ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION
vom 14. Oktober 1998
über Beihilfen Spaniens für die Unternehmen der Magefesa-Gruppe und ihre Nachfolger
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(1998) 3211)
(Nur der spanische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(1999/509/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 92 und Artikel 93 Absatz 2 Unterabsatz 1,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung in Anwendung der obengenannten Bestimmungen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
Am 16. Juli 1997 beschloß die Kommission, die im Februar 1997 sieben Beschwerden erhalten hatte, das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag wegen der Beihilfen, die die Unternehmen der Magefesa-Gruppe und ihre Nachfolger seit 1989 erhalten hatten, einzuleiten. Diese Beihilfen zugunsten des Haushaltsartikelherstellers hatte sie in der Entscheidung 91/1/EWG(1) für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt.
Außerdem ersuchte die Kommission die spanische Regierung am 16. Juli 1997, eingehende Angaben über die Rückzahlung dieser unzulässigen Beihilfen und über die derzeitige Struktur sowie die rechtliche und finanzielle Lage der Magefesa-Gruppe vorzulegen.
Mit Schreiben vom 6. August 1997 forderte die Kommission die spanische Regierung gemäß Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag auf, ihre Stellungnahme innerhalb Montasfrist zu übermitteln. Durch eine Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften(2) wurden die übrigen Mitgliedstaaten und die sonstigen Beteiligten von der Einleitung des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag unterrichtet und ebenfalls gebeten, sich zu äußern.
Mit Schreiben vom 12. November 1997 legten die spanischen Behörden infolge der Verfahrenseinleitung ihre Stellungnahme und Informationen vor.
Mit verschiedenen Schreiben vom 28. November 1997 übermittelten zwei Wettbewerber sowie die Gewerkschaften des Unternehmens Industrias Domésticas S.A. (nachstehend "INDOSA") ihre Stellungnahmen. Diese wurden den spanischen Behörden mit Schreiben vom 17. und 23. Dezember 1997 bzw. 9. Januar 1998 zugeleitet, um ihnen Gelegenheit zur Äußerung zu geben. Hierauf erfolgte keine Reaktion der spanischen Behörden.
Die Konkursverwaltung von INDOSA, einem der Unternehmen, die die für unvereinbar erklärten Beihilfen von 1989 sowie neue Beihilfen erhalten hatten, legte ihre Stellungnahme mit Schreiben vom 27. November 1997 vor. Diese Stellungnahme wurde auch in der Anlage zum nachstehend erwähnten Schreiben der spanischen Regierung vom 24. April 1998 wiedergegeben.
Da nach Ansicht der Kommission durch die Antwort der spanischen Behörden auf die Verfahrenseinleitung nicht alle Punkte geklärt worden waren, forderte sie mit Schreiben vom 24. Februar 1998 ergänzende Angaben an. Die spanischen Behörden legten mit dem vorerwähnten Schreiben vom 24. April 1998 ein umfassendes Dokument mit zahlreichen Anlagen vor, die die Angaben belegen sollten.
II. DIE STRUKTUR DER GRUPPE
Die Magefesa-Gruppe(3) und ihre Nachfolgeunternehmen stellen Haushaltsartikel wie Druckkochtöpfe, Pfannen und Deckel aus nichtrostendem Stahl her. Die Gruppe ist folgendermaßen strukturiert:
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Anmerkung
(1) Für die Zwecke dieser Entscheidung ist - ohne daß dies rechtliche Konsequenzen hätte - unter "Nachfolge" zu verstehen, daß die von den ehemaligen Beschäftigten von MIGSA, CUNOSA und GURSA gegründeten Gesellschaften in den Einrichtungen und mit den Maschinen ihrer Vorgänger die Produkte derselben Marke herstellen.
Im Dezember 1985 gründeten die autonomen Regionalregierungen, in deren Gebieten die produzierenden Unternehmen der Magefesa-Gruppe ansässig waren, drei zwischengeschaltete Unternehmen, um die Verwendung der später (1989) für unvereinbar erklärten Beihilfen zu steuern:
- Manufacturas DAMMA, S.A. (nachstehend "Manufacturas DAMMA") in Andalusien, ein von der autonomen Regionalregierung kontrolliertes Unternehmen;
- Gestión de Magefesa en Cantabria, S.A. (nachstehend "GEMACASA") in Kantabrien, ein von der autonomen Regionalregierung kontrolliertes Unternehmen;
- Fiducias de la cocina y derivados, S.A. (nachstehend "FICODESA") im Baskenland, ein privates Unternehmen, das jedoch im Rahmen von Ad-hoc-Vereinbarungen einer Kontrolle der autonomen baskischen Regionalregierung unterlag.
Diese Unternehmen kontrollierten die Verwendung der Beihilfen und die Durchführung des "Aktionsprogramms", wobei sie zugleich den Betrieb der Magefesa-Unternehmen gewährleisteten, indem sie die Gläubiger darin hinderten, ihre Forderungen zu Lasten der Finanz- und Warenvorräte der Unternehmen durchzusetzen. Zu diesem Zweck vermarkteten die zwischengeschalteten Unternehmen die gesamte von den einzelnen Magefesa-Unternehmen aufgekaufte Produktion und verwalteten gleichzeitig das Kapital, die Rohstoffe und die Halberzeugnisse, die die Industrieunternehmen benötigten.
Als im Jahr 1997 die Beschwerden eingingen, war bereits der Konkurs einiger Unternehmen der Gruppe erklärt worden (MAGEFESA, INDOSA, CUNOSA), während andere ihre Tätigkeiten eingestellt hatten (MIGSA, CURSA). Darüber hinaus gründete der Konkursverwalter von INDOSA im November 1994 das Unternehmen INDOSA Derio, S.L. - das später in Compañía de Menaje Doméstico, S.L. (nachstehend "CMD") umbenannt wurde -, um die Produktion von INDOSA zu vermarkten. Bis 1993 beschäftigten die vier produzierenden Unternehmen der Magefesa-Gruppe (INDOSA, MIGSA, CUNOSA und GURSA) mehr als 800 Arbeitnehmer.
INDOSA beschäftigt derzeit 330 Personen und hat 1997 einen Umsatz von rund 3 Milliarden ESP erzielt. Es handelt sich um das einzige noch aktive Industrieunternehmen der Gruppe. Seine Produktion konzentriert sich auf Druckkochtöpfe und Kochgeschirre.
Ein Teil der früheren Beschäftigten von CUNOSA (in Konkurs) sowie MIGSA und GURSA (nicht mehr aktiv) gründete die Unternehmen La Compañía de Cubiertos, S.A.L. (nachstehend "LCC"), IDISUR, S.A.L (nachstehend "IDISUR") bzw. VITRINOR, S.A.L. (nachstehend "VITRINOR")(4).
Die Unternehmensgruppe "La Agrupación de Empresas Magefesa" wurde am 29. Oktober 1996 aufgelöst.
Was die zwischengeschalteten Unternehmen betrifft, so meldete FICODESA 1995 Konkurs an, während GEMACASA und Manufacturas DAMMA ihre Tätigkeiten eingestellt haben.
III. DIE BEIHILFEN
Die Kommission hat wegen folgender Maßnahmen das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag eingeleitet:
- Nichtzahlung von Steuern und Sozialabgaben durch die Magefesa-Gruppe und ihre Nachfolger;
- Fortsetzung der Produktionstätigkeit von INDOSA trotz der Konkurserklärung im Jahr 1994 und Nichterfuellung der Steuer- und Sozialversicherungspflichten durch dieses Unternehmen;
- Absicht der baskischen Regierung, INDOSA eine Bürgschaft von 804 Millionen ESP für einen Überbrückungskredit zu gewähren, bis das Unternehmen die erwarteten Zahlungen aus dem Fondo de Garantía Salarial (Lohngarantiefonds - nachstehend "FOGOSA")(5) und vom Arbeitsministerium erhält;
- vom FOGOSA und vom Arbeitsministerium geleistete oder geplante Zahlungen an die Unternehmen der Magefesa-Gruppe.
Wie bereits erwähnt, wurde bei der Einleitung des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag auch berücksichtigt, daß die für unvereinbar erklärte Beihilfe von 1989 offenbar nicht zurückgefordert worden war. Es wurde darauf hingewiesen, daß die Kommission die Vereinbarkeit jeglicher Beihilfen davon abhängig machen würde, inwiefern folgende Beihilfen, die sie in der Entscheidung 91/1/EWG für unvereinbar erklärt hatte, zurückgefordert worden waren:
- ein Kredit zu nicht marktüblichen Bedingungen in Höhe von 2085 Mio. ESP aus dem FOGASA für die Zahlung von Entschädigungen an die infolge des "Aktionsprogramms" entlassenen Arbeitnehmer;
- Kreditbürgschaften von insgesamt 1580 Mio. ESP (972 Mio. ESP von der baskischen Regionalregierung, 512 Mio. ESP von der kantabrischen Regionalregierung und 96 Mio. ESP von der andalusischen Regionalregierung)(6);
- verlorene Zuschüsse von insgesamt 1094 Mio. ESP (803 Mio. ESP von der baskischen Regionalregierung, 262 Mio. ESP von der kantabrischen Regionalregierung und 29(7) Mio. ESP von der andalusischen Regionalregierung)(8);
- Zinszuschüsse für Kredite von insgesamt 9 Mio. ESP.
Die spanische Regierung wurde aufgefordert, die vom FOGASA und von den autonomen Regionalregierungen des Baskenlandes, Kantabriens und Andalusiens gewährten unzulässigen Beihilfen auf folgende Weise wiedereinzuziehen:
- der nicht marktübliche Kredit von 2085 Mio. ESP aus dem FOGASA mußte in einen marktüblichen Kredit umgewandelt oder zurückgezogen werden; alternativ konnte durch andere Maßnahmen gewährleistet werden, daß das Beihilfeelement aufgehoben wurde;
- die Kreditbürgschaften von 1580 Mio. ESP mußten zurückgezogen werden;
- die Zuschüsse von 1094 Mio. ESP mußten wieder eingezogen werden.
IV. STELLUNGNAHMEN DER BETEILIGTEN
Von den Beteiligten erhielt die Kommission folgende Stellungnahmen:
- ein Wettbewerber teilte mit, daß die von einigen früheren Beschäftigten von GURSA gegründete Arbeitnehmergesellschaft VITRINOR die Anlagen von GURSA unentgeltlich nutzte;
- ein weiterer Wettbewerber wies darauf hin, daß i) die für unvereinbar erklärte Beihilfe nicht zurückgezahlt worden sei, ii) INDOSA seit Erlaß der Entscheidung 91/1/EWG weder Steuern noch Sozialabgaben zahlte, iii) die Erzeugnisse von Magefesa zu Preisen verkauft wurden, die um 33 % unter denen der Wettbewerber lagen und iv) die durch die staatlichen und autonomen Verwaltungen eingesetzten Konkursverwalter all dies gestattet hätten;
- die Vertreter der Gewerkschaften teilten mit, die Maßnahmen des FOGASA seien nicht dem Unternehmen, sondern den Beschäftigten zugute gekommen. Darüber hinaus hätten die Beschäftigten mit eigenen Mitteln einen Pensionsfonds errichtet.
Die Konkursverwaltung von INDOSA, einem der Unternehmen, die die für unvereinbar erklärte Beihilfe von 1989 sowie neue Beihilfen erhalten hatten, legte ihre Stellungnahme mit Schreiben vom 27. November 1997 vor. Diese Stellungnahme wurde auch in der Anlage zum nachstehend erwähnten Schreiben der spanischen Regierung vom 24. April 1998 wiedergegeben und wird in Abschnitt VI behandelt.
V. DIE ANTWORT DER SPANISCHEN BEHÖRDEN AUF DIE VERFAHRENSEINLEITUNG
a) Rückforderung der für unvereinbar erklärten Beihilfe von 1989
Hinsichtlich der Rückforderung der in der Entscheidung 91/1/EWG für unvereinbar erklärte Beihilfe kann die Lage wie folgt zusammengefaßt werden:
Der vom FOGOSA zu nicht marktüblichen Bedingungen gewährte Kredit in Höhe von 2085 Mio. ESP wurde 1990 in einen marktüblichen Kredit umgewandelt. Da die Unternehmen dessen Bedingungen jedoch nicht eingehalten haben(9), eröffnete der FOGASA erneut das Vollstreckungsverfahren, welches zur Beschlagnahme der Magefesa-Warenzeichen führte.
Hinsichtlich der Kreditbürgschaften von insgesamt 1580 Mio. ESP und der verlorenen Zuschüsse der autonomen Regionalregierungen des Baskenlands, Kantabriens und Andalusiens von insgesamt 1104 Mio. ESP wurde 1990 der "Consejo de Estado" (Staatsrat), das höchste spanische Konsultationsorgan, mit der Frage befaßt, wie Spanien die Entscheidung 91/1/EWG anzuwenden habe.
Der "Consejo de Estado" gelangte zu dem Schluß, daß die autonomen Regionalregierungen die Kreditbürgschaften unverzüglich einlösen und die entsprechenden Beträge anschließend von den Begünstigten zurückfordern sollten; hinsichtlich der verlorenen Zuschüsse sollten die autonomen Regionalregierungen die Entscheidungen widerrufen, mit denen sie die Vergabe der Zuwendungen genehmigt hatten, und anschließend die Erstattung der bereits ausgezahlten Beträge verlangen.
Die autonomen Regionalregierungen gingen folgendermaßen vor:
- Baskische Regierung: Die Kreditbürgschaften wurden entgegen der Empfehlung des Consejo de Estado nicht unmittelbar, sondern im Zeitraum 1989-1993 eingelöst, und zwar in Höhe von 1365717623 ESP (Kapital und Zinsen). Nachdem die Behörden erfolglos die Rückerstattung verlangt hatten, leiteten sie das Vollstreckungsverfahren (Verwaltungszwangsverfahren) ein, welches ebenfalls ergebnislos blieb. Hinsichtlich der verlorenen Zuschüsse beschloß die baskische Regierung im März 1994 - d. h. vier Jahre nach Bekanntgabe der Entscheidung 91/1/EWG -, die Genehmigungsentscheidung für nichtig zu erklären. Am 25. Januar 1995 wurde eine Zahlungsaufforderung an FICODESA gerichtet; zu diesem Zeitpunkt war jedoch bereits der Konkurs dieses Unternehmens erklärt worden (am 19. Januar 1995).
Beide Forderungen (Kreditbürgschaften und Zuschüsse) wurden in die Konkurstabelle von FICODESA aufgenommen. Die spanischen Behörden haben der Kommission jedoch nicht mitgeteilt, an welcher Stelle die Forderungen stehen. Da es sich um öffentliche Forderungen handelt, müssen sie den Rang einnehmen, den die spanischen Rechtsvorschriften auch für andere öffentliche Forderungen vorsehen.
- Regierung der Autonomen Region Andalusien: Nachdem das andalusische Wirtschaftsförderungsinstitut IFA, in dessen Besitz sich das Unternehmen Manufacturas DAMMA befindet, die Kreditbürgschaft von 96 Mio. ESP eingelöst und erfolglos versucht hatte, den besicherten Betrag bei Manufacturas DAMMA beizutreiben, erklärt es diese Forderung am 17. Juni 1993 für uneinbringlich. Hinsichtlich der verlorenen Zuschüsse von 29 Mio. ESP teilten die Behörden der Autonomen Region mit, daß das Verfahren zur Aufhebung der Entscheidung über die Gewährung des Zuschusses am 21. November 1990 eingeleitet worden war, die Rückforderung jedoch nicht weiterverfolgt wurde, da Manufacturas DAMMA über keine unbelasteten Vermögenswerte verfügte.
- Regierung der Autonomen Region Kantabrien: Die Kreditbürgschaften wurden entgegen der Empfehlung des Consejo de Estado nicht unmittelbar, sondern im Zeitraum 1994-1995 eingelöst. Zur Rückzahlung der Zuschüsse haben die spanischen Behörden keine ausführlichen Angaben vorgelegt, sondern lediglich mitgeteilt, daß CUNOSA und GURSA nicht über unbelastete Vermögenswerte verfügten und folglich jegliche Rückforderungsmaßnahme von GEMACASA erfolglos geblieben wäre. Die spanischen Behörden haben nicht mitgeteilt, warum GEMACASA oder die autonome Regierung die für unvereinbar erklärten Beihilfen zugunsten von CUNOSA nicht in die Konkurstabelle des Unternehmens aufgenommen haben.
b) Neue, seit Annahme der Entscheidung 91/1/EWG gewährte Beihilfen
Zahlungen des FOGASA und des Arbeits- und Sozialministeriums
Zum FOGASA haben die spanischen Behörden mitgeteilt, daß dieser Fonds im Fall der Insolvenz oder des Konkurses eines Unternehmens Entschädigungen an die Arbeitnehmer zahlt und kraft Gesetzes in ihre Rechte eintritt, allerdings ausschließlich für die gesetzlich anerkannten Beträge. Dies hat zur Folge, daß der FOGASA Vollstreckungsverfahren gegen das Unternehmen einleiten oder verfolgen kann, um die gegenüber den Arbeitern geleisteten Zahlungen wiederzuerlangen. Der FOGASA kann beschließen, das Vollstreckungsverfahren nicht unmittelbar einzuleiten, sondern erst eine "Rückzahlungsvereinbarung" (acuerdo de devolución) zu schließen, deren Unterzeichnung die Aussetzung der im Hinblick auf die Rückerstattung eingeleiteten rechtlichen Schritte beinhaltet. Nach Angaben der spanischen Behörden ist dies insbesondere dann der Fall, wenn die genannten Leistungen an die Arbeitnehmer gezahlt werden, nachdem die jeweiligen Akten geprüft wurden, um in jedem einzelnen Fall die Zulässigkeit festzustellen. Über den Abschluß der Rückzahlungsvereinbarungen wird von Fall zu Fall entschieden. Die Entscheidung, eine solche Vereinbarung zu schließen, muß "die Wirksamkeit der Drittschuldnerklage mit den Erfordernissen der Unternehmenskontinuität und der Arbeitsplatzsicherung" vereinen (Artikel 32 des "Real Decreto" 505/1985). Die Modalitäten und Bedingungen für den Abschluß der Vereinbarungen werden durch die "Orden Ministerial" vom 20. August 1985 geregelt.
Nach Angaben der spanischen Behörden haben der FOGASA und die Magefesa-Gruppe keine Rückzahlungsvereinbarungen unterzeichnet, die der in der Entscheidung 91/1/EWG für unvereinbar erklärten Vereinbarung ähneln, die am Markt nicht übliche Rückzahlungsfristen vorsah.
Hinsichtlich der außerordentlichen Zuschüsse des Arbeits- und Sozialministeriums zugunsten der Beschäftigten von INDOSA, deren Arbeitsverhältnisse gekündigt wurden, teilten die spanischen Behörden mit, daß am 5. März 1997 eine Zahlung von 437571733 ESP an 120 Arbeitnehmer von INDOSA erfolgt war, um bei Beendigung des Arbeitsverhältnisses mit INDOSA die Befriedigung der Ansprüche auf Arbeitslosenunterstützung und Ruhegehälter in möglichst arbeitnehmerfreundlicher Weise zu gewährleisten.
Fortgesetzte Nichtzahlung von Steuern und Sozialabgaben
Bezüglich der Steuern und Sozialbeiträge, deren Zahlung seit 1989 aussteht, übermittelten die spanischen Behörden Zahlenangaben zu den gebenüber der staatlichen Finanzbehörde geschuldeten Steuern und zu den ausstehenden Sozialabgaben für die Zeiträume vor und nach der Konkurserklärung der Unternehmen INDOSA, CUNOSA und MAGEFESA. Für die gegenüber der regionalen Finanzbehörde von Biskaya geschuldeten Steuern für den Zeitraum nach der Konkurserklärung von INDOSA wurden keine Zahlen vorgelegt. In bezug auf die nicht mehr tätigen Unternehmen GURSA und MIGSA wurde eine Zusammenfassung der Maßnahmen übermittelt, die die staatliche Finanzbehörde und die Sozialversicherung hinsichtlich der geschuldeten Beträge getroffen hatten; ferner wurde erläutert, daß VITRINOR und IDISUR als Nachfolgeunternehmen nicht für die Schulden von GURSA bzw. MIGSA verantwortlich gemacht worden waren, weil sie rechtlich von letzteren unabhängig und von den entlassenen Arbeitnehmern gegründet worden waren.
Beihilfen an andere Unternehmen
Die andalusischen Regionalbehörden legten Angaben zu den IDISUR gewährten Regionalbeihilfen vor.
VI. IM LAUF DES VERFAHRENS ÜBERMITTELTE ZUSÄTZLICHE ANGABEN UND ANTWORT DER SPANISCHEN BEHÖRDEN
Mit Schreiben vom 24. Februar 1998 forderte die Kommission ausführliche ergänzende Angaben zu folgenden Aspekten an:
- die Konkurstabellen der Unternehmen MAGEFESA, INDOSA und CUNOSA mit Angabe der Höhe und des Rangs der Forderungen;
- eine Erläuterung der Gründe, aus denen die Verwaltung nicht, wie jeder sorgfältige Gläubiger es getan hätte, den Konkurs der nicht mehr tätigen Unternehmen MIGSA und GURSA beantragte, sowie Angaben über die näheren Umstände der Übertragung der Vermögenswerte dieser Unternehmen auf die neuen, von den Arbeitnehmern gegründeten Gesellschaften (IDISUR und VITRINOR);
- im Zusammenhang mit dem "Konkurs mit Weiterführung der Geschäftstätigkeit" von INDOSA eine Erläuterung der Gründe, aus denen die Konkursverwalter, von denen zwei auf Vorschlag der Sozialversicherung und der regionalen Finanzbehörde von Biskaya eingesetzt worden waren, zugelassen hatten, daß das Unternehmen den Betrieb nach der Konkurserklärung fortsetzte; Kopien etwaiger gerichtlicher Beschlüsse oder Gläubigervereinbarungen, die dies ermöglicht haben; ferner Angaben über die nach der Konkurserklärung gegenüber der staatlichen und der regionalen Finanzbehörde sowie der Sozialversicherung eingegangenen Schulden;
- Angaben über mögliche Beihilfen für die Unternehmen VITRINOR und IDISUR, die von den ehemaligen Arbeitnehmern mit den Vermögenswerten von GURSA bzw. MIGSA gegründet worden waren.
Die spanischen Behörden legten mit Schreiben vom 24. April 1998 ein umfassendes Dokument mit zahlreichen Anlagen vor, die die Angaben belegen sollten.
a) Rückforderung der für unvereinbar erklärten Beihilfe von 1989
Nach Ansicht der Räte der autonomen Regionen Andalusien und Kantabrien mußte die für unvereinbar erklärte Beihilfe von den zwischengeschalteten Gesellschaften Manufacturas DAMMA (Andalusien) und GEMACASA (Kantabrien) zurückgezahlt werden, da diese formal gesehen die Empfänger der Zuwendungen und die Begünstigten der Bürgschaften gewesen waren. Nach Angaben der spanischen Behörden entstanden während der Verwirklichung des Aktionsprogramms nicht näher bezifferte Forderungen von GEMACASA an CUNOSA und GURSA, die wegen der kritischen Lage dieser Unternehmen nicht beigetrieben wurden. Zu Manufacturas DAMMA, die Gläubigerin von MIGSA war, teilten die spanischen Behörden mit, daß dieses Unternehmen im Juni 1993 zum symbolischen Preis von 1 Peseta an das letztere Unternehmen verkauft wurde. Damit wurde jegliche Maßnahme im Hinblick auf die Rückforderung der obengenannten Beihilfe aufgegeben. Die autonomen andalusischen Behörden erklärten, der Konkurs von Manufacturas DAMMA sei nicht beantragt worden, da sie es nicht für ratsam hielten, daß der einzige Anteilseigner eines Unternehmens dessen Konkurs anmeldet.
Im Zusammenhang mit der von den autonomen baskischen Behörden gewährten Beihilfe wurden keine neuen Angaben vorgelegt.
b) Neue, nach Erlaß der Entscheidung 91/1/EWG gewährte Beihilfe
Zahlungen des FOGASA und des Arbeits- und Sozialministeriums
PLATZ FÜR EINE TABELLE
Was die Beschwerden betrifft, denen zufolge INDOSA neue Beihilfen beim FOGASA und beim Arbeits- und Sozialministerium beantragt und die baskische Regierung geplant haben soll, bis zur Auszahlung der neuen Beihilfe eine Bürgschaft von 1000 Mio. ESP für einen Überbrückungskredit zu übernehmen, so bestätigten die spanischen Behörden, daß INDOSA die baskischen Behörden im September 1996 um eine Beihilfe zur Finanzierung des Ausscheidens von 120 Beschäftigten im Rahmen von Vorruhestandsregelungen ersucht hatte. Infolge der Einleitung des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag, bei der die Kommission die spanischen Behörden an die aufschiebende Wirkung von Artikel 93 Absatz 3 erinnert hatte, beschloß die baskische Regierung allerdings, die Bürgschaft von 804 Mio. ESP doch nicht zu gewähren.
Was die Maßnahmen des Arbeits- und Sozialministeriums anbelangt, so genehmigte die baskische Regierung am 9. August 1996 die Auflösung von 120 Arbeitsverträgen der Belegschaft von INDOSA. Am 18. November 1996 gewährte das Arbeitsministerium eine außerordentliche Beihilfe zur Ergänzung der Arbeitslosenunterstützung und der Beitragsbemessungsgrundlage für die Ruhegehälter. Dieses Vorgehen stützte sich auf eine "Orden Ministerial" vom 5. April 1995 über Fälle der sozialen Not von Arbeitnehmern. Diese Maßnahme sollte gewährleisten, daß die Arbeitnehmer a) während der 24 auf die Kündigung ihrer Verträge folgenden Monate einen maximalen Arbeitslosenschutz genossen und b) der Vorruhestand wirtschaftlich optimal abgesichert war. Am 5. März 1997 wurden 437471733 ESP an die Arbeitnehmer von INDOSA gezahlt, deren Arbeitsverträge gekündigt wurden. Die spanischen Behörden hoben hervor, diese Maßnahme sei Arbeitnehmern zugute gekommen, die sich in einer besonders prekären Lage befanden.
Fortgesetzte Nichtzahlung von Steuern und Sozialabgaben
Die spanischen Behörden legten die Konkurstabellen von INDOSA und CUNOSA vor und nannten die Höhe der nicht entrichteten Steuern und Sozialabgaben. Es handelt sich um folgende Beträge:
Von den im Konkurs befindlichen Unternehmen geschuldete Beträge
PLATZ FÜR EINE TABELLE
Gesamtbetrag: 9272 Mio. ESP.
Die von den nicht mehr tätigen Unternehmen MIGSA und GURSA geschuldeten Steuern und Sozialabgaben werden wie folgt beziffert:
Geschuldete Beträge
PLATZ FÜR EINE TABELLE
Gesamtbetrag: 3878 Mio. ESP.
Der Gesamtbetrag für Konkursunternehmen und nicht mehr tätige Unternehmen beläuft sich auf 13150 Mio. ESP (78,82 Mio. ECU(10)).
Die spanischen Behörden teilten mit, der Grund dafür, daß sie entgegen dem Verhalten eines sorgfältigen Gläubigers nicht den Konkurs von MIGSA und GURSA beantragt hatten, sei gewesen, daß die Verwaltung wegen der Langwierigkeit und Kostspieligkeit des Konkursverfahrens nicht aus rein formalen Gründen tätig wird, sondern nur, wenn eine realistische Aussicht auf die Begleichung der Forderungen besteht. Darüber hinaus teilten sie mit, daß sowohl gegenüber MIGSA als auch gegenüber GURSA ein Verwaltungszwangsverfahren eingeleitet worden war, das jedoch in Ermangelung unbelasteter Vermögenswerte erfolglos blieb.
Darüber hinaus legten die spanischen Behörden Angaben über die Verwaltungszwangsverfahren vor, die gegenüber INDOSA und CUNOSA durchgeführt wurden, bevor auf Antrag der Beschäftigten der Konkurs eröffnet wurde.
Hinsichtlich der Form, in der IDISUR und VITRINOR gegründet wurden, teilten die spanischen Behörden mit, sowohl MIGSA als auch GURSA seien weiterhin Eigentümer der Anlagen und hätten diese an die neuen, von einigen ehemaligen Beschäftigten gegründeten Unternehmen vermietet.
Fortgesetzte Nichtzahlung der Steuern und Sozialabgaben nach der Konkurserklärung von INDOSA
PLATZ FÜR EINE TABELLE
Der Gesamtbetrag von 40,17 Mio. ECU macht mehr als die Hälfte der im Rahmen des Konkursverfahrens von INDOSA anerkannten Forderungen aus(11). Angaben über die Rangfolge dieser Forderungen wurden nicht vorgelegt.
Im Verlauf des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag hat die spanische Regierung keine Kopie eines gerichtlichen Beschlusses zur Genehmigung der Weiterführung der Geschäftstätigkeit trotz des Konkurses vorgelegt. Die spanischen Behörden übermittelten allerdings das Protokoll der Gläubigerversammlung von INDOSA vom 30. Januar 1995, in der die Fortsetzung der Tätigkeiten genehmigt wurde.
Obwohl der Richter in dem Konkursantrag ausdrücklich gebeten wurde, den Weiterbetrieb der industriellen Tätigkeiten von INDOSA anzuordnen, gab er diesbezüglich in seinem Konkurseröffnungsbeschluß vom 19. Juli 1994 keine Anweisung. Sechs Monate später, am 30. Januar 1995, wurde die Gläubigerversammlung einberufen, um die Konkursverwalter zu bestellen. Zwei der drei Verwalter, die nach spanischem Recht bestellt werden müssen, wurden von den Hauptgläubigern, d. h. der Sozialversicherung und der regionalen Finanzbehörde von Biskaya, benannt, der dritte von den übrigen Gläubigern. Die drei Konkursverwalter wurden durch Abstimmung bestätigt. Nach der Abstimmung forderte der Rechtsvertreter des Konkursantragstellers die Gläubigerversammlung auf, sich zu der Weiterführung der Geschäftstätigkeit zu äußern. Laut Sitzungsprotokoll sprachen sich nur der FOGASA und die Gemeindeverwaltung von Derio(12) für diese Weiterführung aus. Dagegen sprach sich niemand aus. In dem Sitzungsprotokoll sind keine Einwände der Sozialversicherung oder der staatlichen oder regionalen Behörden verzeichnet, die angesichts der Höhe ihrer Forderungen über ausreichende Stimmrechte verfügt hätten, um die Genehmigung des Weiterbetriebs von INDOSA zu verhindern.
In der Zeit zwischen der Konkurserklärung (19. Juli 1994) und April 1997 stiegen die Schulden gegenüber der Sozialversicherung auf 1282117590 ESP. Die Höhe der Steuerschulden gegenüber der regionalen Steuerbehörde von Biskaya haben die spanischen Behörden trotz ausdrücklicher Aufforderung nicht genannt.
Sie teilten mit, INDOSA sei ihren Steuer- und Sozialversicherungspflichten seit Mai 1997 nachgekommen.
Beihilfen für andere Unternehmen
Hinsichtlich der Gewährung sonstiger Beihilfen bestätigten die spanischen Behörden, daß VITRINOR keine Zuwendungen erhalten hatte, und übermittelten eine aktualisierte Liste der staatlichen Maßnahmen zugunsten von IDISUR.
Angesichts der Besonderheiten des Falls IDISUR, in dem die Beihilfen offenbar zumindest teilweise nach von der Kommission genehmigten Regionalbeihilferegelungen gewährt wurden, sind diese Maßnahmen nicht Gegenstand der vorliegenden Entscheidung, sondern werden zu einem späteren Zeitpunkt behandelt werden.
VII. RECHTLICHE WÜRDIGUNG
In Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag ist der Grundsatz verankert, daß - soweit in diesem Vertrag nicht etwas anderes bestimmt ist - Beihilfen, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sind, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
Die von den Unternehmen der Magefesa-Gruppe vermarkteten Erzeugnisse werden zwischen den Mitgliedstaaten gehandelt, und es herrscht Wettbewerb zwischen den Herstellern. Darüber hinaus war die Gruppe in der Vergangenheit auf den Gemeinschaftsmärkten tätig und in Spanien einer der führenden Hersteller des Sektors.
Wie einem Anfang 1996 von INDOSA vorgelegten Sanierungskonzept zu entnehmen ist, entfielen auf die Magefesa-Produkte 1990 Marktanteile von 39 % (Schnellkochtöpfe) und 37 % (Kochgeschirre). 1994 sanken diese Anteile auf 23 % bzw. 13 %.
In den Jahren vor der Konkurserklärung bzw. vor der Einstellung der Tätigkeiten der Unternehmen belief sich der innergemeinschaftliche Handel mit Küchen- und Haushaltsartikeln aus nichtrostendem Stahl (außer Tafelware) sowie Tafelgeschirr aus nichtrostendem Stahl (KN-Codes 7323 93 90, 8215 20 10) 1990 auf 251,6 Mio. ECU bzw. 38,6 Mio. ECU und im Jahr 1992 auf 281,6 Mio. ECU bzw. 38,9 Mio. ECU. Spanien gab für den Handel mit den übrigen Mitgliedstaaten folgende Zahlen an: 17,9 Mio. ECU bzw. 3,2 Mio. ECU für 1990 und 17,7 Mio. ECU bzw. 2,6 Mio. ECU für 1992.
Nach der Konkurserklärung von INDOSA im Jahr 1994 belief sich der innergemeinschaftliche Handel mit Küchen- und Haushaltsartikeln (außer Tafelware) aus nichtrostendem Stahl (KN-Code 7323 93 90) auf 181,3 Mio. ECU. In demselben Jahr gab Spanien für den Handel mit den übrigen Mitgliedstaaten einen Wert von 16,7 Mio. ECU an. 1997 betrug der innergemeinschaftliche Handel mit den genannten Erzeugnissen 230,6 Mio. ECU. Spanien gab für dasselbe Jahr 17,5 Mio. ECU für den Handel mit den übrigen Mitgliedstaaten an.
Nach Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag ist jede Beihilfe, die die darin genannten Merkmale aufweist, grundsätzlich mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar. In Artikel 92 Absatz 3 werden die Beihilfen aufgeführt, die als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können. Die Vereinbarkeit mit dem EG-Vertrag muß auf Gemeinschaftsebene und nicht auf Ebene eines einzelnen Mitgliedstaats geprüft werden. Im Hinblick auf ein reibungsloses Funktionieren des Gemeinsamen Marktes und auf die Ziele des Artikels 3 Buchstabe g) EG-Vertrag müssen die in Artikel 92 Absatz 3 vorgesehenen Ausnahmebestimmungen bei der Prüfung einer Beihilferegelung oder einer einzelnen Beihilfemaßnahme eng ausgelegt werden.
Die Ausnahmebestimmungen können insbesondere nur dann angewandt werden, wenn die Kommission feststellt, daß die Marktkräfte allein nicht ausreichen würden, um die etwaigen Beihilfeempfänger dazu zu bewegen, eines der angestrebten Ziele zu verwirklichen. Werden die Ausnahmeregelungen in Fällen angewandt, die keiner dieser Zielsetzungen dienen oder bei denen zu diesem Zweck keine Beihilfe notwendig ist, so werden Industriezweige oder Unternehmen bestimmter Mitgliedstaaten durch eine künstliche Verstärkung ihrer Finanzposition bevorzugt und wird der Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt sowie der Wettbewerb verfälscht, ohne daß dies aus Gründen des gemeinsamen Interesses im Sinne von Artikel 92 Absatz 3 gerechtfertigt wäre.
a) Rückforderung der für unvereinbar erklärten Beihilfe von 1989
Wie bei der Verfahrenseinleitung angekündigt, ist die Prüfung der Rückforderung der in der Entscheidung 91/1/EWG für unvereinbar erklärten Beihilfe von 1989 für die Beurteilung der neuen Beihilfen relevant, die denselben Unternehmen gewährt wurde. Nach dem Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften vom 15. Mai 1997 in der Rechtssache C-355/95 P, Textilwerke Deggendorf GmbH/Kommission und Deutschland(13), muß die Kommission, wenn sie die Vereinbarkeit einer neuen Beihilfe beurteilt, die kumulative marktverfälschende Wirkung berücksichtigen, die diese zusammen mit einer für unvereinbar erklärten, nicht zurückgezahlten Beihilfe ausübt.
Der vom FOGASA zu nicht marktüblichen Bedingungen gewährte Kredit von 2085 Mio. ESP wurde 1990 in einen marktüblichen Kredit umgewandelt. Da die Unternehmen jedoch die Kreditbedingungen nicht einhielten, leitete der FOGASA erneut das Vollstreckungsverfahren ein, das zur Beschlagnahmung der Handelsmarken der Magefesa-Gruppe führte und derzeit noch anhängig ist.
Hinsichtlich der von den autonomen Regionalregierungen des Baskenlandes, Kantabriens und Andalusiens gewährten Kreditbürgschaften von insgesamt 1580 Mio. ESP und Zuschüsse von insgesamt 1104 Mio. ESP ergibt sich aus den Angaben der spanischen Behörden folgendes Bild:
- Autonome baskische Regionalregierung: Die erste Bürgschaft von 300 Mio. ESP wurde INDOSA am 21. Januar 1996 gewährt, die zweite Bürgschaft von 672 Mio. ESP wurde FICODESA am 3. Juni 1996 zugunsten von INDOSA und der übrigen Unternehmen der Magefesa-Gruppe im Baskenland gewährt. Ohne diese beiden Bürgschaften wären INDOSA und die übrigen Unternehmen gezwungen gewesen, ihre Tätigkeiten einzustellen, da sie auf Kredite angewiesen waren, um den Betrieb weiterzuführen. Bezüglich der Zuschüsse von 803 Mio. ESP ist darauf hinzuweisen, daß sie die Magefesa-Gruppe in die Lage versetzen sollten, denjenigen Teil der Löhne und Abfindungen zu zahlen, der den Beschäftigten nicht vom FOGASA vorgestreckt worden war, da er dessen allgemeine Hoechstgrenzen überschritt. Folglich wurde nicht die Kostenlast von FICODESA, sondern die Kostenlast von INDOSA und der anderen Unternehmen verringert. Nach Ansicht der Kommission kann die Entscheidung 91/1/EWG nicht allein damit als befolgt angesehen werden, daß der Betrag von 2168717623 ESP in die Konkurstabelle von FICODESA aufgenommen wurde. Erstens ist darauf hinzuweisen, wieviel Zeit sich die autonome Verwaltung mit der Zurücksetzung der Bürgschaften und der Zuschüsse gelassen hat. Zweitens haben die autonomen Behörden damit, daß sie die beiden Forderungen nur in die Konkurstabelle von FICODESA, nicht aber in die Konkurstabelle von INDOSA oder der anderen Unternehmen der Magefesa-Gruppe aufgenommen haben, so gehandelt, als wenn FICODESA der einzige Empfänger der unzulässigen Beihilfen und folglich auch allein für die Rückzahlung verantwortlich gewesen wäre. Tatsächlich war FICODESA jedoch lediglich ein zwischengeschaltetes Unternehmen ohne Produktionstätigkeit, das allein zu dem Zweck gegründet wurde, die Verwendung der Beihilfen zu steuern, die die autonome baskische Regierung INDOSA und den übrigen im Baskenland ansässigen Unternehmen der Magefesa-Gruppe gewährt hatte.
Aus den vorstehenden Gründen ist nach Ansicht der Kommission keine effektive Wiedereinziehung der von der baskischen Regierung gewährten unzulässigen Beihilfen erfolgt, da die begünstigten Unternehmen nicht zu ihrer Rückzahlung aufgefordert wurden.
- Autonome andalusische Regionalregierung: Manufacturas DAMMA war lediglich ein zwischengeschaltetes Unternehmen ohne Produktionstätigkeit, das ausschließlich zu dem Zweck gegründet wurde, die Verwendung der Beihilfe zu steuern, die die andalusische Regierung MIGSA, der in den autonomen Region ansässigen Industriegesellschaft der Holding Magefesa, gewährt hatte. Die verlorenen Zuschüsse von 29 Mio. ESP ermöglichten MIGSA, einen Teil der Löhne und der Abfindungen zu zahlen, die sie den entlassenen Arbeitnehmern schuldete. Damit wurde die Belastung von MIGSA und nicht von Manufacturas DAMMA gemindert. Darüber hinaus wäre MIGSA ohne die Kreditbürgschaften von 96 Mio. ESP gezwungen gewesen, ihre Tätigkeiten einzustellen, da sie auf Kredite angewiesen war, um den Betrieb weiterzuführen. Nach Ansicht der Kommission kann die Entscheidung 91/1/EWG nicht als durch die Maßnahmen der andalusischen Regierung befolgt angesehen werden. Im übrigen teilt die Kommission nicht die Meinung der spanischen Regierung, daß die unzulässige Beihilfe Manufacturas DAMMA und nicht MIGSA gewährt wurde und folglich von ersterer zurückgefordert werden muß.
Aus den vorstehenden Gründen ist nach Ansicht der Kommission keine effektive Wiedereinziehung der von der andalusischen Regierung gewährten unzulässigen Beihilfe erfolgt, da das begünstigte Unternehmen nicht zu ihrer Rückzahlung aufgefordert wurde.
- Autonome kantabrische Regionalregierung: Aus denselben Gründen wie bei der baskischen und andalusischen Regierung angeführt, ist nach Ansicht der Kommission keine effektive Wiedereinziehung der von der kantabrischen Regierung gewährten unzulässigen Beihilfen erfolgt, da die begünstigten Unternehmen nicht zu ihrer Rückzahlung aufgefordert wurden.
Der Rechtsprechung im Fall Deggendorf zufolge ist die Prüfung der Rückforderung der mit der Entscheidung 91/1/EWG für unvereinbar erklärten Beihilfe von 1989 für die Beurteilung der neuen Beihilfen relevant, die denselben Unternehmen gewährt wurden.
b) Neue, nach Erlaß der Entscheidung 91/1/EWG gewährte Beihilfe
Zahlungen des FOGASA zugunsten der Beschäftigten von INDOSA, CUNOSA, MIGSA und GURSA im Zeitraum 1989-1998 und Zahlungen des Arbeits- und Sozialministeriums zugunsten der Beschäftigten von INDOSA
Die Zahlungen des FOGASA wurden auf der Grundlage eines gesetzlichen Eintritts in die Gläubigerrechte (Surrogation kraft Gesetzes) gegenüber dem insolventen Unternehmen geleistet. Die Maßnahmen des FOGASA werden allgemein und automatisch ohne sektorale Beschränkungen auf sämtliche Arbeitnehmer angewandt, die den gesetzlich festgelegten Anforderungen entsprechen. Außerdem haben der FOGASA und die Magefesa-Gruppe nach Angaben der spanischen Behörden keine "Rückzahlungsvereinbarungen" geschlossen, die der in der Entscheidung 91/1/EWG für unvereinbar erklärten Vereinbarung ähneln, die am Markt nicht übliche Kreditbedingungen vorsah.
Bei den außerordentlichen Zuschüssen des Arbeitsministeriums für die Beschäftigten, deren Arbeitsverhältnisse beendet worden waren, handelte es sich nach den der Kommission vorliegenden Angaben um eine staatliche Maßnahme, die einen optimalen Arbeitslosenschutz für die betroffenen Beschäftigten gewährleisten sollte. Darüber hinaus wurde dieser außerordentliche Beschluß gefaßt, nachdem die Verträge der betreffenden Arbeitnehmer von INDOSA gekündigt worden waren. Diese kamen dank der Maßnahme in den Genuß einer sozialen Absicherung, die über die Leistungen hinausging, zu denen das Unternehmen gesetzlich verpflichtet war. Daher hat die Maßnahme das Unternehmen nicht begünstigt und stellt demnach keine Beihilfe an INDOSA dar, sondern eine außerordentliche Beihilfe zugunsten der Beschäftigten mit grundsätzlich positiven Auswirkungen auf deren soziale Lage.
Die Prüfung durch die Kommission hat ergeben, daß diese Maßnahmen keine Beihilfeelemente enthalten.
Fortgesetzte Nichtzahlung von Steuern und Sozialabgaben
Den von den spanischen Behörden vorgelegten Angaben ist zu entnehmen, daß die Unternehmen der Magefesa-Gruppe seit 1989 und bereits zuvor ihren Verpflichtungen gegenüber dem Fiskus und der Sozialversicherung systematisch nicht nachgekommen waren, obwohl die Verwaltung Vollstreckungsverfahren (Pfändung oder Verwaltungszwangsverfahren) hätte einleiten können.
Der Konkurs der Unternehmen INDOSA und CUNOSA wurde erst eröffnet, nachdem die eigenen Beschäftigten ihn beauftragt hatten. Die Aufnahme der Forderungen der öffentlichen Gläubiger in die Konkurstabellen von Magefesa, INDOSA und CUNOSA war nach spanischem Recht der geeignetste Weg, um zu gewährleisten, daß die Sozialversicherung und die staatlichen und regionalen Finanzbehörden wenigstens einen Teil ihrer Forderungen einbringen. CUNOSA wird derzeit liquidiert. Die spanischen Behörden haben Belege dafür vorgelegt, daß CMD (Tochter von INDOSA) und LCC (Nachfolgerin von CUNOSA) ihren Steuer- und Sozialversicherungspflichten nachgekommen sind.
Die Forderungen an MIGSA und GURSA wurden von der staatlichen Finanzbehörde und der Sozialversicherung für uneinbringlich erklärt (mit Ausnahme der Schulden von GURSA gegenüber der staatlichen Finanzbehörde). In beiden Fällen wurde kein Konkurs beantragt. Ein Teil der ehemaligen Beschäftigten von MIGSA und GURSA gründete die neuen Unternehmen IDISUR (22. April 1993) bzw. VITRINOR (27. März 1995). Diese neuen Unternehmen schlossen Vereinbarungen mit den alten Unternehmen, um deren Maschinen und Einrichtungen nutzen zu können. Die spanischen Behörden haben nachgewiesen, daß IDISUR und VITRINOR ihre Zahlungsverpflichtungen gegenüber der staatlichen Finanzbehörde und der Sozialversicherung erfuellt haben.
Die spanischen Behörden teilten mit, daß kein Konkursverfahren eröffnet wurde, weil dessen Kosten den Erlös überstiegen hätten, der von einer Versteigerung der Vermögenswerte des Schuldners zu erwarten war. Die Entscheidung, ein Konkursverfahren einzuleiten, setzt in solchen Fällen voraus, daß die Kosten der einzelnen Möglichkeiten geprüft werden. Aus dieser Prüfung ging nach Angaben der spanischen Behörden hervor, daß es rentabler war, die öffentlichen Forderungen für uneinbringlich zu erklären, als den Konkurs zu eröffnen. Bisher haben die spanischen Behörden jedoch keine vergleichende Analyse der Kosten der verschiedenen Optionen vorgelegt. Jedoch selbst wenn eine Kostenanalyse den Vorteil der Nichteröffnung des Konkurses belegen würde, würde dies nichts an der Tatsache ändern, daß letztere den betreffenden Unternehmen ermöglicht hat, den Betrieb trotz ihrer äußerst prekären Lage (nach Angaben der spanischen Behörden wäre eine Vollstreckung im Wege der Pfändung oder des Verwaltungszwangsverfahrens in Ermangelung unbelasteter Vermögenswerte erfolglos geblieben) fortzusetzen, ohne wie die Wettbewerber ihren Steuer- und Sozialversicherungspflichten nachkommen zu müssen. Die erheblichen Steuer- und Sozialversicherungsschulden, die eben diese Weiterführung der Tätigkeiten der Unternehmen nach sich gezogen hat, überschreiten mit Sicherheit die Kosten eines Konkursverfahrens.
Die Kommission hat außerdem geprüft, ob die öffentlichen Gläubiger mit ihrem Verhalten die Wahrscheinlichkeit der Beitreibung der geschuldeten Steuern und Sozialversicherungsbeiträge erhöhen wollten. Die spanischen Behörden haben in keiner Phase des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag mitgeteilt oder angedeutet, daß dies der Fall war. Die Fortsetzung der Tätigkeiten der Unternehmen hat im Gegenteil sogar zu einer beträchtlichen Erhöhung der geschuldeten Steuern und Sozialversicherungsbeiträge geführt(14). Darüber hinaus wurden die Schulden von MIGSA und GURSA für uneinbringlich erklärt (mit Ausnahme der Schulden von GURSA gegenüber der staatlichen Finanzbehörde). Im Fall von INDOSA und CUNOSA wurde der Konkurs von den Beschäftigten beantragt.
Würde die Argumentation der spanischen Behörden akzeptiert, so könnte jedes Unternehmen, das nicht über unbelastete Vermögenswerte verfügt - d. h. in dessen Fall jegliches Vollstreckungsverfahren zwecklos wäre - weiter auf dem Markt operieren, ohne seinen Steuer- und Sozialversicherungspflichten nachzukommen, solange nicht etwaige andere Gläubiger den Konkurs beantragen.
Daher ist die Kommission zu dem Schluß gelangt, daß die systematische Nichtzahlung der Steuern und Sozialversicherungsbeiträge von 1989 bis zur Konkurserklärung bzw. Einstellung der Tätigkeiten eine Übertragung staatlicher Mittel zugunsten von INDOSA, CUNOSA, MIGSA und GURSA darstellt und diesen Unternehmen einen Wettbewerbsvorteil verschafft, da sie im Gegensatz zu ihren Wettbewerbern diese Kosten nicht tragen müssen, wie es unter normalen Umständen der Fall wäre. Folglich liegt eine Beihilfe im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag vor.
Die Tatsache, daß weder die Finanzbehörde noch die Sozialversicherung förmlich auf ihre Forderungen verzichtet haben (so daß diese aus rechtlicher Sicht noch Schulden darstellen, die nicht erlassen wurden) ändert nichts daran, daß die Unternehmen ihre Tätigkeiten fortsetzen konnten, ohne ihren Steuer- und Sozialversicherungspflichten nachzukommen(15). Ihre Wettbewerber sind in demselben Zeitraum nicht in den Genuß eines solchen finanziellen Vorteils gekommen. Nach Angaben der spanischen Behörden handelt es sich um folgende Beträge:
PLATZ FÜR EINE TABELLE
Die Höhe der Steuerschulden von MIGSA gegenüber der staatlichen Finanzbehörde wurde der Kommission nicht mitgeteilt. Die spanischen Behörden müssen diese noch beziffern.
Fortgesetzte Nichtzahlung von Steuern und Sozialabgaben nach der Konkurserklärung von INDOSA
Im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag konnte sich die Kommission davon vergewissern, daß die Angaben der Beschwerdeführer hinsichtlich der fortgesetzten Nichterfuellung der Steuer- und Sozialversicherungspflichten durch INDOSA zwischen der Konkurserklärung am 19. Juli 1994 und Mai 1997 korrekt und begründet waren. Darüber hinaus stellte die Kommission im Verlauf des Verfahrens fest, daß eine Beihilfe im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 vorliegt.
Der Konkurs mit "Weiterführung der Geschäftstätigkeit" ist als solcher nicht in den spanischen Rechtsvorschriften vorgesehen. Aufgrund der Vorschriften des Konkursrechts und des Umfangs der öffentlichen Forderungen schadet eine Weiterführung der Geschäftstätigkeit ohne Erfuellung der Steuer- und Sozialversicherungspflichten den Interessen der Finanzbehörde und der Sozialversicherung, da die fortgesetzte Nichtzahlung insofern zu einer automatischen Verringerung der Konkursmasse führt, als die von der Konkursverwaltung begründeten Schulden (sogenannte Masseschulden), wie Steuern und Sozialversicherungsbeiträge, Vorrang vor den Forderungen der Konkursgläubiger haben.
Die Kommission ist auf der Grundlage der von den spanischen Behörden vorgelegten Unterlagen zu dem Schluß gelangt, daß die Weiterführung der Geschäftstätigkeit der in Konkurs gegangenen INDOSA durch die Zustimmung der Gläubigerversammlung vom 30. Januar 1995 ermöglicht wurde. Im Protokoll dieser Versammlung sind keine Einwände seitens der Sozialversicherung oder der betroffenen Finanzbehörden festgehalten. Diese Einrichtungen hätten zusammen mit den übrigen Gläubigern aufgrund der Höhe ihrer Forderungen über ausreichende Stimmrechte verfügt, um die Weiterführung der Geschäftstätigkeit von INDOSA zu verhindern.
Die spanischen Behörden haben keine Erklärung dafür abgegeben, warum die öffentlichen Gläubiger von diesem Recht keinen Gebrauch gemacht haben.
Aus den vorstehenden Gründen ist die Zustimmung der Gläubigerversammlung von INDOSA zur Weiterführung ihrer Geschäftstätigkeit nach der Konkurserklärung auf das Verhalten der öffentlichen Gläubiger auf der Gläubigerversammlung vom 30. Januar 1995 zurückzuführen.
Die Kommission hat geprüft, ob die öffentlichen Gläubiger mit ihrem Verhalten die Wahrscheinlichkeit der Einbringung ihrer Forderungen von 6749698323 ESP erhöhen wollten. Die spanischen Behörden haben in keiner Phase des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag mitgeteilt oder angedeutet, daß dies der Fall gewesen sei. Darüber hinaus hätten die öffentlichen Gläubiger - insbesondere die Sozialversicherung und die regionale baskische Finanzbehörde, denen bewußt war, daß die Weiterführung der Geschäftstätigkeit der im Konkurs befindlichen INDOSA voraussichtlich zu neuen Schulden führen würde - angesichts der schwierigen Lage des Unternehmens und seines Verhaltens in der Vergangenheit (es hatte sich der Zahlung von Steuern und Sozialbeiträgen jahrelang entzogen) die Fortsetzung der Tätigkeiten wenigstens davon abhängig machen müssen, daß INDOSA ihren laufenden Steuer- und Sozialverpflichtungen nachkam, um einen weiteren Anstieg der Schulden zu verhindern. Aufgrund der Vorschriften des Konkursrechts führt diese Erhöhung automatisch zu einer Verringerung der Konkursmasse, da die von der Konkursverwaltung begründeten Schulden (sogenannte Masseschulden), wie Steuern und Sozialversicherungsbeiträge, vor den Forderungen der Konkursgläubiger befriedigt werden müssen. Ein privater Gläubiger hätte sich nicht so verhalten, daß die Möglichkeiten, seine Forderungen einzubringen, eingeschränkt werden.
Für das Verhalten der öffentlichen Gläubiger waren offenbar andere Faktoren ausschlaggebend, als die Verpflichtung des Staates, die Einbringung seiner Konkursforderungen möglichst weitgehend zu gewährleisten. Darüber hinaus zeigt die erhebliche Höhe der Steuern und Sozialbeiträge, die während des Zeitraums 1994 bis April 1997 nicht entrichtet wurden, daß es sich bei der Weiterführung des Betriebs von INDOSA um die Aufrechterhaltung einer Wirtschaftstätigkeit handelte, die unter normalen Marktbedingungen in anderer Form nicht möglich gewesen wäre.
Nach Ansicht der Kommission stellt die Nichtzahlung der Steuern und Sozialversicherungsbeiträge eine Übertragung staatlicher Mittel zugunsten von INDOSA dar, die diesem Unternehmen einen Wettbewerbsvorteil verschafft, da es für diese Kosten im Gegensatz zu seinen Wettbewerbern nicht aufkommen muß, wie es unter normalen Umständen der Fall wäre. Dieser Schlußfolgerung steht die Tatsache nicht entgegen, daß der Empfänger dieser Übertragung die Konkursmasse von INDOSA und nicht das ursprüngliche Unternehmen INDOSA ist.
Die Tatsache, daß weder die Finanzbehörde noch die Sozialversicherung förmlich auf ihre Forderungen verzichtet haben (so daß diese aus rechtlicher Sicht noch Schulden darstellen, die nicht erlassen wurden) ändert nichts daran, daß das Unternehmen seine Tätigkeiten fortsetzen konnten, ohne seinen Steuer- und Sozialversicherungspflichten nachzukommen(16). Seine Wettbewerber hingegen sind in demselben Zeitraum nicht in den Genuß eines solchen finanziellen Vorteils gekommen. Darüber hinaus wurden die Schulden, die nach der Konkurseröffnung durch die Nichtzahlung von Steuern und Sozialabgaben entstanden sind, von der Konkursverwaltung begründet (Masseschulden) und können nach spanischem Recht Gegenstand getrennter Vollstreckungsverfahren sein. Aus den Angaben der spanischen Behörden läßt sich schließen, daß kein solches Vollstreckungsverfahren eingeleitet wurde, obwohl die Höhe der geschuldeten Beträge erheblich ist.
Die Kommission ist daher zu dem Ergebnis gekommen, daß die fortgesetzte Nichtzahlung von Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen von insgesamt 1282117590 ESP zuzüglich eines Betrags unbekannter Höhe, der vom Zeitpunkt der Konkurseröffnung (19. Juli 1994) bis April 1997 aufgelaufen ist, nachdem die Gläubigerversammlung trotz fehlender finanzieller Sicherheiten der Weiterführung der Geschäftstätigkeit von INDOSA zugestimmt hatte, eine Beihilfe im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag darstellt.
Die Höhe der Steuerschulden von INDOSA gegenüber der Finanzbehörde von Biskaya wurde der Kommission nicht mitgeteilt. Die spanischen Behörden müssen diese noch beziffern.
Folglich stellt die fortgesetzte Nichtzahlung von Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen
- durch INDOSA, CUNOSA, MIGSA und GURSA bis zur Konkurseröffnung oder Einstellung ihrer Tätigkeiten und
- durch INDOSA nach der Konkurseröffnung
eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag dar.
Die Beihilfe wurde nicht im Rahmen einer genehmigten Beihilferegelung gewährt und hätte folglich nach Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag einzeln notifiziert werden müssen. Da die spanischen Behörden dieser Verpflichtung nicht nachgekommen sind, wurde die Beihilfe unrechtmäßig gewährt. Die Ausnahmebestimmungen des Artikels 92 Absatz 2 EG-Vertrag sind in diesem Fall nicht anwendbar, da die Zielsetzung der Beihilfe die dort vorgesehenen Kriterien nicht erfuellt. Darüber hinaus hat sich die spanische Regierung im Zusammenhang mit den Maßnahmen, die in der vorliegenden Entscheidung als Beihilfen eingestuft werden, nicht auf Artikel 92 Absatz 3 berufen.
Was die in Artikel 92 Absatz 3 Buchstaben a) und c) EG-Vertrag genannten Ausnahmen für Beihilfen betrifft, die die Entwicklung bestimmter Gebiete fördern oder erleichtern, so ist darauf hinzuweisen, daß mit Ausnahme von San Roque (Cádiz) keines der Gebiete, in denen INDOSA, GURSA und CUNOSA ansässig sind, nämlich Derio (Biskaya), Guriezo und Limpias (Kantabrien), von einer außergewöhnlich niedrigen Lebenshaltung oder einer erheblichen Unterbeschäftigung im Sinne des Buchstaben a) betroffen ist. Außerdem liegen die Unternehmen zwar in Fördergebieten gemäß dem Buchstaben c), doch es handelt sich nicht um eine Beihilfe, die die Entwicklung gewisser Wirtschaftsgebiete im Sinne dieses Artikels fördert, da sie als Betriebsbeihilfe gewährt wurde, d. h. ohne von einer Investition oder einer Schaffung von Arbeitsplätzen abhängig gemacht zu werden. Die Beihilfe in San Roque (Cádiz) wurde nicht im Rahmen der geltenden Regionalbeihilferegelung gewährt. Betriebsbeihilfen in Gebieten nach Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe a) EG-Vertrag kommen gegebenenfalls für die darin vorgesehene Ausnahme in Betracht, wenn es sich um Unternehmen in Schwierigkeiten handelt und sie unter ganz bestimmten, streng kontrollierten Bedingungen gewährt werden, die nachstehend erläutert werden.
Was die Ausnahmebestimmung des Artikels 92 Absatz 3 Buchstabe b) anbelangt, so weisen die geprüften Beihilfemaßnahmen weder die Merkmale, noch die Zielsetzung eines "wichtigen Vorhabens von gemeinsamem europäischen Interesse" oder eines Vorhabens "zur Behebung einer beträchtlichen Störung" der spanischen Wirtschaft auf. Im übrigen haben sich die spanischen Behörden nicht auf diese Ausnahmebestimmung berufen.
In Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c) ist außerdem eine Ausnahme für "Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige" vorgesehen. Die Beihilfen an INDOSA, CUNOSA, MIGSA und GURSA fallen in die Kategorie der Beihilfen für Unternehmen in Schwierigkeiten.
Sie erfuellen jedoch nicht die Bedingungen für eine Ausnahme nach Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c) in Verbindung mit den Gemeinschaftsleitlinien für Beihilfen zugunsten der Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten(17).
Die Beihilfen entsprechen nicht den Anforderungen der obengenannten Leitlinien für Rettungsbeihilfen. Was Umstrukturierungsbeihilfen betrifft, so müssen sie mit einem tragfähigen Umstrukturierungsplan einhergehen, der der Kommission im Detail vorzulegen ist. Im vorliegenden Fall haben die spanischen Behörden keinen Nachweis erbracht, daß die Beihilfen mit einem Umstrukturierungsplan verknüpft waren, der die langfristige Lebensfähigkeit der Unternehmen wiederherstellen sollte. Ein den baskischen Behörden 1996 von den Konkursverwaltern von INDOSA vorgelegter Plan wurde nicht akzeptiert, da er unter anderem keine realistische Prognose hinsichtlich der Schulden von INDOSA gegenüber den öffentlichen Einrichtungen (regionale Finanzbehörde, Sozialversicherung u. a.) enthielt.
Die Tatsache, daß INDOSA derzeit mit einem positiven Cash-flow rechnet, ändert nichts daran, daß dieses Unternehmen - ebenso wie die übrigen betroffenen Unternehmen - seine Tätigkeiten in erster Linie dank der nicht erfolgten Wiedereinziehung der Beihilfe von 1989 und in zweiter Linie dank der Möglichkeit des Weiterbetriebs ohne Erfuellung der Steuer- und Sozialversicherungspflichten fortsetzen konnte. Andernfalls hätte INDOSA den Betrieb nämlich einstellen müssen.
Aus den obenstehenden Gründen ist die Beihilfe nach Ansicht der Kommission mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag, da sie die Voraussetzungen für die Anwendung der Ausnahmebestimmungen der Absätze 2 und 3 nicht erfuellt.
Wenn eine Beihilfe für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar eingestuft wird, verlangt die Kommission von dem betreffenden Mitgliedstaat, daß er den Empfänger der Beihilfe zur Rückzahlung auffordert(18). Da diese Einstufung auf die in der vorliegenden Entscheidung geprüften Maßnahmen zugunsten von INDOSA, CUNOSA, MIGSA und GURSA zutrifft, muß die Beihilfe zurückgefordert werden.
Die Rückzahlung erfolgt gemäß den Verfahren und Vorschriften des spanischen Rechts einschließlich Zinsen, die vom Zeitpunkt der Gewährung bis zur vollständigen Rückzahlung der Beihilfe in Höhe des am Tag der Gewährung für die Ermittlung des Nettosubventionsäquivalents von Regionalbeihilfen in Spanien geltenden Bezugszinssatzes berechnet werden(19).
Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs darf die gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebene Rückforderung durch die Anwendung der genannten Vorschriften nicht praktisch unmöglich werden. Im übrigen haben etwaige Schwierigkeiten verfahrensrechtlicher und sonstiger Art bei der Durchführung der Maßnahme keinen Einfluß auf deren Rechtmäßigkeit(20) -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Die Beihilfen in Form der fortgesetzten Nichtzahlung von Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen
- durch INDOSA und CUNOSA bis zur Konkurseröffnung,
- durch MIGSA und GURSA bis zur Einstellung der Tätigkeiten,
- durch INDOSA nach der Konkurseröffnung und bis Mai 1997
sind unrechtmäßig, da sie von Spanien unter Verstoß gegen seine Verpflichtung aus Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag gewährt wurden.
Die Beihilfen werden als mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag angesehen, da sie die Voraussetzungen für die Anwendung einer der Ausnahmebestimmungen von Artikel 92 Absätze 2 und 3 nicht erfuellen.
Artikel 2
(1) Spanien trifft die erforderlichen Maßnahmen, um die in Artikel 1 genannten unrechtmäßig gewährten Beihilfen von den Empfängern zurückzufordern.
(2) Die Rückzahlung erfolgt gemäß den Verfahren und Vorschriften des spanischen Rechts. Die zurückgeforderten Beträge umfassen Zinsen für den Zeitraum von der Gewährung bis zur vollständigen Rückzahlung der Beihilfe. Der Zinssatz entspricht dem in Spanien geltenden Bezugssatz für die Berechnung des Nettosubventionsäquivalents von Regionalbeihilfen.
Artikel 3
Spanien unterrichtet die Kommission innerhalb von zwei Monaten nach Bekanntgabe dieser Entscheidung von den Maßnahmen, die es getroffen hat, um ihr nachzukommen.
Artikel 4
Diese Entscheidung ist an das Königreich Spanien gerichtet.
Brüssel, den 14. Oktober 1998