Entscheidung der Kommission
vom 3. Juni 2003
über die Orkney Islands Track Record Scheme (Produktionsbelege-Regelung der Orkneyinseln)
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2003) 1686)
(Nur der englische Text ist verbindlich)
(2003/611/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 88 Absatz 2 erster Unterabsatz,
gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags(1), insbesondere auf Artikel 14,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß Artikel 88 Absatz 2 erster Unterabsatz EG-Vertrag,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
(1) Im Februar 1999 wurde die Kommission durch ein Mitglied des Europäischen Parlaments von einer Regelung über den Erwerb von Fangquoten durch den Orkney Islands Council (OIC) in Kenntnis gesetzt, nachstehend "OIC-Regelung" genannt, bei der die erworbenen Quoten an Fischer verpachtet werden. Mit Schreiben vom 25. März 1999 hat die Kommission die Behörden des Vereinigten Königreichs, nachstehend "britische Behörden" genannt, aufgefordert, Angaben zu dieser Regelung zu machen. Nach erneuter Erinnerung ging mit Datum vom 9. August 1999 ein Antwortschreiben der britischen Behörden ein.
(2) Die Kommission hat mit Schreiben vom 1. September 1999, 12. April 2000 und 22. Juni 2000 weitere Auskünfte erbeten. Die britischen Behörden haben diese Auskünfte mit Schreiben vom 6. März 2000, 9. März 2000 und 16. Mai 2000 erteilt. Das Schreiben vom 22. Juni 2000 wurde jedoch nicht beantwortet. Am 18. Oktober 2000 fand ein Treffen mit den britischen Behörden in Räumen der Kommission statt.
(3) Die Kommission hat das Vereinigte Königreich mit Schreiben vom 28. November 2001 von ihrem Beschluss in Kenntnis gesetzt, das förmliche Verfahren gemäß Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag im Hinblick auf die OIC-Regelung einzuleiten. Nachdem die Frist zur Stellungnahme in gegenseitigem Einvernehmen verlängert worden war, was die Kommission den britischen Behörden mit Schreiben vom 20. Dezember 2001 bestätigte, übermittelte das Vereinigte Königreich seine Bemerkungen hierzu mit Schreiben vom 6. Februar und 28. Februar 2002.
(4) Mit Schreiben vom 7. August 2002 bat die Kommission um Unterlagen, auf die im Antwortschreiben der britischen Behörden vom 28. Februar 2002 Bezug genommen wurde. Sie gingen am 27. August 2002 ein.
(5) Der Beschluss der Kommission, das förmliche Untersuchungsverfahren einzuleiten, wurde im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften vom 12. Februar 2002 veröffentlicht(2). Die Kommission hat alle Beteiligten zur Stellungnahme aufgefordert. Stellungnahmen gingen von der Scottish Fishermen's Organisation Ltd (Schreiben vom 4. März), von Mrs Sheryll Murray aus Torpoint, Cornwall (Schreiben vom 7. März 2002) und von der Aberdeen Fish Producers' Organisation Ltd (Schreiben vom 11. März 2002) ein. Sämtliche Stellungnahmen wurden gemäß Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 an die britischen Behörden weitergeleitet, um diesen Gelegenheit zu geben, sich hierzu gegenüber der Kommission zu äußern. Die britischen Behörden antworteten mit Schreiben vom 3. Mai 2002, in dem im Wesentlichen gesagt wurde, dass die aufgeworfenen Fragen bereits in früheren Antworten behandelt worden seien.
II. FAKTEN
(6) Die nationalen Fangquoten werden im Vereinigten Königreich auf drei Gruppen von Fischern aufgeteilt: i) den "Sektor", in dem Erzeugerorganisationen im Namen ihrer Mitglieder mit Schiffen über 10 m Länge vertreten sind; ii) den "Nichtsektor", der Fischer mit Schiffen von über 10 m Länge umfasst, die nicht Mitglied in einer Erzeugerorganisation sind; iii) die "Flotte der Schiffe unter 10 m Länge".
(7) Die Quoten werden jährlich anhand von Produktionsbelegen (Fangerträge der einzelnen Schiffe über einen bestimmten Zeitraum) auf die drei Gruppen aufgeteilt. Vor 1999 beruhten die Produktionsbelege auf den Fangmengen, die die Fischereifahrzeuge in den drei Jahren unmittelbar vor dem betreffenden Quotenjahr getätigt hatten. Seit 1. Januar 1999 dagegen stützen sich die Produktionsbelege auf den Zeitraum 1994 bis 1996. Dieses System wird als "feste Quotenzuteilung" (fixed quota allocation - FQA) bezeichnet; eine FQA-Einheit entspricht einer Einheit von 100 kg bei den Produktionsbelegen, auf deren Grundlage die jährlichen Quoten zugeteilt werden.
(8) Die Produktionsbelege oder FQA-Einheiten können unter bestimmten Bedingungen von einem Schiff an ein anderes verkauft werden. Mit dieser Regelung steht das Vereinigte Königreich weitgehend allein da. Mit Ausnahme der Niederlande, in denen es eine Regelung individuell übertragbarer Quoten gilt, sind Fangquoten oder die Produktionsbelege, die den Anspruch auf diese Quoten begründen, gewöhnlich nicht übertragbar. Im Vereinigten Königreich ist aufgrund dieser Regelung geradezu ein Markt für Produktionsbelege entstanden. Die Käufer können andere Fischer oder Erzeugerorganisationen sein.
(9) Da sich die Produktionsbelege auf die Fangmengen der Fischereifahrzeuge zwischen 1994 und 1996 gründen und nicht länger jährlich neu berechnet werden, sind die Fischer nicht verpflichtet, die Quoten, auf die sie laut Produktionsbeleg Anspruch haben, vollständig abzufischen; sie können ihre Produktionsbelege folglich unangetastet für die kommenden Jahre aufbewahren. Sie können sie ganz oder teilweise an andere Fischer oder Erzeugerorganisationen verpachten. Ebenso können Erzeugerorganisationen, die Produktionsbelege gekauft haben, diese verpachten.
(10) In diesem Zusammenhang ist die Entscheidung der Behörden der Orkneyinseln von 1998 zu sehen, die Regelung zu verabschieden. Den britischen Behörden zufolge wurde diese OIC-Regelung eingeführt, weil die Orkney-Flotte nicht in der Lage war, kommerzielle Darlehen für den Ankauf von Produktionsbelegen zu erhalten.
(11) An der OIC-Regelung beteiligt sind:
- der Orkney Islands Council (OIC),
- die Shetland Fish Producers' Organisation (SFPO), eine Erzeugerorganisation im Sinne des Gemeinschaftsrechts(3),
- die Orkney Fisheries Association (OFA), ein Verein ohne eigene Rechtspersönlichkeit.
(12) Die OIC-Regelung funktioniert wie folgt: Die Finanzmittel für den Erwerb von Produktionsbelegen stammen aus dem Reservefonds des OIC. Dieser Fonds wird aus einer Reihe von Quellen gespeist, insbesondere aus Einkommensüberschüssen des OIC aus Hafengebühren, Gebühren im Zusammenhang mit dem Ölterminal und Zahlungen der Erdölgesellschaften und anderer Parteien, die den Hafen oder seine Einrichtungen auf den Orkneyinseln nutzen.
(13) Der OIC hat einen Vertrag mit Datum vom 14. bis 17. Dezember 1998 mit der SFPO geschlossen, die als Inhaber des Produktionsbelegs fungiert. Dieser Vertrag enthält folgende Klauseln:
- "Obwohl SFPO Inhaber des Produktionsbelegs ist, geht besagter Produktionsbeleg uneingeschränkt in das Eigentum von OIC über und SFPO tritt hiermit das Eigentum und alle Rechte am Produktionsbeleg bedingungslos an OIC ab, so dass diese uneingeschränkt bei OIC liegen; soweit der Produktionsbeleg nicht tatsächlich, wie zuvor beschrieben, auf OIC übergeht, verwaltet SFPO das Vermögen des Trusts treuhänderisch zugunsten von OIC" (Nummer 3.2).
- "Während der Geltungsdauer dieses Vertrags stellt SFPO jedes Jahr die Quote für die Nutzung durch OIC zur Verfügung ..." (Nummer 4.2).
(14) Es existiert auch ein Vertrag mit Datum vom 16. bis 17. Dezember 1998, zwischen dem OIC und der OFA, die den Erwerb der Produktionsbelege und die Vorteile aus den erworbenen Produktionsbelegen verwaltet. Dieser Vertrag enthält folgende Klauseln:
- "OFA legt OIC Empfehlungen über Produktionsbelege vor, die OIC nach Einschätzung von OFA erwerben sollte ..." (Nummer 3.1).
- "OIC wünscht, dass a) die Quote an in Betracht kommende Schiffe verpachtet wird, so dass die Quote so weit wie möglich ausgenutzt wird, b) OFA die Pachteinnahmen erhält, c) OFA OIC den Restbetrag der Pacht unter Abzug der Verwaltungsgebühr übergibt ..." (Nummer 4.1).
- "Ein in Betracht kommendes Schiff ist jedes Schiff, a) das als britisches Fischereifahrzeug registriert und zugelassen ist, b) das Mitglied von OFA ist und c) von dessen Mannschaft 50 % auf Orkney ansässig sind" (Nummer 1.1).
- "... OFA wird alles in ihrer Macht Stehende tun, um Pachtverträge auszuhandeln... a) die Pacht wird die marktgängige Pacht zu diesem Zeitpunkt sein und ... OFA wird alles in ihrer Macht Stehende tun, um für jede Quote nach Abzug ihrer Verwaltungsgebühr (1 %) eine Nettopacht zu erhalten, die für OIC einem Ertrag von nicht weniger als 7 % jährlich ... aus den Erwerbskosten des jeweiligen Produktionsbelegs entspricht ...; b) die Laufzeit jedes Pachtvertrags beträgt nicht mehr als ein Jahr ..." (Nummer 4.2).
- "... OFA gibt SFPO Anweisungen für die Übertragung der Quote an den Pächter ..." (Nummer 4.4).
- "OIC hat Anspruch auf die im Rahmen jedes Pachtvertrags gezahlte Pacht, aber OFA ...zieht die Pacht von den Pächtern ein und übergibt OIC den in Nummer 5.4 genannten Betrag [7 %] unabhängig davon, ob OFA diesen Betrag von den Pächtern eingezogen hat" (Nummer 5.1).
(15) Nach den von den britischen Behörden mit Schreiben vom 9. August 1999 übermittelten Angaben wurden für die erworbenen Produktionsbelege 1,543 Mio. GBP entrichtet. Im Rahmen der OIC-Regelung waren keine weiteren Käufe geplant. Dem nächsten Schreiben (vom 6. März 2000) zufolge war die Regelung acht Schiffen zugute gekommen, die alle Mitglieder der OFA waren.
Gründe für die Einleitung des förmlichen Untersuchungsverfahrens
(16) Da die Orkney-Flotte zu kommerziellen Bedingungen kein Geld für den Erwerb der Produktionsbelege leihen konnten, wurde ihr durch die OIC-Regelung der Zugang zu Quoten ermöglicht, auf die sie sonst keinen Anspruch gehabt hätte. Zu einem Zeitpunkt, an dem die Banken nicht zu Darlehen bereit waren, führte der OIC frisches Kapital zur Ermöglichung dieses Erwerbs zu. Mit anderen Worten, eine öffentliche Stelle hat frisches Kapital unter Umständen investiert, die für einen privaten Investor nicht annehmbar waren. Dem Standpunkt der Kommission zu Kapitalbeteiligungen der öffentlichen Hand zufolge handelt es sich hier um eine staatliche Beihilfe. Außerdem hat die Kommission trotz ihrer Aufforderung keine Abschriften der Pachtverträge erhalten und konnte so nicht überprüfen, ob diese Verträge unter normalen Marktbedingungen abgeschlossen wurden oder ob dort auch die Rede von staatlicher Beihilfe ist.
(17) Da die OIC-Regelung aus dem Jahr 1998 stammt, wurde sie anhand der Leitlinien für die Prüfung einzelstaatlicher Beihilfen im Fischerei- und Aquakultursektor von 1997(4) beurteilt. Die Kommission ist der Ansicht, dass Quoten und Produktionsbelege per se Verbrauchsgüter sind; selbst wenn sie erworben werden können, verlieren sie theoretisch am Ende des Kalenderjahres jeden Wert. Beihilfen für ihren Erwerb kommen daher einer Beihilfe zu den laufenden Kosten für den Betrieb der begünstigten Schiffe gleich. Da Betriebskosten im Fischereisektor nur unter ganz bestimmten Umständen unterstützt werden dürfen, die im vorliegenden Fall nicht gegeben waren, schien die Beihilfe nicht mit dem gemeinsamen Markt vereinbar. Außerdem konnte die Regelung nach Ansicht der Kommission nicht als eine von Unternehmen der Fischwirtschaft selbst durchgeführte Aktion angesehen werden, deren Förderung nach Nummer 2.7 der Leitlinien zulässig wäre, da die hiermit erzielte Sicherung von Produktionsbelegen unter Ausschaltung des freien Spiels der Marktkräfte im vorhandenen Wirtschaftskontext eine Protektion darstellt und nicht zur Verwirklichung der Ziele der gemeinsamen Fischereipolitik beiträgt.
III. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
Scottish Fishermen's Organisation Ltd (SFO)
(18) Die Scottish Fishermen's Organisation Ltd (SFO) begrüßt die Entscheidung der Kommission zur Einleitung des förmlichen Untersuchungsverfahrens und vertritt die Ansicht, dass die Regelung per se eine Ungleichbehandlung mit sich bringt und gegen die Bestimmungen für staatliche Beihilfen verstößt. Sie glaubt, dass die Regelung von den lokalen Behörden finanziert wurde, weil keine Bank die Mittel für solche Ankäufe bewilligt hätte, und dies nicht nur, weil Produktionsbelege immaterielle Vermögenswerte darstellen, sondern auch, weil die Vermögenslage der lokalen Erzeugerorganisation ein Darlehen in Höhe von 1,543 Mio. GBP nicht gerechtfertigt hätte. Die SFO ist an Geldinstitute herangetreten, um Quotenkäufe zu finanzieren, aber sie wäre gezwungen gewesen, ihre Vermögenswerte hypothekarisch zu belasten oder das Geld tatsächlich vom Betriebskapital abzuziehen. Somit ist klar, dass die lokalen Behörden der Orkneys die lokalen Fischer in eine wirtschaftlich vorteilhafte Position versetzten.
(19) Die SFO weist auch darauf hin, dass es die Intervention der Behörden der Orkneys war, die den drastischen Anstieg der Quotenpreise und die Quotenmarktentwicklung ausgelöst hat. Außerdem ist sie der Überzeugung, dass die Mindestnettoertragsrate von 7 % jährlich keine rechtsverbindliche Verpflichtung darstellt; in der Fischwirtschaft wird vielfach die Meinung vertreten, dass das Darlehen von 1,543 Mio. GBP zinsfrei gewährt wurde und früher oder später abgeschrieben wird.
(20) Die SFO vertritt ferner die Meinung, dass es von Anfang an Ziel der Regelung war, die Fischer der Orkneys zu begünstigen. Sie hatten ihre Mitgliedschaft in der ursprünglichen Erzeugerorganisation (Aberdeen Fish Producers' Organisation) aufgegeben und ihre eigenen örtliche EO gegründet, deren Mitgliedschaft nur Fischern von den Orkneys offen stand. Die Bedingungen, zu denen die der OFA angehörenden Schiffe Quoten pachten konnten, waren günstiger als diejenigen außerhalb der Orkneys. Als Beispiel führt die SFO Kabeljau an. Ihrer Meinung nach dürften die Fischer der Orkneys für Kabeljauquoten Preise zwischen 1000 GBP und 2000 GBP je Tonne gezahlt haben, so dass eine Pachtgebühr von höchstens 160 GBP ausgereicht hätte, um der Forderung nach einem Ertrag von 8 % zu genügen. Der Preis für gepachtete Kabeljauquoten auf dem britischen Festland dagegen lag im Jahr 2001 bei mindestens 350 GBP je Tonne, da der Durchschnittspreis 450 GBP je Tonne betrug.
(21) Schließlich vertritt die SFO die Auffassung, dass die Unterstützung der Orkney-Fischer diesen auch bei den Betriebskosten zugute kam. Die Pachtausgaben gehören zu den Betriebskosten und schlagen sich als Kostenbestandteil in den Bilanzen der Schiffe nieder. Somit stellt die OIC-Regelung eindeutig eine Beihilfe für die beteiligten Schiffe dar. Die Regelung hat bei der Flotte der Orkneys zu einem deutlichen Anstieg der Fangkapazitäten geführt. Die praktische Anwendung der Regelung benachteiligt somit die Fischer auf dem britischen Festland und auch in der übrigen Gemeinschaft.
Aberdeen Fish Producers' Organisation Ltd (AFPO)
(22) Die AFPO gibt an, dass 1999 sieben Schiffe von den Orkneys zu ihren Mitgliedern zählten. Mündlichen Informationen hatte sie entnommen, dass einer der Anreize für die Schiffe von den Orkneys, eine örtliche EO zu gründen, darin bestand, dass Quotenansprüche erworben und ihnen im Rahmen einer besonderen Regelung zur Verfügung gestellt würden. Die AFPO legte bei der schottischen Regionalverwaltung Einspruch gegen die Schaffung einer neuen EO ein, da es sich nur um eine sehr kleine Organisation handeln würde, die zur unnötigen Verdopplung der finanziellen Beiträge führen würde und die vorgenannten sieben Schiffe nur sehr selten oder gar nicht auf den Orkneys Station machten. Die schottische Regionalverwaltung antwortete, dass die Orkney Fish Producers' Organisation die Kriterien für die amtliche Anerkennung erfuelle und diese Anerkennung angemessen sei, da es sich beim Fischfang um einen wichtigen Zweig der Wirtschaft der Orkneys handele.
(23) Außerdem schreibt die AFPO, dass sie auf Anfragen beim örtlichen Stadtrat, ob ihr zinsverbilligte Darlehen für den Erwerb von Quotenansprüchen gewährt werden könnten, zur Antwort erhielt, dass eine solche Unterstützung gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßen würde.
Mrs Sheryll Murray, Torpoint, Cornwall
(24) Mrs Murray ist Mitglied des Cornwall County Council und teilt mit, dass in dieser Kreisverwaltung im Januar 2001 eine ähnliche Regelung erörtert worden ist. Ihrer Ansicht nach ist es, da das Vereinigte Königreich seine Quoten nach eigenem Ermessen verwalten kann, durchaus zulässig, wenn lokale Behörden Mittel bereitstellen, um die örtliche Fischwirtschaft zu schützen. Sie nimmt ferner zu der Festsetzung der jedem britischen Schiff zur Verfügung stehenden Fangmöglichkeiten Stellung, die der gemeinsamen Marktorganisation für Fischereierzeugnisse zuwiderlaufen müsste, wenn die Regelung selbst im Widerspruch zur gemeinsamen Marktorganisation steht.
IV. STELLUNGNAHMEN AUS DEM VEREINTEN KÖNIGREICH
(25) In seiner ersten Antwort vom 6. Februar 2002 leitete das Vereinigte Königreich nur die Stellungnahme des Orkney Island Council (OIC) in einem Schreiben an die schottische Regionalverwaltung vom 22. Januar 2002 weiter. In seiner zweiten Antwort vom 22. Februar 2002 übermittelte das Vereinigte Königreich seine eigene Stellungnahme mit der Anmerkung, diese könnte ebenfalls als Stellungnahmen Beteiligter gemäß der Aufforderung im Amtsblatt vom 12. Februar 2002 gewertet werden.
Stellungnahme des OIC
(26) In einer Vorbemerkung gibt der OIC seiner Besorgnis darüber Ausdruck, dass es die Kommission für richtig befunden habe, diese Angelegenheit zu untersuchen, obwohl die Britischen Behörden das "deemed consent"-Verfahren (Zustimmungsvermutung) angewendet und eingehalten haben.
(27) Der OIC zweifelt an der Richtigkeit der in "Fishing News" aufgeführten FQA-Marktpreise, insbesondere für das Jahr 2000. Zu diesem Zeitpunkt befand sich der Markt noch im Anfangsstadium und man konnte nicht auf die aufgeführten Notierungen bauen, um einen vernünftigen langfristigen Ertrag zu ermitteln. Es handelt sich um einen sehr labilen Markt, und jüngste Bewertungen haben bei denselben Produktionsbelegen Preisschwankungen von bis zu 66 % gezeigt. Bis vertrauenswürdigere Indizes vorliegen, kann ein vernünftiger Ertrag am besten geschätzt werden, indem alternative Indizes verwendet werden, wie die Zinssätze kommerzieller Darlehensgeber, Renditen am Aktienmarkt und staatliche Obligationen. Der OIC gibt Beispiele für einige seiner anderen Investitionen mit einem geringeren Ertrag: befristete Darlehen mit einem Ertrag von 3 7/8 % auf Abruf, 3 21/32 % für einen Monat und 4 1/4 % für ein 12-Monats-Darlehen; ein Portefeuille mit Reservefondsinvestitionen mit einem Ertrag von 6,3 % vor Kapitalgewinnen und -verlusten für das Jahr 2001.
(28) Der OIC bezieht sich auf den Orkney County Council Act 1974, der ihm die Zuständigkeit über den Hafen verleiht, insbesondere auf Abschnitt 69 Nummer 3 Buchstabe e), der dem Council erlaubt, einen Reservefonds zu bilden, wenn das Einkommen aus den Hafenaktivitäten die Ausgaben überschreitet, wobei dieser Reservefonds "für jeden Zweck, der nach Auffassung des Council, ausschließlich im Interesse des County oder seiner Einwohner ist" gebildet werden kann. Der Reservefonds wird daher weder dazu benutzt, die Einhaltung der gesetzlichen Pflichten durch den Council zu finanzieren, noch dazu, an die Stelle öffentlicher Mittel zu treten. Er ist Gegenstand einer getrennten Buchführung im Council. Der OIC bezieht sich auf die Kommissionsunterlage "Wettbewerbsrecht in den Europäischen Gemeinschaften, Band IIB, Erläuterung zu den Wettbewerbsregeln für staatliche Beihilfen" auf deren Seite 8 Folgendes steht: "Vom Anwendungsbereich des Artikels 92 (nunmehr Artikel 87) bleiben hingegen aufgrund der vorerwähnten Rechtsprechung diejenigen Maßnahmen ausgenommen, die zwar einen indirekten oder direkten staatlichen Ursprung haben und für ein oder mehrere bestimmte Unternehmen einen Vorteil beinhalten, für den Staatshaushalt aber keine zusätzliche Belastung darstellen." Bei der diesbezügliche Rechtsprechung handelt es sich um die Urteile des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften in der Rechtssache 82/77 Niederlande gegen Van Tiggele (1978) Slg., S. 25, und in den verbundenen Rechtssachen C-72/91 und C-73/91 Sloman Neptun gegen Bodo Ziesemer (1993) Slg. I, S. 887.
(29) Der OIC gab an, dass er seit Beginn der Regelung eine Ertragsrate von 7 % auf seine Investition erzielt habe und dass dieser Vertrag nur auf ein Jahr begrenzt sei; er habe sich somit das Recht vorbehalten, die Ertragsrate anzupassen, um zu gewährleisten, dass sie den marktüblichen Zinssätzen entspricht. Obwohl die Pachtverträge aufgrund des zeitraubenden Verfahrens, das hinsichtlich der Zustimmung der Kommission unternommen werden musste, nicht abgeschlossen worden waren, wurden ihre Bedingungen doch eingehalten. Auch wenn es stimmt, dass die Regelung eingeführt wurde, weil die Orkney-Flotte kein Geld zu kommerziellen Bedingungen leihen konnte, so war dem Council doch bekannt, dass es durch Produktionsbelege besicherte Kreditgeschäfte mit finanziellem Gewinn gibt; ein Nebeneffekt besteht darin, eine Fischereiflotte nach Orkney anzuziehen und dort zu halten. Nach Auffassung des OIC ist die Verpachtung von Produktionsbelegen und die Gewährung von durch Produktionsbelege besicherten Finanzmitteln nunmehr in größerem Maße verfügbar, so dass die an der OIC-Regelung beteiligten Unternehmen daraus keinen kommerziellen Gewinn gezogen haben.
(30) Dem OIC zufolge fällt diese Regelung nicht unter Artikel 87, weil die Beihilfe keinen selektiven Charakter hat und das Gleichgewicht zwischen den beihilfebegünstigten und den anderen Unternehmen nicht beeinflusst. Die Mitgliedschaft in der OFA ist nicht auf Unternehmen eines bestimmten Mitgliedstaats beschränkt, sondern nur davon abhängig, dass der Fischer auf den Orkneys ansässig und dort registriert ist. Diese Bedingung kann von jedem Unternehmen oder Einwohner der Gemeinschaft erfuellt werden; daher kann nicht behauptet werden, dass sie nur einem Mitgliedstaat zum Vorteil gereicht.
(31) Nach Ansicht des OIC werden die Fänge der Orkney-Flotte, die in den Genuss der Regelung kommt, vollständig in Schottland angelandet und fast vollständig auf dem örtlichen Markt (Schottland) verzehrt. In dieser Form verfälscht die Regelung daher den Wettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten nicht.
Stellungnahme des Vereinigten Königreichs
(32) Das Vereinigtes Königreich weist darauf hin, dass der für den Ankauf der Produktionsbelege verwendete Betrag (1,543 Mio. GBP) aus dem Orkney Islands Council Oil Reserve Fund (= Ölreservefonds) (ORF) stammt, der auf der Grundlage einer freiwilligen Vereinbarung mit den im Gebiet der Orkneys tätigen Erdölgesellschaften finanziert wird. Da diese Beiträge zum ORF nicht obligatorisch sind, können die Finanzmittel nicht als Steuereinnahmen oder staatliche Mittel betrachtet werden; sie werden weder dazu benutzt, die Einhaltung der gesetzlichen Pflichten durch den Council zu finanzieren, noch dazu, an die Stelle öffentlicher Mittel zu treten. Sie sind auch Gegenstand einer getrennten Buchführung. Unter Bezugnahme auf die Urteile des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften in der Rechtssache 82/77 (in Randnummer 28 angeführt), den verbundenen Rechtssachen C-72/91 und C-73/91 (in Randnummer 28 angeführt) sowie der Rechtssache C-189/91 Kirsammer-Hack gegen Sidal (1993) Slg I, S. 6185, vertritt das Vereinigte Königreich die Auffassung, dass die Beihilferegelung keine der wichtigsten Voraussetzungen für das Vorhandensein einer Beihilfe erfuellt.
(33) Dem Vereinigten Königreich zufolge ergibt sich aus einem Vergleich zwischen der tatsächlichen Ertragsrate und den von einem kommerziellen Quotenverpächter (InterQuo Ltd) vorgenommenen Schätzungen, dass die Differenzen der Toleranzmarge dem Rahmen der annehmbaren kommerziellen Praxis entsprechen, da die Ertragsrate der Regelung 8 % beträgt, von denen 1 % zur Deckung der Verwaltungskosten an die SFPO gezahlt werden, und aus den Schätzungen von InterQuo Ltd hervorgeht, dass sich die Investitionsrentabilität für die Verpachtung dieser Quoten in den Jahren 1999 und 2000 auf 8,78 % bzw. 8,27 % belaufen hätte. Die Quoten wurden daher zu marktgängigen Raten verpachtet und es gab keine Beihilfe für die Erzeuger. Somit hat die OIC-Regelung den Wettbewerb weder verfälscht noch zu verfälschen gedroht. Hinsichtlich der in "Fishing News" veröffentlichten Preise für die Verpachtung von Quoten führt das Vereinigte Königreich an, dass diese Beträge nicht oft genug veröffentlicht wurden, um die Grundlage für eine wirkliche Beurteilung dieses labilen Marktes zu bilden.
(34) Das Vereinigte Königreich erklärt, dass die Tatsache, dass der OIC mit der Verwaltung des ORF befasst ist, keine Steuerung oder Überwachung der Zahlungen durch den Staat darstellt. Da der ORF zum Vorteil der örtlichen Gemeinschaft verwaltet wird, gibt es nur wenig Alternativen zu seiner Verwaltung durch den Council; alternative Regelungen wie Trusts sind aufgrund der geringen Bevölkerung der Insel nur schwer anzuwenden. Das Vereinigte Königreich weist darauf hin, dass sich die Kommission damit einverstanden erklärt hat, dass die Beiträge aus dem ORF als private Beiträge im Rahmen der Ausgaben des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) betrachtet werden. Daraus ergibt sich, dass es sich bei den in diesem Fall getätigten Zahlungen weder um staatliche Ausgaben handelt noch um Zahlungen, die von einer staatlichen Behörde gesteuert werden. Das Vereinigte Königreich erklärt, dass der OIC davon ausgegangen war, dass die Zahlungen nicht als staatliche Beihilfe betrachtet würden, und dass der Council in Anbetracht des Status des ORF und der Tatsache, das es in der Gemeinschaft noch keine ähnliche Regelung gab, berechtigtes Vertrauen hierauf hatte.
(35) Auch wenn es sich nach Auffassung der Kommission um eine staatliche Beihilfe handelt, vertritt doch das Vereinigte Königreich das Argument, dass der Handel zwischen Mitgliedstaaten davon nicht beeinflusst wird. Die Fischer sind auf einem künstlich begrenzten Markt tätig, weil die von Gemeinschaftsfischern gefangenen Fischmengen unter die Gemeinschaftsregelung (Quoten) fallen und, was noch wichtiger ist, die Quoten den Mitgliedstaaten zugeteilt werden. Die Regelungen für die Verwaltung der Quoten fallen unter die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten; somit können britische Fangquoten per Definition nicht mit anderen Mitgliedstaaten gehandelt werden. Der Handel hätte nur beeinträchtigt werden können, wenn Fangmöglichkeiten und nicht Fisch die Handelsware gewesen wären.
(36) Nach Meinung des Vereinigten Königreichs sollte diese Beihilfe nicht als Betriebsbeihilfe oder als von der Industrie angewendete Beihilfe betrachtet werden, wie die Kommission dies in ihrer Vorabprüfung getan hat. Produktionsbelege und Quotenansprüche sollten als Vermögenswerte angesehen werden. Unbeschadet des politischen Standpunktes des Vereinigten Königreichs, dass nicht beabsichtigt wurde, eine "Freihandels"-Situation mit FQA zu schaffen, hat es immer Raum für dauerhafte Quotenübertragungen gegeben, was durch die Anpassung des Registers der FQA-Betriebe auch förmlich anerkannt wurde. Außerdem wurde die Sicherheit für den Quotenankauf zwar ursprünglich durch das Schiff erbracht, die kommerziellen Geldgeber änderten jedoch ihre Auffassung und betrachteten den erworbenen Produktionsbeleg als Sicherheit (ein Schreiben der Royal Bank of Scotland war als Nachweis beigefügt). Produktionsbelege werden in den Jahresabschlüssen zahlreicher Schiffe als Rechnungsposten geführt, und feste Quotenübertragungen werden von der britischen Zoll- und Verbrauchssteuerbehörde bei der Berechnung der Steuern auf Veräußerungsgewinne und entsprechender Abzüge für reinvestierte Gewinne als Anlagegut angesehen. Das Vereinigte Königreich hält die Auslegung der Kommission, dass FQA-Einheiten eine Rohware darstellen, die theoretisch am Ende des Jahres wertlos geworden sind, für falsch. Auch wenn die hiervon abhängigen Fangquoten jedes Jahr unterschiedlich hoch ausfallen können, machen die FQA-Einheiten selbst doch einen festen Anteil an den verfügbaren Fangmöglichkeiten aus. Gegebenenfalls gewährte Zuschüsse sollten auf dieser Grundlage nicht als Betriebsbeihilfen eingestuft werden; sie sind vielmehr Investitionsbeihilfen gleichzusetzen. Da Investitionsbeihilfen nicht unter die Leitlinien von 1997 fallen, sollten sie von Fall zu Fall nach Nummer 1.2 der Leitlinien geprüft und ihre Vereinbarkeit im Hinblick auf die Zielsetzungen der Gemeinsamen Fischereipolitik beurteilt werden.
(37) Das Vereinigte Königreich verweist auf die Leitlinien, denen zufolge die Beihilfen keine Schutzmaßnahmen sein dürfen und die Rationalisierung und die Effizienz der Produktion und Vermarktung so fördern müssen, dass die Anpassung der Industrie gefördert wird. Es verweist auch auf den EG-Vertrag, dem zufolge die Aufgabe der gemeinsamen Fischereipolitik, wie auch der gemeinsamen Agrarpolitik, darin besteht, den Erzeugern der Gemeinschaft insbesondere durch Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens und Sicherstellung der Versorgung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten (Artikel 33 Absatz 1 Buchstaben b) und d)). In Zeiten stark zurückgehender Fischbestände ermöglichte die OIC-Regelung den Erwerb und die Zusammenlegung von Produktionsbelegen. Eine solche Zusammenlegung kann als Rationalisierungsmaßnahme angesehen werden, da die Entwicklung wirtschaftlich lebensfähiger Fischereibetriebe vor dem Hintergrund dezimierter Fischbestände und sinkender Fangansprüche gesichert wurde. Das Ergebnis dieser Regelung war, dass einige kleinere Fischer in stark von der Fischerei abhängigen Gebieten mit wenigen wirtschaftlichen Alternativen ihren Beruf weiter ausüben können. Dies dürfte als im Einklang mit der sozioökonomischen Dimension der gemeinsamen Fischereipolitik im Sinne von Artikel 159 EG-Vertrag verstanden werden.
(38) Schließlich erklärt das Vereinigte Königreich, für den Fall, dass die Kommission eine negative Entscheidung erlässt, seine Bereitschaft, die Regelung wie gefordert zu ändern, damit sie künftig mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist. Die Kommission wird jedoch eindringlich gebeten, auf die Wiedereinziehung etwaiger Beträge von Fischern, die ihrer Ansicht nach von der Regelung profitiert haben, zu verzichten.
V. WÜRDIGUNG
A. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe
(39) Gemäß Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag sind "soweit in diesem Vertrag nicht etwas anderes bestimmt ist (...) staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen". Vier Voraussetzungen müssen erfuellt sein, um eine Maßnahme als staatliche Beihilfe einzustufen: Erstens muss die Maßnahme dem oder den begünstigten Unternehmen einen Vorteil einräumen; zweitens muss die Beihilfe vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährt werden, drittens muss sie durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen; und viertens muss sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
Begünstigung bestimmter Unternehmen
(40) Die OIC-Regelung wurde eingeführt, weil es den Schiffseigentümern der Orkneys nicht möglich war, Geld für den Erwerb von Produktionsbelegen zu leihen. Die britischen Behörden haben dies in ihrem Schreiben vom 9. August 1999 klar dargelegt. Somit hat die SFPO aufgrund dieser Regelung Quoten erhalten, die von Schiffseigentümern gepachtet und genutzt werden, denen sie sonst nicht zugestanden hätten. Da eine Beihilfe vorliegt, wenn eine Intervention gleich welcher Art bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigt, ist zu vermuten, dass die OIC-Regelung eine Beihilferegelung für Fischer darstellt, an die Quoten verpachtet wurden.
(41) Diese Würdigung gründet sich auf eine Analyse des Handels mit Produktionsbelegen und der Quotenverpachtung. Sie kann nicht, wie der IOIC argumentiert hat, durch Vergleich mit anderen Investitionen erfolgen(5). Die Würdigung muss mit Hinblick auf den betreffenden Markt anhand der für diesen Markt vorliegenden Angaben durchgeführt werden.
(42) In den Genuss der OIC-Regelung kommen Fischer, die nicht die Möglichkeit hatten, für den Erwerb von Produktionsbelegen Geld zu leihen. Aufgrund der Regelung konnten sie auf Quoten fischen, auf die sie anders keinen Anspruch gehabt hätten. Mit Hilfe der erworbenen Produktionsbelege war es ihnen daher möglich, ihre Produktion unter Bedingungen zu steigern, die anderenfalls nicht eingetreten wären. Die Regelung hat diesen Fischern somit einen Vorteil eingeräumt.
(43) Der Kommission sind die Preise für die von der SFPO an die Orkney-Fischer verpachteten Quoten nicht bekannt. Die britischen Behörden haben eine Zusammenfassung der zwischen April 1999 und Januar 2000 an den OIC getätigten Zahlungen übermittelt; daraus geht hervor, dass die Zahlungen wie erwartet 8 % der Investition in die erworbenen Produktionsbelege ausmachten (1,543 Mio. GBP), sie enthält jedoch nicht die Anzahl der gepachteten Quoten, auf die sich die Zahlungen beziehen. Obwohl die Kommission Abschriften der Pachtverträge angefordert hat, hat sie diese nie erhalten. Die britischen Behörden antworteten zunächst vor Einleitung des förmlichen Verfahrens, dass die Pachtverträge ausgesetzt worden waren, und später in ihren Bemerkungen zu dem Prüfungsverfahren, dass die Verträge nicht abgeschlossen worden waren, ihre Bedingungen jedoch eingehalten worden seien. So rechtfertigten die britischen Behörden die Übersendung von Abschriften der Verträge an die Kommission, in denen die Einzelheiten betreffend die Mengen der gepachteten Quote und die Pachtbeträge nicht aufgeführt waren, obwohl die Pächter die Verträge unterzeichnet hatten.
(44) Die Kommission stellt einen Mangel an Stimmigkeit bei den vom Vereinigten Königreich übersandten Informationen fest. Ein Vertrag, der von einer Partei geschlossen wird, die sich zur Zahlung eines bestimmten Betrags verpflichtet, wird normalerweise nur unterzeichnet, nachdem sich beide Parteien auf den Betrag für die gepachtete Menge geeinigt haben. Da die vom Vereinigten Königreich übermittelten Verträge diese Angaben nicht enthalten, muss die Kommission die Entwicklung der Ankaufspreise für die Quoten, ihre Pacht und das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe anhand der ihr verfügbaren Angaben, d. h. der Angaben aus anderen Quellen, würdigen.
(45) In ihrem ersten Schreiben an die Kommission vom 9. August 1999 hatten die britischen Behörden erklärt, dass die Produktionsbelege bereits erworben worden waren. Da die Entscheidung zur Einrichtung der OIC-Regelung 1998 getroffen worden war, sollte diese Regelung ab dem ersten Jahr der Anwendung der neuen Quotenzuteilungsregelung angewendet werden(6). Nach einem zu diesem Zeitpunkt veröffentlichten Bericht des Unterhauses über diese Frage(7) war die Lage auf diesem Markt zu diesem Zeitpunkt äußerst gespannt: der Preis für die Quote [genauer: den "Produktionsbeleg"] für Kabeljau belief sich auf 1800 bis 2000 GBP pro Tonne; schließlich lagen die Pachtwerte für Kabeljau, Schellfisch und Seelachs bei rund 300 GBP pro Tonne und Jahr.
(46) In ihren Bemerkungen ging die Scottish Fishermen's Organisation davon aus, dass die Pachtbedingungen für die Orkney-Flotte besonders günstig waren; sie gaben das Beispiel von Kabeljau, für den der Produktionsbeleg wahrscheinlich zu einem Preis von höchstens 2000 GBP pro Tonne erworben und die Quote wahrscheinlich für die Hälfte des außerhalb der Orkneys verlangten Preises (160 GBP anstelle von 350 GBP pro Tonne) gepachtet worden war(8). Die britischen Behörden äußerten sich zu diesen Zahlen nicht.
(47) Von April bis Dezember 2000 enthielt die Branchenzeitung "Fishing News" regelmäßig die Preise für den Erwerb von Produktionsbelegen (FQA-Einheiten) und die Pacht von Quoten, wobei diese Zahlen von der Quota Trading Association von Fraserburgh stammten. So beliefen sich die Pro-Tonne-Preise für die Produktionsbelege für Nordseekabeljau im April auf 1800 GBP, im Dezember auf 1500 GBP und für Westküstenkabeljau das ganze Jahr lang auf rund 1450 GBP; für Nordseeschellfisch schwankten die Preise für die Produktionsbelege zwischen 1900 GBP bis 2400 GBP im April und 1700 GBP bis 1800 GBP im Dezember und für Westküstenschellfisch zwischen 1700 GBP bis 1900 GBP im April und 1400 GBP bis 1500 GBP im Dezember. Für andere Arten war die Tendenz in etwa dieselbe, d. h. die Preise blieben stabil oder fielen leicht. Die Quotenpachtpreise für Nordseekabeljau lagen zwischen 250 GBP pro Tonne für April bis September, 200 GBP im Oktober und 100 GBP im Dezember; für Westküstenkabeljau zwischen 300 GBP im April und Mai, 230 GBP von Juni bis August und 200 GBP im Dezember; für Nordseeschellfisch zwischen 350 GBP im April bis 100 GBP im Dezember und für Westküstenschellfisch zwischen 280 GBP bis 180 GBP; für andere Arten fielen die Preise im Jahr 2000 entsprechend.
(48) Der OIC und das Vereinigte Königreich haben darauf hingewiesen, dass dieser Quotenmarkt sehr labil war und die im "Fishing News" veröffentlichten Notierungen kein wahres Bild der Lage geben konnten(9). Diese Zahlen bestätigen jedoch die Beobachtungen im Bericht des Unterhauses. Die Anwendung der neuen Quotenzuteilungsregelung im Jahre 1999 im Vereinigten Königreich führte zu starken Spannungen auf dem Produktionsbelegemarkt. Es ist nur normal, dass die Ankaufspreise im folgenden Jahr unverändert blieben oder etwas fielen. Was die Pacht betrifft, so liegen die Pachtpreise zu Jahresbeginn hoch, weil dies der Zeitpunkt ist, zu dem sich die Fischer ihre jeweiligen Quoten sichern wollen, so dass der betreffende Markt Spannungen unterworfen ist.
(49) Die britischen Behörden haben der Kommission auch keine Angaben übermittelt, die aufzeigen, dass die Einrichtung der OIC-Regelung nicht zu besonders günstigen Pachtbedingungen geführt hat. Hätten sie über solche Angaben verfügt, so hätten sie diese ja leicht übermitteln können. Da sie dies nicht getan haben, die Kommission aber über Angaben verfügt, aus denen sie schließen kann, dass es besonders günstige Pachtbedingungen gab(10), und die britischen Behörden diese Angaben nicht entkräften konnten, kann davon ausgegangen werden, dass es solche besonderen Bedingungen in der Tat gab und dass die Fischer, die in den Genuss der OIC-Regelung kamen, einen besonderen Vorteil erhielten.
(50) Eine staatliche Beihilfe liegt vor, wenn eine Intervention gleich welcher Art bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigt. Da die Intervention des Orkney Council bei der Anwendung der OIC-Regelung zur Begünstigung von Fischereiunternehmen mit Sitz auf den Orkneys geführt hat, muss die OIC-Regelung selektiven Charakter gehabt haben und hat diesen Unternehmen daher offensichtlich einen besonderen Vorteil eingeräumt. Die vom Vereinigten Königreich übermittelte Stellungnahme des OIC(11), derzufolge die Mitgliedschaft in der OFA allen Gemeinschaftsunternehmen offen steht, kann nicht akzeptiert werden. In der Praxis würde eine Mitgliedschaft die Eintragung des Schiffes in die britische Kartei der Fischereifahrzeuge voraussetzen, die besonderen Verpflichtungen im Rahmen der einzelstaatlichen Regelung für die Zu- und Abgänge bei der Flotte gemäß Artikel 6 der Verordnung (EG) Nr. 2792/1999 des Rates vom 17. Dezember 1999 zur Festlegung der Modalitäten und Bedingungen für die gemeinschaftlichen Strukturmaßnahmen im Fischereisektor(12) unterliegt; außerdem müsste der Schiffseigentümer Mitglied der OFA und müssten 50 % der Mannschaft auf den Orkneys ansässig sein.
Staatliche Mittel
(51) Die Auslegung des Begriffs "Staat" muss so weit wie möglich sein, einschließlich aller Ebenen der regionalen und lokalen Regierung. Im vorliegenden Fall umfasst er den OIC. Er umfasst auch den Oil Reserve Fund (ORF), der unter Kontrolle des Council verwaltet und unter Artikel 69 des Orkney County Council von 1974 geschaffen wurde(13). Da die ORF-Mittel unter Kontrolle des OIC verbleiben, verbleiben sie ständig unter öffentlicher Kontrolle und stehen so der zuständigen Behörde zur Verfügung; sie können daher als staatliche Mittel gelten. Artikel 69 Absatz 2 schreibt in der Tat vor, dass die mit den Mitteln erworbenen Sicherheiten durch Treuhänder verwaltet werden sollten. Wie jedoch das Vereinigte Königreich in seinen Bemerkungen erklärte(14), wurde kein Trust für diesen Zweck geschaffen, weil ein solches Vorgehen in der Praxis schwierig gewesen wäre. Aber auch wenn ein Trust geschaffen worden wäre, wären sie zweifellos unter Kontrolle des OIC verblieben und die von den Treuhändern getroffenen Entscheidungen wären als Entscheidungen betrachtet worden, die vom OIC, d. h. vom Staat im Sinne von Artikel 87 EG-Vertrag, getroffen wurden.
(52) Nach Ansicht des Vereinigten Königreichs handelt es sich bei den Mitteln aus dem ORF um Privatgeld, was so zu verstehen ist, dass sie keine staatlichen Mittel darstellen, weil sie aus einer freiwilligen Vereinbarung stammen und nicht zur Finanzierung der Einhaltung der gesetzlichen Verpflichtungen durch den Council verwendet werden. Außerdem hatte die Kommission dies bereits anerkannt.
(53) Die Kommission stellt fest, dass der am 29. April 1975 zwischen dem OIC und der Pipeline Group (Occidental of Britain, Getty Oil, Allied Chemical Ltd und Thomson Piper Petroleum Ltd) geschlossene Vertrag folgende Bestimmungen umfasst: eine vierteljährliche Mindestzahlung mit einer Befreiungsklausel im Fall höherer Gewalt, die Neuaushandlung des Vertrags, Schlichtung in Streitfällen(15). Diese Vertragsbestimmungen machen deutlich, dass die Verpflichtung zur Zahlung dieser Beträge weit über einen freiwilligen Beitrag, wie im Fall einer Wohltätigkeitsorganisation, hinausgeht. Wenn über den Vertrag neu verhandelt werden kann (der diesbezügliche Absatz enthält die Bestimmung: "Die Parteien erkennen an, dass die in diesem Vertrag genannten Zahlungen als fair und gerecht vereinbart wurden"), dürften auch für den ersten Abschluss Verhandlungen geführt worden sein, in denen jede Partei die eigenen Interessen wahrgenommen hat; die nach diesem Vertrag geleisteten Zahlungen können nicht als Zuwendungen an eine Wohltätigkeitsorganisation angesehen werden. Es handelt sich kaum um einen freiwilligen Abschluss in dem Sinne, dass der Vertrag bloßer Ausdruck der Verständigungsbereitschaft und des Wohlwollens der Ölgesellschaften gegenüber dem County Orkney und seinen Bewohnern ist.
(54) Außerdem stellt die Kommission fest, dass der Inhalt des Vertrags nicht hauptsächlich private Interessen zwischen zwei Unternehmen betraf. Artikel 295 EG-Vertrag lässt die Eigentumsordnung in den verschiedenen Mitgliedstaaten unberührt, und eine Behörde darf als Privatunternehmen auftreten. Aber das ist hier nicht der Fall. In der Präambel des Vertrags steht, dass in seinem Rahmen Zahlungen erfolgen "a) zum Ausgleich jeder Beschädigung, Störung oder Wertminderung der örtlichen Gemeinschaft, die sich aus dem Transport und der Verschiffung von Erdöl infolge der Errichtung und Bewirtschaftung dieses Terminals ergibt, b) zur besseren Förderung der Entwicklung der Hafengebiete und c) als Beitrag zu den zusätzlichen Ausgaben und Kosten, die dem Council durch die zunehmenden öffentlichen Dienstleistungen infolge der Errichtung des Terminals entstehen." Somit ist deutlich, dass die von der Erdölindustrie im Rahmen dieses Vertrags getätigten Zahlungen nicht dem Erwerb von Gütern oder der Bezahlung von Dienstleistungen entsprechen. Für den Empfänger (den OIC durch den ORF) können die Zahlungen nicht als Gelder betrachtet werden, die sich aus einem kommerziellen Vertrag ergeben, an dem er teilnimmt. Somit können die Zahlungen der Pipeline Group nicht als private Gelder gelten, sondern sie sind öffentliche Mittel.
(55) Das Vereinigte Königreich wies darauf hin, dass die Kommission die ORF-Mittel im Rahmen des EAGFL früher als private Mittel betrachtet hat. Dies ging aus einem Schreiben des Generaldirektors für die Landwirtschaft vom 28. Januar 2002 über die einzelstaatliche Finanzierung eines vom EAGFL kofinanzierten Vorhabens ("the Orkney Meat project") hervor. Die Kommission betont, dass sich das Antwortschreiben auf einen ganz besonderen Zusammenhang bezog. Die schottische Regionalverwaltung wollte das Vorhaben durchführen. Vor der Durchführung befragte sie die zuständige Kommissionsdienststelle, ob sie dabei einen Beitrag aus dem ORF als private Gelder betrachten könne (für die Durchführung dieser Art von EAGFL-Vorhaben ist ein privater Beitrag erforderlich). Die schottische Regionalverwaltung übermittelte einige Angaben an die zuständige Kommissionsdienststelle, die antwortete, dass "die Gelder aus dem ORF... auf der Grundlage der übermittelten Angaben als ein privater Beitrag gelten können ..." Die Kommissionsdienststelle gab ihre Stellungnahme auf der Grundlage der übermittelten Angaben ab, ohne weitere Angaben anzufordern und somit ohne eine gründlichere Analyse vorzunehmen. Im vorliegenden Fall dagegen hat die Kommission ihre Analyse vertieft und besondere Angaben angefordert (die das Vereinigte Königreich übermittelt hat). Die Kommission stellt nunmehr fest, dass das Vereinigte Königreich vorher nur unvollständige Angaben übersandt hat, die zu der Antwort der zuständigen Kommissionsdienststelle im Schreiben vom 28. Januar 2002 geführt hatten. Die nunmehr vorliegenden Angaben ergeben folgendes Bild: aus keiner der Unterlagen geht hervor, dass der ORF mit einem gewissen Ausmaß an Autonomie verwaltet wird, es gibt daher keinen Zweifel daran, dass die ORF-Mittel vollständig unter öffentlicher Kontrolle stehen.
(56) Außerdem ist die Art und Weise, auf die die Mittel verwendet werden sollen, in Artikel 69 des Orkney County Council Act deutlich dargelegt. Sie sind im Interesse der Gemeinschaft der Orkneyinseln gemäß der Definition des Council zu verwenden, und nicht, wie ein Privatinvestor in einer Marktwirtschaft dies täte, mit dem einzigen Ziel, einen Gewinn zu erbringen. Dies entspricht den vom Vereinigten Königreich angegebenen Gründen für die Einführung der OIC-Regelung(16), denen zufolge die Regelung geschaffen wurde, weil die Orkney-Flotte kein Geld zu kommerziellen Bedingungen leihen konnte. Die ORF-Mittel sind daher staatliche Mittel im Sinne des Artikels 87 EG-Vertrag.
(57) Diese Feststellung entspricht den Urteilen in den von Vereinigten Königreich angeführten Rechtssachen (Rechtssache 82/77, verbundene Rechtssachen C-72/91 und C-73/91 sowie Rechtssache C-189/91)(17), in denen der Gerichthof der Europäischen Gemeinschaften feststellte, dass nur die aus anderen als staatlichen Mitteln gewährten Vorteile nicht in den Anwendungsbereich der Bestimmungen über staatliche Beihilfen fallen.
Verfälschung oder drohende Verfälschung des Wettbewerbs
(58) Die Quoten, die die Fischereibetriebe im Rahmen der OIC-Regelung nutzen konnten, haben ihre Stellung gegenüber anderen Fischereibetrieben im Vereinigten Königreich selbst oder in anderen Mitgliedstaaten gestärkt. Sie konnten mehr Fischereierzeugnisse anlanden und verkaufen, als ihnen ohne Rückgriff auf diese Quoten möglich gewesen wäre.
(59) Die OIC-Regelung hatte in ihrer Anwendung folglich Auswirkungen auf die Wettbewerbsbedingungen. Mit ihr wurden Fangrechte für Erzeugnisse eingeräumt, die auf dem Gemeinschaftsmarkt verkauft werden. Die erworbenen Produktionsbelege betrafen Fischarten wie Kabeljau, Schellfisch, Seelachs und Wittling, die alle unter die gemeinsame Marktorganisation für Erzeugnisse der Fischerei und der Aquakultur(18) fallen. Somit hat die Regelung den Wettbewerb auf dem Gemeinschaftsmarkt beeinflusst.
(60) Darüber hinaus erklärte die SFO (Scottish Fisherman's Organisation) in ihrer Stellungnahme(19), dass es die Einführung der OIC-Regelung war, die den drastischen Anstieg der Quotenpreise ausgelöst hat. Die britischen Behörden haben dieser Behauptung nicht widersprochen.
Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten
(61) Die Frage, ob der Handel beeinträchtigt wurde oder nicht, kann nicht nur im Hinblick auf die Fangmöglichkeiten beurteilt werden, wie das Vereinigte Königreich es tut(20). Bei der Prüfung einer Beihilferegelung müssen sämtliche Folgen beurteilt werden, die diese Regelung für den Handel innerhalb der Gemeinschaft haben kann. Mithin muss die OIC-Regelung auch im Hinblick auf ihre Folgen für den Handel mit den betreffenden Erzeugnissen beurteilt werden, nämlich Erzeugnissen des Fischereisektors, und den Handel mit Erzeugnissen, die mit Fischereierzeugnissen konkurrieren.
(62) Nach den offiziellen Seefischereistatistiken des Vereinigten Königreichs für 1999 und 2000(21) nimmt der Handel mit Fischereierzeugnissen zwischen dem Vereinigten Königreich und den übrigen Mitgliedstaaten einen bedeutenden Platz ein. Im Jahr 2000 wurden fast 500000 Tonnen angelandet. Im selben Jahr wurden 365000 Tonnen Fisch und Fischerzeugnisse ausgeführt, einschließlich 233000 Tonnen in andere Mitgliedstaaten, und fast 550000 Tonnen Fisch und Fischzubereitungen eingeführt, einschließlich 133000 Tonnen aus anderen Mitgliedstaaten.
(63) Der OIC(22) hat angegeben, dass die Fänge der Orkney-Flotte fast ausschließlich auf dem schottischen Markt angelandet und verzehrt werden, hat jedoch keinen Nachweis für diese Behauptung erbracht. Es handelt sich nur um eine Annahme, die im Widerspruch zum Umfang des vorstehend genannten Handelsverkehrs steht. Aber auch wenn dies der Fall wäre, würden die Möglichkeiten der in den Mitgliedstaaten ansässigen Unternehmen für die Ausfuhr ihrer Erzeugnisse nach dem Vereinigten Königreich beeinträchtigt. Die OIC-Regelung hat den begünstigten Fischern einen Marktanteil gesichert, der anderenfalls Konkurrenten offen gestanden hätte. Folglich wurde der Handel zwischen der Orkney-Flotte und Erzeugern aus anderen Mitgliedstaaten beeinträchtigt.
Schlussfolgerung
(64) Die vier Voraussetzungen zur Einstufung dieser Maßnahmen als staatliche Beihilfemaßnahmen im Sinne des Artikels 87 EG-Vertrag sind erfuellt. Da diese Maßnahmen den Fischereisektor betreffen, müssen sie anhand der Leitlinien für die Prüfung einzelstaatlicher Beihilfen im Fischerei- und Aquakultursektor, nachstehend "Leitlinien" genannt, beurteilt werden. Gemäß Nummer 3.4 der derzeit gültigen Leitlinien(23) müssen sie nach den Leitlinien bewertet werden, die zum Zeitpunkt der Gewährung der Beihilfe in Kraft waren. Folglich wird die Regelung anhand der Leitlinien von 1997(24) geprüft.
B. Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt
(65) Die Zweifel der Kommission an der Vereinbarkeit der OIC-Regelung mit dem Gemeinsamen Markt gründen sich auf die Annahme, dass Quoten und Produktionsbelege per se Verbrauchsgüter sind. Die der Orkney-Flotte nach der OIC-Regelung gewährte Beihilfe nimmt daher der Kommission zufolge die Form einer Beihilfe zu den Betriebskosten an. Da Beihilfen dieser Art grundsätzlich nicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind und keine annehmbare Begründung vorgelegt wurde, stellte die Kommission die Rechtmäßigkeit der Regelung in Frage.
(66) In seiner Antwort wies das Vereinigte Königreich darauf hin, dass "feste Quotenübertragungen von der Zoll- und Verbrauchssteuerbehörde bei der Berechnung von Steuern auf Veräußerungsgewinne und entsprechender Abzüge für reinvestierte Gewinne als Anlagegut eingestuft werden". Nachdem zunächst offiziell erklärt wurde, dass es keinen freien Handel mit Produktionsbelegen gäbe, erkennen die britischen Behörden, wie sich nun doch herausstellt, offiziell an, dass diese Produktionsbelege einen Vermögenswert darstellen. Folglich könnte die Kommission mit Recht denselben Ansatz wählen und den Erwerb von Produktionsbelegen durch die SFPO im Namen des OIC als Investition ansehen.
(67) Doch welche Auslegung korrekt ist, muss die Kommission in diesem Zusammenhang nicht klären. Da bei Fischern der Pachtzeitraum für Quoten maximal ein Jahr betragen kann(25), zählt die Pacht in jedem Fall zu den Betriebskosten. Eine Beihilfe, die sich auf die Höhe der Pacht auswirkt, ist folglich eine Betriebsbeihilfe.
(68) Nach Nummer 1.2 vierter Absatz dritter Gedankenstrich der Leitlinien sind Beihilfen für Betriebskosten, die gewährt werden, ohne dass von dem Begünstigten eine Verpflichtung hinsichtlich der Verwendung verlangt wird, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, es sei denn, sie stehen in unmittelbarem Zusammenhang mit einem Umstrukturierungsplan, der als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen wird. Da die OIC-Regelung keinen Zusammenhang mit einem Umstrukturierungsplan im Sinne der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten(26) aufweist, kann sie nicht als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden.
(69) Die britischen Behörden haben ferner angeführt, dass die OIC-Regelung, da sie Produktionsbelege zusammenlegt, im Kontext ständig zurückgehender Fischbestände als Rationalisierungsmaßnahme angesehen werden könnte, die die Entwicklung wirtschaftlich lebensfähiger Fischereibetriebe fördert. Da besagte Zusammenlegung aber die SFPO betrifft, die nach der laufenden Analyse nicht als Begünstigte gilt, ist dieses Argument für die Beurteilung dieser Beihilferegelung für Fischer irrelevant.
C. Rückforderung der Beihilfe
(70) Gemäß Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 entscheidet die Kommission in Negativentscheidungen hinsichtlich rechtswidriger Beihilfen, dass der betreffende Mitgliedstaat alle notwendigen Maßnahmen ergreifen muss, um die Beihilfe vom Empfänger zurückzufordern. Die Kommission verlangt die Rückforderung der Beihilfe nicht, wenn dies gegen einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts verstoßen würde.
Der Grundsatz des Vertrauensschutzes ist ein allgemeiner Grundsatz des Gemeinschaftsrechts. Die Kommission ist im vorliegenden Fall aus den nachstehend aufgeführten Gründen der Überzeugung, dass dieser Grundsatz eine Rückforderung ausschließt.
Wenngleich kein notwendiger Zusammenhang zwischen den Maßnahmen und Entscheidungen der Kommission bezüglich der Verwendung von Strukturmitteln der Gemeinschaft im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999(27) und Entscheidungen der Kommission zu staatlichen Beihilfen besteht, ist es beim spezifischen Sachverhalt des vorliegenden Falls möglich, dass über die Kombination einer Reihe von Vorgängen das berechtigte Vertrauen entstanden sein könnte, dass es sich bei den fraglichen Mitteln um private Mittel handelt.
Tatsächlich haben sich sowohl die Regierung des Vereinigten Königreichs als auch die Kommission durchgehend so verhalten, dass im Hinblick auf die Bestimmungen über die Strukturfonds der Gemeinschaft mit Recht angenommen werden konnte, es handle sich um einen privaten Fonds. Selbst wenn, rechtlich gesehen, kein automatischer Zusammenhang zwischen den beiden Vorgängen existiert, könnte dies von Seiten der nationalen Behörden und der Fischer zu der berechtigten Annahme geführt haben, dass die aus einem solchen Fonds gewährten Mittel nicht unter die Vorschriften über staatliche Beihilfen fallen, so dass in dieser Hinsicht ein berechtigtes Vertrauen entstanden ist.
(71) Zunächst gibt es eine enge Verbindung zwischen den Orkneys und den Shetlandinseln. In der Tat gehören die Fischer der Orkneys und der Shetlandinseln derselben Erzeugerorganisation an. Den Behörden und Begünstigten der Orkneys war daher vermutlich bekannt, dass es in einem Merkblatt der schottischen Regionalverwaltung zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 4028/86 des Rates vom 18. Dezember 1986 über Gemeinschaftsmaßnahmen zur Verbesserung und Anpassung der Strukturen im Bereich der Fischerei und der Aquakultur unmissverständlich heißt, dass bewilligte Mittel und Darlehen des parallelen Shetland Islands Council Charitable Trust (SICCT - siehe staatliche Beihilfe C-88/2001) nicht als nationale Zuschüsse gerechnet werden, was den Schluss erlaubt, dass sie als private Beiträge gelten.
Zweitens wurde beim Europäischen Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE) im Rahmen des Ziel-1-Programms "Highlands and Islands" 1994-1996 der Finanzbeitrag der Shetland Leasing and Property Ltd (SLAP), deren alleiniger Anteilseigner der SICCT ist, als privater Beitrag angesehen. Wiederum ist es sehr wahrscheinlich, dass dies den Orkney Islands Authorities bekannt war.
Drittens ist der Reservefonds der Orkneyinseln selbst in der Praxis von den britischen Behörden und der Kommission als privater Fonds eingestuft worden, so dass im Rahmen der Finanzierung aus dem Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) eine private Kofinanzierung möglich war(28).
(72) Nach Ansicht der Kommission haben diese Faktoren bei den Behörden der Orkneys und den beteiligten Einrichtungen sowie bei den Fischern ein berechtigtes Vertrauen entstehen lassen. Sie konnten annehmen, dass es sich nur um private Mittel handelte, wenn gemeinschaftliche Strukturinterventionen aus dem Fonds kofinanziert wurden. Dies hat sie möglicherweise zu der fälschlichen Annahme verleitet, dass die Bestimmungen des EG-Vertrags über staatliche Beihilfen nicht gelten, auch wenn hier, rechtlich gesehen, kein automatischer Zusammenhang besteht.
Aus diesen Gründen und unter Anwendung von Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 wird, da der Vertrauensschutz ein allgemeiner Grundsatz des Gemeinschaftsrechts ist, die Rückforderung der Beihilfe von den begünstigten Fischern nicht verlangt.
(73) Die beteiligten Mittel müssen jedoch, wie in dieser Entscheidung festgestellt wurde, als staatliche Mittel im Sinne der Vorschriften über staatliche Beihilfen angesehen werden. Die Regelung stellt daher eine Betriebsbeihilfe dar, die Jahr für Jahr zugunsten der Fischer gewährt wird, an die jährlich über die Zusatzabgabenregelung Quoten verpachtet werden. Da diese Beihilfe nicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist, muss sie eingestellt werden. Sämtliche Bestimmungen in den Verträgen zwischen OIC, OFA und SFPO, die günstigere Pachtbedingungen einräumen, müssen aufgehoben und durch Bestimmungen ersetzt werden, die belegen, dass die Verpachtung unter normalen Marktbedingungen erfolgt, wie dies bereits bei Schiffen von Nichtmitgliedern der Fall ist. Gleichzeitig muss sichergestellt werden, dass etwaige neue Regelungen keine staatliche Beihilfe zugunsten der SFPO oder der OFA bedeuten.
VI. SCHLUSSFOLGERUNGEN
(74) Die Kommission stellt fest, dass das Vereinigte Königreich die Beihilferegelung mit der Bezeichnung "Orkney Islands Council Track Record Scheme" unter Verstoß gegen Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag durchgeführt hat.
(75) Angesichts der Würdigung in Abschnitt V hält die Kommission diese Beihilferegelung für nicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar. Die Rückforderung der Beihilfe wird jedoch nicht verlangt -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Die Beihilferegelung "Orkney Islands Council Track Record Scheme", die das Vereinigte Königreich durchgeführt hat, ist nicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar.
Das Vereinigte Königreich hebt die in Absatz 1 genannte Beihilferegelung auf.
Artikel 2
Das Vereinigte Königreich teilt der Kommission innerhalb von zwei Monaten nach Bekanntgabe dieser Entscheidung die Maßnahmen mit, die ergriffen wurden, um der Entscheidung nachzukommen.
Artikel 3
Diese Entscheidung ist an das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland gerichtet.
Brüssel, den 3. Juni 2003