ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION
vom 13. Juli 2009
über die von Frankreich zugunsten der RATP geplante Reform der Finanzierung des Rentensystems der RATP (Staatliche Beihilfe C 42/07 (ex N 428/06))
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2009) 5505)
(Nur der französische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2009/945/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Bestimmungen (1) und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Mit Schreiben vom 29. Juni 2006 notifizierte Frankreich der Kommission die Reform der Finanzierung des Rentensystems der RATP. Mit Schreiben vom 29. September 2006, 15. Dezember 2006 und 4. April 2007 übermittelte Frankreich der Kommission ergänzende Informationen.
(2)
Mit Schreiben vom 10. Oktober 2007 unterrichtete die Kommission Frankreich über ihre Entscheidung, wegen der angemeldeten Maßnahme das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag einzuleiten (nachstehend „Einleitungsentscheidung“ genannt).
(3)
Die Einleitungsentscheidung wurde am 15. Januar 2008 im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht (2).
(4)
Die französischen Behörden übermittelten ihre Stellungnahme am 22. Januar 2008.
(5)
Am 19. Februar 2008 gingen bei der Kommission Stellungnahmen eines Beteiligten ein. Sie leitete diese Stellungnahmen an Frankreich weiter, das sich mit Schreiben vom 3. April 2008 dazu äußerte.
(6)
Am 23. April 2008 unterrichteten die französischen Behörden die Kommission davon, dass die französische Regierung im Herbst 2007 die Reform der Rentensondersysteme für Staatsbetriebe und insbesondere des Rentensystems für die RATP-Beschäftigten eingeleitet hat.
(7)
Am 6. Januar 2009 sandte die Kommission ein Auskunftsersuchen an die französischen Behörden, das von diesen am 3. März 2009 beantwortet wurde.
2. BESCHREIBUNG DES BEIHILFEEMPFÄNGERS
(8)
Die Régie Autonome des Transports Parisiens (nachstehend „RATP“ genannt) ist ein französischer öffentlicher Verkehrsbetrieb, der zu 100 % im Besitz des französischen Staates ist. Sie wurde mit der Loi no 48-506 du 21 mars 1948 relative à la réorganisation et à la coordination des transports de voyageurs dans la région parisienne (Gesetz Nr. 48-506 vom 21. März 1948 über die Reorganisation und Koordinierung der Personenbeförderung in der Region Paris) (3) gegründet; Gegenstand des Unternehmens ist der „ihm übertragene Betrieb der Personennahverkehrsnetze und -linien“ (4).
(9)
Durch das Gesetz wurden die Tätigkeit der RATP auf den Personennahverkehr in der Region Paris begrenzt. Nach Artikel 7 des Gesetzes Nr. 48-506 vom 21. März 1948 ist die RATP damit beauftragt, „die Personennahverkehrsnetze der Stadt Paris und des Départements Seine und die Linien der Départements Seine-et-Oise und Seine-et-Marne zu betreiben, die zuvor an die Compagnie du chemin de fer métropolitain oder die Société des transports en commun de la région parisienne konzessioniert oder verpachtet waren“. Dies wurde mit der genannten Verordnung Nr. 59-151 vom 7. Januar 1959 bestätigt.
(10)
Die RATP hat jedoch die Möglichkeit, über Tochtergesellschaften auch außerhalb der Region Ile-de-France Dienstleistungen anzubieten (5). Die als Aktiengesellschaften gegründeten Tochtergesellschaften der RATP sind heute in drei großen Bereichen zusammengefasst, die rund 2 050 Mitarbeiter beschäftigen, von denen 170 von der Muttergesellschaft abgestellt sind:
-
der Bereich Transport (Verkehr), der von RATP Développement SA geführt wird, erwirtschaftete im Geschäftsjahr 2005 einen konsolidierten Umsatz von 57 Mio. EUR, davon 4,7 Mio. EUR im Ausland und 3,1 Mio. EUR in Regionen (Frankreich ohne Ile-de-France);
-
der Bereich Ingénierie (Technik), der von RATP International SA geführt wird, erzielte im Geschäftsjahr 2005 einen konsolidierten Umsatz von 86 Mio. EUR, davon fast 80 % im Ausland und den Rest in Frankreich, im Wesentlichen außerhalb der Region Ile-de-France;
-
der Bereich Valorisation des espaces (Flächennutzung) umfasst im Wesentlichen Tochtergesellschaften, die sich mit Immobilienentwicklung (auf den von der RATP bewirtschafteten Grundstücken), mit der Nutzung und Aufwertung der Ladenflächen in den Metrostationen und mit Telekommunikationstätigkeiten befassen; ihr konsolidierter Umsatz - ausschließlich in der Region Ile-de-France - belief sich im Geschäftsjahr 2005 auf 33 Mio. EUR.
(11)
Die Gruppe RATP beschäftigt insgesamt 46 050 Mitarbeiter, von denen 44 000 als öffentlich Bedienstete („agents sous statut“) bei der RATP beschäftigt sind, während die restlichen 2 050 Mitarbeiter bei Tochtergesellschaften der RATP arbeiten.
(12)
Die Beschäftigungsbedingungen der öffentlich Bediensteten werden im Verordnungsweg im Personalstatut der RATP („statut des agents de la RATP“) (6) festgelegt. Die Beschäftigungsbedingungen für die 2 050 in den Tochtergesellschaften der RATP arbeitenden Mitarbeiter sind dagegen tarifvertraglich festgelegt, so dass sie nicht dem Personalstatut der RATP unterliegen.
3. BESCHREIBUNG DES PERSONENNAHVERKEHRSMARKTES IN DER REGION ILE-DE-FRANCE
(13)
Bislang ist der Personennahverkehrsmarkt in der Region Ile-de-France nicht für den Wettbewerb geöffnet. Die Lizenzen für den Betrieb der Nahverkehrslinien wurden nach dem im Décret no 59-157 du 7 janvier 1959 relatif à l’organisation des transports de voyageurs dans la région Ile-de-France (Dekret Nr. 59-157 vom 7. Januar 1959 über die Organisation der Personenbeförderung in der Region Ile-de-France) (7) vorgesehenen Verfahren vergeben; dabei wurde der Markt für den Personennahverkehr in der Region Ile-de-France unter der RATP und einer Vielzahl etablierter privatwirtschaftlicher Unternehmen, die damals in der Region Ile-de-France tätig waren, aufgeteilt.
(14)
Neben der RATP erbringen rund hundert Unternehmen Nahverkehrsdienstleistungen in der Region Ile-de-France. Bei diesen Unternehmen handelt es sich um die SNCF und um private Unternehmen, die in der Vereinigung OPTILE zusammengeschlossen sind (etwa 95 Unternehmen, darunter die drei größten Busunternehmen Veolia Transport, Keolis und Transdev).
(15)
Die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates (8) (nachstehend „Verordnung (EG) Nr. 1370/2007“ genannt) sieht die stufenweise Öffnung des Nahverkehrsmarktes vor. Sie wird gemäß Artikel 12 am 3. Dezember 2009 in Kraft treten.
4. LEISTUNGEN DES SONDERRENTENSYSTEMS FÜR DIE RATP-BESCHÄFTIGTEN VOR UND NACH DER ANGEMELDETEN REFORM
(16)
Das Rentensystem der RATP ist in Artikel 31 des genannten Gesetzes Nr. 48-506 vom 21. März 1948, ergänzt durch das Dekret Nr. 59-1091 vom 23. September 1959 über das Statut der RATP (9), vorgesehen.
(17)
Das Rentensystem für die RATP-Beschäftigten ist ein Sondersystem im Sinne der Artikel L. 711-1 und R. 711-1 des Code de la sécurité sociale (Sozialgesetzbuch), das bestimmte Vorteile gegenüber den Systemen nach dem allgemeinen Rentenrecht beinhaltet. Es handelt sich um ein rechtlich geregeltes System, das vom Staat im Wege von Verwaltungsvorschriften festgelegt wird. Für die Entwicklung der Parameter, der Beiträge und insbesondere der Leistungen gelten Rechtsvorschriften.
(18)
Bis zum 15. Januar 2008 betrafen die wichtigsten Besonderheiten des Sonderrentensystems für die RATP-Beschäftigten gegenüber den Systemen nach allgemeinem Rentenrecht die Art der Berechnung des Rentenanspruchs und die Art der Rentenfeststellung.
(19)
Bei den Systemen des allgemeinen Rentenrechts berechnet sich die Rentenhöhe nach dem Durchschnittsgehalt während des gesamten oder eines Teils des Berufslebens. Zudem ist sie von der Versicherungsdauer oder vom Alter abhängig, wobei ein Abschlag oder Aufschlag vorgenommen wird, wenn die festgelegten Werte für diese beiden Kriterien nicht erreicht oder überschritten werden. So wird die Rente nach dem allgemeinen Rentenrecht auf der Grundlage des Durchschnittsgehalts (einschließlich Zulagen) der 25 besten Erwerbsjahre (gedeckelt durch die Beitragsbemessungsgrenze) berechnet; auf dieses Gehalt wird ein Satz von 50 % (voller Satz) angewandt, wenn der Versicherte mindestens 40 Versicherungsjahre nachweist.
(20)
Nach dem Rentensystem der RATP hatten die öffentlich Bediensteten dagegen für jedes Versicherungsjahr einen Rentenanspruch in Höhe von 2 % des Grundgehalts ohne Zulagen, das in den sechs letzten Monaten der Erwerbstätigkeit bezogen wurde, nach oben begrenzt auf 37,5 Beitragsjahre. Somit erhielt ein RATP-Mitarbeiter nach 37,5 Arbeitsjahren eine Rente in Höhe von 75 % seines letzten Gehalts ohne Zulagen, d. h. etwa 64,5 % seines letzten Gehalts einschließlich Zulagen.
(21)
Die Grundprinzipien der mit dem Gesetz vom 21. August 2003 (10) für fast alle französischen Rentengrundsysteme eingeführten Reform wurden mit den Dekreten 2008-48 vom 15. Januar 2008 (11), 2008-637 vom 30. Juni 2008 (12) und 2008-1514 vom 30. Dezember 2008 (13) auf das Sonderrentensystem der RATP ausgedehnt. Eines der Ziele dieser Reform bestand darin, die Sondersysteme an die Grundsysteme für privatrechtlich Beschäftigte und Beamte nach dem allgemeinen Rentenrecht anzugleichen. Im Fall des Sondersystems der RATP wird die Beitragszahlungsdauer, die Anspruch auf die volle Rente verleiht, bis 2012 schrittweise auf 40 Jahre und anschließend jeweils am 1. Juli jedes Jahres um ein weiteres Quartal angehoben, bis sie die nach dem allgemeinen System und dem System für den öffentlichen Dienst geforderte Dauer erreicht (die Versicherungsdauer von 41 Jahren, die im Jahr 2012 für das allgemeine Rentensystem und das System des öffentlichen Dienstes gilt, dürfte somit beim Sondersystem 2016 erreicht sein).
5. FINANZIERUNG DES SONDERRENTENSYSTEMS FÜR DIE RATP-MITARBEITER VOR UND NACH DER ANGEMELDETEN REFORM
(22)
Das Rentensystem für die Mitarbeiter der RATP ist ein umlagefinanziertes System, bei dem die von den aktiv Beschäftigten gezahlten Rentenversicherungsbeiträge direkt zur Zahlung der Ruhegehälter der Rentenempfänger verwendet werden (14).
(23)
Bis zum 31. Dezember 2005 war die RATP der rechtliche Schuldner der Rentenverpflichtungen nach dem Sondersystem. Nach Artikel 20 des genannten Gesetzes von 1948 war die RATP zur Gewährleistung des finanziellen Gleichgewichts ihres Sonderrentensystems verpflichtet.
(24)
Verwaltet wurde dieses Sonderrentensystem von der Pensionsabteilung der RATP, die zur juristischen Einheit RATP gehörte. Diese Abteilung vereinnahmte die Arbeitnehmerbeiträge der aktiv Beschäftigten der RATP und die Arbeitgeberbeiträge der RATP und zahlte die Renten an die Anspruchsberechtigten aus. Die Rentenversicherungsbeitragssätze (Arbeitnehmeranteil von 7,85 % und Arbeitgeberanteil von 15,34 %) lagen unter den Beitragssätzen nach dem allgemeinen Rentenrecht (Arbeitnehmeranteil von 12 % und Arbeitgeberanteil von 18 %).
(25)
Über viele Jahre verzeichnete das Rentensystem der RATP ein strukturelles Defizit aus Gründen, die mit dem demografischen Ungleichgewicht zwischen Beitragszahlern und Rentenempfängern, mit den Vorteilen gegenüber dem allgemeinen Rentensystem und - bis zum 31. Dezember 2005 - mit der normierten Festsetzung der Rentenversicherungsbeitragssätze zusammenhingen. Diese wiederholten Defizite des Rentensystems der RATP wurden auf der Grundlage von Artikel 2 der Verordnung vom 7. Januar 1959 und des Dekrets vom 7. Januar 1959 vom Staat ausgeglichen.
(26)
Am 29. Juni 2006 notifizierte Frankreich die Reform der Finanzierung des Rentensystems der RATP. Den französischen Behörden zufolge ist diese Reform im Rahmen der in den letzten zehn Jahren einleiteten Entwicklung des institutionellen Kontextes im Nahverkehr in der Region Ile-de-France sowie im Rahmen der Vorbereitung der Öffnung des Nahverkehrs für den Wettbewerb zu sehen.
(27)
Die angemeldete Reform wird in zwei Phasen durchgeführt.
5.1. EINRICHTUNG DER RENTENKASSE FÜR DAS PERSONAL DER RATP AM 1. JANUAR 2006
(28)
Mit Artikel 1 des Dekrets Nr. 2005-1635 vom 26. Dezember 2005 (15) wurde am 1. Januar 2006 eine Rentenkasse für das Personal der RATP (nachstehend „CRP-RATP“ genannt) eingerichtet.
(29)
Die CRP-RATP hat den Status eines privatrechtlichen Sozialversicherungsträgers, besitzt Rechtspersönlichkeit und ist von der RATP rechtlich und finanziell unabhängig. Nach Artikel L711-1 Code de la sécurité sociale ist die CRP-RATP mit den in Artikel L111-1 dieses Gesetzbuchs genannten Befugnissen und Zuständigkeiten ausgestattet; dieser Artikel sieht insbesondere vor, dass die Organisation der sozialen Sicherheit auf dem Grundsatz der nationalen Solidarität beruht. Sie unterliegt wie alle Rentenkassen den Vorschriften des Code de la sécurité sociale. Sie untersteht der Aufsicht durch die zuständigen staatlichen Behörden, die durch Regierungskommissare vertreten werden.
(30)
Mit dem Tag ihrer Einrichtung wurde anstelle der RATP die CRP-RATP zum einzigen rechtlichen Schuldner der Altersrenten der öffentlich Bediensteten.
(31)
Seit dem 1. Januar 2006 leistet die RATP an die CRP-RATP Zahlungen mit schuldbefreiender Wirkung in Höhe der Beiträge, welche die dem Sondersystem angeschlossenen aktiven Beitragszahler und das Unternehmen selbst als Arbeitgeber abzuführen haben. Das Beitragsniveau wurde im Übrigen vom gleichen Tag an auf das nach dem allgemeinen Rentenrecht übliche Niveau angehoben (16). Über diese Rentenversicherungsbeiträge hinaus erhält die CRP-RATP vom Staat eine Ausgleichszahlung. Mit dieser Ausgleichszahlung werden sowohl das demografisch bedingte Defizit des Sondersystems als auch die damit verbundenen Rentenansprüche finanziert. In den Jahren 2006 und 2007 leistete der Staat Zuschüsse in Höhe von 390,11 bzw. 414 Mio. EUR.
5.2. FINANZIELLE ANLEHNUNG DER GRUNDANSPRÜCHE DES SONDERSYSTEMS DER RATP AN DIE SYSTEME NACH ALLGEMEINEM RENTENRECHT
(32)
Artikel 18 des Dekrets 2005-1635 vom 26. Dezember 2005 sieht vor, dass die CRP-RATP die Möglichkeit hat, einen Teil der Rentenansprüche des Sondersystems für die RATP-Beschäftigten finanziell an die Systeme nach allgemeinem Rentenrecht (CNAV (17) und ARGIC (18)/ARRCO (19)) anzulehnen (20), d. h. die Rentenvorgänge der CRP-RATP technisch auf die allgemeinem Rentensysteme (nachstehend „Aufnahmesysteme“ genannt) zu übertragen.
(33)
Durch die Anlehnung eines Teils der Rentenansprüche des Sondersystems der RATP an die allgemeinen Rentensysteme soll der Mechanismus der generationenübergreifenden und berufsübergreifenden Solidarität auf eine breitere demografische Basis gestellt und dadurch eine zukunftssichere Finanzierung der nach dem Umlagesystem finanzierten Rentenpflichtversicherungssysteme gewährleistet werden.
(34)
Gemäß Artikel L222-6 Code de la sécurité sociale kann die Anlehnung eines Sonderrentensystems oder eines anderen Rentensystems an die Systeme nach allgemeinem Rentenrecht für denjenigen Teil der von den Sondersystemen bedienten Leistungen erfolgen, der den Rentenversicherungsleistungen entspricht, mit denen die nach allgemeinem Rentenrecht versicherten Arbeitnehmer bedient werden.
(35)
Im Rahmen eines umlagefinanzierten Rentensystems werden bei der Übernahme der in einem anderen System (und somit nach anderen Kriterien) erworbenen Altansprüche durch ein Aufnahmesystem diese Anwartschaften auf der Grundlage der Regelungen des Aufnahmesystems berechnet, so als ob die Anspruchsberechtigten (Rentner, aktiv Beschäftigte und Ausgeschiedene) während ihres gesamten Berufslebens in das Aufnahmesystem eingezahlt hätten.
(36)
Im vorliegenden Fall haben die französischen Behörden die Grundansprüche berechnet, d. h. diejenigen Ansprüche, die den nach den Regeln der Aufnahmesysteme berechneten Rentenleistungen entsprechen, die von diesen Systemen übernommen würden (21). Von den Aufnahmesystemen können nur die so festgelegten Grundansprüche übernommen werden.
(37)
Artikel 222-6 Code de la sécurité sociale schreibt weiterhin vor, dass bei der Anlehnung eines Sondersystems der Grundsatz der unbedingten Finanzneutralität des Vorgangs für die Sozialversicherten des Aufnahmesystems gewahrt sein muss. Mit anderen Worten dürfen die Aufnahmesysteme durch die Anlehnung eines Sonderrentensystems finanziell nicht schlechter gestellt werden.
(38)
In diesem Stadium kommt das „Aufwiegen“ zum Tragen, bei dem bestimmt wird, welcher Anteil dieser früheren Rentenansprüche bei der Anlehnung tatsächlich anerkannt wird, damit der Grundsatz der Finanzneutralität gewahrt ist. Rein konzeptionell wird beim Aufwiegen der Rentenlastquotient des angelehnten Systems mit dem Rentenlastquotienten des Aufnahmesystems verglichen (22). Das Aufnahmesystem bestimmt daraufhin, bei welchem Übernahmeverhältnis der neu berechneten Altansprüche die Gleichheit dieser Rentenlastquotienten gewährleistet ist: Für diesen Anerkennungssatz werden die Rentenansprüche vom Aufnahmesystem „unentgeltlich“ übernommen.
(39)
Wenn vom Aufnahmesystem weniger als 100 % der neu berechneten Anwartschaften anerkannt werden, kann dieses System dem angelehnten System vorschlagen, im Wege einer Zuzahlung oder Ausgleichszahlung („soulte“) 100 % dieser Ansprüche anerkennen zu lassen.
(40)
Mit der Methode zur Berechnung der Ausgleichszahlung wird bezweckt, dass die Ex-ante-Situation des Aufnahmesystems nicht verschlechtert wird. Beim vorausschauenden Aufwiegen entspricht die Ausgleichszahlung von der Höhe her dem aktualisierten Nettowert der jährlichen Zuzahlung. Dabei werden durch diese jährliche Zuzahlung für die vom Aufnahmesystem übernommenen zusätzlichen Ansprüche (die über die unentgeltlich übernommenen Ansprüche hinausgehen) jährlich die Lastquotienten zwischen dem aufgenommenen System und dem Aufnahmesystem ausgeglichen.
(41)
Im Fall einer strukturell defizitären Finanzlage des Aufnahmesystem erfordert diese Berechnungsmethode, dass dieses tendenzielle Ungleichgewicht nicht verschärft wird; sie erfordert dagegen nicht, dass es durch einen vorsorglichen technischen Ausgleich, der von der übertragenen Gruppe gefordert wird, verringert wird.
(42)
Da sich im vorliegenden Fall die demografische Struktur der RATP weniger günstig darstellt als die eines durchschnittlichen französischen Unternehmens, das den allgemeinen Rentensystemen angeschlossen ist, erfordert die vollständige Anlehnung der Grundansprüche nach dem Sonderrentensystem für die RATP-Mitarbeiter an die Systeme nach allgemeinem Rentenrecht Ausgleichszahlungen an die Aufnahmesysteme, d. h. pauschale Sonderbeiträge mit schuldbefreiender Wirkung.
(43)
Die französischen Behörden haben die Berechnungsmethoden für diese Ausgleichszahlungen ausführlich dargelegt. Die Berechnungen werden nach den bei der Durchführung geltenden Werten der Parameter angestellt. Bei diesen Parametern handelt es sich um:
-
die Beitragssätze und die Bemessungsgrundlagen, anhand derer die Rücklagen berechnet werden können, die von den Zusatzversorgungssystemen erwartet werden;
-
den Anpassungssatz und gegebenenfalls die Sterbetafel, die sich entsprechend den wirtschaftlichen Umständen unterscheiden.
(44)
Die französischen Behörden gehen nach jetzigem Stand davon aus, dass folgende Ausgleichzahlungen zu leisten sind:
-
Die Ausgleichszahlung an die Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), die das Allgemeine System der Sozialversicherung verwaltet, dürfte etwa [400 bis 800] (23) Mio. EUR betragen.
-
Die Zahlungen an die privatrechtlichen Zusatzversorgungssysteme AGIRC-ARRCO in Form einer Beteiligung an den technischen Rücklagen dieser Systeme dürften sich auf etwa [80 bis 300] Mio. EUR belaufen.
(45)
Die französische Regierung beabsichtigt, diese Ausgleichszahlungen an die Systeme nach allgemeinem Rentenrecht anstelle der CRP-RATP zu übernehmen, damit die Finanzneutralität der Anlehnung des Sondersystems der RATP an diese Aufnahmesysteme gewährleistet ist.
(46)
Im Hinblick auf die nach der Anlehnung erworbenen Grundansprüche ist vorgesehen, dass die RATP und ihre Mitarbeiter die allgemein üblichen Rentenbeiträge zahlen und im Gegenzug Leistungen aus dem allgemeinen System und den Zusatzversorgungssystemen erhalten.
6. GRÜNDE FÜR DIE ANNAHME DER EINLEITUNGSENTSCHEIDUNG
(47)
In ihrer Einleitungsentscheidung äußerte die Kommission Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit der angemeldeten Reform mit dem Gemeinsamen Markt. Die Kommission teilte mit, dass im Zuge des Verfahrens festgestellt werden soll, ob die angemeldete Reform eine Beihilfe an die RATP darstellt.
(48)
Die Kommission stellte sich zunächst die Frage nach dem Zusammenhang zwischen der Einrichtung der CRP-RATP und der Anlehnung an die allgemeinen Rentensysteme und hielt es für erforderlich zu überprüfen, ob die Anlehnung der Grundansprüche eine staatliche Beihilfe zugunsten der RATP darstellt.
(49)
Zudem bezweifelte die Kommission, dass die staatliche Finanzierung der Sonderansprüche des Rentensystems der RATP keine staatliche Beihilfe darstellt und mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist.
(50)
Schließlich äußerte die Kommission Bedenken hinsichtlich der Notwendigkeit der angemeldeten Reform und ihrer Verhältnismäßigkeit in Bezug auf das allgemeine Interesse. Im Zusammenhang mit der Notwendigkeit der angemeldeten Reform wirft die Kommission die Frage auf, ob der Nahverkehrsmarkt in der Region Paris tatsächlich und wirksam geöffnet ist und ob die Faktoren, die die rechtliche und tatsächliche Lage der RATP kennzeichnen und wirksamen Wettbewerb behindern könnten, beseitigt wurden. Zudem äußerte die Kommission Bedenken im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit der angemeldeten Reform und begründete diese im Wesentlichen damit, dass die Reform auch die Rentenansprüche der Beschäftigen betrifft, die nach der Durchführung der Reform eingestellt werden.
(51)
In ihrer Entscheidung vom 10. Oktober 2007 gelangte die Kommission dagegen zu dem Schluss, dass die staatliche Finanzierung des Fehlbetrags des Rentensystems der RATP für den Zeitraum 1995-2005 eine bestehende Beihilfe im Sinne von Artikel 1 Buchstabe b Ziffer iii der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (24) darstellt (siehe Randnummer 15 dieser Entscheidung).
(52)
Zudem vertrat die Kommission die Auffassung, dass Artikel 87 EG-Vertrag auf die CRP-RATP nicht anwendbar ist, da diese kein Unternehmen ist (Randnummer 67 der Einleitungsentscheidung).
(53)
Schließlich war die Kommission der Ansicht, dass die Garantie, die der französische Staat den Anspruchsberechtigten des Sondersystems gab, direkt den Beschäftigten der RATP und nicht der RATP selbst zugute kam und daher nicht als wirtschaftlicher Vorteil für ein Unternehmen angesehen werden kann (Randnummer 70 der Einleitungsentscheidung).
7. ARGUMENTE DER FRANZÖSISCHEN BEHÖRDEN NACH DER EINLEITUNG DES VERFAHRENS
(54)
In ihrem Schreiben vom 22. Januar 2008 wiesen die französischen Behörden darauf hin, dass die angemeldete Reform aus ihrer Sicht eine personenbezogene Beihilfe und keine Beihilfe für das Unternehmen RATP sei und als solche keine staatliche Beihilfe zugunsten der RATP darstellen könne. Zudem vertreten die französischen Behörden die Auffassung, dass zwar der tatsächliche Begünstigte der angemeldeten Reform die RATP sei, die Reform aber nicht geeignet sei, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen oder den Wettbewerb zu verfälschen, da die RATP nur auf einem einzigen Markt tätig sei, nämlich dem Personennahverkehrsmarkt in der Region Ile-de-France, der noch nicht für den Wettbewerb geöffnet sei, und da die Reform sich nicht auf die Tätigkeiten der Tochtergesellschaften der RATP oder auf die Märkte, auf denen diese tätig seien, auswirke.
(55)
Die französischen Behörden sind der Auffassung, dass die Anlehnung der CRP-RATP an das allgemeine Rentensystem keine Beihilfeelemente zugunsten der RATP enthalte, da kein Vorteil für die RATP vorliege.
(56)
Zunächst vertreten die französischen Behörden die Auffassung, dass - wie die Kommission selbst unter Randnummer 69 des Einleitungsbeschlusses festgestellt habe - „der zweite Schritt der Reform, d. h. die Zahlung der Ausgleichszahlungen und die Übertragung der Finanzierung der Grundansprüche von der CRP-RATP auf CNAV und AGIRC-ARRCO die wirtschaftliche Lage der RATP nicht mehr betrifft“.
(57)
Im Übrigen sind die französischen Behörden der Ansicht, dass die den Grundansprüchen entsprechenden Verpflichtungen der RATP keine Kosten darstellen würden, die diese gemäß der Gemeinschaftsrechtsprechung normalerweise aus Eigenmitteln hätte bestreiten müssen. Den französischen Behörden zufolge werden aus den Finanzmitteln der französischen Unternehmen normalerweise Beitragszahlungen mit schuldbefreiender Wirkung an die allgemeinen Rentenkassen bestritten und keine Rentenzahlungsverpflichtungen an aktiv Beschäftigte und Rentner, wie dies bei der RATP der Fall gewesen sei, die bis zur angemeldeten Reform eine Pensionsabteilung hatte. Da die Anlehnung der CRP-RATP an das allgemeine Rentensystem und die Ausgleichszahlungen des Staates mit der Zahlung eines Beitrags mit schuldbefreiender Wirkung in Höhe des Rentenbeitrags nach allgemeinem Rentenrecht einhergehen würden, hätten sie nicht zur Folge, dass die RATP von Aufwendungen entlastet werde, die sie normalerweise aus Eigenmitteln hätte bestreiten müssen.
(58)
Schließlich vertreten die französischen Behörden die Auffassung, dass es, da das Sonderrentensystem vom Staat bei der Gründung der RATP im Jahr 1948 auferlegt worden sei, anomal wäre, wenn das Unternehmen für die Ausgleichszahlungen aufkommen müsste, die die Gegenleistung für die Anlehnung der CRP-RATP an das allgemeine Rentensystem seien.
(59)
Erstens sind die französischen Behörden der Ansicht, dass die Rechtsprechung, der zufolge die auf einem Tarifvertrag beruhenden Aufwendungen von ihrem Wesen her Aufwendungen darstellen, die normalerweise aus den Eigenmitteln eines Unternehmens bestritten werden, unabhängig davon, ob das Unternehmen diesen Tarifvertrag freiwillig angenommen hat oder dieser kraft einer Rechts- oder Verwaltungsvorschrift auf dieses Unternehmen ausgedehnt wurde (25), im vorliegenden Fall nicht gelte, da das Rentensystem für die RATP-Beschäftigten nicht auf einem Tarifvertrag beruhe.
(60)
Zweitens vertreten die französischen Behörden die Auffassung, dass der RATP aus den bestehenden Sonderansprüchen kein Vorteil erwachse. Die Tatsache, dass die RATP weiterhin öffentlich Bedienstete einstelle, die Sonderansprüche erwürben, beweise nicht, dass das Bestehen der Sonderansprüche einen wirtschaftlichen Vorteil für die RATP darstelle.
(61)
Drittens halten die französischen Behörden daran fest, dass die staatliche Finanzierung der Sonderansprüche nur den reinen Ausgleich für die außergewöhnlichen Aufwendungen der RATP darstelle. Nach Ansicht der französischen Behörden geht die Schlussfolgerung, dass die Finanzierung der Sonderrentenansprüche keine staatliche Beihilfe darstellen würden, aus den Grundsätzen hervor, die die Gemeinschaftsrechtsprechung seit dem Bestehen der Gemeinschaft entwickelt habe und die zuletzt in den Urteilen Combus (26) und Enirisorse (27) dargelegt worden seien.
(62)
Für den Fall, dass die Kommission der Ansicht sein sollte, dass die angemeldete Reform Beihilfeelemente enthalte, vertreten die französischen Behörden die Auffassung, dass diese Reform in jedem Fall mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist.
(63)
Sie halten daran fest, dass die angemeldete Reform mit der Methode der gestrandeten Kosten vereinbar und wettbewerbsfördernd sei.
(64)
Im Übrigen sind die französischen Behörden der Auffassung, dass die neue Finanzierung der Rentenansprüche ab 2006 für das Funktionieren des Wettbewerbs auf dem Markt erforderlich und verhältnismäßig ist.
(65)
Nach Ansicht der französischen Behörden ist die angemeldete Reform notwendig, da sie die in der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 vorgesehene Liberalisierung des Nahverkehrssektors der Region Ile-de-France vorbereite. Mit dieser Reform könnten Wettbewerbsverzerrungen zwischen öffentlichen und privaten Betreibern vermieden und die Marktzutrittsschranke, die die Finanzierung der Renten der RATP dargestellt habe, endgültig abgebaut werden.
(66)
Im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit der angemeldeten Reform unterrichteten die französischen Behörden die Kommission in ihrem Schreiben vom 23. April 2008 über die von der französischen Regierung eingeleitete Reform des Sonderrentensystems der RATP, mit der das Sonderrentensystem der RATP an die Regelungen des allgemeinen Rentenrechts angeglichen werde.
8. STELLUNGNAHMEN DER BETEILIGTEN NACH DER EINLEITUNG DES VERFAHRENS
(67)
Mit Schreiben vom 13. Februar 2008 brachte die Gewerkschaft SUD der RATP ihren Widerstand gegen das von den französischen Behörden angemeldete Vorhaben zum Ausdruck, mit dem einzig das Ziel verfolgt werde, die RATP zu einem großen internationalen Konzern umzuformen, und das nur durch Gewinnstreben motiviert sei. In diesem Schreiben wies die Gewerkschaft SUD der RATP die Kommission darauf hin, dass die Mitarbeiter der RATP ihrer Ansicht nach keine privatrechtlich Beschäftigten seien, für die der Code du travail (Arbeitsgesetzbuch) gelte.
(68)
Die Gewerkschaft SUD der RATP behauptet im Übrigen, dass die Reform des Rentensystems der RATP von einer paritätischen gemischten Kommission hätte ausgearbeitet werden müssen, da sie in den Bereich der Tarifverhandlungen zwischen Sozialpartnern falle.
9. ÄUSSERUNGEN FRANKREICHS ZU DEN STELLUNGNAHMEN DER BETEILIGTEN
(69)
Im Hinblick auf den für die Beschäftigten der RATP geltenden Rechtsrahmen teilen die französischen Behörden in ihrem Schreiben vom 3. April 2008 mit, dass für die öffentlich Bediensteten der RATP die Bestimmungen des Code du travail gelten sollen, sofern die Geltung seiner Bestimmungen für diese Mitarbeiter durch den Code du travail oder die Rechtsprechung nicht ausdrücklich ausgeschlossen werde. Nach Auffassung Frankreichs kann allein aus dem Bestehen dieser Ausnahmen nicht gefolgert werden, dass die Mitarbeiter der RATP in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis stehen würden.
(70)
Frankreich teilt weiterhin mit, dass das Rentensystem in dem Dekret Nr. 60-1362 vom 19. Dezember 1960, mit dem der paritätischen gemischten Kommission der RATP die Zuständigkeit für das Personalstatut gegeben wird, nicht genannt werde. Den französischen Behörden zufolge ist das Rentensystem der RATP nicht aus Tarifverhandlungen hervorgegangen, sondern der RATP vom Staat auf dem Verwaltungsweg vorgegeben worden.
10. GELTUNGSBEREICH DIESER ENTSCHEIDUNG
(71)
Diese Entscheidung betrifft die Vereinbarkeit des neuen Systems zur Finanzierung der Renten mit den Gemeinschaftsvorschriften für staatliche Beihilfen.
(72)
Die Einleitung des Verfahrens am 10. Oktober 2007 und insbesondere die Stellungnahmen der französischen Behörden ermöglichten es der Kommission, die Modalitäten der Durchführung der angemeldeten Reform zu präzisieren und dadurch drei Maßnahmen zu ermitteln, die Beihilfeelemente enthalten könnten.
(73)
Zum Ersten ist die CRP-RATP seit dem 1. Januar 2006 anstelle der RATP der einzige rechtliche Schuldner der Altersrenten der öffentlich Bediensteten der RATP.
(74)
Zum Zweiten leistet der Staat seit dem 1. Januar 2006 eine Ausgleichszahlung an die CRP-RATP. Dieser staatliche Zuschuss deckt das demografisch bedingte Defizit und die Mehrkosten des Sondersystems der RATP.
(75)
Zum Dritten wird bei der angemeldeten Reform die Möglichkeit in Betracht gezogen, dass die CRP-RATP die Rentengrundansprüche des Sondersystems an die allgemeinen Rentensysteme anlehnt. Der Staat übernimmt anstelle der CRP-RATP die Ausgleichszahlungen zur Wahrung des Grundsatzes der unbedingten Finanzneutralität der Anlehnung.
11. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG DER ERSTEN MASSNAHME: EINRICHTUNG DER CRP-RATP
(76)
Die Kommission stellt fest, dass die CRP-RATP seit dem 1. Januar 2006 anstelle der RATP der einzige rechtliche Schuldner der Altersrenten der öffentlich Bediensteten der RATP ist. Die Kommission stellt fest, dass die Beitragszahlungen der RATP an die CRP-RATP seitdem darüber hinaus schuldbefreiende Wirkung haben.
(77)
Die Kommission stellt fest, dass im Rahmen des vor dem 1. Januar 2006 bestehenden Systems die RATP rechtlich Schuldner der Rentenverpflichtungen nach dem Sondersystem war. Damit wich die Finanzierung des Sondersystems für die RATP-Beschäftigten vom allgemeinen Rentenrecht ab: Die RATP gewährleistete das finanzielle Gleichgewicht des Sondersystems, wobei der von der RATP an das Sondersystem gezahlte Arbeitgeberbeitrag keine schuldbefreiende Wirkung hatte.
(78)
Die Kommission gelangt daher zu dem Schluss, dass die Maßnahmen der angemeldeten Reform in erster Linie dazu geführt haben, dem Arbeitgeberbeitrag der RATP für die Renten ihrer Beschäftigten schuldbefreiende Wirkung zu verleihen und die RATP damit von der historischen Verpflichtung, das finanzielle Gleichgewicht des Sondersystems zu gewährleisten, zu befreien. Mit anderen Worten hat die angemeldete Reform die Verantwortung für das finanzielle Gleichgewicht des Sonderrentensystems der RATP auf die CRP-RATP und somit letzten Endes auf den Staat übertragen.
(79)
Die Kommission stellt zudem fest, dass die Verpflichtung zur Wahrung des finanziellen Gleichgewichts des Sondersystems, die auf der RATP lastete, ohne die angemeldete Reform zur Ausweisung einer Verbindlichkeit gegenüber dem Staat geführt hätte, die bei der Umstellung auf den IFRS-Standard (International Financial Reporting Standard), der für die RATP seit dem 30. Juni 2007 gilt, als Rückstellung verbucht worden wäre (28).
(80)
Die Kommission betont an dieser Stelle, dass die Einrichtung der CRP-RATP die gleichen Fragen aufwirft wie die Finanzierungsreform für die Ruhegehälter der bei La Poste beschäftigten Mitarbeiter (29). Infolgedessen wird die Kommission bei der Prüfung, ob die in Rede stehende Maßnahme Beihilfeelemente enthält, wie in der genannten Entscheidung vorgehen.
11.1. VORLIEGEN EINER STAATLICHEN BEIHILFE
(81)
Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag lautet: „Soweit in diesem Vertrag nicht etwas anderes bestimmt ist, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“
(82)
Eine nationale Maßnahme ist als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag anzusehen, wenn die folgenden kumulativen Bedingungen erfüllt sind: 1. die fragliche Maßnahme gewährt einen selektiven wirtschaftlichen Vorteil; 2. dieser Vorteil wird aus staatlichen Mitteln finanziert; 3. dieser Vorteil verfälscht den Wettbewerb oder droht, ihn zu verfälschen und 4. dieser Vorteil beeinträchtigt den Handel zwischen Mitgliedstaaten.
(83)
Im Folgenden werden die Gründe dargelegt, die darauf schließen lassen, dass die fragliche Maßnahme diese kumulativen Bedingungen erfüllt und demnach eine staatliche Beihilfe zugunsten der RATP im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag ist.
11.1.1. VORLIEGEN EINES SELEKTIVEN WIRTSCHAFTLICHEN VORTEILS ZUGUNSTEN DER RATP
(84)
Um würdigen zu können, ob die betreffende Maßnahme Beihilfeelemente enthält, muss bestimmt werden, ob diese Maßnahme der RATP einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft, indem sie sie von Kosten entlastet, die das Unternehmen normalerweise aus seinen Eigenmitteln hätte bestreiten müssen, und dadurch die Marktkräfte daran hindert, ihre normalen Wirkungen zu zeigen (30).
(85)
In diesem Zusammenhang sind normale Aufwendungen nach der ständigen Rechtsprechung die gewöhnlichen Kosten des laufenden Betriebs oder der laufenden unternehmerischen Tätigkeit (31). Der Gerichtshof entschied auch, dass eine Beihilfe in einer Verringerung der Belastungen besteht, die normalerweise den Etat der Unternehmen in Anbetracht der Natur oder des Aufbaus der fraglichen Lastenregelung treffen, während eine Sonderlast eine zusätzliche, über diese normalen Belastungen hinausgehende Last ist (32).
(86)
Angesichts der Rechtsprechung des Gerichtshofs und gemäß ihrer Entscheidungspraxis (33) vertritt die Kommission die Auffassung, dass die Einstufung als „normale Last“ oder „Sonderlast“ voraussetzt, dass ein Bezugs- oder Vergleichsrahmen gebildet wird mit dem Ziel, Unternehmen zu ermitteln, die mit Blick auf das mit der Maßnahme angestrebte Ziel in einer vergleichbaren rechtlichen oder tatsächlichen Lage wären.
(87)
Dabei ist daran zu erinnern, das zur Anwendung von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag lediglich festzustellen ist, ob eine staatliche Maßnahme im Rahmen einer bestimmten rechtlichen Regelung geeignet ist, „bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige“ im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag gegenüber anderen Unternehmen, die sich im Hinblick auf das mit der Maßnahme verfolgte Ziel in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden, zu begünstigen.
(88)
Bei der Wahl des Bezugssystems ist nach Angaben des Gerichtshofs in zwei Schritten vorzugehen: Zunächst muss die von der Maßnahme betroffene Lastenregelung und anschließend das für die betreffende Lastenregelung geltende allgemeine System bestimmt werden.
(89)
Wenn ein relevantes exogenes Vergleichssystem ermittelt werden kann, in Bezug auf welches das Vorliegen „außergewöhnlicher“ Belastungen definiert werden könnte, stellt die in Rede stehende Maßnahme keine Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag dar. Andernfalls stellt die fragliche Maßnahme eine Beihilfe im Sinne dieser Bestimmung dar.
11.1.1.1. Nichtbestehen eines exogenen Vergleichssystems
(90)
Bei der Anwendung dieser Methode auf den vorliegenden Fall stellt die Kommission fest, dass die von der Maßnahme betroffene Lastenregelung in den Sozialabgaben besteht, die ein Arbeitgeber im Rahmen der Rentenpflichtversicherung seiner Beschäftigten bestreitet.
(91)
Theoretisch unterscheidet die Kommission zwei mögliche Bezugssysteme:
-
die Bestimmungen auf dem Gebiet der Rentenpflichtversicherung, die für die Rentensysteme nach allgemeinem Rentenrecht gelten, d. h. für das von CNAV verwaltete Allgemeine System der Sozialversicherung und für die von AGIRC und ARRCO verwalteten Zusatzversorgungssysteme;
-
die Bestimmungen auf dem Gebiet der Rentenpflichtversicherung, die für andere öffentliche Einrichtungen gelten.
(92)
Im Zusammenhang mit dem ersten möglichen Vergleichssystem, d. h. den Rentensystemen nach allgemeinem Rentenrecht, stellt die Kommission fest, dass die RATP seit dem 1. Januar 2006 Sozialbeiträge in gleicher Höhe zahlt wie die Unternehmen, die Beiträge an die Rentenkassen nach allgemeinem Rentenrecht abführen. Die Kommission stellt jedoch fest, dass die Leistungen, die von dem von der CRP-RATP verwalteten Sondersystem an die Rentenberechtigten der RATP gezahlt werden, höher sind als die Leistungen der Rentenempfänger, die dem allgemeinen Rentensystem angeschlossen sind.
(93)
Zudem stellt die Kommission fest, dass den Systemen nach allgemeinem Rentenrecht privatrechtlich Beschäftigte angeschlossen sind, während es sich bei den Mitarbeitern der RATP um öffentlich Bedienstete handelt. Im Hinblick hierauf ist anzumerken, dass das Personalstatut der RATP in mehrfacher Hinsicht vom allgemeinen Rentenrecht abweicht (siehe Fußnote 6).
(94)
Angesichts der bisherigen Ausführungen und unter Berücksichtigung ihrer Entscheidungspraxis (34) vertritt die Kommission die Auffassung, dass die Bestimmungen, die für die Rentenpflichtversicherungen nach allgemeinen Rentenrecht gelten, bei der Prüfung, ob ein wirtschaftlicher Vorteil im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag vorliegt, nicht als Vergleichssystem herangezogen werden können.
(95)
Was das zweite mögliche Vergleichssystem betrifft, d. h. die öffentlichen Einrichtungen, hat die Kommission keine Wirtschaftsteilnehmer finden können, die eine homogene Gruppe bilden und als Vergleichssystem dienen könnten. Denn die RATP ist in Frankreich in mehr als einer Hinsicht in einer ganz besonderen rechtlichen und tatsächlichen Situation (35).
(96)
Abschließend ist die Kommission der Ansicht, dass es kein exogenes Vergleichssystem gibt, das es ermöglichen würde, im Hinblick auf das mit der Maßnahme verfolgte Ziel einen „normalen“ Beitragssatz für Unternehmen in einer rechtlich und tatsächlich vergleichbaren Lage wie die RATP zu definieren.
(97)
Durch das von Frankreich angeführte Urteil Enirisorse (36) werden die Schlussfolgerungen der Kommission zum Vorliegen eines Vorteils zugunsten der RATP nicht geändert. Denn in diesem Urteil gründete der Gerichtshof seine Entscheidung auf einen Vergleich der streitigen Maßnahme mit „normalen Umständen“, die der Gerichtshof hat definieren können, was jedoch im vorliegenden Fall nicht möglich ist.
(98)
Da kein exogenes Vergleichssystem vorliegt, vertritt die Kommission die Auffassung, dass bei der Prüfung, ob ein Vorteil im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag vorliegt, die Situation der RATP selbst vor der Gewährung der Maßnahme als Bezugsrahmen herangezogen werden muss.
11.1.1.2. Vorliegen eines wirtschaftlichen Vorteils
(99)
Wie bereits erwähnt, war im Rahmen des vor dem 1. Januar 2006 bestehenden Systems die RATP rechtlich der Schuldner der Rentenverpflichtungen aus dem Sondersystem. Dabei gewährleistete die RATP das finanzielle Gleichgewicht dieses Systems, wobei der von der RATP gezahlte Arbeitgeberbeitrag keine schuldbefreiende Wirkung hatte.
(100)
Die Kommission stellte fest, dass die Maßnahmen der angemeldeten Reform im Wesentlichen zur Folge haben, dass dem von der RATP gezahlten Arbeitgeberanteil für die Rentenversicherungsbeiträge ihrer Beschäftigten schuldbefreiende Wirkung verliehen wurde.
(101)
Die Kommission gelangt daher zu dem Schluss, dass die fraglichen Maßnahmen die RATP von einer Belastung befreien, die sie nach dem Gesetz von 1948 hätte übernehmen müssen.
(102)
Im Zusammenhang mit der Prüfung, ob es sich bei den Rentenlasten für die RATP selbst um normale oder außergewöhnliche Belastungen handelt, vertritt die Kommission die Ansicht, dass Verpflichtungen zur Zahlung von Abfindungen und/oder Vorruhestandsgeld, die einem Unternehmen aufgrund arbeitsrechtlicher oder tariflicher Vereinbarungen mit den Gewerkschaften obliegen, zu den aus Eigenmitteln zu deckenden Kosten eines Unternehmens gehören (37).
(103)
Die Kommission gelangt dadurch zu dem Schluss, dass es sich bei den Lasten, denen die RATP aufgrund des Gesetzes von 1948 unterliegt, um normale Belastungen handelt. Da die betreffende Maßnahme es ermöglicht, die RATP von Aufwendungen zu entlasten, die das Unternehmen normalerweise aus Eigenmitteln hätte bestreiten müssen, gewährt diese Maßnahme dem Unternehmen somit einen Vorteil im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag. Dieser Vorteil ist selektiv, da er nur einen einzigen Begünstigten betrifft.
(104)
Die Kommission stellt zudem fest, dass die Verpflichtung der RATP zur Wahrung des finanziellen Gleichgewichts des Sondersystems ohne die angemeldete Reform zur Ausweisung einer Verbindlichkeit gegenüber dem Staat in der Bilanz der RATP geführt hätte, die bei der Umstellung auf den IFRS-Standard (International Financial Reporting Standard), der für die RATP seit dem 30. Juni 2007 gilt, als Rückstellung verbucht worden wäre.
(105)
Dieser Punkt bestätigt, dass die RATP durch die Einrichtung der CRP-RATP von Kosten entlastet wird, die sie normalerweise hätte tragen müssen.
11.1.1.3. Nichtanwendbarkeit der Rechtsprechung Combus auf den vorliegenden Fall
(106)
Die französischen Behörden berufen sich ausführlich auf das Urteil in der Rechtssache Combus (38), in dem das Gericht Belastungen, die einem Unternehmen, das nach einer Reform ebenso wie seine Konkurrenten unter das allgemeine Recht fällt, aufgrund des Sonderstatus seines Personals im Rahmen der Personalverwaltung erwachsen, als „außergewöhnliche“ Belastungen betrachtete. Darin erklärte das Gericht: „… mit dieser Maßnahme [sollte] der privilegierte und kostenaufwendige Status der bei Combus eingesetzten Beamten durch ein vertragliches Arbeitsverhältnis abgelöst werden […], wie es auch Mitarbeiter von anderen, mit Combus konkurrierenden Busunternehmen haben. Folglich handelte es sich darum, Combus von einem strukturellen Nachteil im Vergleich zu ihren privaten Konkurrenten zu befreien. Die Bestimmung des Artikels 87 Absatz 1 EG hat aber nur zum Zweck, Vorteile zu untersagen, durch die bestimmte Unternehmen begünstigt werden, da der Begriff der Beihilfe nur Interventionen erfasst, die die normalen Belastungen eines Unternehmens mindern und die als ein wirtschaftlicher Vorteil anzusehen sind, den das begünstigte Unternehmen unter normalen Marktbedingungen nicht erlangt hätte […]. Im Übrigen hätte der dänische Staat, anstatt den Betrag von 100 Mio. DKK unmittelbar an die bei Combus beschäftigten Beamten auszuzahlen, das gleiche Ergebnis durch eine Wiedereingliederung dieser Beamten in die öffentliche Verwaltung ohne besondere Gratifikationszahlung erzielen können, was es Combus erlaubt hätte, unmittelbar Mitarbeiter in einem privatrechtlichen Vertragsverhältnis anzustellen.“
(107)
Zunächst ist ganz allgemein darauf hinzuweisen, dass die Rechtsprechung Combus vom Gerichtshof nicht bestätigt wurde. Einige Punkte der Rechtsprechung des Gerichtshofs widerlegen die Hypothese, der zufolge der Ausgleich eines strukturellen Nachteils die Einstufung als Beihilfe ausschließen würde. So hat der Gerichtshof wiederholt angegeben, dass das Vorliegen einer Beihilfe nach ihrer Wirkung und nicht nach den Gründen oder Zielen staatlicher Maßnahmen gewürdigt werden muss (39). Der Gerichtshof hat auch vertreten, dass der Begriff „Beihilfe“ auch die von Behörden gewährten Vorteile umfasst, die in verschiedener Form die Belastungen vermindern, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat (40). Zudem hat der Gerichtshof deutlich gemacht, dass die Kosten für die Entlohnung der Beschäftigten wesensmäßig und unabhängig davon, ob sie auf gesetzlichen Verpflichtungen oder Tarifverträgen beruhen oder nicht, die Bilanz der Unternehmen belasten (41). In diesem Rahmen vertrat der Gerichtshof die Auffassung, dass die Tatsache, dass staatliche Maßnahmen Mehrkosten ausgleichen sollen, nichts daran ändert, dass sie als Beihilfe anzusehen sind (42). In diesem Zusammenhang berufen sich die französischen Behörden auf die Anwendung des Grundsatzes, der vom Gericht im Urteil Combus aufgestellt wurde, und behaupten, die angemeldete Reform entlaste die RATP nur von einer „außergewöhnlichen“ Belastung.
(108)
Im Hinblick hierauf betont die Kommission, dass sich der Fall Combus in mehreren Sachverhalten vom vorliegenden Fall unterscheidet:
-
die Ausgleichszahlungen werden direkt an die von Combus beschäftigten Beamten gezahlt, während die hier betrachtete Maßnahme die Arbeitgeberbeiträge der RATP betrifft;
-
die staatliche Maßnahme in der Rechtssache Combus sollte den privilegierten und kostenaufwändigen Status der bei Combus beschäftigten Beamten durch ein Angestelltenverhältnis ersetzen, das mit dem der Angestellten anderer Busunternehmen, die im Wettbewerb zu Combus standen, vergleichbar war. Der Status und die Rechte der Mitarbeiter der RATP ändern sich dagegen durch die betreffende Maßnahme nicht. Dieser Status und diese Rechte unterscheiden sich von denen der privatrechtlich Beschäftigten der Unternehmen, die den Rentensystemen nach allgemeinem Rentenrecht angeschlossen sind;
-
der wettbewerbliche Hintergrund der Tätigkeiten von Combus unterscheidet sich von dem der RATP. Die Aktiengesellschaft Combus A/S musste die Beförderungstätigkeit auf einer kommerziellen Grundlage betreiben und am Markt unter Wettbewerbsbedingungen tätig sein, die mit denen privater Busunternehmen vergleichbar waren. In diesem Zusammenhang vergeben öffentliche Verkehrsverwaltungsgesellschaften im Wege von Ausschreibungen die Durchführung des Busverkehrs an private und öffentliche Unternehmen. Den Zuschlag erhält nach den Ausschreibungsregeln das „wirtschaftlich günstigste Angebot“, unabhängig davon, ob der Bieter ein öffentliches oder privates Unternehmen ist. Die RATP besitzt dagegen allein einen großen nicht liberalisierten Sektor, der selbst durch die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 nur ganz allmählich für den Wettbewerb geöffnet wird und in dem der wirtschaftliche Druck demzufolge auf ganz andere Weise ausgeübt wird.
(109)
Die Kommission ist der Ansicht, dass die faktischen Unterschiede zwischen dem Fall Combus und dem vorliegenden Fall als Rechtfertigung dafür ausreichen, in beiden Fällen unterschiedlich zu argumentieren.
11.1.2. EINSATZ STAATLICHER MITTEL
(110)
Die Kommission ist der Ansicht, dass die geprüfte Maßnahme staatliche Mittel zugunsten der RATP beinhaltet, da die endgültige Verantwortung für den Ausgleich des Sonderrentensystems der RATP-Mitarbeiter nicht mehr der RATP, sondern dem Staat obliegt. Denn seit der Durchführung der Reform stellt der Staat den Haushaltsausgleich der CRP-RATP durch einen staatlichen Zuschuss an den Sozialversicherungsträger sicher; ohne die Reform hätte dieser Zuschuss von der RATP übernommen werden müssen.
(111)
Die Kommission gelangt daher zu dem Schluss, dass die Maßnahme staatliche Mittel im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag beinhaltet.
11.1.3. VERZERRUNG DES WETTBEWERBS UND BEEINTRÄCHTIGUNG DES HANDELS
(112)
Wie eingangs erwähnt, ist die RATP, die Begünstigte der Maßnahme, die Muttergesellschaft einer Unternehmensgruppe, der Gruppe RATP, die im Bereich des Verkehrs und der zugehörigen Dienstleistungen tätig ist. Alle diese Wirtschaftsbeteiligten sind auf den EU-Märkten der genannten Sektoren tätig.
(113)
An dieser Stelle sei daran erinnert, dass Beihilfen, mit denen ein Unternehmen von Kosten befreit werden soll, die es normalerweise im Rahmen seiner laufenden Geschäftsführung oder seiner üblichen Tätigkeiten zu tragen gehabt hätte, grundsätzlich die Wettbewerbsbedingungen verfälschen (43). Es wurde in der Tat erkannt, dass jede Beihilfe, die einem auf dem Gemeinschaftsmarkt tätigen Unternehmen gewährt wird, geeignet ist, den Wettbewerb zur verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen (44). Zudem führte der Gerichtshof aus, dass keineswegs ausgeschlossen ist, dass sich ein öffentlicher Zuschuss, der einem Unternehmen gewährt wird, das ausschließlich örtliche oder regionale Verkehrsdienste und keine Verkehrsdienste außerhalb seines Heimatstaats leistet, gleichwohl im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten auswirken kann. Gewährt nämlich ein Mitgliedstaat einem Unternehmen einen öffentlichen Zuschuss, so kann dadurch die Erbringung von Verkehrsdiensten durch dieses Unternehmen beibehalten oder ausgeweitet werden, so dass sich die Chancen der in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Unternehmen, ihre Verkehrsdienste auf dem Markt dieses Staates zu erbringen, verringern (45).
(114)
Im vorliegenden Fall befindet sich die Gruppe RATP sowohl gegenüber ihren nationalen Wettbewerbern (46) als auch gegenüber den Wettbewerbern aus anderen Mitgliedstaaten, denen die Maßnahme nicht zugute kam, in einer privilegierten Stellung.
(115)
Die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 sieht die stufenweise Öffnung der betreffenden Märkte für den Wettbewerb vor, und die Öffnung eines betroffenen Sektors für den Wettbewerb beinhaltet, dass eine Beihilfe an ein Unternehmen dieses Sektors den innergemeinschaftlichen Handel beeinträchtigen und den Wettbewerb im betreffenden Markt verfälschen kann.
(116)
Daher vertritt die Kommission die Auffassung, dass die Maßnahme den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt und den Wettbewerb zwischen diesen Unternehmen verfälscht.
11.2. RECHTSWIDRIGKEIT DER BEIHILFE
(117)
Gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag muss der Mitgliedstaat jede beabsichtigte Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen anmelden. Der betreffende Mitgliedstaat darf die beabsichtigte Maßnahme nicht durchführen, bevor die Kommission eine abschließende Entscheidung erlassen hat.
(118)
Im vorliegenden Fall haben die französischen Behörden die Reform der Finanzierung des Rentensystems der RATP mit Schreiben vom 29. Juni 2006 notifiziert. In diesem Schreiben erklären die französischen Behörden ferner, dass es sich bei der Regelung nicht um eine staatliche Beihilfe zu handeln scheint, die gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag vorher bei der Kommission anzumelden ist.
(119)
Die Kommission stellt jedoch fest, dass Frankreich die in Rede stehende Beihilfe vom 1. Januar 2006 an durchgeführt hat, d. h. bevor die Kommission eine abschließende Entscheidung erlassen hat. Danach gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass Frankreich mit der Durchführung der Beihilfe Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag verletzt und rechtswidrig gehandelt hat.
11.3. VEREINBARKEIT DER BEIHILFE MIT DEM GEMEINSAMEN MARKT
(120)
Da die in Rede stehende Maßnahme eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellt, ist zu prüfen, ob sie aufgrund der im Vertrag vorgesehenen Ausnahmen mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist.
(121)
Die am besten geeignete Rechtsgrundlage ist dabei nach Auffassung der Kommission Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag, dem zufolge Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft, als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können.
(122)
Angesichts der Art und der Auswirkungen der Reform ist die Kommission der Auffassung, dass die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt im Hinblick auf die Schaffung gleicher Bedingungen („level playing field“) im Bereich der gesetzlichen Sozialabgaben zwischen der RATP und ihren gegenwärtigen, potenziellen und künftigen Wettbewerbern auf dem Markt des Personennahverkehrs in der Region Ile-de-France beurteilt werden muss.
(123)
Um die Auswirkungen der Beihilfe untersuchen und das Ausmaß der Wettbewerbsverzerrung bewerten zu können, muss die Kommission zunächst die Höhe der von der RATP gezahlten Beiträge im Vergleich zu denen ihrer Wettbewerber im reformierten System prüfen. Anschließend wird die Kommission ermitteln, wie sich die Lage darstellen würde, wenn die RATP keine Beihilfen erhalten hätte. Schließlich werden die positiven wie die negativen Auswirkungen der Beihilfe analysiert, bevor eine Gesamtbilanz erstellt wird.
(124)
Die Kommission stellt zunächst fest, dass sich die Finanzierung des Sonderrentensystems der RATP vor dem 1. Januar 2006 von der Finanzierung der allgemeinen Rentensysteme in zweifacher Hinsicht unterschied: durch die nicht schuldbefreiende Wirkung der Beiträge und durch den Beitragssatz für den Arbeitgeberanteil.
(125)
Nach Auffassung der Kommission wurde der erste Unterschied zwischen dem Sondersystem der RATP und den Systemen nach allgemeinem Rentenrecht durch die Maßnahme beseitigt. Denn vor dem 1. Januar 2006 zahlte die RATP keinen Beitrag mit schuldbefreiender Wirkung, sondern war kraft Gesetzes zum Ausgleich des Rentensystems für ihre Mitarbeiter verpflichtet. Die angemeldete Reform hatte zur Folge, dass die Beitragszahlungen die gleiche schuldbefreiende Wirkung erhielten wie die Beiträge, die ein Arbeitgeber nach allgemeinem Rentenrecht an eine Kasse, die ein umlagefinanziertes Rentensystem verwaltet, abführt. Im Zusammenhang mit dem zweiten Unterschied stellt die Kommission fest, dass die angemeldete Reform dazu geführt hat, dass das Beitragsniveau der Rentenpflichtversicherung der RATP an das der Unternehmen, die unter das allgemeine Rentenrecht fallen, angeglichen wurde.
(126)
Ohne die angemeldete Reform hätte die RATP für die Geschäftsjahre nach dem Geschäftsjahr 2006 Rückstellungen für die Rentenverpflichtungen für ihre öffentlich Bediensteten bilden müssen. Diese Rückstellung hätte unmittelbar darauf beruht, dass die Arbeitgeberbeiträge für die Renten der RATP-Mitarbeiter keine schuldbefreiende Wirkung gehabt hätten.
(127)
Im Übrigen wären die Beiträge der RATP an die Rentenversicherung zur Gewährleistung des Finanzausgleichs des Rentensystems nicht an das von ihren potenziellen Wettbewerbern gezahlte Niveau angeglichen worden.
(128)
Ohne die angemeldete Reform hätte die RATP somit im Vergleich zum reformierten System eine zusätzliche jährliche Belastung von mehreren Hundert Millionen Euro tragen müssen.
(129)
Infolgedessen wäre der RATP auf einem liberalisierten Markt durch die Rentenlasten ein Nachteil entstanden, der ihre Tätigkeiten wesentlich beeinflusst hätte.
(130)
Aus den bisherigen Ausführungen folgt, dass das gemäß dem Gesetz von 1958 für die RATP geltende Rentensystem unter Berücksichtigung der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007, die eine stufenweise Öffnung des Personennahverkehrsmarktes vorsieht, spezielle Merkmale aufweist, die jeweils für sich genommen den Wettbewerb zum Nachteil der RATP und der Gruppe, der sie angehört, verzerren. Die Beihilfe führt im Wesentlichen dazu, dass die Beiträge der RATP an die ihrer Wettbewerber und der Wettbewerber der Gruppe RATP angeglichen werden und somit die spezifische Wettbewerbsverzerrung, von der die RATP und die Gruppe RATP betroffen sind, beseitigt wird.
(131)
Zudem ermöglicht die Reform es der RATP, zunehmend wie ein unter marktwirtschaftlichen Bedingungen handelnder privater Investor aufzutreten. Dies gehört im Übrigen zu den Zielsetzungen der Reform.
(132)
Die Kommission vertritt auch die Auffassung, dass die Maßnahme dem angestrebten Ziel von gemeinschaftlichem Interesse angemessen ist. Kein anderes Instrument hätte das Problem wirksamer lösen können. Zwar hätten Ausgleichszahlungen für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen gewährt werden können, aber ein solcher Ansatz wäre langfristig nicht tragbar gewesen, weil es sich um ein strukturelles Problem handelt.
(133)
Hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen ist die Kommission der Auffassung, dass die gewährte Beihilfe auf das unbedingt erforderliche Minimum beschränkt ist. Seit dem 1. Januar 2006 führt die RATP Pensionsaufwendungen in gleicher Höhe wie ein Unternehmen ab, dessen Beschäftigte den allgemeinen Rentensystemen angeschlossen sind.
(134)
Schließlich kann nach Auffassung der Kommission durch die Maßnahme ein nachhaltiges, an die neuen Gegebenheiten angepasstes System zur Finanzierung geschaffen werden. Im Übrigen ist die Kommission der Ansicht, dass dabei die Reform der vom Sondersystem bedienten Rentenleistungen (47) ein weiteres maßgebliches Merkmal darstellt. Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die Maßnahmen im allgemeineren Rahmen der Reform der Rentensysteme der Mitgliedstaaten zu sehen sind, die sowohl vom Rat als auch von der Kommission gewünscht wird (48).
(135)
In einer statischen Analyse gelangt die Kommission zu der Auffassung, dass die Wettbewerbsverzerrungen, die durch die Maßnahme auf dem Personennahverkehrsmarkt in der Region Ile-de-France bewirkt werden, kurzfristig sehr begrenzt sind, da es angesichts der Vergangenheit der RATP und ihrer Tätigkeit offensichtlich ist, dass sich die von der Reform betroffenen Rentenverpflichtungen auf Tätigkeiten beziehen, die seit jeher auf einem nicht liberalisierten Markt ausgeübt werden, auf dem bisher nur geringer Wettbewerb herrschte. Da es sich andererseits um die Märkte handelt, auf denen die Gruppe RATP über Tochtergesellschaften des Unternehmens RATP tätig ist, wirkt sich die Maßnahme nach Ansicht der Kommission nur marginal aus. Denn diese Märkte werden durch die Maßnahme nur indirekt berührt, da - neben der strikten rechtlichen, buchhalterischen und finanziellen Trennung zwischen der Muttergesellschaft und ihren Tochtergesellschaften - die Beschäftigten der Tochtergesellschaften von der angemeldeten Reform nicht betroffen sind.
(136)
In einer dynamischen und angesichts der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 zweifelsohne besser geeigneten Analyse gelangt die Kommission zu der Auffassung, dass die Maßnahme es der RATP zwar theoretisch ermöglichen kann, eine beherrschende Stellung zu behalten, dieses Risiko jedoch gering ist. Diese Schlussfolgerung beruht darauf, dass sich die Maßnahme darauf beschränkt, die Beiträge der RATP an die ihrer Wettbewerber anzugleichen, und dass das Rentensystem der RATP infolge der Reform des Sonderrentensystem im Jahr 2008 für die RATP nicht mehr besonders attraktiv ist.
(137)
Angesichts der bisherigen Ausführungen gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die der RATP gewährte Beihilfe geringe negative Auswirkungen hat. Die angemeldete Reform beschränkt sich auf das, was zur Schaffung gleicher Bedingungen bei den Rentenpflichtversicherungsbeiträgen unbedingt erforderlich ist, setzt einer Wettbewerbsverzerrung ein Ende, die die RATP benachteiligt hätte, und beeinträchtigt die Handelsbedingungen nicht in einem dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufenden Maße.
(138)
Daraus folgt, dass die Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist, sofern die Reform des Sonderrentensystems der RATP, mit der dieses an die Regelungen des allgemeinen Rentenrechts für die Grundsysteme für privatrechtlich Beschäftigte und Beamte angeglichen werden soll, vollständig durchgeführt wird.
(139)
Nach Auffassung der Kommission wird diese Schlussfolgerung durch die Lösung in ihrer Entscheidung 2005/145/EG im Fall EDF (49) nicht infrage gestellt.
(140)
In dieser Entscheidung genehmigte die Kommission staatliche Beihilfen, mit denen die Unternehmen eines Sektors von sektorspezifischen Pensionsverpflichtungen entlastet wurden, die über die allgemeinen Rentenverpflichtungen hinausgingen und aus der Zeit stammten, in der diese Unternehmen ein Monopol innehatten. Dabei vertrat sie die Auffassung, dass die teilweise Entlastung durch den Finanzierungsmechanismus von spezifischen Rentenansprüchen, die vor dem Datum der Reform erworben wurden, eine staatliche Beihilfe nach Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellte, die als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden konnte. Bei der Prüfung der Vereinbarkeit gelangte die Kommission zu der Auffassung, dass sich die Situation von EDF in ihrer Art nicht wesentlich von der Situation der „gestrandeten Kosten“ im Energiebereich unterschied. Es handelte sich tatsächlich um Beihilfen zur Erleichterung des Übergangs zu einem wettbewerblich geprägten Energiesektor. Die Kommission hielt es für angemessen, die Beihilfen für EDF dem Ausgleich für gestrandete Kosten gleichzustellen (50), und kündigte an, diesen Ansatz bei der Analyse ähnlicher Fälle verfolgen zu wollen.
(141)
Angesichts der vorstehenden Ausführungen vertritt die Kommission die Auffassung, dass die Beihilfe die RATP von Pensionsverpflichtungen entlastet, die über die Verpflichtungen des allgemeinen Rentensystems hinausgingen und aus einer Zeit vor der Liberalisierung des Marktes stammen. Gleichzeitig ergänzt die Kommission, dass das Sondersystem für die RATP-Beschäftigten im Zuge der bei der RATP seit Anfang 2008 durchgeführten Reform der Sonderrentensysteme an die Regelungen des allgemeinen Rentenrechts für die Grundsysteme der privatrechtlich Beschäftigten und Beamten angeglichen wird.
11.4. SCHLUSSFOLGERUNG
(142)
Abschließend kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass es sich bei der Maßnahme um eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag handelt. Die Beihilfe ist rechtswidrig, aber nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar.
12. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG DER ZWEITEN UND DRITTEN MASSNAHME
(143)
Wie eingangs erwähnt, sieht die angemeldete Reform vor, dass der Staat vom 1. Januar 2006 an einen Zuschuss zum Haushaltsausgleich an die CRP-RATP zahlt.
(144)
Zudem wird bei der angemeldeten Reform in Betracht gezogen, dass die CRP-RATP die Rentengrundansprüche aus dem Sondersystem an die allgemeinen Rentensysteme anlehnen kann. Damit der Grundsatz der Finanzneutralität gewahrt bleibt, setzt diese Anlehnung Ausgleichszahlungen an die Aufnahmesysteme voraus, die anstelle der CRP-RATP der Staat übernehmen wird.
(145)
Bestimmt werden muss nun, ob es sich bei diesen Maßnahmen um staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag handelt.
(146)
Dabei ist daran zu erinnern, dass Artikel 87 EG-Vertrag nur für Unternehmen im Sinne des gemeinschaftlichen Wettbewerbsrechts gilt. Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs ist der Bereich des Sozialschutzes, wenn er auf Solidarität beruht, keine wirtschaftliche Tätigkeit im Sinne des Vertrags (siehe Randnummer 67 des Einleitungsbeschlusses vom 10. Oktober 2007) (51).
(147)
Angesichts dieser Rechtsprechung sind nach Auffassung der Kommission aus den folgenden Gründen weder die CRP-RATP noch die Rentenkassen, die die aktiv Beschäftigten und Rentenempfänger der RATP aufnehmen, d. h. CNAV und AGIRC-ARRCO, Unternehmen im Sinne des gemeinschaftlichen Wettbewerbsrechts.
(148)
Im vorliegenden Fall stellt die Kommission zunächst fest, dass für die Mitarbeiter der RATP ein obligatorischer sozialer Schutz besteht, der ein eigenständiges Alterssicherungssystem umfasst, das einen sozialen Zweck verfolgt. Damit sollen die Versicherten unabhängig von ihren Vermögensverhältnissen und ihrem Gesundheitszustand bei Versicherungsbeginn gegen Altersrisiken abgesichert werden.
(149)
Nach Auffassung der Kommission gilt für dieses System der Grundsatz der Solidarität, weil mit den Beiträgen der erwerbstätigen Arbeitnehmer die Renten der Arbeitnehmer im Ruhestand finanziert werden.
(150)
Die Kommission stellt im Übrigen fest, dass die Verwaltung des betreffenden Systems kraft Gesetzes der CRP-RATP übertragen wurde, deren Tätigkeit der staatlichen Aufsicht unterliegt. Dabei zieht sie die Beiträge von den Beschäftigten der RATP und von der RATP ein und sorgt für die Feststellung und Auszahlung der Renten. Die Kommission stellt fest, dass die CRP-RATP gemäß Artikel L711-1 Code de la sécurité sociale mit den in Artikel L111-1 dieses Codes genannten Befugnissen und Zuständigkeiten ausgestattet ist; dieser Artikel sieht insbesondere vor, dass die Organisation der sozialen Sicherheit auf dem Grundsatz der nationalen Solidarität beruht.
(151)
Schließlich stellt die Kommission fest, dass die CRP-RATP ihre Aufgaben nach den gesetzlichen Vorschriften wahrnimmt und keine Möglichkeit hat, die Beitragshöhe, die Verwendung der Mittel oder die Festsetzung des Leistungsniveaus zu beeinflussen. Die Leistungen werden von Gesetzes wegen und unabhängig von der Höhe der vereinnahmten Beiträge gezahlt.
(152)
Da die CRP-RATP kein Unternehmen im Sinne des gemeinschaftlichen Wettbewerbsrechts ist, vertritt die Kommission die Auffassung, dass der Zuschuss des Staates an die CRP-RATP und die Finanzierung der Ausgleichszahlungen durch den Staat statt durch die CRP-RATP keine staatlichen Beihilfen im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellen -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Die Einrichtung der Rentenkasse für das Personal der RATP (CRP-RATP) stellt eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag dar, die von Frankreich unter Verletzung von Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag rechtswidrig gewährt wurde.
Diese staatliche Beihilfe ist mit dem Gemeinsamen Markt nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag unter der Bedingung vereinbar, dass die Reform des Sonderrentensystems der RATP, mit der dieses an die Regelungen des allgemeinen Rentenrechts für die Grundsysteme der privatrechtlich Beschäftigten und Beamten angeglichen werden soll, vollständig durchgeführt wird.
Die Gewährung dieser Beihilfe wird daher genehmigt.
Artikel 2
Die Zahlung eines staatlichen Zuschusses an die CRP-RATP und die Finanzierung der Ausgleichszahlungen durch den Staat statt durch die CRP-RATP im Rahmen der Anlehnung der Grundansprüche des Sondersystems an die allgemeinen Rentensysteme stellen keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag dar.
Artikel 3
Diese Entscheidung ist an die Französische Republik gerichtet.
Brüssel, den 13. Juli 2009
DECIZIA COMISIEI
din 13 iulie 2009
privind reforma modalității de finanțare a sistemului de pensii al RATP [ajutor de stat C 42/07 (ex N 428/06)] pe care Franța intenționează să o pună în aplicare în favoarea RATP
[notificată cu numărul C(2009) 5505]
(Numai textul în limba franceză este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2009/945/CE)
COMISIA COMUNITĂȚILOR EUROPENE,
având în vedere Tratatul de instituire a Comunității Europene, în special articolul 88 alineatul (2) primul paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
după ce părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile în conformitate cu articolele menționate mai sus (1) și având în vedere observațiile acestora,
întrucât:
1. PROCEDURĂ
(1)
Prin scrisoarea din 29 iunie 2006, Franța a notificat Comisiei reforma modalității de finanțare a sistemului de pensii al RATP. Franța a furnizat Comisiei informații suplimentare prin scrisorile din 29 septembrie 2006, 15 decembrie 2006 și 4 aprilie 2007.
(2)
Prin scrisoarea din 10 octombrie 2007, Comisia a informat Franța cu privire la adoptarea deciziei de a iniția procedura prevăzută la articolul 88 alineatul (2) din Tratatul CE împotriva măsurii notificate (denumită în continuare „decizia de inițiere a procedurii”).
(3)
Decizia de inițiere a procedurii a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene la 15 ianuarie 2008 (2).
(4)
Autoritățile franceze și-au prezentat observațiile la data de 22 ianuarie 2008.
(5)
La 19 februarie 2008, Comisia a primit observații de la o parte interesată și a transmis observațiile respective Franței, acordându-i posibilitatea de a face comentarii asupra acestora. Comisia a primit comentariile Franței prin scrisoarea din 3 aprilie 2008.
(6)
La 23 aprilie 2008, autoritățile franceze au informat Comisia asupra faptului că, în toamna anului 2007, guvernul francez inițiase reforma sistemelor speciale de pensii ale întreprinderilor publice, în special a sistemului de pensii al personalului RATP.
(7)
La 6 ianuarie 2009, Comisia a trimis o cerere de informații suplimentare autorităților franceze, care au răspuns prin scrisoarea din 3 martie 2009.
2. DESCRIEREA BENEFICIARULUI
(8)
Regia Autonomă de Transporturi Pariziene (Régie Autonome des Transports Parisiens, denumită în continuare „RATP”) este o întreprindere publică franceză, care aparține în proporție de 100 % statului francez. Aceasta a fost creată prin Legea nr. 48-506 din 21 martie 1948 privind reorganizarea și coordonarea transporturilor de călători în regiunea pariziană (loi no 48-506 du 21 mars 1948 relative à la réorganisation et à la coordination des transports de voyageurs dans la région parisienne) (3) și are ca obiect de activitate „exploatarea rețelelor și a liniilor de transport în comun al călătorilor, care i-a fost încredințată” (4).
(9)
Legea a limitat activitățile RATP la transportul în comun în regiunea pariziană. În temeiul articolului 7 din Legea nr. 48-506 din 21 martie 1948, RATP este însărcinată cu „exploatarea rețelelor de transport în comun ale orașului Paris și ale departamentului Seine și a liniilor din Seine-et-Oise și Seine-et-Marne concesionate sau arendate anterior către Compagnie du chemin de fer métropolitain sau către Société des transports en commun de la région parisienne”. Această situație a fost reafirmată prin Ordonanța nr. 59-151 din 7 ianuarie 1959, menționată mai sus.
(10)
Cu toate acestea, prin filialele sale, RATP are posibilitatea de a oferi servicii în afara regiunii Ile-de-France (5). Filialele RATP, constituite în societăți anonime, sunt grupate în prezent în trei mari poli, cu aproximativ 2 050 de angajați, dintre care 170 sunt detașați de către societatea mamă:
-
polul Transport, condus de RATP Développement SA, care reprezenta o cifră de afaceri consolidată de 57 milioane EUR pentru anul 2005, dintre care 4,7 milioane EUR la nivel mondial și 3,1 milioane EUR la nivelul regiunilor (Franța, în afara regiunii Ile-de-France);
-
polul Inginerie, condus de RATP International SA, a cărui cifră de afaceri consolidată se ridica la 86 milioane EUR în 2005 și a cărui activitate este de circa 80 % la nivel mondial, restul, desfășurându-se în Franța, în principal în afara regiunii Ile-de-France;
-
polul Valorificarea spațiilor, care reunește, în principal, filialele însărcinate cu dezvoltarea imobiliară (pe terenurile gestionate de RATP), cu valorificarea spațiilor comerciale din stațiile de metrou și cu activitățile de telecomunicație și a cărui cifră de afaceri consolidată în 2005 s-a ridicat la 33 milioane EUR, exclusiv în Ile-de-France.
(11)
Grupul RATP are în total aproximativ 46 050 de angajați, dintre care 44 000 lucrează la RATP ca personal statutar, restul, și anume 2 050 de persoane, lucrând în filialele RATP.
(12)
Condițiile de lucru ale personalului statutar sunt reglementate prin statutul angajaților RATP (6). În schimb, pentru cele 2 050 de persoane angajate în filialele RATP, condițiile de lucru sunt stabilite prin convenții colective și, prin urmare, nu sunt supuse statutului angajaților RATP.
3. DESCRIEREA PIEȚEI TRANSPORTULUI ÎN COMUN ÎN ILE-DE-FRANCE
(13)
În prezent, piața transportului în comun în Ile-de-France nu este deschisă concurenței. Licențele pentru exploatarea liniilor de transport în comun au fost atribuite prin procedura prevăzută de Decretul nr. 59-157 din 7 ianuarie 1959 privind organizarea transportului de călători în regiunea Ile-de-France (décret no 59-157 du 7 janvier 1959 relatif à l’organisation des transports de voyageurs dans la région Ile-de-France) (7), care împărțise piața transportului în comun din Ile-de-France între RATP și numărul mare de mici întreprinderi private tradiționale prezente în Ile-de-France în acea perioadă.
(14)
În afară de RATP, aproximativ o sută de întreprinderi furnizează servicii de transport în comun în Ile-de-France. Aceste întreprinderi sunt SNCF, precum și operatori privați reuniți în cadrul asociației OPTILE (aproximativ 95 de întreprinderi, dintre care 3 operatori majori de transport cu autobuzul: Veolia Transport, Keolis și Transdev).
(15)
Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 octombrie 2007 privind serviciile publice de transport feroviar și rutier de călători și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 1191/69 și (CEE) nr. 1107/70 ale Consiliului [denumit în continuare: „Regulamentul (CE) nr. 1370/2007”] (8) prevede deschiderea progresivă a pieței transportului în comun. În conformitate cu articolul 12, regulamentul intră în vigoare la 3 decembrie 2009.
4. INDEMNIZAȚIILE ÎN SISTEMUL SPECIAL DE PENSII AL ANGAJAȚILOR RATP ÎNAINTE ȘI DUPĂ REFORMA NOTIFICATĂ
(16)
Sistemul de pensii al RATP este prevăzut de articolul 31 din Legea nr. 48-506 din 21 martie 1948 menționată anterior, completat de Decretul nr. 59-1091 din 23 septembrie 1959 privind stabilirea statutului RATP (décret no 59-1091 du 23 septembre 1959 portant statut de la RATP) (9).
(17)
Sistemul de pensii al angajaților RATP este un sistem special în sensul articolelor L. 711-1 și R. 711-1 din Codul asigurărilor sociale, prezentând avantaje proprii în comparație cu sistemele de drept comun. Este vorba despre un sistem reglementar, adică stabilit de stat pe cale administrativă. De asemenea, evoluția parametrilor, a cotizațiilor și a indemnizațiilor, în special, se supune unor dispoziții reglementare.
(18)
Până la 15 ianuarie 2008, principalele specificități ale sistemului special de pensii al angajaților RATP în comparație cu sistemele de drept comun aveau în vedere modalitățile de calcul al dreptului la pensie și de lichidare a pensiilor.
(19)
În această privință, sistemele de pensii de drept comun prevăd că valoarea pensiei este calculată pe baza salariului mediu din totalitatea sau o parte a carierei. De asemenea, această valoare este în funcție de durata de asigurare sau de vârstă, o reducere sau o majorare fiind aplicate atunci când valorile stabilite în funcție de aceste două criterii nu sunt atinse sau sunt depășite. Astfel, în sistemul general, pensia este calculată pe baza salariului mediu (primele fiind incluse) din cei mai buni 25 de ani din carieră (în limita unui salariu anual plafon), iar rata aplicabilă pentru salariul în cauză este de 50 % (rată integrală) dacă asiguratul justifică cel puțin 40 de ani de asigurare.
(20)
În schimb, sistemul de pensii al RATP prevedea că personalul statutar avea dreptul, pentru fiecare an de asigurare, la 2 % din salariul de bază, fără prime, perceput în timpul ultimelor șase luni de activitate, în limita a 37,5 anuități. În consecință, un angajat al RATP primea după 37,5 ani de muncă o pensie echivalentă cu 75 % din ultimul său salariu, fără prime, adică aproximativ 64,5 % din ultimul său salariu, cu primele incluse.
(21)
Principiile fundamentale ale reformei instituite prin legea din 21 august 2003 (10) pentru aproape toate sistemele de pensii de bază franceze au fost extinse la sistemul special de pensii al RATP prin Decretele nr. 2008-48 din 15 ianuarie 2008 (11), 2008-637 din 30 iunie 2008 (12) și 2008-1514 din 30 decembrie 2008 (13). Unul dintre obiectivele acestei reforme este de a armoniza sistemele speciale cu normele de drept comun ale sistemelor de bază ale salariaților din sectorul privat și ale funcționarilor. Fiind vorba de un sistem special al RATP, durata de cotizare necesară obținerii în special a unei pensii cu rată integrală este mărită progresiv, astfel încât să atingă 40 de anuități în 2012, crescând ulterior cu un trimestru la data de 1 iulie a fiecărui an, până când atinge durata cerută în sistemul general și în sistemul funcției publice (durata de 41 de ani aplicabilă în 2012 în sistemul general și în sistemul funcției publice ar trebui astfel să fie atinsă în 2016 în sistemul special).
5. FINANȚAREA SISTEMULUI DE PENSII AL ANGAJAȚILOR RATP ÎNAINTE ȘI DUPĂ REFORMA NOTIFICATĂ
(22)
Sistemul de pensii al angajaților RATP este un sistem de pensii bazat pe redistribuire, în care cotizațiile plătite de persoanele active ca asigurare pentru limită de vârstă sunt utilizate imediat pentru a plăti pensiile pensionarilor (14).
(23)
Până la 31 decembrie 2005, RATP era, din punct de vedere juridic, obligată să respecte angajamentele de pensie din sistemul special. În temeiul articolului 20 din legea din 1948 menționată mai sus, RATP avea obligația de a garanta echilibrul financiar al sistemului său special de pensii.
(24)
Gestionarea acestui sistem special de pensii era asigurată de serviciul de pensii al RATP, care făcea parte din entitatea juridică RATP. Acest serviciu percepea cotizațiile de la angajații activi ai RATP și de la întreprinderea RATP însăși, în calitate de angajator, și plătea pensiile titularilor de drepturi din sistem. Nivelurile cotizațiilor pentru pensie (nivelul contribuției angajaților era de 7,85 % și cel al contribuției angajatorului de 15,34 %) erau inferioare nivelurilor cotizației de drept comun (nivelul contribuției angajaților era de 12 % și cel al contribuției angajatorului de 18 %).
(25)
Timp de mulți ani, sistemul de pensii al RATP a înregistrat un deficit structural din motive legate de dezechilibrul demografic dintre persoanele active și pensionari, de avantajele acestuia în raport cu sistemul general și, până la 31 decembrie 2005, de stabilirea normată a nivelurilor de cotizații pentru pensie. Aceste deficite succesive ale sistemului de pensii al RATP au fost acoperite de stat, care a intervenit în temeiul articolului 2 din ordonanța din 7 ianuarie 1959 și al decretului din 7 ianuarie 1959, menționate anterior.
(26)
La 29 iunie 2006, Franța a notificat reforma modalității de finanțare a sistemului de pensii al RATP. Potrivit autorităților franceze, reforma se înscrie în evoluția contextului instituțional al transporturilor urbane în Ile-de-France, începută în ultimii zece ani, și al pregătirii pentru deschiderea transporturilor urbane spre concurență.
(27)
Reforma notificată se realizează în două etape.
5.1. CREAREA CASEI DE PENSII A PERSONALULUI RATP LA 1 IANUARIE 2006
(28)
Articolul 1 din Decretul nr. 2005-1635 din 26 decembrie 2005 (15) a instituit, la 1 ianuarie 2006, o casă de pensii a personalului RATP (denumită în continuare „CRP-RATP”).
(29)
CRP-RATP are statutul unui organism de asigurări sociale de drept privat, are personalitate juridică și beneficiază de autonomie juridică și financiară față de RATP. În temeiul articolului L711-1 din Codul asigurărilor sociale, CRP-RATP are toate atribuțiile definite la articolul L111-1 din codul menționat care amintește, în special, faptul că organizarea asigurărilor sociale are la bază principiul solidarității naționale. Aceasta respectă normele prevăzute de Codul asigurărilor sociale, aplicabile tuturor caselor autonome de pensii. CRP-RATP se supune controlului autorităților competente ale statului, care sunt reprezentate de comisari ai guvernului.
(30)
La data creării sale, CRP-RATP a devenit, în locul RATP, singurul debitor juridic pentru pensiile angajaților care ocupă posturi statutare.
(31)
În această calitate, CRP-RATP percepe, de la 1 ianuarie 2006, o cotizație liberatorie de la RATP, corespunzătoare contribuțiilor afiliaților activi la sistemul special și cotizației sale ca angajator. Pe de altă parte, începând de la aceeași dată, nivelul cotizațiilor a fost adus la nivelul celor stabilite de dreptul comun (16). În afara acestor contribuții sociale pentru pensie, CRP-RATP primește de la stat o contribuție destinată echilibrării conturilor sale. Contribuția de echilibru finanțează atât deficitul demografic al sistemului special, cât și drepturile la pensie proprii acestui sistem. În 2006 și 2007, statul a plătit o subvenție de echilibru de 390,11 și, respectiv, 414 milioane EUR.
5.2. SPRIJINIREA FINANCIARĂ A DREPTURILOR DE BAZĂ DIN SISTEMUL SPECIAL AL RATP DE CĂTRE SISTEMELE DE DREPT COMUN
(32)
Articolul 18 din Decretul nr. 2005-1635 din 26 decembrie 2005 menționat anterior prevede posibilitatea ca CRP-RATP să utilizeze sistemele de drept comun [CNAV (17) și ARGIC (18)/ARRCO (19) (20)] pentru a sprijini din punct de vedere financiar o parte a drepturilor de pensie din sistemul special al angajaților RATP, adică de a realiza din punct de vedere tehnic un transfer al operațiunilor de pensie ale CRP-RATP către sistemele de drept comun (denumite în continuare „sisteme receptoare”).
(33)
Sprijinirea unei părți a drepturilor de pensie din sistemul special al RATP de către sistemele de drept comun are drept obiectiv activarea mecanismului de solidaritate între generații și interprofesională pe o bază demografică considerabil extinsă și, în sens mai larg, asigurarea perenității finanțării sistemelor de pensii obligatorii finanțate după principiul redistribuirii.
(34)
În temeiul articolului L222-6 din Codul asigurărilor sociale, sprijinirea unui sistem de pensii special sau a oricărui alt sistem de pensii de către sistemele de drept comun poate interveni în ceea ce privește partea indemnizațiilor acordate de sistemele speciale echivalentă cu indemnizațiile de asigurare pentru limită de vârstă acordate salariaților din sistemul general.
(35)
În cadrul unui sistem de pensii bazat pe redistribuire, preluarea de către un sistem receptor a drepturilor din trecut dobândite într-un alt sistem (și, prin urmare, după alte criterii) se realizează calculând aceste drepturi dobândite pe baza normelor din sistemul receptor, ca și cum titularii drepturilor (pensionari, persoane active și cei eliminați de pe liste) și-ar fi desfășurat întreaga activitate profesională în cadrul sistemului receptor.
(36)
În cazul de față, autoritățile franceze au calculat drepturile de bază, adică cele care corespund indemnizațiilor de pensionare calculate în funcție de normele din sistemele receptoare și care ar fi preluate de aceste sisteme (21). Numai drepturile de bază astfel definite sunt susceptibile a fi preluate de sistemele receptoare.
(37)
De asemenea, articolul 222-6 din Codul asigurărilor sociale prevede că sprijinirea unui sistem special trebuie să respecte principiul neutralității financiare stricte a operațiunii pentru asigurații înscriși în sistemul receptor. Altfel spus, sprijinirea financiară a unui sistem de pensii special de către sistemele de drept comun nu poate în niciun caz să deterioreze situația financiară a sistemelor receptoare.
(38)
În această etapă intervine balanța, a cărei funcție este de a determina ce procent din drepturile de pensie din trecut este efectiv validat în momentul acordării sprijinului, astfel încât să se respecte cu strictețe principiul neutralității financiare menționat anterior. Din punct de vedere conceptual, balanța compară raportul costurilor pensiilor grupului sprijinit cu raportul costurilor pensiilor din sistemul receptor (22). Ulterior, sistemul receptor determină ce proporție de preluare a drepturilor din trecut reconstituite asigură egalitatea acestor raporturi de costuri: la acest nivel de validare, drepturile de pensie sunt preluate „gratuit” de sistemul receptor.
(39)
Dacă nivelul de validare de către sistemul receptor a drepturilor dobândite reconstituite este mai mic de 100 %, sistemul receptor poate propune sistemului sprijinit să valideze 100 % din drepturi prin plata unei contribuții de menținere a drepturilor (sau „sultă”).
(40)
Metoda de calcul a sultelor are obiectivul de a nu altera situația preconizată ex ante a sistemului receptor. Dacă balanța este provizorie, valoarea sultei este egală cu valoarea actualizată netă a taxelor de intrare anuale. Taxa de intrare anuală este cea care, pentru taxele suplimentare preluate de sistemul receptor (adică cele care depășesc drepturile preluate gratuit), egalizează anual raporturile costurilor dintre sistemul integrat și sistemul receptor.
(41)
Dacă situația financiară a sistemului receptor este deficitară din punct de vedere structural, metoda de calcul cere ca acest dezechilibru tendențial să nu fie agravat, și nu ca acesta să fie redus prin solicitarea de la grupul transferat a unui echilibru tehnic provizoriu.
(42)
În cazul de față, structura demografică a RATP fiind mai puțin bună decât structura demografică a unei întreprinderi franceze medii afiliate la sistemul de pensii de drept comun, sprijinul complet acordat drepturilor de bază din sistemul special de pensii al angajaților RATP de către sistemele de drept comun necesită plata către sistemele receptoare a unor sulte, adică o serie de contribuții unice, forfetare și cu caracter liberatoriu.
(43)
Autoritățile franceze au detaliat metodele de calcul al sultelor în cauză. Calculele vor fi făcute în funcție de valorile parametrilor în vigoare în momentul punerii în aplicare. Parametrii sunt:
-
nivelurile de cotizație și bazele de calcul care permit calcularea fondurilor alocate pentru rezervele așteptate de sistemele complementare;
-
nivelul de actualizare și, eventual, tabelul de mortalitate, care variază în funcție de circumstanțele economice.
(44)
În această etapă, autoritățile franceze estimează că sultele care urmează a fi plătite sunt următoarele:
-
Sulta pentru Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), care gestionează sistemul general de asigurări sociale, ar trebui să se ridice la aproximativ [între 400 și 800] (23) milioane EUR;
-
Sultele pentru sistemele complementare de drept comun gestionate de AGIRC-ARRCO, sub forma unei participații la rezervele tehnice ale acestora, ar trebui să se ridice la aproximativ [între 80 și 300] milioane EUR.
(45)
Guvernul francez intenționează să suporte, în locul CRP-RATP, plata acestor sulte către sistemele de drept comun, astfel încât să asigure neutralitatea financiară a sprijinului acordat sistemului special al RATP de către sistemele receptoare.
(46)
În ceea ce privește drepturile de bază dobândite ulterior operațiunii de sprijinire, se prevede ca RATP și angajații săi să plătească cotizațiile de pensii de drept comun în contrapartidă la intervenția sistemului general și a sistemelor complementare.
6. MOTIVE CARE AU CONDUS LA ADOPTAREA DECIZIEI DE INIȚIERE A PROCEDURII
(47)
În decizia sa de inițiere a procedurii, Comisia și-a exprimat îndoielile cu privire la compatibilitatea reformei notificate cu piața comună. Comisia a menționat că obiectul procedurii era de a determina dacă reforma notificată constituie un ajutor pentru RATP.
(48)
Mai întâi, Comisia și-a pus întrebări cu privire la legătura strânsă dintre crearea CRP-RATP și operațiunea de sprijinire de către sistemele de drept comun și a considerat necesar să verifice dacă sprijinirea drepturilor de bază nu constituia un ajutor de stat în favoarea RATP.
(49)
Apoi, Comisia a considerat îndoielnică propunerea ca finanțarea de către stat a drepturilor specifice ale sistemului de pensii al RATP să nu constituie un ajutor de stat și, dacă este cazul, ca acesta să fie compatibil cu piața comună.
(50)
În sfârșit, Comisia a exprimat îndoieli cu privire la necesitatea reformei notificate și la proporționalitatea acesteia din perspectiva interesului comun. În ceea ce privește necesitatea reformei notificate, Comisia a pus sub semnul îndoielii deschiderea reală și efectivă a pieței transportului în comun în regiunea pariziană, precum și eliminarea elementelor care caracterizează situația de drept și de fapt a RATP, care ar putea împiedica o concurență efectivă. De asemenea, Comisia a emis îndoieli cu privire la caracterul proporțional al reformei notificate, din motivul principal că aceasta va avea în vedere și angajamentele speciale de pensie ale lucrătorilor care vor fi angajați după punerea în aplicare a acesteia.
(51)
În decizia sa din 10 octombrie 2007, Comisia a ajuns la concluzia că finanțarea de către stat a deficitului sistemului de pensii al RATP pentru perioada 1995-2005 constituia un ajutor de stat existent în temeiul articolului 1 litera (b) punctul (iii) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 93 din Tratatul CE (24) (a se vedea punctul 15 din prezenta decizie).
(52)
De asemenea, Comisia a considerat că articolul 87 din Tratatul CE nu era aplicabil în cazul CRP-RATP, deoarece aceasta nu este o întreprindere (punctul 67 din decizia menționată).
(53)
În sfârșit, Comisia a estimat că garanția oferită de statul francez titularilor de drepturi din sistemul special prezenta beneficii directe pentru angajații RATP și nu pentru RATP în sine și că, prin urmare, aceasta nu ar putea fi calificată drept un avantaj economic pentru o întreprindere (considerenrul 70 din decizia menționată).
7. ARGUMENTELE AUTORITĂȚILOR FRANCEZE CA URMARE A INIȚIERII PROCEDURII
(54)
În scrisoarea din 22 ianuarie 2008, autoritățile franceze amintesc că, din punctul lor de vedere, reforma notificată instituționalizează un ajutor pentru persoane și nu pentru întreprinderea RATP și, prin urmare, aceasta nu poate constitui un ajutor de stat în favoarea RATP. De asemenea, chiar dacă beneficiarul real al reformei notificate ar fi RATP, autoritățile franceze estimează că respectiva reformă nu este susceptibilă a afecta schimburile comerciale între statele membre, nici măcar a denatura concurența, în măsura în care RATP nu este activă decât pe o singură piață, piața transporturilor în comun urbane din Ile-de-France, care nu este încă deschisă concurenței și unde reforma nu are nicio incidență asupra activităților filialelor RATP sau asupra piețelor pe care sunt active acestea.
(55)
Autoritățile franceze estimează că sprijinirea CRP-RATP de către sistemul general nu cuprinde elemente de ajutor de stat în favoarea RATP în absența vreunui beneficiu pentru RATP.
(56)
Mai întâi, autoritățile franceze estimează că, astfel cum însăși Comisia a notat la punctul 69 din decizia de inițiere, „a doua etapă a reformei, și anume plata sultelor și transferul finanțării drepturilor de bază de la CRP-RATP la CNAV și la AGIRC-ARRCO nu mai afectează situația economică a RATP”.
(57)
De asemenea, autoritățile franceze consideră că obligațiile RATP care corespundeau drepturilor de bază nu constituiau costuri care, în mod normal, ar fi grevat bugetul acesteia în sensul jurisprudenței comunitare. Potrivit autorităților franceze, resursele financiare ale întreprinderilor franceze sunt, într-adevăr, grevate, în mod normal, de cotizații liberatorii vărsate caselor de pensii de drept comun, dar nu printr-o obligație de plată a pensiilor față de lucrătorii activi și pensionați, cum era cazul pentru RATP care, până la reforma notificată, avea serviciul de pensii în cadrul său. În consecință, având în vedere că sunt însoțite de plata unei cotizații liberatorii la nivelul dreptului comun, sprijinirea CRP-RATP de către sistemul general și plata sultelor de către stat către sistemul general nu au drept consecință evitarea faptului ca RATP să suporte costuri care, în mod normal, ar fi grevat resursele financiare ale întreprinderii.
(58)
În sfârșit, autoritățile franceze estimează că, dat fiind că sistemul special a fost impus de către stat în momentul creării RATP în 1948, ar fi anormal ca întreprinderea să aibă de suportat costurile sultelor care reprezintă contrapartida sprijinului acordat CRP-RATP de sistemul general.
(59)
În primul rând, autoritățile franceze consideră că jurisprudența conform căreia costurile rezultate dintr-o convenție colectivă constituie, prin natura lor, un cost care grevează în mod normal bugetul unei întreprinderi, fie că întreprinderea a acceptat convenția în mod voluntar, fie că respectiva convenție a fost extinsă la întreprinderea în cauză pe calea reglementării sau pe cale legislativă (25) nu este aplicabilă cazului de față în măsura în care sistemul de pensii al angajaților RATP nu provine dintr-o convenție colectivă.
(60)
În al doilea rând, autoritățile franceze consideră că existența drepturilor specifice nu constituie nicidecum un avantaj pentru RATP. Faptul că RATP continuă să recruteze personal statutar care beneficiază de drepturi specifice nu demonstrează că existența drepturilor specifice constituie un avantaj economic pentru RATP.
(61)
În al treilea rând, autoritățile franceze susțin că finanțarea publică a drepturilor specifice reprezintă, în mod strict, compensarea costurilor anormale suportate de RATP. Autoritățile franceze consideră că concluzia potrivit căreia finanțarea drepturilor specifice de pensie nu constituie un ajutor de stat rezultă din principiile stabilite de jurisprudența comunitară încă de la începuturile Comunității, iar hotărârile Combus (26) și Enirisorse (27) nu sunt decât ilustrările cele mai recente ale acesteia.
(62)
În ipoteza în care Comisia ar estima că reforma notificată cuprinde elemente de ajutor de stat, autoritățile franceze consideră că reforma respectivă ar fi, în orice caz, compatibilă cu piața comună.
(63)
Autoritățile franceze își mențin poziția potrivit căreia reforma notificată este conformă cu teoria costurilor irecuperabile și este proconcurențială.
(64)
De asemenea, autoritățile franceze consideră că noua finanțare a drepturilor de pensie începând cu anul 2006 este necesară și proporționată pentru a ajunge la o funcționare concurențială a pieței.
(65)
Autoritățile franceze estimează că reforma notificată este necesară deoarece aceasta constituie un preambul pentru deschiderea către concurență a sectorului transporturilor urbane în Ile-de-France, prevăzută prin Regulamentul (CE) nr. 1370/2007. Reforma va permite, pe de o parte, prevenirea denaturării concurenței dintre operatorii publici și privați și, pe de altă parte, suprimarea definitivă a barierei la intrare pe care o constituia modalitatea de finanțare a pensiilor RATP.
(66)
În ceea ce privește caracterul proporțional al reformei notificate, autoritățile franceze au informat Comisia, prin scrisoarea din 23 aprilie 2008, cu privire la reforma sistemului special de pensii al RATP inițiată de guvernul francez, reformă care armonizează sistemul special de pensii al RATP cu normele existente în dreptul comun.
8. OBSERVAȚII ALE PĂRȚILOR INTERESATE ÎN URMA INIȚIERII PROCEDURII
(67)
Prin scrisoarea din 13 februarie 2008, sindicatul SUD al RATP și-a exprimat opoziția față de proiectul notificat de autoritățile franceze, susținând că acesta are ca unic obiectiv transformarea RATP într-un mare grup internațional care urmărește obținerea unor foloase financiare. În scrisoarea sa, sindicatul SUD al RATP a atras atenția Comisiei asupra faptului că, în opinia sa, angajații RATP nu au statutul de salariați de drept privat care intră sub incidența Codului muncii.
(68)
De asemenea, sindicatul SUD al RATP afirmă că reforma sistemului de pensii al RATP ar fi trebuit să fie elaborată de o comisie mixtă paritară, deoarece aceasta ar face obiectul negocierii colective între partenerii sociali.
9. COMENTARIILE FRANȚEI CU PRIVIRE LA OBSERVAȚIILE PĂRȚILOR INTERESATE
(69)
În ceea ce privește sistemul juridic aplicabil angajaților RATP, autoritățile franceze precizează, în scrisoarea din 3 aprilie 2008, că dispozițiile din Codul muncii sunt destinate să se aplice angajaților RATP conform statutului, cu excepția cazului în care Codul muncii sau jurisprudența au exclus în mod expres ca dispozițiile sale să se aplice angajaților în cauză. În opinia Franței, existența unor astfel de excepții nu este suficientă pentru a afirma că angajații RATP s-ar situa într-un raport de muncă de drept public.
(70)
De asemenea, Franța arată că Decretul nr. 60-1362 din 19 decembrie 1960, care conferă competență comisiei mixte paritare a RATP în domeniul statutului personalului, nu amintește sistemul de pensii. În opinia autorităților franceze, sistemul de pensii al RATP nu rezultă din negocieri colective ci i-a fost impus de către stat societății RATP, pe cale administrativă.
10. DOMENIUL DE APLICARE A PREZENTEI DECIZII
(71)
Prezenta decizie vizează compatibilitatea noului sistem de finanțare a pensiilor cu regulile comunitare referitoare la ajutoarele de stat.
(72)
Inițierea procedurii din 10 octombrie 2007 și, în special, comentariile autorităților franceze au permis Comisiei să precizeze modalitățile de punere în aplicare a reformei notificate și, prin urmare, să identifice trei măsuri susceptibile a conține elemente de ajutor de stat.
(73)
În primul rând, CRP-RATP a devenit, la 1 ianuarie 2006, singurul debitor juridic pentru pensiile angajaților care ocupă posturi statutare, în locul RATP.
(74)
În al doilea rând, începând de la 1 ianuarie 2006, statul plătește către CRP-RATP o subvenție destinată să îi echilibreze conturile. Această subvenție publică acoperă deficitul demografic și costurile suplimentare ale sistemului special al RATP.
(75)
În al treilea rând, reforma notificată are în vedere posibilitatea ca CRP-RATP să utilizeze sistemele de drept comun pentru a sprijini drepturile de pensie de bază din sistemul special. Statul ia asupra sa plata sultelor destinate să respecte principiul neutralității financiare stricte a sprijinului, în locul CRP-RATP.
11. EVALUAREA PRIMEI MĂSURI: CREAREA CRP-RATP
(76)
Comisia observă că CRP-RATP a devenit, la 1 ianuarie 2006, singurul debitor juridic pentru pensiile angajaților care ocupă posturi statutare, în locul RATP. Comisia constată că, simultan, cotizația plătită de RATP către CRP-RATP pentru pensii a devenit liberatorie.
(77)
Comisia notează că, în cadrul sistemului existent înainte de 1 ianuarie 2006, RATP era răspunzătoare din punct de vedere juridic pentru plata angajamentelor de pensii din sistemul special. În această privință, sistemul de finanțare al sistemului special al angajaților RATP era derogatoriu de la dreptul comun: RATP era garantul echilibrului financiar al sistemului în cauză, „contribuția angajatorului” vărsată de RATP către sistemul special nefiind liberatorie.
(78)
Prin urmare, Comisia concluzionează că dispozițiile prevăzute de reforma notificată au avut ca principal efect conferirea unui caracter liberatoriu „contribuției angajatorului” vărsate de RATP pentru pensiile angajaților săi, eliberând-o astfel de obligația tradițională de a asigura echilibrul sistemului special. Altfel spus, reforma notificată a transferat responsabilitatea echilibrului financiar al sistemului special în cauză al RATP către CRP-RATP și in fine către stat.
(79)
De asemenea, Comisia constată că obligația de echilibru financiar al sistemului special care incumbă întreprinderii RATP s-ar fi tradus, în absența reformei notificate, prin înscrierea unui angajament față de stat, care ar fi fost provizionat în actele contabile în momentul trecerii la standardele IFRS (International Financial Reporting Standards - Standardele Internaționale de Raportare Financiară), care se aplică întreprinderii RATP începând de la 30 iunie 2007 (28).
(80)
În această etapă, Comisia ține să sublinieze că problema pusă de crearea CRP-RATP este identică cu cea ridicată în cadrul reformei modului de finanțare a pensiilor funcționarilor de stat afiliați grupului La Poste (29). În consecință, Comisia va verifica dacă, în cazul de față, măsura în cauză cuprinde elemente de ajutor de stat, adoptând același demers ca în decizia menționată mai sus.
11.1. EXISTENȚA UNUI AJUTOR DE STAT
(81)
Articolul 87 alineatul (1) din tratat prevede că „Cu excepția derogărilor prevăzute de prezentul tratat, sunt incompatibile cu piața comună ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre”.
(82)
Calificarea unei măsuri naționale drept ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat presupune îndeplinirea următoarelor condiții cumulative, și anume: 1. măsura în cauză conferă un avantaj economic selectiv; 2. avantajul este finanțat din resurse de stat; 3. avantajul denaturează sau amenință să denatureze concurența; și 4. avantajul afectează schimburile comerciale între state membre.
(83)
Este necesar să se expună motivele pentru care se poate considera că măsura în cauză satisface aceste condiții cumulative și, prin urmare, că aceasta constituie un ajutor de stat în favoarea RATP în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat.
11.1.1. EXISTENȚA UNUI AVANTAJ ECONOMIC SELECTIV ÎN FAVOAREA RATP
(84)
Pentru a evalua dacă măsura în cauză cuprinde elemente de ajutor de stat, trebuie să se determine dacă aceasta conferă un avantaj economic întreprinderii RATP prin aceea că îi permite să evite suportarea costurilor care, în mod normal, ar fi trebuit să greveze resursele financiare proprii ale întreprinderii, împiedicând astfel forțele prezente pe piață să își producă efectele normale (30).
(85)
În acest context, potrivit jurisprudenței constante, o obligație normală este un cost normal inerent gestionării de zi cu zi sau activităților curente ale unei întreprinderi (31). De asemenea, Curtea a considerat că un ajutor constă într-o scutire privind costurile care apasă, în mod normal, bugetul întreprinderilor, ținând cont de natura sau de economia sistemului de costuri în cauză, în timp ce un cost special este, dimpotrivă, un cost suplimentar în raport cu costurile normale (32).
(86)
În lumina jurisprudenței Curții și în conformitate cu practica sa decizională (33), Comisia consideră că clasificarea unui cost ca „normal” sau „special” implică definirea unui cadru de referință, sau de comparație, cu scopul identificării întreprinderilor care s-ar afla într-o situație juridică și factuală comparabilă în ceea ce privește obiectivul urmărit de măsura respectivă.
(87)
În această privință, trebuie amintit că, pentru a aplica articolul 87 alineatul (1) din tratat, trebuie doar să se determine dacă, în cadrul unui sistem juridic dat, o măsură de stat este de natură să favorizeze anumite întreprinderi sau producerea de anumite bunuri, în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat, în raport cu alte întreprinderi aflate într-o situație juridică și factuală comparabilă din punctul de vedere al obiectivului urmărit de măsura respectivă.
(88)
Mai precis, Curtea arată că alegerea sistemului de referință are la bază o abordare în doi timpi: în primul rând, determinarea sistemului de costuri vizat de măsura respectivă și, în al doilea rând, determinarea regimului general aplicabil sistemului de costuri în cauză.
(89)
În ipoteza în care poate fi identificat un cadru de comparație exogen pertinent în raport cu care ar putea fi definită existența costurilor „anormale”, măsura în cauză nu constituie un ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat. În caz contrar, măsura în cauză constituie un ajutor de stat în sensul aceleiași dispoziții.
11.1.1.1. Absența unui cadru de comparație exogen în cazul de față
(90)
Aplicând această metodologie la cazul de față, Comisia consideră că sistemul de costuri vizat de măsura respectivă este constituit din cotizațiile sociale suportate de un angajator în cadrul asigurării obligatorii pentru limită de vârstă a angajaților săi.
(91)
Pe plan teoretic, Comisia distinge două cadre de referință potențiale:
-
dispozițiile privind asigurarea obligatorie pentru limită de vârstă aplicabile sistemelor de pensii de drept comun, și anume sistemul de asigurări sociale gestionat de CNAV și sistemele complementare gestionate de AGIRC și ARRCO;
-
dispozițiile privind asigurarea obligatorie pentru limită de vârstă aplicabile altor instituții publice.
(92)
În ceea ce privește primul cadru de comparație posibil, și anume sistemele de pensii de drept comun, Comisia menționează că RATP achită, începând de la 1 ianuarie 2006, o cotizație socială al cărei nivel este identic cu cotizația socială pe care o achită întreprinderile caselor de pensii care gestionează sistemele de drept comun. Comisia observă totuși că, la 1 ianuarie 2006, indemnizațiile plătite titularilor de drepturi ai RATP de către sistemul special gestionat de CRP-RATP sunt superioare indemnizațiilor de care beneficiază salariații afiliați la sistemele de drept comun.
(93)
Mai mult, Comisia constată că cei afiliați la sistemele de drept comun sunt salariați cu contract de drept privat, în timp ce lucrătorii RATP sunt angajați statutari. În această privință, trebuie subliniat faptul că statutul personalului RATP este derogatoriu de la dreptul comun din mai multe motive (a se vedea nota de subsol 6).
(94)
În lumina considerațiilor precedente și a practicii sale decizionale (34), Comisia consideră că dispozițiile aplicabile sistemelor de drept comun în materie de asigurări obligatorii pentru limită de vârstă nu pot servi drept cadru de comparație în analiza pe care Comisia o realizează în scopul de a determina existența unui avantaj economic în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat.
(95)
În ceea ce privește cel de-al doilea cadru de comparație posibil, și anume instituțiile publice, Comisia nu a putut să identifice un ansamblu de operatori economici care să formeze un grup omogen, susceptibil a servi drept cadru de comparație. RATP este, într-adevăr, din mai multe motive, într-o situație juridică și factuală foarte specifică în Franța (35).
(96)
În concluzie, Comisia consideră că nu există niciun cadru de comparație exogen care ar permite definirea unei cotizații „normale” suportate de întreprinderile care se află într-o situație juridică și factuală comparabilă cu cea a RATP din punctul de vedere al obiectivului urmărit de măsura respectivă.
(97)
Hotărârea Enirisorse (36), citată de Franța, nu modifică concluziile Comisiei în ceea ce privește existența unui avantaj în favoarea RATP. Într-adevăr, în hotărârea în cauză, Curtea își întemeiază concluzia pe o comparație a măsurii în litigiu cu o „situație normală” pe care Curtea a putut să o definească, dar care nu există în același mod în prezenta speță.
(98)
În absența unui cadru de comparație exogen pertinent, Comisia consideră că, pentru a determina existența unui avantaj în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat, cadrul de referință pentru evaluarea existenței avantajului este însăși situația RATP înainte de acordarea măsurii.
11.1.1.2. Existența unui avantaj economic
(99)
Astfel cum s-a arătat mai sus, în cadrul sistemului existent înainte de 1 ianuarie 2006, RATP era obligată din punct de vedere juridic să respecte angajamentele de pensie din sistemul special. În acest sens, RATP era garantul echilibrului financiar al sistemului în cauză, „contribuția angajatorului” vărsată de RATP către sistemul special nefiind liberatorie.
(100)
Comisia a constatat că dispozițiile prevăzute de reforma notificată au avut ca principal efect conferirea unui caracter liberatoriu „contribuției angajatorului” vărsate de către RATP pentru pensiile angajaților săi.
(101)
Prin urmare, Comisia concluzionează că măsurile în cauză eliberează RATP de costurile pe care aceasta ar fi trebuit să le asume în temeiul legii din 1948 menționate mai sus.
(102)
În contextul unei analize a naturii normale sau nu a costurilor de pensie pentru RATP însăși, Comisia consideră că obligațiile pe care o întreprindere trebuie să le asume în temeiul legislației muncii sau al convențiilor colective încheiate cu sindicatele în materie de indemnizații de disponibilizare și/sau de pensionare anticipată fac parte din costurile normale pe care o întreprindere trebuie să le finanțeze din resursele sale proprii (37).
(103)
Prin extensie, Comisia consideră că respectivele costuri cărora RATP este supusă în temeiul legii din 1948 sunt costuri normale. Prin urmare, deoarece măsurile în cauză permit evitarea suportării unor costuri care ar fi trebuit, în mod normal, să greveze resursele financiare proprii ale RATP, Comisia consideră că această măsură acordă operatorului un avantaj economic în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat. Avantajul este selectiv deoarece nu privește decât un singur beneficiar.
(104)
De asemenea, Comisia a constatat că obligația de echilibru financiar al sistemului special care incumba întreprinderii RATP s-ar fi tradus, în absența reformei notificate, prin înscrierea unui angajament față de stat în bilanțul RATP, care ar fi fost provizionat în actele contabile în momentul trecerii la standardele IFRS (International Financial Reporting Standards - Standardele Internaționale de Raportare Financiară), care se aplică întreprinderii RATP începând de la 30 iunie 2007.
(105)
Aceste element confirmă faptul că crearea CRP-RATP scutește RATP de unele costuri pe care, în mod normal, aceasta ar fi trebuit să le suporte.
11.1.1.3. Inaplicabilitatea jurisprudenței Combus la cazul de față
(106)
Autoritățile franceză invocă în detaliu hotărârea Combus (38), în care Tribunalul a considerat drept costuri „anormale” costurile care rezultă din statutul derogatoriu al personalului unei întreprinderi care, ca urmare a unei reforme, se află într-o situație de drept comun, prin urmare identică cu cea a concurenților, în ceea ce privește gestiunea personalului. Astfel, Tribunalul declară: „măsura în cauză viza înlocuirea statutului privilegiat și costisitor al funcționarilor angajați de Combus cu un statut de agent contractual, comparabil cu acela al angajaților altor întreprinderi de transport cu autobuzul, care erau în concurență cu Combus. Prin urmare, era vorba despre eliberarea Combus de un dezavantaj structural, în raport cu concurenții săi privați. Ori, articolul 87 alineatul (1) CE are ca singur obiect interzicerea avantajelor care favorizează anumite întreprinderi, noțiunea de ajutor acoperind doar intervențiile care diminuează costurile ce grevează în mod normal bugetul unei întreprinderi și care trebuie considerate drept un avantaj economic pe care întreprinderea beneficiară nu l-ar fi putut obține în condițiile normale de piață. […]. În plus, statul danez ar fi putut, în loc să plătească suma de 100 de milioane DKK direct funcționarilor angajați de către Combus, să obțină același rezultat prin detașarea respectivilor funcționari în cadrul administrației publice, fără plata unei bonificații specifice, ceea ce ar fi permis Combus să angajeze imediat agenți contractuali având un statut de drept privat”.
(107)
În general, trebuie reamintit mai întâi faptul că jurisprudența Combus nu a fost confirmată de Curte. Anumite elemente din jurisprudența Curții contrazic ipoteza potrivit căreia compensarea unui dezavantaj structural ar exclude calificarea drept ajutor. Astfel, Curtea a arătat, în mod constant, că existența unui ajutor ar trebui apreciată în funcție de efectele și nu de cauzele sau de obiectivele intervențiilor de stat (39). Curtea a susținut, de asemenea, că noțiunea de ajutor acoperă avantajele acordate de către autoritățile publice care, sub diverse forme, diminuează costurile care grevează, în mod normal, bugetul unei întreprinderi (40). De asemenea, Curtea a arătat, în mod clar, că costurile legate de remunerația angajaților grevează, prin natura lor, bugetul întreprinderilor, independent de problema de a ști dacă astfel de costuri decurg sau nu din obligații legale sau din acorduri colective (41). În acest cadru, Curtea a estimat că faptul că măsurile de stat vizează compensarea costurilor suplimentare nu le poate face să evite calificarea ca ajutor (42). În acest context, autoritățile franceze invocă aplicarea principiului instituit de Tribunal în hotărârea Combus, afirmând că reforma notificată nu face decât să degreveze RATP de un cost „anormal”.
(108)
În această privință, Comisia subliniază că unele elemente materiale importante diferențiază hotărârea Combus de prezenta speță:
-
compensațiile sunt plătite direct funcționarilor angajați de către Combus, în timp ce măsura care face obiectul prezentei decizii privește „contribuțiile de angajator” ale RATP;
-
măsura de stat pertinentă în speța Combus viza înlocuirea statutului privilegiat și costisitor al funcționarilor angajați de către Combus cu un statut de agent contractual comparabil cu cel al angajaților altor întreprinderi de transport cu autobuzul care erau în concurență cu Combus. În schimb, statutul și drepturile angajaților RATP rămân neschimbate în urma măsurilor în cauză. Statutul și drepturile respective diferă de cele ale angajaților cu contract de drept privat ai întreprinderilor afiliate la sistemele de pensii de drept comun;
-
contextul concurențial al activităților Combus era diferit de cel în care evoluează RATP. Societatea anonimă Combus A/S trebuia să gestioneze activitatea de transport pe o bază comercială și să opereze pe piață în condiții de concurență comparabile cu cele ale întreprinderilor private de transport cu autobuzul. În acest context, întreprinderile publice de gestionare a transporturilor cesionează, în urma unor licitații, prestarea serviciilor de transportul cu autobuzul unor întreprinderi private și publice. Conform regulilor care reglementează licitațiile, piețele sunt atribuite ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic, fără a fi necesar să se țină cont de natura privată sau publică a ofertantului. În ceea ce privește RATP, aceasta dispune de un larg sector neliberalizat, pe care Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 îl va supune concurenței doar în mod progresiv și în care constrângerile economice se exercită, în consecință, într-o manieră foarte diferită.
(109)
Comisia consideră că diferențele factuale dintre speța Combus și cazul de față sunt suficiente pentru a justifica un raționament diferit în cele două cazuri.
11.1.2. PREZENȚA RESURSELOR DE STAT
(110)
Comisia consideră că măsura analizată implică resurse de stat în favoarea RATP în măsura în care responsabilitatea ultimă de a echilibra sistemul special de pensii al angajaților RATP nu îi mai incumbă întreprinderii RATP, ci statului. Într-adevăr, de la data punerii în aplicare a reformei, statul asigură echilibrul financiar al CRP-RATP prin plata unei subvenții de echilibru către organismul de asigurări sociale, care în absența reformei ar fi trebuit să fie asumată de RATP.
(111)
Prin urmare, Comisia concluzionează că măsura în cauză implică resurse de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat.
11.1.3. DENATURAREA CONCURENȚEI ȘI IMPACTUL ASUPRA SCHIMBURILOR COMERCIALE
(112)
Astfel cum s-a arătat anterior, RATP, beneficiara măsurii în cauză, este societatea mamă a unui grup de întreprinderi, grupul RATP, care operează în sectoarele transportului și serviciilor asociate. Toți acești operatori sunt activi pe piețele comunitare ale sectoarelor menționate mai sus.
(113)
În acest context, trebuie amintit că ajutoarele care urmăresc să scutească o întreprindere de costurile pe care aceasta ar fi trebuit în mod normal să le suporte în cadrul gestionării sale curente sau al activităților sale normale denaturează în principiu condițiile de concurență (43). S-a considerat, într-adevăr, că orice acordare de ajutoare în favoarea unei întreprinderi care își exercită activitatea pe piața comunitară este susceptibilă a cauza denaturări ale concurenței și a afecta schimburile comerciale între statele membre (44). Mai mult decât atât, Curtea a arătat că nu este nicidecum exclus ca o subvenție publică acordată unei întreprinderi care nu furnizează decât servicii de transport local sau regional și nu furnizează servicii de transport în afara statului său de origine să poată avea totuși vreo incidență asupra schimburilor comerciale între statele membre în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat. Într-adevăr, atunci când un stat membru acordă o subvenție publică unei întreprinderi, furnizarea de servicii de transport de către întreprinderea respectivă poate fi menținută sau crescută, având drept consecință diminuarea șanselor întreprinderilor stabilite în alte state membre de a-și furniza serviciile de transport pe piața statului în cauză (45).
(114)
În speță, grupul RATP se află într-o poziție privilegiată atât față de concurenții săi naționali (46), cât și față de concurenții din alte state membre care nu pot beneficia de măsura în cauză.
(115)
În această privință, trebuie menționat că Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 prevede deschiderea progresivă către concurență a piețelor în cauză și că deschiderea către concurență a unuia din sectoarele în cauză implică faptul că un ajutor de stat pentru o întreprindere care aparține acestui sector este susceptibil de a afecta schimburile comerciale intracomunitare și de a denatura concurența pe piața respectivă.
(116)
În consecință, Comisia consideră că măsura în cauză afectează schimburile comerciale între state membre și denaturează concurența între operatori.
11.2. ILEGALITATEA AJUTORULUI
(117)
În conformitate cu articolul 88 alineatul (3) din tratat, statului membru îi revine obligația de a notifica orice proiect care urmărește să instituie sau să modifice ajutoare. Statul membru în cauză nu poate pune în aplicare măsurile preconizate înainte de pronunțarea unei decizii finale.
(118)
În prezenta speță, prin scrisoarea din 29 iunie 2006, autoritățile franceze au notificat reforma modalității de finanțare a sistemului de pensii al RATP. În scrisoarea lor, autoritățile franceze arată că acest dispozitiv nu pare să constituie un ajutor de stat, care trebuie să facă obiectul unei notificări prealabile a Comisiei în temeiul articolului 88 alineatul (3) din tratat.
(119)
Cu toate acestea, Comisia constată că ajutorul de stat în cauză a fost pus în aplicare de către Franța începând de la 1 ianuarie 2006, adică înainte de adoptarea unei decizii finale de către Comisie. Pe această bază, Comisia concluzionează că Franța a acționat în mod ilegal punând în aplicare ajutorul în cauză, încălcând articolul 88 alineatul (3) din tratat.
11.3. COMPATIBILITATEA AJUTORULUI CU PIAȚA COMUNĂ
(120)
Întrucât măsura în cauză constituie un ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat, trebuie examinată eventuala sa compatibilitate în lumina derogărilor prevăzute de tratatul menționat.
(121)
În această privință, Comisia consideră că temeiul juridic cel mai potrivit este articolul 87 alineatul (3) litera (c) din tratat, conform căruia un ajutor destinat să faciliteze dezvoltarea anumitor activități poate fi declarat compatibil cu piața comună atunci când acesta nu modifică într-un mod nefavorabil condițiile schimburilor comerciale într-o măsură care contravine interesului comun.
(122)
Ținând cont de natura și de efectele reformei, Comisia apreciază că evaluarea compatibilității ajutorului în cauză trebuie să fie făcută în raport cu stabilirea unor condiții egale („level playing field”) în materie de contribuții sociale obligatorii între RATP și concurenții săi actuali, potențiali și viitori pe piața transportului în comun urban în Ile-de-France.
(123)
Pentru a analiza efectele ajutorului și a evalua intensitatea denaturării concurenței, Comisia trebuie să examineze mai întâi nivelul contribuțiilor plătite de RATP în raport cu concurenții săi în sistemul reformat. Ulterior, Comisia va identifica situația astfel cum s-ar fi prezentat aceasta dacă RATP nu ar fi beneficiat de ajutorul în cauză. În fine, înainte de a realiza un bilanț global al compatibilității se vor analiza efectele pozitive ale ajutoarelor, precum și efectele lor negative.
(124)
Ca observație preliminară, Comisia notează că, înainte de 1 ianuarie 2006, finanțarea sistemului special de pensii al RATP era diferită de finanțarea sistemelor de pensii de drept comun din două puncte de vedere: caracterul non-liberatoriu al contribuțiilor și nivelul „contribuției angajatorului”.
(125)
Comisia consideră că ajutorul în cauză a oferit o soluție primului element de divergență între sistemul special al RATP și sistemele de drept comun. Într-adevăr, înainte de 1 ianuarie 2006, RATP nu achita o cotizație cu caracter liberatoriu, ci era însărcinată prin lege să echilibreze sistemul de pensii pentru angajații săi. Reforma notificată a avut ca efect instituirea plății unei contribuții liberatorii, care caracterizează contribuțiile plătite de un angajator de drept comun la casa care gestionează un sistem de pensii pe bază de redistribuire. În ceea ce privește al doilea element de divergență, Comisia constată că reforma notificată a avut ca efect egalizarea nivelului costurilor pentru asigurările obligatorii pentru limită de vârstă între RATP și întreprinderile cărora li se aplică dreptul comun în materie de indemnizații de pensionare.
(126)
În absența reformei notificate, RATP ar fi trebuit să provizioneze pentru exercițiile ulterioare exercițiului financiar 2006 angajamentele de pensie față de angajații săi statutari. Această alimentare ar fi rezultat direct din faptul că „contribuțiile angajatorului” pentru pensiile angajaților RATP nu erau liberatorii.
(127)
În plus, contribuțiile RATP la asigurarea pentru limită de vârstă pentru garantarea echilibrului financiar al sistemului de pensii nu ar fi fost aliniate la nivelul plătit de concurenții săi potențiali.
(128)
Prin urmare, în absența reformei notificate, RATP ar fi trebuit să asume un cost anual suplimentar de mai multe sute de milioane de euro față de sistemul reformat.
(129)
În consecință, în contextul unei piețe liberalizate RATP ar fi suferit un handicap din cauza costurilor sale pentru pensii, ceea ce i-ar fi afectat în mod semnificativ activitățile.
(130)
Din cele de mai sus rezultă că, ținând cont de Regulamentul (CE) nr. 1370/2007, care prevede deschiderea progresivă a pieței transportului în comun urban, sistemul de pensii aplicabil întreprinderii RATP în temeiul legii din 1948 prezintă caracteristici specifice care, considerate izolat, creează o denaturare a concurenței în detrimentul RATP și al grupului căruia îi aparține aceasta. Efectul principal al ajutorului în cauză este alinierea contribuțiilor RATP la cele suportate de concurenții săi și de concurenții grupului RATP, eliminând astfel denaturarea specifică a concurenței care afectează RATP și grupul RATP.
(131)
În plus, reforma permite întreprinderii RATP să acționeze progresiv, ca un investitor privat confruntat cu constrângeri comerciale normale. De altfel, acesta este unul dintre obiectivele reformei.
(132)
De asemenea, Comisia consideră că măsura în cauză este adaptată obiectivului de interes comunitar pe care aceasta îl vizează. Niciun alt instrument nu ar fi putut aborda această problemă într-un mod mai eficace. S-ar fi putut, cu siguranță, acorda compensații pentru servicii publice, însă o astfel de abordare nu ar fi nici adaptată, nici viabilă pe termen lung din cauza naturii structurale a problemei.
(133)
În ceea ce privește proporționalitatea măsurilor, Comisia estimează că ajutorul acordat este limitat la strictul minimal. De la 1 ianuarie 2006, RATP achită costuri de pensie identice cu cele plătite de o întreprindere ai cărei angajați sunt afiliați la sistemele de drept comun.
(134)
În cele din urmă, Comisia consideră că măsura în cauză permite asigurarea perenității unui sistem de pensii a cărui finanțare era perimată. În plus, Comisia estimează că reforma inițiată privind indemnizațiile de pensionare plătite de sistemul special (47) constituie, din acest punct de vedere, un element suplimentar determinant. În această privință, Comisia consideră că măsurile se înscriu perfect în cadrul general al reformei sistemelor de pensii din statele membre, reformă dorită în același timp de Consiliu și de Comisie (48).
(135)
Într-o analiză statică, Comisia consideră, pe de o parte, că denaturările concurenței induse de măsura în cauză pe piața transportului în comun urban în Ile-de-France sunt, prin natura lor și pe plan imediat, foarte limitate în măsura în care, având în vedere trecutul RATP și activitățile acesteia, este evident că angajamentele de pensie vizate de reformă se raportează la activități realizate în mod tradițional pe o piață neliberalizată, pe care concurența era, până în prezent, foarte slabă. Pe de altă parte, în ceea ce privește piețele pe care grupul RATP este activ prin filialele întreprinderii RATP, Comisia consideră că măsura în cauză nu are decât un efect foarte marginal. Într-adevăr, piețele respective nu vor fi afectate decât indirect de măsura în cauză deoarece, pe lângă stricta separare juridică, contabilă și financiară dintre societatea mamă și filialele acesteia, reforma notificată nu vizează personalul angajat de filiale.
(136)
Într-o analiză dinamică, fără îndoială mai adecvată, având în vedere Regulamentul (CE) nr. 1370/2007, Comisia consideră că, deși măsura în cauză poate, teoretic, să îi permită întreprinderii RATP să mențină o poziție dominantă, acest risc este scăzut. Această concluzie rezultă din faptul că măsura se limitează să alinieze contribuțiile plătite de RATP la cele ale concurenților săi și din faptul că, în urma reformei sistemului special de pensii care a avut loc în 2008, sistemul de pensii al RATP nu creează o atractivitate specifică pentru întreprindere.
(137)
În lumina celor de mai sus, Comisia concluzionează că efectele negative ale ajutorului acordat RATP vor fi moderate. Reforma notificată se limitează la ceea ce este strict necesar pentru stabilirea unor condiții egale în ceea ce privește contribuțiile la asigurarea obligatorie pentru limită de vârstă, pune capăt unei denaturări a concurenței care ar fi adus un handicap întreprinderii RATP și, în consecință, nu modifică în mod nefavorabil condițiile schimburilor comerciale într-o măsură care contravine interesului comun.
(138)
Rezultă, așadar, că ajutorul în cauză este compatibil cu piața comună, cu condiția ca reforma sistemului special de pensii al RATP, destinată armonizării acestuia cu normele de drept comun ale sistemelor de bază ale salariaților din sectorul privat și ale funcționarilor, să fie pusă în aplicare în totalitate.
(139)
Comisia consideră că concluzia de mai sus nu este readusă în discuție de soluția care reiese din Decizia 2005/145/CE în cauza EDF (49).
(140)
În această privință, trebuie reamintit că, în decizia respectivă, Comisia a autorizat ajutoarele de stat care eliberau întreprinderile dintr-un sector de obligațiile de pensie specifice care le depășeau pe cele rezultate din sistemul general de pensii și care fuseseră definite în timpul perioadei de monopol. Cu această ocazie, Comisia a considerat că scutirea parțială de costul care decurge din mecanismul de finanțare a drepturilor specifice de pensie dobândite înaintea datei reformei constituia un ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat, care putea fi declarat compatibil cu piața comună. Comisia a considerat, în analiza sa de compatibilitate, că situația EDF nu era foarte diferită, prin natura sa, de cea a „costurilor pierdute” din domeniul energiei. Era vorba, în fapt, de ajutoare care vizau facilitarea tranziției spre un sector al energiei concurențial. Comisia a considerat potrivit să asimileze ajutoarele acordate EDF compensației pentru costurile pierdute (50) și a anunțat că va urma aceeași abordare în analiza cazurilor asemănătoare.
(141)
În lumina celor de mai sus, Comisia consideră că, în speță, ajutorul de stat eliberează RATP de obligațiile de pensie care le depășeau pe cele rezultate din sistemul general de pensii și care fuseseră definite înainte ca piața să fie liberalizată. În același timp, Comisia adaugă că reforma sistemelor speciale de pensii pusă în aplicare la RATP încă de la începutul anului 2008 aliniază sistemul special al angajaților RATP la normele de drept comun ale sistemelor de bază ale salariaților din sectorul privat și ale funcționarilor.
11.4. CONCLUZIE
(142)
În concluzie, Comisia consideră că măsura în cauză constituie un ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat. Acest ajutor de stat este ilegal, dar compatibil cu piața comună în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) din tratat.
12. EVALUAREA CELEI DE-A DOUA ȘI A CELEI DE-A TREIA MĂSURI
(143)
Astfel cum s-a arătat mai sus, reforma notificată prevede că, începând de la 1 ianuarie 2006, statul plătește către CRP-RATP o subvenție destinată echilibrării conturilor acesteia.
(144)
De asemenea, reforma notificată are în vedere posibilitatea ca CRP-RATP să utilizeze sistemele de drept comun cu scopul de a sprijini drepturile la pensii de bază din sistemul special. Pentru a respecta principiul general al neutralității financiare, acest sprijin presupune plata unor sulte către sistemele receptoare, plăți pe care statul le va asuma în locul CRP-RATP.
(145)
Este vorba de a determina dacă aceste măsuri constituie ajutoare de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat.
(146)
În această privință, trebuie reamintit că articolul 87 din tratat nu se aplică decât întreprinderilor în sensul dreptului comunitar al concurenței. Potrivit jurisprudenței constante a Curții, domeniul protecției sociale, atunci când este bazat pe solidaritate, nu constituie o activitate economică în sensul tratatului (a se vedea punctul 67 din decizia de inițiere a procedurii din 10 octombrie 2007) (51).
(147)
În lumina acestei jurisprudențe, Comisia consideră că nici CRP-RATP, nici casele de pensii care primesc angajații activi și pensionați ai RATP, și anume CNAV și AGIRC-ARRCO, nu sunt întreprinderi în sensul dreptului comunitar al concurenței, din motivele următoare.
(148)
În cazul în speță, Comisia observă mai întâi că angajații RATP fac obiectul unei protecții sociale obligatorii cuprinzând un sistem de asigurare pentru limită de vârstă autonom care urmărește un obiectiv social. Acest sistem urmărește să asigure, pentru toate persoanele beneficiare, acoperirea riscului de îmbătrânire, independent de condiția lor financiară și de starea de sănătate în momentul afilierii.
(149)
În plus, Comisia consideră că acest sistem respectă principiul de solidaritate în măsura în care cotizațiile plătite de lucrătorii în activitate finanțează pensiile lucrătorilor pensionați.
(150)
De asemenea, Comisia subliniază că gestionarea sistemului în cauză a fost conferită prin lege CRP-RATP, a cărei activitate este supusă controlului statului. Așadar, aceasta acoperă produsul cotizațiilor datorate de salariații RATP și de RATP și asigură lichidarea și serviciul pensiilor. Comisia remarcă faptul că, în temeiul articolului L711-1 din Codul asigurărilor sociale, casei CRP-RATP îi revine totalitatea atribuțiilor definite la articolul L111-1 din codul menționat, care reamintește în special că organizarea asigurărilor sociale se bazează pe principiul solidarității naționale.
(151)
În cele din urmă, Comisia constată că, pentru executarea misiunii sale, CRP-RATP aplică legea și nu are nicio posibilitate de influență asupra valorii cotizațiilor, a utilizării fondurilor și a determinării nivelului indemnizațiilor. Indemnizațiile plătite sunt legale și independente de valoarea cotizațiilor percepute.
(152)
În măsura în care CRP-RATP nu constituie o întreprindere în sensul dreptului comunitar al concurenței, Comisia consideră că plata de către stat a unei subvenții de echilibru către CRP-RATP și finanțarea de către stat a sultelor în locul CRP-RATP nu constituie ajutoare de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Crearea casei de pensii a personalului RATP (CRP-RATP) constituie un ajutor de stat în temeiul articolului 87 alineatul (1) din tratat, acordat ilegal de către Franța cu încălcarea articolului 88 alineatul (3) din tratat.
Acest ajutor de stat este compatibil cu piața comună în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) din tratat, cu condiția ca reforma sistemului special de pensii al RATP, destinată armonizării acestuia cu normele de drept comun ale sistemelor de bază ale salariaților din sectorul privat și ale funcționarilor, să fie pusă în aplicare în totalitate.
Prin urmare, punerea în aplicare a ajutorului în cauză este autorizată.
Articolul 2
Plata de către stat a unei subvenții de echilibru către CRP-RATP și finanțarea de către stat a sultelor în locul CRP-RATP în momentul sprijinirii drepturilor de bază din sistemul special de către sistemele de drept comun nu constituie ajutoare de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE.
Articolul 3
Prezenta decizie se adresează Republicii Franceze.
Adoptată la Bruxelles, 13 iulie 2009.