ΑΠΌΦΑΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΉΣ
της 20ής Σεπτεμβρίου 2011
για το μέτρο C 35/10 (πρώην N 302/10) το οποίο η Δανία προτίθεται να εφαρμόσει με τη μορφή φόρων επί των διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών στο δανικό νόμο για τους φόρους επί των τυχερών παιχνιδιών
[κοινοποιηθείσα υπό τον αριθμό C(2011) 6499]
(Το κείμενο στη δανική γλώσσα είναι το μόνο αυθεντικό)
(Κείμενο που παρουσιάζει ενδιαφέρον για τον ΕΟΧ)
(2012/140/ΕΕ)
Η ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ,
Έχοντας υπόψη τη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και ιδίως το άρθρο 108 παράγραφος 2 πρώτο εδάφιο,
Έχοντας υπόψη τη συμφωνία για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο, ιδίως το άρθρο 62 παράγραφος 1 σημείο α),
Αφού κάλεσε τους ενδιαφερόμενους να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σύμφωνα με τα εν λόγω άρθρα (1), έχοντας υπόψη αυτές τις παρατηρήσεις και
Εκτιμώντας τα ακόλουθα:
1. ΙΣΤΟΡΙΚΟ
(1)
Στις 6 Ιουλίου 2010 οι δανικές αρχές ανακοίνωσαν, σύμφωνα με το άρθρο 108 παράγραφος 3 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ) την πρόταση νόμου L 203 για τους φόρους επί των τυχερών παιχνιδιών («νόμος για τους φόρους επί των τυχερών παιχνιδιών» (2)), που εγκρίθηκε στις 25 Ιουνίου 2010, για λόγους ασφάλειας του δικαίου. Η Επιτροπή ζήτησε συμπληρωματικές πληροφορίες με την επιστολή της 11ης Αυγούστου 2010 και της 22ας Σεπτεμβρίου 2010. Οι δανικές αρχές διαβίβασαν τις ζητηθείσες πληροφορίες με την επιστολή της 20ής Οκτωβρίου 2010.
(2)
Η Επιτροπή έλαβε επίσης δύο ξεχωριστές προσφυγές σχετικά με την πρόταση νόμου για τους φόρους επί των τυχερών παιχνιδιών. Η πρώτη προσφυγή υποβλήθηκε στις 23 Ιουλίου 2010 από τη Δανική κλαδική ένωση μηχανημάτων τυχερών παιχνιδιών (DAB). Η δεύτερη προσφυγή κατατέθηκε στις 6 Αυγούστου 2010 από ένα καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις, το «Royal Casino». Οι δύο προσφυγές διαβιβάστηκαν στις 23 Σεπτεμβρίου 2010 στις δανικές αρχές, οι οποίες κλήθηκαν να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους. Οι δανικές αρχές διαβίβασαν τις παρατηρήσεις τους με την προαναφερθείσα επιστολή της 20ής Οκτωβρίου 2010.
(3)
Στις 10 Νοεμβρίου 2010 πραγματοποιήθηκε στις Βρυξέλλες μια συνάντηση με τις δανικές αρχές, με σκοπό να συζητηθεί η κοινοποίηση των δύο ανωτέρω προσφυγών. Οι δανικές αρχές υπέβαλαν στη συνεδρίαση ένα σημείωμα με τίτλο «The dilemma created by the pending State aid case», στο οποίο ενημέρωναν μεταξύ άλλων ότι θα ανέβαλαν την έναρξη ισχύος του κοινοποιούμενου νόμου, έως ότου η Επιτροπή λάβει απόφαση επί του θέματος (3).
(4)
Με την απόφαση της 14ης Δεκεμβρίου 2010, η Επιτροπή κοινοποίησε στη Δανία ότι είχε αποφασίσει να κινήσει τη διαδικασία βάσει του άρθρου 108 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ, κατά του κοινοποιούμενου μέτρου. Η απόφαση της Επιτροπής να κινήσει τη διαδικασία δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης (4). Η Επιτροπή κάλεσε τα ενδιαφερόμενα μέρη να υποβάλουν παρατηρήσεις.
(5)
Οι δανικές αρχές απέστειλαν με την επιστολή της 14ης Ιανουαρίου 2011 τις παρατηρήσεις τους για την απόφαση να κινηθεί η διαδικασία.
(6)
Συνολικά 17 ενδιαφερόμενα μέρη υπέβαλαν τις παρατηρήσεις τους κατά την περίοδο από την 11η Φεβρουαρίου έως την 22α Φεβρουαρίου 2011 (5). Οι παρατηρήσεις αυτές διαβιβάστηκαν στις 16 Μαρτίου 2011 στη Δανία, στην οποία δόθηκε η ευκαιρία να υποβάλει παρατηρήσεις γι’ αυτές. Οι παρατηρήσεις της Δανίας διαβιβάστηκαν στην Επιτροπή με την επιστολή της 14ης Απριλίου 2011.
2. ΠΕΡΙΓΡΑΦΗ ΤΟΥ ΜΕΤΡΟΥ
(7)
Αφού η Επιτροπή κίνησε τη διαδικασία παράβασης και απηύθυνε αιτιολογημένη γνώμη στις 23 Μαρτίου 2007 (6) σχετικά με τα εμπόδια στην ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών αθλητικών στοιχημάτων στη Δανία, η κυβέρνηση της Δανίας αποφάσισε να τροποποιήσει την εθνική νομοθεσία για τα τυχερά παιχνίδια και τα στοιχήματα και να αντικαταστήσει το υφιστάμενο μονοπωλιακό καθεστώς με ένα ρυθμιζόμενο και μερικώς απελευθερωμένο καθεστώς. Η απελευθέρωση θεωρήθηκε μεταξύ άλλων αναγκαία για να τηρηθεί το δίκαιο της ΕΕ και να αντιμετωπιστεί η απειλή από τα παράνομα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια που παρέχονται από φορείς τυχερών παιχνιδιών σε άλλες δικαιοδοσίες.
(8)
O κοινοποιούμενος νόμος για τους φόρους επί των τυχερών παιχνιδιών αποτελεί μέρος ενός πακέτου νόμων που θα απελευθερώσει την αγορά τυχερών παιχνιδιών (7). Σύμφωνα με το άρθρο 1 του νόμου για τα τυχερά παιχνίδια, ο γενικότερος στόχος αυτής της νέας μεταρρύθμισης του νόμου στον τομέα των τυχερών παιχνιδιών είναι:
-
να διατηρήσει σε μέτριο επίπεδο την κατανάλωση των τυχερών παιχνιδιών με χρήματα,
-
να προστατεύσει τους νέους ή άλλα ευάλωτα πρόσωπα από το να γίνουν αντικείμενο εκμετάλλευσης μέσω τυχερών παιχνιδιών ή να αναπτύξουν εθισμό στα τυχερά παιχνίδια,
-
να προστατεύσει τους παίκτες, διασφαλίζοντας ότι τα τυχερά παιχνίδια παρέχονται με λογικό, υπεύθυνο και διαφανή τρόπο και
-
να διασφαλίσει τη δημόσια τάξη και να εμποδίσει τα τυχερά παιχνίδια να χρησιμεύουν ως στήριγμα της εγκληματικότητας.
(9)
Από το νόμο για τα τυχερά παιχνίδια προκύπτει ότι «η παροχή ή η διοργάνωση τυχερών παιχνιδιών απαιτεί άδεια, εκτός εάν προβλέπεται διαφορετικά από τον παρόντα νόμο ή άλλη νομοθεσία.» Επιπλέον, η παροχή ή η διοργάνωση τυχερών παιχνιδιών υπόκειται σε φόρο (άρθρο 1 του νόμου για τους φόρους επί των τυχερών παιχνιδιών).
(10)
Σύμφωνα με τον ορισμό του άρθρου 5 του νόμου για τα τυχερά παιχνίδια, αυτά περιλαμβάνουν: i) λαχειοφόρους αγορές, ii) συνδυασμένα τυχερά παιχνίδια και iii) στοιχήματα.
(11)
Ως συνδυασμένα τυχερά παιχνίδια νοούνται οι «δραστηριότητες στις οποίες ένας συμμετέχων έχει την ευκαιρία να αποκομίσει ένα κέρδος και όπου η πιθανότητα κέρδους εξαρτάται από ένα συνδυασμό δεξιοτήτων και τύχης». Άρα τα συνδυασμένα τυχερά παιχνίδια περιλαμβάνουν τα τυχερά παιχνίδια που συχνά παρέχονται από καζίνο, όπως ρουλέτα, πόκερ, μπακαρά, μπλακτζάκ και παιχνίδια σε μηχανήματα παιχνιδιών που δίνουν κέρδη.
(12)
Στο άρθρο 5 του νόμου τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια ορίζονται ως «τυχερά παιχνίδια που διεξάγονται ανάμεσα σε ένα παίκτη και έναν φορέα τυχερών παιχνιδιών με χρήση επικοινωνίας εξ αποστάσεως». Στην ίδια διάταξη τα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις ορίζονται ως «τυχερά παιχνίδια που διεξάγονται μέσω φυσικής συνάντησης ενός παίκτη και ενός φορέα τυχερών παιχνιδιών ή αντιπροσώπου του φορέα τυχερών παιχνιδιών». Τα στοιχήματα ορίζονται ως «δραστηριότητες στις οποίες ένας συμμετέχων έχει την ευκαιρία να αποκομίσει ένα κέρδος και όπου συνάπτεται στοίχημα για το αποτέλεσμα μιας μελλοντικής περίστασης ή την πραγματοποίηση ενός μελλοντικού γεγονότος».
(13)
Σύμφωνα με το άρθρο 2-17 του νόμου για τους φόρους επί των τυχερών παιχνιδιών, τα ακόλουθα τυχερά παιχνίδια υπόκεινται σε φόρο: i) οι λαχειοφόροι αγορές, περιλαμβανομένου του εθνικού λαχείου και του κοινωφελούς λαχείου, ii) τα στοιχήματα, περιλαμβανομένων των τοπικών στοιχημάτων κοινού ταμείου, iii) τα καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις, iv) τα διαδικτυακά καζίνο v) τα μηχανήματα παιχνιδιών που δίνουν κέρδος σε αίθουσες παιχνιδιών και εστιατόρια, και vi) τα τυχερά παιχνίδια χωρίς ποντάρισμα.
(14)
Ο νόμος για τους φόρους επί των τυχερών παιχνιδιών θεσπίζει διαφορετικούς φορολογικούς συντελεστές για τα τυχερά παιχνίδια, ανάλογα με το αν παρέχονται σε διαδικτυακά καζίνο ή σε καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις.
(15)
Σύμφωνα με το άρθρο 10 του νόμου για τους φόρους επί των τυχερών παιχνιδιών, οι κάτοχοι άδειας παροχής τυχερών παιχνιδιών σε καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις πληρώνουν ένα βασικό φόρο 45 % επί των ακαθάριστων εσόδων τους από τυχερά παιχνίδια («BSI» - πονταρίσματα μείον κέρδη), μείον την αξία των μαρκών παιχνιδιού στο ταμείο φιλοδωρημάτων και έναν επιπλέον φόρο 30 % επί εκείνου του τμήματος της BSI (μείον την αξία των μαρκών παιχνιδιού στο ταμείο φιλοδωρημάτων) που υπερβαίνει τα 4 εκατ. DKK (υπολογιζόμενο μηνιαία) (8).
(16)
Σύμφωνα με το άρθρο 11 του νόμου για τους φόρους επί των τυχερών παιχνιδιών, οι κάτοχοι άδειας παροχής τυχερών παιχνιδιών σε διαδικτυακά καζίνο πληρώνουν φόρο 20 % επί της BSI τους.
(17)
Οι κάτοχοι άδειας παροχής τυχερών παιχνιδιών σε μηχανήματα παιχνιδιών που δίνουν κέρδος σε αίθουσες παιχνιδιών και εστιατόρια πληρώνουν φόρο 41 % επί της BSI τους. Για μηχανήματα παιχνιδιών τοποθετημένα σε εστιατόρια και αίθουσες παιχνιδιών πληρώνεται συμπληρωματικός φόρος 30 % επί εκείνου του τμήματος της BSI που υπερβαίνει τις 30 000 DKK και αντίστοιχα τις 250 000 DKK (9).
(18)
Όσον αφορά τα τέλη, ο αιτών σύμφωνα με το νόμο για τα τυχερά παιχνίδια κατά την υποβολή αίτησης για άδεια παροχής στοιχημάτων ή διαδικτυακών καζίνο καταβάλλουν τέλος 250 000 DKK (350 000 DKK, αν γίνεται αίτηση τόσο για στοιχήματα όσο και για καζίνο σε απευθείας σύνδεση) και ετήσιο τέλος μεταξύ 50 000 DKK και 1 500 000 DKK ανάλογα με το μέγεθος των εσόδων από τυχερά παιχνίδια.
(19)
Σύμφωνα με το νόμο για τα τυχερά παιχνίδια, οι φορείς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών πρέπει είτε να είναι εγκατεστημένοι στη Δανία είτε, εφόσον είναι εγκατεστημένοι σε άλλη χώρα της ΕΕ ή του ΕΟΧ, να έχουν διορίσει έναν εξουσιοδοτημένο αντιπρόσωπο (άρθρο 27).
3. ΑΙΤΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΗΣ ΚΙΝΗΣΗΣ ΤΗΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ
(20)
Η Επιτροπή κίνησε επίσημη διαδικασία έρευνας βάσει του άρθρου 108 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ κατά του εν λόγω μέτρου, διότι το μέτρο θα μπορούσε να σημαίνει κρατική ενίσχυση σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ.
(21)
Η Επιτροπή έκρινε ειδικότερα ότι το μέτρο θα μπορούσε να θεωρηθεί επιλεκτικό σύμφωνα με τη νομολογία. Υπενθύμισε ότι όταν πρέπει να αξιολογηθεί η επιλεκτικότητα ενός φορολογικού μέτρου, πρέπει να εξεταστεί αν το μέτρο ευνοεί ορισμένες επιχειρήσεις σε σχέση με άλλες επιχειρήσεις οι οποίες, έχοντας υπόψη το στόχο που επιδιώκεται με το εν λόγω μέτρο, βρίσκονται σε αντίστοιχη πραγματική και νομική κατάσταση (10).
(22)
Λαμβάνοντας υπόψη το χαρακτήρα των τυχερών παιχνιδιών που παρέχονται μέσω Διαδικτύου και σε επίγειες εγκαταστάσεις, την κοινωνική εμπειρία την οποία παρέχουν τα τυχερά παιχνίδια με αυτούς τους δύο τρόπους και τα κοινωνικοοικονομικά προφίλ των καταναλωτών, η Επιτροπή αμφέβαλλε κατά πόσον οι διαφορές ανάμεσα στα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια και τα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις ήταν αρκετά μεγάλες, ώστε τα τυχερά παιχνίδια νομικά και αντικειμενικά να μην μπορούν να θεωρηθούν συγκρίσιμα όσον αφορά τη φορολογική μεταχείριση αυτών σύμφωνα με το νόμο για τους φόρους επί των τυχερών παιχνιδιών.
(23)
Εκείνη τη στιγμή της διαδικασίας η Επιτροπή θεώρησε επιπλέον ότι αν το μέτρο θεωρείτο άμεσα επιλεκτικό, οι δανικές αρχές δεν θα είχαν αποδείξει ότι το μέτρο θα μπορούσε να δικαιολογηθεί με τη λογική του φορολογικού συστήματος.
(24)
Οι δανικές αρχές σε αυτό το πλαίσιο υποστήριξαν ότι ο φόρος επί των διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών αντικατόπτριζε την απαιτούμενη ισορροπία ανάμεσα αφενός στο να ληφθεί υπόψη ο στόχος της δανικής νομοθεσίας για τα τυχερά παιχνίδια να προστατεύει τους παίκτες και αφετέρου στην ανάγκη να μπορεί να αντιμετωπίζεται ο ανταγωνισμός από διαδικτυακούς φορείς που είναι εγκατεστημένοι σε χώρες όπου οι φόροι είναι χαμηλότεροι.
(25)
Όσον αφορά την παραπομπή των δανικών αρχών στο γενικότερο στόχο του νόμου για τα τυχερά παιχνίδια (βλέπε σημείο 8), ήταν επίσης θέση της Επιτροπής ότι οι αυτοί στόχοι φαίνονταν να έχουν γενικό χαρακτήρα και κρίθηκε ότι βρίσκονταν εκτός του φορολογικού συστήματος. Η νομολογία προβλέπει ότι μπορούν να επιβληθούν μόνο εγγενείς στόχοι του φορολογικού συστήματος και η Επιτροπή δεν έκρινε ότι οι δανικές αρχές είχαν τεκμηριώσει σε επαρκή βαθμό τον ισχυρισμό τους ότι το εν λόγω φορολογικό μέτρο δικαιολογείτο από τη λογική του φορολογικού συστήματος.
(26)
Η Επιτροπή έκρινε επίσης ότι ο κοινοποιούμενος νόμος συνεπάγετο φορολογικό πλεονέκτημα παρεχόμενο με τη βοήθεια κρατικών πόρων, αφού μέσω της παραίτησης από φορολογικά έσοδα παρείχετο όφελος με τη μορφή ενός σημαντικά χαμηλότερου φόρου για τους φορείς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών. Επιπλέον το μέτρο, εφόσον δίνει ένα ιδιαίτερο οικονομικό πλεονέκτημα στους διαδικτυακούς φορείς που ασκούν δραστηριότητες στη Δανία, θα μπορούσε να επηρεάσει τις συναλλαγές στην εσωτερική αγορά και να στρεβλώσει τον ανταγωνισμό.
(27)
Τέλος, η Επιτροπή εξέφρασε αμφιβολίες για το κατά πόσον το κοινοποιούμενο μέτρο υπαγόταν σε κάποια από τις εξαιρέσεις του άρθρου 107 παράγραφοι 2 και 3 της ΣΛΕΕ.
4. ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΩΝ ΔΑΝΙΚΩΝ ΑΡΧΩΝ
(28)
Οι δανικές αρχές απέστειλαν με την επιστολή της 14ης Ιανουαρίου 2011 τις παρατηρήσεις τους για την απόφαση της Επιτροπής να κινήσει τη διαδικασία.
(29)
Οι δανικές αρχές στην κοινοποίηση του μέτρου επέμειναν, με παραπομπή σε ένα κατάλογο πραγματικών και οικονομικών διαφορών μεταξύ των διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών και των τυχερών παιχνιδιών σε επίγειες εγκαταστάσεις, ότι τα διαδιαδικτυακά τυχερά παιχνίδια πρέπει να θεωρούνται δραστηριότητα που είναι διαφορετική από τα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις.
(30)
Σύμφωνα με τις δανικές αρχές, το λογισμικό που χρησιμοποιείται σε ορισμένα ηλεκτρονικά τυχερά παιχνίδια που παρέχονται στα καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις δεν είναι το ίδιο με εκείνο που χρησιμοποιείται στα διαδικτυακά καζίνο. Πέραν από το ότι οι πλατφόρμες και οι προμηθευτές δεν είναι οι ίδιοι, υπάρχει μια σημαντική διαφορά μεταξύ αυτών των ηλεκτρονικών τυχερών παιχνιδιών, αφού είναι απαραίτητη η φυσική παρουσία των παικτών για να μπορούν να παίζουν στα καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις. Μια τέτοια φυσική παρουσία συνεπάγεται διάφορες δαπάνες (π.χ. δαπάνες μεταφοράς, πληρωμή εισόδου και γκαρνταρόμπας καθώς και δαπάνες για τρόφιμα και ποτά) οι οποίες δεν προκύπτουν σε σχέση με τα διαδιαδικτυακά τυχερά παιχνίδια.
(31)
Άποψη των δανικών αρχών ήταν ότι το γεγονός ότι ορισμένα κράτη μέλη εξακολουθούν να απαγορεύουν τα διαδιαδικτυακά τυχερά παιχνίδια, αλλά επιτρέπουν τα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις αντανακλά τις διαφορές στην παροχή των δύο τύπων τυχερών παιχνιδιών.
(32)
Οι δανικές αρχές υποστήριξαν επιπλέον ότι η Επιτροπή στην εκτίμησή της δεν έλαβε υπόψη τα συμπεράσματα της έρευνας της Επιτροπής του 2006 για τις υπηρεσίες τυχερών παιχνιδιών στην εσωτερική αγορά της ΕΕ [«Study of Gambling Services in the Internal Market of the European Union» (11)], βάσει της οποίας τα διαδικτυακά καζίνο και τα καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις πρέπει να θεωρούνται χωριστές αγορές.
(33)
Οι δανικές αρχές υπογράμμισαν επίσης ότι η Επιτροπή στην εκτίμησή της εστιάζεται μόνο σε καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις και δεν λαμβάνει υπόψη το γεγονός ότι είναι τοποθετημένα μηχανήματα παιχνιδιών (δηλαδή κουλοχέρηδες, αλλά όχι ρουλέτες, μπλακτζάκ, πόκερ κ.λπ.) σε εστιατόρια και αίθουσες τυχερών παιχνιδιών σε επίγειες εγκαταστάσεις.
(34)
Όσον αφορά την αιτιολόγηση του μέτρου βάσει της λογικής του φορολογικού συστήματος, οι δανικές αρχές αναφέρουν ότι η Επιτροπή έχει πιθανώς παρερμηνεύσει το στόχο του κοινοποιούμενου μέτρου. Στόχος του μέτρου δεν είναι να προστατεύσει τη δανική βιομηχανία τυχερών παιχνιδιών από το διεθνή ανταγωνισμό, αλλά να ικανοποιήσει τους τέσσερις στόχους που ορίζονται στη νομοθεσία (να διατηρήσει σε μέτριο επίπεδο την κατανάλωση των τυχερών παιχνιδιών με χρήματα, να προστατεύσει τους νέους ή άλλα ευάλωτα πρόσωπα από το να γίνουν αντικείμενο εκμετάλλευσης μέσω τυχερών παιχνιδιών ή να αναπτύξουν εθισμό στα τυχερά παιχνίδια, να προστατεύσει τους παίκτες, διασφαλίζοντας ότι τα τυχερά παιχνίδια παρέχονται με λογικό, υπεύθυνο και διαφανή τρόπο και να διασφαλίσει τη δημόσια τάξη και να εμποδίσει τα τυχερά παιχνίδια να χρησιμεύουν ως στήριγμα της εγκληματικότητας).
(35)
Όσον αφορά τους διαφορετικούς φορολογικούς συντελεστές για τα διαδιαδικτυακά τυχερά παιχνίδια και τα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις, οι δανικές αρχές εξηγούν ότι βρίσκονται σε δίλημμα νομοθεσίας και ελέγχου. Από τη μία πλευρά δεν μπορούν πλέον να διατηρούν τη σημερινή μονοπωλιακή κατάσταση και να αναβάλλουν την απελευθέρωση της αγοράς των διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών. Από την άλλη πλευρά, η καθιέρωση ενιαίου επιπέδου φορολογίας για τα διαδιαδικτυακά τυχερά παιχνίδια και τα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις θα υπονομεύσει τους στόχους της πολιτικής της κυβέρνησης σε αυτό τον τομέα.
(36)
Οι δανικές αρχές υποστήριξαν συγκεκριμένα ότι ο καθορισμός ενός ενιαίου επιπέδου φορολογίας σε όλα τα τυχερά παιχνίδια θα οδηγούσε σε ασυνεπείς λύσεις, ανεξάρτητα από το επιλεγμένο μοντέλο φορολογίας. Αν οι δανικές αρχές επέλεγαν ένα μοντέλο βασισμένο σε χαμηλό φόρο 20 % για όλα τα τυχερά παιχνίδια, αυτό θα ήταν ένα ισχυρό κίνητρο για να παίζουν οι καταναλωτές σε καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις, πράγμα που θα ήταν ασύμβατο με το γενικότερο ζήτημα της προστασίας των καταναλωτών.
(37)
Αντίθετα, ένα μοντέλο βασισμένο σε υψηλότερο φόρο από εκείνον που ισχύει για τα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις θα εμπόδιζε τους διαδικτυακούς φορείς να υποβάλουν αίτηση για άδεια παροχής τυχερών παιχνιδιών από τη Δανία, δηλαδή θα αντίβαινε το στόχο απελευθέρωσης του νόμου. Ταυτόχρονα αυτό θα ήταν ασυμβίβαστο με το γενικότερο ζήτημα της προστασίας των καταναλωτών, αφού δεν θα ήταν δυνατό να διεξάγεται αποτελεσματικός έλεγχος των διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών.
(38)
Οι δανικές αρχές για να υποστηρίξουν τη άποψή τους απέστειλαν ένα σημείωμα στις 6 Μαρτίου 2010 από το Υπουργείο Φορολογίας προς τους πολιτικούς εισηγητές των κομμάτων στο δανικό κοινοβούλιο σχετικά με τον καθορισμό του επιπέδου φορολογίας (12). Σύμφωνα με το σημείωμα, η τρέχουσα φορολογική διάκριση θεωρείται αποτέλεσμα μιας εξισορρόπησης ανάμεσα αφενός στη διασφάλιση της τήρησης του νόμου και αφετέρου στη μεγιστοποίηση των φορολογικών εσόδων και τη διατήρηση της κατανάλωσης τυχερών παιχνιδιών σε μέτριο επίπεδο.
(39)
Σύμφωνα με τις δανικές αρχές, σε αυτό το πλαίσιο πρέπει επίσης να ληφθεί υπόψη ο διεθνής ανταγωνισμός και ο παγκόσμιος χαρακτήρας της βιομηχανίας διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών. Οι δανικές αρχές παραπέμπουν σε αυτό το πλαίσιο στην έρευνα του 2006 σχετικά με τις υπηρεσίες τυχερών παιχνιδιών στην εσωτερική αγορά της ΕΕ («Study of Gambling Services in the Internal Market of the European Union»), σύμφωνα με την οποία το κόστος των φορέων κατά την παροχή τυχερών παιχνιδιών από μια δεδομένη χώρα δεν πρέπει να υπερβαίνει το κόστος κατά την παροχή τυχερών παιχνιδιών από το εξωτερικό, ούτως ώστε από την άποψη του καταναλωτή και του παροχέα να γίνεται πιο ελκυστικό να παίζουν και να παρέχουν τυχερά παιχνίδια εντός της δικαιοδοσίας της εν λόγω χώρας (13).
(40)
Επιπλέον οι δανικές αρχές δεν θεώρησαν ότι η αρχή που καθιερώθηκε από την απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση Salzgitter και σημαίνει ότι η Επιτροπή δεν πρέπει να συγκρίνει το κοινοποιούμενο επίπεδο φορολογίας με τα επίπεδα φορολογίας στα άλλα κράτη μέλη, όταν αξιολογεί κατά πόσον το κοινοποιούμενο μέτρο συνιστά κρατική ενίσχυση (14), είναι ουσιώδης σε σχέση με τον κοινοποιούμενο νόμο, αφού η φορολογική διάκριση των τυχερών παιχνιδιών σε επίγειες εγκαταστάσεις και των διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών βασίζεται μόνο σε εθνικά φορολογικά ζητήματα. Η κυβέρνηση της Δανίας δεν έλαβε υπόψη τους ισχύοντες φορολογικούς συντελεστές σε άλλα κράτη μέλη για να ενισχύσει την ανταγωνιστική θέση της δανικής βιομηχανίας τυχερών παιχνιδιών, αλλά απλά επιθυμούσε να βρει την κατάλληλη ισορροπία σε σχέση με τους τέσσερις προαναφερθέντες στόχους του κοινοποιούμενου νόμου.
(41)
Οι δανικές αρχές ανέφεραν επίσης ότι η Επιτροπή παρερμήνευσε την απόφαση Salzgitter, διότι δεν τη θεώρησε ως βάση για την αξιολόγηση του επιλεκτικού χαρακτήρα του κοινοποιούμενου μέτρου, αλλά αντιθέτως για την εξέταση του αν η επιλεκτικότητα του κοινοποιούμενου μέτρου θα μπορούσε να θεωρηθεί δικαιολογημένη.
(42)
Οι δανικές αρχές για τους προαναφερόμενους λόγους θεωρούν ότι το προτεινόμενο φορολογικό μέτρο, εφόσον αξιολογηθεί ότι είναι επιλεκτικό, πρέπει να θεωρηθεί δικαιολογημένο βάσει της λογικής του φορολογικού συστήματος.
5. ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΕΝΔΙΑΦΕΡΟΜΕΝΩΝ ΜΕΡΩΝ
(43)
Η Επιτροπή έλαβε παρατηρήσεις από 17 ενδιαφερόμενα μέρη, περιλαμβανομένων των προσφευγόντων. Επτά από αυτά ήταν σύλλογοι (15), επτά ήταν επιχειρήσεις (16) και τρία ήταν κράτη μέλη (17).
(44)
Όσον αφορά την επιλεκτικότητα του μέτρου, ορισμένα ενδιαφερόμενα μέρη ισχυρίζονται ότι τα διαδικτυακά καζίνο και τα καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις δεν βρίσκονται σε συγκρίσιμη πραγματική και νομική κατάσταση, διότι αυτές οι επιχειρήσεις δεν λειτουργούν στην ίδια αγορά και ότι γι’ αυτό το λόγο το φορολογικό μέτρο δεν διαφέρει από το γενικό φορολογικό σύστημα. Συνεπώς το φορολογικό μέτρο δεν πρέπει να θεωρείται επιλεκτικό.
(45)
Τα ενδιαφερόμενα μέρη προς υποστήριξη αυτής της άποψης αναφέρουν ότι υπάρχει μια σημαντική διαφορά στα προϊόντα που παρέχουν τα καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις και τα διαδικτυακά καζίνο. Οι δραστηριότητες τις οποίες παρέχουν τα καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις είναι κοινωνική εμπειρία, όπου η συζήτηση, το στυλ και ο περίγυρος αποτελούν σημαντικό μέρος της εμπειρίας του παιχνιδιού, σε αντίθεση με τα διαδιαδικτυακά τυχερά παιχνίδια. Επιπλέον τα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις πρέπει να θεωρούνται μέρος μιας συνολικής εμπειρίας ψυχαγωγίας, η οποία συμπληρώνεται από άλλες δραστηριότητες, μεταξύ άλλων εστιατόριο, μπαρ, συνεδριακές εγκαταστάσεις και ξενοδοχείο.
(46)
Αυτά τα ενδιαφερόμενα μέρη υποστηρίζουν επιπλέον ότι τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια και τα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις δεν ενέχουν τον ίδιο κίνδυνο ανάπτυξης εθισμού. Αυτή η στάση υποστηρίζεται από τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου, η οποία ορίζει ότι «τα τυχερά παιχνίδια μέσω του Διαδικτύου […] μπορεί να αποδειχθεί ότι αποτελούν πηγή κινδύνων διαφορετικής φύσης και μεγαλύτερης σημασίας όσον αφορά την προστασία των καταναλωτών» (18). Γίνεται επίσης παραπομπή στη μελέτη των τυχερών παιχνιδιών, την οποία διεξήγαγε το Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), σύμφωνα με την οποία τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια αποτελούν πραγματικό κίνδυνο ανάπτυξης εθισμού, ο οποίος πρέπει να αντιμετωπιστεί με τη βοήθεια μιας ρυθμιζόμενης αγοράς των διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών.
(47)
Ορισμένα ενδιαφερόμενα μέρη ανέφεραν επίσης ότι η αγορά τυχερών παιχνιδιών είναι υποδιαιρεμένη ανά κανάλι διανομής, πράγμα που θα πρέπει να αποτελεί καθοριστική βάση για τη διάκριση ανάμεσα στις διάφορες αγορές σε αυτό τον τομέα. Σε αυτό το πλαίσιο παραπέμπουν σε μια γνώμη της γαλλικής αρχής ανταγωνισμού της 20ής Ιανουαρίου 2011, από την οποία προκύπτει ότι μπορεί να γίνει διάκριση ανάμεσα στα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια και τα τυχερά παιχνίδια σε λέσχες ή εγκαταστάσεις (20).
(48)
Ορισμένα ενδιαφερόμενα μέρη επισήμαναν επίσης ότι οι φορείς εκμετάλλευσης με επίγειες εγκαταστάσεις υπόκεινται σε περιορισμένο ανταγωνισμό εντός της συγκεκριμένης γεωγραφικής περιοχής, όπου παρέχουν τα τυχερά παιχνίδια τους. Αντίθετα οι διαδικτυακοί φορείς είναι σε έντονο ανταγωνισμό με άλλους διαδικτυακούς φορείς. Επειδή τα προϊόντα τυχερών παιχνιδιών σε καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις είναι συνδεδεμένα με ένα φυσικό τόπο, οι πελάτες είναι υποχρεωμένοι να μετακινηθούν προς αυτό τον τόπο. Στη Δανία λειτουργούν καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις μόνο σε έξι τόπους. Αντίθετα τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια παρέχουν στους παίκτες πρόσβαση σε μια μεγάλη σειρά δυνατοτήτων τυχερών παιχνιδιών από διάφορους διεθνείς φορείς. Ο έντονος ανταγωνισμός ανάμεσα στα διαδικτυακά καζίνο εντείνεται ακόμη περισσότερο λόγω των εξειδικευμένων ιστοτόπων που συγκρίνουν την προσφορά των διάφορων διαδικτυακών φορέων και λόγω πολυάριθμων μπλογκ και φόρουμ που δίνουν στους παίκτες τη δυνατότητα να συγκρίνουν τα προϊόντα, τις τιμές και τις υπηρεσίες των διαδικτυακών φορέων.
(49)
Αυτά τα ενδιαφερόμενα μέρη επισημαίνουν ταυτόχρονα ότι τα κέρδη στα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια είναι σημαντικά χαμηλότερα από ότι στα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις, λόγω του έντονου ανταγωνισμού ανάμεσα στους διαδικτυακούς φορείς και διότι δεν υπάρχει αντίστοιχος ανταγωνισμός ανάμεσα στα καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις. Γι’ αυτό τα κέρδη των διαδικτυακών καζίνο μετρημένα σε σχέση με το ποσοστό επιστροφής, δηλαδή το ποσοστό των πονταρισμάτων που επιστρέφονται στους πελάτες, είναι σημαντικά χαμηλότερα. Επιπλέον τα καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις μπορούν να παρέχουν επίσης άλλα προϊόντα τα οποία δεν διατίθενται σε διαδικτυακό περιβάλλον και να επιτυγχάνουν κέρδη από αυτά, π.χ. ξενοδοχείο-καζίνο, μπαρ και εστιατόριο. Επειδή οι φορείς τυχερών παιχνιδιών με επίγειες εγκαταστάσεις μπορούν με αυτό τον τρόπο να επιτυγχάνουν υψηλότερο εισόδημα από τυχερά παιχνίδια από ότι οι διαδικτυακοί φορείς, η διαφορά φόρου μπορεί να θεωρηθεί δικαιολογημένη σύμφωνα με την αρχή για την «οικονομική δυνατότητα πληρωμής» που προβλέπει ότι εκείνοι που αντέχουν υψηλότερη φορολογική επιβάρυνση πρέπει να πληρώνουν υψηλότερους φόρους.
(50)
Εκτός από τα παραπάνω επιχειρήματα, ορισμένα από τα ενδιαφερόμενα μέρη αναφέρουν επίσης την άποψη ότι, ακόμη και αν γινόταν η εκτίμηση ότι το δανικό μέτρο είναι επιλεκτικό, θα ήταν δικαιολογημένο με παραπομπή στο χαρακτήρα και τη διαχείριση του φορολογικού συστήματος. Ο στόχος των διαφορετικών φορολογικών συντελεστών της Δανίας ήταν να διασφαλίσουν ότι οι διαδικτυακοί φορείς θα κάνουν αίτηση για δανική άδεια και στο εξής θα πληρώνουν φόρο στη Δανία και ταυτόχρονα να διασφαλίσουν το σεβασμό της προστασίας του καταναλωτή, όπως ορίζεται στη δανική νομοθεσία για τα τυχερά παιχνίδια.
(51)
Ορισμένα από τα ενδιαφερόμενα μέρη παρέπεμψαν σε αυτό το πλαίσιο στην ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις στα μέτρα που σχετίζονται με την άμεση φορολογία των επιχειρήσεων (21), από την οποία προκύπτει ότι ο στόχος ενός φορολογικού συστήματος είναι η συλλογή εσόδων για τη χρηματοδότηση των κρατικών δαπανών. Βάσει αυτών δεν πιστεύουν ότι ο στόχος της βελτιστοποίησης των φορολογικών εσόδων από την παροχή διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών σε Δανούς θα εκπληρωθεί με ένα φορολογικό συντελεστή που είναι υψηλότερος από εκείνον που ορίζεται στον κοινοποιούμενο νόμο για τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια.
(52)
Σε αντίθεση με τα προαναφερόμενα επιχειρήματα, άλλα ενδιαφερόμενα μέρη - κυρίως οι φορείς τυχερών παιχνιδιών σε επίγειες εγκαταστάσεις - υπέβαλαν σχόλια εναντίον της στάσης των δανικών αρχών.
(53)
Αυτά τα ενδιαφερόμενα μέρη αναφέρουν στην ουσία ότι το δανικό φορολογικό σύστημα πρέπει να θεωρείται επιλεκτικό, διότι συνεπάγεται διαφορετική φορολογική μεταχείριση δύο ομάδων επιχειρήσεων οι οποίες, υπό το φως του σκοπού του μέτρου, βρίσκονται σε νομική και πραγματική συγκρίσιμη κατάσταση. Αυτά τα μέρη υποστηρίζουν ότι τα διαδικτυακά καζίνο και τα καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις ασκούν ανταγωνιστικές δραστηριότητες στην ίδια αγορά και κατά συνέπεια βρίσκονται σε συγκρίσιμη κατάσταση.
(54)
Τα ενδιαφερόμενα μέρη αναφέρουν, προς υποστήριξη αυτού, ότι τα τυχερά παιχνίδια τα οποία παρέχουν καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις και διαδικτυακά καζίνο, είναι παρόμοια. Οι κανόνες για τα τυχερά παιχνίδια καζίνο μπορεί να λεχθεί ότι είναι οι ίδιοι και η εικονική αλληλεπίδραση με κρουπιέρηδες και άλλους διαδικτυακούς παίκτες μπορούν να συγκριθούν με την πραγματική αλληλεπίδραση σε καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις. Οι παραγωγοί μηχανημάτων παιχνιδιών με επίγειες εγκαταστάσεις θα παράγουν τα ίδια μοντέλα για διαδικτυακή χρήση και για χρήση σε επίγειες εγκαταστάσεις. Άρα από τεχνική άποψη τα τυχερά παιχνίδια καζίνο που παρέχονται μέσω Διαδικτύου και σε φυσικούς τόπους θα είναι πανομοιότυπα, όσον αφορά τις τεχνολογικές πλατφόρμες, περιγραφές, λειτουργίες, μορφότυπους και παραμέτρους.
(55)
Τα ενδιαφερόμενα μέρη υποστήριξαν επίσης ότι υπάρχει σύμπτωση ανάμεσα στα προφίλ των καταναλωτών για τα διαδικτυακά καζίνο και τα καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις. Γι’ αυτό το λόγο το ζήτημα των καταναλωτών δεν πρέπει να χρησιμοποιείται ως σημαντικό επιχείρημα προς υποστήριξη του να γίνεται διάκριση ανάμεσα στα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια και τα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις.
(56)
Ορισμένα ενδιαφερόμενα μέρη δεν θεωρούν ότι τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια πρέπει να θεωρούνται δραστηριότητα διαφορετική από τα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις, αλλά απλά ως ένα άλλο κανάλι για την παροχή τυχερών παιχνιδιών.
(57)
Τα ενδιαφερόμενα μέρη πιστεύουν, σε συνέχεια των παραπάνω επιχειρημάτων, ότι η παρούσα αγορά τυχερών παιχνιδιών πρέπει να θεωρείται ενιαία αγορά που γνωρίζει μια σημαντική ανάπτυξη που χαρακτηρίζεται από το ότι ένας μεγάλος αριθμός παικτών μετακινούνται από καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις σε διαδικτυακά καζίνο. Μπορεί να υπάρχουν πολλοί λόγοι γι’ αυτή την πρόσφατη εξέλιξη, μεταξύ άλλων η συνεχής διάδοση του Διαδικτύου, το χαμηλό κόστος λειτουργίας των διαδικτυακών καζίνο σε όλα τα επίπεδα (εγκαταστάσεις, προσωπικό και τα σταθερά έξοδα), η δυνατότητα των διαδικτυακών καζίνο να παρέχουν απεριόριστη πρόσβαση σε διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια οπουδήποτε καθ’ όλο το εικοσιτετράωρο, λόγω της διαρκούς ανάπτυξης νέων τεχνολογιών.
(58)
Τα ενδιαφερόμενα μέρη προβλέπουν ότι αυτή η μετατόπιση μεριδίων της αγοράς από τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις σε διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια θα συνεχιστεί και στο μέλλον, λαμβάνοντας υπόψη τη γρήγορη τεχνολογική ανάπτυξη, τις επιχειρηματικές ιδέες και τη διείσδυση στην αγορά, που είναι χαρακτηριστικά του ηλεκτρονικού εμπορίου και έχουν καταστήσει αυτό το τμήμα των τυχερών παιχνιδιών ιδιαίτερα δυναμικό και ευέλικτο. Σε αυτό το πλαίσιο παραπέμπουν επίσης στη γνώμη του γενικού εισαγγελέα Bot στην υπόθεση της Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), όπου αναφέρεται ότι η επίδραση των νέων μέσων επικοινωνίας σημαίνει ότι τα παιχνίδια τύχης και τα παιχνίδια επί χρήμασι, τα οποία προηγουμένως θα μπορούσαν να διεξαχθούν μόνο σε ορισμένους χώρους, τώρα μπορούν να παίζονται οποτεδήποτε και οπουδήποτε χάρη στην ανάπτυξη νέων τεχνολογιών, όπως τηλέφωνα, διαδραστική τηλεόραση και Διαδίκτυο.
(59)
Παραπέμπουμε επίσης στην έρευνα της Επιτροπής του 2006 για τις υπηρεσίες τυχερών παιχνιδιών στην εσωτερική αγορά (23). Σύμφωνα με αυτή την έρευνα τα τυχερά παιχνίδια σε καζίνο στο μέλλον θα βασίζονται όλο και περισσότερο σε διακομιστή, καθώς τα μηχανήματα παιχνιδιών θα αποτελούνται όλο και περισσότερο από λογισμικό παιχνιδιών που μπορεί να μεταφορτώνεται από το Διαδίκτυο (24). Αυτή η εξέλιξη θα χαρακτηρίζεται από την ανάπτυξη νέων υβριδικών εγκαταστάσεων τυχερών παιχνιδιών.
(60)
Τα ενδιαφερόμενα μέρη καταλήγουν στο συμπέρασμα, με βάση το προαναφερόμενο επιχείρημα, ότι το μέτρο είναι επιλεκτικό, αφού τα διαδικτυακά καζίνο και τα καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις ασκούν μια μορφή δραστηριότητας που είναι νομικά και αντικειμενικά συγκρίσιμη. Αυτή η επιλεκτικότητα δεν μπορεί επιπλέον να δικαιολογηθεί από τη λογική του φορολογικού συστήματος Επίσης δεν πιστεύουν ότι η εισαγωγή ενός υψηλότερου φόρου θα εμπόδιζε τους διαδικτυακούς φορείς να υποβάλλουν αίτηση για άδεια στη Δανία.
(61)
Επίσης η παραπομπή της Δανίας στα εθνικά φορολογικά συστήματα άλλων κρατών μελών ως αιτιολόγηση για την ανάγκη να μπορούν να προσελκύονται διαδικτυακά καζίνο δεν είναι ουσιώδης, δεδομένου ότι δεν υπάρχει πάγια νομολογία που να ορίζει ότι η αιτιολόγηση πρέπει να βασίζεται μόνο στα εθνικά φορολογικά συστήματα (25). Το επιχείρημα των δανικών αρχών ότι η μείωση του φόρου που ισχύει για ορισμένες επιχειρήσεις είναι απαραίτητη για την αύξηση του ανταγωνισμού στην αγορά είναι ένα επιχείρημα που έχει απορριφθεί επανειλημμένα στη νομολογία.
6. ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΗΣ ΔΑΝΙΑΣ ΣΤΙΣ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΩΝ ΕΝΔΙΑΦΕΡΟΜΕΝΩΝ ΜΕΡΩΝ
(62)
Οι δανικές αρχές εμμένουν στην άποψη ότι το κοινοποιούμενο μέτρο δεν είναι επιλεκτικό και δεν αποτελεί κρατική ενίσχυση και επισημαίνουν ότι όλες οι χώρες που έχουν υποβάλει παρατηρήσεις υποστηρίζουν τη γνώμη τους ότι από νομική άποψη είναι απαραίτητο να γίνεται διάκριση ανάμεσα στα διαδικτυακά καζίνο και τα καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις.
(63)
Επισημαίνουν επίσης ότι η μέθοδος που χρησιμοποιείται για τον ορισμό της σχετικής αγοράς, σύμφωνα με τα άρθρα 101 και 102 της ΣΛΕΕ, αφορά τις ιδιωτικές επιχειρήσεις και βασίζεται σε μια αξιολόγηση της δυνατότητας υποκατάστασης του προϊόντος, από την άποψη της προσφοράς και της ζήτησης και ως εκ τούτου δεν πρέπει να εφαρμόζεται σε σχέση με την αξιολόγηση των κρατικών ενισχύσεων. Η χρήση μιας τέτοιας μεθόδου θα υπερέβαινε το πεδίο εφαρμογής των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις, οι οποίοι στην εν προκειμένω περίπτωση εφαρμόζονται στα κυριαρχικά δικαιώματα ενός κράτους μέλους στον τομέα των φόρων και των εισφορών.
(64)
Κατά την άποψή τους πρέπει να γίνεται διάκριση ανάμεσα στα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια και τα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις. Σε αυτό το πλαίσιο παραπέμπουν μεταξύ άλλων στη στάση της Επιτροπής σε υποθέσεις συγχωνεύσεων, όπου τα μηχανήματα παιχνιδιών (μηχανήματα τζάκποτ, κουλοχέρηδες και μηχανήματα παιχνιδιών με μετρητά και αντίστοιχα μάρκες) αποτελούν χωριστή αγορά προϊόντος (26). Αναφέρουν μεταξύ άλλων επίσης μια απόφαση που ελήφθη από τη γαλλική αρχή ανταγωνισμού, η οποία ορίζει ότι το πόκερ σε επίγειες εγκαταστάσεις δεν περιλαμβάνεται στην ίδια αγορά με το διαδικτυακό πόκερ, διότι το πόκερ σε επίγειες εγκαταστάσεις απαιτεί προσωπικό αυτοέλεγχο, παρακολούθηση των άλλων παικτών και συχνά μεγαλύτερα πονταρίσματα και συνεπάγεται γεωγραφικό περιορισμό (27). Γίνεται επίσης παραπομπή σε μια απόφαση συγχώνευσης που ελήφθη από το British Office of Fair Trading, όπου γίνεται διάκριση ανάμεσα αφενός σε εξουσιοδοτημένα περίπτερα τυχερών παιχνιδιών που παρέχουν στοιχήματα και αφετέρου σε στοιχήματα που παρέχονται μέσω τηλεφώνου και Διαδικτύου (28).
(65)
Όσον αφορά τις διαφορές στις αγορές προϊόντων, οι δανικές αρχές επισημαίνουν ότι πολλά από τα ενδιαφερόμενα μέρη αναφέρουν ότι παρέχονται άλλες και σημαντικά ακριβότερες υπηρεσίες σε εγκαταστάσεις τυχερών παιχνιδιών. Οι αρχές της Δανίας εμμένουν από κοινωνιολογική άποψη στο ότι οι διαδικτυακοί παίκτες και οι παίκτες σε επίγειες εγκαταστάσεις έχουν διαφορετικά καταναλωτικά χαρακτηριστικά, πράγμα που αναφέρεται επίσης στη νέα Πράσινη Βίβλο της Επιτροπής της 24/03/2011 για τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια στην εσωτερική αγορά, όπου αναφέρεται ότι οι διαδικτυακοί παίκτες έχουν διαφορετικό προφίλ από τους παραδοσιακούς επισκέπτες των καζίνο και τους πελάτες περιπτέρων τυχερών παιχνιδιών (29).
(66)
Οι δανικές αρχές επαναλαμβάνουν επίσης ότι το ποσοστό απόδοσης των διαδικτυακών φορέων είναι σημαντικά υψηλότερο, λόγω του χαμηλότερου κόστους λειτουργίας τους. Επίσης επισημαίνουν ότι οι διαφορές ανάμεσα στα διαδικτυακά καζίνο και τα καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις εκφράζονται μεταξύ άλλων με τη μορφή τεχνικών πτυχών του χρησιμοποιούμενου λογισμικού, διαφορετικών κανόνων για την απόκτηση της άδειας και της δεσπόζουσας θέσης των καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις σε τοπικό επίπεδο.
(67)
Οι δανικές αρχές αμφισβητούν επίσης την ερμηνεία που δίνουν ορισμένα ενδιαφερόμενα μέρη στην παραπάνω γνώμη του γενικού εισαγγελέα Bot στην υπόθεση της Liga Portuguesa. Επισημαίνουν ότι αυτή η γνώμη, η οποία εκδόθηκε σε σχέση με μια υπόθεση σχετικά με την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, είναι σύμφωνη με την άποψη ότι οι φορείς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών βρίσκονται σε διαφορετική νομική και πραγματική κατάσταση από ότι οι φορείς τυχερών παιχνιδιών με επίγειες εγκαταστάσεις.
(68)
Οι δανικές αρχές αναγνωρίζουν ωστόσο ότι ορισμένοι τύποι διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών εξακολουθούν να αποτελούν άλλη μορφή πώλησης, π.χ. στοιχήματα.
(69)
Όσον αφορά τους στόχους του κοινοποιούμενου νόμου, οι δανικές αρχές απορρίπτουν το επιχείρημα ορισμένων ενδιαφερόμενων μερών ότι ο κοινοποιούμενος νόμος θα έπρεπε να αποσκοπεί στην προσέλκυση ξένων φορέων τυχερών παιχνιδιών. Στόχος της κυβέρνησης είναι εκείνοι που υπάγονται στο νόμο για τους φόρους επί των τυχερών παιχνιδιών. Επιπλέον ο γενικότερος στόχος του νέου νόμου παραμένει αμετάβλητος, δηλαδή η δημιουργία εσόδων από τα τυχερά παιχνίδια όπως και οποιαδήποτε άλλη αντίστοιχη διευθέτηση για τη συλλογή των εσόδων για τη χρηματοδότηση του κρατικού προϋπολογισμού.
(70)
Οι δανικές αρχές προσχωρούν στην άποψη ορισμένων ενδιαφερόμενων μερών ότι η ικανότητα πληρωμής του φορολογουμένου θα μπορούσε να θεωρηθεί έγκυρη αιτιολόγηση. Η ικανότητα πληρωμής του διαδικτυακού φορέα στην εν προκειμένω περίπτωση θα είναι οπωσδήποτε σημαντικά μικρότερη.
(71)
Τέλος, οι δανικές αρχές επισημαίνουν ότι το φορολογικό σύστημά τους για διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια έχει σχεδιαστεί για να διασφαλίζει τα υψηλότερα δυνατά έσοδα. Ο χαμηλότερος φόρος για διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια αντικατοπτρίζει την ανάγκη να σταθμιστούν οι τέσσερις στόχοι που ορίζονται στον κοινοποιούμενο νόμο με την ανάγκη να μεγιστοποιηθούν τα φορολογικά έσοδα.
7. ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΟΥ ΜΕΤΡΟΥ
7.1. Κρατική ενίσχυση σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ
(72)
Σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, η ενίσχυση ή κάθε ενίσχυση που χορηγείται με τη βοήθεια κρατικών πόρων με οποιαδήποτε πιθανή μορφή και στρεβλώνει ή απειλεί να στρεβλώσει τις συνθήκες ανταγωνισμού ευνοώντας ορισμένες επιχειρήσεις ή ορισμένες παραγωγές είναι ασυμβίβαστη με την εσωτερική αγορά στο βαθμό που επηρεάζει τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών.
7.1.1. Κρατικοί πόροι
(73)
Σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, πρέπει να πρόκειται για κρατική ενίσχυση ή ενίσχυση που χορηγείται με τη βοήθεια κρατικών πόρων. Μια απώλεια εσόδων ισοδυναμεί με κατανάλωση κρατικών πόρων με τη μορφή φορολογικών δαπανών.
(74)
Στην εν προκειμένω περίπτωση κανένα από τα μέρη, ούτε οι δανικές αρχές, ούτε οι προσφεύγοντες, ούτε τα ενδιαφερόμενα μέρη, δεν έχει αμφισβητήσει ότι πρόκειται για κρατικούς πόρους.
(75)
Με την επιβολή στους διαδικτυακούς φορείς ενός σχετικά χαμηλού φόρου 20 % της BSI (30) τους, οι δανικές αρχές παραιτούνται από ένα έσοδο, δηλαδή κρατικούς πόρους. Γι’ αυτό η Επιτροπή θεωρεί ότι το εν λόγω μέτρο συνεπάγεται απώλεια εσόδων και επομένως εφαρμόζεται με τη βοήθεια κρατικών πόρων.
7.1.2. Πλεονέκτημα
(76)
Το μέτρο πρέπει επίσης να προσφέρει πλεονέκτημα στον αποδέκτη. Ως πλεονέκτημα δεν νοούνται μόνο οι θετικές παροχές, αλλά και οι επεμβάσεις οι οποίες, υπό διάφορες μορφές, ελαφρύνουν τις επιβαρύνσεις που συνήθως βαρύνουν τον προϋπολογισμό μιας επιχείρησης (31).
(77)
Στην εν προκειμένω περίπτωση κανένα από τα μέρη, ούτε οι δανικές αρχές, ούτε οι προσφεύγοντες, ούτε τα ενδιαφερόμενα μέρη, δεν έχει αμφισβητήσει ότι πρόκειται για πλεονέκτημα.
(78)
Σύμφωνα με το νόμο για τους φόρους επί των τυχερών παιχνιδιών, οι φορείς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών καταβάλλουν φόρο 20 % της BSI τους. Αυτός ο συντελεστής είναι σημαντικά χαμηλότερος από το φόρο που καταβάλλουν οι φορείς τυχερών παιχνιδιών σε επίγειες εγκαταστάσεις. Με αυτό τον τρόπο οι φορείς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών αποκτούν πλεονέκτημα με τη μορφή μικρότερης φορολογικής επιβάρυνσης. Γι’ αυτό το λόγο το εν λόγω μέτρο δίνει πλεονέκτημα στις επιχειρήσεις που παρέχουν διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια.
7.1.3. Στρέβλωση του ανταγωνισμού και επιπτώσεις στις συναλλαγές
(79)
Σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, το μέτρο πρέπει να επηρεάζει τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών της ΕΕ και να στρεβλώνει ή να απειλεί να στρεβλώσει τις συνθήκες ανταγωνισμού. Στην εν προκειμένω περίπτωση, οι φορείς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών που επιθυμούν να εγκατασταθούν στη Δανία θα είναι εκτεθειμένοι στον ανταγωνισμό και θα συμμετέχουν στις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών. Γι’ αυτό το λόγο, ο νόμος για τους φόρους επί των τυχερών παιχνιδιών, ο οποίος συνεπάγεται φορολογική διακριτική μεταχείριση των δανικών επιχειρήσεων που παρέχουν διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια, επηρεάζει τις συναλλαγές μεταξύ κρατών μελών και στρεβλώνει ή απειλεί να στρεβλώσει τον ανταγωνισμό.
7.1.4. Εκλεκτικότητα
(80)
Το μέτρο, για να μπορεί να θεωρηθεί κρατική ενίσχυση σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, πρέπει να είναι επιλεκτικό, δηλαδή να ευνοεί ορισμένες επιχειρήσεις ή ορισμένες παραγωγές.
(81)
Σύμφωνα με τη νομολογία, το κριτήριο της επιλεκτικότητας ερμηνεύεται με το ότι ένα μέτρο θεωρείται επιλεκτικό, αν απαλλάσσει μερικώς τις επιχειρήσεις από τις χρηματικές επιβαρύνσεις που απορρέουν από την κανονική εφαρμογή του γενικού συστήματος υποχρεωτικών εισφορών που επιβάλλονται από το νόμο (32). Άρα ένα μέτρο θεωρείται επιλεκτικό αν διαφέρει από το γενικό φορολογικό σύστημα. Η νομολογία ορίζει σε αυτό το πλαίσιο ότι πρέπει να εξεταστεί κατά πόσον ένα συγκεκριμένο μέτρο ευνοεί ορισμένες επιχειρήσεις σε σχέση με άλλες επιχειρήσεις οι οποίες, έχοντας υπόψη το στόχο που επιδιώκεται με το εν λόγω μέτρο, βρίσκονται σε αντίστοιχη πραγματική και νομική κατάσταση (33).
(82)
Αν εκτιμηθεί ότι ένα μέτρο αποκλίνει από το γενικό φορολογικό σύστημα, σύμφωνα με τη νομολογία πρέπει να εξεταστεί αν η απόκλιση είναι συνέπεια του χαρακτήρα ή της διαχείρισης του φορολογικού συστήματος στο οποίο ανήκει (34). Με άλλα λόγια, πρέπει να εξεταστεί αν το εν λόγω μέτρο, το οποίο αρχικά φαίνεται να είναι επιλεκτικό, μπορεί να αιτιολογηθεί με τη λογική του φορολογικού συστήματος (35).
(83)
Στην εν προκειμένω περίπτωση, το σύστημα αναφοράς πρέπει να οριστεί ως φορολογικό σύστημα για τα δανικά τυχερά παιχνίδια. Ο στόχος του νόμου για τους φόρους επί των τυχερών παιχνιδιών είναι να ρυθμίσει την καταβολή των φόρων επί όλων των τυχερών παιχνιδιών που παρέχονται ή διοργανώνονται στη Δανία, τόσο των διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών, όσο και των τυχερών παιχνιδιών σε επίγειες εγκαταστάσεις. Ως εκ τούτου, βάσει αυτού του φορολογικού συστήματος αναφοράς, πρέπει να αξιολογηθεί το εν λόγω μέτρο (δηλαδή η φορολογική διακριτική μεταχείριση των διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών).
(84)
Επειδή ο κοινοποιούμενος νόμος προβλέπει ότι οι κάτοχοι άδειας παροχής τυχερών παιχνιδιών σε διαδικτυακά καζίνο πρέπει να πληρώνουν φόρο 20 % επί των ακαθάριστων εσόδων από τυχερά παιχνίδια (BSI), ενώ οι κάτοχοι άδειας παροχής τυχερών παιχνιδιών σε καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις πρέπει να πληρώνουν βασικό φόρο 45 % της BSI συν πρόσθετο φόρο έως και 30 % της BSI, τίθεται το ερώτημα κατά πόσον οι φορείς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών και οι φορείς τυχερών παιχνιδιών σε επίγειες εγκαταστάσεις, στους οποίους συνεπώς επιβάλλονται διαφορετικές φορολογικές επιβαρύνσεις, θα πρέπει να θεωρούνται νομικά και αντικειμενικά συγκρίσιμοι.
(85)
Οι δανικές αρχές σε αυτό το πλαίσιο υποστήριξαν ότι τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια και τα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις δεν βρίσκονται σε νομική και αντικειμενική συγκρίσιμη κατάσταση όσον αφορά τις πλατφόρμες, το κόστος, τα κέρδη, την κοινωνική εμπειρία, τους προμηθευτές και τα προϊόντα.
(86)
Επίσης, όπως και τα άλλα ενδιαφερόμενα μέρη, υπογράμμισαν μια σημαντική διαφορά μεταξύ των δύο κατηγοριών φορέων, δηλαδή τον έντονο ανταγωνισμό τον οποίο γνωρίζουν τα διαδικτυακά καζίνο, σε σύγκριση με τους φορείς σε επίγειες εγκαταστάσεις, οι οποίοι δεν υπόκεινται στον ανταγωνισμό.
(87)
Παρά μια σειρά αντικειμενικών διαφορών μεταξύ των φορέων διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών και των φορέων τυχερών παιχνιδιών σε επίγειες εγκαταστάσεις (όπως η φυσική παρουσία αντί της διαδικτυακής παρουσίας), η Επιτροπή θεωρεί ότι οι προαναφερθείσες διαφορές μεταξύ των διαδικτυακών καζίνο και των καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις δεν επαρκούν για να γίνει νομικά και αντικειμενικά μια σαφής διάκριση μεταξύ των δύο τύπων επιχειρήσεων.
(88)
Η Επιτροπή επισημαίνει στο πλαίσιο αυτό ότι τα τυχερά παιχνίδια που παρέχονται από φορείς σε επίγειες εγκαταστάσεις και διαδικτυακούς φορείς είναι παρόμοια. Τα τυχερά παιχνίδια που παρέχονται τόσο από διαδικτυακούς φορείς, όσο και από φορείς σε επίγειες εγκαταστάσεις -μεταξύ άλλων ρουλέτα, μπακαρά, μπάγκο-πούντο, μπλακτζάκ, πόκερ και τυχερά παιχνίδια σε μηχανήματα παιχνιδιών που δίνουν κέρδος- είναι το ίδιο είδος τυχερού παιχνιδιού, ανεξάρτητα αν παρέχονται διαδικτυακά ή σε φυσικό τόπο. Επιπλέον, από τεχνική άποψη τα τυχερά παιχνίδια καζίνο που παρέχονται μέσω Διαδικτύου και σε επίγειες εγκαταστάσεις θεωρούνται συγκρίσιμα όσον αφορά τις τεχνολογικές πλατφόρμες, τους μορφότυπους και τις παραμέτρους τους.
(89)
Σε αυτό το πλαίσιο η Επιτροπή θεωρεί ότι τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια όσον αφορά τη φορολογία μπορούν να θεωρηθούν νέο κανάλι διανομής για τον ίδιο τύπο τυχερού παιχνιδιού. Η Επιτροπή προς υποστήριξη αυτής της άποψης παραπέμπει στη μεγάλη προσπάθεια των διαδικτυακών καζίνο να προσομοιώνουν την εμπειρία σε καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις, ούτως ώστε οι διαδικτυακοί παίκτες να αισθάνονται ότι παίζουν σε καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις και όχι σε εικονικό περιβάλλον.
(90)
Οι δανικές αρχές, προς υποστήριξη της άποψής τους ότι τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια και τα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις δεν μπορούν να συγκριθούν νομικά και αντικειμενικά, παρέπεμψαν μεταξύ άλλων σε μια απόφαση που ελήφθη από το British Office of Fair Trading, όπου γίνεται διάκριση ανάμεσα αφενός σε εξουσιοδοτημένα περίπτερα τυχερών παιχνιδιών που παρέχουν στοιχήματα και αφετέρου σε στοιχήματα που παρέχονται μέσω τηλεφώνου και Διαδικτύου (36). Αυτή η απόφαση εντούτοις δεν υποστηρίζει την προσέγγιση των δανικών αρχών, αφού οι δανικές αρχές θεωρούν πανομοιότυπες υπηρεσίες τα διαδικτυακά στοιχήματα και τα στοιχήματα σε επίγειες εγκαταστάσεις (37). Σε αυτό το πλαίσιο είναι παράλογο ότι οι δανικές αρχές θεωρούν τα στοιχήματα σε επίγειες εγκαταστάσεις και τα διαδικτυακά στοιχήματα ενιαίες υπηρεσίες και γι’ αυτό το λόγο τα έχουν υπαγάγει στην ίδια φορολογική μεταχείριση, ενώ θεωρούν διαφορετικές δραστηριότητες άλλους τύπους διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών και τυχερών παιχνιδιών σε επίγειες εγκαταστάσεις και έχουν υπαγάγει αυτά τα τυχερά παιχνίδια σε διαφορετικούς φορολογικούς συντελεστές.
(91)
Οι δανικές αρχές παρέπεμψαν επίσης στην απόφαση της Επιτροπής στην υπόθεση Candover/Cinven/Gala (38), σύμφωνα με την οποία τα μηχανήματα παιχνιδιών (μηχανήματα τζάκποτ, κουλοχέρηδες και μηχανήματα παιχνιδιών με μετρητά και αντίστοιχα μάρκες) αποτελούν χωριστή αγορά προϊόντος (39). Εκτός του ότι αυτή η απόφαση δεν αφορά ούτε την εφαρμογή των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις, ούτε το ζήτημα της επιλεκτικότητας, από την απόφαση προκύπτει ωστόσο ότι τα μηχανήματα παιχνιδιών (μηχανήματα τζάκποτ, κουλοχέρηδες και μηχανήματα παιχνιδιών με μετρητά και αντίστοιχα μάρκες) αποτελούν χωριστή αγορά προϊόντος, παρόλο που μπορούν επίσης να θεωρηθούν μέρος της παροχής τυχερών παιχνιδιών στους διάφορους τόπους όπου παρέχονται, δηλαδή σε καζίνο, λέσχες μπίνγκο, αίθουσες τυχερών παιχνιδιών, μπαρ, περίπτερα τυχερών παιχνιδιών κ.λπ. (40).
(92)
Οι υποτιθέμενες διαφορές στα κοινωνικοοικονομικά προφίλ των καταναλωτών, ο κίνδυνος ανάπτυξης εθισμού στα τυχερά παιχνίδια και η ανάπτυξη της αγοράς δεν είναι συνθήκες επαρκείς για να διαπιστωθεί ότι τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια και τα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις είναι δύο διαφορετικοί τύποι δραστηριοτήτων που δεν είναι νομικά και αντικειμενικά συγκρίσιμοι. Μερικές από τις έρευνες στις οποίες παραπέμπουν οι δανικές αρχές, αλλά και οι προσφεύγοντες, φαίνεται να περιέχουν επαρκή δεδομένα που υποστηρίζουν το αντίθετο συμπέρασμα. Συνεπώς, όσον αφορά τη μελέτη της Επιτροπής του 2006 για τις υπηρεσίες τυχερών παιχνιδιών στην εσωτερική αγορά (41) οι δανικές αρχές υποστηρίζουν ότι αυτή η έκθεση θα έδειχνε ότι η διαδικτυακή αγορά και η αγορά σε επίγειες εγκαταστάσεις είναι διαφορετικές (42). Ορισμένα από τα ενδιαφερόμενα μέρη (43) παρέπεμψαν επίσης σε αυτή την έκθεση, αλλά για να επισημάνουν ότι η αγορά των διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών δεν πρέπει να θεωρείται νέα αγορά, αλλά αντιθέτως ως επέκταση της αγοράς τυχερών παιχνιδιών που χαρακτηρίζεται από την ανάπτυξη νέων υβριδικών εγκαταστάσεων τυχερών παιχνιδιών (44).
(93)
Με τον ίδιο τρόπο υπάρχουν αντιφατικές δηλώσεις στη μελέτη την οποία διεξήγαγε το Ινστιτούτο Κοινωνικών Ερευνών (45) και στην οποία παραπέμπουν οι δανικές αρχές και οι προσφεύγοντες. Όταν οι δανικές αρχές ισχυρίζονται ότι οι παίκτες σε καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις διαφέρουν όσον αφορά την ηλικία, το φύλο και την εκπαίδευση από τους παίκτες στα διαδικτυακά καζίνο, οι προσφεύγοντες με παραπομπή στην ίδια έρευνα καταλήγουν στο αντίθετο συμπέρασμα και ισχυρίζονται ότι η έρευνα δείχνει ότι δεν υπάρχουν σημαντικές διαφορές στο προφίλ των καταναλωτών των καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις και των διαδικτυακών καζίνο. Θεωρούν ότι η έρευνα δείχνει ότι οι παίκτες που παίζουν τόσο σε καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις όσο και σε διαδικτυακά καζίνο συνήθως ανήκουν στην ίδια ομάδα νέων ανδρών στην ηλικιακή ομάδα 18-24 ετών (46).
(94)
Η Επιτροπή με βάση τα παραπάνω καταλήγει στο συμπέρασμα ότι τα διαδικτυακά καζίνο και τα καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις πρέπει να εξετάζονται σαν να βρίσκονται σε νομική και πραγματική συγκρίσιμη κατάσταση. Επειδή τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια και τα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις συνδέονται με τους ίδιους κινδύνους, το κοινοποιούμενο μέτρο αφορά τόσο τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια όσο και τα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις. Το μέτρο συνεπάγεται φορολογική διακριτική μεταχείριση των φορέων διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών σε βάρος των καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις. Συνεπώς, το εν προκειμένω μέτρο πρέπει να θεωρηθεί άμεσα επιλεκτικό σύμφωνα με το άρθρο 107 της ΣΛΕΕ, δεδομένου ότι αποτελεί παρέκκλιση από το γενικό φορολογικό σύστημα.
(95)
Σύμφωνα με τη νομική πρακτική αξιολογείται κατά πόσον ένα μέτρο, το οποίο άμεσα φαίνεται να είναι επιλεκτικό, μπορεί να δικαιολογηθεί με παραπομπή στο χαρακτήρα και τη διαχείριση του φορολογικού συστήματος. Οι βασικές αρχές ή οι κατευθυντήριες γραμμές του φορολογικού συστήματος μπορούν να χρησιμοποιηθούν ως έγκυρη αιτιολόγηση της επιλεκτικότητας ενός μέτρου.
(96)
Οι δανικές αρχές ανέφεραν στο πλαίσιο αυτό ότι, λόγω των ειδικών συνθηκών που χαρακτηρίζουν τον οικείο τομέα, η φορολογική διακριτική μεταχείριση των φορέων διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών ήταν ο μόνος τρόπος με τον οποίο θα μπορούσε να διασφαλιστεί η αποτελεσματικότητα του δανικού φορολογικού συστήματος. Συγκεκριμένα, ο καθορισμός υψηλότερου φόρου θα αποθάρρυνε τους φορείς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών να κάνουν αίτηση για δανική άδεια, ενώ η θέσπιση χαμηλότερου φόρου για όλους τους φορείς τυχερών παιχνιδιών θα ήταν ασύμβατη με το γενικότερο στόχο να διατηρηθεί σε μέτριο επίπεδο η κατανάλωση τυχερών παιχνιδιών.
(97)
Οι δανικές αρχές υποστήριξαν επίσης ότι η ικανότητα πληρωμής των φορέων διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών, η οποία φέρεται να είναι μικρότερη από την ικανότητα πληρωμής των καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις, θα μπορούσε να δικαιολογήσει τους διαφορετικούς φορολογικούς συντελεστές για τις δύο ομάδες φορέων.
(98)
Υπό το φως των προαναφερόμενων επιχειρημάτων, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι ένα κράτος μέλος σύμφωνα με τη νομική πρακτική (47) και την ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις στα μέτρα που σχετίζονται με την άμεση φορολογία των επιχειρήσεων (48) τεκμηριώνει ότι το εν λόγω μέτρο προέκυψε από τις βασικές αρχές του συστήματος. Μια αιτιολόγηση που βασίζεται στο χαρακτήρα ή τη διάρθρωση του εν λόγω φορολογικού συστήματος αποτελεί εξαίρεση από την απαγόρευση των κρατικών ενισχύσεων. Άρα ερμηνεύεται συσταλτικά (49).
(99)
Συνεπώς εναπόκειται στις δανικές αρχές να τεκμηριώσουν ότι το εν λόγω φορολογικό μέτρο δικαιολογείται από τη λογική του φορολογικού συστήματος. Οι δανικές αρχές δεν παρείχαν όμως επαρκή και πειστικά αποδεικτικά στοιχεία προς υποστήριξη του ισχυρισμού τους ότι η μείωση του φόρου για ένα συγκεκριμένο τμήμα (διαδικτυακοί φορείς) μέσα σε μια ευρύτερη κατηγορία (φορείς τυχερών παιχνιδιών), ως κίνητρο για να υποβάλουν αίτηση για άδεια οι πρώτοι, έχει προέλθει από τις αρχές και τη λογική του φορολογικού συστήματος. Ο στόχος να προσελκυθούν ξένοι φορείς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών στη Δανία και να υπαχθούν στους κανόνες της Δανίας πρέπει να θεωρηθεί πολιτικός στόχος που δεν εμπίπτει στη λογική του φορολογικού συστήματος.
(100)
Όσον αφορά την υποτιθέμενη μικρότερη ικανότητα πληρωμής των φορέων διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών, οι δανικές αρχές δεν μπόρεσαν με τον ίδιο τρόπο να τεκμηριώσουν ότι υπάρχει διαφορά ανάμεσα στην κερδοφορία των διαδικτυακών καζίνο και των καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις που να μπορεί να δικαιολογήσει τη φορολογική διάκριση. Επιπλέον οι δανικές αρχές δεν έχουν τεκμηριώσει ότι η οικονομική δυνατότητα πληρωμής είναι μια εγγενής αρχή του δανικού συστήματος άμεσης φορολογίας των επιχειρήσεων, το οποίο στην εν προκειμένω περίπτωση μπορεί να χρησιμεύσει ως αιτιολόγηση της φορολογικής διάκρισης των διαδικτυακών καζίνο και των καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις.
(101)
Με βάση τα παραπάνω, η Επιτροπή δεν θεωρεί ότι η επιλεκτικότητα του κοινοποιούμενου νόμου μπορεί να δικαιολογηθεί από τη λογική του φορολογικού συστήματος.
7.1.5. Συμπέρασμα
(102)
Υπό το φως της παραπάνω εκτίμησης της Επιτροπής ότι πληρούνται τα κριτήρια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ και ότι το μέτρο, δηλαδή ο χαμηλότερος φόρος για διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια αποτελεί κρατική ενίσχυση προς όφελος των φορέων διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών που είναι εγκατεστημένοι στη Δανία.
7.2. Συμβατότητα του μέτρου με την εσωτερική αγορά βάσει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ
(103)
Το άρθρο 107 παράγραφοι 2 και 3 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης θεσπίζει κανόνες για το πότε ορισμένα μέτρα ενίσχυσης είναι συμβατά με την εσωτερική αγορά και για το ποιος τύπος μέτρων ενίσχυσης μπορεί να θεωρηθεί συμβατός με την εσωτερική αγορά.
(104)
Η Επιτροπή εκτιμά ότι το εν προκειμένω μέτρο μπορεί να θεωρηθεί συμβατό με την εσωτερική αγορά, σύμφωνα με την εξαίρεση του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ, που επιτρέπει «ενισχύσεις για την προώθηση της ανάπτυξης ορισμένων οικονομικών δραστηριοτήτων ή περιοχών, εφόσον δεν αλλοιώνουν τους όρους των συναλλαγών κατά τρόπο που θα αντίκειτο προς το κοινό συμφέρον».
(105)
Η Επιτροπή σημειώνει ότι το μέτρο δεν υπόκειται στις υφιστάμενες κατευθυντήριες γραμμές για την εφαρμογή του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ. Γι’ αυτό το λόγο πρέπει να αξιολογηθεί άμεσα σύμφωνα με αυτή τη διάταξη της συνθήκης. Ένα μέτρο ενίσχυσης για να είναι συμβατό με την εσωτερική αγορά, σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ, πρέπει να προωθεί ένα στόχο κοινού ενδιαφέροντος, με τρόπο που να είναι αναγκαίος και εύλογος. Όταν η Επιτροπή εκτιμά κατά πόσον ένα μέτρο ενίσχυσης μπορεί να θεωρηθεί συμβατό με την εσωτερική αγορά, σταθμίζει τα θετικά αποτελέσματα του μέτρου όσον αφορά την εκπλήρωση ενός στόχου κοινού ενδιαφέροντος με τα ενδεχόμενα αρνητικά αποτελέσματά του, όπως επιπτώσεις στις συναλλαγές και στρέβλωση του ανταγωνισμού. Η εκτίμηση βασίζεται σε μια εξέταση σε τρία βήματα. Τα δύο πρώτα βήματα αφορούν τα θετικά αποτελέσματα των κρατικών ενισχύσεων και το τρίτο βήμα αφορά τα αρνητικά αποτελέσματα και τη στάθμιση των θετικών και αρνητικών αποτελεσμάτων (50). Η στάθμιση είναι δομημένη με τον ακόλουθο τρόπο:
1.
Έχει το μέτρο ενίσχυσης έναν σαφώς καθορισμένο στόχο κοινού ενδιαφέροντος;
2.
Είναι η ενίσχυση κατάλληλη για να υλοποιήσει το στόχο κοινού ενδιαφέροντος, δηλαδή διορθώνει η σχεδιαζόμενη ενίσχυση μια ανεπάρκεια της αγοράς ή εκπληρώνει άλλο στόχο; Εδώ νοείται ιδίως:
α)
Το μέτρο ενίσχυσης είναι κατάλληλο μέσο, δηλαδή υπάρχουν άλλα και πιο κατάλληλα μέσα;
β)
Μπορεί να αποδειχθεί η παροχή κινήτρων, δηλαδή αλλάζει το μέτρο ενίσχυσης τη δυνητική συμπεριφορά των αποδεκτών της ενίσχυσης;
γ)
Είναι εύλογο το μέτρο ενίσχυσης, δηλαδή θα μπορούσε η ίδια αλλαγή συμπεριφοράς να επιτευχθεί με τη βοήθεια μικρότερης ενίσχυσης;
3.
Είναι η στρέβλωση του ανταγωνισμού και επιπτώσεις στις συναλλαγές τόσο περιορισμένες, ώστε το συνολικό αποτέλεσμα να είναι θετικό;
7.2.1. Στόχος του κοινού συμφέροντος
(106)
Οι δανικές αρχές εξήγησαν ότι είχαν αποφασίσει να εφαρμόσουν μια μεταρρύθμιση της υφιστάμενης νομοθεσίας σχετικά με τα τυχερά παιχνίδια και τα στοιχήματα και να αντικαταστήσουν το υφιστάμενο μονοπωλιακό καθεστώς με ένα ρυθμιζόμενο και μερικώς απελευθερωμένο καθεστώς. Η απελευθέρωση θεωρήθηκε μεταξύ άλλων αναγκαία για να τηρηθεί το δίκαιο της ΕΕ, μετά την κίνηση της διαδικασίας επί παραβάσει από την Επιτροπή και την αποστολή μιας αιτιολογημένης γνώμης στις 23 Μαρτίου 2007 (51) και για να αντιμετωπιστεί η απειλή από τα παράνομα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια που παρέχονται από φορείς τυχερών παιχνιδιών σε άλλα κράτη.
(107)
Η δανική αγορά τυχερών παιχνιδιών μέχρι τώρα υπαγόταν κυρίως σε ένα κρατικό μονοπώλιο, αφού η μοναδική άδεια τυχερών παιχνιδιών είχε εκδοθεί σε μια κρατική εταιρεία, την Danske Spil A/S. Παρόλο που ο νόμος απαγορεύει σε ξένους φορείς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών να διαθέτουν στην αγορά τις υπηρεσίες τους σε Δανούς καταναλωτές, πολλοί φορείς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών που είναι εγκατεστημένοι σε άλλα κράτη μέλη και τρίτες χώρες έχουν παράσχει τις υπηρεσίες τους μέσω καναλιών εκτός Δανίας, π.χ. μέσω προγραμμάτων δορυφορικής τηλεόρασης που εκπέμπονται από το Ηνωμένο Βασίλειο. Οι δανικές αρχές ανέφεραν στην κοινοποίησή τους ότι λόγω της συνεχιζόμενης δίκης στη Δανία σχετικά με το αν το υφιστάμενο δανικό μονοπώλιο τυχερών παιχνιδιών συνιστά περιορισμό στην ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών, στην πράξη δεν μπορούν να επιβάλουν την απαγόρευση σε άλλους φορείς τυχερών παιχνιδιών να διαθέτουν στην αγορά τις υπηρεσίες τους στη Δανία. Ως εκ τούτου, διατηρείται μια μη ικανοποιητική κατάσταση κατά την οποία αμφισβητήθηκε η νομιμότητα του υφιστάμενου μονοπωλίου τυχερών παιχνιδιών, όχι μόνο στη δίκη, αλλά και λόγω της άμεσης παροχής διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών από φορείς χωρίς άδεια εγκατεστημένους σε άλλες δικαιοδοσίες.
(108)
Σύμφωνα με τις παρατηρήσεις για το νόμο για τα τυχερά παιχνίδια, η διαδικασία απελευθέρωσης δικαιολογήθηκε με παραπομπή στις πρόσφατες τεχνολογικές εξελίξεις που είχαν καταστήσει τη Δανία μέρος μιας παγκόσμιας κοινωνίας της επικοινωνίας, όπου οι καταναλωτές έχουν πρόσβαση σε μια μεγάλη παροχή υπηρεσιών από φορείς από διαφορετικές δικαιοδοσίες. Τα τυχερά παιχνίδια κατά τα τελευταία 10 έτη έχουν εξελιχθεί σε ένα μεγάλο εμπόρευμα στο Διαδίκτυο, ιδίως μετά την εισαγωγή του διαδικτυακού πόκερ. Το Διαδίκτυο έχει δώσει στους Δανούς την ευκαιρία να συγκρίνουν τα δανικά προϊόντα τυχερών παιχνιδιών και τη γκάμα προϊόντων με προϊόντα που προέρχονται από φορείς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών στο Ηνωμένο Βασίλειο, τη Μάλτα, το Γιβραλτάρ και άλλες χώρες. Γι’ αυτό το λόγο ένας ολοένα αυξανόμενος αριθμός Δανών παικτών τα τελευταία χρόνια άρχισε να παίζει σε ξένους φορείς τυχερών παιχνιδιών. Όπως εξηγούν οι δανικές αρχές, η κυβέρνηση φοβόταν ότι η παροχή τυχερών παιχνιδιών θα μπορούσε να συσχετιστεί με αρνητικές επιπτώσεις για την κοινωνία με τη μορφή εγκληματικότητας και διατάραξης της δημόσιας τάξης, καθώς και ανάπτυξης εθισμού στα τυχερά παιχνίδια σε ευάλωτα πρόσωπα, αν δεν ρυθμιζόταν και ελεγχόταν αποτελεσματικά. Ταυτόχρονα τα κέρδη της Danske Spils μειώνονταν σταδιακά. Συνεπώς οι δανικές αρχές είχαν ανάγκη να μπορούν να ρυθμίζουν και να ελέγχουν τα τυχερά παιχνίδια που παρέχονται στους Δανούς, καθώς και να εντάξουν αυτά τα τυχερά παιχνίδια σε ελεγχόμενα πλαίσια και να προλάβουν τις αρνητικές επιπτώσεις στην κοινωνία.
(109)
Η Επιτροπή υπενθυμίζει σε αυτό το πλαίσιο ότι η αγορά τυχερών παιχνιδιών ποτέ δεν ήταν εναρμονισμένη σε επίπεδο ΕΕ. Σύμφωνα με το άρθρο 2 της οδηγίας για τις υπηρεσίες, τα τυχερά παιχνίδια στην πραγματικότητα αποκλείονται άμεσα από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας (52). Παρόλο που δεν υπάρχει παράγωγο δίκαιο σε αυτό τον τομέα, τα διασυνοριακά τυχερά παιχνίδια μπορούν να υπαχθούν στις θεμελιώδεις ελευθερίες της Συνθήκης, συγκεκριμένα την ελευθερία εγκατάστασης (άρθρο 49 της ΣΛΕΕ) και την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών (άρθρο 56 της ΣΛΕΕ).
(110)
Το άρθρο 59 της ΣΛΕΕ απαιτεί καταρχήν να καταργηθεί κάθε περιορισμός στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών -ακόμη και αν οι περιορισμοί εφαρμόζονται χωρίς διάκριση στους εγχώριους φορείς υπηρεσιών και τους φορείς υπηρεσιών από άλλα κράτη μέλη- όταν μπορούν να παρακωλύσουν ή να προκαλέσουν μειονεκτήματα για τη δραστηριότητα που ασκείται από έναν παροχέα υπηρεσιών με έδρα σε άλλο κράτος μέλος, όπου παρέχει νομίμως ανάλογες υπηρεσίες (53). Υπάρχει επίσης πάγια νομολογία που ορίζει ότι, αν η νομοθεσία ενός κράτους μέλους απαγορεύει στους φορείς υπηρεσιών που είναι εγκατεστημένοι σε άλλα κράτη μέλη να παρέχουν υπηρεσίες μέσω του Διαδικτύου στην επικράτεια του πρώτου κράτους μέλους, αυτό αποτελεί περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, όπως ορίζεται στο άρθρο 56 της ΣΛΕΕ (54). Η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών είναι επίσης προς όφελος τόσο των φορέων όσο και των αποδεκτών των υπηρεσιών (55).
(111)
Παρόλο που η παροχή τυχερών παιχνιδιών εμπίπτει κατά κύριο λόγο στις θεμελιώδεις ελευθερίες του άρθρου 56 της ΣΛΕΕ, το δικαίωμα εγκατάστασης επηρεάζεται επίσης από τη δανική νομοθεσία στην εν προκειμένω περίπτωση. Σύμφωνα με το άρθρο 27 του νόμου για τα τυχερά παιχνίδια, η Δανία απαιτεί οι φορείς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών είτε να είναι εγκατεστημένοι στη Δανία είτε, εφόσον είναι εγκατεστημένοι σε άλλη χώρα της ΕΕ ή του ΕΟΧ, να έχουν διορίσει έναν εξουσιοδοτημένο αντιπρόσωπο. Οι λόγοι για τους περιορισμούς του δικαιώματος εγκατάστασης χρησιμοποιούνται επίσης ως αιτιολόγηση των περιορισμών στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών.
(112)
Οι περιορισμοί αυτών των θεμελιωδών ελευθεριών δικαιολογούνται μόνο με τη μορφή ειδικών μέτρων, όπως αναφέρεται ρητά στο άρθρο 52 της ΣΛΕΕ, ή για επιτακτικούς λόγους δημόσιου συμφέροντος, πρβλ. νομολογία του Δικαστηρίου. Το άρθρο 52 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ δικαιολογεί τους περιορισμούς που βασίζονται σε λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας.
(113)
Όσον αφορά τα τυχερά παιχνίδια, ορισμένοι επιτακτικοί λόγοι δημοσίου συμφέροντος έχουν αναγνωριστεί από τη νομολογία του Δικαστηρίου, όπως λόγοι προστασίας των καταναλωτών, πρόληψης της απάτης και απομάκρυνσης των κινήτρων να καταναλώνουν υπερβολικά οι πολίτες σε σχέση με τα τυχερά παιχνίδια, καθώς και ο λόγος της γενικής πρόληψης της διατάραξης της κοινωνικής τάξης. Οι ηθικές, θρησκευτικές και πολιτιστικές συνθήκες, καθώς και οι ηθικώς και οικονομικώς επιζήμιες συνέπειες για το άτομο και την κοινωνία που συνδέονται με τα τυχερά παιχνίδια και τα στοιχήματα, σε αυτό το πλαίσιο μπορούν να δικαιολογήσουν το να διαθέτουν οι εθνικές αρχές κάποια διακριτική ευχέρεια που να τους δίνει τη δυνατότητα να θεσπίζουν τις απαραίτητες διατάξεις για την προστασία των καταναλωτών και της κοινωνικής τάξης. Σύμφωνα με αυτή τη νομολογία, οι περιορισμοί πρέπει να δικαιολογούνται για επιτακτικούς λόγους δημόσιου συμφέροντος, να είναι κατάλληλοι για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και δεν πρέπει να υπερβαίνουν ό,τι είναι αναγκαίο για την επίτευξη αυτού του σκοπού. Οι περιορισμοί πρέπει να εφαρμόζονται χωρίς διακρίσεις (56).
(114)
Πρέπει όμως να παρατηρηθεί ότι η απώλεια των φορολογικών εσόδων δεν είναι ένας από τους λόγους που αναφέρονται στο άρθρο 52 της ΣΛΕΕ ή αναγνωρίζονται από τη νομολογία (57) και ως εκ τούτου δεν μπορεί να θεωρηθεί δημόσιο συμφέρον που μπορεί να δικαιολογήσει ένα μέτρο το οποίο αντιβαίνει καταρχήν μια θεμελιώδη ελευθερία.
(115)
Ειδικότερα όσον αφορά την αιτιολόγηση των περιορισμών της παροχής διασυνοριακών τυχερών παιχνιδιών, το Δικαστήριο διαπίστωσε τα εξής (58):
«57.
Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να παρατηρηθεί […] ότι η νομοθεσία περί τυχερών παιγνίων περιλαμβάνεται μεταξύ των τομέων εκείνων στους οποίους υπάρχουν σημαντικές διαφορές ηθικής, θρησκευτικής και πολιτιστικής φύσης μεταξύ των κρατών μελών. Ελλείψει συναφούς κοινοτικής εναρμόνισης, σε κάθε κράτος μέλος εναπόκειται να εκτιμήσει, στους τομείς αυτούς, σύμφωνα με τη δική του κλίμακα αξιών, τις απαιτήσεις που συνεπάγεται η προστασία των εμπλεκομένων συμφερόντων.
58.
Το γεγονός και μόνον ότι ένα κράτος μέλος επέλεξε ένα σύστημα προστασίας διαφορετικό από εκείνο που υιοθέτησε άλλο κράτος μέλος δεν μπορεί να έχει επίπτωση στην εκτίμηση της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας των διατάξεων που έχουν θεσπιστεί στον τομέα αυτόν. Οι διατάξεις αυτές πρέπει να αξιολογούνται αποκλειστικά υπό το φως των σκοπών που επιδιώκουν οι αρμόδιες αρχές του ενδιαφερομένου κράτους μέλους και του επιπέδου της προστασίας που σκοπούν να διασφαλίσουν.
59.
Τα κράτη μέλη είναι, συνεπώς, ελεύθερα να καθορίζουν τους σκοπούς της πολιτικής τους στον τομέα των τυχερών παιγνίων και, ενδεχομένως, να προσδιορίζουν με ακρίβεια το επίπεδο της επιδιωκόμενης προστασίας. Εντούτοις, οι περιορισμοί τους οποίους επιβάλλουν πρέπει να πληρούν τις απορρέουσες από τη νομολογία του Δικαστηρίου προϋποθέσεις όσον αφορά την τήρηση της αρχής της αναλογικότητας (προμνησθείσα απόφαση Placanica κ.λπ., σκέψη 48).
[…]
69.
Πρέπει να παρατηρηθεί συναφώς ότι ο τομέας των τυχερών παιγνίων που προσφέρονται μέσω του Διαδικτύου δεν έχει αποτελέσει αντικείμενο κοινοτικής εναρμόνισης. Ένα κράτος μέλος έχει, συνεπώς, το δικαίωμα να θεωρήσει ότι το γεγονός απλώς και μόνον ότι ένας επιχειρηματικός φορέας[…] προτείνει νομίμως υπηρεσίες, εμπίπτουσες στον τομέα αυτόν, μέσω του Διαδικτύου εντός άλλου κράτους μέλους, όπου είναι εγκατεστημένος και όπου, καταρχήν, ήδη τηρεί τις νόμιμες προϋποθέσεις και υπόκειται σε ελέγχους εκ μέρους των αρμόδιων αρχών του δεύτερου αυτού κράτους, δεν μπορεί να θεωρηθεί ως επαρκής εγγύηση προστασίας των καταναλωτών του πρώτου κράτους έναντι των κινδύνων διάπραξης απατών και εγκλημάτων, λαμβανομένων υπόψη των δυσκολιών που ενδέχεται να αντιμετωπίζουν, σε ένα τέτοιο πλαίσιο, οι αρχές του κράτους μέλους εγκατάστασης προς αξιολόγηση των επαγγελματικών προσόντων και της επαγγελματικής εντιμότητας των επιχειρηματικών φορέων.
70.
Επιπλέον, λόγω της έλλειψης άμεσης επαφής μεταξύ του καταναλωτή και του επιχειρηματικού φορέα, τα προσβάσιμα μέσω του Διαδικτύου τυχερά παίγνια ενέχουν κινδύνους διαφορετικής φύσης και σημαντικότερους σε σχέση προς τις παραδοσιακές αγορές των παιγνίων αυτών όσον αφορά τυχόν απάτες εκ μέρους των επιχειρηματικών φορέων σε βάρος των καταναλωτών.»
(116)
Σε μια πιο πρόσφατη απόφαση το Δικαστήριο της ΕΕ αναφέρει λεπτομερώς τους κινδύνους από τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια (59):
«103.
Επισημαίνεται ότι τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της προσφοράς τυχερών παιγνίων μέσω Διαδικτύου μπορούν, ομοίως, να καταστούν πηγή κινδύνων διαφορετικής φύσεως και σημαντικότερων στον τομέα της προστασίας των καταναλωτών, και ιδιαίτερα των νέων και των προσώπων με ιδιαίτερη ροπή στα τυχερά παίγνια ή προσώπων που μπορούν να αναπτύξουν τέτοια ροπή, σε σχέση με τις παραδοσιακές αγορές των παιγνίων αυτών. Εκτός από την προαναφερθείσα έλλειψη άμεσης επαφής μεταξύ του καταναλωτή και του επιχειρηματικού φορέα, η ιδιαίτερη διευκόλυνση και η διαρκής δυνατότητα προσβάσεως των προσφερόμενων μέσω Διαδικτύου παιγνίων, καθώς και το τυχόν μεγάλο μέγεθος και η συχνότητα της προσφοράς αυτής διεθνούς χαρακτήρα, σε περιβάλλον το οποίο, εξάλλου, χαρακτηρίζεται από απομόνωση του παίκτη, ανωνυμία και απουσία κοινωνικού ελέγχου, αποτελούν παράγοντες δυνάμενους να ευνοήσουν την αύξηση της εξαρτήσεως από τα τυχερά παίγνια και της υπερβολικής δαπάνης που συνδέεται με αυτά και, συνεπώς, να αυξήσουν τις συναφείς αρνητικές κοινωνικές και ηθικές συνέπειες, όπως έχει, κατά πάγια νομολογία, τονιστεί.
104.
Περαιτέρω, επισημαίνεται ότι, λαμβανομένης υπόψη της εξουσίας εκτιμήσεως την οποία διαθέτουν τα κράτη μέλη όσον αφορά τον καθορισμό του επιπέδου προστασίας των καταναλωτών και της κοινωνικής τάξεως στον τομέα των τυχερών παιγνίων, δεν απαιτείται, από απόψεως του κριτηρίου της αναλογικότητας, περιοριστικό μέτρο θεσπιζόμενο από κράτος μέλος να αντιστοιχεί σε κοινή αντίληψη όλων των κρατών μελών ως προς τις λεπτομέρειες εφαρμογής της προστασίας του επίδικου θεμιτού συμφέροντος (βλέπε, κατ’ αναλογία, απόφαση της 28ης Απριλίου 2009, C-518/06, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 2009, σ. I-3491, σκέψεις 83 και 84).
105.
Κατόπιν των ανωτέρω, πρέπει να γίνει δεκτό ότι μέτρο περί απαγορεύσεως που αφορά κάθε προσφορά τυχερών παιγνίων μέσω Διαδικτύου μπορεί, καταρχήν, να θεωρηθεί πρόσφορο για την επιδίωξη των θεμιτών επιδιωκόμενων σκοπών της αποτροπής της παροτρύνσεως σε υπερβολική δαπάνη συνδεόμενη με τα τυχερά παίγνια και της καταστολής της εξαρτήσεως από αυτά, καθώς και της προστασίας των νέων, ενώ η προσφορά των παιγνίων αυτών εξακολουθεί να επιτρέπεται μέσω παραδοσιακότερων διαύλων εμπορίας.»
(117)
Η έλλειψη εναρμόνισης της αγοράς τυχερών παιχνιδιών και η διαφορετική προσέγγιση των κρατών μελών στα τυχερά παιχνίδια, δηλαδή ποια τυχερά παιχνίδια επιτρέπεται να παρέχονται και ποιος επιτρέπεται να τα παρέχει, δίνουν την εικόνα μιας πολύ κατακερματισμένης εσωτερικής αγοράς για την παροχή τυχερών παιχνιδιών διασυνοριακά. Ορισμένα κράτη μέλη έχουν περιορίσει ή ακόμη και απαγορεύσει την παροχή ορισμένων τυχερών παιχνιδιών, ενώ άλλα έχουν επιλέξει να δημιουργήσουν μια πιο ανοιχτή αγορά. Πολλά κράτη μέλη έχουν επίσης αναθεωρήσει πρόσφατα τη νομοθεσία τους για τα τυχερά παιχνίδια ή το πράττουν αυτή τη στιγμή υπό το πρίσμα της αναπτυσσόμενης αγοράς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών.
(118)
Οι δανικές αρχές δεν απέστειλαν λεπτομερή στοιχεία σχετικά με την έκταση της κατανάλωσης παράνομων τυχερών παιχνιδιών από τους Δανούς, αλλά επισήμαναν ότι η ανάπτυξη της μη ελεγχόμενης αγοράς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών είναι ανησυχητική από κοινωνική άποψη.
(119)
Αυτή η τάση επιβεβαιώνεται από την Πράσινη Βίβλο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής του Μαρτίου 2011 (60). Στο σχετικό έγγραφο εργασίας της Επιτροπής αναφέρεται ότι τα ακαθάριστα έσοδα από διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια στη Δανία το 2008 ανήλθαν σε 250 εκατ. ευρώ, εκ των οποίων τα τυχερά παιχνίδια καζίνο αντιπροσώπευαν το 14 % (που αντιστοιχεί με 34 εκατ. ευρώ) και το πόκερ αντιπροσώπευε το 22 % (που αντιστοιχεί με 56 εκατ. ευρώ) (61). Τόσο τα τυχερά παιχνίδια σε διαδικτυακά καζίνο όσο και το διαδικτυακό πόκερ απαγορεύονται εξ ορισμού.
(120)
Αυτοί οι αριθμοί αναμένεται να αυξηθούν. Από την Πράσινη Βίβλο προκύπτει ότι η παροχή διαδικτυακών υπηρεσιών είναι το ταχύτερα αναπτυσσόμενο τμήμα της αγοράς τυχερών παιχνιδιών, το οποίο αντιπροσώπευε το 7,5 % των ετήσιων εσόδων του συνόλου της αγοράς τυχερών παιχνιδιών το 2008 (ΕΕ-27) και αναμένεται να διπλασιαστεί μέχρι τα τέλη του 2013 (62). Επιπλέον εκτιμάται ότι τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια αντιπροσωπεύουν το 21,9 % της εγχώριας κατανάλωσης τυχερών παιχνιδιών στη Δανία, δηλαδή το δεύτερο υψηλότερο επίπεδο στην ΕΕ, όπου ο μέσος όρος είναι 7,5 % (63).
(121)
Λαμβάνοντας υπόψη την προαναφερόμενη νομολογία, καθώς και τα γενικά χαρακτηριστικά της αγοράς τυχερών παιχνιδιών στην ΕΕ, άποψη της Επιτροπής είναι ότι τα επιχειρήματα που προέβαλαν οι δανικές αρχές ως αιτιολόγηση για την έγκριση της θέσπισης του κοινοποιούμενου μέτρου είναι επαρκώς τεκμηριωμένα. Η Επιτροπή σημειώνει συγκεκριμένα τις ειδικές συνθήκες που χαρακτηρίζουν την οικεία αγορά. Τα τυχερά παιχνίδια που παρέχονται σε απευθείας σύνδεση μέσω του Διαδικτύου έχουν αλλάξει τον κλάδο και δημιουργήσει μια παγκόσμια αγορά, όπου τα φυσικά όρια είναι ασαφή. Η Επιτροπή αναφέρει σε αυτό το πλαίσιο και όπως μνημονεύεται στην προαναφερόμενη Πράσινη Βίβλο του 2011 (64) επίσης την ανάγκη να ελεγχθεί η αγορά των διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών και να καταπολεμηθούν οι επιβλαβείς αρνητικές συνέπειες τις οποίες μπορούν να έχουν τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια για τους καταναλωτές. Πέραν από το σοβαρό κίνδυνο να αναπτυχθεί εθισμός στα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια, όπως επισημαίνεται σε διάφορες κοινωνικές μελέτες (65), πρέπει να δοθεί επίσης ιδιαίτερη προσοχή στους ανηλίκους και άλλα ευάλωτα άτομα, μεταξύ άλλων παίκτες με χαμηλά εισοδήματα, παίκτες που έχουν ιστορικό εθισμού στα τυχερά παιχνίδια και νέους ενήλικες που δεν έχουν επίγνωση των κινδύνων που συνδέονται με την προβληματική συμπεριφορά τυχερών παιχνιδιών. Όσον αφορά την προστασία αυτών των κατηγοριών δυνητικών παικτών, τα κράτη μέλη πρέπει να μπορούν να ελέγχουν την αγορά των διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών και μεταξύ άλλων να μπορούν να εισάγουν όρια ηλικίας και όρους χορήγησης αδειών, να ελέγχουν τα συστήματα πληρωμών και να περιορίζουν τη διάθεση στην αγορά και τη διαφήμιση διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών.
(122)
Γι’ αυτό το λόγο η μεταρρύθμιση που ξεκίνησε στη Δανία και οδήγησε στη θέσπιση του κοινοποιούμενου νόμου είναι συνεπής με το στόχο της Πράσινης Βίβλου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, της 24ης Μαρτίου 2011, για τα «διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια στην εσωτερική αγορά» για να συμβάλει στην εισαγωγή ενός νομικού πλαισίου για τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια στα κράτη μέλη και με αυτό τον τρόπο στη δημιουργία μεγαλύτερης νομικής ασφάλειας για όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη (66). Η Πράσινη Βίβλος αποτελεί απάντηση στα συμπεράσματα του Συμβουλίου του Δεκεμβρίου του 2010, όπου το Συμβούλιο εκφράζει ικανοποίηση για το ότι η Επιτροπή θα προβεί σε ευρεία διαβούλευση για τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια στην εσωτερική αγορά, η οποία θα δώσει δυνατότητα για λεπτομερείς συζητήσεις για τα εν λόγω ζητήματα, τα οποία εγείρουν ιδίως οι υπηρεσίες διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών (67), καθώς και στο ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, της 10ης Μαρτίου 2009, στο οποίο η Επιτροπή καλείται, σε στενή συνεργασία με τις εθνικές κυβερνήσεις, να εξετάσει τις οικονομικές και άλλες επιπτώσεις της παροχής διασυνοριακών υπηρεσιών τυχερών παιχνιδιών (68). Πρέπει να υπογραμμιστεί ότι η μεταρρύθμιση της νομοθεσίας που έγινε μέσω του κοινοποιούμενου νόμου είναι σύμφωνη με τους στόχους τους οποίους υποστηρίζει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και οδήγησαν στην κίνηση της διαδικασίας επί παραβάσει και στην αποστολή μιας αιτιολογημένης γνώμης στις δανικές αρχές τον Μάρτιο του 2007 (69).
(123)
Γι’ αυτό το λόγο η Επιτροπή θεωρεί ότι ο κοινοποιούμενος νόμος για τους φόρους επί των τυχερών παιχνιδιών, εφόσον συνεπάγεται την απελευθέρωση της αγοράς και δίνει στους δανικούς και ξένους φορείς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών τη δυνατότητα να παρέχουν τις υπηρεσίες τους στους Δανούς και ταυτόχρονα διασφαλίζει ότι αυτοί οι φορείς πληρούν τους καθορισμένους όρους για την απόκτηση της άδειας των δανικών αρχών, υπηρετεί έναν σαφώς καθορισμένο στόχο κοινού συμφέροντος.
7.2.2. Ένα κατάλληλο μέτρο ενίσχυσης
(124)
Ένα μέτρο ενίσχυσης θεωρείται αναγκαίο και εύλογο, όταν αποτελεί πρόσφορο μέσο για την επίτευξη του καθορισμένου στόχου κοινού ενδιαφέροντος, όταν έχει επίδραση παροχής κινήτρων για τους αποδέκτες της ενίσχυσης και όταν δεν στρεβλώνει αδικαιολόγητα τον ανταγωνισμό.
(125)
Η κυβέρνηση της Δανίας αποφάσισε να απελευθερώσει τη δανική αγορά διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών και να δώσει δυνατότητα έκδοσης απεριόριστου αριθμού αδειών για παροχή διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών. Η έκδοση μιας τέτοιας άδειας υπόκειται εντούτοις σε ορισμένους όρους, μεταξύ άλλων να είναι έντιμοι ο διευθυντής και τα μέλη του διοικητικού συμβουλίου της επιχείρησης που υποβάλλει αίτηση για άδεια. Για να διασφαλιστεί η επιτυχής απελευθέρωση, η κυβέρνηση της Δανίας απεφάσισε επίσης να μειώσει τους φόρους για τους διαδικτυακούς φορείς και να διατηρήσει το επίπεδο των φόρων για τους φορείς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών. Οι προσφεύγοντες ισχυρίστηκαν σε αυτό το πλαίσιο ότι ένας χαμηλότερος φόρος για διαδικτυακούς φορείς δεν ήταν το πιο κατάλληλο μέτρο. Η φραγή πληρωμής και Διαδικτύου (μέσα προστασίας) θα μπορούσε για παράδειγμα να εξακολουθεί να πληροί τους στόχους της διαδικασίας απελευθέρωσης, χωρίς απαραιτήτως να εισαχθεί χαμηλότερος φόρος για διαδικτυακούς φορείς. Άρα η Δανία θα μπορούσε σύμφωνα με τους προσφεύγοντες να έχει επιλέξει να επιβάλει την απαγόρευση των παράνομων διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών χρησιμοποιώντας φραγή πληρωμής και Διαδικτύου (φιλτράρισμα ονομάτων τομέα, φραγή διευθύνσεων IP και φραγή πληρωμών) ή μέσω του περιορισμού του αριθμού των αδειών.
(126)
Όσον αφορά τη χρήση «λογισμικού φραγής», από την προαναφερόμενη Πράσινη Βίβλο της Επιτροπής προκύπτει ότι η αποτελεσματικότητα ενός συστήματος φραγής βασίζεται σε ένα προκαθορισμένο και ενημερωμένο κατάλογο των στοιχείων που πρέπει να φράσσονται, καθώς και σε αποτελεσματικό λογισμικό. Όπως επισήμαναν όμως οι δανικές αρχές, είναι αμφίβολο ότι αυτά τα συστήματα φραγής μπορούν να διασφαλίσουν τα αναμενόμενα αποτελέσματα, αφού οι διαδικτυακοί παίκτες μπορούν να αποφεύγουν τη φραγή Διαδικτύου αλλάζοντας τις «πύλες» που χρησιμοποιούν και η φραγή ορισμένων πληρωμών θα μπορούσε κατά τα λοιπά να φράσσει νόμιμες εμπορικές συναλλαγές που δεν σχετίζονται με την πληρωμή για στοιχήματα και την καταβολή κερδών.
(127)
Όσον αφορά τη δυνατότητα έκδοσης ενός περιορισμένου αριθμού αδειών διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών, η επίδραση θα εξαρτάτο από τον αριθμό των αδειών. Αν ο αριθμός περιοριστεί σε λίγες μόνο άδειες, ο χαμηλός αριθμός φορέων θα μειώσει τον ανταγωνισμό και θα επηρεάσει την παροχή, πράγμα που θα σημαίνει υψηλότερες τιμές για τους καταναλωτές με τη μορφή χαμηλότερων ποσοστών επιστροφής από ότι αν ο αριθμός των αδειών ήταν απεριόριστος. Ένας περιορισμένος αριθμός αδειών μειώνει επίσης την επιλογή και την ποιότητα των τυχερών παιχνιδιών τα οποία οι καταναλωτές μπορούν να βρουν στην αγορά και ενθαρρύνει σε μικρότερο βαθμό τους παραγωγούς να λαμβάνουν υπόψη τις επιθυμίες και τις ανάγκες των καταναλωτών (70). Ο περιορισμός του αριθμού των αδειών εγείρει επιπλέον ζητήματα σχετικά με τα κριτήρια για τον μη αυθαίρετο καθορισμό του αριθμού των αδειών, για το πώς και από ποιον πρέπει να ελέγχονται οι απαιτήσεις της άδειας και με ποιον τρόπο αντιμετωπίζεται η παράνομη παροχή τυχερών παιχνιδιών, δηλαδή ποιος λαμβάνει ποια μέτρα κατά της παράνομης παροχής τυχερών παιχνιδιών (71).
(128)
Υπό το φως αυτών των σκέψεων, άποψη της Επιτροπής είναι ότι ο χαμηλότερος φορολογικός συντελεστής για τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια είναι ένα κατάλληλο μέτρο για την επίτευξη των στόχων απελευθέρωσης του νέου νόμου για τα τυχερά παιχνίδια. Το μέτρο ενίσχυσης θα διασφαλίσει ότι οι διαδικτυακοί φορείς που επιθυμούν να παρέχουν υπηρεσίες τυχερών παιχνιδιών σε Δανούς θα κάνουν αίτηση για άδεια και θα τηρούν τους ισχύοντες εθνικούς κανόνες.
(129)
Η Επιτροπή θεωρεί ότι το μέτρο ενίσχυσης είναι σε θέση να αλλάξει τη συμπεριφορά ξένων φορέων διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών, αφού ο χαμηλότερος φόρος είναι κίνητρο για να υποβάλουν αυτοί οι φορείς αίτηση για άδεια στη Δανία και με αυτό τον τρόπο να παρέχουν για πρώτη φορά νομίμως διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια.
(130)
Ένα μέτρο ενίσχυσης μπορεί να θεωρηθεί αναλογικό, δηλαδή εύλογο, μόνο αν η ίδια αλλαγή συμπεριφοράς δεν μπορεί να επιτευχθεί μέσω λιγότερης ενίσχυσης και λιγότερης στρέβλωσης ως συνέπεια. Το μέγεθος της ενίσχυσης πρέπει να περιοριστεί στο απολύτως απαραίτητο για την εφαρμογή της σχετικής δραστηριότητας. Η Επιτροπή, στην περίπτωση αυτή θεωρεί ότι οι δανικές αρχές έχουν σχεδιάσει το μέτρο με τρόπο ώστε να περιορίζεται το ύψος της κρατικής ενίσχυσης και να ελαχιστοποιούνται οι στρεβλώσεις του ανταγωνισμού τις οποίες προκαλεί το μέτρο.
(131)
Στο σημείωμα της 6ης Μαρτίου 2010 από το Υπουργείο Οικονομικών προς τους πολιτικούς εισηγητές των κομμάτων στο δανικό κοινοβούλιο σχετικά με τον καθορισμό του επιπέδου φορολογίας (72) η επιλογή του χαμηλότερου φορολογικού συντελεστή του 20 % επί των ακαθάριστων εσόδων από τυχερά παιχνίδια (BSI), για τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια βασίστηκε στα ακόλουθα κριτήρια:
α)
Η παροχή τυχερών παιχνιδιών στις δανικές άδειες πρέπει να προσαρμοστεί στην τωρινή παροχή από ξένους φορείς τυχερών παιχνιδιών, δηλαδή ο φόρος πρέπει να προσαρμοστεί με τρόπο ώστε να ταιριάζει με τα υψηλά ποσοστά επιστροφής, τα οποία παρέχουν οι ξένοι φορείς τυχερών παιχνιδιών, ώστε πράγματι να κάνουν αίτηση για άδεια.
β)
Η συνολική παροχή τυχερών παιχνιδιών πρέπει να αυξηθεί, για να συμβεί συνολικά αύξηση του κύκλου εργασιών.
γ)
Τα προϊόντα τυχερών παιχνιδιών πρέπει να είναι τόσο ελκυστικά ώστε οι παίκτες να μην επιθυμούν να παίξουν σε ξένους (παράνομους) φορείς τυχερών παιχνιδιών.
δ)
Τα μέσα προστασίας (συστήματα φραγής) πρέπει να χρησιμοποιούνται σε συνδυασμό με τα παραπάνω τρία μέτρα [(α) - (γ)] για να διασφαλιστεί ότι οι παράνομοι φορείς τυχερών παιχνιδιών θα είναι ελάχιστοι.
(132)
Οι δανικές αρχές αναφέρουν σε αυτή τη σημείωση ότι στο Ηνωμένο Βασίλειο, του οποίου η νομοθεσία για τα τυχερά παιχνίδια πρέπει να θεωρείται πολύ παρόμοια με τη δανική, ο φόρος επί των διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών είναι 15 %. Οι δανικές αρχές έκριναν ότι ο φορολογικός συντελεστής για τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια θα μπορούσε να καθοριστεί σε υψηλότερο επίπεδο από ότι στο Ηνωμένο Βασίλειο, αφού η Δανία, σε αντίθεση με το Ηνωμένο Βασίλειο, θα εισαγάγει επίσης συστήματα φραγής που θα κάνουν πιο δύσκολο για τους παίκτες να παίζουν σε ξένους φορείς, οι οποίοι δεν έχουν κάνει αίτηση για δανική άδεια.
(133)
Οι δανικές αρχές αναφέρουν ταυτόχρονα τη Γαλλία και την Ιταλία που έχουν απελευθερώσει τις αγορές τους και εισαγάγει υψηλότερους φόρους από ότι το Ηνωμένο Βασίλειο. Οι δανικές αρχές σημειώνουν ότι αυτές οι αγορές είναι σημαντικά μεγαλύτερες από την αγορά της Δανίας. Το μέγεθος των αγορών μπορεί να συμβάλει άμεσα στην επιθυμία των φορέων να εισέλθουν σε μια αγορά, ακόμη και αν ο φόρος είναι υψηλότερος, αφού το κόστος που πάντα συνδέεται με την καθιέρωση σε μια νέα αγορά, τείνει να είναι αναλογικά υψηλότερο όταν πρόκειται για μικρή αγορά.
(134)
Το σημείωμα περιέχει έναν υπολογισμό των συνεπειών στα έσοδα σε επιπέδου φορολογίας 15, 20 και 25 %, λαμβάνοντας υπόψη τις πιθανές αλλαγές στα προφίλ παιχνιδιού των παικτών και τις ενέργειες των φορέων τυχερών παιχνιδιών. Οι υπολογισμοί δείχνουν ότι το επίπεδο φόρου ύψους 20 % θα είναι πιθανώς αρκετά ελκυστικό, ώστε οι φορείς τυχερών παιχνιδιών να κάνουν αίτηση για δανική άδεια και οι παίκτες να έχουν πρόσβαση σε μια ελκυστική παροχή τυχερών παιχνιδιών στη Δανία. Αν ο φόρος καθοριστεί σε υψηλότερο επίπεδο (δηλαδή 25 %), αναμένεται ότι η πίεση στα ποσοστά επιστροφής θα είναι υψηλότερη και συνεπώς οι θετικές επιδράσεις στα έσοδα με φόρο 25 % θα μπορεί να αποδειχθούν λιγότερες από ότι με φόρο 20 %.
(135)
Γι’ αυτό οι δανικές αρχές κατέληξαν στο συμπέρασμα ότι, αν ο φόρος καθοριζόταν σε υψηλότερο επίπεδο, απ’ ότι φαίνεται αυτό θα είχε ως αποτέλεσμα μια αγορά τυχερών παιχνιδιών που δεν θα ήταν αρκετά ελκυστική για τους παίκτες, ενώ ταυτόχρονα θα μπορούσε να προκαλέσει απώλεια κύκλου εργασιών και με αυτό τον τρόπο να αντιστοιχεί με την άμεση προοπτική για υψηλότερα φορολογικά έσοδα.
(136)
Τα συμπεράσματα των δανικών αρχών σχετικά με το βέλτιστο επίπεδο φόρου επί των διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών επιβεβαιώνονται επίσης από μια έκθεση μιας εταιρείας συμβούλων επιχειρήσεων, η οποία δείχνει ότι με φόρο 20 % το κράτος δεν θα έχανε έσοδα τα οποία θα μπορούσε να είχε επιτύχει διαφορετικά (73). Σύμφωνα με την έκθεση, αυτός ο φόρος είναι ο υψηλότερος συντελεστής που είναι ταυτόχρονα οικονομικά συμφέρων - ένας υψηλότερος συντελεστής θα ήταν επιζήμιος, αφού θα ήταν απλά πολύ υψηλός για να θεωρούν ενδιαφέρουσα την αγορά οι φορείς τυχερών παιχνιδιών από επιχειρηματική άποψη και να επιθυμούν να εισέλθουν στην αυτήν. Πάνω από αυτό το επίπεδο, τα φορολογικά έσοδα θα αρχίσουν να μειώνονται.
(137)
Η Επιτροπή, υπό το φως των ανωτέρω παρατηρήσεων, δεν θεωρεί ότι ο φόρος 20 % της BSI για διαδικτυακούς φορείς είναι χαμηλότερος από ότι είναι απαραίτητο σε σχέση με την εκπλήρωση των στόχων του νόμου για τα τυχερά παιχνίδια. Συνεπώς το μέτρο ενίσχυσης πληροί τις απαιτήσεις της αναλογικότητας που καθορίζονται στη νομολογία του Δικαστηρίου.
7.2.3. Επίδραση στον ανταγωνισμό και τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών
(138)
Όσον αφορά την επίδραση του μέτρου ενίσχυσης στον ανταγωνισμό και τις συναλλαγές, πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ των πιθανών στρεβλώσεων των συναλλαγών μεταξύ των κρατών μελών αφενός και των πιθανών στρεβλώσεων του ανταγωνισμού στη Δανία αφετέρου, συγκεκριμένα του ανταγωνισμού με τους υφιστάμενους φορείς τυχερών παιχνιδιών σε επίγειες εγκαταστάσεις.
(139)
Όσον αφορά τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών, δεν αναμένονται αρνητικές επιπτώσεις. Ο νόμος για τα τυχερά παιχνίδια διασφαλίζει ότι οι Δανοί θα έχουν τη δυνατότητα να παίζουν νόμιμα στους ιστοτόπους των εξουσιοδοτημένων φορέων διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών. Αυτοί οι ιστότοποι δεν προορίζονται αποκλειστικά για τους Δανούς χρήστες, αλλά μπορούν να χρησιμοποιούνται από τους πολίτες όλων των κρατών μελών της ΕΕ, υπό τους όρους που προβλέπει η εθνική νομοθεσία των χωρών. Ο καθορισμός του φόρου για τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια σε 20 % της BSI σημαίνει ότι το δανικό μέτρο ενίσχυσης παραμένει στο ίδιο επίπεδο φόρου όπως εκείνο που εφαρμόζουν σε αυτό τον τομέα τα άλλα κράτη μέλη που ήδη έχουν εφαρμόσει μεταρρυθμίσεις της νομοθεσίας τους για τα τυχερά παιχνίδια. Τόσο το Βέλγιο όσο και το Ηνωμένο Βασίλειο, για παράδειγμα, έχουν καθορίσει το φόρο για διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια στο 15 % της BSI, ενώ άλλα κράτη μέλη εφαρμόζουν ακόμη χαμηλότερους φόρους (π.χ. Εσθονία (5 % της BSI), Λεττονία (10 % της BSI) και Φινλανδία (8,25 % της BSI)). Μόνο η Σλοβακία έχει υψηλότερο φόρο σε αυτό τον τομέα, συγκεκριμένα το 27 % της BSI.
(140)
Όσον αφορά τη στρέβλωση του ανταγωνισμού στη Δανία, το μέτρο θα μπορούσε να ωφελήσει ένα μεγάλο αριθμό διαφορετικών δανικών και ξένων φορέων διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών οι οποίοι μέχρι τώρα αντιμετώπιζαν απαγόρευση παροχής των υπηρεσιών τους στους Δανούς. Η Δανία έχει στείλει μια λίστα φορέων διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών, οι οποίοι έχουν ήδη δηλώσει ότι προτίθενται να υποβάλουν αίτηση για άδεια. Δεδομένου ότι μόνο η κρατικά ελεγχόμενη επιχείρηση έχει λάβει άδεια να παρέχει διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια, η απελευθέρωση γενικά θα αυξήσει τον ανταγωνισμό στην αγορά.
(141)
Παρόλο που το μέτρο συνιστά κρατική ενίσχυση και δεν μπορεί να εφαρμοστεί χωρίς να έχει αρνητικές επιπτώσεις στους υφιστάμενους φορείς τυχερών παιχνιδιών σε επίγειες εγκαταστάσεις στους οποίους έχει επιβληθεί φόρος έως και 75 % της BSI, η Επιτροπή εκτιμά ότι η εφαρμογή του μέτρου στο σύνολό της είναι θετική.
(142)
Όπως προκύπτει από τα παραπάνω, η εισαγωγή ενός φόρου για τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια, ο οποίος αντιστοιχεί ή είναι στην ίδια τάξη μεγέθους όπως ο φόρος που ισχύει για τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις, έχει οδηγήσει σε μια κατάσταση όπου οι φορείς και οι παίκτες δεν θα ανταποκρίνονταν στη δυνατότητα νόμιμης παροχής και συμμετοχής σε διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια στη δανική αγορά και κατά συνέπεια δεν θα επιτυγχανόταν ο προσδιορισμένος στόχος κοινού ενδιαφέροντος που επιδιώκεται από τον νόμο για τα τυχερά παιχνίδια.
(143)
Συνεπώς η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το μέτρο είναι συμβατό με την εσωτερική αγορά σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ.
8. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ
(144)
Η Επιτροπή θεωρεί ότι ο κοινοποιούμενος νόμος συνεπάγεται φορολογικό πλεονέκτημα για τους φορείς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών το οποίο παρέχεται μέσω κρατικών πόρων. Το μέτρο θεωρείται άμεσα επιλεκτικό, αφού συνεπάγεται μια διακριτική μεταχείριση των φορέων διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών και των καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις, οι οποίες υπό το πρίσμα του σκοπού του μέτρου, βρίσκονται σε νομική και πραγματική συγκρίσιμη κατάσταση. Οι δανικές αρχές δεν μπόρεσαν να τεκμηριώσουν ότι η άμεση επιλεκτικότητα του κοινοποιούμενου νόμου μπορεί να δικαιολογηθεί από τη λογική του φορολογικού συστήματος. Ως εκ τούτου ο κοινοποιούμενος νόμος θεωρείται κρατική ενίσχυση βάσει του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ.
(145)
Όμως η Επιτροπή εκτιμά ότι το μέτρο πληροί τους όρους για να θεωρείται συμβατό με την εσωτερική αγορά σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ,
ΕΚΔΙΔΕΙ ΤΗΝ ΠΑΡΟΥΣΑ ΑΠΟΦΑΣΗ:
Άρθρο 1
Το μέτρο C 35/10, το οποίο η Δανία σκοπεύει να εφαρμόσει με τη μορφή φόρων επί των διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών στο δανικό νόμο για τους φόρους επί των τυχερών παιχνιδιών, είναι συμβατό με την εσωτερική αγορά σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Η εφαρμογή του μέτρου εγκρίνεται ανάλογα.
Άρθρο 2
Η παρούσα απόφαση απευθύνεται στο Βασίλειο της Δανίας.
Βρυξέλλες, 20 Σεπτεμβρίου 2011.
ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. září 2011
o opatření C 35/10 (ex N 302/10), které Dánsko zamýšlí provést v podobě danění hazardních her poskytovaných on-line v rámci dánského zákona o danění hazardních her
(oznámeno pod číslem C(2011) 6499)
(Pouze dánské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/140/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 6. července 2010 dánské orgány oznámily podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) z důvodu právní jistoty legislativní návrh L 203 o danění hazardních her („zákon o danění hazardních her“ (2)), přijatý dne 25. června 2010. Dopisy ze dne 11. srpna 2010 a 22. září 2010 si Komise vyžádala další informace. Dánské orgány požadované informace poskytly dopisem ze dne 20. října 2010.
(2)
Komise rovněž obdržela dvě samostatné stížnosti týkající se navrhovaného zákona o danění hazardních her. První předložila Dánská asociace průmyslu zábavních přístrojů („DAB“) dne 23. července 2010. Druhou stížnost předložil provozovatel kamenného kasina „Royal Casino“ dne 6. srpna 2010. Dne 23. září 2010 byly obě stížnosti předloženy dánským orgánům k vyjádření. Dánské orgány předložily své připomínky dopisem ze dne 20. října 2010.
(3)
Dne 10. listopadu 2010 se v Bruselu uskutečnilo setkání s dánskými orgány s cílem projednat oznámení a obě výše uvedené stížnosti. Během tohoto setkání dánské orgány předložily sdělení „Dilema vyvolané otevřeným případem státní podpory“, ve kterém také oznámily svůj záměr odložit vstup oznámeného zákona v platnost, dokud Komise nepřijme rozhodnutí (3).
(4)
Rozhodnutím ze dne 14. prosince 2010 Komise informovala Dánsko o svém rozhodnutí zahájit ve věci oznámeného opatření řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU. Rozhodnutí Komise o zahájení řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(5)
Dánské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem ze dne 14. ledna 2011.
(6)
V období od 11. února do 22. února 2011 předložilo připomínky celkem sedmnáct zúčastněných třetích stran (5). Dne 16. března 2011 byly tyto připomínky předloženy Dánsku, které mělo příležitost reagovat. Komise obdržela připomínky Dánska dopisem ze dne 14. dubna 2011.
2. POPIS OPATŘENÍ
(7)
Poté, co bylo zahájeno řízení pro porušení Smlouvy a dne 23. března 2007 zasláno odůvodněné stanovisko týkající se překážek volného pohybu služeb sportovního sázení v Dánsku (6), rozhodla se dánská vláda provést reformu vnitrostátních právních předpisů v oblasti služeb hazardních her a sázení a stávající monopolní režim nahradit režimem regulovaným a částečně liberalizovaným. Liberalizace byla považována za nezbytnou mimo jiné z důvodu dodržování právních předpisů EU a reakce na hrozbu, kterou představují nelegální on-line služby hazardních her poskytované provozovateli služeb hazardních her usazených v jiných jurisdikcích.
(8)
Oznámený zákon o danění hazardních her je součástí souboru zákonů zavedených k liberalizaci odvětví hazardních her (7). Podle ustanovení článku 1 zákona o hazardních hrách je celkovým cílem této nové reformy právních předpisů pro služby hazardních her:
-
udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni,
-
chránit mládež a jiné zranitelné osoby před zneužíváním nebo před vznikem závislosti na hazardních hrách,
-
chránit hráče tak, že bude zajištěn přiměřený, spolehlivý a transparentní způsob poskytování hazardních her a
-
zajistit veřejný pořádek a předcházet využívání hazardních her k trestné činnosti.
(9)
Podle zákona o hazardních hrách „poskytování nebo organizování hazardních her vyžaduje licenci, nestanoví-li tento zákon nebo jiné právní předpisy jinak“. Poskytování nebo organizování hazardních her dále podléhá dani (článek 1 zákona o danění hazardních her).
(10)
Článek 5 zákona o hazardních hrách definuje hazardní hry jako činnosti zahrnující: i) loterie, ii) dovednostní hazardní hry a iii) sázení.
(11)
Pojmem dovednostní hazardní hry se rozumí „činnosti, kdy má účastník šanci získat výhru a kdy pravděpodobnost výhry závisí na kombinaci dovedností a náhody“. Dovednostní hazardní hry tedy zahrnují hry, které jsou často nabízeny v kasinech, jako například ruleta, poker, baccarat, blackjack, a hrací automaty nabízející peněžité výhry.
(12)
Článek 5 zákona o hazardních hrách definuje on-line hazardní hry jako „hazardní hry, kterých se účastní hráč a poskytovatel hazardních her za pomoci dálkové komunikace“. Totéž ustanovení definuje hazardní hry poskytované v kamenných provozovnách jako „hazardní hry, jichž se účastní hráč a poskytovatel hazardních her nebo jeho zástupce, kteří se fyzicky setkávají“. Sázkové služby jsou definované jako „činnosti, kdy má účastník šanci získat výhru a kdy se sázky uzavírají na výsledek budoucí události nebo na vznik budoucí události“.
(13)
Podle článků 2 až 17 zákona o danění hazardních her zahrnují hry podléhající zdanění i) loterie včetně třídních a neziskových loterií, ii) sázení včetně totalizátorového sázení, iii) kamenná kasina, iv) on-line kasina, v) hrací automaty nabízející peněžité výhry v herních prostorách a restauračních zařízeních, barech atd. a vi) hry bez vkladů.
(14)
Zákon o danění hazardních her stanoví různé daňové sazby v závislosti na tom, zda jsou hry poskytovány v on-line nebo kamenných kasinech.
(15)
Podle článku 10 zákona o danění hazardních her podléhají držitelé licence na poskytování herních služeb v kamenných kasinech základní sazbě ve výši 45 % hrubého zisku z hazardu („hrubý zisk z hazardu“ - částka po odečtu výher od sázek), po odečtení hodnoty žetonů za spropitné, a dále pak sazbě ve výši 30 % z hrubého zisku z hazardu (po odečtení hodnoty žetonů za spropitné), který přesahuje částku 4 miliony DKK (počítáno měsíčně) (8).
(16)
Podle článku 11 zákona o danění hazardních her podléhají držitelé licence na poskytování herních služeb v on-line kasinech sazbě ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu.
(17)
Držitelé licence na provozování hracích automatů nabízejících peněžité výhry (výherní automaty) v herních prostorách a restauračních zařízeních, barech atd. podléhají sazbě ve výši 41 % hrubého zisku z hazardu. Dalších 30 % se platí z hrubého zisku z hazardu převyšujícího 30 000 DKK v případě hracích automatů v restauračních zařízeních, barech atd. a z hrubého zisku z hazardu převyšujícího 250 000 DKK v případě hracích automatů v herních prostorách (9).
(18)
Pokud jde o licenční poplatky, zákon o hazardních hrách stanoví, že každý žadatel o licenci na poskytování sázkových služeb nebo hazardních her v on-line kasinech musí uhradit poplatek ve výši 250 000 DKK (350 000 DKK, pokud žádá o licenci jak na sázkové služby, tak na hazardní hry v on-line kasinech) a roční licenční poplatek ve výši od 50 000 DKK do 1 500 000 DKK v závislosti na zisku z hazardu.
(19)
Zákon o hazardních hrách vyžaduje, aby byli poskytovatelé on-line hazardních her buď usazeni v Dánsku, nebo pokud jsou občany jiného členského státu EU nebo EHP, aby jmenovali schváleného zástupce (článek 27).
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(20)
Komise zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ve věci předmětného opatření, neboť by mohlo představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(21)
Komise se zejména domnívala, že opatření by mohlo být na základě judikatury považováno za selektivní. Připomněla, že v rámci jakéhokoli hodnocení selektivity daňového opatření by se mělo také přezkoumat, zda uvedené opatření zvýhodňuje určité podniky vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné skutkové a právní situaci (10).
(22)
Vzhledem k povaze her nabízených on-line a v kamenných provozovnách, sociální zkušenosti obou těchto typů her a socio-ekonomickému profilu spotřebitelů měla Komise pochybnosti, zda jsou rozdíly mezi hazardními hrami poskytovanými on-line a v kamenných provozovnách takové, aby mohly být pro účely zdanění podle zákona o danění hazardních her považovány za právně a skutkově nesrovnatelné.
(23)
V této fázi řízení Komise také zastávala názor, že pokud by opatření mělo být považováno za zjevně selektivní, dánské orgány neprokázaly, že by opatření mohlo být odůvodněno logikou daňového systému.
(24)
V tomto ohledu dánské orgány argumentovaly tím, že daňová sazba pro on-line hazardní hry odráží nezbytnou rovnováhu mezi plněním cílů dánských právních předpisů týkajících se hazardních her, aby byli chráněni hráči, na jedné straně a schopností čelit konkurenci provozovatelů on-line služeb usazených v jiných zemích s nižšími daňovými sazbami na straně druhé.
(25)
Navíc pokud jde o celkové cíle sledované zákonem o hazardních hrách zmíněné dánskými orgány (viz odstavec 8), tyto cíle jsou podle názoru Komise obecné a nesouvisejí s daňovým systémem. Jelikož podle ustálené judikatury jsou relevantní pouze vnitřní cíle daňového systému, měla Komise za to, že dánské orgány dostatečně nezdůvodnily své tvrzení, že selektivita předmětného daňového opatření byla vyžadována logikou daňového systému.
(26)
Komise také zastávala názor, že oznámený zákon zahrnuje daňové zvýhodnění poskytnuté ze státních prostředků, neboť výše uvedené daňové příjmy zvýhodňovaly provozovatele on-line hazardních her v podobě podstatně nižší daňové sazby. Jelikož toto opatření poskytuje selektivní hospodářské zvýhodnění provozovatelům on-line služeb působícím v Dánsku, mohlo by ovlivnit obchod na vnitřním trhu a narušit hospodářskou soutěž.
(27)
Nakonec Komise vyjádřila své pochybnosti ohledně toho, zda by se na oznámené opatření mohla vztahovat některá z výjimek uvedených v čl. 107 odst. 2 a čl. 107 odst. 3 SFEU.
4. PŘIPOMÍNKY DÁNSKÝCH ORGÁNŮ
(28)
Dopisem ze dne 14. ledna 2011 dánské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí Komise o zahájení řízení.
(29)
Dánské orgány na základě seznamu faktických a hospodářských rozdílů mezi hazardními hrami poskytovanými on-line a v kamenných provozovnách uvedených v jejich oznámení znovu zopakovaly názor, že hazardní hry poskytované on-line by měly být považovány za činnost, která se liší od hazardních her poskytovaných v kamenných kasinech.
(30)
Podle dánských orgánů není software používaný v některých elektronických hrách nabízených v kamenných kasinech totožný se softwarem používaným v on-line kasinech. Kromě skutečnosti, že platformy a dodavatelé nejsou totožní, dánské orgány rovněž argumentovaly tím, že jsou mezi těmito elektronickými hrami velké rozdíly, neboť v kamenných kasinech jejich hraní vyžaduje fyzickou přítomnost hráčů. Fyzická přítomnost s sebou přináší různé náklady (např. na dopravu, vstupné, poplatky za šatnu, občerstvení), které při on-line hazardních hrách nevznikají.
(31)
Skutečnost, že řada členských států zakazuje on-line hazardní hry, zatímco povoluje služby hazardních her poskytované v kamenných kasinech, podle dánských orgánů odráží rozdíly spojené s poskytováním těchto dvou typů hazardních her.
(32)
Dánské orgány dále tvrdily, že Komise nepřihlédla k závěrům své „Studie o službách hazardních her na vnitřním trhu Evropské unie“ z roku 2006 (11), podle které by on-line a kamenná kasina měla být považována za odlišné trhy.
(33)
Dánské orgány také zdůraznily, že hodnocení Komise se zaměřilo pouze na kamenná kasina a nevzalo v úvahu hrací automaty (tj. výherní automaty, nikoliv však ruletu, blackjack, poker atd.) umístěné v kamenných restauracích, barech atd. nebo v herních prostorách a hracích halách.
(34)
Pokud jde o odůvodnění opatření z titulu logiky daňového systému, dánské orgány tvrdí, že Komise možná nesprávně interpretovala cíl oznámeného opatření. Cílem tohoto opatření není zachovat mezinárodní konkurenceschopnost dánského odvětví hazardních her, ale spíše naplňovat čtyři cíle stanovené v právních předpisech (udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni; chránit mládež a jiné zranitelné osoby před zneužíváním prostřednictvím hazardních her nebo před vznikem závislosti na hazardních hrách; chránit hráče tak, že bude zajištěn přiměřený, spolehlivý a transparentní způsob nabízení hazardních her; zajistit veřejný pořádek a předcházet využívání hazardních her k trestné činnosti).
(35)
Pokud jde o různé daňové sazby pro hazardní hry poskytované on-line a v kamenných kasinech, dánské orgány vysvětlily, že jsou postaveny před legislativní a regulační dilema. Na jedné straně již nemohly udržovat stávající monopolní situaci a oddalovat liberalizaci trhu s on-line hazardními hrami. Na druhé straně by stanovení jednotné daňové sazby pro činnosti hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných kasinech ohrozilo politické cíle, které vláda v této oblasti sleduje.
(36)
Dánské orgány zejména tvrdily, že stanovení jednotné daňové sazby pro všechny činnosti hazardních her by vedlo k nesourodým řešením bez ohledu na zvolený daňový model. Volba modelu založeného na nižší, jednotné 20 % daňové sazbě by silně motivovala k hazardním hrám v kamenných kasinech, což by bylo v rozporu s obecným zájmem ochrany spotřebitele.
(37)
Naopak model založený na vyšší daňové sazbě blížící se sazbě platné pro hazardní hry poskytované v kamenných provozovnách by odrazoval provozovatele on-line služeb od získání licence na poskytování služeb v Dánsku, což by mařilo liberalizační cíle právních předpisů. To by bylo v rozporu s obecným zájmem ochrany spotřebitele, neboť by nebyla možná žádná účinná kontrola on-line hazardních her.
(38)
Na podporu svého postoje předložily dánské orgány memorandum Ministerstva daní ze dne 6. března 2010 politickému mluvčímu politických stran dánského parlamentu týkající se úrovně daně, která má být stanovena (12). Memorandum ukazuje, že stávající odlišné zdanění by mělo být považováno za výsledek snahy dosáhnout rovnováhy, jejímž cílem bylo na jedné straně zajistit dodržování právních předpisů, a na druhé straně maximalizovat daňové příjmy a udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni.
(39)
V této souvislosti měly dánské orgány za to, že by se mělo přihlédnout také k mezinárodní hospodářské soutěži a globální povaze odvětví on-line hazardních her. V tomto ohledu se dánské orgány odvolávaly na „Studii o službách hazardních her na vnitřním trhu Evropské unie“, podle které by náklady poskytovatelů služeb na on-shore podnikání neměly překračovat náklady na off-shore podnikání, aby bylo pro spotřebitele i poskytovatele služeb lákavější působit v rámci svých jurisdikcí než v jiných zemích (13).
(40)
Dánské orgány dále tvrdily, že zásada stanovená Soudním dvorem ve věci Salzgitter, podle které by Komise neměla porovnávat oznámenou úroveň zdanění s úrovněmi použitelnými v jiných členských státech při rozhodování o tom, zda oznámené opatření představuje státní podporu (14), se na oznámený zákon nevztahuje, neboť odlišné zdanění mezi činností hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách a on-line vychází výlučně z vnitřních daňových faktorů. Dánská vláda zejména nevzala v úvahu daňové sazby použitelné v ostatních členských státech, aby se zvýšila konkurenceschopnost dánského odvětví hazardních her, ale pouze se pokusila nalézt vhodnou rovnováhu se čtyřmi výše uvedenými politickými cíli oznámeného zákona.
(41)
Dánské orgány také tvrdily, že Komise nesprávně interpretovala věc Salzgitter, neboť z ní vycházela nikoli pro účely posouzení selektivní povahy oznámeného opatření, ale za účelem přezkoumání toho, zda lze selektivitu oznámeného opatření považovat za odůvodněnou.
(42)
Z výše uvedených důvodů mají dánské orgány za to, že pokud by bylo oznámené daňové opatření shledáno selektivním, mělo by být považováno za odůvodněné logikou daňového systému.
5. PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN
(43)
Komise obdržela připomínky sedmnácti zúčastněných třetích stran včetně stěžovatelů: zahrnovaly sedm asociací (15), sedm podniků (16) a tři členské státy (17).
(44)
Pokud jde o selektivitu opatření, některé zúčastněné strany tvrdí, že on-line a kamenná kasina se nenacházejí ve srovnatelné právní a skutkové situaci, protože podniky nepůsobí na stejném trhu, a daňové opatření se tedy neodchyluje od obecně použitelného daňového systému. Daňové opatření by proto nemělo být považováno za selektivní.
(45)
Na podporu tohoto postoje zúčastněné třetí strany tvrdí, že produkty nabízené kamennými a on-line kasiny se podstatným způsobem liší. Činnosti nabízené kamennými kasiny představují sociální zkušenost, kdy rozhovory, fyzická přítomnost a fyzické prostředí jsou na rozdíl od on-line hazardních her ústřední součástí herní zkušenosti. Kamenná kasina by také měla být považována za součást celkové zábavní zkušenosti, kterou doplňují další činnosti, například služby nabízené restauracemi, bary, kongresovými zařízeními nebo hotelové služby.
(46)
Tyto zúčastněné strany navíc tvrdily, že činnosti hazardních her poskytované on-line a v kamenných provozovnách nepředstavují stejná rizika závislosti. Oporu tohoto postoje lze nalézt v judikatuře Soudního dvora Evropské unie, který dospěl k závěru, že „nabídka hazardních her prostřednictvím internetu se může ukázat jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitele“ (18). Odkazuje se také na studii o hazardních hrách, kterou zveřejnil Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), podle níž on-line hazardní hry představují skutečné riziko závislosti, které je však nutné řešit regulací trhu s on-line hazardními hrami.
(47)
Některé zúčastněné strany navíc tvrdily, že trh hazardních her je rozčleněn podle různých distribučních kanálů, což by představovalo rozhodný faktor pro rozlišování různých relevantních trhů. V tomto ohledu se odvolávají na stanovisko francouzského úřadu pro hospodářskou soutěž ze dne 20. ledna 2011, v němž se uvádí, že on-line hazardní hry by měly být odlišovány od hazardních her poskytovaných v klubech nebo jiných provozovnách (20).
(48)
Některé ze zúčastněných stran také zdůraznily, že provozovatelé hazardních her v kamenných provozovnách jsou vystaveni omezenému konkurenčnímu tlaku v konkrétní zeměpisné oblasti, ve které své hry nabízejí. Oproti tomu provozovatelé on-line služeb čelí silné konkurenci jiných provozovatelů on-line služeb. Jelikož produkty v odvětví hazardních her poskytované v kamenných kasinech jsou spojeny s fyzicky existujícím místem, zákazníci se především musí fyzicky do příslušného místa dostavit. Například v Dánsku existuje pouze šest míst, ve kterých lze provozovat kamenná kasina. Oproti tomu hazardní činnosti poskytované on-line umožňují hráčům přístup k velkému množství sestav hráčů nabízených různými mezinárodními provozovateli. Navíc již tak silnou konkurenci pro on-line kasina stále více posiluje existence specializovaných internetových stránek, které porovnávají nabídku různých poskytovatelů on-line hazardních her, a mnoho blogů a fór, které hráčům umožňují porovnávat produkty, ceny a služby nabízené provozovateli on-line služeb.
(49)
Tyto zúčastněné strany zároveň zdůrazňují, že vzhledem k silné konkurenci mezi provozovateli on-line služeb a neexistenci takovéto konkurence mezi kamennými kasiny jsou ziskové marže spojené s hazardními hrami poskytovanými on-line výrazně nižší než marže spojené s hazardními hrami poskytovanými v kamenných provozovnách. On-line kasina by tedy měla výrazně nižší marže, pokud jde o výplatní poměr, tj. procento vložených částek, které se vracejí zpět k zákazníkům. Kamenná kasina mohou navíc nabídnout jiné vedlejší produkty a profitovat tak z vedlejších příjmů, jako jsou například hotely, bary nebo restaurace v kasinech, které v on-line prostředí chybí. Jelikož by tedy provozovatelé hazardních her v kamenných provozovnách mohli vytvářet vyšší zisky z hazardních her než provozovatelé on-line služeb, rozdíl v daňových sazbách by byl odůvodněn zásadou „finanční schopnosti platit“, podle níž by ti, kteří mohou nést vyšší daňovou zátěž, měli platit vyšší daně.
(50)
Kromě výše uvedených argumentů některé zúčastněné strany rovněž tvrdily, že i kdyby bylo dánské opatření shledáno selektivním, kritérium selektivity by bylo odůvodněné povahou a vnitřním uspořádáním daňového systému. Cílem dánského rozlišení daňových sazeb bylo zajistit, aby provozovatelé on-line služeb v budoucnu žádali o dánskou licenci, a platili tak dánské daně, a zároveň zaručit dosažení cílů ochrany spotřebitele stanovených dánskými právními předpisy týkajícími se hazardních her.
(51)
V této souvislosti některé zúčastněné strany odkazovaly na sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se zdanění podnikatelské činnosti z roku 1998 (21), podle kterého je hlavním smyslem daňového systému shromáždit příjmy určené k financování státních výdajů. Zastávají proto názor, že cíle optimalizace daňových příjmů z poskytování on-line hazardních her dánským občanům by s daňovou sazbou vyšší, než je sazba stanovená pro on-line hazardní hry podle oznámeného zákona, jinak nebylo možné dosáhnout.
(52)
Na rozdíl od výše uvedených argumentů předložily jiné třetí strany - zejména provozovatelé kamenných provozoven - připomínky proti postoji přijatému dánskými orgány.
(53)
Tyto zúčastněné strany v podstatě tvrdily, že dánský daňový režim by měl být považován za selektivní, protože zavádí odlišné zdanění dvou skupin podniků, které se nacházejí s ohledem na cíle opatření ve srovnatelné právní a skutkové situaci. Tyto strany uvádějí, že on-line a kamenná kasina provádějí konkurenční činnosti na jednom a tomtéž trhu, a nacházejí se proto ve srovnatelné situaci.
(54)
Na podporu tohoto postoje zúčastněné třetí strany prohlašují, že hry poskytované on-line a kamennými kasiny jsou obdobné. Pravidla her v kasinech by měla být považována za totožná a virtuální interakce s krupiéry nebo jinými hráči on-line jsou srovnatelné s reálnými interakcemi v kamenných kasinech. Výrobci hracích automatů pro kamenné provozovny vyrábějí stejné modely pro on-line použití jako pro použití v kamenných provozovnách. Z technického pohledu jsou tedy hry v kasinech nabízené on-line a off-line co do technologických platforem, typů, vlastností, formátů a parametrů totožné.
(55)
Zúčastněné strany dále uvádějí, že profily spotřebitelů jsou v případě on-line a kamenných kasin srovnatelné. Spotřebitelský aspekt by tedy neměl být používán jako relevantní argument k rozlišování hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných provozovnách.
(56)
Některé zúčastněné strany se nedomnívaly, že by hazardní hry poskytované on-line měly být považovány za činnost odlišnou od hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách, ale jednoduše za jiný kanál, jehož prostřednictvím se hry nabízejí hráčům.
(57)
Kromě výše uvedených argumentů zúčastněné také zastávají názor, že stávající trh s hazardními hrami by měl být vnímán jako jednotný trh, který prochází velkou změnou vyznačující se významným přechodem hráčů od kamenných k on-line kasinům. Existuje několik možných příčin tohoto současného vývoje, včetně stále se rozšiřujícího používání internetu, nízkých provozních nákladů on-line kasin na všech úrovních (zařízení, zaměstnanci a fixní náklady) a skutečnosti, že on-line kasina mohou vzhledem k průběžnému vývoji nových technologií poskytovat neomezený přístup k on-line hazardním hrám dvacet čtyři hodin denně a kdekoliv.
(58)
Zúčastněné strany předpovídají, že tento posun tržního podílu od hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách směrem k on-line hazardním hrám se v budoucnu s ohledem na vysoké tempo technologického pokroku, obchodní iniciativy a pronikání na trh příznačné pro elektronické obchodování, které toto odvětví hazardních her výrazně dynamizovalo a transformovalo, zvýší. V tomto ohledu se také odvolávají na stanovisko generálního advokáta Bota ve věci Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), podle kterého je dopad nových komunikačních prostředků takový, že hazardní a peněžní hry, které se nabízely pouze na konkrétních místech, lze nyní s ohledem na vývoj nových technologií, jako jsou například telefony, interaktivní televize a Internet, hrát kdykoliv a kdekoliv.
(59)
Odkazuje se rovněž na studii Komise o službách hazardních her na vnitřním trhu z roku 2006 (23). „Budoucnost hazardních her v kasinech bude tedy stále více spočívat v serverech, neboť hrací automaty mají stále častěji podobu stahovatelného herního softwaru“ (24). Tento vývoj se bude vyznačovat vývojem nových hybridních heren.
(60)
Na základě předchozího argumentu dospěly zúčastněné strany k závěru, že opatření je selektivní, neboť on-line a kamenná kasina provozují právně a skutkově srovnatelné činnosti. Tuto selektivitu nelze odůvodnit ani logikou daňového systému. Navíc mají za to, že stanovení vyšší daňové sazby by on-line poskytovatele služeb od podání žádosti o licenci v Dánsku neodradilo.
(61)
Dánský odkaz na vnitrostátní daňové systémy jiných členských států k odůvodnění potřeby přilákat provozovatele on-line kasin rovněž není relevantní, neboť podle ustálené judikatury by jakékoli odůvodnění mělo vycházet výlučně z vnitrostátního daňového systému (25). Navíc argument dánských orgánů, že snížení daňové sazby použitelné pro některé podniky je nezbytné ke zvýšení konkurenceschopnosti trhu, soudy důsledně odmítají.
6. PŘIPOMÍNKY DÁNSKA K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍCH STRAN
(62)
Dánské orgány znovu opakují svůj názor, že oznámené opatření není selektivní a nepředstavuje státní podporu, a zároveň zdůrazňují, že všechny zúčastněné vlády podporují jejich postoj, podle nějž je z regulačního hlediska zapotřebí rozlišovat mezi on-line a kamennými kasiny.
(63)
Rovněž zdůrazňují, že metodologie používaná k vymezení relevantního trhu pro účely článků 101 a 102 SFEU je určena pro soukromé podniky a vychází z hodnocení nahraditelnosti produktu z pohledu poptávky a nabídky, a proto by se neměla použít pro účely hodnocení státní podpory. Použití této metodologie by překročilo hranice pravidel pro státní podporu, která se v tomto případě použijí na svrchované daňové pravomoci členského státu.
(64)
Podle jejich názoru by měly být hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách odděleny. V tomto ohledu se také odvolávají na postoj Komise přijatý v řízení týkajícím se spojení podniků, podle kterého hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP) představují samostatný produktový trh (26). Mimo jiné také uvádějí rozhodnutí přijaté francouzským úřadem pro hospodářskou soutěž, podle kterého poker v kamenných provozovnách není součástí téhož trhu jako on-line poker, neboť poker v kamenných provozovnách vyžaduje osobní sebeovládání, sledování ostatních hráčů, často vyšší náklady a omezení z geografického hlediska (27). Odkazuje se také na rozhodnutí týkající se spojení podniků přijaté britským úřadem pro hospodářskou soutěž, které rozlišuje mezi sázkovými kancelářemi s licencí na jedné straně a sázením prostřednictvím telefonu nebo internetu na straně druhé (28).
(65)
Pokud jde o rozdíly v produktových trzích, dánské orgány zdůrazňují, že podle mnoha zúčastněných stran se v hernách nabízejí další - a podstatně dražší - služby. Ze sociologického hlediska dánské orgány znovu zopakovaly svůj názor, že hráči on-line a v kamenných provozovnách představují různé typy spotřebitelů, jak je také uvedeno v aktuální zelené knize Komise o on-line hazardních hrách na vnitřním trhu ze dne 24. března 2011, v níž se uvádí, že profil on-line hráčů se zdá být odlišný od profilu zákazníků tradičních kasin a sázkových kanceláří (29).
(66)
Dánské orgány také znovu opakují, že výplatní poměr je u provozovatelů on-line služeb s ohledem na jejich nižší provozní náklady významně vyšší. Dále zdůrazňují, že nerovnosti mezi on-line a kamennými kasiny lze najít i v technických aspektech používaného softwaru, odlišných předpisech pro udělování licencí a v místní převaze kamenných kasin.
(67)
Dánské orgány také namítají proti výkladu výše uvedeného stanoviska generálního advokáta Bota ve věci Liga Portuguesa některými zúčastněnými stranami. Upozorňují, že toto stanovisko, které bylo vydáno v souvislosti s volným pohybem služeb, je v souladu s myšlenkou, že právní a skutková situace, v níž se nacházejí provozovatelé hazardních her on-line a v kamenných provozovnách, by měla být považována za odlišnou.
(68)
Dánské orgány však uznávají, že některé typy on-line služeb hazardních her by mohly představovat další formu prodeje, jako v případě sázkových služeb.
(69)
Pokud jde o cíle oznámeného zákona, dánské orgány odmítají argument některých zúčastněných stran, že cílem oznámeného zákona je přilákat zahraniční poskytovatele hazardních her. Vláda spíše sleduje cíle uvedené v zákoně o hazardních hrách. Obecný cíl nového zákona by navíc zůstal nezměněn, tj. vytvářet příjmy z hazardních her jako každý jiný systém shromažďování příjmů určených k financování státního rozpočtu.
(70)
Dánské orgány také souhlasí s názorem vyjádřeným některými zúčastněnými stranami, že schopnost osoby povinné k dani platit by mohla být považována za platné odůvodnění. V tomto případě by finanční schopnost provozovatelů on-line hazardních her byla skutečně výrazně nižší.
(71)
Závěrem dánské orgány zdůrazňují, že jejich daňový systém pro on-line hazardní hry je nastaven tak, aby zajišťoval nejvyšší možný výnos. Nižší daňová sazba pro on-line hazardní hry by tak zohledňovala nutnost dosáhnout rovnováhy mezi čtyřmi cíli stanovenými v oznámeném zákoně a potřebou maximalizovat daňové příjmy.
7. HODNOCENÍ OPATŘENÍ
7.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(72)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
7.1.1 Státní prostředky
(73)
Ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU vyžaduje, aby podpora byla poskytnuta členským státem nebo ze státních prostředků. Ztráta daňových příjmů se rovná spotřebě státních prostředků ve formě daňových výdajů.
(74)
V posuzovaném případě nebyla přítomnost státních prostředků rozporována žádnou ze stran, ani dánskými orgány, ani stěžovateli, ani třetími stranami.
(75)
Bude-li provozovatelům on-line hazardních her umožněno platit daň v relativně nízké sazbě ve výši 20 % jejich hrubého zisku z hazardu (30), dánské orgány se tak zřeknou příjmu, který představuje státní prostředky. Komise proto zastává názor, že předmětná podpora zahrnuje ztrátu státních prostředků, a je tedy poskytována ze státních prostředků.
7.1.2 Zvýhodnění
(76)
Opatření také musí příjemci poskytovat finanční zvýhodnění. Pojem zvýhodnění zahrnuje nejen pozitivní přínos, ale také opatření, která v různé formě snižují zátěž, jež by podnik musel za obvyklých okolností nést (31).
(77)
V této věci nebyla existence zvýhodnění zpochybněna žádnou ze stran, ani dánskými orgány, ani stěžovateli, ani třetími stranami.
(78)
Podle zákona o danění hazardních her se na podniky provozující on-line herny vztahuje daň ve výši 20 % jejich hrubého zisku z hazardu. Tato sazba je podstatně nižší než sazba použitelná pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách. Podniky provozující on-line herny jsou tedy zvýhodněny formou nižší daňové zátěže. Z toho vyplývá, že posuzované opatření zahrnuje zvýhodnění pro podniky poskytující on-line služby hazardních her.
7.1.3 Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod
(79)
Podle ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU opatření musí ovlivňovat obchod uvnitř EU a narušuje nebo může narušovat hospodářskou soutěž. V tomto případě budou poskytovatelé on-line hazardních her, kteří se usadí v Dánsku, vystaveni hospodářské soutěži a budou zapojeni do obchodu uvnitř Společenství. Zákon o danění hazardních her, který stanoví zvýhodněné zdanění dánských podniků poskytujících on-line služby hazardních her, tedy nutně ovlivňuje obchod uvnitř Společenství a narušuje nebo může narušovat hospodářskou soutěž.
7.1.4 Selektivita
(80)
Aby mohlo být opatření považováno za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, mělo by být shledáno selektivním do té míry, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby.
(81)
Podle ustáleného výkladu selektivity v judikatuře je opatření selektivní, pokud je „určeno k částečnému osvobození podniků od peněžitých nákladů vyplývajících z běžného použití obecného systému povinných příspěvků stanovených zákonem“ (32). Z toho vyplývá, že opatření je selektivní, pokud se odchyluje od použití obecného daňového rámce. Podle stávající judikatury se musí posoudit, zda dané opatření zvýhodňuje určité podniky vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné právní a skutkové situaci (33).
(82)
Podle ustálené judikatury platí, že pokud se má za to, že se opatření odchyluje od obecného daňového systému, je nutné opatření přezkoumat a určit, zda dané rozlišení vyplývá z povahy nebo systematiky daňové soustavy, do níž toto opatření patří. (34) Jinými slovy je otázkou, zda je dotčené opatření, které se zdá být zjevně selektivní, odůvodněné logikou daňového systému. (35)
(83)
V tomto případě by měl být referenční systém definován jako systém zdanění pro dánské činnosti hazardních her. Cílem zákona o danění hazardních her je regulovat placení daní ze všech činností hazardních her poskytovaných nebo organizovaných v Dánsku, a to jak on-line, tak v kamenných provozovnách. Je to tedy tento referenční daňový systém, na jehož základě by mělo být předmětné opatření (tj. odlišné zdanění ve prospěch činností on-line hazardních her) posuzováno.
(84)
Jelikož oznámený zákon stanoví, že držitelé licence na poskytování herních služeb v on-line kasinech podléhají daňové sazbě ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu, zatímco držitelé licence na poskytování herních služeb v kamenných kasinech podléhají základní sazbě ve výši 45 % hrubého zisku z hazardu a další dani ve výši až 30 % hrubého zisku z hazardu, vyvstává otázka, zda by provozovatelé hazardních her on-line a v kamenných provozovnách, kteří podléhají odlišným daňovým povinnostem, měli být považováni za právně a skutkově srovnatelné.
(85)
V tomto ohledu dánské orgány soustavně tvrdí, že činnosti hazardních her poskytované on-line a v kamenných provozovnách nejsou právně a skutkově srovnatelné, pokud jde o platformy, náklady, finanční marže, sociální zkušenost, dodavatele nebo produkty.
(86)
Dánské orgány stejně jako ostatní zúčastněné strany dále zdůraznily podstatný rozdíl mezi oběma kategoriemi provozovatelů s odvoláním na silnou konkurenci, které na rozdíl od provozovatelů kamenných kasin čelí on-line kasina.
(87)
Navzdory řadě objektivních rozdílů mezi provozovateli hazardních her on-line a v kamenných kasinech (např. fyzická versus on-line přítomnost) má Komise za to, že výše uvedené rozdíly mezi on-line a kamennými kasiny k určení podstatného a rozhodujícího právního a skutkového rozlišení mezi těmito dvěma typy podniků nestačí.
(88)
V tomto ohledu Komise uvádí, že hry nabízené provozovateli hazardních her v kamenných kasinech a on-line jsou rovnocenné. Hry nabízené jak provozovateli on-line služeb, tak kamenných kasin - ruleta, baccarat, punto banco, blackjack, poker a hraní her na hracích automatech - jsou součástí téže činnosti hazardních her bez ohledu na to, zda se jedná o on-line prostředí nebo kamenné provozovny. Navíc z technického hlediska se hry nabízené v on-line kasinech a v kamenných provozovnách zdají být z pohledu technologických platforem, formátů a parametrů srovnatelné.
(89)
V tomto ohledu má Komise za to, že pokud jde o zdanění činností hazardních her, on-line hazardní hry se stávají dalším distribučním kanálem herních činností podobného typu. Na podporu tohoto stanoviska Komise uvádí velké úsilí, které vyvíjejí on-line kasina pro navození atmosféry kamenného kasina, aby se on-line hráči cítili, jakoby hráli v prostředí kamenného kasina a ne ve virtuálním prostředí.
(90)
Svůj názor, že hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách nejsou právně a skutkově srovnatelnými činnostmi, podpořily dánské orgány tím, že se mimo jiné odvolávaly na rozhodnutí britského úřadu pro hospodářskou soutěž, které rozlišuje mezi sázkovými kancelářemi s licencí na jedné straně a sazením prostřednictvím telefonu nebo internetu na straně druhé (36). Tento odkaz je však v rozporu se stanoviskem dánských orgánů, že on-line a off-line sázení jsou totožné služby (37). V tomto ohledu si také odporuje to, že dánské orgány považují off-line a on-line sázkové služby za obdobné činnosti, které podléhají stejnému zdanění, zatímco ostatní typy činností hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných provozovnách považují za odlišné činnosti, které podléhají různým daňovým sazbám.
(91)
Dánské orgány se také opírají o rozhodnutí Candover-Cinven-Gala (38), které dospělo k závěru, že hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP)) představují samostatný produktový trh (39). Avšak kromě skutečnosti, že toto rozhodnutí se netýkalo použití pravidel pro státní podporu ani otázky selektivity, je nutné poznamenat, že ačkoli rozhodnutí uvádí, že „hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP)) představují samostatný produktový trh, rovněž uvádí, že je lze považovat za součást souboru hazardních her na příslušných místech, v nichž se nacházejí, tj. v kasinech, bingo klubech, hernách, restauračních zařízeních, sázkových kancelářích atd.“ (40).
(92)
Údajné rozdíly v socio-ekonomických profilech spotřebitelů, rizicích závislosti nebo vývoji na trhu taktéž nemohou prokázat, že hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách představují dva odlišné typy činností, které nejsou právně a skutkově srovnatelné. Zdá se, že některé ze studií, o něž se dánské orgány a stejně tak stěžovatelé opírají, obsahují dostatek zjištění podporujících protichůdné závěry. Pokud tedy jde o studii Komise o službách hazardních her na vnitřním trhu z roku 2006 (41), dánské orgány tvrdí, že tato studie naznačuje, že on-line služby a kamenné provozovny představují oddělené trhy (42). Oproti tomu tutéž zprávu citují některé zúčastněné strany (43) na důkaz toho, že trh s on-line hazardními hrami by neměl být považován za nový trh, ale spíše za vývoj téhož trhu s hazardními hrami, který se vyznačuje vznikem nových hybridních heren (44).
(93)
Stejně tak jsou protichůdná prohlášení obsažená ve studii provedené Dánským národním centrem pro sociální výzkum (Danish National Centre for Social Research) (45), kterou citují dánské orgány a stěžovatelé. Zatímco dánské orgány tvrdí, že hráči v kamenných kasinech se liší od hráčů v on-line kasinech, co se týče věku, pohlaví a úrovně vzdělání, stěžovatelé opírající se o tutéž studii dospěli k opačnému závěru a tvrdí, že studie prokazuje neexistenci významných rozdílů mezi profily spotřebitelů hrajících v kamenných nebo on-line kasinech. Podle jejich názoru studie prokazuje, že hráči hrající hry jak v kamenných, tak on-line kasinech jsou obvykle tíž mladí muži ve věku 18 až 24 let (46).
(94)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že on-line a kamenná kasina by měla být vnímána jako právně a skutkově srovnatelná. Jelikož hazardní hry poskytované on-line i v kamenných provozovnách představují totéž riziko, oznámené opatření se týká hazardních her poskytovaných jak on-line, tak v kamenných provozovnách. Předmětné opatření zavádí odlišné zdanění ve prospěch provozovatelů on-line hazardních her na úkor kamenných kasin. Z toho vyplývá, že posuzované opatření by mělo být považováno za zjevně selektivní ve smyslu článku 107 SFEU, neboť představuje odchýlení od obecného daňového systému.
(95)
To, zda může být opatření, které se jeví jako zjevně selektivní, odůvodněno povahou a vnitřním uspořádáním systému, musí být posouzeno na základě stávající judikatury. Při odůvodňování selektivity opatření lze vycházet z obecných zásad nebo logiky daňového systému.
(96)
V tomto ohledu dánské orgány argumentovaly, že s ohledem na zvláštnosti dotčeného odvětví, představuje odlišné zdanění ve prospěch provozovatelů on-line hazardních her jediný způsob zajištění účinnosti jejich daňového režimu. Stanovení vyšší daňové sazby by odrazovalo provozovatele on-line hazardních her od podání žádosti o dánskou licenci, zatímco zavedení nižší daňové zátěže pro všechny dotčené provozovatele by bylo v rozporu s celkovým cílem udržovat hazardní hry na rozumné úrovni.
(97)
Dánské orgány také tvrdily, že finanční schopnost provozovatelů on-line hazardních her, která je údajně nižší než finanční schopnost provozovatelů kamenných kasin, odůvodňuje odlišné daňové sazby mezi těmito dvěma kategoriemi provozovatelů.
(98)
S ohledem na výše uvedené argumenty Komise připomíná, že podle judikatury (47) a sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se přímého zdanění podnikatelské činnosti (48) musí členský stát určit, zda zvažované opatření vychází ze základních nebo obecných zásad daného systému. Odůvodnění založené na povaze nebo vnitřním uspořádání předmětného daňového systému představuje výjimku ze zásady, že státní podpora je zakázána. Musí být tedy vykládáno restriktivně (49).
(99)
Z toho vyplývá povinnost dánských orgánů prokázat, že předmětné daňové opatření je odůvodněno logikou daňového systému. Dánské orgány však neuvedly dostatečné a přesvědčující důkazy na podporu svého tvrzení, že snížení daňové sazby pro určitý segment (provozovatelé on-line služeb) širší kategorie (provozovatelé hazardních her), aby se zajistilo, že provozovatelé on-line služeb podají žádost o licenci, vychází ze zásad a logiky, o něž se opírá jejich daňový systém. Zejména cíl přilákat zahraniční poskytovatele on-line služeb hazardních her do Dánska a vztáhnout na ně dánská pravidla by měl být považován za veřejný politický cíl, který nespadá do logiky daňového systému.
(100)
Pokud jde o údajně nižší schopnost provozovatelů on-line hazardních her platit, dánské orgány rovněž neprokázaly, že existuje rozdíl v ziskovosti on-line a kamenných kasin, který by odůvodňoval odlišné zdanění. Dánské orgány taktéž neprokázaly, že finanční schopnost platit je zásadou zakotvenou v jejich systému přímého zdanění podnikatelské činnosti, kterou by bylo v tomto případě možné odůvodnit odlišné zdanění on-line a kamenných kasin.
(101)
Z výše uvedeného vyplývá, že podle Komise není selektivita oznámeného zákona odůvodněna logikou daňového systému.
7.1.5 Závěr
(102)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že kritéria stanová v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou splněna a že opatření ukládající nižší daňovou sazbu pro on-line hazardní hry představuje státní podporu poskytovatelům on-line služeb hazardních her usazeným v Dánsku.
7.2 Slučitelnost opatření na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(103)
Ustanovení čl. 107 odst. 2 a 3 Smlouvy o fungování Evropské unie stanoví pravidla určující, kdy jsou určitá opatření podpory slučitelná s vnitřním trhem a jaké druhy pomoci mohou být považovány za slučitelné s vnitřním trhem.
(104)
Komise má za to, že předmětné opatření lze prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem podle výjimky uvedené v čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, jež povoluje„…podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“.
(105)
Komise uvádí, že opatření nespadá do působnosti stávajících pokynů pro uplatňování čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Musí být proto posuzováno přímo s ohledem na toto ustanovení Smlouvy. Aby bylo opatření podpory slučitelné podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, musí sledovat cíl společného zájmu v rozsahu nezbytně nutném a přiměřeném. Při posuzování slučitelnosti opatření s vnitřním trhem Komise vyvažuje jeho pozitivní dopad z hlediska dosažení cíle společného zájmu proti jeho potenciálně negativním vedlejším účinkům, jako je například narušení obchodu a hospodářské soutěže. Tento test je založen na třístupňovém přezkoumání. První dva stupně se týkají pozitivních účinků státní podpory a třetí stupeň se zabývá negativními účinky a výslednou bilancí pozitivních a negativních účinků (50). Test je strukturován takto:
1)
Má opatření podpory jasně vymezený cíl společného zájmu?
2)
Vyhovuje podpora z hlediska dosažení cíle společného zájmu, tj. řeší navržená podpora selhání trhu nebo jiný cíl? Zejména:
a)
Je opatření podpory vhodným nástrojem, tj. existují jiné, vhodnější nástroje?
b)
Existuje motivační účinek, tj. mění podpora chování potenciálních příjemců?
c)
Je opatření podpory přiměřené, tj. bylo by možné dosáhnout téže změny chování s nižší podporou?
3)
Jsou narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod omezeny tak, aby celkový účinek byl pozitivní?
7.2.1 Cíl společného zájmu
(106)
Dánské orgány vysvětlily, že se rozhodly přistoupit k reformě stávajících právních předpisů týkajících se hazardních her a sázkových služeb, aby stávající monopolní režim nahradily režimem regulovaným a částečně liberalizovaným. Liberalizace byla považována za nezbytnou mimo jiné z důvodu dodržování právních předpisů EU po zahájení řízení pro porušení Smlouvy a po vydání odůvodněného stanoviska ze dne 23. března 2007 (51) a z důvodu reakce na hrozbu, kterou představují nelegální on-line služby hazardních her provozované poskytovateli hazardních her usazenými v jiných zemích.
(107)
Dánské odvětví hazardních her bylo až doposud v zásadě státním monopolem, neboť byla vydána pouze jedna licence, a to státem ovládané společnosti „Danske Spil A/S“. Ačkoli regulační rámec zakazuje zahraničním poskytovatelům on-line hazardních her nabízet své služby spotřebitelům, kteří mají bydliště v Dánsku, mnoho poskytovatelů on-line hazardních her usazených v jiných členských státech a také ve třetích zemích nabízí své služby prostřednictvím kanálů nacházejících se mimo Dánsko, jako jsou například satelitní televizní kanály vysílané ze Spojeného království. Dánské orgány ve svém oznámení uvedly, že v praxi nejsou schopny dosáhnout dodržování zákazu ostatními poskytovateli služeb hazardních her nabízejícími své služby v Dánsku kvůli dánským soudním řízením, v nichž bylo namítáno, že stávající dánský monopol hazardních her představuje omezení volného pohybu služeb. V důsledku toho přetrvávala neuspokojivá situace, kdy zákonnost stávajícího monopolu byla zpochybněna nejen ve správním a soudním řízení, ale také přímým poskytováním on-line služeb hazardních her provozovateli bez licence v jiných jurisdikcích.
(108)
Podle důvodové zprávy doprovázející zákon o hazardních hrách byl proces liberalizace odůvodněn posledním technologickým vývojem, který znamenal, že Dánsko je nyní součástí globální komunikační společnosti, ve které mají spotřebitelé přístup k široké škále služeb poskytovatelů z různých jurisdikcí. Za posledních deset let se z hazardních her stala na internetu významná komodita, zejména se zavedením on-line pokeru. Internet poskytl dánským občanům příležitost srovnávat produkty společnosti Danske Spil s produkty nabízenými poskytovateli on-line hazardních her ve Spojeném království, na Maltě, Gibraltaru a v jiných zemích. V posledních letech začíná stále větší počet Dánů hrát hazardní hry s mezinárodními poskytovateli těchto služeb. Jak vysvětlily dánské orgány, vláda se obávala, že poskytování hazardních her, pokud nebude účinně regulováno a kontrolováno, by mohlo být spojeno s negativními účinky pro společnost v podobě trestné činnosti a kolapsu veřejného pořádku a mohlo by zranitelné jednotlivce přivést k závislosti na hazardních hrách. Zisky společnosti Danske Spil zároveň neustále klesají. Dánské orgány proto potřebovaly být schopny regulovat a kontrolovat hazardní hry nabízené dánským občanům, aby mohly hraní hazardních her směrovat do kontrolovaného rámce a zabránit tak negativním důsledkům pro společnost.
(109)
V této souvislosti Komise připomíná, že odvětví hazardních her nikdy nepodléhalo žádné harmonizaci v rámci Evropské unie. Podle článku 2 směrnice o službách jsou hazardní hry z oblasti působnosti směrnice výslovně vyloučeny (52). Avšak navzdory absenci jakéhokoli druhu sekundárních právních předpisů v této oblasti mohou přeshraniční činnosti hazardních her spadat do působnosti základních svobod Smlouvy, konkrétně svobody usazování (článek 49 SFEU) a volného pohybu služeb (článek 56 SFEU).
(110)
Článek 56 SFEU v zásadě vyžaduje zrušení všech omezení volného pohybu služeb, i když platí bez rozdílu jak pro vnitrostátní poskytovatele služeb, tak pro poskytovatele z jiných členských států, pokud mohou narušit, omezit nebo znevýhodnit činnost poskytovatelů služeb usazených v jiném členském státě, kde legálně poskytují obdobné služby (53). Rovněž podle ustálené judikatury představují právní předpisy členského státu, které zakazují poskytovatelům usazeným v jiných členských státech nabízet služby na území tohoto prvního členského státu prostřednictvím internetu, omezení volného pohybu služeb podle článku 56 SFEU (54). Volný pohyb služeb je navíc ve prospěch jak poskytovatelů, tak příjemců služeb (55).
(111)
Ačkoli v tomto případě poskytování služeb hazardních her primárně spadá do působnosti základní svobody podle článku 56 SFEU, dánské právní předpisy také ovlivňují svobodu usazování. Podle článku 27 zákona o hazardních hrách Dánsko vyžaduje, aby byli poskytovatelé on-line hazardních her buď usazeni v Dánsku, nebo pokud jsou občany jiného členského státu EU nebo EHP, aby jmenovali schváleného zástupce. Odůvodnění těchto omezení jsou totožná jak pro svobodu usazování, tak pro volný pohyb služeb.
(112)
Omezení těchto základních svobod jsou přípustná pouze jako výjimečná opatření výslovně uvedená v článku 52 SFEU, nebo jsou-li v souladu s judikaturou Soudního dvora odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu. Čl. 52 odst. 1 SFEU umožňuje omezení z důvodu veřejného pořádku („ordre public“), veřejné bezpečnosti nebo ochrany zdraví.
(113)
Pokud jde o činnosti hazardních her, Soudní dvůr ve svých rozhodnutích uznal některé důvody naléhavého veřejného zájmu, například snahu ochránit spotřebitele, předcházet podvodům a zabránit navádění občanů k nadměrným útratám při hře, jakož i snahu zabránit narušování veřejného pořádku. V této souvislosti by mohly morální, náboženské a kulturní faktory a morálně a finančně škodlivé důsledky pro jednotlivce a společnost spojené s hazardními hrami a sázením posloužit k odůvodnění existence dostatečné pravomoci vnitrostátních orgánů pro stanovení požadavků nezbytných pro ochranu spotřebitele a udržení veřejného pořádku. Omezení tedy musí v každém případě být odůvodněna nezbytnými požadavky ve veřejném zájmu, musí být způsobilá zaručit splnění sledovaného cíle a nesmějí překračovat meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné. Musí být rovněž uplatňována nediskriminačně (56).
(114)
Je však třeba uvést, že ztráta daňových příjmů není jedním z důvodů uvedených v článku 52 SFEU, ani není přijímána v judikatuře (57), a nelze ji tedy považovat za důvod naléhavého obecného zájmu, z něhož by mohlo vycházet odůvodnění opatření, které je v zásadě v rozporu se základní svobodou.
(115)
Pokud jde konkrétně o odůvodnění omezení pro poskytování hazardních her přeshraničně, Soudní dvůr dospěl k tomuto závěru (58):
„57.
V tomto kontextu je třeba také poznamenat, že (…) právní úprava hazardních her patří mezi oblasti, v nichž mezi členskými státy existují výrazné rozdíly morální, náboženské a kulturní povahy. Při neexistenci harmonizace na úrovni Společenství je na každém členském státu, aby v těchto oblastech podle svého vlastního žebříčku hodnot posoudil, jaké nároky vyžaduje ochrana dotčených zájmů.
58.
Samotná okolnost, že si členský stát zvolil systém ochrany odlišný od toho, který přijal jiný členský stát, nemůže mít vliv na posuzování nezbytnosti a přiměřenosti ustanovení přijatých v dané oblasti. Tato ustanovení musejí být posuzována pouze z hlediska cílů, které příslušné orgány dotčeného členského státu sledují, a z hlediska úrovně ochrany, kterou chtějí zajistit.
59.
Členské státy mohou tudíž volně stanovit cíle své politiky v oblasti hazardních her a případně přesně vymezit požadovanou úroveň ochrany. Omezení, která stanoví, však musejí splňovat podmínky, které vyplývají z judikatury Soudního dvora, pokud jde o jejich přiměřenost (výše uvedený rozsudek Placanica a další, bod 48).
(…)
69.
V tomto ohledu je třeba uvést, že odvětví hazardních her nabízených prostřednictvím internetu není předmětem harmonizace na úrovni Společenství. Členský stát je tedy oprávněn mít za to, že pouhou skutečnost, že hospodářský subjekt (…) nabízí legálně služby spadající do tohoto odvětví prostřednictvím internetu v jiném členském státu, v němž je usazen a v němž již v zásadě podléhá podmínkám stanoveným právními předpisy a dohledu ze strany příslušných orgánů tohoto členského státu, nelze považovat za dostatečnou záruku ochrany vnitrostátních spotřebitelů před riziky podvodu a trestné činnosti s ohledem na obtíže, na které mohou v takovém kontextu narazit orgány členského státu usazení, chtějí-li posuzovat profesionální kvality a bezúhonnost hospodářských subjektů.
70.
Jelikož mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem neexistuje přímý kontakt, hazardní hry přístupné prostřednictvím internetu s sebou krom toho nesou oproti tradičním trhům těchto her odlišná a zvýšená rizika, pokud jde o případné podvody, jichž se hospodářské subjekty dopustí vůči spotřebitelům.“
(116)
V nedávném rozsudku se Soudní dvůr také podrobně věnoval rizikům on-line hazardních her (59):
„103.
Je třeba uvést, že se charakteristiky vlastní nabídce hazardních her prostřednictvím internetu mohou stejným způsobem ukázat ve srovnání s tradičními trhy hazardních her jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitelů a zvláště mladistvých a osob, které mají zvláštní sklon ke hrám nebo u nichž se může takový sklon rozvinout. Vedle neexistence přímého kontaktu mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem, jež byla uvedena výše, představují obzvláště snadný a nepřetržitý přístup k hrám nabízeným na internetu, jakož i potenciálně zvýšený objem a četnost takové nabídky mezinárodní povahy v prostředí, které se mimoto vyznačuje izolovaností hráče, anonymitou a neexistencí sociální kontroly, právě ony faktory, jež mohou podporovat rozvoj hráčské závislosti a vést k nadměrným výdajům za hru, a tudíž i prohloubit s tím související negativní sociální a morální důsledky, které jsou vyzdvihovány ustálenou judikaturou.
104.
Krom toho je třeba poznamenat, že s ohledem na posuzovací pravomoc, již mají členské státy ohledně stanovení úrovně ochrany spotřebitelů a společenského pořádku v odvětví hazardních her, není s ohledem na kritérium proporcionality vyžadováno, aby omezující opatření přijaté orgány členského státu odpovídalo koncepci sdílené všemi členskými státy, pokud jde o způsoby ochrany dotčeného oprávněného zájmu (viz obdobně rozsudek ze dne 28. dubna 2009, Komise v. Itálie, C-518/06, Sb. rozh. s. I-3491, body 83 a 84).
105.
S ohledem na výše uvedené je třeba připustit, že opatření zakazující jakoukoliv nabídku hazardních her prostřednictvím internetu může být v zásadě považováno za způsobilé ke sledování legitimních cílů předcházení podněcování k nadměrným výdajům za hru a boje proti hráčské závislosti, jakož i ochrany mladistvých, i když nabízení takových her prostřednictvím tradičnějších kanálů je nadále povoleno.“
(117)
Absence harmonizace v oblasti hazardních her a odlišné přístupy členských států, pokud jde o škálu povolených her a provozovatele oprávněné je nabízet, podávají obraz velice roztříštěného vnitřního trhu pro poskytování přeshraničních služeb hazardních her. Zatímco některé členské státy některé hazardní hry omezují nebo dokonce zakazují, jiné se rozhodly pro více otevřené trhy. Mnoho členských států také s ohledem na rozmach on-line služeb hazardních her v poslední době své právní předpisy týkající se hazardních her změnilo nebo je mění.
(118)
Dánské orgány neposkytly podrobné údaje o rozsahu nelegálního hraní hazardních her dánskými občany, ale zdůraznily, že vývoj neregulovaného odvětví on-line hazardních her je z pohledu společnosti znepokojující.
(119)
Tento trend potvrzuje zelená kniha Evropské komise z března 2011 (60). Průvodní pracovní dokument útvarů Komise uvádí v roce 2008 celkový hrubý zisk z on-line hazardu v Dánsku ve výši 250 milionů EUR, z čehož 14 % (tj. 34 milionů EUR) představovaly hry v kasinech a 22 % (tj. 56 milionů EUR) poker (61). Jak hry v on-line kasinech, tak on-line poker jsou samozřejmě zakázanými činnostmi.
(120)
Očekává se, že tato čísla se budou zvyšovat. Zelená kniha uvádí, že on-line hazardní hry jsou nejrychleji se rozvíjejícím segmentem trhu s hazardními hrami, přičemž v roce 2008 tvořily 7,5 % ročních příjmů z celého trhu s hazardními hrami (EU-27) a do roku 2013 se očekává zdvojnásobení (62). Zadruhé podíl využívání služeb hazardních her připadající na on-line hazardní hry se v Dánsku odhaduje na 21,9 %, což je druhá nejvyšší hodnota v EU, kde průměr činí 7,5 % (63).
(121)
S přihlédnutím k výše uvedené judikatuře a rovněž k celkovým vlastnostem trhu s hazardními hrami v EU dospěla Komise k závěru, že argumenty předložené dánskými orgány k odůvodnění přijetí oznámeného opatření jsou opodstatněné. Komise si je zejména vědoma specifičností předmětných činností: on-line hazardní hry poskytované prostřednictvím internetu toto odvětví zcela změnily a zapříčinily vznik globálního trhu, na kterém fyzické hranice mizí. V této souvislosti, jak je uvedeno v zelené knize z roku 2011 (64), Komise také upozorňuje na potřebu kontroly odvětví on-line hazardních her, aby se zabránilo škodlivým negativním důsledkům, které on-line hazardní hry mohou na spotřebitele mít. Kromě významného rizika závislosti na on-line hazardních hrách, které potvrdily různé sociální studie (65), je třeba věnovat zvláštní pozornost mladistvým a jiným zranitelným osobám, včetně hráčů s nízkým příjmem, hazardních hráčů s předchozí závislostí na hazardních hrách a mladých dospělých jedinců, kteří si rizika spojená s návykovým hraním neuvědomují. Pro ochranu těchto kategorií potenciálních hráčů by členské státy měly být schopny odvětví on-line hazardních her kontrolovat, mimo jiné zavedením věkových hranic nebo licenčních podmínek, kontrolou systémů zpracování plateb a omezováním marketingu nebo propagace on-line hazardních her.
(122)
Reforma provedená v Dánsku, která vyústila v přijetí oznámeného zákona, je tedy v souladu s cílem zelené knihy Evropské komise ze dne 24. března 2011 o „on-line hazardních hrách na vnitřním trhu“, která měla přispět ke vzniku právního rámce pro on-line hazardní hry v členských státech, který by všem zúčastněným stranám zajistil větší právní jistotu (66). Zelená kniha byla odpovědí na závěry Rady z prosince 2010, které uvítaly obsáhlou konzultaci Evropské komise týkající se on-line hazardních her na vnitřním trhu, jež umožní podrobnou diskuzi o otázkách vyplývajících zejména z problematiky on-line služeb hazardních her (67), a na usnesení Evropského parlamentu přijaté dne 10. března 2009, v němž Parlament vyzval Komisi, aby v úzké spolupráci s vládami členských států prostudovala ekonomické i neekonomické účinky poskytování hazardních her v přeshraničním rozsahu (68). Je nutno zdůraznit, že reforma právních předpisů provedená prostřednictvím oznámeného zákona je v souladu s cíli podporovanými Komisí, které vedly k zahájení řízení pro porušení Smlouvy a k zaslání odůvodněného stanoviska dánským orgánům v březnu 2007 (69).
(123)
Z těchto důvodů má Komise za to, že oznámený zákon o danění hazardních her, pokud bude liberalizovat trh a dánským a zahraničním provozovatelům on-line hazardních her umožní poskytovat své služby dánským občanům a zároveň zajistí, že tito provozovatelé budou splňovat nezbytné podmínky pro udělení licence dánskými orgány, slouží jasně vymezenému cíli společného zájmu.
7.2.2 Pomoc vhodná pro požadovaný cíl
(124)
Opatření podpory se považuje za nezbytné a přiměřené, pokud představuje vhodný nástroj k dosažení určeného cíle společného zájmu, pokud má motivační účinek na příjemce a pokud nezavádí zbytečné narušení hospodářské soutěže.
(125)
Dánská vláda se rozhodla liberalizovat dánský trh s on-line hazardními hrami a umožnit vydání neomezeného počtu on-line licencí. Otázka takovéto licence však podléhá řadě podmínek zahrnujících mimo jiné důvěryhodnost řídících pracovníků společnosti žádající o licenci. Aby byla liberalizace úspěšná, rozhodla se dánská vláda také snížit zdanění pro provozovatele on-line služeb a beze změny zachovat pouze daňové sazby použitelné pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách. V tomto ohledu stěžovatelé argumentovali, že snížení daňové sazby pro provozovatele on-line služeb není tím nejvhodnějším řešením. K dosažení cílů procesu liberalizace by bylo například možné použít blokování plateb a komunikace (ochranné nástroje) bez nutnosti zavádět nižší daňové sazby pro provozovatele on-line služeb. Podle stěžovatelů se tedy Dánsko mohlo rozhodnout prosazovat zákaz nelegálních on-line hazardních her blokováním „plateb a komunikace“ (filtrování pomocí systému doménových jmen, blokování pomocí internetového protokolu a blokování plateb) nebo omezením počtu licencí, které budou vydány.
(126)
Pokud jde o používání „blokovacích systémů“, zelená kniha Komise uvádí, že účinnost blokovacích systémů závisí na předem stanoveném a aktualizovaném seznamu položek, které mají být zablokovány, a na účinných softwarových systémech. Dánské orgány však zdůraznily, že je sporné, zda by tyto blokovací systémy dokázaly přinést očekávané výsledky, neboť on-line hráči by mohli blokování prostřednictvím internetu obcházet změnou používaných „portů“ a zakázání určitých plateb by kromě plateb týkajících se sázek a her mohlo zablokovat i zcela legální obchodní transakce.
(127)
Pokud jde o možnost vydat omezený počet on-line licencí, účinky závisejí na počtu licencí, které mají být vydány. Je-li počet omezen pouze na několik málo licencí, malý počet soutěžitelů omezí hospodářskou soutěž a ovlivní nabídku, což by znamenalo vyšší náklady pro spotřebitele v podobě nižšího výplatního poměru než v případě neomezeného počtu licencí. Nižší počet licencí navíc pro spotřebitele na trhu znamená omezení výběru a snížení jeho kvality a nemotivuje výrobce aktivněji reagovat na přání a potřeby spotřebitele (70). Omezení počtu licencí rovněž vyvolává otázky týkající se kritérií pro určení počtu licencí způsobem vylučujícím svévoli, jak a které instituce budou požadavky na udělování licencí sledovat a jak bude řešeno nelegální poskytování služeb, tj. kdo přijme jaká opatření proti nelegálně poskytovaným službám hazardních her (71).
(128)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že nižší daňová sazba použitelná pro činnosti on-line hazardních her je vhodným nástrojem k dosažení liberalizačních cílů nového zákona o hazardních hrách. Toto opatření podpory zajistí, že provozovatelé on-line služeb, kteří chtějí poskytovat služby hazardních her dánským občanům, požádají o licenci a splní příslušné vnitrostátní předpisy.
(129)
Komise má za to, že opatření podpory dokáže změnit chování zahraničních poskytovatelů on-line služeb hazardních her, neboť nižší daňová sazba bude tyto provozovatele motivovat získat licenci v Dánsku a poprvé tak poskytovat on-line služby hazardních her legálně.
(130)
Podpora se považuje za přiměřenou pouze tehdy, nelze-li stejné změny chování dosáhnout s nižší podporou, která hospodářskou soutěž narušuje v menší míře. Výše podpory musí být omezena na minimum potřebné k provedení podporované činnosti. V tomto případě má Komise za to, že dánské orgány opatření nastavily tak, aby snížily případnou výši související státní podpory a minimalizovali narušení hospodářské soutěže vyplývající z tohoto opatření.
(131)
V memorandu předloženém dánským ministerstvem daní ze dne 6. března 2010 politickému mluvčímu politických stran dánského parlamentu týkajícím se úrovně daně, která má být stanovena (72), byla volba nižší daňové sazby ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu pro on-line hazardní hry odůvodněna těmito kritérii:
a)
hazardní hry poskytované na základě dánských licencí by měly být přizpůsobeny stávající nabídce poskytovatelů on-line hazardních her v zahraničí, tj. daňovou sazbu je nutné upravit tak, aby odpovídala vysokým výplatním poměrům nabízeným zahraničními poskytovateli on-line hazardních her, a tyto poskytovatele přimět, aby o licenci skutečně požádali;
b)
celkový počet nabízených her by se měl zvýšit, což by celkově mělo vést ke zvýšení obratu;
c)
produkty v oblasti hazardních her by měly být tak přitažlivé, že hráči nebudou chtít hrát na stránkách zahraničních (nelegálních) provozovatelů;
d)
měly by se používat blokovací nástroje, aby se společně s tím, co je uvedeno v písmenech a) až c), zajistilo, že hraní hazardních her na stránkách nelegálních provozovatelů bude omezeno na minimum.
(132)
V tomto memorandu dánské orgány uvedly, že právní předpisy ve Spojeném království, které je třeba považovat za předpisy blízké dánské právní úpravě hazardních her, stanoví pro on-line hazardní hry daňovou sazbu 15 %. Dánské orgány měly za to, že daňová sazba pro on-line hazardní hry by mohla být stanovena výše než ve Spojeném království, neboť Dánsko na rozdíl od Spojeného království zavede také doplňující blokovací opatření, aby hráčům ztížilo hraní na stránkách zahraničních provozovatelů, kteří nezískali dánskou licenci.
(133)
Obdobně dánské orgány citují příklady Francie a Itálie, které liberalizovaly své trhy a uložily vyšší daňové sazby než Spojené království. Dánské orgány uvádějí, že tyto trhy jsou významně větší než trh dánský. Velikost trhu může mít hmatatelný dopad na ochotu provozovatelů služeb na trh vstoupit, i když je zde vyšší daňová sazba, protože náklady, které jsou se zahájením činnosti na novém trhu vždy spojeny, jsou v případě vstupu na malé trhy obvykle relativně vyšší.
(134)
Memorandum obsahuje simulaci možného účinku daňových sazeb ve výši 15, 20 a 25 % na příjmy, rovněž s přihlédnutím k možným změnám v modelech hraní hazardních her hráči a v přístupu provozovatelů. Ze simulace vyplynulo, že 20 % daňová sazba bude pravděpodobně stále dostatečně přitažlivá na to, aby poskytovatelé hazardních her požádali o dánskou licenci a aby hráčům byly nabízeny přitažlivé služby. Lze očekávat, že stanovení vyšší daňové sazby (tj. 25 %) by zvýšilo tlak na výplatní poměry a následkem toho by pozitivní účinek 25 % sazby na příjmy mohl být nižší než při sazbě 20 %.
(135)
Dánští zákonodárci proto dospěli k závěru, že stanovení vyšší daňové sazby pro on-line hazardní hry by s největší pravděpodobností vyústilo v nabídku hazardních her, která by pro hráče nebyla dostatečně přitažlivá, což by následně vedlo ke snížení obratu a ztrátě perspektivy okamžitého zvýšení daňových příjmů.
(136)
Závěry, k nimž dospěli dánští zákonodárci, pokud jde o vhodnou úroveň zdanění pro činnosti on-line hazardních her, potvrzuje také zpráva poradenské společnosti působící v tomto odvětví, podle níž by 20 % daňová sazba neznamenala, že by se stát vzdával příjmů, které by jinak získal (73). Podle této zprávy se jedná o nejvyšší ekonomicky proveditelnou sazbu - vyšší sazba by byla „sazbou bez jakékoli návratnosti“, tj. daňovou sazbou, která by jednoduše byla příliš vysoká na to, aby byla pro provozovatele obchodní příležitostí ke vstupu na trh. Při překročení této sazby by daňové příjmy začaly klesat.
(137)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že daňová sazba ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu použitelná pro provozovatele on-line služeb není nižší, než vyžaduje naplnění cílů zákona o hazardních hrách. Opatření podpory proto splňuje požadavek přiměřenosti stanovený v judikatuře Soudního dvora.
7.2.3 Dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy
(138)
S ohledem na dopad opatření podpory na hospodářskou soutěž a obchod je třeba rozlišovat mezi případným narušením obchodu mezi členskými státy a narušením hospodářské soutěže v Dánsku, zejména u stávajících provozovatelů hazardních her v kamenných provozovnách.
(139)
Pokud jde o obchod mezi členskými státy, neočekává se žádný negativní dopad. Zákon o hazardních hrách umožňuje dánským občanům hrát hazardní hry legálně na internetových stránkách provozovatelů on-line hazardních her s licencí. Takovéto internetové stránky nejsou uživatelům z řad dánských občanů zakázány, ale jsou přístupné pro občany všech členských států EU s výhradou omezení stanovených jejich vnitrostátními předpisy. Stanovením daňové sazby pro provozovatele on-line hazardních her ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu je dánské opatření podpory obecně v souladu s obdobnými daňovými sazbami platnými v jiných členských státech, které již reformu právních předpisů týkajících se on-line hazardních her provedly. Například Belgie i Spojené království uplatňují daňovou sazbu ve výši 15 % hrubého zisku z on-line hazardu, zatímco jiné členské státy uplatňují ještě nižší sazby (například Estonsko 5 % hrubého zisku z hazardu, Lotyšsko 10 % hrubého zisku z hazardu, Finsko 8,25 % hrubého zisku z hazardu). Pouze Slovensko si stanovilo vyšší daňovou sazbu ve výši 27 % hrubého zisku z hazardu.
(140)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže v Dánsku, opatření bude potenciálně přínosné pro značný počet různých dánských a zahraničních provozovatelů on-line hazardních služeb, kteří až doposud nesměli své služby dánským občanům poskytovat. Dánsko předložilo seznam poskytovatelů on-line hazardních her, kteří již projevili ochotu požádat o licenci. Jelikož doposud mohla on-line služby hazardních her poskytovat pouze státem ovládaná společnost, zvýší liberalizace celkovou hospodářskou soutěž na trhu.
(141)
Ačkoli opatření představuje státní podporu a její provedení může mít dopad na stávající provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách, na které se vztahuje daňová sazba ve výši 75 % hrubého zisku z hazardu, má Komise za to, že celkové účinky provedení tohoto opatření jsou pozitivní.
(142)
Jak je uvedeno výše, stanovení daňové sazby pro on-line hazardní hry ve stejné nebo obdobné úrovni, jako je sazba pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách, by vedlo k situaci, kdy by odvětví ani hráči nereagovali na možnost legálního poskytování on-line služeb hazardních her na dánském trhu, což by mařilo stanovené cíle společného zájmu sledované zákonem o hazardních hrách.
(143)
Komise tedy dospěla k závěru, že opatření je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
8. ZÁVĚR
(144)
Komise má za to, že oznámený zákon představuje daňové zvýhodnění pro provozovatele on-line hazardních her, které se poskytuje ze státních prostředků. Opatření se považuje za zjevně selektivní, neboť rozlišuje mezi provozovateli on-line hazardních her a provozovateli kamenných kasin, kteří se z hlediska cíle sledovaného opatřením nacházejí ve srovnatelné skutkové a právní situaci. Dánské orgány neprokázaly, že zjevná selektivita oznámeného zákona je odůvodněna logikou daňového systému. Oznámený zákon se tedy považuje za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(145)
Komise má však za to, že podpora splňuje podmínky nezbytné k tomu, aby mohla být považována za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Opatření C 35/10, které Dánsko zamýšlí provést v podobě danění on-line hazardních her v rámci dánského zákona o danění hazardních her, je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Provedení tohoto opatření se tedy povoluje.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Dánskému království.
V Bruselu dne 20. září 2011.