ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION vom 18. Juni 1997 über Zusatzfristen, die Griechenland für die Umsetzung der Richtlinie 90/388/EWG in bezug auf den vollständigen Wettbewerb auf den Telekommunikationsmärkten eingeräumt werden (Nur der griechische Text ist verbindlich) (Text von Bedeutung für den EWR) (97/607/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft,
gestützt auf das Abkommen zur Gründung des Europäischen Wirtschaftsraums,
gestützt auf die Richtlinie 90/388/EWG der Kommission vom 28. Juni 1990 über den Wettbewerb auf dem Markt der Telekommunikationsdienste (1), zuletzt geändert durch die Richtlinie 96/19/EG (2), insbesondere auf Artikel 2 Absatz 2,
nachdem allen Betroffenen Gelegenheit gegeben wurde (3), gemäß Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 90/388/EWG Stellung zu nehmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
A. SACHVERHALT UND RECHTLICHER HINTERGRUND
I. Die Anträge Griechenlands
(1) Gemäß Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 90/388/EWG beantragte die griechische Regierung mit Schreiben vom 25. Juni 1996 die folgenden zusätzlichen Umsetzungsfristen:
- eine Frist bis zum 1. Januar 2003 für die Aufhebung der ausschließlichen Rechte, die der Hellenischen Telekommunikationsorganisation SA ("OTE") bei der Bereitstellung des Sprachtelefondienstes und der dazugehörigen Netzinfrastruktur derzeit gewährt werden. Nach Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 90/388/EWG ist dies bis zum 1. Januar 1998 umzusetzen;
- eine Frist bis zum 1. Juli 2001 für die Aufhebung der Beschränkungen bei der Erbringung bereits liberalisierter Telekommunikationsdienste in bezug auf:
a) die vom Erbringer der Telekommunikationsdienste errichteten Netze;
b) die von Dritten bereitgestellten Infrastrukturen;
c) gemeinsam genutzte Netze, sonstige Einrichtungen und Standorte.
Nach Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 90/388/EWG war dies bis zum 1. Juli 1996 umzusetzen. Die Bestimmungen beziehen sich nicht auf Kabelfernsehinfrastrukturen nach Artikel 4 dieser Richtlinie.
Dieser Antrag steht im Einklang mit den Entschließungen 93/C 213/01(4) und 94/C 379/03 (5) des Rates.
(2) Griechenland hält die zusätzlichen Umsetzungsfristen aus folgenden Gründen für erforderlich:
2.1. Griechenland führt zur Zeit ein Programm zur Digitalisierung und allgemeinen Modernisierung der OTE-Infrastuktur durch, für das erhebliche Kapitalinvestitionen erforderlich sind. Die knappen Finanzmittel Griechenlands, die hohen Kosten und der Umfang des OTE-Modernisierungsprogramms, die noch durch die erheblichen Aufwendungen zur flächendeckenden Erbringung von Telekommunikationsdiensten in Griechenland (angesichts ihrer besonderen Topographie) verstärkt werden, erfordern ein gemäßigtes Modernisierungstempo. Obschon fortgeschrittene Dienste allmählich in den bereits digitalisierten Teilen des Netzes eingeführt werden, wird sich OTE mehrere Jahre lang hauptsächlich auf die Erträge aus dem Sprachtelefondienst stützen.
2.2. Das umfangreiche OTE-Investitionsprogramm (in den Jahren 1996-2003 mehr als 1,1 Billionen GRD) für die Digitalisierung und Modernisierung würde gefährdet, wenn der vollständige Wettbewerb 1998 eingeführt würde. Dadurch würden OTE die Erträge entzogen, die nötig sind, um sowohl die Modernisierung der griechischen Telekommunikationsinfrastruktur zu finanzieren als auch den Universaldienst für Kunden in entlegenen Gebieten Griechenlands zu gewährleisten.
2.3. Mit der Digitalisierung wurde in Griechenland aus Mittelknappheit erst 1990 begonnen. Die Höhe der zur Digitalisierung des Netzes erforderlichen Investitionen bestimmt das Tempo der Modernisierung der OTE-Dienste. Von den obengenannten Gesamtaufwendungen entfallen rund 29 % auf die Modernisierung der städtischen Netze und 14 % auf die Digitalisierung der Vermittlungsstellen.
2.4. 1993 begann Griechenland mit der Anpassung der Tarife an die Kosten, was zu Erhöhungen bei Ortsgesprächtarifen und (realen) Preissenkungen bei Ferngesprächtarifen geführt hat. Trotz der bereits erzielten Fortschritte ist für die gegenwärtige Tarifstruktur noch immer ein erheblicher Unterschied zwischen Ortsgesprächs- und Ferngesprächsgebühren kennzeichnend. Durch eine weitere Angleichung der Tarife während der Umsetzungsfrist wird die Stabilität der finanziellen Lage und der Erträge von OTE sichergestellt werden müssen (was für den Abschluß der Digitalisierung und Modernisierung unabdingbar ist). Das Tempo bei der Anpassung der Tarife an die Kosten wird unter anderem von der weiteren Modernisierung der OTE-Netze, der Einführung eines analytischen Kostenrechnungssystems und der Kundenakzeptanz von Tariferhöhungen abhängen.
2.5 Strukturelle Anpassungen werden vorgenommen, um OTE nach kommerziellen Gesichtspunkten zu organisieren, wozu auch die Heranführung des Personals an das Umfeld moderner Telekommunikationstechniken und -dienste sowie Management- und Marketingmethoden gehört.
2.6. Die Liberalisierung der alternativen Infrastruktur kann in Griechenland nicht wesentlich vor der Liberalisierung des Sprachtelefondienstes und der öffentlichen Telekommunikationsnetze erfolgen. Andernfalls wären Anbieter von Telekommunikationsdiensten über eine solche Infrastruktur in der Lage, die Ausnahmeregelung für den Sprachtelefondienst zu umgehen und OTE somit erhebliche Erträge zu entziehen, die für die Modernisierung der öffentlichen Telekommunikationsnetze und -dienste in Griechenland dringend erforderlich sind.
(3) In einer Anlage zu ihrem Schreiben vom 25. Juni 1996 haben die griechischen Behörden eingehende Angaben zu den für den Ausbau des Telekommunikationsnetzes erforderlichen Kapitalinvestitionen, den geplanten Tarifreformen und der Umstrukturierung von OTE vorgelegt.
(4) Die griechischen Behörden haben erklärt, daß sie nach erteilter Fristverlängerung die Richtlinie 90/388/EWG, in der Fassung der Richtlinie 96/16/EG, gemäß folgendem Zeitplan in nationales Recht umsetzen würden:
- erste Hälfte 1997: Entwurf von geeigneten Rechtsvorschriften zur Einführung des vollständigen Wettbewerbs;
- zweite Hälfte 1997: Veröffentlichung der Änderungsentwürfe von Rechtsvorschriften zur Einführung des vollständigen Wettbewerbs und zur Aufhebung aller Beschränkungen für den Sprachtelefondienst und öffentliche Telekommunikationsnetze sowie für die alternative Infrastruktur bis zum 1. Januar 2003 bzw. 1. Juli 2001, Konsultation interessierter Parteien;
- 1999: geplantes Datum für die Annahme der Gesetzesänderungen;
- zweite Hälfte 1999: Veröffentlichung der Lizenzbedingungen für sämtliche Dienste und der Zusammenschaltung im Einklang mit den einschlägigen Gemeinschaftsrichtlinien;
- Ende 2000: geplantes Datum für die Erteilung neuer und die Änderung bestehender Lizenzen zur Einführung des Wettbewerbs bei der Erbringung von Sprachtelefondiensten und der Errichtung von Telekommunikationsnetzen.
Darüber hinaus erklärten die Behörden der Griechischen Republik, daß bis Ende des Jahres 2000 80,3 % des Netzes digitalisiert ist und daß Ende 2003 die Digitalisierung etwa bei 100 % liegen und eine weitgehende Tarifangleichung erreicht sein wird.
Dieser Antrag wurde der Kommission am 25. Juni 1996 übermittelt.
II. Eingegangene Stellungnahmen
(5) Nach der am 4. September 1996 erfolgten Bekanntmachung der Kommission sind von drei Unternehmen Stellungnahmen eingegangen.
(6) In diesen Stellungnahmen wird folgendes dargelegt:
- Die griechischen Behörden haben die Finanzlasten der Universaldienstverpflichtung übertrieben, die sich aus der besonderen Topographie Griechenlands und durch hohe Kosten für die Versorgung einiger Kunden ergeben. Den Ausführungen zufolge ignorieren die griechischen Behörden zudem das Potential von neu in den Markt eintretenden Anbietern, die Nachfrage nach Diensten in abgelegenen oder dünn besiedelten Gebieten, z. B. durch den Einsatz von Funktechnik, zu bedienen.
- Es hat sich trotz seiner Verpflichtungen aus den einschlägigen Rechtsvorschriften der Gemeinschaft als äußerst schwierig erwiesen, Mietleitungen und Leitungen hoher Bandbreitenkapazität, wie z. B. ISDN-Leitungen, von OTE zu erhalten.
- Die Verzögerungen bei der Umsetzung der gemeinschaftlichen Telekommunikationsrichtlinien (insbesondere die Richtlinie 90/388/EWG, die Richtlinie 94/46/EG der Kommission (6) zur Satellitenkommunikation und die Richtlinie 92/44/EWG des Rates vom 5. Juni 1992 über die Anwendung der ONP-Regeln auf Mietleitungen (7) stellen keine Rechtfertigung für einen kurzfristigen Schutz von OTE dar, der zu weiteren Verzögerungen bei wichtigen ordnungspolitischen Reformen führt. Den Stellungnahmen zufolge bildet jede weitere Verzögerung eine Bedrohung für die Entwicklung der Telekommunikation in Griechenland.
- Die griechischen Behörden haben in ihren Berechnungen nicht berücksichtigt, daß 200,7 Mio. ECU aus Mitteln des Gemeinschaftlichen Förderkonzepts (GFK) im Rahmen des Crash-Programms zugunsten der Modernisierung von OTE und ihrer Infrastruktur sowie zur Reformierung des griechischen ordnungspolitischen Rahmens bereitgestellt wurden.
- Jede Zusatzfrist für die Umsetzung würde die beherrschende Stellung von OTE auf dem Telekommunikationsmarkt in Griechenland stärken und die Gefahr eines Mißbrauchs dieser Stellung erhöhen.
- Alle bereits bestehenden Unternehmen, die als maßgebende Anbieter alternativer Infrastrukturen in Frage kommen, werden von den griechischen Behörden kontrolliert, die mehrheitlich an OTE beteiligt bleiben.
(7) Mit Schreiben vom 21. Oktober 1996 übermittelte die Kommission den griechischen Behörden die Stellungnahmen, die von Dritten nach der Veröffentlichung der Bekanntmachung der Kommission vom 4. September 1996 vorgelegt worden sind. Die Kommission forderte die griechischen Behörden auf, sich zu den Stellungnahmen zu äußern.
III. Die Erwiderung Griechenlands
(8) In Erwiderung der Stellungnahmen führten die griechischen Behörden mit Schreiben vom 8. November 1996 u. a. folgendes aus:
- Die Ausgaben für Telekommunikation im Rahmen des Crash-Programms der Gemeinschaft belaufen sich auf 260,4 Mio. ECU. Davon wurden bis zum 31. Dezember 1995 241,4 Mio. ausgegeben, und der Rest sollte 1996 verwendet werden. Während die Gemeinschaft ursprünglich bis zu 50 % der Gesamtausgaben tragen sollte, belief sich ihre tatsächliche Beteiligung auf lediglich 27 % (71 Mio. ECU) der förderfähigen Kosten bis zum 31. Dezember 1993. Die Verringerung des Gemeinschaftsbeitrags beruht darauf, daß Griechenland nicht in der Lage war, die Umsetzung der geplanten Maßnahmen bis Ende 1993 wie vorgesehen abzuschließen. Die Verzögerung bei der Umsetzung des Projekts wurde durch verwaltungstechnische Schwierigkeiten in der Anlaufphase verursacht. Ein weiterer Grund für die Verringerung waren fehlende Mittel im Gemeinschaftshaushalt für das GFK für Ausgaben nach 1993.
- Die Hilfen des GFK galten nie als ausreichend, um den Großteil des OTE-Modernisierungs- und Digitalisierungsprogramms zu bestreiten. Das neue operationelle Programm für den Zeitraum 1994-1999 sieht einen Gesamtbetrag von 321,821 Mio. ECU für Griechenland vor, während die OTE-Investitionskosten in den Jahren 1996-2000 Schätzungen zufolge bei rund 1,245 Billionen GRD (4,13 Mrd. ECU) liegen werden.
- Was die Schwierigkeiten beim Erhalt von Mietleitungen in Griechenland angeht, wird die Nachfrage gedeckt, sobald die erwartete Erweiterung des zur Zeit in der Erprobungsphase befindlichen ISDN-Netzes abgeschlossen ist. Diese Erweiterung ist notwendig, da das OTE-Netz über keine Kapazitätsreserven verfügt.
- Im Ergebnis der geplanten Privatisierung und des kommerziellen Betriebs derjenigen öffentlichen Unternehmen, die alternative Netze kontrollieren, werden diese Einrichtungen entweder allein oder zusammen mit privaten Partnern in Zukunft mit OTE in Wettbewerb treten können.
Am 6. Dezember 1996 wurden diese Fragen in einem bilateralen Gespräch zwischen dem griechischen Minister für Telekommunikation und dem für Wettbewerbsfragen zuständigen Mitglied der Kommission weiter beraten. Letzterer äußerte die Ansicht, daß aufgrund der Verzögerungen bei der Umsetzung von Gemeinschaftsrecht in Griechenland die Marktsituation derzeit erheblich zugunsten von OTE verzerrt und es daher nicht erwiesen sei, daß OTE im Fall einer baldigen Liberalisierung des Sprachtelefondienstes in dem Umfang betroffen wäre, wie es im griechischen Antrag behauptet wird. Über die Marktsituation in Griechenland wurde ferner in einem bilateralen Gespräch zwischen Fachleuten der Kommission und der griechischen Behörden am 24. Januar 1997 in Brüssel beraten. Mit Schreiben vom 24. März 1997 bestätigte der griechische Minister für Telekommunikation daraufhin einen Zeitplan für die vollständige Umsetzung der Richtlinien 90/388/EWG, 92/44/EWG und 94/46/EG und erneuerte den griechischen Antrag auf Gewährung zusätzlicher Umsetzungsfristen im Rahmen der Richtlinie 96/19/EG.
Am 21. und 22. April 1997 nahm die Kommission auch die Stellungnahme von OTE zur Situation des griechischen Netzes und zur Notwendigkeit von Zusatzfristen entgegen. Am 29. April 1997 fand ein abschließendes Gespräch zwischen dem griechischen Minister für Telekommunikation und dem für Wettbewerbsfragen zuständigen Kommissar über den griechischen Antrag und die vorläufige Bewertung durch die Kommission bis dato statt. Mit Schreiben vom 29. Mai 1997 faßten die griechischen Behörden ihre in diesen Sitzungen vorgebrachten Argumente zusammen.
IV. Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 90/388/EWG
(9) Die Anwendung von Artikel 90 Absatz 2 EG-Vertrag auf den Telekommunikationssektor ist in der Richtlinie 90/388/EWG geregelt, die die Einführung des vollständigen Wettbewerbs auf den Telekommunikationsmärkten bis spätestens 1. Januar 1998 vorsieht. In Übereinstimmung mit Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 90/388/EWG kann die Kommission einer Reihe von Mitgliedstaaten auf ein entsprechendes Ersuchen hin jedoch zusätzliche Umsetzungsfristen einräumen, um i) von den in der Richtlinie 90/388/EWG festgelegten Fristen abzuweichen und ii) innerhalb der Zusatzfristen die ausschließlichen Rechte aufrechtzuerhalten, die mit der Bereitstellung öffentlicher Telekommunikationsnetze und Telekommunikationsdienste betrauten Unternehmen gewährt wurden. Damit soll die Durchführung von Maßnahmen ermöglicht werden, die für strukturelle Anpassungen erforderlich sind, allerdings nur soweit dies für diese Anpassungen unbedingt erforderlich ist
(10) Was die Erbringung öffentlicher Telekommunikationsdienste und die Bereitstellung entsprechender Netze angeht, scheint OTE gemäß Artikel 1, 3 und 12 der Präsidialverordnung Nr. 437/1995 auf der Grundlage des Gesetzes Nr. 2257/94 über Organisation und Betrieb von OTE mit einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut zu sein. Artikel 1 dieser Verordnung regelt unter anderem, daß die Aktivitäten des Lizenzinhabers OTE nicht nur zur regionalen und industriellen Entwicklung des Landes beitragen, sondern darüber hinaus auch die Erbringung technisch zuverlässiger und finanziell vertretbarer Telekommunikationsdienstleistungen in einem vom Wettbewerb bestimmten Umfeld sicherstellen. Gemäß Artikel 12 der Verordnung hat OTE Sprachtelefondienste für die Öffentlichkeit zu erbringen, Münzfernsprecher zu betreiben, Assistenzleistungen zu erbringen und Notrufe abzuwickeln.
(11) Entsprechend der Richtlinie ist daher der Frage nachzugehen, inwieweit die beantragte zeitweilige Ausschaltung jeglichen Wettbewerbs von seiten anderer Wirtschaftsakteure "durch das Erfordernis, strukturelle Anpassungen zu erreichen, gerechtfertigt ist, und nur soweit dies für diese Anpassungen unbedingt erforderlich ist".
(12) Bei einer derartigen Betrachtung ist davon auszugehen, daß die Verpflichtung eines mit einer Aufgabe von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betrauten Unternehmens, seine Dienstleistungen unter Bedingungen eines wirtschaftlichen Gleichgewichts zu erbringen, voraussetzt, daß das Unternehmen weniger rentable Bereiche durch rentable Bereiche ausgleichen kann. Dies rechtfertigt eine Beschränkung der Konkurrenz durch einzelne Unternehmen in wirtschaftlich rentablen Bereichen. Würde es einzelnen Unternehmen erlaubt, mit dem Inhaber der ausschließlichen Rechte in den Bereichen ihrer Wahl zu konkurrieren, könnten sie sich auf die wirtschaftlich rentablen Bereiche konzentrieren und günstigere Tarife als der Inhaber der ausschließlichen Rechte anbieten, da sie anders als dieser nicht aus wirtschaftlichen Gründen gezwungen wären, die Verluste aus unrentablen Bereichen durch Gewinne in den rentableren Bereichen auszugleichen.
(13) Die Richtlinie 90/388/EWG gewährte somit eine vorübergehende Ausnahmeregelung aufgrund von Artikel 90 Absatz 2 in bezug auf besondere und ausschließliche Rechte für die Bereitstellung des Sprachtelefondienstes, da die finanziellen Ressourcen für den Ausbau des öffentlichen Telekommunikationsnetzes und die Aufrechterhaltung des Universaldienstes weiterhin in erster Linie aus dem Betrieb des Sprachtelefondienstes stammten. Diesen Dienst zu diesem Zeitpunkt für den Wettbewerb zu öffnen, könnte daher die Erfuellung der Aufgabe von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse und die Entwicklung des Netzes, mit der die Telekommunikationsorganisationen betraut sind, beeinträchtigen. Gerechtfertigt sind Wettbewerbsbeschränkungen nur bei Diensten, die aufgrund ihrer Beschaffenheit und der Voraussetzungen, unter denen sie auf einem Wettbewerbsmarkt angeboten werden, das wirtschaftliche Gleichgewicht bei der Bereitstellung der Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse gefährden oder in irgendeiner anderen Weise beeinträchtigen würden. Beschränkungen der Bereitstellung solcher Dienste können daher nur dann zugelassen werden, wenn eine derartige Wirkung hinreichend belegt ist.
(14) In einigen Stellungnahmen wurde geltend gemacht, auch neu auf den Markt tretende Akteure könnten an der Erfuellung der Aufgabe von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse mitwirken. Sinn der Ausnahmeregelung ist in der Tat, die Erfuellung der Aufgabe von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, nicht aber einzelne Unternehmen zu schützen. Auf kurze Sicht wird OTE jedoch das einzige Unternehmen bleiben, das einen universellen Telefondienst für Teilnehmer in dünnbesiedelten Gebieten bereitstellt. Daher hat die Kommission bei den beantragten Zusatzfristen geprüft, ob sie tatsächlich erforderlich sind, um OTE in die Lage zu versetzen, ihre Aufgabe von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse unter wirtschaftlich annehmbaren Bedingungen zu erfuellen, während die gebotenen Strukturanpassungen vorgenommen werden.
B. RECHTLICHE WÜRDIGUNG
I. Antrag auf zusätzliche Umsetzungsfristen für den Sprachtelefondienst und die zugrundeliegende Netzinfrastruktur
Auswirkungen eines Entzugs der ausschließlichen Rechte, über die OTE zur Zeit verfügt
Argumentation Griechenlands
(15) Im allgemeinen sieht sich OTE nach Angaben der griechischen Behörden besonderen Schwierigkeiten gegenüber, der Universaldienstverpflichtung nachzukommen, was mit den Problemen beim Ausbau des Netzes unter Berücksichtigung folgender Faktoren zusammenhängt:
- die Topographie Griechenlands, die durch viele dünnbesiedelte und abgelegene Bergregionen und Inseln gekennzeichnet ist;
- das niedrige Bruttoinlandsprodukt pro Kopf (rund 7 357.82 ECU, unter dem Gemeinschaftsdurchschnitt);
- die hohen Kosten der Versorgung einer unverhältnismäßig großen Zahl von Kunden aufgrund der schwankenden Nachfrage (ausgelöst durch eine hohe saisonbedingte Nachfrage in vielen abgelegenen Urlaubsorten sowie Teilnehmer in abgeschiedenen Gebieten).
(16) Konkret hält Griechenland eine zusätzliche Umsetzungsfrist von fünf Jahren für unerläßlich, um die folgenden drei Strukturanpassungen vornehmen zu können.
a) Digitalisierung und Modernisierung des Netzes
(17) Griechenland verweist nachdrücklich auf den geringen Stand der Digitalisierung des OTE-Netzes, der sich Ende 1994 auf 31 % belief und damit den niedrigsten Prozentsatz in der Gemeinschaft darstellt. Die Digitalisierungsquote lag zu dem Zeitpunkt in Deutschland bei 45 % und in Italien bei 67 %. Daher sind erhebliche Kapitalinvestitionen erforderlich, um das OTE-Netz vor der Einführung des Wettbewerbs zu modernisieren.
(18) Die griechischen Behörden planen im Zeitraum 1996-2000 einen Gesamtaufwand von 946 Mrd. GRD für die Modernisierung des Inlandsnetzes, der Infrastruktur, der Telematik, der internationalen Netze und der internationalen Beziehungen von OTE. Weitere Investitionen in Höhe von 300 Mrd. GRD sind in den Jahren 2001-2002 vorgesehen. Nach Aussage der Griechischen Republik wird ein Teil dieser Investitionen den Digitalisierungsgrad bis zum Jahr 2003 auf nahezu 100 % bringen.
(19) Die griechischen Behörden bringen vor, daß die vollständige Digitalisierung aufgrund der knappen Finanzmittel des Landes sowie der hohen Kosten und des Umfangs des OTE-Modernisierungsprogramms, die durch das Problem einer flächendeckenden Erbringung der Telekommunikationsdienste in der Griechischen Republik noch zusätzlich steigen, nur dann bis zum Jahr 2003 erreicht werden kann, wenn OTE durch die Aufrechterhaltung ihrer jetzigen ausschließlichen Rechte bis zu diesem Zeitpunkt weiterhin ausreichende Erträge garantiert werden.
b) Verbesserung der Anschlußdichte und des Universaldienstes
(20) Obgleich die genauen Kosten der Universaldienstverpflichtung von OTE nicht bekannt sind, da OTE kein geeignetes Kostenrechnungssystem unterhält, das eine solche Berechnung ermöglichen würde, hat Griechenland angegeben, daß sich die Anschlußkosten für Kunden in den 14 000 kleinen ländlichen Gemeinden Griechenlands auf durchschnittlich 400 000 GRD je Kunden gegenüber 50 000 bis 100 000 GRD für den Durchschnittskunden belaufen. Angesichts des durchschnittlichen Haushaltseinkommens in Griechenland können diese Zusatzkosten nicht den betreffenden Benutzern auferlegt werden. Nach Schätzung der griechischen Behörden liegen die Gesamtinvestitionskosten für diese unwirtschaftlichen Benutzer bis zum Jahr 2003 bei 100 Mrd. GRD.
c) Weitere Umgestaltung der OTE-Tarifstruktur
(21) Die griechischen Behörden geben an, daß die jetzige OTE-Tarifstruktur im Vergleich zu anderen Mitgliedstaaten durch eine erhebliche Differenz zwischen Orts- und Ferngesprächen gekennzeichnet ist. In Griechenland würden die Tarife für Ortsgespräche nach Aussage der griechischen Behörden die Kosten nicht decken und durch Erträge aus Fern- und Auslandsgesprächen subventioniert. Die OTE-Tarifpolitik zielt seit dem 1. Januar 1993 auf eine Neugestaltung der Tarife und ihre schrittweise Anpassung an die Kosten, wodurch eine tendenzielle Angleichung der Tarife für Orts-, Fern- und Auslandsgespräche gefördert wird. Diese Politik unterliegt jedoch den Bestimmungen von Artikel 2 des Gesetzes Nr. 2257/94, das bis Ende 1997 eine Obergrenze für Tariferhöhungen vorschreibt.
(22) Die Tarifreformen von OTE haben ausgehend von einem sehr niedrigen Preisniveau in den Jahren 1993, 1995 und 1996 zu einer Erhöhung der Ortsgesprächstarife um 25 %, 28,5 % bzw. 13,3 % geführt, während die Ferngesprächstarife (Entfernungen über 160 km) in diesem Zeitraum um lediglich 25 %, 7,1 % bzw. 2 % gestiegen sind. Im Jahr 1993 wurden die Auslandsgesprächstarife um durchschnittlich 2,3 % gesenkt. Für die Erhöhungen der Auslandsgesprächstarife um 5 % und 1,5 % in den Jahren 1995 und 1996 waren nach Aussagen der griechischen Behörden die globale OTE-Finanzstrategie und die zeitweilige Notwendigkeit einer Quersubvention von Ortsgesprächen ausschlaggebend.
(23) Nach Angaben der griechischen Behörden hat es erheblichen öffentlichen und politischen Widerstand gegen die Tarifumgestaltung gegeben. Die seit 1993 bis heute verfolgte Tarifpolitik war darauf ausgerichtet, sowohl schwerwiegende Negativreaktionen der Kundschaft zu vermeiden und allmählich Fortschritte in Richtung auf die erforderliche Umgestaltung der Tarife und ihre Anpassung an die Kosten zu erzielen. Beispielsweise wurde 1994 wegen der 1993 vorgenommenen Erhöhungen auf eine Tarifanhebung verzichtet.
d) Verbesserung der Effizienz und Effektivität von OTE, einschließlich Personalweiterbildung und Personalabbau
(24) Die griechischen Behörden argumentieren, daß OTE ohne eine Aufrechterhaltung ihres ausschließlichen Rechts für den Sprachtelefondienst und die öffentlichen Telekommunikationsnetze bis zum Jahr 2003 nicht in der Lage sein wird, die Personalumstrukturierung durchzuführen, die für die Vorbereitung auf einen Wettbewerbsmarkt erforderlich ist. Zu dieser Umstrukturierung gehört die Schulung und Weiterbildung der Mitarbeiter, um deren Fähigkeiten im Umgang mit moderner Technik, wirksamen Marketingmethoden und in der Erbringung komplexer Telekommunikationsdienstleistungen zu verbessern.
(25) Die griechischen Behörden bringen vor, daß OTE nach den derzeit geltenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften keinen Personalabbau vornehmen darf (außer bei Pensionierung oder freiwilliger Kündigung), so daß eine rechtzeitige Verringerung der Mitarbeiterzahl bis zur Freigabe des Wettbewerbs am 1. Januar 1998 nicht möglich ist. Außerdem würde jeder Versuch des Personalabbaus ernste soziale und politische Probleme hervorrufen, insbesondere, wenn dabei übereilt vorgegangen wird. Zur Zeit beschäftigt OTE 24 500 Mitarbeiter. Für die nächsten fünf Jahre (1996-2000) wurde mit der zuständigen Gewerkschaft OME-OTE ein Maßnahmenpaket beraten, das auf die freiwillige Pensionierung einer erheblichen Zahl von Mitarbeitern abzielt. Es wird daher erwartet, daß die Anzahl der Mitarbeiter bis Ende 1999 auf 21 000 sinkt.
Standpunkt der Kommission
(26) Die Kommission muß prüfen, ob diese Anpassungen in den Geltungsbereich von Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 90/388/EWG fallen und ob die Durchführung dieser Anpassungen gefährdet wäre, wenn neue Anbieter in dem zur Zeit OTE vorbehaltenen Bereich tätig würden.
(27) Änderungen von Rechtsvorschriften allein und potentielle Verzögerungen dieses Prozesses können nicht als strukturelle Veränderungen im Sinne der Richtlinie 90/388/EWG betrachtet werden, die eine zusätzliche Umsetzungsfrist rechtfertigen würden. Die Richtlinie bezieht sich auf die gebotenen strukturellen Veränderungen des Betreibers, soweit sie zum Schutz der Erbringung der Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse erforderlich sind. Liegt die in der Richtlinie genannte konkrete Rechtfertigung nicht vor, darf sich ein Mitgliedstaat nicht auf Bestimmungen, Praktiken oder Umstände seiner internen Rechtsordnung berufen, um damit eine zusätzliche Umsetzungsfrist zu rechtfertigen, die sich aus den Richtlinien der Gemeinschaft ergibt (8).
(28) Nach dem allgemeinen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit muß die Länge einer zusätzlichen Umsetzungsfrist dem angemessen sein, was zur Erzielung solcher struktureller Anpassungen im Vorfeld der Einführung des vollständigen Wettbewerbs, wie sie von den griechischen Behörden erwähnt werden, strikt notwendig ist, d. h. i) Digitalisierung, Modernisierung und größere Netzflächendeckung, ii) die weitere Umgestaltung der OTE-Tarife und iii) Verbesserungen der Effizienz und Effektivität von OTE.
a) Digitalisierung, Modernisierung und größere Netzflächendeckung
(29) Die Kommission räumt ein, daß während der Zeit, in der in Griechenland die Tarife angepaßt werden, die Modernisierung, Digitalisierung, Netzflächendeckung weiterentwickelt werden müssen. Sie räumt ebenfalls ein, daß die Kosten für diese Modernisierung (1 246 Mrd. GRD) im Fall des OTE-Festnetzes vor allem aus zwei Gründen besonders hoch sind: eine geringe Digitalisierung (38 %), die in den anderen Mitgliedstaaten, auch in denjenigen, denen eine Fristverlängerung eingeräumt wurde, wesentlich höher ist (80 % im Fall Portugals). Auch die Kosten für eine größere Flächendeckung sind hoch, da Griechenland dünn besiedelt ist und zahlreiche Inseln und Berge hat.
(30) Die Kommission räumt zwar ein, daß eine weitere Digitalisierung und Modernisierung in Griechenland erforderlich ist, stellt aber fest, daß die griechischen Behörden selbst eingestehen, daß einer der Gründe für den verspäteten Beginn der Digitalisierung darin lag, daß das OTE-Investitionsprogramm durch politische Überlegungen und rechtliche Probleme behindert wurde. Verzögerungen wurden insbesondere durch eine Anfechtung der Beschaffungsentscheidungen von OTE durch Privatunternehmen vor nationalen Gerichten verursacht. Die Abschaffung des besonderen ausschließlichen Rechts von OTE zum Betrieb des Sprachtelefondienstes und zum Aufbau des öffentlichen Telekommunikationsnetzes würde daher das Investitionsprogramm beschleunigen, da nach Artikel 8 der Richtlinie 93/38/EWG die dort festgelegten Beschaffungsregeln nicht mehr angewendet werden dürfen, sobald es anderen Wirtschaftseinheiten frei steht (9), die gleichen Dienstleistungen im gleichen geographischen Gebiet und unter weitgehend den gleichen Bedingungen anzubieten.
Nach Angaben der griechischen Behörden sind die Investitionen in der Vergangenheit absichtlich zugunsten anderer Prioritäten zurückgestellt worden. So wurden aus den OTE-Gewinnen bis 1992 erhebliche Mittel für Postdienste aufgebracht. Der bisherige Investitionsmangel ist demnach nicht auf fehlende Mittel zurückzuführen.
(31) Es geht jedoch um die Frage, ob OTE die für die weitere Modernisierung ihres Netzes erforderlichen Mittel in einer Wettbewerbssituation erwirtschaften kann, d. h. 946 Mrd. GRD im Zeitraum 1996-2000 und weitere Investitionen von 300 Mrd. GRD in den Jahren 2001-2002, d. h. weniger als 190 Mrd. pro Jahr, oder ob durch die Einführung des Wettbewerbs das wirtschaftliche Gleichgewicht und folglich die Fähigkeit von OTE zu der ihr obliegenden Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse in Frage gestellt werden könnten. In diesem Zusammenhang sollten die folgenden Faktoren berücksichtigt werden.
(32) Im Jahr 1993 beliefen sich die Erträge von OTE auf insgesamt 356 754 Mio. GRD; wovon 321 145 Mio. GRD aus dem Sprachtelefondienst stammten. OTE erzielte einen Nettogewinn von 129 520 Mio. GRD (10). Der Telekommunikationsmarkt wächst. Laut Prognosen sollen die Erträge aus dem Sprachtelefondienst in Griechenland von ca. 1 135 Mio. ECU 1993 auf etwa 1 818 Mio. ECU im Jahr 1998 steigen (d. h. um ca. 5 % jährlich) (11). Zudem hat Griechenland vor kurzem die Richtlinie 90/388/EWG umgesetzt. Seit Januar 1997 können in Griechenland liberalisierte Telekommunikationsdienste ohne Einschränkungen erbracht werden. Diese Liberalisierung wird zu einer Zunahme des Nachrichtenverkehrs im öffentlichen Telekommunikationsnetz und zusätzlichen Erträgen führen. Die voraussichtliche Ertragssteigerung wird jedoch durch verschiedene Faktoren, die mit der äußerst geringen Digitalisierung zusammenhängen, negativ beeinflußt werden. Durch die unzureichende Digitalisierung entstehen nämlich auch auf mittlere Sicht weiterhin im Festnetz durch Überbelastung erhebliche Probleme, durch die sich die Wachstumsrate der Telefondienste beträchtlich verlangsamt und die ein Grund dafür sind, daß die Telefoneinnahmen in Griechenland in geringerem Maße steigen als in anderen Mitgliedstaaten mit einem digitalisierten Netz. Außerdem kann OTE aus denselben Gründen keine fortgeschrittenen Dienste anbieten, aus denen für Telefonnetzbetreiber eine erhebliche Ertragssteigerung resultiert. Insgesamt gesehen kann nur ein Teil der Investitionen aus OTE-Gewinnen finanziert werden.
(33) OTE hat zudem im Vergleich zu Betreibern, die stark in die Digitalisierung ihres Netzes investiert haben, geringe Schulden: Am Ende des Geschäftsjahrs 1995/96 betrug der Verschuldungsgrad 39,4 bei OTE, 139,9 bei Telecom Eireann, 124,3 bei Telefónica de España und 65 bei Portugal Telecom. Im Juni 1996 lagen die langfristigen Verbindlichkeiten bei 123 Mrd. GRD im Vergleich zu Gesamtinvestitionen der Anteilseigner in Höhe von 600 Mrd. GRD. OTE verfügt somit noch über erheblichen Spielraum, um die betreffenden Investitionen durch eine Mittelaufnahme zu finanzieren.
(34) Abschließend ist zu sagen, daß ein Teil der notwendigen Investitionen durch die Strukturfonds der Gemeinschaft subventioniert wird. Im Rahmen des neuen operationellen Programms für Griechenland für den Zeitraum 1994-1999 soll der EFRE (Europäischer Fonds für regionale Entwicklung) 173,243 Mio. ECU bereitstellen, von denen 112,377 Mio. ECU für die Verbesserung der Dienstqualität von OTE vorgesehen sind. Der Teil der notwendigen Investitionen (4,13 Mrd. ECU), der auf diese Weise finanziert wird, ist allerdings immer noch gering, da über 90 % der Investitionskosten von OTE zu tragen sind.
(35) Solange jedoch die Tarifstrukturen von OTE nicht ausreichend umgestaltet werden, könnten Neueinsteiger die von OTE für Fern- und Auslandsferngespräche angesetzten hohen Tarife unterbieten. OTE würde dann entweder Fernsprechverkehr verlieren oder müßte ihre Tarife schneller umgestalten, als durch die wachsende Marktnachfrage bedingt. Dies könnte kurzfristig den Anstieg der Erträge des öffentlichen Betreibers bremsen und seine Spanne zur Investitionsfinanzierung verringern.
Diese Umstände rechtfertigen eine zusätzliche Umsetzungsfrist, die es OTE gestattet, ihre schrittweise Tarifanpassung weiterzuführen.
Nach einer hinreichenden Anpassung der Tarife werden die Preissenkungen und der aufkommende Wettbewerb zu einer verstärkten Nutzung des OTE-Netzes führen. Wie die Erfahrungen in anderen Mitgliedstaaten zeigen, kann das Marktwachstum den Verlust von Marktanteilen ausgleichen.
b) Anschlußdichte und Universaldienst
(36) Die Kommission erkennt generell an, daß die geschätzten Kosten der Universaldienstverpflichtung in Griechenland gegenüber anderen Mitgliedstaaten vergleichsweise hoch sind, was vor allem auf die schwierigeren geographischen Bedingungen zurückzuführen ist, die höhere Infrastrukturkosten verursachen. Das bedeutet, das die Bereitstellung des Dienstes von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse in Griechenland schwieriger sein kann als in anderen Mitgliedstaaten.
(37) Die Telefonversorgung in Griechenland hat jedoch bereits ein Niveau erreicht, das mit dem in anderen Mitgliedstaaten vergleichbar ist, denen keine zusätzlichen Umsetzungsfristen zugestanden wurden. Im Jahr 1994 kamen auf 100 Einwohner in Griechenland 48 Hauptanschlüsse, verglichen mit 55 in Frankreich, 48 in Deutschland und 43 in Italien. Die Telefonversorgung in den anderen Mitgliedstaaten, denen zusätzliche Umsetzungsfristen eingeräumt wurden, ist erheblich niedriger als in Griechenland: 37 in Spanien und 35 in Irland und Portugal, so daß der Nachfrageüberhang bei Telefonanschlüssen in Griechenland geringer zu sein scheint als in diesen Mitgliedstaaten. Griechenland macht geltend, daß diese Zahlen ein falsches Bild von der tatsächlichen Netzflächendeckung vermitteln. Die Anschlußdichte ist zum großen Teil darauf zurückzuführen, daß es einerseits eine Vielzahl von Ferienorten mit einer erheblichen Konzentration von Anschlüssen gibt, die lediglich saisonweise genutzt werden, und daß andererseits viele Teilnehmer mehr als einen Wohnsitz haben. Die griechischen Behörden bestehen darauf, daß eine Befriedigung der Nachfrage nur durch eine Erhöhung des Grades der Telefonversorgung möglich ist.
(38) Außerdem werden die Kosten für die Verbesserung der Telefonversorgung wegen der geographischen und demographischen Gegebenheiten vergleichsweise hoch sein. Das Pro-Kopf-BIP in Griechenland liegt unter dem Gemeinschaftsdurchschnitt und unter dem Pro-Kopf-BIP in Ländern, die sich mit Griechenland vergleichen lassen und für die Umsetzung der Richtlinie 90/388/EWG eine Fristverlängerung beantragt haben. Aus diesen beiden Gründen hängt sowohl in bezug auf die finanzielle Kapazität als auch hinsichtlich der Nachfrageentwicklung eine höhere Versorgungsrate vom Tempo und Umfang der Tarifanpassung ab.
(39) Die Kommission vertritt grundsätzlich die Auffassung, daß kein Grund besteht, die Einführung des Wettbewerbs zu verzögern, bis ein höherer Versorgungsgrad erreicht worden ist. Im Vereinigten Königreich beispielsweise wurde der Markt für den Wettbewerb geöffnet, als der Telefonversorgungsgrad noch unter dem von OTE 1994 erzielten Niveau lag, so daß neue Anbieter den Versorgungsgrad erhöhen konnten. Dennoch erkennt die Kommission an, daß es dem Verbraucher im allgemeinen zugute kommt, wenn OTE während der Tarifreformen ihre kostenintensiven Ausbauprogramme zur weiteren Verbesserung des Versorgungsgrades fortsetzen kann. Von dieser Verbesserung werden in gewissem Maße auch künftige Neueinsteiger profitieren, denn je mehr Benutzer an die öffentlichen Telekommunikationsnetze angeschlossen sind, desto mehr Gespräche kommen sowohl für den jetzigen Betreiber als auch für die Neueinsteiger zustande. Nach hinreichender Anpassung der OTE-Tarife werden Neueinsteiger zusätzlichen Fernsprechverkehr erzeugen, anstatt den derzeitigen Verkehr des griechischen öffentlichen Betreibers umzuleiten.
Die Notwendigkeit der Erhöhung des Telefonversorgungsgrades kann daher eine Aufrechterhaltung der OTE bisher gewährten ausschließlichen Rechte rechtfertigen, jedoch nur für den Zeitraum, den OTE zur Umgestaltung ihrer Tarife benötigt.
c) Tarifumgestaltung
(40) Zwar sind die Erhöhungen bei den Ortsgesprächstarifen, insbesondere in den Jahren 1993 und 1995, auf den ersten Blick beeindruckend, doch ist dabei zu bedenken, daß Ortsgespräche von OTE zuvor gebührenfrei angeboten wurden. In der folgenden Tabelle, die auf der Kommission vorliegenden Informationen (12) beruht, werden bestimmte Telefontarife von OTE mit den entsprechenden Daten eines Betreibers, der seine Tarife bereits angepaßt hat (British Telecom) (13), und eines Betreibers (Portugal Telecom) eines Mitgliedstaats, dem durch Entscheidung 97/310/EG der Kommission (14) vom 12. Februar 1997 eine Zusatzfrist eingeräumt wurde, verglichen. Die Tabelle zeigt, daß der Anpassungsbedarf bei OTE im Schnitt dem von Portugal Telecom recht ähnlich ist.
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(41) Da wegen des technischen Fortschritts im Netz die Kosten immer weniger von der Entfernung abhängen, bedingt eine Kostenausrichtung der Tarife im allgemeinen eine Anpassung der Preise, um die Kosten durch die Einnahmen ausgleichen zu können, was bedeutet:
- die Einnahmen aus Anschluß- und Grundgebühren decken die Festkosten zuzüglich einer Einheitsspanne;
- die Einnahmen aus Gesprächen decken die Kosten der Gespräche zuzüglich einer Einheitsspanne.
Infolgedessen müssen die Telekommunikationsorganisationen die Zweimonatsgrundgebühr und die Ortsgesprächstarife erhöhen (oder zumindest nicht senken) und die Ferngesprächstarife verringern. Die vorstehenden Angaben machen deutlich, daß eine weitreichende Neugestaltung der Tarife, insbesondere bei Ferngesprächen, erforderlich ist.
Angesichts der Notwendigkeit, die für den Ausbau des Telekommunikationsnetzes benötigten Mittel unangetastet zu lassen, kann die Fortsetzung des von Griechenland geplanten stufenweisen Vorgehens bei der weiteren Tarifsenkung für Fern- und Auslandsgespräche als gerechtfertigt gelten. Tatsächlich ist eine schrittweise Anpassung aufgrund des durchschnittlichen BIP in Griechenland gerechtfertigt. Bei der notwendigen Tarifumgestaltung sollen auf diese Weise zu große und zu schnelle Erhöhungen vermieden werden, die zu einer Verlangsamung der Nachfrage und folglich der Einnahmen und Gewinne des Telekommunikationsnetzbetreibers führen würden (was diesen daran hindern könnte, das Netzwerk zu modernisieren). Eine solche Entwicklung würde im übrigen seiner Kapazität zur pflichtgemäßen Erbringung eines Dienstes von allgemeinem Interesse abträglich sein.
Unter Berücksichtigung einer notwendigerweise progressiven Tarifumgestaltung und der enormen Belastung infolge der Modernisierung des Netzes in bezug auf seine Ausdehnung und Digitalisierung vertritt die Kommission die Auffassung, daß die Tarife bis zum 31. Dezember 2000 im wesentlichen neu strukturiert sein können. Durch die Einführung flexibler Tarifstrukturen statt globaler Tarifanpassungen könnte OTE das Tempo sogar noch beschleunigen.
(42) Den weiteren von den griechischen Behörden zur Rechtfertigung von Verzögerungen bei der Umgestaltung der OTE-Tarife vorgebrachten Argumenten kann jedoch nicht zugestimmt werden. Insbesondere das Argument, daß OTE derzeit kein modernes Kostenrechnungssystem verwendet, das genaue Informationen über die Kosten pro Dienstkategorie liefert, ist keine Rechtfertigung für eine zusätzliche Umsetzungsfrist. Die Einführung der Kostenrechnungssysteme hätte in Griechenland gemäß der Richtlinie 92/44/EWG bis zum 31. Dezember 1993 und gemäß der Richtlinie 95/62/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 1995 zur Einführung des offenen Netzzugangs beim Sprachtelefondienst (15) bis zum 31. Dezember 1996 erfolgt sein müssen. Da die Kosten derartiger Dienste von einem Mitgliedstaat zum anderen nicht wesentlich schwanken, kann OTE bis zur Einführung eines solchen Kostenrechnungssystems die Tarifumgestaltungen in anderen Mitgliedstaaten als Vorbild heranziehen, in denen der Wettbewerb bereits eingeführt wurde.
d) Die Umgestaltung von OTE
(43) Die Kommission kann dem Antrag Griechenlands zur Umgestaltung von OTE allgemein nicht zustimmen, da die erwähnten Probleme nicht allein in Griechenland oder in Ländern mit weniger ausgebauten Netzen zum Tragen kommen. Konkret wird der Antrag aus folgenden Gründen abgelehnt:
- Obwohl die Produktivität von OTE verbessert werden kann, liegt sie bereits höher als in einigen Mitgliedstaaten, die keinen Anspruch auf Beantragung von Zusatzfristen haben. Im Jahr 1996 betrieb OTE 217 Anschlüsse je Mitarbeiter, während es bei Belgacom 183, bei der Deutschen Telekom 174, bei Portugal Telecom 162 und in Irland 99 Anschlüsse je Mitarbeiter waren. Allerdings liegen die Erträge je Mitarbeiter in Belgien und Deutschland weitaus höher, während die Telefonanschlußdichte in Portugal und Irland geringer ist.
- im Rahmen des vereinbarten operationellen Programms (1994-1999) erhält Griechenland mehr als 45 Mio. ECU für die Umstrukturierung von OTE und die Qualifizierung des Personals (davon werden 30,5 Mio. ECU vom Europäischen Sozialfonds bereitgestellt). In diesem Rahmen verpflichtete sich OTE, bis Ende 1999 das von der Kommission für ein wettbewerbsfähiges und modernes Unternehmen als maßgeblich erachtete Produktivitäts- und Effizienzniveau zu erreichen.
Entwicklung des Handelsverkehrs
(44) Zweck einer Verschiebung der Liberalisierung des Sprachtelefondienstes ist es, den Markteintritt von Wettbewerbern hinauszuzögern. Dadurch wird der Handel beeinträchtigt, da große internationale Akteure daran gehindert werden, in Griechenland zu investieren und dort ihre Dienstleistungen anzubieten. Die Entwicklung von alternativen landesweit agierenden Telekombetreibern wird ebenfalls verzögert, wodurch letztendlich deren Fähigkeit zur Expansion außerhalb Griechenlands behindert wird.
Die Etablierung eines neuen öffentlichen Telefondienstbetreibers bedarf einer Vorbereitungsphase von vielen Monaten oder gar Jahren, wenn der Betreiber nicht bereits im benachbarten Markt der liberalisierten Telekommunikationsdienste tätig ist und sich noch keine Kundenbasis schaffen konnte.
Bei der Bewertung des griechischen Antrags auf eine Fristverlängerung stellte die Kommission fest, daß aufgrund von Verzögerungen bei der Umsetzung von Gemeinschaftsrecht noch kein wirksamer Wettbewerb auf den Märkten für Datendienste und den Sprachdienst für geschlossene Benutzergruppen zugelassen wurde. Zudem wurde OTE das ausschließliche Recht zur Errichtung von Kabelfernsehnetzen gewährt. Vor diesem Hintergrund könnte sich die Zulassung des Wettbewerbs beim Sprachtelefondienst ab 1. Januar 1998 nachhaltig auf den Umsatz von OTE auswirken.
Außerdem geht aus dem griechischen Antrag hervor, daß die geplante Digitalisierung des OTE-Netzes eine Erweiterung der Dienstepalette für die Endbenutzer bezweckt. Während die alten analogen Leitungen nach Aussage der griechischen Behörden auch gemäß Richtlinie 90/388/EWG liberalisierte erweiterte Telekommunikationsdienste ermöglichen. Dies bedeutet, daß es das Ziel der laufenden Netzinvestitionen ist, OTE eine Erweiterung ihrer Dienste über den universellen Sprachtelefondienst hinaus zu ermöglichen.
Unter diesen Umständen könnte die Gewährung einer zusätzlichen Umsetzungsfrist die Entwicklung des Handelsverkehrs in einem Maße beeinträchtigen, das mit dem Interesse des Gemeinsamen Marktes nicht zu vereinbaren ist, da OTE in die Lage versetzt werden könnte, ihre jetzige beherrschende Stellung auf neue Märkte außerhalb des Markts für Sprachtelefondienste auszudehnen.
Mit Schreiben vom 24. März 1997, das vom griechischen Minister für Telekommunikation bei einem bilateralen Treffen am 28. April 1997 in Brüssel mündlich erläutert wurde, teilten die griechischen Behörden jedoch folgendes mit:
1. Die Richtlinie 94/46/EG zur Satellitenkommunikation wird zum 1. August 1997 durch Präsidialverordnung in griechisches Recht umgesetzt. In der Zwischenzeit wird die griechische nationale Regulierungsbehörde, der Nationale Telekommunikationsausschuß (EET), bereits Anträge zur Satellitenkommunikation entgegennehmen. Diese werden unverzüglich geprüft, und nach Veröffentlichung der Verordnung werden den Antragstellern bei Erfuellung der darin aufgeführten Kriterien die entsprechenden Genehmigungen erteilt.
2. Die Präsidialverordnung zur Umsetzung der Richtlinie 96/2/EWG wird zum Dezember 1997 veröffentlicht und in Kraft treten.
3. Das Gesetz 2328/95 wird im Hinblick auf die Errichtung der Kabelfernsehinfrastruktur bis zum 1. Mai 1998 geändert. Diese Änderung erfolgt parallel zur Umsetzung der Richtlinie 95/51/EG in nationales Recht.
4. Die Präsidialverordnung zur Umsetzung der Richtlinie 92/44/EWG wird bis Ende 1997 verabschiedet und in Kraft gesetzt.
Sofern die angekündigten Maßnahmen verabschiedet und fristgemäß umgesetzt werden, könnte eine zusätzliche Umsetzungsfrist für die Abschaffung der OTE für die Erbringung des Sprachtelefondienstes und die Errichtung öffentlicher Telekommunikationsnetze gewährten ausschließlichen oder besonderen Rechte bis zum 31. Dezember 2000 in Betracht gezogen werden, da dadurch der Telekommunikationsmarkt in Griechenland nicht vollständig abgeschottet würde. Die negativen Auswirkungen einer derartigen zusätzlichen Umsetzungsfrist auf die Entwicklung des Handelsverkehrs in der Gemeinschaft würden sich aufgrund folgender Faktoren verringern:
- die im Gemeinschaftsvergleich eher begrenzte Größe des Telekommunikationsmarktes in Griechenland. Es ist davon auszugehen, daß ab 1. Januar 1998 die Mehrzahl der Investitionen vor allem in Mitgliedstaaten mit entwickelteren Märkten getätigt wird, wo eine höhere Rendite zu erwarten ist;
- die Länge der Zusatzfrist. Die Nachteile für potentielle Investoren durch eine Fristverlängerung von 36 Monaten sind - insbesondere angesichts der Aufhebung von Beschränkungen für die Nutzung der eigenen und alternativen Infrastruktur ab 1. Oktober 1997, wie weiter unten erwähnt - begrenzt, wenn sie in der Zwischenzeit bereits Investitionspläne aufstellen können und so vor dem 31. Dezember 2000 ihre Betriebsbereitschaft herstellen;
- die zusätzliche Umsetzungsfrist wird für den Sprachtelefondienst in der enggefaßten Definition nach Artikel 1 der Richtlinie 90/388/EWG gelten, so daß alle anderen Sprachdienste vollständig liberalisiert sind.
(45) Die Auswirkungen verringern sich weiterhin aufgrund folgender Umstände:
- OTE baut seine Geschäftstätigkeit nicht in Mitgliedstaaten aus, die ihre Märkte bereits liberalisiert haben. Wäre dies der Fall, könnte die Fristverlängerung, die OTE die Beibehaltung höherer Preise auf dem Heimatmarkt ermöglicht, nicht nur dazu genutzt werden, die erforderlichen Anpassungen vorzunehmen, sondern auch zur Quersubventionierung der Tätigkeit auf Auslandsmärkten. Dies würde dann natürlich eine Verzerrung des Wettbewerbs auf Kosten der etablierten Betreiber und Marktneulinge in den entsprechenden Mitgliedstaaten zur Folge haben und den Interessen der Gemeinschaft zuwiderlaufen.
- Die Aufhebung der Beschränkungen für die Nutzung der eigenen und alternativen Infrastruktur tritt, wie weiter unten erwähnt, am 1. Oktober 1997 in Kraft. Dadurch könnten potentielle Neueinsteiger von diesem Zeitpunkt an in Vorbereitung auf den vollständigen Wettbewerb bereits liberalisierte Telekommunikationsdienste auf diesen Netzen betreiben und bereitstellen, insbesondere Sprachdienste über Unternehmensnetze und/oder für geschlossene Benutzergruppen.
- Die vollständige Umsetzung der nicht dieser Fristverlängerung unterliegenden Bestimmungen der Richtlinie 90/388/EWG sowie der Richtlinie 95/62/EG.
Schlußfolgerung
(46) Aus den dargelegten Gründen vertritt die Kommission die Auffassung, daß die Gewährung einer zusätzlichen Umsetzungsfrist bis höchstens 31. Dezember 2000 statt bis zum 1. Januar 1998 im Hinblick auf die Abschaffung der OTE derzeit eingeräumten ausschließlichen Rechte für die Erbringung des Sprachtelefondienstes und der Bereitstellung der öffentlichen Netzinfrastruktur nach Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 90/388/EWG die Entwicklung des Handels nicht in einer Weise beeinträchtigt, die dem Interesse der Gemeinschaft zuwiderläuft, sofern den obengenannten Umständen Rechnung getragen wird.
II. Antrag auf Gewährung einer zusätzlichen Umsetzungsfrist für die Aufhebung der Beschränkungen bei der Erbringung bereits liberalisierter Telekommunikationsdienste mit der eigenen und alternativen Infrastruktur
Auswirkungen einer unmittelbaren Aufhebung der Beschränkungen
Argumentation Griechenlands
(47) Griechenland gibt an, daß die Liberalisierung der alternativen Infrastruktur in seinem Gebiet nicht wesentlich vor der Liberalisierung des Sprachtelefondienstes und der öffentlichen Telekommunikationsnetze erfolgen kann. Andernfalls wären Anbieter von Telekommunikationsdiensten über solche Infrastrukturen in der Lage, die Ausnahmeregelung für den Sprachtelefondienst zu umgehen und OTE somit erhebliche Erträge zu entziehen, die für die Modernisierung der öffentlichen Telekommunikationsnetze und -dienste in Griechenland dringend erforderlich sind.
(48) Zweitens macht Griechenland geltend, daß der Ertragsverlust für Mietleitungen (rund 3-4 % des prognostizierten OTE-Umsatzes der Jahre 1996-2000) den Abschluß der geplanten strukturellen Anpassungen weiter gefährden würde.
Standpunkt der Kommission
(49) Dem Argument, daß Beschränkungen für alternative Netzkapazitäten aufrechterhalten werden müssen, um zugelassene Anbieter liberalisierter Dienste an der Umgehung des Sprachtelefondienstmonopols zu hindern, kann nicht zugestimmt werden. Eine solche Umgehung bis 31. Dezember 2000 läßt sich durch weniger restriktive regulatorische Maßnahmen verhindern. Nach dem griechischen Gesetz 2246/94 in der geänderten Fassung vom 6. Februar 1997 ist die Bereitstellung liberalisierter Dienste auf Mietleitungen anmeldungspflichtig. In diesem Rahmen können die nationalen griechischen Behörden kontrollieren, daß es sich bei dem bereitgestellten Dienst nicht um einen Sprachtelefondienst nach Artikel 1 der Richtlinie 90/388/EWG handelt. Nach dieser Definition muß der Sprachtelefondienst, der reserviert sein kann, der Öffentlichkeit angeboten werden.
Daher kann, wie die Kommission in ihrer Mitteilung über den Stand der Umsetzung der Richtlinie 90/388/EWG über den Wettbewerb auf den Märkten für Telekommunikationsdienste (16) ausgeführt hat, eine solche "inoffizielle" Umgehung nicht in merklichem Ausmaß erfolgen, ohne daß sich der jeweilige Mitgliedstaat dessen bewußt wird. Eine Dienstleistung, die der Öffentlichkeit angeboten wird, muß per se öffentlich bekannt sein.
Da für ein kommerzielles Angebot in der Regel Werbung (für die angebotenen Dienstleistungen) getrieben wird oder zumindest Preislisten, Verträge und Rechnungen ausgestellt werden, wäre eine solche Umgehung bereits in einem frühen Stadium erkennbar. Die Umgehung des Monopols wäre von einem rechtmäßigen Sprachtelefondienst auch aufgrund von Unterschieden bei den Nummern und den Zusammenschalttarifen zu unterscheiden.
Neue Betreiber haben das Sprachtelefondienstmonopol im allgemeinen beachtet. Diensteanbieter scheuen das Risiko, ihre Registrierung zu verlieren und ihre Verpflichtungen gegenüber den Kunden nicht mehr erfuellen zu können. Viele Diensteanbieter haben sich daher vor Aufnahme ihrer Dienstleistungen bei den nationalen Regulierungsbehörden oder den Kommissionsdienststellen erkundigt, ob der von ihnen zum Angebot vorgesehene Sprachdienst liberalisiert ist.
In ihrem Schreiben vom 24. März 1997 bestätigten die griechischen Behörden, daß alle erforderlichen Maßnahmen gemäß Gesetz 2246/1994 eingeleitet worden sind, um die verwaltungsmäßige und finanzielle Unabhängigkeit der EET abzusichern und daß der Entwurf der Präsidialverordnung, in der die Personalvorschriften für diese Behörde geregelt sind, zum 1. August 1997 verabschiedet und in Kraft gesetzt wird. Die griechische Nationale Regulierungsbehörde wird Ende September 1997 ihre Tätigkeit in vollem Umfang aufgenommen haben und überwachen, daß die für die Erbringung liberalisierter Dienste registrierten Unternehmen keinen Sprachtelefondienst anbieten. Aus diesem Grund wäre eine zusätzliche Umsetzungsfrist über den 1. Oktober 1997 hinaus nicht gerechtfertigt. Mögliche Verzögerungen in dem von den griechischen Behörden aufgestellten Zeitplan können von der Kommission bei der Prüfung dieses Antrags auf eine zusätzliche Umsetzungsfrist nicht berücksichtigt werden, da dieser Zeitplan angemessen erscheint und sich ein Mitgliedstaat laut Urteil des Europäischen Gerichtshofes nicht auf Bestimmungen, Übungen oder Umstände seiner internen Rechtsordnung berufen kann, um Zusatzfristen für die Umsetzung der in einer Richtlinie festgelegten Verpflichtungen und Fristen zu rechtfertigen.
(50) Die Kommission kann ferner aus den nachfolgenden Gründen dem Argument nicht zustimmen, daß der Ertragsverlust für Mietleitungen den Abschluß der geplanten strukturellen Anpassungen weiter gefährden würde:
- Gemäß der Richtlinie 92/44/EWG mußte OTE Mietleitungen auf kostenorientierter Basis anbieten. Nach Artikel 10 dieser Richtlinie war Griechenland verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, daß OTE bis zum 31. Dezember 1993 ein Kostenrechnungssystem für Mietleitungen einführt. Obwohl die Richtlinie 92/44/EWG dies zuläßt, hat Griechenland keinen Aufschub für die Umsetzung der Verpflichtung zur Kostenorientierung bei Mietleitungen zugunsten von OTE beantragt. Der derzeitige Verstoß der Griechischen Republik gegen diese Verpflichtung wurde bereits vom Europäischen Gerichtshof in seinem Urteil vom 6. Juli 1995 festgestellt (17). Angesichts dieser Verpflichtung, die die Mitgliedstaaten zu erfuellen haben, ist nicht zu erwarten, daß die Öffnung alternativer Infrastrukturen die Marktstellung von Telekommunikationsorganisationen in diesem Bereich nachhaltig verändert.
- Alle größeren Anbieter alternativer Netze gehören zur Zeit zu öffentlichen Einrichtungen (d. h. Eisenbahnen, Wasserversorgungsbetrieben usw.), und die meisten unterliegen der Zuständigkeit desselben Ministeriums wie OTE. Daher ist es unwahrscheinlich, daß sie ihre Preise senken und in echten Wettbewerb mit OTE, einem anderen Unternehmen des öffentlichen Sektors, treten.
- Der Wettbewerb wäre ein Anreiz für OTE, die Digitalisierung und Modernisierung ihres Netzes voranzutreiben.
- Die durch die Bereitstellung von Mietleitungen erzielten Erträge sind im Vergleich zu den Erträgen aus dem Sprachtelefondienst äußerst gering.
- Wenn potentielle Betreiber alternativer Netze Genehmigungen zur Errichtung einer eigenen Infrastruktur erhielten, würden sie sich auf Leitungen hoher Kapazität (8,34 und 140 Mbs) konzentrieren, die OTE zur Zeit nicht anbietet. Die Annahme, daß OTE einen Rückgang seiner Mietleitungserträge hinnehmen muß, ist daher nicht realistisch.
- Die Argumentation der griechischen Behörden geht von einer statischen Betrachtungsweise aus. Wenn Griechenland die Richtlinie 90/388/EWG vollständig umsetzen und neuen Anbietern die Genehmigung erteilen würde, alle Telekommunikationsdienste mit Ausnahme des Sprachtelefondienstes anzubieten, die mehr als 2 × 64 kbits nutzen, würde dies die Nachfrage nach Mietleitungen erhöhen. Diese neue Nachfrage wird die möglichen Auswirkungen der Bereitstellung einer alternativen Infrastrukturkapazität in Griechenland mehr als ausgleichen. In diesem Zusammenhang ist zu betonen, daß viele Betreiber liberalisierter Dienste, die alternative Netze nutzen, in jedem Fall zusätzliche Leitungen von OTE mieten werden, um über ausreichende Sicherheitskapazitäten zu verfügen. Angesichts des im Mietleitungsmarkt zu erwartenden Wachstums könnte OTE ihren Gesamtgewinn in diesem Bereich wahrscheinlich selbst dann halten, wenn sie Mengenrabatte auf die jetzigen Mietleitungstarife einführt, um diese stärker an den Kosten auszurichten.
Entwicklung des Handelsverkehrs
(51) Infolge ihres Monopols für die Bereitstellung öffentlicher Telekommunikationsinfrastrukturen ist OTE der einzige Anbieter von Mietleitungen und von Zusammenschaltungen für die Erbringer liberalisierter Dienste und bestimmt daher weitgehend die Kosten ihrer Mitbewerber im Bereich der liberalisierten Dienste. Dies zeigt sich unter anderem an den bereits erwähnten derzeit hohen Tarifen für Mietleitungen, durch die die Bereitstellung einiger liberalisierter Dienste unwirtschaftlich wird. Darüber hinaus wird sich diese potentielle Kenntnis von OTE über die Kosten ihrer Mitbewerber zunehmend auf den Handel auswirken, da OTE sicher ihr eigenes Angebot an liberalisierten Diensten noch weiter ausbauen wird, wenngleich kurzfristig wohl nur mit einem langsamen Zuwachs zu rechnen ist. Während OTE für die Erbringung dieser Dienste seine eigene Infrastruktur nutzen könnte, wären Mitbewerber, die globale liberalisierte Dienste wie VPN oder Sprachdienste für geschlossene Benutzergruppen bereitstellen, somit gezwungen, ausschließlich auf Leitungen zurückzugreifen, die sie von dem Betreiber mieten, mit dem sie konkurrieren wollen. Diese Situation würde noch dadurch verschärft, daß OTE derzeit keine hinreichend transparente Kostenrechnung unterhält, die eine angemessene Trennung ihrer Tätigkeit im Monopolbereich von der im liberalisierten Bereich ermöglicht. Außerdem liegt keine strukturelle Trennung vor, die es verhindert, daß OTE-Mitarbeiter im Infrastrukturbereich Informationen an Kollegen weiterleiten, die liberalisierte Dienste verkaufen.
Schlußfolgerung
(52) Die Umgehung des Sprachtelefondienstmonopols bis 1. Januar 2000 läßt sich durch weniger restriktive regulatorische Mittel verhindern, die von dem in Griechenland ins Leben gerufenen EET, der allerdings noch nicht voll arbeitsfähig ist, durchgesetzt werden könnten. Ausgehend davon, daß die Präsidialverordnung, in der die Personalvorschriften des EET geregelt sind, zum 1. August 1997 in Kraft tritt, so daß der Ausschuß zum 1. Oktober 1997 seine Arbeit voll aufnehmen kann, erscheint die Gewährung einer zusätzlichen Umsetzungsfrist, die über dieses Datum hinausgeht, somit nicht gerechtfertigt.
(53) Aus diesem Grund vertritt die Kommission die Auffassung, daß die Entwicklung des Handels, der sich aus der Gewährung einer zusätzlichen Umsetzungsfrist für die Liberalisierung einer alternativen Infrastruktur ergeben würde, nicht in einem dem Interesse der Gemeinschaft zuwiderlaufenden Maße beeinträchtigt ist, wenn die genannte Frist nicht über den 1. Oktober 1997 hinausgeht -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Griechenland darf die Aufhebung der ausschließlichen Rechte, die der Hellenischen Telekommunikationsorganisation SA gegenwärtig bei der Erbringung des Sprachtelefondienstes und der Errichtung und Bereitstellung öffentlicher Telekommunikationsnetze eingeräumt werden, bis zum 31. Dezember 2000 verschieben, sofern die nachstehenden Bedingungen gemäß den angegebenen Terminen erfuellt werden:
- Spätestens am 1. Oktober 1997 statt am 1. Juli 1996: Unterrichtung der Kommission über sämtliche erforderliche Maßnahmen zur Aufhebung der Beschränkungen bei der Erbringung bereits liberalisierter Telekommunikationsdienste:
a) über vom Erbringer der Telekommunikationsdienste errichtete Netze,
b) über von Dritten bereitgestellte Infrastruktur
und
c) unter gemeinsamer Nutzung von Netzen, sonstigen Anlagen und Standorten.
- Bis spätestens neun Monate nach Erlaß dieser Entscheidung statt zum 11. Januar 1997: Unterrichtung der Kommission über gesetzliche Änderungen zur Einführung des vollständigen Wettbewerbs bis zum 31. Dezember 2000, einschließlich Vorschläge in bezug auf die Finanzierung des Universaldienstes.
- Bis zum 31. Dezember 1999 statt zum 1. Januar 1997: Unterrichtung der Kommission über Entwürfe von Lizenzen für Sprachtelefondienst-Anbieter bzw. die Betreiber der dazugehörigen Netze.
- Bis zum 30. Juni 2000 statt zum 1. Juli 1997: Bekanntgabe der Lizenzbedingungen für den öffentlichen Sprachtelefondienst sowie der Zusammenschaltungstarife, jeweils entsprechend den einschlägigen Gemeinschaftsrichtlinien.
- Bis zum 31. Dezember 2000 statt zum 1. Januar 1998: Erteilung von Lizenzen und Änderung bestehender Lizenzen zur Einführung des Wettbewerbs im Sprachtelefondienst.
Artikel 2
Griechenland darf die Aufhebung der Beschränkungen, die für die Erbringung bereits liberalisierter Telekommunikationsdienste
a) über vom Erbringer der Telekommunikationsdienste errichtete Netze,
b) über von Dritten bereitgestellte Infrastruktur
und
c) unter gemeinsamer Nutzung von Netzen, sonstigen Anlagen und Standorten
gelten, bis zum 1. Oktober 1997 verschieben.
Griechenland wird der Kommission bis zum 1. Oktober 1997 statt zum 1. Juli 1996 alle Maßnahmen mitteilen, die sie ergriffen hat, um diese Beschränkungen aufzuheben.
Artikel 3
Diese Entscheidung ist an die Griechische Republik gerichtet.
Brüssel, den 18. Juni 1997