ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION
vom 17. März 1999
über eine staatliche Beihilfe der griechischen Regierung zugunsten der Heracles General Cement Company
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(1999) 716)
(Nur der griechische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2000/199/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 93 Absatz 2 Unterabsatz 1,
nachdem sie den Beteiligten gemäß diesem Artikel eine Frist zur Äußerung gesetzt hat(1) und unter Berücksichtigung ihrer Bemerkungen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I
Die "Heracles"-Entscheidung und ihre Aufhebung
(1) Am 6. Juli 1995 erklärte das Gericht Erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften die Entscheidung der Kommission für nichtig(2), die sie den griechischen Behörden mit Schreiben vom 1. August 1991(3) bekanntgegeben und in der sie die Beihilfe der griechischen Regierung zugunsten des griechischen Zementherstellers Heracles General Cement Company (nachstehend "Heracles") genehmigt hatte.
II
Hintergrund des Rechtsstreits
(2) 1983 ergriffen die griechischen Behörden verschiedene Strukturmaßnahmen zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben Griechenlands, u. a. das Gesetz 1386/83 zur Organisation der finanziellen Umstrukturierung von Unternehmen (nachstehend "Gesetz 1386/83") vom 5. August 1983. Mit diesem Gesetz wurde eine Einrichtung mit der Bezeichnung "Behörde für Unternehmenssanierung" (nachstehend "OAE") geschaffen, die zur "sozialen und wirtschaftlichen Entwicklung des Landes durch die finanzielle Verjüngung von Unternehmen, die Einfuhr und Anwendung ausländischer Technologie, die Entwicklung derselben in Griechenland und die Einrichtung und den Betrieb verstaatlichter oder gemischter Unternehmen beitragen" sollte. U. a. war die OAE ermächtigt, Unternehmen zu verwalten und geschäftlich zu führen, sich am Unternehmenskapital zu beteiligen und Darlehen zu gewähren. Das Gesetz 1386/83 erlaubte auch die Umwandlung von Verbindlichkeiten in Kapital durch die Emission neuer Aktien.
(3) Mit Ministerialerlaß vom 7. August 1986 wandte die Regierung das Gesetz 1386/83 auf das Unternehmen Heracles an, das seit 1983 in seiner Bilanz ein beträchtliches Defizit ausgewiesen hatte, und brachte es unter staatliche Kontrolle. Die Verbindlichkeiten gegenüber öffentlichen Einrichtungen Griechenlands von insgesamt 27,755 Mrd. GRD (ca. 86 Mio. EUR) wurden in eine Beteiligung umgewandelt.
(4) Die Kommission wurde durch die griechischen Behörden nicht vor der Annahme von dem Gesetz 1386/83 unterrichtet; auch die Anwendung des Gesetzes auf Heracles im August 1986 scheint der Kommission nicht vorab mitgeteilt worden zu sein. Nach der Gewährung der Beihilfe wurde die Kommission jedoch von Konkurrenten des Unternehmens auf letztere hingewiesen. Aus diesen Gründen ersuchte sie die griechische Regierung mit Fernschreiben vom 18. September 1986 um Aufklärung und gegebenenfalls um Notifizierung der Anwendung des Gesetzes 1386/83 in diesem Fall. In Beantwortung dieses Ersuchens legten die griechischen Behörden mit Schreiben vom 10. Oktober 1986 ausführliche Angaben vor und führten aus, daß die Umwandlung der Verbindlichkeiten von Heracles in eine Beteiligung keine Beihilfe im Sinne von Artikel 92 EG-Vertrag darstelle.
(5) Das von der Kommission am 29. Oktober 1986 eröffnete Verfahren gegen das Gesetz 1386/83 wurde am 7. Oktober 1987 mit der Entscheidung 88/167/EWG der Kommission(4) abgeschlossen, in der die Anwendung des Gesetzes 1386/83 aufgrund von Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe b) genehmigt wurde, da es die Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats bezweckte.
(6) Die Anwendung des Gesetzes wurde jedoch an eine Reihe von Bedingungen geknüpft. So wurde u. a. die griechische Regierung verpflichtet, Einzelfälle bei Überschreitung bestimmter Schwellenwerte gesondert anzumelden.
(7) In den Erwägungsgründen ihrer Entscheidung hatte die Kommission festgestellt, daß das Gesetz 1386/83 die erforderlichen Voraussetzungen für eine Anwendung des zweiten Teils von Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe b) erfuellt, vor allem im Hinblick auf das Protokoll Nr. 7 zur Beitrittsakte der Griechischen Republik (nachstehend "Protokoll Nr. 7"), wonach "den Zielen des Wirtschaftswachstums und der Hebung der Lebenshaltung der Bevölkerung bei der Anwendung der Artikel 92 und 93 EG-Vertrag Rechnung getragen werden" muß.
(8) Die griechische Regierung wurde mit Schreiben der Kommission vom 17. November 1987 von der Entscheidung 88/167/EWG unterrichtet. In einem Antwortschreiben vom 3. Dezember 1987 legten die griechischen Behörden ausführliche Zusatzinformationen zu Heracles vor und wiederholten gleichzeitig ihren Standpunkt, daß die fragliche Maßnahme keine staatliche Beihilfe darstelle.
(9) Am 8. Dezember 1987 legte die griechische TITAN AG (nachstehend "Titan"), eine Konkurrentin von Heracles, Beschwerde gegen die Genehmigung der Beihilfe zugunsten von Heracles ein.
(10) Mit Schreiben vom 15. Februar 1988 unterrichtete die Kommission die griechische Regierung von ihrem Beschluß, das Verfahren gemäß Artikel 93 Absatz 2 gegen die Beihilfen zugunsten von Heracles einzuleiten. Angesichts zunehmender Zementlieferungen aus Griechenland und insbesondere von Heracles in andere Mitgliedstaaten drohten die Beihilfen im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, da Heracles im innergemeinschaftlichen Handel tätig war, obwohl das Unternehmen seit 1983 Verluste machte. Sie machte klar, daß lediglich die Ausnahmebestimmung des Artikels 92 Absatz 3 Buchstabe b) auf die Beihilfe anwendbar war, die einschlägigen Voraussetzungen aber im Fall der Heracles-Beihilfe nicht erfuellt schienen.
(11) Am 9. März 1988 sandte Titan der Kommisson weitere Bemerkungen zur Beihilfe zugunsten von Heracles zu.
(12) Nach ihrem Beschluß zur Einleitung des Verfahrens gemäß Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag forderte die Kommission die übrigen Beteiligten mit Ausnahme der anderen Mitgliedstaaten in einer Bekanntmachung(5) auf, sich binnen eines Monats zu dieser Beihilfe zu äußern.
(13) In Antwort auf diese Bekanntmachung machten mehrere Konkurrenten von Heracles geltend, daß die Maßnahme der griechischen Regierung, mit der die Wettbewerbsstellung von Heracles erheblich gestärkt worden sei, auf dem Zementmarkt der Gemeinschaft erhebliche Störungen verursacht habe. Anschließend kam es zu mehreren Zusammenkünften und Schriftwechseln zwischen der Kommission und den Beschwerdeführern sowie zwischen der Kommission und der griechischen Regierung.
(14) Die Kommission schloß das Verfahren mit einer Entscheidung ab, in der sie die Beihilfe genehmigte(6). Sie war dabei zu dem Schluß gekommen, daß die dem Unternehmen Heracles im Jahr 1986 gewährte Beihilfe in Form der Umwandlung eines Teils der Verbindlichkeiten in Kapital der Entscheidung 88/167/EWG entsprach.
(15) Parallel zum Heracles-Verfahren leitete die Kommission am 3. April 1989 das Verfahren gemäß Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag wegen einer Beihilfe auf der Grundlage des Gesetzes 1386/83 zugunsten des drittgrößten griechischen Zementherstellers Halkis ein. Dieses Verfahren führte zur Entscheidung 91/144/EWG(7) (der "Halkis-Entscheidung"), in der die Kommission die Beihilfe als einen Verstoß gegen Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag und als mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar einstufte, da die Freistellungskriterien gemäß Artikel 92 Absätze 2 und 3 EG-Vertrag insbesondere angesichts der Zunahme der Lieferungen von Halkis nach Italien nicht erfuellt waren. Die Kommission stufte die Beihilfe daher als dem "gemeinsamen Interesse" zuwiderlaufend ein.
III
Die Kläger
(16) Am 27. März 1992 reichte der italienische Zementherstellerverband Associazione Italiana Tecnico Economica del Cemento (nachstehend "AITEC") beim Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften Klage gegen die am 1. August 1991 bekanntgegebene Entscheidung der Kommission(8) ein, mit der die Beihilfe an Heracles genehmigt worden war.
(17) Außerdem reichten am 30. März 1992 Titan und die British Cement Association (nachstehend "BCA") sowie drei diesem Verband angeschlossene Unternehmen, die Blue Circle Industries plc (nachstehend "Blue Circle"), die Castle Cement Ltd (nachstehend "Castle") und die Rugby Group plc (nachstehend "Rugby"), die größten Zementhersteller im Vereinigten Königreich, ebenfalls Nichtigkeitsklage gegen diese Entscheidung (nachstehend "strittige Entscheidung") ein.
(18) Die drei Rechtssachen, die beim Europäischen Gerichtshof anhängig gemacht und unter den Aktenzeichen C-97/92, C-105/92 und C-106/92 in das Register eingetragen wurden, sind durch Beschluß des Präsidenten des Europäischen Gerichtshofes zu gemeinsamer Entscheidung verbunden worden.
(19) Durch Beschlüsse des Präsidenten des Europäischen Gerichtshofes vom 12. Oktober 1992 und vom 24. März 1993 sind die Griechische Republik und Heracles gemäß ihren Anträgen, die am 14. und 10. August 1992 in das Register der Kanzlei des Europäischen Gerichtshofes eingetragen worden sind, als Streithelferinnen zur Unterstützung der Anträge der Beklagten in den drei Rechtssachen zugelassen worden. Sie haben ihre Streithilfeschriftsätze für alle drei verbundenen Rechtssachen am 7. Dezember 1992 und 7. Juli 1993 eingereicht.
(20) Am 27. September 1993 hat der Europäische Gerichtshof die Rechtssachen an das Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften verwiesen.
IV
Die wichtigsten Feststellungen des Gerichts erster Instanz
(21) Zur Sache hält das Gericht erster Instanz (GEI) fest, daß sämtliche Klägerinnen im wesentlichen geltend machten, daß sich die Kommission bei der Beurteilung der Vereinbarkeit der fraglichen Beihilfe mit dem EG-Vertrag nicht auf eine Prüfung der Einhaltung der Voraussetzungen habe beschränken dürfen, die in der Entscheidung 88/167/EWG vorgesehen seien, mit der die durch das Gesetz 1386/83 geschaffene Beihilferegelung, auf deren Grundlage die Beihilfe gewährt worden sei, für mit dem Vertrag vereinbar erklärt worden sei. Die Kommission hätte ihrer Ansicht nach die Vereinbarkeit der fraglichen Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt gesondert prüfen müssen. Daher war nach Ansicht des GEI zunächst die Tragweite der Entscheidung 88/167/EWG zu ermitteln und sodann zu prüfen, ob der streitige Beschluß gegen die Entscheidung von 1987 oder gegen Artikel 92 EG-Vertrag verstößt.
(22) Zur Tragweite der Entscheidung 88/167/EWG stellte der Europäische Gerichtshof fest, daß die Kommission die Durchführung des Gesetzes 1386/83 mit der Begründung genehmigt hatte, daß das Gesetz im Hinblick auf das Protokoll Nr. 7 die Voraussetzungen des zweiten Teils von Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe b) EG-Vertrag erfuelle, da es zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben der Griechischen Republik diene. In ihrer Entscheidung hatte die Kommission die Durchführung des Gesetzes 1386/83 allerdings von der Auflage abhängig gemacht, daß die griechische Regierung der Kommission die Einzelfälle der Anwendung dieses Gesetzes auf Unternehmen mit wenigstens 300 Beschäftigten in einem nicht empfindlichen Wirtschaftszweig und wenigstens 100 Beschäftigten in einem empfindlichen Wirtschaftszweig meldet.
(23) Demnach sei die Kommission selbst davon ausgegangen, daß Interventionen der OAE von gewisser Bedeutung gesondert daraufhin zu prüfen waren, ob erstens die Gewährung der Beihilfe den "Auflagen" der Entscheidung von 1987 entspricht und zweitens ob die betreffenden Unternehmen "gegenüber ihren Wettbewerbern in den anderen Mitgliedstaaten gleichwohl nicht in einer günstigeren Lage sind, als sie ohne diese Schwierigkeiten wären". Der Europäische Gerichtshof kam zu dem Schluß, daß das Erfordernis einer solchen Prüfung dem Zweck des Artikels 92 EG-Vertrag entspricht, der grundsätzlich verhindern soll, daß die Gewährung von Beihilfen durch die Mitgliedstaaten den Wettbewerb verfälscht oder den innergemeinschaftlichen Handel beeinträchtigt.
(24) Zur strittigen Entscheidung führte der Europäische Gerichtshof aus, daß die Kommission in dieser darauf hingewiesen habe, daß die Verpflichtung, wichtige Einzelfälle zu melden, aufgestellt worden sei, "damit diese im Hinblick auf ihre Auswirkungen auf den innergemeinschaftlichen Handel und den Wettbewerb geprüft werden können". Die Kommission hat sich jedoch in der strittigen Entscheidung darauf beschränkt, die Folgen der Beihilfe im Gebiet der Griechischen Republik zu prüfen, indem sie feststellte, daß die Beihilfe die Voraussetzungen der Entscheidung 88/167/EWG vor allem deshalb erfuellte, weil sie nicht zu einer Erhöhung der Produktionskapazitäten führe und den Fortbestand des Unternehmens sichere. Der Europäische Gerichtshof räumte zwar ein, daß diese Punkte bei der Prüfung der Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt berücksichtigt werden müssen; sie sind jedoch unzureichend, insoweit zu einem Ergebnis zu gelangen, denn nach der Entscheidung von 1987 hatte die Kommission außerdem zu prüfen, in welchem Umfang der Wettbewerb verfälscht und ob der innergemeinschaftliche Handel beeinträchtigt werden könnte. Eine solche Prüfung hatte die Kommission aber nicht vorgenommen.
(25) Die Kommission hatte daher nach Ansicht des Europäischen Gerichtshofs die Tragweite der ihr durch die Entscheidung von 1987 und durch Artikel 92 EG-Vertrag auferlegte Pflicht verkannt, zu prüfen, ob die fragliche Beihilfe den Wettbewerb verfälscht oder den innergemeinschaftlichen Handel beeinträchtigt.
V
Die Erweiterung des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2
(26) Nachdem das Gericht erster Instanz die abschließende Entscheidung der Kommission im Verfahren gemäß Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag für nichtig erklärt hatte, gilt das Verfahren als noch nicht abgeschlossen. Eine neue Entscheidung ist erforderlich.
(27) Um dem Urteil des GEI nachzukommen, beschloß die Kommission am 14. November 1995, das Verfahren gemäß Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag auszuweiten. Da die Kommission das Verfahren lediglich wegen der etwaigen Unvereinbarkeit der Beihilfe zugunsten von Heracles mit der Entscheidung 88/167/EWG eröffnet hatte, ist das Verfahren auszuweiten, so daß die Kommission die vom GEI geforderte vollständige Prüfung der Vereinbarkeit der Beihilfe mit Artikel 92 vornehmen kann, ohne die Verteidigungsrechte der griechischen Regierung zu beeinträchtigen. Außerdem hatte die Kommission bereits 1995 festgestellt, daß die Kapitalumschichtung von Heracles eine Beihilfe im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag darstellt und daß an der Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt zumindest erhebliche Zweifel bestehen. Außerdem griff die Kommission in ihrer Entscheidung die Frage auf, ob die Beihilfe auf das zur Wiedererlangung der Rentabilität erforderliche Mindestmaß beschränkt war. Sie war dabei nach Vergleich von Heracles mit dem etwas kleineren, aber deutlich rentableren Konkurrenten Titan zu dem Ergebnis gekommen, daß Heracles um ca. 5 Mrd. GRD (15,5 Mio. EUR) überkapitalisiert war.
(28) Die Kommission unterrichtete Griechenland von ihrem Beschluß zur Erweiterung des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 mit Schreiben vom 19. November 1995. Die griechischen Behörden haben mit dem nachstehend zusammengefaßten Schreiben vom 13. Februar 1996 geantwortet.
(29) Der Beschluß der Kommission zur Erweiterung des Verfahrens wurde im Amtsblatt veröffentlicht(9). Darin fordert die Kommission die übrigen Mitgliedstaaten und sonstigen Beteiligten zur Äußerung auf. Drei nationale Zementherstellerverbände, ein Konkurrent von Heracles und einige andere Beteiligte haben der Kommission daraufhin Bemerkungen übermittelt, die in Abschnit VI zusammengefaßt werden.
(30) Die Bemerkungen der anderen Beteiligten wurden der griechischen Regierung mit Schreiben vom 17. Juni 1996 zur Stellungnahme übermittelt. Nachdem die griechischen Behörden mehrere Male mit Schreiben vom 23. Juli 1996 und 12. September 1996 eine Fristverlängerung für ihre Antwort beantragt hatten, leiteten sie diese am 8. November 1996 der Kommission zu. Heracles legte mit Schreiben vom 12. und 23. Dezember 1996 zusätzliche Angaben vor. Die Kommission bat im Anschluß daran mit Schreiben vom 16. Januar 1997 die griechische Regierung um zusätzliche Auskünfte, die am 6. Februar 1997 übermittelt wurden.
(31) Ende Sommer und Herbst 1997 hielt die Kommission eine Reihe von Zusammenkünften mit sämtlichen Verfahrensbeteiligten ab: am 29. Juli mit Agrupación de fabricantes de cemento de España (OFICEMEN), am 30. Juli mit AITEC, am 31. Juli mit den alten Aktionären von Heracles und mit der Lafarge Coppée S.A. (Lafarge), am 1. August mit Vertretern der Zementindustrie des Vereinigten Königreichs und am 17. September mit Titan. Am 19. September 1997 fand ein Treffen mit Heracles und der griechischen Regierung statt.
(32) Die Kommission erbat am 12. August 1997 zusätzliche Angaben von den griechischen Behörden. Diese antworteten mit Schreiben vom 17. November 1997. Mit Schreiben vom 2. Dezember 1997 leitete Titan, ein Konkurrent von Heracles, der Kommission weitere Informationen zu. Mit Schreiben vom 23. Januar 1993 übermittelte Heracles der Kommission ein Memorandum. Die griechischen Behörden übermittelten der Kommission am 10. Februar 1998 weitere Angaben. Zusätzlich zu seinem Memorandum vom 23. Januar 1998 sandte Heracles der Kommission ergänzende Informationen mit Schreiben vom 6. April 1998.
(33) Eine Zusammenkunft mit den griechischen Behörden fand am 5. Oktober 1998 statt. Zusätzliche Angaben wurden von Heracles am 24. November und 29. Dezember 1998 übermittelt. Ein weiteres Treffen mit den Vertretern von Heracles fand auf deren Antrag hin am 12. Januar 1999 statt. Am 8. Februar 1999 leiteten die griechischen Behörden der Kommission ein abschließendes Informationsschreiben zu, in dem zahlreiche frühere mündliche und schriftliche Angaben zusammengefaßt wurden.
VI
Im Zuge des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 eingegangene Bemerkungen
VI.1 Bemerkungen der griechischen Regierung und von Heracles
(34) Die ersten Bemerkungen sandte die griechische Regierung der Kommission nach ihrem Beschluß zur Einleitung des Verfahrens mit Schreiben vom 27. April 1988 zu. Eine bilaterale Zusammenkunft mit Vertretern der griechischen Regierung und Heracles fand am 29. Juni 1988 statt. Im Anschluß daran erbat die Kommission mit Schreiben vom 18. Juli 1988 zusätzliche Auskünfte. Die Antwort ging am 26. Oktober 1988 ein. Ein weiteres Treffen fand am 30. Mai 1989 statt, wonach die griechischen Behörden mit Schreiben vom 18. Juli 1989 zusätzliche Informationen übermittelten. Eine weitere Zusammenkunft fand am 13. Dezember 1989 statt, an die sich ein Schreiben der griechischen Regierung vom 6. März 1990 anschloß. Danach fanden Treffen am 19. Oktober 1990, 16. November 1990 und 11. Januar 1991 statt. Am 3. März 1991 legten die griechischen Behörden schriftliche Informationen vor.
(35) 1988 wies die giechische Regierung den Standpunkt der Kommission völlig zurück und gab an, die Intervention der OAE habe sich auf das für die Weiterführung des Unternehmens erforderliche Mindestmaß beschränkt, die Beibehaltung fester Zementpreise auf niedrigem Niveau im Inland sei notwendig, eine Erhöhung der Produktionskapazitäten von Heracles sei weder vorgenommen worden noch geplant, die zusätzlichen Regionalbeihilfen seien 1985 bewilligt, aber noch nicht ausgezahlt worden, und ohne diese Beihilfe würde die Umwandlung von Verbindlichkeiten in Kapital um 3 Mrd. GRD höher ausfallen. Außerdem wurden Angaben zu den Investitionen von Heracles vorgelegt, um nachzuweisen, daß eine weitreichende Umstrukturierung vorgenommen wurde.
(36) 1989 kündigte die griechische Regierung an, daß sie der Kommission in einigen Punkten nachkommen würde. Der inländische Festpreis für Zement sei abgeschafft worden, und das Investitionsprogramm von Heracles für den Zeitraum 1987-1990 würde vorangetrieben, um die Umstrukturierung zu beschleunigen. Schließlich entschied die griechische Regierung, die Regionalbeihilfe nicht zu gewähren.
(37) 1990 und 1991 konzentrierten sich die Gespräche auf das verbleibende Problem, den Umfang der Beihilfe und den Plan der zu jenem Zeitpunkt neu im Amt befindlichen griechischen Regierung zur Privatisierung von Heracles.
(38) Über das gesamte Verfahren hinweg, sowohl vor dem GEI als auch während des förmlichen Nachprüfungsverfahrens, das die Kommission 1988 eingeleitet und 1995 erweitert hatte, haben die griechischen Behörden die Auffassung aufrechterhalten, daß die Umwandlung eines Teils der Verbindlichkeiten von Heracles in Aktienanteile der OAE, d. h. der griechischen Regierung, im Jahr 1986 keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 darstellte. Die griechischen Behörden haben der Kommission vorgeworfen, daß sie bei der Genehmigung im August 1991 nicht nachgeprüft habe, ob es sich bei der Maßnahme des griechischen Staates tatsächlich um eine Beihilfe im Sinne von Artikel 92 handelt, sondern einfach davon ausgegangen war, daß jede nach dem Gesetz 1386/83, der von der Kommission im Oktober 1987 gemäß Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe b) genehmigten Rechtsgrundlage, ergriffene Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstelle.
(39) Die griechische Regierung macht in diesem Zusammenhang insbesondere geltend, daß sie angesichts der erwarteten Erlöse von 120,790 Mrd. GRD nach 6 Jahren bei der geplanten Privatisierung von Heracles im Jahr 1992 für eine Investition von 20,775 Mrd. GRD wie ein privater Investor gehandelt habe. Außerdem seien nicht alle Kriterien des Artikels 92 Absatz 1 erfuellt, da kein innergemeinschaftlicher Handel stattfinde. Außerdem habe der Vergleich von Heracles und Titan gezeigt, daß die Beihilfe keine nachteiligen Folgen für den wichtigsten Konkurrenten von Heracles habe, daß sie auf das zur Bewahrung der Rentabilität erforderliche Mindestmaß beschränkt sei und daß weder der Absatz von Titan im In- oder Ausland zurückgegangen noch sein Umsatz negativ betroffen sei. Die Ausweisung der Gewinne vor Steuern zeige, daß sich die Gewinne von Titan nach der Kapitalumschichtung bei Heracles erhöht und die von Heracles gar übertroffen hätten.
(40) Heracles selbst hat die Auffasssung der griechischen Behörden uneingeschränkt unterstützt und betont, daß die Umwandlung von Verbindlichkeiten in Kapital nicht als Beihilfe einzustufen und - falls doch - auf jeden Fall in vollem Umfang genehmigungsfähig sei. Die Kommission habe die Beihilfe zugunsten des Unternehmens 1991 aufgrund einschlägiger Informationen und Erwägungen genehmigt, die auch jetzt noch gälten. Sollte die Kommission daher nunmehr auf der Grundlage derselben Tatsachen zu einer anderen Beurteilung gelangen, würde der Grundsatz der Verläßlichkeit der Rechtsanwendung und der Lauterkeit der Verwaltung verletzt. Außerdem wäre eindeutig die Kommission dafür verantwortlich, daß das Kriterium einer Entscheidung innerhalb eines angemessenen Zeitraums (angesichts der langen Laufzeit des Verfahrens) nicht erfuellt sei. Des weiteren ließe das Gebot der Lauterkeit der Verwaltung, das die Organe der Gemeinschaft bei der Wahrnehmung ihrer Befugnisse zu beachten hätten, nicht zu, daß sich die nachgewiesenen Fehler der Verwaltung nachteilig auf eine Privatperson auswirkten, die in gutem Glauben gehandelt hätte, und ihre Interessen verletzten.
VI.2 Reaktionen anderer Beteiligter
a) Reaktionen auf die am 11. Mai 1988(10) veröffentliche Bekanntmachung der Kommission
(41) Nach ihrem ursprünglichen Beschluß 1988, das Verfahren gegen Heracles einzuleiten, gingen bei der Kommission Bemerkungen von drei anderen Mitgliedstaaten, sieben nationalen Verbänden, vier Wettbewerbern von Heracles und den ehemaligen Aktionären von Heracles ein. Sämtliche Beteiligten unterstützten die Haltung der Kommission.
(42) Die Zementherstellerverbände Belgiens, der Niederlande, Frankreichs und Deutschlands wiesen darauf hin, daß ihre Mitglieder tiefgreifende Umstrukturierungen mit Kürzungen der Produktionskapazitäten und erheblichen Investitionen vornehmen mußten, ohne mit Beihilfen unterstützt zu werden. Der belgische Verband fügte hinzu, daß seine Mitglieder mit erheblichen Störungen im Marktgeschehen zu kämpfen hätten, die u. a. auf Billigeinfuhren aus Griechenland zurückzuführen seinen. Der niederländische Verband äußerte die Befürchtung, daß die in Griechenland durch staatliche Beihilfen geschaffenen und aufrechterhaltenen Überkapazitäten die griechische Zementindustrie und insbesondere Heracles dazu zwingen würden, große Mengen ins Ausland zu verkaufen, auch wenn dafür ein sehr niedriger Preis in Kauf genommen werden müßte. Der deutsche Verband wies darauf hin, daß griechischer Zement insbesondere von Heracles in mehreren westeuropäischen Ländern, darunter Deutschland, zu Preisen unterhalb vergleichbarer Produktionskosten angeboten worden sei.
(43) Der luxemburgische Verband der Baumaterialhersteller und -händler schrieb, daß Heracles-Zement über die Niederlande nach Luxemburg gelangt sei und dort zu Preisen angeboten würde, die um ein Drittel unter dem Preis der luxemburgischen Hersteller liegen.
(44) Der italienische Verband der Zementhersteller protestierte gegen die zunehmenden Einfuhren billigen griechischen Zements nach Italien, der zu über 50 % von Heracles käme. Sowohl der italienische als auch ein irischer Hersteller wiesen darauf hin, daß die griechische Zementindustrie von zahlreichen generellen Beihilferegelungen und insbesondere von Ausfuhrbeihilfen profitiert hätte. Jede weitere Betriebsbeihilfe wie die Umwandlung von Verbindlichkeiten in Kapital würde eindeutig nicht unter die Kriterien von Artikel 92 Absatz 3 EG-Vertrag fallen.
(45) Die Regierung des Vereinigten Königreichs protestierte speziell gegen nicht mit einem soliden Umstrukturierungsplan verbundene Rettungsbeihilfen.
(46) Zwei griechische Wettbewerber von Heracles äußerten die Auffassung, daß die beste Hilfe für die griechische Zementindustrie in der Abschaffung der Zementpreiskontrolle in Griechenland bestuende.
(47) Die Regierungen Dänemarks und Deutschlands, ein Verband aus dem Vereinigten Königreich und ein dänischer Hersteller protestierten in allgemeineren Worten gegen die Beihilfe.
(48) Die Kommission leitete diese Bemerkungen mit Schreiben vom 18. September 1989 an die griechische Regierung zur Stellungnahme weiter; die griechische Regierung kam dieser Aufforderung mit Schreiben vom 6. März 1990 nach.
(49) Die früheren Eigentümer von Heracles legten im November 1990 vertrauliche Informationen vor, die der griechischen Regierung nicht übermittelt werden konnten und daher unberücksichtigt bleiben.
b) Reaktionen auf die am 21. März 1996 veröffentlichte Mitteilung der Kommission(11)
(50) Die Reaktionen sonstiger Beteiligter auf die Mitteilung der Kommission über die Erweiterung des Verfahrens werden nachstehend zusammengefaßt. Geäußert haben sich ein Konkurrent von Heracles, drei nationale Zementverbände und die ehemaligen Aktionäre von Heracles. Nach der Erweiterung des Verfahrens haben überdies Anwälte, die einen französischen Zementhersteller vertreten, sich mehrfach gegenüber der Kommission geäußert.
(51) Generell vertreten die übrigen Verfahrensbeteiligten die Auffassung, daß die illegal gewährte Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar und daher mit den aufgelaufenen Zinsen zurückzufordern sei. Die Beihilfe könne nicht gemäß Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe b) genehmigt werden, da sie keine schwerwiegende Störung im griechischen Wirtschaftsleben behebe. Die Kommission wird in diesem Zusammenhang kritisiert, weil sie weder nachgewiesen habe, wie diese Beihilfe eine solche Störung beheben könne, noch geprüft habe, welche Folgen eine Nichtgewährung der Beihilfe für die Wirtschaft nach sich gezogen hätte.
Titan AG
(52) Titan führt aus, die Beihilfe für Heracles - seinen Hauptkonkurrenten im Gemeinsamen Markt - habe das eigene Unternehmen schwer geschädigt. Die Kommission hätte das für eine zur Verringerung der veschuldungsbedingten Finanzierungskosten ausreichende Beihilfeniveau auf einer Höhe ansetzen sollen, wo sie durch Cash-flow hätten gedeckt werden können; hierzu hätte sie die Umwandlung von Verbindlichkeiten nur in jener Höhe zulassen sollen, die das Überleben von Heracles gesichert hätte.
(53) Titan hält den Vergleich der Finanzlage von Heracles mit der von Titan aus mehreren Gründen für fehlerhaft. Zum einen würde beim Rentabilitätskriterium nicht berücksichtigt, daß sich Heracles auch in einer schwächeren Finanzlage als der Marktführer Titan ohne weiteres am Markt behaupten könnte; höhere Finanzkosten wären aufgrund der viel umfangreicheren und weniger lange zurückliegenden Investitionen völlig normal gewesen. Zum anderen stellt Titan die Zuverlässigkeit der von der Kommission zum Vergleich herangezogenen Daten insbesondere für 1987 in Frage.
Die Zementindustrie des Vereinigten Königreichs
(54) Nach Auffassung der Zementindustrie des Vereinigten Königreichs(12) ermöglichte die Beihilfe Heracles Lieferungen ins Vereinigte Königreich in einem ohne diese Beihilfen unhaltbaren Umfang (die Zementausfuhren von Heracles ins Vereinigte Königreich stiegen von 12500 t 1986 auf 388000 t 1988 und blieben in den Folgejahren bis 1995 deutlich über 400000 t). Dank der Beihilfe konnte Heracles zu niedrigen Stückkosten produzieren, ohne Belastung durch die mit dem Bau und der Modernisierung der Fabrik verbundenen Finanzkosten, die durch die Beihilfe gedeckt wurden. Die Rentabilität ermöglichte Heracles massive Ausfuhren in das Vereinigte Königreich, die für das Unternehmen keinen Gewinn abwarfen.
(55) Ohne Beihilfen hätte Heracles nach Ansicht der Zementindustrie des Vereinigten Königreichs nicht etwa seine Geschäftstätigkeit ganz einstellen müssen, sondern wäre lediglich zur rascheren Durchführung angemessener Umstrukturierungsmaßnahmen einschließlich einer weiteren Anpassung der Produktionskapazitäten an die Nachfrage gezwungen gewesen. Die Kommission würde in ihrer Mitteilung nicht ausführen, inwieweit eine solche Umstrukturierung unausweichlich schwere Störungen im griechischen Wirtschaftsleben verursacht hätte.
(56) Die staatlich verordnete Preiskontrolle in Griechenland hinderte die Hersteller daran, auf dem Inlandmarkt für verkauften Zement marktgerechte Erlöse zu erzielen, und trug zu den generellen Schwierigkeiten der griechischen Zementindustrie bei. Hätte die griechische Regierung sich schon z. B. 1986 und nicht erst 1989 um eine Korrektur bemüht, hätte sie die Probleme der Zementindustrie auch ohne Beihilfen lindern können. Außerdem hätte die Branche früher mit Rationalisierungen begonnen, wenn Heracles früher geschlossen worden wäre, anstatt von unrechtmäßigen Beihilfen zu profitieren.
(57) Die Zementindustrie des Vereinigten Königreichs fordert die Kommission auf zu prüfen, ob die Beihilfe für die Behebung einer schwerwiegenden Störung im griechischen Wirtschaftsleben notwendig gewesen wäre, wenn die griechische Regierung erstens auf Beihilfen zugunsten von Halkis verzichtet und die Schließung des Unternehmens und damit die erforderliche Umstrukturierung der griechischen Zementindustrie ermöglicht und zweitens die Preiskontrolle früher aufgehoben hätte.
(58) Auf den Zahlen von 1987 basierend, würde dieser Vergleich nach Auffassung der Zementindustrie des Vereinigten Königreichs allerdings Heracles bevorteilen; eine korrekte Analyse würde demgegenüber erweisen, daß die überschüssige Kapitalzuführung sogar noch höher ausgefallen sei. Zudem kritisieren die Parteien, daß die Kommission lediglich geprüft habe, wie hoch die Kapitalzuführung sein müsse, damit Heracles seine Geschäfte im wesentlichen im bisherigen Umfang weiterführen könnte; letzteres habe sie als für die Behebung schwerwiegender Störungen des griechischen Wirtschaftslebens einfach als unabdingbar vorausgesetzt.
AITEC
(59) AITEC verweist in seiner Stellungnahme auf die durch zunehmende Lieferungen von Heracles nach Italien ab 1988 verursachten Wettbewerbsverzerrungen (diese Lieferungen stiegen von 34000 t 1987 auf 885000 t 1991, d. h. von 1 % auf 32 %). AITEC führt aus, daß Heracles mittels einer aggressiven Dumpingpreispolitik auf dem italienischen Markt Fuß gefaßt habe, und verweist zum Beleg auf Zahlen, wonach griechischer Zement in Italien durchschnittlich um 22 % unter dem einheimischen und um 30 % unter dem griechischen Marktpreis liegt.
(60) Laut AITEC hat die Beihilfe Heracles einen Vorteil gegenüber seinen Wettbewerbern in Italien und nennenswerte Marktanteile verschafft. Da mit der Umwandlung der Verbindlichkeiten von Heracles 1986 keine Umstrukturierung einherging, blieben die Produktionskapazitäten des Unternehmens unverändert auf dem Stand von 1985. Der Jahresausstoß von Heracles nahm zu, obwohl die Beschäftigtenzahl zwischen 1988 und 1994 beträchtlich zurückging (von 3600 auf 3000). Im gleichen Zeitraum erhöhten sich die Investitionen des Unternehmens von 2 % des Umsatzes auf über 4 %. Dies ist nach Ansicht von AITEC auf die Beihilfe zurückzuführen. Die Ausfuhren von Heracles nach Italien hätten dort nach Schätzung des Verbandes zu einem Verlust von 350-400 Arbeitsplätzen geführt.
OFICEMEN
(61) Laut OFICEMEN ist die Ausfuhr eines Großteils der Produktion für die griechische Zementindustrie typisch. Der Anteil der Lieferungen nach Spanien an den Gesamtexporten griechischen Zements in den Jahren 1989-1995 habe sich von 1 % auf 12 % (in absoluten Zahlen von 62000 t auf 929000 t) erhöht. Die Ausfuhren von Heracles seien von 29000 t im Jahr 1989 auf 370000 t im Jahr 1994 gestiegen; im letztgenannten Jahr seien damit 50 % der Einfuhren aus Griechenland auf Heracles entfallen. Eine so hohe Steigerung binnen fünf Jahren hätte das Unternehmen nur dank der vom griechischen Staat erhaltenen Beihilfen erzielen können, die es ihm erlaubt hätten, den Zement zu einem Preis unterhalb der Produktionskosten anzubieten. Die spanischen Hersteller seien deswegen Heracles gegenüber im Nachteil.
Die ehemaligen Heracles-Aktionäre
(62) Die ehemaligen Eigentümer von Heracles bezeichnen sich als Verfahrensbeteiligte, weil sie durch die erzwungene Kapitalaufstockung des Unternehmens die Kontrolle über das Unternehmen verloren hätten. Nach ihrer Auffassung überrascht es nicht, daß Heracles überkapitalisiert worden sei, da die Kapitalaufstockung ein verschleiertes Manöver zur Übernahme der Kontrolle über das Unternehmen gewesen sei, das nicht auf rein finanziellen Erwägungen beruht hätte. Bei der Vergabe der Beihilfe sei illegal verfahren worden, da sie nicht vorab angemeldet gewesen sei und gegen die Richtlinie 77/91/EWG des Rates(13), zuletzt geändert durch die Akte über den Beitritt Österreichs, Schwedens und Finnlands (Zweite Gesellschaftsrechts-Richtlinie), verstoßen habe. Eine Beihilfe könne demnach nicht gemäß Artikel 92 Absatz 3 EG-Vertrag als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar eingestuft werden, wenn das Gewährungsverfahren gegen eine Vorschrift des Gemeinschaftsrechts (in diesem Fall die Zweite Gesellschaftsrechts-Richtlinie) verstoßen habe, die nicht in den Artikeln 92, 93 und 94 EG-Vertrag enthalten sei. Außerdem solle die Beihilfe wegen der illegalen Vergabe auch dann nicht genehmigt werden, wenn sie mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sei. Im Einklang mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs müßten die früheren Aktionäre wieder in ihre Kontrollrechte eingesetzt werden.
Lafarge Coppée S.A.
(63) Der französische Zementproduzent Lafarge wirft der Kommission vor, bei der Erweiterung des Verfahrens nicht berücksichtigt zu haben, daß die Beihilfe Heracles die Übernahme eines Verluste machenden Konkurrenten, Halkis, und damit eine weitere Erhöhung seiner Kapazitäten ermöglichen würde. In diesem Zusammenhang verweist Lafarge auf den Umstand, daß Heracles, selbst von Concretum SA über die CAL-NAT SA kontrolliert, von Concretum mindestens 50 % der Concretum-Anteile an Halkis übernommen habe. Concretum kontrolliere Halkis und verfüge über 70 % der Unternehmensanteile. Auch wenn es sich bei dem Aktienkauf nicht um eine formelle Übernahme von Halkis durch Heracles handele, wäre doch das Ergebnis in wirtschaftlicher Hinsicht das gleiche, nämlich die Stärkung der Kapazitäten zweier Hersteller, die in den Genuß staatlicher Beihilfen gelangt seien. Daher reiche laut Lafarge die Erweiterung des Verfahrens nicht aus, weil sie die Frage der wirtschaftlichen Vereinigung von Heracles und Halkis unberührt lasse.
VII
Anwendung von Artikel 92 des EG-Vertrags
VII.1 Anwendung von Artikel 92 Absatz 1
(64) Aus den nachstehend geschilderten Gründen ist die Kommission der Auffassung, daß die Heracles 1986 gewährte Beihilfe unter Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag fällt, da sie aus staatlichen Mitteln einem bestimmten Unternehmen gewährt wurde und somit den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen drohte.
(65) Wie in der Entscheidung 88/167/EWG der Kommission über die Anwendung des Gesetzes 1386/83 festgehalten wird, gilt grundsätzlich jede Intervention der OAE als staatliche Beihilfe. Auf Heracles, das seit 1983 rote Zahlen erwirtschaftete und dessen kumulierte Verluste sich Ende 1985 auf 7,249 Mrd. GRD (etwa das Dreifache seines damaligen Aktienkapitals) belaufen hatten, wurde mit Erlaß vom 7. August das Gesetz 1386/83 angewandt, und seine Verbindlichkeiten wurden in eine Beteiligung umgewandelt. Durch die Kapitalisierung von Verbindlichkeiten gegenüber der öffentlichen Hand von 27,755 Mrd. GRD erhöhte sich das Aktienkapital mit einem Male um das Zehnfache; 93 % waren im Besitz des griechischen Staates.
(66) Wie die Kommission in ihrem Beschluß vom 15. November 1995 zur Erweiterung des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag feststellte, wurde und wird durch die Beihilfe im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 der Wettbewerb verfälscht und der Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt.
VII.2 Verzerrung des Wettbewerbs und Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten
a) Der europäische Zementmarkt(14)
(67) Zement ist ein handelsfähiges Erzeugnis, auch wenn es wegen seines niedrigen Preis-/Gewichtverhältnisses nur dann wettbewerbsfähig ist, wenn es vom Produktionsstandort über kurze Entfernungen hinweg zu Lande befördert wird. Infolgedessen wird praktisch der gesamte internationale Zementhandel im kleinen Grenzverkehr oder über viel größere Entfernungen hinweg in Großraumschiffen im Seeverkehr getätigt.
(68) Die Tätigkeit der Zementindustrie ist eng mit der der Bauwirtschaft verbunden und damit eng von der gesamtwirtschaftlichen Lage abhängig. Zement ist ein wichtiger Grundstoff für Hoch- und Tiefbauarbeiten, bei denen umfangreiche öffentliche und private Investitionen getätigt werden.
(69) Zement wird in zwei Phasen hergestellt:
- Herstellung eines Vorprodukts, des sogenannten Klinkers, der durch Kalzinierung von Rohstoffen (Lehm oder Kalk) in einem Hochofen gewonnen und je nach Produktionsverfahren (naß oder trocken) als Paste oder Pulver verarbeitet wird;
- Herstellung des fertigen Zements durch homogene Mischung des Klinkers mit Kalziumsulfat sowie - je nach Zementsorte - weiteren Beisetzungen wie Schlacke, Flugasche, Puzzolanerde, Füller.
(70) Bei der Zementherstellung wird ausgesprochen viel Energie verbraucht. In den letzten Jahrzehnten wurden bedeutende Fortschritte bei der Energieeinsparung in der Zementproduktion erzielt.
(71) Es gibt keine allgemeingültigen Kriterien für den Vergleich von Zementunternehmen oder -konzernen, da sowohl Umsatz als auch Kapazität auf unterschiedliche Weise definiert werden können. Der veröffentlichte Konzernumsatz kann Ergebnisse aus anderen Geschäftsbereichen enthalten, und das Vorhandensein von konzerneigenen Handelsunternehmen kann dazu führen, daß Zementproduktion und Zementabsatz nicht identisch sind. Die Kapazitäten von Unternehmen, die nur zum Teil im Besitz des Mutterunternehmens sind, können auf unterschiedliche Weise angerechnet werden. Unter diesem Vorbehalt gelten im allgemeinen folgende Betriebsgesellschaften mit Zementproduktion in Europa als die größten (in alphabetischer Reihenfolge): Blue Circle (VK), Cemex (Mexiko), Dyckerhoff (Deutschland), Heidelberger (Deutschland), Holderbank (Schweiz), Italcementi (Italien), Lafarge (Frankreich) und Scancem AB (Schweden).
(72) Infolge des Niedergangs der Bauindustrie in Europa zwischen 1979 und 1985 ging der Gesamtverbrauch in der Gemeinschaft im gleichen Zeitraum von 164 Mio. t auf 134 Mio. t zurück. Die zunehmende Verwendung von Beton im Straßenbau bzw. Stahlbeton im Schienenbau, die notwendige Erneuerung veralteter Infrastrukturen usw. trugen jedoch dazu bei, daß die Nachfrage nach Zement in allen Mitgliedstaaten in der zweiten Hälfte der 80er Jahre wieder anstieg. Einfuhren hatten am Gesamtverbrauch in der Gemeinschaft lediglich einen geringen Anteil: 3,9 % im Jahr 1979 und 4,6 % im Jahr 1986. Die Gesamteinfuhren in die Gemeinschaft waren zwischen 1979 und 1986 stabil und beliefen sich auf 6,4 Mio. t. Die Gesamtproduktion in Europa ging von 185 Mio. t im Jahr 1979 auf 153 Mio. t im Jahr 1986 zurück, worin sich die Verlangsamung des Zementverbrauchs und der Bautätigkeit in diesem Zeitraum widerspiegelt. Von der Gesamterzeugung in der Gemeinschaft wurden 1986 13 %, d. h. 19,1 Mio. t, ausgeführt.
(73) In dieser Zeit ging auch in Griechenland wie im übrigen Europa der Zementverbrauch zurück, auch wenn dieser Abwärtstrend im Gemeinschaftsdurchschnitt viel steiler ausfiel. Der Anteil Griechenlands an der Gemeinschaftserzeugung insgesamt erhöhte sich von 6,5 % im Jahr 1979 auf 8,6 % im Jahr 1985, da die Produktion in Griechenland zunahm, während sie im Gemeinschaftsdurchschnitt zurückging.
(74) Zwischen der zweiten Hälfte der siebziger und dem Beginn der achtziger Jahre erhöhten die griechischen Zementerzeuger ihre Produktionskapazitäten um etwa 7 Mio. t, um der starken Nachfrage aus dem Nahen Osten nachzukommen, der wegen der hohen Erdölpreise schnell expandierte. Die griechischen Exporte gingen traditionell in den Nahen Osten und nach Nordafrika, und bis 1986 hatte Griechenland kaum Zement in andere Mitgliedstaaten geliefert. Seit Mitte der achtziger Jahre jedoch, als der Sturz der Ölpreise die Märkte im Nahen Osten zusammenbrechen ließ und ortsansässige Anbieter expandierten, mußte sich Griechenland wegen der überschüssig gewordenen Kapazitäten nach neuen Märkten umsehen, da auch die Inlandsnachfrage weit unter der Produktion lag. Seither leiteten die griechischen Hersteller einen immer größeren Teil der einheimischen Erzeugung in andere Mitgliedstaaten um. 1987 exportierte Griechenland noch 6 Mio. t in Drittländer und nur 0,5 Mio. t in andere Mitgliedstaaten; 1990 waren es jedoch schon 2,6 Mio. t und 1992 2,8 Mio. t.
(75) Ende 1985/Anfang 1986 versuchten die griechischen Hersteller, in Westeuropa und insbesondere auf scheinbar leicht zugänglichen Märkten Fuß zu fassen; dabei hatten sie vor allem das Vereinigte Königreich im Auge, das die höchsten Zementpreise in Europa hatte, und Italien, wo kleine Abnehmerverbände und Import-/Exportfirmen bereits griechischen Zement einführten.
b) Die Struktur der griechischen Zementbranche(15)
(76) Die Zementherstellung ist eine der ältesten Industriebranchen Griechenlands. Die beiden größten Unternehmen, Heracles und Titan, teilen sich etwa 80 % des griechischen Marktes (beide kommen auf einen Anteil von ca. 40 %). Das drittgrößte Unternehmen, Halkis, erzielt einen Marktanteil von 13-14 %, Halpis 6-7 %. Die Marktanteile dieser Hersteller unterscheiden sich erheblich von Region zu Region. Jedes Unternehmen ist in der näheren Umgebung seiner Standorte und Vertriebszentren besonders stark vertreten.
(77) Der griechische Zementmarkt ist oligopolistisch strukturiert. Nur einer der vier Hersteller (Titan) ist ein rein griechisches Unternehmen. Die drei anderen werden von ausländischen Multinationalen über Mehrheitsbeteiligungen kontrolliert, zwei von ihnen (Heracles und Halkis) von dem gleichen italienischen Unternehmen. In Wirklichkeit kontrollieren somit zwei Unternehmen, nämlich Heracles/Halkis und Titan, 93 % des griechischen Inlandsmarkts, der folglich ein hohes Konzentrationsniveau aufweist. Wettbewerb aus dem Ausland findet derzeit nicht statt, da die Einfuhren keinen nennenswerten Umfang erreichen und sich ausländische Unternehmen nur schwer in Griechenland niederlassen können (strenge Umweltauflagen, behördliche Genehmigungen wie in allen europäischen Ländern, hohe Transportkosten sowie die starke Wettbewerbsstellung und die komparativen Vorteile der einheimischen Unternehmen usw.).
(78) Der Marktanteil der vier griechischen Hersteller (Titan, Heracles, Halkis und Halips) hat sich seit Mitte der achtziger Jahre wie folgt entwickelt:
Marktanteil der griechischen Zementhersteller im Inland, 1985-1994
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(79) Was die Rentabilität und die finanziellen Kennziffern der griechischen Zementindustrie in der Mitte der achtziger Jahre betrifft, so ist festzuhalten, daß der Brutto-Betriebsgewinn je Tonne zwischen 1979 und 1985 wegen der hohen Betriebskosteneffizienz der Branche insgesamt stieg, obwohl die Ausfuhren zurückgingen und die Inlandspreise vergleichsweise niedrig waren. Eine Analyse der Erlöse vor und nach Finanzierungskosten zeigt die nachteiligen Auswirkungen der Finanzierungskosten auf die Gewinnlage der Unternehmen. Diese hohen Ausgaben waren die Folge der Modernisierungsaufwendungen. Ihr Betrag wuchs dadurch noch zusätzlich, daß die meisten im Zuge der Modernisierung eingegangenen langfristigen Verbindlichkeiten auf ausländische Währungen lauteten und jede Abwertung der Drachme automatisch zu einem relativen Anstieg der Zinsaufwendungen und der Restschulden führte, was sich auf die finanzielle Struktur der Unternehmen unmittelbar auswirkte (die Drachme verlor gegenüber dem USD zwischen 1979 und 1985 um das 3,2fache an Wert).
Konsolidierter Gewinn der griechischen Zementindustrie
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(80) Mit Blick auf die finanziellen Kennziffern der Branche ist festzuhalten, daß die schwerwiegenden Auswirkungen der kumulierten Verluste auf die Kapitalstruktur von zwei der Unternehmen 1985 zum vollständigen Verlust des Buchwerts ihres Eigenkapitals führten, was zu einer negativen Kapitalstruktur der gesamten Branche führte. Die nachstehende Tabelle zeigt, daß
- sich das Verhältnis Verbindlichkeiten/Kapital in der Branche ab 1982 verschlechterte und daß ab 1985 die langfristigen Verbindlichkeiten das Gesamtkapital überstiegen, d. h., daß das Gesamtkapital der Branche insgesamt durch lang- und kurzfristige Verbindlichkeiten finanziert wurde;
- die bis dato ausreichende Liquidität ab 1982 ebenfalls zurückging und akute Cash-flow-Probleme in der gesamten Branche zutage traten;
- die Rentabilität (der Reingewinn) in diesem Zeitraum zurückging.
Finanzielle Kennziffern der griechischen Zementindustrie
PLATZ FÜR EINE TABELLE
Das genaue Profil der einzelnen Hersteller im Jahr 1985 läßt sich wie folgt darstellen:
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(81) Zu den für die Entwicklung der Zementindustrie in Griechenland entscheidenden Faktoren zählte der relativ geringe Abgabepreis im Inland im Verhältnis zu anderen nationalen Märkten in der Gemeinschaft. Das lag zum Teil an der Festsetzung des Zementpreises durch den Staat. Die griechischen Ausfuhrpreise fielen nach 1983 rasch, was sich auf die Konkurrenz innerhalb der Gemeinschaft ungünstig auswirkte. Wie erwähnt lauteten die langfristigen Darlehen, die zur Finanzierung der Investitionen Anfang der achtziger Jahre gedient hatten, zum Großteil auf ausländische Währungen. Die Hersteller sahen sich hohen Finanzierungsaufwendungen gegenüber, die zu schweren Verlusten zwischen 1983-1985 führten.
(82) Schließlich sind auch die Energiepreise (Kohle, fluessige Brennstoffe und Strom) von großer Bedeutung für die Kostenstruktur der Zementindustrie; dies gilt ganz besonders für Griechenland, wo sie 53 % der Kosten ausmachten, während es im übrigen Europa 1984 im Schnitt nur etwa 39 % waren. Allerdings ist auch zu berücksichtigen, daß Kohle, der Hauptenergieträger für die griechische und europäische Zementindustrie, in Griechenland ab 1984 deutlich billiger wurde.
c) Entwicklung der Ausfuhren von Heracles
(83) Traditionell hatte die griechische Zementindustrie große Mengen Zement exportiert. Im Zeitraum 1979-1986 nahmen die Ausfuhren schwunghaft zu, von 4,9 Mio. t 1979 auf 7,6 Mio t 1985. 1985 wurden 55,9 % der griechischen Erzeugung ausgeführt, 1990 43,6 % und 1995 51,7 %. Die griechische Zementindustrie verfügt gegenüber ihren Konkurrenten über mehrere Vorteile, die Ausfuhren begünstigen. Zum einen liegen die Produktionsstandorte dank der geographischen Merkmale des Landes sowohl in der Nähe der Rohstoff-Abbaugebiete als auch in der Nähe des Verladeplatzes für die Endprodukte (die Beförderung zur See ist die wirtschaftlich günstigste Transportmethode insbesondere für lange Strecken). Die meistens mit modernen Anlagen ausgerüsteten Hersteller haben wegen der Größe ihrer Anlagen auch niedrigere Herstellungskosten zu tragen, und schließlich verfügen die größten Unternehmen über eigene Frachtschiffe.
(84) Heracles ist der größte griechische Exporteur. Von 1983 auf 1984 gingen die Ausfuhren des Unternehmens um 6 % zurück, 1985 nahmen sie wie auch bei den übrigen griechischen Herstellern um 3 % zu. 1986 und 1987 blieben die Ausfuhren auf dem Niveau von 1985, 1988 gingen sie um 18 % zurück, während die Ausfuhren im Durchschnitt in jenem Jahr um 11,3 % sanken.
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(85) Seinen Anteil an den Lieferungen in andere Mitgliedstaaten konnte Heracles zwischen 1985 und 1987 von 14,8 % auf 18,8 % steigern.
(86) Aus diesen Informationen kann geschlossen werden, daß die 1986 gegenüber Heracles ergriffenen staatlichen Maßnahmen das Unternehmen am Leben erhielten und ihm damit die Ausfuhr eines wachsenden Teils seiner Produktion in andere Mitgliedstaaten ermöglichten. Die Rekapitalisierung von Heracles ist aus diesen Gründen als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag einzustufen, die den Wettbewerb verfälschte und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigte.
(87) Deswegen stimmt die Kommission der Auffassung der griechischen Regierung nicht zu, daß die Beihilfe an Heracles nicht unter Artikel 92 Absatz 1 falle. Außerdem läßt sich auch der Einwand nicht aufrechterhalten, daß wegen fehlenden innergemeinschaftlichen Handels nicht sämtliche Kriterien dieses Absatzes erfuellt seien, da zum Zeitpunkt der Beihilfe bereits vorhersehbar war, daß griechische Zementausfuhren in andere Mitgliedstaaten gehen würden, wie auch vom Europäischen Gerichtshof festgestellt wurde.
(88) Außerdem war die griechische Regierung bereit und in der Lage, Risiken in Kauf zu nehmen, die andere Investoren abgeschreckt hätten. Die griechische Regierung hat weder nachgewiesen, daß Heracles die für ihr Überleben erforderlichen Mittel auf dem Kapitalmarkt hätte auftreiben können noch daß die staatliche Maßnahme zugunsten von Heracles aufgrund der Struktur und der Geschäftsaussichten des Unternehmens keine Beihilfe darstellte, da in einem angemessenen Zeitraum mit einem angemessenen Ertrag in Form von Dividenden oder einer Substanzerhöhung zu rechnen gewesen wäre.
(89) Die griechische Regierung argumentiert widersprüchlich, wenn sie vorgibt, das Kriterium des privaten Investors sei erfuellt, und dann einerseits argumentiert, die finanziellen Schwierigkeiten des Unternehmens im Jahr 1986 seien durch kurzfristige Probleme in der Wirtschaft entstanden, und andererseits das Gesetz 1386/83 und die Maßnahmen der OAE damit rechtfertigt, daß es sich um eine notwendige Reaktion auf die besondere wirtschaftliche Lage und Entwicklung in Griechenland handele.
(90) Da sie die Kommission nicht vor der Rekapitalisierung des Unternehmens von der Beihilfe unterrichtet hat, hat die griechische Regierung gegen ihre Pflichten aus Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag verstoßen. Außerdem war die obligatorische Notifizierung der Einzelfälle der Anwendung des Gesetzes 1386/83 auf Unternehmen mit wenigstens 300 Beschäftigten in einem nicht empfindlichen und wenigstens 100 Beschäftigten in einem empfindlichen Wirtschaftszweig eine der Voraussetzungen, unter denen die Kommission 1987 die Anwendung dieses Gesetzes gebilligt hatte (Entscheidung 88/167/EWG). Die Beihilfe wurde deswegen unrechtmäßig gewährt.
VIII
Beurteilung der Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt gemäß Artikel 92
VIII.1 Anwendung der Ausnahmebestimmungen von Artikel 92 Absätze 2 und 3
(91) Aus den oben dargelegten Gründen ist die Kommission verpflichtet zu prüfen, ob eine der Ausnahmebestimmungen des Artikels 92 Absätze 2 oder 3 die Ausnahme der Beihilfe vom allgemeinen Beihilfeverbot des ersten Absatzes erlaubt.
(92) Die Ausnahmevorschriften von Absatz 2 sind nicht anwendbar, da die fragliche Maßnahme nicht der Erreichung eines der dort aufgeführten Ziele diente.
(93) Zwar erfuellt Griechenland durchaus die Kriterien gemäß Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe a), wonach Beihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von Gebieten, in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht, zulässig sein können, aber das mit dieser Bestimmung verknüpfte Konzept der regionalen Entwicklung zielt in erster Linie auf die Unterstützung neuer Investitionen oder umfangreicherer Expansions- oder Umstellungsmaßnahmen in einem Unternehmen ab, bei denen Sachinvestitionen getätigt werden, die mit entsprechenden Kosten verbunden sind. Die Rekapitalisierung von Heracles kann deswegen nicht unter diese Vorschrift fallen.
(94) Die Anwendung von Absatz 3 Buchstabe c) auf die Beihilfe an Heracles ist ebenfalls nicht möglich, da die Beihilfe nicht der Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete diente. Sie hatte weder regionalpolitische Ziele, noch war sie mit einer Umstrukturierung des betroffenen Unternehmens verbunden.
(95) Auch Buchstabe d) ist nicht einschlägig, da die Beihilfe nicht die Förderung der Kultur oder die Erhaltung des kulturellen Erbes bezweckte.
(96) Die Ausnahmebestimmung im ersten Teil von Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe b) betrifft die Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischen Interesse und ist auf die Beihilfe zugunsten von Heracles nicht anwendbar, da letztere nicht für die Förderung eines solchen Vorhabens gedacht war.
(97) Da das Gesetz 1386/83, das die Kommission gemäß dem zweiten Teil von Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe b) betreffend Beihilfen zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaates genehmigt hatte, als Rechtsgrundlage für die Beihilfe an Heracles gedient hatte, kann die aufgrund dieser Regelung vergebene Einzelbeihilfe nur anhand dieser einen Ausnahmebestimmung geprüft werden.
VIII.2 Anwendbarkeit von Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe b)
(98) Wie erwähnt, war das Gesetz 1386/83 die Rechtsgrundlage für die Beihilfe an Heracles; die Anwendung dieses Gesetzes war jedoch an eine Reihe von Voraussetzungen gebunden, darunter die gesondere Anmeldung von Einzelbeihilfen über bestimmten Schwellenwerten, damit die Kommission wichtige Einzelfälle auf ihre Folgen für den Handel und Wettbewerb in der Gemeinschaft prüfen konnte.
(99) In diesem Zusammenhang betont die Kommission, daß es sich bei der Heracles-Beihilfe nicht um einen ad hoc-Sonderfall handelte, sondern um eine Maßnahme im Rahmen des OAE-Programms. Die Wirtschaftslage in Griechenland verschlechterte sich bis Oktober 1985 konstant. Innere und äußere Ungleichgewichte hatten eine schwierige Lage geschaffen, die entschlossene politische Maßnahmen verlangte. Im September 1985 sah sich die griechische Regierung insbesondere ernsten Zahlungsbilanzschwierigkeiten und starkem Druck auf die Drachme gegenüber. Im Oktober 1985 leitete sie daher ein Programm zur wirtschaftlichen Stabilisierung und Erholung ein, das u. a. eine Abwertung der Drachme um 15 %, die Einführung eines zinslosen Import-Bardepots, eine vollständige Neugestaltung der Lohnindizierung, eine umfassende Steuerreform und eine Straffung der Kredit- und Geldpolitik umfaßte. Als dieses Sparprogramm eingeführt wurde, waren zahlreiche griechische Unternehmen wegen der vorhergehenden Lohnpolitik, der Einschränkungen bei Entlassungen, der Preiskontrollen, der Zinsen und der Überbewertung der Drachme in finanzielle Schwierigkeiten geraten. Als die Kommission per Entscheidung 88/167/EWG das Gesetz 1386/83 genehmigte, betonte sie, daß eine Steigerung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der griechischen Unternehmen unbedingt erforderlich sei, wenn die Ziele des Sanierungsprogramms verwirklicht werden sollten. Angesichts der großen Anstrengungen der griechischen Regierung zur Korrektur der vorherigen Politik im Stabilisierungsprogramm vom Oktober 1985 wurden das Gesetz 1386/83 und die Tätigkeiten der Behörde für Unternehmenssanierung als Bestandteil dieses Programms angesehen und als mit Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe b) vereinbar eingestuft.
(100) Mit Blick auf den Zweck der Beihilfe, d. h. die Behebung einer beträchtlichen Störung im griechischen Wirtschaftsleben durch die Erneuerung der Rekapitalisierung von Heracles, ist festzuhalten, daß Heracles zum damaligen Zeitpunkt ein für die griechische Wirtschaft wichtiges Unternehmen war und immer noch ist. Die griechische Regierung hat diesen Umstand in ihrem Schreiben vom 3. Dezember 1987 mit dem Hinweis untermauert, daß ohne ein Eingreifen der OAE die Existenz des größten Zementkonzerns mit etwa 2000 Beschäftigten in der zweitgrößten Exportindustrie des Landes bedroht gewesen wäre. Eine Schließung hätte schwerwiegende sozial- und regionalpolitische Folgen sowie nachteilige Auswirkungen auf die griechische Zahlungsbilanz nach sich gezogen.
(101) Die Kommission weist darauf hin, daß die Beihilfe laut Vertrag auf das zur Erreichung des angestrebten Ziels erforderliche Minimum zu beschränken ist, um eine ungebührliche Verfälschung des Wettbewerbs zu vermeiden.
(102) Aus diesen Gründen akzeptiert die Kommission, daß eine Beihilfe zugunsten von Heracles notwendig war, um das mit dem Maßnahmenpaket der griechischen Regierung angestrebte Ziel zu erreichen, eine beträchtliche Störung im griechischen Wirtschaftsleben zu beheben. Sie beschränkte sich allerdings nicht auf das erforderliche Minimum, da sie über die Behebung dieser Störung hinaus in einem mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbaren Ausmaß den Wettbewerb verfälschte und den zwischenstaatlichen Handel beeinträchtigte. Die unmittelbare Folge der Maßnahmen zugunsten von Heracles waren der Wegfall eines Großteils der Schulden des Unternehmens und damit verbunden umfangreiche Einsparungen aufgrund weggefallener Zinsverpflichtungen und Verzugszinsen. Die Liquidität des Unternehmens erhöhte sich beträchtlich, da wegen des Wegfalls der Verbindlichkeiten keine Tilgungen und Zinsen mehr anfielen, so daß das Unternehmen seine Kreditkonditionen für seine Abnehmer im In- und Ausland verbessern und einen zunehmenden Teil seiner Produktion in andere Mitgliedstaaten verkaufen konnte. Die Wettbewerbsstellung des Unternehmens wurde gestärkt, was sich in zunehmenden Ausfuhren und ihrer Umdirigierung auf die anderen Mitgliedstaaten hin niederschlug. Nur jener Teil der Beihilfe, der zur Wiederherstellung der Rentabilität von Heracles notwendig war, ohne den Handel zwischen Mitgliedstaaten in einem dem Gemeinsamen Markt zuwiderlaufenden Ausmaß zu beeinträchtigen und ohne das Unternehmen gegenüber seinen Konkurrenten in eine günstigere Position zu versetzen, kann gemäß Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe b) EG-Vertrag als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar eingestuft werden. Dieser Teil der stattlichen Intervention, der im Rahmen einer Maßnahme zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben Griechenlands blieb, beeinträchtigte zwar den Handel, weil er Heracles die Weiterführung der Geschäftstätigkeit und zusätzliche Ausfuhren in andere Mitgliedstaaten ermöglichte, aber nicht in einem mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbaren Ausmaß. Mit Blick auf die wachsenden Ausfuhren von Heracles in andere Mitgliedstaaten ist nämlich auch zu berücksichtigen, daß sich der griechische Export ab 1986 insgesamt stärker auf die Gemeinschaft ausrichtete. Die Tendenz der griechischen Exporteure, einen wachsenden Anteil ihrer Produktion in andere Mitgliedstaaten zu liefern, liegt im oben bereits erwähnten Zusammenbruch der traditionellen griechischen Ausfuhrmärkte im Nahen Osten und ihrer Wettbewerbsfähigkeit gegenüber der europäischen Produktion begründet, die den inneren Nachfrageanstieg zwischen 1986 und 1990 nicht decken konnte.
(103) Um festzustellen, in welchem Ausmaß die Beihilfe über den zur Behebung einer beträchtlichen Störung im griechischen Wirtschaftsleben erforderlichen Umfang hinausging und Heracles in eine günstigere finanzielle und wirtschaftliche Lage versetzte, als zur Gewährleistung seiner langfristigen Rentabilität erforderlich war und somit nicht auf der Grundlage von Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe b) gerechtfertigt werden kann, wird nachstehend die wirtschaftliche Entwicklung und die Finanzlage von Heracles analysiert und das gewählte methodische Vorgehen dargestellt.
a) Wirtschaftliche Entwicklung und Finanzlage von Heracles
(104) Heracles erwirtschaftete seit 1983 Verluste. 1985 geriet das Unternehmen in akute finanzielle Schwierigkeiten. Im Jahresbericht wies es ein negatives Kapital von 2,163 Mrd. GRD und einen Nettoverlust von 4,216 Mrd. GRD aus sowie ein Negativergebnis aus der ordentlichen Geschäftstätigkeit in Höhe von 4,623 Mrd. GRD. Ende 1985 hatten sich Verluste von 7,249 Mrd. GRD angehäuft.
(105) Die Lage des Unternehmens stellte sich 1985 und 1986 vor der Intervention des Staates folgendermaßen dar:
- Dank des umfangreichen Investitionsprogramms Anfang der achtziger Jahre verfügte das Unternehmen über moderne Produktionsanlagen (1983 war das letzte Geschäftsjahr mit hohen Anlageinvestitionen).
- Dieses Investitionsprogramm war zu einem großen Teil - wenn nicht gar ausschließlich - durch zusätzliche ausländische Kredite finanziert worden.
- Die Abwertung der Drachme wirkte sich auf die Kosten dieser Kredite nachteilig aus.
- Die Erlöse aus dem Zementverkauf wurden durch die Preisüberwachung in Griechenland beeinträchtigt.
- Die zurückgehende Nachfrage auf den klassischen Ausfuhrmärkten des Unternehmens (Naher Osten) hing mit dem Ölpreisschock von 1985/86 zusammen (der die Fähigkeit der ölexportiertenden Länder zur Finanzierung großer Bauvorhaben beeinträchtigte).
(106) Die wirtschaftliche und finanzielle Position des Unternehmens wurde daher durch rasch steigende kreditbedingte Finanzierungskosten geprägt, die nicht nur die Rentabilität nachhaltig schädigten, sondern Heracles sogar an den Rand des Konkurses brachten. Auf der anderen Seite konnte es seine Produktion künftig dank des Investitionsprogramms vom Anfang der achtziger Jahre wesentlich effizienter gestalten.
(107) Mit Ministerialerlaß vom 7. August 1986 wandelte die griechische Regierung geschäftliche Verbindlichkeiten von Heracles gegenüber mehreren öffentlichen Einrichtungen in Höhe von 27,755 Mrd. GRD in Aktienkapital um, um das Unternehmen vor dem Konkurs zu bewahren. Heracles wurde damit von einem Teil seiner Verbindlichkeiten und mit diesen einhergehenden finanziellen Lasten wie Zinsen sowie von der Auszahlung von Dividenden an die Aktionäre befreit. Das Unternehmen wurde am Leben erhalten und konnte daher weiter einen Teil seiner Produktion in andere Mitgliedstaaten exportieren.
(108)
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(109)
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(110) Aus den Jahresberichten geht hervor, daß die Finanzlage des Unternehmens vor der Rekapitalisierung prekär war. Die verschuldungsbedingten hohen Finanzierungskosten führten zu hohen Verlusten und verzehrten das Eigenkapital des Unternehmens. Allerdings erzielte das Unternehmen selbst in den wirtschaftlich kritischsten Jahren positive Betriebsergebnisse, wenn man die Finanzierungskosten außer acht läßt, und die schlechten finanziellen Ergebnisse hingen eng mit der insgesamt extrem schlechten Wirtschaftslage in Griechenland zusammen.
b) Alternative Methoden zur Berechnung des über das erforderliche Minimum hinausgehenden Beihilfeanteils
(111) Wie oben erwähnt, äußerte die Kommission anläßlich der Erweiterung des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2(16) und nach dem Urteil des GEI ernste Zweifel an der Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt und an der Anwendbarkeit der Ausnahmebestimmung des Artikels 92 Absatz 3 Buchstabe b) auf die Beihilfe für Heracles. Sie war zu der Auffassung gelangt, daß die Beihilfe Heracles in eine bessere Wettbewerbsstellung versetzte als zur Wiederherstellung seiner Rentabilität erforderlich.
(112) Durch den Vergleich der Finanzierungskosten von Titan und Heracles im Verhältnis zu ihren Umsätzen und den verkauften Mengen kam die Kommission zu dem Schluß, daß Heracles um ca. 5 Mrd. GRD überkapitalisiert war und die Beihilfe somit nicht auf das erforderliche Mindestmaß beschränkt gewesen war.
(113) Nach der Erweiterung des Verfahrens gemäß Artikel 93 Absatz 2 erhielt die Kommission ausführliche Stellungnahmen Dritter auch zur Methode, nach der der für die Gewährleistung der Rentabilität erforderliche Mindestumfang der Umwandlung von Verbindlichkeiten in Kapital zu berechnen sei.
(114) Der Verband der Zementindustrie des Vereinigten Königreichs legte im Namen seiner Mitglieder eine Studie von Prof. George Yarrow (Hertford College) über die wirtschaftlichen Aspekte der Beihilfe vor. In seinem ersten Bericht mißt er das Ausmaß der Überkapitalisierung von Heracles anhand des aus den Unternehmensbilanzen hervorgehenden Cash-flows. Auf Aufforderung der Kommission bat der Zementverband den Professor um zusätzliche Bemerkungen, da die im ersten Bericht gezogenen Schlußfolgerungen eher einen ex-post-Charakter hatten und lediglich als Tatsachenbeweis verwendet werden konnten.
(115) In seiner anschließenden Vorab-Bewertung und -Berechnung vergleicht Yarrow die finanziellen Strukturen unter der Hypothese, daß die Investitionen von Heracles (im Verhältnis zu Titan) auf die gleiche Weise finanziert worden wären wie die Geschäftstätigkeiten von Titan ingesamt, d. h. über eine ähnliche Mischung von Verbindlichkeiten und Kapital und ähnliche Zahlungen und Belastungen bei Verbindlichkeiten und Kapital. Unter solchen Annahmen lassen die Zahlen für Abschreibungen und Aktiva erkennen, daß die Schuldenkapazität von Heracles Mitte der achtziger Jahre unter sonst gleichen Voraussetzungen mehr als zweimal so hoch gewesen wäre wie die von Titan. Auf dieser Grundlage kommt der britische Zementherstellerverband zu dem Ergebnis, daß die Rekapitalisierung von Heracles 1986 um etwa 15,5 Mrd. GRD zu hoch ausgefallen war.
(116) Auch Titan nennt den Umfang der Schuldenumwandlung überzogen und hält ihn nicht nur für unnötig, sondern auch für übertrieben im Verhältnis zu Größe und Bedarf des Unternehmens. Ausreichend hoch wäre eine Rekapitalisierung gewesen, die Heracles die Weiterführung des Schuldendienstes und der Geschäftstätigkeit ermöglicht hätte. Zu diesem Zweck hat Titan den erwarteten Geldumlauf bei Heracles nach 1986 analysiert, da normalerweise der Cash-flow zur Tilgung von Verbindlichkeiten verwendet wird.
(117) Nach diesen auf den Jahresberichten von Heracles basierenden Berechnungen erwirtschaftete Heracles laut Titan in den Jahren ab 1987 genug liquide Mittel, um zusätzliche Verbindlichkeiten von 15 oder gar 20 Mrd. GRD vertragen zu können, wenn man die Kapitalrückzahlungen gegenüber den letzten Jahren gewichten würde.
(118) Um zu beweisen, daß die Umwandlung der Verbindlichkeiten in Kapital nicht zu einem Kapitalüberschuß führte, legte Heracles der Kommission einen Bericht der Professoren Joseph Hassid (Universität von Piräus) und Emmanuel Sakellis (Universität Athen-Pantheon) vor. Ihre Berechnungen beruhen auf einem Vergleich mehrerer Kapitalstrukturverhältnis-Kennziffern von Heracles mit vergleichbaren Ratios aus vier großen Stichprobenerhebungen von internationalen Zementherstellern(17). Darin enthalten waren nicht nur rentable Unternehmen, sondern auch in Schwierigkeiten befindliche.
(119) Eingangs wird diskutiert, um welchen Betrag das Eigenkapital von Heracles vom 31. Dezember 1985 hätte erhöht werden müssen, um die Rentabilität des Unternehmens zu gewährleisten. Ein rentables Unternehmen zeichne sich dadurch aus, daß der Wert des Anlagevermögens von langfristigem Kapital übertroffen werden müßte. Andernfalls müßte das Unternehmen einen Teil seines Anlagevermögens durch kurzfristige Kreditaufnahme finanzieren und wäre dann nicht gesund, wenn sein Betriebskapital (einschl. Inventar) zur Deckung dieser kurzfristigen Verbindlichkeiten nicht ausreichte.
(120) Um die Höhe zu bestimmen, in der kurzfristige Verbindlichkeiten in Kapital umzuwandeln sind, wurden anhand der Finanzdaten der vier Erhebungen die durchschnittlichen finanziellen Kennziffern von Unternehmen bzw. Konzernen errechnet und das rechnerische Mittel der vier Durchschnittswerte als kritischer Wert zugrunde gelegt, auf den hin sich die Finanzstruktur von Heracles zu entwickeln hätte. Folgende Kennziffern wurden berechnet: a) Eigenkapital plus langfristige Verbindlichkeiten, geteilt durch Anlagevermögen, b) Verhältnis von Anlagevermögen und Eigenkapital und c) Z-score (d. h. eine Kennziffer zur Beurteilung der Wahrscheinlichkeit des Konkursfalles).
(121) Mit Blick auf die erste Kennziffer wurde der Betrag, um den sich das langfristige Kapital von Heracles hätte erhöhen müssen, auf 27,5 Mrd. GRD geschätzt. In dieser Höhe hätten demnach kurzfristige Verbindlichkeiten entweder in langfristige Darlehen oder Kapital umgewandelt werden müssen, um den Mittelwert der vier Vergleichserhebungen zu erzielen. Da von den kurzfristigen Verbindlichkeiten von Heracles insgesamt 20,2 Mrd. GRD im August 1986 in Kapital umgewandelt wurden (die übrigen in eine Beteiligung umgewandelten 7,5 Mrd. GRD waren langfristige Verbindlichkeiten), fiel die Kapitalisierung geringer aus, als nach den Kennziffern erforderlich. Bei den übrigen Kennziffern gelangt der Bericht zu einem ähnlichen Ergebnis.
(122) Um zu bestimmen, in welchem Umfang die Umwandlung der Verbindlichkeiten über das zur Bewahrung der Rentabilität erforderliche Mindestmaß hinausging, muß - wie die Kommission schon bei der Verfahrenserweiterung im November 1995 betonte - wegen der Besonderheiten des Zementmarkts in Griechenland Heracles mit dem etwas kleineren, aber durchgehend rentablen einheimischen Konkurrenten Titan verglichen werden. Beide übten ihre Geschäftstätigkeit unter den gleichen schwierigen wirtschaftlichen Umständen und Kostenbedingungen (Löhne, Energiepreise und Zinsen) aus. Die zum Zeitpunkt der Beihilfe in Griechenland vorherrschende Marktlage unterschied sich beträchtlich von der der europäischen Konkurrenz, insbesondere was das makroökonomische Umfeld, die Faktorpreise und -konditionen, das staatliche Unternehmensrecht, die Preisüberwachung und die Exportabhängigkeit betrifft.
(123) Als Vergleichsjahr ist dabei, wie die Kommission dies schon bei der Erweiterung des Verfahrens praktiziert hat, das Jahr 1987 heranzuziehen, da es sich um das erste volle Geschäftsjahr von Heracles nach Erhalt der Beihilfe handelt und so die Lage zum Zeitpunkt der staatlichen Maßnahme geprüft werden kann.
(124) Beim Vergleich der beiden Unternehmen legt die Kommission drei Kennziffern zugrunde, nämlich das Verhältnis Finanzierungskosten/Umsatz, Nettofinanzierungskosten/verkaufte Tonne und Nettofinanzierungskosten/erzeugte Tonne. Unter Berücksichtigung des Informationsaustauschs im Rahmen des Verfahrens gemäß Artikel 93 Absatz 2 hat die Kommission die letztgenannte Kennziffer (Finanzierungskosten je produzierte Tonne) zu den beiden schon bei der Erweiterung des Verfahrens verwendeten Kennziffern hinzugezogen, da sie die unterschiedlichen Absatzstrategien berücksichtigt (Lagerhaltung im einen, direkte Auslieferung ohne Vorratshaltung im anderen Unternehmen).
(125) Dank der am 8. Februar 1999 von den griechischen Behörden erhaltenen Informationen kann die Kommission ihre Methode zur Berechnung der Überkapitalisierung von Heracles verfeinern und ihre endgültigen Schlußfolgerungen noch präziser fassen. Ihr liegen nunmehr ausführlichere Angaben zu den Finanzierungskosten sowohl von Heracles als auch von Titan vor, bei denen Einnahmen aus Beteiligungen vom Gesamtbetrag der Finanzierungskosten der beiden Unternehmen abgezogen werden.
(126) Die Nettofinanzierungskosten von Titan machten demnach 10,1 % seines Umsatzes aus, bei Heracles lediglich 8,1 %. Ihr Verhältnis zum Absatz belief sich bei Titan auf 469,9 GDR/t und bei Heracles auf 392,7 GRD/t, ihr Verhältnis zur Produktion auf 423,5 GRD/t (Titan) bzw. 471,2 GRD/t (Heracles).
(127) Die Kommission hat aus diesen Zahlen die theoretischen Einsparungen errechnet, die Heracles bei Erzielung der gleichen Werte wie Titan hätte erreichen können, und gelangt zu der Schlußfolgerung, daß die Kapitalisierung von Heracles um 2,488 Mrd. GRD (ca. 7 Mio. EUR) zu hoch ausgefallen ist.
(128) Bei Anwendung dieser Methode reduziert sich die Differenz zwischen den Finanzierungskosten der beiden Unternehmen und damit der Betrag der überhöhten Kapitalausstattung von Heracles im Vergleich zu Titan. Die Berechnungsmethode ist angemessen, weil es sich bei den dem Vergleich zugrundeliegenden Finanzierungskosten in beiden Fällen um Nettobeträge handelt, die unmittelbar vergleichbar sind. Da sie genauer sind als die Bruttofinanzierungskosten, werden sie im Finanzwesen für diese Art Analyse bevorzugt verwendet.
(129) Der Betrag von 2,488 Mrd. GRD ist jener Betrag, um den die Umwandlung der Verbindlichkeiten in Kapital das zur Gewährleistung der langfristigen Rentabilität von Heracles erforderliche Mindestmaß übertraf. Dieser Mehrbetrag verfälschte den Wettbewerb auf dem europäischen Zementmarkt, da die Wettbewerbsstellung von Heracles gestärkt wurde, was sich in einer Erhöhung seiner Ausfuhren und ihrer Umdirigierung in Richtung auf die anderen Mitgliedstaaten niederschlug. Dieser Teil der Beihilfe, der weder zur Wiederherstellung der Rentabilität erforderlich war noch der Behebung einer beträchtlichen Störung im griechischen Wirtschaftsleben diente und der das Unternehmen gegenüber der Konkurrenz ungerechtfertigterweise begünstigte, kann nicht gemäß Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe b) als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden. Die aus dieser ungerechtfertigten Beihilfe entstandenen Vorteile sind daher rückgängig zu machen, um die Wettbewerbssituation vor der Beihilfe wiederherzustellen.
(130) Mit der von ihr angewandten Methode kann die Kommission die Überkapitalisierung von Heracles auf der Grundlage jener Angaben berechnen, die zum Zeitpunkt der staatlichen Intervention verfügbar waren, und nachträgliche, auf nach der Umwandlung der Verbindlichkeiten eingetretene Ereignisse gestützte und zum Zeitpunkt der Maßnahme nicht bekannte Gesichtspunkte ausschließen. Deswegen hält die Kommission auch den Ansatz von Titan zur Berechnung des überschüssigen Kapitals von Heracles für ungeeignet: er beruht auf einer Analyse des Geldumlaufs im Unternehmen nach 1986 und seiner Fähigkeit, die ausstehenden Verbindlichkeiten zu bedienen.
(131) Außerdem werden bei der Berechnungsmethode der Kommission die Finanzierungskosten der beiden Unternehmen direkt mit ihrer Produktion (Volumen und finanzieller Gegenwert) in Zusammenhang gebracht, was die Außerachtlassung bestimmter künstlicher Hypothesen ermöglicht, die der britische Herstellerverband zur Bestimmung der Überkapitalisierung verwendet hatte, wie ähnliche Finanzstrukturen, Zusammensetzung der Verbindlichkeiten und der zur Finanzierung der Geschäftstätigkeit verwendeten Aktiva. Diese Strukturen entsprachen zum damaligen Zeitpunkt nicht der Wirklichkeit.
(132) Die Kommission weist auch das Vorbringen von Heracles zurück, wonach die Umwandlung der Verbindlichkeiten in Kapital nicht zu hoch ausgefallen sei, da er auf einem Vergleich von Heracles mit einer großen Zahl ausländischer Zementhersteller basiert. Wie schon erwähnt, unterschied sich die Marktlage für die griechischen Hersteller zum Zeitpunkt der Maßnahme erheblich von den Rahmenbedingungen der ausländischen Konkurrenz, und ein Vergleich mit finanziellen Kennziffern von Unternehmen, die in einem anderen Umfeld unter anderen Rahmenbedingungen tätig sind, erlaubt keine sachgerechte Analyse.
(133) Mit ihrer Methode berücksichtigt die Kommission nicht nur die eigenen Bedenken hinsichtlich der Zulässigkeit der fraglichen Beihilfe, sondern auch ihre wettbewerbsverfälschende Wirkung in der Gemeinschaft. Sie hat geprüft, ob die Beihilfe im Einklang sowohl mit der Entscheidung 88/167/EWG (d. h. dem Gesetz 1386/83) als auch mit Artikel 92 EG-Vertrag gewährt wurde. Dabei wurde nachgewiesen, daß die Umwandlung eines Teils der Verbindlichkeiten von Heracles in eine staatliche Beteiligung im Jahr 1986 im Einklang mit der Entscheidung 88/167/EWG über das Gesetz 1386/83 erfolgt war.
(134) Mit Blick auf die Vereinbarkeit dieser Beihilfe mit Artikel 92 hat die Untersuchung gezeigt, daß ein Teil der Gesamtbeihilfe von 27,755 Mrd. GRD, nämlich 25,267 Mrd. GRD, als gemäß Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe b) mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden kann, da er der Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben Griechenlands dient, ohne die Handelsbedingungen in einer dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufenden Weise zu beeinträchtigen und das Unternehmen gegenüber der Konkurrenz über Gebühr zu bevorteilen. Sie hat aber auch deutlich gemacht, daß die Umwandlung in Kapital um 2,488 Mrd. GRD zu hoch ausgefallen war. Um die wettbewerbsverzerrenden Folgen der Beihilfe zu korrigieren, ordnet die Kommission die Rückforderung dieser Summe durch die griechische Regierung von Heracles an. Für diesen Betrag sind von Heracles zudem Zinsen ab dem Datum der Beihilfegewährung bis zum Zeitpunkt der tatsächlichen Zurückzahlung zu entrichten. Diese Zinsen sind nach dem zum Gewährungszeitpunkt gültigen Referenzzinsatz zu berechnen, der bei der Kalkulation des Nettosubventionsäquivalents von Regierungsbeihilfen zugrunde gelegt wird.
(135) Mit dieser Analyse hat die Kommission überprüft, ob die Beihilfe den Wettbewerb verfälschte und den innergemeinschaftlichen Handel beeinträchtigte, wie das Gericht erster Instanz bei der Nichtigerklärung der positiven Entscheidung der Kommission über die Beihilfe an Heracles gefordert hatte.
IX
Schlußfolgerungen
(136) Die Kommission hat mit der vorangehenden Analyse nachgewiesen, daß die Beihilfe unrechtmäßig gewährt wurde und teilweise mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist.
(137) Heracles macht geltend, daß eine Rückgängigmachung der Kommissionsentscheidung über die Vereinbarkeit der Beihilfe gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes und der ordnungsgemäßen Verwaltung verstoßen würde. Im Hinblick auf die Bemerkung von Heracles, daß sich der Sachverhalt, auf den die Kommission ihre Entscheidung stützt, nicht geändert hat, ist auf die Forderung des Gerichts erster Instanz zu verweisen, wonach die Kommission nicht nur die voraussichtlichen Folgen der Beihilfe zu prüfen habe, sondern - wie zumindest implizit verlangt wird - auch die tatsächlichen Konsequenzen, die in den Jahren 1986-1991 zutage traten, einbeziehen muß. Sie muß folglich nicht nur die Umstände zum Zeitpunkt der Gewährung berücksichtigen, sondern auch spätere Fakten.
(138) Schließlich entspricht es ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs(18), daß angesichts des obligatorischen Charakters der Beihilfenkontrolle durch die Kommission Unternehmen, die in den Genuß einer Beihilfe kommen, grundsätzlich nicht die legitime Erwartung hegen können, daß die Beihilfe rechtmäßig sei, sofern sie nicht im Einklang mit dem in Artikel 93 vorgeschriebenen Verfahren gewährt wurde. Auch der Umstand, daß die Kommission ursprünglich beschlossen hatte, keine Einwendungen gegen die Beihilfe zu erheben, kann kein geschütztes Vertrauen von Heracles begründen, da diese Entscheidung fristgemäß auf dem Klageweg angefochten und sodann vom GEI für nichtig erklärt wurde. Dieser Irrtum der Kommission kann nicht die Konsequenzen des rechtswidrigen Verhaltens der Griechischen Republik beseitigen -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Die Umwandlung von Verbindlichkeiten in Kapital in Höhe von 27,755 Mrd. Drachmen zugunsten der Heracles General Cement Company stellt eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag dar. Ein Teil dieser Beihilfe in Höhe von insgesamt 25,267 Mrd. Drachmen ist mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar, da er die Freistellungsvoraussetzungen gemäß Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe b) EG-Vertrag erfuellt. Der andere Teil der Beihilfe in Höhe von 2,488 Mrd. Drachmen ist mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar.
Artikel 2
(1) Griechenland ergreift die notwendigen Maßnahmen, um die in Artikel 1 genannte, dem Empfänger unrechtmäßig gewährte Beihilfe in Höhe von 2,488 Mrd. Drachmen zurückzufordern.
(2) Die Rückforderung erfolgt nach griechischem Recht. Die einzuziehenden Beträge sind vom Zeitpunkt der Gewährung an den Empfänger bis zur tatsächlichen Rückzahlung zu verzinsen, wobei die Zinsen auf der Grundlage des zum Zeitpunkt der Gewährung für die Berechnung des Nettosubventionsäquivalents von Regionalbeihilfen gültigen Referenzzinssatzes berechnet werden.
Artikel 3
Griechenland unterrichtet die Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieser Entscheidung über die zu deren Erfuellung getroffenen Maßnahmen.
Artikel 4
Die Entscheidung ist an die Hellenische Republik gerichtet.
Brüssel, den 17. März 1999