary for this mission, without the compensation exceeding the net costs incurred by the public service mission which is also subject to effective control.
VI.2.1. Clear, precise definition of the public service mission in an official act, subject to effective control
(87)
As stated above, the Commission has not expressed any doubts in its decision initiating the procedure, for the reasons set out in it, concerning the appropriateness of either the definition and entrustment of the public service mission to France Télévisions by official acts or the external controls carried out in respect of the way in which France Télévisions carries out the obligations assigned to it, as described above. The Commission therefore considered that the relevant provisions of Law No 86-1067 of 30 September 1986, amended, (Articles 43-11, 44, 48 and 53) and the Decrees or official acts implementing it, in particular regarding the terms of reference (Decree No 2009-796 of 23 June 2009) and the agreement relating to objectives and means, were in conformity with the rules for the application of Article 106(2) of the TFEU on the assessment of aid to public broadcasting services set out in the Broadcasting Communication.
(88)
This conclusion was the same as those already drawn by the Commission on this subject in application of the communication applicable at that time, in its Decisions of 2003 and 2005 for France 2 and France 3 and of 2008 and 2009 for France Télévisions.
(89)
It is therefore for the sake of completeness that it is appropriate to examine the comments, which are of a general nature all told, made by certain interested parties claiming similarity between the public television programming and that of the competitors and contradicted in fact by the comments of other parties, and which are not of a nature to change this assessment.
(90)
Law No 86-1067, amended, on Freedom of Communication provides a broad, qualitative but precise definition of the public service obligations of France Télévisions. It is to target a wide public and offer a diversified supply, in accordance with the objective, with respect for pluralism, of catering for the democratic, social, civic and cultural needs of society. The fact that certain competitors are required, on account of their EBU membership, to respect the latter’s statutes, as the FFTCE emphasises, does not act as a barrier to the existence of specific public service obligations specified in official acts of the French Republic which, contrary to the obligations arising from EBU membership, are imposed solely on France Télévisions.
(91)
As far as is necessary, moreover, the obligations of France Télévisions are specified again in the terms of reference and the agreement relating to objectives and means and are accompanied by precise, quantified indicators to be achieved in its programme schedule, to which the competing broadcasters are not subject. The public resources are allocated to France Télévisions to achieve the objectives and to perform the public service obligations defined by laws and regulations in the general interest, whereas the private resources are allocated to the competing broadcasters purely for lucrative purposes. Likewise, the existence of restrictions under the regulations or voluntarily assumed by the operators in their broadcasting activities does not in fact imply the existence of an undifferentiated supply for the public and private broadcasters. These public service obligations which derive from the law, contrary to those deriving from membership of the EBU, are moreover subject to regular external controls, notably by Parliament, concerning their fulfilment.
(92)
In addition, the SACD highlights the greater commitment of France Télévisions to original French audiovisual and cinematographic creation compared to the competitors, which are subject to far lesser obligations. It is true that the comments made by the SACD neither support nor illustrate the reasons for which imported non-French works, possibly from other Member States, would be of lower quality than those which France Télévisions will finance. The fact still remains that a binding commitment in favour of original creation, increased in absolute terms and in relation to the competitors, contributes and is directly related to the social and cultural needs of French society which the programming of France Télévisions is required to meet on account of its service of general interest obligations.
(93)
From the point of view of the information supplied by the French Republic, this positive assessment on the definition and control of the public service mission of France Télévisions must be extended to the mechanisms applicable to the launch of significant new audiovisual services, within the meaning of the Broadcasting Communication which entered into effect after the decision initiating the present procedure. These services, which extend the offer of broadcasted programmes to other media or formats, are included in the terms of reference and the agreements relating to objectives and means of France Télévisions, which specify and translate the service of general economic interest missions provided for by the law. These documents have been adopted by decree, as indicated above, so that the new services already provided for and those possibly to come are the subject of the same specific ex ante consultation procedures and ex post annual performance checks as these missions.
(94)
To sum up, it therefore appears that the definition of the public service mission assigned to France Télévisions and the control mechanisms relating to it are in conformity with the rules and principles established in the Broadcasting Communication, which in turn were inspired by the case-law of the Union courts.
VI.2.2. The proportionate and transparent nature of the public financing
(95)
The financing mechanism notified by the French Republic, which includes the annual grant to compensate for the reduction followed by the discontinuance of advertising messages, is intended to be permanent and therefore to extend beyond the date provided for by the law for the discontinuance of the advertising messages, which is in fact in November 2011.
(96)
The annual public financing will comprise the allocation of part of the resources from the television licence fee (contribution à l’audiovisuel public), formerly known as the redevance, and the annual grant provided for by Law No 2009-258 of 5 March 2009. The existing aid confirmed by the Commission in its Decision of 20 April 2005, which is not modified by the planned mechanism, will therefore be complemented by a budgetary grant, the exact amount of which will be fixed each year in the finance law for the current year. In its comments, the French Republic specifies that it is the forecasted net public service costs which will serve to determine the amount of the annual grant ex ante, before each financial year.
(97)
Moreover, this is shown by the illustrative estimates provided by the French authorities in response to the doubts expressed by the Commission in the decision initiating the procedure. The Commission notes the indicative nature which the French authorities attach to the business plan forecasts and agrees that it is useful for the undertaking responsible for a public service mission and having to commit multiannual expenditure for this purpose to have a financial framework provided for by the business plan included in the rider to the agreement relating to objectives and means. This being so, the total indicative public resources shown there remain related to, although lower than, the amounts of the gross costs of supplying this service forecasted for the period from 2010 to 2012.
(98)
In view of the relative predictability of the gross costs, which are less volatile than the commercial revenues used to establish the net costs, the indicative figures of the business plan confirm a priori the assertion of the French Republic concerning the decisive nature of the criterion of the net public service costs to set the annual amount of the forthcoming grant. In this way, the obligation of financial compensation by the State, introduced by Law No 2009-258 of 5 March 2009, will constitute the chargeable event for the budgetary grant notified, without conditioning the amount, as against a possible estimate of what the advertising revenues lost through the discontinuance of the advertising messages should be.
(99)
Such an approach appears to be objectively justified. In fact, on account of the permanent nature of the grant, establishing its amount in relation to what the advertising revenues would have been if the advertising messages had not been discontinued on account of the Law, for example, by setting the amount at the level of the revenues before the announcement and introduction of the reform, adjusted where appropriate in accordance with the television advertising market trends, would become increasingly arbitrary. If the amount of the grant were calculated in this way in relation to presumed revenues, a greater reduction in the gross public service costs than predicted resulting, for example, from future synergies from the establishment of the single undertaking France Télévisions, could give rise to a risk of overcompensation by means of public resources.
(100)
The calculation method for the annual grant in relation to the cost of the public service mission, reduced by net remaining commercial revenues, is moreover consistent with the commitment of the French Republic, henceforth expressed in Article 44 of Law No 86-1067, amended, on Freedom of Communication and in Article 2 of the Decree relating to the financial relations between the French State and public sector bodies in the broadcasting sector, that the public resources allocated to France Télévisions will not exceed the net cost of performing the public service obligations entrusted to the latter. As the French authorities recall, this commitment and the above-mentioned provisions are applicable in full to the budgetary grant notified and to the annual public financing mechanism, of which it will henceforth form an integral part.
(101)
Consequently, the method of calculating the annual subsidy in relation to the net cost of the public service mission - i.e. reduced by the net commercial revenues remaining - appears to be proportionate within the meaning of the Commission Broadcasting Communication.
(102)
In this respect, the comments to the contrary by certain interested third parties are not of a nature to invalidate this conclusion:
-
the FFTCE comments asserting that the compensation for lost advertising revenues, which are not part of the public service mission, does not come under the financing of this mission could not be retained and neither could those of M6 concerning the fluctuating and therefore imprecise nature of estimates of loss of commercial revenues; the annual amount of the grant will have to be fixed ex ante on the basis of the net public service costs of France Télévisions, the estimates of the amount provided by the French Republic for 2010, 2011 and 2012 being purely indicative,
-
the M6 comments suggesting that an alleged absence of cost accounting tools at France Télévisions established by the French Court of Auditors would result structurally in overcompensation in that the grant would be based on non-objective cost elements, as well as the TF1 comments on overcompensation of uncontrolled or poorly managed costs, are unfounded; firstly, the Court of Auditors established in October 2009 the absence of control management tools integrating the cost accounting tools of the subsidiaries at France Télévisions group level and not the absence of any cost accounting management tool; cost accounting exists for each company of the France Télévisions group,
-
secondly, the examination of the compatibility of the compensation with the internal market, contrary to that relating to the existence of an economic advantage for France Télévisions, is not based on the costs that a typical, well-run undertaking in the sector could incur to perform the service of general interest, but on those which France Télévisions will in fact incur, including therefore the reduction forecasted for the future; as shown above, the total amount of public resources to be paid to France Télévisions will be lower a priori than the costs incurred to provide the public service and will be fixed so as to avoid overcompensation, once the net commercial revenues have been deducted.
(103)
These comments, which are unfounded as far as the annual fixing of the amount of the grant ex ante is concerned, also do not take account of the existence of ex post control mechanisms. In fact, as is shown below, annual fixing of the amount of the grant for the year ex ante in a finance law will be followed by ex post control mechanisms and, where appropriate, recovery.
(104)
The Broadcasting Communication provides that Member States must introduce appropriate mechanisms to ensure that there is no overcompensation, by undertaking regular control of the use of public funding. The effectiveness of the control, as specified in the Communication, should result from its being carried out by an external body at regular intervals, together with mechanisms to ensure the recovery of any overcompensation or correct allocation, during the following financial year, of any reserves not exceeding 10 % of the annual public service costs, on the one hand, or any cross-subsidisation, on the other.
(105)
Article 44 of Law No 86-1067 of 30 September 1986 specifies that ‘The public resources allocated to public broadcasters in compensation for the public service obligations entrusted to them shall not exceed the cost of discharging these obligations’. This provision results from France’s commitments expressly to enshrine in law the principle of non-overcompensation for the public service obligations established under the procedure which led to the Commission’s compatibility decision of 20 April 2005 on the use of the resources from the licence fee (14).
(106)
Article 2 of Decree No 2007-958 of 15 May 2007 on the financial relations between the State and public sector bodies in the audiovisual communication sector takes up the wording of Article 53 of the Law of 30 September 1986, taking account ‘of the direct or indirect revenue derived from the public service mission’ and specifies that the cost of the public service mission is to be established using separate accounts. Article 3 of the Decree provides for the obligation for France Télévisions and its subsidiaries to respect normal market conditions in all their commercial activities and for an external body to draw up an annual report on the discharging of this obligation, forwarded to the competent Minister, the National Assembly and the Senate. This latter provision was also referred to in France’s commitments taken up in the Commission Decision of 20 April 2005, cited in recital 7.
(107)
The General Court of the Union considered that both the provisions enshrining the principle of non-overcompensation and the control and verification of the conditions applied by France Télévisions to its commercial activities responded perfectly to the concerns expressed by the Commission during the procedure which led to the Decision of 20 April 2005 (15). The appropriateness of the ex post controls carried out on the respect of these commitments was also confirmed by the General Court (16).
(108)
The Commission has received and examined reports on the implementation of Articles 2 and 3 of the Decree relating to the financial years 2007 and 2008 (the reports drawn up under Article 3 of the Decree were certified, for 2007, by the auditors PriceWaterhouseCoopers and KPMG and, for 2008, by Cabinet Rise) and the draft report provided for under Article 2 for 2009. The reports available conclude that the public resources allocated to the France Télévisions group did not exceed the net cost of discharging the public service obligations entrusted to it and that France Télévisions respected normal market conditions in all its commercial activities. This therefore precludes any cross-subsidisation between commercial activities and public service activities. The preparation of the reports in question shows moreover that it is possible to draw up accounts of the public service costs and resources of the various channels of France Télévisions on the basis of the existing accounting tools, contrary to the assertions made in particular by M6.
(109)
The arrangements for the ex post control of the public resources provided for in Decree No 2007-958 will apply to the budgetary grant notified. Since the introduction of the control, the total public resources allocated to France Télévisions have been insufficient to cover the net cost of discharging the public service obligations, so the question of the allocation of any overcompensation has not arisen. As regards the medium-term forecasts of the costs and revenues contained in the business plan and illustrated in Table 1 above, a slight surplus seems to be forecasted in 2012 which, if it materialises and is not needed to absorb the deficits forecasted for the years 2010 and 2011, should normally be earmarked as a priority for the expenditure on audiovisual creation.
(110)
In any case, to bring the existing mechanism into line with the specifications newly introduced in 2009 by the Broadcasting Communication, the French Republic undertakes to amend Article 2 of Decree No 2007- 958 of 15 May 2007:
-
to ensure that the annual report on the separate accounts, like the report provided for in Article 3, is audited by an external body, the choice of which is subject to the approval of the Minister for Communication, forwarded to this Minister and to the National Assembly and the Senate, and drawn up at the expense of France Télévisions,
-
to complete the specific functional mechanism to ensure the actual recovery of any overcompensation or cross-subsidisation arising from these separate accounts and not compatible with Article 53 of Law No 86-1067 of 30 September 1986 on Freedom of Communication or with the Broadcasting Communication.
(111)
Under these conditions, it appears that the French Republic will have appropriate mechanisms in place to undertake regular, effective controls of the use of public funding to ensure that there is no overcompensation or cross-subsidisation, as provided for in the Broadcasting Communication.
(112)
In view of the above, it appears that the potential restrictions of competition attributable to the presence of France Télévisions in commercial markets where it will still operate after the reform has been implemented in full will be limited all told. This presence will probably be very small-scale and the reform will have the foreseeable effect of transferring the demand for television advertising, even if only partially, to the competitors of France Télévisions.
(113)
In fact, as pointed out in a letter made public by seven private television or radio broadcasters, continuing the reform to the end with the discontinuance of the advertising messages of France Télévisions would be liable to: ‘give the private media the ability to bounce back which they need’, whereas maintaining advertising messages: ‘would generate harmful consequences for all French media and would substantially change the economic prospects of the operators…’ (17).
(114)
In other words, the partial withdrawal of France Télévisions and the refocusing of the structure of its revenues - commercial or public from compensation - on the broadcasting of programmes corresponding to its general interest mission without direct financial quid pro quo for the viewing public, reduce the potential restrictions of competition on the competitive markets in which France Télévisions operates. This withdrawal opens up a gap which could be filled by new entrants or operators with small-scale presence on the advertising market at present, increasing the dynamism of competition in the future.
(115)
It results from this that, in the light of the information supplied and the commitments entered into by the French Republic, the public funding will be intended to enable France Télévisions to cover the net costs incurred to perform the obligations incumbent upon it and this funding will have to be confined to these costs and will remain subject to ex post controls which meet the criteria of the Broadcasting Communication applicable. In addition, since France Télévisions will reduce its presence in the competitive markets, the envisaged aid is not liable to affect the development of trade to an extent contrary to the interest of the Union, thereby fulfilling the conditions for the application of Article 106(2) of the TFEU.
(116)
Furthermore, the French Republic undertakes to provide the Commission with an annual report until 2013, on which date the reform of public broadcasting will have been completed, which will allow monitoring of the aspects of the implementation of the reform which are the most relevant in terms of the state aid rules, i.e. the annual compensation and the ex post control mechanisms, the conditions applied by France Télévisions to its commercial activities and the change in its position on this market, as well as the annual implementation of the agreement relating to objectives and means.
(117)
In view of the scale of the reform, the innovations it introduces concerning the financing of the service mission of France Télévisions, its consequences on the trend in costs and revenues of France Télévisions and the uncertain economic environment of the markets affecting the commercial revenues of France Télévisions and its competitors, this commitment is of a nature to enable the Commission to verify the implementation of the reform and to monitor it very closely, as well as the implementation of the commitments assumed by the French Republic under this procedure.
(118)
In its decision initiating the procedure, the Commission had expressed doubts concerning the existence of possible earmarking between the revenues from the new taxes on advertising and electronic communications and the annual grant to be paid from 2010 to France Télévisions. Such a link, if it could be established, would mean that these taxes would have to be considered as constituting an integral part of the aid and subject to the test of compatibility of the latter with the internal market. Although the existence of such a link could be precluded for 2009, in view in particular of the date of entry into force and implementation of Law No 2009-258 of 5 March 2009 on public broadcasting, a doubt remained for the future, given the declarations made by the highest French authorities.
(119)
It follows from the case-law of the Court of Justice, confirmed by the judgment of 22 December 2008 in the case referred for a preliminary ruling Régie Networks (C-333/07) (paragraph 99) that ‘For a tax to be regarded as forming an integral part of an aid measure, it must be hypothecated to the aid under the relevant national rules, in the sense that the revenue from the charge is necessarily allocated for the financing of the aid and has a direct impact on the amount of the aid and, consequently, on the assessment of the compatibility of that aid with the common market.’ (18) The two conditions for application established by the Court, i.e. the relevant national rules and the direct impact on the amount of the aid, are examined below.
(120)
In French law, under Article 36 of the Organic Law of 1 August 2001 on Finance Laws, the allocation in whole or in part of a resource established in favour of the French State to another legal person may result only from a provision of a finance law. The finance law should therefore provide explicitly that the proceeds from the taxes on advertising and electronic communications introduced by Law No 2009-258 of 5 March 2009 will be earmarked in whole or in part for the financing of France Télévisions. No such provision has been adopted to date. For the future, the French Republic commits to renotifying the Commission of any plans to change the architecture of the regime, in accordance with Article 108(3) of the TFEU. Under these conditions, hypothecation of the new taxes to the notified aid under national law cannot be established, within the meaning of the case-law of the Court.
(121)
In addition, it appears that the decisive criterion to determine the annual amount of budgetary grant, cumulated with the amount provided for from the television licence fee, will be the amount of the net costs of the public service obligations entrusted to France Télévisions and not that of the revenue obtained from the new taxes. The estimated public service costs are and will be the subject of ex ante estimates in the agreement relating to objectives and means under Article 53 of Law No 86-1067 of 30 September 1986, amended, on Freedom of Communication, the annual grant provided for a draft finance law will be calibrated according to the estimated net costs and the balance between estimates and results will have to be established and, if necessary, corrected ex post in the report provided for on the implementation of Article 2 of Decree No 2007-958 of 15 May 2007 on the financial relations between the State and public sector bodies in the audiovisual communication sector. Since the costs are incurred independently of the resources levied as taxes, the proceeds from the taxes cannot have a direct impact on the amount of aid. It appears moreover that the rates of the taxes initially provided for by the French Government have been reduced in the final law passed by Parliament, without this being translated into a concomitant, proportional reduction in the grant to be paid for France Télévisions.
(122)
In the light of the above, the taxes on advertising and electronic communications introduced by Law No 2009-258 of 5 March 2009 do not constitute an integral part of the aid and consequently do not have to be integrated into the examination of the compatibility of the aid with the internal market, contrary to the assertions of certain interested third parties, i.e. the ACT, the FFTCE, the Association des chaînes privées, M6 and TF1.
(123)
This conclusion is without prejudice to the compatibility of these taxes and their specific provisions as separate measures with Union law, in particular concerning the tax on electronic communications, in respect of the questions examined in the context of infringement procedure No 2009/5061, in the light of Directive 2002/20/EC or Directive 2002/21/EC of the European Parliament and of the Council of 7 March 2002 on a common regulatory framework for electronic communications networks and services (19).
(124)
Furthermore, the Commission notes the declaration by France excluding these taxes from the scope of its notification, which is the subject of the present Decision.
VII. CONCLUSIONS
(125)
In the light of the above, the Commission concludes that the annual budgetary grant in favour of France Télévisions, implemented as indicated above, can be declared compatible with the internal market under Article 106(2) of the TFEU, according to the principles and rules for application laid down for public broadcasting services,
HAS ADOPTED THIS DECISION:
Article 1
The State aid which the French Republic is considering implementing in favour of France Télévisions in the form of an annual budgetary grant in implementation of Article 53, Section VI of Law No 86-1067 of 30 September 1986, amended, on Freedom of Communication is compatible with the internal market in accordance with Article 106(2) of the Treaty on the Functioning of the European Union.
The implementation of this aid is consequently authorised.
Article 2
This Decision is addressed to the French Republic.
Done at Brussels, 20 July 2010.