ΑΠΌΦΑΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΉΣ
της 20ής Ιουλίου 2010
σχετικά με το καθεστώς ενισχύσεων C 38/09 (πρώην NN 58/09) το οποίο προτίθεται να εφαρμόσει η Ισπανία υπέρ του Ισπανικού Οργανισμού Ραδιοφωνίας και Τηλεόρασης (RTVE)
[κοινοποιηθείσα υπό τον αριθμό Ε(2010) 4925]
(Το κείμενο στην ισπανική γλώσσα είναι το μόνο αυθεντικό)
(Κείμενο που παρουσιάζει ενδιαφέρον για τον ΕΟΧ)
(2011/1/ΕΕ)
Η ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ,
Έχοντας υπόψη τη συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και ιδίως το άρθρο 108 παράγραφος 2 πρώτο εδάφιο,
Έχοντας υπόψη τη συμφωνία για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο και ιδίως το άρθρο 62 παράγραφος 1 στοιχείο α),
Έχοντας υπόψη το πρωτόκολλο 29 για το σύστημα δημόσιας ραδιοτηλεόρασης στα κράτη μέλη το οποίο προσαρτάται στη συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση και τη συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (1),
Αφού κάλεσε τους ενδιαφερομένους να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σύμφωνα με τα προαναφερόμενα άρθρα (2) και αφού έλαβε υπόψη τις παρατηρήσεις αυτές,
Εκτιμώντας τα ακόλουθα:
I. ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ
(1)
Στις 22 Ιουνίου 2009, η Επιτροπή έλαβε καταγγελία σχετικά με τα σχέδια της ισπανικής κυβέρνησης να τροποποιήσει το σύστημα χρηματοδότησης του Ισπανικού Οργανισμού Ραδιοφωνίας και Τηλεόρασης Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). Στις 5 Αυγούστου 2009, η Επιτροπή ζήτησε πληροφορίες από την Ισπανία σχετικά με την εν λόγω τροποποίηση, ειδικότερα για τη σχέση μεταξύ των νέων εισφορών και της χρηματοδότησης της RTVE. Την 1η Σεπτεμβρίου 2009, τέθηκε σε ισχύ ο νέος νόμος 8/2009, της 28ης Αυγούστου 2009, για τη χρηματοδότηση της RTVE (3), με τον οποίο τροποποιείται ο νόμος 17/2006, της 5ης Ιουνίου 2006, για τη δημόσια ραδιοτηλεόραση (4). Στις 21 Σεπτεμβρίου και στις 22 και 26 Οκτωβρίου, η Ισπανία απέστειλε στην Επιτροπή τις πληροφορίες που της ζητήθηκαν σχετικά με το καθεστώς αυτό.
(2)
Με επιστολή της 2ας Δεκεμβρίου 2009, η Επιτροπή ενημέρωσε την Ισπανία για την απόφασή της να κινήσει σχετικά με το προαναφερόμενο μέτρο τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 108 παράγραφος 2 της συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ). Η απόφαση της Επιτροπής να κινήσει τη διαδικασία αυτή δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης (5). Η Επιτροπή κάλεσε τους ενδιαφερόμενους να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σχετικά με το συγκεκριμένο μέτρο.
(3)
Η Ισπανία απάντησε στην απόφαση για την κίνηση της διαδικασίας με επιστολή της 21ης Δεκεμβρίου 2009. Η Επιτροπή έλαβε παρατηρήσεις από διάφορους ενδιαφερόμενους. Τις διαβίβασε στην Ισπανία, παρέχοντάς της τη δυνατότητα να τις σχολιάσει και έλαβε τα σχετικά σχόλια με επιστολή της 23ης Μαρτίου 2010.
(4)
Η Επιτροπή ζήτησε συμπληρωματικές πληροφορίες με επιστολές της 19ης Φεβρουαρίου και της 19ης Μαΐου 2010. Οι ισπανικές αρχές απέστειλαν τις απαντήσεις τους με επιστολές της 22ας Μαρτίου και της 31ης Μαΐου 2010.
(5)
Στις 18 Μαρτίου 2010, η Επιτροπή κίνησε τη διαδικασία παράβασης αποστέλλοντας προειδοποιητική επιστολή σύμφωνα με το άρθρο 258 της ΣΛΕΕ, διότι έκρινε ότι η φορολογία επί των ηλεκτρονικών επικοινωνιών αντέκειτο στις διατάξεις του άρθρου 12 της οδηγίας 2002/20/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 2002, για την αδειοδότηση δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών (οδηγία για την αδειοδότηση) (6), η οποία θεσπίζει ακριβείς κανόνες όσον αφορά τα διοικητικά τέλη που μπορούν να επιβάλλουν τα κράτη μέλη στις επιχειρήσεις που παρέχουν υπηρεσίες ή δίκτυο τηλεπικοινωνιών. Η έρευνα σχετικά με την κρατική ενίσχυση πραγματοποιείται με την επιφύλαξη της διαδικασίας παράβασης.
II. ΛΕΠΤΟΜΕΡΗΣ ΠΕΡΙΓΡΑΦΗ ΤΟΥ ΜΕΤΡΟΥ
(6)
Το ισχύον σύστημα χρηματοδότησης της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης στην Ισπανία υπέρ της RTVE, το οποίο θεσπίστηκε με τον νόμο 17/2006, εγκρίθηκε από την Επιτροπή με αποφάσεις του 2005 και του 2007 (7). Με τον νόμο 17/2006 ανατίθεται στην RTVE αποστολή παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Το τμήμα I του νόμου (ιδίως τα άρθρα 2 και 3) ορίζει την αποστολή παροχής δημόσιας υπηρεσίας της RTVE και προσδιορίζει ότι η αποστολή των ραδιοτηλεοπτικών υπηρεσιών θα εκπληρώνεται αντίστοιχα από τις επιχειρήσεις RNE (Radio Nacional de España) και RTVE (Radio Televisión Española). Το τμήμα II κεφάλαιο IV ρυθμίζει τους όρους του χρηματοδοτικού και οικονομικού πλαισίου εντός του οποίου θα εκτελεί η RTVE τα καθήκοντα παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Ειδικότερα, το άρθρο 33 ορίζει ότι η RTVE θα λαμβάνει ετήσιες δημοσιονομικές αντισταθμίσεις για την εκπλήρωση των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Οι εν λόγω αντισταθμίσεις δεν θα υπερβαίνουν το καθαρό κόστος της δημόσιας υπηρεσίας που παρέχουν αντίστοιχα η RTVE και η RNE. Το τμήμα II κεφάλαιο VI ρυθμίζει τον εξωτερικό έλεγχο από το Κοινοβούλιο, την Οπτικοακουστική Αρχή και το Ελεγκτικό Συνέδριο.
(7)
Οι δαπάνες του ετήσιου προϋπολογισμού λειτουργίας της RTVE ανήλθαν σε 1 177 εκατ. ευρώ το 2007, 1 222 εκατ. ευρώ το 2008 και 1 146 εκατ. ευρώ το 2009. Κατά τα τελευταία οικονομικά έτη, η RTVE έλαβε αποζημίωση για παροχή δημόσιας υπηρεσίας ύψους 500 εκατ. ευρώ περίπου ετησίως: 575 εκατ. ευρώ το 2006, 433 εκατ. ευρώ το 2007 και 500 εκατ. ευρώ το 2008. Το 2009, ωστόσο, με ήδη μειωμένα διαφημιστικά έσοδα, η αποζημίωση ανήλθε σε 726 εκατ. ευρώ.
(8)
Ο νόμος 8/2009 τροποποιεί τον νόμο 17/2006 όσον αφορά τον ορισμό της αποστολής παροχής δημόσιας υπηρεσίας και τις ενδεχόμενες εμπορικές δραστηριότητες της RTVE. Προσθέτει περαιτέρω στοιχεία στην αποστολή δημόσιας υπηρεσίας, τα οποία ενέκρινε η Επιτροπή το 2005. Ειδικότερα, περιορίζει την αγορά δικαιωμάτων μετάδοσης αθλητικών εκδηλώσεων γενικού ενδιαφέροντος ή μεγάλου ενδιαφέροντος για το κοινό, με εξαίρεση τους Ολυμπιακούς και Παραολυμπιακούς Αγώνες, στο 10 % του συνολικού ετήσιου προϋπολογισμού εξωτερικών προμηθειών, αγορών και υπηρεσιών (άρθρο 9 παράγραφος 1 στοιχείο i). Θεσπίζει υποχρεώσεις σχετικά με το παιδικό πρόγραμμα (άρθρο 9 παράγραφος 1 στοιχείο d) και περιορίζει σε 52 κινηματογραφικές ταινίες ετησίως τη μετάδοση ταινιών παραγωγής των μεγάλων διεθνών κινηματογραφικών παραγωγών σε ωράριο υψηλής τηλεθέασης (άρθρο 9 παράγραφος 1 στοιχείο m).
(9)
Ειδικότερα, ο νέος νόμος προβλέπει ότι μέχρι τα τέλη του 2009 δεν θα αποτελούν πλέον πηγή εσόδων οι διαφημίσεις, οι τηλεαγορές, οι χορηγίες και οι συνδρομητικές υπηρεσίες. Τα σχετικά εμπορικά έσοδα θα αντικατασταθούν από τα κεφάλαια που παράγουν τα ισχύοντα ή τα νέα τέλη που επιβάλλονται στους εμπορικούς ραδιοτηλεοπτικούς οργανισμούς και στις επιχειρήσεις τηλεπικοινωνιών. Η Ισπανία αναμένει ότι το μέτρο αυτό θα ανακουφίσει την πίεση των εμπορικών επιχειρήσεων, θα αυξήσει τα έσοδά τους μέσω της διαφήμισης και θα εξαλείψει μια δυνητική πηγή νόθευσης της αγοράς. Η RTVE θα διατηρήσει ως πηγές εμπορικών εσόδων την παροχή υπηρεσιών σε τρίτους και την πώληση των δικών της παραγωγών (συνολικά, περίπου 25 εκατ. ευρώ).
(10)
Μέχρι σήμερα, τα ετήσια διαφημιστικά έσοδα ανέρχονταν σε 600 εκατ. ευρώ περίπου (667 εκατ. ευρώ το 2007 και 565 εκατ. ευρώ το 2008). Με την κατάργηση αυτών των εμπορικών εσόδων, το καθαρό κόστος για την αποστολή παροχής δημόσιας ραδιοτηλεοπτικής υπηρεσίας της RTVE θα εξισωθεί σχεδόν με τις δαπάνες του ετήσιου προϋπολογισμού λειτουργίας. Κατά συνέπεια, η Ισπανία προτείνει να αντισταθμιστεί η κατάργηση αυτών των εσόδων μέσω της αύξησης της ίδιας εισφοράς με κρατικά κεφάλαια έως ότου εξισωθούν οι δαπάνες του ετήσιου προϋπολογισμού λειτουργίας της RTVE, με αφαίρεση μόνο τα εναπομενόντων μικρών εμπορικών εσόδων ύψους 25 εκατ. ευρώ που αναφέρονται στην προηγούμενη παράγραφο.
(11)
Ως ετήσιο σύνολο εσόδων της RTVE, το άρθρο 3 παράγραφος 2 του νέου νόμου προβλέπει για τα έτη 2010 και 2011 1 200 εκατ. ευρώ, κατ’ ανώτατο όριο, για την τριετία 2012-2014 ανώτατη αύξηση ίση με το 1 % του ποσού αυτού, κατ’ ανώτατο όριο, και, για τα επόμενα έτη, αύξηση με βάση τον ετήσιο δείκτη τιμών καταναλωτή. Κατά τον καθορισμό αυτών των ποσών, η Ισπανία υπολόγισε, σε σχέση με τις ετήσιες δαπάνες προϋπολογισμού της RTVE, πρόσθετες ετήσιες δαπάνες ύψους 104 εκατ. ευρώ προκειμένου να καλυφθεί με άλλες οπτικοακουστικές παραγωγές ο χρόνος μετάδοσης που στο παρελθόν προοριζόταν για διαφημίσεις.
(12)
Σύμφωνα με τον δημοσιονομικό προγραμματισμό της Ισπανίας, αυτό το συνολικό ποσό των ετήσιων εσόδων θα αποτελείται από κονδύλια του γενικού προϋπολογισμού, σύμφωνα με το καθεστώς που αναφέρεται στον νόμο 17/2006, ύψους 500 εκατ. ευρώ περίπου, ποσό ανάλογο με το ποσό των προηγούμενων ετών και το οποίο προέκυψε χάρη στα τρία φορολογικά μέτρα που θεσπίστηκαν ή τροποποιήθηκαν δυνάμει των άρθρων 4, 5 και 6 του νέου νόμου:
α)
Φόρος 3 % επί των εσόδων των δωρεάν τηλεοπτικών οργανισμών, και 1,5 % επί των εσόδων των οργανισμών συνδρομητικής τηλεόρασης. Οι εισφορές αυτές δεν θα μπορούν να υπερβούν το 15 % (όσον αφορά τους δωρεάν τηλεοπτικούς οργανισμούς) και το 20 % (όσον αφορά τη συνδρομητική τηλεόραση) της συνολικής ετήσιας ενίσχυσης της RTVE. Κάθε φορολογικό έσοδο πέραν των ποσοστών αυτών θα επιστρέφεται στον γενικό προϋπολογισμό του κράτους. Ο φόρος επιβάλλεται μόνο σε οντότητες εγκατεστημένες στην Ισπανία. Υπηρεσίες εισαγόμενες από άλλο κράτος μέλος δεν υπόκεινται στον φόρο.
β)
Φόρος 0,9 % επί των ακαθάριστων εσόδων εκμετάλλευσης (εξαιρουμένων εκείνων που αποκτήθηκαν στη χονδρική αγορά αναφοράς) των επιχειρήσεων τηλεπικοινωνιακών υπηρεσιών που είναι καταχωρισμένες στο μητρώο επιχειρήσεων του ισπανικού ρυθμιστικού φορέα του τομέα των τηλεπικοινωνιών σε κάποια από τις ακόλουθες υπηρεσίες: σταθερή τηλεφωνία, κινητή τηλεφωνία και παροχή σύνδεσης με το Διαδίκτυο. Θα υποχρεούνται να καταβάλλουν τον φόρο οι φορείς εθνικής εμβέλειας ή εκείνοι που δραστηριοποιούνται σε περισσότερες από μία Αυτόνομες Περιφέρειες και οι οποίοι παρέχουν οπτικοακουστικές υπηρεσίες ή άλλη υπηρεσία που περιλαμβάνει διαφήμιση. Η συνεισφορά αυτή δεν θα μπορεί να υπερβαίνει το 25 % της συνολικής ετήσιας χρηματοδοτικής στήριξης της RTVE. Κάθε φορολογικό έσοδο πέραν του ποσοστού αυτού θα επιστρέφεται στον γενικό προϋπολογισμό του κράτους. Ο φόρος αυτός εφαρμόζεται αποκλειστικά σε οντότητες εγκατεστημένες στην Ισπανία. Υπηρεσίες εισαγόμενες από άλλο κράτος μέλος δεν θα υπόκεινται στον φόρο.
γ)
Ποσοστό της τάξης του 80 %, μέχρι ύψους 330 εκατ. ευρώ, κατ’ ανώτατο όριο, επί του ήδη υφιστάμενου τέλους χρήσης του ραδιοφάσματος, σύμφωνα με τις διατάξεις του νόμου 32/2003, της 3ης Νοεμβρίου 2003. Το υπόλοιπο θα αποδίδεται στον γενικό προϋπολογισμό. Το ποσοστό αυτό μπορεί να τροποποιηθεί σύμφωνα με τη νομοθεσία που διέπει τον γενικό προϋπολογισμό του κράτους.
(13)
Στα άρθρα 5 και 6 του νόμου 17/2006 δηλώνεται σαφώς ότι οι φόροι που επιβάλλονται στην εμπορική τηλεόραση και στους φορείς τηλεπικοινωνιών εισπράττονται «με σκοπό να συμβάλουν στη χρηματοδότηση της RTVE». Εξάλλου, στο προοίμιο ορίζεται ρητά η σχέση ανάμεσα στους νέους φόρους και τη χρηματοδοτική αντιστάθμιση για την αποχώρηση της RTVE από την αγορά διαφήμισης.
(14)
Αν τα έσοδα αυτών των τριών φορολογικών πηγών δεν είναι επαρκή για να καλύψουν τη διαφορά των 700 εκατ. ευρώ μεταξύ της παραδοσιακής αντιστάθμισης για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας (500 εκατ. ευρώ) και το συνολικού κόστους λειτουργίας της RTVE, η οποία μέχρι σήμερα καλυπτόταν από εμπορικά έσοδα, ο προβλεπόμενος προϋπολογισμός θα συμπληρωθεί με κεφάλαια του γενικού κρατικού προϋπολογισμού, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 33 του νόμου 17/2006 (άρθρο 2 παράγραφος 2 του νόμου 8/2009), που υποχρεώνει την κυβέρνηση να καλύπτει το καθαρό κόστος των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας της RTVE. Κατά συνέπεια, εξασφαλίζεται η χρηματοδότηση του καθαρού κόστους των δημόσιων υπηρεσιών που παρέχει η RTVE, μέχρι ανώτατο ποσό 1 200 εκατ. ευρώ, ανεξάρτητα από τα έσοδα που προκύπτουν από την είσπραξη των φόρων.
(15)
Η Ισπανία επιβεβαίωσε ότι η συνεισφορά από τους φόρους που επιβάλλονται στους τηλεοπτικούς οργανισμούς και στις επιχειρήσεις τηλεπικοινωνιών δεν θα χρησιμοποιείται υποχρεωτικά μόνο για τη χρηματοδότηση της RTVE. Η Ισπανία καθόρισε τα ανώτατα ποσά που μπορούν να προέλθουν από τους φόρους. Τα πλεονασματικά έσοδα θα αποδίδονται στον γενικό προϋπολογισμό του κράτους και θα μπορούν να διατίθενται για την κάλυψη άλλων δαπανών. Εξάλλου, μέχρι αυτά τα ανώτατα ποσά, οι ισπανικές αρχές μπορούν να αποφασίσουν το ποσό των φόρων που σκοπεύουν πράγματι να χορηγήσουν στην RTVE. Για παράδειγμα, σύμφωνα με τον δημοσιονομικό προγραμματισμό του 2010, λιγότερο από το ήμισυ της ανώτατης δυνατής εισφοράς θα διατεθεί στην RTVE.
(16)
Για να αποφευχθεί η υπεραντιστάθμιση, στο άρθρο 8 του νέου νόμου προβλέπεται ένα αποθεματικό κεφάλαιο στο οποίο καταβάλλεται το τμήμα των εσόδων που διαθέτει η κυβέρνηση το οποίο υπερβαίνει το πραγματικό καθαρό κόστος της υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Το εν λόγω αποθεματικό περιορίζεται στο 10 % των ετήσιων δαπανών που προβλέπονται στον προϋπολογισμό της RTVE. Τα έσοδα που υπερβαίνουν το όριο του 10 % θα επιστρέφονται στο Δημόσιο Ταμείο. Τα αποθεματικό θα χρησιμοποιείται για την κάλυψη πιθανών ζημιών των προηγούμενων οικονομικών ετών. Αν δεν έχει εξαντληθεί εντός τετραετίας, θα ανακτάται με ισοδύναμη μείωση της αντιστάθμισης για την υποχρέωση παροχής δημόσιας υπηρεσίας του προσεχούς οικονομικού έτους.
(17)
Εξάλλου, σύμφωνα με τα άρθρα 37 και 39 έως 41 του νόμου 17/2006, ο εξωτερικός έλεγχος από ελεγκτές, η Γενική Επιθεώρηση Κρατικής Διοίκησης (Intervención General de la Administración del Estado), το Κοινοβούλιο, η Οπτικοακουστική Αρχή και το Ελεγκτικό Συνέδριο θα εξασφαλίζουν ότι η RTVE δεν λαμβάνει καμία αντιστάθμιση που να υπερβαίνει το πραγματικό καθαρό κόστος συν το αποθεματικό του 10 %. Τα έσοδα των λίγων εμπορικών δραστηριοτήτων που απομένουν θα μειώσουν την αντιστάθμιση για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας (άρθρο 7 παράγραφος 1 του νόμου 8/2009).
(18)
Στην παρούσα απόφαση εξετάζονται αναλυτικά οι πτυχές εκείνες των αλλαγών που επήλθαν στο ισχύον σύστημα χρηματοδότησης της RTVE για τις οποίες η Επιτροπή είχε εκφράσει αμφιβολίες κατά την απόφαση κίνησης της επίσημης διαδικασίας εξέτασης.
(19)
Όπως όρισε η Επιτροπή, το κύριο χαρακτηριστικό των αλλαγών στη χρηματοδότηση της RTVE και η σχεδόν πλήρης εγκατάλειψη των εμπορικών της δραστηριοτήτων έγκειται στο ότι το τμήμα των εσόδων της RTVE που προέρχονταν μέχρι σήμερα από τις εν λόγω δραστηριότητες θα αντικατασταθούν από έσοδα που προκύπτουν από τους φόρους που θεσπίστηκαν ή τροποποιήθηκαν για τον ίδιο σκοπό. Από τις σαφείς αναφορές του νόμου 8/2009 συνάγεται ότι το ύψος των φόρων ορίστηκε με σκοπό να διατίθεται ένα προκαθορισμένο ποσοστό για τη χρηματοδότηση της RTVE. Η σχέση αυτή μεταξύ της χρηματοδότησης και της είσπραξης που επιτυγχάνεται με την επιβολή των νέων φόρων υποδηλώνει ότι υφίσταται υποχρεωτική σύνδεση των φόρων με την ενίσχυση που χορηγείται στην RTVE, με την έννοια ότι οι αντίστοιχες εισπράξεις θα διατίθενται υποχρεωτικά για τη χρηματοδότησή της και θα επηρεάζουν άμεσα το ύψος της.
(20)
Το Δικαστήριο έχει επανειλημμένα αποφανθεί ότι όταν η μέθοδος χρηματοδότησης αποτελεί αναπόσπαστο μέρος του μέτρου ενίσχυσης, η Επιτροπή οφείλει να τη λαμβάνει αναγκαστικά υπόψη κατά την εξέταση του μέτρου (8). Αν μια επιβάρυνση που προορίζεται ειδικά για τη χρηματοδότηση ενίσχυσης προσκρούει σε άλλες διατάξεις της συνθήκης, η Επιτροπή δεν μπορεί να κηρύσσει συμβιβάσιμο με την εσωτερική αγορά το καθεστώς ενισχύσεων στο οποίο εντάσσεται η εν λόγω επιβάρυνση. Συνεπώς, η μέθοδος που χρησιμοποιείται για τη χρηματοδότηση μιας ενίσχυσης μπορεί να καταστήσει ασυμβίβαστο με την εσωτερική αγορά ολόκληρο το καθεστώς ενισχύσεων.
(21)
Ως εκ τούτου, η Επιτροπή εξέφρασε αμφιβολίες κατά πόσο οι νέοι φόροι αποτελούν αναπόσπαστο μέρος του μέτρου. Σε περίπτωση που ισχύει κάτι τέτοιο, θα έπρεπε να αξιολογήσει το συμβιβάσιμό τους με τη συνθήκη. Αυτό θα επηρέαζε τη γενική νομιμότητα του καθεστώτος ενισχύσεων. Αυτή η ανησυχία φαίνεται δικαιολογημένη, κυρίως αν ληφθεί υπόψη ότι η Επιτροπή διατηρεί αμφιβολίες όσον αφορά το συμβιβάσιμο με την οδηγία 2002/20/ΕΚ (9) των νέων φόρων που επιβάλλονται στις επιχειρήσεις που παρέχουν υπηρεσίες σταθερής τηλεφωνίας, κινητής τηλεφωνίας και σύνδεση με το Διαδίκτυο.
(22)
Ένα άλλο ζήτημα που γέννησε αμφιβολίες στην Επιτροπή ήταν αν, μέσω της μεταρρύθμισης του συστήματος χρηματοδότησης, η Ισπανία έχει θεσπίσει επαρκείς διασφαλίσεις για την αποφυγή ενδεχόμενης υπεραντιστάθμισης. Η κατάργηση της διαφήμισης μπορεί να επηρεάσει το κόστος του ραδιοτηλεοπτικού φορέα καθιστώντας τον προγραμματισμό του λιγότερο εξαρτώμενο από εμπορικά κριτήρια.
(23)
Επιπλέον, το σύστημα χρηματοδότησης της RTVE θα πρέπει να προβλέπει κατάλληλη διαδικασία που να επιτρέπει να αξιολογείται εκ των προτέρων το κατά πόσο οι νέες υπηρεσίες της RTVE πληρούν τους ουσιαστικούς όρους του πρωτοκόλλου του Άμστερνταμ (10). Οι πληροφορίες που διαβίβασε η Ισπανία δεν επέτρεψαν στην Επιτροπή να εξετάσει αν η Ισπανία διέθετε ήδη παρόμοιο μηχανισμό.
III. ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΩΝ ΕΝΔΙΑΦΕΡΟΜΕΝΩΝ
(24)
Ελήφθησαν παρατηρήσεις από δεκαπέντε ενδιαφερομένους: από εμπορικούς ραδιοτηλεοπτικούς φορείς [TF1 και Association of Commercial Television in Europe (ACT)], επιχειρήσεις συνδρομητικής τηλεόρασης (DTS και Canal Satélite), παρόχους υπηρεσιών τηλεφωνίας και υπηρεσιών σύνδεσης με το Διαδίκτυο (redtel, ONO και AETIC), επιχειρήσεις καλωδιακής τηλεόρασης (Cable Europe) και διαφημιστές. Ορισμένοι ζήτησαν να μην αποκαλυφθεί η ταυτότητά τους.
(25)
Οι περισσότεροι ενδιαφερόμενοι κατήγγειλαν τον παράνομο χαρακτήρα των νέων μέτρων, τα οποία κατά τη γνώμη τους νοθεύουν τον ανταγωνισμό μεταξύ δημόσιας και ιδιωτικής τηλεόρασης, μεταξύ δωρεάν και συνδρομητικής τηλεόρασης και μεταξύ των επιχειρήσεων που παρέχουν αποκλειστικά τηλεπικοινωνιακές υπηρεσίες και άλλων επιχειρήσεων παροχής τηλεπικοινωνιών οι οποίες παρέχουν και οπτικοακουστικές υπηρεσίες. Δημιουργούν επίσης αμφιβολίες όσον αφορά το συμβιβάσιμο του φόρου επί των ηλεκτρονικών επικοινωνιών με το άρθρο 12 της οδηγίας 2002/20/ΕΚ (οδηγία για την αδειοδότηση) (11).
(26)
Οι ραδιοτηλεοπτικοί οργανισμοί και οι πάροχοι υπηρεσιών Διαδικτύου αμφισβητούν επίσης το συμβιβάσιμο του ορισμού της αποστολής παροχής δημόσιας υπηρεσίας της RTVE. Δεν είναι αρκετά ακριβής και είναι υπερβολικά γενναιόδωρος όσον αφορά την αγορά των δικαιωμάτων μετάδοσης ειδικών αθλητικών γεγονότων ή ταινιών παραγωγής μεγάλων διεθνών εταιρειών. Ειδικότερα, η TF1 υποστήριξε ότι δεν πραγματοποιήθηκε εκ των προτέρων κανένας έλεγχος από μέρους της RTVE σχετικά με την εισαγωγή σημαντικών νέων δημόσιων υπηρεσιών.
(27)
Όσον αφορά την ενδεχόμενη υποχρεωτική σύνδεση του φόρου με την ενίσχυση, οι ραδιοτηλεοπτικοί οργανισμοί και οι πάροχοι υπηρεσιών Διαδικτύου υποστήριξαν ότι τα έσοδα που θα προκύψουν από τους νέους φόρους θα επηρεάσουν άμεσα την ενίσχυση. Τους ανησυχεί ιδίως το γεγονός ότι η αύξηση των φορολογικών εσόδων μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα η αντιστάθμιση που θα χορηγηθεί στην RTVE να υπερβαίνει το καθαρό κόστος της παροχής δημόσιας υπηρεσίας.
(28)
Όσον αφορά την αναλογικότητα της ενίσχυσης, διάφοροι τηλεοπτικοί οργανισμοί και επιχειρήσεις Διαδικτύου επεσήμαναν τον κίνδυνο υπεραντιστάθμισης. Ο προβλεπόμενος προϋπολογισμός για την RTVE ύψους 1 200 εκατ. ευρώ, όπως καθορίζεται από τον νόμο 8/2009, δεν βασίζεται στον κατάλληλο υπολογισμό του καθαρού κόστους της δημόσιας υπηρεσίας. Οι τρέχουσες ετήσιες προβλεπόμενες δαπάνες της RTVE αποτελούν αυθαίρετη βάση στην οποία δεν γίνεται διάκριση μεταξύ εμπορικών δραστηριοτήτων και δραστηριοτήτων παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Συγκεκριμένα, στον προγραμματισμό δεν λαμβάνεται υπόψη η μείωση του κόστους που θα προκύψει με την κατάργηση της διαφήμισης, αφού δεν θα είναι πλέον αναγκαία η υψηλή τηλεθέαση, οπότε η παραγωγή τους θα είναι λιγότερο δαπανηρή, όπως, για παράδειγμα, η παραγωγή των πολιτιστικών εκπομπών. Άλλοι, αντιθέτως, εξέφρασαν τον φόβο ότι η RTVE θα δαπανά περισσότερα σε προγράμματα υψηλής αξίας.
(29)
Επίσης αναφέρθηκε η πιθανότητα υπεραντιστάθμισης δεδομένου ότι η απώλεια διαφημιστικών εσόδων της RTVE θα καλύπτεται πλήρως με κρατικούς πόρους. Η αντιστάθμιση αυτή θα υπολογίζεται με βάση τα προηγούμενα οικονομικά έτη, ενώ η οικονομική κρίση θα οδηγήσει σε μείωση των εμπορικών εσόδων το 2010 και, κατά συνέπεια, σε μείωση των συνολικών εσόδων της RTVE. Δεν θα ήταν λοιπόν σωστό αν, με την κατάργηση της μεικτής χρηματοδότησης, η RTVE επετύγχανε εγγυημένα έσοδα, ανεξάρτητα από τα κυμαινόμενα εμπορικά έσοδα.
(30)
Οι ραδιοτηλεοπτικοί οργανισμοί αμφισβήτησαν επίσης την ύπαρξη ενός αποτελεσματικού συστήματος δημοσιονομικού ελέγχου που να διασφαλίζει ότι μόνο το καθαρό κόστος της παροχής δημόσιας υπηρεσίας καλύπτεται από δημόσιους πόρους.
IV. ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΗΣ ΙΣΠΑΝΙΑΣ
(31)
Κατ’ αρχάς, η Ισπανία είναι αντίθετη με την από μέρους της Επιτροπής αξιολόγηση κατά την τρέχουσα διαδικασία των ζητημάτων της αναλογικότητας και της ύπαρξης εκ των προτέρων ελέγχου για τις σημαντικές νέες υπηρεσίες. Τα ζητήματα αυτά, εντάσσονται στο ισχύον καθεστώς χρηματοδότησης της RTVE, που εγκρίθηκε από την Επιτροπή το 2005 και το 2007. Ωστόσο, η απόφαση κίνησης της παρούσας διαδικασίας βασίζεται στον χαρακτηρισμό της μεταρρύθμισης του συστήματος χρηματοδότησης ως νέας ενίσχυσης δυνάμει του άρθρου 1 παράγραφος γ) του κανονισμού 659/1999 του Συμβουλίου, της 22ας Μαρτίου 1999, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του άρθρου 93 της συνθήκης ΕΚ (12). Τα στοιχείο «νέας ενίσχυσης» περιορίζεται στη μεταρρύθμιση της χρηματοδότησης μέσω της εισαγωγής νέων φόρων και δεν μεταβάλλει ούτε θίγει τα λοιπά στοιχεία του ισχύοντος καθεστώτος. Επομένως, τα λοιπά στοιχεία θα εξακολουθήσουν να συνιστούν υφιστάμενη ενίσχυση και δεν θα πρέπει να αποτελέσουν αντικείμενο αξιολόγησης από την Επιτροπή, κατά την παρούσα διαδικασία.
(32)
Όσον αφορά το ζήτημα της υποχρεωτικής σύνδεσης του φόρου με τον προορισμό του, η Ισπανία υποστηρίζει ότι οι νέοι φόροι δεν θα αποτελέσουν αναπόσπαστο μέρος της ενίσχυσης ούτε θα επηρεάσουν άμεσα το ύψος της. Η Ισπανία τόνισε ότι, σύμφωνα με το άρθρο 2 παράγραφος 2 του νόμου 8/2009, σε συνδυασμό με το άρθρο 33 του νόμου 17/2006, ο μοναδικός παράγοντας για τον καθορισμό του ύψους της δημόσιας χρηματοδότησης που χορηγείται στην RTVE είναι το καθαρό κόστος της δημόσιας υπηρεσίας, ανεξάρτητα από το ύψος των εισπραττόμενων φόρων. Κατά τον υπολογισμό του κόστους της δημόσιας υπηρεσίας δεν λαμβάνονται υπόψη τα έσοδα που προκύπτουν από τους φόρους, αλλά λαμβάνεται ως βάση το κόστος αυτής της υπηρεσίας κατά τα προηγούμενα οικονομικά έτη.
(33)
Η Ισπανία επιβεβαίωσε ότι η εισφορά που προέρχεται από τους φόρους που επιβάλλονται στα τηλεοπτικά κανάλια και στις επιχειρήσεις τηλεπικοινωνιών δεν διοχετεύεται αποκλειστικά στην RTVE. Αντίθετα, τα έσοδα από τους φόρους θα μεταβιβάζονται στον γενικό προϋπολογισμό του κράτους (Δημόσιο Ταμείο), από όπου θα πραγματοποιούνται όλες οι πληρωμές στην RTVE. Η Ισπανία έχει θεσπίσει ανώτατα όρια για την εισφορά από τους φόρους. Εξ ορισμού, κάθε πλεονασματικό έσοδο θα επιστρέφεται στον γενικό προϋπολογισμό του κράτους και, επομένως, θα μπορεί να διατίθεται για άλλους σκοπούς. Επίσης, κάτω από αυτά τα ανώτατα όρια, η Ισπανία θα μπορεί να ορίζει τι ποσοστό του φόρου αποφασίζει να διαθέσει στην RTVE. Παραδείγματος χάρη, σύμφωνα με τον δημοσιονομικό προγραμματισμό του 2010, θα διατεθεί στην RTVE λιγότερο από το ήμισυ της ανώτατης δυνατής εισφοράς.
(34)
Σύμφωνα με τις ισπανικές αρχές, δεν θα επηρεάσει τα προγραμματιζόμενα για την αντιστάθμιση δημόσιας υπηρεσίας ποσά το αν οι εισπράξεις από τους νέους φόρους είναι υψηλότερες ή χαμηλότερες από τις αναμενόμενες. Σε περίπτωση που τα έσοδα από τις νέες φορολογικές πηγές δεν είναι επαρκή για καλύψουν το έλλειμμα χρηματοδότησης που θα επιφέρει η κατάργηση της διαφήμισης, οι απαιτούμενοι πόροι θα ληφθούν από τον γενικό προϋπολογισμό του κράτους, σύμφωνα με το άρθρο 33 του νόμου 17/2006. Κάθε πλεονασματικό έσοδο θα επιστρέφεται στον γενικό προϋπολογισμό του κράτους. Τέλος, κάθε πλεονασματικό έσοδο που υπερβαίνει το όριο των 1 200 εκατ. ευρώ που προβλέπεται στο άρθρο 3 παράγραφος 2 του νόμου 8/2009 θα μεταφέρεται στο Δημόσιο Ταμείο. Συνεπώς, η συνολική προγραμματισμένη χρηματοδότηση της αποστολής παροχής δημόσιας υπηρεσίας της RTVE δεν θα εξαρτάται από το ύψος των ειδικών φορολογικών εσόδων, αλλά, σε κάθε περίπτωση, θα εξασφαλίζεται από τον γενικό προϋπολογισμό του κράτους.
(35)
Όσον αφορά την αναλογικότητα της ενίσχυσης, η Ισπανία υποστήριξε ότι θα εγγυηθεί την αρχή της κάλυψης του καθαρού κόστους. Σύμφωνα με το άρθρο 33 παράγραφος 1 του νόμου 17/2006, όπως τροποποιήθηκε με τον νόμο 8/2009, το καθαρό κόστος είναι η μοναδική παράμετρος που καθορίζει το πραγματικό ύψος της ενίσχυσης. Σύμφωνα με το άρθρο 2 παράγραφος 2 και το άρθρο 8 παράγραφος 2 του νόμου 8/2009, ο γενικός προϋπολογισμός του κράτους παρέχει τους απαιτούμενους πόρους σε περίπτωση ανεπάρκειας των φορολογικών εσόδων ή λαμβάνει κάθε πλεονασματικό έσοδο, με εξαίρεση την ενδεχόμενη υπεραντιστάθμιση του 10 % των ετήσιων δημοσιονομικών δαπανών που προβλέπεται στο άρθρο 8 παράγραφοι 1 και 2.
(36)
Η Ισπανία δεν θεωρεί ότι ενήργησε αυθαίρετα όσον αφορά την αναπροσαρμογή του ετήσιου δημοσιονομικού προγραμματισμού στα 1 200 εκατ. ευρώ για τα προσεχή οικονομικά έτη. Τα ποσό αυτό βασίζεται στις ετήσιες δημοσιονομικές δαπάνες που πραγματοποίησε η RTVE για να καλύψει την υποχρέωση παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Οι αντίστοιχες υποχρεώσεις δεν μεταβλήθηκαν τόσο ώστε να αναμένεται μείωση των δαπανών. Απεναντίας, οι καταγγέλλοντες παραβλέπουν το γεγονός ότι, βάσει των υπολογισμών, η RTVE πρέπει να επενδύσει 104 εκατ. ευρώ σε συμπληρωματικές παραγωγές προκειμένου να καλύψει τον χρόνο μετάδοσης που θα ελευθερωθεί από την κατάργηση των διαφημίσεων.
(37)
Ούτε πρέπει να θεωρείται ότι, με την κατάργηση της διαφήμισης, η RTVE θα παύσει να σημειώνει υψηλή τηλεθέαση και μπορεί επομένως να μειώσει το κόστος παραγωγής και να προσφέρει λιγότερο ελκυστικά προγράμματα. Σύμφωνα με την αποστολή δημόσιας υπηρεσίας που της έχει ανατεθεί, η RTVE είναι υποχρεωμένη να διατηρήσει σε υψηλά επίπεδα την παρουσία της και την τηλεθέαση έναντι των άλλων τηλεοπτικών σταθμών, ώστε να εκπληρώνει αποτελεσματικά την αποστολή της.
(38)
Τέλος, σύμφωνα με το άρθρο 37 του νόμου 17/2006, ο αποτελεσματικός εκ των υστέρων έλεγχος του προϋπολογισμού της RTVE θα εξασφαλίζεται με τον εσωτερικό έλεγχο, την επανεξέταση από τη Γενική Επιθεώρηση Κρατικής Διοίκησης (Intervención General de la Administración del Estado) και με εξωτερικό έλεγχο από εξειδικευμένη ιδιωτική επιχείρηση (KPMG). Επιπλέον, σύμφωνα με τα άρθρα 39 και 40 αυτού του νόμου, το Κοινοβούλιο και η Οπτικοακουστική Αρχή εποπτεύουν την εκπλήρωση της αποστολής παροχής δημόσιας υπηρεσίας από την RTVE, καθώς και τους ετήσιους λογαριασμούς της. Τέλος, η RTVE υποβάλλεται σε έλεγχο από το Ελεγκτικό Συνέδριο.
(39)
Όσον αφορά την ύπαρξη εκ των προτέρων ελέγχου με σκοπό την εισαγωγή σημαντικών νέων υπηρεσιών, η Ισπανία ανέφερε ότι η διαδικασία αυτή προβλέπεται στο άρθρο 41 παράγραφος 3 του γενικού νόμου 7/2010 της 31ης Μαρτίου 2010, για τις οπτικοακουστικές επικοινωνίες (Ley General de la Comunicación Audiovisual) (13). Ο εν λόγω εκ των προτέρων έλεγχος, ο οποίος συνίσταται σε δημόσια διαβούλευση των ενδιαφερόμενων μερών, σε δημοσίευση των αποτελεσμάτων και σε αξιολόγηση των συνολικών συνεπειών κάθε νέας υπηρεσίας στην αγορά, ανατέθηκε στο Κρατικό Συμβούλιο Οπτικοακουστικών Μέσων (Consejo Estatal de Medios Audiovisuales), την ανεξάρτητη ισπανική εποπτική και ρυθμιστική αρχή για τη δημόσια ραδιοτηλεόραση. Ακόμη, οι ισπανικές αρχές τόνισαν την πρόθεσή τους να υπογράψουν με την RTVE, μέχρι την 1η Νοεμβρίου 2010, μια προγραμματική σύμβαση στην οποία θα ορίζεται σε τι συνίσταται η νέα σημαντική υπηρεσία. Σύμφωνα με το σχέδιο της προγραμματικής σύμβασης, ως νέα σημαντική υπηρεσία νοείται μια νέα προσφορά υπηρεσιών, σαφώς διαφοροποιημένων από τις ήδη υφιστάμενες, που να μπορούν να χαρακτηριστούν ως σχετική αγορά προϊόντων, και οι οποίες μπορεί να έχουν επίδραση στην αγορά, ιδίως όσον αφορά τον αντίκτυπό τους στη ζήτηση.
V. ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΟΥ ΜΕΤΡΟΥ
(40)
Βάσει του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, ενισχύσεις που χορηγούνται υπό οποιαδήποτε μορφή από τα κράτη ή με κρατικούς πόρους και που νοθεύουν ή απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό διά της ευνοϊκής μεταχειρίσεως ορισμένων επιχειρήσεων ή ορισμένων κλάδων παραγωγής είναι ασυμβίβαστες με την εσωτερική αγορά, κατά το μέτρο που επηρεάζουν τις μεταξύ κρατών μελών συναλλαγές.
(41)
Οι χρηματοδοτικοί πόροι που περιλαμβάνονται στο ισπανικό σύστημα χρηματοδότησης της RTVE διοχετεύονται στον γενικό προϋπολογισμό του κράτους, από όπου στη συνέχεια αποδεσμεύονται. Πρόκειται για άμεση μεταφορά κρατικών πόρων υπέρ συγκεκριμένης επιχείρησης, στους οποίους δεν έχουν πρόσβαση οι ανταγωνιστές της. Συνεπώς, η RTVE απολαύει επιλεκτικού πλεονεκτήματος.
(42)
Ωστόσο, στις παρατηρήσεις της που εστάλησαν πριν από την κίνηση της διαδικασίας, η Ισπανία υποστήριξε ότι η μεταρρύθμιση δεν θίγει το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών, αφού η RTVE δεν λειτουργεί εκτός ισπανικού εδάφους. Πάντως, όταν μια δημόσια χρηματοδοτική ενίσχυση ενισχύει τη θέση μιας επιχείρησης έναντι άλλων επιχειρήσεων που την ανταγωνίζονται στις εντός της Ένωσης συναλλαγές, πρέπει να θεωρείται ότι οι συναλλαγές αυτές θίγονται από την ενίσχυση, ακόμη και όταν η δικαιούχος επιχείρηση δεν συμμετέχει στις εξαγωγές (14). Ομοίως, όταν ένα κράτος μέλος χορηγεί ενισχύσεις σε επιχειρήσεις οι οποίες δραστηριοποιούνται στους τομείς των υπηρεσιών και της διανομής, δεν είναι ανάγκη οι δικαιούχοι επιχειρήσεις να ασκούν οι ίδιες τις δραστηριότητές τους εκτός του συγκεκριμένου κράτους μέλους προκειμένου οι ενισχύσεις να επηρεάζουν τις συναλλαγές εντός της Ένωσης (15).
(43)
Λαμβανομένης υπόψη αυτής της αρχής, στις ανακοινώσεις της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις στις δημόσιες υπηρεσίες ραδιοτηλεόρασης μεταξύ των ετών 2001 και 2009 επισημαίνεται ότι: «Γενικά, η χρηματοδότηση δημόσιων ραδιοτηλεοπτικών οργανισμών από το κράτος μπορεί να θεωρηθεί ότι επηρεάζει τις συναλλαγές μεταξύ κρατών μελών. […] Αυτό ισχύει προφανώς στην περίπτωση αγοράς και πώλησης δικαιωμάτων μετάδοσης, που συχνά πραγματοποιούνται σε διεθνές επίπεδο. […] Επιπλέον, η μετοχική σύνθεση των εμπορικών ραδιοτηλεοπτικών φορέων μπορεί να επεκτείνεται σε περισσότερα κράτη μέλη.» (16).
(44)
Η RTVE δραστηριοποιείται και η ίδια στις διεθνείς αγορές (πώληση προγραμμάτων και αγορά δικαιωμάτων μετάδοσης). Μέσω της Ευρωπαϊκής Ένωσης Ραδιοτηλεόρασης ανταλλάσσει τηλεοπτικά προγράμματα και συμμετέχει στο σύστημα της Eurovision (17). Επιπλέον, στο πλαίσιο της αγοράς και πώλησης δικαιωμάτων μετάδοσης, η RTVE ανταγωνίζεται άμεσα εμπορικούς ραδιοτηλεοπτικούς οργανισμούς οι οποίοι δραστηριοποιούνται στην εθνική και διεθνή αγορά ραδιοτηλεοπτικών μεταδόσεων και έχουν διεθνή μετοχική δομή. Συνεπώς, ακόμη και χωρίς τις εμπορικές δραστηριότητες που πραγματοποιούσε η RTVE μέχρι τον Αύγουστο του 2009, η ενίσχυση που της χορηγείται θα μπορούσε να νοθεύσει τον ανταγωνισμό στην ισπανική αγορά και να επηρεάσει τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών. Η Επιτροπή έχει ήδη αναφερθεί σχετικά στις αποφάσεις της E 8/2005 και NN 8/2007.
(45)
Η Επιτροπή εξέτασε επίσης το ενδεχόμενο να θεωρηθούν τα μέτρα ενίσχυσης απλώς αντιστάθμιση για τις υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας η οποία δεν θα προσέφερε χρηματοδοτικό πλεονέκτημα στην RTVE, κατά την έννοια της απόφασης του Δικαστηρίου στην υπόθεση Altmark (18). Η RTVE είναι μια επιχείρηση στην οποία ανατέθηκε η παροχή μιας υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος (ΥΓΟΣ), η δημόσια ραδιοτηλεοπτική υπηρεσία. Τα κρατικά μέτρα που αντισταθμίζουν το πρόσθετο καθαρό κόστος μιας ΥΓΟΣ δεν μπορούν να χαρακτηριστούν κρατικές ενισχύσεις αν πληρούν όλες τις προϋποθέσεις που ορίζει η εν λόγω απόφαση. Πρώτον, η δικαιούχος επιχείρηση πρέπει να είναι πράγματι επιφορτισμένη με την εκπλήρωση υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας, οι δε υποχρεώσεις αυτές πρέπει να είναι σαφώς καθορισμένες. Δεύτερον, οι παράμετροι βάσει των οποίων υπολογίζεται η αντιστάθμιση πρέπει να έχουν προσδιοριστεί προηγουμένως με αντικειμενικότητα και διαφάνεια. Τρίτον, η αντιστάθμιση δεν πρέπει να υπερβαίνει το αναγκαίο επίπεδο για την κάλυψη του συνόλου ή μέρους των δαπανών που πραγματοποιούνται για την εκπλήρωση των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας, λαμβανομένων υπόψη των σχετικών εσόδων και ενός ευλόγου κέρδους σε σχέση με την εκπλήρωση των υποχρεώσεων αυτών. Τέταρτον, όταν η επιλογή της επιχείρησης στην οποία πρόκειται να ανατεθεί η εκπλήρωση υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας δεν πραγματοποιείται στο πλαίσιο διαδικασίας σύναψης δημόσιας σύμβασης, η οποία να προσφέρει τη δυνατότητα επιλογής του υποψηφίου που είναι σε θέση να παράσχει τις υπηρεσίες αυτές με το χαμηλότερο για το κοινωνικό σύνολο κόστος, το επίπεδο της αντιστάθμισης πρέπει να καθορίζεται βάσει ανάλυσης των δαπανών που θα αναλάμβανε μια μέση επιχείρηση, με χρηστή διαχείριση και κατάλληλο εξοπλισμό για να εκπληρώσει τις απαιτήσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας, για την εκτέλεση των υποχρεώσεων αυτών.
(46)
Αν οι δημόσιες επιδοτήσεις που χορηγούνται σε επιχειρήσεις ρητά επιφορτισμένες με υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας, ως αντιστάθμιση του κόστους που συνεπάγεται η εκπλήρωση αυτών των υποχρεώσεων, δεν πληρούν όλες αυτές τις απαιτήσεις, οι επιδοτήσεις αυτές εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ και πρέπει να θεωρούνται κρατικές ενισχύσεις κατά την έννοια του εν λόγω άρθρου (19).
(47)
Στην RTVE ανατέθηκε η παροχή δημόσιας υπηρεσίας ραδιοτηλεόρασης, όπως ορίζεται στους νόμους 17/2006 και 8/2009. Ωστόσο, η κρατική αυτή οντότητα ορίστηκε πάροχος αυτής της δημόσιας ραδιοτηλεοπτικής υπηρεσίας βάσει νόμου και όχι μέσω πρόσκλησης υποβολής προσφορών. Επιπλέον, οι ισπανικές αρχές δεν καθόρισαν το απαιτούμενο ύψος της αντιστάθμισης βάσει αναλυτικής εξέτασης των δαπανών στις οποίες θα προέβαινε μια μέση επιχείρηση, με χρηστή διαχείριση και κατάλληλο εξοπλισμό, για την εκτέλεση των αντίστοιχων υποχρεώσεων. Η αντιστάθμιση καθορίζεται κάθε χρόνο, με βάση το τρέχον καθαρό κόστος, χωρίς να χρησιμοποιείται ως σημείο αναφοράς μια επιχείρηση με χρηστή διαχείριση. Οι παράμετροι βάσει των οποίων υπολογίζεται η αντιστάθμιση δεν καθορίστηκαν εκ των προτέρων με αντικειμενικότητα και διαφάνεια. Ως εκ τούτου, δεν πληρούνται όλες οι απαιτήσεις που θεσπίζει το Δικαστήριο και τα μέτρα που αποτελούν αντικείμενο ανάλυσης μπορούν να χαρακτηριστούν κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ (20).
(48)
Η Ισπανία δεν έχει κοινοποιήσει το νέο μέτρο ενίσχυσης. Υποστηρίζει ότι το μέτρο δεν επιφέρει ουσιαστική μεταβολή στο υφιστάμενο καθεστώς ενισχύσεων, το οποίο τροποποιήθηκε σύμφωνα με την απόφαση της Επιτροπής στην υπόθεση E8/2005 κατά την έννοια του άρθρου 108 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ, και ότι συνεπώς δεν συνιστά νέα ενίσχυση που να απαιτεί κοινοποίηση.
(49)
Σύμφωνα με το άρθρο 1 στοιχείο γ) του κανονισμού αριθ. 659/1999, ως «νέα ενίσχυση» νοείται κάθε ενίσχυση που δεν αποτελεί υφιστάμενη ενίσχυση, καθώς και οι μεταβολές υφιστάμενων ενισχύσεων. Σύμφωνα με το άρθρο 4 του κανονισμού εφαρμογής αριθ. 794/2004, νοείται ως μεταβολή υφιστάμενης ενίσχυσης κάθε αλλαγή, πλην των τροποποιήσεων καθαρά τυπικού ή διοικητικού χαρακτήρα, που δεν είναι ικανή να επηρεάσει την εκτίμηση του συμβιβάσιμου του εκάστοτε μέτρου ενίσχυσης με την κοινή αγορά, ωστόσο, η αύξηση του αρχικού προϋπολογισμού ενός υφιστάμενου καθεστώτος ενισχύσεων κατά ποσοστό έως 20 % δεν λογίζεται ως μεταβολή υφιστάμενης ενίσχυσης.
(50)
Προκειμένου η μεταβολή υφιστάμενου καθεστώτος να μπορεί να χαρακτηριστεί «νέα ενίσχυση», η αλλαγή του συστήματος πρέπει να είναι ουσιαστική, δηλαδή, πρέπει να μεταβληθούν τα βασικά χαρακτηριστικά του, πράγμα που θα συνέβαινε αν, για παράδειγμα, μεταβαλλόταν ο επιδιωκόμενος στόχος, η βάση καθορισμού της επιβάρυνσης, τα θιγόμενα πρόσωπα ή οργανισμοί ή, εν γένει, η πηγή χρηματοδότησης (21). Στην προκειμένη περίπτωση έχουν μεταβληθεί ουσιαστικά οι πηγές χρηματοδότησης της RTVE. Οι νέες πηγές χρηματοδότησης συνεπάγονται επίσης ότι σήμερα η χρηματοδότηση που συνδέεται με τη διαφήμιση (που δεν ήταν ενίσχυση) χορηγείται πλέον από το κράτος (και είναι ενίσχυση). Αυτή η δραστική αύξηση του ύψους της ενίσχυσης και η μετάβαση από ένα σύστημα μεικτής χρηματοδότησης σε ένα σύστημα ενιαίας χρηματοδότησης δηλώνουν σαφώς ότι υφίσταται νέα ενίσχυση.
(51)
Όμως, παρότι το άρθρο 1 στοιχείο γ) του κανονισμού για τη σχετική με τις κρατικές ενισχύσεις διαδικασία ορίζει ότι, οι τροποποιήσεις υφισταμένων ενισχύσεων πρέπει να θεωρούνται νέες ενισχύσεις, σύμφωνα με τη διάταξη αυτή, «ως νέες ενισχύσεις δεν θεωρούνται οι “τροποποιηθείσες υφιστάμενες ενισχύσεις”, αλλά μόνον οι τροποποιήσεις αυτές καθαυτές», όπως επεσήμανε το Πρωτοδικείο στην υπόθεση Γιβραλτάρ (22). Το Πρωτοδικείο αναφέρει στη συνέχεια ότι «μόνο στην περίπτωση που η τροποποίηση επηρεάζει την ίδια την ουσία του αρχικού καθεστώτος, μεταβάλλεται το καθεστώς αυτό σε νέο καθεστώς ενισχύσεων. Όμως, δεν μπορεί να γίνει λόγος για τέτοια ουσιώδη τροποποίηση όταν το νέο στοιχείο μπορεί σαφώς να αποσπαστεί από το αρχικό καθεστώς» (23).
(52)
Από την ανωτέρω νομολογία και νομοθεσία προκύπτει ότι οι προσαρμογές που δεν θίγουν την αξιολόγηση του συμβιβάσιμου του μέτρου ενίσχυσης δεν θίγουν ούτε την ουσία της ενίσχυσης και επομένως δεν μεταβάλλουν τον χαρακτηρισμό του μέτρου ως υφιστάμενης ενίσχυσης. Από την άλλη πλευρά, αν μια τροποποίηση επηρεάζει την ουσία ενός καθεστώτος, αλλά όχι σε βαθμό που να απαιτείται νέα αξιολόγηση των λοιπών στοιχείων του, η τροποποίηση μπορεί να αξιολογηθεί μεμονωμένα, χωρίς να γίνει αναφορά στα λοιπά στοιχεία του καθεστώτος. Στην περίπτωση αυτή η υποχρέωση κοινοποίησης και αναθεώρησης από μέρους της Επιτροπής εφαρμόζεται αποκλειστικά στην τροποποίηση.
(53)
Τα τρία φορολογικά μέτρα που θεσπίζονται ή τροποποιούνται με τα άρθρα 4, 5 και 6 του νόμου 8/2009 πρέπει να διαχωριστούν από το ισχύον καθεστώς χρηματοδότησης της RTVE. Παρότι οι νέες πηγές χρηματοδότησης μπορεί να θίγουν τη νομιμότητα αυτού καθαυτό του καθεστώτος, δεν θίγουν την αξιολόγηση των λοιπών στοιχείων της ενίσχυσης υπέρ της RTVE ούτε τις πιθανές επιπτώσεις της ενίσχυσης στην αγορά.
(54)
Τα νέα στοιχεία της ενίσχυσης, ήτοι οι νέοι φόροι, μπορούν να δημιουργήσουν νέες ενισχύσεις κατά το ότι δεν αντιστοιχούν σε καμία από τις καταστάσεις που αναφέρονται στο άρθρο 1 στοιχείο β) του κανονισμού αριθ. 659/1999. Στην πραγματικότητα δημιουργούνται από νόμους που εκδόθηκαν μετά την έναρξη ισχύος της συνθήκης, δεν συνιστούν ατομική ενίσχυση χορηγούμενη στο πλαίσιο εγκεκριμένου καθεστώτος ενισχύσεων, δεν έχουν εγκριθεί βάσει του άρθρου 4 παράγραφος 6 του κανονισμού αριθ. 659/1999, δεν χορηγήθηκαν δέκα έτη πριν από την πρώτη ανάληψη δράσης από την Επιτροπή και, τέλος, εφαρμόζονται σε τομείς οι οποίοι κατά τον χρόνο έναρξης ισχύος τους ήταν ανοικτοί στον ανταγωνισμό. Δεύτερον, ακόμη και αν γινόταν, υποθετικά, δεκτό το επιχείρημα των ισπανικών αρχών ότι πρέπει να θεωρηθούν τροποποίηση του υφιστάμενου καθεστώτος χρηματοδότησης, φαίνεται ότι ο τρόπος με τον οποίο χρηματοδοτούνται οι πρόσθετοι πόροι της RTVE συνιστά ουσιαστική τροποποίηση του υφιστάμενου καθεστώτος χρηματοδότησης, όσον αφορά την πηγή των πόρων της. Το υφιστάμενο καθεστώς δεν περιλαμβάνει τις ειδικές επιβαρύνσεις που πρέπει να εισπράττονται υπέρ της RTVE, η νομιμότητα των οποίων μπορεί να επηρεάσει το συμβιβάσιμο ολόκληρης της ενίσχυσης.
(55)
Όπως επισημάνθηκε στην απόφαση για την κίνηση της διαδικασίας, οι αλλαγές στη χρηματοδότηση της RTVE ήγειραν αμφιβολίες στην Επιτροπή ως προς τις επιπτώσεις τους στο συνολικό συμβιβάσιμο της χρηματοδότησης της RTVE με τη συνθήκη και κατέστησαν αναγκαία τη διενέργεια συμπληρωματικής αξιολόγησης από την Επιτροπή. Επομένως, οι αλλαγές αυτές έπρεπε να κοινοποιηθούν επίσημα στην Επιτροπή. Όπως προαναφέρθηκε, ο χαρακτηρισμός της ενίσχυσης ως νέας ενίσχυσης αναφέρεται μόνο σε αυτή καθαυτή την τροποποίηση. Έτσι η Επιτροπή κίνησε τη διαδικασία με μοναδικό στόχο να αξιολογήσει την ποιότητα των αλλαγών αυτών και τις επιπτώσεις τους στο συμβιβάσιμο της ενίσχυσης.
(56)
Η Επιτροπή αξιολογεί την ενίσχυση προς τη δημόσια ραδιοτηλεόραση ως αντιστάθμιση για την εκπλήρωση αποστολής δημόσιας υπηρεσίας σύμφωνα με το άρθρο 106 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ, λαμβάνοντας ως βάση τα κριτήρια της ανακοίνωσης του 2001 σχετικά με την εφαρμογή των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις που αφορούν τις δημόσιες υπηρεσίες ραδιοτηλεοπτικών μεταδόσεων (ανακοίνωση για τις ραδιοτηλεοπτικές μεταδόσεις, του 2001) (24). Σύμφωνα με την ανακοίνωση της Επιτροπής για τον καθορισμό των εφαρμοστέων κανόνων για την αξιολόγηση παράνομης κρατικής ενίσχυσης και σύμφωνα με το σημείο 100 της ανακοίνωσης για τη ραδιοτηλεόραση, του 2009, στην περίπτωση των νέων ενισχύσεων που δεν έχουν κοινοποιηθεί, η νέα ανακοίνωση θα εφαρμόζεται μόνο αν η συγκεκριμένη ενίσχυση έχει χορηγηθεί μετά τη δημοσίευση της ανακοίνωσης της 27ης Οκτωβρίου 2009. Στην προκειμένη περίπτωση, ωστόσο, το νέο σύστημα ενισχύσεων θεσπίστηκε με την έναρξη ισχύος του νόμου, την 1η Σεπτεμβρίου 2009. Επομένως το νέο καθεστώς ενισχύσεων θα αξιολογηθεί βάσει της ανακοίνωσης του 2001 και της πρακτικής της Επιτροπής στις μεταγενέστερες υποθέσεις (25).
(57)
Προκειμένου να είναι εφαρμοστέα σε ένα μέτρο η εξαίρεση του άρθρου 106 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ είναι ανάγκη να πληρούνται όλοι οι ακόλουθοι όροι:
α)
η συγκεκριμένη υπηρεσία πρέπει να είναι υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος και να ορίζεται σαφώς ως τέτοια από το κράτος μέλος (ορισμός)·
β)
το κράτος μέλος πρέπει να έχει αναθέσει ρητά στην επιχείρηση την εν λόγω υπηρεσία (αποστολή)·
γ)
η εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού της συνθήκης (στην περίπτωση αυτή, η απαγόρευση κρατικών ενισχύσεων) πρέπει να εμποδίζει την πραγματοποίηση της ιδιαίτερης αποστολής που έχει ανατεθεί στην επιχείρηση και η εξαίρεση από τους εν λόγω κανόνες δεν πρέπει να επηρεάζει την ανάπτυξη του εμπορίου σε βαθμό που να αντίκειται στα συμφέροντα της Κοινότητας (αναλογικότητα) (26).
(58)
Στη συγκεκριμένη περίπτωση της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης, η ανωτέρω προσέγγιση πρέπει να προσαρμοστεί βάσει των ερμηνευτικών διατάξεων του πρωτοκόλλου του Άμστερνταμ, το οποίο αναφέρεται στην «εντολή παροχής δημόσιας υπηρεσίας όπως ανατίθεται, ορίζεται και οργανώνεται από κάθε κράτος μέλος» (ορισμός και ανάθεση) και προβλέπει παρέκκλιση από τους κανόνες της συνθήκης στην περίπτωση χρηματοδότησης του δημόσιου «ραδιοτηλεοπτικού φορέα (στο μέτρο που η χρηματοδότηση αυτή χορηγείται σε ραδιοτηλεοπτικούς φορείς για την εκπλήρωση της υποχρέωσης δημόσιας υπηρεσίας […] και […] δεν επηρεάζει τους όρους του εμπορίου και του ανταγωνισμού στην Κοινότητα σε βαθμό που θα ήταν αντίθετος με το κοινό συμφέρον, ενώ θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η πραγματοποίηση αυτής της δημόσιας υπηρεσίας» (αναλογικότητα) (27).
(59)
Ο ορισμός της εντολής παροχής δημόσιας υπηρεσίας στον νόμο 17/2006 κρίθηκε συμβιβάσιμος με το άρθρο 106 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ από την Επιτροπή στην απόφασή της σχετικά με τη χρηματοδότηση της RTVE στις υποθέσεις E8/2005 και NN 8/2007. Το άρθρο 9 του νόμου 8/2009 επηρεάζει τον ορισμό αυτόν με την προσθήκη υποχρεώσεων και περιορισμών στο περιεχόμενο των ραδιοτηλεοπτικών εκπομπών της RTVE. Εξακολουθεί επομένως να πληρούται το κριτήριο του κατάλληλου ορισμού της εντολής παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Εξάλλου, η αποχώρηση της RTVE από την αγορά της τηλεοπτικής διαφήμισης μπορεί να συμβάλει στην ενίσχυση της αποστολής παροχής δημόσιας υπηρεσίας, καθιστώντας το πρόγραμμα λιγότερο εξαρτώμενο από εμπορικά κριτήρια και από τις διακυμάνσεις των εμπορικών εσόδων.
(60)
Για τον λόγο αυτό, στην απόφαση για την κίνηση της διαδικασίας, η Επιτροπή δεν διατύπωσε αμφιβολίες σχετικά με αυτές τις πτυχές της χρηματοδότησης της RTVE.
(61)
Βασικό χαρακτηριστικό των αλλαγών στη χρηματοδότηση της RTVE είναι η σχεδόν πλήρης εγκατάλειψη των εμπορικών της δραστηριοτήτων, η αλλαγή του συστήματος «μεικτής χρηματοδότησης» (μέσω κρατικών πόρων και εσόδων από εμπορικές δραστηριότητες) με το σύστημα «ενιαίας χρηματοδότησης», βάσει του οποίου οι ραδιοτηλεοπτικοί οργανισμοί χρηματοδοτούνται αποκλειστικά ή σχεδόν αποκλειστικά με κρατικούς πόρους, σύμφωνα με τη διάκριση που προβλέπεται στην παράγραφο 45 της ανακοίνωσης για τις ραδιοτηλεοπτικές μεταδόσεις, του 2001. Τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να επιλέξουν το αν θα συνδυάσουν διαφορετικές πηγές χρηματοδότησης, καθώς και τις σχετικές λεπτομέρειες εφαρμογής. Ωστόσο, το τμήμα των εσόδων της RTVE το οποίο μέχρι σήμερα προερχόταν από εμπορικές δραστηριότητες δεν θα αντικατασταθεί απλώς από πόρους του γενικού προϋπολογισμού του κράτους, σύμφωνα με το άρθρο 33 του νόμου 17/2006. Η αντικατάσταση θα συνοδεύεται και από την εισαγωγή ή την τροποποίηση ορισμένων φόρων με σκοπό ακριβώς την επίτευξη των απαιτούμενων εισπράξεων.
(62)
Η σύνδεση που διαπιστώθηκε μεταξύ της χρηματοδότησης και των εσόδων που προέρχονται από τους νέους φόρους υποδηλώνει ότι οι σχετικές εισπράξεις προορίζονται για τη χρηματοδότηση της ενίσχυσης υπέρ της RTVE και επηρεάζουν άμεσα το ύψος της. Στις περιπτώσεις που μια επιβάρυνση που προορίζεται ειδικά για τη χρηματοδότηση ενίσχυσης προσκρούει σε άλλες διατάξεις της συνθήκης, η Επιτροπή δεν μπορεί να κηρύσσει συμβιβάσιμο με την εσωτερική αγορά το καθεστώς ενισχύσεων στο οποίο εντάσσεται η εν λόγω επιβάρυνση. Συνεπώς, η μέθοδος που χρησιμοποιείται για τη χρηματοδότηση μιας ενίσχυσης μπορεί να καταστήσει ασυμβίβαστο με την εσωτερική αγορά ολόκληρο το καθεστώς ενισχύσεων. Ως εκ τούτου, όπως αναφέρθηκε στις αιτιολογικές σκέψεις 21, 22 και 23, πρέπει να αξιολογηθεί αν το νέο σύστημα χρηματοδότησης δημιουργεί πράγματι υποχρεωτική σύνδεση μεταξύ της ενίσχυσης και των φόρων και αν, επομένως, η Επιτροπή θα πρέπει να συμπεριλάβει τις επιπτώσεις των νέων ενισχύσεων στην αξιολόγηση της κρατικής ενίσχυσης.
(63)
Για να θεωρηθεί, ωστόσο, ότι ένας φόρος αποτελεί αναπόσπαστο μέρος μιας ενίσχυσης, πρέπει να συνδέεται υποχρεωτικά με την ενίσχυση, κατά την έννοια ότι η είσπραξή του προορίζεται υποχρεωτικά για τη χρηματοδότηση της ενίσχυσης και επηρεάζει άμεσα το ύψος της (28).
(64)
Στην προκειμένη περίπτωση δεν πληρούνται οι προϋποθέσεις αυτές. Όπως επιβεβαίωσε η Ισπανία, το ύψος της ενίσχυσης προς την RTVE καθορίζεται λαμβανομένων υπόψη μόνο των αναγκών χρηματοδότησης της RTVE και του εκτιμώμενου καθαρού κόστους της παροχής δημόσιας ραδιοτηλεοπτικής υπηρεσίας. Η χρηματοδότηση που λαμβάνει η RTVE είναι, από πραγματική και νομική άποψη, ανεξάρτητη από τις εισπράξεις που προέρχονται από τους φόρους, αφού εξαρτάται αποκλειστικά από το καθαρό κόστος της υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Αφενός, οι εισπράξεις από τους φόρους οι οποίες θα διατεθούν για τη χρηματοδότηση της RTVE δεν μπορούν να υπερβαίνουν το καθαρό κόστος της υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας (κάθε έσοδο που υπερβαίνει αυτό το κόστος θα επιστρέφεται στον γενικό προϋπολογισμό του κράτους). Αφετέρου, όταν το καθαρό κόστος της υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας υπερβαίνει τις εισπράξεις από τους φόρους, η διαφορά θα συμπληρώνεται με εισφορές από τον γενικό κρατικό προϋπολογισμό. Η ενδεχόμενη είσπραξη μέσω των φόρων ποσών μεγαλύτερων ή μικρότερων από τα αναμενόμενα δεν θα μεταβάλει τα προβλεπόμενα ποσά. Σε περίπτωση που οι εισπράξεις από τις νέες φορολογικές πηγές δεν είναι επαρκείς για να καλύψουν το έλλειμμα χρηματοδότησης που θα επιφέρει η κατάργηση της διαφήμισης, οι αναγκαίοι πόροι θα λαμβάνονται από τον γενικό προϋπολογισμό του κράτους, σύμφωνα με το άρθρο 33 του νόμου 17/2006. Κάθε πλεονασματικό έσοδο θα επιστρέφεται στον γενικό προϋπολογισμό του κράτους. Συνεπώς, η συνολική προγραμματισμένη χρηματοδότηση της αποστολής παροχής δημόσιας υπηρεσίας της RTVE δεν θα εξαρτάται από το ύψος των ειδικών φορολογικών εισπράξεων, αλλά, σε κάθε περίπτωση, θα εξασφαλίζεται από τον γενικό προϋπολογισμό του κράτους.
(65)
Το γεγονός ότι η σχέση μεταξύ των φόρων και του σκοπού επιβολής τους αναφέρεται στην αιτιολογική έκθεση και στον ίδιο τον νόμο δεν μεταβάλλει αυτό το συμπέρασμα. Η διατύπωση του νόμου («με σκοπό να συμβάλουν στη χρηματοδότηση της RTVE») δεν καθορίζει την ποιότητα της σχέσης μεταξύ των φόρων και της ενίσχυσης.
(66)
Συνεπώς, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι τα τρία φορολογικά μέτρα που περιγράφονται στην αιτιολογική σκέψη 14 δεν αποτελούν αναπόσπαστο μέρος της ενίσχυσης. Η νομιμότητά τους δεν έχει σημασία για την αξιολόγηση του συμβιβάσιμου της ενίσχυσης υπέρ της RTVE. Ούτε οι παρατηρήσεις σχετικά με τη νομιμότητά τους τις οποίες διατύπωσαν οι ενδιαφερόμενοι έχουν σημασία για την αξιολόγηση της κρατικής ενίσχυσης. Ως εκ τούτου, η διαδικασία παράβασης, η οποία έχει κινηθεί σχετικά με τον φόρο στις ηλεκτρονικές επικοινωνίες, για εικαζόμενη παράβαση του άρθρου 12 της οδηγίας 2002/20/ΕΚ (οδηγία για την αδειοδότηση), δεν θίγει την παρούσα απόφαση.
(67)
Όσον αφορά την αναλογικότητα της αντιστάθμισης ώστε να μην καλύπτει περισσότερο από το καθαρό κόστος της εκπλήρωσης των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας της RTVE, ο νέος νόμος προβλέπει ότι όλα τα έσοδα της RTVE τα οποία υπερβαίνουν το καθαρό κόστος της δημόσιας υπηρεσίας συν ένα πρόσθετο αποθεματικό 10 % θα επιστρέφονται στον γενικό προϋπολογισμό του κράτους. Ένα πλεόνασμα 10 % θα μπορεί να διατηρηθεί επί μια τετραετία, κατ’ ανώτατο όριο, σε ένα αποθεματικό, για να καλύψει ενδεχόμενη ανεπαρκή αντιστάθμιση προηγούμενων ετών ή έκτακτες δαπάνες. Ο μηχανισμός αυτός για την αποφυγή αδικαιολόγητων υπεραντισταθμίσεων συνάδει με την πρακτική της Επιτροπής σε σχετικές υποθέσεις (29).
(68)
Για να διασφαλιστεί η αναλογικότητα της ενίσχυσης, τα κράτη μέλη πρέπει επίσης να συστήσουν έναν κατάλληλο μηχανισμό που να επιτρέπει τη διενέργεια τακτικού και αποτελεσματικού ελέγχου της χρησιμοποίησης των κρατικών πόρων στην αποστολή παροχής δημόσιας υπηρεσίας (30) και να εγγυάται ότι η ετήσια κρατική χρηματοδότηση δεν υπερβαίνει το καθαρό κόστος της υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας (31). Η Ισπανία διατηρεί σε ισχύ το σύστημα εξωτερικού ελέγχου που θεσπίστηκε με τον νόμο 17/2006, το οποίο αναφέρθηκε ανωτέρω και το οποίο εγκρίθηκε από την Επιτροπή με την απόφαση E8/2005. Το σύστημα αυτό επιτρέπει τον προσδιορισμό του καθαρού κόστους της δημόσιας υπηρεσίας ραδιοτηλεόρασης.
(69)
Δεδομένου, ωστόσο, ότι η κατάργηση της διαφήμισης μπορεί να επηρεάσει το κόστος του ραδιοτηλεοπτικού οργανισμού, καθιστώντας το πρόγραμμά του λιγότερο εξαρτώμενο από εμπορικά κριτήρια, στην απόφαση για την κίνηση της διαδικασίας η Επιτροπή κάλεσε την Ισπανία και άλλους ενδιαφερομένους να διατυπώσουν παρατηρήσεις σχετικά με τον μηχανισμό χρηματοδότησης με σκοπό να αποκλειστεί το ενδεχόμενο υπεραντιστάθμισης.
(70)
Οι ενδιαφερόμενοι εξέφρασαν την ανησυχία τους για την πιθανότητα χορήγησης υπεραντιστάθμισης στην RTVE. Ο προγραμματιζόμενος για την RTVE προϋπολογισμός ύψους 1 200 εκατ. ευρώ, δεν βασίζεται στον κατάλληλο υπολογισμό του καθαρού κόστους της παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Δεν γίνεται διάκριση μεταξύ εμπορικών δραστηριοτήτων και δραστηριοτήτων δημόσιας υπηρεσίας ούτε λαμβάνεται υπόψη η μείωση των δαπανών λόγω της κατάργησης της διαφήμισης, δεδομένου ότι τα προγράμματα δεν χρειάζεται να προσελκύσουν πλέον υψηλή τηλεθέαση, οι δε παραγωγές θα απαιτούν λιγότερα μέσα. Επιπλέον, η συνολική αντιστάθμιση για την απώλεια των διαφημιστικών εσόδων υπολογίστηκε βάσει των προηγούμενων οικονομικών ετών, ενώ η οικονομική κρίση οδήγησε σε μείωση των εμπορικών εσόδων το 2010 και, κατά συνέπεια, σε μείωση των συνολικών εσόδων της RTVE. Δεν θα ήταν λοιπόν ορθό αν, με την κατάργηση της μεικτής χρηματοδότησης, η RTVE επετύγχανε εγγυημένα έσοδα, ανεξάρτητα από τα κυμαινόμενα εμπορικά της έσοδα. Οι ενδιαφερόμενοι εξέφρασαν επίσης την ανησυχία τους όσον αφορά τον έλεγχο του προϋπολογισμού.
(71)
Ωστόσο, η Ισπανία κατέδειξε ότι ο προγραμματιζόμενος προϋπολογισμός εξακολουθεί να συμβαδίζει με το προβλεπόμενο ετήσιο κόστος των προηγούμενων οικονομικών ετών και ότι δεν υπάρχει λόγος να υποθέσουμε ότι είτε σήμερα είτε στο μέλλον η κατάργηση της διαφήμισης μπορεί αφ’εαυτής να οδηγήσει σε σημαντική μείωση του κόστους. Η RTVE θα πρέπει να συνεχίσει να επιζητεί την υψηλή τηλεθέαση, ενώ η κατάργηση των διαφημίσεων θα καταστήσει αναγκαία τη χρηματοδότηση και μετάδοση επιπλέον παραγωγών. Σε σύγκριση με τα στοιχεία των προηγούμενων ετών (1 177 εκατ. ευρώ το 2007, 1 222 εκατ. ευρώ το 2008 και 1 146 εκατ. ευρώ το 2009) και λαμβανομένων υπόψη τόσο του πρόσθετου κόστους (104 εκατ. ευρώ) των παραγωγών που απαιτούνται για την κάλυψη του χρόνου μετάδοσης που αναλογούσε πριν στη διαφήμιση όσο και των εναπομενόντων εμπορικών εσόδων (σύμφωνα με τους υπολογισμούς, μόλις 25 εκατ. ευρώ), ένα ανώτατο όριο 1 200 εκατ. ευρώ για τις προβλεπόμενες δαπάνες του προϋπολογισμού φαίνεται συνετό και εύλογο ποσό για το ετήσιο προβλεπόμενο κόστος της αντιστάθμισης για παροχή δημόσιας υπηρεσίας. Επίσης, η αρχή της αντιστάθμισης του πραγματικού καθαρού κόστους ενός κρατικού ραδιοτηλεοπτικού οργανισμού περιλαμβάνει αναγκαστικά την προστασία του από τις διακυμάνσεις των εσόδων στην αγορά της διαφήμισης.
(72)
Όσον αφορά τον έλεγχο του προϋπολογισμού, η Ισπανία επεσήμανε τους υφιστάμενους μηχανισμούς ελέγχου που προβλέπονται ήδη από τον νόμο 17/2006, οι οποίοι προαναφέρθηκαν στην παράγραφο 38. Προκειμένου να διασφαλιστεί ότι η κρατική ενίσχυση δεν θα υπερβαίνει το καθαρό κόστος της αποστολής παροχής δημόσιας υπηρεσίας, ο προϋπολογισμός υπόκειται σε αποτελεσματικό εκ των υστέρων έλεγχο, σύμφωνα με το άρθρο 37 του ανωτέρω νόμου. Συγκεκριμένα, υποβάλλεται σε εσωτερικό λογιστικό έλεγχο, σε δημόσια αναθεώρηση από τη Γενική Επιθεώρηση Κρατικής Διοίκησης (Intervención General de la Administración del Estado) και σε εξωτερικό έλεγχο από εξειδικευμένη ιδιωτική επιχείρηση. Εξάλλου, σύμφωνα με τα άρθρα 39 και 40 του νόμου 17/2006, το Κοινοβούλιο και η Οπτικοακουστική Αρχή εποπτεύουν την εκπλήρωση της αποστολής παροχής δημόσιας υπηρεσίας από την RTVE, καθώς και τους ετήσιους λογαριασμούς της. Τέλος, η RTVE υποβάλλεται σε έλεγχο από το Ελεγκτικό Συνέδριο. Οι παρατηρήσεις που ελήφθησαν από τους ενδιαφερομένους δεν αφήνουν κανένα περιθώριο εικασίας ότι το εν λόγω σύστημα δεν εφαρμόζεται ικανοποιητικά.
(73)
Η Επιτροπή εκτιμά ότι δεν υπάρχει καμία ένδειξη ότι η εκτιμώμενη ετήσια αντιστάθμιση για την υποχρέωση παροχής δημόσιας υπηρεσίας της RTVE θα υπερβεί το ευλόγως αναμενόμενο κόστος αυτής της υπηρεσίας ή ότι η αντιστάθμιση θα υπερβεί αργότερα το καθαρό κόστος της δημόσιας υπηρεσίας.
(74)
Εξάλλου, στην απόφαση για την κίνηση της διαδικασίας, η Επιτροπή ρώτησε τις ισπανικές αρχές αν διέθεταν κατάλληλη διαδικασία εκ των προτέρων αξιολόγησης του κατά πόσον οι νέες οπτικοακουστικές υπηρεσίες της RTVE πληρούν τους ουσιαστικούς όρους του πρωτοκόλλου του Άμστερνταμ (τον αποκαλούμενο εκ των προτέρων έλεγχο) (32). Οι πληροφορίες που έχουν μέχρι σήμερα διαβιβάσει οι ισπανικές αρχές δεν επέτρεψαν στην Επιτροπή να εξετάσει αν η Ισπανία διαθέτει ήδη ανάλογο μηχανισμό. Η Επιτροπή συμμερίζεται την άποψη των ισπανικών αρχών με την έννοια ότι αυτή η πτυχή της χρηματοδότησης της RTVE υπήρξε αντικείμενο των αποφάσεών της του 2005 και του 2007, οι οποίες αφορούσαν ολόκληρο το σύστημα χρηματοδότησης της RTVE. Η Επιτροπή συμφωνεί επίσης ότι το σύστημα δεν επηρεάστηκε από την επιβολή των νέων επιβαρύνσεων που οδήγησαν στην κίνηση της παρούσας διαδικασίας.
(75)
Ωστόσο, σύμφωνα με τις πληροφορίες που διαβίβασε η Ισπανία, το άρθρο 41 παράγραφος 3 του νόμου 7/2010 (33) θεσπίζει ανάλογη διαδικασία και αναθέτει στο Κρατικό Συμβούλιο Οπτικοακουστικών Μέσων - Consejo Estatal de Medios Audiovisuales (την ανεξάρτητη ισπανική εποπτική και ρυθμιστική αρχή της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης) την πραγματοποίηση του ελέγχου, ο οποίος συνίσταται στη δημόσια διαβούλευση των ενδιαφερόμενων μερών, στη δημοσίευση των αποτελεσμάτων της διαβούλευσης αυτής και στην αξιολόγηση του γενικού αντικτύπου κάθε νέας υπηρεσίας στην αγορά. Ωστόσο, ο νόμος αυτός δεν περιλαμβάνει ορισμό του τι σημαίνει νέα σημαντική υπηρεσία. Τα κράτη μέλη θα πρέπει να θεσπίσουν τα σχετικά κριτήρια (34). Η Ισπανία ανέφερε, ωστόσο, ότι, πριν από την 1η Νοεμβρίου 2010, προτίθεται να υπογράψει με την RTVE προγραμματική σύμβαση που θα περιλαμβάνει αυτόν τον ορισμό. Σύμφωνα με το σχέδιο της προγραμματικής σύμβασης, ως νέα σημαντική υπηρεσία θα νοείται μια νέα προσφορά υπηρεσιών σαφώς διαφοροποιημένων από τις ήδη υφιστάμενες, οι οποίες θα μπορούν να χαρακτηριστούν ως σχετική αγορά προϊόντων, και οι οποίες μπορεί να έχουν επίδραση στην αγορά, ιδίως όσον αφορά τον αντίκτυπό τους στη ζήτηση.
(76)
Συνεπώς η Ισπανία εκπλήρωσε την υποχρέωσή της να θεσπίσει εκ των προτέρων έλεγχο, η δε Επιτροπή σημειώνει επίσης την πρόθεσή της να εισαγάγει πριν από την 1η Νοεμβρίου 2010 έναν δεσμευτικό ορισμό σχετικά με το τι συνιστά νέα σημαντική υπηρεσία. Η Επιτροπή τονίζει επίσης ότι ο μηχανισμός αυτός δεν είχε θεσπιστεί πριν από το 2010.
VI. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ
(77)
Η Επιτροπή εκτιμά ότι η Ισπανία εφάρμοσε παράνομα τη μεταρρύθμιση της χρηματοδότησης του Ισπανικού Οργανισμού Ραδιοφωνίας και Τηλεόρασης RVTE, κατά παράβαση του άρθρου 108 παράγραφος 3 της συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ωστόσο, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι δεν υφίσταται υποχρεωτική σύνδεση μεταξύ του προορισμού των εισπραττόμενων φόρων και της χρηματοδότησης της ενίσχυσης υπέρ της RTVE και ότι οι φόροι αυτοί δεν επηρεάζουν το συμβιβάσιμο της ενίσχυσης με τη συνθήκη. Επίσης, στην Ισπανία υφίστανται διασφαλίσεις που εμποδίζουν τη χορήγηση υπεραντιστάθμισης στην RTVE. Τέλος, η Επιτροπή επισημαίνει ότι η Ισπανία έχει θεσπίσει διαδικασία ελέγχου εκ των προτέρων όσον αφορά την εισαγωγή νέων σημαντικών υπηρεσιών στο πλαίσιο της αποστολής παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Ως εκ τούτου, η ενίσχυση υπέρ του Ισπανικού Οργανισμού Ραδιοφωνίας και Τηλεόρασης RTVE εξακολουθεί να είναι συμβιβάσιμη με τη συνθήκη,
ΕΞΕΔΩΣΕ ΤΗΝ ΠΑΡΟΥΣΑ ΑΠΟΦΑΣΗ:
Άρθρο 1
Η χρηματοδότηση του Ισπανικού Οργανισμού Ραδιοφωνίας και Τηλεόρασης (RVTE), η οποία τροποποιήθηκε από την Ισπανία με τον νόμο 8/2009 σχετικά με τη χρηματοδότηση της RTVE, συμβιβάζεται με την εσωτερική αγορά δυνάμει του άρθρου 106 παράγραφος 2 της συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Άρθρο 2
Η παρούσα απόφαση απευθύνεται στο Βασίλειο της Ισπανίας.
Βρυξέλλες, 20 Ιουλίου 2010.
ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. července 2010
o režimu podpory C 38/09 (ex NN 58/09), který hodlá Španělsko provést ve prospěch podniku Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(oznámeno pod číslem K(2010) 4925)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/1/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na protokol č. 29 o systému veřejnoprávního vysílání v členských státech ke Smlouvě o Evropské unii a Smlouvě o fungování Evropské unie (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými články (2), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. ŘÍZENÍ
(1)
Dne 22. června 2009 obdržela Komise stížnost na záměr španělské vlády upravit systém financování španělského veřejnoprávního poskytovatele rozhlasového a televizního vysílání Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). Dne 5. srpna 2009 proto Komise požádala Španělsko, aby jí o této úpravě poskytlo informace, zejména pak co se týče vztahu mezi novými daněmi a financováním RTVE. Dnem 1. září 2009 vstoupil v platnost nový zákon č. 8/2009 ze dne 28. srpna o financování Corporación de Radio y Televisión Española (Ley 8/2009, de 28 de agosto, de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española) (3), kterým se mění zákon č. 17/2006 ze dne 5. června o veřejnoprávním rozhlasovém a televizním vysílání (Ley 17/2006, de 5 junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal) (4). Španělsko zaslalo Komisi požadované informace o režimu dne 21. září, 22. října a 26. října 2009.
(2)
Dopisem ze dne 2. prosince 2009 Komise informovala Španělsko o svém rozhodnutí zahájit v souvislosti s uvedeným opatřením řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie. Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (5). Komise vyzvala zúčastněné strany k předložení připomínek k dotčenému opatření.
(3)
Španělsko na rozhodnutí odpovědělo dopisem ze dne 21. prosince 2009. Komise obdržela připomínky od několika zúčastněných stran a předala je Španělsku, aby se k nim mohlo vyjádřit. Španělsko tak učinilo dopisem z 23. března 2010.
(4)
Prostřednictvím dopisů s datem 19. února a 19. května 2010 si Komise vyžádala dodatečné informace - španělské orgány na žádosti zareagovaly dopisy z 22. března a 31. května 2010.
(5)
Dne 18. března 2010 zahájila Komise řízení o nesplnění povinnosti zasláním výzvy podle článku 258 Smlouvy o fungování EU, neboť se domnívala, že ukládání daně z elektronických komunikací porušuje ustanovení článku 12 směrnice Evropského Parlamentu a Rady 2002/20/ES ze dne 7. března 2002 o oprávnění pro sítě a služby elektronických komunikací (autorizační směrnice) (6), jež detailně upravuje správní poplatky, které mohou členské státy ukládat podnikům poskytujícím telekomunikační služby nebo sítě tohoto typu. Šetření týkající se státní podpory probíhá, aniž by tím bylo dotčeno řízení o nesplnění povinnosti.
II. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
(6)
Současný systém financování veřejnoprávního vysílání, které ve Španělsku provozuje RTVE, je upraven zákonem č. 17/2006 a byl schválen v rozhodnutích Komise z roku 2005 a 2007 (7). Zákon č. 17/2006 pověřuje RTVE posláním veřejné služby. Veřejná služba RTVE je definována v hlavě I zákona (zejména v článcích 2 a 3) a v jejích ustanoveních se uvádí, že rozhlasové vysílání bude zajišťovat podnik RNE (Radio Nacional de España) a televizní vysílání podnik RTVE (Radio Televisión Española). Hlava II, část IV stanoví podmínky finančního a hospodářského rámce, v rámci něhož bude RTVE svou veřejnou službu plnit. Článek 33 konkrétně stanoví, že RTVE bude za plnění svých povinností veřejné služby dostávat vyrovnávací platby z rozpočtu v ročních intervalech. Ty nepřesáhnou čisté náklady, které RTVE a RNE na odvedenou veřejnou službu vynaloží. Hlava II část VI pak stanoví vnější kontrolu ze strany parlamentu, audiovizuální rady a účetního dvora.
(7)
Roční rozpočtované náklady na fungování RTVE dosáhly v roce 2007 částky 1 177 miliardy EUR, v roce 2008 částky 1 222 miliardy EUR a v roce 2009 částky 1 146 miliardy EUR. V posledních letech získávala RTVE za plnění veřejné služby roční vyrovnávací platby ve výši přibližně 500 milionů EUR: v roce 2006 to bylo 575 milionů EUR, v roce 2007 obdržela 433 milionů EUR a v roce 2008 pak 500 milionů EUR. V roce 2009 se však vyrovnávací platba zvýšila až na 726 milionů EUR (již po snížení příjmů z reklamy).
(8)
Zákon č. 8/2009 upravuje zákon č. 17/2006, pokud jde o definici poslání veřejné služby a o možnou podnikatelskou činnost RTVE. K poslání veřejné služby, které schválila Komise v roce 2005, doplňuje další prvky. V prvé řadě omezuje nákup vysílacích práv k přenosu sportovních událostí všeobecného a zvýšeného zájmu pro společnost - s výjimkou olympijských a paralympijských her - na 10 % celkového ročního rozpočtu vyhrazeného na externí dodávky, koupě a služby (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. i)). Stanoví také povinnosti týkající se vysílání pořadů pro děti (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. d)) a omezuje vysílání filmů velkých zahraničních producentů v době největší sledovanosti na 52 premiér za rok (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. m)).
(9)
Nový zákon rovněž stanoví, že koncem roku 2009 přestanou být zdrojem příjmů reklama, teleshopping, sponzoring nebo služby s placeným přístupem. Příjmy z příslušné podnikatelské činnosti budou nahrazeny prostředky získávanými ze stávajících poplatků nebo z nových daní, které se budou ukládat komerčním vysílacím subjektům a telekomunikačním operátorům. Španělsko doufá, že opatření zmírní tlak komerčních subjektů, zvýší jejich příjmy z reklamy a odstraní potenciální zdroj narušení trhu. RTVE bude dále používat jako zdroje podnikatelských příjmů poskytování služeb třetím stranám a prodej vlastní produkce (celkově cca 25 milionů EUR).
(10)
Roční příjmy z reklamy se doposud pohybovaly kolem 600 milionů EUR (667 milionů EUR v roce 2007 a 565 milionů EUR v roce 2008). Po ztrátě těchto podnikatelských příjmů budou čisté náklady RTVE na plnění služby veřejnoprávního vysílání dosahovat téměř stejné výše jako roční rozpočtované náklady na provoz. Španělsko tudíž navrhuje, že by se mohlo zrušení těchto příjmů kompenzovat zvýšením státního příspěvku z veřejných prostředků, a to až do vyrovnání ročních rozpočtových nákladů na provoz RTVE, přičemž odečítány by byly pouze malé příjmy ze zbývající podnikatelské činnosti uvedené v předchozím bodě (25 milionů EUR).
(11)
Celkové roční příjmy RTVE jsou v čl. 3 odst. 2 nového zákona stanoveny na maximálně 12 miliardy EUR v letech 2010 a 2011, v letech 2012-2014 se přepokládá nárůst o nanejvýše 1 % této částky a v následujících letech se zvýšení určí na základě ročního vývoje indexu spotřebitelských cen. Při určování těchto čísel a při porovnávání ročních rozpočtovaných nákladů RTVE Španělsko vypočítalo, že RTVE navíc vzniknou dodatečné roční náklady ve výši 104 milionů EUR, neboť vysílací čas dříve vyhrazený reklamě bude třeba pokrýt jiným audiovizuálním obsahem.
(12)
Podle plánování rozpočtu ve Španělsku budou tyto celkové roční příjmy složeny z příspěvků ze souhrnného státního rozpočtu dle režimu stanoveného zákonem č. 17/2006, jejichž výše se pohybuje kolem 500 milionů EUR, což odpovídá částce přidělované v dřívějších letech. Tyto prostředky budou získány na základě tří daňových opatření, která byla zavedena či upravena podle článků 4, 5 a 6 nového zákona a kterými jsou:
a)
daň ve výši 3 % z příjmu provozovatelů volně přístupného televizního vysílání a daň ve výši 1,5 % z příjmu provozovatelů zpoplatněného televizního vysílání. Tyto příspěvky nemohou představovat více než 15 % (v případě volně přístupného vysílání) a 20 % (v případě zpoplatněného vysílání) každoroční celkové podpory RTVE. Veškeré daňové příjmy, které tyto stropy překročí, se zahrnou do souhrnného státního rozpočtu. Tato daň se ukládá pouze subjektům usazeným ve Španělsku a služby dovážené z jiných členských států jí nepodléhají;
b)
daň ve výši 0,9 % z hrubého provozního příjmu (vyjma příjmu plynoucího z referenčního velkoobchodního trhu) provozovatelů telekomunikačních služeb, kteří jsou zapsaní v registru operátorů španělského regulačního orgánu pro telekomunikační trh Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones a provozují některou z následujících služeb: služby v rámci pevné telefonní sítě, služby v rámci mobilní telefonní sítě nebo poskytování internetového připojení. K této dani jsou povinny subjekty s celostátní působností nebo s působností přesahující území jedné autonomní oblasti, které poskytují audiovizuální služby nebo jakoukoli jinou službu, jež obsahuje reklamy. Předmětný příspěvek nemůže přesáhnout 25 % každoroční celkové podpory ve prospěch RTVE. Veškeré daňové příjmy, které tento strop překročí, se zahrnou do souhrnného státního rozpočtu. Tato daň se ukládá pouze subjektům usazeným ve Španělsku - služby dovážené z jiných členských států jí nepodléhají;
c)
80 % podíl z již existujícího poplatku za využívání rádiového spektra, a to až do maximální výše 330 milionů EUR, v souladu s ustanoveními zákona č. 32/2003 ze dne 3. listopadu 2003. Zbývající částka se zahrne do souhrnného státního rozpočtu. Uvedený procentuální podíl lze upravit v souladu s právními předpisy o souhrnném státním rozpočtu.
(13)
V článcích 5 a 6 zákona č. 17/2006 se výslovně uvádí, že daně ukládané provozovatelům komerčního televizního vysílání a telekomunikačním operátorům se vybírají „s cílem přispět k financování společnosti RTVE“. V jeho preambuli je pak explicitně zmíněna i souvislost mezi novými daněmi a finanční kompenzací vyplácenou RTVE za stažení z trhu s reklamou.
(14)
Pokud by příjmy z těchto tří fiskálních zdrojů nestačily pokrýt rozdíl ve výši 700 milionů EUR mezi obvyklými vyrovnávacími platbami za veřejnou službu (500 milionů EUR) a celkovými náklady na provoz RTVE, jež byly dosud pokrývány podnikatelskými příjmy, plánované rozpočtové prostředky budou doplněny prostředky ze souhrnného státního rozpočtu v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 (s ustanoveními čl. 2 odst. 2 zákona č. 8/2009), který ukládá vládě povinnost hradit čisté náklady vznikající RTVE v souvislosti s povinností veřejné služby. S ohledem na výše uvedené je tedy financování čistých nákladů na veřejnou službu RTVE zaručeno do maximální výše 1,2 miliardy EUR bez ohledu na výnosy z daní.
(15)
Španělsko potvrdilo, že příspěvek plynoucí z daní ukládaných provozovatelům televizního vysílání a telekomunikačním operátorům, nebude výhradně a nutně určen jen RTVE. Španělsko totiž stanovilo maximální částky, které lze z těchto daní poskytovat, a „přebytečné“ prostředky budou zahrnuty do souhrnného státního rozpočtu tak, aby je bylo možné využít i k pokrývání jiných nákladů. Španělské orgány mají také volnost, co se týče rozhodování o částce, která se z vybraných prostředků nakonec RTVE poskytne; tímto právem však nejsou dotčeny zmiňované maximální stropy. Podle plánu rozpočtu na rok 2010 se RTVE například přidělí méně než polovina maximálního možného příspěvku.
(16)
Aby nedošlo k nadměrné náhradě, nový zákon článkem 8 stanoví rezervní fond, do něhož budou putovat příjmy, které RTVE přidělila vláda, ale které její skutečné čisté náklady na plnění veřejné služby převyšují. Rezerva je omezena na 10 % ročních rozpočtovaných nákladů RTVE. Prostředky, jež 10 % strop překročí, budou vráceny do státní pokladny. Rezerva bude sloužit k pokrytí možných ztrát z předcházejících let. Pokud se rezervní prostředky během čtyř let neutratí, budou státu navráceny tak, že se o jejich částku sníží odpovídající vyrovnávací platba potřebná k plnění veřejné služby v následujícím roce.
(17)
Že RTVE nezíská žádnou náhradu, jež by převyšovala její skutečné čisté náklady plus uvedenou 10 % rezervu, bude na základě článků 37 a 39 až 41 zákona č. 17/2006 zaručeno prostřednictvím vnějších kontrol ze strany auditorů, ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado, ze strany parlamentu, audiovizuální rady a účetního dvora. Vyrovnávací platby za plnění veřejné služby budou snižovány o příjmy z několika málo zbývajících podnikatelských činností (ustanovení čl. 7 odst. 1 zákona č. 8/2009).
(18)
V tomto rozhodnutí jsou zkoumány aspekty změn zavedených v současném systému financování RTVE, o nichž Komise vyjádřila pochybnosti ve svém rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
(19)
Komise uvedla, že hlavní podstatou změn provedených ve financování RTVE, jakož i téměř úplného upuštění od podnikatelských aktivit, je skutečnost, že část příjmů, které dosud podniku RTVE těmito činnostmi vznikaly, bude nahrazena příjmy, jež přinesou daně zavedené nebo upravené za stejným účelem. Z jednoznačných ustanovení zákona č. 8/2009 totiž vyplývá, že výše daní byla stanovena s cílem vyhradit jejich předem určenou procentuální část na financování RTVE. Tato souvislost mezi financováním a výnosy z nových daní nasvědčuje tomu, že existuje závazný vztah mezi určením daní a podporou poskytovanou RTVE v tom smyslu, že odpovídající vybrané prostředky se povinně určí k financování podpory a přímo se promítnou do její výše.
(20)
Soud se opakovaně usnesl na tom, že pokud je způsob financování nedílnou součástí opatření podpory, Komise jej musí při analýze opatření nutně zohlednit (8). Jestliže je daň konkrétně určená k financování podpory v rozporu s ostatními ustanoveními Smlouvy, Komise nemůže režim podpory, jehož je tato daň součástí, prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem. Metoda použitá pro financování podpory tak může způsobit, že režim podpory bude neslučitelný s vnitřním trhem v celé své úplnosti.
(21)
Komise proto vyjádřila pochybnosti, zda nové daně tvoří nedílnou součást opatření, či nikoliv. Pokud její nedílnou součástí jsou, Komise by musela posoudit jejich slučitelnost se Smlouvou, což by mělo vliv na celkovou zákonnost režimu podpory. Tyto obavy se zdají oprávněné, zejména pokud se vezme v úvahu, že Komise má pochybnosti o tom, zda jsou nové daně ukládané podnikům poskytujícím služby v rámci pevné telefonní sítě, služby v rámci mobilní telefonní sítě a služby připojení k internetu slučitelné se směrnicí 2002/20/ES (9).
(22)
Komise si také nebyla jistá, zda Španělsko po reformě systému financování zajistilo dostatečné záruky, jež by bránily možným nadměrným náhradám. Odstranění reklamy se může promítnout do výdajů vysílacího subjektu v tom smyslu, že subjekt bude sestavovat program v menší závislosti na úvahách obchodního rázu.
(23)
Systém financování RTVE by měl navíc předpokládat vhodný postup, jenž by umožnil předem vyhodnotit, zda nové služby veřejnoprávního vysílání RTVE splňují věcné požadavky Amsterodamského protokolu (10). Na základě informací, které poskytlo Španělsko, však Komise nemohla posoudit, zda již země takový mechanismus má.
III. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(24)
Komise obdržela připomínky od patnácti stran: od subjektů komerčního vysílání (TF1 a Evropského sdružení komerčních televizních společností (ACT)), od provozovatelů zpoplatněného televizního vysílání (DTS a Canal Satélite), od poskytovatelů telefonních a internetových služeb (redtel, ONO a AETIC), od provozovatelů kabelové televize (Cable Europe) a od inzerentů. Některé ze stran požádaly, aby nebyla zveřejněna jejich totožnost.
(25)
Většina zúčastněných stran si stěžovala na nezákonnost nových daní, které podle nich narušují hospodářskou soutěž mezi veřejnoprávním a soukromým televizním vysíláním, mezi televizním vysíláním nezpoplatněným a zpoplatněným nebo mezi subjekty, jež nabízejí pouze telekomunikační služby, a subjekty, jež kromě nich nabízejí také služby audiovizuální. Strany také zpochybnily slučitelnost daně z elektronických komunikací s článkem 12 směrnice 2002/20/ES (autorizační směrnice) (11).
(26)
Provozovatelé vysílání a poskytovatelé internetových služeb zpochybnili také slučitelnost definice poslání veřejné služby, kterým je RTVE pověřena. Definice se prý vyznačuje nepřesností a je příliš velkorysá, pokud jde o získávání vysílacích práv k význačným sportovním akcím nebo k filmům velkých zahraničích producentů. Konkrétně společnost TF1 poukazuje na skutečnost, že nebyla zavedena žádná kontrola ex ante, jaký vliv bude mít zavedení nových významných veřejnoprávních služeb ze strany RTVE.
(27)
Co se týče možného závazného vztahu mezi určením daní a podporou, provozovatelé vysílání a poskytovatelé internetových služeb tvrdí, že příjmy plynoucí z nových daní budou mít přímý vliv na podporu. Obávají se zejména, že nárůst daňových příjmů by mohl způsobit to, že náhrada poskytovaná RTVE přesáhne čisté náklady na plnění veřejné služby.
(28)
Pokud jde o přiměřenost podpory, několik provozovatelů televizního vysílání a poskytovatelů internetových služeb spatřuje určité riziko nadměrné náhrady. Rozpočet ve výši 1,2 miliardy EUR, který je pro RTVE plánován a který je určen zákonem č. 8/2009, prý není založen na odpovídajícím výpočtu čistých nákladů na plnění veřejné služby. Roční běžné náklady zahrnované do rozpočtu RTVE představují nahodilý základ, jenž nerozlišuje mezi podnikatelskou činností a veřejnou službou. Plánování zejména nezohledňuje snížení nákladů, k němuž by došlo v souvislosti se zrušením reklamy tím, že by přestaly být zapotřebí pořady, které jsou schopny zaujmout velké množství diváků, a jejich výroba (např. výroba kulturních pořadů) by v důsledku byla méně nákladná. Jiné zúčastněné strany se naopak obávají, že by RTVE mohla utrácet více peněz na hodnotné pořady.
(29)
Za možnou nadměrnou náhradu byla také považována skutečnost, že ztráta příjmů z reklamy by se v RTVE plně pokrývala státními prostředky. Při výpočtu kompenzace by se vycházelo z předchozích let, avšak hospodářská krize v roce 2010 pravděpodobně snížila příjmy z podnikatelské činnosti, a tudíž i celkové příjmy RTVE. Bylo by nespravedlivé, kdyby RTVE zrušením dvojitého financování získávala zaručené příjmy nezávisle na proměnných podnikatelských příjmech.
(30)
Provozovatelé vysílání zpochybňují také existenci účinného systému rozpočtové kontroly, jenž by zaručil, že z veřejných prostředků se budou pokrývat pouze čisté náklady na plnění veřejné služby.
IV. PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKA
(31)
Španělsko se na úvod ohrazuje proti tomu, aby Komise v současném řízení posuzovala otázky přiměřenosti a existence kontroly ex ante pro nové významné služby. Ty jsou totiž součástí současného režimu financování RTVE, tak jak byl Komisí schválen v roce 2005 a 2007. Rozhodnutí o zahájení tohoto řízení se zakládá na tom, že reforma systému financování se považuje za novou podporu ve smyslu čl. 1 písm. c) nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (12). Prvek „nové podpory“ by však byl omezen na reformu financování prostřednictvím zavedení nových daní, a ostatních prvků platného režimu by se nedotkl, ani by je nezměnil. Ostatní prvky by tudíž byly i nadále podporou existující, a Komise by je v tomto řízení neměla posuzovat.
(32)
Co se týče otázky povinné vázanosti určení daně, Španělsko tvrdí, že nové daně nejsou nedílnou součástí podpory, ani se přímo nepromítnou do její výše. Španělsko zdůrazňuje, že podle čl. 2 odst. 2 zákona č. 8/2009 (ve spojení s článkem 33 zákona č. 17/2006) jsou jediným faktorem pro určení výše veřejného financování RTVE její čisté náklady na plnění veřejné služby, nezávisle na výnosu z daní. Při plánování nákladů na veřejnou službu se nezohledňují příjmy pocházející z daní, ale vychází se z nákladů na tuto službu v předchozích letech.
(33)
Španělsko potvrdilo, že příspěvek pocházející z daní ukládaných provozovatelům televizního vysílání a telekomunikačním operátorům neplyne pouze do RTVE. Příjmy z daní se totiž převádějí do souhrnného státní rozpočtu (státní pokladny), ze kterého se posléze provádí veškeré platby RTVE. Španělsko stanovilo pro příspěvek pocházející z daní maximální stropy. Veškeré příjmy, které je překročí, se budou zásadně převádět do souhrnného státního rozpočtu, a budou se tak moci použít i pro jiné účely. Pod hranicí těchto maximálních stropů může Španělsko kromě toho rozhodnout o tom, jaké procento z daně RTVE skutečně přidělí. V plánu rozpočtu na rok 2010 se například počítá s tím, že se RTVE přidělí méně než polovina maximálního možného příspěvku.
(34)
Skutečnost, zda výnos z nových daní bude oproti předpokladům vyšší či nižší, nepovede podle španělských orgánů ke změnám v plánované výši vyrovnávacích plateb za plnění veřejné služby. Pokud by výnos z nových fiskálních zdrojů nepostačoval k pokrytí schodku ve financování zapříčiněného odstraněním reklamy, nezbytné prostředky by se v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 získaly ze souhrnného státního rozpočtu. Naopak veškeré výnosy, jež budou přebývat, se odvedou do souhrnného státního rozpočtu. Jakékoliv příjmy, jež přesáhnou strop 1,2 miliardy EUR stanovený v čl. 3 odst. 2 zákona č. 8/2009, budou převedeny do státní pokladny. S ohledem na výše uvedené by se tedy celkové plánované financování veřejné služby RTVE neodvíjelo od výše zvláštních daňových výnosů, ale vycházelo by v každém případě ze souhrnného státního rozpočtu.
(35)
Pokud jde o přiměřenost podpory, Španělsko trvá na tom, že bude zaručen princip pokrývání čistých nákladů. Čisté náklady jsou podle čl. 33 odst. 1 zákona č. 17/2006, ve znění zákona č. 8/2009, jediným parametrem pro určování skutečné výše podpory. Zákon č. 8/2009 v čl. 2 odst. 2 a v čl. 8 odst. 2 stanoví, že souhrnný státní rozpočet bude na jedné straně zdrojem potřebných prostředků v případě, kdy nebude výnos z daní dostačovat, a na druhé straně do něho budou plynout veškeré přebývající výnosy s výjimkou možné nadměrné náhrady stanovené v čl. 8 odst. 1 a 2 a představující 10 % ročních rozpočtovaných nákladů.
(36)
Při přizpůsobování plánu ročního rozpočtu ve výši 1,2 miliardy EUR v následujících letech by Španělsko nepostupovalo nahodile. Tato částka vychází z ročních rozpočtovaných nákladů, které RTVE vzniknou při plnění závazků veřejné služby. Příslušné závazky se nezměnily natolik, že by bylo možno očekávat snížení výdajů, ba spíše naopak - stěžovatelé si zřejmě neuvědomili, že RTVE bude muset podle výpočtů investovat 104 miliony EUR do dodatečné produkce, aby pokryla vysílací čas uvolněný odstraněním reklamy.
(37)
Rovněž nelze na tuto věc nahlížet tak, že by RTVE po zrušení reklamy již nebyla nucena lákat velké množství diváků, a mohla by proto snížit náklady na výrobu a nabízet méně zajímavé programy. V této souvislosti lze tvrdit, že s ohledem na poslání veřejné služby by bylo povinností RTVE udržet si mezi televizními stanicemi nadále významné postavení i značný počet diváků tak, aby tento úkol mohla účinně plnit.
(38)
Rozpočet RTVE bude navíc v souladu s článkem 37 zákona č. 17/2006 podléhat účinné kontrole ex post, kterou zaručí vnitřní audit, přezkum ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado a vnější audit prováděný specializovanou soukromou firmou (KPMG). Články 39 a 40 tohoto zákona rovněž stanoví, že nad účetnictvím RTVE bude každý rok vykonávat dohled parlament a audiovizuální rada, které budou rovněž sledovat, zda RTVE plní své poslání veřejné služby. RTVE konečně podléhá také kontrole účetního dvora.
(39)
Pokud jde o existenci kontroly ex ante, jaký vliv bude mít zavedení nových významných služeb, Španělsko uvedlo, že takový postup byl stanoven v čl. 41 odst. 3 zákona č. 7/2010 ze dne 31. března (Ley 7/2010 de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual) (13). Touto kontrolou ex ante byla pověřena Státní rada pro audiovizuální sdělovací prostředky (Consejo Estatal de Medios Audiovisuales), nezávislý dozorčí a regulační orgán pro oblast veřejnoprávního vysílání, a kontrola spočívá ve veřejné konzultaci zúčastněných stran, ve zveřejnění konkrétních výsledků a v hodnocení celkového účinku každé nové služby na trh. Španělské orgány rovněž zdůraznily, že hodlají s RTVE před 1. listopadem 2010 uzavřít smlouvu/program, v níž se definuje, co se významnou novou službou rozumí. Podle návrhu této smlouvy/programu se novou významnou službou míní nová nabídka, která se jednoznačně liší od stávajících služeb (ty lze klasifikovat jako relevantní výrobkový trh) a která by mohla mít vliv na trh, zejména co se týče poptávky.
V. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(40)
Čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU stanoví, že podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
(41)
Finanční prostředky zahrnované do španělského systému financování RTVE plynou do souhrnného státního rozpočtu, odkud jsou posléze uvolňovány. Jedná se o přímý převod veřejných prostředků ve prospěch určitého konkrétního podniku, a k těmto prostředkům přitom nemají přístup jeho konkurenti. S ohledem na výše uvedené se tedy RTVE těší selektivní výhodě.
(42)
Nicméně Španělsko ve svých připomínkách zaslaných před zahájením řízení uvedlo, že reforma obchod mezi členskými státy neovlivňuje, neboť RTVE neprovozuje své služby mimo území Španělska. Jestliže však určitá veřejná finanční podpora posílí postavení jednoho podniku oproti jiným podnikům, kteří s ním soutěží ve výměnách v rámci Unie, je třeba mít za to, že těchto jiných podniků se daná podpora dotýká, a to dokonce i tehdy, když sám přijímající podnik není zapojen do vývozu (14). Pokud tedy některý členský stát poskytuje podpory podnikům činným v oblasti služeb a distribuce, tyto podpory ovlivní výměny v rámci Unie, aniž by přijímající podniky musely provozovat svou činnost mimo předmětný členský stát (15).
(43)
Ve sděleních Komise o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání z let 2001 a 2009 se v souvislosti s tímto principem uvádí: „lze rovněž obecně předpokládat, že státní financování veřejnoprávních vysílacích organizací ovlivňuje obchod mezi členskými státy. … To jednoznačně platí pro získávání a prodej programových práv, které se často uskutečňují na mezinárodní úrovni. Vlastnická struktura provozovatelů komerčního vysílání se kromě toho může rozšířit na více členských států“ (16).
(44)
Sama RTVE působí na mezinárodních trzích (prodejem programů nebo získáváním vysílacích práv k programům). Prostřednictvím Evropské vysílací unie směňuje televizní pořady a účastní se systému Eurovize (17). V oblasti nákupu a prodeje vysílacích práv k programům kromě toho přímo soutěží s komerčními vysílacími subjekty, jež působí na vnitrostátním a mezinárodním trhu a jejichž akcie jsou spravovány v rámci mezinárodní struktury. S ohledem na výše uvedené by tedy podpora určená RTVE mohla narušit hospodářskou soutěž na španělském trhu v neprospěch výměny mezi členskými státy, a to i bez podnikatelských aktivit, které RTVE vyvíjela až do srpna 2009. Komise se v tomto duchu vyjádřila již v rozhodnutích E 8/2005 a NN 8/07.
(45)
Komise rovněž zvážila možnost, že opatření týkající se financování by bylo možné považovat za pouhou náhradu závazků veřejné služby a že tato náhrada by RTVE žádnou finanční výhodu nepřinesla - při této úvaze přitom vycházela z rozsudku Soudního dvora ve věci Altmark (18). RTVE je podnikem, jemuž byl svěřen úkol poskytovat služby obecného hospodářského zájmu, a sice služby veřejnoprávního vysílání. Opatření ze strany státu, která vyrovnávají dodatečné čisté náklady na plnění služby obecného hospodářského zájmu, nelze označovat za státní podporu, pokud jsou splněny všechny podmínky stanovené v uvedeném rozsudku. Za prvé, podnik, který je příjemcem vyrovnávací platby, musí být skutečně pověřen závazky veřejné služby a tyto závazky musí být jasně vymezeny; za druhé, parametry pro výpočet kompenzace musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem; za třetí, kompenzace by neměla přesáhnout to, co je nutné pro celkové nebo částečné pokrytí nákladů vyplývajících z výkonu závazků veřejné služby, s tím, že bude brát v úvahu jim příslušné příjmy a přiměřený zisk z výkonu těchto závazků; a za čtvrté, pokud nebyl podnik pověřený plněním závazků veřejné služby v určitém případě vybrán prostřednictvím procesu zadávání veřejných zakázek, který by umožnil vybrat uchazeče schopného poskytovat předmětné služby s nejnižšími náklady pro společenství, musí být výše kompenzace určena na základě analýzy nákladů, které by na plnění těchto závazků vynaložil průměrný, správně řízený podnik disponující odpovídajícími prostředky.
(46)
Podpora ze státních prostředků, která se nabízí podnikům výslovně pověřeným veřejnou službou s cílem kompenzovat jim náklady vzniklé v souvislosti s plněním jejich povinností a která všechny výše uvedené podmínky nesplňuje, spadá do působnosti čl. 107 odst. 1 SFEU a musí být považována za státní podporu ve smyslu tohoto článku (19).
(47)
Podnik RTVE byl pověřen poskytováním služby veřejnoprávního vysílání tak, jak se uvádí v zákonech č. 17/2006 a č. 8/2009, ovšem tento subjekt byl k tomuto úkolu jmenován zákonem, nikoli prostřednictvím otevřeného nabídkového řízení. Španělské orgány také neurčily výši potřebných vyrovnávacích plateb na základě analýzy nákladů, které by na plnění těchto závazků vynaložil průměrný, správně řízený podnik disponující odpovídajícími prostředky. Výše náhrady se stanovuje každý rok, a to na základě běžných čistých nákladů bez použití reference v podobě správně řízeného podniku. Parametry, jež by sloužily jako základ pro výpočet náhrady, nebyly dopředu stanoveny objektivním a průhledným způsobem. S ohledem na výše uvedené tedy nejsou splněny všechny podmínky stanovené Soudním dvorem a opatření, která jsou předmětem analýzy, lze označit jako státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU (20).
(48)
Španělsko nové opatření podpory neoznámilo. Tvrdí totiž, že toto opatření nepředstavuje výraznou změnu stávajícího podpůrného režimu, upraveného v souladu s rozhodnutím Komise ve věci E 8/2005 a v souladu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování EU, a že tudíž nejde o novou podporu, u které by bylo oznámení nutné.
(49)
Podle čl. 1 písm. c) nařízení (ES) č. 659/1999 se „novou podporou“ rozumí každá podpora, která není existující podporou, včetně změn existující podpory. Za změny stávající podpory se přitom podle článku 4 prováděcího nařízení (ES) č. 794/2004 nepovažují úpravy čistě formálního či administrativního charakteru, které nemohou ovlivnit hodnocení slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, ani zvýšení původního rozpočtu stávajícího režimu podpor (o maximálně 20 %).
(50)
Aby bylo možné změnu existujícího režimu označit za „novou podporu“, změna v systému musí být zásadní, resp. upraveny musí být jeho základní rysy - k tomu by například došlo tehdy, pokud by byly provedeny změny ve sledovaném cíli, v základu, ze kterého se vychází při stanovování daně, v dotčených osobách či subjektech nebo obecně ve zdroji financování (21). Ve věci, kterou se zabývá toto rozhodnutí, došlo k zásadní změně, pokud jde o zdroje financování RTVE. Z nových zdrojů financování také vyplývá, že financování spojené s reklamou (které nebývalo podporou) je nyní poskytováno státem (a podporou je). Toto výrazné zvýšení objemu podpory a přechod od systému dvojitého financování k financování samostatnému jasně nasvědčují, že se v tomto případě jedná o novou podporu.
(51)
Přestože v čl. 1 písm. c) uvedeného nařízení se stanoví, že změny existujících podpor se mají považovat za novou podporu, toto ustanovení znamená, že za novou podporu nelze považovat každou upravenou existující podporu, nýbrž že za novou podporu lze označit pouze změnu jako takovou, tak jak zdůraznil Soud prvního stupně ve věci Gibraltar (22). Soud také uvedl, že „pouze v případě, že se změna týká vlastní podstaty původního režimu podpory, se tento přeměňuje na nový režim podpory. Pokud lze nový prvek jednoznačně oddělit od původního režimu, nejedná se o podstatnou změnu existujícího režimu“ (23).
(52)
Z této judikatury a právních předpisů vyplývá, že úpravy, jež nemají vliv na posouzení slučitelnosti podpůrného opatření, nemají vliv ani na podstatu podpory, a nemění tudíž nic na úvaze, že opatření je existující podporou. Jestliže má ale na druhé straně některá úprava vliv na podstatu režimu, avšak ne do takové míry, aby bylo zapotřebí nové posouzení jeho ostatních prvků, daná úprava může být předmětem nezávislého posouzení, jež se nebude zbylými prvky režimu zabývat. Oznamovací povinnost a přezkum ze strany Komise se v takovém případě týkají pouze konkrétní úpravy.
(53)
Všechna tři daňová opatření, která se zavádějí nebo upravují v článcích 4, 5 a 6 zákona č. 8/2009, lze oddělit od stávajícího režimu financování RTVE. Přestože nové zdroje financování mohou ovlivnit zákonnost režimu jako takového, nemají vliv na posuzování ostatních prvků podpory, která je poskytována RTVE, ani na účinek, který by podpora mohla mít na trhu.
(54)
Nové prvky podpory - nové daně - mohou tvořit nové podpory, neboť neodpovídají žádné ze situací, které jsou popsány v čl. 1 písm. b) nařízení (ES) č. 659/1999. Tyto prvky se zavádějí prostřednictvím předpisů schválených po vstupu Smlouvy v platnost, nepředstavují jednotlivou podporu udílenou v rámci schváleného režimu podpory, nebyly schváleny na základě čl. 4 odst. 6 nařízení (ES) č. 659/1999, nebyly uděleny deset let před prvním opatřením Komise a uplatňují se v odvětví, která jsou v okamžiku jejich vstupu v platnost, otevřená hospodářské soutěži. I kdyby Komise připustila jako hypotézu argument španělských orgánů, podle nichž se tyto prvky mají považovat za úpravu existujícího režimu financování, zdá se, že způsob financování doplňkových prostředků RTVE by představoval podstatnou úpravu stávajícího režimu financování, pokud jde o zdroj prostředků. Existující režim nezahrnoval zvláštní daně, které je třeba vybírat ve prospěch RTVE a jejichž zákonnost může ovlivnit slučitelnost celé podpory.
(55)
Jak bylo uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, změny ve financování RTVE vyvolaly u Komise pochybnosti co do jejich účinku na celkovou slučitelnost financování RTVE se Smlouvou a vyžádaly si dodatečné posouzení ze strany Komise. Předmětné změny měly být formálně oznámeny Komisi. Výše bylo zmíněno, že označení za novou podporu se vztahuje pouze na úpravu jako takovou, pročež Komise zahájila řízení s jediným cílem, a to posoudit charakter těchto změn a jejich důsledky, co se týče slučitelnosti podpory.
(56)
Podporu, která je udělována subjektům veřejnoprávního vysílání ve formě náhrady za plnění veřejné služby, posuzuje Komise podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU a vychází přitom z kritérií stanovených ve sdělení o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání (sdělení o vysílání z roku 2001) (24). Podle sdělení Komise o stanovení norem pro posuzování protiprávních státních podpor a podle 100. bodu sdělení o vysílání z roku 2009 by se v případě nových neoznámených podpor nové sdělení použilo jen tehdy, pokud by byla dotčená podpora udělena po jeho zveřejnění dne 27. října 2009. V tomto případě byl však nový systém podpor zaveden v okamžiku, kdy vstoupil v platnost daný zákon, tj. 1. září 2009. Nový režim financování se proto bude posuzovat na základě sdělení z roku 2001 a na základě pozdější rozhodovací praxe Komise (25).
(57)
Aby bylo na určité opatření možno použít výjimku podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU, musí být splněny všechny následující podmínky:
a)
daná služba musí být službou obecného hospodářského zájmu a musí být členským státem jasně vymezena jako taková (definice);
b)
daný podnik musí být členským státem prováděním uvedené služby výslovně pověřen (pověření);
c)
uplatnění pravidel hospodářské soutěže obsažených ve Smlouvě (v tomto případě zákaz státní podpory) musí zabránit výkonu zvláštních úkolů přidělených podniku a výjimka z takových pravidel nesmí ovlivnit rozvoj obchodu v rozsahu, který by odporoval zájmům Unie (přiměřenost) (26).
(58)
Ve zvláštním případě veřejnoprávního vysílání musí být výše uvedený přístup přizpůsoben na základě výkladových ustanovení Amsterodamského protokolu, který hovoří o „plnění veřejných služeb, jak jsou svěřeny, vymezeny a organizovány v každém členském státě“ (definice a pověření) a umožňuje výjimku z pravidel Smlouvy v případě financování veřejnoprávního vysílání„v míře, v jaké je takové financování poskytováno organizacím pro veřejnoprávní vysílání pro plnění poslání veřejné služby […] a […] neovlivňuje podmínky obchodu a hospodářskou soutěž ve Společenství v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem, přičemž se přihlíží k plnění veřejné služby“ (přiměřenost) (27).
(59)
Poslání veřejné služby, jak je definováno v zákoně č. 17/2006, považovala Komise ve svém rozhodnutí o financování RTVE ve věcech E 8/2005 a NN 8/07 za slučitelné s čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU. Ustanovení čl. 9 zákona č. 8/2009 se této definice dotýká tak, že doplňuje povinnosti a omezení v souvislosti s obsahem, který RTVE vysílá. Kritérium, podle něhož má být pověření veřejnou službou odpovídajícím způsobem vymezeno, tak zůstává nadále splněno. Vyřazení RTVE z trhu s televizní reklamou může navíc posílit poslání veřejné služby tím, že program RTVE bude méně záviset na úvahách obchodního rázu nebo na výkyvech v podnikatelských příjmech.
(60)
O těchto aspektech financování RTVE proto Komise v rozhodnutí o zahájení řízení nevyjádřila žádné pochybnosti.
(61)
Hlavními změnami ve financování RTVE jsou téměř úplné upuštění od podnikatelské činnosti a přechod od systému dvojitého financování (z veřejných prostředků a z příjmů z podnikatelské činnosti) k financování samostatnému, v němž je vysílání hrazeno výlučně, či téměř výlučně z veřejných prostředků (systémy jsou takto rozlišeny v bodu 45 sdělení o vysílání z roku 2001). Členské státy si mohou libovolně zvolit kombinaci různých zdrojů a odpovídající způsoby financování. Část příjmů RTVE, jež dosud pocházela z podnikatelské činnosti, však v tomto případě nebude hrazena pouze prostředky ze souhrnného státního rozpočtu podle článku 33 zákona č. 17/2006, ale také prostředky získanými z určitých daní, které byly zavedeny nebo upraveny přímo za tímto účelem.
(62)
Spojitost mezi financováním a příjmy z nových daní nasvědčuje tomu, že prostředky vybrané na těchto daních jsou zřejmě určeny k pokrývání podpory pro RTVE a že se patrně přímo promítají do její výše. V případech, kdy je daň konkrétně určená k financování podpory v rozporu s ostatními ustanoveními Smlouvy, nemůže Komise režim podpory, jehož je tato daň součástí, prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem. Metoda používaná pro financování podpory tak může způsobit, že režim podpory bude neslučitelný s vnitřním trhem v celé své úplnosti. S ohledem na výše uvedené a s přihlédnutím k 21., 22. a 23. bodu odůvodnění je tedy zapotřebí posoudit, zda nový systém financování skutečně stanoví závaznou spojitost mezi podporou a určením daní, a zda by proto Komise měla účinky nových podpor zahrnout do analýzy státní podpory.
(63)
Aby mohla být daň považována za nedílnou součást opatření podpory, musí existovat vztah závazného určení mezi dotčenou daní a dotčenou podporou v tom smyslu, že výnos z daně je nezbytně určen k financování podpory a přímo ovlivňuje její výši (28).
(64)
Tyto podmínky nejsou v tomto případě splněny. Jak potvrdilo Španělsko, výše podpory pro RTVE se určuje tak, že se zohlední pouze potřeby financování RTVE a odhadované čisté náklady na plnění služby veřejnoprávního vysílání. Financování poskytované RTVE je tak v praxi a v souladu s právem nezávislé na výnosu z daní a odvíjí se výhradně od čistých nákladů na plnění veřejné služby. Výnos z daní, který bude určen k financování RTVE, nemůže přesáhnout čisté náklady na plnění veřejné služby (veškeré příjmy, které je překročí, se opět vloží do souhrnného státního rozpočtu), a pokud by byl výnos ve srovnání s těmito náklady naopak nižší, rozdíl by se pokryl příspěvkem ze souhrnného státního rozpočtu. Větší či menší výnosy z daní plánované částky nijak nezmění. Pokud by výnos z nových fiskálních zdrojů nepostačoval k pokrytí schodku ve financování zapříčiněného zrušením reklamy, nezbytné prostředky by se v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 získaly ze souhrnného státního rozpočtu. Naopak veškeré výnosy, jež budou přebývat, se odvedou do souhrnného státního rozpočtu. S ohledem na výše uvedené by se tedy celkové plánované financování veřejné služby RTVE neodvíjelo od výše zvláštních daňových výnosů, ale vycházelo by v každém případě ze souhrnného státního rozpočtu.
(65)
Skutečnost, že v důvodové zprávě i samotném zákonu se zmiňuje vztah mezi daněmi a účel, za kterým se zavádějí, na tomto závěru nic nemění. V textu zákona („s cílem přispět k financování společnosti RTVE“) není povaha vztahu mezi daněmi a podporou definována.
(66)
Komise proto dospěla k závěru, že žádné ze tří fiskálních opatření popsaných ve 14. bodě odůvodnění není nedílnou součástí podpory. Otázka jejich zákonnosti je z hlediska posouzení slučitelnosti podpory pro RTVE irelevantní. Pro posouzení státní podpory nejsou relevantní ani připomínky, které ohledně jejich zákonnosti předložily zúčastněné strany. Řízení o nesplnění povinnosti, jež v současné době probíhá ve vztahu k dani z elektronických komunikací a kvůli domnělému porušení článku 12 směrnice 2002/20/ES (autorizační směrnice), proto nemá na toto rozhodnutí vliv.
(67)
Pokud jde o přiměřenost vyrovnávací platby, která nemá pokrývat více než čisté náklady RTVE na plnění její povinnosti veřejné služby, nový zákon stanoví, že veškeré příjmy RTVE, jež přesáhnou čisté náklady na veřejnou službu plus dodatečnou rezervu ve výši 10 %, se vloží zpět do souhrnného státního rozpočtu. Přebývajících 10 % lze v rezervním fondu ponechat po dobu nejvýše čtyř let ke krytí možné nedostačující náhrady z předešlých let nebo k hrazení výjimečných nákladů. Tento mechanismus, který má bránit nežádoucím nadměrným náhradám, je v souladu s rozhodovací praxí Komise (29).
(68)
Aby byla podpora přiměřená, členské státy musí navíc zavést vhodný mechanismus, který by umožnil pravidelnou a účinnou kontrolu využívání veřejných prostředků při plnění povinnosti veřejné služby (30) a který by zaručil, že financování poskytované každý rok státem nepřesáhne čisté náklady na veřejnou službu (31). Ve Španělsku platí nadále systém vnější kontroly zavedený zákonem č. 17/2006, který byl popsán dříve v textu, byl schválen Komisí v rozhodnutí E 8/2005 a umožňuje určit čisté náklady na veřejnoprávní vysílání.
(69)
Jelikož zrušení reklamy se může promítnout do nákladů vysílacího subjektu v tom smyslu, že jeho program bude méně závislý na úvahách obchodního rázu, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení vyzvala Španělsko a ostatní zúčastněné strany, aby jí k mechanismu financování poskytly své připomínky s cílem vyloučit možnost, že by mohlo docházet k nadměrným kompenzacím.
(70)
Pravděpodobnost, že by podniku RTVE mohla být nabídnuta nadměrná kompenzace, vyvolala u zúčastněných stran obavy. Plánovaný roční rozpočet RTVE ve výši 1,2 miliardy EUR prý není založen na odpovídajícím výpočtu čistých nákladů na plnění veřejné služby. Údajně nerozlišuje mezi podnikatelskou činností a veřejnou službou a nezohledňuje ani snížení nákladů, ke kterému by došlo odstraněním reklamy - už by totiž nebylo potřeba, aby pořady RTVE lákaly velké množství diváků a do jejich výroby by bylo možné investovat méně prostředků. Celková náhrada za ztrátu příjmu z reklamy by se navíc počítala na základě předchozích let, avšak v roce 2010 hospodářská krize pravděpodobně snížila příjmy z podnikatelských aktivit, a tudíž i celkové příjmy RTVE. Bylo by nespravedlivé, kdyby RTVE zrušením dvojitého financování získávala zaručené příjmy nezávisle na proměnných podnikatelských příjmech. Zúčastněné strany vyjádřily obavy také v souvislosti rozpočtovou kontrolou.
(71)
Španělsko však prokázalo, že plánovaný rozpočet zůstává v souladu s ročními rozpočtovanými náklady z předchozích let a že neexistuje důvod předpokládat, že by se podniku RTVE v důsledku pouhého zrušení reklamy mohly v tuto chvíli nebo v blízké budoucnosti výrazně snížit náklady. O velký počet diváků bude muset RTVE usilovat stále a odstranění reklamy si navíc vyžádá vysílání a financování další produkce. V porovnání s čísly z předchozích let (1 177 miliardy EUR v roce 2007; 1 222 miliardy EUR v roce 2008 a 1 146 miliardy EUR v roce 2009) a při zohlednění jednak dodatečných nákladů (ve výši 104 milionů EUR) na produkci potřebnou k pokrytí vysílacího času dříve vyhrazeného reklamě, jednak příjmů ze zbývající podnikatelské činnosti (podle propočtů stěží 25 milionů EUR) se 1,2 miliardový strop pro náklady plánované v rozpočtu zdá rozumný a představoval by částku ročních rozpočtovaných nákladů, se kterou lze pro kompenzaci veřejné služby přibližně počítat. Princip náhrady skutečných čistých nákladů veřejnoprávního vysílacího subjektu navíc nezbytně zahrnuje jeho ochranu před výkyvy v příjmech, ke kterým dochází na trhu s reklamou.
(72)
Pokud jde o rozpočtovou kontrolu, Španělsko poukázalo na stávající kontrolní mechanismy, které jsou již stanoveny v zákoně č. 17/2006 a byly popsány výše v 38. bodě odůvodnění. Aby státní podpora nepřekročila čisté náklady na plnění povinnosti veřejné služby, rozpočet podléhá podle článku 37 zákona účinné kontrole ex post - konkrétně internímu auditu, veřejnému přezkumu ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado a externímu auditu prováděnému specializovanou soukromou firmou. Články 39 a 40 zákona č. 17/2006 navíc stanoví, že nad účetnictvím RTVE bude každý rok vykonávat dohled parlament a audiovizuální rada, které budou sledovat i to, zda RTVE plní své poslání veřejné služby. RTVE konečně podléhá také kontrole účetního dvora. V připomínkách zúčastněných stran nebyl nalezen žádný důvod k domněnce, že daný systém není náležitě uplatňován.
(73)
Podle názoru Komise nic nenasvědčuje tomu, že odhadovaná roční náhrada za plnění povinnosti veřejné služby RTVE přesáhne náklady, které lze v souvislosti s touto službou nejspíše očekávat, nebo že by nakonec překročila čisté náklady na veřejnou službu.
(74)
V rozhodnutí o zahájení řízení se však Komise na španělské orgány obrátila s dotazem, jestli mají k dispozici vhodný postup pro hodnocení ex ante, zda nové audiovizuální služby veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE splňují věcné požadavky Amsterodamského protokolu (tzv. kontrolu ex ante) (32). Na základě informací, které k tomuto datu poskytly španělské orgány, nemohla Komise posoudit, zda takový mechanismus Španělsko již má, či nikoliv. Komise sdílí názor španělských orgánů, že tento aspekt financování RTVE již byl předmětem rozhodnutí z let 2005 a 2007, která se zabývala systémem financování RTVE v celé jeho úplnosti. Komise souhlasí rovněž s tím, že systém nebyl ovlivněn zavedením nových daní, kvůli nimž bylo zahájeno toto řízení.
(75)
Na základě informací poskytnutých Španělskem, je tento postup stanoven v čl. 4 odst. 3 zákona č. 7/2010 (33), který provádění této kontroly svěřuje Státní radě pro audiovizuální sdělovací prostředky (nezávislému dozorčímu a regulačnímu orgánu pro oblast veřejnoprávního vysílání) - kontrola spočívá ve veřejné konzultaci zúčastněných stran, ve zveřejnění konkrétních výsledků a v hodnocení celkového účinku každé nové služby na trh. V zákoně však není definováno, co se rozumí novou významnou službou. Odpovídající kritéria (34) by měly stanovit členské státy. Španělsko nicméně uvedlo, že před 1. listopadem 2010 má v úmyslu uzavřít s RTVE smlouvu/program, která bude tuto definici obsahovat. Podle návrhu této smlouvy/programu se novou významnou službou míní nová nabídka, která se jednoznačně liší od stávajících služeb (ty lze klasifikovat jako relevantní výrobkový trh) a která by mohla mít vliv na trh, zejména co se týče poptávky.
(76)
Španělsko tak splnilo svou povinnost zavést kontrolu ex ante a Komise bere na vědomí, že země má také v úmyslu stanovit před 1. listopadem 2010 závaznou definici toho, co představuje novou významnou službu. Komise rovněž zdůrazňuje, že tento mechanismus nebyl před rokem 2010 zaveden.
VI. ZÁVĚR
(77)
Komise má za to, že Španělsko provedlo v rozporu s právem reformu financování veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE, a porušilo tak ustanovení čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Komise však dospěla k závěru, že neexistuje závazný vztah mezi určením prostředků z daní a financováním podpory pro RTVE a že předmětné daně neovlivňují slučitelnost podpory se Smlouvou. Španělsko navíc zajistilo záruky, které mají předejít nadměrným náhradám ve prospěch RTVE. Komise konečně poukazuje i na skutečnost, že Španělsko zavedlo postup pro kontrolu ex ante, pokud jde o účinky, které bude mít zavedení nových významných služeb v rámci poslání veřejné služby. S ohledem na výše uvedené je tedy podpora veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE i nadále slučitelná se Smlouvou,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Financování veřejnoprávního vysílacího subjektu Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), které Španělsko upravilo zákonem č. 8/2009 o financování RTVE, je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 20. července 2010.