ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION
vom 12. November 2008
über das Darlehen in Höhe von 300 Mio. EUR, das Italien dem Unternehmen Alitalia gewährt hat Nr. C 26/08 (vormals NN 31/08)
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2008) 6743)
(Nur der italienische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2009/155/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Artikeln (1) und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
In einer Sitzung am 23. April 2008 teilten die italienischen Behörden der Kommission den Beschluss des italienischen Ministerrats vom 22. April 2008 mit, dem Unternehmen Alitalia per Gesetzesdekret Nr. 80 vom 23. April 2008 (2) ein Darlehen in Höhe von 300 Mio. EUR zu gewähren.
(2)
Da sie im Vorfeld der Entscheidung von den italienischen Behörden nicht über die Gewährung dieses Darlehens unterrichtet worden war, forderte die Kommission mit Schreiben vom 24. April 2008 (D/422119) die italienischen Behörden auf, die Existenz dieses Darlehens zu bestätigen und alle sachdienlichen Informationen zu übermitteln, die es erlauben, eine solche Maßnahme auf ihre Vereinbarkeit mit den Vorschriften der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag zu prüfen, sowie das Darlehen auszusetzen und der Kommission die Maßnahmen mitzuteilen, die ergriffen wurden, um dieser Verpflichtung aus Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag nachzukommen.
(3)
Ferner erinnerte die Kommission die italienischen Behörden in diesem Schreiben an deren Pflicht, alle Vorhaben zur Gewährung oder Veränderung von Beihilfen anzumelden und die beabsichtigte Maßnahme nicht durchführen, bevor die Kommission ihre Prüfung beendet und eine abschließende Entscheidung erlassen hat.
(4)
Mit Schreiben vom 7. Mai 2008 baten die italienischen Behörden um eine Verlängerung der Frist, die ihnen für die Beantwortung des Schreibens der Kommission vom 24. April 2008 gesetzt worden war; diesem Antrag kam die Kommission mit Schreiben vom 8. Mai 2008 (D/423186) nach, indem sie die italienischen Behörden um eine Antwort bis zum 30. Mai 2008 bat.
(5)
Mit Schreiben vom 30. Mai 2008 beantworteten die italienischen Behörden das Schreiben der Kommission vom 24. April 2008. Darin unterrichteten die italienischen Behörden die Kommission insbesondere über den Erlass des Gesetzesdekrets Nr. 93 (3) vom 27. Mai 2008, das Alitalia die Möglichkeit gibt, den obigen Darlehensbetrag seinem Eigenkapital zuzuführen.
(6)
Zugleich erhielt die Kommission - insbesondere von verschiedenen Luftverkehrsunternehmen - mehrere Beschwerden gegen das Darlehen über 300 Mio. EUR, das die italienische Regierung dem Unternehmen Alitalia gewährt hatte.
(7)
Mit Schreiben vom 12. Juni 2008 (D/203822) teilte die Kommission den italienischen Behörden ihren Beschluss vom 11. Juni 2008 mit, das förmliche Prüfverfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag einzuleiten. Darin forderte die Kommission Italien sowie alle anderen Beteiligten auf, sich innerhalb einer bestimmten Frist zu äußern. Dieser Beschluss wurde im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht (4).
(8)
Mit Schreiben vom 12. Juli 2008 (A/509783) übermittelten die italienischen Behörden der Kommission ihre Stellungnahme. Außerdem erhielt die Kommission die Stellungnahmen von fünf Beteiligten; diese wurden den italienischen Behörden mit Schreiben vom 3. September 2008 (D/433031) zugeleitet. Eine Aufstellung dieser Beteiligten ist dieser Entscheidung als Anhang beigefügt.
(9)
Die italienischen Behörden haben sich zu den Stellungnahmen der Beteiligten nicht geäußert.
2. BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
(10)
In der Sitzung am 23. April 2008 übergaben die italienischen Behörden der Kommission das oben genannte Gesetzesdekret Nr. 80, mit dem der italienische Staat dem Unternehmen Alitalia, an er selbst einen Anteil von 49,9 % hält, ein Darlehen in Höhe von 300 Mio. EUR gewährt.
(11)
In den Erwägungsgründen dieses Gesetzesdekrets heißt es:
„Angesichts der finanziellen Lage Alitalias […], wie sie sich nach den dem Markt übermittelten Informationen darstellt, und seiner Rolle als Verkehrsunternehmen, das den wichtigsten Teil der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen im Luftverkehr auf den Strecken im Inland und zu den Ländern außerhalb der Europäischen Union sowie den Zubringerverbindungen für die Personen- und Güterverkehrsstrecken von und zu den regionalen Einzugsbereichen gewährleistet;
Unter Berücksichtigung der außergewöhnlichen Notwendigkeit und Dringlichkeit, aus Gründen der öffentlichen Ordnung und der territorialen Kontinuität die Erfüllung der genannten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen im Luftverkehr mittels der Alitalia […] erteilten Konzession dadurch sicherzustellen, dass der Staat ein kurzfristiges Darlehen zu Marktbedingungen über eine Laufzeit gewährt, die unbedingt notwendig ist, um den fortgesetzten Betrieb in Erwartung des Amtsantritts der neuen Regierung nicht zu gefährden, damit diese in die Lage versetzt wird, aufgrund ihrer vollen Befugnisse die für notwendig erachteten Initiativen zu ergreifen, um die Sanierung und den Abschluss des Prozesses der Privatisierung des Unternehmens zu ermöglichen.“
(12)
Artikel 1 des Gesetzesdekrets erlaubt zur Deckung des unmittelbaren Liquiditätsbedarfs die Gewährung eines Darlehens über 300 Mio. EUR an Alitalia, das so rasch wie möglich zwischen dem dreißigsten Tag nach Übertragung des Eigenkapitals und dem 31. Dezember 2008 zurückzuzahlen ist. Dieser Artikel sieht außerdem vor, dass für dieses Darlehen Zinsen entsprechend den von der Kommission festgelegten Referenzzinssätzen anfallen, nämlich bis zum 30. Juni 2008 nach dem Zinssatz in der Mitteilung der Kommission über aktuelle bei Beihilfe-Rückforderungen angewandte Zinssätze sowie Referenz- und Abzinsungssätze für 25 Mitgliedstaaten anwendbar vom 1. Januar 2008 (5) und ab 1. Juli 2008 nach dem Zinssatz in der Mitteilung der Kommission über die Änderung der Methode zur Festsetzung der Referenz- und Abzinsungssätze (6).
(13)
Mit Schreiben vom 30. Mai 2008 unterrichteten die italienischen Behörden die Kommission davon, dass die italienische Regierung in dem oben genannten Gesetzesdekret Nr. 93 die Möglichkeit vorgesehen hat, dass Alitalia den Darlehensbetrag seinem Eigenkapital zuführt, um seine Verluste zu decken (siehe Artikel 4 Absatz 3 des genannten Gesetzesdekrets). Damit soll das Unternehmen den Wert seines Eigenkapitals bewahren, damit das Stammkapital und die Rücklagen infolge der Verluste nicht den gesetzlich vorgeschriebenen Mindestbetrag unterschreiten und auf diese Weise die Einleitung eines Insolvenzverfahrens (procedura concorsuale) vermieden und eine glaubhafte Privatisierungsmöglichkeit offen bleibt.
(14)
Die im Gesetzesdekret Nr. 80 aufgeführten Modalitäten der Darlehensrückzahlung bleiben im Zusammenhang mit dem Gesetzesdekret Nr. 93 bestehen, mit Ausnahme des für das Darlehen geltenden Zinssatzes, der um 1 % angehoben wird (siehe Artikel 4 Absätze 1 und 2 des Gesetzesdekrets Nr. 93), und der Tatsache, dass der fragliche Darlehensbetrag im Falle einer Liquidierung des Unternehmens erst nach Befriedigung aller anderen Gläubiger gesamtschuldnerisch und im Verhältnis zum Eigenkapital zurückgezahlt wird (siehe Artikel 4 Absatz 4 des Gesetzesdekrets Nr. 93).
3. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS
(15)
In ihrem Beschluss vom 11. Juni 2008 stellt die Kommission fest, dass es sich bei der fraglichen Maßnahme um ein Darlehen des italienischen Staates handelt, dessen Betrag den Eigenmitteln von Alitalia zugeführt werden kann (7) (nachstehend „die Maßnahme“).
(16)
Bei der Bewertung der Maßnahme als mögliche Beihilfe äußerte die Kommission Zweifel, dass der italienische Staat bei der Gewährung des Darlehens wie ein marktwirtschaftlich handelnder Aktionär agiert hat, der eine globale oder sektorale Strukturpolitik verfolgt und sich im Vergleich zu einem normalen Investor von längerfristigen Rentabilitätsaussichten leiten lässt.
(17)
Diesbezüglich vertrat die Kommission aufgrund der ihr vorliegenden Informationen insbesondere die Auffassung, dass Alitalia durch die Maßnahme, unabhängig von der Verwendung der gewährten Mittel, eine wirtschaftliche Vergünstigung erhielt, die es unter normalen Marktbedingungen nicht erhalten hätte. Diese Ansicht beruhte auf der finanziellen Lage des Unternehmens sowie auf den mit der fraglichen Maßnahme verknüpften Bedingungen und Umständen.
(18)
Darüber hinaus äußerte die Kommission ihre Zweifel an der Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem Gemeinsamen Markt. Aufgrund der ihr zum damaligen Verfahrensstand vorliegenden Informationen kam die Kommission zu dem Schluss, dass die fragliche Maßnahme unter Anwendung der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten (nachstehend „die Leitlinien von 2004“) (8) nicht als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar gelten könne. Im Übrigen erinnert sie daran, dass Alitalia bereits Umstrukturierungs- und Rettungsbeihilfen erhalten hatte.
(19)
Die Kommission beschloss deshalb, das förmliche Prüfverfahren einzuleiten, um jeden Zweifel an der Einstufung der fraglichen Maßnahme als Beihilferegelung und ihrer Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt auszuräumen.
4. BEMERKUNGEN DER DER ITALIENISCHEN BEHÖRDEN
(20)
In ihren Bemerkungen bekräftigen die italienischen Behörden, dass die fragliche Maßnahme keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstelle.
(21)
Nach ihrer Ansicht habe der italienische Staat als Aktionär mit dem Ziel gehandelt, dem Unternehmen, an dem er einen Kapitalanteil hält, die Finanzmittel zu garantieren, die notwendig sind, um dessen kurzfristigen Liquiditätsbedarf zu decken. Das von Italien gewährte gewöhnliche Aktionärsdarlehen stelle somit eine einfache Zwischenfinanzierung zur Erhaltung des Werts des staatlichen Kapitalanteils dar, wie sie ein marktwirtschaftlich handelnder Aktionär gewährt hätte, der eine globale oder sektorale Strukturpolitik verfolgt und sich im Vergleich zu einem normalen Investor von längerfristigen Rentabilitätsaussichten leiten lässt. In diesem Zusammenhang stehen die angewandten Zinssätze mit Einklang mit der Art und dem Zweck einer Gesellschafterfinanzierung. Obwohl eine solche Finanzierung meistens unentgeltlich erfolge, sei in diesem Fall die Finanzierung angesichts der Art des Darlehengebers und der Festsetzung des Zinssatzes in einer Höhe, die einen direkten und dem Kapital angemessenen wirtschaftlichen Ertrag ermöglicht, als entgeltlich zu betrachten.
(22)
Zur Behauptung der Kommission, die Zweifel bezüglich des Beihilfecharakters der fraglichen Maßnahme würden durch die Tatsache untermauert, dass sie gleichzeitig zur Rücknahme eines Alitalia unterbreiteten Kaufangebots am 14. März 2008 ergriffen wurde und dass keine „sicheren und unmittelbaren Aussichten für den Kauf von Alitalia durch einen anderen Investor“ nachgewiesen wurden, verweist Italien darauf, dass die Gründe, aus denen der Privatisierungsprozess mit der Gruppe Air France-KLM nicht zum Abschluss geführt werden konnte, bereits erläutert worden seien. Nach Ansicht der italienischen Behörden sei das Scheitern dieses Prozesses jedoch kein Hinderungsgrund für ein Privatisierungsvorhaben, bei dem der Wert des Unternehmens gewahrt und der Restwert für die Aktionäre gerettet würde.
(23)
Überdies lasse die Entwicklung nach dem 30. Mai 2008 die vertretbare Hoffnung zu, dass dieser Weg noch offen stehe. Die italienischen Behörden verweisen in diesem Zusammenhang auf den am 9. und 10. Juni 2008 geschlossenen Vertrag, durch den Intesa Sanpaolo S.p.A. (nachstehend „Intesa Sanpaolo“) beauftragt wird, für das Ministerium für Wirtschaft und Finanzen in seiner Eigenschaft als Alitalia-Aktionär und für Alitalia ein Angebot zu fördern und zu suchen, damit ein oder mehrere Industrie- oder Finanzinvestoren, die an der Sanierung, Entwicklung und Wiederbelebung Alitalias - insbesondere durch eine Kapitalaufstockung - interessiert sind, dauerhaft die Kontrolle über das Unternehmen übernehmen. Dieser derzeit ausgeführte Auftrag hat eine Laufzeit von 60 Tagen und kann auf Veranlassung des Unternehmens um 30 Tage verlängert werden.
(24)
Hilfsweise machen die italienischen Behörden geltend, dass die Maßnahme auf jeden Fall unter Anwendung der Leitlinien von 2004 mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sei.
(25)
Erstens sei Alitalia ein Unternehmen in Schwierigkeiten im Sinne der genannten Leitlinien. Zweitens sei die fragliche Maßnahme ein reversibler Vorgang, der somit den Anforderungen der Leitlinien von 2004 genüge, wonach Rettungsbeihilfen ausschließlich vorübergehend sein müssen und keine strukturellen Maßnahmen darstellen dürfen.
(26)
Drittens entsprächen sowohl der Prozess der Privatisierung des Unternehmens als auch die fragliche Maßnahme, die im Hinblick auf den Abschluss dieses Prozesses ergriffen wurde, den Anforderungen in Ziffer 25 Buchstabe b der Leitlinien von 2004. Das Darlehen über 300 Mio. EUR garantiere lediglich den Bestand des Unternehmens, ermögliche ihm jedoch nicht die Umsetzung von Wettbewerbsstrategien auf dem Luftverkehrsmarkt, aus denen sich hypothetische wirtschaftliche Auswirkungen ergeben könnten.
(27)
Viertens erwidern die italienischen Behörden auf die Behauptung der Kommission, der Staat habe nicht zugesagt, innerhalb von höchstens sechs Monaten nach Anwendung der Maßnahme einen Umstrukturierungsplan vorzulegen (9) (Ziffer 25 Buchstabe c der Leitlinien von 2004), dass die Aufstellung dieses Plans Teil des Privatisierungsprozesses sei, den Italien in seinem Schreiben vom 30. Mai 2008 ausführlich dargelegt habe. In diesem Zusammenhang verweisen die italienischen Behörden darauf, dass für die hypothetische Alternative einer vollständigen Rückerstattung des Darlehens diese Rückzahlung dem Gesetzesdekret Nr. 93 zufolge unbedingt so rasch wie möglich zwischen dem dreißigsten Tag nach der vollständigen Übertragung der vom Ministerium für Wirtschaft und Finanzen gehaltenen Unternehmensanteile - und damit dem Verlust der effektiven Kontrolle - und dem 31. Dezember 2008 erfolgen müsse. Daraus schließen sie, dass somit zum Zeitpunkt des Erlasses der fraglichen Maßnahme durchaus ein Zeitplan vorgelegt worden sei, der im Wesentlichen den diesbezüglichen Anforderungen der Leitlinien von 2004 genüge.
(28)
Fünftens sei die Gewährung des fraglichen Darlehens entsprechend Ziffer 25 Buchstabe d der Leitlinien von 2004 notwendig gewesen, und zwar wegen eines unmittelbaren Liquiditätsbedarfs des Unternehmens, der sich aus objektiven wirtschaftlichen Schwierigkeiten ergeben habe, die im Übrigen von der Kommission in ihrer Entscheidung vom 11. Juni 2008 (siehe Erwägungsgründe 18 und 20 der genannten Entscheidung) anerkannt worden seien. Diesbezüglich erinnern die italienischen Behörden daran, dass das Darlehen lediglich kurzfristig den Fortbestand und das Vermögen von Alitalia garantieren solle, damit der Privatisierungsprozess erfolgreich abgeschlossen werden könne. Der Gesamtbetrag der Hilfe von 300 Mio. EUR sei unbedingt notwendig und angemessen, um diese Ziele zu erreichen, wie es Italien übrigens in der Darlegung der wirtschaftlichen und finanziellen Lage des Unternehmens in seinem Schreiben vom 30. Mai 2008 nachgewiesen habe (siehe Seiten 6-9).
(29)
Sechstens stelle die Anwendung des Grundsatzes der einmaligen Beihilfe gemäß Ziffer 25 Buchstabe e der Leitlinien von 2004 unter den besonderen Umständen dieses Falls keinen Widerspruch dar.
(30)
Obwohl Alitalia bereits eine Umstrukturierungsbeihilfe im Zuge eines Sanierungsplans über den Zeitraum 1996-2000 und eine Rettungsbeihilfe im Jahr 2004 gewährt worden war, könne dennoch vom Grundsatz der einmaligen Beihilfe abgewichen werden. In diesem Zusammenhang verweisen die italienischen Behörden auf die Entscheidung der Kommission vom 1. Dezember 2004 über die staatliche Beihilfe, die Frankreich dem Unternehmen Bull gewähren will (10) (nachstehend die „Bull-Entscheidung“).
(31)
Sie erinnern daran, dass durch die Anwendung des Grundsatzes der einmaligen Beihilfe wiederholte öffentliche Eingriffe zugunsten bestimmter Unternehmen verhindert werden sollen, „die lediglich den Status quo aufrechterhalten, das unvermeidbare Ende hinausschieben und in der Zwischenzeit die betreffenden wirtschaftlichen und sozialen Probleme auf leistungsfähigere Hersteller oder andere Mitgliedstaaten abwälzen“ (Ziffer 72 der Leitlinien von 2004). Die Möglichkeit, von diesem Grundsatz abzuweichen, hänge somit davon ab, ob anerkannt wird, dass diese Elemente im vorliegenden Fall nicht nachweisbar seien, denn die Häufung von Beihilfen, die dem gleichen Begünstigten über einen bestimmten Zeitraum gewährt werden, reiche für sich nicht aus, um zu belegen, dass ein Unternehmen nur dank des wiederholten staatlichen Eingreifens überlebt (Ziffer 72 der Leitlinien).
(32)
In dieser Hinsicht könnte die Privatisierung des Unternehmens, die weiterhin ein möglicher und glaubhafter Ausweg bleibe, zum Zeitpunkt ihres Abschlusses gegenüber der vorherigen Lage einen tatsächlichen Neuanfang in Bezug auf das gewerbliche Management von Alitalia bedeuten, wobei das Unternehmen neuen Kontrollorganen unterworfen würde und dank der wirtschaftlichen Beiträge der neuen Eigner tatsächlich wieder auf den Weg der Rentabilität zurückgebracht werden könnte. Die italienischen Behörden machen ferner geltend, dass zur Gesamtheit der äußeren und unvorhergesehenen Faktoren, die den Prozess der Privatisierung Alitalias verlängert haben, zweifellos auch unvorhersehbare und außergewöhnliche Umstände gehören, die diesem Prozess nach Ziffer 73 der Leitlinien nicht anzulasten seien.
5. STELLUNGNAHME DER BETEILIGTEN
(33)
Fünf Beteiligte haben der Kommission ihre Stellungnahme gemäß Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag übermittelt. Eine Aufstellung dieser Beteiligten ist dieser Entscheidung als Anhang beigefügt.
(34)
In der Frage der Bewertung der fraglichen Maßnahme als Beihilfe stimmen einerseits vier Beteiligte mit dem Standpunkt der Kommission überein, dass es sich um eine Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag handelt.
(35)
British Airways (BA) und Sterling Airlines machen geltend, dass Alitalia ohne die fragliche Maßnahme nach italienischem Recht insolvent wäre. Nach den geltenden Zivilluftfahrt-Vorschriften verlöre Alitalia damit sein Luftverkehrsbetreiberzeugnis und müsste folglich den Betrieb einstellen.
(36)
In diesem Zusammenhang macht Neos in Bezug auf den zur Rückzahlung für das fragliche Darlehen angewandten Zinssatz geltend, dass die Erhöhung des Referenzzinssatzes um 100 Basispunkte keineswegs dem Risiko gerecht werde, das die italienischen Behörden mit der Gewährung des fraglichen Darlehens eingehen. Ferner pflichtet Neos der Bewertung der Kommission in ihrem Beschluss vom 11. Juni 2008 bei, dass zum Zeitpunkt der Gewährung des fraglichen Darlehens keine Privatisierungsaussichten für Alitalia bestanden haben. Belegt werde dieser Umstand durch die starken Spannungen, die es im August zwischen dem italienischen Finanzministerium und dem Verwaltungsrat des Unternehmens in Bezug auf die „Kontinuität des Unternehmens“ und die Genehmigung der Halbjahresabschlüsse des Unternehmens gegeben habe.
(37)
BA und Sterling Airlines erinnern daran, dass Alitalia in der Vergangenheit bereits in den Genuss ähnlicher Maßnahmen gekommen war. Ryanair bedauert seinerseits, dass die Kommission das am 11. Juni 2008 eröffnete förmliche Prüfverfahren auf die fragliche Maßnahme beschränkt hat, da seiner Ansicht nach Alitalia seit November 2005 weitere illegale staatliche Beihilfen zugute gekommen seien. Die Analyse dieser anderen Maßnahmen stütze die Bewertung, dass ein privater Investor unter diesen Umständen das fragliche Darlehen nicht gewährt hätte.
(38)
Sowohl Neos als auch Ryanair beanstanden die Wettbewerbsverzerrung, die sich aus der langjährigen Unterstützung Alitalias durch Italien ergibt.
(39)
Andererseits ist BA bezüglich der Vereinbarkeit der fraglichen Maßnahme mit dem Gemeinsamen Markt der Ansicht, dass es sich bei der fraglichen Maßnahme um eine Rettungsbeihilfe handle, die folglich den Bestimmungen der Leitlinien von 2004 unterliege. Diese Beihilfe sei jedoch vor ihrer Umsetzung nicht bei der Kommission angemeldet worden und genüge nicht den Voraussetzungen der genannten Leitlinien.
(40)
In dieser Hinsicht macht BA geltend, dass diese Maßnahme nicht gewährt werden könne, ohne insbesondere gegen den in den Leitlinien verankerten Grundsatz der einmaligen Beihilfe zu verstoßen [Ziffer 25 Buchstabe e der Leitlinien von 2004], da Alitalia bereits in den Genuss einer von der Kommission genehmigten Umstrukturierungsbeihilfe gekommen war. Weiter führt BA aus, das die in Ziffer 73 der Leitlinien vorgesehene Ausnahme vom Grundsatz der einmaligen Beihilfe in diesem Fall nicht anwendbar sei, weil Alitalia vor keinen unvorhersehbaren Umstände, die ihm nicht anzulasten seien, gestanden habe. In diesem Zusammenhang bekräftigen BA und Sterling Airlines, dass die äußerst schwierige konjunkturelle Lage des Luftverkehrssektors, die insbesondere im Zusammenhang mit dem Anstieg des Erdölpreises steht, alle Akteure des Sektors treffe. Daraus schließt BA, dass Alitalia dieses Argument nicht anführen könne, um eine Abweichung von dem in den Leitlinien von 2004 verankerten Grundsatz der einmaligen Beihilfe zu rechtfertigen. Der Finanzierungsbedarf des Unternehmens gehe auf die Unfähigkeit zurück, Reformen zur Senkung der internen Kosten durchzuführen, und dies trotz der bereits gewährten staatlichen Beihilfen.
(41)
Außerdem sei die fragliche Maßnahme nach Ansicht von BA keine Liquiditätshilfe in Form von Kreditgarantien oder Krediten, sondern weise alle Merkmale einer Kapitalerhöhung auf, die der italienischen Regierung die effektive Kontrolle über das Unternehmen [Ziffer 25 Buchstabe a der Leitlinien] garantiere.
(42)
Hinsichtlich der in den Leitlinien von 2004 vorgesehenen Bedingungen in Bezug auf akute soziale Gründe unterstreicht BA, dass die Insolvenz Alitalias wohl zu keinen schweren Störungen zum Nachteil der Fluggäste führen dürfte, da sowohl für die Inlandsstrecken als auch die Auslandsflüge Wettbewerber bereitstünden. Negative Ausstrahlungseffekte auf die Lage der Wettbewerber würden sich dagegen daraus ergeben, dass Alitalia trotz seiner finanziellen Schwierigkeiten auf dem Markt gehalten werde, aber auch aus der Erhöhung der Flugverbindungen, vor allem von Rom und Mailand nach Los Angeles, sowie der Senkung seiner Tarife. Diese unternehmerischen Entscheidungen seien angesichts seiner finanziellen Lage unvernünftig und ließen den Willen erkennen, seinen Marktanteil gegenüber Wettbewerbern, die keine staatlichen Beihilfen erhalten, zu steigern [Ziffer 25 Buchstabe b der Leitlinien von 2004].
(43)
Im Übrigen sei Alitalia die fragliche Maßnahme nicht für einen auf sechs Monate begrenzten Zeitraum gewährt worden, wie in den Leitlinien von 2004 verlangt [Ziffer 25 Buchstabe c].
(44)
Schließlich macht BA geltend, dass angesichts dieser Geschäftsstrategie, die durch die Tätigung nicht unerlässlicher Ausgaben gekennzeichnet sei, auch nicht garantiert werden könne, dass die fragliche Maßnahme tatsächlich auf den Betrag beschränkt ist, der notwendig ist, um das Unternehmen über den Zeitraum, für den die Beihilfe genehmigt ist, aufrecht zu erhalten; dieser Betrag sollte sich vielmehr am verlustbedingten Liquiditätsbedarf des Unternehmens orientieren [Ziffer 25 Buchstabe b der Leitlinien von 2004].
(45)
Ryanair wirft der Kommission vor, dass sie die sofortige Aussetzung der fraglichen Maßnahme nicht bereits verfügt habe und verlangt, dass von Alitalia die sofortige Rückzahlung der ihm von Italien gewährten 300 Mio. EUR gefordert wird. Außerdem betont Ryanair, dass die Gewährung des fraglichen Darlehens an Alitalia entgegen der Behauptung der italienischen Behörden auch nicht durch Gründe der öffentlichen Ordnung oder der territorialen Kontinuität zu rechtfertigen sei. Ryanair bezieht sich in diesem Zusammenhang auf die Verringerung des von Alitalia gehaltenen Marktanteils auf bestimmten Strecken.
(46)
Dagegen sind die European Travel Agents’ and Tour Operators’ Associations (ECTAAA) und die Guild of European Business Travel Agents (GEBTA) der Ansicht, dass die fragliche Maßnahme, mit der die Insolvenz von Alitalia verhindert werden soll, dem Schutz der Verbraucher diene, da es keine Vorschriften gebe, die die Fluggäste im Falle einer solchen Insolvenz des Unternehmens schützen würden. Ferner erklären ECTAA et GEBTA, dass die Gewährung des Darlehens die einzige vernünftige Lösung dargestellt habe, um die Insolvenz von Alitalia zu verhindern und den Privatisierungsprozess zu unterstützen. In Anbetracht der Aussichten für einen Neuanfang des Unternehmens, über die in der Presse berichtet werde, sei die Gewährung dieses Darlehens wirtschaftlich gerechtfertigt, um eine vollständige Umstrukturierung von Alitalia im Hinblick auf künftige Gewinnaussichten in Angriff zu nehmen.
6. VORHERIGE ENTSCHEIDUNGEN DER KOMMISSION IN BEZUG AUF ALITALIA
(47)
In diesem Zusammenhang ist im Hinblick auf die Analyse der Maßnahe zunächst daran zu erinnern, dass die Kommission in Bezug auf Alitalia zuvor bereits folgende Entscheidungen erlassen hatte:
-
Entscheidung der Kommission vom 15. Juli 1997 über eine Kapitalerhöhung zugunsten des Unternehmens Alitalia (11): Laut dieser Entscheidung betrachtete die Kommission die Kapitalerhöhung zugunsten Alitalias in Form einer Kapitalzufuhr in Höhe von 2 750 Mrd. italienischen Lire vorbehaltlich der Erfüllung bestimmter Zusagen als staatliche Beihilfe, die gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist.
-
Entscheidung der Kommission vom 18. Juli 2001 über eine Kapitalerhöhung zugunsten des Unternehmens Alitalia (12): Nachdem das Gericht erster Instanz die Entscheidung vom 15. Juli 1997 für nichtig erklärt hatte (13), erließ die Kommission eine neue Entscheidung zu der gleichen Kapitalerhöhung. In dieser neuen Entscheidung kam die Kommission zu der gleichen Schlussfolgerung wie in ihrer Entscheidung vom 15. Juli 1997, nämlich dass die Kapitalerhöhung zugunsten Alitalias eine staatliche Beihilfe darstellte, die mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist (14).
-
Beschluss der Kommission vom 19. Juni 2002, Beihilfe C 54/96 und N 318/02 - Dritte Tranche der von der Kommission am 18. Juli 2001 genehmigten Umstrukturierungsbeihilfe zugunsten des Unternehmens Alitalia und neue Kapitalzuführung in Höhe von 1,4 Mrd. EUR (15): Mit dieser Entscheidung genehmigte die Kommission die oben genannte dritte Tranche (129 Mio. EUR) und stufte die erneute Kapitalerhöhung nicht als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag ein.
-
Beschluss der Kommission vom 20. Juli 2004, Beihilfe N 279/2004 - Sofortmaßnahmen zur Umstrukturierung und Neubelebung von Alitalia (Rettungsbeihilfe) (16): Mit diesem Beschluss genehmigte die Kommission eine Rettungsbeihilfe in Form einer staatlichen Bürgschaft für einen Überbrückungskredit in Höhe von 400 Mio. EUR (17).
-
Entscheidung K(2005) 1651 [2006/176/EG] der Kommission vom 7. Juni 2005 über den Unternehmensplan zur Umstrukturierung der Fluggesellschaft Alitalia (18): In dieser Entscheidung stellte die Kommission fest, dass die fraglichen Maßnahmen keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellen.
7. WÜRDIGUNG DER MASSNAHME NACH MASSGABE VON ARTIKEL 87 ABSATZ 1 EG-VERTRAG
(48)
Nach Durchführung des förmlichen Prüfverfahrens, das nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag eingeleitet wurde, kommt die Kommission unter Berücksichtigung der von den italienischen Behörden und den Beteiligten vorgebrachten Argumente zu dem Schluss, dass die fragliche Maßnahme, nämlich das Alitalia gewährte Darlehen, dessen Betrag von 300 Mio. EUR dem Eigenkapital des Unternehmens zugeführt werden kann, eine staatliche Beihilfe darstellt, die im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar und im Sinne von Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag unrechtmäßig ist.
7.1. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe
(49)
Gemäß Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag „sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen“.
(50)
Eine Maßnahme eines Mitgliedstaats ist dann als staatliche Beihilfe anzusehen, wenn alle nachstehenden Kriterien erfüllt sind: 1) die Maßnahme gewährt einen Vorteil und wird vom den Staat oder aus staatlichen Mitteln finanziert, 2) die Maßnahme ist selektiv und 3) die Maßnahme verfälscht den Wettbewerb oder droht ihn zu verfälschen und ist geeignet, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen (19).
(51)
Nachfolgend wird dargelegt, aus welchen Gründen die Kommission zu der Auffassung gelangt, dass die fragliche Maßnahme alle diese Kriterien erfüllt.
7.1.1. Gewährung eines Vorteils aus staatlichen Mitteln
(52)
Einerseits ist festzustellen, dass es sich bei der fraglichen Maßnahme um ein Darlehen handelt, dessen Betrag dem Eigenkapital von Alitalia zugeführt werden kann (20) und das unmittelbar vom italienischen Staat gewährt wurde und daher mit einer Übertragung staatlicher Mittel verbunden ist. Außerdem ist die Maßnahme dem italienischen Staat zuzuordnen, denn der Beschluss über die Gewährung des genannten Darlehens wurde am 22. April 2008 vom italienischen Ministerrat gefasst und durch das Gesetzesdekret Nr. 93 vom 27. Mai 2008 vervollständigt.
(53)
Andererseits ist zur Frage des Vorliegens eines wirtschaftlichen Vorteils zu bewerten, ob ein privater Kapitalgeber in vergleichbarer Lage zur Gewährung eine solchen Kapitalhilfe hätte veranlasst werden können. In dieser Hinsicht wies der Gerichtshof darauf hin, es sich bei dem Verhalten des privaten Investors, mit dem die Intervention des wirtschaftspolitische Ziele verfolgenden öffentlichen Investors verglichen werden muss, nicht zwangsläufig um das Verhalten eines gewöhnlichen Investors handeln muss, der Kapital zum Zweck seiner mehr oder weniger kurzfristigen Rentabilisierung anlegt, sondern wenigstens um das Verhalten einer privaten Holding oder einer privaten Unternehmensgruppe, die eine globale oder sektorale Strukturpolitik verfolgt und sich von längerfristigen Rentabilitätsaussichten leiten lässt (21).
(54)
Ferner urteilte der Gerichtshof, dass ein privater Anteilseigner vernünftigerweise einem Unternehmen das Kapital zuführen kann, das zur Sicherstellung seines Fortbestandes erforderlich ist, wenn es sich in vorübergehenden Schwierigkeiten befindet, aber seine Rentabilität - gegebenenfalls nach einer Umstrukturierung - wieder zurückgewinnen kann. Wenn Kapitalzuschüsse eines öffentlichen Kapitalgebers jedoch selbst langfristig von jeder Aussicht auf Rentabilität absehen, sind sie als Beihilfen im Sinne des Artikels 87 EG-Vertrag anzusehen (22).
(55)
Ferner ist daran zu erinnern, dass nach ständiger Rechtsprechung sowohl das Vorliegen als auch der Umfang einer Beihilfe unter Berücksichtigung der Lage zum Zeitpunkt ihrer Gewährung zu beurteilten ist (23).
(56)
Bei der Anwendung des Kriteriums des privaten Kapitalgebers und der oben genannten Grundsätze ist im vorliegenden Fall der finanziellen Lage Alitalias und den Merkmalen des staatlichen Eingriffs Rechnung zu tragen.
7.1.1.1. Finanzielle Lage Alitalias
(57)
In Bezug auf die finanzielle Lage Alitalias stellt die Kommission fest, dass sich das Unternehmen zum Zeitpunkt der Gewährung des fraglichen Darlehens durch das Gesetzesdekret Nr. 93 in ersten Schwierigkeiten befand. So beliefen sich die konsolidierten Verluste Alitalias im Jahr 2006 auf 626 Mio. EUR und im Jahr 2007 auf 495 Mio. EUR (24).
(58)
Überdies erlitt Alitalia nach den vom Unternehmen veröffentlichen Finanzinformationen im ersten Quartal 2008 Verluste vor Steuern in Höhe von 214,8 Mio. EUR, was eine Verschlechterung um 41 % gegenüber dem gleichen Vorjahreszeitraum darstellt. Zudem erreichte die Nettoverschuldung Alitalias am 30. April 2008 eine Höhe von 1,36 Mrd. EUR, was einer Steigerung um 13 % gegenüber Dezember 2007 entspricht. Gleichzeitig sank die Liquidität des Unternehmens einschließlich kurzfristig verfügbarer Finanzguthaben am 30. April 2008 auf 174 Mio. EUR, was einen Rückgang um 53 % gegenüber Ende Dezember 2007 bedeutet (25).
(59)
Dieser Umstand geht auch klar aus dem Gesetzesdekret Nr. 80 hervor, demzufolge das fragliche Darlehen die Sanierung des Unternehmens ermöglichen und das Unternehmen in die Lage versetzen sollte, seinen unmittelbaren Liquiditätsbedarf zu decken (siehe Erwägungsgründe 57 und 58).
(60)
Ferner machten die italienischen Behörden in ihrer Antwort vom 30. Mai 2008 an die Kommission geltend, dass das Gesetzesdekret Nr. 93 aufgrund der Verschlechterung der finanziellen Lage des Unternehmens erlassen wurde und es ihm ermöglichen sollte, seinen Wert zu bewahren und die weitere Aufrechterhaltung seines Betriebs sicherzustellen. Wie sie in diesem Zusammenhang weiter darlegen, sollten die ergriffenen Maßnahmen verhindern, dass die Verluste zur Verringerung des Stammkapital und der Rücklagen unterhalb des gesetzlichen Mindestbetrags führen und deshalb ein Insolvenzverfahren (procedura concorsuale) eingeleitet und das Unternehmen liquidiert wird.
(61)
Am 3. Juni 2008 erließen die italienischen Behörden das Gesetzesdekret Nr. 97 (26), in dem ebenfalls auf die finanzielle Lage oben beschriebene Alitalias eingegangen und die obige Analyse bestätigt wird.
(62)
All diese Elemente lassen den Schluss zu, dass die finanzielle Lage Alitalias sowohl am Tag der Gewährung des Darlehens in Höhe von 300 Mio. EUR durch das Gesetzesdekret Nr. 80 als auch am Tag des Erlasses des Gesetzesdekrets Nr. 93 sehr ernst war, was die italienischen Behörden in ihrem Schreiben vom 30. Mai 2008 im Übrigen auch einräumen. Die Kommission hält es in dieser Hinsicht für angebracht festzustellen, dass die italienischen Behörden in ihrer Stellungnahme zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahren (27) gegen diese Beurteilung auch keine Einwände erhoben.
(63)
In diesem Zusammenhang hält es die Kommission ferner für angebracht, daran zu erinnern, dass sich die finanzielle Lage Alitalias seit 1997 verschlechtert hat und seit 2001 sehr ernst ist, wie es aus der Darlegung der finanziellen Lage des Unternehmens in den genannten Entscheidungen bzw. Beschlüssen der Kommission vom 18. Juli 2001, 20. Juli 2004 und 7. Juni 2005 (siehe Erwägungsgrund 47) auch hervorgeht. Die staatlichen Hilfsmaßnahmen, in deren Genuss das Unternehmen seit 1997 kam, machen hinreichend deutlich, dass der öffentliche Aktionär seit fast 10 Jahren den Schwierigkeiten des Unternehmens durch wiederholte Eingriffe entgegengetreten ist.
7.1.1.2. Merkmale des staatlichen Eingriffs
(64)
Hinsichtlich der Bedingungen für die Gewährung der fraglichen Maßnahme stellt die Kommission zunächst fest, dass für dieses Darlehen laut Gesetzesdekret Nr. 80 der Zinssatz gilt, der in der Mitteilung der Kommission über aktuelle bei Beihilfe-Rückforderungen angewandte Zinssätze sowie Referenz- und Abzinsungssätze für 25 Mitgliedstaaten anwendbar vom 1. Januar 2008 angegeben ist, sowie ab dem 1. Juli 2008 der Zinssatz entsprechend der Mitteilung der Kommission über die Änderung der Methode zur Festsetzung der Referenz- und Abzinsungssätze (28). Dieser Zinssatz wurde durch das Gesetzesdekret Nr. 93 um 1 % angehoben (29).
(65)
Nun ist bezüglich der Mitteilung der Kommission über die ab dem 1. Juli 2008 geltenden (30) aktuellen bei Beihilfe-Rückforderungen angewandten Zinssätze sowie Referenz- und Abzinsungssätze für 25 Mitgliedstaaten, festzustellen, dass die darin enthaltenen Zinssätze des mittlere Zinsniveau widerspiegeln sollen, das in den verschiedenen Mitgliedstaaten auf mittel- und langfristige Kredite (fünf bis zehn Jahre) mit normaler Besicherung angewandt wird. Nach Auffassung der Kommission können diese Zinssätze, selbst wenn sie um 1 % angehoben werden, nicht als angemessen gelten, wenn es sich um ein Unternehmen handelt, das sich in ernsten finanziellen Schwierigkeiten befindet. Diese Mitteilung beruht im Übrigen auf der Mitteilung der Kommission über die Methode zur Festsetzung der Referenz- und Abzinsungssätze von 1997 (31), in der es heißt: „Der so festgestellte Referenzsatz ist ein Mindestsatz, welcher in besonderen Risikofällen erhöht werden kann (z. B. Unternehmen in Schwierigkeiten, Mangel an üblicherweise von Banken geforderten Sicherheiten usw.). In diesem Fall kann der Zuschlag bei 400 Basispunkten und sogar darüber liegen, wenn keine Privatbank zur Gewährung des betreffenden Darlehens bereit gewesen wäre“. Nach Ansicht der Kommission ist ein Aufschlag selbst von 100 Basispunkten auf den Referenzzinssatz, wie im Gesetzesdekret Nr. 93 vorgesehen, nicht geeignet, der besonders schwierigen Lage, in der sich Alitalia zum Zeitpunkt der Gewährung der Maßnahme befand, angemessen Rechnung zu tragen.
(66)
Bezüglich der Mitteilung der Kommission über die Änderung der Methode zur Festsetzung der Referenz- und Abzinsungssätze (32) - sofern sie überhaupt anwendbar ist, denn das Darlehen wurde vor ihrem Inkrafttreten gewährt und die Bewertung einer Beihilfe erfolgt zum Zeitpunkt ihrer Gewährung - genügt die Feststellung, dass die italienischen Behörden überhaupt nicht auf die von der Kommission in ihrer Entscheidung vom 11. Juni 2008 geäußerten Zweifel eingegangen sind. Die diesbezüglichen Zweifel der Kommission sind folglich nicht ausgeräumt.
(67)
Infolgedessen ist die Kommission der Ansicht, dass ein privater Kapitalgeber in einer mit der des italienischen Staates vergleichbaren Situation, sofern er Alitalia das fragliche Darlehen überhaupt gewährt hätte, den festgesetzten Zinssatz selbst mit einem Aufschlag von 100 Basispunkten - also dem Satz, der für ein Unternehmen in einer normalen finanziellen Lage gilt - keineswegs akzeptiert hätte.
(68)
Diese Einschätzung bezüglich der für die fragliche Maßnahme geltenden Zinssätze ist durch die Behauptungen der italienischen Behörden in ihrem Schreiben vom 12. Juli 2008 auch nicht entkräftet worden. In ihrer Stellungnahme erklärten die italienischen Behörden nämlich lediglich, ohne dies weiter auszuführen, dass der Zinssatz in einer Höhe festgesetzt worden sei, die einen direkten und dem Kapital angemessenen wirtschaftlichen Ertrag ermöglicht.
(69)
Die Kommission stellt weiter fest, dass der Beschluss der italienischen Regierung über die Gewährung des fraglichen Darlehens am 22. April 2008 gefasst wurde, nachdem am gleichen Tag das Konsortium Air France-KLM sein Kaufangebot für Alitalia zurückgezogen hatte (33), und dass das Gesetzesdekret Nr. 93 aufgrund der Verschlechterung der finanziellen Lage des Unternehmens erlassen wurde. Was immer auch die Gründe der Angebotsrücknahme durch Air France/KLM gewesen sind, die insbesondere mit der finanziellen Lage Alitalias zusammenhängen (34), es steht fest, dass der Beschluss über die Gewährung des fraglichen Darlehens unmittelbar nach dieser Rücknahmeentscheidung gefasst wurde.
(70)
In dieser Hinsicht kann die nicht weiter ausgeführte Behauptung der italienischen Behörden, dass das Scheitern dieses Geschäfts einem Privatisierungsvorhaben nicht entgegenstehe, nicht überzeugen, solange jeder Nachweis fehlt, dass zum Zeitpunkt der Gewährung des Darlehens tatsächlich ein solches Vorhaben bestanden hat. Die Versuche zur Privatisierung des Unternehmens, auf die sich die italienischen Behörden in ihren Schreiben vom 30. Mai 2008 beziehen und die den Zeitraum von Ende 2006 bis Ende 2007 betreffen, sind kaum geeignet, den Beweis zu führen, dass es zum Zeitpunkt der Gewährung des Darlehens wirklich alternative Verkaufsaussichten gegeben habe.
(71)
Auch das Schreiben von Herrn B. Ermolli an Alitalia, das die italienischen Behörden in ihrem Schreiben vom 30. Mai 2008 anführen und das ihnen zufolge das Interesse italienischer Unternehmer und Kapitalgeber an der Ausarbeitung eines Wiederbelebungsprojekts für das Unternehmen belegt, kann nicht als derartige Perspektive betrachtet werden (35).
(72)
In Bezug auf die Entwicklungen nach dem 30. Mai 2008, die von den italienischen Behörden in ihren Schreiben angeführt werden, und insbesondere auf den am 9. und 10. Juni 2008 zwischen Alitalia und Intesa Sanpaolo geschlossenen Vertrag genügt die Feststellung, dass zur Beurteilung der fraglichen Maßnahme nur die Umstände heranzuziehen sind, die zum Zeitpunkt ihrer Gewährung maßgeblich waren. Jedenfalls stellt die Kommission fest, dass die Tatsache, dass Alitalia im Juni 2008 Intesa Sanpaolo damit beauftragte, eine Lösung für die Privatisierung des Unternehmens zu fördern und zu suchen, nicht als sichere und unmittelbare Perspektive für den Verkauf des Unternehmens gelten kann, da zum damaligen Zeitpunkt die Chancen für den Erfolg dieses Intesa Sanpaolo erteilten Auftrags völlig ungewiss waren.
(73)
In diesem Zusammenhang ist außerdem festzuhalten, dass zum Zeitpunkt der Gewährung des fraglichen Darlehens durch den italienischen Staat kein einziger privater Alitalia-Aktionär gemeinsam mit dem Staat Hilfe geleistet hat, damit das Unternehmen seinen unmittelbaren Liquiditätsbedarf decken kann.
(74)
Die praktische Gleichzeitigkeit der Rücknahme des oben genannten Kaufangebots und der Darlehensgewährung durch die italienische Regierung, das Fehlen einer anderen Übernahmeperspektive zum Zeitpunkt der Gewährung und das Fehlen einer gleichzeitigen finanziellen Unterstützung seitens der privaten Alitalia-Aktionäre gemeinsam mit der des italienischen Staates sprechen für die Schlussfolgerung, dass ein Aktionär von vergleichbarer Größe in Anbetracht der schwierigen Situation dieses Darlehen nicht gewährt hätte.
(75)
Außerdem ist die Kommission der Ansicht, dass ein solcher Kapitalgeber angesichts der ernsten finanziellen Schwierigkeiten Alitalias überhaupt kein Darlehen gewährt hätte und schon gar nicht ein Darlehen, dessen Betrag dem Eigenkapital des Unternehmens zuzuführen ist, wodurch er im Fall der Liquidierung des Unternehmens eine Rückzahlung erst nach Befriedigung aller anderen Gläubiger gesamtschuldnerisch und im Verhältnis zum Eigenkapital erhielte (siehe Artikel 4 Absatz 4 des Gesetzesdekrets Nr. 93). Die Verwendung des ursprünglich gewährten Darlehens zur Aufstockung des Eigenkapitals Alitalias untermauert noch die Analyse der Kommission, dass es sich bei der fraglichen Maßnahme um eine staatliche Beihilfe handelt.
(76)
Aufgrund der vorstehenden Erwägungen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass sich der italienische Staat bei der Gewährung des Darlehens in Höhe von 300 Mio. EUR nicht wie ein marktwirtschaftlich handelnder Aktionär verhalten hat, der eine globale oder sektorale Strukturpolitik verfolgt und sich im Vergleich zu einem normalen Investor von längerfristigen Rentabilitätsaussichten leiten lässt (36).
(77)
Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass durch die Maßnahme, unabhängig von der Verwendung der gewährten Mittel, Alitalia eine wirtschaftliche Vergünstigung aus staatlichen Mitteln gewährt wurde, die es unter normalen Marktbedingungen nicht erhalten hätte (37).
7.1.2. Selektivität der Maßnahme
(78)
Durch die Gewährung dieses Darlehens erhält das Unternehmen Alitalia als einziger Begünstigter einen wirtschaftlichen Vorteil. Die fragliche Maßnahme hat somit einen selektiven Charakter.
7.1.3. Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten und Verfälschung des Wettbewerbs
(79)
Nach Ansicht der Kommission beeinträchtigt die Maßnahme den Handel zwischen den Mitgliedstaaten, da sie ein Unternehmen betrifft, dessen Verkehrstätigkeit naturgemäß direkt den Handel betrifft und sich auf zahlreiche Mitgliedstaaten erstreckt. Ferner verfälscht sie den Wettbewerb innerhalb des Gemeinsamen Marktes, oder droht diesen zu verfälschen, da sie ein einziges Unternehmen betrifft, das mit den anderen Luftverkehrsgesellschaften der Gemeinschaft auf seinem europäischen Netz im Wettbewerb steht, insbesondere seit dem Inkrafttreten des dritten Pakets zur Liberalisierung des Luftverkehrs am 1. Januar 1993 (38).
(80)
Angesichts all dessen vertritt die Kommission aufgrund der ihr derzeit vorliegenden Informationen die Auffassung, dass das Alitalia vom italienischen Staat gewährte Darlehen in Höhe von 300 Mio. EUR eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag ist.
7.2. Einstufung der Hilfsmaßnahme als rechtswidrige Beihilfe
(81)
Gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag muss der Mitgliedstaat jede beabsichtigte Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen anmelden. Der betreffende Mitgliedstaat darf die beabsichtigte Maßnahme nicht durchführen, bevor die Kommission eine abschließende Entscheidung erlassen hat.
(82)
Der Beschluss der italienischen Regierung über die Gewährung des Darlehens in Höhe von 300 Mio. EUR wurde am 22. April 2008 durch das Gesetzesdekret Nr. 80 gefasst. Die Mittel wurden somit zu diesem Zeitpunkt Alitalia zur Verfügung gestellt, was die italienischen Behörden auf ihrer Sitzung mit der Kommission am 23. April 2008 im Übrigen auch bestätigten. Das Gesetzesdekret Nr. 93, das die Möglichkeit vorsieht, den Darlehensbetrag dem Eigenkapital des Unternehmens zuzuführen, wurde am 27. Mai 2008 erlassen.
(83)
Dagegen stellt die Kommission fest, dass Italien die genannte Maßnahme weder am Tag des Erlasses des Gesetzesdekrets Nr. 80, noch am Tag des Erlasses des Gesetzesdekrets Nr. 93 bei ihr angemeldet hat. Die Kommission ist deshalb der Ansicht, dass Italien mit der Gewährung der fraglichen Beihilfe rechtswidrig gehandelt und gegen Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag verstoßen hat.
7.3. Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt
(84)
Da die Kommission die fragliche Maßnahme als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag betrachtet, ist zu prüfen, ob sie aufgrund der in Absatz 2 und 3 dieses Artikels vorgesehenen Ausnahmen mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Begünstigte der fraglichen Beihilfe im Luftverkehrssektor tätig ist.
(85)
Die Kommission stellt fest, dass die in Artikel 87 Absatz 2 EG-Vertrag vorgesehenen Ausnahmen für Beihilfen sozialer Art an einzelne Verbraucher, Beihilfen zur Beseitigung von durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstandenen Schäden sowie Beihilfen für die Wirtschaft bestimmter Gebiete der Bundesrepublik Deutschland im vorliegenden Fall nicht anwendbar sind.
(86)
Da die fragliche Beihilfe weder ein Vorhaben von gemeinsamem europäischen Interesse darstellt noch auf die Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben Italiens abzielt, fällt sie auch nicht unter die in Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe b vorgesehene Ausnahmeregelung. Ebenso wenig ist sie zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe d EG-Vertrag bestimmt.
(87)
Hinsichtlich der in Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag vorgesehenen Ausnahme, nach der Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige zulässig sind, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft, kann die Kommission keine Anhaltspunkte dafür finden, dass die fragliche Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist. Keine der diesbezüglichen Ausnahmeregelungen, die in den Leitlinien der Kommission für die Anwendung der Artikel 92 und 93 EG-Vertrag sowie des Artikels 61 des EWR-Abkommens auf staatliche Beihilfen im Luftverkehr (39), ergänzt durch die Mitteilung der Kommission über gemeinschaftliche Leitlinien für die Finanzierung von Flughäfen und die Gewährung staatlicher Anlaufbeihilfen für Luftfahrtunternehmen auf Regionalflughäfen (40), vorgesehen sind, erscheinen auf den vorliegenden Fall anwendbar.
(88)
Im Übrigen hat die Kommission zwar in Ausnahmefällen bestimmte Betriebsbeihilfen im Luftverkehrssektor auf der Grundlage der im Jahr 2000 geänderten (41) Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung von 1998 für Luftverkehrsunternehmen genehmigt, die von Gebieten in äußerster Randlage aus betrieben werden, um Mehrkosten auszugleichen, die aus den ständigen Nachteilen der in Artikel 299 Absatz 2 EG-Vertrag genannten Gebiete erwachsen, doch kommt auch diese Ausnahme im vorliegenden Fall nicht in Betracht.
(89)
Hinsichtlich der oben genannten Ausnahmen stellt die Kommission fest, dass die italienischen Behörden in ihren Schreiben auch nicht geltend gemacht haben, das diese Ausnahmen im vorliegenden Fall anwendbar wären.
(90)
Zu dem von den italienischen Behörden vorgebrachten Argument, wonach es aus Gründen der öffentlichen Ordnung und der territorialen Kontinuität notwendig gewesen sei, die von Alitalia erbrachten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zu garantieren, stellt die Kommission fest, dass diese nicht weiter ausgeführte Behauptung allein nicht ausreicht, um die Beihilfe als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar einzustufen.
(91)
Die Kommission geht davon aus, dass die fragliche Beihilfemaßnahme in Anwendung der Leitlinien von 2004 nicht als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar eingestuft werden kann. Alitalia kann zwar als ein Unternehmen in Schwierigkeiten im Sinne dieser Leitlinien eingestuft werden, jedoch sind im vorliegenden Fall die anderen kumulativen Voraussetzungen nicht erfüllt, um das fragliche Darlehen als Rettungsbeihilfe anzusehen.
(92)
Wie die Kommission erstens dazu feststellt, haben die italienischen Behörden nicht nachgewiesen, dass die fragliche Maßnahme keine unannehmbaren Austrahlungseffekte in anderen Mitgliedstaaten verursacht hat (42). Die italienischen Behörden haben diesbezüglich lediglich geltend gemacht, dass der Privatisierungsprozess und in diesem Zusammenhang die Gewährung des fraglichen Darlehens ein Prozess von allgemeinem Charakter sei und die genannte Maßnahme Alitalia nicht in die Lage versetze, Wettbewerbsstrategien umzusetzen. Die italienischen Behörden haben aber keineswegs akute soziale Gründe dargelegt, die die Gewährung des fraglichen Maßnahme rechtfertigen könnten.
(93)
Zweitens haben die italienischen Behörden keine Zusage gemacht, innerhalb von höchstens sechs Monaten nach Anwendung der Maßnahme entweder einen Umstrukturierungsplan oder einen Liquidationsplan vorzulegen oder den Nachweis der vollständigen Rückzahlung des Darlehens zu erbringen (43). Die italienischen Behörden verweisen in ihren Schreiben sowohl auf einen bestehenden Umstrukturierungsplan als auch auf einen bestehenden Zeitplan für die Rückzahlung des fraglichen Darlehens. Einerseits kann die Kommission allein aufgrund der Behauptung der italienischen Behörden, dass die Aufstellung eines Umstrukturierungsplans Teil des 2006 begonnenen Prozesses zur Privatisierung Alitalias sei, nicht davon ausgehen, dass sie eine förmliche Zusage für die Übermittlung eines wirksamen Plans zur Umstrukturierung des Unternehmens innerhalb von sechs Monaten nach Gewährung des Darlehens erhalten hat.
(94)
Andererseits ist der angebliche Zeitplan für die Rückzahlung des Darlehens, der im oben genannten Gesetzesdekret Nr. 93 erwähnt werde, kaum besser geeignet, die Kommission zu dem Schluss zu führen, dass die Voraussetzung von Ziffer 25 Buchstabe c der Leitlinien von 2004 erfüllt sind. Die Tatsache, dass das fragliche Darlehen so rasch wie möglich zwischen dem dreißigsten Tag nach Übertragung des Eigenkapitals Alitalias und dem 31. Dezember 2008 zurückzuzahlen ist, lässt nicht den Schluss zu, dass sich die italienischen Behörden verpflichtet hätten, innerhalb von sechs Wochen nach der Gewährung des Darlehens durch das Gesetzesdekret Nr. 80, d. h. spätestens am 23. Oktober 2008, den Nachweis der vollständigen Rückzahlung zu erbringen.
(95)
Jedenfalls lassen die italienischen Behörden außer Acht, dass gemäß Artikel 4 Absatz 4 des Gesetzesdekrets Nr. 93 der fragliche Darlehensbetrag im Falle einer Liquidierung des Unternehmens erst nach Befriedigung aller anderen Gläubiger gesamtschuldnerisch und im Verhältnis zum Eigenkapital zurückgezahlt wird, wodurch in diesem Fall jede Aussicht auf eine Rückzahlung in Frage gestellt ist. Die Erwähnung der Möglichkeit einer Liquidierung des Unternehmens in diesem Dekret kann im Übrigen nicht als Zusage Italiens betrachtet werden, innerhalb von höchstens sechs Monaten nach Anwendung der Maßnahme einen Liquidationsplan vorzulegen.
(96)
Drittens haben die italienischen Behörden auch nicht nachgewiesen, dass die Höhe der fraglichen Beihilfe für den Erhalt des Unternehmens gerechtfertigt war [Ziffer 25 Buchstabe d der Leitlinien von 2004]. Sie erklärten in ihren Schreiben lediglich, dass der Gesamtbetrag der Maßnahme zugunsten Alitalias unbedingt notwendig und angemessen gewesen sei, um das Ziel des Fortbestands des Unternehmens und der Erhaltung seines Vermögens zu erreichen. Die Beschreibung der finanziellen Lage des Unternehmens lässt in diesem Zusammenhang entgegen den Behauptungen der italienischen Behörden in ihrem Schreiben an die Kommission vom 30. Mai 2008 eine solche Schlussfolgerung nicht zu.
(97)
Viertens kann keinesfalls davon ausgegangen werden, dass die Regel der Einmaligkeit der Beihilfe (44) von Alitalia eingehalten wurde, und zwar unabhängig davon, ob es sich um eine Rettungs- oder Umstrukturierungsbeihilfe handelt. Nach den Leitlinien von 2004 gilt nämlich, dass die Kommission keine weiteren Rettungs- oder Umstrukturierungsbeihilfen genehmigt, wenn das Unternehmen in der Vergangenheit bereits eine Rettungs- oder Umstrukturierungsbeihilfe erhalten hat und seit der Gewährung der Rettungsbeihilfe bzw. seit dem Abschluss des Umstrukturierungszeitraums oder seit der Einstellung der Durchführung des Plans weniger als zehn Jahre vergangen sind.
(98)
Alitalia kam aber bereits in den Genuss einer Umstrukturierungsbeihilfe, die von der Kommission mit ihrer Entscheidung vom 18. Juli 2001 (45) genehmigt wurde, sowie einer Rettungsbeihilfe in Form einer staatlichen Bürgschaft für einen Überbrückungskredit in Höhe von 400 Mio. EUR, die von der Kommission per Beschluss vom 20. Juli 2004 (46) gebilligt wurde. Da seit der Gewährung dieser letzten Beihilfe noch keine zehn Jahre vergangen sind, hätte Alitalia die hier in Rede stehende Beihilfe nicht gewährt werden dürfen.
(99)
Allerdings sehen die Leitlinien von 2004 auch Ausnahmen von dieser Regel der einmaligen Gewährung vor. Einerseits stellt die Kommission jedoch fest, dass die Voraussetzungen von Ziffer 73 Buchstabe a oder b im vorliegenden Fall nicht erfüllt sind. Die italienischen Behörden haben übrigens auch nicht geltend gemacht, dass diese Ausnahmen im vorliegenden Fall anwendbar wären.
(100)
Andererseits hält die Kommission auch die Ausnahme in Bezug auf das Vorliegen außergewöhnlicher und unvorhersehbarer Umstände, die das Unternehmen nicht zu vertreten hat, die in Ziffer 73 Buchstabe c der Leitlinien von 2004 vorgesehen ist, im vorliegenden Fall nicht für anwendbar.
(101)
Es ist daran zu erinnern, dass sich Alitalia seit mehreren Jahren wiederholt in finanziellen Schwierigkeiten befand, weshalb die Schwierigkeiten des Unternehmen, aufgrund deren die fragliche Maßnahme gewährt wurde, wohl kaum als außergewöhnliche, unvorhersehbare und vom Unternehmen nicht zu vertretende Umstände betrachtet werden können.
(102)
In diesem Zusammenhang ist auf die Beschreibung der finanziellen Lage Alitalias zu verweisen, wie sie in der Entscheidung der Kommission vom 18. Juli 2001, im Beschluss der Kommission vom 20. Juli 2004 und in der Entscheidung der Kommission vom 7. Juni 2005 dargelegt wurde, in denen die seit 1997 schwierige und seit 2001 besorgniserregende Lage des Unternehmens festgestellt wurde (47). Die sehr schwierige finanzielle Lage Alitalias zum Zeitpunkt der Gewährung der fraglichen Maßnahme belegt im Übrigen das Scheitern des der Kommission 2004 vorgelegten Umstrukturierungsplans, der Gegenstand der Entscheidung vom 7. Juni 2005 gewesen war (48).
(103)
Ferner belegen auch die Alitalia von den italienischen Behörden in den letzten Jahren gewährten Unterschützungsmaßnahmen das wiederholte Auftreten solcher finanziellen Schwierigkeiten (siehe Abschnitt 7) (49).
(104)
Diesbezüglich kann die besonders schwierige finanzielle Lage, in der sich Alitalia seit vielen Jahren befindet, auch nicht mit der äußerst schwierigen konjunkturellen Lage des Luftverkehrssektors, die insbesondere im Zusammenhang mit dem Anstieg des Erdölpreises im ersten Halbjahr 2008 steht, erklärt werden. Laut dem bereits erwähnten Gesetzesdekret Nr. 80 vom 23. April wurde das Darlehen wegen der finanziellen Lage des Unternehmens und seines unmittelbaren Liquiditätsbedarfs gewährt, während das Gesetzesdekret Nr. 93 aufgrund der weiteren Verschlechterung der finanziellen Lage des Unternehmens erlassen wurde und es ihm ermöglichen sollte, seinen Wert zu bewahren und dadurch die Aufrechterhaltung seines Betriebs sicherzustellen (50).
(105)
Die aktuelle konjunkturelle Entwicklung trägt zwar zweifellos dazu bei, die Schwierigkeiten Alitalias noch zu verstärken, Tatsache ist aber, dass diese wirtschaftlichen Schwierigkeiten bereits zuvor bestanden und diese Konjunkturentwicklung überdies den gesamten Luftverkehr beeinträchtigt.
(106)
Folglich ist eine Abweichung von dem in den Leitlinien von 2004 verankerten Grundsatz der einmaligen Beihilfe unter den hier vorliegenden Bedingungen nicht gerechtfertigt.
(107)
Diese Analyse kann auch nicht durch eine Berufung Italiens auf die Bull-Entscheidung in Frage gestellt werden.
(108)
In jener Entscheidung vertrat die Kommission die Ansicht, dass unter den besonderen Umständen des vorliegenden Falls das Kriterium der einmaligen Beihilfe („one time, last time“) einer Genehmigung der von Frankreich angemeldeten Beihilfe nicht im Wege stand, obwohl die Frist von 10 Jahren bis zur Gewährung einer neuen Umstrukturierungsbeihilfe noch nicht abgelaufen war. Wie die Kommission in dieser Entscheidung erläuterte, war der Grundgedanke des Prinzips der einmaligen Beihilfe, nämlich jede missbräuchliche Förderung zu verhindern, respektiert worden, denn Frankreich hatte Bull nicht künstlich am Leben erhalten, obwohl das Unternehmen immer wieder vor den gleichen Schwierigkeiten stand.
(109)
Hierzu ist jedoch anzumerken, dass für das Unternehmen Bull die Leitlinien von 1999 (51) und nicht wie im hier vorliegenden Fall die von 2004 galten. Im Gegensatz zu den Leitlinien von 1999 sehen die Leitlinien von 2004 aber vor, dass bei der Anwendung des Grundsatzes der einmaligen Beihilfe auf eine Rettungs- oder Umstrukturierungsbeihilfe nicht vorherige Umstrukturierungsbeihilfen, sondern auch dem betreffenden Unternehmen gewährte Rettungsbeihilfen zu berücksichtigen sind. Ferner stellt die Kommission fest, dass sich aus den Leitlinien von 2004 folgende Regelung ergibt: Um zu verhindern, dass Unternehmen, die nur mit wiederholter staatlicher Unterstützung überleben können, missbräuchlich gefördert werden, dürfen Rettungs- oder Umstrukturierungsbeihilfen nur ein einziges Mal gewährt werden (siehe Ziffer 72).
(110)
Im Gegensatz zu den besonderen Umständen des Falls Bull (52) hängen überdies die Schwierigkeiten Alitalias, aufgrund deren die fragliche Maßnahme gewährt wurde, wie bereits festgestellt, nicht mit der ungünstigen Konjunkturentwicklung des Luftverkehrssektors zusammen. Außerdem handelt es sich - wie die Beschreibung der finanziellen Lage Alitalias seit 1997 belegt - um die gleiche Art von Schwierigkeiten wie sie das Unternehmen zuvor bereits hatte (siehe Erwägungsgründe 57 und 58), die sich im Gegensatz zur Sachlage des Falls Bull (53) mehrfach wiederholt haben.
(111)
Schließlich hatte Alitalia im Gegensatz zu den Ausführungen der Kommission in der Bull-Entscheidung (54) schon sowohl eine Umstrukturierungsbeihilfe als auch eine Rettungsbeihilfe in Form einer staatlichen Bürgschaft erhalten, wobei die Frist seit der Gewährung dieser Beihilfen nicht annähernd erreicht worden ist.
(112)
Daraus folgt, dass selbst wenn die kumulativen Voraussetzungen der Leitlinien von 2004 erfüllt wären und das fragliche Darlehen als Rettungsbeihilfe betrachtet werden könnte, was nicht der Fall ist, im vorliegenden Fall der Grundsatz der einmaligen Beihilfe nicht eingehalten wurde und auch keine der Ausnahmen, die in Ziffer 73 der genannten Leitlinien vorgesehen sind, anwendbar ist.
(113)
All diese Erwägungen führen zu dem Schluss, dass die Beihilfemaßnahme nicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist.
7.4. Rückforderung der Beihilfe
(114)
Die Kommission weist darauf hin, dass gemäß Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags [jetzt Artikel 88 EG-Vertrag] (55) alle Beihilfen, die rechtswidrig gewährt wurden und nicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind, vom Begünstigten zurückgefordert werden müssen.
(115)
Da die fragliche Maßnahme Alitalia widerrechtlich gewährt wurde und mit dem Gemeinsamen Markt nicht vereinbar ist, muss sie von dem Unternehmen zurückgefordert werden (56).
(116)
Die Kommission bekräftigt, dass angesichts der ernsten finanziellen Schwierigkeiten Alitalias und der mit der Gewährung der fraglichen Maßnahme verknüpften Bedingungen ein privater Kapitalgeber dem Unternehmen überhaupt kein Darlehen gewährt hätte und schon gar kein Darlehen, dessen Betrag dem Eigenkapital des Unternehmens zuzuführen ist. Somit kommt die Kommission unter Berücksichtigung der Art der fraglichen Beihilfemaßnahme und der Umstände ihrer Gewährung zu dem Schluss, dass der Gesamtbetrag des Darlehens zurückzufordern ist.
(117)
Bei dieser Rückforderung sind außerdem die Zinsen zu berücksichtigen, die seit dem Zeitpunkt, ab dem die fragliche Beihilfe dem Unternehmen zur Verfügung stand, angefallen, nämlich vom 22. April 2008 bis zur tatsächlichen Rückzahlung (57).
7.5. Schlussfolgerung
(118)
Die Kommission stellt fest, dass Italien die Beihilfemaßnahme in Form eines Darlehens an Alitalia in Höhe von 300 Mio. EUR, dessen Betrag dem Eigenkapital des Unternehmens zugeführt werden kann, widerrechtlich und unter Verletzung des Artikels 88 Absatz 3 EG-Vertrag durchgeführt hat.
(119)
Italien muss daher alle notwendigen Maßnahmen ergreifen, um diese Beihilfe, die mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist, zurückzufordern. Die Rückforderung ist gegenüber dem Begünstigen, Alitalia, geltend zu machen -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Das Darlehen in Höhe von 300 Mio. EUR, das Italien unter Verletzung von Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag dem Unternehmen Alitalia gewährt hat und das dessen Eigenkapital zuzuordnen ist, ist mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar.
Artikel 2
(1) Italien muss die in Artikel 1 genannte Beihilfe vom Begünstigten zurückfordern.
(2) Der Rückforderungsbetrag wird ab dem Zeitpunkt, zu dem die Beihilfe dem Begünstigten zur Verfügung gestellt wurde, bis zu ihrer tatsächlichen Rückzahlung verzinst.
(3) Die Zinsen werden gemäß Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 (58) und gemäß der Verordnung (EG) Nr. 271/2008 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 (59) nach der Zinseszinsformel berechnet.
Artikel 3
(1) Die in Artikel 1 genannte Beihilfe wird sofort und tatsächlich zurückgefordert.
(2) Italien stellt sicher, dass diese Entscheidung binnen vier Monaten nach ihrer Bekanntgabe umgesetzt wird.
Artikel 4
(1) Italien übermittelt der Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieser Entscheidung die folgenden Informationen:
a)
Gesamtbetrag der Rückforderung (Hauptforderung und Zinsen);
b)
ausführliche Beschreibung der bereits getroffenen und der geplanten Maßnahmen zur Umsetzung dieser Entscheidung;
c)
die Unterlagen, aus denen hervorgeht, dass der Begünstigte zur Rückzahlung der Beihilfe aufgefordert wurde.
(2) Italien unterrichtet die Kommission über den Fortgang seiner Maßnahmen zur Umsetzung dieser Entscheidung, bis die Rückzahlung der in Artikel 1 genannten Beihilfe abgeschlossen ist. Auf Anfrage der Kommission legt Italien unverzüglich alle Informationen über die zur Umsetzung dieser Entscheidung getroffenen und geplanten Maßnahmen vor. Ferner übermittelt Italien ausführliche Angaben über die vom Begünstigten bereits zurückgezahlte Beihilfebeträge und Zinsen.
Artikel 5
Diese Entscheidung ist an die Italienische Republik gerichtet.
Brüssel, den 12. November 2008
DECIZIA COMISIEI
din 12 noiembrie 2008
privind împrumutul de 300 de milioane de euro acordat de Italia companiei Alitalia [C 26/08 (ex NN 31/08)]
[notificată cu numărul C(2008) 6743]
(Numai textul în limba italiană este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2009/155/CE)
COMISIA COMUNITĂȚILOR EUROPENE,
având în vedere Tratatul de instituire a Comunității Europene, în special articolul 88 alineatul (2) primul paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
după invitația adresată părților interesate de a-și prezenta observațiile în conformitate cu articolele menționate anterior (1) și având în vedere aceste observații,
întrucât:
1. PROCEDURA
(1)
În cursul unei reuniuni care a avut loc la 23 aprilie 2008, autoritățile italiene au informat Comisia că, la 22 aprilie 2008, Consiliul de miniștri italian a aprobat acordarea unui împrumut de 300 de milioane de euro companiei Alitalia prin Decretul-lege nr. 80 din 23 aprilie 2008 (2).
(2)
Deoarece nu a primit nicio notificare din partea autorităților italiene înainte de decizia de acordare a împrumutului menționat, Comisia le-a cerut acestora, printr-o scrisoare datată 24 aprilie 2008 (D/422119), să confirme existența unui astfel de împrumut, să furnizeze în acest sens toate informațiile utile care pot permite evaluarea unei astfel de măsuri în conformitate cu articolele 87 și 88 din tratat, precum și să suspende acordarea împrumutului respectiv și să informeze Comisia în legătură cu măsurile luate pentru a se conforma acestei obligații în temeiul articolului 88 alineatul (2) din tratat.
(3)
De asemenea, în scrisoarea menționată, Comisia le-a reamintit autorităților italiene că le revine obligația de a proceda la notificarea oricărui proiect de acordare sau de modificare a ajutoarelor și de a nu pune în aplicare măsura planificată înainte ca procedura de investigare a acesteia de către Comisie în vederea adoptării unei decizii finale să se fi încheiat.
(4)
Prin scrisoarea din 7 mai 2008, autoritățile italiene au solicitat prelungirea termenului care le fusese acordat pentru a răspunde la scrisoarea Comisiei din 24 aprilie 2008, cerere cu care Comisia a fost de acord, prin scrisoarea din 8 mai 2008 (D/423186), solicitându-le autorităților italiene un răspuns până la 30 mai 2008.
(5)
Prin scrisoarea din 30 mai 2008, autoritățile italiene au răspuns la scrisoarea Comisiei din 24 aprilie 2008. În această scrisoare, autoritățile italiene au informat Comisia cu privire la adoptarea la 27 mai 2008 a Decretului-lege nr. 93 (3), care prevede pentru Alitalia posibilitatea de a încorpora împrumutul menționat anterior în capitalurile proprii.
(6)
La Comisie au fost depuse în paralel mai multe plângeri, de către diferite companii aeriene, pentru a denunța acordarea de către guvernul italian a împrumutului de 300 de milioane de euro companiei Alitalia.
(7)
Prin scrisoarea din 12 iunie 2008 (D/203822), Comisia a notificat autorităților italiene decizia din 11 iunie 2008 de inițiere a procedurii oficiale de investigație în conformitate cu articolul 88 alineatul (2) din tratat. În această decizie, Comisia invita Italia și celelalte părți interesate să-și prezinte observațiile într-un interval de timp determinat. Această decizie s-a publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (4).
(8)
Prin scrisoarea din 12 iulie 2008 (A/509783), autoritățile italiene au transmis Comisiei observațiile lor. De asemenea, Comisia a primit observațiile celor cinci părți interesate, acestea fiind transmise autorităților italiene prin scrisoarea din 3 septembrie 2008 (D/433031). Lista părților interesate este anexată la prezenta decizie.
(9)
Autoritățile italiene nu au comentat observațiile părților interesate.
2. DESCRIEREA MĂSURII
(10)
La reuniunea din 23 aprilie 2008, autoritățile italiene au prezentat Comisiei Decretul-lege nr. 80 menționat anterior, de acordare a unui împrumut de 300 de milioane de euro companiei Alitalia de către statul italian, care deține 49,9 % din capitalul acesteia.
(11)
În conformitate cu considerentele acestui decret-lege:
„Având în vedere situația financiară a companiei Alitalia […], așa cum reiese din informațiile furnizate pieței, și rolul acesteia de vector care asigură partea cea mai importantă din serviciul public de transport aerian în conexiunile între teritoriul național și țările care nu fac parte din Uniunea Europeană și în conexiunile spre rutele menționate anterior pentru traficul de călători și de mărfuri dinspre și înspre zonele comerciale;
ținând seama de necesitatea și urgența extraordinară de a asigura, din rațiuni de ordine publică și de continuitate teritorială, serviciul public de transport aerian menționat anterior prin intermediul acordării […] unui împrumut pe termen scurt din partea statului companiei Alitalia, în condițiile pieței, pentru o perioadă strict necesară pentru a nu compromite continuitatea operațională până la instalarea noului guvern, oferindu-i acestuia condițiile pentru asumarea, cu depline puteri, a inițiativelor considerate necesare pentru a face posibilă redresarea și încheierea procesului de privatizare a companiei.”
(12)
Pentru a permite satisfacerea nevoii imediate de lichidități, articolul 1 din acest decret autorizează acordarea unui împrumut de 300 de milioane de euro companiei Alitalia, împrumut care trebuie rambursat în cel mai scurt termen, începând cu a treizecea zi de la data concesionării capitalului social al acesteia până la 31 decembrie 2008. Articolul menționat prevede, de asemenea, că împrumutul respectiv se face cu o rată a dobânzii egală cu rata de referință adoptată de Comisie, și anume, până la 30 iunie 2008, o rată a dobânzii egală cu rata dobânzii indicată în Comunicarea Comisiei privind nivelul actual al ratelor dobânzii aplicabile recuperării ajutoarelor de stat și al ratelor de referință și de scont pentru cele 25 de state membre aplicabile de la 1 ianuarie 2008 (5), iar începând cu 1 iulie 2008, o rată a dobânzii egală cu rata indicată în conformitate cu Comunicarea Comisiei Europene privind revizuirea metodei de stabilire a ratelor de referință și de scont (6).
(13)
Prin scrisoarea din 30 mai 2008, autoritățile italiene au informat Comisia că guvernul italian a prevăzut pentru Alitalia, prin Decretul-lege nr. 93 menționat anterior, posibilitatea de a încorpora împrumutul în capitalurile proprii cu scopul de a acoperi pierderile [a se vedea articolul 4 alineatul (3) din decretul-lege menționat]. Respectiva facilitate este destinată să permită companiei să păstreze valoarea capitalului său, pentru a evita ca pierderile să inducă o scădere a capitalului social și a rezervelor sub limita legală și pentru a evita ca în acest fel să se declanșeze procedura de insolvabilitate („procedura concorsuale”), și să păstreze o perspectivă de privatizare deschisă și credibilă.
(14)
Modalitățile de rambursare a împrumutului prevăzute prin Decretul-lege nr. 80 continuă să se aplice în contextul Decretului-lege nr. 93, cu excepția ratei dobânzii care grevează împrumutul, aceasta majorându-se cu 1 % [a se vedea articolul 4 alineatele (1) și (2) din Decretul-lege nr. 93] și a faptului că, în ipoteza unei lichidări a companiei, suma respectivă va fi rambursată numai după rambursarea tuturor celorlalți creditori, în solidar și proporțional cu capitalul social [a se vedea articolul 4 alineatul (4) din Decretul-lege nr. 93].
3. MOTIVELE CARE AU DUS LA INIȚIEREA PROCEDURII OFICIALE DE INVESTIGARE
(15)
În decizia din 11 iunie 2008, Comisia arată că măsura respectivă este un împrumut acordat de statul italian, a cărui valoare poate fi încorporată de Alitalia în capitalurile proprii (7) (denumită în continuare „măsura”).
(16)
În ceea ce privește calificarea măsurii în cauză ca ajutor, Comisia și-a exprimat îndoielile în privința faptului că, prin acordarea respectivei măsuri de ajutor companiei Alitalia, statul italian s-a comportat ca un acționar prudent, care urmărește o politică structurală, globală sau sectorială și care se orientează în funcție de perspectivele de rentabilitate a capitalurilor investite pe un termen mai lung decât perspectivele unui investitor obișnuit.
(17)
În acest context, Comisia a considerat, pe baza informațiilor de care dispunea, că măsura în cauză, indiferent în ce scop sunt utilizate fondurile respective, conferă companiei Alitalia un avantaj economic pe care nu l-ar fi avut în condiții normale de piață. Această evaluare se baza pe situația financiară a companiei, precum și pe condițiile și circumstanțele în care a fost acordată măsura examinată.
(18)
Comisia și-a exprimat, de asemenea, îndoielile în ceea ce privește compatibilitatea măsurii cu piața comună. În acest sens, Comisia a considerat, pe baza informațiilor de care dispunea în acea etapă a procedurii, că măsura de ajutor respectivă nu putea fi declarată compatibilă cu piața comună în temeiul liniilor directoare comunitare privind ajutoarele de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor aflate în dificultate (denumite în continuare „liniile directoare din 2004”) (8). Comisia a reamintit că Alitalia a beneficiat deja de ajutoare pentru restructurare și salvare.
(19)
Prin urmare, Comisia a decis inițierea procedurii oficiale de investigare în scopul de a elimina îndoielile privind statutul de ajutor de stat al sistemului respectiv și compatibilitatea acestuia cu piața comună.
4. OBSERVAȚIILE AUTORITĂȚILOR ITALIENE
(20)
Autoritățile italiene susțin, în cadrul observațiilor prezentate, că măsura respectivă nu constituie un ajutor de stat în temeiul articolului 87 alineatul (1) din tratat.
(21)
În această privință, autoritățile italiene consideră că statul italian a acționat în calitate de acționar al cărui obiectiv este garantarea resurselor financiare necesare companiei unde deține titluri de participare pentru a face față, pe termen scurt, nevoii de lichidități. Împrumutul în calitate de acționar obișnuit acordat de Italia este prin urmare considerat drept o simplă punte de finanțare destinată valorificării participației statului care ar fi fost acordată de un acționar prudent, care urmărește o politică structurală, globală sau sectorială și care se orientează în funcție de perspective de rentabilitate a capitalurilor investite pe termen mai lung față de perspectivele unui investitor obișnuit. În acest context, autoritățile italiene consideră că rata dobânzii practicată este coerentă cu de natura și obiectivele unei finanțări din partea acționarilor. Cu toate că, cel mai adesea, o astfel de finanțare nu are caracter oneros, în cazul de față s-a considerat că aceasta este oneroasă, având în vedere calitatea celui care a acordat împrumutul și deoarece acesta a stabilit rata dobânzii la un nivel care permite o rambursare economică directă și corespunzătoare a capitalului.
(22)
În privința afirmației Comisiei conform căreia îndoielile referitoare la caracterul de ajutor al măsurii respective se bazează pe faptul că aceasta a fost adoptată simultan cu retragerea unei oferte de cumpărare prezentată companiei Alitalia la 14 martie 2008, precum și pe faptul că nu s-a putut demonstra existența unor „perspective sigure și imediate în ceea ce privește cumpărarea companiei Alitalia de către un alt investitor”, Italia reamintește că a adus lămuriri asupra motivelor pentru care nu s-a putut finaliza procesul de privatizare cu grupul Air France-KLM. Autoritățile italiene consideră că, deoarece acest proces nu a fost finalizat, el nu intră în contradicție cu un proiect de privatizare, într-un context de valorizare a patrimoniului companiei și de salvare, în același timp, a valorii reziduale a acestuia pentru acționari.
(23)
Mai mult, evoluția situației după 30 mai 2008 sugerează că această cale încă mai poate fi urmată în mod rezonabil. Autoritățile italiene se referă, în acest context, la contractul încheiat la 9-10 iunie 2008 prin care compania Alitalia a încredințat companiei Intesa Sanpaolo S.p.A. (denumită în continuare „Intesa Sanpaolo”) misiunea de a promova și de a căuta o ofertă destinată Ministerului Economiei și Finanțelor, în calitatea acestuia de acționar al companiei Alitalia, și companiei Alitalia, cu scopul preluării stabile a controlului companiei de către unul sau mai mulți investitori din domeniul industriei sau al finanțelor, interesați să participe la însănătoșirea, la dezvoltarea și la redresarea companiei Alitalia prin intermediul capitalizării acesteia. Acest mandat, în curs de executare, este valabil, conform autorităților italiene, pe o perioadă de 60 de zile și ar putea fi prelungit cu 30 de zile la cererea companiei.
(24)
În subsidiar, autoritățile italiene susțin că măsura este, în orice caz, compatibilă cu piața comună în temeiul liniilor directoare din 2004.
(25)
În opinia autorităților italiene, în primul rând, Alitalia este o companie aflată în dificultate în sensul liniilor directoare din 2004. În al doilea rând, măsura respectivă este o operațiune reversibilă și prin aceasta respectă liniile directoare din 2004 conform cărora ajutoarele pentru salvare trebuie să fie forme de sprijin pur temporar și nu trebuie să constituie măsuri structurale.
(26)
În al treilea rând, procesul de privatizare al companiei și măsura respectivă, adoptată în vederea realizării acestui proces, sunt în conformitate cu cerințele menționate la punctul 25 litera (b) din liniile directoare din 2004. Împrumutul de 300 de milioane de euro garantează pur și simplu perenitatea companiei fără însă a-i permite punerea în aplicare a unor strategii competitive pe piața transportului aerian care ar putea justifica ipoteza unor incidențe economice.
(27)
În al patrulea rând, față de afirmația Comisiei conform căreia ajutorul nu a fost „însoțit, la notificare, de un angajament al statului membru în cauză de a comunica Comisiei, în termen maximum șase luni după autorizarea măsurii de ajutor pentru salvare, un plan de restructurare” (9) [punctul 25 litera (c) din liniile directoare din 2004], autoritățile italiene susțin că, dimpotrivă, elaborarea planului se înscrie în cadrul procesului de privatizare a companiei, subiect pe care Italia l-a prezentat pe larg în scrisoarea din 30 mai 2008 către Comisie. În acest context, autoritățile italiene reamintesc că, în ipoteza alternativă a unei restituiri integrale a împrumutului, Decretul-lege nr. 93 prevede că rambursarea trebuie neapărat să se efectueze în cel mai scurt termen, începând cu a treizecea zi de la data concesionării în întregime a părții de capital pe care o deține Ministerul economiei și finanțelor, cu alte cuvinte data pierderii efective a controlului asupra companiei, până la 31 decembrie 2008. Reiese de aici că a fost prezentat un program chiar la momentul adoptării măsurii contestate și că acesta satisface în mod substanțial cerințele liniilor directoare din 2004.
(28)
În al cincilea rând, în conformitate cu prevederile punctului 25 litera (d) din liniile directoare din 2004, acordarea împrumutului respectiv a fost necesară având în vedere nevoia imediată de lichidități a companiei, ca urmare a dificultăților economice obiective și recunoscute, de altfel, de Comisie în decizia din 11 iunie 2008 (a se vedea considerentele 18-20 din această decizie). În această privință, autoritățile italiene reamintesc că împrumutul are ca obiectiv numai garantarea pe termen scurt a perenității și a patrimoniului companiei Alitalia pentru a permite finalizarea procesului de privatizare. Acestea consideră că valoarea totală a intervenției de 300 de milioane de euro este strict necesară și proporțională cu realizarea obiectivelor menționate, fapt demonstrat de altfel de prezentarea situației economice și financiare a companiei de către Italia în scrisoarea adresată Comisiei și datată 30 mai 2008 (a se vedea paginile 6-9).
(29)
În sfârșit, în al șaselea rând, aplicarea condiției „prima și ultima dată” enunțată la punctul 25 litera (e) din liniile directoare din 2004 nu este în contradicție cu circumstanțele specifice ale acestui caz.
(30)
Deși Alitalia a beneficiat deja de un ajutor pentru restructurare, legat de un plan de însănătoșire în perioada 1996-2000 și de un ajutor pentru salvare în 2004, s-ar putea face o derogare de la principiul de acordare a ajutorului o singură dată. Autoritățile italiene se referă, în acest context, la Decizia Comisiei din 1 decembrie 2004 privind ajutorul de stat pe care urmează să-l pună în aplicare Franța în favoarea companiei Bull (10) (denumită în continuare „decizia Bull”).
(31)
Autoritățile italiene reamintesc că aplicarea condiției „prima și ultima dată” are ca obiectiv evitarea situației în care intervențiile repetate ale statului în favoarea anumitor întreprinderi se limitează la a „menține pur și simplu status quo-ul, […] a amâna inevitabilul iar între timp ar transfera problemele economice și sociale spre alți producători mai eficienți sau spre alte state membre” (punctul 72 din liniile directoare din 2004). Or, posibilitatea de derogare de la aplicarea acestei condiții ar însemna recunoașterea existenței unor cazuri în care aceste elemente nu pot fi verificate, deoarece cumulul ajutoarelor acordate într-o anumită perioadă nu este suficient pentru a se considera că întreprinderea poate „supraviețui numai datorită sprijinului repetat al statului” (punctul 72 din liniile directoare).
(32)
În această privință, privatizarea companiei, care rămâne o soluție posibilă și credibilă, ar putea duce, în momentul finalizării acesteia, la o reală ruptură față de situația existentă în cea ce privește gestionarea industrială a companiei Alitalia, supusă astfel unor noi organisme de control, și ar putea permite o revenire efectivă a companiei la rentabilitate, datorită aportului economic al membrilor noii societăți. Autoritățile italiene precizează, de asemenea, că factorii exogeni și neprevăzuți care au prelungit procesul de privatizare al companiei Alitalia pot desigur fi considerați un ansamblu de situații imprevizibile și excepționale pentru care întreprinderea nu este responsabilă, în conformitate cu punctul 73 din liniile directoare din 2004.
5. OBSERVAȚIILE PĂRȚILOR TERȚE INTERESATE
(33)
Cinci părți interesate au transmis Comisiei observații în temeiul articolului 88 alineatul (2) din tratat. Lista acestor părți interesate este anexată la prezenta decizie.
(34)
În ceea ce privește, pe de o parte, problema calificării măsurii respective drept ajutor, patru părți interesate susțin poziția Comisiei în această privință, considerând că măsura menționată constituie un ajutor în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat.
(35)
British Airways (BA) și Sterling Airlines arată că, în cazul în care nu s-ar recurge la măsura respectivă, Alitalia ar da faliment în conformitate cu legislația italiană. Alitalia și-ar pierde astfel certificatul de transportator aerian în temeiul reglementărilor aviației civile și, prin urmare, ar fi obligată să înceteze să opereze.
(36)
În acest context, Neos precizează, în ceea ce privește rata dobânzii aplicabilă măsurii respective în scopul rambursării, faptul că majorarea cu 100 de puncte de bază a ratei de referință nu ține seama în niciun caz de riscurile la care se expun autoritățile italiene prin acordarea împrumutului respectiv. Neos susține, de asemenea, aprecierea Comisiei din decizia din 11 iunie 2008 referitor la faptul că, la momentul acordării ajutorului respectiv, privatizarea companiei Alitalia era lipsită de perspective. Această situație este confirmată de tensiunile puternice care au existat, în luna august, între ministerul de finanțe italian și consiliul de administrație al companiei în legătură cu problema „continuității întreprinderii” și cu aprobarea conturilor semestriale ale acesteia.
(37)
BA și Sterling Airlines reamintesc că Alitalia a beneficiat de măsuri similare în trecut. Iar Ryanair își exprimă regretul față de faptul că domeniul de aplicare a procedurii oficiale de investigare inițiată la 11 iunie 2008 a fost limitat de Comisie la măsura respectivă, deoarece Alitalia a beneficiat, în opinia acestei părți interesate, de alte ajutoare de stat ilegale din noiembrie 2005. Analiza acestor alte măsuri ar permite consolidarea ideii că un investitor privat nu ar fi fost de acord, în circumstanțele cazului în discuție, cu acordarea împrumutului.
(38)
Atât Neos, cât și Ryanair denunță perturbarea concurenței care rezultă din sprijinul acordat de Italia, timp de atâția ani, companiei Alitalia.
(39)
Pe de altă parte, deoarece este vorba compatibilitatea măsurii respective cu piața comună, BA consideră că măsura este un ajutor pentru salvare și ar trebui prin urmare să respecte condițiile enunțate în liniile directoare din 2004. Or, se pare că acest ajutor nu a fost notificat Comisiei înainte de punerea în aplicare și nu îndeplinește condițiile din liniile directoare.
(40)
În această privință, BA arată că acordarea prezentului împrumut implică nerespectarea condiției „prima și ultima dată” din liniile directoare din 2004 [punctul 25 litera (e)], deoarece Alitalia a beneficiat deja până acum de un ajutor pentru restructurare aprobat de Comisie. BA adaugă că exceptarea de la condiția „prima și ultima dată” prevăzută la punctul 73 din liniile directoare nu se aplică în cazul de față, deoarece Alitalia nu a fost nevoită să facă față unor circumstanțe imprevizibile pentru care nu este responsabilă. În acest context, BA și Sterling Airlines precizează că situația actuală foarte dificilă prin care trece sectorul transporturilor aeriene, corelată cu creșterea prețului petrolului, îi afectează pe toți operatorii din acest sector. Concluzia BA este că Alitalia nu poate invoca acest argument în vederea derogării de la principiul ajutorului acordat o singură dată stabilit în liniile directoare din 2004. Se consideră că nevoia de finanțare a companiei este urmarea incapacității acesteia de a se restructura în perspectiva reducerii costurilor interne, în pofida ajutoarelor de stat de care se pare că a beneficiat deja.
(41)
Mai mult, BA consideră că măsura respectivă nu constituie un sprijin cu lichidități sub forma unor garanții pentru credite sau credite, ci prezintă caracteristicile unei injecții de capital care îi garantează guvernului italian controlul efectiv asupra companiei [punctul 25 litera (a) din liniile directoare].
(42)
În ceea ce privește condiția liniilor directoare din 2004 legată de existența unor dificultăți sociale majore, BA subliniază faptul că insolvabilitatea companiei Alitalia nu este de natură să genereze perturbări grave în detrimentul călătorilor, pentru că există companii concurente atât pe rutele naționale, cât și pentru zborurile internaționale. Cât despre efectele secundare negative asupra situației companiilor concurente, acestea sunt, se pare, rezultatul menținerii companiei Alitalia pe piață în pofida dificultăților financiare pe care le întâmpină, al creșterii numărului de rute pe care le asigură, mai ales de la Roma și Milano spre Los Angeles, precum și al reducerii tarifelor pe care le practică. BA consideră că aceste opțiuni comerciale nu sunt raționale având în vedere situația financiară a companiei și că ele demonstrează dorința acesteia de a-și crește partea de piață față de companiile concurente care nu beneficiază de ajutoare de stat [punctul 25 litera (b) din liniile directoare din 2004].
(43)
Pe de altă parte, BA consideră că împrumutul respectiv nu a fost acordat companiei Alitalia pentru o perioadă limitată de șase luni, în conformitate cu cerințele liniilor directoare din 2004 [punctul 25 litera (c)].
(44)
În sfârșit, BA arată că, deoarece această politică comercială se caracterizează prin angajarea unor cheltuieli neesențiale, nu se poate garanta că ajutorul respectiv se limitează la suma necesară menținerii în activitate a societății pe perioada în care este autorizat ajutorul, suma trebuind de altfel să se bazeze pe nevoia de lichidități a companiei care rezultă din pierderi [punctul 25 litera (d) din liniile directoare din 2004].
(45)
Ryanair îi reproșează Comisiei că nu cerut încă de pe acum suspendarea imediată a măsurii respective și că nu a cerut să i se impună companiei Alitalia să înapoieze imediat cele 300 de milioane de euro care i-au fost acordate de către Italia. Ryanair subliniază de asemenea că, spre deosebire de ceea ce pretind autoritățile italiene, nu poate fi invocat niciun motiv de ordine publică și continuitate teritorială pentru a justifica acordarea împrumutului respectiv companiei Alitalia. Ryanair se referă în acest context la reducerea părților de piață deținute de Alitalia pe anumite linii.
(46)
The European Travel Agents’ and Tour Operators’ Associations (ECTAA) și the Guild of European Business Travel Agents (GEBTA) consideră, dimpotrivă, că deoarece obiectivul împrumutului respectiv este de a evita falimentul companiei Alitalia, acordarea acestuia este de natură să protejeze consumatorii în lipsa unei legislații care să protejeze călătorii în ipoteza unui astfel de faliment al companiei. ECTAA și GEBTA adaugă că acordarea împrumutului respectiv era singura soluție rezonabilă pentru a evita falimentul companiei Alitalia și pentru a o ajuta în procesul de privatizare. Având în vedere perspectivele de redresare a companiei, prezentate în presă, acordarea împrumutului s-ar justifica din punct de vedere economic ținând seama de o eventuală restructurare completă a companiei Alitalia în perspectiva unor profituri în viitor.
6. SINTEZA DECIZIILOR COMISIEI PRIVIND COMPANIA ALITALIA
(47)
În contextul de față și în scopul analizării măsurii respective, trebuie amintit că, în ceea ce privește Alitalia, Comisia a adoptat anterior următoarele decizii:
-
Decizia Comisiei din 15 iulie 1997 privind recapitalizarea companiei Alitalia (11): în această decizie, Comisia a considerat că recapitalizarea companiei Alitalia sub forma furnizării de capital în valoare de 2 750 de miliarde de lire italiene constituia, sub rezerva respectării anumitor angajamente, un ajutor de stat compatibil cu piața comună în conformitate cu articolul 87 alineatul (3) litera (c) din tratat;
-
Decizia Comisiei din 18 iulie 2001 privind recapitalizarea companiei Alitalia (12): deoarece Decizia din 15 iulie 1997 a fost anulată de către Tribunalul de Primă Instanță (13), Comisia a adoptat o nouă decizie privind această recapitalizare. În această decizie, Comisia a ajuns la aceeași concluzie ca și în decizia din 15 iulie 1997, și anume aceea că recapitalizarea companiei Alitalia constituie un ajutor de stat compatibil cu piața comună (14);
-
Decizia Comisiei din 19 iunie 2002, C 54/96 și N 318/02 - A treia tranșă a ajutorului pentru restructurare în favoarea companiei Alitalia, aprobat de Comisie la 18 iulie 2001 și noua recapitalizare în valoare de 1,4 miliarde de euro (15): prin această decizie, Comisia a aprobat a treia tranșă menționată anterior (129 de milioane de euro) și a considerat că noua recapitalizare nu constituie un ajutor de stat în temeiul articolului 87 alineatul (1) din tratat;
-
Decizia Comisiei din 20 iulie 2004, N 279/04 - Măsuri urgente în favoarea restructurării și a redresării companiei Alitalia (ajutor sau salvare) (16): Comisia a autorizat prin această decizie un ajutor pentru salvare sub forma unei garanții de stat pentru un împrumut punte de 400 de milioane de euro (17).
-
Decizia 2006/176/CE a Comisiei din 7 iunie 2005 privind planul de restructurare industrială a companiei Alitalia (18): în această decizie, Comisia a considerat că măsurile respective nu constituie ajutoare de stat în temeiul articolului 87 alineatul (1) din tratat.
7. EVALUAREA MĂSURII ÎN CONFORMITATE CU ARTICOLUL 87 ALINEATUL (1) DIN TRATAT
(48)
Ca urmare a procedurii oficiale de investigare inițiată în baza articolului 88 alineatul (2) din tratat și având în vedere argumentele prezentate în acest context de autoritățile italiene și de părțile interesate, Comisia estimează că măsura respectivă, și anume împrumutul acordat companiei Alitalia a cărui valoare de 300 de milioane de euro poate fi încorporată în capitalurile proprii ale companiei constituie un ajutor de stat incompatibil cu piața în temeiul articolului 87 alineatul (1) din tratat și ilegal în temeiul articolului 88 alineatul (3) din tratat.
7.1. Existența unui ajutor de stat
(49)
În conformitate cu articolul 87 alineatul (1) din tratat, „orice ajutor acordat de un stat membru sau din resurse ale statului, indiferent de forma acestuia, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producției anumitor bunuri este incompatibil cu piața comună, în măsura în care afectează comerțul dintre statele membre”.
(50)
Calificarea unei măsuri drept ajutor de stat presupune să fie îndeplinite următoarele condiții cumulative: 1. măsura în cauză conferă un avantaj cu ajutorul resurselor de stat; 2. acest avantaj este selectiv; și 3. măsura în cauză denaturează sau amenință să denatureze concurența și poate afecta schimburile între statele membre (19).
(51)
Ar trebui prezentate rațiunile care îi permit Comisiei să considere, în această etapă, că măsura respectivă întrunește aceste condiții cumulative.
7.1.1. Existența unui avantaj financiar acordat prin intermediul resurselor de stat
(52)
Ar trebui, pe de-o parte precizat că măsura respectivă este un ajutor a cărui valoare poate fi încorporată în capitalurile proprii ale companiei Alitalia (20) care i-a fost acordat direct acesteia de către statul italian și care implică prin urmare transferul unor resurse de stat. Mai mult, măsura respectivă poate fi atribuită statului italian, având în vedere că decizia de acordare a împrumutului a fost adoptată de Consiliul de miniștri italian la 22 aprilie 2008 și completată prin Decretul-lege nr. 93 din 27 mai 2008.
(53)
Pe de altă parte, în ceea ce privește existența unui avantaj economic, trebuie evaluat dacă, în împrejurări similare, un investitor privat ar fi procedat la un aport de capital asemănător cu cel din cazul de față. În acest sens, Curtea a precizat că, deși modul de a acționa al unui investitor privat, cu care trebuie comparată intervenția unui investitor public care urmărește obiective specifice politicii economice, nu este neapărat cel al unui investitor obișnuit care își plasează capitalurile cu scopul de a le rentabiliza, pe termen mai scurt sau mai lung, acest investitor trebuie cel puțin să se comporte ca un holding privat sau ca un grup privat de întreprinderi care urmărește o politică structurală, globală sau sectorială, și este condus de perspectiva unei rentabilități pe termen mai lung (21).
(54)
Curtea a hotărât de asemenea că este posibil ca un asociat privat să furnizeze capitalul necesar pentru a asigura supraviețuirea unei întreprinderi aflate temporar în dificultate, dar, în acest caz, întreprinderea respectivă ar trebui să poată redeveni rentabilă în urma unei restructurări. Cu toate acestea, atunci când aporturile de capital ale unui investitor din sectorul public fac abstracție de orice perspectivă de rentabilitate, chiar și pe termen lung, astfel de aporturi trebuie considerate ca fiind ajutoare de stat în temeiul articolului 87 din tratat (22).
(55)
Ar trebui să se reamintească, de asemenea, că, în conformitate cu o jurisprudență constantă, trebuie să se evalueze atât existența, cât și importanța unui ajutor, ținând seama de situația de la momentul acordării acestuia (23).
(56)
În cauza de față, este necesar ca, în scopul aplicării criteriului investitorului privat și a principiilor menționate anterior, să se țină seama de situația financiară a companiei Alitalia și de caracteristicile intervenției respective a statului.
7.1.1.1. Situația financiară a companiei Alitalia
(57)
În privința situației financiare a companiei Alitalia, Comisia constată că aceasta era serios afectată la momentul acordării împrumutului respectiv și al adoptării Decretului-lege nr. 93. Având în vedere că a înregistrat pierderi consolidate în valoare de 626 de milioane de euro în exercițiul financiar 2006 și de 495 de milioane de euro în exercițiul financiar 2007 (24).
(58)
În afară de aceasta, din informațiile financiare publicate de companie, reiese că în primul trimestru al anului 2008, Alitalia a înregistrat pierderi de 214,8 milioane de euro înainte de deducerea impozitelor, adică o creștere a pierderilor de 41 % față de aceeași perioadă a anului 2007. Pe de altă parte, la 30 aprilie 2008, datoria netă a companiei ajunsese la 1,36 miliarde de euro, adică o creștere de 13 % față de luna decembrie 2007. În paralel, lichiditățile companiei, inclusiv creditele financiare pe termen scurt, au scăzut la 174 de milioane de euro la 30 aprilie 2008, o scădere de 53 % față de sfârșitul lunii decembrie 2007 (25).
(59)
Această situație reiese clar din Decretul-lege nr. 80 în care se arată că acordarea împrumutului respectiv trebuie să permită redresarea companiei și să o ajute să facă față nevoii imediate de lichidități (a de vedea anterior, considerentele 57 și 58).
(60)
Autoritățile italiene au precizat, de asemenea, în răspunsul către Comisie din 30 mai 2008, că adoptarea Decretului-lege nr. 93 a fost motivată de agravarea situației financiare a companiei și că a fost destinată să îi permită acesteia salvarea valorii și continuarea activității. În acest context, autoritățile italiene arătau că măsurile au fost luate pentru a evita ca pierderile să inducă o scădere a capitalului social și a rezervelor sub limita legală și pentru a evita ca în acest fel să se declanșeze procedura de insolvabilitate („procedura concorsuale”) și inițierea procedurii de lichidare a companiei.
(61)
La 3 iunie 2008, autoritățile italiene au adoptat Decretul-lege nr. 97 (26) care, de asemenea, făcea referire la situația financiară a companiei Alitalia descrisă anterior și care confirmă analiza de față.
(62)
Pe baza tuturor acestor elemente se poate considera că Alitalia se confrunta cu serioase probleme financiare, atât la momentul acordării împrumutului de 300 de milioane de euro prin Decretul-lege nr. 80, cât și la momentul adoptării Decretului-lege nr. 93, cum reiese, de altfel, și din scrisoarea adresată Comisiei de autoritățile italiene la 30 mai 2008. Comisia consideră oportun să precizeze în acest sens că această evaluare nu a fost nicidecum pusă în discuție de către autoritățile italiene în observațiile acestora privind inițierea procedurii oficiale de investigare (27).
(63)
În acest context, Comisia consideră, de asemenea, oportun să reamintească faptul că situația financiară a companiei Alitalia a început să se degradeze din 1997, iar compania s-a confruntat cu probleme serioase din 2001, așa cum o demonstrează descrierea situației financiare a acesteia în deciziile Comisiei din 18 iulie 2001, din 20 iulie 2004 și din 7 iunie 2005 (citate anterior, a se vedea considerentul 47). Măsurile de ajutor de stat de care a beneficiat compania începând din 1997 sunt suficiente pentru a demonstra că dificultățile cu care se confruntă de aproape 10 ani au fost depășite datorită intervenției repetate a statului în calitatea sa de acționar.
7.1.1.2. Caracteristicile intervenției statului
(64)
În privința condițiilor de acordare a ajutorului respectiv, Comisia constată, în primul rând, că, în conformitate cu Decretul-lege nr. 80, rata dobânzii aplicabilă este rata dobânzii indicată în Comunicarea Comisiei privind nivelul actual al ratelor dobânzii aplicabile recuperării ajutoarelor de stat și al ratelor de referință/scont pentru cele 25 de state membre aplicabile de la 1 ianuarie 2008, iar începând cu 1 iulie 2008, o rată a dobânzii egală cu rata indicată în conformitate cu Comunicarea Comisiei privind revizuirea metodei de stabilire a ratelor de referință și de scont (28). Această rată a dobânzii a fost majorată cu 1 % prin Decretul-lege nr. 93 (29).
(65)
În privința Comunicării Comisiei privind nivelul actual al ratelor dobânzii aplicabile recuperării ajutoarelor de stat și al ratelor de referință și de scont pentru cele 25 de state membre, în vigoare începând cu 1 iulie 2008 (30), este important de remarcat că ratele dobânzii menționate de aceasta ar trebui să reflecte nivelul mediu al ratelor dobânzii în vigoare în diferitele state membre, pentru împrumuturile pe termen mediu și pe termen lung (de la cinci până la zece ani) pentru care sunt prevăzute garanții normale. Comisia consideră că aceste rate ale dobânzii, chiar majorate cu 1 %, nu pot fi considerate adecvate, deoarece compania se confruntă cu serioase probleme financiare. De altfel, această comunicare se bazează pe Comunicarea Comisiei privind metoda de stabilire a ratelor de referință și de actualizare din 1997 (31) în care se menționează că „rata de referință stabilită astfel reprezintă un plafon minim și poate fi majorată în situații care implică riscuri speciale (de exemplu: o întreprindere aflată în dificultate, absența garanțiilor solicitate în mod normal de bănci etc.). În asemenea situații, prima se poate ridica la 400 de puncte de bază sau mai mult în cazul în care nici o bancă privată nu ar fi acceptat acordarea creditului”. Comisia consideră că nici măcar majorarea de numai 100 de puncte de bază a ratei de referință, astfel cum este prevăzut de Decretul-lege nr. 93, nu reflectă în mod corespunzător situația deosebit de precară în care se afla Alitalia la momentul acordării împrumutului.
(66)
În ceea ce privește Comunicarea Comisiei Europene privind revizuirea metodei de stabilire a ratelor de referință și de scont (32), este suficient de remarcat că, în măsura în care este aplicabilă din moment ce împrumutul a fost acordat înainte de intrarea în vigoare a acesteia, iar calificarea unei măsuri drept ajutor se realizează în momentul acordării, autoritățile italiene nu au răspuns îndoielilor exprimate de Comisie prin decizia din 11 iunie 2008. Prin urmare, se mențin îndoielile formulate de Comisie în acest sens.
(67)
De aceea, pe baza elementelor prezentate anterior, Comisia consideră că un investitor privat care s-ar fi aflat într-o situație comparabilă cu situația statului italian în cazul de față, chiar dacă se presupune că ar fi acordat împrumutul respectiv companiei Alitalia, nu ar fi acceptat ca rata dobânzii, fie și majorată cu 100 de puncte de bază, să fie rata aplicabilă unei întreprinderi care prezintă o situație financiară normală.
(68)
Această apreciere referitoare la ratele dobânzii aplicabile măsurii respective nu poate fi pusă în discuție de afirmațiile autorităților italiene din scrisoarea din 12 iulie 2008. Deoarece în observațiile lor, autoritățile italiene se mulțumesc să afirme, fără a-și justifica punctul de vedere, că valoarea ratei dobânzii a fost stabilită la un nivel care să permită garantarea unei rambursări economice directe și corespunzătoare a capitalului.
(69)
Comisia remarcă în continuare că guvernul italian a luat decizia de a acorda împrumutul respectiv la 22 aprilie 2008, ca urmare a retragerii în aceeași zi a ofertei de cumpărare a companiei Alitalia de către grupul Air France-KLM (33) și că adoptarea Decretului-lege nr. 93 a fost motivată prin agravarea situației financiare a companiei. Indiferent de rațiunile retragerii ofertei de către Air France-KLM, rațiuni legate de situația financiară a companiei Alitalia (34), este evident că decizia de acordare a ajutorului respectiv a survenit imediat după această decizie de retragere a ofertei.
(70)
În această privință, afirmația pentru care autoritățile italiene nu oferă argumente, conform căreia nerealizarea acestei operațiuni nu se opunea proiectului de privatizare nu poate fi susținută în absența unor elemente probante care să demonstreze că un astfel de proiect exista efectiv la momentul acordării ajutorului respectiv. Încercările de privatizare a companiei la care se referă autoritățile italiene în scrisoarea din 30 mai 2008 și care privesc perioada cuprinsă între sfârșitul anului 2006 și sfârșitul anului 2007 nu sunt de natură să demonstreze că exista efectiv în alternativa unei posibile preluări la momentul acordării împrumutului respectiv.
(71)
În ceea ce privește scrisoarea adresată de domnului B. Ermolli companiei Alitalia, pe care o menționează autoritățile italiene în scrisoarea din 30 mai 2008 și care demonstrează, în opinia acestora, interesul întreprinzătorilor și investitorilor față de elaborarea unui proiect de redresare a companiei, nici aceasta nu poate fi considerată drept o perspectivă de acest tip (35).
(72)
În privința evoluției evenimentelor după 30 mai 2008 pe care o menționează autoritățile italiene în documentele lor, mai precis, încheierea contractului dintre Alitalia și Intesa Sanpaolo la 9-10 iunie 2008, este suficient de remarcat că, în scopul evaluării măsurii respective, trebuie să se țină seama de circumstanțele care prevalau la momentul acordării acestuia. În orice caz, Comisia arată că faptul că în iunie 2008 Alitalia a încredințat companiei Intesa Sanpaolo misiunea de a promova și căuta o soluție de privatizare a companiei nu poate fi considerat drept o perspectivă sigură și imediată de preluare a companiei, deoarece la acea dată nu exista, de altfel, nicio certitudine în ceea ce privește șansele de reușită a misiunii încredințate companiei Intesa Sanpaolo.
(73)
În acest context, trebuie notat, de altfel, că la vremea acordării ajutorului respectiv de către statul italian, niciunul dintre acționarii privați ai companiei Alitalia nu a intervenit pentru a o sprijini, concomitent cu statul, pentru a-i permite să facă față nevoii imediate de lichidități.
(74)
Faptul că retragerea ofertei de preluare menționată anterior a fost aproape simultană cu acordarea de către statul italian a împrumutului menționat, absența altor perspective de preluare la momentul acordării acestuia și absența unei intervenții financiare din partea acționarilor privați ai companiei Alitalia concomitent cu acțiunea statului italian întăresc concluzia că un acționar de o talie comparabilă nu ar fi acceptat să acorde acest împrumut având în vedere situația dificilă în care se afla compania.
(75)
De altfel, Comisia estimează că, având în vedere situația financiară foarte precară a companiei Alitalia, un astfel de investitor privat nu ar fi acceptat acordarea niciunui ajutor, cu atât mai puțin a unui împrumut care putea fi încorporat în capitalurile proprii și care, în ipoteza unei lichidări a companiei, urma să fie rambursat numai după rambursarea tuturor celorlalți creditori, în solidar și proporțional cu capitalul social [a se vedea articolul 4 alineatul (4) din Decretul-lege nr. 93]. Utilizarea împrumutului acordat inițial pentru refacerea capitalului companiei Alitalia confirmă concluziile analizei Comisiei privind natura de ajutor de stat a măsurii respective.
(76)
În lumina tuturor elementelor enumerate anterior, Comisia estimează prin urmare că, prin acordarea împrumutului menționat de 300 de milioane de euro companiei Alitalia, statul italian nu s-a comportat ca un acționar prudent, care urmărește o politică structurală, globală sau sectorială și care se orientează în funcție de perspectivele de rentabilitate a capitalurilor investite pe un termen mai lung decât perspectivele unui investitor obișnuit (36).
(77)
Concluzia Comisiei este că măsura respectivă, indiferent de utilizarea fondurilor aferente, conferă companiei Alitalia un avantaj economic prin intermediul resurselor de stat pe care nu le-ar fi primit în condiții normale de piață (37).
7.1.2. Caracterul selectiv al măsurii
(78)
Acordarea împrumutului respectiv conferă companiei Alitalia un avantaj economic de care beneficiază numai această companie. Prin urmare, măsura respectivă are un caracter selectiv.
7.1.3. Efectele măsurii asupra schimburilor comerciale între statele membre și denaturarea concurenței
(79)
Comisia consideră că măsura respectivă are efecte asupra schimburilor comerciale între statele membre deoarece privește o companie a cărei activitate în sectorul transporturilor afectează direct schimburile comerciale, prin natura sa, și acoperă numeroase state membre. În afară de aceasta, măsura respectivă denaturează sau amenință să denatureze concurența în cadrul pieței comune deoarece se referă la o singură companie, aflată în situație de concurență cu celelalte companii aeriene comunitare în rețeaua de transport european, în special odată cu intrarea în vigoare, la 1 ianuarie 1993, al celui de-al treilea pachet de măsuri de liberalizare în domeniul aviației (38).
(80)
Având în vedere toate acestea, Comisia consideră, pe baza informațiilor de care dispune în această etapă, că împrumutul de 300 de milioane de euro acordat de statul italian companiei Alitalia constituie un ajutor de stat în temeiul articolului 87 alineatul (1) din tratat.
7.2. Calificarea măsurii drept ajutor ilegal
(81)
În conformitate cu articolul 88 alineatul (3) din tratat, statul membru trebuie să notifice orice proiect care tinde să instituie sau să modifice ajutoare. Statul membru respectiv nu poate pune în aplicare măsurile proiectate înainte ca această procedură să fi ajuns la o decizie finală.
(82)
Guvernul italian a luat decizia de a acorda împrumutul de 300 de milioane de euro la 22 aprilie 2008 prin Decretul-lege nr. 80. Prin urmare, fondurile au fost puse la dispoziția companiei Alitalia la această dată, așa cum au confirmat, de altfel, autoritățile italiene la reuniunea acestora cu Comisia la 23 aprilie 2008. Decretul-lege nr. 93 care prevede posibilitatea de a încorpora împrumutul în capitalurile proprii ale companiei a fost adoptat la 27 mai 2008.
(83)
Comisia constată că măsura respectivă nu a fost notificată Comisiei în ziua adoptării Decretului-lege nr. 80 și nici, de altfel, în ziua adoptării Decretului-lege nr. 90. Comisia estimează prin urmare că Italia a acționat ilegal atunci când a acordat ajutorul respectiv încălcând articolul 88 alineatul (3) din tratat.
7.3. Compatibilitatea măsurii de ajutor cu piața comună
(84)
Deoarece Comisia consideră că măsura respectivă constituie un ajutor de stat în conformitate cu articolul 87 alineatul (1) din tratat, trebuie examinată eventuala compatibilitate a acestuia în lumina derogărilor prevăzute la prezentul articol alineatele (2) și (3). În acest sens, trebuie reamintit faptul că beneficiarul măsurii de ajutor respective depinde de sectorul transportului aerian.
(85)
În privința derogărilor prevăzute la articolul 87 alineatul (2) din tratat, referitoare la ajutoarele cu caracter social acordate consumatorilor individuali, la ajutoarele care vizează remedierea daunelor cauzate de calamități naturale și de alte evenimente extraordinare, precum și la ajutoarele acordate economiei din anumite regiuni ale Republicii Federale Germania, Comisia constată că acestea sunt lipsite de orice pertinență în prezentul context.
(86)
În ceea ce privește derogarea de la articolul 87 alineatul (3) litera (b) din tratat, este suficient să se constate că măsura de ajutor respectivă nu constituie un proiect important de interes european comun și nu vizează remedierea unei perturbări grave a economiei italiene. Mai mult, această măsură nu vizează promovarea culturii și a conservării patrimoniului în conformitate cu derogarea de la articolul 87 alineatul (3) litera (d) din tratat.
(87)
În ceea ce privește derogarea de la articolul 87 alineatul (3) litera (c) din tratat, care autorizează ajutoarele pentru dezvoltarea anumitor activități, astfel încât schimburile comerciale să nu fie denaturate într-o măsură contrară interesului comun, Comisia consideră că nimic nu permite să se considere că ajutorul respectiv este compatibil cu piața comună. Nu este aplicabilă în cazul de față niciuna dintre derogările prevăzute în acest sens de liniile directoare ale Comisiei privitoare la aplicarea articolelor 92 și 93 din Tratatul CE și a articolului 61 din acordul SEE la ajutoarele de stat în sectorul aviației (39), astfel cum au fost completate prin Comunicarea Comisiei [referitoare la] liniile directoare comunitare privind finanțarea aeroporturilor și ajutorul la înființare pentru companiile aeriene cu plecare de pe aeroporturi regionale (40).
(88)
Pe de altă parte, cu toate că, în mod excepțional, Comisia a autorizat anumite ajutoare pentru funcționare în transportul aerian pe baza liniilor directoare privind ajutoarele de stat cu finalitate regională din 1998, modificate în 2000 (41), pentru linii aeriene operate plecând de la teritoriul regiunilor ultraperiferice, pentru a compensa supracosturile care rezultă din handicapurile permanente ale acestor regiuni, identificate la articolul 299 alineatul (2) din tratat, această excepție este lipsită de pertinență în prezentul context.
(89)
Comisia constată că autoritățile italiene nu au precizat, în scrisorile lor, că derogările menționate anterior se aplică în cazul de față.
(90)
În ceea ce privește argumentul autorităților italiene legat de necesitatea de a garanta, din rațiuni de ordine publică și de continuitate teritorială, serviciul public de transport aerian asigurat de compania Alitalia, Comisia constată că numai această afirmație, fără argumente, nu este de natură să îi permită să considere că respectiva măsură de ajutor este compatibilă cu piața comună.
(91)
În sfârșit, Comisia estimează că respectiva măsură de ajutor nu poate fi declarată compatibilă cu piața comună în conformitate cu liniile directoare din 2004. Cu toate că Alitalia poate fi considerată o companie aflată în dificultate în conformitate cu liniile directoare menționate, celelalte condiții cumulative care permit să se considere că împrumutul respectiv este un ajutor pentru salvare nu sunt întrunite în cazul de față.
(92)
În acest sens, Comisia constată, în primul rând, că autoritățile italiene nu au demonstrat că măsura respectivă nu ar avea efecte secundare negative în alte state membre (42). Autoritățile italiene se limitează în acest sens la precizarea că procesul de privatizare și acordarea, în acest context, a împrumutului respectiv constituie un proces cu caracter general, din moment ce adoptarea respectivei măsuri nu îi permite companiei Alitalia să pună în aplicare strategii concurențiale. Autoritățile italiene nu au oferit nicidecum detalii referitor la rațiunile sociale serioase care ar justifica adoptarea măsurii respective.
(93)
În al doilea rând, autoritățile italiene nu și-au luat angajamentul de a transmite Comisiei, în termen maximum șase luni după autorizarea măsurii de ajutor pentru salvare, un plan de restructurare sau un plan de lichidare sau dovada rambursării integrale a împrumutului respectiv (43). În scrisorile lor, autoritățile italiene se referă atât la existența unui plan de restructurare, cât și la existența unui program de rambursare a împrumutului respectiv. Dar afirmațiile autorităților italiene conform cărora elaborarea planului de restructurare se înscrie în cadrul procesului de privatizare a companiei Alitalia demarat încă din 2006 nu sunt suficiente pentru a se putea considera că Comisia dispune de un angajament oficial privind transmiterea unui plan efectiv de restructurare a companiei într-un interval de șase luni de la acordarea împrumutului.
(94)
De asemenea, programul de rambursare a împrumutului prevăzut, după cum susțin autoritățile italiene, de Decretul-lege nr. 93 menționat anterior nu îi permite Comisiei să considere că este întrunită condiția enunțată la punctul 25 litera (c) din liniile directoare din 2004. Faptul că împrumutul respectiv ar trebui să fie rambursat în cel mai scurt termen, începând cu a treizecea zi de la data concesionării capitalului social pe care îl deține Alitalia până la 31 decembrie 2008 nu înseamnă că autoritățile italiene s-ar fi angajat să transmită dovada rambursării integrale a împrumutului în termen de șase luni de la adoptarea măsurii prin Decretul-lege nr. 80, și anume cel mai târziu la 23 octombrie 2008.
(95)
În orice caz, autoritățile italiene fac abstracție de faptul că la articolul 4 alineatul (4) din Decretul-lege nr. 93 se arată că, în ipoteza lichidării companiei, suma respectivă va fi rambursată numai după rambursarea tuturor celorlalți creditori, în solidar și proporțional cu capitalul social, ceea ce, în cazul în care ar surveni lichidarea menționată, anulează orice perspectivă de rambursare. Faptul că este evocată ipoteza unei lichidări a companiei nu poate fi considerat, pe de altă parte, drept angajament al Italiei de a transmite un plan de lichidare în termen maximum șase luni de la punerea în aplicare a măsurii.
(96)
În al treilea rând, autoritățile italiene nu au demonstrat nicidecum că ajutorul respectiv ar fi justificat, din punct de vedere cantitativ, pentru menținerea companiei în activitate [punctul 25 litera (b) din liniile directoare din 2004]. În scrisorile lor, autoritățile italiene s-au limitat de fapt la a afirma că suma totală a intervenției în favoarea companiei Alitalia este strict necesară și proporțională cu obiectivul de menținere a continuității și a patrimoniului companiei. În acest context, spre deosebire de ceea ce susțin autoritățile italiene, pe baza descrierii situației financiare a companiei din scrisoarea adresată Comisiei la 30 mai 2008 nu se poate ajunge la o astfel de concluzie.
(97)
În al patrulea rând și în orice caz, nu se poate considera că Alitalia a respectat principiul unui ajutor unic (44), chiar dacă ajutorul respectiv este considerat un ajutor pentru salvare sau un ajutor pentru restructurare. În acest sens, trebuie reamintit că, în conformitate cu liniile directoare din 2004, în cazul în care o companie a beneficiat deja de un ajutor pentru salvare sau pentru restructurare în trecut și în cazul în care au trecut mai puțin de 10 ani de la acordarea ajutorului pentru salvare, de la încheierea perioadei de restructurare sau de la finalizarea executării planului, Comisia nu autorizează un alt ajutor pentru salvare sau pentru restructurare.
(98)
Cu toate acestea, Alitalia a beneficiat deja până în prezent de un ajutor pentru restructurare care a fost aprobat de Comisie prin Decizia din 18 iulie 2001 (45), precum și de un ajutor pentru salvare sub forma unei garanții a statului pentru un împrumut punte de 400 de milioane de euro aprobat de Comisie prin Decizia din 20 iulie 2004 (46). Deoarece încă nu au trecut 10 ani de la acordarea acestui ultim ajutor, Alitalia nu poate beneficia de ajutorul respectiv în cazul de față.
(99)
Este însă adevărat că liniile directoare din 2004 prevăd excepții de la aplicarea principiului „prima și ultima dată”. Cu toate acestea, Comisia constată, pe de-o parte, că în cazul de față nu sunt întrunite condițiile menționate la punctul 73 litera (a) sau litera (b). Autoritățile italiene nu au invocat, de altfel, aplicabilitatea acestor excepții în cazul de față.
(100)
Pe de altă parte, în privința excepției prevăzute la alineatul (73) litera (c) din liniile directoare referitor la situații excepționale, imprevizibile și independente de voința întreprinderii respective, Comisia estimează că aceasta nu se aplică în cazul de față.
(101)
Trebuie reamintit în acest sens că dificultățile financiare ale companiei Alitalia prezintă de mai mulți ani un caracter recurent, ceea ce înseamnă că dificultățile cu care se confruntă compania și care ar justifica acordarea împrumutului respectiv nu pot fi considerate excepționale, imprevizibile și independente de voința companiei.
(102)
În acest context, trebuie amintită descrierea situației financiare a companiei Alitalia care figurează în Deciziile Comisiei din 18 iulie 2001, din 20 iulie 2004 și din 7 iunie 2005 (citate anterior), care prezintă situația companiei ca fiind dificilă încă din 1997, apoi îngrijorătoare din 2001 (47). Situația financiară serios afectată a companiei Alitalia la momentul adoptării măsurii respective demonstrează de altfel eșecul planului de restructurare notificat Comisiei în 2004, care a făcut obiectul Deciziei Comisiei din 7 iunie 2005 (48).
(103)
Măsurile de ajutor adoptate în favoarea companiei Alitalia în ultimii ani de către autoritățile italiene demonstrează de altfel și recurența acestei situații financiare precare (a se vedea anterior, secțiunea 7) (49).
(104)
În acest context, situația actuală foarte dificilă prin care trece sectorul transporturilor aeriene, corelată cu creșterea accelerată a prețului petrolului în primul semestru al anului 2008, nu este de natură să explice situația financiară deosebit de precară în care se află Alitalia de mulți ani. Trebuie reamintit în acest sens că, în conformitate cu Decretul-lege nr. 80 din 23 aprilie 2008 menționat anterior, motivul pentru care a fost acordat împrumutul respectiv este situația financiară a companiei și nevoia imediată de lichidități, iar adoptarea Decretului-lege nr. 93 a fost motivată prin agravarea situației financiare a companiei, măsura fiind destinată să îi permită companiei să își salveze valoarea și astfel să își poată continua activitatea (50).
(105)
Situația economică actuală contribuie fără îndoială la sporirea dificultăților cu care se confruntă Alitalia, dar nu este mai puțin adevărat că dificultățile economice ale acesteia existau și înainte și, mai mult, că această situație îi afectează pe toți transportatorii aerieni.
(106)
Rezultă că nu se poate face derogare, în cazul de față, de la principiul „prima și ultima dată” din liniile directoare din 2004.
(107)
Faptul că Italia invocă decizia Bull nu este de natură să repună în discuție prezenta analiză.
(108)
În decizia menționată, Comisia a considerat că, în situația specifică a cazului respectiv, principiul unui singur ajutor („prima și ultima dată”) nu s-a opus autorizării ajutorului notificat de către Franța, chiar dacă intervalul de 10 ani până la acordarea unui alt ajutor nu se încheiase. În opinia Comisiei din decizia menționată, a fost respectată filozofia acestui principiu, și anume aceea de a împiedica orice ajutor abuziv, deoarece Franța nu menținut în mod artificial compania Bull în viață în pofida unor dificultăți cu caracter recurent ale acesteia.
(109)
Cu toate acestea trebuie remarcat faptul că liniile directoare aplicabile societății Bull erau cele din 1999 și nu, cum este cazul de față, cele din 2004 (51). Spre deosebire de liniile directoare din 1999, cele din 2004 prevăd că, în scopul aplicării principiului „prima și ultima dată” în cazul unui ajutor pentru salvare sau pentru restructurare, trebuie să se țină seama nu numai de ajutoarele pentru restructurare, ci și de ajutoarele pentru salvare acordate anterior companiei respective. Comisia precizează de asemenea că, în conformitate cu liniile directoare din 2004, pentru evitarea situațiilor în care întreprinderile sunt injust susținute cu toate că numai mulțumită intervențiilor repetate ale statului pot supraviețui, ajutoarele pentru salvare sau pentru restructurare ar trebui acordate numai o singură dată (a se vedea punctul 72).
(110)
În afară de aceasta, spre deosebire de circumstanțele specifice ale cauzei Bull (52), dificultățile cu care se confruntă Alitalia și care sunt evocate pentru a motiva adoptarea măsurii respective nu sunt legate, astfel cum s-a constatat anterior, de situația actuală defavorabilă a sectorului transporturilor aeriene. Aceste dificultăți sunt, de altfel, de aceeași natură cu cele cu care s-a confruntat anterior compania, fapt demonstrat de descrierea situației financiare a companiei începând din 1997 (a se vedea anterior, considerentele 57 și 58) și, spre deosebire de cauza Bull (53), au un caracter recurent.
(111)
În sfârșit, spre deosebire de ceea ce a constatat Comisia în decizia Bull (54), Alitalia a beneficiat în același timp de un ajutor pentru restructurare și de un ajutor pentru salvare sub forma unei garanții de stat, iar perioada de timp care a trecut de la acordarea acestor ajutoare este departe de a fi atinsă.
(112)
Rezultă de aici că, fie și presupunând, deși nu este cazul, că sunt întrunite celelalte condiții cumulative din liniile directoare din 2004 care permit să se considere că împrumutul respectiv constituie un ajutor pentru salvare, condiția legată de principiul „prima și ultima dată” nu este întrunită în cazul de față și nu se poate face o derogare de la aceasta prin aplicarea uneia dintre excepțiile prevăzute la punctul 73 din liniile directoare respective.
(113)
Rezultă din toate cele prezentate anterior că respectiva măsură de ajutor nu este compatibilă cu piața comună.
7.4. Recuperare
(114)
Comisia reamintește că, în conformitate cu articolul 14 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 93 din tratat [devenit articolul 88 din tratat] (55), orice ajutor ilegal și incompatibil cu piața comună trebuie recuperat de la beneficiarul acestuia.
(115)
Deoarece a fost acordat ilegal companiei Alitalia și este incompatibil cu piața comună, împrumutul respectiv trebuie recuperat de la aceasta (56).
(116)
Comisia reamintește că, având în vedere situația financiară extrem de precară a companiei Alitalia și condițiile de acordare a împrumutului respectiv, un investitor privat nu ar fi acceptat acordarea vreunui ajutor, cu atât mai puțin a unui împrumut care putea fi încorporat în capitalurile proprii. Astfel, luând în considerare natura împrumutului respectiv și circumstanțele acordării acestuia, Comisia consideră că ajutorul care trebuie recuperat este întregul împrumut.
(117)
În scopul recuperării este necesar de asemenea să se țină seama de dobânzi, începând cu data la care ajutorul a fost pus la dispoziția beneficiarului, și anume 22 aprilie 2008, până la data recuperării sale efective (57).
7.5. Concluzie
(118)
Comisia constată executarea ilegală de către Italia a măsurii de ajutor constând într-un împrumut de 300 de milioane de euro acordat companiei Alitalia, care poate fi încorporat în capitalurile proprii ale companiei, prin nerespectarea prevederilor articolului 88 alineatul (3) din tratat.
(119)
Prin urmare, Italia trebuie să ia toate măsurile necesare pentru recuperarea acestui ajutor de stat care este incompatibil cu piața comună. Acest ajutor trebuie recuperat de la beneficiar, și anume compania Alitalia,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Împrumutul de 300 de milioane de euro, care poate fi încorporat în capitalurile proprii, acordat companiei Alitalia, măsură aplicată ilegal de către Italia prin nerespectarea articolului 88 alineatul (3) din tratat, este incompatibil cu piața comună.
Articolul 2
(1) Italia trebuie să recupereze de la beneficiar ajutorul menționat la articolul 1.
(2) Sumele de recuperat sunt purtătoare de dobândă începând de la data la care au fost puse la dispoziția beneficiarului, până la momentul recuperării lor efective.
(3) Dobânda se calculează pe o bază compusă în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 794/2004 (58) și cu Regulamentul (CE) nr. 271/2008 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 794/2004 (59).
Articolul 3
(1) Recuperarea ajutorului menționat la articolul 1 trebuie să fie imediată și efectivă.
(2) Italia asigură punerea în aplicare a prezentei decizii în termen de patru luni de la data notificării acesteia.
Articolul 4
(1) În termen de două luni de la notificarea prezentei decizii, Italia pune la dispoziția Comisiei următoarele informații:
(a)
valoarea totală (principal și dobânzi de recuperare) de recuperat de la beneficiar;
(b)
o descriere detaliată a măsurilor luate deja și a celor prevăzute pentru conformarea cu prezenta decizie;
(c)
documente care să demonstreze că beneficiarul a fost somat să ramburseze ajutorul.
(2) Italia informează în mod regulat Comisia cu privire la situația măsurilor naționale luate în vederea punerii în aplicare a prezentei decizii până la finalizarea recuperării ajutorului menționat la articolul 1. Aceasta transmite imediat, la simpla cerere a Comisiei, orice informații privind măsurile deja luate și cele planificate pentru conformarea cu prezenta decizie. De asemenea, furnizează informații detaliate privind valorile ajutorului și dobânzile recuperate deja de la beneficiar.
Articolul 5
Prezenta decizie se adresează Republicii Italiene.
Adoptată la Bruxelles, 12 noiembrie 2008.