Entscheidung der Kommission
vom 20. September 2000
zur Änderung der Entscheidung 1999/395/EG der Kommission über Beihilfen Spaniens zugunsten der SNIACE SA mit Sitz in Torrelavega, Kantabrien
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2000) 2741)
(Nur der spanische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2001/43/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 88 Absatz 2,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß diesem Artikel(1) und unter Berücksichtigung der eingegangenen Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. SACHVERHALT
A. Entscheidung 1999/395/EG der Kommission(2)
(1) In der Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag wegen bestimmter Beihilfemaßnahmen zugunsten der Sociedad Nacional de Industrias y Aplicaciones de Celulosa Española SA(3) (in der Folge "SNIACE") hatte die Kommission vermutet, dass die Rückzahlungsvereinbarungen zwischen SNIACE und dem Lohngarantiefonds Fogasa sowie die Umschuldungsvereinbarung zwischen SNIACE und der Sozialversicherungsanstalt bestimmte Elemente einer Beihilfe im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag enthalten und Zweifel an der Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt geäußert.
(2) In der Entscheidung 1999/395/EG kam die Kommission zu dem Schluss, dass die Rückzahlungs- und Umschuldungsvereinbarungen mit SNIACE insofern nicht den herrschenden Marktbedingungen entsprachen, als die darin vereinbarten Zinssätze unter den üblichen Marktzinsen lagen.
(3) Spanien hat die Entscheidung 1999/395/EG vor dem Europäischen Gerichtshof angefochten und am 24. Dezember 1998 Klage erhoben (Rechtssache C 479/98). Auch das begünstigte Unternehmen SNIACE hat gegen die Entscheidung vor dem Gericht erster Instanz am 24. August 1999 (Rechtssache T-190/99) Klage eingereicht. Beide Rechtssachen sind noch anhängig.
B. Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 29. April 1999 in der Rechtssache C-342/96, Spanien gegen Kommission(4), über staatliche Beihilfen Spaniens zugunsten von Tubacex (in der Folge "Tubacex-Urteil")
(4) Am 29. April 1999 erließ der Gerichtshof ein Urteil in der Rechtssache C-342/96 (in der Folge "Tubacex-Urteil") und hob die Entscheidung 97/21/EGKS, EG der Kommission(5) auf, in der die Umschuldungsvereinbarungen zwischen Tubacex und der Sozialversicherungsanstalt sowie die Rückzahlungsvereinbarungen zwischen Tubacex und Fogasa deshalb für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt worden waren, weil der Zinssatz unter den marktüblichen Zinssätzen lag.
(5) Der Gerichtshof stellte in seinem Urteil fest, dass Fogasa in Konkurs gegangenen oder in finanzielle Schwierigkeiten geratenen Unternehmen keine Kredite zur Verfügung stellt, sondern mit seinen Zahlungen alle berechtigten Forderungen, die ihm gegenüber von den Arbeitnehmern geltend gemacht werden, befriedigt und diese Zahlungen anschließend von den Unternehmen zurückverlangt. Außerdem könne Fogasa Rückzahlungsvereinbarungen schließen, in deren Rahmen eine Stundung oder Ratenzahlung der geschuldeten Beträge vorgesehen werde.
(6) Ebenso könne die Sozialversicherungsanstalt für die Zahlung von Beitragsschulden eine Stundung oder Ratenzahlung gewähren.
(7) Des Weiteren stellte der Gerichtshof fest, dass sich der Staat bei diesen Rückzahlungs- und Umschuldungsvereinbarungen nicht wie ein öffentlicher Investor verhalten habe, dessen Verhalten mit dem eines privaten Investors verglichen werden müsse, der Kapital zum Zwecke der Rentabilisierung anlege, sondern als öffentlicher Geldgeber anzusehen sei, der ebenso wie ein privater Gläubiger die Bezahlung der ihm geschuldeten Beträge zu erlangen suche.
(8) Die auf Forderungen dieser Art normalerweise zu erhebenden Zinsen sollen den Schaden ersetzen, der dem Gläubiger durch den vom Schuldner zu vertretenden Zahlungsverzug entstehe, d. h. es sind Verzugszinsen. Weicht der Zinssatz, zu dem Verzugszinsen auf Schulden gegenüber einem öffentlichen Gläubiger erhoben werden von dem ab, den ein privater Gläubiger verlangen könnte, so sei der letztgenannte Zinssatz anzuwenden, wenn er über dem erstgenannten liege.
(9) Aufgrund dieser Feststellungen erklärte der Gerichtshof die Entscheidung 97/91/EGKS, EG der Kommission insoweit für nichtig, als die von Spanien ergriffenen Maßnahmen für mit dem EG-Vertrag unvereinbar erklärt wurden.
II. VERFAHREN
(10) Nach einer Überprüfung der Entscheidung 1999/395/EG im Lichte des Tubacex-Urteils beschloss die Kommission, das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag einzuleiten. Die Beihilfesache wurde unter der Nummer C5/2000 registriert.
(11) Die Kommission teilte der spanischen Regierung ihren Beschluss mit Schreiben vom 16. Februar 2000 (SG(2000) D/101521) mit.
(12) Der Beschluss der Kommission über die Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht(6). Die Kommission hat die Beteiligten aufgefordert, sich zu der erneuten Analyse der Maßnahmen im Lichte des Tubacex-Urteils und folglich zu dem geplanten teilweisen Widerruf der Entscheidung 1999/395/EG der Kommission zu äußern.
III. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
Es gingen keine Stellungnahmen ein.
IV. BEMERKUNGEN SPANIENS
(13) Die spanische Regierung antwortete mit Schreiben, das am 19. April 2000 unter der Nr. A/33374 registriert wurde, auf die Einleitung des Verfahrens. Als wichtigste Punkte sind folgende hervorzuheben.
(14) Die spanischen Behörden missbilligen die Entscheidung der Kommission, das förmliche Prüfverfahren einzuleiten, da ein solches Verfahren nach ihrer Auffassung nicht notwendig ist, um die Entscheidung 1999/395/EG teilweise aufzuheben.
(15) In Zusammenhang mit der Umschuldungsvereinbarung zwischen SNIACE und der Sozialversicherungsanstalt teilt die spanische Regierung nicht die Auffassung der Kommission, wonach es "wahrscheinlich scheint, dass sich der Gläubiger bei außergerichtlichen Vereinbarungen, die im Ergebnis zu einer Umschuldung führen, normalerweise so verhalten dürfte, dass er vom Schuldner einen höheren als den gesetzlichen Zinssatz als Ausgleich dafür erhält, dass er die Schuld nicht mit gesetzlichen Mitteln beitreibt." Vielmehr würden außergerichtliche Vereinbarungen aufgrund der Finanzlage des Unternehmens sowie der mit einem Gerichtsverfahren verbundenen Kosten, Verzögerungen und Unsicherheiten häufig dazu führen, dass man sich auf einen niedrigeren Zinssatz als den gesetzlichen Zinssatz einigt.
(16) Die spanischen Behörden wiederholen damit ihr Argument, dass die Gewährung eines Zahlungsaufschubs, bei dem der gesetzliche Zinssatz angewandt wird, die Interessen der Sozialversicherung hinsichtlich der Eintreibung von Schulden besser schützt als jede andere Verhaltensweise, die ein privater Gläubige an den Tag gelegt hätte.
(17) Außerdem erinnert die spanische Regierung daran, dass ein privater Gläubiger mit dem Schuldner den Zinssatz frei vereinbaren kann, während die Sozialversicherungsbehörden durch Artikel 20 des allgemeinen Sozialversicherungsgesetzes(7) gebunden sind, wonach bei Umschuldungsvereinbarungen der gesetzliche Zinssatz anzuwenden ist.
(18) In der Entscheidung über die Eröffnung des Verfahrens gab die Kommission zu bedenken, dass ein Vergleich der in der privaten Gläubigervereinbarung vom Oktober 1996 enthaltenen Bedingungen mit denen der Umschuldungsvereinbarung zwischen der Sozialversicherungsanstalt und SNIACE nicht unbedingt eine korrekte Anwendung des vom Gerichtshof definierten "Privatgläubigertests" darstellt. Die spanischen Behörden führten hingegen aus, dass sich öffentliche Gläubiger aufgrund der ihnen auferlegten Beschränkungen in einer anderen Lage als private Gläubiger befinden. Dennoch seien die Vereinbarungen zwischen der Sozialversicherungsanstalt und SNIACE sowie die Vereinbarungen zwischen Fogasa und SNIACE weniger großzügig gewesen als die mit den privaten Gläubigern erzielte Vereinbarung.
(19) Im Weiteren griffen die spanischen Behörden die Argumente wieder auf, die bereits im Rahmen des Verfahrens vorgebracht wurden, das zur Entscheidung 1999/395/EG führte.
V. WÜRDIGUNG
(20) Die Kommission hat zu prüfen, ob die in Artikel 1 der Entscheidung 1999/395/EG für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärten Maßnahmen eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellen. Bestehen derartige Beihilfen, hat die Kommission zu prüfen, ob sie mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind.
(21) In dem Tubacex-Urteil geht es weitgehend um dieselbe Sach- und Rechtslage wie in der von Spanien vor dem Gerichtshof (Rechtssache C-479/98) und von SNIACE vor dem Gericht erster Instanz (Rechtssache T-190/99) angefochtenen Entscheidung 1999/395/EG. Nach Auffassung der Kommission sind die vom Gerichtshof in diesem Urteil vorgebrachten Argumente in gleicher Weise auf die Vereinbarungen zwischen SNIACE und Fogasa sowie zwischen SNIACE und der Sozialversicherungsanstalt anzuwenden, die nach der Entscheidung 1999/395/EG Elemente staatlicher Beihilfen enthalten.
(22) Zunächst ist festzustellen, dass SNIACE gesetzlich verpflichtet war, die von Fogasa vorgestreckten Löhne zurückzuzahlen und die geschuldeten Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten. Mit den fraglichen Vereinbarungen sind deshalb keine neuen Forderungen gegenüber staatlichen Stellen entstanden. Folglich hat der Staat im Rahmen der Rückzahlungs- und Umschuldungsvereinbarungen nicht als öffentlicher Investor gehandelt, dessen Verhalten mit dem eines privaten Investors verglichen werden muss, der Kapital im Hinblick auf die Erzielung eines Gewinns anlegt, sondern als öffentlicher Gläubiger, der ebenso wie ein privater Gläubiger versucht, die ihm geschuldeten Beträge zurückzuerhalten. Bei der Beurteilung der streitigen Beihilfe hat die Kommission also den auf Forderungen des öffentlichen Gläubigers angewandten Zinssatz mit dem Zinssatz zu vergleichen, der unter ähnlichen Gegebenheiten auf einem privaten Gläubiger geschuldeten Forderungen angewandt wird.
(23) Allerdings erscheint es problematisch, sich auf ein einheitliches Vorgehen privater Gläubiger, die versuchen, die ihnen geschuldeten Beträge zurückzuerhalten, festzulegen. Daher hat die Kommission das Verhalten privater Gläubiger von Fall zu Fall zu beurteilen.
(24) Im besonderen Fall der SNIACE ist festzustellen, dass die spanischen Gerichte auf einen Antrag des Unternehmens aus dem Jahre 1992 hin im März 1993 die Aussetzung der Zahlungen anordneten. Die öffentlichen Gläubiger haben aufgrund der ihnen zustehenden Rechte(8) an der Gläubigervereinbarung vom Oktober 1996 im Zusammenhang mit dem Verfahren zur Aussetzung der Zahlungen nicht teilgenommen. Wie die Kommission in der Entscheidung über die Eröffnung des Verfahrens(9) feststellte, konnten die öffentlichen Gläubiger dadurch ihre Forderungen in voller Höhe schützen.
(25) Die gesonderten Vereinbarungen zwischen Fogasa und SNIACE sowie zwischen der Sozialversicherungsanstalt und SNIACE haben SNIACE keine großzügigere Behandlung eingeräumt als in der Vereinbarung privater Gläubiger vorgesehen.
(26) Allerdings ist zu bedenken, dass die Rahmenbedingungen für die öffentlichen Gläubiger nicht mit denen privater Gläubiger vergleichbar waren, insbesondere was Stellung, Sicherheiten und die Möglichkeit anbelangt, sich an einer Gläubigervereinbarung nicht zu beteiligen. Folglich kommt die Kommission zu dem Schluss, dass ein solcher komparativer Ansatz in diesem spezifischen Fall keine korrekte Anwendung des vom Gerichtshof definierten "Privatgläubigertests" darstellt, der nach dem Urteil vom 29. Juni 1999 in der Rechtssache C-256/97(10) ("DMT") beinhaltet, dass das Verhalten des öffentlichen Gläubigers mit dem eines hypothetischen privaten Gläubigers verglichen werden muss, der sich möglichst weitgehend in derselben Situation befindet.
(27) Die Kommission stellt fest, dass nach Artikel 1108 des spanischen Zivilgesetzbuches der gesetzliche Zinssatz zur Anwendung gelangt, wenn der Schuldner die Zahlung verzögert und kein bestimmter Zinssatz vereinbart worden ist. Für den Fall eines Kredits und sofern die Parteien nichts anderes vereinbart haben, sieht Artikel 312 des spanischen Handelsgesetzbuches zudem vor, dass der Schuldner den gesetzlichen Wert ("valor legal") der Forderung zum Zeitpunkt der Rückzahlung zu begleichen hat. Daher dürfte der gesetzliche Zinssatz der höchste Satz sein, den ein privater Gläubiger erwarten kann, wenn er die Schuld mit gesetzlichen Mitteln eintreibt.
(28) Demnach könnte ein privater Gläubiger von dem Schuldner als Ausgleich dafür, dass er die Schuld nicht mit gesetzlichen Mittel eintreibt, keine Verzugszinsen erhalten, die über dem gesetzlichen Zinssatz liegen.
(29) Schließlich sind die besonderen Umstände zum Zeitpunkt der Umschuldungsvereinbarung mit Fogasa und der Sozialversicherungsanstalt zu berücksichtigen. SNIACE befand sich in erheblichen finanziellen Schwierigkeiten, die dazu führten, dass sämtliche Schuldrückzahlungen ausgesetzt wurden und ernsthafte Zweifel am Fortbestand des Unternehmens bestanden. Wie die Kommission in der Entscheidung 1999/395/EG feststellte, hat die Sozialversicherungsanstalt dadurch, dass sie nicht zur Zwangsvollstreckung gegriffen hat, was möglicherweise den Konkurs des Unternehmens verursacht hätte, ihre Aussichten, die geschuldeten Beträge zurückzuerhalten, optimiert.
(30) Daher kann die Kommission in diesem besonderen Fall dem Vorbringen stattgeben, dass Spanien durch Umschuldung und Anwendung des gesetzlichen Zinssatzes auf Verbindlichkeiten der SNIACE versucht hat, die geschuldeten Beträge nach Möglichkeit ohne finanzielle Verluste zu erlangen. Damit handelte Spanien so, wie es ein hypothetischer privater Gläubiger in der gleichen Situation getan hätte.
SCHLUSSFOLGERUNGEN
(31) Eine erneute Würdigung der vermuteten Beihilfe, die in der Entscheidung 1999/395/EG für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt wurde, führt daher zu dem Schluss, dass die Rückzahlungs- und Umschuldungsvereinbarungen zwischen Fogasa und SNIACE bzw. der Sozialversicherungsanstalt und SNIACE keine staatliche Beihilfe darstellen.
(32) Daher hält es die Kommission für angebracht, die Entscheidung 1999/395/EG entsprechend zu ändern -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Die Entscheidung 1999/395/EG wird wie folgt geändert:
1. Artikel 1 Absatz 1 erhält folgende Fassung: "Folgende Maßnahmen, die Spanien zugunsten der Sociedad Nacional de Industrias y Aplicaciones de Celulosa Española SA (SNIACE) durchgeführt hat, stellen keine staatliche Beihilfe dar:
a) Vereinbarung vom 8. März 1996 (geändert durch die Vereinbarung vom 7. Mai 1996) zwischen SNIACE und der Sozialversicherungsanstalt zur Umschuldung einer Kreditsumme von 2903381848 ESP (17449676,34 EUR), erneut geändert durch die Vereinbarung vom 30. September 1997 zur Umschuldung einer Kreditsumme von 3510387323 ESP (21097852,72 EUR) und
b) Vereinbarungen vom 5. November 1993 und 31. Oktober 1995 zwischen SNIACE und dem Lohngarantiefonds Fogasa über 1362708700 ESP (8190044,23 EUR) bzw. 339459878 ESP (2040194,96 EUR)."
2. Artikel 2 wird aufgehoben.
Artikel 2
Die Entscheidung ist an das Königreich Spanien gerichtet.
Brüssel, den 20. September 2000