ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION
vom 30. April 1999
in einem Verfahren nach Artikel 85 EG-Vertrag
(Sache Nr. IV/34.250 Europe Asia Trades Agreement)
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(1999) 983)
(Nur der dänische, deutsche, englische und französische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(1999/485/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft,
gestützt auf die Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 des Rates vom 22. Dezember 1986 über die Einzelheiten der Anwendung der Artikel 85 und 86 des Vertrags auf den Seeverkehr(1), geändert durch die Akte über den Beitritt Österreichs, Finnlands und Schwedens, insbesondere auf die Artikel 3,11 und 12,
gestützt auf den Beschluß der Kommission vom 6. April 1994 zur Einleitung eines Verfahrens in dieser Sache,
nachdem den beteiligten Unternehmen Gelegenheit gegeben wurde, sich zu den von der Kommission mitgeteilten Beschwerdepunkten zu äußern und sonstige Bemerkungen nach Artikel 23 der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 und gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 4260/88 der Kommission vom 16. Dezember 1988 über die Mitteilungen, Beschwerden, Anträge sowie über die Anhörung gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 des Rates über die Einzelheiten der Anwendung der Artikel 85 und 86 des Vertrags auf den Seeverkehr(2), zuletzt geändert durch die Akte über den Beitritt Österreichs, Finnlands und Schwedens(3), vorzulegen,
nach Anhörung des Beratenden Ausschusses für Kartell- und Monopolfragen auf dem Gebiet des Seeverkehrs,
in Erwägung nachstehender Gründe:
ZUSAMMENFASSUNG
(1) In dieser Entscheidung untersucht die Kommission, ob die Parteien des Europe Asia Trades Agreement (EATA) bezüglich einer Vereinbarung über die Nichtnutzung von Kapazitäten und den Austausch von Informationen Artikel 85 Absatz 1 verletzt haben, und prüft ihren Antrag auf Einzelfreistellung.
SACHVERHALT
I. Der Antrag
(2) Am 2. September 1992 wurde die Kommission gemäß Artikel 12 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 benachrichtigt und ersucht das EATA bezüglich Linien-Seetransportdiensten für den Containerfrachtverkehr zwischen Nordeuropa und dem Fernen Osten nach Artikel 85 Absatz 3 EG-Vertrag freizustellen. Am 19. September 1997 wurde die Kommission davon in Kenntnis gesetzt, daß die EATA-Parteien die Vereinbarung mit Wirkung vom 16. September 1997 beendet haben.
(3) Folgende Linienreedereien waren Partei der EATA:
- CGM Orient SA (CGM),
- Hapag-Lloyd AG (Hapag-Lloyd),
- Kawasaki Kisen Kaisha Ltd (K Line),
- A.P. Møller - Maersk Line (Maersk),
- Malaysian International Shipping Corporation Bhd (MISC),
- Mitsui O.S.K. Lines Ltd (MOL),
- Nedlloyd Lijnen BV (Nedlloyd),
- Neptune Orient Lines Ltd (NOL),
- Nippon Yusen Kabushiki Kaisha (NYK),
- Oriental Overseas Container Line (OOCL),
- P& O Container Line (P& OCL),
- Cho Yang Shipping Co. Ltd (Cho Yang),
- Deutsche Seereederei Rostock GmbH (DSR),
- Evergreen Marine Corp. (Taiwan) Ltd (Evergreen),
- Hanjin Shipping Co. Ltd (Hanjin),
- Hyundai Merchant Marine Co. Ltd (Hyundai),
- Senator Linie GmbH (Senator),
- Yangming Marine Transport Corp. (Yangming)(4).
(4) Eine Zusammenfassung des Antrags wurde am 6. April 1993 im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften(5) veröffentlicht. Dabei befand die Kommission dem ersten Anschein nach, daß die Vereinbarung unter das Verbot von Artikel 85 Absatz 1 fällt, bezog jedoch noch keine Stellung zur Anwendbarkeit von Artikel 85 Absatz 3. Am 14. Juni 1993 informierte die Kommission die ehemaligen EATA-Parteien, daß sie ernsthafte Zweifel daran hegt, daß die vier Voraussetzungen von Artikel 85 Absatz 3 erfuellt seien.
(5) Bei der Kommission gingen von einer Reihe Beteiligter Beschwerden über das EATA ein, darunter vom British Shippers' Council (BSC), dem European Shippers' Council (ESC), dem Ausschuß der französichen Seeverlader (Conseil National des Usagers de Transport - (CNUT) und dem Japan Shippers' Council (JSC).Die ehemaligen EATA-Parteien erhielten die Möglichkeit, zu diesen Beschwerden Stellung zu nehmen.
II. Die angemeldete Vereinbarung
i) Die Parteien
(6) Bei allen ehemaligen EATA-Parteien handelt es sich um Linienreedereien. Einige von ihnen sind Mitglieder der Far Eastern Freight Conference (FEFC), die übrigen sind als unabhängige Linienreedereien auf den gleichen Strecken tätig (siehe Randnummer 66).
(7) Hyundai wurde am 12. März 1993 Partei der EATA. Am 23. Juli 1993 wurde die Kommission darüber informiert, daß die East Asiatic Company Ltd und die EACBen Container Line Ltd das EATA mit Wirkung vom 30. Juni 1993 verlassen haben. Diese beiden Reedereien haben keine Schiffe mehr auf den betreffenden Routen im Einsatz, obwohl die Schiffe noch eine Zeitlang in demselben Segment von Maersk genutzt wurden. Die CGM zog sich 1994 auf den Nordeuropa/Fernost-Verkehr zurück und erfuellte damit nicht mehr die Kriterien, die an EATA-Parteien gestellt wurden.
ii) Zusammenfassung der Vereinbarung
a) Allgemeine Bestimmungen
(8) Nach Abschnitt 2 des EATA bestand der Zweck der Vereinbarung darin, ein Programm zur Regulierung der Kapazität ("Capacity Management Programme") aufzustellen, um folgendes zu erreichen: "(a) the optimum use of available capacity on deep sea vessels owned, operated or controlled by the [EATA] Parties ...; and
(b) the improvement of revenue ... to a level consistent with a reasonable rate of return on investment for the services provided, and to maintain the viability of such services in the future ...
("a) die optimale Nutzung der verfügbaren Kapazität auf Hochseeschiffen, die sich im Besitz von [EATA]-Parteien befinden, von ihnen betrieben oder kontrolliert werden ..., und
b) die Anhebung der Einnahmen ... auf ein Niveau, das eine angemessene Rendite für die bereitgestellten Leistungen gewährleistet, und die Aufrechterhaltung der Rentabilität dieser Dienstleistungen für die Zukunft ...).").
(9) Gemäß der Präambel zum EATA(6) war diese "Anhebung der Einnahmen" dadurch zu erreichen, daß die in Buchstabe b) der Präambel angeführten durchweg niedrigen Frachtraten ("consistently depressed freight rates") günstiger gestaltet werden. Das EATA verfolgte also den Zweck, eine Erhöhung der Frachtraten für die von den Parteien des EATA auf der Route zwischen Nordeuropa und dem Fernen Osten erbrachten Dienste herbeizuführen.
(10) Eines der Mittel zur Erreichung dieser Ziele bestand darin, jeder der Parteien eine maximal zugestandene Kapazität ("maximum allowed capacity") zuzuweisen, d. h. die Hoechstkapazität, die eine Partei für die Frachtbeförderung auf dem Markt anbieten darf (Abschnitt 5 Buchstabe a)). Diese Zuweisungen konnten für ein bestimmtes Gebiet, mehrere bestimmte Gebiete oder generell (Abschnitt 16 Buchstabe b)) sowie für einige oder alle Parteien (Abschnitt 6 Buchstabe e)) erfolgen. Die Vereinbarung regelte die Berechnung und Revision der Kapazitätszuweisungen.
(11) Die "maximum allowed capacity" jeder Partei errechnete sich anhand der Schiffsslots im ostgehenden Verkehr, die pro von der Partei angegebenem Schiff zur Verfügung standen (Abschnitt 16 Buchstabe b)). In der Praxis sah das so aus, daß die Gesamtkapazität berechnet wurde, die ohne das EATA verfügbar wäre, und diese um einen bestimmten Prozentsatz reduziert wurde. Dieser Hoechstwert wurde dann in vier Rechnungsperioden von je drei Monaten unterteilt.
(12) Überschritt eine Partei ihre "maximum allowed capacity" in einer Rechnungsperiode, mußte sie gegebenenfalls eine Kapazitätsabgabe ("capacity charge") entrichten, die sich nach der Anzahl der TEU-Einheiten(7) berechnete, um die ihre Zuweisung für den betreffenden Zeitraum überschritten wurde (Abschnitt 22). In einer Rechnungsperiode nichtgenutzte Teile der maximal zugestandenen Kapazität durften nicht vorgetragen oder übertragen werden (Abschnitt 18 Buchstabe c)).
b) Verwaltungstechnische Bestimmungen
(13) Die Vereinbarung wurde von einem Ausschuß für allgemeine Politik ("General Policy Committee"), einem Ausschuß für die Prüfung der Marktlage ("Market Review Committee") und einem "Sekretariat" verwaltet (Abschnitt 5 Buchstabe b)).
(14) Das General Policy Committee, dem Vertreter aller Parteien angehörten, legte die Höhe der Kapazitätszuweisungen anhand von Empfehlungen des Market Review Committee fest (Abschnitt 6). Ebenso setzte es die Höhe aller "capacity charges" im Fall der Überschreitung der "maximum allowed capacity" durch eine Partei und alle sonstigen Maßnahmen wie Austausch von Informationen über die Marktverhältnisse sowie die Höhe der zu zahlenden Strafen bei Nichtbereitstellung von Informationen fest (Abschnitt 6).
(15) Dem Market Review Committee gehörten ebenfalls Vertreter der Parteien an (Abschnitt 7). Seine Aufgabe bestand darin, die Marktverhältnisse zu untersuchen und dem General Policy Committee Bericht zu erstatten. Vom Sekretariat erhielt es die Erklärungen der Parteien bezüglich ihrer Flottenkapazität und ihrer monatlichen Kapazitätsinanspruchnahme (d. h. der geladenen Fracht) (Abschnitt 14). Die Vereinbarung sah vor, daß die Parteien dem Sekretariat alle Daten, Berichte oder Dokumente zur Verfügung stellen, die diese benötigte, um die Erfuellung der Vereinbarung sicherzustellen (Abschnitt 12).
(16) Es war allgemeine Praxis, daß die EATA-Parteien halbjährlich und im voraus eine Erklärung über die Einzelkapazität jedes ihrer Schiffe vorlegen. Außerdem erhielt das Sekretariat des EATA von den Parteien monatlich die folgenden Angaben:
i) Name des Schiffes,
ii) Datum der Einfahrt in den Suezkanal,
iii) angegebene Hoechstkapazität in TEU,
iv) insgesamt tatsächlich in Anspruch genommene Slots in TEU,
v) Non-scope Cargo in TEU(8),
vi) prozentuale Auslastung,
vii) Kapazitätsprognose für jedes Schiff für die folgenden zwei Monate,
viii) geschätzte monatliche Gesamtmenge für die nächsten vier Monate.
(17) Dementsprechend erhielt das Sekretariat Angaben über die tatsächliche Kapazitätsinanspruchnahme in den Vormonaten sowie Prognosen für die Kapazitätsinanspruchnahme in den nächsten sechs Monaten. An diesem Informationsaustausch beteiligten sich alle Parteien des EATA von ihrer Gründung im Jahr 1992 bis zum Mai 1997. Mehrere EATA-Parteien setzten den Informationsaustausch bis zum Juli 1997 fort. Die CGM stellte die Vorlage der entsprechenden Angaben ab Oktober 1994 ein.
(18) Das Sekretariat hatte zudem die Aufgabe, die Einhaltung der Vereinbarung zu überwachen (Abschnitt 20). Gemäß der Vereinbarung sollten der Generaldirektor und das Personal der FEFC für die Dauer der Vereinbarung des EATA als Sekretär bzw. Sekretariat zur Verfügung stehen, sofern die Parteien des EATA nicht einstimmig einen anderweitigen Beschluß fassen (Abschnitt 30).
(19) Die Vereinbarung galt für internationale Linien-Seetransportdienste für Containerfracht zwischen Nordeuropa und Asien über den Suezkanal. Im Sinne der notifizierten Vereinbarung schloß der geographische Begriff "Asien" nicht die Länder Pakistan, Sri Lanka, Indien und Bangladesch ein sowie in bestimmten Fällen die Volksrepublik China aus (Abschnitt 3).
(20) Obwohl die angemeldeten Abmachungen den Verkehr in der Westpassage nicht direkt betrafen, erkannten die EATA-Parteien an, daß sie sich durch einen Rückgang in der Frequenz, Größe und Anzahl der anlaufenden Schiffe im Ergebnis der Reorganisation des Verkehrs in der Ostpassage möglicherweise auf Kapazität und Frachtraten des Verkehrs in diese Richtung auswirken würden(9).
(21) Abschnitt 4 der Vereinbarung sah vor, daß die Rechte der Parteien, ihre Frachtraten unabhängig festzusetzen, durch keine Bestimmung der Vereinbarung behindert, eingeschränkt oder anderweitig begrenzt werden dürfen. Diese Bestimmung sollte vor dem Hintergrund der Anmerkungen zur "Marktstruktur" (Randnummer 66 bis 79) betrachtet werden.
(22) Jede Partei konnte unter Einhaltung einer Frist von mindestens 90 Tagen von der Vereinbarung zurücktreten (Abschnitt 33 Buchstabe d)). Trotz eines solchen Ausscheidens blieben die Parteien jedoch noch bis zu 12 Monate an die "maximum allowed capacities" gebunden, sofern sie weiterhin Schiffe besaßen, betrieben oder in Dienst hielten (Abschnitt 18). Die Nichteinhaltung einer "maximum allowed capacity" konnte den Verfall einer Garantiesumme und andere finanzielle Strafen nach sich ziehen (Abschnitt 18). Der Beitritt neuer Parteien mußte von den vorhandenen Mitgliedern einstimmig gebilligt werden (Abschnitt 33).
(23) Zahlungen aufgrund vorzeitigen Ausscheidens, Überschreitens der "maximum allowed capacity" oder Nichteinhaltung der Informationsverpflichtung erfolgten in einen Fonds, aus dem die Mittel am Ende jeden Jahres gleichmäßig unter den Mitgliedern aufgeteilt wurden (Abschnitt 25). Im Zusammenhang mit dem EATA anfallende Verwaltungs- und andere Ausgaben waren von den Parteien zu gleichen Teilen zu tragen (Abschnitt 31).
(24) Das EATA sollte unbefristet bestehen und von allen Parteien beendet werden, sobald die nach Meinung der Mitglieder im Verkehr zwischen Nordeuropa und dem Fernen Osten vorhandenen Strukturprobleme einer dauerhaften Lösung zugeführt worden sind(10).
III. Umsetzung der Vereinbarung
(25) Am 26. November 1992 vereinbarten die Parteien, daß jede von ihnen die angebotene Kapazität für den Zeitraum vom 1. Januar 1993 bis zum 31. März 1993 um 6,25 % bis 12,25 % einschränkt, wobei die Berechnung auf der Grundlage einer Gleitskala erfolgte, so daß sich für kleinere Reedereien (d. h. diejenigen mit kleineren Kapazitäten auf den betreffenden Routen) eine geringere Reduzierung ihres Marktangebots ergab als für größere. Als Anfangsabsenkung wurden 10 % der von den Parteien des EATA im ostgehenden Verkehr angebotenen Kapazität festgelegt.
(26) Am 12. März 1993 vereinbarten die EATA-Parteien eine weitere Einschränkung ihres Kapazitätsangebots im ostgehenden Verkehr Nordeuropa-Fernost, indem sie die prozentuale Verringerung für den Zeitraum vom 1. April 1993 bis zum 30. Juni 1993 um zwischen 11 % und 17 % anhoben, die ebenfalls anhand einer Gleitskala ermittelt wurden. Die EATA-Parteien behaupteten, daß dies eine akkumulierte Hoechstreduzierung von 15 % bedeutete.
(27) Im dritten Quartal 1993 wurden die gleiche Gesamtreduzierung und Gleitskala beibehalten. Am 5. Oktober 1993 erfolgte für das vierte Quartal 1993 ebenfalls auf der Grundlage der Gleitskala eine Rückführung der maximalen Gesamtreduzierung auf 5 % am 27. Oktober 1993 dann die weitere Absenkung auf Null. Vollständige Angaben zu diesen Verringerungen und zur Gleitskala sind Anhang II zu entnehmen. Für den Zeitraum zwischen dem 27. Oktober 1993 und dem Datum der Aufhebung der Vereinbarung waren keine Kapazitätsverringerungen auferlegt worden.
(28) Im zweiten Quartal 1993 beförderten fünf EATA-Parteien jeweils mehr Fracht, als ihnen maximal zugestanden worden war.
IV. Vereinbarungen über die Nichtnutzung von Kapazitäten in der Linienschiffahrt
(29) Ein "Programm zur Regulierung der Kapazität" ist eine Vereinbarung der Parteien, einen Teil ihres Schiffsraums nicht für die Beförderung von Fracht in einem bestimmten Verkehrssegment zu nutzen. Der zur Nichtnutzung vorgesehen Teil errechnet sich anhand des laut Prognosen die Nachfrage übersteigenden Angebots.
(30) Die Parteien vereinbaren, daß dieser Schiffsraum nicht für Fracht genutzt werden darf, die innerhalb des geographischen Geltungsbereichs der Vereinbarung geladen wurde ("Scope Cargo"), wohingegen er für Fracht eingesetzt werden kann, die ihren Ursprung anderswo hat und auf in das Programm einbezogene Schiffe umgeschlagen wurde ("Non-scope Cargo"). In dieser Entscheidung wird der Begriff "Nichtnutzung" zur Beschreibung von Vereinbarungen darüber verwendet, Schiffsraum nicht für "Scope Cargo" zu nutzen.
(31) Es hat drei Beispiele für Kapazitätsregulierungsprogramme gegeben: das Trans-Atlantic Agreement (TAA), das Trans-Pacific Stabilization Agreement und das EATA. Jede der drei Vereinbarungen betrifft eines der drei Hauptfahrtgebiete der Welt, und in allen drei Fällen sind nicht nur Konferenzmitglieder des Verkehrssegments Partei der Vereinbarung, sondern auch die wichtigsten Verfrachter, die nicht Mitglieder der entsprechenden Konferenz sind.
(32) Ein Programm zur Nichtnutzung von Kapazität der 15 Parteien des Trans-Pacific Stabilization Agreement(11) lief von 1989 bis 1995, dem Jahr, als es auf unbestimmte Zeit ausgesetzt wurde. In diesem Zeitraum entfielen auf diese Parteien etwa 80 % der verfügbaren Kapazität auf den Routen zwischen Asien und den Vereinigten Staaten von Amerika. Die für die Nichtnutzung festgesetzte Kapazität reichte von 6 % bis 15 %. Nach Drewry(12) entsprach dies 1994 einer Kapazität, die sieben Panamax-Containerschiffen mit jeweils 4000 TEU äquivalent war.
(33) Als die Parteien des Trans-Pacific Stabilization Agreement 1996 bei der US Federal Maritime Commission die Wiederaufnahme des Programms zur Nichtnutzung von Kapazität beantragten, leitete die Federal Maritime Commission eine eingehende Untersuchung ein, in deren Ergebnis keine Genehmigung erteilt und der Antrag im März 1997 zurückgezogen wurde.
(34) Die Parteien des Trans-Atlantic Agreement setzten ihre Vereinbarung zur Nichtnutzung von Kapazität von August 1994 bis September 1994 um. Die Vereinbarung sah vor, bis zu 25 % des Schiffsraums nicht für Scope Cargo zu verwenden, tatsächlich wurden aber nur 15 % der im westgehenden Verkehr genutzten Kapazität von der Nutzung ausgenommen. Am 19. Oktober 1994 erließ die Kommission die Entscheidung 94/980/EG(13) zum Verbot des Trans-Atlantic Agreement.
(35) Im Verkehr Europa/Fernost bestand zwischen den Mitgliedern der Far Eastern Freight Conference bis 1990 eine Marktaufteilungsvereinbarung ("market sharing agreement"), in der für jedes Mitglied der Konferenz bzw. für jedes im Rahmen der Konferenz tätige Konsortium der Hoechstförderungsanteil am Verkehrssegment festgelegt wurde. Es gab keine Vereinbarung zur Nichtnutzung bestimmter Kapazität.
(36) Den EATA-Parteien zufolge war der Anteil der FEFC am Verkehrssegment Nordeuropa/Fernost bis 1990 auf ungefähr 59 % zurückgegangen, und die Marktaufteilungsvereinbarung wurde vor allem aufgrund der Tatsache beendet, daß "the parties to it no longer had a sufficient critical mass in the NE/FE trades to regulate reserve capacity in a way that would contribute to the stabilisation of the trades."(14)
("die Parteien nicht mehr über die notwendige kritische Masse im Verkehr zwischen Nordeuropa und dem Fernen Osten verfügten, um die Reservekapazität so zu regulieren, daß ein Beitrag zur Stabilisierung der Verkehrssegmente geleistet würde.").
(37) Nach Schätzungen von Drewry(15)hätte sich das EATA 1993 so ausgewirkt, daß über das ganze Jahr eine Kapazität von etwa 13500 TEU nicht genutzt worden wäre, was 3 1/3 Schiffen mit 4000 TEU entspricht. Bei Zugrundelegung einer Fahrtzeit von 63 Tagen für Hin- und Rückfahrt könnte man davon ausgehen, daß jedes Schiff die Hin- und Rückreise pro Jahr 5,8mal bewältigen kann. Drewry schätzt ein(16), daß die fixen Kosten jeder Hin- und Rückfahrt eines 4000-TEU-Schiffes auf den Routen Europa/Fernost 1996 etwa 4,1 Mio. USD ausmachten. Wie aus Tabelle 1 hervorgeht, würden sich die Fixkosten beim Betrieb der nach der Vereinbarung der EATA-Parteien zur Nichtnutzung vorgesehenen Kapazität über einen Zeitraum von 12 Monaten auf etwa 80 Mio. USD belaufen haben.
Tabelle 1
Schätzung der jährlichen Fixkosten
PLATZ FÜR EINE TABELLE
Quelle:
Drewry, Global Container Markets.
V. Der relevante Produktmarkt
(38) Der relevante Produktmarkt für die Betrachtung des EATA sind internationale Linien-Seetransportdienste für Containerfracht von Nordeuropa nach dem Fernen Osten. Darin inbegriffen sind einerseits Häfen in Belgien, Dänemark, Deutschland, Irland, Nordfrankreich, Island, den Niederlanden, Norwegen, Finnland, Schweden und im Vereinigten Königreich und andererseits Häfen in Japan, Nord- und Südkorea, Taiwan, Hongkong, Singapur, Malaysia und den Philippinen.
(39) Die Parteien verweisen darauf, daß es für die Beförderung von Gütern von Nordeuropa nach Fernost verschiedene Substitutionsmöglichkeiten gibt.
i) Die erste bieten Spezialschiffe, die bestimmte großvolumige homogene Produkte des allgemeinen Frachtsektors befördern können.
ii) Als zweite Möglichkeit werden Schiffe des Massen- oder Spezialtransports genannt, die auch eine bestimmte Anzahl von Containern transportieren können.
iii) Die dritte Alternative bieten der Lufttransport und der kombinierte Luft- und Seetransport für Güter, die kürzere Transportzeiten erfordern.
iv) Die vierte Alternative ist die Beförderung von Gütern mit der Transsibirischen Eisenbahn.
v) Die fünfte Variante stellen von Nordeuropa aus in der Westpassage operierende Verfrachter bereit, die auch Fernost bedienen können, indem sie die Eisenbahn-Landbrücke durch die USA nutzen oder in Häfen der USA-Westküste auf Pazifikdienste umladen (d. h. Europa/USA-Ostküste/USA-Westküste/Ferner Osten).
vi) Schließlich sind die Parteien der Meinung, daß Dienste aus dem Mittel- und Schwarzmeerraum für die im Verkehr Nordeuropa-Fernost tätigen Reedereien eine erheblich Konkurrenz darstellen.
(40) Aus folgenden Gründen wird davon ausgegangen, daß keine der genannten Möglichkeiten Bestandteil des gleichen Markts wie der Markt für internationale Linien-Seetransportdienste für Containerfracht zwischen Nordeuropa und dem Fernen Osten ist.
(41) Im Urteil vom 14. November 1996 zu Tetra Pak(17) befand der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, daß die gleichbleibende Nachfrage nach einem bestimmten Erzeugnis die geeignete Grundlage für die Festlegung eines relevanten Marktes ist und daß die Tatsache, daß verschiedene Erzeugnisse in geringem Maße gegeneinander austauschbar sind, nicht die Schlußfolgerung ausschließt, daß diese Erzeugnisse zu getrennten Produktmärkten gehören.
(42) Die Kommission vertritt außerdem die Ansicht, daß für die meisten Frachtkategorien und für die große Mehrzahl der Kunden des Container-Linienverkehrs die anderen Formen des Seetransports einschließlich des konventionellen Linienverkehrs ("break-bulk") keine vernünftige Alternative zum Container-Seetransport auf den in den hier relevanten geographischen Markt fallenden Routen darstellen und daß diese Dienste einen oder mehrere eigenständige Märkte bilden.
(43) Die Auswirkungen eines marginalen Wettbewerbs beim Transport bestimmter Warenkategorien durch andere Verkehrsträger lassen sich begrenzen, da Linienunternehmen in der Lage sind, die Verlader derartiger Waren zu ermitteln und ihnen wegen der differenzierten Preisstruktur im Linienverkehr niedrigere Preise anzubieten, ohne die Preise im allgemeinen zu beeinträchtigen.
i) Andere Dienste als Liniendienste
(44) Erstens unterscheidet sich der Markt von Linien-Seetransportdiensten oder Liniendiensten von dem der Trampdienste(18). Insgesamt ist das Verhältnis zwischen Verlader und Reederei je nachdem, ob letztere Linien- oder Trampdienste anbietet, verschieden. Liniendienste werden auf der Grundlage angeboten, daß die Reederei als "common carrier" agiert, d. h. der Transportdienstleister bietet an, alle ihm überbrachten Waren zu befördern. Demgegenüber werden Trampdienste gewöhnlich auf der Grundlage von einzeln ausgehandelten Ad-hoc-Verträgen geleistet.
(45) Charterdienste sind für containerisierbare Güter(19) nur dann geeignet, wenn der Verlader über eine ausreichend große Fracht verfügt oder sich für jede Fahrt mit anderen Verladern zusammenschließen kann. Außerdem bieten Charterdienste, Massengut- und Spezialdienste nicht unbedingt die Häufigkeit, Regelmäßigkeit bzw. Zuverlässigkeit, die viele Verlader benötigen, und sie können auch nicht den oftmals notwendigen Haus-zu-Haus-Service bereitstellen.
ii) Massengutdienste
(46) Es ist zweifellos so, daß sich viele Massengüter in Containern befördern lassen und daß vor der Einführung der Containerisierung (Ende der 50er Jahre) alle Waren in der einen oder anderen Form lose transportiert wurden. Um im vorliegenden Fall die Wettbewerbsbedingungen auf dem relevanten Markt festzustellen, muß die Wirkung einer Substituierbarkeit des Containertransports durch den unverpackten Transport betrachtet werden. In der überwiegenden Mehrzahl der Fälle gibt es keine dauerhafte Substitution vom Container zum losen Gut.
(47) Nahezu jede Art von Fracht ist containerfähig, und im Laufe der Zeit ist von einem sehr hohen Grad der Containerisierung in den meisten für die Mitgliedstaaten relevanten Seeverkehrsmärkten auszugehen. Auf voll ausgebildeten Märkten wir den Fahrtrouten Nordeuropa/USA oder Nordeuropa/Ferner Osten ist der Prozeß der Umstellung auf Container mehr oder weniger abgeschlossen, und es verbleiben kaum noch nichtcontainerisierte Frachten, die in Containern befördert werden könnten.
(48) Ist eine Frachtart zudem erst einmal auf Containertransport umgestellt, wird sie kaum jemals wieder als nichtcontainerisierte Fracht befördert werden, da sich die Verlader daran gewöhnen, daß sie kleinere, aber häufigere Mengen transportieren und daß sich die in einem Container befindliche Fracht leichter multimodal vom Lieferhafen zum Endadressaten transportieren läßt.
(49) Bei steigendem Containerisierungsgrad stellen sich also die Verlader bisher nicht containerisierter Waren auf den Containertransport um. Haben sie sich aber daran gewöhnt, kehren sie nicht mehr zum nichtcontainerisierten Transport zurück. Derartige Beispiele für die Substituierbarkeit in eine Richtung sind nicht ungewöhnlich(20).
(50) Einer vorsichtigen Schätzung von Drewry(21) zufolge ist der Anteil des Containertransports am allgemeinen Frachthandel der Welt von 20,7 % im Jahr 1980 auf 35,1 % im Jahr 1990 und auf 41,6 % im Jahr 1994 gestiegen. Bis zum Jahr 2000 wird dieser Anteil nach Prognosen von Drewry 53,8 % erreichen. Die Umstellung vom unverpackten Transport auf Containerbeförderung ist nicht nur Ausruck eines Wandels der Art der verfrachteten Waren (im wesentlichen handelt es sich um einen Übergang von Rohstoffen zu Verarbeitungsgütern), sondern auch der Wesensmerkmale des Container-Linienseeverkehrs.
(51) Diese Merkmale äußern sich wie folgt: Kleinere, häufigere Sendungen wie beim Containerverkehr haben geringere Lagerkosten zur Folge. Diebstahl und Beschädigung sind bei Containerwaren weniger wahrscheinlich. Containerwaren lassen sich leichter verkehrsträgerübergreifend transportieren. Wenn also eine Ware - möglicherweise auf Routenbasis - vom unverpackten Transport auf Containertransport umgestellt wurde, lassen es die Unterschiede in der Art des Dienstes nach der Umstellungsperiode höchst unwahrscheinlich erscheinen, daß der Verlader zur unverpackten Beförderung zurückkehrt.
(52) In diesem Zusammenhang ist es nicht von Belang, daß bestimmte Waren weiterhin in beiden Formen befördert werden. Die entscheidende Frage für die Feststellung der Nachfragesubstituierbarkeit ist, ob die Wahl der Transportart ausgehend von den Merkmalen der Transportart erfolgt. Daß also einige Stahlerzeugnisse lose und andere im Container befördert werden, zeigt nicht, daß die beiden Transportarten substituierbar sind, da hierbei weder die verschiedenartige Beschaffenheit (und der unterschiedliche Wert) der Stahlerzeugnisse noch die Lieferanforderungen der Kunden Berücksichtigung finden. Das gleiche gilt für die anderen Erzeugnisse, für die die Parteien eine Substituierbarkeit zwischen unverpacktem und Containertransport geltend machen.
(53) Auch wenn unverpacktes Kühlgut in bestimmtem Umfang durch Kühlcontainer substituierbar ist(22), heißt das aus den obengenannten Gründen nicht, daß Kühlcontainerdienste durch unverpackte Kühlgutdienste substituierbar sind. Neben den Vorzügen des Container-Linienseeverkehrs wie geringere Mengen und schnelles Umladen auf andere Verkehrsträger geht es auch darum, daß die Vielfalt der Erzeugnisse, die sich in Kühlcontainern befördern lassen, größer ist als bei unverpackter Kühlfracht. Zu diesen Erzeugnissen gehören Pelze und Leder, Arzneimittel, Elektronik und - aufgrund der konstanten Temperatur und der Möglichkeit, den Reifeprozeß zu steuern - Beerenobst.
(54) Ausgehend davon wurde, obgleich es in Ausnahmefällen zu einer Substituierung zwischen konventionellen ("break-bulk") und Containertransport kommen kann, nicht nachgewiesen, daß in der überwiegenden Mehrheit der Fälle der unverpackte Transport dauerhaft durch Containertransport ersetzt wird.
(55) Angebotsseitig haben die Parteien angeführt, daß Break-bulk- und Neo-bulk-Transportunternehmen ihre Schiffe problemlos so umrüsten könnten, daß für sie ein Einstieg in den relevanten Markt möglich ist, und sie daher als potentielle Wettbewerber zu betrachten seien.
(56) Grundsätzlich kann jedes Schiff Container befördern. Die Auswirkungen potentiellen Wettbewerbs seitens der Betreiber nicht vollständig containerisierter Schiffe könnten nur dann von Belang sein, wenn die beiden folgenden Voraussetzungen erfuellt sind. Es wäre nachzuweisen, daß erstens die Erbringer derartiger Dienste mit den Parteien wirtschaftlich zu gleichen Bedingungen konkurrieren können, und zweitens, daß die Kunden die Beförderung auf einem nicht vollständig containerisierten Schiff als funktional austauschbar mit der Beförderung auf einem vollständig containerisierten Schiff betrachten.
(57) Wenn man die Erfuellung des ersten dieser kumulativen Tests betrachtet, ist unbedingt zu beachten, daß die Eigenschaften und die Leistung nicht vollständig containerisierter Schiffe in hohem Maße von denen voll containerisierter Schiffe abweichen: "Es ist vollkommen klar und läßt sich bereits fast aus den Bezeichnungen ableiten, daß die Kapazität von zellulären Containerschiffen effizienter und produktiver ist als nicht mit Zellengerüsten ausgestatteter Laderaum, wenn es um die Beförderung von Einheitsladung [d. h. von Containern] geht, und somit im Hinblick auf das Gleichgewicht von Angebot und Nachfrage eine größere Rolle spielt. Jeder Slot auf einen Zellenschiff bietet mehr Containertransportkapazität pro Jahr als ein Slot auf einem nichtzellulären Frachter, da das Zellenschiff
- weniger Zeit im Hafen verbringt,
- in der Regel eine höhere Seegeschwindigkeit aufweist und
- im regulären Liniendienst fährt. ...
Während Ro-Ro-Schiffe 80 % der Produktivität eines Zellenschiffes oder mehr erreichen können, ist die Leistungsfähigkeit von Semicontainerschiffen bzw. 'Container-Massengutfrachtern' aufgrund ihrer Geschwindigkeit und der Hafenumschlagzeit weitaus geringer. Insgesamt läßt sich das Produktivitätsverhältnis zwischen Zellen- und Nichtzellenkapazität durchaus mit 2:1 einschätzen(23)".
(58) Neben den Leistungsmerkmalen, die für eine angebotsseitige Umrüstung sprechen, gibt es auch ein Reihe technischer Eigenschaften. Dazu gehört erstens der zusätzliche Kostenaufwand für die Containerbeförderung auf Schiffen, die nicht als Containerschiffe gebaut wurden. Diese Kosten sind sowohl einmalig dahin gehend, daß Ketten und Befestigungselemente gekauft werden müssen (Dynamar zufolge mit einem Kostenaufwand von etwa 150 EUR je Slot), als auch variabel in dem Sinne, daß die Arbeitskosten für das Beladen von Nichtcontainerschiffen mit Containern höher sind als bei Containerschiffen. Zu berücksichtigen sind ferner die zusätzlichen Hafenkosten beim Transport von Containern auf solchen Schiffen, die sich aus den längeren Ladezeiten und folglich längeren Liegezeiten im Hafen ergeben.
(59) Der zweite Grund, weshalb die potentielle Kapazität nicht vollständig containerisierter Schiffe geringer ist, als die Parteien behaupten, liegt darin, daß die Betreiber derartiger Schiffe nicht die gleichen Containerflotten besitzen wie die Betreiber vollcontainerisierter Schiffe. In der Regel verfügt jede Partei über drei Container für jeden von ihr betriebenen Schiffsslot. Viele Betreiber von Break-bulk-Diensten besitzen gar keine Container. Dieser Umstand ist deshalb so bedeutend, wenn man bedenkt, daß "der Containerbestand weltweit selten - und schon gar nicht in den letzten zehn oder mehr Jahren - ausgereicht hat, um die gesamte nominale Containerschiffkapazität der Nichtzellenflotte auszulasten"(24). Hinzu kommt, daß die Betreiber nicht vollständig containerisierter Schiffe im allgemeinen nicht dieselben landseitigen Anlagen besitzen wie die Betreiber vollcontainerisierter Schiffe.
(60) Was die Kunden anbelangt, akzeptiert die Kommission nicht, daß die große Mehrheit der Kunden der Parteien die Beförderung auf einem vollcontainerisierten Schiff als substituierbar mit dem Transport auf einem Stückgut- oder Neo-bulk-Frachter betrachtet. Unterschiede im Hinblick auf Kunden sind fehlende reguläre wöchentliche Fahrten sowie der Umstand, daß nicht vollständig containerisierte Schiffe oftmals andere Hafenterminal oder Liegeplätze nutzen als Containerschiffe, so daß es zu Unzulänglichkeiten beim Umschlag auf die anderen Verkehrsträger kommt.
iii) Luftverkehrsdienste
(61) Luftverkehrsdienste (oder kombinierte See-Luft-Verkehrsdienste) eignen sich nur für Güter, die kürzere Transportzeiten benötigen und deren hoher Wert die anfallenden höheren Transportkosten rechtfertigt.
(62) Da jeder Verlader bestrebt ist, die Transportkosten auf das notwendige Minimum zu beschränken, wird er die zusätzlichen Ausgaben für Luftverkehrsdienste nur auf sich nehmen, wenn im Interesse der Güter eine schnellere Lieferung notwendig ist, als es bei einer Beförderung auf dem Seeweg möglich wäre, und wenn der Wert der zu befördernden Güter so hoch ist, daß sich die höheren Transportkosten rechnen. In einem solchen Fall wäre es nicht gerechtfertigt, von einer Substituierbarkeit der Luftverkehrsdienste durch Seeverkehrsdienste zu sprechen. Zu beachten ist, daß die große Mehrheit der in der Ostpassage aus Nordeuropa in den Fernen Osten (Geltungsbereich des EATA) beförderten Güter von den EATA-Parteien als geringwertig bezeichnet wird.
iv) Landbeförderungsdienste
(63) Die Parteien heben in der Anmeldung hervor, daß die Transsibirische Eisenbahn in der derzeitigen Periode wirtschaftlicher und politischer Instabilität in der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten aus Effizienzgründen nicht als Substitut der Beförderungsart in Frage kommt. Es ist davon auszugehen, daß das von der Transsibirischen Eisenbahn beförderte Volumen seit dem Zusammenbruch der Sowjetunion erheblich zurückgegangen ist. Fest steht, daß die Beförderungskapazität eines einzelnen Schiffs mit 4000 TEU etwa 50 Zügen mit einer Länge von 1,5 Meilen (etwa 2,4 Kilometer) entspricht.
v) Transpazifikdienste
(64) Die Partien haben nicht belegt, daß der Güterumschlag in Häfen bzw. auf schienengebundene Landbrücken der USA wesentliche Mengen der aus Nordeuropa in den Fernen Osten beförderten Waren betrifft.
vi) Mittelmeer-/Schwarzmeerdienste
(65) Die Parteien haben zudem den Standpunkt vertreten, daß Dienste aus dem Mittel- und Schwarzmeerraum für den Anbieter von Seeverkehrsleistungen aus Nordeuropa nach Fernost eine bedeutende Konkurrenz darstellen. Dabei haben es die Parteien sowohl im Freistellungsantrag als auch in der Erwiderung auf die Mitteilung der Beschwerdepunkte versäumt, ein einfaches Beispiel für den tatsächlichen Frachtwechsel von einem Dienst auf den anderen zu geben. Dazu meint Drewry: "Wenn sie im Mittelmeer anlegen, können Schiffe auf der Strecke Europa-Fernost mindestens zwei Wochen ihrer durchschnittlichen Fahrtzeit von neun Wochen für Hin- und Rückfahrt einsparen (Steigerung der Schiffsproduktivität um 22 %), doch erscheint dies zumindest auf absehbare Zeit aufgrund der beschränkten Infrastruktur der Häfen im Süden und des europäischen Eisenbahnnetzes unwahrscheinlich."(25).
VI. Marktstruktur
(66) Bei der Betrachtung des EATA gilt es, nicht nur die Marktanteile der Parteien der Vereinbarung zum relevanten Zeitpunkt (siehe dazu Randnummern 80 und 81) zu betrachten, sondern auch die Struktur des Marktes. Wichtig ist insbesondere, daß viele EATA-Parteien Mitglied der FEFC und alle Parteien des EATA außer Hyundai Mitglieder des Far East Trade Tariff Charges and Surcharges Agreement (FETTCSA) waren. Die Mitgliedschaft der EATA-Parteien in diesen Vereinbarungen ist Tabelle 2 zu entnehmen(26).
Tabelle 2
Marktstruktur - 1993
PLATZ FÜR EINE TABELLE
i) Far Eastern Freight Conference(27)
(67) Die FEFC ist eine Vereinigung von Linienreedereien, die auf Routen zwischen Europa und dem Fernen Osten in der Linienschiffahrt tätig sind. Sie selbst bietet keine Schiffahrtsdienste an und schließt auch keine Verträge mit Verladern oder anderen Kunden ab. Die FEFC regelt eine Reihe von Bedingungen, darunter Tarife, auf deren Grundlage die Mitglieder ihre Dienste bereitstellen. Ihren Mitgliedern dient die FEFC als zentrales Gremium für die Veröffentlichung von Entscheidungen und für die Kommunikation mit anderen einschlägigen Organisationen einschließlich den Räten der Verlader.
(68) Nach Artikel 1 Absatz 3 Buchstabe b) der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 setzt eine Gruppenfreistellung für Linienkonferenzen(28), in diesem Fall der FEFC, voraus, daß für ihre Mitglieder einheitliche bzw. gemeinsame Frachtraten gelten.
(69) Wie aus Randnummer 80 zu ersehen ist, belief sich der Marktanteil der FEFC-Mitglieder am Verkehr zwischen Nordeuropa und dem Fernen Osten 1991 auf 58 %. Das heißt, für mehr als 50 Prozent des relevanten Markts im Verkehr zwischen Nordeuropa und dem Fernen Osten kamen prinzipiell einheitliche bzw. gemeinsame Raten zum Einsatz, die von Linienreedereien festgelegt wurden, die die Mehrheit der EATA-Mitgliedschaft bildeten.
ii) Far East Trade Tariff Charges and Surcharges Agreement
(70) Beim FETTCSA handelte es sich im eine Vereinbarung vom 5. März 1991 zwischen allen wichtigen Linienreedereien im Verkehr Europa/Fernost (mit Ausnahme von Hyundai), der 12 Mitglieder der FEFC und sechs in dem Fahrtgebiet agierende Reedereien angehörten, die keine Konferenzmitglieder waren. Dem EATA-Sekretariat(29) zufolge entstand das FETTCSA als Ergebnis von Diskussionen verschiedener Linienreedereien hinsichtlich des European Stabilisation Agreement (ESA), des Vorläufers des EATA.
(71) Anliegen des FETTCSA waren Gespräche der Parteien mit dem Ziel, neben den See- und Binnenfrachtkosten anfallende Gebühren und Zuschläge unter Einsatz der folgenden Mittel zu berechnen bzw. festzulegen:
i) Schaffung bzw. Anwendung einheitlicher Regeln bezüglich der Struktur und Bedingungen für Beförderungstarife und
ii) Schaffung bzw. Anwendung von Inklusivraten und Bedingungen für die Organisation und Durchführung aufeinanderfolgender bzw. ergänzender Seetransporte.
(72) Das FETTCSA bildete für die Parteien das Forum für den Austausch von Standpunkten und Informationen im Hinblick auf alle im Geltungsbereich der Vereinbarung liegenden Angelegenheiten sowie für die Verwaltung der Vereinbarung.
(73) Aussagen des ESC und des CNUT(30) zufolge, denen auch das FETTCSA-Sekretariat(31) zustimmte, belaufen sich die zusätzlich zu den Seefrachtkosten anfallenden Gebühren wie Zuschläge oftmals auf etwa 35 % der den Verladern entstehenden Gesamtbeförderungskosten bzw. auf 60 % der tatsächlichen Frachtrate. Der JSC stellte fest, daß Gebühren und Zuschläge viel höher sind als die entsprechenden Aufwendungen und daher einen Teil der Gesamteinnahmen der Reedereien bilden.
(74) Eine Vereinbarung, die es Wettbewerbern gestattet, die Art und Weise der Preisfestsetzung und die in die Preise zu integrierenden Elemente zu beraten, dürfte sich auf die Preisfestsetzungsfreiheit auswirken. Sie läuft auf den Versuch hinaus, Preisniveaus und nicht nur Berechnungsmethoden festzulegen, und hat zur Folge, daß die Preise eine andere Höhe aufweisen, als es ansonsten der Fall wäre.
(75) Die Parteien des FETTCSA beendeten die Vereinbarung, nachdem die Kommission im Jahr 1994 eine Mitteilung der Beschwerdepunkte angenommen hatte.
iii) Zusammengenommene Auswirkungen der FEFC, des FETTCSA und des EATA
(76) Ausdrückliches Ziel des EATA war es, den Parteien die Erhöhung ihrer Frachtsätze zu gestatten (siehe Randnummer 9). Obwohl einige FEFC-Mitglieder nicht Partei des EATA waren, hätten das von der FEFC praktizierte System der Preisfestsetzung und die Tatsache, daß die wichtigsten Mitglieder der FEFC Parteien des EATA waren, sichergestellt, daß alle im geographischen Geltungsbereich der Vereinbarung agierenden Mitglieder der FEFC, ob Partei des EATA oder nicht, von Ratenerhöhungen profitieren.
(77) Die FEFC und die beiden Vereinbarungen zwischen der FEFC und unabhängigen Reedereien haben sich zusammengenommen wahrscheinlich erheblich auf den Preiswettbewerb zwischen den Konferenzmitgliedern (die gemeinsame bzw. einheitliche Raten berechnen und daher nicht preislich konkurrieren) und konferenzfremden Linienreedereien ausgewirkt. Dies ist darauf zurückzuführen, daß EATA wie auch FETTCSA vermutlich bewirkt haben, daß Preise abgestimmt erhöht wurden.
(78) Außer den direkten Auswirkungen, die das EATA auf die Frachtraten der EATA-Parteien gehabt hätten, besteht noch die Möglichkeit, daß auch die Frachtraten unabhängiger Reedereien, die nicht Partei des EATA waren, im Gefolge des Wirkens der Vereinbarung erhöht worden wären. Diese Möglichkeit, die als normales und legitimes Geschäftsgebaren seitens der nicht im EATA organisierten Reedereien zu werten wäre, ergibt sich aus der Tatsache, daß diese unabhängigen Reedereien bei der Festsetzung ihrer Preise den FEFC-Tarif(32) berücksichtigen würden und der FEFC-Tarif selbst im Ergebnis der Tätigkeit des EATA angehoben worden wäre.
(79) Das EATA wie auch das FETTCSA enthielten Bestimmungen, nach denen der Generaldirektor und das Personal der FEFC als Sektretär bzw Sekretariat der betreffenden in jeder relevanten Hinsicht identischen Vereinbarungen ernannt wurde. Ihre Aufgabe der Verwaltung der drei Vereinbarungen dürfte die engen Verbindungen und den Informationsaustausch zwischen den Konferenzmitgliedern und den Nichtmitgliedern der Konferenz verstärkt haben.
VII. Marktanteile
(80) Nach EATA-Schätzungen, die der Kommission in dem Antrag auf Freistellung unterbreitet wurden (und sich somit auf die Zeit vor dem Inkrafttreten des EATA erstrecken), verfügten die EATA-Parteien 1991 über einen Marktanteil von etwa 86 % am gesamten ostgehenden Linienverkehr von Nordeuropa nach dem Fernen Osten. Demnach waren 14 % des Markts nominal nicht von der Vereinbarung betroffen. In diese Zahlen inbegriffen ist eine Pauschale für den Verkehr mit der Transsibirischen Eisenbahn. Aus den in Randnummer 63 genannten Gründen betrachtet die Kommission die Transsibirische Eisenbahn zwar nicht als Teil desselben Markts, aber aufgrund der verhältnismäßig unbedeutenden auf diese Weise beförderten Mengen (ungefähr 2 %) wurde es nicht als notwendig erachtet, die vom EATA vorgelegten Zahlen dahin gehend zu korrigieren, daß die Transsibirische Eisenbahn unberücksichtigt bleibt.
Tabelle 3
Volumen und Marktanteile - 1991
Containerfracht auf Linienschiffen im ostgehenden Verkehr von Nordeuropa nach dem Fernen Osten
PLATZ FÜR EINE TABELLE
Quelle:
EATA.
Anmerkung:
In der Angabe "Sonstige" ist die Transsibirische Eisenbahn enthalten.
(81) Nach Schätzungen der EATA-Parteien beliefen sich die vergleichbaren Zahlen für den in Tabelle 3 für 1991 angegebenen Marktanteil der EATA-Parteien 1993 auf 83,5 %, 1994 auf 80 % und 1995 auf 78 %.
VIII. Frachtraten
(82) Das EATA ist keine Konferenzvereinbarung (siehe Randnummer 180) und verfügt über keinen direkten Mechanismus für die Aushandlung von Frachtratenerhöhungen. Die vom Eastbound Management Agreement (EMA - ein Geschäftsbereich der FEFC, der FEFC-Raten für Dienste im ostgehenden Verkehr festsetzt) seit der Durchsetzung des EATA verkündeten Frachtratenerhöhungen beliefen sich jedoch auf 100/200 USD je TEU/FEU im April 1993 und weitere 75/100 USD je TEU/FEU ab Juli 1993. Im November 1993 wurde nach dem völligen Abbau der dem Markt bereitgestellten Kapazität bekanntgegeben, daß das EMA die Raten mit Wirkung vom 1. Januar 1994 um weitere 150/225 USD je TEU/FEU erhöht.
(83) Drewry(33) zufolge wurden die durchschnittlichen Frachtraten im ostgehenden Verkehr Europa/Fernost wie in Tabelle 4 aufgezeigt angehoben.
Tabelle 4
Durchschnittliche Frachtraten Europa/Fernost - 1992-1995
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(84) Am 7. Juni 1993 gaben die Mitgliedsreedereien des Asia Westbound Rate Agreement (AWRA - ein weiterer Geschäftsbereich der FEFC für den westgehenden Verkehr nach Europa und in den westlichen Mittelmeerraum) bekannt, daß sie eine "rate restoration" (Ratenwiederherstellung) von 150/300 USD je TEU/FEU mit Wirkung vom 1. Juli 1993 vereinbart hatten. Unter "rate restoration" ist in diesem Kontext eine Vereinbarung zur Reduzierung des allgemeinen Rabattniveaus zu verstehen, d. h. es handelt sich nicht um eine Erhöhung der Konferenztarifrate (die als GRI - "general rate increase" (allgemeine Ratenerhöhung) bezeichnet wird), sonderen um den Versuch, die tatsächlichen Preise auf die veröffentliche Rate anzuheben.
(85) Dem EATA-Sekretär zufolge berieten die EATA-Parteien auf ihrer Konferenz im März 1993 in Paris einen Vorschlag zur Ausweitung des EATA dahin gehend, daß die Parteien die Befugnis erhalten, über Raten zu diskutieren, und wobei "(t)his proposal did not lead to any decision but some Members considered that there was merit in pursuing the matter further"(34) ("dieser Vorschlag nicht zu einer Entscheidung führte, aber einige Mitglieder befanden, daß die Angelegenheit durchaus weiter verfolgt werden sollte").
IX. Kapazitätsauslastung
(86) Die Kapazitätsauslastung im ostgehenden Verkehr von Nordeuropa nach dem Fernen Osten wird dadurch beeinträchtigt, daß Nutzladungsbeschränkungen die Ladekapazität eines Schiffs um bis zu 20 % verringern können, so daß eine Auslastung von 80 % praktisch volle Schiffe bedeutet.(35). Zudem wirken sich saisonale Schwankungen auf die Kapazitätsauslastung aus, d. h. die Nachfrage ist im dritten und insbesondere im vierten Quartal wesentlich höher als im ersten und zweiten Quartal eines Kalenderjahres.
(87) Dies bedeutet, daß im ostgehenden Verkehr selbst dann mit niedrigeren Volumen und Erlösen zu rechnen wäre als im westgehenden Verkehr, wenn Kapazitätsauslastungsgrad und die Frachtraten in beiden Richtungen gleich wären. Daß die Nachfrage zum Ende eines Kalenderjahres beträchtlich höher ist, bedeutet zudem, daß im ersten Teil des Jahres eine gewisse Unterauslastung der Kapazität unvermeidlich ist, wenn die Reedereien späterhin im Jahr über eine ausreichende Kapazität zur Deckung der Nachfrage verfügen wollen. Verstärkt wird die Tendenz zu niedrigeren Einnahmen im ostgehenden Verkehr dadurch, daß viele aus Nordeuropa nach Fernost beförderten Waren geringerwertig als die in der anderen Richtung transportierten Güter und im allgemeinen transportkostensensibler sind.
(88) Ein weiterer Faktor, der zur Erklärung der augenscheinlich niedrigeren Einnahmen im Verkehr in der Ostpassage beitragen könnte, ist der Wunsch der Reeder, "nearsimilar capacity"-Schiffe zu betreiben. Mit anderen Worten streben die Reedereien an, daß jedes Schiff in einer Kette die gleiche Größe hat. Die Folge davon ist, daß für die Gesamtkapazität einer Schiffskette nicht einfach die von der Reederei gewünschte Dienstregelmäßigkeit und -schnelligkeit maßgeblich ist, sondern auch die Tatsache, daß die Schiffsgröße durch das höchste Nachfrageniveau bestimmt wird, das für jedes Schiff in der Kette prognostiziert wird. Demzufolge ist die zur Nachfragedeckung im November bereitgestellte Kapazität auch noch im Januar vorhanden, wenn sich die Nachfrage wahrscheinlich abgeschwächt hat.
(89) Des weiteren wird die Kapazitätsauslastung im ostgehenden Verkehr Nordeuropa/Fernost dadurch beeinträchtigt, daß Container in einem sehr großen Umfang leer zurückgeführt werden. Dieses "Repositioning" von Leercontainern von einem Teil der Welt zum anderen (bzw. von einer Region zur anderen) ergibt sich aus dem Ungleichgewicht zwischen den Handelsströmen, so daß beispielsweise mehr volle Container von Japan in westliche Richtung als ostgehend nach Japan befördert werden, mit dem Ergebnis, daß der Überschuß leer zurückgeführt werden muß. Nach den der Kommission von den EATA-Parteien vorgelegten Zahlen waren etwa 18 % aller 1992 von den EATA-Parteien ostgehend beförderten Container (einschließlich außerhalb des Geltungsbereichs des EATA geladener Fracht) leer. Die entsprechende Zahl für 1991 belief sich auf 24 %.
(90) Der Kommission ist bekannt, daß zum relevanten Zeitpunkt die Kapazität im westgehenden die im ostgehenden Verkehr in erheblichem Maße überschritt(36) und daß dies das Ergebnis der Reorganisation der Dienste mit dem Ziel war, der ungleichen Nachfrage zwischen ost- und westgehendem Verkehr Rechnung zu tragen. Erreicht wurde dies durch das Angebot ostgehender "Round-the World"-Dienste unter Einsatz kleinerer und weniger Schiffe als bei westgehenden "Round-the-World"-Diensten.
(91) In Tabelle 5 sind durchschnittliche Kapazitätsauslastungswerte für alle EATA-Parteien und über den Vierjahreszeitraum 1989-1992 verzeichnet.
Tabelle 5
Kapazitätsauslastung der EATA-Parteien 1989-1992
PLATZ FÜR EINE TABELLE
Quelle:
EATA. Die entsprechenden Zahlen für die einzelnen Reedereien, aus denen diese Tabelle zusammengestellt wurde, waren der Mitteilung der Beschwerdepunkte als Anlage beigefügt.
(92) Aus den Gesamtwerten für Januar-August 1993, die die Kapazitätsauslastung des ostgehenden Verkehrs ohne Leercontainer zeigen, geht hervor, daß die EATA-Parteien in diesem Zeitraum im Schnitt einen Auslastungsgrad von 80,2 % erzielten. Unter Berücksichtigung von außerhalb des geographischen Geltungsbereichs des EATA geladener Fracht ergaben sich 83,2 %. Im August 1993 betrug die Kapazitätsauslastung 86,3 % (ohne Leercontainer).
(93) Einer der Wirtschaftsberater der EATA-Parteien schrieb: "As a general observation, however, conversations with ship operators induce the author to believe that round voyage breakeven load factor can vary from 55-80 %..."(37)
("Als allgemeine Beobachtung konnte der Autor aus Gesprächen mit Reedereien jedoch ableiten, daß der kostendeckende Kapazitätsauslastungsquotient bei Hin- und Rückfahrt zwischen 55 und 80 % variieren kann.)")
(94) Außerdem lehnte sich der Anstieg der Kapazität im ostgehenden wie auch im westgehenden Verkehr in den vier Jahren vor der Durchführung des EATA eng an das Wachstum der Nachfrage an. Tabelle 6 legt den Umfang der im Jahr 1989 im ost- und westgehenden Verkehr angebotenen Kapazität und der von den EATA-Teilnehmern beförderten Fracht zugrunde. Zum Vergleich mit darauffolgenden Jahren wurde jede Grundzahl in 100 umgewandelt.
Tabelle 6
Kapazitätsanstieg im Vergleich zum Nachfrageanstieg 1989-1992
PLATZ FÜR EINE TABELLE
Quelle:
EATA. Die entsprechenden Zahlen für die einzelnen Reedereien, aus denen diese Tabelle zusammengestellt wurde, waren der Mitteilung der Beschwerdepunkte als Anlage beigefügt.
(95) Tabelle 6 zeigt, daß in dem Vierjahreszeitraum von 1989 bis 1992 die Kapazität im ostgehenden Verkehr im selben Umfang wie die Nachfrage stieg und daß die Kapazität im westgehenden Verkehr ähnlich ist wie die Nachfrage. Aus Tabelle 6 läßt sich demnach herleiten, daß das Argument der EATA-Parteien, die Kapazität sei im ostgehenden Verkehr weit stärker gestiegen als die Kapazitätsnachfrage, sich nicht bestätigt.
(96) Der Kommission ist bekannt, daß die Nachfrage im ostgehenden Segment für das vierte Quartal 1993 weit über den Erwartungen lag und daß im Ergebnis das Programm des EATA zur Nichtnutzung von Kapazität "vorübergehend" ausgesetzt wurde (siehe Randnummer 27), ohne je wieder eingeführt zu werden. Die Behauptungen der EATA-Parteien bezüglich der strukturbedingten Art der angeblichen Überkapazität bei den Diensten im ostgehenden Verkehr von Nordeuropa nach dem Fernen Osten (siehe Randnummer 24) waren demnach unbegründet. Auf jeden Fall erfolgt eine weitere Betrachtung dieser Behauptungen unter Randnummer 227.
(97) Außerdem steht die Behauptung, daß die Überkapazität zu jenem Zeitpunkt strukturbedingt gewesen sei, im Widerspruch zu den Argumenten, die von den Parteien in den Anträgen auf Einzelfreistellung vorgebracht wurden. Um die Strukturbedingtheit der Überkapazität zu beweisen, müßten die Parteien belegen, daß die Kapazität in ihrer Lebensdauer niemals effizient genutzt werden könnte. Die EATA-Parteien argumentierten jedoch genau umgekehrt: "Even allowing for the present degree of overcapacity ... capacity will have to grow substantially over a ten year period."
(
"Selbst unter Berücksichtigung des derzeitigen Kapazitätsüberhangs ... muß die Kapazität in einem Zeitraum von zehn Jahren beträchtlich wachsen.")
"Taking a ten year view, the maritime transport industry will have to meet substantial demands for additional capacity, as well as a certain level of replacement, at high newbuilding prices."
(38)(
"In zehn Jahren wird die Seeverkehrswirtschaft eine beträchtliche Nachfrage nach zusätzlicher Kapazität sowie einen bestimmten Ersetzungsbedarf zu hohen Neubaupreisen decken müssen.")
(98) Angesichts dieser Kommentare, die anzuzweifeln die Kommission keinen Grund sieht, werden die Behauptungen der Parteien, daß im Verkehrssegment Nordeuropa/Fernost ein strukturelles Überkapazitätsproblem besteht, als nicht begründet angesehen.
(99) Schließlich ist festzustellen, daß Drewry zufolge die Bilanz zwischen Angebot und Nachfrage im Verkehrssegment Nordeuropa/Fernost im Zeitraum 1992-1997 wie folgt aussieht:
Tabelle 7
Bilanz von Angebot und Nachfrage im Verkehr Nordeuropa/Fernost 1992-1995
PLATZ FÜR EINE TABELLE
Quelle:
Drewry, Global Container Markets.
(100) Bei den in Tabelle 7 für die Nachfrage angegebenen Zahlen wurden der militärische Verkehr und die in Haupthandelshäfen umgeschlagene ("relay/transhipment") Fracht sowie Leercontainer ausgenommen. Daher ist die tatsächliche Schiffsauslastung unterbewertet. Die für die Kapazität angegebenen Zahlen errechnen sich nach Abzug der vom EATA nicht genutzten Kapazität von 1993 und 20 % Slotreduzierung aufgrund von Nutzladungsbeschränkungen.
(101) Tabelle 7 läßt nicht nur ein kontinuierliches Nachfragewachstum im ost- und westgehenden Verkehr erkennen, sondern, wie auch aus Tabelle 8 hervorgeht, daß der Anstieg des Angebots, während das EATA bestand, die Nachfrage leicht übertraf. Wenn also Überkapazitätsprobleme bestanden, so kann man davon ausgehen, daß diese durch die Einführung neuer Kapazität und nicht durch das Vorhandensein von Überkapazität zum Zeitpunkt der Durchführung des EATA verursacht wurde.
Tabelle 8
Bilanz Angebot/Nachfrage im Verkehr Nordeuropa/Fernost
1992-1997 (Mio. TEU)
PIC FILE= "L_1999193DE.003601.EPS
Quelle: EATA.
(102) Es lassen sich zwei weitere Schlußfolgerungen ziehen. Erstens gibt es keinen ersichtlichen Grund, weshalb die Kapazitätsbeschränkungen nur für den ostgehenden Verkehr, d. h. Exporte aus Nordeuropa, galt. Zweitens spricht nichts dafür, daß die Kapazitätsbeschränkung 1993 notwendig war, wenn sie 1994-1997 nicht erforderlich war. Tabelle 9 bestätigt diese Schlußfolgerungen.
Tabelle 9
Kapazitätsauslastung 1993 bis 1995
PLATZ FÜR EINE TABELLE
Quelle:
EATA.
(103) Tabelle 9 gibt auch ein Antwort auf das Argument der EATA-Parteien, daß Leercontainer aufgrund der Tatsache, daß sie alles in allem keine Einnahmen bringen, nicht in die Zahlen integriert werden sollten. Wie dem auch sei, es steht außer Zweifel, daß Leercontainer den auf Schiffen zur Verfügung stehenden Raum für volle Container schmälern. Dementsprechend wird in Tabelle 9 die verfügbare Kapazität durch Subtraktion der Anzahl der beförderten Leercontainer von der Gesamtkapazität berechnet.
X. Der Begriff der Stabilität
(104) Eine Linienkonferenz stabilisiert das betroffene Fahrtgebiet durch die Festsetzung eines Einheitstarifs, der dem Markt als Mustertarif dient. Auf diese Weise fixierte Preise haben größere Aussichten auf Beständigkeit als von einzelnen Reedereien festgesetzte Tarife. Diese Verringerung der in einer normalen Wettbewerbssituation zu erwartenden Preisfluktuation kann den Reedereien zugute kommen, da sie größere Sicherheit im Hinblick auf künftige Konditionen verleiht(39).
(105) Die in der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 anvisierte Preisstabilität soll den Verladern zuverlässige Dienste gewährleisten. Liniendienste sind ihrem Wesen nach regelmäßige, da an einem Fahrplan ausgerichtete Dienste. Zuverlässige Dienste implizieren eine angemessene Qualität, damit die Waren der Verlader unversehrt bleiben, und einen gleichbleibenden Preis unabhängig vom Verladedatum und der Wahl der Linienreederei. Unter zuverlässigen Beförderungsdiensten ist die Aufrechterhaltung von Liniendiensten über einen längeren Zeitraum hinweg zu verstehen, die den Verladern bedarfsgerechte Dienstleistungen garantieren soll.
(106) Vor diesem Hintergrund wird davon ausgegangen, daß die Kunden der Mitglieder von Linienkonferenzen auf faire Weise an den Vorteilen der durch die Konferenzen verursachten Wettbewerbsbeschränkungen beteiligt werden. Sofern die Vereinbarung zwischen den Mitgliedern einer Linienkonferenz über die von ihnen erhobenen Raten weiterhin effektiv einem Wettbewerb unterliegt, gelangt sie in den Genuß der Gruppenfreistellung.
(107) Die EATA-Parteien hängen allerdings der These an, daß der Seeverkehrsmarkt sich von allen anderen Waren- und Dienstleistungsmärkten so stark unterscheidet, daß die dort üblichen Wettbewerbsregeln nicht auf ihn anwendbar sind. Sie führen an, daß "if a competitive equilibrium does not exist in liner shipping" ("in der Linienschiffahrt kein Wettbewerbsgleichgewicht besteht") und daß "if a competitive equilibrium does not exist, attempts to attain it via competition policy will be in vain"(40) ("wenn kein Wettbewerbsgleichgewicht besteht, Versuche es mittels der Wettbewerbspolitik herzustellen, scheitern werden").
(108) Die EATA-Parteien wollen den Begriff der Stabilität so umfassend verstanden wissen, daß jedem Linienunternehmer auf jeder Route eine ausreichende Rendite garantiert wird, so daß den Eigentümern keine Anreize für Investitionen andernorts gegeben werden.
(109) Dabei führen sie vor allem als Argument ins Feld, daß das Vorhandensein von Reservekapazitäten aufgrund der hohen aber vermeidbaren Fixkosten im Linienseeverkehr zu einem kurzfristigen Preiswettbewerb nahe der Grenzkosten und damit zu einem Abzug von Kapazitäten führt, indem die Betreiber entweder zu profitableren Fahrtgebieten überwechseln oder aber in Konkurs gehen. Theoretisch(41) könnte dies eine Kapazitätsverknappung zur Folge haben, die durch den damit verbundenen Preisauftrieb neue Kapazitäten und Anbieter auf den Markt bringen würde. Die Kapazitäten stiegen dann erneut an, bis ausreichende (d. h. für die Zuverlässigkeit der Dienstleistungen erforderliche) Kapazitäten erreicht wären, worauf der Zyklus erneut von vorn beginnen würde.
(110) Diese potentiell starken Preis- und Kapazitätsschwankungen sind als eine Art Marktversagen anzusehen: Der Markt ist seinem Wesen nach instabil. Um aus dem obengenannten Teufelskreis auszubrechen, ist eine strikte Preisdisziplin erforderlich; die Reedereien müssen daran gehindert werden, Dienstleistungen zu einem Preis anzubieten, der von den Anhängern dieser These als zu niedrig angesehen wird ("ruinöser Preiswettbewerb"). Dies wird ihrer Auffassung nach auch in der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 anerkannt, in der bestimmte Preisfestsetzungsmaßnahmen von Schiffahrtskonzernen vom Kartellverbot freigestellt werden.
(111) Neben der gemeinsamen Preisfestsetzung seien weitere Maßnahmen wie Vereinbarungen über die Nichtnutzung von Kapazitäten erforderlich, um das einer jeden Reederei gestattete Transportvolumen zu begrenzen und ihr den Anreiz zu nehmen, zusätzliche Waren zu Preisen nahe den Grenzkosten zu befördern. Solche Maßnahmen ermöglichen es den Seekonferenzen angeblich nicht, die ihrer Meinung nach wünschenswerten Preiserhöhungen vorzunehmen, da überhöhte Preise potentielle Wettbewerber auf den Markt ziehen würden.
(112) Diese Analyse ist ein typisches Beispiel für die Argumentation von Kartellmitgliedern in zahlreichen Wettbewerbsverfahren. Sie versuchen eine Unterscheidung zwischen "fairem" und "ruinösem" Wettbewerb herbeizuführen(42). Die Mehrzahl der zur Stützung der These vom Marktungleichgewicht auf dem Markt für Linienreedereien angeführten Faktoren ist nicht marktspezifisch. Kapazitätsreserven sind den meisten kapitalintensiven Industrien gemein, in denen hohe verlorene Kosten niedrigen variablen Grenzkosten gegenüberstehen. Dabei können unter bestimmten Umständen Anreize für Preisermäßigungen mit dem Ziel der Umsatzsteigerung durch Erhöhung des Volumens auftreten.
(113) Der Anhänger dieser These vom instabilen Markt stützen sich auf zwei sehr umstrittene Theorien, die Pirrong(43), Sjostrom und Davies(44) auf den Seeverkehr anzuwenden versucht haben: die Leerraumtheorie und die Theorie vom Markt ohne Zutritts- und Austrittsschranken. Die Voraussetzungen für eine Anwendung dieser theoretischen Modelle (hohe feste Differenzkosten, die Unmöglichkeit einer Anpassung der Kapazitäten an die Nachfrage und das selbstmörderische Vorpreschen einzelner Reedereien bei der Preisgestaltung) liegen nach Ansicht der meisten Beobachter nicht vor. Es überrascht daher kaum, daß die Arbeiten der Ökonomen, die diese heterodoxen theoretischen Modelle verwenden, von den meisten Seeverkehrsspezialisten abgelehnt wurden(45).
i) Die Leerraumtheorie und die Theorie vom Markt ohne Zutritts- und Austrittsschranken
(114) Gemäß der Leerraumtheorie(46) kann die Bereithaltung angemessener Kapazitätsreserven für regelmäßige und zuverlässige Dienstleistungen bei schwankender Nachfrage Reedereien dazu veranlassen, den eigentlichen Zweck dieser Kapazitätsreserven (die eigentlich nur dann genutzt werden sollten, wenn es z. B. saisonbedingt bei konstanten Preisen zu einem außergewöhnlichen Nachfrageanstieg kommt) zu "vergessen" und eine Preissenkung zu beschließen, um zusätzliche Kunden anzulocken und den freien Laderaum zu fuellen. Damit soll eine maximale Auslastung der Schiffe erreicht werden.
(115) Der Preissenkungsbeschluß veranlaßt andere Reeder zu einem Preiskrieg, der die Tarife auf ein sehr niedriges Niveau bei bzw. zu den kurzfristigen Grenzkosten der Beförderung eines zusätzlichen Frachtcontainers herabdrückt, da die Reedereien die Kapazitäten nicht kurzfristig der Nachfrage angleichen könne. Auf diese Weise setzt der oben beschriebenen Zyklus exzessiver Schwankungen bei Preisen und Dienstleistungsqualität ein, der den instabilen Charakter dieses Marktes ausmacht.
(116) Ohne darauf eingehen zu wollen, ob die Leerraumtheorie mehr ist als eine Theorie ohne Anwendung, liegt es in jedem Fall auf der Hand, daß die ihr zugrundeliegenden Hypothesen nicht auf den Linienfrachtverkehr zur See zutreffen.
(117) Erstens hat das Konzept der Kapazitätsreserven mit der Unteilbarkeit der Produktionsfaktoren bei Linien-Verkehrsdienstleistungen zu tun(47). Aus Sicht der einzelnen Reederei handelt es sich bei den Kapazitätskosten der Schiffe um Kosten, die das gesamte Frachtgut betreffen und nicht einzelnen Ladungen zugeordnet werden können. Aus diesem Grund fließen sie nicht in die Berechnung der einzelnen Frachtkosten ein, sondern werden auf der Grundlage der direkten Umschlagkosten erhoben. Besonders problematisch wird diese Ansicht aufgrund der bestehenden Preisunterschiede zwischen Waren. Somit kann der Fall eintreten, daß die Preise für dieselbe Dienstleistung bei unterschiedlichen Waren um das Fünffache auseinanderklaffen.
(118) Wie Jansson und Schneerson darlegen, ist dieses Problem allen Stückgut-Transportmärkten gemein, sowohl im Passagier- als auch im Frachtverkehr. Wenn die Zahl der Stückgüter relativ gering ist (z. B. ein einziger Container auf einem Frachtschiff) kann die Unteilbarkeit des Schiffs zum Problem werden, weshalb die Kapazitätskosten nicht den Grenzkosten zugerechnet werden sollten. Sofern dies überhaupt je ein Problem dargestellt hat, gibt es heute ganz klar und deutlich Mittel, die in der Linienseeverkehrsbranche durchaus bekannt sind, um die negativen Auswirkungen auf die Rentabilität zu minimieren. Was ein angemessener, knapp oberhalb der Kostenschwelle gelegener Preis ist, wird generell in Anwendung der Grundsätze der Durchschnittsertragssteuerung bestimmt, die auch bei der Preisfestsetzung im Luftverkehr Verwendung finden. Die großen Reedereien wenden diese Grundsätze der knappen Preiskalkulation an, um eine Verseuchung ihrer normalen Raten durch Umsätze zu Preisen in Nähe der Grenzkosten zu vermeiden(48).
(119) Im Drewry-Bericht(49) von 1991 wird ausgeführt, daß Preise auf dem Grenzkostenniveau bei 40-Fuß-Containern zwischen 20 und 400 USD betragen würden (je nachdem, ob die Ausrüstung Eigentum der Reederei ist oder geleast wurde). Dieser Betrag liegt weit unter allen aus diesem Zeitraum bekannten Raten. Der Bericht zeigt eindeutig die Absurdität der von den Anhängern der Theorie vom ruinösen Wettbewerb vorgebrachten These, daß gelegentliche Niedrigraten für kleinere Ladungen in der Nähe der Grenzkosten sämtliche Frachtraten in den Keller treiben würden. Wie alle Unternehmen haben auch die Reedereien erkannt, daß sie mit Durchschnittstarifen unter den durchschnittlichen Gesamtkosten unmöglich Gewinne erwirtschaften können.
(120) Zweitens stellt die Hypothese von den Kapazitätsschwankungen eine wesentliche Grundlage für die Anwendung der Leeraumtheorie dar. Sie ist jedoch mit den erheblichen verlorenen Investitionen der Reedereien unvereinbar. Die Investitionen in die Containerschiffe für die einzelnen Linien, die Hafenanlagen und Terminals oder für den Aufbau einer ausreichenden Stammkundschaft erforderlichen Vertriebs- und Verwaltungsstrukturen führen unweigerlich zu Verlusten, wenn eine Reederei unvermittelt den Verkehr auf dieser Linie einstellt. Da die Aufgabe einer Linie in der Regel in wirtschaftlich schwierigen Zeiten erfolgt, muß die Reederei bei der Veräußerung mit sehr niedrigen Preisen für ihre gebrauchten Anlagen rechnen.
(121) Der Zusammenbruch der US Line im Jahr 1986 ist ein Beispiel mit Signalwirkung für die verlorenen Investitionen in Schiffe. Schätzungen zufolge wurden dabei 40 - 50 % des Restwerts der Investitionen eingebüßt(50). Die Investitionen sind so hoch, daß die Reedereien kein Interesse daran haben, sich bei den ersten Anzeichen eines Preisverfalls aus dem Markt zurückzuziehen. Folglich müssen auch potentielle Wettbewerber mit entscheidenden Reaktionen seitens der bereits auf dem Markt vertretenen Reedereien rechnen, wenn sich die Wettbewerbsstruktur im Fahrtgebiet ändert. Die massiven verlorenen Kosten begrenzen daher das von der Leerraumtheorie beschworene Risiko rascher Marktzu- und -austritte.
(122) Drittens wird in der Leerraumtheorie angenommen, daß der Abzug von Kapazitäten zu einer Verringerung der Dienstleistungsqualität (Frequenzen und Kapazitäten) und dann zu einem Preisanstieg führt, der neue Wettbewerber anzieht. Diese Hypothese setzt voraus, daß die Dienstleistungen und Kapazitäten der Reedereien auf einem bestimmten Markt genau abgegrenzt sind und eine flexible Anpassung an die Nachfrage nicht möglich ist. Der Begriff der Stabilität der Dienstleistungen wird hierbei im Sinne einer Bestands- und Schutzgarantie für alle Dienstleistungen gegen jeden - grundsätzlich als ruinös bewerteten - Wettbewerb mißverstanden. Solche Erwägungen treffen auf die Gegebenheiten der großen Seeverkehrsrouten nicht zu.
(123) Aus den genannten Gründen kann die Kommission der Anwendbarkeit der Leerraumtheorie auf den Linienfrachtverkehr nicht zustimmen. Abgesehen von dem unzureichenden theoretischen Rahmen der Leerraumtheorie sind ihre Vertreter nicht in der Lage, konkrete Lösungen anzubieten. So schreibt Pirrong(51), daß auch andere Institutionsformen das Problem beheben könnten, z. B. Monopole, langfristige Verträge und vertikale Zusammenschlüsse.
(124) Mit einer Geschäftsstrategie, in der die Dienstleistungen auf den Kunden zugeschnitten und individuelle Servicekontrakte geschlossen werden, lassen sich demnach sämtliche dem Markt innewohnende Stabilitätsprobleme lösen. Da auch den Reedereien solche Geschäftsstrategien wohlbekannt sind, wäre die Leerraumtheorie - selbst wenn sie zuträfe - kein Rechtfertigungsgrund für Kartelle.
(125) Schiffseigner berufen sich auch vielfach auf die Theorie vom Markt ohne Zutritts- und Austrittsschranken, um die These zu untermauern, daß der potentielle Wettbewerb effiziente Dienstleistungen zu wettbewerbsfähigen Preisen garantiert. Die Gefahr des plötzlichen Marktzutritts von Konkurrenten zwingt die auf dem Markt vertretenen Reedereien zur Wirtschaftlichkeit. Die Anwendbarkeit dieser Theorie auf den Linienfrachtverkehr wird jedoch von vielen Wirtschaftsfachleuten bestritten(52).
(126) Zusätzlich zu den erheblichen verlorenen Kosten, die die Rentabilität eines Marktzutritts in Grenzen halten, sollte nicht übersehen werden, daß es gemäß dieser Theorie nicht zu Marktzu- oder -austritten kommen dürfte, da alleine der potentielle Wettbewerb schon ausreicht. Nur wenn dieser keinen wirklichen Wettbewerbsdruck verursacht, können dieser Theorie zufolge überhöhte Preise oder Mängel auf der Angebotsseite auftreten und Marktneulinge auf den Plan rufen, die von diesen Mängeln zu profitieren trachten.
(127) Jankowski hat dargelegt, daß eine große Zahl von zumeist unrentablen und gescheiterten Marktein- und -austritten darauf schließen läßt, daß es sich eher um einen abgeschotteten Markt handelt. In seiner Studie aus dem Jahr 1986 führte Davies(53) aus, daß der Seefrachtverkehr zwischen Europa und Kanada gerade wegen der zahlreichen Marktzutritte als offen angesehen werden konnte. Allerdings hatte er nicht nachgeprüft, inwieweit die Marktzutritte sich als rentabel herausstellten. Seine Schlußfolgerungen über die Offenheit des Marktes sind daher mit einem Fragezeichen zu versehen.
(128) Überdies erwiesen sich die meisten - wenn nicht alle - von Davies beobachteten Marktzu- und -austritte als eine Umdirigierung von Schiffen durch Reedereien, die in benachbarten Fahrtgebieten vertreten waren. Es ist nicht untersucht worden, ob es sich dabei um eine befristete Aktion dieser Reedereien zur Ausnutzung einer günstigen Marktlage handelte.
(129) Der Gedanke der Mobilität und Flexibilität der Verwendung von Schiffen wird von den meisten Fachleuten und auch von den Reedereien geteilt(54) Auch die Ausführungen von Davies über Marktzu- und -austritte im Europa-Kanal-Verkehr untermauern eher die These von der Flexibilität bei der Umdirigierung von Schiffen als die eines Marktes ohne Zu- und Austrittsschranken.
Alle obigen Marktzu- und -austritte wurden als Aufnahme bzw. Einstellung eines Liniendienstes analysiert, nicht als Zu- oder Abgang eines Unternehmens. Die Verlagerung von Schiffen von einer Strecke zu einer anderen durch ein Unternehmen ist in der Tat als Einstellung und Neuaufnahme eines Liniendienstes zu bewerten, (die natürlich den Wettbewerb auf den betroffenen Strecken beeinflußt) sich aber nicht unbedingt auf die Zahl der insgesamt auf einem größeren Markt vertretenen Reedereien auswirkt. [Tabelle 4] zeigt den Umsatz der auf kanadischen Strecken tätigen Unternehmen, aber auch hier stehen wir erneut vor dem gleichen Problem: ein für Kanada neues Unternehmen kann auf den übrigen Weltmärkten längst vertreten sein, und ein Ausstieg aus dem Frachtverkehr mit Kanada bedeutet nicht unbedingt das Ende des Unternehmens, sondern vielleicht den Umstieg auf andere Strecken. Von den in Tabelle 4 aufgeführten 49 Marktaustritten wurden so auch nur 6 durch den Konkurs des betroffenen Unternehmens verursacht, 6 weitere durch Übernahmen oder Fusionen und die übrigen durch die Verlagerung eines Liniendienstes (Abbott u.a., 1984). Analog hierzu waren fast alle der 60 Neuanbieter im Frachtverkehr mit Kanada im Beobachtungszeitraum keine Neugründungen, sondern ausländische Unternehmen, die ihre Tonnage vermutlich wegen der Gewinnaussichten nach Kanada verlagerten(55).
(130) Gilman kritisiert in seiner Vorlesung in Taporley auch die Vorstellungen vom Markt ohne Zu- und Austrittsschranken und von der Instabilität der großen Welthandelsrouten: "Empirisch nachweisbare Erkenntnisse über Verluste in Einzelfällen sind jedoch nicht wirklich erforderlich, um die Hypothese der niedrigen verlorenen Kosten zu kritisieren. Im Kern geht es um die industrielle Struktur, die die Beziehungen zwischen Märkten kontrolliert. Die wichtigsten Handelsströme lassen sich in drei große Märkte aufgliedern: den Atlantik, den Pazifik und die Route Europa-Fernost. Auf jedem dieser Märkte werden die verfügbaren Kapazitäten für einen Marktzutritt und die Höhe der verlorenen Kosten bei Marktaustritt von der Lage auf den beiden anderen Märkten abhängen. Im Falle eines gleichgewichtsähnlichen Zustands aller drei Märkte wären die für eine sofortige vollständige Verdrängung der einen dieser Märkte beherrschenden Unternehmen erforderlichen Kapazitäten einfach nicht verfügbar. Wenn Schiffe aus den beiden anderen Märkten abgezogen würden, stiegen dort die Raten - in einem Ausmaß, das von der Nachfrageelastizität abhängen würde -, und dieser Trend wäre schnell zu Ende. Selbst ohne jegliche Marktzutritts- und -austrittsschranken könnte es somit nicht zu einer völligen Verdrängung der etablierten Reedereien kommen.
Auch ein massiver Marktzutritt mit neuen Schiffen ist fast unmöglich. Eine Ersetzung aller Schiffe im Verkehr zwischen Europa und Fernost würde z. B. über 10 MRD. USD kosten. Und vom Beschluß bis zur vollständigen Verfügbarkeit der Kapazitäten würden im günstigsten Falle fünf Jahre vergehen. Außerdem würden die Schiffspreise in die Höhe schnellen, so daß potentielle Marktneulinge ihre Schiffe nicht zum gleichen Preis wie die etablierten Unternehmen erhalten würden, und der Versuch, in einem derartigen Umfang Schiffe zu bauen, würde die Frachtschiffahrt weltweit aus dem Gleichgewicht werfen.
Auch die Konzentration des weltweiten Eigentums an großen Containerschiffen kann die Marktzutrittsmöglichkeiten beeinflussen. Weltweit wird die Flotte von ungefähr zwanzig besonders großen Reedereien beherrscht, von denen viele auf zwei oder gar drei Hauptstrecken tätig und daher zu den am Markt Etablierten zu zählen sind. In den letzten beiden Jahrzehnten war ein Trend zur Konzentration zu verzeichnen, der voraussichtlich auch in den nächsten zehn Jahren anhalten wird. Neuzugänge werden sich in dieser Superliga wahrscheinlich in Grenzen halten, zumal nicht viele Anbieter hierfür in Frage kommen.
Was den Marktaustritt anbetrifft, so hängen die Möglichkeiten auch seiner begrenzten Umgruppierung von Schiffen von der Marktlage im anvisierten Sektor ab. Bei überzähliger Tonnage auf einer der drei Routen und großer Nachfrage auf den beiden anderen könnten einige Schiffe umdirigiert werden. Bekämen allerdings alle Strecken gleichzeitig die Auswirkungen einer weltweiten Rezession zu spüren, wären die Umgruppierungsmöglichkeiten für die Frachtflotte gering. Soweit alle Märkte den gleichen Einfluessen ausgesetzt sind, wird der Marktaustritt (für eine kleinere Zahl von Schiffen) bei günstiger Marktlage relativ einfach, bei schlechter Marktlage jedoch weitaus schwieriger sein. Der Marktaustritt ist also wahrscheinlich dann am einfachsten, wenn er am wenigsten interessant ist. Die Umstellung umfangreicher Flotten auf andere Routen wäre demnach nicht möglich, und die betroffenen Überkapazitäten würden freigesetzt.
Dieser Analyse liegen einige Ausgangshypothesen über die Struktur und Beschaffenheit eines Netzes miteinander verbundener Märkte zugrunde, die über die Vorstellung von einem Binnenmarkt innerhalb dieses Netzes, in dem die Festkosten keine verlorenen Kosten sind, hinausgehen. Die erste Hypothese ist die, daß dieser Binnenmarkt im Verhältnis zum gesamten Wirtschaftszweig relativ klein ist; zweitens ist das weltweite Netz der Märkte insgesamt rentabel, und drittens ist das Eigentum ausreichend gestreut, um eine Reihe potentieller Marktneulinge hervorzubringen. Nur unter diesen Voraussetzungen sind die für eine Verdrängung der etablierten Unternehmen erforderlichen Kapazitäten schnell und leicht verfügbar und wieder absorbierbar, wenn letztere sich gegen den neuen Anbieter zur Wehr setzen. Im Falle der einzelnen Linienfrachtverkehrsmärkte wie der drei Hauptrouten, die im Verhältnis zum Gesamtwirtschaftszweig relativ groß sind, kann daher schwerlich von einem niedrigen Niveau verlorener Kosten die Rede sein, außer bei Marktzutritten von geringem Umfang. Für die derzeitige Situation heißt dies, daß auch bescheidene Marktzutritte bei hohen Austrittsschranken schon zu einem harten Wettbewerb führen können, zumal Transportkapazitäten ein vergängliches Gut sind.
Die physische Mobilität von Sachanlagen ist in einigen Fällen unmittelbar verbunden mit wirtschaftlicher Mobilität. Dies gilt auch für Güterverkehr. Damit ist jedoch noch keine Garantie für niedrige verlorene Kosten gegeben. In anderen Fällen, in denen der Output transportfähig ist, können die Sachanlagen getrost an Ort und Stelle verbleiben. Ein Unternehmen des verarbeitenden Gewerbes mit nur einer einzigen Niederlassung, das aber mittels einer diversifizierten Geschäftsstrategie weltweit mehrere Märkte bedienen kann, ist sehr wohl in der Lage, seine Produkte und damit einen Großteil seines Sachvermögens von einem Markt zum anderen zu verlagern, ohne es auch nur einen Zentimeter wegzubewegen."
(131) Selbst in dieser Analyse wird der Unterschied zwischen der Mobilität der Schiffe und den fehlenden Marktzu- und -austrittschancen unterschätzt, müssen doch die multimodale Beförderungsdienste anbietenden Schiffahrtsunternehmen landseitige Investitionen z. B. im Management- und Marketingbereich tätigen. Derartiges Sachvermögen zeichnet sich - wenn überhaupt - durch eine Mobilität aus, die weitaus geringer als bei Schiffen ist. Auf jedem Fall können damit erhebliche Kosten für die Verlagerung oder die Auflösung von Management- und Marketingfunktionen verbunden sein.
(132) Somit erweist sich die wirtschaftliche Analyse des Linienfrachtverkehrs als ein komplexes Unterfangen. Die obigen Ausführungen führen zu der Schlußfolgerung, daß Vereinbarungen zwischen Linienreedereien über Raten (Konferenzen) oder Kapazitäten (Konsortien), ebenso wie den Wettbewerb noch stärker einschränkende Kartelle, in denen Preisfestsetzungen mit Kapazitätslenkung verbunden werden, nicht ausschließlich und vereinfachend anhand der Leerraumtheorie oder der Theorie vom Markt ohne Zutritts- und Austrittsschranken untersucht werden können.
ii) Ruinöser Wettbewerb
(133) Einige Schiffseigner unterscheiden zwei Arten von ruinösem Wettbewerb: Typ A, der in Wirtschaftszweigen mit bestimmten Merkmalen wie weit unter den Durchschnittskosten liegenden Grenzkosten, überschüssigen bzw. ungenutzten Kapazitäten und verlorenen Kosten anzutreffen ist, und Typ B, der in Situationen fehlenden Marktgleichgewichts vorkommt, wie sie in der Leerraumtheorie oder der Theorie vom Markt ohne Zu- und Austrittsschranken beschrieben werden.
(134) In den vorstehenden Betrachtungen wurde der Nachweis geführt, daß die Voraussetzungen für Typ B u.a. wegen des Vorhandenseins verlorener Kosten und der fehlenden Rentabilität kurzfristiger Marktpräsenz ("hit and run entries") nicht vorliegen. Bei einem ruinösen Wettbewerb des Typs A sind, wie Yarrow einräumt, besondere wettbewerbspolitische Maßnahmen nicht erforderlich, da: "die meisten auf Wettbewerbsfragen spezialisierten Wirtschaftswissenschaftler, mich eingeschlossen, eine solche Situation für sich alleine genommen nicht als ausreichendes Argument für eine Freistellung von Preisvereinbarungen vom Verbot der allgemeinen Wettbewerbsbestimmungen halten würden. Denn die Unternehmen erleiden zwar über einen längeren Zeitraum hinweg Buchverluste, aber die Kunden profitieren von niedrigen Preisen. Da die Festkosten zudem verlorene Kosten sind, profitieren die Kunden in einem größeren Ausmaß, als die Unternehmen Verluste erleiden: bei überschüssigen Kapazitäten sind Preise unterhalb der Durchschnittskosten wirtschaftlich."
(135) Folglich ist es nicht möglich, zwischen dieser Art "ruinösen Wettbewerbs" und normalem Wettbewerb zu unterscheiden. Außerdem lassen die Theorien von der Instabilität des Marktes bestimmte mit ihnen unvereinbare Merkmale außer acht. Zum Beispiel kann sich das Angebot durch die von Gilman beschriebene Umdirigierung von Schiffen auf die anderen großen Welthandelsrouten auf größere Nachfrageschwankungen einstellen und damit langfristige Überkapazitäten vermeiden, so daß ein Ausgleich zwischen Angebot und Nachfrage hergestellt werden kann. Im Bericht der US Federal Trade Commission aus dem Jahr 1989 faßt Reitzes die Situation wie folgt zusammen: "Es ist den Seefrachtverkehrsmärkten nicht gelungen, die hohen marktspezifischen verlorenen Kosten (gegenüber den unternehmensspezifischen verlorenen Investitionen) sichtbar zu machen, die jedoch eine wichtige Voraussetzung für ruinösen Wettbewerb wären (auch die These, daß diese Märkte anfällige natürliche Monopole darstellen, die schon durch unwirtschaftliche Markteintritte kleiner Anbieter verwundbar wären, läßt sich kaum durch Tatsachen erhärten). Keine der empirischen Untersuchungen des Wirtschaftszweigs war so ausgefeilt, daß sie ausreichenden Einblick in diese Zusammenhänge geboten hätte. Einen möglichen Ansatz bieten z. B. Evans und Heckman (1984). Schiffe sind mobiles Sachvermögen, das bei Nachfrageschwankungen unter gewissen Umständen aus weniger rentablen geographischen Märkten in aussichtsreichere Märkte verlagert werden kann. Im FMC-Bericht wird festgestellt, daß Reedereien in bestimmten Regionalmärkten ihren Fahrplan leicht den veränderten Marktbedingungen anpassen können (S. 165). Außerdem können die Reedereien und die Verladeunternehmen mit langfristigen Verträgen die Risiken unsicherer Angebots- und Nachfrageentwicklungen verringern (während die Leerraumtheorie hier lieber von Differenzkosten als von verlorenen Kosten spricht, scheint der Unterschied in der Praxis in diesem Fall nicht besonders bedeutsam). Da Schiffe bewegliches Sachvermögen darstellen und langfristige Verträge möglich sind, haben die Reedereien einen gewissen Spielraum bei der Entscheidung über Einsatzort und Verwendung ihrer Schiffe. Es ist davon auszugehen, daß sie ihre Schiffe auf den am wenigsten durch Überkapazitäten belasteten Strecken einsetzen werden, so daß ruinöser Wettbewerb unwahrscheinlich wird."
(136) Die Herstellung des Gleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage durch Marktkräfte gewährleistet, daß die Interessen der Kunden bei der Bestimmung des Serviceniveaus und bei der Aufrechterhaltung der Preisstabilität berücksichtigt werden. Wenn jedoch Kartellvereinbarungen das Angebot an Beförderungsdienstleistungen einschRänken, sind die Nutzerinteressen, die Wirtschaftlichkeit der Dienstleistungen und die Preisstabilität in Gefahr. Benathan und Walters sind in ihrer Studie über die Zusammenarbeit der Frachtreedereien zu folgenden Schlußfolgerungen gelangt: "Das Pooling, wie es z. B. im Seefrachtverkehr von den Reedereien praktiziert wird, gilt generell als die wettbewerbsschädlichste Form des Kartells. Unsere Beobachtungen decken sich mit dieser Ansicht, soweit es den Preiswettbewerb betrifft. Da es flexibler als Quotenregelungen ist, dürfte das Einnahmepooling den Kartellen größere Stabilität verschaffen, zumal es eine vollständigere und kontinuierlichere Ausnutzung der Profitmöglichkeiten durch das Kartell insgesamt erlaubt. Damit wird die dem strengeren Quotensystem eigene Gefahr eines Zusammenbruchs vermieden. Wenn Kartelle genehmigt werden (wie das bei den Frachtkartellen in den meisten maritimen Ländern der Fall ist), ermöglicht das Pooling eine bessere Arbeitsteilung innerhalb des Kartells. Die Expansion effizienter, kostengünstiger Unternehmen und die Zusammenschmelzung der weniger effizienten werden ermöglicht, so daß der technische Fortschritt im Frachtverkehr weniger beeinträchtigt wird als bei einfachen Quotensystemen(56)".
(137) Wenn die Anpassung des Dienstleistungsangebots und der Raten an die Nachfrage durch Kartellvereinbarungen insbesondere über ein Einfrieren von Kapazitäten und das künstliche Aufrechterhalten der Preise verhindert werden, sind Stabilität und Wirtschaftlichkeit der Dienstleistungen und damit die Interessen der Kunden gefährdet. Das Kapazitätsangebot kann durch ein teilweises Einfrieren von Kapazitäten künstlich reduziert werden, was zu erheblichen Preissteigerungen oder zumindest zur Beibehaltung eines künstlich hohen Preisniveaus führen kann. Dies wiederum hat zur Folge, daß Anreize für die Elimination von unwirtschaftlichen Dienstleistungen und Überschußkapazitäten, (die über die für ein bedarfsgerechtes Leistungsniveau erforderlichen Reserven hinausgehen) ausbleiben.
(138) Zu den "Stabilisierungsvereinbarungen" und dem Einfrieren von Kapazitäten enthält der Drewry-Bericht von 1991(57) folgende Beobachtungen: "Nichtoptimale Auslastung ist nicht schon gleichbedeutend mit geringer Rentabilität, wenn die Preise auf einem vernünftigen Niveau und die Kosten unter Kontrolle bleiben. Die strukturelle Unvermeidbarkeit von überschüssiger Tonnage in einem offenen, von Wettbewerb gekennzeichneten Markt führt mit ziemlicher Sicherheit zu einer Nachfragelücke zwischen 15 und 35 %. Eine ausreichende Rentabilität ist natürlich voraussichtlich eher bei 15 % als bei 35 % gewährleistet, aber mittels einer wie auch immer gearteten Organisation des Frachtverkehrs (in Form einer Konferenz oder einer Stabilisierungsvereinbarung), durch die Kapazitäten und/oder Preise reguliert werden, kann der Markt bei Nachfragelücken in jeder normalen Größenordnung manipuliert werden."
(139) Das größte Risiko restriktiver Kartellvereinbarungen ist die Begrenzung des Wettbewerbs auf den Bereich der Dienstleistungsqualität. Von den im Fahrtgebiet vertretenen Reedereien werden immer mehr und immer größere Schiffe ins Rennen geschickt (Averch-Johnson-Effekt). Scherer und Ross(58) unterziehen das Problem der monopolbedingten Verschwendung einer Betrachtung: "Preisabsprachen, heimliche oligopolitische Vereinbarungen und Monopolpreisbildungen können zudem ein wirtschaftlich widersinniges Entstehen von Überkapazitäten begünstigen.
Erstens stellen reichliche Kapazitätsreserven eine andere Art von preisunabhängigen Wettbewerbsvorteilen dar. Beispielsweise scharen sich Reisende um Luftfahrtgesellschaften, die in der letzten Minute noch in großer Zahl Flüge und Plätze anbieten können, ebenso wie Industriekunden Anbieter bevorzugen, die ihren Anforderungen auf den außergewöhnlich hart umkämpften grauen Märkten gerecht werden konnten. Zweitens befördert die Zuweisung von Kartellumsatzquoten auf der Grundlage der Kapazitäten, wie in der USA-Erdölbranche bis Anfang der siebziger Jahre üblich, Investitionen in Überkapazitäten, um so die Quote zu erhöhen. Drittens können Überkapazitäten dazu dienen, die Abschreckung einer monopolistischen Gruppe für Marktneulinge zu untermauern. Und viertens können Monopolpreise helfen, in vom Niedergang betroffenen Branchen Kapazitäten aufrechtzuerhalten.
Einiges spricht dafür, daß die Beziehung zwischen einer Monopolstellung und bestimmten hier genannten Verhaltensweisen nichtlinearer Natur ist. So neigten Seetransportkartelle, die ihre Monopolstellung über die Kontrolle des Marktzugangs, der Investitionen und Fahrpläne ausübten, weniger häufig zu kostenaufwendigen Überkapazitäten oder überschüssiger Tonnage als die lockereren 'offenen' Kartelle auf den US-Routen."
(140) Drewry(59) hat dieses Phänomen am Beispiel der Entwicklungen im transatlantischen Frachtverkehr in den achtziger Jahren wie folgt beschrieben: "Alle Konferenzmitglieder bieten alle ihre Strecken mindestens einmal wöchentlich an, und die führenden unabhängigen Reedereien halten hierbei mit. Nur einige kleinere Gesellschaften haben weniger attraktive Fahrpläne. Im Jahre 1987 wurde genau die Hälfte der insgesamt 46 Strecken wöchentlich bedient, so daß sich die Dienstleistungsqualität generell erheblich verbessert hat. Daraus kann geschlossen werden, daß weniger häufig angebotene Dienste es immer schwerer haben werden, auf dem Markt Akzeptanz zu finden."
(141) Eine solche Kapazitätserweiterung, die naturgemäß mit einem Preisrückgang einhergeht, kann auf Dauer jedoch nicht ohne einen Wiederanstieg der Raten auskommen, um die erhöhten Produktionskosten wettzumachen. Das Angebot entfernt sich mehr und mehr vom Gleichgewichtspunkt, und die Nutzer bezahlen für diesen Wettlauf bei der Dienstleistungsqualität mit unerwünscht hohen Tarifen. Dieser Kreislauf hält solange an, bis den Marktkräften nicht länger Widerstand geleistet werden kann. Dann zwingt die Rückkehr zu den wirtschaftlichen Realitäten im Fahrtgebiet zu einer abrupten Anpassung des Preisgefüges, wodurch unter Umständen Schiffahrtsunternehmen aus dem Markt gedrängt und Veränderungen im Kapazitätsangebot bewirkt werden. Dieser Kreislauf gefährdet eindeutig die Stabilität des Marktes, ist aber kein Beleg für eine grundsätzliche marktimmanente Instabilität oder einen Leerraum, sondern vielmehr eine Folge der Verzerrung der Marktbedingungen im Ergebnis des Machtmißbrauchs durch das marktbeherrschende Reedereikartell(60).
(142) Die in der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 aufgeführten Möglichkeiten zur Gewährleistung des dort selbst anerkannten Stabilitätsziels, d. h. der Preisstabilität, waren nie als Mittel zur Bewältigung der von den Reedereien durch unwirtschaftliche Investitionsentscheidungen selber herbeigeführten Probleme gedacht.
XI. Beschwerden
(143) In einem Schreiben vom 20. April 1993 an die Kommission äußerte der BSC seine Befürchtungen, daß das EATA Bedingungen schaffe, die es ihren Mitgliedern erlauben, den effektiven Wettbewerb am Markt zu unterlaufen. Nach Ansicht des BSC bewirkte das EATA zusammen mit dem TAA, daß die europäischen Exporteure auf ihren beiden wichtigsten Exportmärkten, nämlich den Vereinigten Staaten und dem Fernen Osten, unter Druck gerieten.
(144) Zudem hob der BSC hervor, daß das EATA-Ziel - die Aufrechterhaltung der Kontrolle über Preise und Kapazitätsvereinbarungen auf dem Markt - nicht die Voraussetzungen von Artikel 85 Absatz 3 EG-Vertrag erfuellen, weil die Vereinbarung nicht im Interesse der Nutzer liegt und auch den Verbrauchern keine Dienstleistungs- bzw. wirtschaftlichen Vorteile bringt. Der BSC ersuchte die Kommission eindringlich, den Freistellungsantrag des EATA zurückzuweisen.
(145) In einem Schreiben vom 27. April 1993 äußerte der CNUT gegenüber der Kommission die Ansicht, daß das EATA aus folgenden Gründen nicht die Voraussetzungen von Artikel 85 Absatz 3 erfuelle:
a) Zweck der EATA sei es nicht, Stabilität zu erzielen, sondern den Wettbewerb zwischen den Konferenzmitgliedern und den unabhängigen Reedereien zu beschränken;
b) das EATA ziele nicht darauf ab, eine dauerhafte Kapazitätsreduzierung herbeizuführen, und die Nichtnutzung von Kapazität bedeute, daß die Verlader weiterhin die Kosten für die gesamte Kapazität zu tragen hätten; und
c) die Nutzer profitierten nicht von dem EATA, sondern müßten Ratenerhöhungen hinnehmen, die ihre Exportfähigkeit beeinträchtige.
(146) Der ESC drückte in einem Schreiben vom 28. April 1993 seine Besorgnis über das EATA aus. Er stellte fest, daß im Falle des EATA keine der vier Voraussetzungen von Artikel 85 Absatz 3 erfuellt sei und betonte, es sei von großer Tragweite, daß viele der EATA-Parteien Mitglieder der FEFC sind. Die Folge davon sei, daß Ratenerhöhungen durch die FEFC nicht nur von den EATA-Parteien befolgt würden, sondern auch von anderen Parteien wie Frachtführern ohne eigenen Schiffsbetrieb.
(147) Der JSC verlieh in einem Schreiben an die Kommission vom 25. Mai 1993 seiner Sorge Ausdruck, daß das EATA den Wettbewerb zu Lasten der Verlader und Verbraucher abschwäche. Als Begründung für diese Absicht gab der JSC an, daß eine Kapazitätsregulierungsvereinbarung zwischen Parteien mit einem Marktanteil von über 85 % (siehe Randnummer 80) zu übermäßigen Preisanstiegen führen würde. Auch äußerte er die Befürchtung, daß eine Verringerung der Kapazität im ostgehenden Verkehr eine Reduzierung im Verkehr in westlicher Richtung nach sich ziehen könnte. Zudem stellte der JSC fest, jede Beschränkung im Verkehr in der Westpassage würde sich gravierend auf die japanischen Verlader auswirken, da sie noch an strenge Treueabmachungen mit der Auflage gebunden sind, ausschließlich mit Konferenzreedereien zusammenzuarbeiten(61)und daher keine unabhängigen Reedereien nutzen können.
RECHTLICHE WÜRDIGUNG
XII. Artikel 85 Absatz 1
i) Einschränkung des Wettbewerbs
(148) Aus den nachstehend aufgeführten Gründen vertritt die Kommission die Ansicht, daß die Bestimmungen des EATA bezüglich der Nichtnutzung von Kapazität und dem Austausch von Informationen in den Geltungsbereich von Artikel 85 Absatz 1 EG-Vertrag fielen.
(149) Die zwischen den EATA-Parteien im Hinblick auf ihre Seeverkehrsaktivitäten getroffene Vereinbarung bezüglich der Nichtnutzung von Kapazität (wie in Randnummer 8 bis 24 beschrieben) und dem Austausch von Informationen war eine Vereinbarung zwischen Unternehmen im Sinne von Artikel 1 EG-Vertrag.
(150) Ausdrückliches Ziel des EATA war es, den Preiswettbewerb zwischen den EATA-Parteien durch künstliche Beschränkung der den Verladern für den Transport von Nordeuropa nach Fernost zur Verfügung gestellten Linienschiffahrtskapazität zu beschränken. Die EATA-Parteien erkennen an, daß das EATA dahingehend wirkte, "to arrest the rate of decline in average freight revenue" (dem Abbau der durchschnittlichen Frachteinnahmen Einhalt zu gebieten)(62).
(151) Die Vereinbarung bezweckte bzw. bewirkte eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs, da sie die Einschränkung oder Kontrolle der Erzeugung im Sinne von Artikel 85 Absatz 1 Buchstabe b) gestattete. Insbesondere erlaubte es die Vereinbarung den Mitgliedern des EATA, die Wettbewerbsfähigkeit jedes einzelnen den anderen gegenüber durch Begrenzung des von jedem einzelnen auf dem Markt angebotenen Volumens einzuschränken. Wegen des Verhältnisses zwischen Angebot und Preis wirkte sich das EATA auch auf die Preise aus.
(152) Aufgrund der sehr hohen Marktanteile der EATA-Parteien (1991 etwa 86 % - siehe Randnummer 80.) war diese Verhinderung oder Verfälschung des Wettbewerbs vermutlich erheblich. Die einschränkende Wirkung der Vereinbarung dürfte durch die Bestimmung verstärkt worden sein, daß gegen Reedereien, die mehr als die ihnen vereinbarungsgemäß zugestandene Fracht beförderten, finanzielle Sanktionen erhoben wurden (siehe Randnummern 12 und 28).
(153) Das EATA muß darüber hinaus im Lichte der Bemerkungen zur Marktstruktur betrachtet werden (siehe Randnummern 66 bis 79). Das heißt, bei der Betrachtung des EATA sind auch die von der FEFC (Anliegen der FEFC ist es, die Tarife auf einem höheren als dem ansonsten üblichen Niveau zu halten oder darauf anzuheben) und die von der FETTCSA (während deren Laufzeit) ausgehenden Wettbewerbsbeschränkungen zu berücksichtigen.
(154) Außerdem versorgte das EATA-Sekretariat die EATA-Parteien über den Ausschuß für die Prüfung der Marktlage (Marktet Review Committee), der sich aus Vertretern der einzelnen Reedereien zusammensetzte, monatlich mit den folgenden Informationen:
i) angegebene Hoechstkapazität in TEU,
ii) insgesamt tatsächlich in Anspruch genommene Slots in TEU (auf Monatsbasis),
iii) Non-scope Cargo in TEU,
iv) prozentuale Auslastung,
v) Kapazitätsprognose für jedes Schiff für die folgenden beiden Monate,
vi) geschätzte monatliche Gesamtmengen für die nächsten vier Monate.
(155) An diesem Informationsaustausch beteiligten sich alle Parteien des EATA von ihrer Gründung im Jahre 1992 bis zum Mai 1997. Mehrere EATA-Parteien setzten den Informationsaustausch bis zum Juli 1997 fort. Die ausgetauschten Informationen wurden nicht zusammengefaßt, aber es wurde eindeutig angegeben, auf welche EATA-Parteien sie sich bezogen. Über einen Zeitraum von fünf Jahren erfuhr somit jede EATA-Partei monatlich genaue Einzelheiten über die von ihren Hauptkonkurrenten in Häfen im Geltungsbereich (Scope Cargo) und außerhalb des Geltungsbereichs (Non-scope Cargo) der Vereinbarung geladene Fracht, über ihre Kapazität, den Kapazitätsauslastungsgrad sowie ihre Prognosen zu Non-scope Cargo und Kapazität. Die Bereitstellung dieser Information hätte somit die Einhaltung jeder Entscheidung über Nichtnutzung von Kapazität sichergestellt.
(156) Die EATA-Parteien forderten im Laufe des administrativen Verfahrens gegenüber den Beschwerdeführern und sonstigen Dritten Vertraulichkeit bezüglich ihrer individuellen Kapazitätsniveaus und Kapazitätsauslastung. Der Grund dafür war eindeutig, daß ihre Kunden keinen Zugang zu kommerziell geheimhaltungsbedürftigen Informationen erhalten sollten, die sich auf die Preise auswirken könnten. Gegenüber Kunden schutzwürdige geschäftliche Informationen dürften auch gegenüber Wettbewerbern geheimhaltungsbedürftig sein. Diese Brisanz der Informationen bestätigt, daß sich der Informationsaustausch negativ auf den Wettbewerb auswirkte.
ii) Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten
(157) Die EATA-Parteien behaupteten in ihrem Antrag auf Einzelfreistellung(63), es sei "wholly improbable" [vollkommen unwahrscheinlich], daß sich das EATA erheblich auf den Handel zwischen der Gemeinschaft und den Drittländern, die von den betreffenden Verkehrsströmen berührt werden, auswirkt, weil die Frachtraten im Vergleich zum Gesamtlieferpreis der beförderten Waren in den betroffenen Drittländern nur unbedeutend ansteigen.
(158) Auch sind die EATA-Parteien der Ansicht, daß "it is axiomatic that any effect on trade between Member States, on the one hand, and a third state, on the other, is not an effect on trade between Member States for the purposes of Article 85(1) and must therfore be disregarded for the present purpose" [es axiomatisch ist, daß eine Auswirkung auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten auf der einen Seite und einem Drittland auf der anderen keinen Einfluß auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten im Sinne von Artikel 85 Absatz 1 bedeutet und daher für die vorliegenden Zwecke außer acht gelassen werden muß](64). Sie zogen den Schluß, daß das EATA folglich gänzlich außerhalb des Geltungsbereichs von Artikel 85 Absatz 1 EG-Vertrag liege.
(159) Der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zufolge gelten Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten als gegeben, wenn auf der Grundlage einer Reihe objektiver rechtlicher Faktoren oder Tatsachen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit abzusehen ist, daß die fragliche Vereinbarung oder abgestimmte Praxis unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder der Möglichkeit nach geeignet ist, den Austausch von Waren oder Dienstleistungen zwischen Mitgliedstaaten zu beeinflussen.(65).
(160) Es ist nicht erforderlich, das Vorliegen einer derzeitigen tatsächlichen Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels festzustellen. Die Voraussetzung hinsichtlich der Auswirkung auf den Handel gilt als erfuellt, wenn nachgewiesen ist, daß der innergemeinschaftliche Handel tatsächlich oder zumindest potentiell, spürbar beeinträchtigt worden ist.(66).
(161) Bei der Betrachtung der Frage, ob das EATA den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinflussen konnte, ist hervorzuheben, daß der unmittelbar beeinträchtigte relevante Markt derjenige der Beförderungsdienstleistungen und nicht derjenige der Ausfuhr von Waren in Drittländer ist(67).
(162) Es ist erwiesen, daß sich Vereinbarungen zur Marktaufteilung oder Festsetzung von Preisen (einschließlich Richtpreisen) bzw. zur Zuweisung von Quoten an Unternehmen seitens verschiedener Mitgliedstaaten auf den zwischenstaatlichen Handel auswirken, weil derartige Vereinbarungen nicht nur die Struktur des Wettbewerbs in der Gemeinschaft beeinträchtigen, sondern auch eine Art individueller Reglementierung darstellen, die dem Ziel des EG-Vertrages widerspricht, Zölle, mengenmäßige Beschränkungen von Ein- und Ausfuhren und alle anderen Maßnahmen mit entsprechenden Wirkungen abzuschaffen(68). Von Auswirkungen auf den zwischenstaatlichen Handel ist auszugehen, wenn eine Vereinbarung die Abschottung nationaler Märkte innerhalb des Gemeinsamen Markts bewirkt(69).
(163) In der Erwiderung auf die Mitteilung der Beschwerdepunkte (Anhang 12, Absatz 6) führen die EATA-Parteien das Argument an, daß die von ihnen angebotenen Dienstleistungen nicht den physischen Warenverkehr zwischen Mitgliedstaaten betreffen, weil die Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 nicht für den Binnenverkehr gelte. Dieses Argument ist falsch, da es die rechtliche Frage, welche Verordnung für die fragliche Verkehrsart zutrifft, mit der faktischen Frage verwechselt, ob eine Reduzierung des Wettbewerbs zwischen Unternehmen in verschiedenen Ländern dazu angetan ist, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.
(164) Die Kommission vertritt den Standpunkt, daß das EATA den Handel zwischen Mitgliedstaaten folgendermaßen erheblich beeinträchtigte.
(165) Das EATA umfaßte Reedereien, die in mindestens sieben Mitgliedstaaten tätig waren und beschränkte den Wettbewerb zwischen diesen Reedereien im Hinblick auf die von ihnen angebotenen Dienstleistungen und die dabei erhobenen Preise. Bei den Einschränkungen bezüglich der Nutzung von Kapazität handelt es sich um Einschränkungen des Dienstleistungsangebots, die zur Verringerung des Preiswettbewerbs eingeführt wurden.
(166) Es ist davon auszugehen, daß die Ausschaltung bzw. Verringerung des Preis- und Dienstleistungswettbewerbs zwischen diesen Unternehmen die Vorteile, die sich den rentableren unter ihnen geboten hätten, erheblich schmälerte. Dies wiederum wirkte sich vermutlich auf die normalen Verluste bzw. Gewinne von Marktanteilen aus, die ohne das EATA zu erwarten gewesen wären. Folglich beeinflußte und veränderte diese Einschränkung des Wettbewerbs zwischen den in vielen Mitgliedstaaten tätigen Reedern die Handelsströme bei den Verkehrsdienstleistungen innerhalb der Gemeinschaft, die ohne das EATA anders ausgesehen hätten.
(167) Diese Veränderung des normalen Wettbewerbsverhaltens, wonach rentablere Unternehmen gewöhnlich ihre Marktanteile erhöhen können, haben sich möglicherweise auf den Wettbewerb zwischen Häfen in verschiedenen Mitgliedstaaten ausgewirkt, indem ihre Einzugsgebiete(70) und die Marktanteile der von diese Häfen aus agierenden Linienreedereien künstlich erweitert bzw. eingedämmt wurden. Insbesondere wären Reedereien mit Standort in rentableren Häfen nicht in der Lage gewesen, Kosteneinsparungen aufgrund von Verbesserungen der Hafeneffizienz an ihre Kunden weiterzureichen. Durch den Einfluß des EATA auf das normale Kräftespiel des Wettbewerbs kann sich auch die in den einzelnen Häfen verfügbare Kapazität verändert haben und bewirkt worden sein, daß sich der Verkehr zwischen Orten in Europa und Häfen in Nordeuropa auf andere Häfen verlagert hat und damit der Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt wurde.
(168) Die in den vorangegangenen Absätzen beschriebenen Auswirkungen auf die Bereitstellung von Seeverkehrsleistungen hatten vermutlich Folgewirkungen auf die Erbringung von mit dem Seeverkehr im Zusammenhang stehenden Diensten. Dazu gehören unter anderem Speditions-, Hafen-, Landbeförderungs- und Staudienste. Die Auswirkungen auf diese Dienste hätten sich hauptsächlich durch die Veränderung des Ablaufs der Verkehrsdienstleistungen zwischen den Mitgliedstaaten ergeben.
(169) Die Kommission vertritt daher die Auffassung, daß das EATA den Handel zwischen Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Bereitstellung von Seeverkehrsdienstleistungen und mit dem Seeverkehr im Zusammenhang stehenden Diensten beeinträchtigt hat.
(170) Durch Einschränkung der von den einzelnen EATA-Parteien im ostgehenden Verkehr angebotenen Kapazität und aufgrund der beabsichtigten Aufrechterhaltung oder Erhöhung der Frachtraten hat das EATA möglicherweise den Verkehrsstrom zwischen Nordeuropa und dem Fernen Osten verringert (oder Zuwächse eingeschränkt) und auf diese Weise den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt. Dies ergab sich zum Teil daraus, daß einige von Nordeuropa nach Fernost exportierte Produkte besonders empfindlich auf eine Erhöhung der Frachtraten reagieren, und zum Teil aus den sehr hohen Marktanteilen der EATA-Parteien, wodurch die Zahl der konkurrierenden Beförderungsdienste zurückging.
(171) Bei Waren, die ohne das Bestehen des EATA von einem Mitgliedstaat in ein Drittland exportiert worden wären, aber aufgrund höherer Transportpreise von diesem Mitgliedstaat in einen anderen Mitgliedstaat verkauft werden, könnte die Wettbewerbsposition innergemeinschaftlicher Exporteure, die ihre Waren bereits in diesen anderen Mitgliedstaaten absetzen, beeinträchtigt worden sein.
(172) Demnach wirkten sich die Einschränkungen der Transportdienstleistungen indirekt auf den Warenverkehr zwischen Mitgliedstaaten aus. Dieser Einfluß war wahrscheinlich in jenen Mitgliedstaaten, in denen die EATA-Parteien einen besonders hohen Marktanteil hatten, besonders ausgeprägt.
(173) Es wurde die Meinung vertreten, daß eine Kartellvereinbarung, die den Preis für ein Halbfabrikat (eaux de vie) festlegt, das selbst normalerweise nicht exportiert wird, aber das Ausgangsmaterial für ein anderes gemeinschaftsweit exportiertes Produkt ist, nicht den Handel mit den Fertigerzeugnissen zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt(71). Die Kommission vertritt die Auffassung, daß eine Vereinbarung wie das EATA, die darauf abzielte, den Preis von Beförderungsdienstleistungen für Exportwaren zu beeinflussen, den Handel zwischen Mitgliedstaaten bei diesen Waren ebenso beeinträchtigt hätte.
(174) Diese Auffassung befindet sich im Einklang mit dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Commercial Solvents, in dem darauf verwiesen wurde, daß die Bestimmung in Artikel 86 EG-Vertrag mit der Forderung, Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu belegen, "den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts gegenüber den nationalen Gesetzen abgrenzen soll. Sie darf daher nicht dahin ausgelegt werden, daß die den Anwendungsbereich des (in Artikel 86 enthaltenen) Verbots auf solche Tätigkeiten von Handel und Gewerbe beschränkt, die nur auf die Versorgung der Mitgliedstaaten gerichtet sind."(72)
(175) Die Kommission befindet daher, daß sich das EATA indirekt auch auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten ausgewirkt hat, da es möglicherweise den Export von Waren aus Mitgliedstaaten in Drittländer beeinflußt hat.
iii) Schlußfolgerungen bezüglich der Anwendbarkeit von Artikel 85 Absatz 1
(176) Die zwischen den EATA-Parteien im Hinblick auf ihre Seeverkehrstätigkeit geschlossene Vereinbarung über die Nichtnutzung von Kapazität und den Austausch von Informationen war eine Vereinbarung, die den Wettbewerb im Sinne von Artikel 85 Absatz 1 EG-Vertrag einschränkte.
XIII. Artikel 85 Absatz 3
i) Artikel 3 der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86
(177) Artikel 3 der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 gewährt den Mitgliedern einer Linienkonferenz im Hinblick auf die Festsetzung einheitlicher oder gemeinsamer Frachtraten und etwaiger sonstiger vereinbarter Bedingungen bezüglich der Bereitstellung von Linien-Seeverkehrsdienstleistungen eine Freistellung von dem Verbot nach Artikel 85 Absatz 1 EG-Vertrag. Zusätzlich zur Festlegung von Preisen und Beförderungsbedingungen für Seeverkehrsleistungen gewährt er auch eine Freistellung für eine begrenzte Anzahl anderer Aktivitäten, wenn eine oder mehrere von den Mitgliedern einer Linienkonferenz ausgeführt werden.
(178) In der TAA-Entscheidung(73) verwies die Kommission darauf, daß die in Artikel 3 Buchstabe d) der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 vorgesehene Kapazitätsregulierung stets so verstanden wurde, daß sie:
i) Kapazitätsanpassungen zwecks besserer Organisation der Fahrten und der angelaufenen Häfen der Konferenzmitglieder im Interesse der Regelmäßigkeit, der Verläßlichkeit und der Häufigkeit der Dienste in allen bedienten Häfen erlaubt, und
ii) Kapazitätsanpassungen zur Berücksichtigung jahreszeitlicher (oder konjunkturbedingter) Nachfrageschwankungen erlaubt.
(179) Die Kommission fügte hinzu: "Kapazitätsregelungen sind von Artikel 3 Buchstabe d) freigestellt, sofern es sich um vorübergehende (oder kurzfristige) Anpassungen der physisch verfügbaren Kapazität handelt, etwa wenn ein Schiff aus dem Verkehr genommen wird oder wenn die Fahrtfrequenz reduziert wird, um einem saisonal bedingten Nachfragerückgang Rechnung zu tragen. Artikel 3 Buchstabe d) erfaßt aber nicht Vereinbarungen zum Nichtgebrauch von Kapazitäten, da sich deren Wirkung auf eine Anhebung des Preisniveaus beschränkt, sie jedoch keinerlei Verbesserung der angebotenen Dienste nach sich ziehen."
(180) Gemäß der genannten Gruppenfreistellung dürfen Konferenzen sowohl einen gemeinsamen oder einheitlichen Tarif als auch eine Reihe anderer festgelegter Wettbewerbsbeschränkungen einschließlich der Regelung der von jedem Konferenzteilnehmer anzubietenden Beförderungskapazität vereinbaren. Bei dem EATA handelte es sich nicht um eine Vereinbarung oder Abmachung, in deren Rahmen die EATA-Parteien mit einheitlichen und gemeinsamen Raten tätig waren. Damit war das EATA keine Linienkonferenz im Sinne von Artikel 1 Absatz 3 Buchstabe b) der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86. Die in Artikel 3 der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 enthaltene Gruppenfreistellung war nicht anwendbar, da sie nur für Linienkonferenzen gemäß der Definition in Artikel 1 Absatz 3 Buchstabe b) gilt.
ii) Voraussetzungen für die Gewährung einer Einzelfreistellung
(181) Bei der Erwägung, ob hinsichtlich einer Vereinbarung zwischen Unternehmen, einer Entscheidung durch eine Vereinigung von Unternehmen oder einer abgestimmten Verhaltensweise die Voraussetzungen für eine Freistellung erfuellt sind, muß die Kommission voll und ganz berücksichtigen, daß eines der Prinzipien des im Vertrag festgeschriebenen Gemeinschaftsrechts darin besteht, daß die Mitgliedstaaten und die Gemeinschaft nach dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb, unter Förderung der Allokationseffizienz der Ressourcen, sowie nach den Grundsätzen von Artikel 3 Buchstabe a) des Vertrages handeln.
(182) Obwohl das EATA beendet wurde, liegt es aus folgenden Gründen im Interesse der Gemeinschaft zu ermitteln, ob sie die Voraussetzungen für eine Einzelfreistellung erfuellt hat.
(183) Erstens ist davon auszugehen, daß die Parteien des EATA - die weiterhin behaupten, daß die Voraussetzungen für eine Freistellung erfuellt sind - von der größeren Rechtssicherheit profitieren, die eine offizielle Entscheidung der Kommission hinsichtlich der in Frage stehenden Praktiken mit sich bringt, insbesondere, da eine große Zahl von ihnen in der Vergangenheit zu den Adressaten von Entscheidungen der Kommission gehörte, in denen es um Verletzungen des Wettbewerbsrechts der Gemeinschaft ging.
(184) Zweitens sieht die Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 vor, daß die Gewährung der Freistellung durch die Kommission nicht an die Voraussetzung geknüpft ist, daß die Parteien eine Vereinbarung oder Absprache anmelden. Andere Linienschiffahrtsunternehmen mögen daher von der größeren Rechtssicherheit profitieren, die sich aus einer offiziellen Entscheidung der Kommission hinsichtlich der in Frage stehenden Praxis ergibt.
(185) Drittens kann es für einzelstaatliche Gerichte und Behörden von Vorteil sein, wenn eine klare Aussage über die Position der Kommission für den Fall vorliegt, daß ein Dritter im Rahmen des nationalen Rechts einen Ausgleich für Schäden zu erlangen sucht, die ihm im Ergebnis der fraglichen Praktiken entstanden sind.
(186) Schließlich ist es angesichts der Praxis der Kommission, bei wiederholter Verletzung des Wettbewerbsrechts der Gemeinschaft die verhängten Strafen zu erhöhen, für künftige Vollstreckungsmaßnahmen von Bedeutung, daß in diesem Fall eine offizielle Entscheidung getroffen wird.
(187) Das Gericht erster Instanz stellte fest: "Jedenfalls darf nicht außer acht gelassen werden, daß es im Falle eines Antrags auf Freistellung nach Artikel 85 Absatz 3 EWG-Vertrag Sache des antragstellenden Unternehmens ist, zu beweisen, daß es jede der vier in dieser Bestimmung aufgestellten Voraussetzungen erfuellt und daß es in dem Einreichungsformblatt A/B zu jeder dieser Voraussetzungen Stellung nehmen muß. Es ist ferner darauf hinzuweisen, daß die Kommission wegen des kumulativen Charakters dieser Voraussetzungen jederzeit und bis zum Erlaß der Entscheidung feststellen kann, daß irgendeine dieser Voraussetzungen nicht erfuellt ist(74)". Infolge der Ausführungen der Kommission, daß die erste Voraussetzung von Artikel 85 Absatz 3 nicht erfuellt ist, ist es daher nicht unbedingt erforderlich, das Vorliegen der anderen drei Voraussetzungen zu prüfen. Dennoch hat die Kommission diese Prüfung vorgenommen. Dies im Hinblick auf eine größere Rechtssicherheit und mit dem Bestreben, die von den EATA-Parteien dargelegten Argumente anzusprechen.
(188) Obwohl ein hoher Marktanteil nicht automatisch die Möglichkeit der Gewährung einer Einzelfreistellung ausschließt, ist die Beweislast, daß die vier Voraussetzungen von Artikel 85 Absatz 3 erfuellt sind, im Falle des EATA ein wichtiger Gesichtspunkt, wenn man bedenkt, daß die EATA-Parteien in dem Jahr unmittelbar vor dem Freistellungsantrag zusammen über einen Marktanteil von etwa 80 % (siehe Randnummer 80) verfügten.
(189) Die Parteien behaupten, daß das EATA notwendig gewesen sei, um die Struktur der Branche in den fraglichen Verkehrssegmenten aufrechtzuerhalten. Als Folge der in der Mitte der 80er Jahre entstandenen beträchtlichen neuen Kapazitäten und des anschließenden Nachfragerückgangs bestand nach Darstellung der Parteien ein beträchtlicher struktureller Kapazitätsüberhang(75).
(190) Sollte sich die rückläufige Entwicklung bei den Frachtraten nicht umkehren, so würde der scharfe Wettbewerb als Folge des angeblichen Ungleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage zu Insolvenzen und zu einer generellen Schrumpfung in der Branche führen. Mittel- bis langfristig würde der Welthandel soweit expandieren, daß die dann vorhandene Kapazität einschließlich der dann in Auftrag gegebenen umfangreichen neuen Kapazität ausgelastet werden könnte. Würde die Branche hingegen zu diesem Zeitpunkt Kapazität abbauen, um der derzeitigen Nachfrage zu derzeitigen Preisen zu entsprechen, so wäre sie nicht in der Lage, in dem im Hinblick auf die erwartete Nachfragezunahme notwendigen Tempo zu expandieren, so daß es zu Unterkapazitätsproblemen mit entsprechenden Folgen für die Frachtraten kommen könnte.
(191) Nach Darstellung der Parteien bot das Konferenzsystem den Reedereien nach wie vor Vorteile, vermochte aber nicht mehr die notwendige Verkehrs- und Preisstabilität zu sichern. Die EATA-Vereinbarung habe jene Stabilität geboten, die den Fortbestand einer lebensfähigen Branche, die auch weiterhin investieren kann, zu sichern vermochte, eine reibungslose Anpassung an die für die Mitte der 90er Jahre erwartete Kostenstruktur erlauben und die Voraussetzungen dafür schaffen würde, daß weiterhin angemessene und effiziente Linien-Seetransportdienste angeboten werden.
(192) Laut Darstellung der Parteien übte das EATA keine direkte Kontrolle über die Frachtraten aus und zog keine ständige Kapazitätsverringerung nach sich, die auch die Transportkapazität in der Westpassage reduzieren und nachteilige Folgen für die FDW- und RTW-Dienste (FDW = fixed day, weekly; RTW = round-the-world) haben würde. Sie bewirkte eine Begrenzung der Kapazität in der Ostpassage in einer Art und Weise, die nicht einfach zu einer Verlagerung von Marktanteilen auf unabhängige Reedereien führen würde.
(193) Die Parteien führten aus, daß die Vereinbarungen ungeachtet der Tatsache, daß sie einen beträchtlichen Teil des Verkehrs abdeckten, den Wettbewerb nicht ausschalten würden, da sie weder eine Preisfestsetzung vorsähen, noch den Verkehrsbetrieb und die Qualität der Verkehrsdienste beträfen.
a) Verbesserung der Erzeugung oder Verteilung, Förderung des technischen oder wirtschaftlichen Fortschritts
(194) Bezüglich der ersten Bedingung von Artikel 85 Absatz 3 führten die Parteien folgendes Argument an: A healthy industry would need to respond [to the needs of the second half of the 1990s] with an active investment programme, meeting the needs and anticipated needs for more capacity with new orders, and allowing for an acceleration in the rate of scrapping in order to accommodate new technological requirements. An impoverished industry would become much more risk adverse and inclined to make do with existing capital stock.
(Eine gesunde Branche muß sich auf die Bedürfnisse der zweiten Hälfte der 90er Jahre mit einem aktiven Investitionsprogramm einstellen, das dem Bedarf und den Bedarfsprognosen hinsichtlich mehr Kapazität bei neuen Aufträgen entspricht und eine beschleunigte Abwrackung gestattet, um den neuen technologischen Anforderungen gerecht zu werden. Ist eine Branche geschwächt, wird sie viel weniger Risikofreude zeigen und geneigt sein, mit dem vorhandenen Kapitalstock auszukommen)(76).
(195) In ihrem Antrag führten die EATA-Parteien an, daß es ihnen durch die den Auswirkungen von Überkapazität und niedriger Rendite gegensteuernde Vereinbarung möglich wird, weiterhin in neue Kapazität, neue Container und technologischen Fortschritt wie EDI (elektronischer Datenaustausch) zu investieren. Insbesondere wurde angeführt, daß die Parteien durch das erfolgreiche Wirken des EATA in die Lager versetzt würden, neue Tonnage der größten und modernsten Ausführung zu bestellen(77).
(196) In der Erwiderung auf die Mitteilung der Beschwerdepunkte änderten die Parteien ihre Argumentation und führten vor allem die Stabilitätsfrage und das Problem des ruinösen Preiswettbewerbs mit der Begründung ins Feld, daß dieser verhindert werden müßte, damit den Parteien eine hinreichende Kapitalrendite gesichert und es ihnen so ermöglicht wird, über weitere Investitionen auf der Route Nordeuropa/Fernost nachzudenken.
(197) Die Begründung für die Ablehnung der Argumentation der Parteien in Fragen der Stabilität und des ruinösen Preiswettbewerbs durch die Kommission ist in Randnummern 104 bis 142 nachzulesen. Was die Investitionen anbelangt, so gilt für alle Branchen und nicht nur für die Schiffahrt, daß sich die für Investitionen zur Verfügung stehenden Mittel immer dann potentiell erhöhen, wenn die Preise und Einnahmen durch Preisvereinbarungen künstlich heraufgesetzt werden. Die Tatsache, daß Unternehmen Gewinne machen, führt nicht unbedingt zu Investitionen und gewiß nicht zu einer bestimmten Art von Investitionen(78).
(198) Anstatt eine Lösung für wesentliche Überkapazitätsprobleme struktureller oder temporärer Art suchen zu müssen, gestattete es das EATA den Reedern, ein höheres Niveau ihrer Kapazitäten im Verkehr Nordeuropa/Fernost aufrechtzuerhalten, als es für die Deckung der Nachfrage notwendig war. Die Parteien erbrachten keinen Nachweis dafür, daß das Kapazitätsniveau langfristig besser an die Nachfrage angepaßt sein würde.
(199) Darüber hinaus bietet die vorübergehende Kapazitätsbeschränkung keinen Anreiz für die tatsächliche und dauerhafte Abschaffung älterer Kapazität, sondern resultiert aufgrund der zeitweiligen Absenkung des Kapazitätsangebots am Markt in einer Erhöhung der Frachtraten. Die Kommission ist der Ansicht, daß ein solches Herangehen nicht geeignet ist, die langfristigen Strukturprobleme der Branche zu lösen, die nach Angaben der Parteien im Freistellungsantrag existieren.
(200) Es ist auch davon auszugehen, daß die sich aus dem EATA ergebenden Wettbewerbsbeschränkungen die Einführung neuer Technologie eher behinderten als sie zu befördern, weil sie die andernfalls erwachsenden Wettbewerbsvorteile schmälerten. Dies ist darauf zurückzuführen, daß die mit dem EATA beabsichtigte Reduzierung oder Abschaffung des Preiswettbewerbs die Reedereien wahrscheinlich davon abhielt, die durch neue Technologien bewirkten Kosteneinsparungen an ihre Kunden weiterzugeben. Da rentablere Reedereien vermutlich weniger Nutzen aus ihrer Wirtschaftlichkeit ziehen konnten und infolgedessen weniger Aussichten hatten, ihren Marktanteil zu erhöhen, bedeutet dies zudem, daß diese rentableren Reedereien wohl weniger in neue Technologien investierten.
(201) Schließlich gibt es auch keinen Beleg dafür, daß sich die während der Geltungsdauer des EATA von ihren Parteien betriebenen Dienste durch die Abmachungen über die Nichtnutzung eines Teils der Kapazität der Parteien und den Austausch von Informationen in irgendeiner Weise verbessert hätten.
(202) Außerdem führten die Parteien an, der einzige Zweck der Vereinbarung über den Informationsaustausch habe darin bestanden, die Vereinbarung über die Nichtnutzung von Kapazität umsetzen zu können, und begründeten nicht, weshalb diese Vereinbarung an sich zum technischen oder wirtschaftlichen Fortschritt bzw. zur Verbesserung der Erzeugung oder Verteilung von Seeverkehrsdienstleistungen beigetragen haben könnte. Da die Vereinbarung über die Nichtnutzung von Kapazität diese Auswirkung nicht hatte, kann man schließen, daß es sich mit der Vereinbarung über den Informationsaustausch genauso verhält.
(203) Aus allen diesen Gründen vertritt die Kommission die Auffassung, daß die zwischen den EATA-Parteien getroffene Vereinbarung über die Nichtnutzung von Kapazität sowie der Informationsaustausch keinen Beitrag zum technischen oder wirtschaftlichen Fortschritt bzw. zur Verbesserung der Erzeugung oder Verteilung von Seeverkehrsdienstleistungen geleistet hat.
b) Angemessene Beteiligung der Verbraucher an dem entstehenden Gewinn
(204) Die EATA-Parteien stellten in ihrem Antrag auf Einzelfreistellung fest, daß: "... capacity management agreements such as the EATA would provide support to the existing structure since they would tend to have an upward effect on rates which currently do not provide an adequate return on capital.
(Vereinbarungen zur Regulierung von Kapazität wie das EATA zur Aufrechterhaltung der Struktur der Branche beitragen würden, da sie in der Regel eine Erhöhung der Raten mit sich bringen, die derzeit keine angemessene Kapitalrendite böten.)(79)"
(205) Die Parteien machten geltend, daß jede im Ergebnis des Wirkens des EATA zustande kommende Ratenerhöhung den Verladern zugute kommen würde, da sie es den Verfrachtern ermöglicht, sich besser auf die zu erwartende Kostenstruktur einzustellen, weiterhin Neuinvestitionen zu tätigen und Linien-Seetransportdienste angemessener Effizienz bereitzustellen.
(206) In Absatz 4.3.3 ihres Antrags auf Einzelfreistellung hoben die EATA-Parteien hervor, daß: "... any increase in ocean freight rates resulting from the EATA will be insignificant in comparison with the overall delivered price, in the third countries concerned, of the goods carried.
(... jede sich aus der EATA ergebende Erhöhung der Frachtraten im Seeverkehr verglichen mit dem Gesamtlieferpreis der beförderten Waren in den betroffenen Drittländern unbedeutend ist.)"
(207) In ihrer Erwiderung auf die Mitteilung der Beschwerdepunkte konzentrierten sich die Parteien wiederum auf die Frage, was sie unter Stabilität verstehen, und führten an, daß sie den Nutzen, die die Verlader aus der Stabilität ziehen, für ausreichend halten, um die zweite Voraussetzung von Artikel 85 Absatz 3 EG-Vertrag als erfuellt anzusehen.
(208) Wie in Randnummern 8 und 9 erörtert, bestand der Zweck des Programms zur Kapazitätsregulierung darin, das angebliche Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage im fraglichen ostgehenden Verkehr so zu verändern, daß die EATA-Parteien gemeinsam oder einzeln ihre Frachtraten erhöhen können. Daraus ergibt sich ein Vorteil für Schiffseigner und nicht für Verlader.
(209) Kurzfristiges Ziel der EATA war es, die Preise und die Frachtraten anzuheben, wie die für den 1. April 1993, den 1. Juli 1993 und den 1. Januar 1994 (siehe Randnummern 82 bis 85) angekündigten Erhöhungen zeigten. Diese Erhöhungen wirkten sich unmittelbar nachteilig auf die Interessen der Verlader aus, die gezwungen waren, sie bei ihren Verkaufspreisen oder ihren Margen zu berücksichtigen, ohne einen Vorteil hinsichtlich Frequenz, Regelmäßigkeit bzw. Zuverlässigkeit des Dienstes zu haben.
(210) Das EATA sah vor, einen Teil der vorhandenen Kapazität für bestimmte Fracht (d. h. Fracht aus dem geographischen Geltungsbereich des EATA) nicht zu nutzen, ohne sie jedoch abzuschaffen. Durch diese Maßnahme wurden die Transportkosten nicht gesenkt, vielmehr mußten die Kunden die Lasten tragen, die sich aus der ungenutzten Kapazität ergaben.
(211) Das Verhältnis der fixen Betriebskosten (Kapital-, Arbeits-, Energie- und Versicherungskosten) zu den variablen Kosten ist sehr hoch. Dies trifft besonders auf die Kapitalkosten zu, die den EATA-Parteien zufolge ein besonders signifikantes Element der Gesamtkosten bilden. Mit dem Programm zur Kapazitätsregulierung wurde Kapazität vom Markt genommen, die über den Zeitraum eines vollen Jahres fast dreieinhalb 4000-TEU-Schiffe ohne Fracht ausgemacht hätte. Wie in Randnummer 37 ausgeführt, wären die Fixkosten für den Betrieb dieser Kapazität recht erheblich gewesen.
(212) Die unmittelbare Folge einer künstlichen Herabsetzung der genutzten Kapazität (im Gegensatz zu einer dauerhaften Kapazitätsreduzierung) ist eine Aufteilung der fixen Betriebskosten auf eine kleinere Anzahl Container; das EATA bewirkte aber keine Senkung der fixen Betriebskosten. Von einer Kapazitätsreduzierung könnten die Verlader profitieren, wenn die Transportkosten gesenkt würden, d. h. wenn durch den schrittweisen Rückzug bestimmter Schiffe oder bestimmter derzeit präsenter Unternehmen tatsächlich Kapazität im Verkehr Nordeuropa/Fernost abgebaut würde.
(213) Bei der Kommission sind von Vertretergremien einer beträchtlichen Anzahl von Nutzern von Seeverkehrsdiensten Beschwerden und Einsprüche hinsichtlich des EATA eingegangen. Von seiten der Verlader war nicht zu erkennen, daß sie das EATA als Vorteil für sich betrachteten. Es gibt auch keinen Beleg dafür, daß die Bedingungen im Verkehr Nordeuropa/Fernost vor der Umsetzung des EATA so waren, daß der Zugang der Verlader zu zuverlässigen Diensten, die gemäß Verordnung ((EWG) Nr. 4056/86 ein Vorteil für sie darstellen, gefährdet gewesen wäre.
(214) Eine Vereinbarung wie das EATA und insbesondere die Vereinbarung zur Nichtnutzung von Kapazität und der Austausch von Informationen, deren Zweck eine Erhöhung der Frachtraten ohne eine entsprechende Steigerung der Dienstleistungsqualität war, kann nicht als eine Abmachung angesehen werden, die den Verbrauchern einen vernünftigen Anteil am Nutzen bringt. Demzufolge vertritt die Kommission die Auffassung, daß das EATA nicht dazu angetan war, die Verbraucher in fairer Weise an den dadurch bewirkten Vorteilen teilhaben zu lassen.
c) Unerläßlichkeit der Wettbewerbsbeschränkungen
(215) Die Parteien gaben in ihrem Antrag auf Einzelfreistellung an, daß das EATA die lockerste und am wenigsten wettbewerbsbeschränkende Vereinbarung zur Zusammenarbeit war, die unter den herrschenden Bedingungen von Kapazitätsüberhängen und niedrigen Raten geschlossen werden konnte. Es wurde auch behauptet, daß die zu unwirtschaftlichen Renditen führenden Kombinationen aus Überkapazität und niedrigen Frachtraten eine "threat to the future financial viability and stability of scheduled liner services from North Europe to Asia (/Gefährdung der künftigen Rentabilität und Stabilität von Linien-Seetransportdiensten im Verkehr zwischen Nordeuropa und Asien)" darstellte(80).
(216) In Absatz 6.1.10 ihres Freistellungsantrags argumentierten die EATA-Parteien, nur das EATA könne die in der Verordnung ((EWG) Nr. 4056/86 ins Auge gefaßte Stabilität bewirken. Als Begründung wurde angeführt, daß die Marktmacht der FEFC nicht mehr ausreiche, um die Nutzung der Kapazität über die Konferenzstruktur zu regulieren. Folglich hätten Nutzungsbeschränkungen allein seitens der Konferenzmitglieder einen Verlust von Marktanteilen gegenüber Nichtkonferenzmitgliedern bedeutet. Die EATA-Parteien machten auch geltend(81), das EATA habe den Wettbewerb weit weniger beschränkt als traditionelle Linienkonferenzen.
(217) Die EATA-Parteien brachten zudem das Argument ins Spiel, daß eine Vereinbarung wie das EATA, die nur eine Kapazitätsregulierung vornimmt, zwangsläufig die Freistellungsvoraussetzungen erfuelle, wenn eine Konferenz, die Preise festsetzt und Kapazität reguliert, den Voraussetzungen von Artikel 85 Absatz 3 entspreche.
(218) Nach Auffassung der Kommission muß das EATA bei der Behandlung der Frage der Unerläßlichkeit der Beschränkungen im Kontext des Marktes gesehen werden, auf dem es tätig war. Hier mißt die Kommission der Tatsache Bedeutung bei, daß die Mehrheit der EATA-Parteien Mitglieder der FEFC waren und daß bis auf eine Partei alle der FETTCSA angehörten, was im Zusammenhang mit der kumulativen Wirkung der im Rahmen dieser drei Vereinbarungen entstehenden Wettbewerbsbeschränkungen zu sehen ist.
(219) Wie in Randnummern 66 bis 79 erläutert, wurden die vermutlichen Auswirkungen des EATA in einem beträchtlichen Maße durch die Struktur des Marktes bestimmt, auf dem es operierte. Die Kombination der beiden Arten restriktiver Vereinbarungen, d. h. die Beschränkungen des Angebots durch das EATA und die Preisbeschränkungen durch die FEFC, dürfte sich hochgradig wettbewerbsbeschränkend ausgewirkt haben.
(220) Die Behauptung, daß das EATA weniger wettbewerbsbeschränkend war als eine traditionelle Linienkonferenz, entspricht in dem Rahmen, in dem das EATA operierte, nicht der Wahrheit. Zu diesem Schluß konnte man nur gelangen, wenn man die kombinierten Auswirkungen des EATA, der FEFC und der FETTCAS außer acht ließ.
(221) Auf jeden Fall sei darauf verwiesen, daß nach Meinung der Kommission eine Vereinbarung zwischen Konferenzreedereien und unabhängigen Reedereien nicht notwendigerweise weniger wettbewerbsbeschränkend ist als eine Konferenzvereinbarung, da eine flexiblere Vereinbarung als eine Konferenzvereinbarung durchaus das Ziel haben kann, die Marktmacht von Konferenzmitgliedern auszubauen, indem Reedereien, die nicht im Rahmen von gemeinsamen oder einheitlichen Raten tätig sein möchten, die Möglichkeit erhalten, Partei der Vereinbarung zu werden(82).
(222) Die Gruppenfreistellung für Vereinbarungen von Linienkonferenzen gemäß Artikel 3 der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 wird auf der Grundlage gewährt, daß Konferenzen realen oder potentiell wirksamen Wettbewerbsbedingungen unterliegen. Die in der Verordnung angestrebte Stabilität muß daher unter Bedingungen bestehen können, die einen wirksamen Wettbewerb beinhalten. Infolgedessen akzeptiert die Kommission nicht, daß Wettbewerb diese Art der Stabilität ausschließt. Könnte diese Stabilität tatsächlich nur bestehen, wenn ein wirksamer Wettbewerb fehlt, würde die Gruppenfreistellung für Linienkonferenzen nicht die Voraussetzungen von Artikel 85 Absatz 3 EG-Vertrag erfuellen.
(223) Die in der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 angestrebte Stabilität soll den Verladern zuverlässige Dienstleistungen gewährleisten. Zuverlässige Dienstleistungen sind ihrem Wesen nach regelmäßige, da an einem Fahrplan ausgerichtete Dienste mit einer angemessenen Qualität, damit die Waren der Verlader unversehrt bleiben, und einem gleichbleibenden Preis unabhängig vom Verladedatum und der Wahl der Linienreederei für die Beförderung. Außerdem bringt eine Konferenz Stabilität in die von ihr bedienten Verkehre, indem sie einen einheitlichen Tarif festsetzt, der als Referenz für den Markt dient.
(224) In der Bekanntmachung der Kommission in der Sache Irish Club Rules(83) wird festgestellt, daß die Kommission bei Besprechungen mit Vertretern der Parteien zu der in Frage stehenden Vereinbarung erklärte: "Die Irish Club Rules könnten keine Freistellung beanspruchen mit dem Argument, sie würden den Frachtmarkt stabilisieren, denn nach der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 reicht dies nur für Schiffahrtskonferenzen aus; eine Stabilisierung im Sinne des achten Erwägungsgrunds der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 ist von einer derartigen Vereinbarung nicht zu erwarten, denn sie beruht in erster Linie auf einer Zusammenarbeit der Reedereien in der Frachtgestaltung, die ihren Niederschlag in einem gemeinsamen Frachttarif findet (den es hier nicht gibt)."
(225) Die Kommission ist der Ansicht, daß mit oder ohne EATA weiterhin zuverlässige Linien-Seeverkehrsdienstleistungen bereitgestellt worden wären.
(226) Was das Argument anbelangt, daß fast für den gesamten Verkehr ein Kartell gebildet werden müßte, um zu vermeiden, daß Konferenzmitglieder Marktanteile an Nichtkonferenzreedereien verlieren, ist hervorzuheben, daß bei der Sicherstellung eines effizienten Funktionierens der Märkte die Auswahlmöglichkeit für die Verbraucher eine wesentliche Rolle spielt. Da es das Ziel des EATA war, den Verladern die Wahlmöglichkeit zwischen Konferenzmitgliedern und Unabhängigen vorzuenthalten, muß man zu dem Schluß gelangen, daß das Ziel der Vereinbarung darin bestand, die effiziente Aufteilung des Marktes zwischen Konferenzmitgliedern und Nichtkonferenzmitgliedern zu verhindern, die vermutlich eher das Ergebnis des freien Spiels der Kräfte zwischen Angebot und Nachfrage als des EATA gewesen wäre. Selbst wenn diese Beschränkung im Hinblick auf die Ziele des EATA unerläßlich gewesen wäre, liegt sie gewiß nicht im Interesse der Verbraucher und erfuellt auch nicht die sonstigen Bedingungen von Artikel 85 Absatz 3.
(227) Auf jeden Fall haben die EATA-Parteien nicht belegt, daß zu jedem in Frage stehenden Zeitpunkt tatsächlich Kapazitätsüberhänge in dem von dem EATA bedienten Verkehrssegmenten bestanden. Wenn die von den EATA-Parteien vorgegebenen Probleme nicht wirklich existierten, dann konnten auch die durch das EATA herbeigeführten Wettbewerbsbeschränkungen nicht für die Lösung dieser unbewiesenen Probleme unerläßlich gewesen sein.
(228) Selbst wenn Überkapazitäten vorhanden waren (siehe Randnummern 86 und 93) und den Schiffseignern wie angegeben beträchtliche Verluste verursachten, ist nicht erwiesen, daß die Dienstleistungsqualität ernsthaft gefährdet war.
(229) Vereinbarungen zur Kapazitätsregulierung zwischen Konferenz- und Nichtkonferenzmitgliedern, die das Dienstleistungsangebot einschränken, können nicht als unerläßlich für die Erreichung des Stabilitätsziels gemäß Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 angesehen werden, wenn sie wie im Falle des EATA mit direkten Preisfestsetzungsvereinbarungen kombiniert sind.
(230) Dementsprechend vertritt die Kommission die Auffassung, daß die Wettbewerbsbeschränkungen, die sich aus der Vereinbarung zur Nichtnutzung von Kapazität und aus dem Informationsaustausch ergaben, nicht die dritte Voraussetzung von Artikel 85 Absatz 3 EG-Vertrag erfuellten.
d) Möglichkeit der Ausschaltung des Wettbewerbs für einen wesentlichen Teil der betreffenden Dienstleistungen
(231) Die Parteien führten aus, daß die EATA-Abmachungen ungeachtet der Tatsache, daß sie einen beträchtlichen Teil des Verkehrs abdeckten, den Wettbewerb nicht ausschalten würden, da sie weder eine Preisfestsetzung vorsähen, noch den Verkehrsbetrieb und die Qualität der Verkehrsdienste beträfen.
(232) Dabei wird außer acht gelassen, daß die im Rahmen des EATA vorgesehene Nichtnutzung von Kapazität durch Verringerung des Dienstleistungsangebots am Markt eine Beeinflussung der Preise zum Ziel hatte. Dies muß wiederum im Zusammenhang mit den Preisbeschränkungen im Rahmen der FEFC und vor dem Hintergrund der sehr hohen Marktanteile der EATA-Parteien betrachtet werden.
(233) Aus der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 geht eindeutig hervor, daß die Konkurrenz unabhängiger Reedereien für die Konferenzen einen wesentlichen Faktor im Hinblick auf die Gewährung einer Gruppenfreistellung bildet. Eine Vereinbarung wie das EATA, die den Mitgliedern einer Konferenz den Ausbau ihrer Marktmacht durch wettbewerbsfeindliches Verhalten, das sich im Zusammengehen mit konferenzfremden Reedereien äußert, gestattet, verfolgt im allgemeinen den Zweck, den Wettbewerb für einen wesentlichen Teil der auf dem fraglichen Markt bereitgestellten Dienstleistungen auszuschalten.
(234) Obwohl dies die Absicht der EATA-Parteien gewesen sein dürfte, führt in diesem Fall die Tatsache, daß das Programm zur Nichtnutzung von Kapazität nur eine verhältnismäßig kurze Zeit in Kraft war und daß die ersten drei Voraussetzungen von Artikel 85 Absatz 3 nicht erfuellt sind, auf alle Fälle zu dem Schluß, daß die Kommission bezüglich der vierten Voraussetzung von Artikel 85 Absatz 3 nicht unbedingt förmlich Stellung nehmen muß.
(235) Schließlich führen die EATA-Parteien an: "Since it is clear that a liner conference comprising all the members of EATA would qualify for the block exemption under Regulation 4056, the EATA parties can only conclude that an agreement with less extensive cooperation between the parties would also satisfy the fourth condition of Article 85(3).
(Da feststeht, daß eine Linienkonferenz, der alle Mitglieder des EATA angehören, für eine Gruppenfreistelllung gemäß Verordnung 4056 in Frage käme, können die EATA-Parteien nur schlußfolgern, daß eine Vereinbarung mit weniger breit angelegter Zusammenarbeit zwischen den Parteien auch die vierte Voraussetzung von Artikel 85 Absatz 3 erfuellen würde.(84)"
(236) Die Kommission erkennt dieses Argument nicht an, da es mindestens zwei Fehler enthält. Erstens läuft es auf die Argumentation hinaus, daß das Fehlen einer Begrenzung des Marktanteils bei der Gruppenfreistellung für Linienkonferenzen praktisch gegen die Anwendung der vierten Voraussetzung von Artikel 85 Absatz 3 spricht. Das ist jedoch keine vertretbare Auslegung der Verordnung. Zweitens ignoriert sie Artikel 7 der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86, wonach die Kommission ausdrücklich verpflichtet ist, die Vergünstigung der Gruppenfreistellung zurückzuziehen, wenn kein wirksamer Wettbewerb vorhanden ist.
iii) Schlußfolgerungen hinsichtlich der Anwendbarkeit von Artikel 85 Absatz 3
(237) Die Kommission ist der Auffassung, daß das EATA im Hinblick auf sämtliche wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und die sonstigen von ihren Teilnehmern vereinbarten Wettbewerbsbeschränkungen nicht die Voraussetzungen für eine Freistellung nach Artikel 85 Absatz 3 EG-Vertrag erfuellte.
XIV. Schlußfolgerungen
(238) Das EATA fiel unter den Geltungsbereich des in Artikel 85 Absatz 1 EG-Vertrag enthaltenen Verbots von Vereinbarungen zwischen Unternehmen, welche den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen geeignet sind und eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs innerhalb des Gemeinsamen Marktes bezwecken oder bewirken. Sie erfuellte nicht die Voraussetzungen von Artikel 85 Absatz 3.
(239) Der Verstoß dauerte von September 1992 bis Mai 1997. Die Beteiligung von CGM am Verstoß endete ab Oktober 1994 -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Die Vereinbarung zwischen den folgenden ehemaligen Mitgliedern des Europe Asia Trades Agreement (EATA) über die Nichtnutzung von Kapazität und den Austausch von Informationen stellte einen Verstoß gegen die Bestimmungen von Artikel 85 Absatz 1 EG-Vertrag dar.
- CGM SA,
- Hapag-Lloyd Container Linie GmbH,
- Kawasaki Kisen Kaisha Ltd,
- A.P. Møller - Maersk Line,
- Malaysian International Shipping Corporation Bhd,
- Mitsui O.S.K. Lines Ltd,
- Neptune Orient Lines Ltd,
- Nippon Yusen Kaisha,
- Oriental Overseas Container Line,
- P & O Nedlloyd Container Line Limited,
- Cho Yang Shipping Co. Ltd,
- DSR-Senator Linie GmbH,
- Evergreen Marine Corp. (Taiwan) Ltd,
- Hanjin Shipping Co. Ltd,
- Hyundai Merchant Marine Co. Ltd,
- Yangming Marine Transport Corp.
Artikel 2
Der Antrag auf Feststellung, daß Artikel 85 Absatz 1 EG-Vertrag nicht anwendbar ist, wird abgelehnt.
Artikel 3
Alle in Artikel 1 aufgeführten Unternehmen werden hiermit aufgefordert, in Zukunft von ähnlichen Vereinbarungen oder Praktiken, die den in Artikel 1 angeführten Verstoß zum Ziel haben oder sich in ähnlicher Weise auswirken können, Abstand zu nehmen.
Artikel 4
Diese Entscheidung ist an die in Anhang 1 aufgeführten Unternehmen gerichtet.
Brüssel, den 30. April 1999.