ΑΠΌΦΑΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΉΣ
της 25ης Ιουλίου 2012
σχετικά με την υπόθεση κρατικής ενίσχυσης SA.29064 (11/C, πρώην 11/NN) - Εφαρμογή από την Ιρλανδία διαφοροποιημένων φορολογικών συντελεστών στους αεροπορικούς ναύλους
[κοινοποιηθείσα υπό τον αριθμό C(2012) 5037]
(Το κείμενο στην αγγλική γλώσσα είναι το μόνο αυθεντικό)
(Κείμενο που παρουσιάζει ενδιαφέρον για τον ΕΟΧ)
(2013/199/ΕΕ)
Η ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ,
Έχοντας υπόψη τη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και ιδίως το άρθρο 108 παράγραφος 2 πρώτο εδάφιο,
Έχοντας υπόψη τη Συμφωνία για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο, και ιδίως το άρθρο 62 παράγραφος 1 στοιχείο α),
Αφού κάλεσε τα ενδιαφερόμενα μέρη να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους κατ’ εφαρμογή των ανωτέρω διατάξεων (1) και έλαβε υπόψη τις παρατηρήσεις τους,
Εκτιμώντας τα ακόλουθα:
1. ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ
(1)
Το 2009, η Επιτροπή έλαβε καταγγελία κρατικής ενίσχυσης από αερομεταφορέα (εφεξής «ο καταγγέλλων») σε σχέση με διάφορα στοιχεία του φόρου στους αεροπορικούς ναύλους που εφάρμοζε η Ιρλανδία, συμπεριλαμβανομένων των διαφοροποιημένων φορολογικών συντελεστών που εφαρμόζονται σε πτήσεις με προορισμούς σε απόσταση έως 300 χιλιομέτρων από τον αερολιμένα του Δουβλίνου, η οποία, κατά τους ισχυρισμούς, ευνόησε την Aer Arann.
(2)
Με επιστολή της 13ης Ιουλίου 2011, η Επιτροπή ενημέρωσε την Ιρλανδία ότι αποφάσισε να κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 108 παράγραφος 2 της Συνθήκης σε σχέση με την εφαρμογή των διαφοροποιημένων φορολογικών συντελεστών του ιρλανδικού φόρου στους αεροπορικούς ναύλους. Η Επιτροπή ζήτησε από τις ιρλανδικές αρχές να κοινοποιήσουν αντίγραφο της απόφασης στους δικαιούχους.
(3)
Στις 9 Αυγούστου 2011 και 5 Σεπτεμβρίου 2011, η αεροπορική εταιρεία Ryanair Ltd. (εφεξής «Ryanair») έστειλε επιστολές σχετικά με την απόφαση της Επιτροπής να κινήσει τη διαδικασία. Η Επιτροπή απάντησε στις εν λόγω επιστολές στις 5 Οκτωβρίου 2011. Στις 17 Οκτωβρίου 2011, η Ryanair απέστειλε και νέα επιστολή.
(4)
Κατόπιν παράτασης της προθεσμίας να απαντήσουν, οι ιρλανδικές αρχές υπέβαλαν τις παρατηρήσεις τους για την απόφαση της Επιτροπής στις 15 Σεπτεμβρίου 2011.
(5)
Στις 18 Οκτωβρίου 2011, δημοσιεύτηκε η απόφαση της Επιτροπής για την κίνηση της διαδικασίας στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης (2). Η Επιτροπή κάλεσε τα ενδιαφερόμενα μέρη να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σχετικά με το μέτρο.
(6)
Στις 17 Νοεμβρίου 2011, η Ryanair υπέβαλε την απάντησή της στην εν λόγω πρόσκληση. Με επιστολή της 28ης Νοεμβρίου 2011, η Επιτροπή ζήτησε από την Ryanair να διευκρινίσει αν το έγγραφό της περιείχε εμπιστευτικά στοιχεία που δεν θα έπρεπε να γνωστοποιηθούν στις ιρλανδικές αρχές. Με επιστολή της 30ής Νοεμβρίου 2011, η Ryanair διαβεβαίωσε ότι η επιστολή της 17ης Νοεμβρίου 2011 μπορούσε να κοινοποιηθεί στις ιρλανδικές αρχές.
(7)
Με επιστολή της 12ης Δεκεμβρίου 2011, η Επιτροπή διαβίβασε τις παρατηρήσεις της Ryanair στις ιρλανδικές αρχές, οι οποίες υπέβαλαν τα σχόλιά τους στις 13 Ιανουαρίου 2012.
2. ΠΕΡΙΓΡΑΦΗ ΤΟΥ ΜΕΤΡΟΥ
(8)
Στις 30 Μαρτίου 2009, οι ιρλανδικές αρχές θέσπισαν ειδικό φόρο κατανάλωσης για τις αεροπορικές μεταφορές επιβατών. Ο φόρος αυτός έχει ως νομική βάση το τμήμα 55 του νόμου (αριθ. 2) του προϋπολογισμού του 2008 ο οποίος θεσπίζει ειδικό φόρο κατανάλωσης που ονομάζεται «φόρος στους αεροπορικούς ναύλους». Οι αεροπορικές εταιρείες είναι υποχρεωμένες να καταβάλλουν τον εν λόγω φόρο για «κάθε αναχώρηση επιβάτη με αεροσκάφος από αερολιμένα» που βρίσκεται στην Ιρλανδία (3). Ο φόρος καθίσταται απαιτητός κατά την αναχώρηση ενός επιβάτη από έναν αερολιμένα με αεροσκάφος μεταφορικής ικανότητας άνω των 20 επιβατών το οποίο δεν χρησιμοποιείται για κρατικούς ή στρατιωτικούς σκοπούς. Ενώ ο φόρος προορίζεται να επιβαρύνει in fine τους επιβάτες μέσω της τιμής του εισιτηρίου, οι υπόχρεοι και υπεύθυνοι να τον καταβάλλουν είναι οι αεροπορικές εταιρείες (4).
(9)
Κατά τη θέσπιση του φόρου, ο υπολογισμός του βασιζόταν στην απόσταση μεταξύ του αερολιμένα έναρξης της πτήσης και του αερολιμένα στον οποίο κατέληγε η πτήση, με συντελεστή (i) 2 ευρώ για πτήσεις από έναν αερολιμένα με προορισμό εντός μέγιστης απόστασης 300 χλμ. από τον αερολιμένα του Δουβλίνου και (ii) 10 ευρώ σε όλες τις άλλες περιπτώσεις.
(10)
Μετά τη διενέργεια έρευνας από την Επιτροπή σχετικά με πιθανή παράβαση των διατάξεων του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1008/2008 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 24ης Σεπτεμβρίου 2008, σχετικά με τους κοινούς κανόνες εκμετάλλευσης των αεροπορικών γραμμών στην Κοινότητα (5) και του άρθρου 56 της Συνθήκης για την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών, τροποποιήθηκαν από την 1η Μαρτίου 2011 οι φορολογικοί συντελεστές, με αποτέλεσμα να εφαρμόζεται ένας ενιαίος συντελεστής 3 ευρώ για όλες τις αναχωρήσεις, ανεξάρτητα από τη διανυόμενη απόσταση (6).
3. ΛΟΓΟΙ ΓΙΑ ΤΗΝ ΚΙΝΗΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΣΗΜΗΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ ΕΡΕΥΝΑΣ
(11)
Η Επιτροπή κίνησε την επίσημη διαδικασία σε σχέση με τον χαμηλότερο φορολογικό συντελεστή, ο οποίος εφαρμοζόταν σε ορισμένα δρομολόγια κατά το διάστημα από 30 Μαρτίου 2009 έως την 1η Μαρτίου 2011, διότι θεώρησε ότι συνιστά κρατική ενίσχυση και είχε αμφιβολίες αν αυτή ήταν συμβιβάσιμη με την εσωτερική αγορά.
(12)
Στην εκτίμησή της αν το μέτρο είχε επιλεκτικό χαρακτήρα, σύμφωνα με την πάγια νομολογία (7), η Επιτροπή προσδιόρισε καταρχήν το σχετικό φορολογικό σύστημα αναφοράς και στη συνέχεια εξέτασε αν το μέτρο συνιστούσε παρέκκλιση από αυτό το σύστημα και, εάν όντως αυτό συνέβαινε, αν η Ιρλανδία είχε αποδείξει ότι η παρέκκλιση αυτή ήταν σύμφωνη με τη φύση και τη λογική του φορολογικού συστήματος.
(13)
Έκρινε ότι, στην προκειμένη περίπτωση, σύστημα αναφοράς είναι η φορολόγηση των επιβατών των πτήσεων που αναχωρούν από αερολιμένα εντός της Ιρλανδίας.
(14)
Η Επιτροπή επισήμανε ότι το σύστημα του φόρου στους αεροπορικούς ναύλους πρόβλεπε την εφαρμογή ενός γενικού ή συνήθους συντελεστή σε όλες σχεδόν τις πτήσεις και ενός μειωμένου συντελεστή για πτήσεις μέγιστης απόστασης 300 χλμ. από τον αερολιμένα του Δουβλίνου. Έκρινε ότι ο συνήθης συντελεστής ήταν το σύστημα αναφοράς, ενώ ο μειωμένος συντελεστής, που εφαρμοζόταν σε μια σαφώς οριοθετημένη κατηγορία πτήσεων, αποτελούσε εξαίρεση από το σύστημα αναφοράς.
(15)
Η Επιτροπή είχε αμφιβολίες αν ο μειωμένος συντελεστής ήταν δικαιολογημένος βάσει της απόστασης μεταξύ του σημείου αναχώρησης και του τελικού προορισμού του ταξιδιού.
(16)
Πρώτον, δεν βασιζόταν στην πραγματική απόσταση του ταξιδιού, αλλά στην απόσταση μεταξύ του αερολιμένα του Δουβλίνου και του τόπου προορισμού.
(17)
Δεύτερον, η διάρθρωση και ο αντικειμενικός χαρακτήρας του φόρου, εκ πρώτης όψεως, δεν σχετιζόταν με την απόσταση της πτήσης, αλλά με το γεγονός της αναχώρησης από έναν αερολιμένα της Ιρλανδίας. Η σύνδεση με τη φορολογική αρχή, το φορολογητέο γεγονός (η αναχώρηση από έναν ιρλανδικό αερολιμένα) και οι αρνητικές δευτερογενείς επιπτώσεις για την ιρλανδική κοινωνία (ηχορρύπανση και ατμοσφαιρική ρύπανση) ήταν στοιχεία ταυτόσημα για όλους τους επιβάτες που αναχωρούν από αερολιμένες της Ιρλανδίας, ανεξαρτήτως προορισμού της πτήσης και της διανυόμενης απόστασης. Οι εμπλεκόμενοι αερομεταφορείς βρίσκονταν στην ίδια νομική και πραγματική κατάσταση όσον αφορά αυτόν τον στόχο.
(18)
Τρίτον, το φορολογικό σύστημα δεν χαρακτηριζόταν από ευκρινή διαφοροποίηση του επιπέδου του φόρου ανάλογα με την απόσταση των πτήσεων, αλλά ο καθορισμός μόνο δύο συντελεστών: ενός συντελεστή για τις πτήσεις πολύ μικρών αποστάσεων και ενός άλλου για όλες τις άλλες πτήσεις. Το κριτήριο αυτό θεωρήθηκε ότι ευνοεί τις πτήσεις στο εσωτερικό της Ιρλανδίας και προς ορισμένους προορισμούς στο δυτικό Ηνωμένο Βασίλειο και, κατά συνέπεια, ότι έκανε διάκριση ανάμεσα στις εθνικές πτήσεις και στις πτήσεις στο εσωτερικό της Ένωσης. Στην προκειμένη περίπτωση, οι ιρλανδικές αρχές ισχυρίστηκαν ότι μια μεγαλύτερη επιβάρυνση για τους προορισμούς στους οποίους εφαρμοζόταν ο χαμηλότερος συντελεστής θα ήταν δυσανάλογα μεγάλη σε σχέση με την τιμή του εισιτηρίου. Η Επιτροπή έκρινε ότι η τιμή των εισιτηρίων των εσωτερικών πτήσεων δεν είναι κατ' ανάγκη χαμηλότερη από την τιμή των πτήσεων προς άλλους προορισμούς στην Ένωση. Συνεπώς, ο χαμηλότερος φορολογικός συντελεστής δεν φαινόταν να δικαιολογείται από τη φύση και τη λογική του συστήματος του φόρου στους αεροπορικούς ναύλους και συνεπώς συνιστούσε επιλεκτικό μέτρο.
(19)
Εφόσον πληρούνταν, κατά τα φαινόμενα, όλα τα άλλα κριτήρια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης, το μέτρο εμφανώς συνιστούσε κρατική ενίσχυση προς τους αερομεταφορείς οι οποίοι εκτελούσαν τα δρομολόγια που ωφελούνταν από τον μειωμένο συντελεστή.
(20)
Η ενίσχυση δεν φαινόταν να εμπίπτει στο πεδίο κάποιων κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με το συμβιβάσιμο κρατικής ενίσχυσης που εξέδωσε η Επιτροπή. Εφόσον κρινόταν ότι συνιστά λειτουργική ενίσχυση που έκανε διάκριση μεταξύ πτήσεων στο εσωτερικό της Ένωσης, δεν θα μπορούσε να θεωρηθεί συμβιβάσιμη απευθείας βάσει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της Συνθήκης. Εξάλλου, η ενίσχυση δεν ενέπιπτε σε καμία άλλη εξαίρεση του άρθρου 107 παράγραφος 2 ή 3 της Συνθήκης.
(21)
Συνεπώς, η Επιτροπή είχε αμφιβολίες ως προς το συμβιβάσιμο του μέτρου της ενίσχυσης με την εσωτερική αγορά και, σύμφωνα με το άρθρο 4 παράγραφος 4 του κανονισμού 659/1999 της 22ας Μαρτίου 1999 για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του άρθρου 93 της συνθήκης ΕΚ (8), αποφάσισε να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας, καλώντας την Ιρλανδία και τα άλλα ενδιαφερόμενα μέρη να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους.
4. ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΩΝ ΕΝΔΙΑΦΕΡΟΜΕΝΩΝ ΜΕΡΩΝ
(22)
Ως απάντηση στην ανακοίνωση στην Επίσημη Εφημερίδα (9), η Επιτροπή έλαβε τις παρατηρήσεις των ιρλανδικών αρχών και της Ryanair.
4.1. Παρατηρήσεις των ιρλανδικών αρχών
4.1.1. Ο φόρος είναι φόρος κατανάλωσης
(23)
Οι ιρλανδικές αρχές αναφέρουν ότι ο φόρος στους αεροπορικούς ναύλους είναι κατ’ ουσίαν φόρος που επιβάλλεται στους πελάτες. Για την απλούστερη εφαρμογή του, οι ιρλανδικές αρχές υποχρέωσαν κάθε αερομεταφορέα να καταβάλλει στην υπηρεσία εσόδων το σχετικό ποσό για κάθε αναχώρηση επιβάτη από ιρλανδικό αερολιμένα με πτήση που εκτελεί ο εν λόγω αερομεταφορέας. Επιτρέπεται, ωστόσο, στις αεροπορικές εταιρείες να μετακυλούν τον φόρο και να τον εισπράττουν από τους επιβάτες τους.
(24)
Επιπλέον, ο φόρος στους αεροπορικούς ναύλους συνήθως αναγράφεται στην τιμή του εισιτηρίου ή/και στους γενικούς όρους των αεροπορικών εταιρειών ως φόρος ή εισφορά, σε συνδυασμό με άλλες επιβαρύνσεις και φόρους. Συνεπώς, ο φόρος δεν αποφέρει όφελος σε κανέναν αερομεταφορέα, εφόσον είναι απλά μία ακόμη εισφορά, επιβάρυνση ή φόρος που στην πραγματικότητα βαρύνει τον καταναλωτή.
4.1.2. Απουσία οφέλους για συγκεκριμένους αερομεταφορείς
(25)
Οι ιρλανδικές αρχές αναφέρουν ότι απαραίτητη προϋπόθεση για να υπαχθεί ο φόρος στους αεροπορικούς ναύλους στον ορισμό του άρθρου 108 παράγραφος 1 της Συνθήκης είναι να αποφέρει όφελος σε συγκεκριμένους αερομεταφορείς. Κατά την άποψη των ιρλανδικών αρχών, εφόσον ο φόρος στους αεροπορικούς ναύλους είναι κατ’ ουσίαν φόρος κατανάλωσης, ανεξάρτητα αν ο συντελεστής είναι 10 ευρώ ή 2 ευρώ, δύσκολα θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι ο φόρος αυτός αποφέρει όφελος σε συγκεκριμένους αερομεταφορείς.
(26)
Αναμφίβολα, υπάρχει ίση μεταχείριση όλων των αερομεταφορέων, ανεξάρτητα αν αυτοί είναι υποχρεωμένοι να εφαρμόζουν τον φορολογικό συντελεστή των 2 ευρώ ή των 10 ευρώ. Το ζητούμενο είναι αν παρέχεται πλεονέκτημα σε αερομεταφορείς οι οποίοι πρέπει να εφαρμόζουν συλλογικά μόνο τον φορολογικό συντελεστή των 2 ευρώ. Σύμφωνα με τις ιρλανδικές αρχές, η μόνη δυνατή εκδοχή κατά την οποία ο φόρος στους αεροπορικούς ναύλους θα μπορούσε να συνιστά ενίσχυση θα ήταν να υποχρεώνονταν οι αεροπορικές εταιρείες που εκτελούν δρομολόγια σε αποστάσεις μικρότερες των 300 χλμ. από τον αερολιμένα του Δουβλίνου να εισπράττουν τον φόρο στους αεροπορικούς ναύλους με συντελεστή 10 ευρώ, αλλά τους επιτρεπόταν να παρακρατούν τη διαφορά ανάμεσα στο φόρο των 10 ευρώ και τον φόρο των 2 ευρώ. Όμως αυτό δεν συνέβαινε. Ως προς αυτό, είναι σημαντικό να επισημανθεί ότι, κατά τον σχεδιασμό του υπό εξέταση φόρου, οι ιρλανδικές αρχές δεν είχαν κατά νου καμία συγκεκριμένη αεροπορική εταιρεία ή επιχειρηματικό μοντέλο.
4.1.3. Δεν υφίσταται πλεονέκτημα προς όφελος ιρλανδών αερομεταφορέων
(27)
Πρώτον, πρέπει να επισημανθεί ότι η Ιρλανδία δεν διαθέτει πλέον εθνικό αερομεταφορέα per se, δεδομένου ότι το κράτος εκποίησε τη συμμετοχή του στην Aer Lingus, η οποία ήταν αρχικά ο εθνικός αερομεταφορέας του κράτους, σε μειοψηφική συμμετοχή.
(28)
Εάν ο φόρος είχε αντίκτυπο στις ιρλανδικές αεροπορικές εταιρείες, ο αντίκτυπος αυτός θα ήταν πολύ διαφορετικός για τον κάθε αερομεταφορέα. Οι ιρλανδικές αρχές επισημαίνουν ότι τα δρομολόγια στο εσωτερικό της Ένωσης στα οποία εφαρμοζόταν ο υψηλότερος συντελεστής των 10 ευρώ εκτελούνταν κατά κύριο λόγο από τις ίδιες ιρλανδικές αεροπορικές εταιρείες. Κατά την εξεταζόμενη περίοδο, οι τρεις αεροπορικές εταιρείες κατείχαν μερίδιο αγοράς περίπου [93-97] (10) % για τις πτήσεις στις οποίες εφαρμοζόταν ο χαμηλότερος συντελεστής, αλλά κατείχαν επίσης κυρίαρχη θέση και στην αγορά των αεροπορικών μεταφορών εντός της Ένωσης, με μερίδιο αγοράς [82-87] (10) % επί του συνόλου των εν λόγω πτήσεων στο εσωτερικό της Ένωσης.
(29)
Συγκεκριμένα, οι ιρλανδικές αρχές ισχυρίζονται ότι όποιο μειονέκτημα και να επικαλεστεί η Ryanair είναι σαφώς αστήρικτο, εφόσον η Ryanair κατέχει ποσοστό περίπου [56-63] (10) % των επιβατών οι οποίοι μεταφέρονται με τα δρομολόγια στα οποία εφαρμοζόταν ο χαμηλότερος συντελεστής (βλ. πίνακα 1).
Πίνακας 1
Μερίδια αγοράς των ιρλανδών αερομεταφορέων σε δρομολόγια με αναχώρηση από ιρλανδικούς αερολιμένες
Μερίδια αγοράς
Απόσταση έως 300 χλμ.
άνω των 300 χλμ. (11)
Ryanair
[56-63] (*) %
[42-47] (*) %
Aer Lingus
[16-23] (*) %
[35-40] (*) %
Aer Arann
[10-17] (*) %
[0,5-2,5] (*) %
ΣΥΝΟΛΟ
[93-97] (*) %
[82-85] (*) %
Πηγή:
Στοιχεία που κοινοποίησε η Ιρλανδία με βάση τα στοιχεία που υπέβαλαν οι τρεις ιρλανδικές αεροπορικές εταιρείες και δεδομένα που έχουν ληφθεί από την Κεντρική Στατιστική Υπηρεσία.
(30)
Από τον πίνακα 1 συνάγεται ότι ο μόνος αερομεταφορέας ο οποίος θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως εθνικός αερομεταφοράς λόγω της μειοψηφικής συμμετοχής του κράτους (Aer Lingus) είχε πολύ μεγαλύτερο μερίδιο πτήσεων στις οποίες εφαρμοζόταν ο υψηλότερος συντελεστής ([35-40] (*) %) σε σύγκριση με τις πτήσεις στις οποίες εφαρμοζόταν ο χαμηλότερος συντελεστής ([16-23] (*) %). Συνεπώς, εάν ο χαμηλότερος φορολογικός συντελεστής είχε κάποια επίπτωση στις αεροπορικές εταιρείες, αυτή θα συνιστούσε σημαντικό μειονέκτημα για την Aer Lingus.
(31)
Όσον αφορά την Aer Arann, η οποία, σύμφωνα με τους ισχυρισμούς του καταγγέλλοντα ωφελείται από την εικαζόμενη ενίσχυση, οι ιρλανδικές αρχές τονίζουν ότι, το διάστημα από το 2007 έως το 2010, μειώθηκε σημαντικά τόσο ο κύκλος εργασιών όσο και ο αριθμός των επιβατών της. Μετά τη θέσπιση του φόρου, η Aer Arann δήλωσε ζημίες 18 εκατ. ευρώ. Φαίνεται, συνεπώς, ότι τα υψηλότερα κέρδη της εν λόγω αεροπορικής εταιρείας σημειώθηκαν πριν τη θέσπιση του φόρου. Οι ιρλανδικές αρχές τονίζουν ακόμη ότι ο καταγγέλλων και η Aer Arann ανταγωνίζονταν μόνο σε ένα εσωτερικό δρομολόγιο στο οποίο ο καταγγέλλων εκτελούσε ποσοστό περίπου [37-42] (*) % των πτήσεων. Για πτήσεις προς προορισμούς του εξωτερικού οι οποίες επωφελούνται από τον χαμηλότερο φορολογικό συντελεστή (δυτικό Ηνωμένο Βασίλειο), ο καταγγέλλων εκτελούσε ποσοστό άνω του [37-42] (*) % των τακτικών πτήσεων, ενώ η Aer Arann και η Aer Lingus κατείχαν μικρότερα μερίδια αγοράς.
(32)
Εξάλλου, οι μη ιρλανδικές αεροπορικές εταιρείες ήταν πάντοτε ελεύθερες να εκτελούν πτήσεις που υπόκεινται στον χαμηλότερο φορολογικό συντελεστή. Το κράτος δεν έκανε διάκριση ως προς αυτό. Οι ιρλανδικές αρχές ισχυρίζονται ότι, εάν η εκτέλεση πτήσεων με τον χαμηλότερο φορολογικό συντελεστή απέφερε πλεονέκτημα, ξένες αεροπορικές εταιρείες (μη ιρλανδικές) θα επέλεγαν να εκτελούν παρόμοιες πτήσεις. Το γεγονός ότι τέτοιες πτήσεις δεν εκτελούνται από ξένες αεροπορικές εταιρείες σημαίνει ότι ο χαμηλότερος συντελεστής δεν απέφερε κανένα πλεονέκτημα.
4.1.4. Ο χαμηλότερος συντελεστής θεσπίστηκε για να αποφευχθεί η εφαρμογή φορολογικού συντελεστή δυσανάλογα μεγάλου σε σχέση με την τιμή του εισιτηρίου.
(33)
Οι ιρλανδικές αρχές τονίζουν ότι οι διαφοροποιημένοι συντελεστές αποσκοπούσαν στην εφαρμογή ενός στοιχείου αναλογικότητας στο επίπεδο του φόρου σε σχέση με την απόσταση, αφού οι τιμές είναι συνήθως χαμηλότερες για πλησιέστερους προορισμούς. Μολονότι είναι αποδεκτό ότι δεν υπάρχει απόλυτος συσχετισμός ανάμεσα στην απόσταση και την τιμή, κρίθηκε ότι υπήρχε επαρκής συσχέτιση που δικαιολογούσε την εφαρμογή δύο διαφορετικών φορολογικών συντελεστών. Οι ιρλανδικές αρχές θεωρούν ότι ένας μηχανισμός που θα παρείχε μία ακριβέστερη διαφοροποίηση με βάση την απόσταση θα καθιστούσε το σύστημα υπέρμετρα περίπλοκο και διοικητικά επαχθές.
4.1.5. Δεν υφίσταται νόθευση του ανταγωνισμού
(34)
Οι ιρλανδικές αρχές υποστηρίζουν ότι ο χαμηλότερος φορολογικός συντελεστής δεν προκάλεσε καμία νόθευση του ανταγωνισμού και δεν επηρέασε τις συναλλαγές. Πρώτον, εφόσον ο φόρος ήταν κατ’ ουσίαν φόρος κατανάλωσης, δεν είχε καμία αισθητή επίπτωση στις αεροπορικές εταιρείες. Δεύτερον, οι διαφοροποιημένοι φορολογικοί συντελεστές δεν έκαναν διάκριση ανάμεσα στην ιρλανδική αγορά και την αγορά άλλων κρατών μελών. Η συντριπτική πλειοψηφία των πτήσεων του χαμηλότερου φορολογικού συντελεστή ήταν μη εγχώριες πτήσεις (68 % έναντι 32 % αμιγώς εσωτερικών πτήσεων). Τρίτον, οι αερομεταφορείς δραστηριοποιούνται σε μια αγορά ανοικτή στον ανταγωνισμό, το οποίο σημαίνει ότι η αγορά ήταν ανοικτή για νεοεισερχόμενους στους οποίους θα εφαρμοζόταν ο χαμηλότερος φορολογικός συντελεστής με τους ίδιους όρους όπως και για άλλους αερομεταφορείς. Εάν ο χαμηλότερος φορολογικός συντελεστής απέφερε όφελος σε συγκεκριμένους αερομεταφορείς, μη ιρλανδικές αεροπορικές εταιρείες θα επέλεγαν να εκτελούν δρομολόγια που υπόκεινται στον χαμηλότερο συντελεστή. Η απουσία νεοεισερχομένων φορέων στην αγορά υποδηλώνει ότι ο χαμηλότερος συντελεστής δεν απέφερε πλεονέκτημα σε συγκεκριμένες αεροπορικές εταιρείες.
4.1.6. Ενδεχόμενη ενίσχυση θα ήταν ενίσχυση ήσσονος σημασίας ή θα είχε αμελητέα επίπτωση στους εμπλεκόμενους αερομεταφορείς
(35)
Οι ιρλανδικές αρχές υποστηρίζουν ότι, ακόμη και αν ο χαμηλότερος φορολογικός συντελεστής κρινόταν ότι συνιστά κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης, αυτή θα έπρεπε να κηρυχθεί συμβιβάσιμη με την εσωτερική αφορά, εφόσον είτε θα ήταν ενίσχυση ήσσονος σημασίας είτε, σε κάθε περίπτωση, θα είχε αμελητέα επίπτωση στους εμπλεκόμενους αερομεταφορείς.
4.2. Παρατηρήσεις τρίτων μερών
4.2.1. Ryanair
(36)
Όσον αφορά τον χαρακτήρα κρατικής ενίσχυσης του χαμηλότερου φορολογικού συντελεστή, η Ryanair συμφωνεί με την αρχική άποψη που διατύπωσε η Επιτροπή στην απόφαση της 13ης Μαΐου 2011, ότι ο χαμηλότερος φορολογικός συντελεστής απέφερε πλεονέκτημα σε συγκεκριμένους αερομεταφορείς και συνιστά κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης. Εντούτοις, η Ryanair διαφωνεί με την άποψη της Επιτροπής ότι (i) ο υψηλότερος συντελεστής των 10 ευρώ πρέπει να θεωρείται ο «συνήθης» συντελεστής και ότι (ii) η Ryanair αποκόμισε πλεονέκτημα από την εφαρμογή αυτού του μέτρου.
(37)
Όσον αφορά τη θέσπιση του «συνήθους» ή «πάγιου» συντελεστή του φόρου στους αεροπορικούς ναύλους, η Ryanair ισχυρίζεται ότι η άποψη της Επιτροπής ότι ο υψηλότερος συντελεστής των 10 ευρώ είναι ο συνήθης συντελεστής και ότι όλοι οι αερομεταφορείς στους οποίους εφαρμοζόταν ο χαμηλότερος συντελεστής των 2 ευρώ αποκόμισαν πλεονέκτημα είναι αυθαίρετη. Κατά τη Ryanair, από πουθενά δεν συνάγεται ότι αυτός που πρέπει να χαρακτηρισθεί ως συνήθης συντελεστής είναι ο υψηλότερος και όχι ο χαμηλότερος συντελεστής. Επιπλέον, εφόσον το σύστημα των δύο συντελεστών έχει αντικατασταθεί με έναν ενιαίο φορολογικό συντελεστή, ο νέος συντελεστής είναι πιθανό να είναι ένα ποσό ανάμεσα στους δύο αρχικούς συντελεστές. Συνεπώς, ο νέος συντελεστής θα αποτελούσε ένα εύλογο σημείο αναφοράς για να εκτιμηθεί αν υπήρχε πιθανή ζημία ή όφελος από την εφαρμογή του συστήματος των δύο συντελεστών.
(38)
Η Ryanair ισχυρίζεται ακόμη ότι ο φόρος στους αεροπορικούς ναύλους με δύο συντελεστές δεν παρείχε πλεονέκτημα στη Ryanair. Κατά την εκτίμησή της, αν ένα μέτρο συνιστά κρατική ενίσχυση, η Επιτροπή πρέπει να συνεκτιμά τις συνολικές επιπτώσεις του στον δυνητικό δικαιούχο και, ειδικότερα, να αφαιρεί όλες τις ειδικές επιβαρύνσεις που βαρύνουν το πλεονέκτημα που απορρέει από την εικαζόμενη ενίσχυση. Κατά το διάστημα στο οποίο εφαρμόστηκε το σύστημα των δύο φορολογικών συντελεστών, η Ryanair κατέβαλε τους φόρους που προσδιορίζονται στον πίνακα 2.
Πίνακας 2
Μεταφερθέντες επιβάτες και καταβληθείς φόρος κατά το διάστημα από το 30 Μαρτίου 2009 έως 1η Μαρτίου 2011
Κατηγορία προορισμού από τον αερολιμένα του Δουβλίνου
Επιβάτες υποκείμενοι στον φόρο
Καταβληθείς φόρος
Μερίδιο
Ανώτατη απόσταση 300 χλμ. εντός του κράτους (συντελεστής 2 ευρώ)
[…] (*)
EUR […] (*)
[0,5-2,5] (*) %
Ανώτατη απόσταση 300 χλμ. εκτός του κράτους (συντελεστής 2 ευρώ)
[…] (*)
EUR […] (*)
[1,5-4,5] (*) %
Απόσταση άνω των 300 χλμ. εντός της ΕΕ
[…] (*)
EUR […] (*)
[93-98] (*) %
Απόσταση άνω των 300 χλμ. εκτός της ΕΕ
[…] (*)
EUR […] (*)
[0,3-2,5] (*) %
ΣΥΝΟΛΟ
[…] (*)
EUR […] (*)
100 %
(39)
Εφόσον η Ryanair θεωρεί ότι ο νέος ενιαίος συντελεστής των 3 ευρώ θα πρέπει να θεωρηθεί ως ο συνήθης συντελεστής, η Ryanair θα έπρεπε, κατά το διάστημα από 30 Μαρτίου 2009 έως 1η Μαρτίου 2011, να ήταν υποχρεωμένη να καταβάλλει ποσό […] (*) ευρώ (12) ως φόρο στους αεροπορικούς ναύλους. Το ποσό αυτό είναι […] (*) ευρώ μείον το ποσό που πράγματι κατέβαλε (βλ. πίνακα 2). Συνεπώς, η Ryanair υποστηρίζει ότι δεν αποκόμισε κανένα όφελος από τον χαμηλότερο συντελεστή, αλλά υπέστη μειονέκτημα.
4.3. Παρατηρήσεις της Ιρλανδίας επί των παρατηρήσεων των τρίτων μερών
(40)
Στις 13 Ιανουαρίου 2012, οι ιρλανδικές αρχές απάντησαν στις παρατηρήσεις της Ryanair: Πρώτον, διαφωνούν με την περιγραφή του φόρου από την Ryanair, εφόσον ο φόρος κατά την άποψή τους είναι κατά βάση φόρος κατανάλωσης και ο χαμηλότερος συντελεστής δεν απέφερε κανένα πλεονέκτημα στις αεροπορικές εταιρείες. Δεύτερον, δεν αντιλαμβάνονται πως η Ryanair ήταν η εταιρεία που επηρεάστηκε πιο άμεσα και αρνητικά από τον χαμηλότερο συντελεστή, εφόσον αντιπροσωπεύει ποσοστό [56-63] (*) % των επιβατών που μεταφέρονται σε πτήσεις οι οποίες υπόκεινται στον χαμηλότερο συντελεστή. Τρίτον, ο ισχυρισμός ότι ο χαμηλότερος φορολογικός συντελεστής σχεδιάστηκε για τη στήριξη της Aer Arann είναι αβάσιμος. Οι ιρλανδικές αρχές δεν είχαν κατά νου κανέναν συγκεκριμένο αερομεταφορέα όταν σχεδίασαν τον φόρο στους αεροπορικούς ναύλους. Τέταρτον, το επιχείρημα της Ryanair ότι ο υψηλότερος φορολογικός συντελεστής των 10 ευρώ δεν πρέπει να θεωρείται ως ο συνήθης συντελεστής του φόρου στους αεροπορικούς ναύλους είναι παράλογο. Βάσει του συστήματος του φόρου δύο συντελεστών, ο υψηλότερος συντελεστής εφαρμοζόταν σε ποσοστό από 85 % έως 90 % του συνόλου των αναχωρήσεων. Οι ιρλανδικές αρχές επανέλαβαν ότι είχαν επιτρέψει εξαίρεση από τον πάγιο συντελεστή των 10 ευρώ, με στόχο να εισαχθεί ένα στοιχείο αναλογικότητας στο επίπεδο του φόρου σε σχέση με την απόσταση.
5. ΕΚΤΙΜΗΣΗ
5.1. Ύπαρξη κρατικής ενίσχυσης βάσει του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης
(41)
Βάσει του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης, «ενισχύσεις που χορηγούνται υπό οποιαδήποτε μορφή από τα κράτη ή με κρατικούς πόρους και που νοθεύουν ή απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό διά της ευνοϊκής μεταχειρίσεως ορισμένων επιχειρήσεων ή ορισμένων κλάδων παραγωγής, είναι ασυμβίβαστες με την κοινή αγορά κατά το μέτρο που επηρεάζουν τις μεταξύ των κρατών μελών συναλλαγές».
(42)
Για να υπαχθεί στο άρθρο 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης, ένα μέτρο πρέπει να είναι συνεπώς επιλεκτικό (13). Εκτιμώντας αν ένα μέτρο είναι επιλεκτικό, η Επιτροπή πρέπει να εξετάσει αν το μέτρο ευνοεί «συγκεκριμένες επιχειρήσεις ή κλάδους παραγωγής» σε σύγκριση με άλλους οι οποίοι με βάση τον επιδιωκόμενο από το εν λόγω καθεστώς στόχο βρίσκονται σε παρόμοια πραγματική και νομική κατάσταση (14). Κατά πάγια νομολογία (15), ένα φορολογικό μέτρο είναι εκ πρώτης όψεως επιλεκτικό, εάν αποκλίνει από τη συνήθη εφαρμογή ενός γενικού φορολογικού πλαισίου.
(43)
Πρώτον, η Επιτροπή πρέπει, συνεπώς, να εντοπίσει το σχετικό φορολογικό σύστημα αναφοράς. Σε θέματα φορολογίας, η Επιτροπή επισημαίνει ότι, καταρχήν, ο καθορισμός φορολογικού συστήματος υπάγεται στην αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών. Κατά τον σχεδιασμό του φορολογικού τους συστήματος, οι ιρλανδικές αρχές επέλεξαν να ορίσουν ως φορολογητέο γεγονός του φόρου στους αεροπορικούς ναύλους την αναχώρηση ενός επιβάτη με αεροσκάφος από αερολιμένα της Ιρλανδίας. Το σύστημα αναφοράς είναι, συνεπώς, η φορολόγηση επιβατών που αναχωρούν με αεροσκάφος από αερολιμένα στην Ιρλανδία. Ο στόχος αυτού του συστήματος είναι η είσπραξη εσόδων για τον κρατικό προϋπολογισμό. Το συμπέρασμα ότι το σύστημα αναφοράς είναι η φορολόγηση επιβατών που αναχωρούν από αερολιμένα ο οποίος βρίσκεται στην Ιρλανδία επιβεβαιώθηκε από τις ιρλανδικές αρχές στην απάντησή τους στις παρατηρήσεις του τρίτου ενδιαφερόμενου μέρους.
(44)
Δεύτερον, κατά πάγια νομολογία (16), η Επιτροπή οφείλει να διαπιστώσει αν το εν λόγω μέτρο συνιστά παρέκκλιση από το προσδιορισθέν σύστημα αναφοράς.
(45)
Η Ryanair ισχυρίζεται ότι ως συνήθης συντελεστής του συστήματος φόρου στους αεροπορικούς ναύλους θα πρέπει να θεωρηθεί ο χαμηλότερος συντελεστής των 2 ευρώ, ή εναλλακτικά ο ενιαίος συντελεστής των 3 ευρώ που θεσπίστηκε την 1η Μαρτίου 2011. Όμως, εκτός από ορισμένους προορισμούς στο δυτικό Ηνωμένο Βασίλειο, ο χαμηλότερος συντελεστής εφαρμοζόταν μόνο σε εσωτερικές πτήσεις και, σύμφωνα με τις ιρλανδικές αρχές, μόνο στο 10-15 % του συνόλου των πτήσεων που υπόκεινταν στον φόρο. Συνεπώς, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι αυτός ήταν ο συνήθης φορολογικός συντελεστής. Όσον αφορά τον συντελεστή των 3 ευρώ, αυτός δεν ίσχυε κατά το διάστημα το οποίο αφορά η παρούσα απόφαση και δεν μπορεί, συνεπώς, να θεωρηθεί ως ο συνήθης συντελεστής του φόρου στους αεροπορικούς ναύλους εκείνη την περίοδο. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή κρίνει ότι ο συνήθης συντελεστής του συστήματος αναφοράς ήταν ο υψηλότερος συντελεστής των 10 ευρώ, ενώ ο μειωμένος συντελεστής των 2 ευρώ, ο οποίος εφαρμοζόταν σε μία σαφώς οριοθετημένη κατηγορία πτήσεων, αποτελούσε εξαίρεση από το σύστημα αναφοράς.
(46)
Τρίτον, η Επιτροπή πρέπει να εξετάσει αν οι εξαιρέσεις αυτές δικαιολογούνται από τη «φύση ή την οικονομία του συστήματος» (17) στο κράτος μέλος. Εάν όντως αυτό συμβαίνει, κρίνεται ότι το μέτρο δεν αποφέρει επιλεκτικό πλεονέκτημα και, ως εκ τούτου, δεν συνιστά κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης. Με βάση τα ανωτέρω, πρέπει να επισημανθεί ότι, σύμφωνα με τη νομολογία, (18) συνάφεια έχουν οι βασικές και κατευθυντήριες αρχές του συστήματος αναφοράς και όχι αυτές του υπό εξέταση συγκεκριμένου μέτρου.
(47)
Κατά την άποψη των ιρλανδικών αρχών, ο χαμηλότερος συντελεστής θεσπίστηκε για να προσδώσει ένα στοιχείο αναλογικότητας στο επίπεδο του φόρου σε σχέση με την απόσταση της πτήσης. Η Επιτροπή κρίνει ότι αυτή η αιτιολόγηση δεν σχετίζεται με τις βασικές και κατευθυντήριες αρχές του ίδιου του φορολογικού συστήματος, αλλά μάλλον με τις αρχές της ίδιας της εξαίρεσης. Η διάρθρωση και ο αντικειμενικός χαρακτήρας του φόρου δεν συνδέονταν με την απόσταση της πτήσης, αλλά με το γεγονός της αναχώρησης από ιρλανδικό αερολιμένα. Η σύνδεση με τη φορολογική αρχή, το φορολογητέο γεγονός (αναχώρηση από ιρλανδικό αερολιμένα) και οι αρνητικές δευτερογενείς επιπτώσεις στην ιρλανδική κοινωνία από τους επιβάτες που αναχωρούν από ιρλανδικό αερολιμένα (όπως η ηχορρύπανση και η ατμοσφαιρική ρύπανση) ήταν ταυτόσημα, ανεξάρτητα από τον τόπο προορισμού της πτήσης και τη διανυόμενη απόσταση. Οι εμπλεκόμενοι αερομεταφορείς βρίσκονταν, συνεπώς, στην ίδια νομική και πραγματική κατάσταση σε σχέση με αυτόν τον στόχο.
(48)
Ακόμη, το φορολογικό σύστημα δεν χαρακτηριζόταν από ευκρινή διαφοροποίηση του επιπέδου του φόρου ανάλογα με την πραγματική απόσταση των πτήσεων. Πρώτον, ο φορολογικός συντελεστής δεν εφαρμοζόταν με βάση την πραγματική απόσταση της πτήσης, αλλά με βάση την απόσταση μεταξύ του αερολιμένα του Δουβλίνου και του τόπου προορισμού, ανεξάρτητα από τον τόπο της πραγματικής αναχώρησης. Δεύτερον, το φορολογικό σύστημα καθορίζει μόνο δύο συντελεστές: έναν για πτήσεις πολύ μικρών αποστάσεων από τον αερολιμένα του Δουβλίνου και έναν άλλο για όλες τις άλλες πτήσεις.
(49)
Επιπλέον, ακόμη και αν ο λόγος της εξαίρεσης ήταν ο χαρακτήρας και η λογική των αρχών που διέπουν το σύστημα φορολόγησης των αεροπορικών ταξιδιών, το Δικαστήριο έκρινε ότι ένα όφελος πρέπει να είναι συνεπές όχι μόνο με τα εγγενή φορολογικά χαρακτηριστικά του επίμαχου φορολογικού συστήματος αλλά και αναφορικά με τον τρόπο εφαρμογής του (19). Όπως αναφέρεται στην αιτιολογική σκέψη 47, το φορολογικό σύστημα δεν εφάρμοζε εκ των πραγμάτων αναλογικούς συντελεστές σε σχέση με την πραγματική απόσταση των πτήσεων, εφόσον ο εφαρμοστέος συντελεστής καθορίστηκε με βάση την απόσταση ανάμεσα στον αερολιμένα του Δουβλίνου και τον τόπο προορισμού, ανεξάρτητα από τον τόπο της πραγματικής αναχώρησης, και εφόσον εφαρμόζονταν μόνο δύο συντελεστές: ο ένας για πτήσεις πολύ μικρών αποστάσεων από τον αερολιμένα του Δουβλίνου και ο άλλος για όλες τις άλλες πτήσεις. Η τιμή των εισιτηρίων των εσωτερικών πτήσεων δεν είναι κατ' ανάγκη χαμηλότερη από αυτή των πτήσεων σε άλλους προορισμούς στο εσωτερικό της Ένωσης. Το μέτρο δεν θα μπορούσε, συνεπώς, να επιτύχει τον στόχο της εξασφάλισης της αναλογικότητας της φορολογίας σε σχέση με την απόσταση της πτήσης. Σε αυτή την περίπτωση, ούτε οι ιρλανδικές αρχές ούτε κανείς άλλος τρίτος ισχυρίστηκαν ότι η εξαίρεση είχε ως αποτέλεσμα να είναι το επίπεδο του φόρου εκ των πραγμάτων αναλογικό προς την απόσταση. Αντίθετα, οι ιρλανδικές αρχές αναγνωρίζουν ότι δεν υπήρχε απόλυτη συσχέτιση ανάμεσα στην απόσταση και τον συντελεστή του φόρου.
(50)
Συνεπώς, η Επιτροπή δεν θεωρεί ότι συντρέχει λόγος να μεταβάλει την αρχική της άποψη ότι ο χαμηλότερος συντελεστής δεν ήταν σύμφωνος με τη λογική και την οικονομία του συστήματος φορολόγησης των αεροπορικών ταξιδιών. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή θεωρεί ότι το μέτρο είναι επιλεκτικό και δεν δικαιολογείται από τη φύση και την οικονομία του συστήματος.
(51)
Οι φορολογικές δαπάνες είναι έξοδα που συνήθως επιβαρύνουν μια επιχείρηση.
(52)
Η εφαρμογή του φόρου στους αεροπορικούς ναύλους μπορεί να επηρεάσει τα έσοδα των αεροπορικών εταιρειών οι οποίες πρέπει να καταβάλλουν αυτόν τον φόρο, αυξάνοντας τις τιμές των εισιτηρίων τις οποίες μπορούν να προσφέρουν στους πελάτες τους, ή μειώνοντας το περιθώριο για κάθε εισιτήριο που πωλούν, όταν οι αεροπορικές εταιρείες αποφασίσουν να μην μετακυλήσουν τον φόρο στους πελάτες. Ως προς αυτό, το Δικαστήριο έχει αποφανθεί ότι «καθόσον το ποσό των τελών αερολιμένα επηρεάζει ευθέως και αυτομάτως την τιμή του δρομολογίου, η διαφοροποίηση του ύψους των τελών που βαρύνουν τους επιβάτες ασκεί άμεση επίδραση στο κόστος της μεταφοράς, ευνοώντας, […], την πρόσβαση στις πτήσεις εσωτερικού σε σχέση με τις άλλες πτήσεις» (20).
(53)
Ένας μειωμένος συντελεστής για έναν συγκεκριμένο τύπο πτήσεων έχει, συνεπώς, μικρότερη επίπτωση από έναν συνήθη συντελεστή στους αερομεταφορείς οι οποίοι προσφέρουν πτήσεις αυτού του τύπου. Οι εν λόγω αερομεταφορείς απαλλάσσονται από μια δαπάνη με την οποία φυσιολογικά θα επιβαρύνονταν και, ως εκ τούτου, μετακυλούν μικρότερη δαπάνη στους πελάτες τους ή την αναλαμβάνουν οι ίδιοι.
(54)
Κατά συνέπεια, η Επιτροπή κρίνει ότι ο χαμηλότερος φορολογικός συντελεστής παρείχε πλεονέκτημα σε αερομεταφορείς που εκτελούν τα δρομολόγια στα οποία εφαρμοζόταν αυτός ο συντελεστής. Το χαμηλότερο κόστος το οποίο θα ήταν αναγκασμένοι να μετακυλήσουν στους πελάτες τους ή να επιβαρυνθούν από αυτό απευθείας οι ίδιοι αντιπροσώπευε οικονομικούς πόρους τους οποίους οι εν λόγω εταιρείες θα μπορούσαν να εξοικονομήσουν και, ως εκ τούτου, να βελτιώσουν την οικονομική τους θέση έναντι άλλων αερομεταφορέων που ασκούν ανταγωνισμό στην ίδια αγορά αεροπορικών μεταφορών. Το πλεονέκτημα αντιστοιχεί στη διαφορά ανάμεσα στον χαμηλότερο φορολογικό συντελεστή των 2 ευρώ και τον συνήθη συντελεστή των 10 ευρώ κατά το διάστημα από 30 Μαρτίου 2009 έως 1η Μαρτίου 2011. Η Επιτροπή επισημαίνει ότι οι πτήσεις στις οποίες εφαρμοζόταν ο χαμηλότερος συντελεστής εκτελούνταν κυρίως από αεροπορικές εταιρείες οι οποίες είχαν ισχυρούς δεσμούς με την Ιρλανδία (η Aer Lingus, η Aer Arann και η Ryanair συστάθηκαν στην Ιρλανδία και η έδρα τους εξακολουθεί να είναι εκεί). Συνεπώς, ο μειωμένος συντελεστής παρείχε εκ των πραγμάτων πλεονέκτημα στους Ιρλανδούς αερομεταφορείς έναντι των άλλων ανταγωνιστών τους της Ένωσης.
(55)
Η Επιτροπή δεν μπορεί να δεχθεί το επιχείρημα της Ryanair ότι το πλεονέκτημα περιοριζόταν στη διαφορά ανάμεσα στον χαμηλότερο συντελεστή και τον συντελεστή των 3 ευρώ που τέθηκε σε εφαρμογή την 1η Μαρτίου του 2011. Ο συντελεστής αυτός δεν εφαρμοζόταν ταυτόχρονα με τον χαμηλότερο συντελεστή και, εάν κριθεί ότι υφίσταται πλεονέκτημα σε ένα σύστημα με ένα χαμηλότερο και έναν υψηλό συντελεστή, η εφαρμογή ενός σημείου αναφοράς που βρίσκεται μεταξύ αυτών των δύο συντελεστών δεν καλύπτει το συνολικό πλεονέκτημα που έχει παραχωρηθεί.
(56)
Η Ryanair ισχυρίζεται ακόμη ότι έχει ωφεληθεί λιγότερο από τον χαμηλότερο φορολογικό συντελεστή από ό,τι η Aer Arann, εφόσον οι περισσότερες πτήσεις της εκτελούνται προς προορισμούς στους οποίους εφαρμοζόταν ο υψηλότερος συντελεστής. Εντούτοις, το πλεονέκτημα που απορρέει από την εφαρμογή του χαμηλότερου φορολογικού συντελεστή των 2 ευρώ είναι η διαφορά ανάμεσα σε αυτόν τον συντελεστή και τον κανονικό συντελεστή των 10 ευρώ. Εφαρμόζοντας τον χαμηλότερο συντελεστή για συγκεκριμένες πτήσεις, η Ryanair αποκόμισε, όπως και όλες οι άλλες εταιρείες που εκτελούσαν πτήσεις στις οποίες εφαρμοζόταν αυτός ο συντελεστής, πλεονέκτημα που αντιστοιχούσε στη διαφορά ανάμεσα στους δύο συντελεστές.
(57)
Οι ιρλανδικές αρχές υποστηρίζουν ότι ο φόρος προοριζόταν να μετακυληθεί στους επιβάτες και, ως εκ τούτου, δεν υπήρχε κανένα πλεονέκτημα στο επίπεδο των αεροπορικών εταιρειών. Ως προς αυτό, η Επιτροπή επισημαίνει ότι η μείωση ενός δεδομένου φόρου από τον συνήθη συντελεστή μπορεί να αποφέρει επιλεκτικό πλεονέκτημα στον αερομεταφορέα ο οποίος είναι υπόχρεος να καταβάλει τον μειωμένο συντελεστή, ακόμα όταν αυτός έχει νομική υποχρέωση να μετακυλήσει τον εν λόγω φόρο στους πελάτες. (21) Η Επιτροπή επισημαίνει ακόμη ότι στην προκειμένη περίπτωση δεν υπήρχε μηχανισμός που εξασφαλίζει την πραγματική μετακύλιση του φόρου, αλλά ο αερομεταφορέας είχε την ευχέρεια να αποφασίσει αν και με ποιον τρόπο ο φόρος θα μεταφερόταν στους πελάτες, εφόσον αυτό θα είχε δυσανάλογα μεγάλη επίπτωση στις τιμές των εισιτηρίων του. Η Επιτροπή δεν συμφωνεί, συνεπώς, με τις ιρλανδικές αρχές ότι δεν υπήρχε πλεονέκτημα στο επίπεδο των αερομεταφορέων: όσες εταιρείες μπορούσαν να εφαρμόσουν τον χαμηλότερο φορολογικό συντελεστή για ορισμένες πτήσεις θα μετακυλούσαν χαμηλότερο κόστος στους πελάτες τους σε σχέση με άλλες εταιρείες. Επίσης, είναι σύμφωνο με την πρακτική της Επιτροπής σε σχέση με τα μέτρα ενίσχυσης που απορρέουν από έναν ειδικό φόρο κατανάλωσης, (22) κατά την οποία έχει διαπιστωθεί ότι τέτοιες φορολογικές ελαφρύνσεις παρέχουν πλεονέκτημα στον αερομεταφορέα ο οποίος είναι υποχρεωμένος να καταβάλει τον φόρο, ανεξάρτητα από το αν η εν λόγω επιχείρηση μπορεί να επιλέξει να μετακυλήσει το κόστος στους πελάτες της.
(58)
Κατά συνέπεια, η Επιτροπή κρίνει ότι ο χαμηλότερος φορολογικός συντελεστής παρείχε πλεονέκτημα σε ορισμένες αεροπορικές εταιρείες. Το πλεονέκτημα αντιστοιχεί στη διαφορά ανάμεσα στον χαμηλότερο φορολογικό συντελεστή των 2 ευρώ και τον συνήθη συντελεστή των 10 ευρώ κατά το διάστημα από 30 Μαρτίου 2009 έως 1η Μαρτίου 2011. Οι πτήσεις στις οποίες εφαρμοζόταν ο χαμηλότερος συντελεστής εκτελούνταν κυρίως από αεροπορικές εταιρείες οι οποίες είχαν ισχυρούς δεσμούς με την Ιρλανδία (η Aer Lingus, η Aer Arann και η Ryanair συστάθηκαν στην Ιρλανδία και η έδρα τους εξακολουθεί να είναι εκεί). Συνεπώς, ο μειωμένος συντελεστής παρείχε εκ των πραγμάτων πλεονέκτημα στους Ιρλανδούς αερομεταφορείς έναντι των άλλων ανταγωνιστών τους της Ένωσης.
(59)
Το γεγονός ότι οι ιρλανδικές αρχές επέτρεψαν την εφαρμογή χαμηλότερου φορολογικού συντελεστή από τον συνήθη είχε ως αποτέλεσμα την απώλεια φορολογικών εσόδων για το κράτος και, κατά συνέπεια, τη χρηματοδότηση με κρατικούς πόρους. Εφόσον ο χαμηλότερος συντελεστής αποφασίστηκε από τις εθνικές αρχές, το μέτρο είναι καταλογιστέο στο κράτος.
(60)
Σε σύγκριση με τους ανταγωνιστές τους, οι αεροπορικές εταιρείες που επωφελήθηκαν από τον χαμηλότερο συντελεστή απαλλάχθηκαν από έξοδα τα οποία θα έπρεπε σε διαφορετική περίπτωση να επωμισθούν ή να μετακυλήσουν στους πελάτες τους. Συνεπώς, ο χαμηλότερος συντελεστής του φόρου στους αεροπορικούς ναύλους βελτίωσε την οικονομική τους κατάσταση έναντι άλλων επιχειρήσεων που ασκούν ανταγωνισμό στην αγορά των αεροπορικών μεταφορών και, κατά συνέπεια, νόθευσε ή υπήρχε κίνδυνος να νοθεύσει τον ανταγωνισμό.
(61)
Όταν μια ενίσχυση που χορηγείται από κράτος μέλος ενισχύει τη θέση μιας επιχείρησης έναντι άλλων επιχειρήσεων οι οποίες λειτουργούν ανταγωνιστικά στο εμπόριο στο εσωτερικό της Ένωσης, πρέπει να θεωρείται ότι αυτές επηρεάζονται από την εν λόγω ενίσχυση. (23) Αρκεί ο δικαιούχος της ενίσχυσης να ανταγωνίζεται με άλλες επιχειρήσεις σε αγορές ανοικτές στον ανταγωνισμό. (24) Ο τομέας των αεροπορικών μεταφορών χαρακτηρίζεται από ισχυρό ανταγωνισμό μεταξύ αερομεταφορέων από διαφορετικά κράτη μέλη, ιδίως από τότε που τέθηκε σε ισχύ το τρίτο στάδιο απελευθέρωσης των εναέριων μεταφορών («τρίτη δέσμη μέτρων») την 1η Ιανουαρίου 1993, και συγκεκριμένα ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 2407/92 του Συμβουλίου της 23ης Ιουλίου του 1992 περί εκδόσεως αδειών αερομεταφορέων (25), ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 2408/92 του Συμβουλίου της 23ης Ιουλίου 1992 για την πρόσβαση των κοινοτικών αερομεταφορέων σε δρομολόγια ενδοκοινοτικών αεροπορικών γραμμών (26) και ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 2409/92 του Συμβουλίου, της 23ης Ιουλίου 1992, για τους ναύλους και τα κόμιστρα των αεροπορικών γραμμών. (27) Συνεπώς, ο μειωμένος συντελεστής μπορούσε να επηρεάσει το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών, εφόσον ενίσχυε τη θέση ορισμένων αεροπορικών εταιρειών που ανταγωνίζονται σε μια πλήρως απελευθερωμένη αγορά στο επίπεδο της Ένωσης.
(62)
Εφόσον πληρούνται όλα τα κριτήρια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης, το μέτρο συνιστά κρατική ενίσχυση προς όλες τις αεροπορικές εταιρείες οι οποίες εκτελούσαν πτήσεις που επωφελούνταν από τον μειωμένο συντελεστή.
5.2. Νομιμότητα
(63)
Η μη κοινοποίηση του μέτρου πριν την εφαρμογή του συνιστά παράβαση των υποχρεώσεων των ιρλανδικών αρχών βάσει του άρθρου 108 παράγραφος 3 της Συνθήκης. Το μέτρο ενίσχυσης συνιστά, συνεπώς, παράνομη κρατική ενίσχυση.
5.3. Το συμβιβάσιμο της ενίσχυσης με τη Συνθήκη
(64)
Σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της Συνθήκης, μία ενίσχυση μπορεί να θεωρηθεί ότι συμβιβάζεται με την εσωτερική αγορά, εάν αποσκοπεί στην προώθηση της ανάπτυξης ορισμένων οικονομικών δραστηριοτήτων ή οικονομικών περιοχών, εφόσον η εν λόγω ενίσχυση δεν αλλοιώνει τους όρους των συναλλαγών κατά τρόπο αντίθετο προς το κοινό συμφέρον. Εφόσον η ενίσχυση συνιστούσε λειτουργική ενίσχυση, μειώνοντας τα τρέχοντα έξοδα ορισμένων αεροπορικών εταιρειών, είναι, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, καταρχήν ασυμβίβαστη με την εσωτερική αγορά (28). Η ενίσχυση δεν εμπίπτει στο πεδίο κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με το συμβιβάσιμο κρατικών ενισχύσεων που έχει εκδώσει η Επιτροπή γι' αυτό το θέμα. Συγκεκριμένα, δεν καλύπτεται από τις κοινοτικές κατευθύνσεις για τη χρηματοδότηση αερολιμένων και τις κρατικές ενισχύσεις σε αεροπορικές εταιρείες για την έναρξη νέων γραμμών με αναχώρηση από περιφερειακούς αερολιμένες, (29) εφόσον δεν συνδέεται με την έναρξη νέων δρομολογίων. Οι ιρλανδικές αρχές δεν υποστήριξαν ούτε υπέβαλαν στοιχεία για να αποδείξουν ότι η ενίσχυση θα μπορούσε να θεωρηθεί συμβιβάσιμη κατ' εφαρμογή των κοινοτικών κατευθυντήριων γραμμών σχετικά τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος (30). Αντιθέτως, κατέστησαν σαφές ότι στόχος του φόρου είναι η αύξηση των εσόδων και όχι η προστασία του περιβάλλοντος. Το γεγονός ότι ο επίδικος φόρος δεν έχει καμία σαφή ή αναλογική σύνδεση με τη μείωση της κατανάλωσης ενέργειας, της ρύπανσης ή των εκπομπών αερίων, των επιπέδων του θορύβου κλπ. ενισχύει αυτό το επιχείρημα. Συνεπώς, η Επιτροπή κρίνει ότι η ενίσχυση δεν είναι συμβιβάσιμη με την εσωτερική αγορά βάσει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της Συνθήκης.
(65)
Η εν λόγω ενίσχυση δεν εμπίπτει ούτε στο πεδίο άλλης εξαίρεσης που ορίζεται στο άρθρο 107 παράγραφος 2 ή 3 της Συνθήκης.
(66)
Επιπλέον, ακόμη και αν η ενίσχυση ήταν συμβιβάσιμη βάσει μίας από τις εξαιρέσεις του άρθρου 107 παράγραφος 2 ή 3 της Συνθήκης, το οποίο δεν ισχύει, το Δικαστήριο έχει αποφανθεί ότι η διαδικασία βάσει των άρθρων 107 και 108 της Συνθήκης δεν πρέπει σε καμία περίπτωση να παράγει αποτέλεσμα αντίθετο με ειδικές διατάξεις της Συνθήκης. Το Δικαστήριο έκρινε επίσης ότι οι λεπτομέρειες χορηγήσεως μιας ενισχύσεως που αντιβαίνουν ενδεχομένως σε ειδικές διατάξεις της Συνθήκης, εκτός των άρθρων 107 και 108, είναι δυνατόν να συνδέονται τόσο άρρηκτα με το αντικείμενο της ενισχύσεως, ώστε να μην μπορούν να εκτιμηθούν χωριστά (31). Στη συγκεκριμένη περίπτωση, όπως αναφέρει η αιτιολογική σκέψη 10, η Επιτροπή διενήργησε έρευνα για τους διαφοροποιημένους συντελεστές κατά την οποία διαπίστωσε ότι οι συντελεστές παραβίαζαν τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1008/2008 και το άρθρο 56 της Συνθήκης για την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, εφόσον η διαφοροποίηση επέβαλε επαχθέστερους όρους στην εκτέλεση υπηρεσιών εναέριων μεταφορών στο εσωτερικό της Ένωσης σε σχέση με αυτούς που επέβαλε στις εγχώριες υπηρεσίες. Το Δικαστήριο δήλωσε ρητά, σε υποθέσεις που αφορούν φόρους αερολιμένων, ότι οι διατάξεις της Συνθήκης σχετικά με την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών εφαρμόζονται επίσης και στον τομέα των μεταφορών (32). Στην προκειμένη περίπτωση, η κρατική ενίσχυση απορρέει από τη διαφοροποίηση των φορολογικών συντελεστών καθαυτή. Εφόσον ο φόρος και η ενίσχυση αποτελούν δύο στοιχεία του ίδιου και αυτού φορολογικού μέτρου, είναι άρρηκτα συνδεδεμένα (33) και, ως εκ τούτου, δεν είναι δυνατόν να χορηγηθεί κρατική ενίσχυση χωρίς να παραβιάζεται η αρχή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Συνεπώς, η ενίσχυση δεν είναι δυνατό να κριθεί συμβιβάσιμη με τη Συνθήκη σε καμία περίπτωση, διότι αναπόφευκτα θα παραβίαζε τις διατάξεις του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1008/2008 και του άρθρου 56 της Συνθήκης.
(67)
Κατά συνέπεια, η Επιτροπή κρίνει ότι η ενίσχυση δεν μπορεί να κριθεί συμβιβάσιμη με τη Συνθήκη.
6. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ
(68)
Η Επιτροπή θεωρεί ότι ο χαμηλότερος συντελεστής του φόρου στους αεροπορικούς ναύλους για πτήσεις προς προορισμό σε απόσταση έως 300 χιλιομέτρων από τον αερολιμένα του Δουβλίνου, ο οποίος προβλέπεται από το τμήμα 55(2) του νόμου του προϋπολογισμού (αριθ. 2), και ιδίως το άρθρο 2 β), για το διάστημα από 30 Μαρτίου 2009 έως 1η Μαρτίου 2011, συνιστά κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της Συνθήκης. Η Ιρλανδία χορήγησε παράνομα την εν λόγω κρατική ενίσχυση κατά παράβαση του άρθρου 108 παράγραφος 3 της Συνθήκης.
(69)
Η κρατική ενίσχυση δεν είναι σύμφωνη με καμία από τις εξαιρέσεις που προβλέπονται από το άρθρο 107 παράγραφοι 2 και 3 της Συνθήκης. Εφόσον δεν μπορεί να προβλεφθεί κανένας άλλος λόγος για το συμβιβάσιμο του υπό εξέταση μέτρου, αυτό είναι ασυμβίβαστο με την εσωτερική αγορά.
(70)
Το ύψος της κρατικής ενίσχυσης ισοδυναμεί με τη διαφορά ανάμεσα στον χαμηλότερο συντελεστή του φόρου στους αεροπορικούς ναύλους και του συνήθη συντελεστή των 10 ευρώ (δηλ. 8 ευρώ ανά επιβάτη) που εισπράττεται για κάθε επιβάτη. Αυτό αφορά όλες τις πτήσεις που εκτελούνται από αεροσκάφη μεταφορικής ικανότητας άνω των 20 επιβατών τα οποία δεν χρησιμοποιούνται για κρατικούς ή στρατιωτικούς σκοπούς και αναχωρούν από αερολιμένα με περισσότερους από 10 000 επιβάτες ετησίως προς προορισμό σε απόσταση που δεν υπερβαίνει τα 300 χιλιόμετρα από τον αερολιμένα του Δουβλίνου. Οι δικαιούχοι της ενίσχυσης είναι η Ryanair, η Aer Lingus, η Aer Arann και άλλοι αερομεταφορείς που θα προσδιοριστούν από την Ιρλανδία.
(71)
Σύμφωνα με το άρθρο 14 παράγραφος 1 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 659/1999, σε περίπτωση αρνητικής απόφασης για υπόθεση παράνομων ενισχύσεων, η Επιτροπή πρέπει να απαιτήσει από το εκάστοτε κράτος μέλος να λάβει όλα τα αναγκαία μέτρα για την ανάκτηση της ενίσχυσης από τους δικαιούχους. Συνεπώς, πρέπει να ζητηθεί από την Ιρλανδία να ανακτήσει την ασυμβίβαστη ενίσχυση,
ΕΞΕΔΩΣΕ ΤΗΝ ΠΑΡΟΥΣΑ ΑΠΟΦΑΣΗ
Άρθρο 1
Η κρατική ενίσχυση υπό μορφή χαμηλότερου συντελεστή φόρου στους αεροπορικούς ναύλους ο οποίος εφαρμόζεται σε όλες τις πτήσεις που εκτελούνται από αεροσκάφη μεταφορικής ικανότητας άνω των 20 επιβατών και δεν χρησιμοποιούνται για κρατικούς ή στρατιωτικούς σκοπούς, τα οποία αναχωρούν από αερολιμένα με περισσότερους από 10 000 επιβάτες ετησίως προς προορισμό σε ανώτατη απόσταση 300 χιλιομέτρων από τον αερολιμένα του Δουβλίνου, κατά το διάστημα από 30 Μαρτίου 2009 έως 1η Μαρτίου 2011, κατ' εφαρμογή του τμήματος 55 του νόμου του Προϋπολογισμού (αριθ. 2) του 2008, που χορήγησε παράνομα η Ιρλανδία, κατά παράβαση του άρθρου 108 παράγραφος 3 της Συνθήκης, είναι ασυμβίβαστη με την εσωτερική αγορά.
Άρθρο 2
Ατομικές ενισχύσεις που χορηγούνται βάσει του αναφερόμενου στο άρθρο 1 συστήματος δεν συνιστούν ενίσχυση, εάν πληρούν τους όρους που ορίζονται σε κανονισμό ο οποίος εκδίδεται κατ' εφαρμογή του άρθρου 2 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 994/98 του Συμβουλίου (34).
Άρθρο 3
Ατομικές ενισχύσεις που χορηγούνται βάσει του αναφερόμενου στο άρθρο 1 συστήματος οι οποίες, κατά τον χρόνο χορήγησής τους, πληρούν τους όρους που ορίζονται από κανονισμό ο οποίος εκδίδεται κατ' εφαρμογή του άρθρου 1 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 994/98 ή απόφαση της Επιτροπής για την έγκριση καθεστώτος ενίσχυσης, είναι συμβιβάσιμες με την εσωτερική αγορά, μέχρι του επιπέδου των ανώτατων εντάσεων ενισχύσεων που εφαρμόζονται στον εν λόγω τύπο ενίσχυσης.
Άρθρο 4
1. Η Ιρλανδία ανακτά από τους δικαιούχους την ασυμβίβαστη ενίσχυση που χορηγήθηκε βάσει του αναφερόμενου στο άρθρο 1 συστήματος.
2. Τα προς ανάκτηση ποσά βαρύνονται με τόκο από την ημερομηνία κατά την οποία τέθηκαν στη διάθεση των δικαιούχων μέχρι την πραγματική ανάκτησή τους.
3. Το επιτόκιο υπολογίζεται με τη μέθοδο του ανατοκισμού σύμφωνα με το Κεφάλαιο V του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 794/2004 της Επιτροπής (35).
Άρθρο 5
1. Η ανάκτηση της ενίσχυσης που χορηγήθηκε βάσει του αναφερόμενου στο άρθρο 1 καθεστώτος είναι άμεση και αποτελεσματική.
2. Η Ιρλανδία εξασφαλίζει την εφαρμογή της παρούσας απόφασης εντός τεσσάρων μηνών από την ημερομηνία κοινοποίησής της.
Άρθρο 6
1. Εντός δύο μηνών από την κοινοποίηση της παρούσας απόφασης, η Ιρλανδία υποβάλλει τα ακόλουθα στοιχεία:
α)
τον κατάλογο των δικαιούχων που έχουν εισπράξει ενίσχυση βάσει του αναφερόμενου στο άρθρο 1 καθεστώτος και το συνολικό ποσό της ενίσχυσης που εισέπραξε ο καθένας από αυτούς βάσει αυτού του καθεστώτος·
β)
το συνολικό ποσό (αρχικό κεφάλαιο και τόκοι) που θα ανακτηθεί από κάθε δικαιούχο·
γ)
αναλυτική περιγραφή των μέτρων που έχει ήδη λάβει και αυτών που προτίθεται να λάβει για να συμμορφωθεί με την παρούσα απόφαση·
δ)
έγγραφα που αποδεικνύουν ότι έχει δοθεί στους δικαιούχους εντολή να επιστρέψουν την ενίσχυση.
2. Η Ιρλανδία τηρεί την Επιτροπή ενήμερη σχετικά με την πρόοδο των εθνικών μέτρων που λαμβάνονται για την εκτέλεση της παρούσας απόφασης έως την ανάκτηση της ενίσχυσης που αναφέρεται στο άρθρο 1. Εάν το ζητήσει η Επιτροπή, η Ιρλανδία παρέχει αμελλητί πληροφορίες σχετικά με τα μέτρα που έχει ήδη λάβει ή πρόκειται να λάβει για να συμμορφωθεί προς την παρούσα απόφαση. Παρέχει επίσης λεπτομερείς πληροφορίες για τα ποσά της ενίσχυσης και των τόκων που έχουν ήδη ανακτηθεί από τους δικαιούχους.
Άρθρο 7
Η παρούσα απόφαση απευθύνεται στην Ιρλανδία.
Βρυξέλλες, 25 Ιουλίου 2012.
ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. července 2012
o státní podpoře SA.29064 (11/C, ex 11/NN) - Rozdílné sazby daně z letecké dopravy, které zavedlo Irsko
(oznámeno pod číslem C(2012) 5037)
(Pouze anglické znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2013/199/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
V roce 2009 obdržela Komise v souvislosti se státní podporou stížnost od provozovatele leteckých služeb (dále jen „stěžovatel“), jež se týkala řady aspektů daně z letecké dopravy, kterou zavedlo Irsko, včetně rozdílných daňových sazeb vztahujících se na lety do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu, jež údajně zvýhodňovaly společnost Aer Arann.
(2)
Dopisem ze dne 13. července 2011 Komise Irsko informovala, že se s ohledem na rozdílné daňové sazby uplatňované v rámci irské daně z letecké dopravy rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy. Komise irské orgány požádala, aby kopii rozhodnutí předaly příjemcům.
(3)
Dne 9. srpna 2011 a 5. září 2011 zaslal provozovatel leteckých služeb, společnost Ryanair Ltd. (dále jen „Ryanair“), dopisy související s rozhodnutím Komise o zahájení řízení. Komise na tyto dopisy odpověděla dne 5. října 2011. Dne 17. října 2011 zaslala společnost Ryanair další dopis.
(4)
Po prodloužení lhůty pro odpověď předložily irské orgány dne 15. září 2011 své připomínky k rozhodnutí Komise.
(5)
Dne 18. října 2011 bylo rozhodnutí Komise o zahájení řízení zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise zúčastněné strany vyzvala, aby se k opatření vyjádřily.
(6)
Dne 17. listopadu 2011 poskytla společnost Ryanair svou odpověď na tuto výzvu. Dopisem ze dne 28. listopadu 2011 se Komise společnosti Ryanair dotázala, zda jsou některé informace uvedené v jejím podání důvěrné, a nemohou být proto sděleny irským orgánům. Dopisem ze dne 30. listopadu 2011 společnost Ryanair potvrdila, že podání ze dne 17. listopadu 2011 lze předat irským orgánům.
(7)
Dopisem ze dne 12. prosince 2011 předala Komise připomínky společnosti Ryanair irským orgánům, které se k nim vyjádřily dne 13. ledna 2012.
2. POPIS OPATŘENÍ
(8)
Od 30. března 2009 zavedly irské orgány spotřební daň na osobní leteckou dopravu. Vnitrostátním právním základem daně je oddíl 55 finančního zákona (č. 2) z roku 2008 (Finance (No. 2) Act 2008), který zavádí spotřební daň, na niž se odkazuje jako na „daň z letecké dopravy“ a kterou musí provozovatelé leteckých služeb platit za „každého cestujícího odlétajícího z letiště“, jež se nachází v Irsku (3). Daň je splatná při odletu cestujícího z letiště letadlem, které může přepravovat více než 20 cestujících a které se nepoužívá ke státním nebo vojenským účelům. I když má být daň v konečném důsledku přenesena na cestující v ceně letenky, za výběr a platbu této daně odpovídají provozovatelé leteckých služeb (4).
(9)
V době svého zavedení byla tato daň vypočítávána podle vzdálenosti mezi letištěm, kde byla cesta zahájena, a letištěm, kde končila, v sazbě i) 2 EUR v případě cesty z letiště do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu a ii) 10 EUR v ostatních případech.
(10)
V návaznosti na šetření Komise v souvislosti s možným porušením nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1008/2008 ze dne 24. září 2008 o společných pravidlech pro provozování leteckých služeb ve Společenství (5) a článku 56 Smlouvy o volném pohybu služeb se sazby počínaje 1. březnem 2011 změnily tak, že se na všechny odlety bez ohledu na vzdálenost vztahuje jednotná sazba daně ve výši 3 EUR (6).
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(11)
Komise zahájila formální vyšetřovací řízení s ohledem na nižší daňovou sazbu, která se v období od 30. března 2009 do 1. března 2011 vztahovala na určité trasy, jelikož se domnívala, že představuje státní podporu, a měla pochybnosti ohledně její slučitelnosti s vnitřním trhem.
(12)
Při posuzování selektivnosti daného opatření Komise v souladu s ustálenou judikaturou (7) nejprve určila příslušný referenční daňový systém a poté analyzovala, zda opatření představovalo odchylku od tohoto systému, a pokud ano, zda je tato odchylka v souladu s povahou a logikou daňového systému.
(13)
Komise dospěla k závěru, že v daném případě je referenčním systémem zdanění cestujících v letecké dopravě, kteří odlétají z letiště nacházejícího se v Irsku.
(14)
Komise zaznamenala, že systém daně z letecké dopravy stanovil jednu obecnou či běžnou sazbu vztahující se téměř na všechny lety a sníženou sazbu u letů do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu. Komise měla za to, že běžná sazba představovala referenční systém, zatímco snížená sazba, která se vztahovala na náležitě vymezenou kategorii letů, se jevila jako výjimka z referenčního systému.
(15)
Komise pochybovala, zda je snížená sazba odůvodněna vzdáleností mezi destinací, kde let započal, a destinací, kde byl ukončen.
(16)
Za prvé, sazba se neuplatňovala na základě skutečné délky trasy, nýbrž na základě vzdálenosti mezi letištěm v Dublinu a místem určení.
(17)
Za druhé se nezdálo, že struktura a objektivní povaha daně souvisí se vzdáleností letu, nýbrž se skutečností, že se jedná o odlet z irského letiště. Vazba na daňové orgány, zdanitelné plnění (odlet z irského letiště) a nepříznivé vnější důsledky pro irskou společnost (hluk a znečištění ovzduší) byly u všech cestujících odlétajících z irského letiště naprosto stejné bez ohledu na místo určení a vzdálenost. Dotyční provozovatelé leteckých služeb se proto v této souvislosti vzájemně nacházeli ve stejné právní a faktické situaci.
(18)
Za třetí, daňový systém se nevyznačoval jasně koncipovaným odlišením výše daně v poměru k vzdálenosti letů, nýbrž stanovil pouze dvě sazby: jednu pro lety na velmi krátké vzdálenosti a druhou pro všechny ostatní lety. Zdá se, že toto kritérium zvýhodňovalo lety v rámci Irska a do některých západních částí Spojeného království, a rozlišovalo tudíž mezi vnitrostátními lety a lety uvnitř Unie. V daném případě irské orgány tvrdily, že by vyšší poplatek u destinací, na něž se vztahovala nižší sazba, nebyl přiměřený v poměru k ceně. Komise zjistila, že cena letek u vnitrostátních destinací není nutně nižší než cena letenek u letů do jiných destinací v Unii. Nezdá se, že by nižší daňová sazba byla odůvodněna povahou a logikou systému daně z letecké dopravy, a proto se považovala za selektivní opatření.
(19)
Jelikož se zdálo, že jsou splněna rovněž všechna ostatní kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 Smlouvy, usuzovalo se, že opatření představuje státní podporu pro provozovatele leteckých služeb, kteří provozují trasy, na něž se vztahuje snížená sazba.
(20)
Nezdálo se, že by podpora spadala do oblasti působnosti některých pokynů k slučitelnosti státní podpory, které Komise vydala. Jelikož se zdálo, že opatření představuje provozní podporu, která rozlišuje mezi lety v rámci Unie, nebylo ji možno považovat za slučitelnou přímo podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy. Na podporu se mimoto nevztahovala žádná z ostatních výjimek stanovených v čl. 107 odst. 2 nebo 3 Smlouvy.
(21)
Komise proto měla pochybnosti ohledně slučitelnosti opatření podpory s vnitřním trhem a v souladu s čl. 4 odst. 4 nařízení (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (8), se rozhodla zahájit formální vyšetřovací řízení a vyzvala Irsko a ostatní zúčastněné strany k podání připomínek.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(22)
V reakci na oznámení v Úředním věstníku (9) obdržela Komise připomínky irských orgánů a společnosti Ryanair.
4.1. Připomínky irských orgánů
4.1.1. Dotyčná daň je daní uloženou spotřebitelům
(23)
Irské orgány uvedly, že daň z letecké dopravy je na základě své povahy v podstatě daní uloženou spotřebitelům. V zájmu snadného uplatňování uložily irské orgány každé letecké společnosti povinnost odvádět daňové správě příslušnou částku za každého cestujícího odlétajícího z irského letiště, kterého dotyčná letecká společnost přepravila. Provozovatelé leteckých služeb však mohou daň přenést na cestující a vybírat ji od nich.
(24)
Daň z letecké dopravy je mimoto obvykle uvedena v ceně letenky a/nebo v obecných podmínkách provozovatelů jako daň nebo dávka spolu s ostatními poplatky a daněmi. Daň proto nezvýhodňuje žádného provozovatele leteckých služeb, jelikož se jedná pouze o jinou dávku, daň nebo poplatek, jenž je fakticky účtován spotřebiteli.
4.1.2. Neexistence výhody pro určité provozovatele
(25)
Irské orgány uvedly, že podmínkou pro to, aby daň z letecké dopravy spadala do oblasti působnosti čl. 107 odst. 1 Smlouvy, je zvýhodnění určitých provozovatelů. Podle irských orgánů může být v případě, kdy je daň z letecké dopravy v podstatě daní uloženou spotřebitelům, ať už ve výši 10 EUR nebo 2 EUR, obtížné pochopit, jak by mohla daň zvýhodňovat určité provozovatele.
(26)
Se všemi provozovateli je bez ohledu na to, zda musí účtovat daňovou sazbu ve výši 10 EUR nebo 2 EUR, bezesporu zacházeno stejně. Vzniká otázka, zda jsou zvýhodněni provozovatelé leteckých služeb, kteří musí účtovat pouze sazbu daně ve výši 2 EUR. Podle irských orgánů by daň z letecké dopravy mohla představovat podporu pouze za situace, kdy by letecké společnosti provozující lety do destinací nacházejících se maximálně 300 km od letiště v Dublinu musely vybírat daň z letecké dopravy ve výši 10 EUR a mohly si ponechat rozdíl mezi sazbou ve výši 10 EUR a sazbou ve výši 2 EUR. Tak tomu však nebylo. V tomto ohledu je důležité uvést, že irské orgány neměly při navrhování dotyčné daně na mysli žádného konkrétního provozovatele nebo obchodní model.
4.1.3. Nejsou zvýhodněni irští provozovatelé leteckých služeb
(27)
Za prvé je třeba podotknout, že Irsko již nemá národní letecké dopravce, jelikož stát odprodal svou majetkovou účast ve společnosti Aer Lingus, která byla původně národním leteckým dopravcem, a zůstal mu menšinový podíl.
(28)
Pokud by daň měla dopad na irské provozovatele leteckých služeb, tento dopad by se u jednotlivých provozovatelů velmi lišil. Irské orgány uvádějí, že trasy uvnitř Unie, které podléhaly vyšší sazbě ve výši 10 EUR, provozovaly převážně stejné irské letecké společnosti. V příslušném období měli tři provozovatelé leteckých služeb u letů, na něž se vztahovala nižší sazba, podíl na trhu ve výši přibližně [93-97] (10) %, dominantní postavení však měli i na trhu letecké dopravy uvnitř Unie a připadalo na ně [82-87] (10) % veškerých těchto letů uvnitř Unie.
(29)
Irské orgány zejména tvrdily, že případné znevýhodnění, na něž upozornila společnost Ryanair, je jednoznačně neudržitelné, jelikož na společnost Ryanair připadá přibližně [56-63] (10) % cestujících přepravených na trasách, na něž se vztahovala nižší sazba (viz tabulka 1).
Tabulka 1
Podíly irských provozovatelů leteckých služeb na trhu na trasách s odletem z irských letišť.
Podíly na trhu
Do 300 km
Nad 300 km (11)
Ryanair
[56-63] (*) %
[42-47] (*) %
Aer Lingus
[16-23] (*) %
[35-40] (*) %
Aer Arann
[10-17] (*) %
[0,5-2,5] (*) %
CELKEM
[93-97] (*) %
[82-85] (*) %
Zdroj:
Informace, které Irsko poskytlo na základě údajů tří irských provozovatelů leteckých služeb a údajů získaných od irského statistického úřadu (Central Statistics Office).
(30)
Tabulka 1 ukazuje, že jediný operátor, kterého by bylo možno na základě menšinového podílu státu považovat za národního dopravce (Aer Lingus), měl mnohem větší podíl letů, na něž se vztahovala vyšší sazba ([35-40] (*) %) než letů, u nichž platila nižší sazba ([16-23] (*) %). Pokud by proto měla nižší daňová sazba nějaký dopad na letecké společnosti, byla by společnost Aer Lingus značně znevýhodněna.
(31)
Co se týká společnosti Aer Arann, o které stěžovatel rovněž tvrdil, že má výhody z údajné podpory, irské orgány uvedly, že mezi rokem 2007 a 2010 zaznamenala tato společnost významný pokles obratu i snížení počtu cestujících. Po zavedení daně vykázala společnost Aer Arann ztráty ve výši 18 milionů EUR. Zdá se proto, že tato letecká společnost byla nejziskovější před zavedením daně. Irské orgány rovněž podotkly, že existovala pouze jedna vnitrostátní trasa, na niž stěžovatel soutěžil se společnosti Aer Arann, a že na této trase provozoval stěžovatel téměř [37-42] (*) % letů. Pokud jde o lety do destinací v zahraničí, které využívaly nižší sazbu (západní část Spojeného království), stěžovatel provozoval více než [37-42] (*) % pravidelných letů, zatímco společnosti Aer Arann a Aer Lingus měly menší podíly.
(32)
Provozovatelé leteckých služeb, kteří nepocházejí z Irska, mohli vždy provozovat lety, na něž se vztahovala nižší sazba daně. V tomto ohledu neměl stát žádnou rozhodovací pravomoc. Irské orgány tvrdí, že pokud by existovala výhoda vyplývající z provozování letů, na něž se vztahovala nižší daňová sazba, rozhodli by se zahraniční provozovatelé (ze zemí mimo Irsko) tyto lety provozovat. Protože zahraniční letecké společnosti tyto lety neprovozují, svědčí to o tom že z nižší sazby neplyne žádná výhoda.
4.1.4. Nižší sazba byla zavedena s cílem zamezit uplatňování daňové sazby, která by nebyla přiměřená v poměru k ceně letenky
(33)
Irské orgány zdůraznily, že rozlišení sazeb mělo do výše daně zavést prvek přiměřenosti v poměru k vzdálenosti, jelikož u bližších destinací jsou ceny obvykle nižší. Ačkoliv se uznává, že mezi vzdáleností a cenou neexistuje úplná korelace, usuzovalo se, že tato korelace postačuje k zdůvodnění rozdělení daně na dvě úrovně. Irské orgány mají za to, že mechanismus zajišťující přesnější rozlišování na základě vzdálenosti by vedl k tomu, že by systém byl mimořádně složitý a administrativně náročný.
4.1.5. Žádné narušení hospodářské soutěže
(34)
Irské orgány uvedly, že nižší daňová sazba nevedla k narušení hospodářské soutěže a neměla žádný vliv na obchod. Za prvé, jelikož daň je na základě své povahy daní uloženou spotřebitelům, nemá žádný zjevný dopad na provozovatele leteckých služeb. Za druhé, rozdílné daňové sazby neodlišují irský trh od trhů ostatních členských států. Z letů, na něž se vztahovala nižší sazba, tvořily velkou většinu jiné než vnitrostátní lety (68 % v porovnání s 32 % čistě vnitrostátních letů). Za třetí, provozovatelé leteckých služeb působí na trhu, který je otevřený hospodářské soutěži, což znamená, že trh je otevřený novým účastníkům, na něž se nižší daňová sazba vztahuje za stejných podmínek jako na ostatní provozovatele leteckých služeb. Pokud by nižší daňová sazba zvýhodňovala určité provozovatele, letecké společnosti ze zemí mimo Irsko by se pravděpodobně rozhodly provozovat trasy, na něž se vztahovala nižší sazba. Protože se noví účastníci neobjevili, svědčí to o tom, že nižší sazba nezvýhodňovala určité provozovatele leteckých služeb.
4.1.6. Případná podpora by byla podporou de minimis nebo by měla na dotčené provozovatele leteckých služeb zanedbatelný dopad
(35)
Irské orgány tvrdily, že i kdyby se nižší daňová sazba považovala za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, měla by být prohlášena za slučitelnou s vnitřním trhem, jelikož by se buď jednalo o podporu de minimis, nebo by měla na dotčené provozovatele leteckých služeb zanedbatelný dopad.
4.2. Připomínky třetích stran
4.2.1. Ryanair
(36)
Co se týká hodnocení nižší daňové sazby jako státní podpory, společnost Ryanair souhlasila s předběžným názorem, který Komise vyslovila ve svém rozhodnutí ze dne 13. května 2011, že nižší daňová sazba zvýhodňuje určité provozovatele leteckých služeb a představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Společnost Ryanair však nesouhlasí s názorem Komise, že i) vyšší sazbu ve výši 10 EUR je nutno považovat za „běžnou“ sazbu a že ii) společnost Ryanair získala prostřednictvím opatření výhodu.
(37)
Co se týká stanovení „běžné“ či „obvyklé“ sazby v rámci daňového systému, společnost Ryanair tvrdila, že názor Komise, že běžnou sazbu představuje vyšší sazba ve výši 10 EUR a že všichni provozovatelé, kteří podléhají nižší sazbě ve výši 2 EUR, získali výhodu, je subjektivní. Podle společnosti Ryanair neexistuje důvod, proč by se za běžnou sazbu měla považovat vyšší sazba, a nikoli nižší sazba. Jelikož dvoustupňová sazba byla nahrazena jednotnou sazbou, je pravděpodobné, že nová sazba je kompromisem mezi původními sazbami. Přiměřenou referenční hodnotou pro posouzení možné újmy nebo výhod plynoucích z dvoustupňového systému je proto nová sazba.
(38)
Společnost Ryanair dále uvedla, že dvoustupňová daň z letecké dopravy neposkytla společnosti Ryanair žádnou výhodu. Při posuzování opatření, které může představovat státní podporu, musí vzít Komise v úvahu jeho celkové dopady na potenciálního příjemce, a zejména zohlednit případné výhody a nevýhody údajné podpory. V období, kdy platil dvoustupňový daňový systém, zaplatila společnost Ryanair daně uvedené v tabulce 2.
Tabulka 2
Přepravení cestující a zaplacená daň v období od 30. března 2009 do 1. března 2011
Kategorie destinace u letů z letiště v Dublinu
Cestující podléhající dani
Zaplacená daň
Podíl
Ve vzdálenosti do 300 km v rámci státu (sazba ve výši 2 EUR)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0,5-2,5] (*) %
Ve vzdálenosti do 300 km mimo stát (sazba ve výši 2 EUR)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[1,5-4,5] (*) %
Ve vzdálenosti nad 300 km v rámci EU
[…] (*)
[…] (*) EUR
[93-98] (*) %
Ve vzdálenosti nad 300 km mimo EU
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0,3-2,5] (*) %
CELKEM
[…] (*)
[…] (*) EUR
100 %
(39)
Jelikož se společnost Ryanair domnívá, že by se za běžnou sazbu měla považovat nová jednotná sazba ve výši 3 EUR, měla by společnost Ryanair v období od 30. března 2009 do 1. března 2011 jako daň z letecké dopravy uhradit částku ve výši […] (*) EUR (12). To je o […] (*) EUR méně než částka, která byla skutečně zaplacena (viz tabulka 2). Společnost Ryanair tudíž tvrdí, že z nižší daně neměla žádný prospěch, nýbrž že byla spíše znevýhodněna.
4.3. Poznámky Irska k připomínkám třetí strany
(40)
Dne 13. ledna 2012 se irské orgány vyjádřily k připomínkám společnosti Ryanair: za prvé, nesouhlasily s popisem daně, který uvedla společnost Ryanair, jelikož daň je podle jejich názoru v podstatě daní uloženou spotřebitelům a nižší daňová sazba neposkytuje leteckým společnostem žádnou výhodu. Za druhé nechápou, jak by společnost Ryanair mohla být stranou, která je nejvíce bezprostředně a negativně dotčena nižší sazbou, zejména proto, že na ni připadá [56-63] (*) % cestujících přepravených na linkách, které podléhají nižší sazbě. Za třetí není tvrzení, že nižší daňová sazba byla navržena s cílem podpořit společnost Aer Arann, nikterak podloženo. Irské orgány neměly při navrhování daně z letecké dopravy na mysli žádného konkrétního provozovatele. Za čtvrté, tvrzení společnosti Ryanair, že vyšší sazbu ve výši 10 EUR nelze považovat za běžnou sazbu daně z letecké dopravy, postrádá logiku. V rámci dvoustupňového daňového systému se vyšší sazba vztahovala na 85 až 90 % všech odletů. Irské orgány zopakovaly, že odchylku od běžné sazby ve výši 10 EUR umožnily s cílem učinit výši daně přiměřenou v poměru ke vzdálenosti.
5. POSOUZENÍ
5.1. Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy
(41)
V čl. 107 odst. 1 Smlouvy je stanoveno, že „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(42)
Aby se na opatření vztahoval čl. 107 odst. 1 Smlouvy, musí být toto opatření selektivní (13). Při zjišťování, zda je opatření selektivní, musí Komise posoudit, zda opatření zvýhodňuje „určité podniky nebo určitá odvětví výroby“ vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné skutkové a právní situaci (14). Podle ustálené judikatury (15) je daňové opatření a priori selektivní, pokud představuje odchylku od běžně uplatňovaného obecného daňového rámce.
(43)
Komise proto musí nejprve určit příslušný referenční daňový systém. Co se týká zdanění, Komise podotýká, že stanovení systému zdanění spadá v zásadě do výlučné pravomoci členských států. Při navrhování svého daňového systému se irské orgány rozhodly vymezit odlet cestujícího letadlem z letiště nacházejícího se v Irsku jako zdanitelné plnění u daně z letecké dopravy. Referenčním systémem je proto zdanění cestujících v letecké dopravě, kteří odlétají letadlem z letiště v Irsku. Cílem tohoto systému je zvýšení příjmů státního rozpočtu. Závěr, že referenčním systémem je zdanění cestujících v letecké dopravě, kteří odlétají z letiště nacházejícího se v Irsku, potvrdily irské orgány ve své odpovědi na připomínky třetí strany.
(44)
Za druhé, v souladu s ustálenou judikaturou (16) musí Komise rozhodnout, zda dotyčné daňové opatření představuje odchylku od určeného referenčního systému.
(45)
Společnost Ryanair uvedla, že by se za běžnou sazbu v systému daně z letecké dopravy měla považovat nižší sazba ve výši 2 EUR nebo alternativně jednotná sazba ve výši 3 EUR, která byla zavedena dne 1. března 2011. Kromě určitých destinací v západní části Spojeného království se však nižší sazba vztahuje pouze na vnitrostátní destinace a podle irských orgánů jde pouze o 10-15 % všech letů, které podléhají dani. Nelze ji proto považovat za běžnou daňovou sazbu. Co se týká sazby ve výši 3 EUR, ta neplatila v době, na kterou se vztahuje toto rozhodnutí, a nelze ji proto považovat za běžnou sazbu v systému daně z letecké dopravy platnou v té době. Komise proto konstatuje, že běžnou sazbou referenčního systému byla vyšší sazba ve výši 10 EUR, zatímco snížená sazba ve výši 2 EUR, která se vztahovala na úzce vymezenou kategorii letů, představovala výjimku z referenčního systému.
(46)
Za třetí, Komise musí přezkoumat, zda jsou tyto výjimky odůvodněné „povahou nebo celkovou strukturou systému“ (17) v daném členském státě. Je-li tomu tak, nemá se za to, že opatření poskytuje selektivní výhodu, a nepředstavuje tudíž státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. V této souvislosti je třeba uvést, že podle ustálené judikatury (18) jsou důležité základní a řídící zásady referenčního systému, nikoli zásady dotyčného opatření.
(47)
Podle irských orgánů byla nižší sazba stanovena s cílem učinit výši daně přiměřenou v poměru k vzdálenosti letu. Komise podotýká, že odůvodnění nesouvisí se základními a řídícími zásadami samotného daňového systému, nýbrž spíše se zásadami samotné odchylky. Struktura a objektivní povaha daně nesouvisela se vzdáleností letu, nýbrž se skutečností, že se jedná o odlet z irského letiště. Vazba na daňový orgán, zdanitelné plnění (odlet z irského letiště) a nepříznivé vnější důsledky pro irskou společnost ze strany cestujících, kteří odlétají z irského letiště, (např. hluk a znečištění) byly naprosto stejné bez ohledu na místo určení letu a vzdálenost. Dotčení provozovatelé leteckých služeb se proto v této souvislosti vzájemně nacházeli ve stejné právní a faktické situaci.
(48)
Daňový systém se mimoto nevyznačuje jasně koncipovaným rozlišením výše daně v poměru ke skutečné délce letů. Za prvé, daňová sazba nebyla uplatňována na základě skutečné délky letu, nýbrž na základě vzdálenosti mezi letištěm v Dublinu a příslušnou destinací bez ohledu na skutečné místo odletu. Za druhé, daňový systém stanoví pouze dvě sazby: jednu pro lety na velmi krátkou vzdálenost od letiště v Dublinu a druhou pro všechny ostatní lety.
(49)
I kdyby důvod pro odchylku spočíval v povaze a logice zásad systému daně z letecké dopravy, Soudní dvůr uvedl, že výhoda musí být soudržná nejen s rysy vlastními daňové soustavě, ale také pokud jde o fungování této soustavy (19). Jak je uvedeno v 47. bodě odůvodnění, daňový systém ve skutečnosti nezajišťoval přiměřené sazby v poměru ke skutečné délce letů, jelikož platné sazby byly stanoveny na základě vzdálenosti mezi letištěm v Dublinu a dotyčnou destinací bez ohledu na skutečné místo odletu a jelikož byly platné pouze dvě sazby: jedna pro lety na velmi krátkou vzdálenost od letiště v Dublinu a druhá pro všechny ostatní lety. Cena letenek do vnitrostátních destinací nemusí být nutně nižší než u letů do jiných destinací v Unii. Opatření proto nemohlo dosáhnout svého cíle spočívajícího v zajištění přiměřeného zdanění v poměru k vzdálenosti letu. V tomto případě irské orgány ani třetí strana netvrdily, že dopadem odchylky bylo to, že výše daní byla skutečně úměrná vzdálenosti. Naopak, irské orgány uznávají, že mezi vzdáleností a sazbou daně neexistuje úplná korelace.
(50)
Komise proto nevidí žádný důvod k tomu, aby změnila svůj předběžný názor, že nižší sazba daně nebyla v souladu s logikou a celkovou strukturou systému daně z letecké dopravy. Komise se proto domnívá, že opatření je selektivní a není odůvodněné povahou a logikou systému.
(51)
Výdaje související s daněmi představují náklady, které obvykle hradí podnik.
(52)
Uplatnění daně z letecké dopravy může ovlivnit příjmy leteckých společností, které musí tuto daň platit, tím, že zvyšuje ceny letenek, jež mohou společnosti nabízet svým zákazníkům, nebo snižuje u každé prodané letenky marži, jestliže se letecké společnosti rozhodnou, že daň nepřenesou na zákazníky. V tomto ohledu Soudní dvůr uvedl, že „jelikož letištní poplatky přímo a automaticky ovlivňují cenu letu, projeví se rozdíly v poplatcích, které musí hradit cestující, automaticky v dopravních nákladech, a tudíž […] přístup k vnitrostátním letům bude v porovnání s přístupem k letům uvnitř Společenství zvýhodněn“ (20) [neověřený překlad - pozn. překl.].
(53)
Snížená sazba u určitého typu letů má proto na provozovatele leteckých služeb, kteří nabízejí tento typ letů, menší dopad než běžná sazba. Tito provozovatelé leteckých služeb jsou osvobozeni od nákladů, jež by jinak museli nést, takže náklady, které musí přenést na své zákazníky nebo které musí sami nést, jsou nižší.
(54)
Komise proto konstatuje, že nižší daňová sazba zvýhodnila provozovatele leteckých služeb na trasách, na něž se vztahovala tato sazba. Nižší náklady, které museli přenést na zákazníky nebo přímo převzít, představovaly finanční prostředky, které tito provozovatelé leteckých služeb mohli ušetřit, a tudíž zlepšily jejich hospodářskou situaci v porovnání s ostatními provozovateli leteckých služeb, kteří soutěží na trhu letecké dopravy. Výhoda odpovídá rozdílu mezi nižší sazbou ve výši 2 EUR a běžnou sazbou daně ve výši 10 EUR v období od 30. března 2009 do 1. března 2011. Komise podotýká, že lety, na něž se vztahovala nižší sazba, provozovali především provozovatelé leteckých služeb se silnou vazbou na Irsko (společnosti Aer Lingus, Aer Arann a Ryanair byly založeny v Irsku a dosud zde mají své ústředí). Snížená sazba proto ve skutečnosti zvýhodnila irské provozovatele leteckých služeb v porovnání s ostatními provozovateli z Unie.
(55)
Komise nemůže přijmout tvrzení společnosti Ryanair, že výhoda byla omezena na rozdíl mezi nižší sazbou a sazbou ve výši 3 EUR, která byla zavedena dne 1. března 2011. Tato sazba neplatila ve stejné době jako nižší sazba, a v případě, je-li výhoda stanovena v systému s jednou nižší daňovou sazbou a jednou vysokou sazbou, nezachycuje použití referenční hodnoty, která je stanovena někde mezi těmito dvěma sazbami, celou poskytnutou výhodu.
(56)
Společnost Ryanair dále tvrdí, že z nižší daňové sazby měla menší prospěch než například společnost Aer Arann, jelikož většina jejích letů se uskutečňuje do destinací, na něž se vztahovala vyšší sazba. Výhodou plynoucí z uplatňování nižší daňové sazby ve výši 2 EUR je rozdíl mezi touto sazbou a běžnou sazbou ve výši 10 EUR. Při uplatňování nižší sazby na určité lety měla společnost Ryanair stejně jako všechny ostatní letecké společnosti provozující lety, na něž se vztahovala tato sazba, výhodu odpovídající rozdílu mezi oběma sazbami.
(57)
Irské orgány tvrdí, že daň měla být přenesena na cestující, a proto na úrovni provozovatelů leteckých společností neexistovala žádná výhoda. V této souvislosti Komise podotýká, že snížená sazba oproti běžné sazbě dotyčné daně může provozovateli leteckých služeb, který musí hradit sníženou sazbu, poskytnout selektivní výhodu i v případech, kdy existuje právní požadavek na přenesení dotyčné daně na zákazníky (21). Komise rovněž podotýká, že v dotyčném případě neexistoval žádný mechanismus, který by zajišťoval skutečné přenesení daně, nýbrž že bylo ponecháno na provozovateli leteckých služeb, aby rozhodl, zda a jak bude daň přenesena na cestující. Ve své stížnosti stěžovatel ve skutečnosti tvrdil opak, a sice že nemohl náklady na daň přenést na své zákazníky, jelikož pokud by tak učinil, mělo by to nepřiměřený dopad na ceny jeho letenek. Komise proto nesouhlasí s irskými orgány, že na úrovni provozovatelů leteckých služeb neexistovala žádná výhoda: provozovatelé, kteří mohli u určitých letů využít nižší daňovou sazbu, museli na své zákazníky přenést nižší náklady než ostatní. V souladu s praxí Komise, pokud jde o opatření podpory vyplývající ze spotřební daně (22), se má za to, že osvobození od těchto poplatků poskytuje provozovateli leteckých služeb, který musí daň platit, výhodu bez ohledu na skutečnost, že se tento subjekt může rozhodnout, že náklady přenese na své zákazníky.
(58)
Komise proto konstatuje, že nižší daňová sazba zvýhodnila určité provozovatele leteckých služeb. Výhoda odpovídá rozdílu mezi nižší sazbou ve výši 2 EUR a běžnou sazbou daně ve výši 10 EUR v období od 30. března 2009 do 1. března 2011. Lety, na něž se vztahovala nižší sazba, provozovaly především letecké společnosti se silnou vazbou na Irsko (Aer Lingus, Aer Arann a Ryanair). Snížená sazba proto zvýhodnila irské provozovatele leteckých služeb v porovnání s ostatními provozovateli z Unie.
(59)
Skutečnost, že irské orgány umožnily uplatňování nižší daňové sazby, než je běžná sazba, měla pro stát za následek ztrátu daňových příjmů, a opatření bylo tudíž financováno ze státních prostředků. Jelikož o nižší sazbě rozhodly vnitrostátní orgány, je za opatření odpovědný stát.
(60)
V porovnání se svými konkurenty byli provozovatelé leteckých služeb, kteří využívali nižší sazbu, osvobozeni od nákladů, které by jinak museli nést, nebo je přenést na své zákazníky. Nižší sazba daně z letecké dopravy proto zlepšila jejich hospodářskou situaci v porovnání s ostatními podniky, které soutěží na trhu letecké dopravy, a narušila nebo mohla narušit hospodářskou soutěž.
(61)
Pokud podpora poskytnutá členským státem posiluje postavení určitého podniku vůči ostatním podnikům, které soutěží v obchodě uvnitř Unie, je nutno mít za to, že tento obchod je dotyčnou podporou ovlivněn (23). Postačuje skutečnost, že příjemce podpory soutěží s ostatními podniky na trzích, které jsou otevřeny hospodářské soutěži (24). Odvětví letecké dopravy se vyznačuje silnou hospodářskou soutěží mezi provozovateli z různých členských států, zejména od vstupu třetí fáze liberalizace letecké dopravy v platnost („třetí balíček“) dne 1. ledna 1993, a to nařízení Rady (EHS) č. 2407/92 ze dne 23. července 1992 o vydávání licencí leteckým dopravcům (25), nařízení Rady (EHS) č. 2408/92 ze dne 23. července 1992 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství (26) a nařízení Rady (EHS) č. 2409/92 ze dne 23. července 1992 o tarifech a sazbách za letecké služby (27). Snížená sazba proto mohla ovlivnit obchod mezi členskými státy, jelikož posílila postavení některých provozovatelů leteckých služeb, kteří soutěží na trhu, který je na úrovni Unie zcela liberalizován.
(62)
Jelikož jsou splněna všechna kritéria stanovená v čl. 107 odst. 3 Smlouvy, opatření představuje státní podporu poskytnutou všem provozovatelům leteckých služeb, kteří provozovali lety, které profitovaly ze snížené sazby.
5.2. Zákonnost
(63)
Irské orgány tím, že opatření neoznámily před jeho zavedením, nesplnily své povinnosti podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy. Opatření podpory proto představuje protiprávní státní podporu.
5.3. Slučitelnost podpory se Smlouvou
(64)
Podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy lze podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem, má-li usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Jelikož podpora představovala provozní podporu snižující běžné výdaje některých provozovatelů leteckých služeb, je podle ustálené judikatury Soudního dvora v zásadě neslučitelná s vnitřním trhem (28). Podpora nespadá do oblasti působnosti žádných pokynů ke slučitelnosti státní podpory, které Komise v tomto ohledu vydala. Nevztahují se na ni zejména pokyny Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (29), jelikož není spojena se zahájením činnosti určitých linek. Irské orgány netvrdily, že podporu lze považovat za slučitelnou podle pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (30), ani neposkytly žádné informace, které by toto prokazovaly. Naopak objasnily, že cílem daně je zvýšení příjmů, a nikoli ochrana životního prostředí. Tuto úvahu podporuje skutečnost, že dotyčná daň postrádá jednoznačnou nebo přiměřenou souvislost se snižováním množství využívané energie, znečištění nebo emisí plynů, hladiny hluku atd. Komise proto nepovažuje podporu za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy.
(65)
Na dotyčnou podporu se nevztahuje ani žádná jiná výjimka stanovená v čl. 107 odst. 2 nebo 3 Smlouvy.
(66)
I kdyby byla podpora slučitelná s některou z výjimek stanovených v čl. 107 odst. 2 nebo 3 Smlouvy, čemuž tak není, Soud konstatoval, že řízení podle článků 107 a 108 Smlouvy nesmí vést k výsledku, který by byl v rozporu s jinými zvláštními ustanoveními Smlouvy. Soudní dvůr rovněž uvedl, že aspekty podpory, které jsou v rozporu s jinými zvláštními ustanoveními Smlouvy, než jsou ustanovení článků 107 a 108, mohou být tak nerozlučně spjaty s předmětem podpory, že není možné je posuzovat izolovaně (31). Jak je popsáno v 10. bodě odůvodnění, v tomto konkrétním případě se na rozdílné sazby vztahovalo šetření Komise, v jehož rámci bylo zjištěno, že tyto sazby porušují nařízení (ES) č. 1008/2008 a článek 56 Smlouvy o volném pohybu služeb, jelikož rozdílné sazby vytvářely při provozování leteckých služeb uvnitř Unie méně výhodné podmínky než u vnitrostátních leteckých služeb. Ve věcech týkajících se letištních poplatků Soud výslovně uvedl, že se ustanovení Smlouvy o volném pohybu služeb vztahují rovněž na odvětví dopravy (32). V tomto případě vyplývá státní podpora z rozdílu v samotných daňových sazbách. Jelikož daň a podpora představují dva prvky jednoho a téhož daňového opatření, jsou vzájemně neoddělitelné (33), a státní podporu proto nelze poskytnout, aniž by nebyla porušena zásada volného pohybu služeb. Podporu tudíž nelze prohlásit za slučitelnou se Smlouvou, jelikož by to nevyhnutně porušilo ustanovení nařízení (ES) č. 1008/2008 a článek 56 Smlouvy.
(67)
Komise proto vyvozuje závěr, že podporu nelze považovat za slučitelnou se Smlouvou.
6. ZÁVĚR
(68)
Komise konstatuje, že nižší sazba daně z letecké dopravy u letů do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu stanovená v oddíle 55 odst. 2 finančního zákona (č. 2), a zejména v čl. 2 písm. b) tohoto zákona, která platila v období od 30. března 2009 do 1. března 2011, představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Irsko tuto podporu zavedlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy.
(69)
Státní podpora není slučitelná s žádnou z výjimek stanovených v čl. 107 odst. 2 a 3 Smlouvy. Jelikož u dotyčného opatření nelze předpokládat žádné jiné důvody slučitelnosti, toto opatření není slučitelné s vnitřním trhem.
(70)
Státní podporu představuje rozdíl mezi nižší sazbou daně z letecké dopravy a běžnou sazbou ve výši 10 EUR (tj. 8 EUR na cestujícího) vyměřenou u každého cestujícího. To se týká všech letů provozovaných s letadlem, které může přepravovat více než 20 cestujících a které se nepoužívá ke státním nebo vojenským účelům, s odletem z letiště s více než 10 000 cestujícími ročně do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu. Příjemci podpory jsou společnosti Ryanair, Aer Lingus, Aer Arann a další letečtí dopravci, které musí Irsko ještě určit.
(71)
V souladu s čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 musí Komise v případech protiprávní podpory, kdy je přijato záporné rozhodnutí, dotyčný členský stát požádat, aby učinil všechna nezbytná opatření, aby příjemci podporu navrátili. Irsko by proto mělo zajistit navrácení neslučitelné podpory,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora ve formě nižší sazby daně z letecké dopravy vztahující se na všechny lety provozované s letadlem, které může přepravovat více než 20 cestujících a které se nepoužívá ke státním nebo vojenským účelům, s odletem z letiště s více než 10 000 cestujících ročně do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu v období od 30. března 2009 do 1. března 2011 podle oddílu 55 finančního zákona (č. 2) z roku 2008, kterou Irsko zavedlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy, není slučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
Jednotlivé podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1 nepředstavují státní podporu, jsou-li splněny podmínky stanovené v nařízení přijatém podle článku 2 nařízení Rady (ES) č. 994/98 (34).
Článek 3
Jednotlivé podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1, které v době poskytnutí splňovaly podmínky stanovené v nařízení přijatém podle článku 1 nařízení (ES) č. 994/98 nebo v rozhodnutí Komise schvalujícím dotyčný režim podpory, jsou slučitelné s vnitřním trhem do výše maximální intenzity podpory vztahující se na daný druh podpory.
Článek 4
1. Irsko zajistí, aby příjemci navrátili neslučitelnou podporu poskytnutou v rámci režimu uvedeného v článku 1.
2. Částky, které mají být navráceny, zahrnují rovněž úroky, které se účtují ode dne, kdy byly částky dány příjemcům k dispozici, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Výše úroků se vypočte jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (35).
Článek 5
1. Navrácení podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1 se zajistí okamžitě a účinně.
2. Irsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 6
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Irsko tyto informace:
(a)
seznam příjemců, kteří obdrželi podporu v rámci režimu uvedeného v článku 1, a celkovou částku podpory, kterou každý příjemce obdržel v rámci režimu;
(b)
celkovou částku (jistina a úroky z vymáhané částky), kterou má každý příjemce navrátit;
(c)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
(d)
podklady prokazující, že příjemcům bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Irsko Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud nebude podpora poskytnutá v rámci režimu uvedeného v článku 1 navrácena. Na žádost Komise předloží Irsko okamžitě informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z vymáhané částky, které již příjemci vrátili.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Irsku.
V Bruselu dne 25. července 2012.