ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION vom 30. April 1997 über eine Beihilfe Spaniens an den Flugzeughersteller Construcciones Aeronáuticas, SA (CASA) (Nur der spanische Text ist verbindlich) (Text von Bedeutung für den EWR) (97/807/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 93 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a),
nachdem den übrigen Mitgliedstaaten und den Beteiligten nach diesen Artikeln Gelegenheit zur Äußerung gegeben wurde,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I
Die von Spanien gewährte Beihilfe
Diese Entscheidung betrifft eine der Construcciones Aeronáuticas, SA (nachstehend "CASA") in den Jahren 1991 bis 1993 gewährte Beihilfe in Höhe von 7 210 Mio. ESP für das Projekt CASA 3000 zur Entwicklung eines Turboprop-Flugzeugs mit 70 bis 80 Sitzen.
Das Projekt sollte ursprünglich bis 1998 verlängert werden, wurde aber im Jahr 1994 eingestellt.
II
Die Entscheidung vom 27. September 1994
Mit Schreiben vom 20. Oktober 1994 teilte die Kommission den spanischen Behörden ihre Entscheidung vom 27. September 1994 (1) mit, bezüglich der CASA gewährten Beihilfe in Höhe von 32 897 Mio. ESP (etwa 209 Mio. ECU) das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag zu eröffnen. In dieser Entscheidung wurden das Projekt und die Beihilfemaßnahme des spanischen Staates erläutert und die Gründe für die Einleitung des Verfahrens dargelegt.
Die Kommission hatte die spanischen Behörden mit Schreiben vom 17. Februar 1992 um die Erteilung von Auskünften gebeten (Antwort der spanischen Behörden: 7. April 1992), um die Beihilfemaßnahme untersuchen zu können. Am 26. Mai 1992 (Antwort: 7. Juli 1992) und erneut am 12. Oktober 1992 (Antwort: 6. November 1992) forderte sie zusätzliche Informationen an.
Am 8. Juli 1993 kam es zu einem Zusammentreffen der Kommission mit den spanischen Behörden. Weitere Informationen wurden am 12. August 1993 (Antwort: 13. September 1993) und 6. Oktober 1993 (Antwort: 29. Oktober 1993) angefordert. Außerdem erhielt die Kommission ein erneutes Schreiben der spanischen Behörden mit Datum vom 4. August 1994.
Aus den erhaltenen Informationen, die im wesentlichen bereits bei der Einleitung des Verfahrens vorlagen, ergibt sich, daß CASA am 27. Dezember 1991 mit dem damaligen Ministerium für Industrie, Handel und Tourismus eine Vereinbarung über die Zusammenarbeit an dem Projekt CASA 3000 getroffen hatte. Zweck dieser Vereinbarung war die Entwicklung eines Turboprop-Flugzeugs mit einer Kapazität von 70 bis 80 Sitzen.
CASA ist in der Luft- und Raumfahrt, in der Auslegung, Entwicklung, Fertigung, Montage und Zulassung von Zivil- und Militärflugzeugen tätig. Das Unternehmen arbeitet auf Partnerschafts- oder Zulieferbasis mit den weltweit führenden Flugzeugfabriken bei der Auslegung, Fertigung und Zulassung von Flugzeugbauteilen zusammen, insbesondere bei großen Nichtmetall-Einheiten, Satellitenbauteilen und Strukturen für Trägerraketen. CASA betreibt auch die Wartung für die spanischen und die US-Streitkräfte. Wichtig ist auch die Mitwirkung des Unternehmens am Trägerraketenprogramm Ariane, am Airbus sowie am Eurofighter-Projekt.
Die Vereinbarung vom 27. Dezember 1991 stützte sich auf eine vom spanischen Kabinett am 20. Dezember 1991 erteilte Genehmigung und sah zur Finanzierung der Durchführbarkeits-, Definitions- und Entwicklungsphase des Projekts CASA 3000 die Gewährung von rückzahlbaren Darlehen in Höhe von 32 897 Mio. ESP vor. Diese Darlehen sollten im Zuge der Entwicklung des Flugzeugs zwischen 1991 und 1997 in jährlichen Tranchen ausbezahlt werden und 70 % der Entwicklungskosten des Projekts abdecken.
In den Jahren 1991, 1992 und im ersten Quartal 1993 wurde die Durchführbarkeit des Projekts untersucht und die Definition des Flugzeugs festgelegt. In Anbetracht des in der Vereinbarung vorgesehenen Zeitplans entspricht dies einer Verzögerung von einem Vierteljahr. Während der ersten Phase des Projekts wurden die Definitionen des Produkts und seiner Teile festgelegt, die kritischen Elemente einschließlich der Aerodynamiktests und Windkanalprüfungen durchgeführt und nach industriellen Zulieferern und ersten Abnehmern für das Flugzeug gesucht.
In Artikel 3 der Vereinbarung war die Möglichkeit einer Überprüfung nach Abschluß der Durchführbarkeits- und Definitionsphase vorgesehen, damit die Regierung anhand der Untersuchungsergebnisse über die Fortsetzung oder Einstellung ihrer Unterstützung für das Projekt entscheiden könne. Im Fall der Fortsetzung des Projekts sollte die Regierung im Rahmen der Überprüfung einer aktualisierten Schätzung des erforderlichen Kosten- und Zeitaufwands zustimmen können.
Gestützt auf die Ergebnisse der Durchführbarkeits- und Definitionsphase beschloß die Regierung am 7. Mai 1993, das restliche Projekt weiterzuführen, d. h. die zweite Phase oder Entwicklungsphase einzuleiten. Zu diesem Zweck schlossen CASA und das Ministerium für Industrie, Handel und Tourismus am 1. Juni 1993 zu der ursprünglichen Vereinbarung vom 27. Dezember 1991 eine Zusatzvereinbarung. Darin wurde bekräftigt, daß das Darlehen in der ursprünglich vorgesehenen Höhe von insgesamt 32 897 Mio. ESP gewährt werden und 70 % der Kosten abdecken sollte. Für die Arbeiten wurde ein neuer Plan erstellt und das Projekt bis 1998 verlängert. Deshalb war es notwendig, die Höhe der jährlichen Tranchen des von den spanischen Behörden auszuzahlenden Darlehens neu festzusetzen.
Die zweite Phase begann 1993 und dauerte bis 1994, als das Projekt eingestellt wurde und daher als technisch gescheitert anzusehen ist.
In der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens wurde dargelegt, daß das Darlehen in Höhe von 32 897 Mio. ESP einem Zuschuß in Höhe von 44,3 % entspricht. Dieser Betrag ergibt sich, wenn man den Darlehensbetrag in Höhe von 32 897 Mio. ESP, wie in dem Schreiben der spanischen Behörden vom 29. Oktober 1993 genannt, durch die Gesamtkosten des Projekts in Höhe von 74 263 Mio. ESP (etwa 468 Mio. ECU) dividiert.
Die Kommission vertrat die Auffassung, daß eine Beihilfeintensität von 40 % im Fall eines Mißerfolgs zulässig war, und erhob infolgedessen keine Einwände gegen eine Anfangsfinanzierung von 40 %. Daher akzeptierte sie mit ihrer Entscheidung vom 27. September 1994 die staatliche Bezuschussung in Höhe von 40 % der Gesamtprojektkosten und leitete lediglich in bezug auf die verbleibenden 4,3 % das Verfahren ein.
III
Äußerungen Dritter
Nach Einleitung des Verfahrens äußerten sich zwei Mitgliedstaaten (Niederlande und Schweden) sowie zwei private Organisationen. Einige Bemerkungen bezogen sich auf die Methode zur Berechnung des in den Darlehen enthaltenen Beihilfeanteils für gewerbliche Rechte und Rechte am geistigen Eigentum. In einem Fall wurde die Frage aufgeworfen, ob angesichts der Schwierigkeiten der europäischen Flugzeugindustrie eine strenge Anwendung der Beihilfepolitik auf den Flugzeugsektor sinnvoll ist, während dies in einem anderen Fall gerade gefordert wurde, um einen auf Beihilfen gestützten Wettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten zu vermeiden.
Die Äußerungen wurden den spanischen Behörden mit Schreiben vom 17. Juli 1995 zur Kenntnis gebracht, die sich dazu mit Schreiben vom 20. September 1995 äußerten. Sie erklärten, die Beihilfen für den Flugzeugsektor sollten in Anbetracht seiner besonderen Stellung und seiner Schwierigkeiten höher bemessen sein. und beantragten, die Beihilfe bis zur Umstrukturierung der europäischen Flugzeugindustrie nicht zu kürzen.
IV
Äußerung der spanischen Regierung
Die spanischen Behörden übermittelten der Kommission nach der Einleitung des Verfahrens mit Schreiben vom 12. Dezember 1994 weitere Informationen. Die Kommission forderte sie mit Schreiben vom 24. Februar 1995 auf, sich zum Fortgang des Projekts zu äußern, nachdem in Presseartikeln berichtet worden war, das Projekt sei wegen ungünstiger Marktaussichten eingestellt worden. Am 22. Mai 1995 wurde die Antwort der spanischen Behörden angemahnt, die schließlich mit Datum vom 15. Juni 1995 einging. Darin versicherten sie, 1994 keine Beihilfen für das Projekt gewährt zu haben. Auch für 1995 seien keine Beihilfen vorgesehen, und das Projekt ruhe zur Zeit.
Mit Schreiben vom 3. Oktober 1995 wurden weitere Informationen angefordert, u. a. über die Höhe der von den spanischen Behörden für gegeben erachteten Beihilfeintensität, die mit Schreiben vom 29. November 1995 übermittelt wurden. Nach einer Zusammenkunft in Brüssel am 24. Januar 1996 erklärten die spanischen Behörden mit Schreiben vom 12. Juni 1996, das Projekt sei endgültig aufgegeben worden, und machten Angaben über seine wirklichen Kosten und die Mittel, die CASA vom spanischen Staat zur Verfügung gestellt worden waren.
Mit Schreiben vom 17. September 1996 forderte die Kommission schließlich nähere Angaben über die FuE-Tätigkeiten von CASA und die entsprechenden Kosten an. Die Antwort erfolgte mit Schreiben vom 1. Oktober 1996.
V
Staatliche Beihilfe
Bereits vor Einleitung des Verfahrens hatten die spanischen Behörden erklärt, eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag liege nicht vor, denn das Darlehen sei dem Unternehmen als Risikokapital gewährt worden. Die spanischen Behörden verwiesen hierzu auf Ziffer 3.2 sechster Absatz der Mitteilung der Kommission von 1984 über staatliche Kapitalzuführungen (2). Da es sich bei CASA um ein staatliches Unternehmen handelt, ist die Mitteilung im Hinblick auf das ihm zugeführte staatliche Kapital einschlägig. Unter Ziffer 3.2 heißt es, daß keine staatliche Beihilfe vorliegt, wenn neues Kapital für Unternehmen unter Umständen bereitgestellt wird, die für einen privaten Kapitalgeber, der unter normalen marktwirtschaftlichen Bedingungen sein Geld anlegt, annehmbar wären. Eine dieser Bedingungen liegt gemäß Ziffer 3.2 vor, wenn die Beteiligung mit Rücksicht auf den strategischen Charakter der Investition (Absatzmärkte, Versorgung) dem normalen Verhalten eines Kapitalgebers gleichgestellt werden kann, obwohl die Investition erst zu einem späteren Zeitpunkt rentabel werden wird.
Die spanischen Behörden verwiesen außerdem auf Ziffer 5 der Mitteilung: "Die Mitgliedstaaten haben im übrigen bestimmte Interventionsarten angewendet, die, ohne alle Charakteristika einer staatlichen Kapitalbeteiligung aufzuweisen, dieser doch genügend ähneln, um als solche behandelt zu werden. Das gilt insbesondere für die Bereitstellung von Kapital in Form von Wandelschuldverschreibungen oder Darlehen, bei denen die Rendite zumindest teilweise von den finanziellen Ergebnissen des Unternehmens abhängt."
Die spanischen Behörden erklärten, CASA sei verpflichtet, das Darlehen zurückzuzahlen und entsprechend dem Leitzins der Banco de España zu verzinsen, und fügten hinzu, die aus der Entwicklung des Flugzeugs resultierenden geistigen und gewerblichen Eigentumsrechte gingen an den Staat über.
Würdigung
Unbeschadet der Möglichkeit, ein Darlehen mit einer Kapitalzuführung gleichzusetzen, ist zu prüfen, ob ein privater Investor im vorliegenden Fall ein Darlehen zu den gleichen Bedingungen gewährt hätte. Das ist in Anbetracht des Risikos und der Gewinnaussichten des Projekts nicht der Fall. Die Kommission bewertet das Darlehen deshalb nicht als eine Investition, sondern als staatliche Beihilfe, die nach den einschlägigen Vorschriften über FuE-Beihilfen zu beurteilen ist.
Zum Risiko des Projekts ist folgendes zu sagen: Die Rückzahlung des Darlehens war an den wirtschaftlichen Erfolg des Projekts geknüpft (der von der Anzahl der verkauften Flugzeuge abhing), so daß die Wahrscheinlichkeit einer Rückzahlung begrenzt war. Die spanischen Behörden haben mehrfach auf das hohe Risiko des Projekts hingewiesen (Schreiben vom 7. April 1992, 6. November 1992, 12. Dezember 1994 und 12. Juni 1996) und als Grund für dieses Risiko die Langfristigkeit des Projekts, die vorgesehene hochmoderne Technologie und die damals voraussehbare Entwicklung einer begrenzten Nachfrage des von Überkapazitäten geprägten Marktes genannt.
Ferner sind die Rentabilitätsaussichten des Projekts zu berücksichtigen. Die spanischen Behörden haben nicht nachgewiesen, daß das gewährte Darlehen Rentabilitätsaussichten bot, die mit diesen Risiken in Einklang stehen. Die von den spanischen Behörden für das Darlehen berechnete Rendite ergab vielmehr - unter bestimmten den Zinssatz und den Rückzahlungsmodus betreffenden Voraussetzungen - einen Wert von unter 6 %. Dieser Wert ist als zu niedrig anzusehen, vor allem wenn man berücksichtigt, daß der Zinssatz für langfristige Kredite (10 Jahre) ohne Risiko in den Jahren 1991 und 1992 über 12 % lag. Rechnet man eine zusätzliche Risikoprämie hinzu, müßte die entsprechende Rendite sicherlich über 20 % liegen.
In ihrem Schreiben vom 12. Dezember 1994 erklärten die spanischen Behörden zwar, die Nachfrage habe sich auf dem Markt seit 1992 verbessert, aber das hohe Risiko des Projekts zeigt sich daran, daß es aufgegeben wurde.
Das Darlehen wurde also nicht zu üblichen Marktbedingungen gewährt, sondern stellte eine Beihilfe im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 dar, nicht zuletzt deshalb, weil es höchstwahrscheinlich CASA gegenüber den übrigen europäischen Flugzeugherstellern Vorteile brachte. Derartige Darlehen sind ein typisches Instrument stattlicher Förderung bei langfristigen und entsprechend risikoreichen FuE-Projekten sowohl öffentlicher als auch privater Unternehmen.
Im vorliegenden Fall findet der Gemeinschaftsrahmen für staatliche Forschungs- und Entwicklungsbeihilfen (nachfolgend: "Gemeinschaftsrahmen von 1996") Anwendung (3), der den Gemeinschaftsrahmen von 1986 ersetzt (4). Die spanischen Behörden machten in ihrem Schreiben vom 12. Juni 1996 die Anwendbarkeit des Gemeinschaftsrahmens von 1996 geltend. Die Kosten des Projekts und die zulässige Beihilfeintensität seien nach dem Gemeinschaftsrahmen von 1996 und der üblichen Politik der Kommission zu beurteilen. In dem Gemeinschaftsrahmen von 1996 wird grundsätzlich festgelegt, welche Beihilfeintensität mit Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c) vereinbar ist. Danach können Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft.
Nach dem Gemeinschaftsrahmen von 1986 wäre die zulässige Beihilfeintensität nicht anders als nach dem Gemeinschaftsrahmen von 1996 zu beurteilen.
VI
Kosten des Projekts
Die Gesamtkosten des Projekts belaufen sich auf 8 973 Mio. ESP (57 Mio. ECU), und die Beihilfe betrug 7 210 Mio. ESP (45 Mio. ECU). Im Gemeinschaftsrahmen von 1996 wird unterschieden zwischen industriellen Forschungsvorhaben (Punkt 5.3), vorwettbewerblicher Entwicklung (Punkt 5.5) und Studien über die technische Durchführbarkeit als Vorbedingung für Vorhaben der industriellen Forschung oder vorwettbewerblichen Entwicklung (Punkt 5.4). Der Gemeinschaftsrahmen von 1986 unterschied lediglich zwischen industrieller Forschung und vorwettbewerblicher Entwicklung. Mit dem Gemeinschaftsrahmen von 1996 kamen Studien über die technische Durchführbarkeit als zusätzliches Element hinzu. Bei ihnen ist eine höhere Beihilfeintensität zulässig als bei industrieller Forschung und vorwettbewerblicher Entwicklung.
In der nachstehenden Tabelle sind die Kosten nach dem Gemeinschaftsrahmen von 1996 aufgeführt. Tätigkeiten, die in den Rahmen der "Studien über die technische Durchführbarkeit" fallen, entsprechen im wesentlichen der ersten Projektphase (Durchführbarkeits- und Definitionsphase), während die beiden anderen Kategorien der zweiten Phase zuzuordnen sind ("Entwicklungsphase"). Ferner sind der Tabelle die Standpunkte der spanischen Behörden und der Kommission zur Beihilfeintensität zu entnehmen, die anschließend in Abschnitt VII erörtert werden.
Obwohl das Projekt eingestellt wurde, haben die spanischen Behörden nach Kenntnis der Kommission noch nicht einmal die Rückzahlung eines Teils des Darlehens verlangt. Sollte eine solche (teilweise) Rückzahlung nicht erfolgen, läge die Beihilfeintensität bei 80 % (Darlehen in Höhe von 7 210 Mio. ESP, dividiert durch 8 973 Mio. ESP Projektkosten) und wäre damit höher als die bei Verfahrenseinleitung errechneten 44,3 % und die für zulässig erklärten 40 %.
PLATZ FÜR EINE TABELLE
Als Umrechnungskurs ESP/Ecu wurde der im Monat der Verfahrenseinleitung (September 1994) geltende Kurs zugrunde gelegt: 158,855.
Die zulässige Beihilfeintensität berechnet sich folgendermaßen: 100 % × (65 % × 6 392 + 67 % × 398 + 40 % × 2 183) / 8 973 = 59 %.
In der Tabelle sind die Kosten der drei Phasen angegeben: Durchführbarkeitsstudien, industrielle Forschung und vorwettbewerbliche Entwicklung. Dabei zeigt sich, daß zwei Drittel der Projektkosten auf die Durchführbarkeitsstudien entfielen.
PLATZ FÜR EINE TABELLE
VII
Beihilfeintensität
Sowohl nach den Gemeinschaftsrahmen von 1986 und 1996 als auch nach der Verwaltungspraxis der Kommission sind für die industrielle Forschung Beihilfen von bis zu 50 % und für die vorwettbewerbliche Entwicklung von bis zu 25 % möglich. Der Gemeinschaftsrahmen von 1996 sieht außerdem die Kategorie der Durchführbarkeitsstudien vor. Derartige Studien können im Rahmen der industriellen Forschung Beihilfen in Höhe von 75 % und im Rahmen der vorwettbewerblichen Entwicklung in Höhe von 50 % erhalten. Die spanischen Behörden definieren in Einklang mit dem Gemeinschaftsrahmen von 1996 eine Durchführbarkeitsstudie als "Studie über die technische Durchführbarkeit als Vorbedingung für Vorhaben der industriellen Forschung" und vertreten daher die Auffassung, daß eine Beihilfeintensität von 75 % zulässig wäre.
Für die vorwettbewerbliche Entwicklung halten die spanischen Behörden eine Beihilfeintensität von 50 % für zulässig und behaupten, die Einstellung des Projekts entspreche der Politik der Kommission, Überkapazitäten zu berücksichtigen und die Integration von Projekten verschiedener Gemeinschaftshersteller zu fördern. Die spanischen Behörden berufen sich insbesondere auf Punkt 5.6 des Gemeinschaftsrahmens von 1996. Danach ist bei Scheitern des Forschungsvorhabens eine höhere Beihilfeintensität zulässig. Die spanischen Behörden verweisen ferner auf drei frühere Entscheidungen der Kommission, in denen diese erklärt hatte, die Beihilfeintensität könne bei Projekten mit einem hohen Entwicklungsrisiko vom 25%igen Basissatz um 25 Prozentpunkte angehoben werden. Die spanischen Behörden berufen sich daher zur Begründung der Beihilfeintensität von 50 % bei der vorwettbewerblichen Entwicklung des Projekts auf dessen hohes Risiko.
Für die industrielle Forschung wollen die spanischen Behörden den üblichen Satz von 50 % zugrunde legen. Da einige dieser Tätigkeiten (1 %) in einem Gebiet im Sinne von Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe a) durchgeführt wurden (Gebiet, in dem die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht), beanspruchen sie für die in diesem Gebiet unternommenen Arbeiten eine Anhebung der Beihilfeintensität um 10 Prozentpunkte.
Diese Auffassung der spanischen Behörden kommt in der vorstehenden Tabelle zum Ausdruck. Von den für die industrielle Forschung bestimmten Mitteln entfielen lediglich 60 Mio. ESP auf Fördergebiete. Die von den spanischen Behörden für diese Gebiete geltend gemachte Anhebung der Beihilfeintensität um 10 Prozentpunkte hat zur Folge, daß die für Entwicklungstätigkeiten zulässige durchschnittliche Beihilfeintensität insgesamt von 50 % auf 52 % steigt.
Nach der von den spanischen Behörden angewandten Berechnungsmethode (siehe vorstehende Tabelle) ergibt sich eine zulässige durchschnittliche Beihilfeintensität von 68 % und eine Rückzahlung von etwa 7 Mio. ECU.
Der jetzige Standpunkt der spanischen Behörden weicht von der Zusage ab, die sie vor Verfahrenseinleitung gegeben haben. Mit Schreiben vom 13. September 1993 hatten sie nämlich erklärt:
"Unbeschadet des Inhalts der Kooperationsvereinbarung und der diesbezüglichen Zusatzvereinbarung wird CASA dem Staat gegebenenfalls angemessene Rückzahlungen leisten müssen, so daß die Beihilfeintensität - sollte eines der Ziele der Entwicklungsphase nicht erreicht werden - nicht über 40 % zuzüglich des für benachteiligte Gebiete und für KMU im Sinne von Punkt 5.4 des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Forschungs- und Entwicklungsbeihilfen anwendbaren Prozentsatzes hinausgeht (86/C 83/02)."
Wollte die Kommission dieser Auffassung folgen, die von den spanischen Behörden zu einem Zeitpunkt vertreten wurde, als sie noch nicht wußten, daß das Projekt abgebrochen werden würde, so läge die zulässige Beihilfeintensität lediglich bei 40 % (keine KMU-Tätigkeiten und nahezu keine Tätigkeiten in Fördergebieten) und wären 23 Mio. ECU zurückzuzahlen.
Würdigung
Die Kommission stimmt mit den spanischen Behörden darin überein, daß bei der Beurteilung der maximal zulässigen Beihilfeintensität die verschiedenen Tätigkeitsarten zu berücksichtigen sind.
Für die vorwettbewerbliche Entwicklung wurde bei Verfahrenseröffnung eine Beihilfeintensität von 40 % für zulässig erklärt. Dabei ging die Kommission davon aus, daß dieser Wert bei rückzahlbaren Darlehen für Entwicklungsprojekte üblich ist und der Bedeutung des Flugzeugsektors gerecht wird, trotz der Notwendigkeit, die Beihilfen in anbetracht der Überkapazitäten auf dem Markt für regionale Flugzeuge zu begrenzen.
Die für vorwettbewerbliche Entwicklung zulässige Beihilfeintensität läge also im Fall des Abbruchs des Projekts bei 40 %, während der Basissatz bei dieser Art von Projekten 25 % beträgt. Unter Punkt 5.6 des Gemeinschaftsrahmens von 1996 ist für den Fall des Scheiterns des Vorhabens eine höhere Beihilfeintensität vorgesehen. Die Kommission hat diesen Punkt in ihrer bisherigen Entscheidungspraxis eng ausgelegt und auf FuE-programme beschränkt, die sich auf durch Vorschüsse finanzierte vorwettbewerbliche Entwicklungstätigkeiten beziehen (5). Die Beihilfe für ein Projekt, das schließlich scheitert, verfälscht den Wettbewerb weniger, so daß eine höhere Beihilfeintensität genehmigt werden kann.
Die Kommission lehnt die von den spanischen Behörden vertretene Auffassung ab, der Basissatz von 25 % sei bei der vorwettbewerblichen Entwicklung aufgrund des Projektrisikos höher zu veranschlagen. Die spanischen Behörden stützen sich dabei auf eine Reihe von Entscheidungen der Kommission zu anderen Programmen, bei denen sie einer solchen Erhöhung zugestimmt hatte. Es trifft zu, daß die Kommission in mehreren dieser Fälle, in denen ein hohes Risiko bestand, eine höhere Beihilfeintensität als den Basissatz von 25 % für zulässig erklärt hat, z. B. in der Entscheidung von 1987 (nicht veröffentlicht) über ein italienisches Forschungsprogramm im Bereich der Luftfahrt sowie in der Entscheidung über ein ähnliches Programm in Deutschland (ursprüngliche Entscheidung 1988, Verlängerung 1992). Beide Entscheidungen bezogen sich indes auf Programme, die eine Vielzahl von Projekten beinhalteten und nicht etwa nur ein einziges, wie im Fall CASA 3000, wo die Beihilfe wegen ihres Umfangs und der Auswirkungen auf einen Markt, in dem der innergemeinschaftliche Handel große Bedeutung hat und offenkundige Überkapazitäten bestehen, den Wettbewerb verfälschen würde. Außerdem hat die Kommission seither keiner Anwendung eines Risikozuschlags mehr zugestimmt und ihn dementsprechend auch nicht im Gemeinschaftsrahmen von 1996 vorgesehen.
Der Vorschlag der spanischen Behörden, im vorliegenden Fall für die industrielle Forschung eine Beihilfeintensität von 50 % vorzusehen, steht in Einklang mit dem Gemeinschaftsrahmen von 1996 (Punkt 5.6). 60 Mio. ESP der Mittel für industrielle Forschung wurden indes in Fördergebieten im Sinne von Artikel 92 Absatz 2 verwendet. Gemäß Punkt 5.10.2 des Gemeinschaftsrahmens von 1996 kann die Beihilfeintensität für den Teil des Forschungsprojekts um einen Zuschlag von 10 % erhöht werden, der in einem solchen Fördergebiet durchgeführt wird. Bei Gewährung dieses 10%igen Zuschlags in den genannten Fördergebieten steigt die gesamte Beihilfeintensität für die industrielle Forschung um 2 %.
Außerdem kann im Fall von CASA 3000 aus den vorstehenden Gründen nicht nur für die vorwettbewerbliche Entwicklung, sondern auch für die industrielle Forschung und die Durchführbarkeitsstudien eine höhere Beihilfeintensität gewährt werden. Gerade für die Flugzeugindustrie gelten ganz besondere Umstände: Erfordernis hoher FuE-Aufwendungen, um eine begrenzte Anzahl von Flugzeugen verkaufen zu können, lange Laufzeit der Produkte (über 20 Jahre), unsichere Marktaussichten, die von einer verhältnismäßig kleinen Anzahl von Wettbewerbern und der Entwicklung der allgemeinen Nachfrage abhängen. Nachdem CASA 3000 technisch gescheitert ist, vertritt die Kommission unter Berücksichtigung der besonderen Umstände des Projekts die Ansicht, daß die bei Scheitern von Forschungsvorhaben zulässige höhere Beihilfeintensität in diesem Fall auch für die industrielle Forschung und die Durchführbarkeitsstudien anzuwenden ist.
Die für die industrielle Forschung zulässige Beihilfe beträgt daher in diesem Fall 67 % (50 % Basissatz, zuzüglich eines Zuschlags von 2 % gemäß Punkt 5.10.2 des Gemeinschaftsrahmens von 1996 und eines weiteren Zuschlags von 15 % für das Scheitern des Projekts).
Die Durchführbarkeitsstudien sind nach Auffassung der spanischen Behörden eine Vorbedingung der industriellen Forschung, so daß nach dem Gemeinschaftsrahmen von 1996 (Punkt 5.4) eine Beihilfeintensität von 75 % zulässig wäre. CASA 3000 ist jedoch ein Entwicklungsprojekt und kein Projekt der industriellen Forschung. Die Durchführbarkeitsstudie kann deshalb keine Vorbedingung der industriellen Forschung sein. Die vorstehend als "Durchführbarkeitsstudie" beschriebenen Arbeiten sind vor der weiteren Entwicklung eines jeden Produkts vorzunehmen. Gemäß Punkt 5.4 des Gemeinschaftsrahmens von 1996 beträgt die Beihilfeintensität bei Studien über die technische Durchführbarkeit als Vorbedingung für Vorhaben der vorwettbewerblichen Entwicklung 50 %. Wie bereits erläutert, ist im vorliegenden Fall aufgrund des Scheiterns des Projekts für die Durchführbarkeitsstudie eine höhere Beihilfeintensität zulässig, die sich auf insgesamt 65 % beläuft.
Nach dem Gemeinschaftsrahmen von 1996 sind unter bestimmten Bedingungen weitere Anhebungen der Beihilfeintensität möglich, z. B. 10 %, wenn die Beihilfe für KMU bestimmt ist (Punkt 5.10.1). CASA ist kein KMU, und daher ist dieser Zuschlag im vorliegenden Fall nicht anwendbar.
Nach dem Gemeinschaftsrahmen von 1996 (Punkt 5.10.3) ist ein Zuschlag von 15 Prozentpunkten zulässig, wenn das Forschungsprojekt zur Verwirklichung der Ziele eines bestimmten, unter das gemeinschaftliche FuE-Rahmenprogramm fallenden Projekts oder Programms beiträgt. Nach dem Dritten und Vierten gemeinschaftlichen Rahmenprogramm im Bereich der Forschung und technologischen Entwicklung, Beschluß 90/221/Euratom, EWG des Rates vom 23. April 1990 über das gemeinschaftliche Rahmenprogramm im Bereich der Forschung und technologischen Entwicklung (1990-1994) (6), Beschluß Nr. 1110/94/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. April 1994 über das Vierte Rahmenprogramm der Europäischen Gemeinschaft im Bereich der Forschung, technologischen Entwicklung und Demonstration (1994-1998) (7), ist die technologische Grundlage der europäischen Flugzeugfabriken - darunter CASA - zu fördern. Ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen dem Projekt CASA 3000 und den Programmen besteht jedoch nicht. Deshalb kann der Zuschlag nicht gewährt werden.
Das Projekt sieht weder eine grenzübergreifende Zusammenarbeit noch eine Zusammenarbeit zwischen privaten und öffentlichen Forschungslabors oder eine umfassende Verbreitung der Ergebnisse vor und erfuellt deshalb nicht die Voraussetzungen für die Anwendung eines Zuschlags im Sinne von Punkt 5.10.4 des Gemeinschaftsrahmens von 1996.
Auch Punkt 5.13 des Gemeinschaftsrahmens von 1996 findet keine Anwendung. Danach können Beihilfeintensitäten von 75 % brutto für die industrielle Forschung und 50 % brutto für vorwettbewerbliche Entwicklung (im WTO-Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen festgesetzte Hoechstintensitäten für nicht anfechtbare Subventionen) genehmigt werden. Dies setzt jedoch voraus, daß außerhalb der Europäischen Union ansässige Unternehmen für ähnliche Vorhaben oder Programme Beihilfen von gleicher Intensität erhalten haben. Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall nicht erfuellt und wurde auch vom spanischen Staat nicht geltend gemacht. Selbst wenn dies jedoch der Fall wäre, müßte die Kommission noch prüfen, ob der innergemeinschaftliche Wettbewerb auf dem Markt für regionale Flugzeuge einer solchen Erhöhung der Beihilfeintensität nicht entgegensteht.
Die vorstehenden Erwägungen führen daher zu folgendem Ergebnis:
- Für die Durchführbarkeitsstudien als Vorbedingung für die vorwettbewerbliche Entwicklung kann eine Beihilfeintensität von 65 % genehmigt werden.
- Für die industrielle Forschung kann eine Beihilfeintensität von 67 % genehmigt werden.
- Für die vorwettbewerbliche Entwicklung ist eine Beihilfeintensität von 40 % (Basissatz 25 % zuzüglich 15 Prozentpunkten für das Scheitern des Projekts) zu genehmigen.
Die zulässige durchschnittliche Beihilfeintensität beträgt daher 59 % (siehe obenstehende Tabelle).
VIII
Schlußfolgerung
Die finanzielle Unterstützung in Höhe von 7 210 Mio. ESP wurde zugesagt und ausgezahlt, ohne die Kommission zuvor in Kenntnis zu setzen und um eine Genehmigung zu ersuchen. Die Kommission konnte sich zu der Beihilfemaßnahme nicht vor deren Ausführung äußern. Wird eine Beihilfe gewährt und ausgezahlt, ohne zuvor die Kommission in Kenntnis gesetzt zu haben, so ist dies ein Verstoß gegen Artikel 93 Absatz 3 und die Beihilfe rechtswidrig.
Diese Schlußfolgerung gilt unbeschadet der Tatsache, daß die letzte Tranche von 3 085 Mio. ESP CASA 1993 gemäß der Vereinbarung vom 1. Juni 1993 ausgezahlt wurde, welche unter dem Vorbehalt einer Änderung aufgrund der Anwendung der gemeinschaftlichen Wettbewerbsregeln stand. Da die Beihilfe trotz dieser Klausel ausgezahlt wurde, ist die Kommission der Ansicht, daß die Klausel die Rechtswidrigkeit der Beihilfe unberührt läßt.
In der Entscheidung vom 27. September 1994 wurde das Darlehen in Höhe von 40 % der Gesamtkosten (8 973 Mio. ESP) für zulässig erklärt. Dieser Teil des Darlehens (3 589 Mio. ESP bzw. 22 Mio. ECU) ist deshalb durch die genannte Entscheidung genehmigt.
Der Teil des Darlehens, der 19 % der Kosten abdeckte (1 704 Mio. ESP bzw. 11 Mio. ECU), d. h. die Differenz zwischen der maximal zulässigen Beihilfeintensität von 59 % und den 40 %, die mit der Entscheidung vom 27. September 1994 genehmigt wurden, kann in Einklang mit dem Gemeinschaftsrahmen von 1996 zugelassen werden. Die Anwendung des Gemeinschaftsrahmens von 1986 führt ebenfalls zum selben Ergebnis.
Zurückzuzahlen ist der Teil des Darlehens, mit dem 21 % der Kosten (1 917 Mio. ESP bzw. 12 Mio. ECU) abgedeckt wurden, d. h. die Differenz zwischen der tatsächlichen Beihilfeintensität von 80 % und der zulässigen Beihilfeintensität von 59 % -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Die der Construcciones Aeronáuticas, SA im Zeitraum 1991-1993 von Spanien gewährte Beihilfe in Höhe von 3 621 Mio. ESP ist rechtswidrig. Von der Beihilfe ist ein Betrag von 1 704 Mio. ESP mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar und ein Betrag von 1 917 Mio. ESP nicht vereinbar.
Artikel 2
Spanien fordert von Construcciones Aeronáuticas, SA 1 917 Mio. ESP zurück und erhebt auf diesen Betrag gemäß dem spanischen Recht Zinsen ab dem Zeitpunkt der Gewährung der unzulässigen Beihilfe bis zu ihrer vollständigen Rückzahlung. Als Zinssatz gilt der spanische Leitzins, der von der Kommission zur Bewertung der in den regionalen Investitionsbeihilfen enthaltenen Beihilfeelemente zugrunde gelegt wird.
Artikel 3
Spanien unterrichtet die Kommission binnen zwei Monaten nach der Mitteilung dieser Entscheidung über die Maßnahmen, die es zu ihrer Durchführung getroffen hat.
Artikel 4
Diese Entscheidung ist an das Königreich Spanien gerichtet.
Brüssel, den 30. April 1997