ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION
vom 8. Juli 2009
über die „Groepsrentebox“-Regelung, die die Niederlande durchzuführen beabsichtigen (C 4/07 (ex N 465/06))
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2009) 4511)
(Nur der niederländische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2009/809/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß den vorgenannten Artikeln (1) und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahme,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. DAS VERFAHREN
(1)
Mit Schreiben vom 13. Juli 2006 meldeten die Niederlande die „Groepsrentebox“-Regelung an, die eine geringere Besteuerung von Zinserträgen und zugleich einen geringeren Abzug von Zinsaufwendungen im Rahmen konzerninterner Beziehungen vorsieht. Die Niederlande meldeten die Regelung nur aus Gründen der Rechtssicherheit an, da sie die Regelung als allgemeine Maßnahme betrachten. Mit Schreiben vom 5. September 2006 und vom 9. November 2006 wurden ergänzende Informationen übermittelt.
(2)
Mit Schreiben vom 7. Februar 2007 teilte die Kommission den Niederlanden ihre Entscheidung mit, wegen der Maßnahme A der Beihilferegelung, die sich auf die niedrigere Besteuerung und die Absetzbarkeit konzerninterner Zinserträge bezieht, das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag einzuleiten.
(3)
In demselben Schreiben teilte die Kommission den Niederlanden zugleich mit, dass ihrer Auffassung nach eine geringere Besteuerung der Zinserträge aus kurzfristigen Einlagen, die dem Erwerb von mindestens 5 % der Anteile eines Unternehmens dienen, (Maßnahme B), keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellt.
(4)
Die Entscheidung der Kommission zur Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union bekannt gemacht (2). Die Kommission forderte die Beteiligten auf, diesbezüglich Stellung zu nehmen.
(5)
Die Niederlande übermittelten mit Schreiben vom 7. Mai 2007 ihre Stellungnahme zu der Entscheidung, das Verfahren einzuleiten.
(6)
Bei der Kommission gingen Stellungnahmen von Beteiligten ein, die die Kommission den niederländischen Behörden zur Stellungnahme übermittelte. Mit Schreiben vom 29. Juni 2007 ging die Stellungnahme der niederländischen Behörden ein.
(7)
Mit Schreiben vom 8. November 2007 und 29. Januar 2008 gingen ergänzende Informationen von den Niederlanden ein.
(8)
Am 7. Oktober 2008 übermittelten die Niederlande ein juristisches Gutachten von Frau Leigh Hancher, Professorin für Europäisches Recht an der Universität Tilburg, zu der Frage, ob es sich bei der angemeldeten Maßnahme um eine staatliche Beihilfe handelt.
(9)
Mit Schreiben vom 18. Dezember 2008 teilten die Niederlande der Kommission mit, dass sie sich zur Änderung der Steuerregelung entschlossen haben.
II. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
II.1. Zielsetzung
(10)
Den Ausführungen der Niederlande zufolge zielt die Maßnahme auf eine Verringerung der Unterschiede bei der steuerlichen Behandlung zweier konzerninterner Finanzinstrumente, namentlich Eigenkapital und Fremdkapital, ab.
(11)
Beteiligt sich ein einem Konzern angehörendes Unternehmen an einem anderen Unternehmen, das demselben Konzern angehört, erhält es derzeit Dividenden, die aufgrund der Beteiligungsfreistellungsvorschriften steuerfrei gestellt sind, während seine Zinserträge, wenn es einem Unternehmen desselben Konzerns Geld leiht, der normalen Körperschaftsteuer (25,5 %) unterliegen. Auf der Ebene des Unternehmens, das die Mittel erhält, sind die für Kapitalbeteiligungen gezahlten Dividenden nicht steuerabzugsfähig, während die für Anleihen gezahlten Zinsen zum normalen Körperschaftsteuersatz abgezogen werden können.
(12)
Die Niederlande weisen darauf hin, dass eine Unternehmensstruktur aus rechtlich selbständigen Unternehmen in der Regel nach gesellschaftsrechtlichen oder betriebswirtschaftlichen Kriterien festgelegt wird. Die zivilrechtlichen Unterschiede zwischen der Finanzierung mit Eigen- und Fremdkapital (Haftung, Tilgungsbedingungen, Sicherheit, Stimmrechte usw.) sind den Ausführungen der Niederlande zufolge bei konzerninternen Finanzierungen zum großen Teil irrelevant, während sich die steuerlichen Folgen stark unterscheiden. Innerhalb von Konzernen werden demzufolge die Finanzierungsbedingungen derart gewählt, dass die Steuerlast im Rahmen des anwendbaren Steuersystems so gering wie möglich gehalten wird. Deshalb wird die Entscheidung über die Bereitstellung von Fremd- oder Eigenkapital innerhalb von Konzernen vor allem nach steuerlichen Erwägungen getroffen.
(13)
Frau Professor Hancher weist in dem juristischen Gutachten ausdrücklich darauf hin, dass die Auswirkungen der unterschiedlichen steuerlichen Behandlung der Finanzierung mit Fremd- und Eigenkapital auf Konzernebene und die möglichen Lösungen für die nachteiligen Folgen dieser Tatsache in vielen OECD-Ländern weit oben auf der politischen Tagesordnung stehen. Frau Professor Hancher zufolge wurde in der niederländischen Fachliteratur zum Steuerrecht wiederholt für eine grundlegende Reform der niederländischen Körperschaftsteuer sowie für eine neutrale Behandlung der konzerninternen Finanzierung mit Fremd- und Eigenkapital plädiert.
(14)
Die Niederlande betonen, dass die unterschiedliche steuerliche Behandlung zu einer Arbitrage zwischen diesen beiden Arten der konzerninternen Finanzierung führt, die in wirtschaftlicher Hinsicht nicht wünschenswert ist. Nur innerhalb eines Konzerns wird die Entscheidung zwischen zusätzlicher Finanzierung mit Eigenkapital oder (zusätzlicher) Finanzierung mit Fremdkapital bei unterschiedlichen steuerlichen Folgen der beiden Finanzierungsarten arbiträr. Dies kann dazu führen, dass Arbitrage die Neutralität des Steuersystems stört. Daher soll die Maßnahme der Arbitrage zwischen Finanzierung mit Eigen- und Fremdkapital entgegenwirken und die Neutralität des niederländischen Steuersystems stärken.
(15)
Die Einführung der „Groepsrentebox“-Regelung soll dazu beitragen, dass vor allem betriebswirtschaftliche Gründe für die Art und Weise der konzerninternen Finanzierung entscheidend sind. Sie wird die steuerliche Behandlung konzerninterner Zinserträge stärker mit der steuerlichen Behandlung konzerninterner Dividenden in Übereinstimmung bringen und die Neutralität zwischen der Finanzierung mit Eigenkapital und der Finanzierung mit Fremdkapital innerhalb eines Konzerns stärken.
(16)
Das Arbitrageproblem spielt bei Finanzierungen außerhalb des Konzernverbunds keine Rolle. Hierbei sind die verschiedenen zivilrechtlichen Konsequenzen ganz bestimmt von Belang, wodurch es nicht zu dieser Form von Arbitrage kommt. In Anbetracht der inhärenten Unterschiede zwischen der Situation innerhalb und außerhalb von Konzernen ist die steuerliche Neutralität für Finanzierungstransaktionen außerhalb von Konzernen keine Voraussetzung. Aus diesem Grund ist die Maßnahme naturgemäß auf konzerninterne Darlehen beschränkt.
(17)
Die Niederlande weisen ferner darauf hin, dass in letzter Zeit bei niederländischen Unternehmen der übermäßige Abzug von Zinsen zwecks Steuerminderung zunimmt. Unternehmen machten mehr und mehr Gebrauch von der unterschiedlichen steuerlichen Behandlung von konzerninternen Darlehen und Eigenkapital, und zwar zum Nachteil des niederländischen Fiskus.
(18)
Die Regelung soll dieser Erosion der Steuereinnahmen entgegenwirken, indem Unternehmen darin bestärkt werden, Eigenkapitalfinanzierung anstelle von Fremdkapitalfinanzierung zu nutzen, und den Zinsabzug in den Niederlanden begrenzen. Die Regelung ergänzt somit die niederländische Regelungen zur Unterkapitalisierung, die eine ähnliche Zielrichtung verfolgen, indem sie einer übermäßigen Finanzierung mit Fremdkapital entgegenwirken und eine künstliche Aushöhlung der Besteuerungsgrundlage verhindern.
(19)
Für die Niederlande stellt die angemeldete Regelung eine Maßnahme rein technischer Art dar.
II.2. Rechtsgrundlage
(20)
Rechtsgrundlage der Regelung ist Artikel 12c des Gesetzes über die Körperschaftsteuer 1969 (Wet op de vennootschapsbelasting 1969). Die Bestimmung wurde per 1. Januar 2007 eingeführt, aber ihr Inkrafttreten wurde ausgesetzt, bis sich die Kommission zu der Vereinbarkeit mit den Vorschriften für staatliche Beihilfen geäußert hat.
II.3. Funktionsweise der Regelung
(21)
In den Niederlanden gilt für Geschäftseinkommen in der Regel ein Körperschaftsteuersatz von 25,5 %. Die Regelung betreffend die „Groepsrentebox“ sieht für bestimmte konzerninterne Zinserträge eine andere steuerliche Behandlung vor. Die im Rahmen einer Finanzierung innerhalb eines Konzerns anfallenden Zinserträge und Zinsaufwendungen werden nicht der regulären Körperschaftsteuer von 25,5 % unterworfen (3). Der positive Saldo von Zinserträgen und Zinsaufwendungen im Rahmen von Finanzierungstransaktionen innerhalb des Konzerns wird in einer „Gruppenzinsbox“ mit einem Satz von 5 % anstelle des regulären Körperschaftsteuersatzes von 25,5 % besteuert. Ist der Saldo von Zinserträgen und Zinsaufwendungen negativ, ist dieser steuerabzugsfähig, allerdings zu dem ermäßigten Satz von 5 % anstelle des regulären Satzes von 25,5 %.
(22)
Der Betrag, der zu dem ermäßigten Satz besteuert/abgezogen werden kann, ist auf einen Prozentsatz des steuerlichen Reinvermögens („fiscaal vermogen“) des Steuerpflichtigen begrenzt. Diese Begrenzung soll verhindern, dass unterkapitalisierte Unternehmen die Regelung missbrauchen, und sorgt dafür, dass der ermäßigte Satz nur dann gilt, wenn die Erträge von konzerninternen Darlehen durch Eigenkapital finanziert wurden.
(23)
Die „Groepsrentebox“-Regelung beinhaltet noch diverse andere Bestimmungen, durch die Missbrauch verhindert werden soll. So werden insbesondere die Zinsen, die formal einem Dritten (Bank) geschuldet werden, aber faktisch an ein Konzernunternehmen gezahlt werden, als konzerninterne Zinsaufwendungen betrachtet. Dies ist beispielsweise bei einer Back-to-back-Konstruktion (4) der Fall. Auch einem Dritten (Bank) geschuldete Zinsen werden als begrenzt abzugsfähige konzerninterne Zinsen betrachtet, wenn die durch dieses Darlehen bereitgestellten Mittel über eine Kapitaleinlage in einem Tochterunternehmen für die Generierung niedrig besteuerter konzerninterner Zinsen bei diesem Tochterunternehmen eingesetzt werden.
(24)
Bei der Anmeldung wiesen die Niederlande darauf hin, dass die Regelung während eines Zeitraums von mindestens drei Jahren fakultativ sein sollte. Wird die Regelung durch ein einem Konzern angehörendes Unternehmen gewählt, gilt die Regelung für alle anderen Unternehmen dieses Konzerns, die ihren Sitz in den Niederlanden haben. Der ursprünglichen „Groepsrentebox“-Regelung zufolge kommen Unternehmen in Betracht, die ein und demselben Konzern angehören, namentlich einer Konstruktion - wie ausdrücklich in der Regelung selbst definiert - bei der ein Unternehmen mehr als 50 % der Anteile an einem anderen Unternehmen besitzt. Ein Konzern muss somit aus mindestens zwei Unternehmen bestehen, wobei die Muttergesellschaft mehr als 50 % der Anteile des Tochterunternehmens kontrolliert. Jedes Unternehmen muss in den Niederlanden der Körperschaftsteuer unterliegen. Dies bedeutet, dass die Regelung für Unternehmen gilt, die ihren Sitz in den Niederlanden haben, sowie für Unternehmen ohne Sitz in den Niederlanden, die über eine Betriebsstätte in den Niederlanden verfügen.
II.4. Änderung der Regelung
(25)
Im Verlauf des Verfahrens brachten die niederländischen Behörden ihre Absicht zum Ausdruck, die Regelung verbindlich vorzuschreiben. Dies wurde mit Schreiben vom 18. Dezember 2008 bestätigt. Durch diese Änderung sollte die „Groepsrentebox“-Regelung für alle in den Niederlanden der Körperschaftsteuer unterliegenden Unternehmen in Bezug auf Zinsaufwendungen beziehungsweise Zinserträge aus Beziehungen zu ein und demselben Konzern angehörenden Unternehmen gelten.
(26)
In demselben Schreiben setzten die niederländischen Behörden die Kommission auch über zwei Ergänzungen der Regelung in Kenntnis. Die erste Ergänzung betrifft eine Ausdehnung der Definition des Begriffs „Konzern“ für die Zwecke der „Groepsrentebox“-Regelung. Die Definition des Begriffs „verbundene Unternehmen“ wird geändert und auf alle Regelungen ausgedehnt, bei denen ein Unternehmen direkt oder indirekt die faktische Kontrolle über die Finanzierungssituation des anderen Unternehmens innehat, oder bei denen Dritte die faktische Kontrolle über die Finanzierungssituation der beiden an der Darlehensvereinbarung beteiligten Unternehmen haben (5). Die zweite Änderung betrifft eine Bestimmung, die die Gründung eines (zweiten) Unternehmens nach niederländischem Zivilrecht vereinfachen soll, damit der dadurch entstehende Konzern von der „Groepsrentebox“-Regelung profitieren kann. Insbesondere das derzeitige gesetzlich vorgeschriebene Mindestkapital von 18 000 EUR für eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung („besloten vennootschap“, BV) soll abgeschafft werden.
II.5. Haushaltsmittel
(27)
Der Anmeldung zufolge beträgt das jährliche Budget der anfänglich angemeldeten Maßnahme 475 Mio. EUR. Später erklärten die Niederlande, dass die verbindlich vorgeschriebene „Groepsrentebox“ haushaltsneutral sei.
III. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES VERFAHRENS
(28)
In ihrer Entscheidung zur Einleitung des Verfahrens vom 7. Februar 2007 äußerte die Kommission Zweifel an der allgemeinen Art der Maßnahme. Sie betonte, dass von der durch die Regelung vorgesehenen geringeren Besteuerung nur einem Konzern angehörende Unternehmen profitieren können (de jure-Selektivität), und äußerte die Befürchtung, dass die angemeldete Regelung multinationalen Konzernen (faktische Selektivität) zugute kommen und damit diesen Konzernen einen selektiven wirtschaftlichen Vorteil verschaffen würde.
(29)
Auf rein nationaler Ebene wäre die Maßnahme nach Auffassung der Kommission in steuerlicher Hinsicht wahrscheinlich neutral. Bei grenzüberschreitenden Transaktionen dagegen würde für ein niederländisches Unternehmen, das einem dem Konzern angehörenden Unternehmen mit Sitz im Ausland ein Darlehen gewährt, der niedrigere Steuersatz von 5 % gelten, während das dem Konzern angehörende Unternehmen mit Sitz im Ausland nicht den niederländischen Bestimmungen in Bezug auf die Begrenzung der Abzugsfähigkeit von Zinsaufwendungen unterliegen würde. Die Regelung würde de facto zu einem selektiven Vorteil führen, weil nur multinationale Unternehmensgruppen, die grenzüberschreitende, konzerninterne Zinstransaktionen mit Steuergebieten, in denen eine Körperschaftsteuer von mehr als 5 % gilt, dazu veranlasst würden, die Regelung anzuwenden.
(30)
Sollte die betreffende Maßnahme eine Ausnahme von der Anwendung des Steuersystems darstellen, hatte die Kommission zudem Zweifel daran, dass diese durch die Art oder den Aufbau des Steuersystems gerechtfertigt wird.
(31)
Die Kommission war ferner der Meinung, dass nicht auszuschließen ist, dass die Hauptbegünstigten der Regelung die ehemaligen Begünstigten der Regelung betreffend internationale Finanzierungstätigkeiten, so genannte konzerninterne Finanzierungsaktivitäten (nachstehend „Finanzierungsregelung“), wären, die sich als mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare staatliche Beihilfe erwies (6).
(32)
Die Kommission war deshalb der Meinung, dass die „Groepsrentebox“-Regelung als Beihilfemaßnahme im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag aufgefasst werden konnte und dass keine der Ausnahmebestimmungen von Artikel 87 Absätze 2 und 3 EG-Vertrag anwendbar war.
IV. STELLUNGNAHME DER NIEDERLANDE
(33)
Die Niederlande übermittelten mit Schreiben vom 7. Mai 2007 ihre Stellungnahme zu der Entscheidung, das Verfahren einzuleiten. Diese Stellungnahme wurde in den Jahren 2007 und 2008 durch weitere Informationen ergänzt, unter anderem durch ein juristisches Gutachten von Frau Professor Hancher.
(34)
Den Niederlanden zufolge war der Ansatz, den die Kommission in ihrer Entscheidung verfolgt, an drei Stellen unrichtig. Zunächst fasst die Kommission die getrennten Kriterien „Vorteil“ und „Selektivität“ zu einem einzigen Kriterium, dem „selektiven Vorteil“, zusammen. Dies entspricht nicht der üblichen Praxis der Kommission und der geltenden Rechtsprechung, die vorschreibt, dass beide Kriterien getrennt zu prüfen sind.
(35)
Dann versäumt die Kommission eine getrennte Beurteilung der Komponenten der „Groepsrentebox“. Der mögliche Beihilfeaspekt eines ermäßigten Satzes für konzerninterne Zinserträge und der mögliche Beihilfeaspekt eines ermäßigten Satzes für konzerninterne Zinsaufwendungen müssen getrennt beurteilt werden.
(36)
Schließlich beurteilt die Kommission fälschlicherweise den Nettoeffekt für den Zahler und den Empfänger zusammen und stellt zu Unrecht fest, dass der Nettoeffekt für nationale Konzerne, wenn sowohl der Zahler als auch der Empfänger ihren Sitz in den Niederlanden haben, wahrscheinlich neutral ist, während sich für multinationale Konzerne ein Nettovorteil ergibt, wenn der Zahler eine ausländische Konzerngesellschaft und der Empfänger eine inländische Konzerngesellschaft ist. Nach Auffassung der Niederlande findet eine derartige Gleichsetzung keine Grundlage im niederländischen Steuerrecht. Eine Konsolidierung niederländischer Konzerngesellschaften zu Steuerzwecken erfolgt nur im Falle eines Anteilbesitzes von 95 % oder mehr.
(37)
Daneben sind die Niederlande der Auffassung, dass die „Groepsrentebox“ nicht als Abweichung von der Standardmethode der Besteuerung betrachtet werden kann. Es handelt sich um eine Anpassung, mit der in das Steuersystem ein analytisches Element aufgenommen wird. Dadurch wird eine neue Standardmethode der Besteuerung geschaffen, sodass es sich demzufolge nicht um einen Vorteil handelt.
(38)
Auch aus einem weiteren Grund sind die Niederlande der Meinung, dass es sich nicht um einen Vorteil handelt. Der abweichende Nettoeffekt der „Groepsrentebox“ für multinationale Konzerne im Vergleich zu nationalen Konzernen kann nicht nur zum Vorteil, sondern auch zum Nachteil multinationaler Konzerne sein. Ob sich für einen multinationalen Konzern, dem ein niederländisches Unternehmen angehört, ein Vorteil oder ein Nachteil ergibt, hängt von seiner objektiven Stellung als Zinsschuldner oder -gläubiger sowie von den geltenden Steuersätzen in anderen Mitgliedstaaten und in den Niederlanden ab.
(39)
Wenn tatsächlich ein Vorteil vorliegt, sind die Niederlande hilfsweise der Auffassung, dass der mögliche Nettovorteil für multinationale Konzerne nicht durch einen niedrigeren niederländischen Satz für konzerninterne Zinserträge verursacht wird, sondern durch den unbegrenzten Abzug konzerninterner Zinsaufwendungen im Ausland. Dieser Vorteil ist nicht dem niederländischen Staat zuzuschreiben und wird nicht aus staatlichen Mitteln des niederländischen Staates finanziert.
(40)
Ein möglicher vorteilhafterer Nettoeffekt für multinationale Konzerne im Vergleich zu nationalen Konzernen ist nicht die Folge eines selektiven Geltungsbereichs der niederländischen „Groepsrentebox“, sondern vielmehr einer Disparität, die die Folge unterschiedlicher Vorschriften für die Abzugsfähigkeit konzerninterner Zinsaufwendungen innerhalb der Europäischen Union ist. Es steht den Niederlanden frei, diese Disparität durch Änderung seines Steuersystems zu vergrößern oder zu verkleinern, sofern die Änderungen allgemein für alle niederländischen Steuerpflichtigen gelten, die sich - unter Berücksichtigung der Zielsetzung der betreffenden Änderung - in einer faktisch und rechtlich vergleichbaren Situation befinden.
(41)
Nach Ansicht der Niederlande werden Steueränderungen für multinationale Konzerne, die grenzüberschreitende Transaktionen tätigen, immer einen anderen globalen Effekt haben als für nationale Konzerne, die ausschließlich nationale Transaktionen tätigen. Für staatliche Beihilfen ist dies jedoch nur dann von Belang, wenn diese Unterschiede aus der Maßnahme des Mitgliedstaats selbst resultieren, beispielsweise im Falle eines niedrigeren Steuersatzes, der nur für ausländische, konzerninterne Zinserträge gilt. Es ist nicht von Belang, wenn es sich um eine allgemeine Maßnahme für alle konzerninternen - sowohl inländischen als auch ausländischen - Zinserträge handelt, die zu grenzüberschreitenden Unterschieden führt.
(42)
Die bloße Koexistenz nicht harmonisierter Steuersysteme kann dazu führen, dass sich der steuerliche Nettoeffekt grenzüberschreitender Transaktionen von dem Nettoeffekt rein nationaler Transaktionen unterscheidet. Dieser Effekt kann sich für Unternehmen sowohl nachteilig (wirtschaftliche Doppelbesteuerung) als auch vorteilig (wirtschaftliche Nichtbesteuerung) auswirken.
(43)
Die Artikel 94 und 95 EG-Vertrag sollen die Grundlage für harmonisierte Richtlinien oder Verordnungen bieten, sofern und soweit diese für die Errichtung oder das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes notwendig sind. Ferner bietet Artikel 96 EG-Vertrag der Kommission die Möglichkeit, Maßnahmen zu ergreifen, wenn Unterschiede in den Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten die Wettbewerbsbedingungen auf dem Gemeinsamen Markt ernstlich verfälschen.
(44)
Hilfsweise sind die Niederlande der Meinung, dass es sich nicht um Selektivität handelt. Durch die Beurteilung der Selektivität anhand des Vergleichs der Kombination [ausländischer Schuldner/inländischer Gläubiger] mit der Kombination [inländischer Schuldner/inländischer Gläubiger] wählt die Kommission einen falschen Bezugsrahmen. Bei der Prüfung einer niederländischen Steuerregelung auf Selektivität kann der Bezugsrahmen nicht größer sein als alle niederländischen Steuerpflichtigen. Gesellschaften, die nicht in den Niederlanden steuerpflichtig sind, können aufgrund ständiger Praxis der Kommission nicht Bestandteil des Bezugsrahmens sein.
(45)
Die Niederlande betonen, dass die Steuerregelung nicht auf bestimmte Unternehmen, Tätigkeiten, Funktionen oder Regionen beschränkt ist. In der Regelung wird nicht zwischen inländischen und ausländischen Gruppen von Unternehmen unterschieden. Um für die „Groepsrentebox“-Regelung in Betracht zu kommen, gelten keine Schwellenwerte in Bezug auf spezifische Tätigkeiten oder Funktionen.
(46)
Überdies befinden sich, im Lichte der Zielsetzung der „Groepsrentebox“, nur Unternehmen, die einem Konzern angehören, in einer faktisch und rechtlich vergleichbaren Situation. Nur bei diesen Unternehmen kommt das in Abschnitt II.1 beschriebene Arbitrageproblem zum Tragen.
(47)
Die Niederlande weisen darauf hin, dass Finanzierungsentscheidungen innerhalb von Konzernen darauf ausgerichtet sind, die Steuerlast im Rahmen des anwendbaren Steuersystems zu minimieren. Die kommerziellen Unterschiede zwischen der Finanzierung mit Eigenkapital bzw. Fremdkapital (Tilgungsbedingungen, Haftung, Sicherheit) sind - im Gegensatz zu den steuerlichen Unterschieden - weitgehend irrelevant. Außerhalb von Konzernen sind die kommerziellen Unterschiede zwischen der Finanzierung mit Eigenkapital bzw. Fremdkapital dagegen durchaus von großer Bedeutung und wiegen möglicherweise schwerer als steuerliche Motive.
(48)
Die Niederlande argumentieren, dass auf Konzerne beschränkte Maßnahmen rein steuertechnische Maßnahmen sind, die keine staatliche Beihilfe darstellen, und verweist auf die Entscheidung der Kommission (7) über eine französische Steuervorschrift, in der die Kommission eine Maßnahme, die über die allgemeine Regel, dass Zinszahlungen bei Darlehen zwischen Unternehmen abzugsfähige Ausgaben sind, hinwegging, als allgemeine Maßnahme akzeptierte, aber eine weitere Ausnahme von dieser Regel zugunsten von in Frankreich durch multinationale Unternehmen errichteten Finanzverwaltungszentralen als selektiven Vorteil betrachtete.
(49)
Die Niederlande weisen darauf hin, dass gerade ein breiterer Geltungsbereich der „Groepsrentebox“ zu Selektivität führen würde. Würden auch von Dritten erhaltene Zinszahlungen zu einem ermäßigten Satz in die Besteuerung einbezogen, würde dies einen Vorteil für Finanzinstitute bedeuten.
(50)
Zudem wird ausgeführt, dass die Annahme, dass bereits spezifische Steuerregeln für Zinsen zu Selektivität führen, unrichtig ist. Die Existenz von Finanzierungsverhältnissen innerhalb einer Gruppe von Unternehmen kann nicht als Wirtschaftstätigkeit eingestuft werden, sondern ist schlicht und einfach eine wirtschaftliche Realität. Zinsströme als solche bilden keine gesonderte Wirtschaftstätigkeit oder Geschäftssparte; sie dienen nur zur Finanzierung einer Wirtschaftstätigkeit oder Geschäftssparte. Nur für Finanzinstitute, die geschäftsmäßig Dritte finanzieren, stellt die Finanzierung mit Fremdkapital eine gesonderte Tätigkeit dar. In Bezug auf die Erträge aus kurzfristigen Einlagen, die dem Erwerb von mindestens 5 % der Anteile eines Unternehmens dienen (Maßnahme B), urteilte die Kommission in ihrer Entscheidung zur Einleitung des Verfahrens zudem, dass ein niedrigerer Steuersatz für diese Art von Zinsen an sich nicht zu Selektivität führt, da dies als allgemeine Maßnahme aufgefasst wurde.
(51)
Ferner führen die Niederlande an, dass es zwischen Dividende und Zins keinen begrifflichen Unterschied gibt. Beide sind eine Vergütung für die Nutzung oder Gewährung von Mitteln, sei es Eigen- oder Fremdkapital. In beiden Fällen werden diese Mittel durch den Empfänger verwendet, um Unternehmensaktivitäten zu finanzieren. Jedes Steuersystem umfasst Regeln, die festlegen, ob ausgeschüttete Dividende und gezahlte Zinsen abzugsfähig, teilweise abzugsfähig oder nicht abzugsfähig sind, sowie Regeln, die festlegen, ob Dividende und Zinsen steuerpflichtig, teilweise steuerpflichtig oder steuerfrei sind. Es gibt keine internationale Steuernorm, die festlegt, wie diese Komponenten zu Steuerzwecken behandelt werden müssen.
(52)
Ergänzend wird angeführt, dass eine begrenzte Besteuerung eine interne Disparität des niederländischen Systems verhindert und darum durch die Art und den Aufbau des Systems gerechtfertigt wird. Die begrenzte Besteuerung von konzerninternen Zinserträgen wird durch den begrenzten Abzug von konzerninternen Zinsaufwendungen gerechtfertigt. So wird verhindert, dass als Konzern organisierte Unternehmen durch begrenzten Abzug und vollständige Besteuerung benachteiligt werden, während als getrennte Einheit gegründete Unternehmen keine internen Zinsaufwendungen haben und einen derartigen Nachteil somit nicht kennen.
(53)
Es ist ein Grundprinzip des niederländischen Steuerrechts, dass Einnahmen und Ausgaben symmetrisch behandelt werden. Entsprechend der internen Logik des niederländischen Steuersystems sind Einnahmen und Ausgaben zwei Seiten derselben Medaille. Zur Verhinderung von Doppelbesteuerung ist eine begrenzte Besteuerung die logische Konsequenz eines begrenzten Abzugs.
(54)
Die vorgeschlagene Maßnahme soll die Anwendung des Neutralitätsgrundsatzes im niederländischen Steuersystem gewährleisten, indem die Arbitrage zwischen Eigen- und Fremdkapitalfinanzierung innerhalb von Konzernen eliminiert wird. Die Maßnahme begrenzt die Unterschiede zwischen den beiden Arten von Konzernfinanzierung, was die Neutralität des Steuersystems stärkt. Die Begrenzung auf konzerninterne Zinsen basiert somit auf einem wirtschaftlichen Grundprinzip und ist für die Effektivität des Steuersystems notwendig und funktional.
(55)
Die Niederlande merken an, dass der Kreis der Unternehmen, die von der „Groepsrentebox“ Gebrauch machen werden, sehr viel größer sein wird als die 87 Unternehmen, die von der früheren Finanzierungsregelung Gebrauch machten. Ferner führen die Niederlande aus, dass alle einschränkenden Bedingungen der Finanzierungsregelung, beispielsweise die Anforderung der Tätigkeit auf zwei Kontinenten oder in mindestens vier Ländern, bei der „Groepsrentebox“ fehlen. Die „Groepsrentebox“ ist dagegen eine rein steuertechnische Maßnahme, die die Steuerlast auf den Faktor Kapital reguliert. Überdies ist sie auf jedes erhaltene oder gewährte konzerninterne Darlehen anwendbar und völlig unabhängig von den Tätigkeiten, die die Gesellschaft ausübt. Der Geltungsbereich der Maßnahme ist aus all diesen Gründen absolut unvergleichbar mit demjenigen der Finanzierungsregelung.
(56)
Die Tatsache, dass die Maßnahme für alle Steuerpflichtigen gilt, die an ein einem Konzern angehörendes Unternehmen Zinsen zahlen oder von einem solchen Unternehmen Zinsen erhalten, unterstreicht die Zielsetzung der „Groepsrentebox“: Stärkung der Neutralität des Steuersystems, Begrenzung der Arbitrage und damit Steigerung des niederländischen Körperschaftsteueraufkommens. Dadurch wird auch das Element eliminiert, das zu einem potenziell selektiven Vorteil der „Groepsrentebox“ führt.
(57)
Eine verbindlich vorgeschriebene „Groepsrentebox“-Regelung stellt nicht nur eine Belohnung für das Halten von Kapital in den Niederlanden dar, sondern fungiert - ebenso wie die Regelungen zur Unterkapitalisierung - auch als Bremse für den Zustrom von Mitteln zur Schuldenfinanzierung in die Niederlande. Die niederländischen Regelungen zur Unterkapitalisierung schrecken von einer übermäßigen Finanzierung mit Fremdkapital innerhalb von Konzernen ab, indem sie die Abzugsfähigkeit von konzerninternen Zinsaufwendungen begrenzen, während die „Groepsrentebox“ einen ermäßigten Satz für konzerninterne Zinserträge bietet, sofern diese mit Eigenkapital finanziert sind. Die „Groepsrentebox“ stärkt die niederländische Besteuerungsgrundlage, indem sie ein höheres Verhältnis von Eigen- zu Fremdkapital fördert, und trägt dazu bei, dass Eigenkapitalabflüsse aus den Niederlanden - und damit ein Rückgang der Besteuerungsgrundlage - verhindert werden.
(58)
Die „Groepsrentebox“ ist eine rein technische Maßnahme, die die Art und Weise verändert, in der konzerninterne Zinserträge und Zinsaufwendungen durch das System behandelt werden, indem die Steuerlast für einige Steuerpflichtige in Abhängigkeit von horizontalen und objektiven Fakten und Umständen erhöht und für andere Steuerpflichtige verringert wird. Ohne die Möglichkeit, sich der Maßnahme zu entziehen, wird die „Groepsrentebox“-Regelung keinen wirtschaftlichen Vorteil bieten, da sie die Steuerlast aufgrund rein horizontaler und objektiver Kriterien nur zwischen Steuerpflichtigen verschiebt.
(59)
Die Niederlande unterstreichen, dass es nur dann zu faktischer Selektivität kommen kann, wenn die Gefahr besteht, dass eine Maßnahme zwar allgemeiner Art ist, in der Praxis aber nachweislich stets ein und derselben Gruppe zugute kommt. Zu dieser Art von Selektivität könnte es kommen, wenn die Maßnahme fakultativ ist; sie ist jedoch ausgeschlossen, wenn die Maßnahme verbindlich vorgeschrieben wird. Steuerpflichtige, die in einem Jahr benachteiligt werden, können durchaus im Jahr darauf einen Vorteil haben, und umgekehrt. Es gibt somit keine homogene Kategorie von Steuerpflichtigen, die durch diese Regelung begünstigt wird.
(60)
Die Niederlande sind auch der Meinung, dass die neue, auf faktischer Kontrolle basierende Definition des Begriffs „Konzern“ besser auf die Zielsetzung der Regelung abgestimmt ist. Wenn ein Unternehmen die faktische Kontrolle über die Finanzierungssituation eines anderen Unternehmens hat, hat das letztgenannte Unternehmen nicht mehr die freie Wahl zwischen der Finanzierung mit internem oder externem Fremdkapital und zwischen Eigenkapitalfinanzierung und Fremdkapitalfinanzierung. Das zentrale Management des Konzerns entscheidet, wie die extern gewonnenen Mittel - externe Schulden oder externes Eigenkapital - innerhalb des Konzerns zugewiesen werden, entweder mittels internen Fremdkapitals oder aber mittels internen Eigenkapitals. Die Tatsache, dass die beiden Instrumente der konzerninternen Finanzierung unterschiedliche steuerliche Konsequenzen haben, stellt ein Stimulans dafür dar, ausschließlich aufgrund der steuerlichen Wirkungen ein bestimmtes Instrument zu wählen.
(61)
Schließlich wird es künftig durch die Änderung der Rechtsvorschriften in Bezug auf Gesellschaften mit beschränkter Haftung („vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid“, BV’s) für einen Steuerpflichtigen einfach, seine Rechtsform in einen Konzern umzuwandeln, da der Verwaltungsaufwand und die Kapitalanforderungen abgeschafft oder drastisch eingeschränkt werden.
V. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
(62)
Es sind Stellungnahmen des niederländischen Arbeitgeberverbands VNO-NCW (8) sowie von Belgien und Ungarn eingegangen. Ferner ist eine Stellungnahme einer weiteren Partei eingegangen, allerdings nach Ablauf der entsprechenden Frist, sodass diese Stellungnahme im Rahmen des Verfahrens nicht berücksichtigt werden konnte. Die Stellungnahme dieses Beteiligten hat in jedem Fall keinen Einfluss auf die Beurteilung und die Schlussfolgerungen dieser Entscheidung gehabt.
V.1. Stellungnahme des niederländischen Arbeitgeberverbands VNO-NCW
(63)
Der VNO-NCW ist der Meinung, dass die Regelung aus den nachstehenden Gründen keine mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag sein kann.
(64)
Zunächst ist der VNO-NCW der Auffassung, dass die „Groepsrentebox“ eine allgemeine, steuerneutrale und technische Maßnahme ist, weil mit der Regelung angestrebt wird, die steuerliche Arbitrage zwischen Eigen- und Fremdkapitalfinanzierung innerhalb einer Gruppe von Unternehmen zu begrenzen. Der VNO-NCW ist der Meinung, dass diese Regelung - in Anbetracht der Neutralität der Maßnahme - nicht zu einer Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag führt.
(65)
Zweitens kann der Steuervorteil einer multinationalen Gruppe von Unternehmen, der aus der unterschiedlichen Art und Weise der Behandlung konzerninterner Zinserträge und Zinsaufwendungen durch die Mitgliedstaaten resultiert, nicht den Niederlanden zugerechnet werden. Die Tatsache, dass ein Steuervorteil entsteht, indem die Zinsaufwendungen in einem anderen Mitgliedstaat mit einem höheren als dem auf die „Groepsrentebox“ anwendbaren Satz abzugsfähig sind, während in der inländischen Situation der Satz der „Groepsrentebox“ anwendbar ist, ist unmittelbares Ergebnis der Disparitäten zwischen den Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten in Bezug auf die steuerliche Behandlung konzerninterner Zinszahlungen. Sollte die Kommission die Verfälschungen, die aus der „Groepsrentebox“ resultieren könnten, beenden wollen, schlägt der VNO-NCW vor, Artikel 94 oder Artikel 96 EG-Vertrag anzuwenden.
(66)
Drittens ist der VNO-NCW der Meinung, dass sich in Anbetracht der Zielsetzung der betreffenden Regelung - nämlich die Begrenzung der steuerlichen Arbitrage zwischen Eigen- und Fremdkapital - einem Konzern angehörende Unternehmen nicht in einer rechtlich und faktisch vergleichbaren Situation befinden wie Unternehmen, die keinem Konzern angehören. Die unterschiedliche steuerliche Behandlung von Fremd- und Eigenkapital führt nämlich innerhalb von Konzernen zu Verzerrungen, da Muttergesellschaften eine gewisse Kontrolle über ihre Tochterunternehmen haben; so können Muttergesellschaften in starkem Maße die Finanzierungsmöglichkeiten dieser Tochterunternehmen bestimmen, wobei sie sich häufig großteils von steuerlichen Erwägungen leiten lassen. Dagegen wird in Bezug auf Dritte die Finanzierungsform oftmals in starkem Maße durch Erwägungen nicht steuerlicher Art bestimmt. Demzufolge kann nicht argumentiert werden, dass die betreffende Regelung selektiv im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag ist. Ferner meint der VNO-NCW, dass - wenn die Tatsache, dass eine steuerliche Regelung in mehr oder weniger starkem Maße auf Konzerngesellschaften beschränkt ist, bereits bedeutet, dass es sich um eine staatliche Beihilfemaßnahme handelt - die Rechtsvorschriften in Bezug auf die Körperschaftsteuer in den Mitgliedstaaten in zahlreichen Punkten nicht Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag entsprechen.
V.2. Stellungnahme Ungarns
(67)
Ungarn ist der Meinung, dass die Regelung keine Beihilfe darstellt, wofür zwei Argumente angeführt werden. Zunächst argumentieren Ungarn, dass eine Beschränkung auf Konzerne eine Maßnahme nicht selektiv macht. Auf dem Gebiet des (internationalen) Steuerrechts sind Vorschriften für Gruppen von Unternehmen gängige Praxis und unvermeidlich. Sowohl die OECD (Transferentgelt) als auch die Kommission (Zins- und Lizenzgebühren-Richtlinie) haben zahlreiche Rechtsvorschriften erlassen, deren Geltungsbereich auf Konzerne beschränkt ist. Zweitens unterliegen direkte Steuern der nationalen Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Die Festsetzung von Steuersätzen für steuerbare Ereignisse fällt unter diese Zuständigkeit. Schließlich meint Ungarn, dass die Niederlande in einer Situation, in der direkte Steuern nicht harmonisiert sind, schwerlich für die höhere Abzugsfähigkeit verantwortlich gemacht werden können, die aus den höheren Steuersätzen anderer Länder resultiert. Der durch die Kommission beschriebene Vorteil ist eindeutig das Ergebnis einer Disparität zwischen Steuersystemen.
V.3. Stellungnahme Belgiens
(68)
Auch Belgien stellt sich auf den Standpunkt, dass die Regelung keine Beihilfe darstellt, und argumentiert ebenso wie andere Beteiligte, dass keine Selektivität vorliegt. Dabei betont Belgien, dass es logisch ist, dass ein Unternehmen, das keinem Konzern angehört, auch keine konzerninternen Finanzierungsaktivitäten kennt. Belgien führt zudem aus, dass die Vorschriften für staatliche Beihilfen in Situationen, in denen Disparitäten zwischen nationalen Steuersystemen vorliegen, weil eine Harmonisierung auf EU-Ebene fehlt, nicht anwendbar sind. Die „Groepsrentebox“-Regelung muss demzufolge als allgemeine Maßnahme betrachtet werden, die nicht den Vorschriften für staatliche Beihilfen unterliegt; eine Verfolgung dieser Sache würde eine unsachgemäße Nutzung der Befugnisse der Kommission darstellen.
VI. REAKTION DER NIEDERLANDE AUF DIE STELLUNGNAHMEN VON DRITTEN
(69)
Die Niederlande stellen fest, dass es sich in allen drei Fällen um Stellungnahmen handelt, die ihren Standpunkt stützen. Sowohl die ungarischen als auch die belgischen Behörden betonen, dass die Kommission ihre Befugnisse in Bezug auf staatliche Beihilfen missbraucht, um gegen Verzerrungen anzugehen, die die Folge von Disparitäten zwischen nicht harmonisierten Steuersystemen sind. Dies bestärkt die Niederlande in ihrer Überzeugung, dass es sich bei der „Groepsrentebox“ nicht um eine nach Artikel 87 EG-Vertrag unzulässige Beihilfemaßnahme handelt.
(70)
Die Niederlande betonen ferner, dass sie der Analyse des VNO-NCW voll und ganz zustimmen. Von besonderem Belang ist nach Auffassung der Niederlande die detaillierte Argumentation zum institutionellen Rahmen. Darin wird auch eindeutig dargelegt, welche Verfälschungen des Binnenmarkts durch nationale Maßnahmen von Mitgliedstaaten entstehen können und welche unterschiedlichen Instrumente der EG-Vertrag vorsieht, um diese Verfälschungen nötigenfalls zu eliminieren.
(71)
Schließlich teilen die Niederlande die Meinung des VNO-NCW, dass zur Beurteilung des Vorliegens von Selektivität geprüft werden muss, ob bestimmten Unternehmen oder Produktionszweigen gegenüber anderen, die in Anbetracht der Zielsetzung der betreffenden Maßnahme rechtlich und faktisch vergleichbar sind, ein Vorteil verschafft wird. Die Beschränkung auf konzerninterne Darlehen führt nicht zu Selektivität, weil mit der „Groepsrentebox“ die Zielsetzung verfolgt wird, Arbitrage zwischen der konzerninternen Eigen- und Fremdkapitalfinanzierung zu vermeiden. Bei der Finanzierung zwischen nicht in einem Konzern verbundenen Unternehmen spielt Arbitrage keinerlei Rolle. Die Beschränkung auf konzerninterne Darlehen ist somit in Anbetracht der Zielsetzung der Regelung logisch, sodass der relevante Bezugsrahmen aus allen einem Konzern angehörenden Unternehmen besteht.
VII. WÜRDIGUNG DER REGELUNG
(72)
Um festzustellen, ob die vorliegende Regelung eine Beihilfemaßnahme im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellt, muss die Kommission prüfen, ob die Maßnahme bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigt, indem sie diesen einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft, ob ein derartiger Vorteil den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht, ob der Vorteil aus staatlichen Mitteln gewährt wird und ob der Vorteil den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt.
(73)
Um als staatliche Beihilfe zu gelten, muss die Maßnahme in dem Sinne spezifisch oder selektiv sein, dass sie bestimmte Unternehmen oder bestimmte Produktionszweige begünstigt.
(74)
Die Niederlande betonen, dass die betreffende Maßnahme weder auf bestimmte Sektoren oder bestimmte Arten von Unternehmen, noch auf bestimmte Teile des Hoheitsgebiets der Niederlande beschränkt ist. Es sei in diesem Zusammenhang zugleich angemerkt, dass ebenso wenig Beschränkungen gelten in Bezug auf den Umsatz, den Umfang, die Anzahl der Arbeitnehmer, die Zugehörigkeit zu einem multinationalen Konzern oder die beschränkte Art der Tätigkeiten, die das begünstigte Unternehmen ausüben darf.
(75)
Um festzustellen, ob eine Maßnahme selektiv ist, muss gemäß der geltenden Rechtsprechung geprüft werden, ob sie im Rahmen einer bestimmten rechtlichen Regelung einem bestimmten Unternehmen gegenüber anderen Unternehmen, die sich in einer faktisch und rechtlich vergleichbaren Situation befinden, einen Vorteil verschafft (9). Es kann somit vorkommen, dass eine Steuerregelung selbst dann keine staatliche Beihilfe darstellt, diese Regelung nicht in jeder Hinsicht mit dem allgemeinen Körperschaftsteuersystem in dem Mitgliedstaat übereinstimmt. Der Gerichtshof hat auch wiederholt erklärt, dass Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag nicht nach den Gründen oder Zielen von Beihilfemaßnahmen unterscheidet, sondern diese nach ihren Wirkungen definiert (10). Insbesondere steuerliche Maßnahmen, die keine Anpassung des allgemeinen Systems an besondere Merkmale von bestimmten Unternehmen darstellen, sondern die als Mittel zur Verbesserung der jeweiligen Wettbewerbsposition konzipiert wurden, fallen in den Geltungsbereich von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag (11).
(76)
Der Begriff „staatliche Beihilfe“ gilt ebenso wenig für behördliche Maßnahmen, die zwischen Unternehmen differenzieren, wenn diese Differenzierung eine Folge der Art oder des Aufbaus des Systems ist, dem diese Unternehmen angehören. Wie in der Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf Maßnahmen im Bereich der direkten Unternehmenssteuerung (12) („Steuermitteilung“) ausgeführt wird, können manche Modalitäten durch objektive Unterschiede zwischen den Steuerpflichtigen gerechtfertigt sein.
(77)
Zunächst muss festgestellt werden, auf welcher Ebene (Konzern oder Unternehmen) die Beurteilung stattfinden muss. In ihrer Entscheidung zur Einleitung des Verfahrens führte die Kommission als ihren vorläufigen Standpunkt an, dass diese Beurteilung auf der Ebene des Konzerns zu erfolgen hat, als sie wie folgt argumentierte: „In Fällen, in denen die Unternehmen eines rein nationalen Konzerns die ‚Groepsrentebox‘ gewählt haben, wird der Vorteil in Form eines niedrigeren Steuersatzes auf die durch eine finanzierende niederländische Gesellschaft realisierten Zinserträge nämlich durch die geringere Abzugsfähigkeit der auf der Ebene der finanzierten niederländischen Gesellschaft angefallenen Zinsaufwendungen aufgehoben“ (13).
(78)
Da die Regelung symmetrisch ist und sich die Steuerlast nur zwischen den Steuerpflichtigen verschiebt, sind die Niederlande der Meinung, dass manche Unternehmen einen Vorteil und andere einen Nachteil haben werden, je nachdem, ob sie objektiv betrachtet Schuldner oder Gläubiger sind. Die „Groepsrentebox“ stellt nach Auffassung der Niederlande in dieser Hinsicht dementsprechend auch keine Beihilfe dar.
(79)
Wie die Niederlande mit Schreiben vom 18. Dezember 2008 dargelegt haben, hat, wenn ein Unternehmen die faktische Kontrolle über die Finanzierungssituation eines anderen Unternehmens hat, das letztgenannte Unternehmen nicht mehr die Entscheidungsfreiheit über seine Finanzierung und nicht mehr die freie Wahl zwischen der Finanzierung mit Eigen- oder mit Fremdkapital. Das zentrale Management des Konzerns entscheidet, wie die extern gewonnenen Mittel innerhalb des Konzerns zugewiesen werden, entweder mittels internen Fremdkapitals oder aber mittels internen Eigenkapitals.
(80)
Die Kommission merkt jedoch an, dass sich die betreffende Regelung auf eine spezifische Transaktion (die Finanzierung verbundener Unternehmen) bezieht, nicht auf die Konsolidierung auf Konzernebene. Jede Ermäßigung des Steuersatzes wird individuell auf Unternehmen angewandt, und zwar auf der Grundlage des Saldos der jeweiligen Zinsbox. Obgleich davon ausgegangen werden kann, dass Finanzierungsentscheidungen im Interesse des Konzerns als Ganzes getroffen werden, findet eine Analyse auf Konzernebene keine Grundlage im niederländischen Steuerrecht, wie von den Niederlanden dargelegt. Eine Konsolidierung von Konzernen erfolgt nach niederländischem Steuerrecht nur bei einem Anteilbesitz von 95 % oder mehr. Die Körperschaftsteuer wird in den Niederlanden mit anderen Worten auf die einzelnen Unternehmen erhoben, nicht auf Konzerne. Die Bezeichnung „Groepsrentebox“ bringt somit auch nicht gut zum Ausdruck, dass sich die Regelung auf einzelne Unternehmen bezieht, die sich mit spezifischen Finanzierungstransaktionen befassen. Die Regelung bezieht sich nicht auf einen auf Konzernebene konsolidierten Saldo der Kosten und Erträge.
(81)
Die Kommission ist daher der Auffassung, dass die Beurteilung der Regelung auf der Ebene der einzelnen Unternehmen erfolgen muss. Die Regelung kann, in der durch die niederländischen Behörden geänderten Form, beschrieben werden als ein ermäßigter Steuersatz auf eine spezifische Art von Einnahmen (beziehungsweise Kosten) in Form von Zinsen aus einem Darlehen, wenn die Transaktion zwischen verbundenen Unternehmen stattfindet (14).
(82)
Überdies ist die Kommission der Meinung, dass die Symmetrie der Regelung und deren neutrale Auswirkungen auf Konzernebene nicht ausschließen, dass einzelne Unternehmen einen Vorteil daraus ziehen können. Ebenso wenig kann eine geringere Besteuerung von Zinserträgen für ein Unternehmen innerhalb eines Konzerns durch einen höheren Steuersatz - durch eine geringere Abzugsfähigkeit von Zinsen - für ein anderes Unternehmen gerechtfertigt werden (15).
(83)
Die Kommission ist der Meinung, dass es für die Besteuerung spezifischer Arten von Einkünften wichtig sein kann zu prüfen, ob eine Regelung auf nicht diskriminierende Weise allgemeine Kategorien von Transaktionen erfasst. Jede nicht durch objektive Unterschiede zwischen Steuerpflichtigen zu rechtfertigende Diskriminierung kann zu einer Verfälschung des Wettbewerbs führen.
(84)
In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, dass es ein typisches Merkmal vieler Steuersysteme ist, dass analytische Elemente den synthetischen Charakter des Steuersystems ergänzen. Dies ist insbesondere der Fall, wenn für spezifische Arten von Einkünften wie Zinsen oder Dividenden eine differenzierte steuerliche Behandlung zur Anwendung kommt.
(85)
Unabhängig davon muss geprüft werden, ob auf Darlehenstransaktionen zwischen verbundenen Unternehmen objektiv betrachtet ein ermäßigter Steuersatz angewandt werden darf. Sowohl die Niederlande als auch der VNO-NCW haben angeführt, dass nur im Konzernverbund Arbitrage zwischen der Finanzierung mit Eigenkapital und der Finanzierung mit Fremdkapital möglich ist. Im Gegensatz zu Unternehmen, die keinem Konzern angehören (eigenständige Unternehmen), werden Konzernunternehmen innerhalb des Konzerns mit Arbitrage zwischen Eigenkapital und Fremdkapital konfrontiert. Diese Arbitrage wird oftmals durch steuerliche Erwägungen statt durch wirtschaftliche Erwägungen beeinflusst.
(86)
Nach Ansicht der Kommission wird die vorliegende Maßnahme eine Verringerung dieser Arbitrage (in einer nationalen Situation) zur Folge haben, da der Unterschied zwischen der Besteuerung konzerninterner Zinsen und der Besteuerung konzerninterner Dividenden geringer werden und die technische Neutralität des Steuersystems damit verstärkt werden wird.
(87)
Um diesen Punkt zu verdeutlichen, muss zwischen drei verschiedenen Arten von Situationen (siehe Abbildung 1) unterschieden werden, die einerseits verbundene Unternehmen und andererseits eigenständige Unternehmen umfassen (einschließlich von Finanzinstituten in ihren Beziehungen zu unabhängigen Dritten). Angenommen, A-B-C ist eine Gruppe von Unternehmen, in der A die Kontrolle über die Finanzierung von B und C ausübt; X ist ein Unternehmen, das keinem Konzern angehört (eigenständiges Unternehmen), und Y ist ein Kreditinstitut, das unabhängigen Parteien Darlehen gewährt.
Abbildung 1
(88)
Die erste Situation betrifft Finanztransaktionen zwischen verbundenen Unternehmen. Muttergesellschaft A versorgt ihre Tochterunternehmen B und C mit Liquidität, indem sie ihnen Eigen- oder Fremdkapital zur Verfügung stellt. Aus diesen Finanztransaktionen resultiert die Zahlung (durch B und C) von Zinsen oder Dividenden.
(89)
Die Wahl zwischen Finanzierung mit Fremdkapital und Finanzierung mit Eigenkapital wird auf der Ebene der Muttergesellschaft A im Interesse der Gruppe verbundener Unternehmen als Ganzes getroffen. Deshalb wird es, wenn Muttergesellschaft A eines ihrer Tochterunternehmen (oder dem Konzern angehörende Unternehmen) finanziert, zu Arbitrage zwischen Fremd- und Eigenkapital auf der Grundlage verschiedener Kriterien kommen. Während langfristiger Liquiditätsbedarf oder eine Investition durchweg eine Kapitaleinlage erfordern, wird für kurzfristigen Finanzbedarf nur ein (kurzfristiges) Darlehen erforderlich sein. Nichtsdestoweniger können die wirtschaftlichen Erwägungen durch steuerliche Erwägungen beeinflusst werden.
(90)
Durch die Verringerung der Unterschiede in der steuerlichen Behandlung von Konzerneinkünften aus Darlehen (Zinsen) und Konzerneinkünften aus Kapital (Dividenden) wird infolge der Maßnahme die steuerliche Arbitrage zwischen den beiden Arten von Transaktionen in einer nationalen Situation abnehmen. Die zweite Situation betrifft eine Darlehenstransaktion zwischen einem Finanzinstitut (Bank Y) und einem der dem Konzern angehörenden Unternehmen (Unternehmen B). Zu einer derartigen Situation kommt es grundsätzlich dann, wenn der Finanzbedarf nicht durch die Bereitstellung von Liquidität innerhalb der Gruppe gedeckt werden kann. In einer derartigen Situation gibt es keine Arbitrage für Y, da eine Kapitaleinlage in B keine Alternative für Y ist, das sich nur mit der Gewährung von Darlehen an Dritte befasst. Ebenso wenig gibt es Arbitrage zwischen Fremd- und Eigenkapital auf der Ebene von B (oder auf Konzernebene).
(91)
Finanzinstitute (die unabhängigen Parteien Darlehen gewähren) lassen sich auch aus einem anderen Grund von einem Konzern angehörenden Unternehmen (die für die dem Konzern angehörenden Unternehmen Liquidität bereitstellen) unterscheiden. Im ersten Fall stammen die Einkünfte aus derartigen Darlehenstransaktionen aus den normalen Tätigkeiten von Finanzinstituten und können einen erheblichen Teil von deren Einkünften ausmachen. Im zweiten Fall stellen sie Einkünfte dar, die aus Transaktionen mit unabhängigen Marktteilnehmern stammen und in konzerninterne Einkünfte umgewandelt werden, ohne dass auf Konzernebene Einkünfte generiert werden. Die Zinsen, die von Unternehmen B an die Bank gezahlt werden, stellen - nicht nur für Unternehmen B, sondern auch für den Konzern als Ganzes - zusätzliche Kosten dar, während, in der ersten Situation, die Zinsen, die von Unternehmen B (oder C) an die Muttergesellschaft gezahlt werden, keine zusätzlichen Kosten oder Einkünfte für den Konzern darstellen.
(92)
In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass die Finanzinstitute nach der Veröffentlichung der Entscheidung zur Einleitung des Verfahrens im Amtsblatt der Europäischen Union keine Beschwerde oder Stellungnahme in Bezug auf den Geltungsbereich der „Groepsrentebox“-Regelung eingereicht haben.
(93)
Betrachtet man die Situation vom Standpunkt des Schuldners (B gegenüber Y) aus, kann dieses Unternehmen eher mit einem eigenständigen Unternehmen wie Unternehmen X verglichen werden, wenn dieses ein Darlehen bei der Bank (Y) aufnimmt.
(94)
Die dritte Situation betrifft eine Darlehenstransaktion zwischen einem Finanzinstitut (Bank Y) und einem eigenständigen Unternehmen (X). Wie in der zweiten Situation gibt es für Y keine Arbitrage, da eine Kapitaleinlage in X für Y keine Alternative darstellt.
(95)
Obwohl unter gewissen Umständen der Finanzbedarf auf der Ebene von Unternehmen X durch die Gewährung eines Darlehens oder eine Kapitaleinlage durch einzelne Aktionäre gedeckt werden könnte, ist diese Situation nicht mit der ersten Situation vergleichbar, da die potenziellen Kapitalgeber (natürliche Personen) nicht der Körperschaftsteuer unterliegen. Überdies wäre es besonders schwierig, diese Art von Transaktionen mit privaten Anlegern in den Geltungsbereich der Maßnahme aufzunehmen (durch Begrenzung der Abzugsfähigkeit der von Unternehmen X an seine Aktionäre gezahlten Zinsen und gleichzeitige Senkung der Besteuerung dieser Zinsen auf der Ebene des einzelnen Aktionärs), weil bei der Besteuerung von Personen nicht dieselbe Logik wie bei der Besteuerung von Unternehmen zur Anwendung kommt (16).
(96)
Wenn, vom Standpunkt des Schuldners aus, der Finanzbedarf von Unternehmen X nur durch die Aufnahme von Darlehen bei einem Finanzinstitut gedeckt werden kann, wird die daraus resultierende Transaktion mit Y eine starke Ähnlichkeit mit der Darlehenstransaktion zwischen Unternehmen B und Y aufweisen.
(97)
Da eigenständige Unternehmen, bei denen es sich nicht um Kredit- oder Finanzinstitute handelt, generell nicht auf regelmäßiger Basis unabhängigen Parteien Darlehen gewähren, werden diese in Bezug auf Darlehensvereinbarungen zudem gegenüber verbundenen Unternehmen nicht diskriminiert, sofern es sich um die Gewährung von Darlehen an dem Konzern angehörende Unternehmen handelt.
(98)
Schließlich haben die Niederlande im Rahmen der „Groepsrentebox“-Regelung die Definition des Begriffs „Konzern“ geändert. Die Niederlande führen aus, dass diese Änderung aus einer Verbesserung ihres Ansatzes zur Verhinderung von steuerlicher Arbitrage resultiert.
(99)
In dem neuen Vorschlag wird sich der Begriff „verbundene Unternehmen“, für die in der „Groepsrentebox“ Zinsen angegeben werden, auf Situationen beziehen, in denen das eine Unternehmen direkt oder indirekt die faktische Kontrolle über die Finanzierungssituation des anderen Unternehmens hat. Die Kommission erachtet diese Änderung für wichtig, da, wenn ein Unternehmen die faktische Kontrolle über die Finanzierungssituation des anderen Unternehmens hat, das letztgenannte Unternehmen nicht mehr die freie Wahl zwischen der Finanzierung mit internem oder externem Fremdkapital und zwischen Eigenkapitalfinanzierung und Fremdkapitalfinanzierung hat. Zu Arbitrage kommt es durch das zentrale Management im Interesse des Konzerns als Ganzes.
(100)
Die Beziehung zwischen A und B betrifft die Zuweisung von Mitteln innerhalb der Gruppe verbundener Unternehmen, während es bei der Beziehung zwischen Y und B (oder X und Y) in erster Instanz um kommerzielle Finanzierung geht.
(101)
Die Kommission ist deshalb der Meinung, dass der Begriff „direkte oder indirekte faktische Kontrolle“ über die Finanzierungssituation des anderen Unternehmens (oder faktische Kontrolle eines dritten Unternehmens über die beiden an der Darlehensvereinbarung beteiligten Unternehmen) von Bedeutung ist, um den Beihilfecharakter der Maßnahme zu ermitteln, unter Berücksichtigung der Zielsetzung, den Anreiz für Arbitrage zwischen der Finanzierung durch Kapitaleinlage und durch Darlehen zu verringern und diesbezüglich steuerliche Neutralität zu gewährleisten.
(102)
Hinsichtlich der Frage, ob die vorliegende Maßnahme einen Vorteil verschafft, müssen auf der Ebene der einzelnen Unternehmen verschiedene Situationen unterschieden werden. Erstens werden alle Steuerpflichtigen in den Niederlanden, die an Fremdkapital-Finanzierungstransaktionen mit nicht verbundenen Unternehmen beteiligt sind, auf genau dieselbe Weise behandelt und mit demselben Satz besteuert (25 %). Dies gilt auch für Unternehmen, die einem Konzern angehören. Zweitens wird ein Unternehmen, das ein Darlehen von einem verbundenen Unternehmen erhält, faktisch steuerlich weniger günstig behandelt als ein Unternehmen, das mit einem nicht verbundenen Unternehmen eine Darlehensvereinbarung schließt (Zinsabzug nur 5 %). Drittens - und dies ist die einzige Situation, in der ein gewisser Steuervorteil gegeben ist - werden bei einem Unternehmen, das einem verbundenen Unternehmen ein Darlehen gewährt, die aus diesem Darlehen resultierenden Zinserträge im Vergleich zu einer Transaktion mit einem nicht verbundenen Unternehmen mit einem niedrigeren Satz besteuert.
(103)
Bezüglich der Folgen der Maßnahme kann der Vorteil für ein Unternehmen, das einem verbundenen Unternehmen ein Darlehen gewährt, jedoch nicht als diskriminierend betrachtet werden, da ein Darlehen für ein verbundenes Unternehmen nicht mit einem Darlehen für ein nicht verbundenes Unternehmen verglichen werden kann. In Bezug auf Finanzierungsaktivitäten mit Fremdkapital befinden sich verbundene Unternehmen in einer Situation, die faktisch und rechtlich nicht mit derjenigen von nicht verbundenen Unternehmen vergleichbar ist. Wenn verbundene Unternehmen eine konzerninterne Finanzierung mit Fremd- oder Eigenkapital anstreben, handelt es sich nämlich, im Gegensatz zu nicht verbundenen Unternehmen, nicht um eine rein kommerzielle Transaktion. Die Muttergesellschaft und das Tochterunternehmen haben dieselben Interessen, was bei einer kommerziellen Transaktion mit einem Dritt-Kreditgeber, bei der jede Partei auf Kosten der anderen Partei einen möglichst großen Gewinn anstrebt, nicht der Fall ist. Es gibt keinen Wettbewerbsdruck von Unternehmen Y auf Unternehmen A bei der Gewährung eines Darlehens an Unternehmen B, und zwar aus dem einfachen Grund, dass Unternehmen A die Kontrolle über jede finanzierungsrelevante Entscheidung von Unternehmen B hat.
(104)
Die Anforderung, dass Kontrolle über ein anderes Unternehmen ausgeübt wird, ist daher auch ein horizontales Kriterium, das für alle Unternehmen gilt, ungeachtet ihrer Größe, des Wirtschaftsbereichs, in dem sie tätig sind, beziehungsweise eventueller anderer Unterschiede. Ein anderer Steuersatz für die Finanzierung mit Fremdkapital zwischen verbundenen Unternehmen spiegelt nur objektive Unterschiede wider und hat keine Folgen in Bezug auf die steuerliche Neutralität.
(105)
Obgleich die Mitgliedstaaten beim Erlass von Steuervorschriften die Regeln in Bezug auf den freien Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr, die Niederlassungsfreiheit, das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit sowie die Vorschriften für staatliche Beihilfen beachten müssen, muss die Kommission einräumen, dass das Gemeinschaftsrecht den Mitgliedstaaten im Steuerbereich erheblichen Spielraum lässt. Wie in Randnummer 13 der Steuermitteilung betont wird, schränken die Vorschriften für staatliche Beihilfen allerdings nicht die Befugnis der Mitgliedstaaten ein, die Wirtschaftspolitik zu wählen, die sie für geeignet halten, und insbesondere die Steuerbelastung so auf die Produktionsfaktoren zu verteilen, wie es ihren Vorstellungen entspricht.
(106)
In diesem Rahmen kann die Begrenzung der bestehenden Arbitrage zwischen Finanzierung mit Eigenkapital und Finanzierung mit Fremdkapital innerhalb eines Konzerns (ebenso wie die Verhinderung des Missbrauchs der Abzugsfähigkeit konzerninterner Zinsaufwendungen) ein legitimes Bestreben der Mitgliedstaaten darstellen. Die Kommission stellt insbesondere fest, dass Arbitrage zwischen Finanzierung mit Eigenkapital und Finanzierung mit Fremdkapital zu Situationen führen kann, in denen ein Unternehmen durch seine Muttergesellschaft gezwungen wird, anstelle von Eigenkapital ein konzerninternes Darlehen zu verwenden und damit seine Fremdverschuldung zu erhöhen, um seine Körperschaftsteuer so gering wie möglich zu halten. Unter wirtschaftlichen Aspekten ist es allerdings nicht immer wünschenswert, sich für eine Finanzierung durch umfangreiche Fremdkapitalaufnahme und/oder die Verpflichtung zur Zahlung von Zinsen zu entscheiden, statt von einer längerfristigen Finanzierung in Form von Kapital zu profitieren. Überdies scheinen die Niederlande durch Arbitrage zwischen Finanzierung mit Eigenkapital und Finanzierung mit Fremdkapital Steuereinnahmen verloren zu haben.
(107)
Die Maßnahme steht jedem körperschaftsteuerpflichtigen Unternehmen offen, das im Rahmen der konzerninternen Beziehungen Zinserträge und Zinsaufwendungen hat, und umfasst kein diskriminierendes Element, beispielsweise eine Beschränkung in Bezug auf das Land, in dem die Transaktion stattzufinden hat.
(108)
Die Einführung einer verbindlich vorgeschriebenen Regelung gewährleistet, dass die Maßnahme für alle einem Konzern angehörenden Unternehmen (mit Darlehenstransaktionen innerhalb des Konzerns) gilt, ohne die Möglichkeit, sich dieser Maßnahme zu entziehen, und ohne Differenzierung zwischen einem Konzern angehörenden Unternehmen. Mit der neuen, für die Maßnahme formulierten Definition des Begriffs „einem Konzern angehörendes Unternehmen“, die (statt auf einer Mindestbeteiligung) auf der Kontrolle basiert, wird die Anzahl der Elemente, aufgrund derer es sich de jure um Selektivität handeln könnte, begrenzt, indem die Tragweite der Maßnahme ausgedehnt wird.
(109)
In diesem Zusammenhang merkt die Kommission an, dass sie nach der Veröffentlichung der Entscheidung zur Einleitung des Verfahrens keine Beschwerden oder Stellungnahmen von Vertretern niederländischer Arbeitgeber erhalten hat, die argumentieren, dass kleine oder mittlere Unternehmen nicht von der Maßnahme profitieren könnten.
(110)
In ihrer Entscheidung zur Einleitung des Verfahrens unterschied die Kommission zwischen einer rein nationalen Situation, bei der alle einem Konzern angehörenden Unternehmen ihren Sitz in den Niederlanden haben, und einer grenzüberschreitenden Situation, bei der ein niederländisches Unternehmen einem dem Konzern angehörendem Unternehmen mit Sitz im Ausland Geld leiht. Auf rein nationaler Ebene wäre die Maßnahme nach Auffassung der Kommission in steuerlicher Hinsicht wahrscheinlich neutral. Im Rahmen grenzüberschreitender Transaktionen würde für das niederländische Unternehmen der niedrigere Steuersatz von 5 % gelten, während die niederländischen Regelungen zur Begrenzung der Abzugsfähigkeit von Zinsaufwendungen nicht für das dem Konzern angehörende Unternehmen mit Sitz in Ausland gelten würden. Die Kommission gelangte deshalb zu der Schlussfolgerung, dass diese Regelung de facto zu einem selektiven Vorteil führen könnte, weil nur multinationale Unternehmensgruppen, die grenzüberschreitende, konzerninterne Zinstransaktionen mit Steuergebieten, in denen eine Körperschaftsteuer von mehr als 5 % gilt, dazu veranlasst würden, die Regelung anzuwenden.
(111)
Die Kommission ist der Meinung, dass bei dieser abschließenden Beurteilung nicht zwischen rein nationalen und grenzüberschreitenden Situationen unterschieden werden muss.
(112)
Erstens bleiben die spezifischen Bestimmungen der Regelung in nationalen und grenzüberschreitenden Situationen gleich. Die Regelung enthält keine einzige Bestimmung, die zu einer Unterscheidung zwischen Einnahmen/Kosten aus dem Inland und dem Ausland führen würde.
(113)
Zweitens merkten die Niederlande und die Beteiligten zurecht an, dass die Tatsache, dass ein in einer grenzüberschreitenden Situation erlangter Vorteil größer ist als der in einer nationalen Situation erlangte Vorteil, nicht das Ergebnis eines niedrigeren niederländischen Steuersatzes für konzerninterne Zinserträge ist, sondern das Resultat des ungegrenzten Abzugs konzerninterner Zinsaufwendungen im Ausland.
(114)
Die Körperschaftsteuersätze sind in der Gemeinschaft nicht harmonisiert, und die Niederlande haben keine Kontrolle über die durch die anderen Länder angewandten Sätze. Wenn es Unternehmen gelingt, einen Vorteil aus den unterschiedlichen Steuersätzen - das heißt, aus der fehlenden Harmonisierung - zu ziehen, sind dafür nicht die Niederlande verantwortlich. Es steht Unternehmen frei, aus unterschiedlichen Besteuerungsniveaus zwischen Mitgliedstaaten ihren Vorteil zu ziehen, wie der Gerichtshof bestätigt hat (17).
(115)
Die Kommission stimmt damit überein, dass ein aus einem internationalen Kontext resultierender Vorteil aufgrund eines niedrigen Steuersatzes in den Niederlanden, dem kein geringer Abzug in den Niederlanden gegenübersteht, aber für den im Ausland ein normaler Abzug gilt, nicht den Niederlanden zuzurechnen ist (18).
(116)
In diesem Rahmen sei zugleich darauf hingewiesen, dass der aus einem Abzug zum normalen Satz im Ausland resultierende Vorteil nicht aus niederländischen Mitteln finanziert wird, und dass in dem betreffenden Land der Abzug zum normalen Satz nur die Folge der Anwendung des normalen Steuersystems ist (und nicht die Folge einer abweichenden Maßnahme).
(117)
Deshalb ist die Kommission der Meinung, dass aus einer grenzüberschreitenden Situation resultierende Vorteile auf der Ebene eines multinationalen Konzerns - wie in der Entscheidung zur Einleitung des Verfahrens beschrieben - die Folge steuerlicher Disparitäten zwischen verschiedenen Steuergebieten sind und demzufolge bei der Prüfung anhand der Vorschriften für staatliche Beihilfen nicht berücksichtigt werden müssen.
(118)
Wie bei jeder steuerlichen Maßnahme ist auch in diesem Fall nicht vollständig ausgeschlossen, dass einem Konzern angehörende Unternehmen in spezifischen Sektoren stärker von der Regelung profitieren, da in den betreffenden Sektoren mehr Finanztransaktionen stattfinden. Dies gilt insbesondere für Unternehmen im Finanzsektor, für die die Gewährung von Darlehen eine Hauptaktivität darstellt und bei denen durchaus die Möglichkeit besteht, dass sie aufgrund der Regelung verbundenen Unternehmen mehr oder höhere Darlehen gewähren. Zunächst sei jedoch darauf hingewiesen, dass die niederländische Regelung den Betrag begrenzt, der zum ermäßigten Satz besteuert/abgezogen werden kann, um einen Missbrauch der Regelung zu vermeiden (siehe Abschnitt II.3). Diese Begrenzung gilt insbesondere für Unternehmen im Finanzsektor, sodass die Missbrauchsgefahr begrenzt ist. Daneben hat die Kommission in ihrer Steuermitteilung (19) Folgendes erklärt: „Die Tatsache, dass bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige mehr als andere in den Genuss derartiger steuerlicher Maßnahmen gelangen, hat nicht zwangsläufig zur Folge, dass diese in den Anwendungsbereich der für staatliche Beihilfen relevanten Wettbewerbsvorschriften fallen.“
(119)
In der Entscheidung zur Einleitung des Verfahrens war die Kommission der Auffassung, dass nicht ausgeschlossen werden konnte, dass die Hauptbegünstigten der Regelung die ehemaligen Begünstigten der Finanzierungsregelung waren, die sich als mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare Beihilfe erwies.
(120)
In diesem Zusammenhang sei angemerkt, dass unter anderem die folgenden Bedingungen erfüllt sein mussten, um für die Anwendung der Finanzierungsregelung in Betracht zu kommen:
-
Das begünstigte Unternehmen muss in mindestens vier Ländern oder auf mindestens zwei Kontinenten für Teile des Konzerns Finanzierungstätigkeiten verrichten,
-
es kommen nur Finanzierungstransaktionen in Betracht, die unabhängig von den Niederlanden getätigt werden können,
-
es dürfen nicht mehr als 10 % des Gesamtkapitals (Eigen- und Fremdkapital), das durch das Unternehmen für seine finanziellen Aktivitäten verwendet wird, direkt oder indirekt in Konzernunternehmen mit Sitz in den Niederlanden eingesetzt werden.
(121)
In Anbetracht dieser Anforderungen und der begrenzten Anzahl begünstigter Unternehmen (87) betrachtete die Kommission die Finanzierungsregelung als selektive Maßnahme.
(122)
Wie die Niederlande angemerkt haben, sind diese Anforderungen in Bezug auf die „Groepsrentebox“-Regelung nicht anwendbar. Überdies wird die Gesamtzahl der Unternehmen, denen die „Groepsrentebox“ zugute kommen wird, erheblich über den 87 Unternehmen liegen, die von der ehemaligen Finanzierungsregelung Gebrauch machten.
(123)
In diesem Zusammenhang kann nicht argumentiert werden, dass große (multinationale) Unternehmen problemloser Zugang zu der Regelung haben werden als kleine und mittlere Unternehmen (KMU) und somit in unverhältnismäßig starkem Maße von dieser Regelung profitieren können. Den durch die Niederlande vorgelegten statistischen Daten zufolge, die unmissverständlich zwischen KMU und großen Unternehmen unterscheiden, haben 200 000 (von den 335 000) Unternehmen ein oder mehrere verbundene Unternehmen und können deshalb konzerninterne Zinserträge oder Zinsaufwendungen geltend machen. 50 000 dieser Unternehmen haben ein oder mehr dem Konzern angehörende Unternehmen im Ausland, von denen 47 000 (95 %) KMU sind. Daraus geht eindeutig hervor, dass die KMU nicht durch die Maßnahme diskriminiert werden.
(124)
In den Erwägungsgründen 83 bis 123 wurde dargelegt, dass die Maßnahme Unternehmen in ähnlicher Situation nicht auf diskriminierende Weise einen Vorteil verschafft, und dass sie faktisch die steuerliche Neutralität erhöhen sollte.
(125)
Ferner wurde die Schlussfolgerung gezogen, dass der faktische Vorteil für multinationale Unternehmen, der aus der Existenz von Disparitäten zwischen den Steuersystemen in einer grenzüberschreitenden Situation resultieren könnte, außerhalb des Geltungsbereichs der Vorschriften für staatliche Beihilfen liegt, weil diese Disparitäten nicht den Niederlanden zuzurechnen sind.
(126)
Wie dem auch sei, ist die Kommission der Auffassung, dass die Maßnahme tatsächlich jedem Unternehmen in den Niederlanden offen steht, da für die Gründung einer Unternehmensgruppe bzw. eines Konzerns keine rechtlichen oder wirtschaftlichen Hindernisse bestehen.
(127)
Aufgrund der letzten von den Niederlande vorgenommenen Änderung wird die Gründung eines Unternehmens in den Niederlanden vereinfacht, da die gesetzlich vorgeschriebene Kapitalanforderung von 18 000 EUR für eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung abgeschafft werden wird. Dadurch kann jedes Unternehmen problemlos ein (zweites) Unternehmen in den Niederlanden gründen und damit einen Konzern bilden. Die „Groepsrentebox“-Regelung wird somit für jedes einzelne Unternehmen zugänglich, ohne dass eine bestimmte Wirtschaftskraft oder erhebliche finanzielle Mittel verlangt werden. In Anbetracht der Tatsache, dass die Gründung eines Konzerns eine reine Frage der Organisation werden und nicht mit unverhältnismäßig hohen Kosten verbunden sein wird, wird die Anforderung, einem Konzern anzugehören, für kein Unternehmen, das von der „Groepsrentebox“ profitieren will, noch ein Hindernis darstellen.
VIII. SCHLUSSFOLGERUNG
(128)
Die Kommission stellt fest, dass die „Groepsrentebox“-Regelung, die die Niederlande durchzuführen beabsichtigen, einem Konzern angehörenden Unternehmen mit Sitz in den Niederlanden oder ausländischen Unternehmen eines Konzerns mit einer Betriebsstätte in den Niederlanden keinen den Niederlanden zuzurechnenden selektiven Vorteil bietet und deshalb keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellt -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Die „Groepsrentebox“-Regelung, die die Niederlande in Bezug auf die Besteuerung von konzerninternen Zinsströmen durchzuführen beabsichtigen, stellt keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag dar.
Die Durchführung dieser Regelung ist demzufolge zulässig.
Artikel 2
Diese Entscheidung ist an das Königreich der Niederlande gerichtet.
Brüssel, den 8. Juli 2009
DECIZIA COMISIEI
din 8 iulie 2009
privind schema groepsrentebox pe care Țările de Jos intenționează să o pună în aplicare [C 4/07 (ex N 465/06)]
[notificată cu numărul C(2009) 4511]
(Numai textul în limba olandeză este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2009/809/CE)
COMISIA COMUNITĂȚILOR EUROPENE,
având în vedere Tratatul de instituire a Comunității Europene, în special articolul 88 alineatul (2) primul paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
după ce părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile în conformitate cu articolele menționate (1) și având în vedere aceste observații,
întrucât:
I. PROCEDURA
(1)
Prin scrisoarea din 13 iulie 2006, autoritățile olandeze au transmis o notificare cu privire la schema groepsrentebox, „regimul fiscal aplicabil dobânzilor intragrup”, care prevede reducerea impozitării și deductibilitatea dobânzilor primite sau plătite în contextul relațiilor intragrup. Notificarea a fost înaintată de autoritățile olandeze doar pentru a asigura certitudinea juridică, întrucât acestea sunt de părere că schema reprezintă o măsură cu caracter general. Informații suplimentare au fost furnizate prin scrisorile din 5 septembrie 2006 și 9 noiembrie 2006.
(2)
Prin scrisoarea din 7 februarie 2007, Comisia informat Țările de Jos că a decis să inițieze procedura prevăzută la articolul 88 alineatul (2) din Tratatul CE în ceea ce privește partea din schema de ajutor referitoare la reducerea impozitării și deductibilitatea dobânzilor intragrup (măsura A).
(3)
În aceeași scrisoare, Comisia a informat, de asemenea, Țările de Jos că este de părere că reducerea impozitelor aplicabile depozitelor pe termen scurt care au ca obiect achiziționarea a cel puțin 5 % dintr-o societate (măsura B) nu constituie ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE.
(4)
Decizia Comisiei de a iniția procedura a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (2). Comisia a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile.
(5)
Autoritățile olandeze și-au prezentat observațiile cu privire la decizia de inițiere a procedurii prin scrisoarea din 7 mai 2007.
(6)
Comisia a primit observații din partea părților interesate și le-a transmis autorităților olandeze, oferindu-le acestora posibilitatea de a răspunde; observațiile autorităților olandeze au fost primite prin scrisoarea din 29 iunie 2007.
(7)
Informațiile suplimentare au fost furnizate de autoritățile olandeze prin scrisorile din 8 noiembrie 2007 și 29 ianuarie 2008.
(8)
La 7 octombrie 2008, autoritățile olandeze au prezentat un aviz juridic elaborat de doamna Leigh Hancher, profesor de Drept european la Universitatea din Tilburg, privind întrebarea dacă măsura notificată implică ajutor de stat.
(9)
Prin scrisoarea din 18 decembrie 2008, autoritățile olandeze au informat Comisia că au decis să modifice regimul fiscal.
II. DESCRIEREA DETALIATĂ A MĂSURII
II.1. Obiectiv
(10)
Potrivit autorităților olandeze, măsura are drept obiectiv reducerea diferențelor dintre regimurile fiscale aplicabile celor două instrumente de finanțare intragrup, respectiv capitalul propriu și cel împrumutat.
(11)
În situația actuală, dacă o societate care face parte dintr-un grup efectuează o infuzie de capital într-o altă societate care face parte din același grup, primește drept plată dividende care sunt scutite de impozit în temeiul normelor de exceptare a participațiilor, în timp ce dacă societatea împrumută bani unei societăți din cadrul aceluiași grup, dobânda primită este impozitată la rata standard a impozitului pe profit (25,5 %). La nivelul societății care primește fondurile, dividendele plătite pentru o infuzie de capital nu sunt deductibile, în timp ce dobânda plătită pentru un împrumut este deductibilă la rata standard a impozitului pe profit.
(12)
Țările de Jos evidențiază că alegerea făcută de o structură organizațională formată din organizații independente din punct de vedere juridic este determinată de regulă de dreptul societăților comerciale sau de rațiuni economice. Diferențele în termeni de drept civil dintre capitalul propriu și capitalul împrumutat (răspundere, condiții de rambursare, garanție, drepturi de vot etc.) sunt în mare măsură irelevante pentru finanțarea intragrup, în timp ce consecințele fiscale sunt considerabil diferite. În cadrul grupurilor, condițiile de finanțare sunt alese astfel încât să se obțină cea mai mică sarcină fiscală în sistemul aplicabil de impozitare. Prin urmare, decizia de a furniza capital împrumutat sau capital propriu în cadrul grupurilor se bazează în principal pe considerentele de ordin fiscal.
(13)
În avizul juridic, prof. Leigh Hancher subliniază că impactul diferenței dintre regimurile fiscale aplicabile capitalului împrumutat și capitalului propriu la nivel de societate și posibilele soluții în cazul consecințelor negative pe care aceasta le poate avea se numără printre prioritățile de ordin politic ale multor state OCDE. Potrivit prof. Leigh Hancher, în literatura de specialitate din domeniul fiscal din Țările de Jos s-au făcut în repetate rânduri apeluri la reformarea fundamentală a impozitului pe profit din Țările de Jos, precum și la aplicarea unui regim neutru asupra finanțării prin împrumut și prin capital propriu în cadrul grupurilor de societăți.
(14)
Autoritățile olandeze subliniază că diferențele în termeni de regim fiscal creează forme de arbitraj între aceste două metode de finanțare intragrup care nu sunt oportune din punct de vedere economic. În cadrul unui grup, alegerea finanțării prin capital propriu sau a finanțării prin împrumut (suplimentar) este arbitrară, însă consecințele fiscale ale celor două tipuri de finanțare sunt diferite. Rezultatul poate fi un arbitraj care denaturează neutralitatea sistemului fiscal. Prin urmare, măsura încearcă să prevină arbitrajul între finanțarea prin împrumut și cea prin capital propriu și să sporească neutralitatea sistemului fiscal olandez.
(15)
Introducerea regimului fiscal aplicabil dobânzilor intragrup va contribui la asigurarea că metoda de finanțare utilizată în contextul unui grup se va baza în principal pe considerente economice. Schema facilitează alinierea regimului fiscal aplicabil dobânzilor intragrup la regimul fiscal aplicabil dividendelor intragrup și, prin urmare, sporește neutralitatea alegerii finanțării intragrup prin împrumut sau a celei prin capital propriu.
(16)
Problema arbitrajului nu apare în cazul finanțării în afara grupului. În acest caz, diferitele consecințe de drept civil sunt într-adevăr importante, pentru a evita apariția acestei forme de arbitraj. Având în vedere diferențele inerente dintre situațiile din cadrul și din exteriorul grupurilor, neutralitatea fiscală a tranzacțiilor de finanțare din exteriorul grupurilor nu se impune ca o cerință. Prin urmare, este de la sine înțeles că măsura se limitează la împrumuturile din cadrul grupurilor.
(17)
Autoritățile olandeze subliniază, de asemenea, că în ultima perioadă întreprinderile olandeze au dedus din ce în ce mai multe dobânzi excesive. Regimul fiscal diferit aplicat creditelor și capitalului intragrup este exploatat din ce în ce mai mult de întreprinderi, cheltuielile fiind suportate de bugetul de stat.
(18)
Măsura este creată pentru a contracara această reducere a veniturilor din impozite, încurajând societățile să utilizeze capitalul propriu în detrimentul împrumuturilor, limitând deducerea dobânzilor în Țările de Jos. Schema este, prin urmare, complementară normelor olandeze de capitalizare redusă care au un scop similar, întrucât descurajează finanțarea excesivă prin capital împrumutat și previne reducerea artificială a bazei de impozitare din Țările de Jos.
(19)
Potrivit autorităților olandeze, schema notificată reprezintă o măsură de natură pur tehnică.
II.2. Temeiul juridic
(20)
Temeiul juridic al măsurii este articolul 12 litera (c) din Legea privind impozitarea societăților comerciale din 1969 (Wet op de vennootschapsbelasting 1969). Această dispoziție a fost introdusă cu efect de la 1 ianuarie 2007, însă acest termen a fost amânat până la adoptarea de către Comisie a unei poziții în ceea ce privește compatibilitatea cu normele privind ajutorul de stat.
II.3. Modul de funcționare a măsurii
(21)
În Țările de Jos, impozitul pe profit se aplică de regulă veniturilor întreprinderilor la o rată de 25,5 % (3). Măsura privind regimul fiscal aplicabil dobânzilor intragrup prevede un regim fiscal diferit pentru anumite dobânzi intragrup. Dobânda plătită și primită în contextul finanțării intragrup nu va face obiectul ratei standard a impozitului pe profit de 25,5 %. Soldul pozitiv dintre dobânda primită și cea plătită în contextul tranzacțiilor de finanțare intragrup va fi impozitat într-un „regim fiscal aplicabil dobânzilor intragrup” la o rată de 5 %, și nu la rata standard a impozitului pe profit de 25,5 %. Dacă soldul dintre dobânda primită și cea plătită este negativ, acesta va fi deductibil, dar la o rată redusă de 5 %, nu la rata standard de 25,5 %.
(22)
Suma care poate fi impozitată sau dedusă la rata redusă este limitată la un procent din activele nete ale contribuabilului în scopuri fiscale (fiscale vermogen). Această limitare are rolul de a împiedica întreprinderile subcapitalizate să profite de măsură în mod abuziv și garantează că rata redusă se aplică doar dacă randamentul împrumuturilor intragrup este finanțat prin capital propriu.
(23)
Măsura privind regimul fiscal aplicabil dobânzilor cuprinde diferite prevederi de prevenire a utilizării necorespunzătoare. Un caz special este acela în care dobânda datorată oficial unei părți terțe (unei bănci), dar plătită efectiv unei organizații din grup este considerată o dobândă intragrup plătită. Această situație este valabilă, spre exemplu, în cazul unei structuri reciproce (4). Dobânda datorată unei părți terțe (unei bănci) este considerată totodată dobândă intragrup cu deductibilitate limitată, în cazul în care resursele obținute prin intermediul împrumutului sunt utilizate ca infuzie de capital sau utilizate într-o filială astfel încât să genereze o dobândă intragrup cu impozit redus în cadrul filialei.
(24)
În notificarea inițială, autoritățile olandeze au indicat că schema urma să aibă caracter opțional pe o perioadă de minimum trei ani. În cazul în care ar fi aleasă de o societate componentă a unui grup, schema s-ar aplica tuturor celorlalte societăți din grup stabilite în Țările de Jos. Societățile eligibile, definite în schema inițială a regimului fiscal aplicabil dobânzilor, sunt cele care fac parte dintr-un grup, în conformitate cu definiția specifică inclusă în schemă, care impune unei societăți să dețină mai mult de 50 % dintr-o altă societate. Cu alte cuvinte, un grup trebuie să fie alcătuit din cel puțin două societăți, societatea-mamă deținând mai mult de 50 % din acțiunile filialei. Fiecare societate trebuie să plătească impozitul pe profit din Țările de Jos. Aceasta presupune că schema se aplică oricărei societăți stabilite în Țările de Jos sau oricărei societăți stabilite în exteriorul teritoriului Țărilor de Jos cu un sediu permanent în Țările de Jos.
II.4. Modificări aduse schemei
(25)
Pe parcursul desfășurării procedurilor, autoritățile olandeze au declarat că intenționează să confere schemei un caracter obligatoriu. Această intenție a fost confirmată prin scrisoarea din 18 decembrie 2008. În acest context, regimul fiscal aplicabil dobânzilor intragrup se va aplica tuturor entităților care au obligația de a plăti impozitul pe profit în Țările de Jos, în ceea ce privește dobânda plătită societăților din grup și dobânda primită de la societățile din grup.
(26)
În scrisoarea în cauză, autoritățile olandeze au informat, de asemenea, Comisia cu privire la două modificări suplimentare aduse schemei. Prima dintre acestea presupune o definiție mai cuprinzătoare a grupului în sensul schemei privind regimul fiscal aplicabil dobânzilor intragrup. Definiția entităților relaționate este modificată pentru a cuprinde toate acordurile în baza cărora o entitate exercită în mod direct sau indirect un control efectiv asupra finanțării celeilalte entități sau în baza cărora o persoană fizică sau o entitate terță exercită un control efectiv asupra finanțării celor două entități implicate în acordul de împrumut (5). Cea de a doua modificare introduce o dispoziție care ar facilita înființarea unei (a doua) societăți în temeiul dreptului civil olandez, astfel încât grupul creat să beneficieze de schema privind regimul fiscal aplicabil dobânzilor intragrup. În special, cerința actuală privind capitalul social minim de 18 000 EUR pentru o societate cu răspundere limitată (besloten vennootschap - BV) ar fi anulată.
II.5. Buget
(27)
Potrivit notificării inițiale, bugetul anual al măsurii notificate urma să se ridice la 475 milioane EUR. Într-o etapă ulterioară, autoritățile olandeze au indicat că regimul fiscal obligatoriu aplicabil dobânzilor ar fi neutru din punctul de vedere al bugetului.
III. MOTIVE PENTRU INIȚIEREA PROCEDURII
(28)
În decizia sa din 7 februarie 2007 de inițiere a procedurii, Comisia și-a exprimat îndoielile cu privire la caracterul general al măsurii. Comisia a evidențiat că doar societățile care fac parte dintr-un grup pot profita de reducerea impozitării prevăzută de schemă (selectivitate de jure), afirmând că suspectează că schema este în avantajul grupurilor multinaționale, oferindu-le un avantaj economic selectiv (selectivitate de facto).
(29)
Comisia a indicat că într-un context exclusiv național măsura ar fi probabil neutră din punct de vedere fiscal. În contextul tranzacțiilor transfrontaliere însă, o societate olandeză care împrumută bani unei societăți afiliate din străinătate ar face obiectul unei impozitări reduse la rata de 5 %, în timp ce societatea afiliată din străinătate nu ar face obiectul normelor olandeze care limitează deductibilitatea dobânzii plătite. Schema ar oferi un avantaj selectiv de facto, deoarece doar grupurile multinaționale de societăți implicate în tranzacții transfrontaliere cu dobânzi intragrup, din teritoriile fiscale cu o rată a impozitului pe profit mai mare de 5 %, ar fi stimulate să utilizeze schema.
(30)
În condițiile în care s-a intenționat ca măsura să constituie o excepție de la aplicarea sistemului fiscal, Comisia și-a exprimat, de asemenea, îndoiala că măsura era justificată prin caracterul sau structura generală a sistemului fiscal.
(31)
Comisia a considerat, de asemenea, că nu se poate exclude faptul că principalii beneficiari ai schemei ar putea fi foștii beneficiari ai schemei pentru activitățile de finanțare internaționale, despre care s-a considerat că reprezintă ajutor de stat incompatibil (6).
(32)
Comisia a considerat, prin urmare, că schema privind regimul fiscal aplicabil dobânzilor poate fi considerată ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE și că nu se aplică niciuna dintre excepțiile prevăzute la articolul 87 alineatele (2) și (3).
IV. OBSERVAȚIILE ȚĂRILOR DE JOS
(33)
Observațiile Țărilor de Jos cu privire la decizia de inițiere a procedurii au fost primite la 7 mai 2007 și au fost completate prin note adiționale în 2007 și 2008, inclusiv printr-un aviz juridic elaborat de profesorul Leigh Hancher.
(34)
Autoritățile olandeze afirmă că abordarea Comisiei în luarea deciziei sale este incorectă din trei motive. În primul rând, Comisia combină criteriile separate „avantaj” și „selectivitate” într-un singur criteriu, respectiv „avantaj selectiv”. Această apreciere nu este compatibilă cu practicile obișnuite ale Comisiei sau cu jurisprudența, care prevăd că cele două criterii trebuie aplicate separat.
(35)
În al doilea rând, Comisia nu evaluează separat elementele regimului fiscal aplicabil dobânzilor intragrup. Eventualul element de ajutor în rata redusă pentru dobânzile intragrup primite și eventualul element de ajutor din rata redusă pentru dobânzile intragrup plătite trebuie să fie evaluate separat.
(36)
În al treilea rând, Comisia procedează în mod eronat atunci când ia în considerare efectul net asupra plătitorului și beneficiarului în ansamblu și concluzionează că efectul net este probabil neutru pentru grupurile naționale dacă atât plătitorul, cât și beneficiarul sunt stabiliți în Țările de Jos, în timp ce se creează un avantaj net în favoarea grupurilor multinaționale dacă plătitorul este o societate dintr-un grup străin, iar beneficiarul este o societate internă. Potrivit autorităților olandeze, o situație de acest gen nu are niciun temei în legislația fiscală olandeză. Societățile olandeze care fac parte dintr-un grup sunt consolidate în vederea impozitării doar în cazul unei participații de 95 %.
(37)
În plus, autoritățile olandeze sunt de părere că regimul fiscal aplicabil dobânzilor intragrup nu poate fi considerat drept o abatere de la metoda standard de impozitare. Acesta reprezintă o ajustare care presupune adăugarea unui element analitic la sistemul fiscal. Rezultatul este o nouă metodă standard de impozitare și, în consecință, nu se conferă niciun avantaj.
(38)
Autoritățile olandeze neagă, de asemenea, existența unui avantaj dintr-un alt motiv. Variația netă provocată de regimul fiscal aplicabil dobânzilor intragrup în cazul grupurilor multinaționale în comparație cu grupurile naționale poate fi atât avantajul grupurilor multinaționale, cât și în dezavantajul acestora. Un grup multinațional cu o societate afiliată olandeză poate avea un avantaj sau poate un dezavantaj, în funcție de calitatea sa obiectivă de debitor sau creditor și de ratele de impozitare aplicabile în alte state membre și în Țările de Jos.
(39)
În mod alternativ, dacă există într-adevăr un avantaj, Țările de Jos consideră că eventualul avantaj net obținut de grupurile multinaționale nu este rezultatul unei rate inferioare în Țările de Jos pentru dobânzile intragrup primite, ci al deducerii nelimitate pentru dobânzile intragrup plătite în străinătate. Acest avantaj nu poate fi imputat statului olandez și nu este finanțat din resursele de stat ale Țărilor de Jos.
(40)
Un posibil efect net mai avantajos pentru grupurile multinaționale în comparație cu grupurile naționale nu este consecința sferei de cuprindere selective a regimului fiscal aplicabil dobânzilor intragrup, ci rezultatul diferențelor create de normele diferite privind deductibilitatea dobânzii intragrup în Uniunea Europeană. Țările de Jos pot majora sau reduce această diferență prin modificarea sistemului fiscal, cu condiția ca modificările să fie general aplicabile tuturor contribuabililor olandezi care se află într-o situație de drept și de fapt comparabilă din perspectiva obiectivului urmărit.
(41)
Potrivit autorităților olandeze, efectul general al modificărilor de ordin fiscal asupra grupurilor multinaționale implicate în tranzacții transfrontaliere va fi întotdeauna diferit de efectul asupra grupurilor naționale care întreprind doar tranzacții la nivel intern. În ceea ce privește ajutorul de stat, această diferență este relevantă doar dacă este cauzată de măsura statului membru în cauză, de exemplu, dacă există o rată redusă doar pentru veniturile provenind din dobânzile din cadrul grupurilor străine. Diferența nu este relevantă în cazul unei măsuri generale aplicabile tuturor veniturilor obținute din dobânzile intragrup, naționale și străine, care determină diferențele transfrontaliere.
(42)
Simpla coexistență a unor sisteme fiscale nearmonizate poate da naștere unei situații în care implicațiile fiscale nete ale tranzacțiilor transfrontaliere diferă de efectul net al tranzacțiilor interne. Acest efect poate reprezenta atât un dezavantaj (dubla impozitare economică), cât și un avantaj (lipsa impozitării economice).
(43)
În Tratatul CE, articolele 94 și 95 creează un temei pentru directivele sau regulamentele care uniformizează măsurile existente, dacă această operațiune este necesară pentru stabilirea sau funcționarea corectă a pieței comune. În plus, articolul 96 oferă Comisiei posibilitatea de a lua măsuri dacă diferențele dintre legislațiile în vigoare ale diverselor state membre denaturează grav condițiile concurenței pe piața comună.
(44)
În cea de a doua alternativă, autoritățile olandeze consideră că nu există selectivitate. La evaluarea selectivității prin intermediul unei comparații între combinația debitor străin - creditor național și combinația debitor național - creditor național, Comisia alege un cadru de referință necorespunzător. La evaluarea selectivității măsurilor fiscale olandeze, cadrul de referință nu poate fi extins dincolo de toți contribuabilii olandezi. În conformitate cu practica stabilită a Comisiei, cadrul de referință nu poate include societățile care nu fac obiectul impozitării în Țările de Jos.
(45)
Autoritățile olandeze subliniază că regimul fiscal nu este limitat la anumite întreprinderi, activități sau funcții sau la anumite regiuni. În cadrul schemei, nu se face o diferență între grupurile de societăți rezidente sau nerezidente. În vederea calificării pentru regimul fiscal aplicabil dobânzilor, nu se aplică praguri de eligibilitate pentru anumite activități sau funcții.
(46)
În plus, având în vedere obiectivul regimului fiscal aplicabil dobânzilor intragrup, doar întreprinderile care fac parte dintr-un grup se află într-o situație comparabilă de drept și de fapt. Doar aceste întreprinderi s-ar putea confrunta cu problema arbitrajului descrisă la secțiunea II.1.
(47)
Țările de Jos subliniază că, în cadrul grupurilor, deciziile de finanțare au rolul de a minimiza sarcina fiscală care rezultă din sistemul de impozitare. Diferența de ordin comercial dintre finanțarea prin capital propriu și cea prin împrumut (condiții de rambursare, răspundere, garanție), spre deosebire de cea de ordin fiscal, este în mare măsură irelevantă. În exteriorul grupurilor, diferențele de ordin comercial dintre finanțarea prin capital propriu și cea prin împrumut sunt într-adevăr foarte importante și pot chiar anula motivele de ordin fiscal.
(48)
Autoritățile olandeze susțin cu insistență că măsurile limitate la grupuri sunt măsuri fiscale de natură pur tehnică și nu constituie ajutor de stat: potrivit acestora, într-o decizie cu privire la o dispoziție a statului francez privind impozitarea, Comisia a acceptat că o măsură care nu ia în considerare regula generală conform căreia plățile dobânzilor reprezintă cheltuieli deductibile în cazul împrumuturilor între societăți este o măsură cu caracter general, însă a considerat că o nouă excepție de la acea regulă, în favoarea fondurilor corporative centrale înființate în Franța de societățile multinaționale, reprezenta un avantaj selectiv (7).
(49)
Autoritățile olandeze susțin că extinderea sferei de cuprindere a regimului fiscal aplicabil dobânzilor intragrup ar conduce la selectivitate. Dacă dobânda primită de la terți ar fi, de asemenea, impozitată la o rată redusă, aceasta ar reprezenta un avantaj pentru instituțiile financiare.
(50)
Autoritățile olandeze au susținut, de asemenea, că presupunerea potrivit căreia normele de impozitare specifice pentru dobânzi implică în sine selectivitate este incorectă. Finanțarea în cadrul unui grup de organizații nu poate fi caracterizată drept o activitate economică, ci doar ca o realitate economică. Fluxurile de dobânzi ca atare nu reprezintă o activitate economică separată sau un domeniu de activitate separat; rolul exclusiv al acestora este de a finanța o activitate economică sau un domeniu de activitate. Finanțarea prin împrumut este o activitate separată în sine doar în cazul instituțiilor financiare, al căror domeniu de activitate constă în finanțarea părților terțe. În plus, în ceea ce privește dobânda obținută la depozitele pe termen scurt în scopul achiziționării unei participații minime de 5 % din acțiunile unei societăți (măsura B), Comisia și-a exprimat, în decizia de inițiere a procedurii, opinia că o rată de impozitare redusă aplicabilă acestui tip de dobândă nu conduce în sine la selectivitate, întrucât este considerată drept o măsură generală.
(51)
De asemenea, autoritățile olandeze argumentează că nu există o diferență conceptuală între dividende și dobândă. Ambele reprezintă o modalitate de compensare pentru utilizarea sau acordarea de fonduri, fie sub formă de capital propriu, fie sub formă de capital împrumutat. În ambele situații, aceste fonduri sunt utilizate de către beneficiar în vederea finanțării activităților comerciale. Fiecare sistem fiscal cuprinde norme în baza cărora dividendele și dobânzile plătite sunt deductibile, parțial deductibile sau nedeductibile și norme în baza cărora dividendele și dobânzile sunt impozabile, parțial impozabile sau exceptate. Nu există niciun standard internațional de impozitare care să determine modul în care aceste elemente trebuie luate în considerare în vederea impozitării.
(52)
În cazul celeilalte alternative, impozitarea limitată previne apariția unei discordanțe în cadrul sistemului olandez și, prin urmare, este justificată de caracterul și scopul sistemului. Impozitarea limitată a dobânzii primite în cadrul unui grup este justificată de deducerea limitată a plăților de dobânzi din cadrul grupului. Aceasta permite întreprinderilor organizate sub forma unui grup să evite dezavantajul deducerii limitate și impozitării depline, în timp ce întreprinderile organizate sub forma unei singure entități nu efectuează plăți de dobânzi la nivel intern și, prin urmare, nu se confruntă cu un dezavantaj de acest tip.
(53)
Un principiu fundamental al legislației fiscale din Țările de Jos este că veniturile și cheltuielile sunt abordate în mod simetric. Conform raționamentului intern al sistemului fiscal olandez, veniturile și cheltuielile reprezintă cele două fețe ale aceleiași monede. Pentru a evita dubla impunere, impozitarea limitată constituie consecința logică a deducerii limitate.
(54)
Măsura propusă are drept obiectiv garantarea aplicării principiului neutralității în sistemul fiscal olandez prin eliminarea arbitrajului dintre finanțarea prin împrumut și finanțarea prin emisiune de capital propriu în cadrul grupurilor. Măsura reduce diferența dintre cele două tipuri de finanțare intragrup, sporind astfel neutralitatea sistemului fiscal. Limitarea la dobânda intragrup se bazează, prin urmare, pe un raționament economic și este necesară și funcțională în vederea eficacității sistemului fiscal.
(55)
Autoritățile olandeze subliniază că cercul întreprinderilor care vor utiliza regimul fiscal aplicabil dobânzilor intragrup va depăși cu mult numărul de 87 de întreprinderi care au utilizat schema anterioară pentru activitățile de finanțare internațională. Acestea argumentează, de asemenea, că din regimul fiscal aplicabil dobânzilor intragrup lipsesc condițiile de limitare din schema respectivă, precum cerința de includere a două continente sau patru țări. Regimul fiscal aplicabil dobânzilor intragrup reprezintă doar o măsură pur fiscală care controlează presiunea fiscală asupra capitalului ca factor de producție. În plus, acest regim se aplică oricărui împrumut cerut sau acordat de un grup și este complet separat de activitățile comerciale întreprinse de societatea în cauză. Având în vedere toate aceste motive, sfera de aplicare a măsurii nu poate fi comparată în nicio situație cu cea a schemei pentru activitățile de finanțare internaționale.
(56)
Caracterul obligatoriu al măsurii pentru toți contribuabilii care plătesc dobândă societăților afiliate sau primesc o dobândă de la acestea evidențiază scopul regimului fiscal aplicabil dobânzilor intragrup: sporirea neutralității sistemului fiscal, reducându-se astfel arbitrajul și majorându-se veniturile din impozitele pe profit în Țările de Jos. Totodată, se elimină astfel elementul care ar putea oferi un beneficiu selectiv ca urmare a regimului fiscal aplicabil dobânzilor.
(57)
Un regim fiscal obligatoriu aplicabil dobânzilor recompensează reținerea capitalului în Țările de Jos, furnizând în același timp un factor de descurajare - asemănător normelor de capitalizare redusă - pentru afluxul de finanțări prin împrumut în Țările de Jos. Normele olandeze de capitalizare redusă descurajează finanțarea excesivă prin capital împrumutat din cadrul grupurilor prin limitarea deductibilității dobânzii intragrup, în timp ce regimul fiscal aplicabil dobânzilor intragrup oferă o rată redusă pentru dobânda intragrup primită, cu condiția să fie finanțată prin capital propriu. Regimul fiscal aplicabil dobânzilor din cadrul aceluiași grup consolidează baza de impozitare olandeză prin stimularea unei proporții mai mari a capitalului propriu față de cel împrumutat și contribuie la prevenirea fluxului capitalului propriu către exterior, precum și a reducerii bazei de impozitare din Țările de Jos.
(58)
Regimul fiscal aplicabil dobânzilor intragrup este o măsură cu caracter pur tehnic care modifică regimul dobânzii intragrup în cadrul sistemului prin sporirea sarcinii fiscale a anumitor contribuabili și reducerea sarcinii fiscale a altor contribuabili, pe baza unor date și circumstanțe orizontale și obiective. Odată cu eliminarea posibilității de a refuza participarea la sistem, regimul fiscal aplicabil dobânzilor intragrup nu oferă nici un avantaj economic, întrucât doar transferă sarcina fiscală între contribuabili în funcție de criterii pur orizontale și obiective.
(59)
Autoritățile olandeze subliniază că selectivitatea de facto poate surveni doar dacă există riscul ca, în ciuda caracterului general al măsurii, efectul practic să fie crearea unui avantaj permanent pentru un grup identificabil. Acest tip de selectivitate ar putea surveni dacă măsura ar avea un caracter opțional, însă nu și dacă aceasta este obligatorie. Contribuabilii care suportă un dezavantaj în decursul unui an se pot bucura de un avantaj în următorul și viceversa. Prin urmare, schema nu aduce avantaje unei categorii omogene de contribuabili.
(60)
Autoritățile olandeze consideră, de asemenea, că noua definiție a grupului bazată pe controlul efectiv este mai compatibilă cu scopul schemei. Dacă o societate exercită un control efectiv asupra finanțării unei alte societăți, cea din urmă pierde libertatea de a alege între datoria internă sau externă, precum și libertatea de a alege între finanțarea prin împrumut sau prin capital propriu. Conducerea centrală a grupului decide cu privire la modul în care fondurile externe atrase - fie datorii externe, fie capital propriu extern - urmează să fie alocate în cadrul grupului, prin intermediul datoriei interne sau al capitalului propriu intern. Diferența dintre consecințele fiscale ale celor două instrumente de finanțare intragrup constituie un stimulent în vederea alegerii unui anumit instrument doar din perspectiva implicațiilor fiscale.
(61)
În sfârșit, modificarea legii privind societățile cu răspundere limitată va permite în viitor contribuabililor să își reorganizeze cu mai mare ușurință structura juridică sub forma unui grup, întrucât sarcinile administrative și cerințele privind capitalul vor fi desființate sau reduse drastic.
V. OBSERVAȚIILE PĂRȚILOR INTERESATE
(62)
Au fost primite observații din partea confederației industriale olandeze VNO-NCW (8), din partea Belgiei și a Ungariei. Observațiile din partea unei alte părți terțe au fost primite după expirarea termenului limită și, prin urmare, nu au putut fi luate în considerare în cadrul procedurilor. Observațiile primite din partea părții terțe în cauză nu ar fi influențat în nicio măsură evaluarea și concluziile din prezenta decizie.
V.1. Observațiile confederației industriale olandeze
(63)
VNO-NCW consideră că schema în cauză nu poate constitui un ajutor de stat incompatibil în sensul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE din următoarele motive.
(64)
În primul rând, VNO-NCW consideră că regimul fiscal aplicabil dobânzilor intragrup este o măsură tehnică, generală și neutră din punct de vedere fiscal, întrucât obiectivul schemei este reducerea arbitrajului fiscal dintre finanțarea prin capital propriu și finanțarea prin împrumut în cadrul unui grup de societăți. Având în vedere neutralitatea măsurii, schema nu are drept rezultat favorizarea anumitor societăți sau a producției de anumite bunuri în sensul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE.
(65)
În al doilea rând, avantajul fiscal oferit unui grup multinațional de societăți este determinat de diferențele dintre tratamentul fiscal aplicat de statele membre dobânzii intragrup și nu poate fi atribuit Țărilor de Jos. Avantajul fiscal apare deoarece dobânda poate fi dedusă într-un alt stat membru la o rată de impozitare mai mare decât cea aferentă regimului fiscal aplicabil dobânzilor, în timp ce la nivel intern rata care se aplică este cea aferentă regimului fiscal aplicabil dobânzilor intragrup, însă acesta este un rezultat direct al diferențelor dintre normele juridice ale statelor membre privind tratamentul dobânzii intragrup. În cazul în care Comisia dorește să desființeze diferențele care pot fi cauzate de regimul fiscal aplicabil dobânzilor intragrup, VNO-NCW sugerează invocarea articolului 94 sau 96 din Tratatul CE.
(66)
În al treilea rând, VNO-NCW consideră că, din perspectiva obiectivului schemei în cauză, de a reduce arbitrajul fiscal dintre capitalul propriu și capitalul împrumutat, societățile care fac parte dintr-un grup nu se află în aceeași situație de jure și de facto cu societățile care nu fac parte din grupuri. Diferența dintre tratamentul fiscal al capitalului propriu și al capitalului împrumutat provoacă discordanțe în special în cadrul grupurilor, întrucât societatea-mamă exercită un anumit control asupra filialelor sale, astfel încât aceasta poate determina într-o anumită măsură opțiunile de finanțare ale acestora, o alegere bazată de regulă pe considerente fiscale. În cadrul tranzacțiilor cu părțile terțe, opțiunea de finanțare este determinată adeseori în special de alți factori decât considerentele fiscale. În consecință, nu se poate afirma că schema în cauză este selectivă în sensul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE. În plus, potrivit VNO-NCW, dacă simplul fapt că o facilitate fiscală se limitează, într-o măsură mai mare sau mai mică, la societățile din cadrul unui grup conduce la concluzia că această măsură reprezintă ajutor de stat, atunci sistemele fiscale din statele membre aplicabile societăților nu respectă prevederile de la articolul 87 alineatul (1) din Tratatul CE în multe privințe.
V.2. Observațiile autorităților maghiare
(67)
Autoritățile maghiare consideră că schema nu constituie o măsură de ajutor și prezintă două argumente în acest sens. În primul rând, limitarea schemei la grupuri nu îi conferă caracter selectiv. În problemele fiscale (internaționale), normele aplicabile grupurilor de societăți fac parte din practicile comune și sunt inevitabile. Numeroase norme al căror domeniu de aplicare este limitat la grupuri au fost propuse de OCDE (prețuri de transfer) și de Comisie (de exemplu, directiva privind dobânzile și redevențele). În al doilea rând, Ungaria amintește că impozitarea directă este de competența statelor membre. Stabilirea ratelor de impozitare în funcție de anumite operațiuni impozabile face parte din competențele acestora pe plan intern. În cele din urmă, Ungaria consideră că este greu de înțeles de ce Țările de Jos ar putea fi considerate responsabile pentru deducerea mai ridicată generată de ratele mai mari de impozitare din alte țări, în condițiile în care impozitarea directă nu a fost armonizată. Avantajul descris de Comisie este în mod evident un rezultat al discordanței dintre sistemele fiscale.
V.3. Observațiile autorităților belgiene
(68)
Autoritățile belgiene sunt, de asemenea, de părere că schema nu constituie ajutor de stat și prezintă argumente similare celor aduse de alte părți interesate cu privire la absența selectivității. Belgia subliniază că este logic că o întreprindere care nu face parte dintr-un grup nu poate întreprinde, prin definiție, activități de finanțare intragrup. Autoritățile belgiene susțin totodată că normele privind ajutorul de stat nu sunt aplicabile în situații în care diferențele dintre sistemele fiscale naționale sunt cauzate de absența armonizării la nivelul Uniunii Europene. În consecință, schema aplicabilă dobânzilor intragrup reprezintă o măsură generală care nu intră sub incidența normelor privind ajutorul de stat, iar Comisia își exercită competențele în mod necorespunzător dacă decide examinarea acestui caz.
VI. RĂSPUNSUL ȚĂRILOR DE JOS LA OBSERVAȚIILOR PĂRȚILOR TERȚE
(69)
Autoritățile olandeze remarcă faptul că observațiile tuturor celor trei părți susțin punctul lor de vedere. Atât Ungaria, cât și Belgia subliniază că, în încercarea sa de a soluționa perturbările determinate de diferențele dintre sistemele fiscale care nu au fost armonizate, Comisia abuzează de competențele de care dispune în materie de ajutoare de stat. Această afirmație susține opinia autorităților olandeze potrivit căreia regimul fiscal aplicabil dobânzilor din cadrul aceluiași grup nu constituie o măsură de ajutor interzisă prin articolul 87 din Tratatul CE.
(70)
Țările de Jos își exprimă deplinul acord cu analiza efectuată de VNO-NCW. Țările de Jos consideră că argumentul detaliat referitor la cadrul instituțional este deosebit de important, întrucât explică în mod clar diferitele perturbări de pe piața unică provocate de măsurile naționale adoptate de statele membre și instrumentele disponibile în temeiul Tratatului CE în vederea eliminării acestor perturbări, dacă este necesar.
(71)
În cele din urmă, autoritățile olandeze susțin opinia confederației, potrivit căreia, pentru a stabili dacă schema prezintă caracter selectiv, trebuie să se evalueze dacă sunt favorizate anumite întreprinderi sau producția de anumite bunuri în dezavantajul altor întreprinderi, respectiv bunuri care sunt comparabile de jure și de facto din perspectiva obiectivului măsurii în cauză. Limitarea la împrumuturile de la nivelul grupului nu conduce la selectivitate, deoarece obiectivul regimului fiscal aplicabil dobânzilor intragrup este să prevină arbitrajul dintre finanțarea prin capital propriu sau prin împrumut în cadrul grupurilor. În cazul tranzacțiilor de finanțare dintre societățile care nu sunt asociate în cadrul unui grup, arbitrajul nu joacă niciun rol. Limitarea la împrumuturile în cadrul grupului este, prin urmare, logică din perspectiva obiectivului schemei, cadrul relevant de referință fiind astfel compus din toate societățile care fac parte dintr-un grup.
VII. EVALUAREA SCHEMEI
(72)
Pentru a stabili dacă măsura în cauză constituie ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE, Comisia trebuie să evalueze dacă aceasta favorizează anumite întreprinderi sau producția de anumite bunuri prin oferirea unui avantaj de natură economică, dacă acest avantaj denaturează sau amenință să denatureze concurența, dacă avantajul este acordat prin resurse de stat și dacă avantajul afectează schimburile comerciale dintre statele membre.
(73)
Pentru a fi considerată ajutor de stat, o măsură trebuie să aibă caracter specific sau selectiv, în sensul favorizării numai a anumitor întreprinderi sau a producției de anumite bunuri.
(74)
Autoritățile olandeze susțin că măsura în cauză nu se limitează la anumite sectoare, tipuri de societăți sau regiuni ale teritoriului Țărilor de Jos. Nu există restricții suplimentare în ceea ce privește cifra de afaceri, mărimea, numărul de angajați, apartenența la un grup multinațional sau tipul operațiunilor pe care beneficiarii sunt autorizați să le efectueze.
(75)
Conform jurisprudenței aplicabile, pentru a determina dacă o măsură este selectivă, trebuie se evalueze dacă măsura respectivă reprezintă, în contextul unui anumit sistem juridic, un avantaj pentru anumite întreprinderi, în defavoarea altora care se află într-o situație de drept și de fapt comparabilă (9). Există, prin urmare, posibilitatea ca un regim fiscal să nu constituie ajutor de stat chiar dacă nu corespunde în toate privințele cu sistemul general de impozitare pe profit din statul membru. Instanța a hotărât în numeroase situații că articolul 87 alineatul (1) din Tratatul CE nu face o distincție în funcție de cauzele sau scopurile măsurilor de ajutor de stat, însă le definește în funcție de efectele acestora (10). În special, măsurile fiscale care nu reprezintă o adaptare a sistemului general pentru a corespunde caracteristicilor specifice ale anumitor întreprinderi, dar care au fost propuse ca mijloc de îmbunătățire a competitivității acestora, intră sub incidența articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE (11).
(76)
Conceptul de ajutor de stat nu se aplică însă măsurilor de sprijin de stat care diferențiază întreprinderile în cadrul cărora această diferențiere este determinată de natura sau structura în ansamblu a sistemului din care fac parte. Astfel cum s-a explicat în comunicarea Comisiei cu privire la aplicarea normelor privind ajutoarele de stat la măsurile legate de impozitarea directă a întreprinderilor (12) („comunicarea privind fiscalitatea”), „anumite condiții pot fi justificate de diferențele obiective dintre contribuabili”.
(77)
În primul rând, trebuie să se clarifice la ce nivel (la nivel grup sau la nivel de întreprindere) se va efectua evaluarea. În decizia de inițiere a procedurii, Comisia și-a prezentat opinia preliminară potrivit căreia această evaluare trebuie efectuată la nivel de grup, susținând că dacă societățile unui grup exclusiv național ar alege regimul fiscal aplicabil dobânzilor intragrup, avantajul ratei reduse de impozitare a dobânzii primite de o societate olandeză care oferă finanțare ar fi anulat de deductibilitatea redusă a dobânzii plătite de societatea olandeză finanțată (13).
(78)
Autoritățile olandeze consideră că, întrucât măsura este simetrică și nu ar face decât să transfere sarcina fiscală între contribuabili, unele societăți ar beneficia de un avantaj, în timp ce altele ar suporta un dezavantaj, în funcție de calitatea lor obiectivă de debitor sau creditor. Prin urmare, regimul fiscal aplicabil dobânzilor din cadrul aceluiași grup nu implică ajutor de stat.
(79)
Astfel cum au arătat autoritățile olandeze în scrisoarea din 18 decembrie 2008, în cazul în care o societate exercită un control efectiv asupra finanțării unei alte societăți, cea din urmă nu mai dispune de libertatea de a lua decizii cu privire la finanțarea sa sau de a alege între finanțarea prin împrumut sau prin capital propriu. Conducerea centrală a grupului decide asupra modului în care fondurile externe atrase urmează să fie repartizate în cadrul grupului, prin capital împrumutat la nivel intern sau prin capital propriu intern.
(80)
Comisia observă, cu toate acestea, că măsura se raportează la o anumită operațiune (finanțarea societăților relaționate), și nu la o consolidare la nivel de grup. Orice rată redusă de impozitare se va aplica individual societăților în funcție de soldul regimurilor fiscale aplicabile dobânzilor. Chiar dacă se poate presupune că deciziile de finanțare vor fi luate în interesul grupului privit în ansamblu, evaluarea la nivel de grup nu are niciun temei în legislația fiscală olandeză, potrivit afirmațiilor autorităților olandeze. Legea olandeză prevede consolidarea fiscală a societăților doar în cazul unei participații egale cu sau mai mare decât 95 %. Cu alte cuvinte, impozitul olandez pe profit este perceput doar de la entitățile individuale, nu de la grupuri. În acest sens, denumirea „regim fiscal aplicabil dobânzilor intragrup” nu reflectă în mod corespunzător faptul că regimul se aplică entităților individuale implicate în operațiuni specifice de finanțare. Măsura nu vizează soldul cost/venituri consolidat la nivel de grup.
(81)
Prin urmare, Comisia este de părere că evaluarea schemei trebuie să se efectueze la nivelul societăților individuale. Schema, astfel cum a fost modificată de autoritățile olandeze, poate fi descrisă ca o rată redusă pentru un anumit tip de venit (sau cost) sub forma unei dobânzi la un împrumut, atunci când tranzacția se realizează între societăți relaționate (14).
(82)
În plus, Comisia consideră că simetria măsurii și impactul neutru al acesteia la nivelul grupului nu constituie motive suficiente pentru a exclude posibilitatea creării unui avantaj pentru societățile individuale. În mod similar, impozitarea dobânzii unei entități din grup la o rată mai mică nu poate fi justificată prin impozitarea unei alte societăți - prin deductibilitatea redusă a dobânzii - la o rată mai mare (15).
(83)
Comisia consideră că, în ceea ce privește impozitarea anumitor tipuri de venituri, ar putea fi necesar să se determine dacă o schemă acoperă categorii cuprinzătoare de tranzacții într-un mod nediscriminatoriu. Orice discriminare care nu poate fi justificată de diferențele obiective dintre contribuabili poate duce la denaturarea concurenței.
(84)
În această privință, trebuie remarcat că existența elementelor analitice care completează natura sintetică a sistemului fiscal reprezintă o caracteristică proprie multor sisteme fiscale. Acesta este în special cazul anumitor tipuri de venituri, precum dobânzile sau dividendele, care fac obiectul unor regimuri fiscale diferite.
(85)
Având în vedere cele menționate, trebuie să se determine dacă tranzacțiile de creditare între societăți relaționate pot beneficia în mod obiectiv de o rată de impozitare redusă. Autoritățile olandeze și VNO-NCW susțin că doar în cazul grupurilor poate exista arbitraj între finanțarea prin infuzie de capital și finanțarea prin împrumut. Spre deosebire de societățile care nu fac parte dintr-un grup („societăți autonome”), societățile de grup se confruntă cu arbitrajul dintre capitalul propriu și capitalul împrumutat din cadrul propriului grup. Acest tip de arbitraj este în cea mai mare parte influențat de considerente de ordin fiscal, și nu de ordin economic.
(86)
Comisia este de părere că măsura în cauză va avea ca efect reducerea acestui arbitraj (în cazul unei situații interne), întrucât diferența dintre impozitarea dobânzilor intragrup și impozitarea dividendelor intragrup se va reduce, consolidând astfel neutralitatea tehnică a sistemului fiscal.
(87)
Pentru a ilustra acest punct, trebuie să se facă diferența între trei tipuri de situații diferite (a se vedea figura 1 de mai jos) în care sunt implicate societăți relaționate și societăți autonome (inclusiv instituțiile financiare în cadrul relațiilor stabilite cu părțile terțe independente). Se presupune că A-B-C este un grup corporativ, în care A controlează finanțarea societăților B și C; X este o entitate care nu face parte dintr-un grup („societate autonomă”), iar Y este o instituție de credit care acordă împrumuturi părților independente.
Figura 1
(88)
Prima situație prezintă tranzacțiile financiare dintre societățile relaționate. Societatea-mamă A furnizează lichidități filialelor sale B și C fie prin împrumut, fie prin intermediul capitalului propriu. Aceste tranzacții financiare vor avea ca rezultat rambursarea dobânzii sau dividendelor (de către B și C).
(89)
Alegerea între finanțarea prin împrumut sau prin capital propriu este făcută la nivelul societății-mamă A în interesul grupului de societăți relaționate în ansamblu. În consecință, dacă societatea-mamă A finanțează una dintre filiale (sau una dintre societățile afiliate), va exista un arbitraj între împrumut și capitalul propriu pe baza mai multor criterii. În vreme ce necesarul de lichidități pe termen lung sau o investiție necesită în general o infuzie de capital, necesitățile financiare pe termen scurt vor avea nevoie doar acordarea unui împrumut (pe termen scurt). Cu toate acestea, considerentele fiscale pot influența aceste considerente economice.
(90)
Prin reducerea diferenței dintre regimul fiscal al veniturilor obținute din împrumuturi intragrup (dobânzi) și cel al veniturilor provenind din capital intragrup (dividende), măsura va avea ca efect limitarea arbitrajului fiscal dintre două tipuri de tranzacții într-o situație internă. Cel de al doilea tip de tranzacție este reprezentat de o tranzacție de creditare dintre o instituție financiară (banca Y) și una dintre societățile unui grup (societatea B). Această situație apare în principiu în momentul în care necesitățile financiare nu pot fi satisfăcute prin furnizarea de lichidități în cadrul grupului. În acest caz, nu există arbitraj pentru Y, întrucât infuzia de capital în B nu reprezintă o alternativă pentru Y, care își desfășoară în continuare activitatea de acordare de credite părților terțe. De asemenea, nu există arbitraj între împrumut și capital la nivelul B (sau la nivel de grup).
(91)
Instituțiile financiare (care acordă împrumuturi unor părți independente) pot fi deosebite de societățile de grup (care furnizează lichidități societăților afiliate) și din alt motiv. În cazul instituțiilor financiare, veniturile din aceste tranzacții de creditare sunt generate de activitatea comercială obișnuită a instituțiilor și pot constitui cea mai mare parte a veniturilor acestora. În cazul societăților de grup, aceste venituri provin în urma transformării tranzacțiilor cu actori independenți de pe piață în venituri intragrup, fără a fi generate venituri la nivelul grupului. Dobânda plătită de societatea B băncii reprezintă costuri suplimentare nu numai pentru societatea B, dar și pentru întregul grup, în timp ce, în prima situație, dobânda plătită de societatea B (sau C) societății-mame nu reprezintă costuri suplimentare sau venituri ale grupului.
(92)
În acest sens, trebuie să se observe că instituțiile financiare nu au înaintat reclamații sau observații în urma publicării deciziei de inițiere a procedurii în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene cu privire la sfera de cuprindere a schemei privind regimul fiscal aplicabil dobânzilor.
(93)
Dacă situația este analizată din perspectiva debitorului (B în raport cu Y), societatea poate fi comparată mai degrabă cu o societate autonomă precum societatea X atunci când încheie un contract de creditare cu Y.
(94)
Cea de a treia situație este reprezentată de o tranzacție de creditare dintre o instituție financiară (banca Y) și o societate autonomă (X). Ca și în situația anterioară, Y nu se confruntă cu un arbitraj, întrucât infuzia de capital în B nu reprezintă o alternativă pentru Y.
(95)
Deși în anumite circumstanțe necesitățile financiare ale societății X pot fi satisfăcute prin acordarea unui împrumut sau prin infuzie de capital provenind de la acționarii individuali, această situație nu poate fi comparată cu prima, deoarece eventualii furnizori de lichidități (persoane fizice) nu fac obiectul impozitului pe profit. În plus, includerea acestor tranzacții cu investitorii privați în sfera de aplicare a măsurii (prin reducerea deductibilității dobânzii plătite de către societatea X acționarilor săi și prin reducerea simultană a impozitului aplicat acestei dobânzi pentru acționarul individual) ar fi extrem de dificilă, deoarece impozitul individual nu se bazează pe același raționament ca impozitul pe profit (16).
(96)
Dacă, din perspectiva debitorului, necesitățile financiare ale societății X pot fi satisfăcute doar recurgându-se la un împrumut din partea unei instituții financiare, tranzacția rezultată cu Y va fi asemănătoare cu tranzacția de creditare dintre societatea B și Y.
(97)
Întrucât societățile autonome care nu sunt instituții de credit sau financiare nu sunt implicate, în principiu, în activitatea obișnuită de acordare de împrumuturi părților independente, acestea nu sunt discriminate în ceea ce privește tranzacțiile de creditare, în comparație cu societățile relaționate care acordă împrumuturi societăților afiliate.
(98)
În fine, Țările de Jos au modificat definiția „grupului” în sensul măsurii privind regimul fiscal aplicabil dobânzilor. Autoritățile olandeze susțin că această modificare este rezultatul îmbunătățirii abordării în vederea evitării arbitrajului fiscal.
(99)
În noua propunere, entitățile vor fi relaționate, ceea ce le îndreptățește să introducă dobânzile în regimul fiscal aplicabil dobânzilor, în care o singură entitate exercită control efectiv direct sau indirect asupra finanțării celeilalte entități. Comisia consideră importantă această modificare, deoarece dacă o societate exercită un control efectiv asupra finanțării unei alte societăți, cea din urmă nu mai dispune de libertatea de a alege între finanțarea prin împrumut intern și împrumut extern sau între finanțarea prin împrumut și cea prin capital propriu. Arbitrajul este efectuat doar de către conducerea centrală în interesul grupului privit în ansamblu.
(100)
Relația dintre A și B se raportează la alocarea fondurilor în cadrul grupului de societăți relaționate, în timp ce relația dintre Y și B (sau X și Y) se raportează în principal la finanțarea comercială.
(101)
Prin urmare, Comisia este de părere că noțiunea de control efectiv direct sau indirect asupra finanțării celeilalte entități (sau controlul efectiv exercitat de o entitate terță) dintre cele două entități implicate în tranzacția de creditare este relevantă pentru stabilirea caracterului de ajutor al măsurii, având în vedere scopul de a reduce stimulentele pentru arbitrajul între finanțarea prin infuzie de capital sau prin împrumut și de a asigura neutralitatea fiscală în această privință.
(102)
În ceea ce privește întrebarea dacă măsura în cauză oferă un avantaj, este evident că trebuie să se facă distincție între diferitele situații de la nivelul societăților individuale. În primul rând, orice contribuabil din Țările de Jos implicat într-o tranzacție de finanțare prin împrumut cu societăți nerelaționate este tratat în același mod și i se aplică aceeași rată de impozitare (25 %). Aceasta include societățile care fac parte dintr-un grup. În al doilea rând, dacă o societate obține un împrumut de la o societate relaționată, acesteia i se aplică un regim fiscal mai puțin avantajos comparativ cu o societate implicată într-un raport de creditare cu o societate nerelaționată (deducere de doar 5 %). În al treilea rând - aceasta fiind singura situație în care se poate considera că există un avantaj fiscal - o societate care acordă un împrumut unei societăți relaționate va plăti un impozit pe dobânzile primite la o rată mai mică decât cea percepută pentru tranzacțiile cu o societate nerelaționată.
(103)
Cu toate acestea, în ceea ce privește consecințele măsurii, avantajul oferit unei societăți care acordă un împrumut unei societăți relaționate nu poate fi considerat discriminatoriu, deoarece un credit oferit unei societăți relaționate nu poate fi comparat cu un credit oferit unei societăți nerelaționate. În ceea ce privește activitățile de finanțare prin împrumut, societățile relaționate nu se află într-o situație de drept și de fapt comparabilă cu cea a societăților nerelaționate. Motivul este acela că societățile relaționate, spre deosebire de societățile nerelaționate, nu se angajează într-o simplă tranzacție comercială atunci când încearcă să obțină o finanțare prin împrumut sau prin capital propriu în cadrul grupului. Societatea-mamă și filiala au aceleași interese, situație care nu se aplică în cazul unei tranzacții comerciale cu un furnizor terț de fonduri, în care fiecare parte încearcă să își sporească profiturile cât mai mult, în dezavantajul celeilalte părți. Societatea Y nu exercită presiuni concurențiale asupra societății A atunci când acordă un împrumut societății B, din simplul motiv că societatea A controlează orice decizie a societății B cu privire la finanțare.
(104)
Cerința privind exercitarea controlului asupra unei alte societăți reprezintă, prin urmare, criteriul care se aplică uniform tuturor societăților, indiferent de mărime, sector sau de alt factor diferențiator. O rată diferită de impozitare a finanțării prin împrumut între societățile relaționate reflectă doar diferențele obiective și nu afectează neutralitatea fiscală.
(105)
Deși, în ceea ce privește elaborarea reglementărilor fiscale, statele membre trebuie să respecte normele privind libera circulație a bunurilor, serviciilor și capitalului și normele privind libertatea de stabilire, prin interzicerea discriminării pe motive de naționalitate, Comisia trebuie să accepte că dreptul comunitar acordă statelor membre o marjă considerabilă de manevră în domeniul fiscal. După cum s-a subliniat la alineatul (13) din comunicarea privind impozitarea, normele privind ajutorul de stat nu limitează capacitatea statelor membre de a lua decizii cu privire la politica economică pe care o consideră ca fiind cea mai potrivită și, în special, de a distribui sarcina fiscală asupra diferiților factori de producție după cum consideră adecvat.
(106)
În acest context, limitarea arbitrajului existent între finanțarea intragrup prin împrumut sau prin capital propriu (precum și prevenirea oricărui abuz în ceea ce privește deducerea dobânzii intragrup) poate constitui un motiv legitim de îngrijorare pentru statele membre. În special, Comisia constată că arbitrajul dintre capital și datorie poate conduce la situații în care o societate este obligată de societatea-mamă să solicite finanțare intragrup prin împrumut, și nu prin capital propriu, suportând astfel o rată de îndatorare crescută, cu scopul de a reduce la minimum impozitul pe profit. Cu toate acestea, din punct de vedere economic, o rată de îndatorare crescută sau obligația de a plăti dobândă, în schimbul unei finanțări pe termen lung sub formă de infuzie de capital, nu este întotdeauna preferabilă. În plus, Țările de Jos par să fi suferit pierderi la veniturile din impozite ca urmare a arbitrajului capital împrumutat/capital propriu.
(107)
Măsura este disponibilă oricărei societăți care plătește impozit pe profit și care primește sau plătește dobândă în contextul relațiilor din cadrul aceluiași grup și nu include niciun element discriminatoriu precum restricții privind țara în care se realizează tranzacția.
(108)
Faptul că schema introdusă va fi obligatorie asigură aplicarea acesteia tuturor societăților de grup (care efectuează tranzacții de creditare intragrup) fără posibilitatea de a opta pentru neutilizarea schemei și fără un tratament diferențial între societățile unui grup. În plus, noua definiție a societăților de grup în sensul măsurii (bazată pe control mai degrabă decât pe o participație minimă) reduce elementele potențiale ale selectivității de jure prin extinderea sferei de aplicare a măsurii.
(109)
În acest sens, Comisia observă că, în urma publicării deciziei de inițiere a procedurii, nu a primit plângeri sau observații din partea reprezentanților angajatorilor olandezi care să reclame că întreprinderile mici și mijlocii nu ar avea posibilitatea de a profita de măsură.
(110)
În decizia sa de inițiere a procedurii, Comisia a făcut diferența între o situație exclusiv națională, în care toate societățile unui grup sunt stabilite în Țările de Jos, și o situație transfrontalieră, în care o societate olandeză ar împrumuta bani unei societăți afiliate stabilite în străinătate. Comisia a afirmat că într-un context exclusiv național măsura ar fi probabil neutră din punct de vedere fiscal. În cazul tranzacțiilor transfrontaliere însă, societății olandeze i s-ar percepe un impozit mai mic, la o rată de 5 %, în vreme ce societatea afiliată nu ar face obiectul normelor olandeze care limitează deductibilitatea dobânzii plătite. Comisia a concluzionat că schema ar putea oferi un avantaj selectiv de facto, deoarece numai un grup multinațional de societăți implicate în tranzacții transfrontaliere cu dobânzi intragrup din teritorii fiscale cu un impozit pe profit mai mare de 5 % ar fi motivate să folosească schema.
(111)
Comisia consideră că în evaluarea sa finală nu trebuie să diferențieze între situațiile exclusiv naționale și cele transfrontaliere.
(112)
În primul rând, dispozițiile specifice ale schemei rămân neschimbate atât în situațiile naționale, cât și în cele transfrontaliere. Schema nu cuprinde nicio prevedere care să distingă între veniturile sau cheltuielile naționale sau străine.
(113)
În al doilea rând, după cum au evidențiat în mod întemeiat autoritățile olandeze și părțile interesate, orice avantaj obținut într-un context transfrontalier, care depășește avantajul obținut într-un context național, nu este rezultatul ratei olandeze mai mici aplicabile dobânzii intragrup primite, ci al deducerii nelimitate aplicabile dobânzii intragrup plătite în străinătate.
(114)
Ratele impozitului pe profit nu sunt armonizate în Uniunea Europeană, iar Țările de Jos nu pot controla ratele aplicate de alte țări. Dacă întreprinderile reușesc să profite de diferențele dintre regimurile fiscale, respectiv de lipsa armonizării, Țările de Jos nu poartă nicio răspundere în acest sens. După cum s-a confirmat de către Curtea de Justiție (17), întreprinderile au libertatea de a profita de diferențele dintre nivelurile de impozitare din statele membre.
(115)
Comisia acceptă că orice dezavantaj care rezultă din contextul internațional ca urmare a unei rate reduse de impozitare din Țările de Jos care nu este reflectată de o rată redusă de deducere din Țările de Jos, ci corespunde, în schimb, unei rate normale de deducere din străinătate, nu poate fi imputat Țărilor de Jos (18).
(116)
De asemenea, trebuie subliniat că avantajul rezultat din deducerea la o rată normală în străinătate nu va fi finanțat prin resursele de stat ale Țărilor de Jos și că în țara respectivă deducerea la o rată normală va reieși doar din aplicarea sistemului normal de impozitare (și nu dintr-o măsură specifică care deviază de la acesta).
(117)
În consecință, Comisia consideră că orice avantaj existent la nivelul unui grup multinațional care ar rezulta dintr-o situație transfrontalieră, conform descrierii din decizia de inițiere a procedurii, reprezintă rezultatul diferențelor de ordin fiscal dintre diferitele teritorii fiscale și trebuie, prin urmare, excluse din obiectul evaluării ajutorului de stat.
(118)
În general, la fel ca în cazul oricărei măsuri fiscale, nu se poate exclude că societățile din cadrul aceluiași grup care își desfășoară activitatea în anumite sectoare pot beneficia mai mult de măsură ca urmare a intensității mai ridicate a tranzacțiilor financiare din sectorul respectiv. Acest caz se aplică în special societăților din sectorul financiar, a căror activitate principală este acordarea de împrumuturi și care pot amplifica numărul de credite acordate societăților relaționate, ca urmare a măsurii. Cu toate acestea, trebuie să se observe înainte de toate că, pentru a evita orice abuz, măsura olandeză include o prevedere care limitează suma care poate fi impozitată sau dedusă la o rată mai mică (a se vedea secțiunea II.3). Această limitare se aplică în special societăților din sectorul financiar, reducând astfel riscul de abuz. În plus, comunicarea Comisiei privind impozitarea arată că faptul că unele firme sau anumite sectoare beneficiază mai mult decât altele de unele dintre aceste măsuri fiscale nu presupune obligatoriu că intră sub incidența normelor în materie de concurență care reglementează ajutorul de stat (19).
(119)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia a considerat că nu se poate exclude că principalii beneficiari ai schemei ar putea fi foștii beneficiari ai schemei pentru activitățile de finanțare internațională, despre care s-a considerat că reprezintă ajutor de stat incompatibil.
(120)
Trebuie remarcat că, pentru a se califica pentru includerea în schema pentru activitățile de finanțare internațională, era necesar ca societățile să întrunească următoarele condiții, printre altele:
-
societatea beneficiară trebuia să desfășoare activități de finanțare pentru părți din grup în cel puțin patru țări sau pe cel puțin două continente;
-
doar operațiunile de finanțare care puteau fi efectuate independent de Țările de Jos erau eligibile;
-
cel mult 10 % din capitalul total (împrumutat și propriu) utilizat de societate pentru activitățile sale financiare putea fi aplicat, direct sau indirect, în societățile de grup cu sediul în Țările de Jos.
(121)
Având în vedere aceste cerințe și numărul limitat de beneficiari (87), Comisia a considerat schema pentru activitățile de finanțare internațională drept o măsură selectivă.
(122)
Astfel cum au subliniat autoritățile olandeze, nu există astfel de cerințe în măsura privind regimul fiscal aplicabil dobânzilor. În plus, numărul de întreprinderi care vor beneficia de regimul fiscal aplicabil dobânzilor intragrup va depăși cu mult cele 87 de întreprinderi care au utilizat schema pentru activitățile de finanțare internațională.
(123)
În acest sens, nu se poate contesta că societățile mari (multinaționale) vor putea accesa mai ușor schema în comparație cu întreprinderile mici și mijlocii (IMM-urile) și astfel vor beneficia de această schemă în mod disproporționat. Potrivit statisticilor furnizate de autoritățile olandeze, care separă în mod evident IMM-urile de întreprinderile mari, 200 000 de întreprinderi (din 335 000) au una sau mai multe societăți afiliate într-un grup, putând astfel primi sau plăti dobânzi intragrup. 50 000 dintre aceste întreprinderi au una sau mai multe societăți în cadrul unui grup din străinătate, dintre care 47 000 (95 %) sunt IMM-uri. Această statistică indică în mod clar că IMM-urile nu vor face obiectul discriminării ca urmare a aplicării măsurii.
(124)
S-a demonstrat la considerentele 83-123 că măsura nu oferă un avantaj în mod discriminatoriu întreprinderilor care se află în situații similare și că aceasta ar trebui în realitate să sporească neutralitatea fiscală.
(125)
S-a constatat totodată că avantajul de facto pentru societățile multinaționale care ar putea rezulta ca urmare a diferențelor dintre regimurile fiscale într-o situație transfrontalieră nu intră sub incidența normelor privind ajutorul de stat, deoarece aceste diferențe nu pot fi imputate Țărilor de Jos.
(126)
Indiferent de situație, Comisia consideră că măsura este într-adevăr deschisă oricărei întreprinderi din Țările de Jos, deoarece nu există obstacole de natură juridică sau economică în calea înființării unui grup.
(127)
Ultima modificare introdusă de autoritățile olandeze va permite înființarea cu mai multă ușurință a unei societăți în Țările de Jos, prin anularea cerinței privind capitalul social minim de 18 000 EUR pentru crearea unei societăți cu răspundere limitată. Această modificare va permite oricărei societăți să înființeze cu ușurință o (a doua) societate în Țările de Jos și, prin urmare, un grup. În consecință, măsura privind regimul fiscal aplicabil dobânzilor va fi accesibilă oricărei societăți individuale fără a fi necesar ca aceasta să dispună de o anumită putere economică sau de resurse semnificative de capital. Întrucât crearea unui grup va deveni doar o problemă de organizare, fără costuri disproporționate, cerința ca o întreprindere să facă parte dintr-un grup de întreprinderi nu va mai constitui un obstacol în calea unei întreprinderi care dorește să beneficieze de regimul fiscal aplicabil dobânzilor intragrup.
VIII. CONCLUZIE
(128)
Comisia constată că măsura privind regimul fiscal aplicabil dobânzilor intragrup pe care Țările de Jos intenționează să o pună în aplicare nu oferă un avantaj selectiv care ar putea fi imputabil Țărilor de Jos sau societăților stabilite în Țările de Jos care fac parte dintr-un grup sau societăților străine care fac parte dintr-un grup cu un sediu permanent în Țările de Jos și, prin urmare, nu constituie ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
„Regimul fiscal aplicabil dobânzilor intragrup” pe care Țările de Jos intenționează să îl pună în aplicare cu privire la impozitarea fluxurilor de dobândă intragrup nu constituie ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat.
Punerea în aplicare a schemei este, prin urmare, autorizată.
Articolul 2
Prezenta decizie se adresează Regatului Țărilor de Jos.
Adoptată la Bruxelles, 8 iulie 2009.