ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION
vom 23. April 2007
über die Auferlegung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen auf bestimmten Flugstrecken von und nach Sardinien gemäß Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2007) 1712)
(Nur der italienische Text ist verbindlich)
(2007/332/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft,
gestützt auf die Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates vom 23. Juli 1992 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs (1), insbesondere auf Artikel 4 Absatz 3,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. SACHVERHALT
(1)
Am 27. Januar bzw. 28. Februar 2006 übermittelte die Italienische Republik der Kommission die Erlasse Nr. 35 und 36 des Ministeriums für Infrastruktur und Verkehr vom 29. Dezember 2005 (in der Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana veröffentlicht am 11. Januar 2006, nachstehend „die Erlasse Nr. 35 und 36“) zur Auferlegung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen für insgesamt 16 Strecken zwischen den drei Flughäfen Sardiniens und den wichtigsten nationalen Flughäfen und ersuchte die Kommission um Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs (nachstehend „die Verordnung“).
(2)
In dem Schreiben vom 28. Februar 2006 wies die Italienische Republik darauf hin,
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dass der Erlass Nr. 36 per Erlass vom 8. Februar 2006 bezüglich der Frequenzen, Flugpläne und Kapazitäten auf der Strecke Cagliari-Turin geändert worden war;
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dass sie um die Veröffentlichung einer weiteren Mitteilung im Amtsblatt der Europäischen Union, Reihe C, ersuchen würde, nach der Italien, sofern innerhalb von 30 Tagen nach Veröffentlichung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen kein Luftfahrtunternehmen den Linienflugverkehr auf den in dem Erlass Nr. 36 genannten Strecken entsprechend den auferlegten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen und ohne die Beantragung einer Ausgleichsleistung aufgenommen hat oder im Begriff ist aufzunehmen, im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe d der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 den Zugang zu diesen Strecken einem einzigen Luftfahrtunternehmen vorbehalten und das Recht zur Durchführung dieser Flugdienste im Zuge einer Ausschreibung vergeben kann.
(3)
Am 24. März 2006 veröffentlichte die Kommission im Amtsblatt der Europäischen Union eine Mitteilung über die in dem Erlass Nr. 35 vorgesehenen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen (2) auf folgenden sechs Strecken:
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Alghero-Rom und Rom-Alghero,
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Alghero-Mailand und Mailand-Alghero,
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Cagliari-Rom und Rom-Cagliari,
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Cagliari-Mailand und Mailand-Cagliari,
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Olbia-Rom und Rom-Olbia
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Olbia-Mailand und Mailand-Olbia.
(4)
Am 21. April 2006 veröffentlichte die Kommission im Amtsblatt der Europäischen Union eine Mitteilung über die in dem Erlass Nr. 36 vorgesehenen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen (3) auf folgenden zehn Strecken:
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Alghero-Bologna und Bologna-Alghero,
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Alghero-Turin und Turin-Alghero,
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Cagliari-Bologna und Bologna-Cagliari,
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Cagliari-Florenz und Florenz-Cagliari,
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Cagliari-Turin und Turin-Cagliari,
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Cagliari-Verona und Verona-Cagliari,
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Cagliari-Neapel und Neapel-Cagliari,
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Cagliari-Palermo und Palermo-Cagliari,
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Olbia-Bologna und Bologna-Olbia,
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Olbia-Verona und Verona-Olbia.
(5)
Am 22. April 2006 veröffentlichte die Kommission im Amtsblatt der Europäischen Union eine Information über die von Italien durchgeführte Ausschreibung im Rahmen der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen gemäß dem Erlass Nr. 36 (4). Darin wird angekündigt, dass die Italienische Republik für jede der in dem Erlass genannten zehn Strecken von dem Verfahren des Artikels 4 Absatz 1 Buchstabe d der Verordnung Gebrauch machen würde, sofern kein Luftfahrtunternehmen den Linienflugverkehr entsprechend den für diese Strecken bestehenden gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen aufgenommen hat oder im Begriff ist aufzunehmen.
(6)
Die am 24. März 2006 und 21. April 2006 veröffentlichten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen weisen folgende Hauptmerkmale auf:
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Die beiden Streckenpaare Alghero-Rom und Alghero-Mailand (zusammen) sowie Olbia-Rom und Olbia-Mailand (zusammen) stellen jeweils ein untrennbares Ganzes dar und sind als solches von den betreffenden Luftfahrtunternehmen ohne Ausgleichsleistung zu akzeptieren. Die Strecken Cagliari-Rom und Cagliari-Mailand werden dagegen getrennt behandelt und sind von den betreffenden Luftfahrtunternehmen einzeln ohne Ausgleichsleistung zu akzeptieren.
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Jede der zehn Strecken in der Veröffentlichung vom 21. April 2006 und die dafür auferlegten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen müssen von dem betreffenden Luftfahrtunternehmen einzeln akzeptiert werden.
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Die Luftfahrtunternehmen, die diese gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen akzeptieren, müssen den Verkehrsdienst 36 Monate ununterbrochen aufrechterhalten. Eine vorzeitige Kündigung ist dem italienischen Amt für Zivilluftfahrt ENAC (Ente Nazionale dell’Aviazione Civile) und der Autonomen Region Sardinien mindestens sechs Monate vorher mitzuteilen.
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Jedes Luftfahrtunternehmen (oder auftraggebende Luftfahrtunternehmen), das die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen akzeptiert, hat eine Leistungsgarantie zur Gewährleistung der ordnungsgemäßen Ausführung und Kontinuität des Flugbetriebs zu übernehmen. Die Garantie beträgt mindestens 5 % des Gesamtumsatzes auf den betreffenden Strecken, der vom ENAC veranschlagt wird. Die Garantie wird zugunsten des ENAC geleistet, das damit im Fall einer ungerechtfertigten Einstellung des Flugbetriebs dessen Kontinuität gewährleistet. Sie besteht zu jeweils 50 % aus einer auf erste Anforderung zahlbaren Bankgarantie und einer Versicherungsgarantie.
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Um bei der Bedienung einer Strecke durch mehrere Luftfahrtunternehmen Überkapazitäten aufgrund infrastrukturbedingter Engpässe auf den betreffenden Flughäfen zu vermeiden, ist das ENAC beauftragt, im öffentlichen Interesse auf Veranlassung der Autonomen Region Sardinien die vorgesehenen Flüge der einwilligenden Luftfahrtunternehmen an die mit den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen verfolgten Mobilitätsziele anzupassen. Dabei sind die Strecken und Frequenzen unter den einwilligenden Luftfahrtunternehmen gerecht aufzuteilen, und zwar auf Grundlage ihres jeweiligen Fluggastaufkommens auf den betreffenden Strecken (oder Streckenbündeln) in den beiden Vorjahren.
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Die Mindestanzahl der Frequenzen, die Flugpläne und die angebotene Kapazität für jede Strecke sind unter „2. Beschreibung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen“ der Mitteilungen vom 24. März und 21. April 2006 genannt.
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Die Mindestkapazitäten der eingesetzten Luftfahrzeuge sind unter „3. Fluggerät“ der Mitteilungen vom 24. März und 21. April 2006 genannt.
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Die Tarifstruktur für alle betreffenden Strecken ist unter „4. Tarife“ der Mitteilungen vom 24. März und 21. April 2006 genannt. Hinsichtlich vergünstigter Tarife ist unter Ziffer 4.8 beider Veröffentlichungen präzisiert, dass die auf den betreffenden Strecken tätigen Unternehmen gesetzlich verpflichtet sind, zumindest für auf Sardinien geborene Personen, auch wenn sie dort nicht wohnhaft sind, vergünstigte Tarife (präzisiert unter „4. Tarife“) anzuwenden.
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Gemäß dem der Kommission am 29. Dezember 2005 übermittelten Erlass Nr. 35 (veröffentlicht in der Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana am 11. Januar 2006) gelten die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen für die betreffenden Strecken vom 31. März 2006 bis 30. März 2009. Am 28. Februar 2006 unterrichteten die italienischen Behörden die Kommission jedoch über die Annahme eines Erlasses am 23. Februar 2006 (Schreiben der Ständigen Vertretung Italiens mit Protokoll Nr. 2321), durch den diese Termine auf den 2. Mai 2006 und 1. Mai 2009 verschoben werden. Dies sind die Daten, wie sie am 24. März 2006 im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht wurden.
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Gemäß dem der Kommission am 29. Dezember 2005 übermittelten und am 21. April 2006 im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlichten Erlass Nr. 36 (veröffentlicht in der Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana am 11. Januar 2006) sollte die Geltungsdauer der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen für die betreffenden Strecken zu einem späteren Zeitpunkt festgelegt werden. Im Amtsblatt der Europäischen Union wurden deshalb keine endgültigen Daten für Beginn und Ende der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen veröffentlicht.
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Die Luftfahrtunternehmen, die die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen erfüllen wollen, haben binnen 30 Tagen nach Veröffentlichung der Mitteilung im Amtsblatt der Europäischen Union der zuständigen italienischen Behörde die förmliche Annahme mitzuteilen.
(7)
Vor Auferlegung der in dieser Entscheidung genannten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen hatte die Italienische Republik durch die Erlasse vom 1. August und 21. Dezember 2000 gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen für sechs Strecken zwischen sardischen Flughäfen und den Flughäfen von Rom und Mailand auferlegt. Diese gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen wurden im Amtsblatt der Europäischen Union vom 7. Oktober 2000 (5) veröffentlicht. Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe d der Verordnung waren die betreffenden Strecken Gegenstand einer Ausschreibung zur Auswahl der Luftfahrtunternehmen, denen die ausschließliche Bedienung dieser Strecken mit finanziellem Ausgleich genehmigt werden sollte (6).
(8)
Damals erhielten folgende Luftfahrtunternehmen die Genehmigung zur Durchführung des Flugverkehrs gemäß den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen:
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Alitalia auf der Strecke Cagliari-Rom,
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Air One auf den Strecken Cagliari-Mailand, Alghero-Mailand und Alghero-Rom,
-
Meridiana auf den Strecken Olbia-Rom und Olbia-Mailand.
(9)
Diese Vereinbarungen wurden durch die mit Erlass der Italienischen Republik vom 8. November 2004 auferlegten und im Amtsblatt der Europäischen Union vom 10. Dezember 2004 veröffentlichten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen (7) geändert. Nach einer Entscheidung des Verwaltungsgerichts der Region Lazio vom 17. März 2005, durch die der Erlass vom 8. November 2004 teilweise aufgehoben wurde, teilten die italienischen Behörden der Kommission mit, sie hätten diese Verpflichtungen „ausgesetzt“. Dies wurde im Amtsblatt der Europäischen Union vom 1. Juli 2005 veröffentlicht (8). Am 6. Dezember 2005 teilten die italienischen Behörden der Kommission mit, dass der Erlass vom 8. November 2004 mit Wirkung vom 15. November 2004 aufgehoben wurde.
II. VERFAHREN
(10)
Mit Schreiben vom 9. März 2006 (registriert unter der Nummer 204756) wandte sich die Kommission an die Italienische Republik, um ihre Bedenken bezüglich der mit den Erlassen Nr. 35 und 36 auferlegten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zu äußern. In dem Schreiben wurde Italien um genauere Angaben zu den Gründen und den Durchführungsmodalitäten der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen gebeten. Die Italienische Republik antwortete mit Schreiben vom 22. März 2006 und dem Entwurf einer Antwort sowie mit einem weiteren Schreiben am 4. April 2006.
(11)
Am 27. April 2006 wandte sich die Kommission an das ENAC mit der Bitte um Klärung und Angaben zur derzeitigen Durchführung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, d. h. vor dem Inkrafttreten der neuen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen.
(12)
Mit Schreiben vom 9. Mai 2006 bestätigte das ENAC, dass den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen für den Flugverkehr zwischen Sardinien und den Flughäfen von Rom und Mailand bis zum 2. Mai 2006 die Regelung aus dem Jahr 2000 zugrunde lag, die nach wie vor in Kraft war, da der entsprechende Änderungserlass von 2004 aufgehoben worden war. Ab dem 2. Mai 2006 sollte dann die neue Regelung gemäß dem Erlass Nr. 35 Anwendung finden. Ferner wurde in dem Schreiben erklärt, dass die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen sich uneingeschränkt auf das gesamte Flughafensystem Mailands erstreckten, wie es die Veröffentlichung von 2000 vorsah.
(13)
Am 4. August 2006 antwortete die Italienische Republik erneut auf das Schreiben der Kommission vom 9. März mit einigen ergänzenden Angaben, ohne jedoch wichtige neue Informationen hinzuzufügen.
(14)
Am 1. August 2006 entschied die Kommission, gemäß Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung auf eigene Initiative eine Untersuchung einzuleiten (9). Die Entscheidung wurde der Italienischen Republik am 1. August 2006 notifiziert (Dokument Nr. K(2006) 3516). In derselben Entscheidung wurden die italienischen Behörden von der Kommission aufgefordert, innerhalb eines Monats zu mehreren Fragen Stellung zu nehmen.
(15)
Die italienischen Behörden sind dieser Aufforderung mit Schreiben vom 31. August 2006 nachgekommen. In der Antwort wurde auf einen wesentlichen Teil der Fragen eingegangen.
(16)
Am 2. Oktober 2006 wandte sich die Kommission allerdings an die Ständige Vertretung Italiens mit der Bitte um weitere Informationen.
(17)
Am 6. Oktober 2006 sandte Italien ein langes Antwortschreiben mit zahlreichen Angaben zu den zusätzlichen Fragen der Kommission.
(18)
Am 17. Oktober 2006 fand in Brüssel ein Treffen zwischen der Kommission (Referat TREN.F.1) und den italienischen Behörden (Verkehrsministerium, Ständige Vertretung, Regierung Sardiniens, ENAC) statt.
(19)
Die Antwort bestätigte unter anderem, dass die nachstehenden Strecken bereits nach den gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung auferlegten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen bedient wurden:
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Olbia-Rom: Meridiana,
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Olbia-Mailand: Meridiana,
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Alghero-Rom: Air One,
-
Alghero-Mailand: Air One,
-
Cagliari-Rom: Air One und Meridiana,
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Cagliari-Mailand: Air One und Meridiana,
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Cagliari-Bologna: Meridiana,
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Cagliari-Turin: Meridiana,
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Cagliari-Verona: Meridiana,
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Olbia-Bologna: Meridiana.
Auf den übrigen sechs Strecken war dagegen kein Luftfahrtunternehmen bereit, den Flugbetrieb entsprechend den Bedingungen gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung aufzunehmen. Die Italienische Republik beabsichtigt daher, eine Ausschreibung gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe d durchzuführen. Derzeit kommen dafür folgende Luftfahrtunternehmen in Frage:
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Olbia-Verona: Meridiana,
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Alghero-Bologna: Air One,
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Alghero-Turin: Air One,
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Cagliari-Florenz: Air One und Meridiana,
-
Cagliari-Neapel: Air One und Meridiana,.
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Cagliari-Palermo: Air One und Meridiana (10).
Die Italienische Republik teilte jedoch mit, dass diese Strecken wegen der laufenden Untersuchung der Kommission noch nicht zugeteilt wurden.
III. ANALYSE
1. Rechtlicher Rahmen
(20)
Die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen sind durch die Verordnung 2408/92 rechtlich geregelt, in der die Bedingungen für die Anwendung des Grundsatzes der Dienstleistungsfreiheit im Luftverkehrssektor festgelegt sind.
(21)
Die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen sind definiert als Ausnahme vom Grundsatz der Verordnung, dem zufolge „vorbehaltlich dieser Verordnung […] Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft von den betroffenen Mitgliedstaaten die Genehmigung erteilt [wird], Verkehrsrechte auf Strecken in der Gemeinschaft auszuüben“ (11).
(22)
Die Bedingungen für ihre Auferlegung sind in Artikel 4 festgelegt. Sie werden streng und unter Einhaltung der Grundsätze der Nichtdiskriminierung und der Verhältnismäßigkeit ausgelegt. Sie müssen auf der Grundlage der in diesem Artikel genannten Kriterien angemessen gerechtfertigt sein.
(23)
Danach kann ein Mitgliedstaat gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen im Linienflugverkehr zu einem Flughafen auferlegen, der ein Rand- oder Entwicklungsgebiet bedient, oder auf einer wenig frequentierten Strecke zu einem Regionalflughafen, wobei die jeweilige Strecke für die wirtschaftliche Entwicklung des Gebiets, in dem der Flughafen liegt, als unabdingbar gilt, sofern diese Verpflichtungen erforderlich sind, damit der Flugverkehr auf der betreffenden Strecke in Bezug auf Kontinuität, Regelmäßigkeit, Kapazität und Preisgestaltung festen Standards genügt, die das Luftfahrtunternehmen unter rein wirtschaftlichen Gesichtspunkten nicht einhalten würde (12).
(24)
Die Angemessenheit der Linienflugdienste wird von den Mitgliedstaaten bewertet unter Berücksichtigung des öffentlichen Interesses, der Möglichkeit, auf andere Verkehrsarten zurückzugreifen, der Kapazität dieser Verkehrsarten im Hinblick auf den Bedarf sowie des Angebots aller Luftfahrtunternehmen zusammen, die diese Strecke bedienen oder zu bedienen beabsichtigen (13).
(25)
Artikel 4 sieht zwei Phasen vor: in der ersten Phase (Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a) erlegt der betreffende Mitgliedstaat die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen für eine oder mehrere Strecken auf, deren Bedienung allen Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft offen steht, sofern sie die genannten Verpflichtungen einhalten. Ist kein Luftfahrtunternehmen bereit, die Strecke entsprechend den bestehenden gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zu bedienen, so kann der Mitgliedstaat in eine zweite Phase eintreten (Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe d), in der der Zugang zu dieser Strecke für die Dauer von bis zu drei Jahren (kann verlängert werden) einem einzigen Luftfahrtunternehmen vorbehalten bleibt. Dieses Luftfahrtunternehmen wird im Rahmen einer Ausschreibung der Gemeinschaft ausgewählt. Das benannte Luftfahrtunternehmen kann einen finanziellen Ausgleich für die Bedienung der Strecke unter Einhaltung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen erhalten.
(26)
Gemäß Artikel 4 Absatz 3 kann die Kommission nach einer auf Antrag eines Mitgliedstaats oder auf eigene Initiative durchgeführten Untersuchung entscheiden, ob die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen weiterhin gelten sollen. Die Entscheidung der Kommission wird dem Rat und den Mitgliedstaaten mitgeteilt.
2. Merkmale der betroffenen Strecken
(27)
Die Italienische Republik hat die Auferlegung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen mit dem Entwicklungsbedarf Sardiniens begründet und der Notwendigkeit, die mit seiner Insellage verbundenen Nachteile auszugleichen.
(28)
Darüber hinaus hat sich die Autonome Regierung Sardiniens verpflichtet, die Mobilität seiner Bewohner zu fördern. Die Intensität des Flugverkehrs zwischen Sardinien und dem italienischen Festland ist jedoch je nach Jahreszeit unterschiedlich, wenngleich dem Mobilitätsgrundsatz zufolge die Bewohner Sardiniens während des ganzen Jahres über genügend Reisemöglichkeiten verfügen sollten. Ferner weist die Italienische Republik auf die großen Entfernungen und langen Reisezeiten zwischen den sardischen Flughäfen sowie auf die Infrastrukturdefizite auf der Insel hin. Damit wird auch die Notwendigkeit begründet, die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen auf die drei Flughäfen Sardiniens anzuwenden.
(29)
Nach Ansicht der Kommission kann Sardinien wegen seiner Insellage und fehlender Beförderungsalternativen als Randgebiet betrachtet werden.
(30)
Außerdem ist der Entwicklungsrückstand der Insel gegenüber anderen Regionen Italiens umfassend nachgewiesen. Die Randlage Sardiniens und seine geringe Einwohnerzahl in Verbindung mit einer massiven Abwanderung sind die Gründe für den wirtschaftlichen Rückstand, vergleichbar mit dem der südlichen Regionen des Landes („Mezzogiorno“).
(31)
Die ihr zur Verfügung stehenden Informationen erlauben es der Kommission nicht, die von der italienischen Regierung vorgebrachte Unabdingbarkeit der betroffenen Strecken anzuzweifeln.
3. Angemessenheit der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen
3.1. Allgemeine Erwägungen
(32)
Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung können die Mitgliedstaaten gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen nur auferlegen, „insoweit diese Verpflichtungen erforderlich sind, damit der Flugverkehr auf der betreffenden Strecke in Bezug auf Kontinuität, Regelmäßigkeit, Kapazität und Preisgestaltung festen Standards genügt, die das Luftfahrtunternehmen unter rein wirtschaftlichen Gesichtspunkten nicht einhalten würde“.
(33)
Die Angemessenheit der Flugdienste wird unter Berücksichtigung der nachstehend aufgeführten Kriterien gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung bewertet:
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das öffentliche Interesse,
-
die Frage, ob - insbesondere für die Inselgebiete - auf andere Verkehrsarten zurückgegriffen werden kann und inwieweit diese Verkehrsarten den betreffenden Beförderungsbedarf decken können,
-
die den Benutzern angebotenen Flugpreise und Bedingungen,
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das Angebot aller Luftfahrtunternehmen zusammen, die diese Strecke bedienen oder zu bedienen beabsichtigen.
(34)
Außerdem müssen die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und Nichtdiskriminierung erfüllen (siehe beispielsweise das Gerichtshofurteil vom 20. Februar 2001 in der Rechtssache C-205/99, Asociación Profesional de Empresas Navieras de Líneas Regulares (Analir) und andere gegen Administración General del Estado (Slg. 2001, I-01271).
(35)
Aufgrund der Angaben der italienischen Behörden ist die Kommission der Ansicht, dass die Auferlegung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen in Bezug auf Frequenzen, Kapazitäten und Preisgestaltung notwendig sein kann, um auf den betreffenden Strecken einen angemessenen Flugbetrieb zu gewährleisten.
(36)
Allerdings ist die Kommission auch der Auffassung, dass einige der Bedingungen in den Erlassen Nr. 35 und 36 unangemessen restriktiv oder unverhältnismäßig sind.
3.2. Annahme der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen binnen 30 Tagen
(37)
Gemäß Punkt 8 der in den Erlassen Nr. 35 und 36 vorgesehenen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen haben „die Luftfahrtunternehmen, die die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen dieses Anhangs erfüllen wollen, […] binnen 30 Tagen nach Veröffentlichung der entsprechenden Mitteilung der Kommission im Amtsblatt der Europäischen Union dem italienischen Amt für Zivilluftfahrt (ENAC) die förmliche Annahme mitzuteilen“. In der Praxis erwies sich diese Bestimmung für ein Luftfahrtunternehmen sogar als Ausschlusskriterium, da es seine Annahme mit eintägiger Verspätung eingereicht hatte. Auf diese Weise werden Luftfahrtunternehmen, die nicht sämtliche Bedingungen im Zusammenhang mit den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen fristgerecht annehmen, gegebenenfalls für deren gesamte Dauer von dem Verfahren ausgeschlossen.
(38)
Nach Ansicht der Kommission bietet Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung keine rechtliche Grundlage für diese unangemessen restriktive Bedingung. Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung berechtigt die Mitgliedstaaten nicht, die Zahl der Luftfahrtunternehmen, die Zugang zu den Strecken erhalten können, zu begrenzen, sondern lediglich allgemeine gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen für alle Luftfahrtunternehmen aufzuerlegen, die diese Strecke bedienen oder zu bedienen beabsichtigen. Eine solche Begrenzung der Zahl der Luftfahrtunternehmen ist nur aufgrund von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe d möglich.
(39)
Somit muss jedes Luftfahrtunternehmen, das die gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung auferlegten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen akzeptieren möchte, die betreffende Strecke bedienen können, unabhängig von dem Zeitpunkt, zu dem es den Flugbetrieb aufzunehmen beabsichtigt. Sofern kein Luftfahrtunternehmen den Linienflugverkehr auf einer Strecke entsprechend den nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a auferlegten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zu einem bestimmten Termin aufgenommen hat, können die Mitgliedstaaten den Zugang zu dieser Strecke gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe d einschränken. Hat jedoch ein oder mehrere Luftfahrtunternehmen den Flugbetrieb innerhalb der gesetzten Frist aufgenommen, dürfen andere Unternehmen, die zu einem späteren Zeitpunkt ihre Absicht mitteilen, entsprechende Luftverkehrsdienste durchzuführen, von den Mitgliedstaaten nicht ausgeschlossen werden. Allerdings kann es aufgrund des Eintritts neuer Luftfahrtunternehmen notwendig werden, Anpassungen an den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen der einzelnen Unternehmen vorzunehmen (siehe Abschnitt 3.4).
3.3. Bedienung der Strecke für drei Jahre
(40)
Unter Punkt 5 der in den Erlassen Nr. 35 und 36 vorgesehenen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen heißt es, dass „gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 […] Luftfahrtunternehmen, die diese gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen akzeptieren, den Verkehrsdienst mindestens 36 Monate ununterbrochen aufrechterhalten [müssen]. Eine vorzeitige Kündigung ist dem ENAC und der Autonomen Region Sardinien mindestens sechs Monate vorher mitzuteilen“.
(41)
Die Forderung nach einer Mindestdauer des Flugbetriebs steht in diesem Fall mit Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe c im Einklang, wo es heißt: „Falls durch andere Verkehrsarten eine angemessene und ununterbrochene Bedienung einer Strecke nicht sichergestellt ist, können die betroffenen Mitgliedstaaten im Rahmen der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen vorsehen, dass Luftfahrtunternehmen, die die Strecke bedienen wollen, eine Garantie dafür bieten müssen, dass sie die Strecke während eines festzulegenden Zeitraums entsprechend den sonstigen Bedingungen der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung bedienen werden.“. Die Kommission ist der Ansicht, dass wegen der Insellage Sardiniens und seiner großen Entfernung zum Festland andere Verkehrsarten nicht geeignet sind, angemessene Beförderungsdienste sicherzustellen.
(42)
Allerdings hält die Kommission die in den Erlassen Nr. 35 und 36 vorgesehene Mindestdauer von drei Jahren für zu lang und unverhältnismäßig.
(43)
Der Kommission leuchtet die Notwendigkeit ein, die Kontinuität der Flugdienste sicherzustellen und die Luftfahrtunternehmen zu verpflichten, eine Strecke während eines bestimmten Zeitraums zu bedienen. Wie bereits erwähnt, sind die für die Anwendung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zuständigen Behörden jedoch nicht befugt, mögliche Bewerber von der Übernahme solcher Verpflichtungen auszuschließen. So darf die Auferlegung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen, die weder eine Exklusivgenehmigung noch Ausgleichsleistungen beinhalten, keinesfalls zu einer endgültigen oder langfristigen Abschottung eines Marktes führen.
(44)
Auf Strecken, deren Fluggastaufkommen großen saisonalen Schwankungen unterliegt, kann die Auferlegung von Verpflichtungen während bestimmter Jahreszeiten legitim sein. Auf solchen Strecken neigen die Luftfahrtunternehmen gegebenenfalls dazu, ihr Angebot einzuschränken oder auf die Wochen zu konzentrieren, die eine genügende Auslastung aufweisen, und den Flugbetrieb während der übrigen Zeit einzustellen. Die Kommission ist allerdings der Ansicht, dass nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit der Zeitraum, in dem ein kontinuierlicher Flugbetrieb durch gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a sichergestellt werden soll, ein Jahr nicht überschreiten darf.
(45)
Die Kommission meint ferner, dass während dieses Zeitraums die für die Anwendung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zuständigen Behörden weiterhin verpflichtet sind, dieselben regelmäßig auf ihre Angemessenheit hin zu überprüfen. Wie nachstehend ausgeführt, sollte eine solche Überprüfung in jedem Fall dann erfolgen, wenn ein neues Luftfahrtunternehmen den Flugverkehr auf der betreffenden Strecke aufnimmt oder im Begriff ist aufzunehmen.
3.4. Aufteilung der Strecken und Frequenzen durch das ENAC
(46)
Unter Punkt 1.6 der Erlasse Nr. 35 und 36 heißt es: „Um bei der Bedienung einer Strecke durch mehrere Luftfahrtunternehmen Überkapazitäten aufgrund infrastrukturbedingter Engpässe auf den betreffenden Flughäfen zu vermeiden, ist das ENAC beauftragt, im öffentlichen Interesse auf Veranlassung der Autonomen Region Sardinien die vorgesehenen Flüge der einwilligenden Luftfahrtunternehmen an die mit den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen verfolgten Mobilitätsziele anzupassen. Dabei sind die Strecken und Frequenzen unter den einwilligenden Luftfahrtunternehmen gerecht aufzuteilen, und zwar auf Grundlage ihres jeweiligen Fluggastaufkommens auf den betreffenden Strecken (oder Streckenbündeln) in den beiden Vorjahren“.
(47)
Aufgrund dieser Befugnisse kann das ENAC Abwägungen vornehmen und auf Vereinbarungen hinwirken zwischen Luftfahrtunternehmen, die dieselbe Strecke bedienen. Im Fall Sardiniens hat das ENAC ein Rundtischgespräch mit Luftfahrtunternehmen geleitet, die an der Bedienung bestimmter Strecken interessiert waren, und hat mit ihnen den Flugverkehr aufgeteilt.
(48)
Die Italienische Republik verteidigt diese Eingriffsbefugnisse, da sie nach ihrer Auffassung die Kontinuität des Flugbetriebs sicherstellen, weil die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen nicht durch den Ein- oder Austritt anderer Luftfahrtunternehmen, die eventuell weniger Interesse daran haben, gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen ohne finanziellen Ausgleich zu übernehmen, beeinflusst werden. Insbesondere beruft sich Italien auf das Urteil des Verwaltungsgerichts TAR Lazio vom 17. März 2005, wonach es „durchaus legitim [ist], dass der Erlass (von 2004) eine Situation vorsieht, in der alle Strecken, für die gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen bestehen, von mehreren Luftfahrtunternehmen bedient werden, die keine Einheit darstellen und die im Wettbewerb zueinander stehen. Allerdings ist eine solche Situation ausdrücklich vorzusehen. Zugleich ist ein objektives Mindestkriterium festzulegen, anhand dessen die Zeitnischen auf die gegebenenfalls einwilligenden Luftfahrtunternehmen (ein Unternehmen, zwei oder mehr) im Voraus aufgeteilt werden, um nachteilige Überkapazitäten zu vermeiden und insbesondere sicherzustellen, dass die Zuweisung der Zeitnischen nicht zu einer willkürlichen und faktischen Monopolstellung führt, die der Erlass ausdrücklich untersagt.“ (14).
(49)
Die nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a auferlegten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen müssen alle Luftfahrtunternehmen berücksichtigen, die die betreffende Strecke bedienen oder zu bedienen beabsichtigen. Dies wird in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b bestätigt, wonach „die Angemessenheit der Linienflugdienste […] von den Mitgliedstaaten bewertet [wird], u. a. unter Berücksichtigung des Angebots aller Luftfahrtunternehmen zusammen, die diese Strecke bedienen oder zu bedienen beabsichtigen“.
(50)
Nach Ansicht der Kommission sollte diesem Grundsatz nicht nur zum Zeitpunkt der Auferlegung, sondern während der gesamten Dauer der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen Rechnung getragen werden. So sollten die Kapazitäten und Frequenzen der jeweils geltenden gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen jedes Mal, wenn ein neues Luftfahrtunternehmen den Flugverkehr auf der betreffenden Strecke aufnimmt oder im Begriff ist aufzunehmen, angepasst werden, damit die Gesamtkapazitäten und -frequenzen nicht das Maß übersteigen, das für eine angemessene Bedienung der Strecke unbedingt erforderlich ist.
(51)
Da es sich um gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a handelt, muss nicht jedes einzelne Luftfahrtunternehmen die Frequenzen oder Kapazitäten bereitstellen; vielmehr kann der Mindestbetrieb von der Gesamtheit der beteiligten Unternehmen durchgeführt werden.
(52)
Die Kommission erkennt an, dass die für die Anwendung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zuständige Behörde gegebenenfalls sicherstellen muss, dass diese Verpflichtungen durch Kombination der angebotenen Frequenzen und Kapazitäten erfüllt werden. Die Behörde darf jedoch in keinem Fall interessierte Luftfahrtunternehmen an der Erbringung von Flugdiensten hindern, die die im Rahmen der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen geforderten Kapazitäten oder Frequenzen, die lediglich Mindestanforderungen darstellen, übersteigen. Daher sind vom ENAC erlassene Vorschriften, die die Luftfahrtunternehmen an der Erbringung zusätzlicher Dienste hindern, unangemessen restriktiv und widersprechen der Verordnung.
(53)
Die Kommission begrüßt in diesem Zusammenhang das Schreiben Italiens vom 15. November 2006, in dem bestätigt wird, dass die italienischen Behörden die Situation jährlich neu beurteilen und eventuelle Anträge von Luftfahrtunternehmen prüfen werden, die bereit sind, auf den betreffenden Strecken im Rahmen der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen Flugdienste zu erbringen (15). Ferner nimmt die Kommission die Bestätigung der Italienischen Republik zur Kenntnis, dass es „den Mitgliedstaaten nicht untersagt ist, die Angemessenheit und Notwendigkeit der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen (auch während ihrer Anwendung) zu überprüfen und diese gegebenenfalls zu ändern oder aufzuheben, sofern sie sich nicht nachträglich als nützlich oder zulässig erweisen“ (16).
3.5. Die Streckenpaare Alghero-Rom und Alghero-Mailand sowie Olbia-Rom und Olbia-Mailand
(54)
Die Italienische Republik begründet die Bündelung der Strecken Alghero-Rom und Alghero-Mailand sowie Olbia-Rom und Olbia-Mailand damit, dass diese Strecken einander ergänzen und aus betrieblicher Sicht voneinander abhängen. Die italienischen Behörden geben an, dass der Flugbetrieb auf diesen Strecken aufgrund der großen saisonalen Verkehrsschwankungen während zwei Dritteln des Jahres objektiv eingeschränkt ist. Da auf diesen Strecken keine finanzielle Ausgleichsleistung vorgesehen ist, sollten die Behörden den Luftfahrtunternehmen zumindest einen kontinuierlichen, wenngleich nicht rentablen Flugbetrieb ermöglichen. Auf diese Weise könnten die „positiven Auswirkungen der betrieblichen Abhängigkeit“ genutzt werden, die es ermöglichen, „den Flugzeugumlauf an die im Winter geringe Nachfrage anzupassen“. Darüber hinaus „erhalten Luftfahrtunternehmen durch die Streckenbündelung einen Anreiz zur Bedienung der betreffenden Strecken“. Ferner weist die Italienische Republik darauf hin, dass die im Sommer geforderten Flugdienste besser zu erbringen sind, wenn mehrere Strecken zusammen bedient werden. Nach Ansicht Italiens ist in der Verordnung selbst die Möglichkeit vorgesehen, Nachfrageschwankungen, beispielsweise innerhalb einer Woche, durch entsprechende Kombinationen auszugleichen. Solche Kombinationen würden es ermöglichen, die Kosten zu begrenzen, die Kapazitäten optimal zu nutzen und zugleich der Nachfrage genau zu entsprechen. Außerdem würde der Markt dadurch nicht beeinträchtigt, sondern würden eher mehr Luftfahrtunternehmen angesprochen.
(55)
Die Kommission hält die Streckenbündelung für unvereinbar mit Artikel 4 Absatz 1 Buchstaben a, b und c der Verordnung. In den dort genannten Kriterien für die Zulässigkeit und Angemessenheit der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen ist stets ausdrücklich von „der Strecke“, niemals jedoch von mehreren Strecken die Rede. Daraus ergibt sich der Schluss, dass jedes dieser Kriterien für jede einzelne Strecke getrennt zu prüfen ist.
(56)
Diese Auslegung deckt sich auch mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Mit der Bündelung von Strecken erhielten die Mitgliedstaaten nämlich die Möglichkeit, gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen für Strecken vorzusehen, auf denen dies für die Gewährleistung eines angemessenen Flugbetriebs nicht erforderlich ist. Auf die Möglichkeit, Strecken zu bündeln, wird lediglich in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe d Bezug genommen, wo es heißt, dass das Recht zur Durchführung solcher Dienste im Wege der öffentlichen Ausschreibung „für eine Strecke oder für mehrere solche Strecken angeboten“ wird. Dieser ausdrückliche Bezug unter Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe d bedeutet allerdings auch, dass solche Bündelungen aufgrund von Artikel 4 Absatz 1 Buchstaben a, b und c nicht möglich sind. Gerade deshalb, weil kein Luftfahrtunternehmen den Linienflugverkehr auf einer Strecke entsprechend den dafür auferlegten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen aufgenommen hat oder im Begriff ist aufzunehmen, können die Mitgliedstaaten den Zugang zu dieser Strecke für die Dauer von bis zu drei Jahren einem einzigen Luftfahrtunternehmen vorbehalten und das Recht zur Durchführung dieser Flugdienste im Zuge einer Ausschreibung, die sich auch auf mehrere Strecken beziehen kann, vergeben. Die Bündelung mehrerer Strecken kann somit als Reaktion auf eine eindeutige Störung des Marktgeschehens betrachtet werden sowie als eine Form indirekten Ausgleichs, die, ebenso wie ein direkter Ausgleich, nur im Rahmen des Artikels 4 Absatz 1 Buchstabe d zulässig ist. Keinesfalls darf mit einer Bündelung im Rahmen gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a das Ziel verfolgt werden, zwei getrennte Strecken rentabel zu machen und so den Flugbetrieb eines oder mehrerer Luftfahrtunternehmen zu begünstigen.
(57)
Darüber hinaus werden die Erläuterungen der italienischen Behörden durch keinerlei quantitative Angaben technischer oder wirtschaftlicher Art gestützt.
Als Gegenargumente sind anzuführen:
-
Die geforderten Kapazitäten und Frequenzen müssen den Erfordernissen jeder einzelnen Strecke Rechnung tragen, allerdings nicht in einer Weise, dass diesen Erfordernissen allein durch die Bündelung der Strecken besser entsprochen werden könnte.
-
Die Anforderungen hinsichtlich der Frequenzen auf diesen Streckenpaaren sind derart hoch, dass zahlreiche Luftfahrtunternehmen, die die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen gegebenenfalls übernehmen und den Flugbetrieb nach Sardinien aufnehmen würden, praktisch ausgeschlossen sind, weil sie in keiner der beiden Städte über eine Betriebsbasis verfügen. Die Bündelung führt somit eher zu einer Marktabschirmung.
-
Damit wird deutlich, dass es nur wenigen, bereits etablierten Luftfahrtunternehmen möglich war, die auf diese Weise gebündelten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zu übernehmen. Mit der Auferlegung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen wurden jene Luftfahrtunternehmen ausgeschlossen, die die zwei fraglichen Flughäfen, nämlich Olbia und Alghero, von Rom und Mailand aus bedienten oder zu bedienen beabsichtigten. Angesichts der zu hohen Betriebskosten konnten diese Unternehmen daher kein Angebot einreichen, selbst wenn sie dies gewollt hätten. Die Bündelung der Strecken hatte somit zur Folge, dass andere potenzielle Luftfahrtunternehmen ausgeschlossen wurden.
Diese Beeinträchtigungen fallen umso stärker ins Gewicht, berücksichtigt man die Bedeutung der betroffenen Märkte (siehe nachstehende Gesamtzahlen der Fluggäste 2005, Quelle: Italienische Republik):
-
Olbia-Rom und Olbia-Mailand: 731 349 (390 186 im Sommer und 341 163 im Winter);
-
Alghero-Rom und Alghero-Mailand: 502 820 (184 273 im Sommer und 318 547 im Winter).
Unter diesen Umständen ist es unwahrscheinlich, dass der Flugbetrieb zwischen den beiden größten Städten Italiens und den sardischen Flughäfen Olbia und Alghero derart unattraktiv ist, dass er nur durch die Bündelung dieser Strecken attraktiv gestaltet werden kann.
(58)
Nach Auffassung der Kommission ist deshalb die Bündelung bestimmter Strecken mit der Verordnung unvereinbar und unangemessen restriktiv.
3.6. Vorzugstarife für auf Sardinien geborene, dort aber nicht wohnhafte Personen
(59)
Gemäß den Erlassen Nr. 35 und 36 müssen die Luftfahrtunternehmen den auf Sardinien geborenen Personen, auch wenn sie dort nicht wohnhaft sind, Vorzugstarife anbieten. Italienischen Schätzungen zufolge würden von dieser Regelung höchstens 220 000 Personen profitieren. In der Praxis betrüge diese Zahl aber nur rund 110 000, geht man davon aus, dass die Hälfte dieser Personen eine Reise pro Jahr tätigt.
(60)
In der Praxis begünstigt diese Maßnahme überwiegend europäische Bürger mit italienischer Staatsangehörigkeit gegenüber Bürgern anderer Nationalität. Sie könnte deshalb zunächst als eine Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit und somit als dem EG-Vertrag widersprechend angesehen werden. Die fragliche Differenzierung im Rahmen gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen wäre nur gerechtfertigt, wenn sie auf objektiven Erwägungen beruhte, die von der Staatsangehörigkeit der Betroffenen unabhängig sind, und gemessen an dem durch innerstaatliche Gesetze rechtmäßig verfolgten Zweck verhältnismäßig wäre.
(61)
Die Italienische Republik hält die Maßnahme allerdings für notwendig, um in erster Linie den sardischen Emigranten die Möglichkeit zu geben, der Kulturgemeinschaft ihrer Heimat verbunden zu bleiben (17). Doch auch wenn dies unter Berücksichtigung des öffentlichen Interesses gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b Ziffer i der Verordnung als legitimes Ziel angesehen wird, ist die Maßnahme offenkundig unverhältnismäßig. Erstens gilt die Bestimmung für alle in Sardinien geborenen Personen, auch wenn sie dort nicht wohnhaft sind, wobei keinerlei Nachweis über die eventuell noch bestehenden Bindungen zu der jeweiligen Herkunftsregion, beispielsweise Familienangehörige, erbracht werden muss. Zweitens gilt die Bestimmung unabhängig von den finanziellen Mitteln der Emigranten. Drittens reisen die Emigranten nur gelegentlich nach Sardinien (nach Angaben der italienischen Behörden höchstens 50 % der Berechtigten einmal pro Jahr), im Gegensatz zu den Inselbewohnern, die relativ häufig auf das Festland reisen, um bestimmte Grunddienstleistungen (Bildung, Gesundheit) in Anspruch zu nehmen oder um wirtschaftlichen Tätigkeiten nachzugehen, die für die Entwicklung Sardiniens notwendig sind. Die Gesamtkosten dieser gelegentlichen Reisen sind daher im Verhältnis geringer als die den Bewohnern Sardiniens entstehenden Kosten und könnten in vielen Fällen problemlos von den Emigranten getragen werden, so dass auf die in den Erlassen Nr. 35 und 36 vorgesehene Vergünstigung verzichtet werden könnte. Eine angemessenere und weniger restriktive Maßnahme bestünde darin, den Emigranten, die sich den jährlichen Flug nach Sardinien nicht leisten können, eine Unterstützung zu gewähren.
(62)
Die Kommission ist unter den gegebenen Umständen der Ansicht, dass die Bestimmung unverhältnismäßig und mit der Verordnung nicht vereinbar ist.
3.7. Anwendung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen auf das gesamte Flughafensystem
(63)
Gemäß den Erlassen Nr. 35 und 36 gelten die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen für den Flugverkehr nach Rom und Mailand für das gesamte Flughafensystem dieser Städte gemäß Anhang II der Verordnung, nämlich:
-
die Flughäfen Rom-Fiumicino und Rom-Ciampino
-
die Flughäfen Mailand-Linate, Mailand-Malpensa und Bergamo.
(64)
Es wird daran erinnert, dass die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen von 2000 sich auf die Flughäfen „Rom-Fiumicino und Mailand“ erstreckten. Im Zuge der Errichtung des Mailänder Flughafensystems gemäß Artikel 8 und Anhang II der Verordnung hat Italien den Geltungsbereich der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen auf das gesamte Flughafensystem ausgedehnt.
(65)
Die Italienische Republik gab hierfür ausschließlich technische Gründe an, die sie dazu bewogen, jeweils das gesamte Flughafensystem in die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen aufzunehmen. Sie bestätigte allerdings auch, dass die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen in erster Linie die Flughäfen Rom-Fiumicino und Mailand-Linate betrafen, da die Nutznießer dieser gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen diese Flughäfen wegen ihrer Nähe zum jeweiligen Stadtzentrum bevorzugen. So wurde auch begründet, dass gemäß den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen „je nach Verfügbarkeit der Zeitnischen mindestens 50 % der Flüge zwischen Sardinien, Rom und Mailand von und nach Fiumicino und Linate durchgeführt werden müssen“ (18).
(66)
Die Italienische Republik gab ferner an, dass „Fiumicino für Rom und Linate für Mailand erwiesenermaßen die bequemsten, am besten angebundenen und für die Fluggäste attraktivsten Zielflughäfen sind, da sie dem jeweiligen Stadtzentrum am nächsten sind und über die besten Verbindungen dorthin verfügen.“ Ferner wird erläutert, dass „es im Interesse besserer Dienste, die den überwiegenden Teil der Kundenbedürfnisse befriedigen, für sinnvoll erachtet wurde, den einwilligenden Luftfahrtunternehmen nicht die Möglichkeit zu geben, diese Flughäfen vollständig aufzugeben und andere (unbequemere und für die Fluggäste weniger attraktive) Flughäfen desselben Flughafensystems zu wählen“ (19).
(67)
Außerdem zeigt sich, dass während der Winterflugplanperiode nur die Flughäfen Fiumicino und Linate angeflogen werden.
(68)
Die Kommission zweifelt an der Notwendigkeit einer solchen Maßnahme, die nach ihrer Auffassung in keinem Verhältnis zu den angestrebten Zielen steht, nämlich Bereitstellung von Verkehrsdiensten zum Festland und Sicherstellung des territorialen Zusammenhalts. Vielmehr hat die Maßnahme unmittelbar zur Folge, dass die Erbringer gelegentlicher Flugdienste ausgeschlossen werden, ohne die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen im Grundsatz zu ändern. Außerdem werden neue Unternehmen auf den Strecken, die vor allem im Sommer ein großes Fluggastaufkommen aufweisen, dauerhaft vom Markt ferngehalten.
(69)
Die Italienische Republik hat allerdings auch eingeräumt, dass das Drehkreuz Malpensa für die internationalen Verbindungen eine wichtige Rolle spielt, während die Flughäfen Ciampino und Bergamo als nationale Drehkreuze für Billigfluganbieter die Möglichkeit bieten, dem Gemeinschaftsziel des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts zu dienen und für eine Insel wie Sardinien das Ziel territorialen Zusammenhalts mit sämtlichen Regionen Europas zu verwirklichen. Italien hat deshalb zugesagt, den Erlass Nr. 35 zu ändern und die Flughäfen Malpensa, Bergamo und Ciampino von den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen auszunehmen (20).
(70)
Die Kommission ist der Auffassung, dass mit dieser Zusage die Vorbehalte ausgeräumt werden und durch eine Änderung des Erlasses die Auswirkungen der ungerechtfertigten Beschränkungen, die sich aus den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen ergeben, wesentlich abgeschwächt werden könnten. So würde dem Verkehrsbedarf Sardiniens Rechnung getragen, ohne die betroffenen Märkte unverhältnismäßig zu beeinträchtigen.
(71)
Angesichts dieser Zusage der Italienischen Republik beabsichtigt die Kommission, die Unverhältnismäßigkeit der Anwendung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen auf die Flughafensysteme von Rom und Mailand nicht weiter zu untersuchen, behält sich allerdings vor, diesen Aspekt im Rahmen der aktuellen und künftigen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen gegebenenfalls erneut zu prüfen.
IV. FAZIT
(72)
Aufgrund der Angaben der Italienischen Republik stellt die Kommission die Anwendung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen auf den Strecken zwischen Sardinien und dem italienischen Festland nicht in Frage. Die Auferlegung solcher Verpflichtungen in Bezug auf Frequenzen, Kapazitäten und Preisgestaltung kann sich als notwendig erweisen, um auf den betreffenden Strecken einen angemessenen Flugbetrieb zu gewährleisten.
(73)
Die Kommission ist jedoch der Ansicht, dass einige Bedingungen in den Erlassen Nr. 35 und 36 der Italienischen Republik unangemessen restriktiv oder unverhältnismäßig sind.
(74)
Nach Auffassung der Kommission muss im Rahmen der gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung auferlegten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen jedes Luftfahrtunternehmen, das dieselben akzeptieren möchte, die betreffende Strecke bedienen können, unabhängig von dem Zeitpunkt, zu dem es den Flugbetrieb aufzunehmen beabsichtigt. Die Festsetzung einer Bewerbungsfrist mit dem Zweck, die Luftfahrtunternehmen, die ihr Angebot nach Ablauf dieser Frist einreichen, von vornherein auszuschließen, ist daher unangemessen restriktiv und mit der Verordnung unvereinbar.
(75)
Die Festlegung einer Mindestdauer des Flugbetriebs erscheint zwar legitim, doch ist die Kommission der Meinung, dass dieser Zeitraum nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht über die Grenze des Vertretbaren hinausgehen und im Rahmen gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a ein Jahr nicht überschreiten darf.
(76)
Die Kommission ist der Auffassung, dass die dem ENAC übertragenen Befugnisse zur Koordinierung des Flugbetriebs der Luftfahrtunternehmen mit dem Ziel der Vermeidung von Überkapazitäten sich unangemessen restriktiv auswirken und mit der Verordnung unvereinbar sind.
(77)
Die Kommission hält die Bündelung der Streckenpaare Olbia-Rom und Olbia-Mailand sowie Alghero-Rom und Alghero-Mailand für unangemessen restriktiv und mit der Verordnung unvereinbar.
(78)
Die Anwendung vergünstigter Tarife zugunsten auf Sardinien geborener Personen, auch wenn sie dort nicht wohnhaft sind, ist nach Meinung der Kommission unverhältnismäßig und mit der Verordnung unvereinbar.
(79)
Die Kommission zweifelt an der Notwendigkeit, die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen auf die Flughafensysteme von Rom und Mailand insgesamt anzuwenden. Dies steht nach ihrer Auffassung in keinem Verhältnis zu den angestrebten Zielen, nämlich die Bereitstellung von Verkehrsdiensten zum Festland und die Sicherstellung des territorialen Zusammenhalts. Angesichts der Zusage der Italienischen Republik jedoch, den Erlass Nr. 35 zu ändern und die Flughäfen Bergamo, Malpensa und Ciampino von den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen auszunehmen, wird die Kommission ihre Untersuchung einstellen, behält sich aber vor, diesen Aspekt im Rahmen der aktuellen und künftigen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen erneut zu prüfen -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
(1) Die Italienische Republik darf die mit den Erlassen Nr. 35 und 36 des Ministeriums für Infrastruktur und Verkehr vom 29. Dezember 2005 (in der Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana veröffentlicht am 11. Januar 2006) auferlegten und gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs am 24. März 2006 (Erlass Nr. 35) und 21. April 2006 (Erlass Nr. 36) im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlichten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen für insgesamt 16 Strecken zwischen den drei Flughäfen Sardiniens und den wichtigsten nationalen Flughäfen unter folgenden Bedingungen aufrechterhalten:
a)
Jedes Luftfahrtunternehmen, das die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen akzeptieren möchte, muss die betreffende Strecke bedienen können, unabhängig von dem Zeitpunkt, zu dem es seine Absicht zur Aufnahme des Flugbetriebs bekundet, sowie unabhängig davon, ob dies innerhalb der in den Erlassen gesetzten Frist von 30 Tagen geschieht oder nicht.
b)
Die den Luftfahrtunternehmen vorgeschriebene Mindestdauer des Flugbetriebs im Rahmen der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen darf nicht mehr als ein Jahr betragen.
c)
Sobald ein neues Luftfahrtunternehmen den Flugverkehr auf einer Strecke aufnimmt oder seine Absicht dazu bekundet, in jedem Fall jedoch einmal jährlich, prüfen die italienischen Behörden, ob die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen auf dieser Strecke weiterhin notwendig sind, sowie den Umfang der den einzelnen Luftfahrtunternehmen auferlegten Verpflichtungen.
d)
Die italienischen Behörden hindern die Luftfahrtunternehmen nicht daran, auf den betreffenden Strecken Dienste zu erbringen, die hinsichtlich der Frequenzen und Kapazitäten über die Mindestanforderungen der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen hinausgehen.
e)
Die Luftfahrtunternehmen können nicht verpflichtet werden, Vorzugstarife für Personen anzubieten, die auf Sardinien geboren wurden, dort aber nicht wohnhaft sind.
f)
Die italienischen Behörden können das Recht zur Durchführung von Flugdiensten auf einer Strecke zwischen zwei Städten nicht mit der Auflage verknüpfen, auch eine andere Strecke zwischen zwei Städten zu bedienen.
(2) Die Italienische Republik notifiziert der Kommission die zur Umsetzung dieser Entscheidung ergriffenen Maßnahmen spätestens zum 1. August 2007.
Artikel 2
Diese Entscheidung ist an die Italienische Republik gerichtet.
Brüssel, den 23. April 2007
DECIZIA COMISIEI
din 23 aprilie 2007
privind impunerea de obligații de serviciu public pe anumite rute din și către Sardinia în conformitate cu articolul 4 din Regulamentul (CEE) nr. 2408/92 al Consiliului privind accesul operatorilor de transport aerian comunitari la rutele aeriene intracomunitare
[notificată cu numărul C(2007) 1712]
(Numai textul în limba italiană este autentic)
(2007/332/CE)
COMISIA COMUNITĂȚILOR EUROPENE,
având în vedere Tratatul de instituire a Comunității Europene,
având în vedere Regulamentul (CEE) nr. 2408/92 al Consiliului din 23 iulie 1992 privind accesul operatorilor de transport aerian comunitari la rutele aeriene intracomunitare (1), în special articolul 4 alineatul (3),
întrucât:
I. FAPTE
(1)
La 27 ianuarie și 28 februarie 2006, Republica Italiană a transmis Comisiei Decretele numerele 35 și 36 ale Ministerului Infrastructurii și Transporturilor din 29 decembrie 2005 (publicate în Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana din 11 ianuarie 2006) („Decretele nr. 35 și 36”), care prevăd obligațiile de serviciu public („OSP”) pe un total de 16 rute care asigură legătura dintre cele trei aeroporturi din Sardinia și mai multe aeroporturi naționale din Italia continentală, și solicită Comisiei să publice un aviz în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul (CEE) nr. 2408/92 al Consiliului privind accesul operatorilor de transport aerian comunitari la rutele aeriene intracomunitare („regulamentul”).
(2)
În scrisoarea sa din 28 februarie 2006, Republica Italiană preciza următoarele:
-
că Decretul numărul 36 a fost modificat prin decretul din 8 februarie 2006 privind frecvența, orarul și capacitatea rutei Cagliari-Torino;
-
că solicita de asemenea publicarea în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene seria C a unui aviz indicând că, în conformitate cu obligațiile de serviciu public impuse și fără a cere o compensație financiară, a fost prevăzut că, în cazul în care, în termen de 30 de zile de la publicarea obligațiilor de serviciu public, niciun operator de transport aerian nu a acceptat să presteze servicii de transport aerian regulat pe fiecare rută prevăzută în Decretul nr. 36, Italia poate, în cadrul procedurii prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (d) din Regulamentul (CEE) nr. 2408/92 al Consiliului, limita accesul la fiecare dintre aceste rute la un singur operator de transport aerian și poate acorda, prin lansarea unei invitații de depunere a ofertelor, dreptul de prestare a acestor servicii în conformitate cu dispozițiile regulamentului respectiv.
(3)
La 24 martie 2006, Comisia a publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (2) o comunicare privind OSP prevăzute în Decretul nr. 35 pentru următoarele 6 rute:
-
Alghero-Roma și Roma-Alghero
-
Alghero-Milano și Milano-Alghero
-
Cagliari-Roma și Roma-Cagliari
-
Cagliari-Milano și Milano-Cagliari
-
Olbia-Roma și Roma-Olbia
-
Olbia-Milano și Milano-Olbia.
(4)
La 21 aprilie 2006, Comisia a publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (3) o comunicare privind OSP impuse prin Decretul nr. 36 pentru următoarele 10 rute:
-
Alghero-Bologna și Bologna-Alghero
-
Alghero-Torino și Torino-Alghero
-
Cagliari-Bologna și Bologna-Cagliari
-
Cagliari-Florența și Florența-Cagliari
-
Cagliari-Torino și Torino-Cagliari
-
Cagliari-Verona și Verona-Cagliari
-
Cagliari-Napoli și Napoli-Cagliari
-
Cagliari-Palermo și Palermo-Caligari
-
Olbia-Bologna și Bologna-Olbia
-
Olbia-Verona și Verona-Olbia.
(5)
La 22 aprilie 2006, Comisia a publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (4) o invitație de depunere a ofertelor, lansată de Italia în cadrul OSP impuse prin Decretul nr. 36. Această invitație menționează că Republica Italiană prevede, pentru fiecare dintre cele 10 rute menționate în decret, recursul la procedura prevăzută la articolul 4 alineatul (1) litera (d) din regulament, în cazul în care niciun operator de transport aerian nu-și onorează OSP pe aceste rute.
(6)
Principalele caracteristici ale OSP publicate la 24 martie și 21 aprilie 2006 sunt următoarele:
-
Cele două perechi de rute, Alghero/Roma și Alghero/Milano, pe de o parte, și Olbia/Roma și Olbia/Milano, pe de altă parte, constituie un ansamblu indivizibil care trebuie să fie acceptat în globalitatea sa de către operatorii de transport în cauză, fără nicio compensație, de orice natură sau origine ar fi aceasta. Pe de altă parte, rutele Cagliari/Roma și Cagliari/Milano trebuie acceptate individual și integral de către operatorii de transport interesați, fără nicio compensație, de orice natură sau origine ar fi aceasta.
-
Fiecare dintre cele 10 rute menționate în avizul din 21 aprilie 2006 și OSP aferente impuse trebuie să fie acceptate individual și integral de către operatorii de transport respectivi.
-
Operatorul de transport care acceptă aceste obligații trebuie să presteze serviciul pe o perioadă de 36 de luni consecutive și nu poate întrerupe prestarea decât prin notificarea unui preaviz de cel puțin șase luni către Ente Nazionale dell’Aviazione Civile (ENAC) și către Regiunea autonomă a Sardiniei.
-
Operatorul de transport (sau principalul operator de transport) care acceptă aceste obligații trebuie să depună o garanție de execuție pentru a garanta o bună executare și desfășurare a serviciului, a cărei sumă totală va fi de cel puțin 5 % din cifra de afaceri totală a serviciilor de transport aerian programate pentru toate rutele în cauză, estimată de către ENAC. Garanția va fi vărsată în contul ENAC, care o va utiliza pentru a garanta continuitatea serviciilor în caz de încetare nejustificată a prestării serviciilor, și va fi constituită, în părți egale, dintr-o garanție bancară „la prima cerere” și o garanție de asigurare.
-
Pentru a evita supracapacitatea unei rute, cauzată de acceptarea aceleiași rute de către mai mulți operatori de transport, ca urmare a limitărilor sau a constrângerilor impuse de aeroporturile în cauză în materie de infrastructură, ENAC a fost împuternicită, după consultarea Regiunii autonome a Sardiniei, să adapteze, în interes public, programele operaționale ale operatorilor de transport aerian care au acceptat OSP la obiectivele de mobilitate prevăzute de obligațiile în cauză. Această intervenție trebuie să garanteze o repartizare echitabilă a rutelor și a frecvențelor între operatorii de transport care au acceptat obligația de serviciu public, în funcție de volumul traficului pe rutele (sau pe ansamblul rutelor) în cauză în cursul ultimilor doi ani pentru fiecare operator de transport.
-
Frecvențele minime, orarele și capacitățile necesare pentru fiecare rută sunt descrise la punctul 2, „DETALIILE OBLIGAȚIILOR DE SERVICIU PUBLIC” din comunicările din 24 martie și 21 aprilie 2006.
-
Capacitățile minime ale aeronavelor utilizate sunt descrise la punctul 3, „TIPUL AERONAVELOR UTILIZATE PE FIECARE RUTĂ”, din comunicări.
-
Structura tarifară pentru toate rutele menționate este descrisă la punctul 4 „TARIFE”, din comunicări. În ceea ce privește, în special, tarifele reduse, punctul 4.8 din cele două comunicări precizează că operatorii de transport care prestează servicii de transport aerian pe rutele respective au obligația legală de a practica tarifele reduse (astfel cum sunt menționate la punctul 4, „TARIFE”), cel puțin pentru persoanele născute în Sardinia, chiar dacă acestea nu sunt rezidenți ai regiunii.
-
În conformitate cu Decretul nr. 35, comunicat Comisiei la 29 decembrie 2005 și publicat în Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana la 11 ianuarie 2006, OSP trebuie să se aplice rutelor în cauză de la 31 martie 2006 la 30 martie 2009. Totuși, la 28 februarie 2006, autoritățile italiene au informat Comisia referitor la faptul că, la 23 februarie 2006, fusese adoptat deja un decret de amânare a datelor la 2 mai 2006 și, respectiv, la 1 mai 2009 (scrisoarea Reprezentanței Permanente a Italiei, referința nr. 2321). Aceste date sunt cele publicate la 24 martie 2006 în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.
-
În conformitate cu Decretul nr. 36 comunicat Comisiei la 29 decembrie 2005 și publicat în Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana din 11 ianuarie 2006 și în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene la 21 aprilie 2006, Republica Italiană anunță că perioada de valabilitate a OSP pentru rutele menționate va fi stabilită ulterior. Prin urmare, nicio dată definitivă nu a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.
-
Operatorii de transport care doresc să accepte OSP trebuie să depună o cerere oficială de acceptare la autoritățile italiene competente în termen de 30 de zile de la data publicării avizului în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.
(7)
Înainte de a impune OSP prevăzute prin prezenta decizie, Republica Italiană a impus, prin decretele de la 1 august și 21 decembrie 2000, OSP pe șase rute între aeroporturile din Sardinia, Roma și Milano. Aceste obligații au fost publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene la 7 octombrie 2000 (5). În conformitate cu articolul 4 alineatul (1) litera (d) din regulament, o cerere de ofertă a fost organizată pentru a selecționa operatorii de transport autorizați să presteze servicii în exclusivitate pe rutele menționate, în schimbul unei compensații financiare (6).
(8)
Operatorii de transport autorizați să presteze servicii pe rutele supuse OSP sunt următorii:
-
Alitalia, pe ruta Cagliari/Roma
-
Air one, pe rutele Cagliari/Milano, Alghero/Milano și Alghero/Roma
-
Meridiana, pe rutele Olbia/Roma și Olbia/Milano.
(9)
Acest regim de exploatare a fost înlocuit cu OSP impuse prin decretul italian din 8 noiembrie 2004 și publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene la 10 decembrie 2004 (7). Ca urmare a unei hotărâri a tribunalului administrativ regional de la Lazio din 17 martie 2005 privind anularea, în parte, a decretului din 8 noiembrie 2004, autoritățile italiene au informat Comisia că „suspendaseră” aceste obligații. Un aviz a fost publicat în acest sens în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene la 1 iulie 2005 (8). La 6 decembrie 2005, autoritățile italiene au informat Comisia referitor la abrogarea decretului din 8 noiembrie 2004, cu efect de la 15 noiembrie 2004.
II. PROCEDURĂ
(10)
Comisia s-a adresat Republicii Italiene prin scrisoarea din 9 martie 2006 (înregistrată cu numărul 204756) pentru a-i comunica îngrijorarea sa în legătură cu OSP impuse prin Decretele nr. 35 și 36. Comisia a solicitat informații mai precise privind motivele și modalitățile de punere în aplicare a OSP. Republica Italiană a răspuns printr-o primă scrisoare, însoțită de un proiect de răspuns, la 22 martie 2006, apoi prin scrisoare la 4 aprilie 2006.
(11)
Comisia s-a adresat ENAC la 27 aprilie 2006 pentru a solicita unele precizări și pentru a afla informații suplimentare privind funcționarea în prezent a OSP, înainte de intrarea în vigoare a noilor OSP.
(12)
ENAC a răspuns prin scrisoarea din 9 mai 2006 și a confirmat că regimul aplicabil OSP din Sardinia către orașele Roma și Milano până la 2 mai 2006 a fost cel din 2000, încă în vigoare având în vedere abrogarea decretului din 2004, care avea drept scop modificarea acestora. De la 2 mai 2006 este aplicabil noul regim prevăzut prin Decretul nr. 35. În scrisoare se explica, de asemenea, că OSP se aplicau în întregime ansamblului sistemului aeroportuar din Milano, astfel cum a fost prevăzut prin comunicarea din 2000.
(13)
La 4 august 2006, Republica Italiană a răspuns din nou la scrisoarea Comisiei din 9 martie, adăugând unele elemente care nu aduceau totuși nicio informație nouă importantă.
(14)
La 1 august 2006, Comisia a luat din proprie inițiativă decizia de deschidere a unei anchete, astfel cum se prevede la articolul 4 alineatul (3) din regulament (9). Această decizie a fost notificată Republicii Italiene la 1 august 2006 [numărul C(2006) 3516]. În aceeași decizie Comisia solicita autorităților italiene să furnizeze răspunsuri la mai multe întrebări, acordându-le un termen de o lună pentru a răspunde.
(15)
Autoritățile italiene au răspuns prin scrisoarea din 31 august 2006. Răspunsurile furnizate acopereau o mare parte a întrebărilor Comisiei.
(16)
Totuși, Comisia s-a adresat Reprezentanței Permanente a Italiei, la 2 octombrie 2006, pentru a primi informații suplimentare.
(17)
La 6 octombrie 2006, Republica Italiană a transmis un răspuns substanțial, introducând elemente noi pentru a răspunde întrebărilor suplimentare adresate de către Comisie.
(18)
O ședință comună cu participarea Comisiei (unitatea TREN.F.1) și a autorităților italiene (Ministerul Transporturilor, Reprezentanța Permanentă, Guvernul Sardiniei și ENAC) a avut loc la Bruxelles la 17 octombrie 2006.
(19)
Acest răspuns a confirmat, în special, faptul că pe următoarele rute erau deja prestate servicii de transport aerian în conformitate cu OSP impuse în temeiul articolului 4 alineatul (1) litera (a) din regulament:
-
Olbia-Roma: Meridiana
-
Olbia-Milano: Meridiana
-
Alghero-Roma: Air One
-
Alghero-Milano: Air One
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Cagliari-Roma: Air One și Meridiana
-
Cagliari-Milano: Air One și Meridiana
-
Cagliari-Bologna: Meridiana
-
Cagliari-Torino: Meridiana
-
Cagliari-Verona: Meridiana
-
Olbia-Bologna: Meridiana
Pe de altă parte, pentru cele șase rute care au rămas, nicio companie aeriană nu a acceptat să presteze servicii sub regimul prevăzut la articolul 4 alineatul (1) din regulament. Prin urmare, Republica Italiană intenționează să lanseze o invitație de depunere a ofertelor în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) litera (d). Următoarele companii aeriene vor participa la selecție:
-
Olbia-Verona: Meridiana
-
Alghero-Bologna: Air One
-
Alghero-Torino: Air One
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Cagliari-Florența: Air One și Meridiana
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Cagliari-Napoli: Air One și Meridiana
-
Cagliari-Palermo: Air One și Meridiana (10).
Totuși, Republica Italiană a explicat că încă nu a atribuit aceste rute, din cauza anchetei pe care o desfășoară Comisia.
III. ANALIZĂ
1. Cadrul juridic
(20)
Regulile privind OSP sunt stabilite prin Regulamentul (CEE) nr. 2408/92, care definește condițiile de aplicare a principiului liberei prestări de servicii în domeniul transportului aerian.
(21)
OSP sunt definite drept o excepție de la principiul menționat în regulament, care prevede că, „sub rezerva prezentului regulament, operatorii de transport aerian comunitari sunt autorizați de către statul membru interesat sau statele membre interesate să exercite drepturi de trafic pe rutele intracomunitare” (11).
(22)
Condițiile de impunere a OSP sunt stabilite la articolul 4. Acestea sunt interpretate în mod strict, în conformitate cu principiile nediscriminării și proporționalității. Ele trebuie justificate în mod adecvat pe baza criteriilor stabilite la articolul menționat.
(23)
În special, normele privind OSP prevăd că acestea pot fi impuse de către un stat membru „referitor la servicii aeriene regulate către aeroporturi care deservesc o regiune periferică sau de dezvoltare de pe teritoriul său sau pe o rută cu trafic scăzut spre orice aeroport regional de pe teritoriul său, dacă aceste rute sunt considerate a fi vitale pentru dezvoltarea economică a regiunii în care este localizat aeroportul, în măsura necesară, pentru a se asigura pe această rută o prestare adecvată a serviciilor aeriene regulate, cu respectarea unor standarde fixe de continuitate, regularitate, capacitate și tarife practicate, standarde pe care operatorii de transport aerian nu și le-ar asuma, dacă ar ține seama exclusiv de interesul lor comercial” (12).
(24)
Caracterul adecvat al serviciilor aeriene regulate este evaluat de statele membre luând în considerare „interesul public, posibilitatea, în special pentru regiunile insulare, de a se recurge la alte forme de transport, capacitatea acestor forme de a răspunde necesităților avute în vedere și efectul conjugat al tuturor operatorilor de transport aerian care exploatează sau intenționează să exploateze ruta în cauză” (13).
(25)
Articolul 4 prevede un mecanism în două etape: în prima etapă - articolul 4 alineatul (1) litera (a) - statul membru respectiv impune OSP pe una sau mai multe rute, care rămân deschise pentru toți operatorii de transport aerian comunitari, cu condiția să respecte obligațiile respective. În cazul în care niciun operator de transport nu se manifestă pentru prestarea serviciilor pe ruta supusă OSP, statul membru poate trece la cea de-a doua etapă - articolul 4 alineatul (1) litera (d) - care constă în limitarea accesului la ruta respectivă la un singur operator de transport pentru o perioadă maximă de trei ani, care poate fi prelungită. Acest operator de transport este selecționat pe baza unei invitații comunitare pentru depunerea de oferte. Operatorul de transport desemnat poate, prin urmare, primi o compensație financiară pentru prestarea rutei în conformitate cu OSP.
(26)
În temeiul articolului 4 alineatul (3), Comisia poate decide, după desfășurarea unei anchete la cererea unui stat membru sau din proprie inițiativă, privind necesitatea de a continua aplicarea OSP publicate. Comisia trebuie să comunice decizia sa Consiliului și statelor membre.
2. Eligibilitatea rutelor
(27)
Republica Italiană a justificat impunerea OSP prin necesitatea de a dezvolta Sardinia, fapt care trebuie să compenseze dezavantajele legate de poziția sa insulară.
(28)
În plus, guvernul autonom al Sardiniei s-a angajat să favorizeze mobilitatea rezidenților săi. Într-adevăr, frecvența zborurilor pe rutele dintre Sardinia și Italia continentală variază în funcție de sezon, în timp ce principiul mobilității ar trebui să permită rezidenților din regiune să beneficieze de zboruri regulate pe aceste rute pe tot parcursul anului. În plus, Republica Italiană a subliniat distanțele mari în kilometri și ore de zbor dintre diversele aeroporturi din regiune, care suferă din cauza lipsei unei infrastructuri adecvate. De altfel, acesta este argumentul prin care justifică necesitatea ca OSP să cuprindă cele trei aeroporturi din regiune.
(29)
Comisia consideră că Sardinia poate fi calificată drept regiune periferică, din cauza poziției sale insulare și a absenței unor mijloace reale de transport alternativ.
(30)
De altfel, nivelul slab de dezvoltare economică al Sardiniei în comparație cu celelalte regiuni italiene reiese din următoarele informații: izolarea geografică a Sardiniei, precum și din faptul că este o regiune slab populată, la care se adaugă o emigrare sporită, care explică nivelul slab de dezvoltare economică al insulei, similar cu cel al regiunii Mezzogiorno.
(31)
Având în vedere informațiile disponibile, analiza Comisiei nu permite contestarea caracterului vital al rutelor respective, subliniat de către autoritățile italiene.
3. Caracterul adecvat al OSP
3.1. Considerații generale
(32)
În conformitate cu articolul 4 alineatul (1) litera (a) din regulament, statele membre nu pot impune OSP decât „în măsura necesară pentru a asigura pe această rută o prestare adecvată a serviciilor aeriene regulate, cu respectarea unor standarde fixe de continuitate, regularitate, capacitate și tarife practicate, standarde pe care operatorii de transport aerian nu și le-ar asuma, dacă ar ține seama exclusiv de interesul lor comercial”.
(33)
Caracterul adecvat al serviciilor este evaluat ținând cont de criteriile menționate la articolul 4 alineatul (1) litera (b) din regulament:
-
interesul public;
-
posibilitatea, în special pentru regiunile insulare, de a recurge la alte forme de transport și capacitatea acestor forme de a răspunde necesităților de transport avute în vedere;
-
tarifele și condițiile de transport aerian care pot fi propuse utilizatorilor;
-
efectul conjugat al tuturor operatorilor de transport aerian care exploatează sau intenționează să exploateze servicii pe ruta în cauză.
(34)
În plus, obligațiile de serviciu public trebuie să respecte principiile fundamentale de proporționalitate și nediscriminare [a se vedea, de exemplu, hotărârea Curții de Justiție din 20 februarie 2001 în cauza C-205/99, Asociación Profesional de Empresas Navieras de Líneas Regulares (Analir) și alții împotriva Administración General del Estado, Rec. 2001, p. I-01271].
(35)
În speță, Comisia consideră că, pe baza elementelor furnizate de autoritățile italiene, impunerea OSP în materie de frecvență și capacitate, precum și de tarife se poate dovedi necesară pentru prestarea de servicii adecvate pe rutele respective.
(36)
Totuși, Comisia consideră că unele condiții impuse prin Decretele nr. 35 și 36 sunt în mod nejustificat restrictive și disproporționate.
3.2. Obligația de a depune acceptarea OSP în termen de 30 de zile
(37)
Punctul 8 din OSP, astfel cum sunt prevăzute în Decretele nr. 35 și 36, prevede că „operatorii de transport aerian care doresc să accepte OSP, prevăzute în prezenta anexă, trebuie să depună acceptarea oficială la ENAC, în termen de 30 de zile de la data publicării comunicării Comisiei privind impunerea obligațiilor de serviciu public în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene”. În realitate, această obligație s-a dovedit a fi chiar o condiție de excludere a unui operator de transport aerian a cărui acceptare a parvenit cu o zi „prea târziu”. Astfel, un operator de transport care nu a comunicat acceptarea tuturor condițiilor OSP în timp util riscă să fie exclus pentru toată perioada.
(38)
Comisia consideră că această condiție nu are niciun temei juridic în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) litera (a) din regulament și se dovedește a fi restrictivă pe nedrept. Articolul 4 alineatul (1) litera (a) din regulament nu autorizează statele membre să limiteze numărul operatorilor de transport aerian care pot avea acces la rute, ci numai să impună în general OSP aplicabile tuturor operatorilor care exploatează sau intenționează să exploateze rutele respective. O asemenea limitare a numărului operatorilor de transport aerian este posibilă doar în temeiul articolului 4 alineatul (1) litera (d).
(39)
Prin urmare, orice operator de transport care intenționează să respecte OSP impuse în temeiul articolului 4 alineatul (1) litera (a) din regulament trebuie să poată presta servicii pe această rută, indiferent de momentul în care intenționează să își înceapă activitatea. Un stat membru poate limita accesul la această rută în temeiul articolului 4 alineatul (1) litera (d), în cazul în care niciun operator de transport nu a început, la o anumită dată, prestarea de servicii aeriene regulate pe o rută în conformitate cu OSP impuse în temeiul articolului 4 alineatul (1) litera (a). În cazul în care, însă, mai mulți operatori de transport au început prestarea de servicii în termenul prevăzut, statele membre nu pot exclude, de la această rută, alți operatori care își manifestă intenția de a presta servicii, la orice moment după data-limită. Înregistrarea de noi operatori de transport poate totuși necesita unele ajustării ale OSP impuse fiecărui operator de transport (a se vedea mai jos secțiunea 3.4).
3.3. Obligația de a presta servicii pe o rută timp de trei ani
(40)
Punctul 5 din OSP, astfel cum au fost prevăzute în Decretele nr. 35 și 36, prevede că, „în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul (CEE) nr. 2408/92, operatorul de transport care acceptă aceste obligații trebuie să presteze serviciul pe o perioadă de 36 de luni consecutive și nu poate întrerupe prestarea decât prin notificarea unui preaviz de cel puțin 6 luni către ENAC și către Regiunea Autonomă a Sardiniei”.
(41)
Cerința unei perioade minime de exploatare este în conformitate, în speță, cu articolul 4 alineatul (1) litera (c), care prevede că, „în cazurile în care alte forme de transport nu pot asigura un serviciu adecvat și continuu, statele membre interesate pot prevedea în cadrul obligațiilor de serviciu public cerința ca orice operator de transport aerian care intenționează să exploateze ruta să garanteze că o va exploata pe o perioadă de timp determinată și precizată, în conformitate cu celelalte condiții ale obligațiilor de serviciu public”. Având în vedere poziția insulară a Sardiniei și distanța care o desparte de continent, Comisia consideră că alte mijloace de transport nu asigură un serviciu alternativ adecvat.
(42)
Totuși, Comisia este de părere că durata minimă de trei ani impusă prin Decretele nr. 35 și 36 este excesivă și disproporționată.
(43)
Comisia poate înțelege necesitatea de a asigura o continuitate a serviciului și de a obține angajamentul operatorilor de transport de a presta servicii pentru o anumită perioadă de timp. Totuși, după cum s-a menționat deja, nu este de competența autorităților responsabile cu punerea în aplicare a OSP de a înlătura potențialii candidați de la prestarea serviciilor: OSP fără o concesiune exclusivă și compensație nu pot duce, în niciun caz, la închiderea definitivă sau pentru o perioadă lungă de timp a pieței.
(44)
Se poate dovedi justificată impunerea exploatării rutelor caracterizate printr-o iregularitate sezonieră pronunțată, pentru unele perioade ale anului. Pe aceste rute, operatorii riscă să aibă tendința firească de a-și limita sau concentra oferta în săptămânile în cursul cărora frecvența este suficientă pentru a asigura rentabilitatea serviciilor și de a neglija ruta respectivă în alte perioade ale anului. Comisia consideră că, în aceste condiții, respectarea principiului proporționalității ar trebui să aibă drept consecință limitarea la un an a perioadei pentru care trebuie să fie garantată exploatarea continuă în cadrul regimului OSP în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) litera (a).
(45)
În plus, Comisia consideră că această perioadă nu absolvă autoritățile însărcinate cu aplicarea OSP de a proceda la o reevaluare periodică a caracterului adecvat al acesteia. După cum se menționează mai jos, o astfel de reevaluare ar trebui să aibă loc în cazul în care un operator de transport nou începe sau e pe cale de a începe prestarea serviciilor pe rutele respective.
3.4. Repartizarea rutelor și a frecvențelor de către ENAC
(46)
Punctul 1.6 din Decretele nr. 35 și 36 prevede că, „pentru a evita supracapacitatea unei rute, cauzată de acceptarea aceleiași rute de către mai mulți operatori de transport, ca urmare a limitărilor sau a constrângerilor impuse de aeroporturile în cauză în materie de infrastructură, ENAC a fost împuternicită, după consultarea Regiunii autonome a Sardiniei, să adapteze, în interes public, programele operaționale ale operatorilor de transport aerian care au acceptat obiectivele de mobilitate prevăzute de obligații. Această abordare trebuie să garanteze o repartizare echitabilă a rutelor și a frecvențelor între operatorii de transport care au acceptat OSP în funcție de volumul traficului pe rutele (sau pe ansamblul rutelor) în cauză în cursul ultimilor doi ani pentru fiecare operator de transport”.
(47)
În virtutea competențelor sale, ENAC poate arbitra și favoriza un acord între mai mulți operatori de transport care prestează servicii pe aceeași rută. În cazul Sardiniei, ENAC a organizat o masă rotundă a operatorilor de transport interesați de anumite rute și a stabilit cu aceștia repartizarea traficului.
(48)
Republica Italiană apără acest drept de intervenție care, în opinia sa, garantează continuitatea serviciului prin protejarea OSP de riscurile acceptării și abandonării de către alți operatori care ar putea fi mai puțin interesați de satisfacerea OSP fără nicio compensație. Aceasta citează, în special, hotărârea TAR Lazio din 17 martie 2005, potrivit căreia este „absolut legitim ca decretul (din 2004) să poată stabili un scenariu care să prevadă, pentru toate rutele supuse OSP, existența mai multor operatori de transport, neregrupați și aflați în concurență unii cu alții. O asemenea posibilitate trebuie totuși să fie clar prevăzută și, în același timp, trebuie furnizat un criteriu obiectiv minim de repartizare a priori a intervalelor orare în funcție de numărul (unu, doi sau mai mult de doi) de operatori de transport care au acceptat eventual OSP, pentru a evita o supracapacitate dăunătoare a ofertei și, în special, pentru ca atribuirea intervalelor orare să nu ducă la introducerea arbitrară și de facto a exclusivității dreptului de prestare, respinsă în mod expres de normele decretului” (14).
(49)
OSP impuse în temeiul articolului 4 alineatul (1) litera (a) trebuie să țină cont de ansamblul operatorilor de transport care prestează sau au intenția să presteze servicii pe ruta respectivă. Aceasta se confirmă prin articolul 4 alineatul (1) litera (b), care prevede: „caracterul adecvat al serviciilor aeriene regulate este evaluat de statele membre luând în considerare, în special, efectul conjugat al tuturor operatorilor de transport aerian care exploatează sau intenționează să exploateze ruta în cauză”.
(50)
Comisia consideră că acest principiu trebuie verificat nu numai în momentul impunerii OSP, dar și pe parcursul întregii perioade de prestare a OSP. Astfel, de fiecare dată când un nou operator de transport începe sau este pe cale de a începe să presteze servicii pe această rută, nivelul capacității și al frecvenței impus prin OSP fiecărui operator de transport ar trebui să fie ajustat, astfel încât capacitatea și frecvențele totale oferite pe fiecare rută să nu depășească strictul necesar pentru furnizarea unui serviciu adecvat.
(51)
În ceea ce privește OSP impuse în temeiul articolului 4 alineatul (1) litera (a) din regulament, operatorii de transport nu sunt obligați să se angajeze să asigure individual capacitatea și nivelul frecvențelor, dar totalitatea operatorilor de transport poate permite asigurarea acestui serviciu minim.
(52)
Comisia recunoaște că se poate dovedi necesar ca autoritatea responsabilă de OSP să se asigure că îmbinarea capacității și a frecvențelor permite satisfacerea OSP. Totuși, această autoritate nu trebuie, în niciun caz, să limiteze posibilitatea operatorilor de transport respectivi de a presta, atunci când doresc, servicii depășind capacitatea sau frecvențele prevăzute de OSP, care nu pot fi decât obligații minime. Prin urmare, acestea sunt restrictive în mod nejustificat și contravin regulamentului, în măsura în care normele adoptate de ENAC au drept scop de a nu permite unui operator de transport să presteze servicii adiționale.
(53)
În acest sens, Comisia salută faptul că Republica Italiană a confirmat, în scrisoarea sa din 15 noiembrie 2006, că autoritățile sale administrative vor proceda periodic la o nouă evaluare anuală a situației și vor examina eventualele cereri ale operatorilor de transport care doresc să presteze servicii în cadrul OSP (15). Comisia constată că Republica Italiană a confirmat că „nimic nu interzice statului membru să verifice (inclusiv în timpul aplicării OSP) caracterul adecvat și necesitatea OSP și să procedeze la modificarea și/sau revocarea acestora, cu excepția cazului în care utilitatea sau caracterul lor licit este recunoscut ulterior” (16).
3.5. Regruparea rutelor Alghero-Roma și Alghero-Milano, pe de o parte, și Olbia-Roma și Olbia-Milano, pe de altă parte
(54)
Republica Italiană justifică regruparea rutelor Alghero-Roma și Alghero-Milano, pe de o parte, și Olbia-Roma și Olbia-Milano, pe de altă parte, prin faptul că exploatarea acestora este complementară și interdependentă. Potrivit autorităților italiene, aceste rute se caracterizează, pe parcursul a două treimi din an, printr-un trafic cu adevărat redus din cauza caracterului sezonier pronunțat al traficului. Având în vedere că nicio compensație financiară nu este prevăzută pentru aceste rute, responsabilitatea asigurării unei prestări durabile a serviciilor de către operatorii de transport, în pofida faptului că rutele respective nu sunt atractive din punct de vedere economic, le revine autorităților administrative. Astfel, ar fi vorba de punerea în practică a „efectelor virtuoase ale interdependenței operaționale” care permit, „în timpul iernii, utilizarea prin rotație a aeronavelor din cauza cererii foarte scăzute”, în timp ce „programarea rutelor cuplate contribuie la atragerea operatorilor de transport dispuși să presteze servicii pe aceste rute”. De altfel, potrivit Republicii Italiene, nivelul ofertei necesare în perioada de vară ar putea fi respectat mai ușor prin prestarea în comun a serviciilor pe un grup de rute. Republica Italiană susține, de asemenea, că regulamentul prevede posibilitatea conjugării fluctuațiilor unei cererii, de exemplu, în cadrul aceleiași săptămâni. Această regrupare ar permite, prin urmare, limitarea costurilor și optimizarea capacităților, răspunzând în același timp cât mai bine exigențelor cererii. Astfel, această regrupare nu ar constitui o restricție a accesului pe piață, ci, dimpotrivă, ar putea atrage un număr sporit de operatori de transport.
(55)
Comisia consideră că regruparea rutelor nu este compatibilă cu articolul 4 alineatul (1) literele (a), (b) și (c) din regulament. Cerințele de eligibilitate și caracterul adecvat al OSP prevăzute în prezenta decizie menționează explicit, de fiecare dată, „ruta”, fără să prevadă vreo regrupare a rutelor. Prin urmare, fiecare dintre aceste criterii trebuie evaluat separat, în funcție de fiecare rută individuală.
(56)
În plus, această interpretare este în conformitate cu cerințele principiului proporționalității. O asemenea regrupare a rutelor ar permite statelor membre să impună OSP pe rutele unde acestea nu sunt necesare pentru a asigura o prestare adecvată a serviciului. Posibilitatea regrupării rutelor se menționează numai la articolul 4 alineatul (1) litera (d), care prevede că dreptul de prestare a serviciilor se acordă prin licitație publică, „fie pentru o singură rută, fie pentru un grup de rute”. Această specificare clară de la articolul 4 alineatul (1) litera (d) exclude, din contra, posibilitatea aplicării unei asemenea regrupări în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) literele (a), (b) și (c). În cazul în care piața nu a creat condițiile necesare pentru ca un operator de transport aerian să înceapă sau să fie pe cale de a începe prestarea serviciilor aeriene regulate pe o rută, în conformitate cu OSP care au fost impuse pe această rută, statul membru poate limita accesul la un singur operator de transport, pentru o perioadă maximă de trei ani, și prevedea o licitație publică pentru un grup de rute. În concluzie, regruparea mai multor rute poate fi considerată drept o soluție la scindarea clară a pieței și o formă de compensație indirectă care, asemenea compensațiilor directe, este admisibilă numai în temeiul articolului 4 alineatul (1) litera (d). În cadrul regimului OSP prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (a), regruparea nu poate viza, în niciun caz, rentabilizarea a două rute separate pentru a favoriza activitatea unuia sau a mai multor operatori de transport.
(57)
În plus, explicațiile furnizate de autoritățile italiene nu au la bază niciun argument de ordin tehnic sau economic, bazat pe cifre, care să sprijine această analiză.
Se pot avansa următoarele contraargumente:
-
capacitatea și frecvențele prevăzute trebuie să ia în considerare necesitățile fiecărei rute în parte și să nu fie organizate în așa fel încât eficacitatea acestora să poată fie îmbunătățită numai prin regruparea acestor rute;
-
obligațiile privind frecvențele referitoare la această regrupare se dovedesc a fi atât de importante, încât înlătură un număr mare de operatori potențiali de transport care ar dori să accepte OSP și să presteze servicii din și către Sardinia, dar care, din cauză că activitatea lor nu se desfășoară în unul din cele două orașe, nu au de facto posibilitatea să asigure acest serviciu. Astfel, regruparea are ca urmare mai degrabă închiderea pieței;
-
este evident că regruparea în acest fel a OSP ar permite numai unui număr mic de operatori de transport deja existenți să întrunească condițiile prevăzute. Astfel, punerea în practică a OSP a înlăturat companiile aeriene care prestau sau aveau intenția să presteze servicii pe rutele dintre Roma și Milano, în special zborurile spre fiecare dintre cele două aeroporturi, Olbia și Alghero. De aceea, chiar dacă ar fi dorit, acești operatori de transport nu și-ar fi putut prezenta candidatura pentru o exploatare prea costisitoare a rutelor. Prin natura lor, asemenea regrupări înlătură alți operatori de transport potențiali.
Aceste efecte restrictive sunt și mai importante având în vedere amploarea piețelor în cauză (numărul total de pasageri în 2005 - cifre furnizate de Republica Italiană).
-
Olbia-Roma și Olbia-Milano: 731 349 (390 186 vara și 341 163 iarna)
-
Alghero-Roma și Alghero-Milano: 502 820 pasageri (184 273 vara și 318 547 iarna).
În aceste condiții, este puțin probabil ca rutele dintre cele două cele mai mari orașe din Italia și aeroporturile din Olbia și Alghero să fie atât de puțin atractive, încât rentabilizarea lor să necesite o regrupare.
(58)
Prin urmare, Comisia consideră că regruparea anumitor rute este incompatibilă cu regulamentul și restrictivă în mod nejustificat.
3.6. Tarife preferențiale pentru persoanele născute în Sardinia, dar care nu au reședința în regiune
(59)
Decretele nr. 35 și 36 prevăd practicarea de către operatorii de transport a unor tarife preferențiale pentru persoanele născute în Sardinia, dar care nu au reședința în regiune. Potrivit estimărilor Republicii Italiene, aplicarea acestor dispoziții ar afecta maximum 220 000 de persoane, în timp ce, în realitate, această cifră s-ar apropia de 110 000, dacă se presupune că 50 % din acestea ar efectua o călătorie pe an.
(60)
În practică însă, o asemenea măsură favorizează majoritatea cetățenilor europeni de cetățenie italiană în detrimentul celor de alte naționalități. Astfel, această măsură are un caracter discriminatoriu evident bazat pe naționalitate și, prin urmare, contravine tratatului. O asemenea măsură ar putea fi eligibilă numai în cadrul regimului OSP, în măsura în care diferența de tratament s-ar baza pe considerații obiective independente de naționalitatea persoanelor respective și ar fi proporțională cu obiectivul legitim urmărit de dreptul național.
(61)
Totuși, Republica Italiană explică faptul că măsura este necesară, în special, pentru a le permite emigranților sarzi să mențină legăturile cu comunitatea culturală de origine (17). Cu toate acestea, chiar dacă un asemenea obiectiv ar putea fi calificat drept legitim și de interes public, în sensul articolului 4 alineatul (1) litera (b) punctul (i) din regulament, măsura este evident disproporționată. În primul rând, măsura este aplicabilă oricărei persoane născute în Sardinia, dar care nu are reședința în regiune, fără a fi necesar să se dovedească existența unei legături, de exemplu, de familie, între persoanele în cauză și regiunea de origine. În al doilea rând, măsura este aplicabilă independent de mijloacele financiare ale fiecărui emigrant. În al treilea rând, spre deosebire de locuitorii Sardiniei, care trebuie să se deplaseze pe continent relativ des pentru a beneficia de unele servicii elementare (educație, sănătate) sau pentru a desfășura activități economice necesare dezvoltării Sardiniei, emigranții nu vin în Sardinia decât ocazional (cel mult 50 % din persoanele eventual vizate călătoresc o singură dată pe an, potrivit autorităților italiene). Prin urmare, costul total al călătoriilor ocazionale este relativ inferior în raport cu costurile suportate de rezidenții din Sardinia și ar putea fi ușor acoperite în cea mai mare parte de către emigranți, fără a fi necesar să se practice tarifele reduse prevăzute prin Decretele nr. 35 și 36. În ultimul rând, în cazul în care unii emigranți nu dispun de mijloacele necesare pentru a plăti prețul unei călătorii anuale în Sardinia, o măsură mai adecvată și mai puțin restrictivă ar fi acordarea unui ajutor emigranților respectivi.
(62)
În aceste condiții, Comisia consideră că această dispoziție este disproporționată și incompatibilă cu regulamentul.
3.7. Aplicarea la întregul sistem aeroportuar
(63)
Decretele nr. 35 și 36 prevăd aplicarea OSP către Roma și Milano tuturor sistemelor aeroportuare respective, menționate în anexa II la regulament, în special:
-
Aeroporturile din Fiumicino și Ciampino pentru Roma
-
Aeroporturile din Linate, Malpensa și Bergame pentru Milano.
(64)
Trebuie reamintit faptul că OSP din 2000 aveau ca obiect aeroporturile din „Roma (Fiumicino) și Milano”. Prin constituirea sistemului aeroportuar din Milano, în conformitate cu articolul 8 și anexa II la regulament, Italia a extins, din oficiu, domeniul de aplicare al OSP la întregul sistem aeroportuar respectiv.
(65)
Republica Italiană și-a justificat alegerea numai prin argumente de ordin tehnic, care au condus la preluarea automată a integralității sistemelor fiecărui aeroport în parte. Totuși, ea a confirmat că interesul principal al OSP se referea la aeroporturile Roma-Fiumicino și Milano-Linate, privilegiate de către beneficiarii OSP datorită proximității acestora față de centrul orașelor respective, ceea ce explică faptul că OSP prevăd că, „având în vedere disponibilitatea intervalelor orare, cel puțin 50 % din rutele prevăzute între aeroporturile din Sardinia, Roma și Milano ar trebui să fie asigurate din și către aeroporturile din Fiumicino și Linate” (18).
(66)
Republica Italiană a admis că „s-a dovedit în mod obiectiv că aeroporturile din Fiumicino, pentru Roma, și Linate, pentru Milano, reprezintă destinația cea mai comodă, cel mai bine deservită și cea mai atractivă pentru utilizatori, fiind aeroporturile cele mai accesibile și apropiate de centrul celor două orașe”. Republica Italiană a explicat, de asemenea, că „pentru a garanta o mai bună calitate a serviciului care ar satisface majoritatea cerințelor utilizatorilor, s-a considerat necesară evitarea situațiilor în care operatorii de transport care acceptă OSP să nu aibă libertatea de a abandona total aceste aeroporturi în favoarea altora (mai puțin convenabile și atractive pentru utilizatori) și care fac parte din același sistem aeroportuar” (19).
(67)
De altfel, se pare că, de facto, în timpul sezonului de iarnă, se efectuează zboruri numai pe aeroporturile din Fiumicino și Linate.
(68)
În speță, Comisia se îndoiește de necesitatea unei asemenea măsuri, considerând-o disproporționată în raport cu cele două obiective fixate, și anume asigurarea mobilității către continent și coeziunea teritorială. Această măsură are drept consecință directă îndepărtarea operatorilor de transport ocazionali, fără a afecta principiul OSP, și contribuie la închiderea definitivă a pieței pentru noii operatori pe rutele cele mai competitive, în special în perioada estivală.
(69)
Republica Italiană a recunoscut totuși că nodul aerian din Malpensa joacă un rol esențial în asigurarea legăturilor internaționale, în timp ce aeroporturile din Ciampino și Bergame, în calitate de nod aerian intern pentru companiile aeriene cu tarife reduse, permit respectarea principiului comunitar al coeziunii economice și sociale și realizarea obiectivului coeziunii teritoriale a unei insule ca Sardinia cu ansamblul regiunilor europene. Prin urmare, Republica Italiană și-a luat angajamentul de a modifica Decretul nr. 35 pentru a nu aplica OSP aeroporturilor din Malpensa, Bergame și Ciampino (20).
(70)
Comisia consideră că acest angajament înlătură cu adevărat îndoielile care ar putea apărea și că o asemenea modificare a decretului ar conduce la o reducere semnificativă a impactului restricțiilor nejustificate impuse de OSP, răspunzând necesităților de mobilitate a Sardiniei fără a impune restricții disproporționale accesului pe piețele respective.
(71)
Având în vedere acest angajament al Republicii Italiene, Comisia nu intenționează să continue examinarea caracterului disproporționat al aplicării la ansamblul sistemului aeroportuar din Milano și Roma, rezervându-și totuși dreptul, după caz, de a reveni asupra acestui aspect în ceea ce privește OSP prezente și viitoare.
IV. CONCLUZII
(72)
Având în vedere informațiile furnizate de Republica Italiană, Comisia nu contestă principiul aplicării OSP pe rutele dintre Sardinia și Italia continentală, care, în materie de frecvențe, capacitate și tarife, pot fi necesare pentru a asigura o prestare adecvată a serviciilor pe rutele respective.
(73)
Totuși, Comisia consideră că unele condiții impuse prin Decretele nr. 35 și 36 sunt restrictive în mod nejustificat și disproporționate.
(74)
Comisia consideră că OSP impuse în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) litera (a) din regulament implică faptul că orice operator de transport care intenționează să respecte OSP trebuie să poată presta servicii pe această rută, indiferent de momentul la care intenționează să înceapă prestarea acestor servicii. Prin urmare, stabilirea unui termen-limită de depunere a candidaturilor pentru a exclude a priori orice operator de transport care își prezintă candidatura după acest termen este restrictivă în mod nejustificat și incompatibilă cu regulamentul.
(75)
Deși decizia de a prevedea o perioadă de continuitate a serviciilor poate părea justificată, Comisia consideră că respectarea principiului proporționalității trebuie să conducă la stabilirea unui termen-limită rezonabil care, în cadrul regimului OSP în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) litera (a), să fie de maximum un an.
(76)
Comisia estimează drept restrictive în mod nejustificat și incompatibile cu regulamentul competențele acordate ENAC pentru coordonarea activităților operatorilor de transport în scopul evitării supracapacității.
(77)
Comisia constată că regruparea rutelor Olbia-Roma și Olbia-Milano, pe de o parte, și Alghero-Roma și Alghero-Milano, pe de altă parte, este restrictivă în mod nejustificat și incompatibilă cu regulamentul.
(78)
Comisia consideră că aplicarea unor tarife reduse pentru persoanele născute în Sardinia, dar care nu au reședința în regiune, este disproporționată și incompatibilă cu regulamentul.
(79)
Comisia se îndoiește de necesitatea aplicării OSP tuturor sistemelor aeroportuare din Roma și Milano, pe care o consideră disproporționată în raport cu obiectivele urmărite, care sunt asigurarea mobilității către continent și coeziunea teritorială. Totuși, având în vedere angajamentul Republicii Italiene de a modifica Decretul nr. 35 pentru a elimina aplicarea OSP aeroporturilor din Bergame, Malpensa și Ciampino, Comisia nu își continuă analiza, dar își rezervă dreptul, după caz, de a reveni asupra acestui aspect în special în ceea ce privește OSP prezente și viitoare,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
(1) Republica Italiană poate continua aplicarea obligațiilor de serviciu public („OSP”) impuse prin Decretele nr. 35 și 36 ale Ministerului Infrastructurii și Transporturilor din 29 decembrie 2005 (publicate în Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana din 11 ianuarie 2006) pe un total de 16 rute care asigură legătura dintre cele trei aeroporturi din Sardinia și mai multe aeroporturi naționale din Italia continentală, publicate la 24 martie 2006 (Decretul nr. 35) și, respectiv, la 21 aprilie 2006 (Decretul nr. 36) în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul (CEE) nr. 2408/92 al Consiliului privind accesul operatorilor de transport aerian comunitari la rutele aeriene intracomunitare, sub rezerva întrunirii următoarelor condiții:
(a)
Orice operator de transport aerian care intenționează să respecte OSP trebuie să poată presta servicii pe ruta respectivă, indiferent de momentul la care acesta a comunicat intenția sa de a începe prestarea serviciilor și de faptul că această notificare a avut loc în timpul sau după perioada de 30 de zile prevăzută prin aceste decrete.
(b)
Operatorilor de transport aerian nu trebuie să li se impună o perioadă de continuitate a serviciilor în cadrul OSP mai mare de un an.
(c)
Autoritățile italiene trebuie să reevalueze necesitatea menținerii OSP pe o rută, precum și nivelul obligațiilor impuse fiecărui operator de transport, de îndată ce un operator nou începe sau comunică intenția de a presta servicii pe o rută, și aceasta o dată pe an.
(d)
Autoritățile italiene nu trebuie să împiedice operatorii de transport să presteze, pe rutele respective, servicii care depășesc cerințele minime prevăzute de OSP în ceea ce privește frecvențele și capacitatea.
(e)
Operatorii de transport aerian nu trebuie să aibă obligația de a oferi tarife preferențiale persoanelor născute în Sardinia, dar care nu au reședința în regiune.
(f)
Autoritățile italiene nu pot condiționa dreptul de a presta servicii pe o rută între două orașe de obligația de a presta servicii pe o altă rută între două orașe.
(2) Republica Italiană trebuie să notifice Comisiei măsurile întreprinse pentru punerea în aplicare a prezentei decizii până la 1 august 2007 cel târziu.
Articolul 2
Prezenta decizie se adresează Republicii Italiene.
Adoptată la Bruxelles, 23 aprilie 2007.