ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION
vom 22. Juni 2005
über die Beihilfemaßnahmen, die die Niederlande zugunsten von AVR für die Behandlung gefährlicher Abfälle durchführen wollen
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2005) 1789)
(Nur der niederländische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2006/237/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 88 Absatz 2,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a),
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß den vorgenannten Artikeln (1) und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1 DAS VERFAHREN
(1)
Die Niederlande haben bei der Kommission mit Schreiben vom 7. Januar 2003 (eingetragen am 10. Januar 2003 unter der Nummer A/30189) die Betriebsbeihilfe zugunsten von AVR Nutsbedrijf Gevaarlijk Afval BV (nachstehend „AVR Nuts“) für die Behandlung von zur Entsorgung bestimmten gefährlichen Abfällen in den Niederlanden angemeldet. Der größte Teil der Beihilfe betraf die Verbrennung dieser Art von Abfällen in zwei Drehtrommelofenanlagen (nachstehend „RDF“). Die Niederlande haben sich auf die Anwendung von Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag berufen und die Kommission ersucht, eine Entscheidung zu erlassen, der zufolge die Maßnahme keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellt, weil es sich um einen angemessenen Ausgleich für die Verpflichtung zur Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne von Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag handelt. Die Sache wurde als staatliche Beihilfe Nr. N 43/2003 eingetragen.
(2)
Mit Schreiben vom 7. Februar (Aktenzeichen D/50847) und 22. April 2003 (Aktenzeichen D/52566) hat die Kommission um ergänzende Informationen ersucht. Die Niederlande erteilten mit Schreiben vom 24. März 2003 (am 28. März 2003 eingetragen unter Nummer A/32279) und 19. Juni 2003 (am 25. Juni eingetragen unter Nummer A/34394) zusätzliche Auskünfte. Am 21. Mai 2003 fand eine Zusammenkunft von Vertretern der Niederlande und der Kommissionsdienststellen statt. Zwei Wettbewerber erhoben mit Schreiben vom 2. Mai 2003 (am 5. Mai 2003 eingetragen unter Nummer A/33155) eine gemeinsame Beschwerde gegen die Beihilfe. Mit Schreiben vom 20. Mai 2003 (am selben Tag eingetragen unter Nummer A/33548) teilten sie der Kommission mit, dass sich eine Tochtergesellschaft eines dieser Unternehmen dieser Beschwerde angeschlossen habe.
(3)
Mit Beschluss K(2003) 1763 vom 24. Juni 2003 leitete die Kommission wegen der angemeldeten Beihilfemaßnahme das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag ein. Die Sache wurde als staatliche Beihilfe Nr. C 43/2003 eingetragen. Der Beschluss wurde den Niederlanden mit Schreiben vom 26. Juni 2003 (Aktenzeichen D/230250) mitgeteilt. Dieser Beschluss wurde im Amtsblatt der Europäischen Union vom 20. August 2003 veröffentlicht (2). Die Kommission erhielt Stellungnahmen von vier Beteiligten (eingetragen unter den Nummern A/36309, A/36463, A/36645, A/36679, A/36870, A/37077, A/37480 und A/37569), darunter auch eine von den beiden Wettbewerbern, die zuvor im Mai eine Beschwerde erhoben hatten; diese Beschwerde wurde auch im Namen eines weiteren Unternehmens erhoben, das Teil des Konzerns ist, dem einer der beiden ursprünglich Beschwerde erhebenden Wettbewerber angehört (nachstehend werden diese vier Unternehmen zusammen als „die zwei gemeinsam agierenden Wettbewerber“ bezeichnet). Die Kommission leitete diese Stellungnahmen mit Schreiben vom 1. Oktober (Aktenzeichen D/56129), 29. Oktober (Aktenzeichen D/56898), 7. November (Aktenzeichen D/57120) und 12. November 2003 (Aktenzeichen D/57185) den Niederlanden zu. Diese Schreiben enthielten auch einige weitere Fragen der Kommission.
(4)
Mit Schreiben vom 13. August 2003 (am 14. August 2003 eingetragen unter Nummer A/35706) teilten die zwei gemeinsam agierenden Wettbewerber der Kommission mit, dass ein Teil der Beihilfe für AVR Nuts ausgezahlt worden sei; sie ersuchten die Kommission, eine Entscheidung gemäß Artikel 11 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (3) zu erlassen, um die Niederlande zu verpflichten, weitere Zahlungen auszusetzen und die ausgezahlte Beihilfe vorläufig zurückzufordern. Auf Ersuchen der Kommission vom 20. August 2003 (Schreiben mit Aktenzeichen D/55321) bestätigten die Niederlande mit Schreiben vom 25. September 2003 (am 30. September 2003 eingetragen unter Nummer A/36690), dass die angemeldete Beihilfe für das Jahr 2002 und das erste Quartal 2003 an AVR Nuts ausgezahlt worden sei. Mit Schreiben vom 20. Oktober 2003 (Aktenzeichen D/56735) teilte die Kommission den zwei gemeinsam agierenden Wettbewerbern mit, dass sie nicht beabsichtige, die beantragten Entscheidungen zu erlassen. Die zwei gemeinsam agierenden Wettbewerber wiederholten ihr Ersuchen eindringlich mit Schreiben vom 14. November 2003 (am 17. November 2003 eingetragen unter Nummer A/37909) und mit Schreiben vom 1. Dezember 2003 (am 2. Dezember 2003 eingetragen unter Nummer A/38325). Dieses letztgenannte Schreiben kreuzte sich faktisch mit der Antwort der Kommission vom 24. November 2003 (Aktenzeichen D/57541), in dem diese ihren Standpunkt bekräftigte.
(5)
Nach einem Ersuchen um Fristverlängerung (mit Schreiben vom 14. Juli 2003, eingetragen am 18. Juli 2003 unter Nummer A/35109, und mit Schreiben vom 29. Oktober 2003, am 5. November 2003 eingetragen unter Nummer A/37568), dem mit Schreiben vom 23. Juli 2003 (Aktenzeichen D/54737) stattgegeben wurde, gaben die Niederlande mit Schreiben vom 18. Dezember 2003 (am 8. Januar 2004 eingetragen unter Nummer A/30088) eine Stellungnahme zu dem Beschluss der Kommission ab. Die Niederlande äußerten sich ferner mit Schreiben vom 23. Dezember 2003 (am 8. Januar 2004 eingetragen unter Nummer A/30090), vom 23. Januar 2004 (am 29. Januar 2004 eingetragen unter Nummer A/30621), vom 25. Februar 2004 (am 27 Februar 2004 eingetragen unter Nummer A/31451) und vom 23. April 2004 (am 30. April 2004 eingetragen unter Nummer A/33118) Stellungnahmen zu den Stellungnahmen der Beteiligten. Mit den beiden letztgenannten Schreiben unterrichteten die Niederlande die Kommission auch über die laufenden Entwicklungen bei AVR Nuts. Da die zunehmenden Defizite immer höhere Beihilfebeträge erforderlich machten, wurde beschlossen, eine der beiden Trommelofenanlagen zum 1. Juli 2004 zu schließen. Eine eventuelle Schließung der zweiten Trommelofenanlage wurde noch erwogen. Es zeigte sich, dass die ursprüngliche Beihilfevereinbarung Bestimmungen enthielt, denen zufolge die Niederlande eine bestimmte Vergütung für die Schließungskosten zu gewähren hatten.
(6)
Angesichts der neuen Informationen erließ die Kommission den Beschluss K(2004) 2640 endg. vom 17. Juli 2004, um das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag auf die Vergütung für die Kosten der (eventuellen) Schließung der Trommelofenanlagen auszuweiten. Dieser Beschluss wurde am 16. Juli 2004 an die Niederlande gesandt, die daraufhin eine Fristverlängerung für die Stellungnahme zu diesem Beschluss beantragten sowie um eine Zusammenkunft zur Besprechung der laufenden Entwicklungen ersuchten (mit Schreiben vom 30. Juli 2003, am 4. August 2004 eingetragen unter Nummer A/35996). Am 23. August 2004 fand eine Zusammenkunft von Vertretern der Niederlande und der Kommission statt. Am 26. August 2004 fand eine weitere Zusammenkunft zwischen den Kommissionsdienststellen und den zwei gemeinsam agierenden Wettbewerbern statt. Übrigens vertrat die Anwaltskanzlei noch einen weiteren Wettbewerber. Die Niederlande gaben zu dem Beschluss der Kommission mit Schreiben vom 10. September 2004 (am 17. September 2004 eingetragen unter Nummer A/36999) eine Stellungnahme ab. Die Kommission ersuchte mit Schreiben vom 30. September 2004 (Aktenzeichen D/56902) um weitere Informationen, die die Niederlande mit Schreiben vom 22. Oktober 2004 (am 27. Oktober 2004 eingetragen unter Nummer A/38271) erteilten. In diesem Schreiben bestätigten die Niederlande, dass weitere Beihilfen für den Rest des Jahres 2003, für die drei ersten Quartale von 2004 und für die Schließung einer der Anlagen des Begünstigten ausgezahlt worden waren.
(7)
Der Beschluss zur Ausweitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union vom 9. Oktober 2004 veröffentlicht (4). Bei der Kommission gingen Stellungnahmen von den zwei gemeinsam agierenden Wettbewerbern ein (Schreiben vom 16. und 19. November 2004, eingetragen unter Nummer A/38860 und A/38978). Die Kommission leitete diese Stellungnahmen mit Schreiben vom 22. November 2004 (Aktenzeichen D/58307) den Niederlanden zu. Die Bemerkungen der Niederlande zu diesen Stellungnahmen und die Beantwortung der Fragen der Kommission durch die Niederlande erfolgten mit Schreiben vom 22. Dezember 2004 (am 5. Januar 2005 eingetragen unter Nummer A/30171) und 12. Januar 2005 (am 17. Januar 2005 eingetragen unter Nummer A/30525). In diesen Schreiben unterrichteten die Niederlande die Kommission nicht nur über den Beschluss, die verbleibende Trommelofenanlage zu schließen, sondern auch über die entsprechende Vergütung für die Schließungskosten.
(8)
Schließlich bekräftigten die zwei gemeinsam agierenden Wettbewerber ihren Einspruch gegen die Beihilfe mit Schreiben vom 25. April 2005 (am selben Tag eingetragen unter Nummer A/33476) und 2. Mai 2005 (am 12. Mai 2005 eingetragen unter Nummer A/33884). Nach diesen Schreiben fand am 26. Mai 2005 noch eine Zusammenkunft zwischen den Kommissionsdienststellen und den zwei gemeinsam agierenden Wettbewerbern statt. Erneut vertrat die Anwaltskanzlei auch denselben dritten Wettbewerber (nachstehend werden dieser Wettbewerber und die zwei anderen Wettbewerber zusammen als „die drei gemeinsam agierenden Wettbewerber“ bezeichnet). Während dieser Zusammenkunft wurde ein Dokument vorgelegt, dass darauf schließen ließ, dass weitere Beihilfen für das Jahr 2004 an AVR Nuts ausgezahlt worden waren.
2 AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER BETREFFENDEN BEIHILFEMASSNAHME
2.1 Hintergrund und Zielsetzung
(9)
Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle (5) besagt: „Die Mitgliedstaaten treffen - in Zusammenarbeit mit anderen Mitgliedstaaten, wenn sich dies als notwendig oder zweckmäßig erweist - Maßnahmen, um ein integriertes und angemessenes Netz von Beseitigungsanlagen zu errichten, die den derzeit modernsten, keine übermäßig hohen Kosten verursachenden Technologien Rechnung tragen. Dieses Netz muss es der Gemeinschaft insgesamt erlauben, die Entsorgungsautarkie zu erreichen, und es jedem einzelnen Mitgliedstaat ermöglichen, diese Autarkie anzustreben, wobei die geografischen Gegebenheiten oder der Bedarf an besonderen Anlagen für bestimmte Abfallarten berücksichtigt werden“. Artikel 5 Absatz 2 dieser Richtlinie besagt: „Dieses Netz muss es darüber hinaus gestatten, dass die Abfälle in einer der am nächsten gelegenen geeigneten Entsorgungsanlagen unter Einsatz von Methoden und Technologien beseitigt werden, die am geeignetsten sind, um ein hohes Niveau des Gesundheits- und Umweltschutzes zu gewährleisten“.
(10)
Anfang der 90er Jahre wurden, im Hinblick auf diese Zielsetzungen, in den Niederlanden eine Sondermülldeponie (nachstehend „C2-Deponie“) und Trommelofenanlagen in Betrieb genommen. Die C2-Deponie dient zur angemessenen Entsorgung von gefährlichen Abfällen, die nicht verbrannt werden können (nachstehend „C2-Abfall“). Die Trommelofenanlagen dienen zur angemessenen Entsorgung von gefährlichem Abfall, der trotz seines niedrigen Heizwerts noch durch Verbrennung entsorgt werden kann (6) (nachstehend „RDF-Abfall“). Für diese Verbrennung sind zusätzliche Brennstoffe nötig, wobei in der Praxis der kosteneffizienteste Brennstoff gefährlicher Abfall mit hohem Heizwert ist.
(11)
Die Mitgliedstaaten können gemäß Artikel 8 Absatz 3 der Richtlinie 75/442/EG und Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 des Rates vom 1. Februar 1993 zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft (7) die Ausfuhr von „zur Beseitigung bestimmtem Abfall“ untersagen. Derartiger Abfall darf erst nach Durchführung diverser Kontrollen gehandelt werden. Die Mitgliedstaaten dürfen jedoch nicht generell die Ausfuhr von „zur Verwertung bestimmtem Abfall“ in andere Mitgliedstaaten untersagen. (8) Die Begriffe „zur Beseitigung bestimmter Abfall“ und „zur Verwertung bestimmter Abfall“ werden in diversen Urteilen des Europäischen Gerichtshofs verdeutlicht. (9) Infolgedessen muss, im Vergleich zu der Auslegung, die von den Niederlanden bisher gehandhabt wurde, eine geringere Menge gefährlicher Abfall als „zur Beseitigung bestimmter Abfall“ und mehr Abfall als „zur Verwertung bestimmter Abfall“ betrachtet werden. Diese Unterscheidung ist nicht vom Heizwert des Abfalls abhängig, sondern eher von der primären Zielsetzung der Anlage, in der der Abfall behandelt wird, sowie von der Art des Abfalls.
(12)
Der C2- und RDF-Abfall wird von Unternehmen aus allen Teilen der Wirtschaft angeliefert. Wichtige Sektoren sind unter anderem die Metallverarbeitung, gewerbliche Dienstleistungen und der öffentliche Dienst, die (petro-)chemische Industrie, der Verkehr und der Bergbau. Der meiste Abfall wird durch spezialisierte Makler abgeholt, deren Dienstleistungsangebot sich zumeist auf die verschiedenen Arten von Abfällen eines Unternehmens erstreckt: C2- und RDF-Abfall, sonstiger gefährlicher Abfall sowie nicht gefährlicher Abfall. Diese Dienstleistungen sind natürlich zum großen Teil an den Ort gebunden, an dem der Abfall erzeugt wird, aber die eher spezifischen Abfallarten werden über längere Entfernungen transportiert. Diverse große gewerbliche Abfallunternehmen sind international aktiv und verfügen über Niederlassungen in mehreren Ländern.
(13)
In den vergangenen Jahren wurden die Möglichkeiten für die Verwertung von gefährlichem Abfall weiter ausgebaut. Immer größere Mengen finden in der Zementindustrie (vornehmlich in Belgien) oder zur Verfüllung stillgelegter Minen (vornehmlich in Deutschland) Verwendung. Die strenge Auslegung des Begriffs „zur Entsorgung bestimmter Abfall“ durch den Gerichtshof hat diese Entwicklung gefördert. Gleichzeitig haben die Produzenten die Erzeugung von Abfall weiter begrenzt. Innerhalb der gesetzlich vorgeschriebenen Grenzwerte können sie, zumindest in gewissem Maße, einen Teil davon mit weniger gefährlichem Abfall mischen, was eine kostengünstigere Entsorgung oder eine Verwertung ermöglicht. Dadurch sank das Angebot an RDF-Abfall von etwa 80 000/100 000 Tonnen im Jahr1995 auf etwa 34 000 Tonnen im Jahr 2002. Im Jahr 2002 wurde noch erwartet, dass etwa 38 500 Tonnen pro Jahr erzeugt werden würden. Mitte 2004 veranschlagte AVR Nuts, dass dem Unternehmen nur 16 000 Tonnen RDF-Abfall pro Jahr angeboten werden würden (10). Das Angebot an C2-Abfall sank von etwa 6 000 Tonnen im Jahr 2000 auf etwa 4 000 Tonnen im Jahr 2002. Die Ausfuhr von in den Niederlanden erzeugten gefährlichen Abfällen erhöhte sich auf etwa 36 000 Tonnen, davon etwa 4 000 Tonnen RDF-Abfall, was zur Entstehung von Überkapazitäten in den Beseitigungsanlagen führte. Dieses Phänomen tritt in größerem Maßstab auf und trifft beispielsweise auch das Vereinigte Königreich, Deutschland und Belgien.
2.2 Empfänger
(14)
Die C2-Deponie und die verschiedenen Trommelofenanlagen wurden anfänglich durch die AVR Chemie CV (nachstehend „AVR Chemie“) errichtet, an der der Staat eine Beteiligung von 30 % und die Holding AVR Bedrijven NV (nachstehend „AVR Holding“ oder kurz „AVR“) eine Beteiligung von 70 % hält. AVR ist ein wichtiger Akteur auf dem niederländischen Abfallmarkt. Gegenwärtig ist die Gemeinde Rotterdam zu 100 % Anteilseigner von AVR, aber die Gemeinde hat unlängst ihre Absicht angekündigt, ihre Anteile an AVR zu verkaufen. Seit Mitte der 90er Jahre macht AVR Chemie Verluste (10,9 Mio. EUR im Jahr 2000 und 7,2 Mio. EUR im Jahr 2001). Darum wollte AVR die drei Trommelofenanlagen, die sie zum damaligen Zeitpunkt in Betrieb hatte, schließen. Die Niederlande erreichten jedoch eine Vereinbarung über eine Umstrukturierung. Dabei wurde AVR Chemie zerschlagen. AVR Nuts wurde gegründet, um nach der Schließung einer der drei Trommelofenanlagen die Behandlung von C2- und RDF-Abfall fortzuführen. AVR-Industrial Waste Services Rotterdam BV (nachstehend „AVR IW“) wurde für die verbleibenden Aktivitäten auf den Märkten für (gefährliche) Abfälle gegründet, woraufhin AVR aus eigenen, kommerziellen Gründen aktiv bleiben wollte. Beide sind vollständig in den Händen von AVR. Die einzige verbleibende Aktivität von AVR Chemie ist die Vermietung von Einrichtungen an AVR Nuts. AVR Nuts und AVR IW arbeiten eng zusammen. Eine Dienstleistungsvereinbarung legt fest, dass der größte Teil der Direktionsaufgaben und der gewerblichen Aufgaben von AVR Nuts durch AVR IW ausgeführt wird.
(15)
Die Kapazität der beiden Trommelofenanlagen, für die AVR über eine Genehmigung verfügt, beträgt 100 000 Tonnen gefährlicher Abfall pro Jahr. Die theoretisch verfügbare Kapazität liegt bei 80 - 85 % der zulässigen Kapazität. AVR behandelte 84 880 Tonnen gefährlichen Abfall (RDF-Abfall und sonstigen Abfall) im Jahr 2001, 81 274 Tonnen im Jahr 2002 und 78 297 Tonnen im Jahr 2003. Für die Verbrennung von RDF-Abfall ist ungefähr dieselbe Menge anderer gefährlicher Abfall als Brennstoff nötig. Die tatsächlich in den Trommelofenanlagen behandelte Menge an RDF-Abfall beträgt Schätzungen zufolge 19 000 Tonnen im Jahr 2002 und 23 000 Tonnen im Jahr 2003. Bestimmte Arten von RDF-Abfall können übrigens auch in Verbrennungsanlagen für Hausmüll, die mit niedrigerer Heiztemperatur arbeiten, behandelt werden.
(16)
AVR Nuts ist gemäß Richtlinie 80/723/EWG der Kommission vom 25. Juni 1980 über die Transparenz der finanziellen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den öffentlichen Unternehmen (11) zur getrennten Buchführung verpflichtet.
2.3 Die Beihilfe
2.3.1 Die Betriebskostendefizite
(17)
Die Beihilfe und die Tätigkeiten, für welche diese gewährt wird, werden in einem Konzessionsbeschluss des Ministers van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer vom 3. Juli 2002 und in einer am 10. Juli 2002 unterzeichneten Konzessionsvereinbarung zwischen den Niederlanden, der AVR Holding, AVR Nuts, AVR IW sowie einigen anderen Tochterunternehmen beschrieben. Mit dem Konzessionsbeschluss verleiht der Staat „AVR Nuts das ausschließliche Recht, für einen Zeitraum von fünf Jahren die Deponie für C2-Abfall und die Behandlung von gefährlichem Abfall in Drehtrommelöfen zu betreiben; dies geschieht unter der Verpflichtung, der Öffentlichkeit zu angemessenen, transparenten und nicht diskriminierenden Bedingungen und gesellschaftlich vertretbaren Gebühren die Deponie für C2-Abfall und die Behandlung von gefährlichem Abfall in Drehtrommelöfen als Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse anzubieten, und zwar unter Beachtung der in der Konzessionsvereinbarung genauer festgelegten Bestimmungen und Bedingungen“. In der Vereinbarung werden im Einzelnen die Bedingungen für die Betriebsführung von AVR Nuts festgelegt. Die Vereinbarung sollte vom 1. Januar 2002 bis zum 31. Dezember 2006 gelten.
(18)
Die Beihilfe beträgt 100 % des vorausberechneten Betriebskostendefizits, das auf der Grundlage einer durch einen unabhängigen Betriebsprüfer festgelegten Methodik berechnet wird. Im Falle eines veranschlagten Betriebskostenüberschusses werden 70 % davon zur Rückzahlung der in früheren Jahren gewährten Beihilfe verwendet. Das vorausberechnete Betriebskostendefizit beläuft sich auf 1,5 Mio. EUR im Jahr 2002 und auf 2,8 Mio. EUR im Jahr 2003. Anlage I zu dieser Entscheidung enthält eine Zusammenfassung dieser Methodik und deren Anwendung für 2002, 2003 und 2004. Der Hauptteil der Beihilfe bezieht sich auf die Trommelofenanlagen. Für die C2-Deponie belief sich beispielsweise im Jahr 2003 das vorausberechnete Defizit auf 370 000 EUR.
(19)
Der Dienstleistungsvereinbarung zufolge führt AVR IW den größten Teil der administrativen und operativen Aufgaben von AVR Nuts aus. Dafür erhält AVR IW eine Vergütung, die in dem vorausberechneten Defizit verrechnet ist. Die Verrechnung erfolgt auf Gestehungskostenbasis („activity based costing“). In der Praxis bedeutete dies, dass für den Zeitraum 2002-2004 durchschnittlich 30 % der Gemeinkosten von AVR der AVR Nuts zugerechnet wurden.
(20)
Ein zusätzlicher Kostenposten, der in das vorausberechnete Budget einfließt und für den AVR Nuts Beihilfe erhält, die an AVR IW abgeführt wird, bezieht sich auf die Akquisition von Abfall. Angesichts des hohen Festkostenanteils wurde eine aktive Akquisition von Abfall für notwendig befunden, um die Kapazität maximal zu nutzen und die Betriebskosten damit so niedrig wie möglich zu halten. Die vorausberechneten und die tatsächlichen Kosten sind in Tabelle 1 zusammengestellt.
Tabelle 1:
Vorausberechnete und tatsächliche Akquisitionskosten
2002
2003
2004
Vorausberechnete Zusatzkosten
514 000
532 000
550 000
Vorausberechnete Anlaufkosten internationale Akquisition
400 000
400 000
-
Vorausberechnete Kosten insgesamt
914 000
932 000
550 000
Tatsächlich entstandene Kosten
875 000
900 000
930 000
(21)
Den Erwartungen zufolge sollte sich das Defizit anfänglich auf 3,8 Mio. EUR im Jahr 2006 erhöhen, aber die Markt- und Betriebsbedingungen erwiesen sich als viel schwieriger als erwartet, mit geringer Aussicht auf Verbesserung. Im Zeitraum 2002-2003 erlitt AVR Nuts, neben dem vorausberechneten Defizit, Verluste in Höhe von 12 Mio. EUR. Den Erwartungen zufolge sollte das vorausberechnete Defizit für das Jahr 2004 und die Folgejahre viel höher ausfallen als vorgesehen; so betrug für das Jahr 2004 das vorausberechnete Defizit 8,898 Mio. EUR (12). Bei dieser Berechnung wurde der Beschluss, die Trommelofenanlagen zu schließen, berücksichtigt.
2.3.2 Die Vergütung für Schließungskosten
(22)
Angesichts der zunehmenden Betriebskostendefizite haben die Niederlande, wie bereits in den Erwägungsgründen 5 und 7 dargelegt, ihre Politik überprüft. Ende 2003 wurde beschlossen, eine der beiden Trommelofenanlagen zum 1. Juli 2004 zu schließen. Im Sommer 2004 wurde beschlossen, die zweite Trommelofenanlage zum 1. Januar 2005 zu schließen. Für die verbleibenden Jahre sind die vorausberechneten Verluste für die Abholung von C2-Abfall den Erwartungen zufolge gering.
(23)
Der Konzessionsvereinbarung zufolge hat der Staat AVR eine finanzielle Vergütung für den Restbuchwert der noch nicht abgeschriebenen Investitionen, die während der Laufzeit der Vereinbarung mit Genehmigung des Staates für AVR Nuts getätigt wurden, zu zahlen. Durch Vorwegnahme der Anwendung dieser Klausel sind die niederländischen Behörden bei ihren Berechnungen auf eine Vergütung von 8 670 108 EUR für die Schließungskosten der ersten Trommelofenanlage gelangt. Dieser Betrag bezieht sich auf verschiedene Investitionen, die zu 50 % verbucht wurden, wenn beide Trommelofenanlagen betroffen waren, und zu 100 %, wenn sie speziell für die Trommelofenanlage getätigt wurden, die geschlossen wurde. Die wichtigsten Bestandteile dieses Betrags sind 1,9 Mio. EUR für Investitionen in den Brandschutz, 3,3 Mio. EUR für eine Homogenisierungsanlage, 1,5 Mio. EUR für den Austausch von Kokstrichtern und 0,5 Mio. EUR für ein Trommelende und Steffersonring. Für die Schließung der zweiten Trommelofenanlage umfasst die Kalkulation 11 151 000 EUR für den Restbuchwert der Anlagen und des Sachanlagevermögens. Dieser Betrag umfasst die anderen 50 % des Restbuchwerts der oben genannten Investitionen, die mit Zustimmung des Staates getätigt wurden, sowie 100 % des Restbuchwerts der mit Zustimmung des Staates getätigten Investitionen, die nur die zweite Trommelofenanlage betreffen. Dieser letztgenannte Bestandteil umfasst insbesondere die Investition in die allgemeine Überholung der verbleibenden Trommelofenanlage, die im Verlauf des Jahres 2004 durchgeführt wurde. Mit dieser Überholung waren Kosten in Höhe von 3 273 000 EUR verbunden, was den vorgesehenen Betrag überstieg. Im Nachhinein betrachtet erwies sich dies als unglückliche Investition.
(24)
Da die Niederlande überdies durch die Konzessionsvereinbarung prinzipiell verpflichtet waren, Ausgleichszahlungen für die Defizite bis einschließlich 2006 zu leisten, musste der Staat mit AVR über eine Vergütung für die Zusatzkosten der Schließung der zweiten Trommelofenanlage zum 1. Januar 2004 - anstatt zum ursprünglichen Ablaufzeitpunkt der Vereinbarung - verhandeln. Somit umfasst die Ausgleichszahlung die folgenden zusätzlichen Beträge:
-
1,75 Mio. EUR, um bereits im Jahr 2004 die negativen Auswirkungen der Tatsache auszugleichen, dass Kunden bereits (allmählich) ihre Abfallströme auf andere Anlagen werden verlagern müssen;
-
5,843 Mio. EUR für laufende Festkosten 2005-2006. Dabei handelt es sich beispielsweise um Kosten im Zusammenhang mit IKT-Infrastruktur, Miete von Büroräumen, Verträge mit Sicherheitsdiensten, Kosten von gemeinschaftlichen Einrichtungen wie die Kantine usw.; AVR hatte hierfür einen höheren Gesamtbetrag berechnet, nämlich 8,208 Mio. EUR;
-
7,868 Mio. EUR für die zusätzlichen Personalabbaukosten infolge der vorzeitigen Schließung der verbleibenden Trommelofenanlagen. Dieser Betrag wird berechnet als Differenz zwischen den veranschlagten Personalabbaukosten bei unverzüglicher Schließung und den veranschlagten Personalabbaukosten am Ende der Beihilfevereinbarung, zwei Jahre später. Der akzeptierte Betrag basiert auf einer detaillierten Schätzung, die etwa 244 Mitarbeiter betrifft und berücksichtigt, dass die meisten dieser Mitarbeiter intern anders eingesetzt werden können;
-
andere Kosten, beispielsweise der Restbuchwert von bestimmten Vermögenswerten anderer AVR-Unternehmen, die erworben wurden, um die Dienstleistungen in Übereinstimmung mit der Dienstleistungsvereinbarung zu erbringen, die Kosten der Standortverwaltung und die Kosten, die dadurch entstehen, dass AVR IW nicht den Deckungsbeitrag erhält, den sie erhalten hätte, wenn die Verbrennung in den Trommelofenanlagen in den Jahren 2005 und 2006 fortgesetzt worden wäre, die nicht budgetierten Schließungskosten sowie die Kosten für den Rückkauf von Mehrjahresverträgen. AVR hatte diese Kosten auf einen Gesamtbetrag von 29,567 Mio. EUR veranschlagt, was beispielsweise auch einen Betrag von 11,716 Mio. EUR für die zusätzlichen Verluste umfasst, die AVR Nuts in den Jahren 2002 und 2003 erlitten hat. Während der Verhandlungen haben sich der Staat und AVR auf einen Betrag von nur 1,238 Mio. EUR verständigt.
(25)
Bei diesen Verhandlungen wurden die Niederlande durch einen unabhängigen Betriebsprüfer unterstützt, dessen Bericht der Kommission zur Verfügung gestellt wurde. Insgesamt betrug die vereinbarte Vergütung für die Schließung der zwei Trommelofenanlagen 27,85 Mio. EUR. Dieser Betrag liegt weit unterhalb der eigenen Schätzungen von AVR, die bei einem Betrag von 58,544 Mio. EUR lagen (oder 46,828 Mio. EUR, wenn die zusätzlichen Verluste von AVR Nuts in den Jahren 2002 und 2003 nicht miteingerechnet werden). Die Niederlande legten dar, dass im Falle des Weiterbetriebs der verbliebenen Trommelofenanlage bis Ende 2006 die Summe der geschätzten Betriebskostendefizite für 2005 und 2005 sowie die Vergütung für die Kosten der Schließung Ende 2006 bei einem Betrag von 31 Mio. EUR gelegen hätten. Die Vereinbarung über die vorzeitige Schließung habe somit zu einer Minderung der Kosten für den Staat geführt.
(26)
Durch diese Vergütung für die Schließung beläuft sich die Gesamtbeihilfe für den Zeitraum 2002-2004 auf 49 718 108 EUR, wie aus der Übersicht in Tabelle 2 hervorgeht.
Tabelle 2:
Übersicht über die Vergütung für AVR
Vorausberechnetes Defizit 2002
1 500 000
Vorausberechnetes Defizit 2003
2 800 000
Vorausberechnetes Defizit 2004
8 898 000
Vergütung Restbuchwert erste RDF
8 670 108
Vergütung Restbuchwert zweite RDF
11 151 000
Vergütung zusätzliche Schließungskosten
-
zusätzliche Betriebskosten 2004
1 750 000
-
laufende Festkosten 2005-2006
5 843 000
-
zusätzliche Personalabbaukosten
7 868 000
-
sonstige Kosten
1 238 000
16 699 000
GESAMTBEIHILFE
49 718 108
(27)
Die Niederlande räumten ein, dass an AVR Beihilfen in Höhe von 19 543 608 EUR gezahlt wurden. Die mit der Schließung der zweiten Trommelofenanlage verbundene Vergütung wurde auf ein gesperrtes Konto überwiesen.
2.3.3 Die Bürgschaft für Abriss- und Nachsorgekosten
(28)
Die Konzessionsvereinbarung beinhaltet auch die Bürgschaft, dass der Staat im Falle der Liquidation von AVR Chemie maximal 30 % der im Zusammenhang mit dem Rückbau und der Reinigung der Anlagen anfallenden Abriss- und Nachsorgekosten übernehmen wird. Dieser Prozentsatz entspricht der Beteiligung des Staates an AVR Chemie.
2.4 Operative Aspekte
(29)
Bevor die Konzessionsvereinbarung geschlossen wurde, hatte AVR Chemie die Gebühren bereits auf 700 NLG/Tonne (317,6 EUR/Tonne) erhöht. Noch höhere Gebühren würden nach Angaben der Niederlande zu Praktiken wie Einmischung gefährlicher Abfälle in andere Abfallbeseitigungsströme und illegale Deponien führen und wären daher zur Senkung des Betriebskostendefizits nicht effektiv. Die Gebühren sind im Vergleich zu denen in Nachbarländern hoch, was durch die niederländische Politik des Verbots der Ausfuhr von zur Entsorgung bestimmtem Abfall ermöglicht wird. Das Ziel der Beihilfemaßnahmen bestand darin, die Gebühren auf dem bestehenden Niveau zu halten - nicht darin, diese zu senken. Dazu umfasst die Konzessionsvereinbarung eine Anlage mit dem Titel „Rahmen Gebührenstruktur, Gebührenträger und Berechnung von Benutzergebühren“. Die niederländischen Behörden haben Kontrolle über die Höhe der Gebühren, da sie vorab dem vorausberechneten Defizit zustimmen müssen und die Gebühren natürlich ein wesentliches Element für die Berechnung dieses Defizits darstellen.
(30)
Die Gebühren für gefährlichen Abfall mit hohem Heizwert, der als Brennstoff verwendet wird, sind viel niedriger als die Gebühren für RDF-Abfall. AVR Nuts bezieht die erste Kategorie von Abfällen zu marktkonformen Gebühren, nämlich zu Gebühren, die beispielsweise für die Behandlung in Trommelofenanlagen im Ausland oder in der Zementindustrie berechnet werden würden.
(31)
Da die Festkosten im Vergleich zu den variablen Kosten sehr hoch sind, versucht AVR Nuts, seine Kapazität so weit wie möglich auszulasten, um seine Verluste so gering wie möglich zu halten. Darum werden die Gebühren, die Anbietern von gefährlichem Abfall in Rechnung gestellt werden, gesenkt, wenn die pro Jahr angebotene Menge höher ist. Diese „Staffelrabatte“ werden vorab festgelegt und gelten, wenn - zusammen mit dem RDF-Abfall - mindestens 75 % von derselben Menge Abfall mit hohem Heizwert angeboten wird.
(32)
Alle Gebühren wurden für den gesamten Konzessionszeitraum vorab festgelegt (13) und gelten sowohl für die Wettbewerber von AVR als auch für AVR IW. Vom Beginn der Konzessionsvereinbarung an waren die Gebühren für C2- und RDF-Abfall öffentlich und für jeden Anbieter verfügbar. Seit Anfang 2004 war dies auch für gefährlichen Abfall mit hohem Heizwert der Fall.
(33)
Um seine Kapazitätsauslastung planen zu können, bittet AVR IW seine Anbieter jährlich anzugeben, wie viel Abfall sie anzubieten gedenken, und im Verlauf des Jahres erfolgt die Gebührenberechnung gemäß dem entsprechenden Staffelrabatt. Liegt die tatsächlich angelieferte Menge am Jahresende über oder unter der angegebenen Menge, erfolgt eine Rückzahlung oder es wird eine Nachzahlung erhoben, um auf der Grundlage der tatsächlich gelieferten Menge den richtigen Staffelrabatt in Rechnung zu stellen. Die Vereinbarungen enthalten durchweg keine Verpflichtung, die vereinbarten Mengen zu liefern.
3 GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES VERFAHRENS NACH ARTIKEL 88 ABSATZ 2
(34)
In ihrem Beschluss zur Einleitung des Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag brachte die Kommission hinsichtlich der folgenden Punkte Bedenken zum Ausdruck.
(35)
Zuallererst bezweifelte die Kommission, ob die Tätigkeiten von AVR Nuts tatsächlich als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne von Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag angesehen werden konnten, weil beispielsweise nicht eindeutig ersichtlich war, ob AVR das einzige Unternehmen war, das in der Lage war, diese Art von Dienstleistungen zu den gleichen oder ähnlichen Bedingungen zu erbringen. Ferner bezweifelte die Kommission, dass die Niederlande bei der Auswahl von AVR Nuts das richtige Verfahren angewandt hatten. Daneben bezweifelte die Kommission, ob unter allen Umständen Verstöße gegen das „Verursacherprinzip“ vermieden wurden, weil Erzeuger der betreffenden Abfälle Gebühren bezahlen müssen, die als normale Kosten betrachtet werden können.
(36)
Zweitens hatte die Kommission Zweifel hinsichtlich der eventuellen „Überkompensierung“ mit der Gefahr von Wirkungen auf andere Segmente des Abfallmarkts. Die Kommission fürchtete nämlich, dass eine Überkompensierung auch aus der Tatsache resultieren könnte, dass die Beihilfe auf einer Ex-ante-Berechnung beruhte, wobei AVR Nuts einen Teil des eventuellen positiven Saldos zwischen tatsächlichen und vorausberechneten Überschüssen oder Defiziten behalten konnte.
(37)
Drittens bezweifelte die Kommission, ob bei einer Prüfung der Maßnahme gemäß Artikel 87 EG-Vertrag der Gemeinschaftsrahmen für staatliche Umweltschutzbeihilfen (14) (nachstehend „der Umweltschutzbeihilferahmen“) einen Grund dafür bieten könnte, die Beihilfe für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar zu erklären.
(38)
In ihrem Beschluss zur Ausweitung des Verfahrens von Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag legte die Kommission dar, dass sie vergleichbare Zweifel hinsichtlich des erheblich höheren Beihilfebetrags für das Jahr 2004 und der Vergütung für die beschleunigte Schließung der Trommelofenanlagen hatte.
4 STELLUNGNAHMEN DER BETEILIGTEN
(39)
Vier Beteiligte haben nach dem Beschluss der Kommission zur Einleitung des Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag Stellungnahmen übermittelt.
(40)
Der erste Beteiligte legte dar, dass die Maßnahme den Wettbewerb auf dem irischen Markt verfälschen würde, weil AVR - über seine 50 %ige Beteiligung an einem gemeinschaftlichen Unternehmen mit dem irischen Unternehmen Safeway Warehousing/South Coast Transport - Gebühren unterhalb des Gestehungskostenpreises und damit unterhalb der normalen Marktpreise auf dem irischen Markt berechnen könnte.
(41)
Auch der zweite Beteiligte weist auf den unlauteren Wettbewerbsvorteil für das gemeinschaftliche Unternehmen von AVR und Safeway hin. Große Mengen gefährlichen Abfalls werden aus Irland eingeführt. Dieser Beteiligte legte auch dar, dass die Maßnahme den Wettbewerb auf dem internationalen Markt für die „gebrauchsfertige“ Beseitigung von PCB, Pestiziden und anderen gefährlichen organischen Abfällen verfälschen würde.
(42)
Der dritte Beteiligte, Edelchemie, verwies auf den Inlandsmarkt. Dieses Unternehmen hat seine eigene Technologie für die Behandlung von Abfällen aus galvanischen Betrieben und fotografischen Prozessen („Öko-Option“) sowie für die Rückgewinnung von Wertstoffen aus diesen Abfällen (u. a. Edelmetalle und Obsidian) entwickelt. Die Maßnahmen zugunsten von AVR würden dem Unternehmen nicht nur geschäftlich schaden, sondern würden auch die technologische Entwicklung bremsen. Die Stellungnahmen von Edelchemie betreffen AVR Nuts, AVR Chemie und ihre Vorgänger bis zurück ins Jahr 1963; dabei werden Einzelheiten zur niederländischen Politik im Bereich gefährlicher Abfälle während all dieser Jahre mitgeteilt.
(43)
Abschließend verwiesen die drei gemeinsam agierenden Wettbewerber auf den Inlandsmarkt für RDF-Abfall. Den Angaben zufolge gibt es sowohl in den Niederlanden als auch in anderen Mitgliedstaaten Kapazitäten, die den Trommelofenanlagen der AVR gleichwertig sind. Es wird argumentiert, dass die Ausweitung der Aktivitäten von AVR zu Überkapazitäten auf dem niederländischen Markt für RDF-Abfall geführt habe und dass die Angaben betreffend RDF-Abfall kein vollständiges und korrektes Bild ergeben. Mitte der 90er Jahre habe AVR eine ihrer Trommelofenanlagen geschlossen, und bereits damals sei zu erwarten gewesen, dass das Angebot an gefährlichem Abfall weiter abnehmen werde. Angesichts dieser Erwartungen wäre es angebracht gewesen, eine der beiden verbleibenden Trommelofenanlagen zu schließen. Während der Zusammenkunft am 26. Mai 2005 erklärte ein Vertreter wörtlich, dass es „die richtige Entscheidung [im Jahr 2002] gewesen wäre, eine Trommelofenanlage zu schließen“. Zudem missbrauche AVR durch die Berechnung hoher Gebühren, durch die Forderung, dass den Trommelofenanlagen zugleich auch Abfall mit hohem Heizwert geliefert wird, sowie durch die nicht transparente und öffentliche Gebührenstruktur seine Machtposition. Dadurch könne AVR IW auch für bestimmte Arten von RDF-Abfall Gebühren berechnen und diesen Abfall dann auf den Rostöfen der Verbrennungsanlagen für Hausmüll behandeln, was zu geringeren Betriebskosten führe, da diese Öfen mit niedrigerer Temperatur arbeiten können.
(44)
Die Maßnahme stelle mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare Betriebsbeihilfe dar. Die Dienstleistung stelle keine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse dar, und die vier Kriterien des Altmark-Urteils zur Feststellung, ob es sich bei einer Ausgleichszahlung um staatliche Beihilfe handele (15), seien nicht erfüllt. Sollte die Kommission die Beihilfe ganz oder teilweise genehmigen, müsse dies unter diversen Bedingungen geschehen, um eine Quersubventionierung, eine obligatorische Koppelung bei der Abnahme von Abfall (tying) sowie eine Preisdiskriminierung zu verhindern. Ferner sollten die Niederlande die Maßnahme nicht um weitere zehn Jahre verlängern dürfen.
(45)
Die zwei gemeinsam agierenden Wettbewerber übermittelten auch Stellungnahmen, nachdem die Kommission die Ausweitung des Verfahrens beschlossen hatte. Sie beharrten auf allen Punkten aus ihrer ersten Erklärung und übermittelten ergänzende Unterlagen, die belegen sollten, dass es sich um Quersubventionierung handelt. Daneben wurden auch die folgenden Punkte vorgebracht.
(46)
Erstens sei es überraschend, dass trotz der Schließung einer der Trommelofenanlagen das vorausberechnete Betriebskostendefizit so viel höher liege als anfänglich vorgesehen. Wäre das vierte Kriterium aus dem Altmark-Urteil (Effizienz) eingehalten worden, hätte das Betriebskostendefizit sinken müssen.
(47)
Zweitens erheben Sie Einwände gegen die Beihilfe zur Vergütung der Schließung der Trommelofenanlagen. Daran sei für AVR keine Gegenleistung gekoppelt. Diese Vergütung dürfe nicht als Entschädigung bezeichnet werden und sei nicht gerechtfertigt, unter anderem aufgrund der Tatsache, dass die Investitionen für eine Betriebsdauer von zehn Jahren getätigt wurden, während die Anlagen weniger als drei Jahre lang gebraucht wurden. Sie haben auch Fragen zu den Einzelheiten dieser Berechnungen, insbesondere zu dem abzuschreibenden Betrag, den Personalabbaukosen und den laufenden Festkosten. Der Gesamtbetrag sei sehr hoch und liege auch weit über den 2 Mio. EUR, von denen in Artikel 21.2 der Konzessionsvereinbarung die Rede sei. Ferner werde in einer Parlamentsdrucksache angegeben, dass „bei der Festlegung der an Afvalverwerking Rijnmond gewährten Entschädigung für die Schließung der Drehtrommelöfen auch eine Einigung über eine noch offenstehende Forderung von VROM an AVR im Zusammenhang mit der Verschmutzung des Lickebaertpolders mit Dioxin erreicht [wurde]“. Infolgedessen hat das Ministerium einen nicht für das Jahr 2004 veranschlagten Betrag von 2,5 Mio. EUR erhalten. Die drei gemeinsam agierenden Wettbewerber fürchten, dass die Beilegung dieses Konflikts möglicherweise die Berechnung der Ausgleichszahlung „verschmutzt“ habe. Dies gebe ihnen das Gefühl, dass „Dinge zugedeckt werden“.
(48)
Drittens erheben sie Einwände gegen weitere Vorteile für AVR aufgrund von Artikel 21.5 der Konzessionsvereinbarung, nämlich die Tatsache, dass im Falle einer Liquidation von AVR Chemie der Staat 30 % der Abrisskosten und der Kosten der Beseitigung der Verunreinigung der Anlagen bezahlt. Im Lichte der Beihilfevorschriften hätte der Staat niemals derartige Verpflichtungen eingehen dürfen.
(49)
Viertens handele es sich nicht um eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, insbesondere weil eine derartige Dienstleistung angesichts diverser bestehender Alternativen - beispielsweise Pyrolyse, Verarbeitung in der Zementindustrie, Einlagerung in Salzstöcken oder Beseitigung in Energieerzeugungsanlagen und ausländischen Trommelofenanlagen - nicht notwendig sei. Die diesbezüglichen Tätigkeiten seien nur als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betrachtet worden, weil sie verlustbringend geworden seien. Die Konzessionsvereinbarung sei ausschließlich mit dem Ziel geschlossen worden, die Investitionen in die Trommelofenanlagen, für die AVR Nuts ein ausschließliches Recht erhalten hatte, zu finanzieren. Weiterhin bezweifeln die zwei gemeinsam agierenden Wettbewerber, dass die Beihilfe bezahlbare Preise für diese Dienstleistungen gewährleiste, da die Gebühren von AVR höher seien als die Gebühren in den Nachbarländern. Die hohen Gebühren seien durch die von AVR angewandten Praktiken des „tying“ und der Quersubventionierung in Bezug auf als Brennstoff verwendeten Abfall mit hohem Heizwert zu erklären. Die Gebühren seien nicht transparent und nicht öffentlich. Die Gewinne würden bei AVR IW verbucht, die Verluste bei AVR Nuts. Dadurch könne AVR IW für RDF-Abfall höhere Gebühren berechnen. Ferner weigere sich AVR, RDF-Abfall anzunehmen, wenn kein Abfall mit hohem Heizwert mitgeliefert werde, und verstoße damit gegen seine Verpflichtungen aus der Konzessionsvereinbarung, indem das Unternehmen die Dienstleistungen nicht allen Kunden anbiete. Schließlich werde, im Gegensatz zu anderen Alternativen, die Qualität der Dienstleistung nicht gehalten oder verbessert.
(50)
Fünftens entspreche die Beihilfe nicht den Altmark-Kriterien. Zur Konzessionserteilung habe kein öffentliches Ausschreibungsverfahren stattgefunden, und die Beihilfe sei nicht auf der Grundlage der Kosten eines durchschnittlichen, gut geführten Unternehmens festgelegt worden. Die Beihilfe sei nicht auf der Grundlage von vorab auf objektive und transparente Weise festgelegten Kriterien festgesetzt worden; sie sei höher als nötig und es komme zu Wirkungen auf andere Märkte. Trommelofenanlagen im Ausland könnten - ohne staatliche Beihilfen - niedrigere Gebühren berechnen. Ebenso wenig seien kostengünstigere Entsorgungsmethoden berücksichtigt worden. Ferner dürfe AVR einen Teil des Gewinnes behalten, wenn das Unternehmen besser funktioniere als erwartet.
(51)
Abschließend merken die zwei gemeinsam agierenden Wettbewerber an, dass die Niederlande beabsichtigten, den Verstoß gegen die staatlichen Beihilfevorschriften fortzusetzen, da die niederländischen Behörden im Falle einer ungünstigen Entscheidung der Kommission, diese mit AVR besprechen und nach einer Lösung für die finanziellen Probleme suchen würden, in die AVR durch all dies geraten werde.
5 STELLUNGNAHME DER NIEDERLANDE
5.1 Das anwendbare Recht
(52)
Da die Mitgliedstaaten nach Gemeinschaftsrecht befugt sind, die Ausfuhr von zur Entsorgung bestimmtem Abfall zu untersagen, wird die Beihilfe den Wettbewerb zwischen Mitgliedstaaten nicht verfälschen.
5.2 Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse
(53)
Die Niederlande legten dar, dass die Beihilfe ausschließlich für eine von AVR Nuts erbrachte Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse gewährt werde. Eine offene Ausschreibung sei für nicht geeignet befunden worden, da AVR Nuts das einzige Unternehmen in den Niederlanden sei, das in der Lage und bereit gewesen sei, sämtlichen anfallenden C2- und RDF-Abfall zu behandeln. Die Konzession sei dennoch im niederländischen Staatsanzeiger veröffentlicht worden, woraufhin eventuelle Beteiligte die Möglichkeit gehabt hätten, Berufung einzulegen. Dies sei nicht geschehen. Ferner hätten die niederländischen Behörden vor ihrem Beschluss, die Trommelofenanlagen zu schließen, bereits die nötigen Vorkehrungen getroffen, um für eine Verlängerung eventuell eine offene Ausschreibung organisieren zu können.
(54)
Die Maßnahme erfülle die Altmark-Kriterien und müsse deshalb nicht als staatliche Beihilfe betrachtet werden. So sei der Staat beispielsweise bei der Vorausberechnung der Defizite durch eine unabhängige Betriebsprüfungskanzlei unterstützt worden. Die Maßnahme verstoße nicht gegen das „Verursacherprinzip“, da die Gebühren höher seien als in den Nachbarländern.
(55)
Es sei absolut unrichtig, dass AVR Nuts nur dann RDF-Abfall habe annehmen wollen, wenn dieser zusammen mit Abfall mit hohem Heizwert angeboten wurde. Auch sei ausdrücklich festgelegt worden, dass die Gebühren, die anderen AVR-Unternehmen für die Behandlung von anderem Abfall in Rechnung gestellt wurden, identisch mit den Gebühren für Dritte sein mussten (16). Die Niederlande haben eine Betriebsprüfungskanzlei bezüglich der Möglichkeiten zur Erhöhung der Transparenz im Zusammenhang mit den Vereinbarungen zwischen AVR Nuts und AVR IW konsultiert. Die entsprechenden Empfehlungen seien akzeptiert und umgesetzt worden.
(56)
Bezüglich der Ergebnisse von AVR Nuts merkten die Niederlande an, dass bei der Berechnung des Betriebskostendefizits keinerlei Gewinnspanne berücksichtigt worden sei. In dem nicht zu erwartenden Fall eines vorausberechneten Betriebskostenüberschusses bliebe der Gewinn auf nur 30 % des Überschusses beschränkt, bis sämtliche in der Vergangenheit gezahlten Beihilfen zurückgezahlt sind.
5.3 Stellungnahme zu den Stellungnahmen von Beteiligten
(57)
Die Niederlande merkten an, dass in der Stellungnahme nicht untermauert worden sei, wie eine Beihilfe Auswirkungen auf den Gestehungskostenpreis des gemeinschaftlichen Unternehmens von AVR und Safeways haben könne. Dieses Unternehmen müsse für die Behandlung in Rotterdam dieselben Gebühren bezahlen, die auch für die inländischen Anbieter von Abfall gelten. Überdies werde nur ein Drittel des von dem gemeinschaftlichen Unternehmen abgeholten Abfalls in Rotterdam behandelt, und bei diesem Abfall handele es sich nur zu einem kleinen Teil um C2- und RDF-Abfall im Sinne der Konzessionsvereinbarung. Wettbewerbsfähige Preise ließen sich durch diverse andere Faktoren erklären: 1) Safeway sei das einzige Unternehmen in Irland, das über eine Umschlagstation verfüge, in der Abfall effektiv sortiert und getrennt werde, bevor er an die am besten geeignete Behandlungseinrichtung gesandt werde; 2) es bestehe eine direkte Verbindung zu dem Transportunternehmen Southcoast, was zu logistischen Vorteilen und Kosteneinsparungen führe, und 3) in Irland sei das Gebührenniveau aufgrund fehlenden Wettbewerbs in der Vergangenheit relativ hoch gewesen.
(58)
Für die Behandlung von Abfall aus Projekten zur „gebrauchsfertigen Reinigung“ berechne AVR Gebühren, die über den Gebühren für inländische Lieferanten liegen. Die durchschnittliche Gebühr für alle Abfallströme aus anderen Ländern liege etwas höher als die durchschnittliche Gebühr, die im Inland berechnet werde. Ferner würden niedrigere Gebühren nicht zu mehr Beihilfe führen, da die Beihilfe von dem vorausberechneten Betriebskostendefizit abhängig sei.
(59)
Zum Zeitpunkt der Unterzeichnung der Konzessionsvereinbarung seien beide Trommelofenanlagen voll ausgelastet gewesen. Angesichts der umfangreichen Vorräte sei eine vollständige Kapazitätsauslastung erwartet worden. Der derzeitige Kapazitätsüberschuss sei wahrscheinlich nicht durch einen gestiegenen Marktanteil von Wettbewerbern verursacht worden, sondern eher durch eine verstärkte Wiederverwendung von Abfall, beispielsweise nach der gesetzlich zulässigen Verdünnung mit anderen Arten von Abfällen.
(60)
Bezüglich der Pyrolyse merkten die Niederlande an, dass die Gebühren von AVR höher seien als die Gebühren, die das einzige Unternehmen in den Niederlanden berechne, das über Pyrolyse-Anlagen verfüge.
(61)
Die Niederlande erklärten, dass ein Teil der Beihilfe wegen der finanziellen Probleme von AVR Nuts ausgezahlt worden sei, und zwar im Lichte des Altmark-Urteils und der für den Abschluss des förmlichen Prüfverfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag nötigen Zeit.
(62)
Die Niederlande merkten an, dass Edelchemie hauptsächlich auf dem Gebiet von gefährlichen Abfällen aus fotografischen Prozessen aktiv sei, die aus Effizienzgründen nicht durch AVR behandelt werden können. Das Unternehmen habe diverse Einrichtungen, von denen der Pyrolyseofen für diesen Fall die größte Bedeutung habe. Im Gegensatz zu den Anlagen von AVR sei diese Technologie jedoch nicht für alle Arten von RDF-Abfall geeignet. Der Umweltschutzgenehmigung zufolge dürfen in diesem Ofen nur Mengen von bis zu 10 000 Tonnen behandelt werden, was für die Ströme von gefährlichen Abfällen in den Niederlanden vollkommen unzureichend sei. Die Niederlande sehen nicht ein, wie die Beihilfe den Interessen von Edelchemie schaden könne, da AVR keinen Abfall aus fotografischen Prozessen behandle und marktkonforme Gebühren berechne. Die technologische Entwicklung werde beispielsweise durch spezifische Anreizprogramme gefördert sowie dadurch, dass bei der Erteilung von Umweltschutzgenehmigungen der Einsatz der besten verfügbaren Technologie vorgeschrieben werde. Die Laufzeit dieser Genehmigungen sei auf fünf Jahre begrenzt. Eventuelle Beihilfen aus der Vergangenheit fallen nicht unter die Zehnjahresfrist von Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999, und da die Anlagen auf zehn Jahre abgeschrieben werden, habe dies keinesfalls Folgen für die Berechnung der erwarteten Betriebskostendefizite von AVR.
(63)
Die Niederlande legten dar, dass weder zugunsten von AVR Nuts, noch zugunsten von AVR IW eine Überkompensierung erfolgt sei. AVR IW habe als Makler fungiert, habe aber nicht die Möglichkeit gehabt, diese Position zu nutzen, um eine Überkompensierung zu erhalten, und habe dies auch nicht getan. So sei beispielsweise der Abfall, der durch Wettbewerber bei AVR Nuts angeliefert wurde, selbst wenn dieser auf dem Papier von AVR IW im Namen von AVR Nuts angenommen wurde, bei der Berechnung der Staffelrabatte auf die Gebühren für den durch AVR IW selbst erworbenen Abfall nicht berücksichtigt worden. Dieser Abfall sei direkt an die Trommelofenanlagen geliefert worden - nicht an den Standort von AVR IW - da dies die zusätzlichen logistischen Kosten nicht gerechtfertigt hätte.
(64)
Die Beihilfe zur Vergütung der Kosten für die Akquisition von Abfall sei berechtigt. Eine aktive Akquisition von RDF-Abfall sei nötig geworden, weil die Möglichkeit zur Verdünnung dieser Art von Abfall oder zur Anpassung seiner Verpackung - wonach diese Art von Abfall nicht mehr als RDF-Abfall gelte - in zunehmendem Maße genutzt worden sei. Ohne eine derartige Akquisition wäre der Marktanteil von AVR Nuts geschrumpft und das Unternehmen hätte Marktanteile an alternative Behandlungsoptionen, insbesondere im Ausland, verloren. Dadurch wären die Kapazitätsauslastung gesunken und die Verluste gestiegen. Die Vergütung für AVR IW für die Akquisitionskosten von gefährlichem Abfall mit hohem Heizwert erklärten sich durch die Notwendigkeit, über ausreichende Mengen dieser Art von Abfall als Brennstoff verfügen zu können. Darauf basiere die Aufteilung der Akquisitionskosten zwischen AVR Nuts und AVR IW. Durch die Schließung der Trommelofenanlagen werden die sieben Posten, die den berechneten Kosten entsprechen, verloren gehen. Dadurch werde bewiesen werden, dass diese sieben Posten die zusätzlichen Akquisitionskosten bilden, die ausschließlich im Interesse von AVR Nuts entstanden sind.
(65)
Die niederländischen Behörden legten eine Studie zu künftigen Entwicklungen von Alternativen für die Entsorgung und Verwertung von entsprechenden Abfällen in den Niederlanden und in den Nachbarländern vor; auf diese Studie wird in Erwägungsgrund 13 verwiesen. Aus dieser Studie geht hervor, dass für die Zukunft hinreichende Alternativen geplant sind, um eine sichere und geeignete Entsorgung und Verwertung dieser Art von Abfall zu gewährleisten.
(66)
Die Niederlande legten auch eine wirtschaftliche Analyse vor, die ein Berater, auf Ersuchen von AVR, bezüglich der Konzessionsvereinbarung und der potenziellen Überkompensierung durchgeführt hat. In der Studie wird unter anderem angemerkt, dass erstens alle wichtigen Wettbewerber von AVR die Möglichkeit hatten, in den Genuss höherer Staffelrabatte zu kommen, dass sie es aber offensichtlich bevorzugten, einen Teil des abgeholten Abfalls an ausländische Alternativen für die Entsorgung oder Verwertung zu liefern. Zweitens liegt die Vergütung, die die Niederlande für die Schließung der Trommelofenanlagen tatsächlich gewähren werden, beträchtlich unterhalb der durch AVR selbst berechneten Kosten von 45 Mio. EUR und der durch einen unabhängigen Betriebsprüfer auf fast 40 Mio. EUR veranschlagten Kosten. Die wichtigste Differenz resultiert aus den verschiedenen Kostenkalkulationen für den Personalabbau.
(67)
Die Niederlande legten die detaillierte Berechnung des Defizits für das Jahr 2004 vor. Es liegt, trotz der Schließung einer Trommelofenanlage, höher als in den Vorjahren, weil sich die Situation auf dem Markt verschlechtert hat, insbesondere durch das Sinken der Gebühren für den gefährlichen Abfall mit hohem Heizwert.
(68)
Betreffend den Rückbau und das Follow-up bei einer Liquidation von AVR Chemie müssen Besprechungen zwischen dem Staat und AVR stattfinden, da der Staat über eine 30 %ige Beteiligung an AVR Chemie verfügt. Über eine eventuelle ungünstige Entscheidung der Kommission bezüglich der angemeldeten Beihilfe werden natürlich auch Besprechungen stattfinden, und es wird nach Lösungen gesucht werden, jedoch nicht ohne Berücksichtung des Urteils der Kommission.
6 WÜRDIGUNG
6.1 Vorliegen staatlicher Beihilfe
(69)
Gemäß Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag sind „staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen“.
(70)
Die Betriebsbeihilfe und die Vergütung für die mit der Schließung der Trommelofenanlagen verbundenen Kosten zugunsten von AVR Nuts, gemäß der Beschreibung in den Erwägungsgründen 17 bis 27, werden durch den Staat gewährt und werden direkt aus staatlichen Mitteln finanziert. Diese Maßnahmen sind selektiv, da sie sich an erster Stelle auf AVR, AVR Nuts und AVR IW auswirken. Diese Unternehmen bieten ihre Dienstleistungen auf dem Markt für zur Entsorgung bestimmten Abfall und auf dem Markt für zur Verwertung bestimmten Abfall an. Dasselbe gilt für die Bezahlung der Abriss- und Nachsorgekosten durch den Staat, für die der Staat Bürgschaften bis zu einer Höhe von 30 % übernommen hat.
(71)
Es ist davon auszugehen, dass die Maßnahmen den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Die Märkte für zur Entsorgung bestimmten Abfall und für zur Verwertung bestimmten Abfall sind untrennbar miteinander verbunden, und trotz der einschlägigen Gesetzgebung sowie strenger Kontrollen von zur Behandlung bestimmtem Abfall ist der Handel zwischen Mitgliedstaaten auf diesen beiden Märkten gängige Praxis. Zum Beispiel: Nach der Ankündigung der Schließung der Trommelofenanlagen ist die Anzahl der Anträge auf Genehmigungen für die Ausfuhr von Abfall in andere Mitgliedstaaten stark gestiegen. Hieraus leitet die Kommission ab, dass Beihilfen zur Fortführung des Betriebs der Trommelofenanlagen eine einschränkende Wirkung auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten gehabt haben.
(72)
Die Maßnahmen stellen keine Begünstigung der Anbieter von gefährlichem Abfall dar. Die Gebühren für die Annahme von Abfall mit hohem Heizwert, der als Brennstoff eingesetzt wurde, sind im Unterschied zu den in den Niederlanden und in Nachbarländern berechneten Gebühren auf Marktniveau festgesetzt worden. Die Gebühren für C2- und RDF-Abfall sind aus politischen Gründen auf einem gesellschaftlich vertretbaren Niveau festgesetzt worden, das aber höher war als in den Nachbarländern. Dies wurde durch die Ausfuhrbeschränkungen für zur Entsorgung bestimmten Abfall möglich. Höhere Gebühren wären unter normalen Marktbedingungen keine durchführbare und realistische Option, weil dann mehr Abfall ausgeführt, in andere Abfallströme eingemischt bzw. auf legalen oder illegalen Deponien entsorgt werden würde, was somit keine Steigerung der Einnahmen von AVR Nuts bewirken würde. Durch die Schließung der Trommelofenanlagen wurde es für Anbieter nämlich einfacher, in den Genuss der niedrigeren Gebühren in Belgien und Deutschland zu gelangen. Ohne die Beihilfe wären die Trommelofenanlagen eher geschlossen worden und es hätte auch schneller großzügigere Möglichkeiten für die Ausfuhr von zur Entsorgung bestimmtem Abfall in Übereinstimmung mit Verordnung (EWG) Nr. 259/93 gegeben. Dies wird durch die Preis- und Mengenentwicklungen nach der Schließung der zweiten Trommelofenanlage bestätigt. Aus diesen Gründen ist die Kommission der Ansicht, dass die Maßnahme die Anbieter von gefährlichem Abfall nicht von den Kosten freigestellt hat, die normalerweise ihr Budget belastet hätten.
(73)
Unbeschadet der Prüfung der Maßnahme gemäß Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag ist die Kommission der Meinung, dass das vierte Kriterium des Altmark-Urteils nicht erfüllt ist. Erstens wurde AVR Nuts nicht nach einem offenen Ausschreibungsverfahren ausgewählt, und die Veröffentlichung des Konzessionsbeschlusses im niederländischen Staatsanzeiger - nach der Beteiligte während eines Zeitraums von sechs Wochen Einwände erheben konnten - kann ein offenes und transparentes Ausschreibungsverfahren nicht ersetzen. Zweitens wurde die Ausgleichszahlung nicht auf der Grundlage der Kosten festgesetzt, die einem durchschnittlichen, gut geführten Unternehmen, das angemessen mit Abfallbehandlungskapazitäten ausgerüstet ist, entstanden wären. Angesichts der einzigartigen Position der C2-Deponie und der Trommelofenanlagen in dem Land scheint ein solches durchschnittliches Unternehmen in den Niederlanden nämlich nicht zu existieren. Das vorausberechnete Defizit ist vielmehr die Widerspiegelung der besonderen Bedingungen, unter denen AVR Nuts diese Anlagen betreibt, und die Kosten von vergleichbaren Anlagen im Ausland wurden nicht berücksichtigt. Es ist deutlich, dass AVR nicht angemessen mit Behandlungskapazitäten ausgerüstet war: Die Überkapazität resultierte in einer zu geringen Auslastung der Trommelofenanlagen und letztendlich in der Schließung. Das alles schlug sich in den Beihilfemaßnahmen nieder, insbesondere das Defizit im Jahr 2004 und die Schließungsvergütungen. Unter diesen Umständen muss davon ausgegangen werden, dass die Maßnahmen AVR Nuts einen selektiven Vorteil verschaffen und nicht nur ein Ausgleich sind, den andere Unternehmen in ähnlicher Situation unter vergleichbaren Bedingungen erhalten hätten, wenn sie mit der Ausführung dieser Dienstleistungsverpflichtung betraut worden wären.
(74)
Ein selektiver Vorteil resultiert nicht nur aus den Betriebskostendefiziten und der Vergütung für die Schließungskosten, sondern auch aus der staatlichen Bürgschaft für 30 % der Abriss- und Nachsorgekosten für die Anlagen. Die Tatsache, dass diese Kosten mit der Beteiligung des Staates an AVR Chemie übereinstimmen, ändert nichts an der Feststellung, dass es sich um staatliche Beihilfe handelt, da der Staat, als stiller Teilhaber an AVR Chemie, nur in Höhe seiner Beteiligung haftbar wäre - und nicht für weitere Forderungen, die diese Beteiligung übersteigen. Die Bürgschaft scheint vielmehr aus einer politischen Zielsetzung des Staates zu resultieren, um eine Situation zu verhindern, in der - nach der Liquidation von AVR Nuts und AVR Chemie - kein anderes Unternehmen für den angemessenen Abriss und die angemessene Nachsorge haftbar gemacht werden kann. Die Bürgschaft hat möglicherweise während der gesamten Laufzeit der Konzessionsvereinbarung zu Vorteilen geführt, da ein Unternehmen - ohne die Bürgschaft - während der operativen Lebensdauer der Anlagen die nötigen Rückstellungen aufbauen würde (müssen), um so - ohne Beihilfe - die Abriss- und Nachsorgekosten bestreiten zu können.
(75)
Infolgedessen stellen die angemeldeten Maßnahmen staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag dar.
(76)
Die Kommission bedauert, dass die Niederlande einen erheblichen Teil der betreffenden Beihilfemaßnahme unter Verstoß gegen Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag durchgeführt haben.
6.2 Prüfung gemäß Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag
(77)
Mitgliedstaaten haben Gestaltungsfreiheit bei der Definition dessen, was sie als Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betrachten, und zwar auf der Grundlage der besonderen Merkmale der Tätigkeiten, wobei diese Definition ausschließlich auf offenkundige Fehler kontrolliert werden kann (17). Im Grünbuch (2003) und im Weißbuch (2004) zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse (18) hat die Kommission die Leitprinzipien ihres Ansatzes dargelegt. Gemäß Ziffer 3.4 des Weißbuches ist „im Einklang mit der Politik der Union für nachhaltige Entwicklung, auch der Rolle, die Dienstleistungen von allgemeinem Interesse im Zusammenhang mit Umweltschutz spielen, und den Besonderheiten jener Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, die in direktem Bezug zum Bereich Umwelt stehen - so z.B. etwa die Wasser- und die Abfallwirtschaft [Rechnung zu tragen]“. Dies liegt auf einer Linie mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs, der erklärt hat, dass „die Bewirtschaftung bestimmter Abfälle Gegenstand einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse sein [kann], insbesondere wenn diese Dienstleistung ein Umweltproblem beseitigen soll“. (19)
(78)
Aus den folgenden Gründen ist die Kommission mit den Niederlanden einer Meinung, dass die im Konzessionsbeschluss und in der Konzessionsvereinbarung beschriebene Dienstleistung eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse darstellt.
(79)
Erstens ist offenkundig, dass an der angemessenen Behandlung von zur Entsorgung bestimmtem gefährlichem Abfall ein öffentliches Interesse besteht. Auch an der Gewährleistung der Verfügbarkeit einer ausreichenden nationalen Kapazität für eine derartige Entsorgung besteht ein öffentliches und gemeinschaftliches Interesse. Denn hinsichtlich der Entsorgung von Abfall haben die Mitgliedstaaten gemäß der in Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie 75/442/EG formulierten Zielsetzung nach Autarkie zu streben.
(80)
Zweitens waren behördliche Maßnahmen nötig, um dieses öffentliche Interesse zu wahren. Da der Betrieb der Trommelofenanlagen verlustbringend war, hätte AVR - ohne die Beihilfe - die Trommelofenanlagen und die C2-Deponie bereits Ende 2001 geschlossen.
(81)
Drittens war dieses öffentliche Interesse real. Im Zeitraum 2002-2004 wurden erhebliche Mengen C2- und RDF-Abfall, die in den Niederlanden erzeugt worden waren, entsorgt, auch wenn diese Mengen weit unterhalb der erwarteten Mengen lagen, unter anderem durch die Folgen des Urteils des Gerichtshofs, in dem die Begriffe „zur Entsorgung bestimmter Abfall“ und „zur Verwertung bestimmter Abfall“ verdeutlicht wurden. Die Niederlande haben auf die Marktentwicklungen reagiert, indem sie die Kapazität an die neuen Analysen des erwarteten Bedarfs angepasst und letztendlich ihre Politik aufgegeben und die einzige verbliebene Trommelofenanlage geschlossen haben. Dies ist jedoch nicht unvereinbar mit dem öffentlichen Interesse betreffend die tatsächlich entsorgten Mengen an C2- und RDF-Abfall. Die Mengen an zur Entsorgung bestimmten Abfall wären möglicherweise geringer gewesen, wenn die Niederlande von Anfang an die richtigen Definitionen angewandt hätten, aber es ist wenig wahrscheinlich, dass der gesamte C2- und RDF-Abfall der Verwertung zugeführt worden wäre. Dies alles wird bestätigt durch die im Jahr 2004 bei AVR Nuts angebotenen Mengen an C2- und RDF-Abfall sowie durch die im Hinblick auf die Entsorgung in Trommelofenanlagen im Ausland ausgeführten Mengen an RDF-Abfall. Die Beteiligten haben vielleicht Recht, wenn sie anführen, dass auch ohne die Trommelofenanlagen von AVR der gesamte in den Niederlanden erzeugte gefährliche Abfall in diesem Zeitraum im In- oder Ausland entsorgt oder verwertet hätte werden können. Sie haben jedoch nicht nachgewiesen, dass ohne die Trommelofenanlagen von AVR überhaupt kein zur Entsorgung bestimmter Abfall aufgrund unzureichender Kapazitäten ins Ausland hätte verbracht werden müssen. Genau auf diesen Punkt können die Niederlande ihre Politik zu Recht stützen, nämlich auf den Wunsch, das öffentliche Interesse im Einklang mit der Zielsetzung von Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie 75/442/EG zu wahren.
(82)
Viertens wird mit den Maßnahmen nicht gegen das „Verursacherprinzip“ verstoßen. Wie in Erwägungsgrund 72 geschlussfolgert wurde, werden die Anbieter von gefährlichem Abfall nicht von Kosten freigestellt, die normalerweise ihr Budget belastet hätten.
(83)
Fünftens werden mit der Einstufung als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse die normalerweise geltenden Regeln nicht umgangen. Die Maßnahme hat den Schutz der Umwelt zum Ziel, da mit ihr gewährleistet wird, dass gefährlicher Abfall auf angemessene Weise an einem Standort in der Nähe seiner Quelle behandelt wird. Der Umweltschutzbeihilferahmen enthält Regeln betreffend Betriebsbeihilfen für die Abfallbewirtschaftung (Ziffer E.3.1). Diese Regeln wurden an erster Stelle allerdings für Betriebsbeihilfen aufgestellt, die Unternehmen gewährt werden, die selbst die betreffenden Abfälle erzeugen.
(84)
Sechstens wird der größte Teil des C2- und RDF-Abfalls sortenrein durch Unternehmen angeliefert, aber es gibt auch Systeme, bei denen gefährliche Abfälle bei den Haushalten abgeholt werden, sodass alle eventuell gefährlichen Abfälle sicher und einfach entsorgt werden können. Ein Teil des so eingesammelten gefährlichen Abfalls kann dann in den Trommelofenanlagen entsorgt werden. Die Dienstleistung, für die die Beihilfe gewährt wurde, war somit allgemeiner Art, und die Beihilfe stellte keine Begünstigung einer begrenzten Gruppe von Benutzern dieser Dienstleistungen dar.
(85)
Die zwei gemeinsam agierenden Wettbewerber führen aus, dass kein Marktversagen vorliege, das die Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse rechtfertigen könne. Darüber hinaus gebe es in einigen Mitgliedstaaten überhaupt keine Trommelofenanlagen. Die Zielsetzungen von Richtlinie 75/442/EWG - Entsorgungsautarkie und Entsorgung des Abfalls möglichst nahe an dem Ort, an dem er anfällt (Grundsatz der Nähe) - werden dann möglicherweise nicht mit einem Marktresultat übereinstimmen, sind aus diesem Grunde jedoch nicht weniger legitim.
(86)
Der öffentliche Auftrag muss klar beschrieben und ausdrücklich durch behördlichen Beschluss erteilt worden sein. Aus dem Konzessionsbeschluss und der Konzessionsvereinbarung ergibt sich, dass das Unternehmen auf korrekte Weise mit der Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut worden ist. Die Definition des öffentlichen Auftrags ist in diesen Dokumenten hinreichend präzise. Sie ist strikt an den Abfall für die C2-Deponie und den in den Trommelofenanlagen zu verbrennenden Abfall mit geringem Heizwert gekoppelt. Auch die Beihilfemaßnahmen zum Ausgleich der Kosten der Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse werden detailliert genug beschrieben. Dazu ist jedoch Folgendes anzumerken.
(87)
Erstens ist es zu Unzulänglichkeiten hinsichtlich der Transparenz gekommen. Es war für die Wettbewerber möglicherweise nicht immer deutlich, ob AVR IW in eigenem Namen handelte oder im Namen von AVR Nuts. Auch das Gebühren- und Rabattsystem, insbesondere in Bezug auf Abfall mit hohem Heizwert, der als Brennstoff für die Trommelofenanlagen dienen sollte, war anfänglich nicht hinreichend deutlich. Für AVR und den Staat sowie für unabhängige Kontrolleure waren diese Fragen aufgrund der Konzessionsvereinbarung jedoch hinreichend klar, was eine angemessene Kontrolle ermöglichte.
(88)
Die Kommission ist der Meinung, dass die in Anlage I beschriebene Methodik für Kontrollzwecke hinreichend transparent ist, und hält die ergänzenden Maßnahmen zur Erhöhung der Transparenz bei der Verwaltung der Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse - in der Weise, wie sie nach Eingang der Stellungnahmen durchgeführt wurden - für ausreichend.
(89)
Zweitens ist der Begriff „gesellschaftlich vertretbare Gebühren“ für die Entsorgung von RDF-Abfall auf den ersten Blick recht vage. In der Praxis hat dies jedoch nicht zu Problemen geführt. Die Gebühren blieben auf dem Niveau, auf das sie in den Vorjahren erhöht worden waren. In Übereinstimmung mit dem „Verursacherprinzip“ waren die Gebühren höher als die Gebühren für die Entsorgung im Ausland. Gleichzeitig haben weder die Beteiligten noch die Niederlande dargelegt, dass niedrigere Gebühren notwendig wären, um illegale Praktiken zu vermeiden, die für die Umwelt schädlich sein könnten. Offensichtlich hielten die Niederlande die Gebühren nicht für zu hoch, da sie den vorausberechneten Defiziten zustimmten, die auf präziseren Annahmen in Bezug auf die zu berechnenden Gebühren basierten.
(90)
Eine Überkompensierung ist für alle Beihilfeelemente in dem System zu vermeiden. In diesem Zusammenhang nimmt die Kommission für jeden der folgenden Punkte eines gesonderte Würdigung vor: 1) die Vergütung für Defizite in den Jahren 2002 und 2003; 2) die Vergütung für Defizite in den Jahren 2004, 2005 und 2006; 3) die Vergütung für die Schließungskosten, bestehend aus a) Vergütung für Schließungskosten im Zusammenhang mit den vereinbarten Investitionen, soweit diese noch nicht abgeschrieben sind, und b) Schließungskosten infolge der vorzeitigen Schließung der Trommelofenanlagen, und 4) die in der Bürgschaft enthaltene Beihilfe.
(91)
Bezüglich der Defizite für die Jahre 2002 und 2003 hält die Kommission die Methodik für die Berechnung der erwarteten Defizite, die als Beihilfe gewährt werden, für angemessen und hinreichend restriktiv. Alle Elemente, mit Ausnahme der Vergütung für Akquisitionskosten (siehe Erwägungsgründe 108 bis 113), stehen in direkter Verbindung mit der Erfüllung der öffentlichen Dienstleistungsverpflichtung. Es besteht kein Grund für die Annahme, dass Kostenposten künstlich aufgebauscht wurden, und aufgrund der Inanspruchnahme eines unabhängigen Beraters konnten die Niederlande die Beihilfe restriktiv berechnen. Die Methodik umfasst eine eingehendere Analyse der Eröffnungsbilanz von AVR Nuts, die für die Veranschlagung der Kosten und Einnahmen von AVR Nuts in der neuen Situation einen guten Ausgangspunkt bietet. Variable Kosten, direkte Festkosten und durch andere AVR-Unternehmen berechnete Kosten wurden anhand detaillierter Kostenaufteilungen ermittelt. Investitionen und Abschreibungen werden in Form eines detaillierten Investitionsplans für 2002-2016 und durch die Abschreibung neuer Investitionen über 7,24 Jahre angemessen berücksichtigt. Dies alles sorgte dafür, dass Kosten nicht künstlich durch einzelne Investitionen oder unverhältnismäßige Abschreibung aufgebauscht wurden. In den Stellungnahmen von Beteiligten wurden diverse Fragen zur Diskussion gestellt, aber es wurde kein Nachweis für eine Überkompensierung erbracht. Zudem ließen in den Jahren 2002 und 2003 Unfälle und technische Probleme die Verluste um insgesamt 12 Mio. EUR über die vorausberechneten Verluste steigen. Damit ist jegliche Überkompensierung zugunsten von AVR Nuts in diesem Zeitraum ausgeschlossen.
(92)
Für den Zeitraum 2004-2006 basiert die Beihilfe auf derselben Methodik. Darum erwartet die Kommission a priori nicht, dass eine Überkompensierung erfolgen wird. Das vorausberechnete Defizit im Jahr 2004 basiert vollständig auf derselben Methodik, und die Zunahme des vorausberechneten Defizits - trotz der Schließung einer der Trommelofenanlagen - wird vollständig durch die diversen Kostenposten innerhalb dieser Methodik (siehe die Zahlenangaben in Anlage I) erklärt. Angesichts der hohen Verluste zusätzlich zu den vorausberechneten Defiziten für die Jahre 2002 und 2003 ist es nicht überraschend, dass das vorausberechnete Defizit für das Jahr 2004 höher ausfiel. Ferner mag die Schließung der ersten Trommelofenanlage zwar die variablen Kosten verringert haben, ihre Auswirkungen auf die Festkosten, die einen beträchtlichen Teil der Gesamtkosten ausmachen, blieben jedoch begrenzt. Nichtsdestoweniger muss, in Übereinstimmung mit der allgemeinen Politik der Kommission, eine Überkompensierung für die Kosten einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse nicht nur vorab, sondern auch im Nachhinein ausgeschlossen werden. Darum verlangt die Kommission von den Niederlanden eine Kontrolle der tatsächlichen Kosten und eine derartige Anpassung der Beihilfehöhe, dass eine Kompensierung vermieden wird, die AVR Nuts in die Lage versetzt, über ihre Tätigkeiten eine Gewinnspanne zu erreichen, die höher ist als für diese Art von Tätigkeit in diesem Sektor üblich.
(93)
Die Kommission akzeptiert, dass Beihilfe gewährt werden kann als Vergütung für die Schließungskosten im Zusammenhang mit den vereinbarten Investitionen, soweit diese noch nicht abgeschrieben sind. Ohne wirksame Bürgschaften kann nicht erwartet werden, dass ein Betreiber eine Dienstleistungsvereinbarung mit einer Laufzeit von fünf Jahren schließt, die erhebliche Investitionen erfordert. Eine Abschreibung der Investitionen über den der Laufzeit der Vereinbarung entsprechenden Zeitraum (fünf Jahre) wäre gleichermaßen unangemessen gewesen. Dadurch wären die vorausberechneten Verluste für diesen Zeitraum - und damit auch die Beihilfe - erheblich höher gewesen. In diesem Punkt stellen die Bedingungen der Konzessionsvereinbarung eine notwendige und effiziente Folge des Vergütungssystems dar. Die Tatsache, dass diese Bestimmungen vor dem vorgesehenen Endtermin der Konzessionsvereinbarung angewandt wurden, tut dieser Würdigung keinen Abbruch. Auf der Grundlage der durch die Niederlande erteilten Informationen erwartet die Kommission, dass bei diesem Bestandteil keine Überkompensierung stattfindet. Eine begrenzte Zahl von Punkten ist allerdings nicht ausreichend klar, insbesondere die Frage, ob die Einnahmen aus dem Verkauf von Aktiva oder Vorteile aus der fortgesetzten Nutzung für andere Zielsetzungen tatsächlich angemessen berücksichtigt werden. Demzufolge verlangt die Kommission, dass die Niederlande auch bei diesem Bestandteil die tatsächlichen Kosten kontrollieren und den Beihilfebetrag gegebenenfalls anpassen.
(94)
Auch kann die Kommission der Tatsache zustimmen, dass eine Vergütung für zusätzliche Kosten infolge der vorzeitigen Schließung der Trommelofenanlagen gewährt wird. Ein Mitgliedstaat kann nicht verpflichtet werden, eine derartige Vereinbarung fortzuführen, insbesondere dann nicht, wenn der Mitgliedstaat dadurch weniger bezahlt als er wahrscheinlich im Falle der Fortführung der Tätigkeiten hätte bezahlen müssen. Die Angaben, die die Niederlande zu diesen zusätzlichen Kosten gemacht haben, sind ziemlich detailliert. Diverse Elemente basieren allerdings auf Schätzungen, die eine relativ große Unsicherheitsspanne zu haben scheinen. Überdies können nur die notwendigerweise mit der Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse und der beschleunigten Schließung verbundenen Kosten einbezogen werden, und aus den verfügbaren Informationen wird nicht hinreichend deutlich, ob dies tatsächlich der Fall ist. Demzufolge verlangt die Kommission, dass die Niederlande auch bei diesem Bestandteil die tatsächlichen Kosten kontrollieren und den Beihilfebetrag gegebenenfalls anpassen.
(95)
Schließlich kann die Kommission der Tatsache zustimmen, dass Beihilfe über die Anwendung der Bürgschaft betreffend die Übernahme von 30 % der Abriss- und Reinigungskosten gewährt wird. Hätte es keine Bürgschaft gegeben, wären die Betriebskostendefizite und die Betriebsbeihilfe wahrscheinlich höher gewesen, weil der entsprechende Betrag als Rückstellungen zurückbehalten hätte werden müssen. Die Kosten als solche stehen in direktem Zusammenhang mit der ursprünglichen politischen Zielsetzung, die bewusste Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse in den Niederlanden anzubieten. Die tatsächlichen Kosten sind allerdings noch nicht bekannt, sodass die Kommission eine angemessene nachträgliche Kontrolle verlangt.
(96)
Zusammenfassend gelangt die Kommission zu der Feststellung, dass für die Betriebskostendefizite in den Jahren 2002 und 2003 keine Überkompensierung vorliegt, dass sie aber die verbleibenden Beihilfeelemente nur genehmigen kann, wenn die Niederlande gewährleisten, dass - über den gesamten Zeitraum gerechnet - im Nachhinein keine Überkompensierung erfolgt, wobei höher ausfallende Defizite und Überschüsse über sämtliche Jahre der Laufzeit der Konzession zu berücksichtigen sind. Die Beihilfe darf es möglich machen, dass AVR Nuts für die betreffenden Tätigkeiten eine angemessene Gewinnspanne erzielt. Im Rahmen der Vereinbarung war das Risiko für AVR begrenzt, da die vorausberechneten Verluste durch die Beihilfe vollständig gedeckt werden sollten. Das operative Risiko dagegen ging nach wie vor großenteils zulasten von AVR (20). Somit waren die Tätigkeiten nicht risikofrei, was sich auch in der Praxis gezeigt hat. Angesichts der Marktbedingungen und des Risikoprofils von AVR Nuts kann die Kommission sicher einem Gewinn zustimmen, dessen Höhe maximal der Rendite niederländischer Staatsobligationen, erhöht um zwei Prozentpunkte, entspricht. Sollte sich in der Praxis zeigen, dass der Gewinn diese Obergrenze übersteigt, müssen die Niederlande das Beihilfeniveau rückwirkend anpassen und in Übereinstimmung mit Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag sämtliche Beihilfen anmelden, durch die AVR Nuts in die Lage versetzt wird, diese Gewinnspanne zu übersteigen. Bei der nachträglichen Kontrolle muss in angemessener Weise geprüft werden, dass keine Überkompensierung erfolgt ist. Diesbezüglich verlangt die Kommission detaillierte Überwachungsberichte, in denen mindestens die in Anlage II zu dieser Entscheidung aufgeführten Punkte behandelt werden müssen.
(97)
Die Kommission achtet auf die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme, sodass die Mittel, die zur Erfüllung der Aufgabe von allgemeinem Interesse eingesetzt werden, nicht zu unnötigen Beeinträchtigungen des Handelsverkehrs führen. Im Einzelnen ist darauf zu achten, dass Beschränkungen der Regeln des EG-Vertrags, insbesondere Einschränkungen des Wettbewerbs und Begrenzungen der Freiheiten des Binnenmarkts, nicht über das zur wirksamen Erfüllung der Aufgabe notwendige Maß hinausgehen.
(98)
Die Kommission ist der Meinung, dass die von den Niederlanden ergriffenen Maßnahmen zum großen Teil dem Erfordernis der Verhältnismäßigkeit entsprechen. Es ist schwierig vorstellbar, mit welchen anderen Mitteln die Niederlande hätten gewährleisten können, dass hinreichende nationale Kapazitäten zur Entsorgung gefährlichen Abfalls verfügbar sind. Keiner der Beteiligten hat dargelegt, dass zur Erreichung dieser Zielsetzung weniger stark beeinträchtigende Alternativen bestanden hätten. Auch die folgenden Bestandteile der Maßnahme werden für verhältnismäßig befunden.
(99)
Auf Staffelrabatten basierendes Gebührensystem: Angesichts der Tatsache, dass das Ziel dieses Systems die Erhaltung hinreichender Kapazitäten für die ordnungsgemäße Entsorgung von RDF-Abfall ist, resultiert daraus selbstverständlich das Streben nach höchstmöglicher Kapazitätsauslastung, um die Kosten möglichst stark zu begrenzen. Wie die Niederlande nachgewiesen haben, konnten alle Anbieter diese Rabatte in Anspruch nehmen, entweder direkt oder bei der Lieferung über Makler. Darum ist das auf Staffelrabatten basierende Gebührensystem gerechtfertigt. Durch das System nicht diskriminierender Gebühren und Staffelrabatte für alle Anbieter - somit auch für AVR IW - wird die durch die Maßnahmen verursachte Verfälschung des Wettbewerbs begrenzt. Auch wenn in der Praxis möglicherweise Verwirrung geherrscht hat, hätte der nicht diskriminierende Charakter des Systems allen Beteiligten deutlich sein können. Die Niederlande haben hinreichende ergänzende Maßnahmen getroffen, um die Transparenz zu erhöhen, als Verwirrung zu herrschen schien. Durch die Festsetzung der Gebühr für Abfall mit hohem Heizwert auf die Höhe konkurrierender Entsorgungsalternativen blieb die Verfälschung des Wettbewerbs auf dem Markt für diese Art von Abfall begrenzt. Angemerkt sei hier, dass kein einziges Unternehmen in den Niederlanden verpflichtet war, RDF-Abfall oder gefährlichen Abfall mit hohem Heizwert an AVR Nuts oder AVR IW zu liefern. Dagegen ist AVR Nuts aufgrund der Konzessionsvereinbarung verpflichtet, sämtlichen ihm angebotenen C2- und RDF-Abfall anzunehmen, und zwar ungeachtet der Frage, ob gefährlicher Abfall mit hohem Heizwert mitgeliefert wird oder nicht. Zu diesem Punkt hat die Kommission unzureichende Beweise dafür gefunden, dass, auf den ersten Blick, ein Missbrauch einer Machtstellung durch AVR vorliegt, und die Konzessionsvereinbarung bildet gewiss keinen Grund für einen derartigen Missbrauch.
(100)
Schließungsvergütung: Die Bestimmungen in der Konzessionsvereinbarung im Zusammenhang mit der Vergütung - bei Nichtverlängerung der Vereinbarung - für den Restbuchwert der noch nicht abgeschriebenen Investitionen, die während der Laufzeit der Vereinbarung mit Genehmigung des Staates durch AVR getätigt wurden, sind ebenfalls als verhältnismäßig zu betrachten. Ohne eine derartige Bürgschaft war die Zustimmung von AVR vernünftigerweise nicht zu erwarten. Dasselbe gilt für die Bürgschaft des Staates betreffend die Übernahme von höchstens 30 % der Abriss- und Reinigungskosten im Falle einer Liquidation der Anlagen. Ein ordentlicher Abriss und eine angemessene Reinigung liegen selbstverständlich im öffentlichen Interesse. Angesichts der 30 %igen Beteiligung an AVR Chemie ist es akzeptabel, dass der Staat die Verantwortung für seinen Anteil übernimmt, während die verbleibende Verantwortung bei dem anderen Anteilseigner, der AVR Holding, bleibt.
(101)
Erhaltung von anfänglich zwei Trommelofenanlagen: Die Kommission hat untersucht, ob die Niederlande Beihilfe hätte gewähren müssen, um nur eine Trommelofenanlage zu erhalten. Die Frage lautet, ob der Beitrag zur Erreichung der durch die Niederlande angestrebten Zielsetzungen mit dem Erhalt der zweiten Trommelofenanlage die dafür erforderliche Beihilfe und die daraus resultierenden nachteiligen Folgen für den Wettbewerb aufwiegt.
(102)
An diesem Punkt erkennt die Kommission an, dass es für die Niederlande eine rechtmäßige Zielsetzung sein kann, über ausreichende nationale Kapazitäten für die Behandlung von RDF-Abfall zu verfügen, um ein Kapazitätsdefizit zu vermeiden, durch das für den Staat die Verpflichtung entstehen würde, die Ausfuhr von derartigem Abfall ins Ausland zu genehmigen. Angesichts der Tatsache, dass die anfallenden Ströme von C2- und RDF-Abfall nicht mit Sicherheit vorherzusehen waren, und unter Berücksichtigung der Risiken in Bezug auf die Verfügbarkeit der Anlagen ist eine gewisse Flexibilität bei der Beurteilung dieser Frage nicht zu vermeiden. Derartige Risiken sind tatsächlich aufgetreten, als eine der Trommelofenanlagen infolge von Unfällen im Jahr 2002 für eine gewisse Zeit geschlossen war. Die verfügbare Kapazität betrug im Jahr 2002 nur 73 % und im Jahr 2003 nur 75 % der zulässigen Kapazität von 100 000 Tonnen. Darum mussten die niederländischen Behörden, entgegen ihrer politischen Zielsetzung, die Ausfuhr von RDF-Abfall genehmigen.
(103)
Bei einem Vergleich der erwarteten Mengen an RDF-Abfall und der Kapazität der beiden Trommelofenanlagen ist Folgendes anzumerken. Als die Konzessionsvereinbarung Ende 2001/Mitte 2002 ausgearbeitet wurde, wurde das zu erwartende Angebot an RDF-Abfall auf etwa 38 500 Tonnen pro Jahr veranschlagt. Diese Schätzung basierte auf den Erfahrungen der Vergangenheit. Für die Behandlung wird mindestens dieselbe Menge Abfall mit hohem Heizwert benötigt. Eine Trommelofenanlage wäre eindeutig unzureichend gewesen, um diese Abfallmenge ordnungsgemäß zu behandeln. Zu dieser Zahlenangabe sind jedoch drei kritische Randbemerkungen zu machen. Erstens war ein Teil der erwarteten Anfuhr von RDF-Abfall bei AVR Nuts möglicherweise die Folge der restriktiven Anwendung der Begriffsbestimmung von „zur Entsorgung bestimmter Abfall“ durch die Niederlande bis Anfang 2003. Zweitens haben die Beteiligten auf alternative nationale Kapazitäten für die Behandlung von RDF-Abfall hingewiesen. Drittens soll den Ausführungen zufolge bei der Schätzung die Möglichkeit für AVR, einen Teil des Abfalls auf ihren Rostöfen für Hausmüll zu behandeln, unberücksichtigt geblieben sein (21). Dem steht gegenüber, dass in der Schätzung ausdrücklich die damals laufenden Entwicklungen Berücksichtigung fanden. Ferner variiert das Angebot an RDF-Abfall für die Ausfuhr von Jahr zu Jahr und ist von der Situation auf dem internationalen Markt abhängig; auch ist die Situation in Abhängigkeit von der jeweiligen Abfallkategorie unterschiedlich. Zudem gab es Anfang 2002 noch einen beträchtlichen Vorrat an RDF-Abfall, sodass das Angebot zu Beginn des Zeitraums nachvollziehbar garantiert war. Die Schätzung des Stroms an RDF-Abfall wäre möglicherweise allerdings niedriger ausgefallen, wenn die niederländischen Behörden im Jahr 2002 diese Schätzung auf die Annahme einer korrekten Anwendung der Begriffsbestimmung von „zur Verwertung bestimmter Abfall“ gestützt hätten, aber es erscheint wenig wahrscheinlich, dass auf der Grundlage der damals verfügbaren Daten eine solche Schätzung so niedrig ausgefallen wäre, dass die niederländischen Behörden vertrauensvoll hätten beschließen können, dass nur eine Trommelofenanlage ausreichend gewesen wäre. Dies alles wird durch die Tatsache bestätigt, dass im Jahr 2003, als der Gerichtshof bereits die präzise Begriffsbestimmung von „zur Entsorgung bestimmter Abfall“ verdeutlicht hatte, die Niederlande durch die Kapazitätsprobleme bei AVR noch immer gezwungen waren, tatsächlich die Ausfuhr von RDF-Abfall zu genehmigen. Dass der Strom von RDF-Abfall zu AVR tatsächlich abgenommen hat, ist in erheblichem Maße durch andere Faktoren als die Zunahme der Ausfuhr zu erklären. Bezüglich der übrigen Kapazitäten in den Niederlanden merkt die Kommission an, dass ein beträchtlicher Teil dieser Kapazitäten erst Ende 2003 verfügbar wurde, nachdem die verlangten Genehmigungen für die wichtigste konkurrierende Pyrolyse-Anlage erteilt worden waren. Die Beteiligten konnten nicht belegen, dass die niederländischen Behörden bereits im Jahr 2002 hinreichende alternative nationale Entsorgungskapazitäten für alle Arten von RDF-Abfall, der in den Niederlanden anfällt und zur Entsorgung angeboten wird, hätten berücksichtigen müssen.
(104)
Der Beschluss, zwei Trommelofenanlagen - anstatt einer - in Betrieb zu halten, führte zu einer Zunahme des Beihilfevolumens, insbesondere wegen der Investitionen, die sich als erforderlich erwiesen und die später infolge der Schließung vergütet werden mussten. Ein Teil dieser Investitionen war jedoch zum Zeitpunkt der Unterzeichnung der Konzessionsvereinbarung nicht vorgesehen. Die Folgen für die vorausberechneten Betriebskostendefizite waren relativ begrenzt, da die Festkosten hier verhältnismäßig schwer wogen. Die Kommission erwartet, dass auch für Wettbewerber die Folgen relativ begrenzt geblieben sind: Es gibt keine Hinweise darauf, dass die Fortführung des Betriebs von zwei Trommelofenanlagen dazu geführt hat, dass größere Mengen an RDF- und sonstigem gefährlichem Abfall verbrannt wurden. Die Nutzung von RDF-Kapazitäten für andere Arten von Abfall - wofür keine Beweise erbracht wurden - ist relativ unzweckmäßig, und es kann nicht davon ausgegangen werden, dass dies negative Auswirkungen auf Wettbewerber gehabt hat.
(105)
Im Lichte der vorstehenden Ausführungen hat die Kommission den Eindruck, dass der anfängliche Beschluss, zwei Trommelofenanlagen in Betrieb zu halten, als verhältnismäßig betrachtet werden kann und dass die Beschlüsse zur Schließung der Trommelofenanlagen nicht unverhältnismäßig spät gefasst wurden.
(106)
Die Rolle von AVR IW: AVR IW hat einen großen Teil der Administration von AVR Nuts übernommen und war gleichzeitig ein Wettbewerber für andere Anbieter von gefährlichem Abfall. Dadurch erhielt AVR IW Informationen über die geplanten und tatsächlich angelieferten Abfallmengen. Da kein Anbieter verpflichtet war, die anfänglich angegebenen Mengen bei AVR Nuts anzuliefern, und da die tatsächlichen Gebühren und Rabatte letztendlich ausschließlich auf den tatsächlich angelieferten Abfallmengen basierten, ist schwierig zu erkennen, wie AVR IW einen finanziellen oder strategischen Vorteil aus seiner zentralen Stellung hätte ziehen können. Die Niederlande haben erklärt, dass AVR IW nicht in der Lage war, diese Stellung zu missbrauchen, und die Kommission kann - unter anderem auf der Grundlage der Stellungnahmen von Beteiligten - ebenso wenig zu dieser Feststellung gelangen. Möglicherweise hat AVR IW in eigenem Namen angeboten, Abfall zu Gebühren zu behandeln, die unterhalb der Gebühren von AVR Nuts lagen, aber dies kann nicht den Beihilfemaßnahmen zugeschrieben werden und könnte innerhalb der Grenzen konkurrierenden Handelns liegen; es stand eventuellen Wettbewerbern frei, auf vergleichbare Weise zu handeln. Auch wenn AVR IW einen Teil des RDF-Abfalls in seine Verbrennungsanlagen für Hausmüll umleiten würde (was nicht bewiesen wurde), scheint dies nicht zu einer unverhältnismäßigen Beeinträchtigung zu führen, da jeder Anbieter mit Kenntnis des Abfalls vergleichbare Spannen hätte erreichen können, indem er einfach diesen Abfall direkt anderen Hausmüllverbrennungsanlagen - von AVR oder von anderen Unternehmen - angeboten hätte. Da ferner die Beihilfe auf der Grundlage eines vorausberechneten Budgets festgesetzt wurde, erwartet die Kommission, dass AVR effiziente Lösungen gewählt hat und Abfall nicht umgeleitet hat, wenn dies durch eine zu geringe Auslastung der Anlagen zu einem höheren tatsächlichen Verlust geführt hätte. Vielleicht muss eine derartige Umleitung von Abfall eher als effektive Abfallbewirtschaftung in Übereinstimmung mit den gemeinschaftlichen Grundsätzen betrachtet werden.
(107)
Technologische Entwicklung: Die Kommission erwartet nicht, dass die Maßnahmen starke negative Auswirkungen auf die Entwicklung alternativer Technologien in den Bereichen Entsorgung und Verwertung haben werden. Wie die Niederlande dargelegt haben, gibt es andere Instrumente zur Förderung dieser Art von Entwicklungen. So wurde beispielsweise im Jahr 2003 eine Genehmigung für eine innovative Pyrolyse-Anlage erteilt. Die durch AVR berechneten Gebühren lagen erheblich über den Gebühren, die der Betreiber dieser Anlage berechnete, und darum sind die verfälschenden Auswirkungen der Beihilfe, was diesen Punkt anbelangt, als begrenzt zu betrachten.
(108)
Beihilfe für die Akquisition von Abfall: Im Gegensatz zu den vorstehend beschriebenen Elementen können die Maßnahmen hinsichtlich der Akquisition von Abfall, die durch AVR IW betrieben wurde und für die AVR Nuts aus der vom Staat gewährten Beihilfe eine Vergütung zahlte, nicht als verhältnismäßig bezeichnet werden. Die Kommission versteht, dass zur Begrenzung der Kosten des Systems die zu behandelnde Abfallmenge - insbesondere die Menge an RDF-Abfall, für den die höchsten Gebühren berechnet werden - so groß wie möglich sein muss. Wie in Erwägungsgrund 99 angegeben wurde, kann aus diesen Gründen das System nicht-diskriminierender Staffelrabatte akzeptiert werden. Dagegen ist die Vergütung für AVR für die Akquisition von Abfall eine unverhältnismäßige Verfälschung des Wettbewerbs, da AVR IW der einzige Begünstigte ist. Seine Wettbewerber erhalten keine vergleichbare Vergütung für Akquisitionskosten, die ihnen entstehen. In Bezug auf gefährlichen Abfall mit hohem Heizwert hätte, bei anhaltenden Defiziten, die Lösung darin bestehen können, die Gebühren auf nicht-diskriminierende Weise zu senken. Auch für RDF-Abfall muss die Vergütung für Akquisitionskosten als unverhältnismäßig betrachtet werden. Diese Vergütung verschafft AVR IW einen diskriminierenden Vorteil zugunsten einer spezifischen Tätigkeit, die in direktem Wettbewerb mit anderen Abfallbewirtschaftungsunternehmen steht. Eine derartige Akquisition liegt nicht direkt im öffentlichen Interesse, das die Beihilfe rechtfertigt, was in besonderem Maße für im Ausland akquirierten RDF-Abfall gilt. Aber auch für aus niederländischen Quellen stammenden RDF-Abfall kann die Akquisition die Entsorgung in den Niederlanden auf Kosten der Verwertung in den Niederlanden oder anderswo fördern. Unter besonderen Umständen kann dies auch im Widerspruch zu dem Grundsatz stehen, dass der Abfall in der Nähe des Ortes, an dem er anfällt, behandelt wird. Der für die Akquisition bestimmte Betrag von 2,4 Mio. EUR, der in der auf dem vorausberechneten Budget basierenden Beihilfe für AVR Nuts enthalten war und an AVR IW übertragen wurde, kann infolgedessen nicht auf der Grundlage von Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag gerechtfertigt werden. Dieser Bestandteil der Maßnahme wird in Abschnitt 6.3 auf seine Vereinbarkeit mit Artikel 87 Absätze 2 und 3 EG-Vertrag geprüft.
6.3 Prüfung der Vergütung für die Akquisition gemäß Artikel 87 EG-Vertrag
(109)
Die Kommission hat geprüft, ob die Ausnahmebestimmungen von Artikel 87 Absätze 2 und 3 EG-Vertrag auf die an AVR IW gezahlte Vergütung der Akquisitionskosten anwendbar sind. Die Ausnahmebestimmungen von Artikel 87 Absätze 2 und 3 EG-Vertrag könnten als Grundlage dafür dienen, die Beihilfe als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar zu betrachten. Es ist jedoch so, dass die Beihilfe: a) nicht von sozialer Art ist und nicht einzelnen Verbrauchern gewährt wird; b) nicht zur Beseitigung von Schäden dient, die durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstanden sind, und c) nicht zum Ausgleich der durch die Teilung Deutschlands verursachten wirtschaftlichen Nachteile erforderlich ist.
(110)
Ebenso wenig sind die Ausnahmebestimmungen von Artikel 87 Absatz 3 Buchstaben a), b) und d) EG-Vertrag anwendbar; diese beziehen sich auf Beihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von Gebieten, in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht, auf Beihilfen zur Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse oder zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats sowie auf Beihilfen zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes. Die Niederlande haben nicht versucht, die Beihilfe durch einen dieser Gründe zu rechtfertigen.
(111)
In Bezug auf den ersten Teil der Ausnahmebestimmung von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag, nämlich Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, merkt die Kommission an, dass die Beihilfe nicht auf Forschung und Entwicklung, Investitionen durch kleine und mittlere Unternehmen oder die Rettung und Umstrukturierung von AVR IW ausgerichtet ist. Ebenso wenig dient die Beihilfe der regionalen Entwicklung, noch hat AVR IW seinen Sitz in einer Region, in der Anfangsinvestitionen für Regionalbeihilfen in Betracht kommen. Deshalb kann die Beihilfe nicht aufgrund der Tatsache für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt werden, dass sie die Entwicklung bestimmter Regionen fördert.
(112)
Die Kommission hat geprüft, ob die Beihilfemaßnahme aus irgendeinem anderen Grund für eine Ausnahmebestimmung von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag in Betracht kommt, und insbesondere, ob in diesem Fall der Umweltschutzbeihilferahmen anwendbar ist. Da es sich bei der Beihilfe um Betriebsbeihilfe handelt, hat die Kommission die Beihilfe gemäß Abschnitt E.3.1 des Umweltschutzbeihilferahmens geprüft. Die Beihilfe scheint jedoch weder notwendig zu sein, noch ist sie begrenzt auf einen alleinigen Ausgleich der Produktionsmehrkosten gemessen an den Marktpreisen der betreffenden Produkte oder Dienstleistungen.
(113)
Da keine dieser Ausnahmebestimmungen anwendbar ist, gelangt die Kommission zu der Schlussfolgerung, dass diese Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist und in Übereinstimmung mit Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999, gemäß den Bestimmungen von Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 der Kommission vom 21. April 2004 zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates zur Festlegung näherer Bestimmungen für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (22) von dem Empfänger, AVR IW, zurückzufordern ist.
7 SCHLUSSFOLGERUNG
(114)
Die Kommission gelangt zu der Schlussfolgerung, dass die folgenden Maßnahmen staatliche Beihilfen zugunsten von AVR Nuts darstellen: 1. die Vergütung für Defizite in den Jahren 2002 und 2003; 2. die Vergütung für Defizite im Jahr 2004 und für den verbleibenden Zeitraum 2005-2006; 3. die Vergütung für die Schließungskosten, bestehend aus a) der Vergütung für Schließungskosten im Zusammenhang mit den vereinbarten Investitionen, soweit diese noch nicht abgeschrieben sind, und b) Schließungskosten infolge der vorzeitigen Beendigung der Behandlung von Abfall in den Trommelofenanlagen, und 4. die in der Bürgschaft enthaltene Beihilfe. Die Beihilfe kann, mit Ausnahme des Teils zur Vergütung der Kosten für die Akquisition von Abfall, für mit dem Gemeinsamem Markt vereinbar erklärt werden, da sie eine Vergütung für die Kosten einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne von Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag darstellt, sofern sie den Betrag der in diesem Zeitraum tatsächlich entstandenen Verluste nicht übersteigt und nur für eine angemessene Gewinnspanne Raum gelassen wird. Darum fordert die Kommission die Niederlande auf, ihr jährlich über die tatsächliche Verwendung der Beihilfe und über die Rentabilität der Tätigkeiten in dem betreffenden Jahr Bericht zu erstatten. Die Niederlande haben auch die Vergütung der Schließungskosten zu kontrollieren und bei dieser Kontrolle die in Anlage II aufgeführten Punkte zu behandeln. Ein Zwischenbericht über diese Kontrolle ist spätestens im Frühjahr 2006 bei der Kommission einzureichen, der Abschlussbericht spätestens im Frühjahr 2007. Die Niederlande haben ferner sämtliche Beihilfen für AVR Nuts anzumelden, mit denen das Unternehmen eine Gewinnspanne erzielen kann, die die Rendite niederländischer Staatsobligationen, erhöht um zwei Prozentpunkte, übersteigt. Diese Beihilfe darf nicht ausgezahlt werden, bevor sie durch die Kommission gemäß Artikel 4 oder 7 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 genehmigt wurde.
(115)
Dagegen kann die Vergütung in Höhe von 2,396 Mio. EUR, die zur Deckung der Kosten der Akquisition von Abfall an AVR IW übertragen wurde, nicht für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt werden, da diese nicht als verhältnismäßige Vergütung für die Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betrachtet werden kann. Es handelt sich hier eher um eine an AVR IW gezahlte Vergütung für Kosten, die normalerweise in das Budget eines Abfallbewirtschaftungsunternehmens aufgenommen werden müssen. Keine der Ausnahmen von dem Verbot staatlicher Beihilfen von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag gelangt zur Anwendung. Demzufolge ist dieser Teil der Beihilfe unmittelbar von AVR IW zurückzufordern. Darum trägt die Kommission den Niederlanden auf, gemäß den Bedingungen dieser Entscheidung anzuordnen, dass AVR IW die Beihilfe mit Zinsen zurückzahlt.
(116)
Die Kommission ersucht die Niederlande, die verlangten Angaben anhand der dieser Entscheidung als Anlage III beigefügten Fragenliste zu übermitteln, wobei deutlich anzugeben ist, welche Maßnahmen geplant sind und bereits ergriffen wurden, um die Beihilfe unmittelbar und effektiv zurückzufordern. Die Kommission ersucht die Niederlande, ihr innerhalb von zwei Monaten nach der Bekanntgabe dieser Entscheidung alle Unterlagen zu übermitteln, durch die belegt wird, dass gegen AVR IW ein Rückforderungsverfahren eingeleitet wurde (wie Rückforderungsanordnungen usw.) -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Die Maßnahmen in Form der Vergütung für die Betriebskostendefizite, der Vergütung für die Schließungskosten der Drehtrommelöfen und der Bürgschaft des Staates für 30 % der Abriss- und Reinigungskosten, die aus der Konzessionsvereinbarung zwischen den Niederlanden und AVR Nuts resultieren und die von den Niederlanden teilweise durchgeführt worden sind, stellen staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag dar.
Artikel 2
Unter den in Artikel 3 gestellten Bedingungen ist die in Artikel 1 genannte staatliche Beihilfe, mit Ausnahme der in Artikel 4 genannten, auf AVR IW übertragenen Beihilfe, mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar, da sie für den Empfänger einen Ausgleich der Kosten einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne von Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag darstellt.
Artikel 3
1. Die Beihilfe zugunsten von AVR Nuts übersteigt nicht die Summe der vorausberechneten Defizite, der tatsächlichen zusätzlichen Verluste, die AVR Nuts erlitten hat, sowie einer angemessenen Gewinnspanne für die Laufzeit der Konzessionsvereinbarung. Sollte sich zeigen, dass in der Praxis die Gewinnspanne in dem Zeitraum, in dem Beihilfe gewährt wird, höher ausfällt als die Rendite niederländischer Staatsobligationen, erhöht um zwei Prozentpunkte, passen die Niederlande den Beihilfebetrag rückwirkend an.
2. Die Niederlande reichen einen Bericht über die Durchführung der Maßnahmen im Jahr 2004 sowie jährliche Berichte über die Ausführung der Bürgschaft für die Abriss- und Reinigungskosten sowie über die Durchführung der Maßnahmen für die C2-Deponie für deren verbleibende Laufzeit ein. Spätestens im Frühjahr 2006 legen die Niederlande einen Zwischenbericht über die Kontrolle der Vergütung für Schließungskosten und spätestens im Frühjahr 2007 einen Abschlussbericht vor. In diesen Berichten wird die Vergütung gerechtfertigt, wobei die in Anlage II aufgeführten Punkte angemessen berücksichtigt werden.
Artikel 4
Die Beihilfe zugunsten von AVR IW, bestehend aus der Vergütung für Akquisitionskosten in Höhe von 2,396 Mio. EUR, ist mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar.
Artikel 5
1. Die Niederlande ergreifen alle nötigen Maßnahmen, um die in Artikel 4 genannte Beihilfe von AVR IW zurückzufordern.
2. Die Rückforderung der Beihilfe erfolgt unverzüglich nach den nationalen Verfahren, sofern diese die sofortige, tatsächliche Vollstreckung der Entscheidung ermöglichen.
3. Die zurückzufordernde Beihilfe umfasst Zinsen von dem Zeitpunkt an, ab dem die rechtswidrige Beihilfe den Empfängern zur Verfügung stand, bis zu ihrer tatsächlichen Rückzahlung.
4. Die Zinsberechnung erfolgt gemäß den Bestimmungen von Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004.
Artikel 6
1. Die Niederlande teilen der Kommission innerhalb von zwei Monaten nach der Bekanntgabe dieser Entscheidung die Maßnahmen mit, die ergriffen wurden und ergriffen werden sollen, um die in Artikel 4 genannte Beihilfe zurückzufordern. Diese Angaben werden anhand der dieser Entscheidung als Anlage III beigefügten Fragenliste gemacht.
2. Die Niederlande übermitteln innerhalb von zwei Monaten nach der Bekanntgabe dieser Entscheidung alle Unterlagen, durch die belegt wird, dass gegen AVR IW ein Rückforderungsverfahren eingeleitet worden ist.
Artikel 7
Diese Entscheidung ist an das Königreich der Niederlande gerichtet.
Brüssel, den 22. Juni 2005