ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION vom 4. Dezember 1996 über von Belgien im Rahmen des Programms "Maribel a" und "Maribel b" gewährte Beihilfen (Nur der französische und der niederländische Text sind verbindlich) (Text von Bedeutung für den EWR) (97/239/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 93 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 61 Absatz 1 Unterabsatz 1,
nach Aufforderung der Betroffenen zur Stellungnahme aufgrund der genannten Bestimmungen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I
Die Kommission hat die belgische Regierung mit Schreiben vom 9. Juli 1996 (1) davon in Kenntnis gesetzt, daß sie wegen der im Rahmen des Programms "Maribel a" und "Maribel b" gewährten Beihilfen für Unternehmen, die ihre Haupttätigkeiten in einem dem internationalen Wettbewerb am stärksten ausgesetzten Wirtschaftszweig ausüben, das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag eröffnet hat.
Auf das von der Kommission in ihrem Schreiben vom 4. Februar 1994 zum Ausdruck gebrachte Ersuchen teilten die belgischen Behörden am 29. März 1994 die Änderungen des Programms Maribel (inzwischen "Maribel a") mit, in deren Rahmen den "dem internationalen Wettbewerb am stärksten ausgesetzten Unternehmen" im Vergleich zur ursprünglichen Regelung zusätzliche Vorteile eingeräumt werden sollten. Die Kommission erhielt am 12. September 1994 sowie am 7. März, 16. August, 28. September und 18. Dezember 1995 ergänzende Informationen. Anhand dieser Informationen konnte die Kommission folgendes feststellen:
Das Programm Maribel wurde mit Gesetz vom 29. Juni 1981 über die allgemeinen Grundlagen für die soziale Sicherheit der Arbeitnehmer eingeführt. Nach Artikel 35 dieses Gesetzes können Arbeitgeber für jeden Arbeiter, den sie beschäftigen, eine Verringerung ihres Sozialversicherungsbeitrags in Anspruch nehmen. Diese Senkung war ursprünglich auf 6,17 % des Lohns festgelegt worden. Aufgrund ihres allgemeinen und automatischen Charakters war diese Maßnahme nicht als Beihilfe angesehen worden, die in den Anwendungsbereich des Artikels 92 Absatz 1 EG-Vertrag fällt. Mit königlichem Erlaß vom 12. Februar 1993 wurde dieser Betrag auf 1 875 FB je Quartal und beschäftigten Arbeiter festgesetzt, also 7 500 FB jährlich.
Eine mit königlichem Erlaß vom 14. Juni 1993 eingeführte und "Programm Maribel a" genannte weitere Änderung sieht vor, daß der Quartalsbetrag von 1 875 FB auf 6 250 FB erhöht wird (8 437 FB seit dem 1. Januar 1994: "Maribel b"), wenn der Arbeitgeber seine Haupttätigkeiten in einem dem internationalen Wettbewerb am stärksten ausgesetzten Wirtschaftszweig ausübt. Seit dem 1. Januar 1994 (1. April 1994 für bestimmte Transporttätigkeiten) beläuft sich die Beitragskürzung in diesen Wirtschaftszweigen auf jährlich 33 748 FB je Arbeiter. Die diesen Unternehmen gewährte Beihilfe, die in der Differenz zwischen der ursprünglichen und der erhöhten Herabsetzung besteht, beläuft sich also auf jährlich 26 248 FB je Arbeiter.
Für Unternehmen mit weniger als 20 Beschäftigten sah der königliche Erlaß vom 12. Februar 1993 eine Herabsetzung des Sozialversicherungsbeitrags je Quartal auf jeweils 2 825 FB (seit dem 1. Juli 1993: 3 000 FB) für die ersten fünf Arbeiter vor. Für die Unternehmen, die ihre Haupttätigkeiten in einem dem internationalen Wettbewerb am stärksten ausgesetzten Wirtschaftszweig ausüben, ist dieser Betrag im Rahmen von "Maribel a" auf 7 200 FB und von "Maribel b" auf 9 300 FB gestiegen. Dabei handelt es sich um einen Vorteil, der in die Kategorie der De-minimis-Beihilfen und folglich nicht in den Anwendungsbereich des Artikels 92 EG-Vertrag fällt. (Die Nettobeihilfe, d. h. die Differenz zwischen den Beitragskürzungen für die anderen Unternehmen und diese kleinen Unternehmen beträgt in drei Jahren nicht mehr als 1 744 ECU).
Nach den zusätzlichen Auskünften der belgischen Behörden können Unternehmen die erhöhte Herabsetzung in Anspruch nehmen, wenn sie ihre Haupttätigkeiten in folgenden Sektoren ausüben: Förderung und Verarbeitung nichtenergetischer Grundstoffe und abgeleiteter Stoffe, Chemie, Metallverarbeitung, Maschinenbau, Präzisionsoptik und verschiedene andere Bereiche der Be- und Weiterverarbeitung sowie einige Dienstleistungen und bestimmte Tätigkeiten im Transportbereich, z. B. die Beförderung im internationalen Straßenverkehr.
Die Kosten des Programms Maribel beliefen sich 1995 auf 18 Mrd. FB (465,1 Mio. ECU). Davon stellen 11,4 Mrd. FB (294,59 Mio. ECU) die Kosten der Erhöhung dar, also den Beihilfebetrag.
Zwei Unternehmen sind wegen der Einführung erhöhter Beitragskürzungen zugunsten bestimmter Unternehmen bei der Kommission vorstellig geworden. Das erste Unternehmen machte geltend, daß die Unterstützung der dem internationalen Wettbewerb am stärksten ausgesetzten belgischen Wirtschaftszweige mit Artikel 92 EG-Vertrag unvereinbar zu sein scheint. Das zweite Unternehmen beschwerte sich wegen der Diskriminierung bei der Gewährung der zusätzlichen Vergünstigung, von der sie ausgeschlossen war, und erhob Anspruch darauf.
Die Kommission beschloß, das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag zu eröffnen, nachdem sie feststellte, daß die im Programm "Maribel a" und "Maribel b" vorgesehenen zusätzlichen Herabsetzungen staatliche Beihilfen darstellten, die in den Anwendungsbereich des Artikels 92 Absatz 1 EG-Vertrag fallen, und daß aufgrund der ihr vorliegenden Informationen keine der Ausnahmeregelungen des Artikels 92 Absätze 2 und 3 in Frage kamen.
Im Rahmen dieses Verfahrens forderte die Kommission die belgische Regierung zur Stellungnahme auf. Die übrigen Mitgliedstaaten und Betroffenen sind durch die Veröffentlichung der Entscheidung über die Eröffnung des Verfahrens im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften (2) von der Angelegenheit in Kenntnis gesetzt und ebenfalls zur Stellungnahme aufgefordert worden.
Die Kommission erhielt die Stellungnahme der belgischen Regierung mit Schreiben vom 5. August 1996, das am 8. August 1996 registriert wurde.
Außerdem erhielt die Kommission Stellungnahmen der niederländischen Regierung sowie mehrerer niederländischer Arbeitnehmer- und Arbeitgeberverbände. Diese Stellungnahmen sind den belgischen Behörden mit Schreiben vom 26. September und 1. Oktober 1996 übermittelt worden. Die diesbezüglichen Kommentare der belgischen Behörden sind der Kommission am 17. Oktober 1996 zugegangen.
II
Die Stellungnahme der belgischen Behörden läßt sich wie folgt zusammenfassen:
- Die belgische Regierung plant eine Änderung der Regelung durch "die Ausarbeitung einer neuen Regelung, die sich von der gegenwärtigen unter Beibehaltung derselben Ziele grundlegend unterscheidet". Demnach würde die erhöhte Herabsetzung der Sozialversicherungsbeiträge den Arbeitgebern eingeräumt, die ihre Haupttätigkeiten in den nachstehenden NACE-Sektoren ausüben:
- Erzeugnisse der Landwirtschaft, gewerbliche Jagd und Forstwirtschaft sowie Fischerei (Abschnitte A und B),
- mineralische Rohstoffe (Abschnitt C),
- Erzeugnisse des verarbeitenden Gewerbes (Abschnitt D),
- Dienstleistungen des Verkehrs und der Nachrichtenübermittlung (Abschnitt I).
- Diese Regelung wird wie folgt begründet:
- Die Beschränkung der Beitragskürzung auf Arbeiter wird mit dem "Sinn und Wesen der Regelung begründet; denn die Sozialversicherung und Zusatzversicherung, das Arbeitsrecht und die Vertretung der Arbeiter unterscheiden sich grundlegend von denen der Angestellten. Dies hat u. a. zur Folge, daß das Risiko der Entlassung und Langzeitarbeitslosigkeit bei Arbeitern viel größer als bei Angestellten ist". Desgleichen wird als Grund für die Beschränkung der Regelung auf die gewerbliche Wirtschaft angeführt, daß "in der gewerblichen Wirtschaft die meisten Arbeiter beschäftigt werden und dort wegen der geringen Qualifikation die Löhne niedrig sind".
- Mit der erhöhten Beitragskürzung wird außerdem das Ziel verfolgt, "die Schaffung von Arbeitsplätzen in der gewerblichen Wirtschaft zu fördern, um zu vermeiden, daß sich die belgische Wirtschaft künftig zu einseitig auf den tertiären Sektor stützt".
- Der Grundsatz der pauschalen Beitragskürzung trägt zur Verteilung der verfügbaren Arbeit und zur Schaffung von Teilzeitarbeitsplätzen bei.
- Für den Ausschluß des Baugewerbes spricht, daß in diesem Sektor die Sonderregelungen im Bereich der sozialen Sicherheit und Besteuerung vorteilhafter sind.
III
Die niederländische Regierung und die niederländischen Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände vertreten in ihren Stellungnahmen die Auffassung, daß die erhöhte Beitragskürzung zugunsten der Unternehmen, die ihre Haupttätigkeiten in einem dem internationalen Wettbewerb am stärksten ausgesetzten Wirtschaftszweig ausüben, einen bedeutenden Vorteil auf Kosten der konkurrierenden niederländischen Unternehmen darstellt. Ihrer Ansicht nach handelt es sich um eine mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare Beihilfe.
IV
Indem die belgische Regierung die im Programm "Maribel a" vorgesehenen staatlichen Beihilfeelemente der Kommission nicht zuvor angemeldet hat, hat sie gegen ihre diesbezügliche Verpflichtung aus Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag verstoßen. Daher sind die auf dieser Basis gewährten Beihilfen unrechtmäßig.
Der im Rahmen von "Maribel a" und "Maribel b" vorgesehene Vorteil, der darin besteht, daß die erhöhte Herabsetzung der Sozialversicherungsbeiträge bestimmten Tätigkeiten vorbehalten ist, stellt eine in den Anwendungsbereich des Artikels 92 Absatz 1 EG-Vertrag fallende staatliche Beihilfe dar. Indem nämlich dieser Vorteil bestimmten Unternehmen zugute kommt, werden diese eines Teils ihrer Kosten enthoben und erhalten auf diese Weise finanzielle Vorteile, die ihre Wettbewerbsstellung verbessern. Da die Regelung die erhöhte Herabsetzung ausdrücklich den Unternehmen vorbehält, die ihre Haupttätigkeiten in einem dem internationalen Wettbewerb am stärksten ausgesetzten Wirtschaftszweig ausüben, tritt die Produktion dieser Unternehmen also mit der ausländischer Unternehmen, insbesondere aus anderen Mitgliedstaaten, in Wettbewerb, so daß die betreffenden Beihilfen den innergemeinschaftlichen Handel beeinträchtigen.
Im übrigen kommt für diese Beihilfen keine der in Artikel 92 Absätze 2 und 3 EG-Vertrag vorgesehenen Ausnahmeregelungen in Frage.
Die in Artikel 92 Absatz 2 genannten Ausnahmen sind nicht anwendbar, weil die Beihilfen weder einzelne Verbraucher noch Schäden, die durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstanden sind, oder bestimmte Gebiete Deutschlands betreffen.
Die in Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe a) vorgesehene Ausnahme ist nicht anwendbar, weil die Beihilfen im gesamten belgischen Gebiet gewährt werden.
Die in Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe b) vorgesehene Ausnahme ist nicht anwendbar, weil die Beihilfen weder ein wichtiges Vorhaben von gemeinsamem europäischen Interesse noch eine beträchtliche Störung des belgischen Wirtschaftslebens betreffen.
Ebensowenig ist die Ausnahme des Artikels 92 Absatz 3 Buchstabe c) anwendbar. Da es sich um Beihilfen in Form einer Herabsetzung der Sozialversicherungsbeiträge handelt, macht die belgische Regierung geltend, daß die Maßnahme eine Beihilfe zur Förderung der Beschäftigung darstellt. Diese Auslegung ist im vorliegenden Fall nicht haltbar. Die Kommission hat in ihren Leitlinien über Beschäftigungsbeihilfen (3) die Kriterien genannt, nach denen sie diese Beihilfen im Hinblick auf die Ausnahmeregelung des Artikels 92 Absatz 3 Buchstabe c) beurteilt. Die im Rahmen der erwähnten Regelung gewährten Beihilfen sind keiner der Beihilfekategorien zuzuordnen, die die Kommission befürworten kann: Sie gehen nämlich weder mit der Schaffung von Arbeitsplätzen in KMU oder regionalen Fördergebieten noch mit der Einstellung bestimmter Gruppen von Arbeitnehmern einher, die bei der Eingliederung oder Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt besondere Schwierigkeiten haben. Ebensowenig stehen sie mit der Arbeitsteilung im Zusammenhang.
Den Leitlinien zufolge kann die Kommission bestimmte Beschäftigungsbeihilfen bei Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Ereignissen und unter bestimmten Bedingungen zugunsten von Gebieten genehmigen, die in den Anwendungsbereich des Artikels 92 Absatz 3 Buchstabe a) fallen können. Sind bestimmte Beschäftigungsbeihilfen in einem Rettungs- und/oder Umstrukturierungsplan von Unternehmen in Schwierigkeiten vorgesehen, so kann sie diese im Anschluß an eine Beurteilung nach den einschlägigen Leitlinien (4) ebenfalls genehmigen.
Die im Rahmen von "Maribel a" und "Maribel b" vorgesehenen Beihilfen sind keiner dieser Kategorien zuzuordnen. Sie haben für die begünstigten Unternehmen, ohne daß diese eine soziale oder wirtschaftliche Gegenleistung erbringen, tatsächlich den Charakter von Betriebsbeihilfen, da die erhöhte Beitragskürzung fortlaufend für alle von diesen Unternehmen beschäftigten Arbeiter gewährt wird, auch wenn die Beschäftigung im Betrieb zurückgegangen ist.
Außerdem handelt es sich um Beihilfen, deren Hauptzweck darin besteht, die Kosten der Unternehmen zu senken, die ihre Produktion entweder ausführen oder mit der in Belgien eingeführten Produktion ausländischer Unternehmen, insbesondere aus anderen Mitgliedstaaten, in Wettbewerb stehen. In diesem Zusammenhang scheint es sinnvoll, darauf hinzuweisen, daß die belgische Regierung in ihrer der Kommission am 27. Dezember 1993 übermittelten Erklärung zum "globalen Beschäftigungsplan" insbesondere die Verschlechterung der Ausfuhrergebnisse hervorgehoben hat, um die erhöhte Herabsetzung der Sozialversicherungsbeiträge zu rechtfertigen.
Die gegenwärtig im Rahmen von "Maribel a" und "Maribel b" gewährten Beihilfen laufen demnach auf eine reine Betriebsförderung der Unternehmen hinaus, die unmittelbar auf eine Verbesserung ihrer internationalen Wettbewerbsfähigkeit auf Kosten ihrer Konkurrenten aus den übrigen Mitgliedstaaten abzielt. Derartige Beihilfen drohen die Lage der konkurrierenden Unternehmen anderer Mitgliedstaaten zu verschlechtern und lassen sich durch kein Gemeinschaftsinteresse rechtfertigen. Demnach sind sie mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar.
V
Zu den Ausführungen der belgischen Regierung in ihren Schreiben vom 5. August und 17. Oktober 1996 ist folgendes zu bemerken:
Wie die Kommission in ihrer Mitteilung über die Kontrolle staatlicher Beihilfe und die Herabsetzung der Arbeitskosten mit Schreiben vom 13. September 1996 an die Mitgliedstaaten (5) erklärt hat, trägt die Regelung nicht aufgrund der Beschränkung der Beitragskürzungen auf die Arbeiter den Charakter einer staatlichen Beihilfe, da sie keiner besonderen Gruppe von begünstigten Unternehmen zugute kommt. Eine Begründung dieser Beschränkung "durch Sinn und Wesen der Regelung", wie sie die belgischen Behörden liefern, ist im vorliegenden Fall nicht stichhaltig.
Was hingegen die Beschränkung der Regelung auf bestimmte Wirtschaftszweige betrifft, insbesondere auf die gewerbliche Wirtschaft, so läßt sich die vorerwähnte Maßnahme nicht als Maßnahme zur Förderung der Beschäftigung der Arbeiter rechtfertigen, da nur 47 % von ihnen von der erhöhten Beitragskürzung profitieren würden (582 516 von 1 235 954, Stand 30. Juni 1993) und andererseits offenkundig ist, daß die anderen Wirtschaftszweige mit 53 % der Arbeiterschaft aus bestimmten Sektoren - im Bereich der Dienstleistungen und des Baugewerbes - bestehen, in denen besonders viele Arbeiter beschäftigt werden. Die Beschränkung auf bestimmte Wirtschaftszweige ist also sehr selektiv und bewirkt, daß der zusätzliche Vorteil den dem internationalen Wettbewerb am stärksten ausgesetzten Unternehmen (6) vorbehalten ist, auch wenn der Ausdruck "dem internationalen Wettbewerb am stärksten ausgesetzte Wirtschaftszweige" nicht mehr ausdrücklich erwähnt wird. Diese Feststellung wird im übrigen durch den Tenor des Schreibens der belgischen Behörden vom 9. August 1995 an die Kommission bestätigt, in dem es heißt: "Was das 'face lifting' des Artikels 1 des königlichen Erlasses betrifft, insbesondere die Streichung des Satzteils 'seine Haupttätigkeit in einem dem internationalen Wettbewerb am stärksten ausgesetzten Wirtschaftszweig ausübt', so ist dies für den Rijksdienst voor sociale verzekering (RSZ) hinsichtlich der Beschreibung der betroffenen Arbeitgeber unproblematisch, da der NACE-Verweis ausreicht".
Die Regelung zielt also nicht auf die Förderung der Arbeiter ab und stellt keine beschäftigungsfördernde Maßnahme dar, sondern bewirkt eine Verminderung der von den Unternehmen zu tragenden Kosten unabhängig von ihrem Beitrag zur Förderung der Beschäftigung. Die Beihilfen werden weiterhin für jeden im Unternehmen beschäftigten Arbeiter gewährt, auch wenn die Beschäftigung im Laufe des Jahres zurückgegangen ist.
Was im übrigen das von den belgischen Behörden geltend gemachte Ziel betrifft, "die Schaffung von Arbeitsplätzen in der gewerblichen Wirtschaft zu fördern, um zu vermeiden, daß sich die belgische Wirtschaft in Zukunft zu einseitig auf den tertiären Sektor stützt", so darf dieses Ziel nicht durch mit dem EG-Vertrag unvereinbare Maßnahmen verwirklicht werden. Im vorliegenden Fall entspricht das verwendete Mittel im übrigen nicht dem angekündigten Zweck, da es sich, wie bereits gesagt, um eine Betriebsbeihilfe und nicht um eine Beschäftigungsbeihilfe handelt.
Die belgischen Behörden bringen außerdem vor, daß trotz der erhöhten Herabsetzung im Rahmen von "Maribel a" und "Maribel b" die belgischen Arbeitgeberbeiträge zur sozialen Sicherheit noch weit über den Sozialversicherungsbeiträgen in den Niederlanden liegen und die Beitragskürzung folglich nicht den Wettbewerb verfälscht.
Dieses Argument ist nicht haltbar. Tatsächlich hat die Kommission von jeher den im übrigen ausdrücklich vom Gerichtshof (7) bekräftigten Standpunkt vertreten, daß zwar die allgemeinen Bedingungen, unter denen die Unternehmen ihre Tätigkeiten ausüben, von einem Land zum anderen der Gemeinschaft variieren können, ein Mitgliedstaat jedoch aus diesen allgemeinen Bedingungen ein bestimmtes Element, im vorliegenden Fall die Soziallasten, nicht herauslösen und die hieraus für die betreffenden Unternehmen im Vergleich zu ihren Wettbewerbern in anderen Mitgliedstaaten resultierenden zusätzlichen Kosten durch Senkungen ausgleichen darf, wobei übersehen wird, daß sich dieselben Unternehmen in bezug auf ein anderes Element in einer gegenteiligen Situation befinden können, die zu ihren Gunsten ausfällt.
VI
Die belgischen Behörden erwähnen in ihrer an die Kommission im Rahmen des Verfahrens gerichteten Stellungnahme die Möglichkeit einer neuen Regelung, die sich unter Beibehaltung derselben Ziele von der gegenwärtigen Regelung unterscheiden würde. Falls die belgischen Behörden beschließen sollten, diese Möglichkeit zu realisieren, so müßte das betreffende Vorhaben bei der Kommission gemäß Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag angemeldet werden, damit sie zu seiner Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt Stellung nehmen kann -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Die erhöhte Herabsetzung der Sozialversicherungsbeiträge für Arbeiter im Rahmen des Programms "Maribel a" und "Maribel b" zugunsten der Arbeitgeber, die ihre Haupttätigkeiten in einem dem internationalen Wettbewerb am stärksten ausgesetzten Wirtschaftszweig ausüben, stellt eine unzulässige staatliche Beihilfe dar, da sie der Kommission gemäß Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag nicht vorher mitgeteilt worden ist. Außerdem ist sie gemäß Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar und fällt unter keine der Ausnahmeregelungen des Artikels 92 Absätze 2 und 3.
Artikel 2
Belgien ist verpflichtet, der in Artikel 1 erwähnten Gewährung einer erhöhten Herabsetzung der Sozialversicherungsbeiträge aufgrund geeigneter Maßnahmen unverzüglich ein Ende zu setzen und muß bei den begünstigten Unternehmen die unzulässigerweise gezahlten Beihilfen zurückfordern. Die Rückzahlung erfolgt nach den nationalen Verfahren und Vorschriften, einschließlich der Zahlung von Zinsen ab dem Tag der Gewährung der Beihilfen bis zu ihrer tatsächlichen Rückzahlung zu einem Prozentsatz, der dem Bezugssatz für die Berechnung des Nettosubventionsäquivalents der Regionalbeihilfen in Belgien entspricht.
Artikel 3
Belgien teilt der Kommission innerhalb von zwei Monaten nach dem Datum der Bekanntgabe dieser Entscheidung die Maßnahmen mit, die es getroffen hat, um dieser Entscheidung nachzukommen.
Artikel 4
Diese Entscheidung ist an das Königreich Belgien gerichtet.
Brüssel, den 4. Dezember 1996