ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION vom 30. November 1994 über die Übertragung durch die Niederlande der staatlichen niederländischen Luftfahrtschule an die Koninklijke Luchtvaartmaatschappij (KLM) C31/93 (Nur der niederländische Text ist verbindlich) (Text von Bedeutung für den EWR) (94/996/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 93 Absatz 2 erster Unterabsatz,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a) und dessen Protokoll 27,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I
Mit Schreiben vom 17. Mai 1991 und weiteren Schreiben legte die Vereinigung niederländischer Luftfahrtunternehmen (Vereniging van Nederlandse Luchtvaartondernemingen - nachstehend "VNLO" genannt) bei der Kommission Beschwerde gegen eine Beihilfe ein, die die niederländische Regierung dem niederländischen Luftfahrtunternehmen KLM im Zusammenhang mit der Privatisierung und dem Verkauf der staatlichen Luftfahrtschule (Rijksluchtvaartschool - nachstehend "RLS" genannt) gewährt hat.
Die Beihilfe ist am 18. Juli 1991 als nicht notifizierte Beihilfe registriert worden.
Am 14. August 1991 ersuchte die Kommission die Niederlande um Auskunft über die mit der KLM für die Privatisierung der RLS getroffenen finanziellen Vereinbarungen. Die Niederlande haben diesem Ersuchen ordnungsgemäß entsprochen.
Die Kommission hat die niederländischen Behörden daraufhin am 26. November 1991, am 28. Januar und am 15. Mai 1992 um weitere Auskünfte ersucht. Die entsprechenden Antwortschreiben gingen am 16. Januar 1992, am 28. Februar 1992 und am 21. August 1992 ein.
Die Niederlande übermittelten der Kommission
- den Wortlaut der Änderungen der Privatisierungsvereinbarung,
- mehrere Berichte über den Wert der Flugschule.
Am 10. Februar 1993 hielt die Kommission in Brüssel eine Sitzung mit Vertretern der niederländischen Regierung ab. Auf mündliche Anfragen der Kommission erteilten die Niederlande mit Schreiben vom 15. April 1993 weitere Auskünfte.
Auf der Grundlage der ihr vorliegenden Informationen beschloß die Kommission, das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 zu eröffnen und setzte die Niederlande mit Schreiben vom 15. Oktober 1993 von diesem Beschluß in Kenntnis. Dieses Schreiben wurde im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht (1), und andere interessierte Stellen wurden aufgefordert, sich innerhalb eines Monats nach der Veröffentlichung zu dieser Angelegenheit zu äussern. Die KLM und die VNLO nahmen zu der Angelegenheit Stellung. Diese Stellungnahmen wurden ordnungsgemäß an die Niederlande weitergeleitet, die darauf mit Schreiben vom 6. April 1994 antworteten. Auf einer Reihe von Sitzungen legten die Niederlande weitere Informationen vor; die letzte dieser Sitzungen mit Vertretern der niederländischen Regierung, der KLM und der Kommission fand am 9. November 1994 in Brüssel statt. Darüber hinaus legten die Niederlande der Kommission mit Schreiben vom 11. November 1994 zusätzliche Informationen vor.
II
Die RLS war kurz nach dem zweiten Weltkrieg als Ausbildungsstätte für hochqualifizierte Piloten gegründet worden; Träger war bis Juli 1991 der niederländische Staat. Ihre Tätigkeit bestand insbesondere darin,
- Fachlehrgänge für in der Ausbildung befindliche Verkehrspiloten, die in der internationalen und nationalen Zivilluftfahrt eingesetzt werden sollen, einzurichten und durchzuführen;
- verschiedene (Ausbildungs- und Verkehrs-) Dienste im Namen des Königshauses der Regierung zu erbringen.
Darüber hinaus erbringt die Schule zur Zeit Luftfahrzeuginstandhaltungs- und -wartungsdienste (einschließlich Instandsetzungs- und Lufttaxidiensten).
1985 beschloß der niederländische Ministerrat, eine Durchführbarkeitsstudie hinsichtlich der Privatisierung der RLS in Auftrag zu geben.
Am 26. Februar 1991 schlossen die niederländische Regierung und die Gesellschaft Koninklijke Luchtvaart School BV i. O. (nachstehend "KLS" genannt), rechtmässig vertreten durch die KLM, den Vertrag zur Privatisierung der RLS. Gemäß diesem Vertrag ging die RLS am 1. Juli 1991 an KLS, eine von der KLM gegründete und zu 100 % in ihrem Besitz befindliche Gesellschaft, über.
Die VNLO beantragte beim Bezirksgericht (Arrondissementsrechtsbank) Den Haag eine einstweilige Verfügung, mit der die niederländische Regierung daran gehindert werden sollte, die mit der KLM getroffene Vereinbarung über die Privatisierung der Schule anzuwenden. Mit seiner Entscheidung vom 5. Juli 1991 verwarf der Vorsitzende des niederländischen Gerichts den Antrag der Beschwerdeführerin (2).
Die niederländische Regierung hat es der KLM zur Auflage gemacht, das bestehende Beschäftigungsniveau (etwa 150 Angestellte zum 1. Juli 1992) aufrechtzuerhalten und die Beschäftigungsbedingungen innerhalb von fünf Jahren (1991 - 1996) nicht zu verändern.
Gemäß dem Vertrag (Artikel 2) muß die KLM ausserdem
a) eine hochwertige Pilotenausbildung anbieten (Artikel 2.2a);
b) Lehrgänge zur Umschulung von Flugingenieuren der KLM zu Verkehrspiloten anbieten (Artikel 2.2b);
c) Dienste für die Ausbildung von Militärpiloten und Pilotenausbildern der Königlich-Niederländischen Marine anbieten und die entsprechenden Einrichtungen zur Verfügung stellen (Artikel 2.2c und 2.2d);
d) Flüge für die Regierung und das Königshaus durchführen (Artikel 2.2e);
e) Versuchsfluege für die privatisierte Flugsicherungsdirektion des Staatlichen Luftfahrtdienstes durchführen (Artikel 2.2f);
f) Lehrgänge für die Umschulung von Militärpiloten für den gewerblichen Luftverkehr anbieten.
Gegenwärtig werden die unter den Buchstaben c) bis f) genannten Dienste von der KLM zu marktüblichen Tarifen erbracht.
Im Vertrag sind ferner erhebliche finanzielle Erleichterungen sowohl für die KLM als auch für die Schule vorgesehen:
i) Die KLM übernimmt das Betriebsvermögen der RLS gegen Zahlung der symbolischen Summe von einem Gulden (Artikel 3.3).
ii) Der Staat zahlt insgesamt 17 Millionen hfl als Beitrag zur Deckung der vorraussichtlichen Defizite der Schule während der ersten fünf Jahre (Artikel 5.1). Diese Zahlung erfolgt in fünf Raten:
- 1991: 7 700 000
- 1992: 3 000 000
- 1993: 2 100 000
- 1994: 2 100 000
- 1995: 2 100 000
iii) Zahlung eines Pauschalbetrages von 9,7 Millionen hfl in den Garantiefonds (Artikel 6.9 in der am 14. Mai 1992 geänderten Fassung) mit dem Vorbehalt, daß, sollte der Fonds aufhören zu existieren. der Saldo an den Staat zurückfließt. Mit dem Fonds sollen Auszubildende dabei unterstützt werden, ihre finanziellen Verpflichtungen zu erfuellen, sofern sie ihre Ausbildung nicht abschließen können oder ohne eigenes Verschulden nach Abschluß der Ausbildung keine geeignete Anstellung finden.
iv) Zahlung eines Betrages von 5,7 Millionen hfl durch Übertragung der Beträge der in den Jahren 1990 und 1991 ausgewählten (insgesamt rund 50) Auszubildenden vom Staat an die KLS. Der Betrag war in zwei gleich hohen Teilzahlungen im Dezember 1991 und im Dezember 1992 zu zahlen (Artikel 7). Dieser Betrag entspricht der Summe der Beiträge aller im Jahr 1990 sowie der ersten im Jahr 1991 aufgenommenen Auszubildenden.
v) Die niederländische Regierung hat sich verpflichtet, die Rentenansprüche der Schulangestellten, die vor Antritt ihres Dienstes in der Schule das rentenfähige Alter erreicht haben, abzugelten (Artikel 8.8). Diese Zahlungen belaufen sich auf 13,5 Millionen hfl, die in fünf jährlichen Teilbeträgen von je 2,7 Millionen hfl zu leisten sind.
III
Die Kommission beschloß, das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 einzuleiten, da sie der Auffassung war, daß der Beitrag der niederländischen Regierung zur Deckung der Betriebsverluste der Schule über einen Zeitraum von fünf Jahren in Verbindung mit dem Kaufpreis von einem Gulden eine Beihilfsmaßnahme sei. Darüber hinaus hatte die Kommission Zweifel an der Vereinbarkeit einer derartigen Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt.
Die im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 abgegebenen Stellungnahmen der Niederlande und der KLM können wie folgt zusammengefasst werden:
- Der Kaufpreis spiegele den negativen Gesamtwert der Schule zum Zeitpunkt des Transfers korrekt wider.
- Der Festbetrag von 17 Millionen hfl sei in harten Verhandlungen mit der KLM vereinbart worden, um die erwarteten negativen Cash-flows auszugleichen. Mit dieser Summe sollten Zahlungen ausgeglichen werden, die vom Käufer zu leisten sind.
- Bei ihrem Beschluß über die Privatisierung der Schule seien die Niederlande davon ausgegangen, daß die Schule auch weiterhin in Eelde und somit in einer - verglichen mit dem Rest des Landes - wirtschaftlich schwachen Region betrieben werde.
- Die Bewertung der Schule solle nicht auf der Grundlage einer möglichen Liquidation erfolgen, da die Niederlande einen solchen Schritt niemals beabsichtigt hätten. Sie habe vielmehr auf der Annahme zu basieren, daß die Schule über einen absehbaren Zeitraum weiterhin betrieben werde. In jedem Fall sei es falsch, den Liquidationswert der Schule mit 17 Millionen hfl zu beziffern, da bei der Festlegung dieses Betrags nicht die mit einer Liquidation verbundenen Kosten wie Abfindungen für entlassenes Personal berücksichtigt worden seien.
IV
Nach Artikel 92 Absatz 1 des EG-Vertrages und Artikel 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens (nachstehend das "Abkommen" genannt) sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt und dem Abkommen unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten und den Vertragsparteien beeinträchtigen.
Nach Ansicht der Kommission sind die folgenden Leistungen keine Beihilfemaßnahmen:
- die Zahlung des Pauschalbetrags von 9,7 Millionen hfl in den Garantiefonds. Dieser Beitrag ist eine soziale Maßnahme, die den Auszubildenden direkt zugute kommt, und keine Beihilfe für die KLM;
- die Zahlung eines Betrages von 5,7 Millionen hfl durch Übertragung der Beiträge der in den Jahren 1990 und 1991 ausgewählten Auszubildenden vom Staat an die KLS. Die Kommission ist der Auffassung, daß die Zahlung dieses Betrags keine Beihilfe darstellt, weil der Schule damit lediglich die an den Staat als den früheren Eigentümer der Schule geleisteten Beträge übertragen werden;
- die Übernahme der Rentenverpflichtungen. Die Kommission erachtet diese Zahlungen nicht als Beihilfen, da sie sich auf die Vergangenheit beziehen, d. h. auf Rentenansprüche, die vor der Übereignung der Schule an den neuen Eigentümer entstanden sind.
Der Betrag von 17 Millionen hfl als Beitrag zur Deckung der erwarteten Defizite der Schule erscheint der Kommission in Anbetracht der der Schule auferlegten Verpflichtungen hingegen als ungerechtfertigt hoch. Die oben in Kapitel II Buchstabe a) erwähnte Verpflichtung - die Aufrechterhaltung einer hochwertigen Pilotenausbildung - kann kaum als echte Verpflichtung gelten, da eine solche Ausbildung im ureigensten Interesse der KLM liegt, weil später sämtliche Absolventen von der KLM beschäftigt werden.
Gleiches gilt für die Verpflichtung gemäß Kapitel II Buchstabe b), wonach die Flugingenieure der KLM gemäß einer Vereinbarung zwischen der KLM und der niederländischen Regierung zu Verkehrspiloten umgeschult werden.
Die Buchstaben c) bis f) enthalten hingegen echte Verpflichtungen für die KLM. Um die Kostenbelastung der KLM durch diese gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zu beurteilen, ersuchte die Kommission die Niederlande um Angaben über die tatsächlichen Kosten dieser Dienste. Die Niederlande haben hierzu keine Auskünfte erteilt, die Kommission aber davon unterrichtet, daß die Dienste von der Schule zu marktüblichen Preisen erbracht und getrennt bezahlt werden. Es ist nicht auszuschließen, daß die KLM in Erfuellung dieser Verpflichtungen einen Gewinn macht.
Die Kommission ist daher der Auffassung, daß die Zahlung von 17 Millionen hfl eine Beihilfe zugunsten der Schule darstellt. Nun ist jedoch die KLM Eigentümerin und Betreiberin der KLS, an der ein Grossteil der KLM-Piloten und -Ingenieure ausgebildet wird. Die KLS hat keine Entscheidungsautonomie, da sie zu 100 % der KLM gehört und von ihr kontrolliert wird (gemäß Artikel 1.5 des Vertrags ist die KLM die alleinige Anteilseignerin der KLS). Alle Subventionen zugunsten der Schule sind somit indirekte Beihilfen für die KLM, die als die Endbegünstigte der Beihilfe gelten kann.
Im Zusammenhang mit dem Kaufpreis von einem Gulden sei darauf hingewiesen, daß das Vorgehen der Kommission bei der Prüfung, ob bei der Privatisierung staatlicher Unternehmen Beihilfen im Spiel sind, inzwischen eine gewisse Tradition hat. Erfolgt der Verkauf nach einem offenen und uneingeschränkten Angebotsverfahren (3), so ist der Verauesserungsprozeß im allgemeinen nicht mit einer Beihilfe verbunden. Findet der Verkauf jedoch auf einer anderen Grundlage oder unter Auflagen statt, so besteht die Vermutung, daß es sich um einen Beihilfenfall handelt.
Entsprechend muß die Kommission prüfen, wie sich ein marktwirtschaftlich orientierter Anleger in Anbetracht der Sachlage verhalten hätte, der sich die Niederlande im Februar 1991 gegenüber sahen. Ein solcher Anleger - in dem Fall der niederländische Staat als der alleinige Anteilseigner der RLS - hätte die Wahl zwischen dem Verkauf der Schule und ihrer Liquidation gehabt. Den Niederlande zufolge sollte der Liquidationswert nicht berücksichtigt werden, da sie niemals die Möglichkeit einer Liquidation der Schule in Betracht gezogen hätten, weil ein solches Vorgehen in den Niederlanden sowohl sozial- als auch wirtschaftspolitisch unvertretbar sei. Zur Anwendung des Kriteriums eines marktwirtschaftlich orientierten Anlegers muß das Verhalten des Staates nach Ansicht der Kommission mit dem eines privaten Unternehmenseigners verglichen werden, wobei natürlich die Rolle des Staates als öffentliche Behörde ausser acht zu lassen ist. Ein privater Eigner, der sich von seinem Unternehmen trennen will, muß es entweder liquidieren oder verkaufen. Unter normalen Vorraussetzungen wird er in jedem Fall immer die rentablere Lösung wählen. Im vorliegenden Fall entschied sich der niederländische Staat für den Verkauf der Schule, obwohl dies nach den der Kommission vorliegenden Informationen offensichtlich die teurere der beiden Optionen war, die daher von einem marktwirtschaftlich orientierten Anleger vermutlich nicht gewählt worden wäre.
Unterstrichen wird dies durch den Umstand, daß die Niederlande beschlossen, der KLM zur Deckung der Betriebsverluste der RLS in den ersten fünf Jahren nach dem Verkauf 17 Millionen hfl zu gewähren, anstatt die Schule unmittelbar zu liquidieren. Bei einer Liquidation hätte der niederländische Staat nach Angaben der Niederlande etwa 16,92 Millionen hfl erzielen können.
Dieser Betrag beruht auf dem Restanlagenwert der Schule, der vom Crown Lands Inspectorate des niederländischen Finanzministeriums im Juli 1991 mit 48,4 Millionen hfl beziffert worden war. Hinzuzurechnen ist ein der Schule gehörender Flugsimulator, dessen Wiederbeschaffungskosten mit 8 Millionen hfl angegeben werden. Diese Gesamtsumme von 56,4 Millionen hfl muß dann mit einem dem Notverkauf Rechnung tragenden Faktor multipliziert und darüber hinaus um die Verbindlichkeiten der Schule verringert werden.
Im Schriftwechsel mit der Kommission haben die Niederlande angeführt, daß der Staat bei einer Liquidation auch die gesetzlich vorgeschriebenen Abfindungskosten für das Personal hätte tragen müssen. Diese Kosten, die den Wert des Betriebsvermögens übersteigen würden, umfassen Abfindungen für zu entlassende Beamte sowie Zahlungen zur Befriedigung von Rechtsansprüchen im Zusammenhang mit der Liquidation (z. B. Entschädigungsansprüche von Auszubildenden, die ihre Ausbildung nicht abschließen konnten). Des weiteren haben die Niederlande der Kommission weder Beweise dafür vorgelegt, daß die Schule im Juli 1991 Verbindlichkeiten hatte, noch Angaben zur Höhe dieser angeblichen Verbindlichkeiten gemacht. Aufgrund dessen muß die Kommission davon ausgehen, daß die Verbindlichkeiten der Schule zum 1. Juli 1991 gleich null waren. Damit muß bei der Berechnung des Liquidationswertes der Schule der oben genannte Gesamtvermögenswert von 56,4 Millionen hfl lediglich auf den Veräusserungswert heruntergerechnet werden. In Anbetracht der sehr speziellen Aufgabe der Schule ist es unwahrscheinlich, daß sich viele potentielle Käufer melden würden. Aus diesem Grund ist ein erheblicher Abschlagfaktor - 70 % erscheinen angemessen - anzuwenden, so daß der Liquidationswert der Schule mit 30 % ihres Restanlagenwertes angesetzt werden muß.
Die Kommission ist aus den vorstehenden Gründen der Ansicht, daß die Niederlande sich nicht wie ein marktwirtschaftlich orientierter Anleger verhalten haben, als sie die RLS verkauften.
Der Verkaufsvorgang ist daher eingehender zu untersuchen; insbesondere ist zu prüfen, ob der Verkaufspreis dem Marktwert der Schule entsprach.
Im Jahr 1987 fanden zwar Gespräche mit mehreren Interessenten statt, doch ist kein offenes Angebotsverfahren durchgeführt worden, um den Marktwert der RLS festzustellen. Ausserdem hat es die niederländische Regierung der KLM zur Auflage gemacht, das bestehende Beschäftigungsniveau aufrechtzuerhalten und die Beschäftigungsbedingungen bis 1996 nicht zu verändern.
Die zusätzlichen Betriebskosten, die mit dieser Auflage verbunden sind, werden jedoch vermutlich durch die bereits erwähnte Betriebsbeihilfe in Höhe von 17 Millionen hfl ausgeglichen. Darüber hinaus plant die KLM, die Zahl der jährlich auszubildenden Piloten bis zum Jahr 1996 von 40 auf 60 pro Jahr zu erhöhen. Dadurch könnten Auslastung und Produktivität des Personals erhöht und so die Kosten je Auszubildenden bis 1996 gesenkt werden. Die KLM geht davon aus, daß die Schule ab diesem Zeitpunkt wirtschaftlich überlebensfähig sein wird; das Unternehmen hätte damit einen Vermögenswert erworben, ohne daß es bis dahin für Umstrukturierungskosten und die Betriebsverluste der Schule hätte aufkommen müssen.
Gemäß den üblichen Grundsätzen der Kommission besteht somit die Vermutung, daß der KLM dadurch, daß ihr der Kauf eines staatlichen Vermögenswertes zu einem äusserst günstigen Preis ermöglicht wurde, eine staatliche Beihilfe gewährt worden ist.
Die Bestimmung des Marktwertes eines Unternehmens ist immer eine subjektive und schwierige Angelegenheit. Im vorliegenden Fall haben sowohl die Beschwerdeführerin als auch die Niederländische Regierung verschiedene Schätzungen vorgelegt, um den Verkaufspreis von einem Gulden in Frage zu stellen bzw. zu rechtfertigen.
- Bewertung der Beschwerdeführerin
Die Beschwerdeführerin behauptet, daß es zu denselben Bedingungen wie denen der KLM ein Angebot in Höhe von 30 Millionen hfl gegeben habe. Die Kommission muß dieses Angebot jedoch mit Vorsicht behandeln, da es erst nach Ablauf der Angebotsfrist eingereicht wurde. Sein Nutzen für die Bestimmung des Wertes der RLS ist somit begrenzt.
- Bewertung der KLM
Die KLM ließ die RLS durch eine externes Beratungsunternehmen schätzen. Dies geschah auf der Grundlage des Zweitwertes künftiger Cash-flows und ergab einen Minusbetrag von 43 Millionen hfl; d. h. die KLM hätte eigentlich dafür bezahlt werden müssen, die RLS vom Staat zu übernehmen.
Die Kommission hat gewisse Vorbehalte gegenüber diesem Bewertungsverfahren. Der Cash-flow der Schule war regelmässig negativ, da die von den auszubildenden Piloten erhaltenen Einnahmen die Schulungskosten nicht decken konnten.
Darüber hinaus wurde dieser Wert mit einem zeitlichen Wert von 20 Jahren ermittelt, wobei ausser acht gelassen wurde, daß die KLM die Struktur der Schule und damit auch deren Kosten- und Einnahmenstruktur bereits ab 1996 neu gestalten kann. Unberücksichtigt blieben bei dieser Wertangabe auch eventuelle strategische Überlegungen der KLM im Hinblick auf den Erwerb der Schule.
- Restanlagenwert
Der Wert der Schule ist, wie bereits erwähnt, im Juli 1991 von Crown Lands Inspectorate des Finanzministerium mit 48,4 Millionen hfl beziffert worden. Hinzuzuaddieren sind 8 Millionen hfl für einen der Schule gehörenden Flugsimulator, so daß man zu einem Gesamtbetrag von 56,4 Millionen hfl gelangt.
Dieser Wert entspricht jedoch nicht dem Marktwert, sondern eher den Wiederbeschaffungskosten für Ausrüstung, die ebenso wie die vorhandenen Einrichtungen genutzt worden ist. Die Kommission erachtet somit auch diesen Wert als verzerrt.
- Der Verkaufspreis von einem Gulden
Da es sich hierbei um einen symbolischen Betrag handelt, der weder den Anlagen- noch den Betriebswert widerspiegelt, kann er unberücksichtigt bleiben.
Nach Auffassung der Kommission hätte der Wert der Schule unter der Annahme ermittelt werden müssen, daß sich unter freien Marktbedingungen ein Käufer findet, der den Betrieb weiterführt. Hierbei würden auch das strategische Interesse des Käufers und seine Wachstumsaussichten für die Schule berücksichtigt werden. Ein solcher Wert ist der Kommission von den Niederlanden nicht übermittelt worden, so daß sie sich ausserstande sieht, hierzu Stellung zu nehmen.
Demgegenüber ist die Kommission jedoch sehr wohl in der Lage, das potentielle Beihilfenelement in dem symbolischen Kaufpreis von einem Gulden zu bewerten. Unter der Annahme, daß die Schule im Juli 1991 einen Liquidationswert von 16,92 Millionen hfl hatte, ist die Schlußfolgerung zulässig, daß dies der Mindestwert des Betriebs zu dem Zeitpunkt wäre, da KLM die Schule verkaufen könnte, d. h. 1996. Da zwischen 1991 und 1996 alle eventuellen Betriebsverluste der Schule vom Staat gedeckt sind, kann davon ausgegangen werden, daß sich der Wert des Betriebsvermögens bis dahin nicht weiter verringert.
Im Einklang mit der in ihrem Schreiben zur Einleitung dieses Verfahrens bezogenen Stellung der Kommission ist jedoch auch der Zeitwert des Geldes zu berücksichtigen, d. h. der Umstand, daß die KLM bis 1996 keinen Gegenwert erhält. Bei Zugrundelegung eines Diskontierungsfaktors von 9 % (entsprechend dem niederländischen "Referenzsatz" für 1991) würde man für die besagten 16,92 Millionen hfl im Jahr 1996 11 Millionen hfl erhalten.
Den Ausführungen der Niederlande zufolge sollte die Kommission bei der Berechnung des Liquidationswertes die mit einer Liquidation verbundenen Kosten und Ausgaben wie Abfindungszahlungen berücksichtigen. Insbesondere wäre die KLM gezwungen, am 1. Juli 1996 an mindestens 61 Beschäftigte Abfindungen zu zahlen. Für diese Beschäftigten müsste darüber hinaus, um einzelne Rechtsansprüche zu vermeiden, im Einvernehmen mit den Gewerkschaften ein Sozialplan erstellt werden. Die Niederlande haben der Kommission Berechnungen vorgelegt, wonach sich diese Abfindungszahlungen, einschließlich Sozialleistungen, gemäß der von niederländischen Gerichten anerkannten Methode auf 5,75 Millionen hfl belaufen würden. Ferner würde sich die KLM weiteren Forderungen - vor allem von Auszubildenden, die ihre Ausbildung wegen der Liquidation der Schule nicht abschließen konnten - gegenübersehen. Die Niederlande haben keinerlei Angaben über die Höhe dieser Forderungen vorgelegt, um der Kommission die Abschätzung der damit verbundenen Kosten zu ermöglichen.
Die Kommission betrachtet die Zahlungen an die 61 Beschäftigten als Verbindlichkeiten der KLM im Falle einer Liquidation der Schule. Zur Berechnung des Liquidationswertes der Schule muß der obengenannte Betrag daher von den Vermögenswerten abgezogen werden (d. h. 16,92 Millionen hfl - 5,75 Millionen hfl = 11,17 Millionen hfl). Unter Anwendung des Diskontierungsfaktors von 9 % (siehe oben) lag der Liquidationswert im Jahr 1991 bei 7,26 Millionen hfl. Da es der KLM ermöglicht wurde, die Schule zum symbolischen Preis von einem Gulden zu erwerben, kann dieser Liquidationswert somit als Gewinn des Unternehmens und demzufolge als Umfang der Beihilfe betrachtet werden. Die KLM ist Begünstigte der Beihilfe, da das Unternehmen nicht die vollen Kosten für einen vom Staat erworbenen Vermögenswert tragen muß.
Die Kommission schätzt daher den Gesamtbetrag der Beihilfe, die der KLM vom niederländischen Staat gewährt wurde, auf 7,26 Millionen hfl (Zeitwert der durch den Verkaufspreis von einem Gulden gewährten Beihilfe) + 17 Millionen hfl (Beitrag zu den Betriebsbeihilfen für die Schule) = 24,26 Millionen hfl.
Die Wettbewerbsposition anderer Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft, die ihre eigenen Schulen ohne staatliche Finanzhilfen unterhalten oder die vollen Kosten für die Ausbildung ihrer Piloten tragen müssen, wäre durch die Übernahme und die Deckung der Verluste beeinträchtigt. In anderen Mitgliedstaaten (z. B. in Belgien, Deutschland und dem Vereinigten Königreich) werden selbst die Pilotenschulen, an denen die "nationalen" Fluggesellschaften beteiligt sind, nicht subventioniert.
Im liberalisierten EWR hat eine Beihilfe zugunsten eines Luftfahrtunternehmens, das innereuropäische Strecken befliegt, Auswirkungen auf den Handel.
Die Beihilfe, die - soweit die Kommission weiß - nicht Teil einer genehmigten Beihilferegelung ist, hätte der Kommission gemäß Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag notifiziert werden müssen. Da die Niederlande die Beihilfe nicht im voraus, d. h. vor ihrem Wirksamwerden notifiziert haben, ist sie ihren Verpflichtungen aus Artikel 93 Absatz 3 nicht nachgekommen.
Die Beihilfe zugunsten der KLM kann nicht auf der Grundlage von Artikel 92 Absatz 2 des EG-Vertrags bzw. Artikel 61 Absatz 2 des EWR-Abkommens als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar betrachtet werden, da sie keine der in dieser Bestimmung genannten Voraussetzungen erfuellt.
In Artikel 92 Absatz 3 des EG-Vertrags und in Artikel 61 Absatz 3 des EWR-Abkommens sind die Beihilfen aufgeführt, die als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können. Nach Artikel 92 Absatz 3 Buchstaben a) und c) des EG-Vertrags und
Artikel 61
Absatz 3 Buchstaben a) und c) des EWR-Abkommens können bei Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Gebiete Freistellungen gewährt werden. Doch obwohl die Erhaltung von Arbeitsplätzen an der Schule ein wichtiges Ziel der Beihilfe ist, kommt sie für eine Freistellung gemäß Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe a) des EG-Vertrags und Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe a) des EWR-Abkommens nicht in Frage, da weder der Flughafen Schiphol noch die Ortschaft Eelde, in der sich die Schule befindet, Gebiete sind, in denen die Lebenshaltung aussergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht. Darüber hinaus kann die Beihilferegelung auch nicht als eine Beihilfe "zur Förderung der Entwicklung gewisser [...] Wirtschaftsgebiete" (Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c) des EG-Vertrags bzw. Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c) des EWR-Abkommens) betrachtet werden, da die beiden Orte nicht innerhalb eines Gebietes liegen, das für eine Regionalbeihilfe in Frage kommt. In jedem Fall ist die Beihilfe nicht an ein regionales Beihilfekonzept gebunden und dient nicht der Förderung einer dauerhaften Entwicklung im Gebiet um Eelde.
Ganz offensichtlich war die Beihilfe auch nicht zur "Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischen Interesse oder zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaates" (Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe b) des EG-Vertrags bzw. Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe b) des EWR-Abkommens) gedacht. Diese Freistellungsvoraussetzung ist von den Niederlanden im übrigen auch nie geltend gemacht worden.
Im Hinblick auf die Möglichkeit einer Freistellung nach Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c) des EG-Vertrags bzw. Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c) des EWR-Abkommens für "Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige" wendet die Kommission bei der Bewertung staatlicher Beihilfen im Luftfahrtbereich eine Reihe bestimmter Kriterien an. Es müssen verschiedene Voraussetzungen erfuellt sein, damit eine Beihilfe als Hilfe zur Förderung der Entwicklung des Luftverkehrssektors als mit dem Gemeinsamen Markt und dem EWR-Abkommen vereinbar angesehen werden kann. Im vorliegenden Fall erfolgt die Hilfe zugunsten der KLM, dient jedoch zur Finanzierung der Umstrukturierung der Pilotenschule KLS, die nur ein kleines und keinesfalls zentrales Unternehmen des KLM-Konzerns ist. Verglichen mit dem Kernbereich Luftverkehr kann die wirtschaftliche Bedeutung der KLS innerhalb des Konzerns sogar als vernachlässigbar bezeichnet werden. Aus diesen Gründen kann die Umstrukturierung der KLS nicht wie eine Umstrukturierung des KLM-Konzerns behandelt werden. Die Kommission ist der Auffassung, daß die im EG-Vertrag und im EWR-Abkommen enthaltenen Kriterien für die Vereinbarkeit einer Beihilfe im Luftverkehrsbereich gemäß Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c) des EG-Vertrags bzw. Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c) des EWR-Abkommens einer Auslegung bedürfen, um den besonderen Umständen des vorliegenden Falles Rechnung zu tragen. Diesbezueglich sei anzumerken, daß sich die Kriterien im Prinzip auf eine Umstrukturierung von Luftfahrtunternehmen ganz allgemein beziehen. Für die Bewertung bestimmter luftverkehrsbezogener Tätigkeiten wie die Pilotenausbildung sollten sie jedoch - wie im vorliegenden Fall - angepasst werden. Die Kommission kann Umstrukturierungshilfen als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar einstufen, wenn eine Reihe von Bedingungen erfuellt sind. Diese Bedingungen müssen im Zusammenhang mit den beiden Grundsätzen von Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c) des EG-Vertrags bzw.
Artikel 61
Absatz 3 Buchstabe c) des EWR-Abkommens gesehen werden: Die Beihilfe muß aus der Sicht des EWR für die Entwicklung des Wirtschaftszweigs notwendig sein und darf "die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft".
Im Laufe des Verfahrens haben die Niederlande mitgeteilt, daß die Beihilfe an einen Umstrukturierungsplan geknüpft ist, der von der KLS erstellt und seit der Übertragung auch umgesetzt wird. Ziel des Programms ist die Schaffung eines uneingeschränkt marktwirtschaftlich orientierten Unternehmens bis zum 1. Juli 1996. Dieses dann abgeschlossene Programm dient zur Reduzierung der Kosten und zur Erhöhung der Produktivität. Nach der erfolgreichen Durchführung des Programms wird die KLS weniger als 75 Beschäftigte haben (gegenüber 155 vor der Privatisierung) und mehr als 70 Piloten jährlich ausbilden (vor der Privatisierung waren es weniger als 40 ausgebildete Piloten pro Jahr).
Das Programm schließt folgende Maßnahmen ein:
1. Beratungsdienstleistungen - Seit der Übertragung arbeiten Unternehmensberater mit der KLS-Führung in Bereichen zusammen, in denen die KLS bis dahin keine Erfahrung hatte. Diese Bereiche umfassen Personal und Organisation, Logistik, Unternehmensplanung, Neubewertung einzelner Funktionen und andere Organisationsstudien. Die Kosten für diese Dienstleistungen, die 1991/92 angefallen sind, betrugen 1,25 Millionen hfl.
2. Umstrukturierung der Ausbildung am Boden - Die alte Methode der Gruppenausbildung im Klassenraum wurde durch individuelle Ausbildung unter Einsatz neuer audiovisueller Instrumente ersetzt. Die ebenfalls 1991/92 angefallenen Kosten für diese Neuerung beliefen sich auf 200 000 hfl.
3. Rechnergestützte Ausbildung - Zur Verbesserung des theoretischen Ausbildungsprogramms wird die KLS in Hard- und Software-Ausstattung investieren. Diese Investition ist für 1995/96 vorgesehen und wird auf 1,3 Millionen hfl geschätzt.
4. System zur Auswahl von Militärpiloten - Im Jahr 1993 erwarb die KLS Frasca-Simulatoren, um bei der Auswahl von Militärpiloten sowohl eine Standardisierung als auch die Zusammenarbeit mit dem niederländischen Verteidigungsministerium zu gewährleisten. Die Kosten dafür beliefen sich auf 540 000 hfl.
5. Gebäude - Die meisten der Gebäude wurden bereits Anfang der 50er Jahre gebaut und müssen abgerissen, neu gebaut und ausgestattet werden. Die entsprechenden Ausgaben sind 1995 fällig. Sie schlüsseln sich wie folgt auf:
i) die Kosten für den Abriß der Gebäude und den Abtransport des Bauschutts werden auf 1,5 Millionen hfl geschätzt;
ii) ein neues Hauptgebäude, das alle wichtigen Funktionen beherbergen soll, wird gebaut; die Kosten belaufen sich Schätzungen zufolge auf 8,5 Millionen hfl;
iii) angesichts der wachsenden Zahl von Auszubildenden aufgrund der durch die Umstrukturierung erhöhten Produktivität muß die KLS in neue Unterkünfte und andere Einrichtungen für die Auszubildenden investieren; die Kosten dafür werden auf 3 Millionen hfl geschätzt.
6. Start- und Landeplattform - Wegen der Verlagerung des Hauptgebäudes muß die Start- und Landeplattform ebenfalls verlagert werden; diese Investition wird 1995 fällig und erfordert schätzungsweise 600 000 hfl.
7. Ersatz des Flugsimulators - Das Ausbildungsprogramm baut in Zukunft auf dem neuen JAR-Programm (Flight Crew Licensing) auf und wird auf einem gebrauchten Böing-737-Simulator durchgeführt, für dessen Erwerb etwa 8 Millionen US-Dollar benötigt werden. Der vorhandene Simulator (C-500) wird verkauft. Bei diesem Verkauf wird eine Einnahme in Höhe von 1,5 Millionen US-Dollar erwartet. Einschließlich Aus- und Einbau werden die 1995 anfallenden Kosten auf netto 6,5 Millionen US-Dollar - das entspricht 11,7 Millionen hfl - geschätzt.
8. Sozialplan - Im Zusammenhang mit der Umstrukturierung wird die KLS zusammen mit den Gewerkschaften einen Sozialplan erstellen, auf dessen Grundlage Entschädigungsleistungen für den Arbeitsplatzverlust erbracht werden. Die damit verbundenen Kosten werden auf 3 Millionen hfl geschätzt.
9. Beihilfen und Umschulungsprogramme für entlassene Beschäftigte. Die 1994/95 anfallenden Kosten belaufen sich schätzungsweise auf 960 000 hfl.
Die Kommission ist der Auffassung, daß alle Aufwendungen erforderlich sind, um die Ziele des Umstrukturierungsprogramms zu erreichen. Die Gesamtkosten der Umstrukturierung liegen somit bei etwa 32,45 Millionen hfl. Zum Vergleich dieser Summe mit der Höhe der Beihilfe muß der Zeitwert der Kosten im Jahr 1991 mit dem der Beihilfe zum selben Zeitpunkt verglichen werden. Der Zeitwert der Umstrukturierungskosten für 1991 beträgt 24 Millionen hfl und liegt unter Berücksichtigung des Diskontierungsfaktors von 9 % über dem entsprechenden Zeitwert der Beihilfemaßnahmen im Zusammenhang mit der Privatisierung der Schule (22,56 Millionen hfl). Demzufolge ist die Beihilfe, verglichen mit der Notwendigkeit einer Umstrukturierung der Schule, nicht unverhältnismässig hoch.
Die Kommission glaubt, daß die wirtschaftliche Überlebensfähigkeit der KLS allein durch das Umstrukturierungsprogramm und ohne weitere Beihilfen gewährleistet werden kann.
Die Fortführung des Betriebs effizienter Pilotenschulen zur Gewährleistung einer hochwertigen Ausbildung und zur Aufrechterhaltung eines hohen Sicherheitsstandards kann der Mobilität von Piloten innerhalb des EWR nur zuträglich sein. Ebenso könnte dadurch der gegenwärtige Trend zur Pilotenausbildung ausserhalb des EWR umgekehrt, die Entwicklung von Pilotenausbildungsprogrammen im EWR unterstützt und damit die Entwicklung eines Wirtschaftszweigs gemäß Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c) des EG-Vertrags und Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c) des EWR-Abkommens gefördert werden.
Die Beihilfe, deren Betrag unterhalb der Umstrukturierungskosten liegt, ist eine staatliche Leistung, die ausschließlich der Beteiligung an den für die Umstrukturierung der Schule notwendigen Ausgaben dient. Die Umstrukturierung der Schule, an der Verkehrspiloten ausgebildet werden, steht im Einklang mit dem gemeinsamen Interesse. Der Umstrukturierungsplan sieht einen beträchtlichen Personalabbau vor. Die KLM hat die feste Absicht, den Schulbetrieb aufrechtzuerhalten. Dies beweist, daß die KLM weder die Tätigkeiten der Schule in ihre eigenen Tätigkeiten integrieren noch deren Vermögenswerte dazu nutzen wird, ihr Geschäftsfeld zum Nachteil ihrer Wettbewerber auszudehnen. Auf der Grundlage all dieser Überlegungen ist die Kommission zu dem Schluß gelangt, daß die Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist, da sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändert, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft.
Die Kommission muß sicherstellen, daß die Beihilfe tatsächlich zur Finanzierung der Umstrukturierung der KLS und nicht zur Quersubventionierung des KLM-Kernbereichs Luftverkehr verwendet wird. Sie fordert deshalb die Niederlande auf, ihr bis Juni 1996 einen Bericht über den Fortgang des Umstrukturierungsprogramms vorzulegen, aus dem hervorgeht, daß das Programm, wie in den der Kommission vorgelegten Plänen vorgesehen, im Einklang mit der vorliegenden Entscheidung durchgeführt worden ist.
Aus den vorstehend ausgeführten Gründen betrachtet die Kommission die der KLM vom niederländischen Staat im Zusammenhang mit der Privatisierung der Schule gewährten Beihilfen als Beihilfen zur Förderung der Entwicklung eines Wirtschaftszweigs gemäß
Artikel 92
Absatz 3 des EG-Vertrags und Artikel 61 Absatz 3 des EWR-Abkommens -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Die von den Niederlanden an die Pilotenschule KLS geleistete Zahlung in Höhe von 17 Millionen hfl als Beitrag zur Deckung der Betriebsverluste der Schule im Zeitraum zwischen 1991 und 1996 und die in dem von der KLM für den Erwerb sämtlicher Vermögenswerte der Schule gezahlten Preis von einem Gulden enthaltenen Beihilfeelemente sind Beihilfemaßnahmen, die zwar unrechtmässig gewährt wurden, als Beihilfe zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige gemäß Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c) des EG-Vertrags und Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c) des EWR-Abkommens jedoch mit dem Gemeinsamen Markt und dem EWR-Abkommen vereinbar sind.
Artikel 2
Die Niederlande legen der Kommission bis Juni 1996 einen Bericht vor, aus dem hervorgeht, daß das Umstrukturierungsprogramm im Einklang mit dieser Entscheidung durchgeführt worden ist.
Artikel 3
Diese Entscheidung ist an das Königreich der Niederlande gerichtet.
Brüssel, den 30. November 1994