ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION
vom 14. Mai 2004
über die Angemessenheit des Schutzes der personenbezogenen Daten, die in den Passenger Name Records enthalten sind, welche dem United States Bureau of Customs and Border Protection übermittelt werden
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2004) 1914)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2004/535/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft,
gestützt auf die Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr (1), insbesondere auf Artikel 25 Absatz 6,
in Erwägung nachstehender Gründe:
(1)
Nach Richtlinie 95/46/EG müssen die Mitgliedstaaten dafür sorgen, dass die Übermittlung personenbezogener Daten in ein Drittland nur dann erfolgt, wenn dieses Drittland ein angemessenes Schutzniveau gewährleistet und die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten zur Umsetzung anderer Bestimmungen der Richtlinie erfüllt sind, bevor die Übermittlung erfolgt.
(2)
Die Kommission ist berechtigt, festzustellen, dass ein Drittland einen angemessenen Datenschutz gewährleistet. In diesem Fall können die Mitgliedstaaten personenbezogene Daten übermitteln, ohne dass zusätzliche Garantien erforderlich sind.
(3)
Nach der Richtlinie 95/46/EG sind bei der Bewertung des Datenschutzniveaus alle Umstände zu berücksichtigen, die bei einer Datenübermittlung oder einer Kategorie von Datenübermittlungen eine Rolle spielen, sowie insbesondere eine Reihe sonstiger bei der Datenübermittlung wichtiger und in Artikel 25 Absatz 2 der Richtlinie aufgeführter Merkmale.
(4)
Der „Passenger Name Record“ (PNR) (Fluggastdatensatz) im Luftverkehr ist ein Datensatz mit Reiseangaben für den einzelnen Passagier; er enthält alle Informationen, die für die Bearbeitung und Kontrolle für die bei der Buchung beteiligten und für die sonstigen beteiligten Fluggesellschaften erforderlich sind. Zum Zweck dieser Entscheidung umfassen die Begriffe „Passagier“ und „Passagiere“ die Mitglieder der Besatzung. „An der Buchung beteiligte Fluggesellschaften“ bedeutet eine Fluggesellschaft, bei der der Passagier ursprüngliche Reservierungen vornahm, oder zusätzliche, nach dem Antritt der Reise. „Beteiligte Fluggesellschaft“ ist jede Fluggesellschaft, an die die buchende Fluggesellschaft für einen oder mehrere Flüge eine Reservierungsanfrage für einen Passagier gerichtet hat.
(5)
Das United States Bureau of Customs and Border Protection (CBP - Zoll- und Grenzschutzbehörde der Vereinigten Staaten) des Departments of Homeland Security (DHS) fordert von allen Fluggesellschaften, die Passagierflüge aus dem Ausland in die Vereinigten Staaten oder von den Vereinigten Staaten ins Ausland anbieten, dass sie ihm elektronischen Zugriff auf den PNR gewähren, soweit dieser PNR in den automatischen Buchungs-/Abfertigungssystemen der Fluggesellschaften erfasst und gespeichert wird.
(6)
Rechtsgrundlagen für die geforderte Übermittlung personenbezogener Daten aus dem PNR an das CBP sind ein im November 2001 in den USA erlassenes Gesetz (2) sowie Durchführungsvorschriften (3), die das CBP aufgrund dieses Gesetzes erlassen hat.
(7)
Diese Rechtsvorschriften betreffen die Verbesserung der Sicherheitslage in den USA sowie die Voraussetzungen, unter denen Personen dort ein- und ausreisen dürfen, Angelegenheiten, die die USA in Ausübung ihrer staatlichen Souveränität regeln dürfen. Darüber hinaus stehen die Auflagen in keinerlei Widerspruch zu internationalen Verpflichtungen, die die Vereinigten Staaten eingegangen sind. Die Vereinigten Staaten sind ein demokratischer Rechtsstaat, in dem die bürgerlichen Freiheiten traditionell einen hohen Stellenwert haben. Die Legitimität des Gesetzgebungsverfahrens sowie die Stärke und Unabhängigkeit der Justiz in den USA stehen außer Frage. Darüber hinaus ist die Pressefreiheit ein starker Garant gegen Verletzungen der Grundrechte.
(8)
Die Gemeinschaft unterstützt die USA uneingeschränkt im Kampf gegen den Terrorismus innerhalb der Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts. Das Gemeinschaftsrecht sieht eine notwendige Ausgewogenheit zwischen Sicherheitsbedenken und Fragen des Datenschutzes vor. Beispielsweise ermöglicht Artikel 13 der Richtlinie 95/46/EG den Mitgliedstaaten, Rechtsvorschriften zu erlassen, die bestimmte Erfordernisse der genannten Richtlinie einschränken, sofern eine solche Einschränkung für die Sicherheit des Staates, die Landesverteidigung, die öffentliche Sicherheit oder die Verhütung, Ermittlung, Feststellung und Verfolgung von Straftaten erforderlich ist.
(9)
Die Datenübermittlungen betreffen bestimmte für die Datenverarbeitung Verantwortliche, nämlich Fluggesellschaften, die Flüge zwischen der Gemeinschaft und den USA durchführen, sowie einen einzigen Empfänger in den USA, nämlich das CBP.
(10)
Jede Vereinbarung zur Schaffung einer Rechtsgrundlage für die Übermittlung von PNR in die USA, insbesondere die vorliegende Entscheidung, sollte befristet sein. Es ist eine Laufzeit von dreieinhalb Jahren vereinbart worden. Während dieses Zeitraums können sich die Rahmenbedingungen wesentlich verändern. Die Gemeinschaft und die USA sind sich darin einig, dass eine Überprüfung der Vereinbarungen erforderlich sein wird.
(11)
Die Verarbeitung personenbezogener Daten aus den dem CBP übermittelten PNR durch das CBP unterliegt den Bedingungen, die in der „Verpflichtungserklärung des Department of Homeland Security, Bureau of Customs and Border Protection (CBP)“(nachstehend „Verpflichtungserklärung“ genannt) vom 11. Mai 2004 festgelegt sind, sowie den Rechtsvorschriften der Vereinigten Staaten, die in dieser Verpflichtungserklärung aufgeführt sind.
(12)
Was das innerstaatliche Recht der Vereinigten Staaten angeht, so ist das Informationsfreiheitsgesetz (Freedom of Information Act - FOIA) in diesem Zusammenhang insofern von Bedeutung, als es die Bedingungen regelt, unter denen sich das CBP einem Offenlegungsantrag widersetzen und die PNR geheim halten darf. Darüber hinaus regelt das Gesetz die Offenlegung von PNR gegenüber den betroffenen Personen, die eng verknüpft ist mit dem Auskunftsrecht des Betroffenen. Es gilt unterschiedslos für Staatsangehörige der USA und Ausländer.
(13)
Was die Verpflichtungserklärung angeht, so werden - oder wurden bereits - gemäß deren Absatz 44 einzelne Verpflichtungen in Gesetze, Verordnungen, Richtlinien oder sonstige Anweisungen in den USA aufgenommen und haben damit bereits bzw. werden ein unterschiedliches Maß an Rechtswirkungen erhalten. Die Verpflichtungserklärung wird unter der Zuständigkeit des DHS in vollem Wortlaut im Federal Register veröffentlicht. Sie stellt eine ernsthafte und reiflich überlegte politische Verpflichtung des DHS dar, außerdem wird ihre Einhaltung einer gemeinsamen Überprüfung durch die Vereinigten Staaten und die Gemeinschaft unterzogen. Gegen eine Nichteinhaltung der Verpflichtungen könnte je nach Bedarf auf rechtlichem, administrativem und politischem Wege vorgegangen werden, wobei eine anhaltende Missachtung letztlich zur Aussetzung der Wirkung der vorliegenden Entscheidung führen würde.
(14)
Die Vorschriften, nach denen das CBP aufgrund der Gesetze der Vereinigten Staaten und der Verpflichtungserklärung die Passagierdaten aus den PNR verarbeiten werden, erfüllen die Grundanforderungen für ein angemessenes Schutzniveau für natürliche Personen.
(15)
Was den Grundsatz der Zweckbindung angeht, so werden die personenbezogenen Daten von Passagieren, die in den dem CBP übermittelten PNR enthalten sind, für einen festgelegten Zweck verwendet und anschließend nur weiterverwendet oder weiterübermittelt, soweit dies mit dem Zweck der ursprünglichen Übermittlung vereinbar ist. PNR-Daten werden ausschließlich verwendet für Zwecke der Verhütung und Bekämpfung des Terrorismus und damit verknüpfter Straftaten, anderer schwerer, ihrem Wesen nach länderübergreifender Straftaten, einschließlich der internationalen organisierten Kriminalität, und der Flucht vor Haftbefehlen bzw. vor Gewahrsamnahme im Zusammenhang mit jenen Straftaten.
(16)
Was die Grundsätze der Datenqualität und der Verhältnismäßigkeit angeht, die vor dem Hintergrund des wichtigen öffentlichen Interesses zu betrachten sind, aufgrund dessen die Übermittlung der PNR-Daten erfolgt, so werden die PNR-Daten, die an das U.S. CBP übermittelt werden, von dieser Behörde nicht im nachhinein geändert. Es werden maximal 34 PNR-Kategorien übermittelt, und die US-Behörden werden weitere Anforderungen nur nach Rücksprache mit der Kommission festlegen. Zusätzliche personenbezogene Daten, die unmittelbar aufgrund bestimmter PNR-Daten benötigt werden, werden von nichtstaatlichen Stellen nur auf rechtlich zulässige Weise eingeholt. Generell werden PNR nach spätestens 3 Jahren und 6 Monaten gelöscht; hiervon ausgenommen sind Daten, auf die für bestimmte Ermittlungen zugegriffen worden ist oder auf die anderweitig manuell zugegriffen wurde.
(17)
Was den Transparenzgrundsatz angeht, so wird das CBP die Reisenden über den Zweck der Datenübermittlung und der Datenverarbeitung informieren und ihnen Angaben über den für die Verarbeitung Verantwortlichen im Drittland sowie weitere Informationen zur Verfügung stellen.
(18)
Was den Grundsatz der Sicherheit betrifft, so wird das CBP technische und organisatorische Sicherheitsmaßnahmen ergreifen, die den mit der Verarbeitung verbundenen Risiken angemessen sind.
(19)
Die Rechte auf Auskunft und Berichtigung werden anerkannt: Die betroffene Person kann eine Kopie der PNR-Daten anfordern sowie die Berichtigung unrichtiger Daten verlangen. Die vorgesehenen Ausnahmen sind im Großen und Ganzen mit den Einschränkungen vergleichbar, die Artikel 13 der Richtlinie 95/46/EG den Mitgliedstaaten ermöglicht.
(20)
Eine Weiterübermittlung erfolgt nur von Fall zu Fall an andere - auch ausländische - staatliche Behörden mit Terrorismusbekämpfungs- oder Vollzugsaufgaben zu Zwecken, die der zugesagten Zweckbeschränkung gerecht werden. Eine Weiterübermittlung kann auch dann erfolgen wenn die Offenlegung zum Schutz lebenswichtiger Interessen des Betroffenen oder anderer Personen, insbesondere im Falle erheblicher Gesundheitsrisiken, erforderlich ist, ferner im Zusammenhang mit Strafprozessen oder aufgrund anderer gesetzlicher Erfordernisse. Behörden, welche derartige Daten empfangen, dürfen diese Daten aufgrund der ausdrücklichen Offenlegungsbestimmungen nur zu jenen Zwecken verwenden, außerdem dürfen sie die Daten nicht ohne Zustimmung des CBP weiterübermitteln. Keine andere ausländische, zentralstaatliche, bundesstaatliche oder örtliche Behörde hat direkten elektronischen Zugriff auf PNR-Daten, die in Datenbanken der CBP gespeichert sind. Das CBP wird die Offenlegung von PNR gegenüber der Allgemeinheit unter Berufung auf die Ausnahmeregelungen in den betreffenden Bestimmungen des FOIA ablehnen.
(21)
Das CBP verwendet keine sensiblen Daten im Sinne des Artikels 8 der Richtlinie 95/46/EG und verpflichtet sich, Instrumente zur Löschung solcher Daten einzuführen und die Daten in der Zwischenzeit nicht zu verwenden, bis ein Filtersystem in Betrieb genommen ist, das sie aus den an die Vereinigten Staaten übermittelten PNR herausfiltert.
(22)
Was die Durchsetzungsmechanismen angeht, die die Befolgung dieser Grundsätze durch das CBP sicherstellen sollen, so erhalten die Mitarbeiter des CBP entsprechende Schulung und Informationen, ferner ist die Möglichkeit von Sanktionen gegen einzelne Mitarbeiter vorgesehen. Im Allgemeinen wird der Chief Privacy Officer (Datenschutzbeauftragte) des DHS, bei dem es sich zwar um einen Beamten des DHS handelt, der aber organisatorisch weitgehend autonom ist und jährlich dem Kongress Bericht erstatten muss, darüber wachen, dass das CBP den Datenschutz einhält. Personen, deren PNR-Daten übermittelt worden sind, können sich mit Beschwerden entweder direkt oder über die Datenschutzbehörden in den Mitgliedstaaten an das CBP wenden oder, falls keine Lösung gefunden wird, an den Chief Privacy Officer des DHS. Das DHS Privacy Office wird sich umgehend mit den Beschwerden befassen, die die Datenschutzbehörden der Mitgliedstaaten im Auftrag in der Gemeinschaft ansässiger Betroffener an das Office richten, falls die Betroffenen zu der Auffassung gelangt sind, dass ihre Datenschutzbeschwerden nicht zufrieden stellend vom CBP oder vom DHS Privacy Office behandelt wurden. Die Einhaltung der Verpflichtungserklärung wird jährlich gemeinsam vom CBP in Zusammenarbeit mit dem DHS sowie einem von der Kommission geleiteten Team überprüft.
(23)
Im Interesse der Transparenz und um sicherzustellen, dass die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten in der Lage sind, den Schutz von Personen bei der Verarbeitung ihrer personenbezogenen Daten zu gewährleisten, sind - unbeschadet der Feststellung eines angemessenen Schutzniveaus - die besonderen Umstände aufzuführen, unter denen die Aussetzung bestimmter Datenströme gerechtfertigt ist.
(24)
Die Gruppe für den Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, die nach Artikel 29 der Richtlinie 95/46/EG eingesetzt wurde, hat Stellungnahmen über das von den US-Behörden für Passagierdaten gewährleistete Schutzniveau abgegeben, welche der Kommission während der Verhandlungen mit der DHS als Anleitung gedient haben. Die Kommission hat diese Stellungnahmen bei der Erarbeitung dieser Entscheidung zur Kenntnis genommen (4).
(25)
Die in dieser Entscheidung vorgesehenen Maßnahmen stehen im Einklang mit der Stellungnahme des Ausschusses, der gemäß Artikel 31 Absatz 1 der Richtlinie 95/46/EG eingesetzt wurde -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Im Hinblick auf Artikel 25 Absatz 2 der Richtlinie 95/46/EG wird festgestellt, dass das United States Bureau of Customs and Border Protection (CBP) auf der Grundlage der als Anhang angefügten Verpflichtungserklärung einen angemessenen Schutz bietet für PNR-Daten über Flüge in die oder aus den Vereinigten Staaten, die aus der Gemeinschaft übermittelt werden.
Artikel 2
Diese Entscheidung betrifft die Angemessenheit des Schutzes, den das CBP im Hinblick auf die Anforderungen des Artikels 25 Absatz 1 der Richtlinie 95/46/EG gewährleistet; andere zur Umsetzung sonstiger Vorschriften der Richtlinie festgelegte Bestimmungen und Einschränkungen hinsichtlich der Verarbeitung personenbezogener Daten in den Mitgliedstaaten bleiben davon unberührt.
Artikel 3
1. Unbeschadet ihres Rechts, Maßnahmen zur Durchsetzung einzelstaatlicher Vorschriften zu ergreifen, die gemäß anderen Bestimmungen als denen des Artikels 25 der Richtlinie 95/46/EG angenommen wurden, können die zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten von ihrem Recht Gebrauch machen, zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung ihrer personenbezogenen Daten die Datenübermittlung an das CBP auszusetzen,
a)
wenn eine zuständige US-Behörde feststellt, dass das CBP die geltenden Datenschutzvorschriften nicht einhält, oder
b)
wenn eine hohe Wahrscheinlichkeit besteht, dass die im Anhang enthaltenen Schutzvorschriften verletzt werden, Grund zur Annahme besteht, dass das CBP nicht rechtzeitig angemessene Maßnahmen ergreift bzw. ergreifen wird, um den betreffenden Fall zu lösen, die Fortsetzung der Datenübermittlung den betroffenen Personen einen unmittelbar bevorstehenden schweren Schaden zuzufügen droht und die zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten sich unter den gegebenen Umständen in angemessener Weise bemüht haben, das CBP zu benachrichtigen, und ihm Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben haben.
2. Die Aussetzung wird beendet, sobald sichergestellt ist, dass die Datenschutzvorschriften befolgt werden und die zuständigen Behörden in den jeweiligen Mitgliedstaaten davon in Kenntnis gesetzt sind.
Artikel 4
1. Die Mitgliedstaaten informieren die Kommission unverzüglich, wenn Maßnahmen gemäß Artikel 3 ergriffen wurden.
2. Die Mitgliedstaaten und die Kommission benachrichtigen einander auch über jedwede Änderung der Datenschutzvorschriften sowie über Fälle, in denen die Maßnahmen der für die Einhaltung der Vorschriften gemäß dem Anhang durch das CBP verantwortlichen Einrichtungen nicht ausreichen, um die Einhaltung zu gewährleisten.
3. Ergeben die gemäß Artikel 3 und gemäß den Absätzen 1 und 2 des vorliegenden Artikels gewonnenen Erkenntnisse, dass die Grundanforderungen für ein angemessenes Schutzniveau für natürliche Personen nicht mehr gewährleistet sind, oder dass eine für die Einhaltung der Vorschriften gemäß dem Anhang durch das CBP verantwortliche Einrichtung ihre Aufgabe nicht wirksam erfüllt, so wird das CBP hiervon benachrichtigt und erforderlichenfalls das in Artikel 31 Absatz 2 der Richtlinie 95/46/EG genannte Verfahren zwecks Aufhebung oder Aussetzung der vorliegenden Entscheidung angewandt.
Artikel 5
Die Anwendung der vorliegenden Entscheidung wird überwacht, und relevante Erkenntnisse werden dem nach Artikel 31 der Richtlinie 95/46/EG eingesetzten Ausschuss mitgeteilt; dazu zählen auch Erkenntnisse, die sich auf die Beurteilung in Artikel 1 dieser Entscheidung auswirken könnten, wonach ein angemessenes Schutzniveau im Sinne des Artikels 25 der Richtlinie 95/46/EG gewährleistet ist für PNR von Fluggästen, die an das CBP übermittelt werden.
Artikel 6
Die Mitgliedstaaten ergreifen binnen vier Monaten nach der Bekanntmachung dieser Entscheidung alle für ihre Umsetzung erforderlichen Maßnahmen.
Artikel 7
Diese Entscheidung läuft 3 Jahre und 6 Monate nach dem Datum ihrer Bekanntmachung aus, es sei denn, sie wird nach dem Verfahren von Artikel 31 Absatz 2 der Richtlinie 95/46/EG verlängert.
Artikel 8
Diese Entscheidung ist an alle Mitgliedstaaten gerichtet.
Brüssel, den 14. Mai 2004