РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/456 НА КОМИСИЯТА
от 5 септември 2014 година
относно схема за помощ № SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) и SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08), приведена в действие от Република България при замените на горска земя
(нотифицирано под номер C(2014) 6207)
(само текстът на български език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид Решение C(2011) 4444 на Комисията от 29 юни 2011 г. (1),
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочената(ите) по-горе разпоредба(и) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 17 юли 2008 г. Комисията получи жалба от жалбоподател, пожелал да остане анонимен („първият жалбоподател“), който твърди, че Република България е предоставила помощ при замяната на собственост върху частна срещу държавна горска земя, често следвана от промяна в предназначението на заменената земя от горска земя в земя за застрояване. Първият жалбоподател представи допълнителна информация с писма от 28 август 2008 г., 3 септември 2008 г., 1 октомври 2008 г., 5 декември 2008 г., 18 февруари 2010 г., 12 октомври 2010 г. и 26 януари 2011 г.
(2)
На 27 януари 2009 г. Комисията получи от трета страна допълнителна информация относно оспорваните сделки за замяна. На 14 май 2009 г. беше подадена втора жалба относно тези замени, като този жалбоподател предостави допълнителна информация на 2 юни 2009 г. и 8 юни 2009 г. На 23 март 2010 г. друга трета страна предостави на Комисията информация относно тези замени.
(3)
Българските органи предоставиха на Комисията информация относно оспорваните сделки за замяна с писма от 2 септември 2008 г., 28 октомври 2008 г., 4 януари 2010 г., 23 март 2010 г., 27 март 2010 г., 30 август 2010 г. и 14 февруари 2011 г. По време на срещите, проведени между службите на Комисията и българските органи на 22 февруари 2010 г., 12 октомври 2010 г. и 3 февруари 2011 г., последните предоставиха допълнителна информация относно тези замени.
(4)
С писмо от 29 юни 2011 г. Комисията уведоми Република България, че е решила да открие процедурата, посочена в член 108, параграф 2 от Договора, по отношение на оспорваните сделки за замяна. Решението на Комисията за откриване на официалната процедура по разследване („решението за откриване“) беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно мярката.
(5)
С писмо, получено на 29 септември 2011 г., българските органи представиха своите мнения относно решението за откриване.
(6)
Комисията получи мнения относно решението за откриване от следните заинтересовани страни: Екобалкани-България ЕООД (3), Вихрен ООД (4), Аква Истейт ООД (5), Елкабел АД (6), Живка Благоева (7), Ви-Ен-Жи Конфорт ООД (8), Явор Хайтов (9), Симеон Стоев Миров (10), Ел Ем Импекс ЕООД (11), Ол сийз пропърти 2 ООД (12), Литекс Комерс АД (13), Форос Дивелъпмънт ЕАД (14), Изгрев 5 ЕООД (15), БОИЛ ООД (16), БГ Ленд Ко ООД (17), Мирта Инженеринг ЕООД (18), Бета Форест ЕООД (19), Коста Геров (20), Мариета Бабева (21), Димитър Терзиев (22), Светослав Михайлов и Елизабет Михайлова (23), и от жалбоподател, който поиска неговата/нейната самоличност да не се разкрива (24).
(7)
С писма от 1 септември 2011 г., 5 октомври 2011 г., 25 ноември 2011 г., 14 декември 2011 г. и 3 април 2012 г. Комисията препрати тези мнения на българските органи, на които беше предоставена възможност да отговорят. Мнението на Република България относно мненията на заинтересованите страни беше получено с писма съответно от 4 ноември 2011 г., 15 декември 2011 г., 12 януари 2012 г. и 25 април 2012 г.
(8)
С писмо от 2 декември 2011 г. и по време на среща със службите на Комисията, проведена на 9 декември 2011 г., българските органи предоставиха допълнителна информация относно оспорваните сделки за замяна.
(9)
С писмо от 9 февруари 2012 г. Комисията поиска допълнителни разяснения от първия жалбоподател относно някои от представените от него доказателства.
(10)
На 3 април 2012 г. Комисията препрати на българските органи допълнителни мнения от редица трети страни (25). Комисията получи мненията на Република България относно тези мнения на 25 април 2012 г. и 15 май 2012 г.
(11)
На 26 юли 2012 г. Комисията поиска допълнителна информация от българските органи. На 17 август 2012 г. българските органи поискаха удължаване на срока за предоставяне на информацията, което беше одобрено от Комисията на 31 август 2012 г. На 19 септември 2012 г. българските органи предоставиха исканата информация.
(12)
На 3 октомври 2012 г. Комисията поиска допълнителни разяснения от Елкабел АД, една от третите страни, изразили мнения относно решението за откриване. Тези разяснения бяха предоставени на 31 октомври 2012 г.
(13)
С писма от 14 януари 2013 г., 17 май 2013 г., 22 юли 2013 г. и 22 октомври 2013 г. Комисията поиска допълнителна информация от българските органи, която беше представена съответно на 4 и 5 февруари 2013 г., 25 юни 2013 г. и 5 юли 2013 г., 16 и 23 август 2013 г., както и на 19 ноември 2013 г. и 20 декември 2013 г. Част от информацията, предоставена в последното становище, беше предоставена отново от българските органи по електронна поща на 21 януари 2014 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. ЗАМЕНИТЕ НА ЗЕМИ
(14)
През 1947 г. всички горски земи в България са станали държавна собственост в резултат на отчуждаването им от държавата. Положението се е запазило такова до 2000 г., когато е започнало реституирането на горска земя на предишните частни собственици.
(15)
Въз основа на изменение на Закона за горите (26), влязло в сила на 22 февруари 2002 г., са станали възможни замените на наскоро приватизирана горска земя срещу държавна горска земя от държавния горски фонд. Това изменение на Закона за горите е било в сила до 27 януари 2009 г. и в него са били определени условията, в съответствие с които са били осъществени тези замени.
(16)
За целите на замените цените на частните и държавните горски земи са били определени въз основа на специализирана наредба, а именно Наредбата за определяне на базисни цени, цени за изключените площи и учредяване право на ползване и сервитути върху гори и земи от горския фонд (27) („Наредбата за базисните цени“), която е влязла в сила на 18 ноември 2003 г. Българското законодателство не е позволявало на експертите оценители да се отклоняват от цените, определени за горските земи въз основа прилагането на предписанията на Наредбата за базисните цени.
(17)
Въз основа на тази наредба базисната цена на даден горски поземлен парцел се определя като сумата от базисната цена на тази земя и стойността на насаждението (растителните видове на територията на тази земя).
(18)
Стойността на земята се определя въз основа на средната стойност на земята според категориите земя, предлагащи идентични условия за растеж на растенията (150 типа месторастения съгласно приложение 1 от Наредбата за базисните цени). Тази стойност тогава се коригира чрез използването на корекционен коефициент, при който се отчита местонахождението на земята по отношение на местната и националната инфраструктура. Този корекционен коефициент (Km), определен в приложение 2 към Наредбата за базисните цени, се определя чрез използване на следната формула:
,
където:
p
=
коефициент за близост до повърхностен път, измерен по права линия (от 0,00 до 0,20)
s
=
коефициент за близост до урбанизирана територия, измерен по права линия (от 0,00 до 0,25)
m
=
коефициент за близост до морето, измерен по права линия (от 0,00 до 0,20)
g
=
коефициент за близост до град, изразен с цифри и отразяващ разстоянието до определен град (най-късото пътно разстояние между въпросния парцел и града). Градовете са разделени в 6 групи, посочени в таблица 1:
Таблица 1
Група 1:
София (от 0,00 до 0,70)
Група 2:
Русе, Пловдив, Бургас и Варна (от 0,00 до 0,50)
Група 3:
Благоевград, Велико Търново, Враца, Плевен и Стара Загора (от 0,00 до 0,40)
Група 4:
Други областни градове (от 0,00 до 0,35)
Група 5:
Други големи градове (Ботевград, Горна Оряховица, Димитровград, Дупница, Казанлък, Карлово, Лом, Петрич, Самоков, Свищов и Червен бряг (от 0,00 до 0,30)
Група 6:
Други общински центрове (от 0,00 до 0,10)
(19)
Стойността на земята допълнително се коригира с добавянето на увеличение за хектар (добавка), което се определя въз основа на средната цена на земята, наблюдавана в зоната, в която се намира парцелът. Тези добавки са определени в разпоредбите на приложение 3 към Наредбата за базисните цени и са посочени в таблица 2:
Таблица 2
Добавка
(Лева/хектара)
София, национални курорти и вилни зони, прилежащи към тях, земи на разстояние 10 километра от морето
5 000
Населени места от I и II категория
2 000
Населени места от III и IV категория
1 000
Населени места от V и VI категория
500
Населени места от VII и VIII категория
0
(20)
Общата стойност на земята, определена чрез този механизъм, е така наречената базисна стойност на земята.
(21)
Стойността на насаждението (растителните видове, разположени на територията на земята) е стойността на сегашната възраст на насаждението и прогнозираната стойност на неговата турнусна възраст. Стойността на дървесината от горските насаждения при сегашната им възраст (възрастта към момента на оценката) е равна на приходите от продажбата на въпросните видове по средни пазарни цени, като се приспаднат разходите, свързани със сечта, първичната обработка и извозването до място за временно съхранение. Счита се, че ако приходите не покриват разходите, дървесината няма никаква стойност.
(22)
Приходите от продажбите се определят като се сортиментира запасът и се класифицират обемите на категориите дървесина. Разходите (лева/кубичен метър) за сеч и първична обработка на дървесината при средна трудност на сечището се определят според дървесния вид и категорията дървесина на територията на земята. Разходите за извозване на дървесината се определят според дървесния вид, категорията дървесина и средното извозно разстояние от въпросния парцел. Транспортните разходи се умножават на всеки километър извозно разстояние по коефициент, при който се отчита трудността на извозния път.
(23)
Средните пазарни цени и разходите, свързани със сечта, първичната обработка и извозването на дървесина, следва редовно да се определят и актуализират от Изпълнителната агенция по горите („ИАГ“) (28) въз основа на среднопретеглените стойности, изчислени от статистическите данни, събрани за период от три години (като последната година е с удвоена тежест).
(24)
По този начин, след като към базисната стойност на земята се добави стойността на насаждението, както е определена от оценител, се получава базисната цена на горския поземлен парцел.
(25)
Към тази базисна цена, във връзка със защитата на средообразуващите и рекреационните функции на горската земя се прави корекция по отношение на земята, намираща се в зоните на така наречената „особена защита от урбанизация“, установена със закон в определени райони на България. Съгласно разпоредбите на приложение 19 към Наредбата за базисните цени базисната стойност на горските имоти, намиращи се в такива райони, се умножава с коефициент (К), посочен в таблица 3 (29), а именно:
Таблица 3
Черноморско крайбрежие, първа зона
К = 6
Черноморско крайбрежие, втора зона
К = 5
Курортни зони, курорти и селища с национално значение
К = 4
Гори и земи, простиращи се в зоните от края на пътното платно на републиканските и общинските пътища до ограничителните строителни линии
К = 3
Курортни зони, курорти и селища с местно значение
К = 4
(26)
И накрая, така нареченият „коефициент за пазарен регулатор“ се прилага към базисната цена на земята съгласно приложение 20 към Наредбата за базисните цени. Този коефициент се изразява в лева/м2 и варира от 10 за земи в близост до морето, големи планински курорти и София до 1 за най-малко атрактивни земи.
(27)
Независимо от гореизложеното, ако частната страна е получила чрез сделката за замяна горска земя с по-висока обща административна цена от земята, от която се е отказала, тя е трябвало да плати компенсация на държавата за разликата в цените. Според българските органи по принцип държавата е приемала само замени, в резултат на които тя е получавала земя с по-висока административна стойност. Този принцип обаче се отнася само за случаите, когато общата административна цена на частния парцел е по-висока от административната цена на държавния парцел, за който той е бил заменен, а не за цената му на квадратен метър.
(28)
На 27 януари 2009 г. е влязла в сила забрана на замените на горска земя. По този начин разглежданият период на оспорваните сделки за замяна е от 1 януари 2007 г. - датата на присъединяването на Република България към Съюза, до 27 януари 2009 г., датата на мораториума върху замените („разглежданият период“).
2.2. ПРОМЯНАТА НА ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕТО НА ЗЕМЯТА
(29)
Жалбоподателите освен това твърдят, че сделките за замяна често са били последвани от промяна в предназначението на земята от горска земя в земя за застрояване и че тази промяна още повече е увеличила несъответствието между пазарната стойност на държавната горска земя, която е била заменена с частния парцел.
(30)
Българските органи обясниха, че процедурата за промяна на предназначението на земята не се урежда от разпоредбите на Закона за горите (като сделките за замяна), а от отделен набор от законодателни актове, наред с другото, от Закона за устройство на територията (ЗУТ) (30). Съгласно това законодателство всеки собственик на горска земя може да поиска промяна на предназначението на своята горска земя в земя за застрояване, като подаде молба до изпълнителния директор на ИАГ, която е била част от Министерството на земеделието и храните (31). След това комисия от (вътрешни и евентуално външни) експерти разглежда молбата и предоставя становище на изпълнителния директор, въз основа на което той взема предварително решение. Ако това решение е положително и потвърждава основателността и законосъобразността на молбата, то се изпраща до всички служби, отговарящи за промяната на предназначението (областния управител, кмета на общината и директора на регионалната дирекция, отговаряща за горите).
(31)
Въз основа на положително предварително решение собственикът подава молба до съответната община за възлагането, изготвянето и одобряването на подробен общ устройствен план. За такъв план е необходима консултация с всички (местни) заинтересовани страни. Ако този план е одобрен от отговорните органи и започне да действа, собственикът на земята подава молба до министъра на земеделието и храните за изключването на тази горска земя от защитения горски фонд. Ако тази молба бъде уважена, се дължи таксова марка, определена от независим оценител в съответствие с разпоредбите на Наредбата за базисните цени.
(32)
След като собственикът на горската земя заплати таксовата марка на отговорните органи, започва процедурата за издаване на административно решение за промяна на предназначението на земята. В зависимост от размера на имота това решение се взема или от министъра на земеделието и храните (ако се отнася до имот с площ по-малко от 10 хектара), или от Министерския съвет.
(33)
На 3 септември 2009 г. бе въведен мораториум върху последващата промяна на предназначението на заменена земя.
2.3. ПРАВНО ОСНОВАНИЕ ЗА МЕРКИТЕ
(34)
Замените, изчисляването на цените, които да се използват при сделките за замяна, и процедурата за промяна на предназначението на заменената горска земя се уреждат от следните правни текстове:
-
Закон за горите на България
-
Наредба за определяне на базисни цени, цени за земя в изключените площи и учредяване право на ползване и сервитути върху гори и земи от горския фонд
-
Закон за държавната собственост (32)
-
Закон за задълженията и договорите (33)
-
Закон за устройство на територията.
2.4. БЕНЕФИЦИЕРИ
(35)
Потенциалните бенефициери на помощта от сделките за замяна са физически лица, частни дружества и общини, често осъществяващи дейност в сферата на строителството на недвижими имоти и/или туризма, които са заменили притежаваната от тях горска земя срещу държавна горска земя.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(36)
В решението за откриване Комисията изрази съмнения по отношение на това дали сделките за замяна и/или последващата промяна на предназначението на земята не съдържат елементи на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора и дали тази помощ би могла да се счете за съвместима с вътрешния пазар.
3.1. НЕРАЗРИВНА ВРЪЗКА МЕЖДУ ЗАМЕНИТЕ И ПРОМЯНАТА НА ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕТО НА ЗЕМЯТА
(37)
Първото съмнение, изразено от Комисията, беше свързано с твърдението на жалбоподателите, че в няколко случая замените са били последвани от промяна на предназначението на заменената земя, т.е. от горска земя в земя за застрояване.
(38)
С оглед на цифровите доказателства, представени от българските органи, Комисията отбеляза в решението за откриване, че от 147-те замени, осъществени по време на разглеждания период (2006-2009 г.), 15 са били последвани от промяна на предназначението (10 %). Освен това Комисията отбеляза, че към сделката за замяна и към потенциалните искания за промяна на предназначението се прилагат различни правни разпоредби и че по отношение на двете процедури се прилагат отделни административни процедури. На пръв поглед тези елементи изглежда са в подкрепа на тезата на българските органи, че - като общ принцип - двете стъпки не са неразривно свързани (34).
(39)
Българските органи обаче посочиха, че формулите за определяне на административните цени на горската земя и дължимата таксова марка за промяна на предназначението на земята са определени на такова равнище, че да се гарантира, че цялата цена за замяна на дадена горска земя плюс промяна на предназначението ѝ в голяма степен ще се равнява на пазарната цена на подобна земя, върху която може да се строи. Това би могло да означава, че органите са допускали, че много инвеститори ще се опитат да обединят двете стъпки в една сделка.
(40)
Ето защо Комисията изрази съмнения относно това до каква степен потенциалната промяна на предназначението на съответната горска земя следва да се вземе предвид при определянето на цената на парцела за целите на сделките за замяна, т.е. дали замяната и последващата промяна на предназначението на заменената земя следва да се считат за неразривно свързани.
3.2. ПОТЕНЦИАЛНА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ ПРИ ПРОМЯНА НА ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕТО НА ЗЕМЯТА
(41)
Второто съмнение, изразено от Комисията, беше дали промяната на предназначението на заменената земя би била в основата на предоставяне на държавна помощ, доколкото допълнително е увеличила стойността на заменената земя.
(42)
Комисията отбеляза в решението за откриване, че промяната в предназначението на земята не изглежда prima facie, че е включвала прехвърляне на държавни ресурси. Дължимата таксова марка за тези сделки е била изчислена в съответствие с правните разпоредби, и - доколкото е известно на Комисията - е била платена във всички разглеждани случаи. Поради това, въпреки че засегнатите от промяната на предназначението на земята предприятия вероятно са имали полза от тази промяна, административните решения за привеждане в действие на промяната не биха довели до предоставянето на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Комисията не изрази окончателно становище по този въпрос и прикани заинтересованите страни да изкажат мнение дали операцията е съдържала елементи на държавна помощ.
3.3. ПОТЕНЦИАЛНА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ ПРИ ЗАМЯНАТА НА ГОРСКА ЗЕМЯ
(43)
Комисията отбеляза в решението за откриване, че цените на горската земя за целите на замените са определени от експерти, като се използват единствено формулите, определени в Наредбата за базисните цени. Поради това Комисията изрази съмнение дали прилагането на тези формули е довело до административна цена, подобна на цените, получени при сделки, сключени между две несвързани частни страни при справедливи пазарни условия. Поради това Комисията прикани Република България и третите страни да предоставят информация относно пазарните цени, формирани при изцяло частни продажби (или сделки за замяна) на горска земя, които са били извършени в България през разглеждания период. Комисията освен това прикани Република България и третите страни да предоставят информация относно разликите между тези цени и административните цени, използвани за оспорваните сделки за замяна, а оттам и за потенциалния размер на съответната държавна помощ, съдържаща се в тези сделки. Освен това Комисията прикани Република България и третите страни да предоставят информация относно правилата, приложими по отношение на изплатената компенсация при сделките за замяна, в случай на разлика между цените на двата съответни заменени парцела земя. И накрая Комисията прикани Република България да предостави допълнителна информация, за да обоснове твърдението си, че оспорваните замени не засягат търговията в рамките на Съюза.
(44)
В решението за откриване Комисията изложи също предварителното си становище по въпроса как предимството, произтичащо от оспорваните сделки за замяна, следва да бъде определено количествено, ако се установи, че тези замени водят до държавна помощ:
i)
разликата между реалната пазарна цена на горски парцел 1-частна собственост и административната цена за парцел 1, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени;
ii)
разликата между реалната пазарна цена на горски парцел 2-държавна собственост и административната цена за парцел 2, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени.
Тогава размерът на съответната държавна помощ, съдържаща се в сделките за замяна, ще се равнява на стойността на ii) минус стойността на i).
Всяка парична компенсация, получена в резултат на разликата между административните цени на два парцела, които са обект на замяна, платена от една от страните на другата, също ще бъде взета предвид при изчислението на потенциалния елемент на държавна помощ, съдържащ се в сделката.
3.4. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОТЕНЦИАЛНАТА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(45)
При установено наличие на държавна помощ в резултат на промяната на предназначението на земята и/или в резултат на сделките за замяна, впоследствие Комисията изразява съмнения в решението за откриване дали тази помощ би могла да се счита за съвместима с вътрешния пазар, и по-специално с член 107, параграф 3, буква а) от Договора и разпоредбите на Насоките за национална регионална помощ за периода 2007-2013 г. (35) и/или с член 107, параграф 3, буква в) от Договора и разпоредбите на Насоките на Общността за държавните помощи за земеделския и горския сектор за периода 2007-2013 г. („Насоките за горския сектор“) (36).
(46)
Поради това Комисията поиска от Република България и заинтересованите страни да представят своите коментари относно съвместимостта на оспорваните мерки.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
4.1. МНЕНИЯ НА ПЪРВИЯ ЖАЛБОПОДАТЕЛ ВЪВ ВРЪЗКА СЪС СЪМНЕНИЯТА, ИЗРАЗЕНИ ОТ КОМИСИЯТА В РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(47)
Първият жалбоподател твърди, че оспорваните замени представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, която е несъвместима с вътрешния пазар.
(48)
Що се отнася до първото съмнение, изразено от Комисията, първият жалбоподател твърди, че промяната в предназначението на земята и сделките за замяна следва да се считат за неразривно свързани. Първо, жалбоподателят твърди, че много от бенефициерите на помощта при замените упражняват дейност в секторите на строителството и туризма, а не в горския сектор. Второ, според първия жалбоподател, тъй като мораториумът е влязъл в сила през 2009 г., заменените горски земи практически не са използвани за търговски цели. Трето, към момента на извършване на сделките за замяна много от бенефициерите на помощта обявили и рекламирали своите проекти за развитие на заменените горски земи като ски или морски курорти и дори започнали разговори със съответните местни органи, за да се уверят, че предназначението на земята действително ще бъде променено. Четвърто, жалбоподателят твърди, че една и съща държавна агенция („ДАГ“) често е отговаряла за осъществяването на сделката за замяна и за изключване на заменената земя от горския фонд (ДАГ и компетентният регулатор) (37), като по този начин се е проправял пътят за нейното търговско развитие.
(49)
Поради това първият жалбоподател счита, че една потенциална промяна в класификацията на предназначението на земята и съответното увеличение на цената следва да бъдат взети под внимание при определянето в количествено изражение на общия размер на държавната помощ, съдържаща се в сделките за замяна. Следователно според жалбоподателя при определяне на помощта в количествено изражение следва да се направи сравнение с парцелите подлежаща на застрояване земя, за да се отрази точно пазарната цена на заменената земя.
(50)
Жалбоподателят също така заявява, че предвид привлекателността на районите, в които са се намирали държавните горски парцели, би било по-разумно органите първо да предприемат действия за увеличаване на стойността на парцелите (т.е. да променят предназначението им, за да стане възможно тяхното застрояване) и едва след това да се разпореждат с парцелите. Според жалбоподателя в нито един от случаите, в които е отправено искане за замяна, ДАГ не е предприела действия за промяна на предназначението на тази земя преди замяната. Това според жалбоподателя показва ясно, че е било налице намерение купувачът на държавната горска земя да бъде облагодетелстван. Световната банка също критикува тази практика в Доклад относно българската политика за управление на горите от 2009 г., в който се отбелязва, че по този начин държавата понася загуби (38).
(51)
Що се отнася до второто изразено от Комисията съмнение относно това дали е била предоставена държавна помощ в резултат на промяната на предназначението на заменената земя, първият жалбоподател твърди, че макар купувачът на земята впоследствие да е платил таксова марка за решението за промяна на предназначението на земята и тази сума да следва да се приспадне при определянето в количествено изражение на размера на държавната помощ, получена в резултат на замяната, тази такса не отразява действителното увеличение на стойността на парцела в резултат от тази промяна. Освен това жалбоподателят твърди, че в случаите, в които замените са били осъществени преди присъединяването на България към Съюза, но промяната на предназначението на земята е станала след присъединяването, неправомерната държавна помощ, предоставена на купувача на земята, следва да бъде разликата между пазарната стойност на съответния парцел към момента на замяната (преди присъединяването) и пазарната стойност на парцела след промяната в предназначението на земята (след присъединяването).
(52)
Що се отнася до третото изразено от Комисията съмнение относно наличието на държавна помощ в резултат на замените, жалбоподателят твърди, че предвидените в Наредбата за базисните цени формули не отразяват пазарната стойност на заменената земя. Жалбоподателят оспорва също и независимостта на оценителите, тъй като по негово мнение купувачът на земята е свободен да избере пристрастен оценител, което би довело до значително занижаване на цените.
(53)
Жалбоподателят предоставя и допълнителна информация за пазарните цени на заменените горски парцели или на много подобни горски парцели, която - според него - разкрива значителни несъответствия с определените по административен ред цени за парцелите. Поради ограниченото време жалбоподателят е проучил цените само на девет от заменените парцели. За това са използвани банкови оценки на земята, както и информация от регистъра на държавните имоти в България, които съдържат действителни цени, при които са били сключени сделки за подобни парцели. Установените несъответствия в цените варираха от занижаване на цените (при използване на определената по административен ред цена) с 50-65 % до случаи, при които горската земя - според твърденията - е придобита при цена в размер на 1-2 % от пазарната ѝ стойност.
(54)
И накрая, жалбоподателят твърди, че фактът, че е образувано наказателно производство срещу бившия ръководител на ИАГ по обвинение за сключване на замени в ущърб на държавата, е доказателство, че самите български органи считат, че горската земя е била предоставена на определени частни лица на цена много под пазарната стойност.
(55)
Във връзка с въпроса дали замените нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки, жалбоподателят твърди, че доколкото му е известно, никой от бенефициерите на помощта при замените не упражнява горски дейности като основна търговска дейност. Вместо това той твърди, че почти всички бенефициери на помощта са имали минали или бъдещи бизнес планове за икономическа дейност или инвестиции в някой от следните сектори: сделки с недвижими имоти, строителство и/или туризъм. Според жалбоподателя туризмът по определение засяга целия вътрешен пазар, така че дори само няколко случая на избирателна помощ водят до нарушения в сектора. Жалбоподателят добавя също, че с оглед на броя и мащаба на замените чуждестранните конкуренти фактически са изправени пред пречки за навлизането си на българския пазар. Въпреки че няколко големи инвеститори от Съюза (напр. Lindner, ECE) са работели по проекти за градско строителство в България (бизнес центрове и големи универсални магазини), твърди се, че практически всички мащабни инвестиции в морски, ски и голф курорти са били осъществени от контролирани от български лица дружества.
4.2. МНЕНИЯ НА БЕНЕФИЦИЕРИТЕ НА СДЕЛКИТЕ ЗА ЗАМЯНА И НА ДРУГИ ТРЕТИ СТРАНИ
(56)
Комисията получи мнения от множество трети страни, повече от които са били частни лица по сделките за замяна („бенефициерите на помощта“). Комисията отбелязва, че редица бенефициери на помощта (39) са представили само кратко изявление, че сделките за замяна, по които те са страна, не са включвали държавна помощ. Други бенефициери предоставиха по-подробно изложение във връзка със съмненията, изразени от Комисията в решението за откриване, които ще бъдат разгледани в следващите раздели.
4.2.1. Неразривна връзка между замяната и промяната в предназначението на земята
(57)
Що се отнася до първото съмнение, изразено от Комисията, относно наличието на неразривна връзка между замените и промяната на предназначението на земята, по-голямата част от бенефициерите на помощта (40), които отговориха на решението за откриване, твърдят, че не съществува такава връзка. Замяната и последващата промяна в предназначението на заменената земя се регламентирали от две отделни процедури, всяка от които е от компетентността на два различни държавни органа, които функционират независимо един от друг. За замените са компетентни министърът на земеделието и храните или Министерският съвет - в зависимост от големината на парцела, който ще се заменя, и ИАГ, докато за промяната на предназначението на земята компетентни са местните органи - кметовете на общините или общинският съвет, министърът на регионалното развитие и благоустройството или областният управител за обекти, намиращи се в неговата област - и за нея е необходимо да бъде одобрен подробен или общ план за устройство на територията.
(58)
Един бенефициер (41) освен това добавя, че няма автоматична връзка между промяната в предназначението на земята и увеличението на нейната стойност. Според него решението за промяна в предназначението на земята се основава на оценка на необходимостта от нея, която има по-широк обхват и често не се съобразява с частните интереси на собствениците, и поради това не се основава на търговските интереси на страните по сделката за замяна. Друг бенефициер (42) отбелязва, че статистическата информация, предоставена от българските органи, потвърждава липсата на неразривна връзка. И накрая, други бенефициери (43) считат въпроса за това дали съществува връзка за неуместен, тъй като в техните конкретни случаи заменената земя, която те са придобили, не е била изключена от защитения горски фонд с цел строителство, нито е била открита процедура за промяна в предназначението на земята.
(59)
Що се отнася до въпроса дали потенциалната промяна на предназначението на заменената земя би трябвало да бъде взето предвид при определянето на цената на тази земя, по-голямата част от бенефициерите по различни причини твърдят, че не би трябвало да е така. Редица бенефициери (44) твърдят, че би било неоснователно да се взема под внимание хипотетичната възможност за промяна в предназначението на заменената земя, тъй като такава промяна може никога да не бъде поискана или може да бъде отхвърлена поради неспазване на съответните административни изисквания. Стратегическото местоположение на заменената горска земя, за което се твърди, че увеличава нейната стойност, следва да е без значение, ако предназначението на земята не е било променено и ако придобитата земя може да се използва само за целта, предвидена по закон. Поради това един бенефициер (45) твърди, че следва да се взема предвид конкретното договаряне, постигнато между страните по замяната към датата на оценката. За обективното и справедливото изчисляване на пазарната стойност следва да се вземат предвид също и общите планове за устройство на територията (позволяващи застрояване или не) в сила към датата на изготвяне на оценката на заменената горска земя. Ето защо трябва да бъде установен набор от еднакви критерии, които да позволят разграничение между хипотетичната възможност и действителното намерение на страните по замяната да предприемат впоследствие промяна в предназначението на земята.
(60)
Освен това много бенефициери отбелязват, че за изключването на земя от защитения горски фонд е необходимо да бъде платена такса за промяна на предназначението ѝ, която се равнява на цената на квадратен метър подлежаща на застрояване земя във въпросния район. Ето защо тези бенефициери твърдят, че те не получават икономическа полза от промяната, тъй като ако придобитата земя бъде продадена, използвана като обезпечение или застроена, нейната стойност би била същата като стойността на земята за застрояване. Подобен довод беше изложен също така и от Мирта Инженеринг и Бета Форест, които отбелязват, че промяната в предназначението на земята също така включва и други разноски, по-специално таксова марка и местен данък, както и разходи за проектиране, които допълнително увеличават стойността на имота. Всъщност г-н Михайлов и г-жа Михайлова твърдят, че в техния случай промяната в предназначението на земята е зависела от плащането на държавните такси, определени в член 17 от Закона за горите и Наредбата за прилагане на Закона за горите.
(61)
И накрая, някои бенефициери (46) считат, че въпросът не е от значение, тъй като в техните конкретни случаи заменената земя, която те са придобили, не е била изключена от защитения горски фонд с цел строителство, нито е била открита процедура за промяна на предназначението на земята. В своето становище МИКС отбеляза, че в договорите си за замяна българската държава е предвидила, че не се позволява промяна на предназначението на земята.
4.2.2. Държавна помощ при замяната на горска земя
(62)
Що се отнася до изразените от Комисията съмнения относно това дали административните цени на сделките за замяна са довели до конкретна пазарна цена, бенефициерите (47) изложиха няколко сходни довода защо това е точно така по отношение на техните собствени сделки за замяна.
(63)
Първо, един от бенефициерите (48) твърди, че при определянето на административните цени в Наредбата за базисните цени се вземат предвид такива обективни критерии като местоположението на земята, важността на районите, както и типа и важността на растителните видове, намиращи се върху тази земя, докато други двама бенефициери (49) твърдят, че административната цена на заменените земи се основава на критерии, които са идентични с тези, използвани за замени на частна горска земя, осъществени от частни инвеститори и включващи земя, намираща се в близост до обекти на местната или националната инфраструктура, която е подобна на земята от оспорваните сделки за замяна по отношение на растителни видове, месторазположение в райони под специална защита от урбанизация и т.н. Аналогично други бенефициери (50) твърдят, че оценките, произтичащи от Наредбата за базисните цени, водят до административни цени, които са сходни със или в много случаи по-високи от пазарните цени за горска земя в България поради липсата на национален пазар за този тип земя и поради факта, че няколкото частни сделки са били сключени на ниски цени. Следователно замените са били осъществени при преобладаващите на пазара икономически условия.
(64)
Второ, редица бенефициери (51) твърдят, че са извършили оценки на заменените парцели, които са довели до административни цени, които са сходни с (52), а в много случаи дори и по-високи от (53) пазарните цени за горска земя в България.
(65)
Трето, като причина защо административните цени трябва да се считат за близки до пазарните цени някои бенефициери (54) изтъкват липсата на изцяло частни замени или сделки за продажби в районите, където са осъществени предприетите от тези бенефициери замени.
(66)
И накрая, няколко бенефициери (55) твърдят, че доколкото упражнявайки своите правомощия да действа по собствено усмотрение, министърът на земеделието и храните има право да откаже да извърши замяната, ако не е в интерес на държавата да придобие частната горска земя, и доколкото условията на споразумението за замяна трябва да бъдат одобрени и от двете страни (публична и частна), сделките за замяна трябва да се считат за търговски сделки, в чийто контекст държавата се държи като оператор в условията на пазарна икономика („ОУПИ“).
(67)
Що се отнася до потенциалния размер на държавната помощ, съдържаща се в сделките за замяна (т.е. разликата между административните и пазарните цени за горската земя), по-голямата част от бенефициерите (56) отговориха, че в случаите, в които частната земя е с по-висока стойност от държавната земя, българските органи не са покрили разликата в цените. Друг бенефициер (57) заяви, че разликата в пазарните цени на заменените частни и държавни гори, разположени в едни и същ или в съседни райони, облагодетелства правителството, тъй като административните цени са по-високи отколкото пазарните цени, свободно договорени между частните собственици на гори в съответните райони.
(68)
Що се отнася до другите условия за констатиране на наличието на държавна помощ, няколко бенефициери (58) оспориха, че те са били спазени. Така някои бенефициери (59) твърдят, че те са физически лица, за които българският Закон за държавните помощи и член 107 от Договора не се прилагат. Във връзка с държавните ресурси тези бенефициери отбелязват, че правителството е придобило земята чрез неправомерно отчуждаване без съответстващо обезщетение, така че не може да се счита, че държавата разполага с тези ресурси. Във връзка с избирателността тези бенефициери твърдят, че Законът за горите се прилага за всички (erga omnes) и поради това не води до дискриминация.
(69)
Друг бенефициер (60) също счита, че условията на член 107 от Договора не са били изпълнени по отношение на сделките за замяна, но поради малко по-различни причини. Първо, нямало прехвърляне на държавни ресурси, доколкото замяната била „сделка за двойна продажба“, осъществена след като е направена оценка от независим оценител на имота въз основа на предвидените в закона обективни критерии за изчисление на цената. Не било предоставено предимство, нито страните по замените били поставени в по-благоприятно положение в сравнение с техните конкуренти, тъй като всеки собственик на горска земя можел да поиска замяна на своята частна земя срещу горска земя държавна собственост. Подобен довод е изложен и от друг бенефициер (61), който счита, че схемата за замяна е обща мярка, достъп до която имат всички собственици на горска земя.
(70)
Що се отнася до наличието на икономическо предимство, по-голямата част от бенефициерите (62) оспориха, че са получили такова предимство от сделките, тъй като според тях административната цена на заменената земя е била равна на или по-висока от пазарната ѝ цена.
(71)
И накрая, що се отнася до въпроса дали сделките за замяна нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки, по-голямата част от бенефициерите (63) отговориха, че не упражняват дейност в секторите недвижими имоти и туризъм и/или не са предприели никакви стъпки за получаването на лиценз за туроператор. Освен това те потвърдиха, че не са ползвали придобитата чрез замяната земя за производството на дървен материал след нейното придобиване, нито са продавали дървен материал в България или в други държави членки. Поради това те заявяват, че не може да се твърди, че съществува реално или потенциално влияние върху търговията в рамките на Общността. Друг бенефициер (64) добави, че замените не водят до повишаване на производителността на национално равнище, ограничавайки по този начин наличните възможности за предприятията от други държави членки да внасят продукти на местния пазар.
(72)
Други бенефициери (65) заявиха, че тъй като замените не включват прехвърляне на държавни ресурси и не им предоставят икономическо предимство, не може да се счита, че те са нарушили равновесието на пазара и икономическите условия, при които предприятията упражняват дейност, т.е. необходимостта от придобиване на материални активи за първоначална инвестиция. По тази причина предприятия от други държави членки могат да навлизат и извършват дейност на същия пазар при справедливи условия, така че не може да се твърди, че търговията между държавите членки е била засегната от оспорваните замени.
(73)
И накрая, един бенефициер (66) обясни, че горската земя, която е придобил от държавата, не е подходяща за залесяване. Освен това той счита, че неговият имот е бил по-добър от този, който е получил от държавата, и че сделката не включва държавна помощ. Накрая той посочи, че придобитата земя се използва за отглеждане на пчели с подвижни кошери, като през лятото земята се използва за пасище.
4.2.3. Съвместимост на потенциалната помощ
(74)
Въпреки че Комисията поиска от заинтересованите страни да предоставят всички доказателства, с които разполагат и които биха ѝ позволили да провери съвместимостта на оспорваните сделки за замяна с вътрешния пазар, никой от бенефициерите не направи това.
5. МНЕНИЕ НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
5.1. МНЕНИЕ НА БЪЛГАРИЯ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(75)
Българските органи твърдят, че оспорваните сделки за замяна не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(76)
По повод на предполагаемата неразривна връзка между сделките за замяна и промяната в предназначението на заменената горска земя българските органи отбелязаха, че в член 15, буква б) от Закона за горите е предвидена възможността да се кандидатства за промяна в предназначението на горската земя, независимо от начина на придобиване на земята - било то чрез замяна, сделка за продажба и/или по друг начин. Такава теоретична възможност обаче не следва да се разбира като твърдо предварително съгласие между органите и частната страна по замяната за последваща промяна в предназначението на земята.
(77)
Българските органи са предоставили доказателства, че във връзка със 132-те замени, които са били осъществени през периода 2007-2009 г., са били подадени 24 искания за промяна в предназначението на заменената горска земя, от които само в 15 случая (т.е. 11,4 % от всички замени) е било прието положително административно решение, допускащо исканата промяна.
(78)
Българските органи също така отбелязват и различните цели, преследвани от сделките за замяна и от промяната в предназначението на земята. Докато със замените се цели да се постигне консолидиране и съхранение на българските гори с оглед гарантиране на тяхното устойчиво развитие и възпроизводство в полза на цялото общество, промяната в предназначението на земята е свързана с постигането на целите, предвидени в Закона за устройство на територията, който установява правилата за включване на земя в границите на агломерации, в които застрояването е разрешено в съответствие с обществените потребности и интереси, свързани с устойчивото развитие и създаването на подходящи условия за живот, работа и развлечение на гражданите. Освен това, докато сделките за замяна зависят от решенията, вземани от министъра на земеделието и храните, промените в предназначението на земята зависят от одобрението на плановете за устройство на територията от различни компетентни органи, а именно от министъра на регионалното развитие и благоустройството, областния управител или общинските съвети. И накрая, предвид факта, че правото да се поиска промяна в предназначението на земята не произтича непосредствено от Закона за горите, а изисква спазването на условия, предвидени в други закони, българските органи считат, че хипотетичната възможност за промяна в предназначението на земята не означава, че тази промяна е неразривно свързана със сделките за замяна.
(79)
Що се отнася до въпроса дали потенциалната промяна в предназначението на заменената земя трябва да се вземе предвид при определяне цената на тази земя, българските органи повториха позицията си, че няма пряка връзка между цената, по която е оценена замяната, и последващата промяна в предназначението на земята. Органите са предоставили подробно описание на процедурата, която трябва да се следва, за да се определят съответно цените за замяната (предишни член 20, параграф 5 и член 21 от Наредбата за базисните цени) и дължимите такси за промяната на предназначението на земята. Тези органи също така отбелязват, че частните собственици могат да поискат промяна в предназначението на горската земя независимо от това как са получили земята, така че всеки един инвеститор би получил същите предимства независимо от това дали е придобил гората от държавата или чрез сделка между несвързани лица, сключена при справедливи пазарни условия с частна страна, така че таксите, дължими за промяна в предназначението на земята, следва да се считат за неизбирателни спрямо бенефициерите.
(80)
Що се отнася до съмненията на Комисията дали методиката за изчисление на административните цени отразява правилно пазарните цени, българските органи отбелязват на първо място, че административните цени се определят при съблюдаване на разпоредбите на Наредбата за базисните цени и че при изготвянето на тази наредба са били взети за пример практики за определяне на административните цени за горски земи в други държави членки, най-вече в Германия. Освен това оценките на частните и държавните гори са извършени от независими експерти въз основа на единен набор от критерии.
(81)
Второ, българските органи предоставиха данни за всички сделки (67) за покупко-продажба на частни гори, осъществени през периода 2007-2009 г. (68). В информацията, предоставена по отношение на средните цени на имоти частна собственост (т.е. „пазарните цени“), се съдържа резюме на надеждни пазарни доказателства в съответствие с изискването, предвидено в точка 34 от Допълнителните разпоредби към Наредбата за базисните цени. Когато няма налична информация за сделките, сключени в същите райони, са предоставени данни за такива, които са осъществени в близки райони и са включвали гори, сходни като местоположение и растителни видове. Според българските органи въз основа на тези данни може да се докаже, че в повечето случаи административната цена, използвана за оспорваните сделки за замяна, е била като цяло по-висока от пазарните цени, получени при сделки, сключени между несвързани лица при справедливи пазарни условия (69). Във връзка с това българските органи поставят под въпрос представеното от жалбоподателя доказателство. От една страна, цитираните от жалбоподателите цени са били именно цените, по които земята е била предложена за продажба, а не непременно реално получените цени, или цени на парцели земя с вече променено предназначение и заплатена таксова марка. От друга страна, цитираната от жалбоподателя пазарна цена невинаги е надеждна, тъй като в много случаи тя е получена само в резултат на една-единствена частна сделка.
(82)
Трето, българските органи отново посочиха, че правителството не е покрило разликата до по-високата административна обща стойност на придобитата частна горска земя и че сделките за замяна са били осъществявани само ако полученият при замяната парцел горска земя частна собственост е бил със стойност, по-висока или равна на стойността на държавния парцел, за който той е бил заменен. Освен това частната страна е трябвало да плати административни разходи в размер на 2 % от стойността на имота.
(83)
И накрая, българските органи посочват, че след първоначалното ѝ приемане Наредбата за базисните цени е била изменяна три пъти - съответно през 2004 г., 2005 г. и 2007 г. Особено внимание заслужава изменението на Наредбата през 2005 г. с оглед на напредналия етап на реституцията на отчуждени гори и горски земи, доколкото това е означавало, че на пазара вече са се предлагали и търсели частни гори. Това изменение по същество е целяло да промени методиката за оценка на земята. Освен това коефициентите, отнасящи се до защитени от урбанизация райони, също са били увеличени и са били въведени няколко нови категории, определящи добавките към цените на земята в зависимост от категорията на населеното място.
(84)
Нещо повече, след присъединяването на България към Съюза на 1 януари 2007 г. коефициентите в Наредбата са били актуализирани изцяло, включително и онези, имащи отношение към защитените от урбанизация райони, както и така наречените коефициенти за „пазарен регулатор“, които зависят от категорията на земята. Освен това член 20, параграф 5 от Наредбата за базисните цени е бил изменен, като цената за замяната на държавна земя е била увеличена с 50 % от стойността на коефициента за „пазарен регулатор“. Също така е била въведена добавка към стойността на земята според различните категории населени места.
(85)
Според българските органи тези изменения на Наредбата за базисните цени показват, че въпреки липсата на добре развит национален пазар за горски земи и с оглед на предстоящото присъединяване на България към Съюза органите са се опитали да актуализират механизма за оценка, определен в Наредбата, като гарантират, че той е основан на надеждни пазарни доказателства. Следователно към датата на присъединяването на България към Съюза изчислените административни цени въз основа на Наредбата за базисните цени не са били по-ниски от пазарните цени за тези парцели.
(86)
По отношение на съмнението на Комисията относно потенциала на сделките за замяна да нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки, българските органи на първо място изтъкват, че от частните страни, участвали в оспорваните сделки за замяна, 81 от тях представляват предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Останалите 51 частни страни са били физически лица, които не извършват търговия на стоки или услуги. В този контекст България подчертава, че нито Държавната агенция по горите, нито нейният правоприемник Изпълнителната агенция по горите е получавала молби за добив на дървен материал или износ от физическите лица, които са осъществявали замени през разглеждания период.
(87)
Второ, българските органи твърдят, че сделките за замяна не могат да засегнат търговията в рамките на Съюза, тъй като подпомогнатите дружества се занимават с дейности, които не включват вноса или износа на продукти или услуги. Българските органи допълниха вече предоставената информация относно обема на добития и изнесен за Съюза дървен материал през разглеждания период и представиха документ, показващ че нито една от частните страни, придобили държавна горска земя чрез оспорваните сделки за замяна, не е добивала, продавала на националния пазар или изнасяла дървен материал от Република България.
(88)
Трето, българските органи заявяват, че секторът на туризма (напр. извършването на дейност като туроператор, туристическа агенция, собственик на хотел и доставчик на допълнителни туристически услуги) се урежда от правилата, предвидени в българския Закон за туризма. Този закон изисква административна регистрация на операторите в публичен регистър, воден от Министерството на икономиката, енергетиката и туризма. Лицата, занимаващи се с хотелиерство, също подлежат на регистрация в специален регистър съгласно член 58 от Закона за туризма. Поради тази причина само дружествата, вписани в съответните публични регистри, водени от Министерството на икономиката, енергетиката и туризма, могат да се считат за предприятия, осъществяващи дейност в сектора на туризма. Проверка в съответните регистри показа, че само едно от дружествата, придобили държавна горска земя в резултат на оспорваните сделки за замяна - Капси Турс ООД - е регистрирано като туроператор по смисъла на Закона за туризма.
(89)
Четвърто, българските органи обясниха, че извършването на стопанска дейност като строително дружество в България също е предмет на изискване за регистрация в Централния професионален регистър на строителя, воден от Камарата на строителите в България, в съответствие със специален закон, и по-специално Закона за Камарата на строителите (70). Българските органи изтъкват, че само три от предприятията, които са осъществили замени с правителството, са били регистрирани като строителни дружества и биха могли по някакъв начин да участват в строителни работи съгласно закона.
(90)
Следователно българските органи твърдяха, че повечето предприятия, които потенциално са имали полза от оспорваните сделки за замяна, не са извършвали дейност в секторите на строителството и туризма. Следователно според тях не може да се каже, че конкуренцията на съответните пазари, с изключение на сектора на горското стопанство, е била нарушена от тези сделки.
5.2. МНЕНИЕ НА БЪЛГАРИЯ ОТНОСНО КОМЕНТАРИТЕ НА ЖАЛБОПОДАТЕЛЯ
(91)
Българските органи са съгласни с жалбоподателя, че няма наличие на държавна помощ при замените на горски земи между държавата и общините. За разлика от това, според тях твърдението на жалбоподателя, че повечето бенефициери осъществяват дейност в сферата на строителството или туризма, е невярно поради обяснените в предишния раздел причини.
(92)
Българските органи също така не са съгласни с начина, по който жалбоподателят определя пазарните цени на горите, като сравнява цените на горската земя през различни години (напр. няколко години преди замяната на горите), и оспорват твърдението на жалбоподателя, че в някои случаи собствениците на заменени горски земи са предоставили тези земи като обезпечение, за да получат заеми, тъй като това не би отговаряло на разпоредбите на българското законодателство и на цитирания от жалбоподателя Закон за държавната собственост. Предоставените от жалбоподателя данни съдържат значителни грешки и не съответстват на информацията в наличните имотни регистри и документацията за замените. Предоставените от жалбоподателя данни биха били неверни и по отношение на горската земя държавна собственост, която е била придобита чрез замените и впоследствие е била предоставена като обезпечение по заеми. Във всеки случай българските органи обясниха, че в България банките изискват освен недвижими имоти и други ликвидни активи като обезпечение, за да се гарантира погасяването на дълга. Следователно според тези органи би било неправилно размерът на предоставения заем да бъде разделен на квадратурата на земята, служеща за обезпечение за ипотеката, за да се определи цената на квадратен метър. Органите също така представят становище на Първа инвестиционна банка относно механизмите за предоставяне на заеми и методите на оценяване на гори и горски имоти, предложени от заемополучателите като обезпечение.
(93)
Българските органи не са съгласни и с твърдението на жалбоподателя, че общинските органи не са имали друг избор освен да приемат подробни планове за устройство на територията за земята, чието предназначение е било променено. Според тези органи всяка промяна в предназначението на земята е основана на законоустановени подробни планове за устройство на територията, които са били подложени на публично обсъждане и са изменили съществуващите общи планове за устройство на територията за населените райони. Тези административни процедури не се извършват по преценка на министъра на земеделието и храните, който издава индивидуални административни разпореждания за промяна на зонирането на земята на страните, искащи такава промяна, едва след като съответният подробен план за устройство на територията влезе в сила.
(94)
Освен това органите отхвърлят твърдението, че много от участващите в замените страни са възнамерявали да променят предназначението на придобития горски парцел. Съгласно българския Закон за горите такова намерение за промяна може да бъде осъществено само чрез подаване на молба по процедурата, посочена в член 14в от Закона за горите (отменен). Всяко друго намерение, изразено в публикация в средствата за масово осведомяване или по начин, различен от предвидената в закона процедура, би било неуместно и произволно.
(95)
Органите също така не са съгласни с твърдението на жалбоподателя, че административният начин за определяне на цените на горската земя не отразява динамичното развитие на икономиката. Органите считат, че начинът на определяне на цените чрез използване на Наредбата за базисните цени е подходящ. Не е вярно и това, че наредбата не е била актуализирана, тъй като през 2007 г. са въведени нови коефициенти, така че да не се предоставя икономическо предимство на икономическите оператори чрез вече осъществените замени.
(96)
Органите отхвърлят довода на жалбоподателя, че оценителите са пристрастни. Според органите тези оценители са съдебни експерти, чиято почтеност не може да се поставя под съмнение. Освен това, ако бяха оценили горската земя благоприятно по отношение на частната страна и по начин, който не отговаря на условията от Наредбата за базисните цени, такава оценка не би била приета от органите за целите на замяната.
(97)
Във връзка с твърдението на жалбоподателя, че официалните статистически данни за стойностите/цените на сделките, предоставени от органите, са неверни, органите заявяват, че избягването на данъчно облагане чрез укриване на действителната цена, при която е осъществена дадена сделка, представлява престъпление по българския Наказателен кодекс.
(98)
И накрая, българските органи отхвърлят твърдението на жалбоподателя, че обвинителният акт срещу бившия ръководител на ИАГ представлява доказателство за наличие на държавна помощ, свързана със замените. Според тези органи производствата срещу длъжностни лица, които са участвали в процедурите за замяна на горска земя държавна собственост, не са от значение за оценяването на наличието на помощ при оспорваните сделки.
5.3. МНЕНИЕ НА БЪЛГАРИЯ ОТНОСНО КОМЕНТАРИТЕ, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ ДРУГИ ТРЕТИ СТРАНИ
5.3.1. Мнение на България от 29 септември 2011 г.
(99)
С писмо от 29 септември 2011 г. българските органи отговориха на становището, изразено от Ол Сийз относно решението за откриване.
(100)
Дружеството Ол Сийз е заменило общо 157,4 хектара горски парцели частна собственост в общините Тетевен и Габрово за приблизително 57,9 хектара горски парцели държавна собственост в община Балчик (71). В тази връзка Ол Сийз също така е платило на българската държава 138 781 лева административни разходи.
(101)
Административната цена на горските парцели държавна собственост е била оценена на 11,99 лева/м2. Според информацията, с която разполагат българските органи, през разглеждания период средната пазарна цена (която е цената, договорена между частни страни, купуващи и продаващи горски парцели на търговска основа в един и същ или съседен район на територията на една и съща община) е била 4,16 лева/м2. Следователно замяната между Ол Сийз и Република България е била осъществена срещу заплащане и не е довела до икономическо предимство по смисъла на член 107 от Договора.
(102)
Българските органи отбелязват още, че Ол Сийз е подало молба за промяна на предназначението на горския парцел в съответствие с член 14 от Закона за горите и че Министерският съвет на България е одобрил молбата в съответствие с член 14г, алинея втора от Закона за горите (72). Доколкото е известно на българските органи, това решение не е влязло в сила. Българските органи са съгласни със становището на Ол Сийз, че държавата не е оказала пряко влияние върху промените в предназначението на въпросната земя (за която не е имало план за земеползване) и че поради това промяната на собствеността в резултат на замяната не може да бъде израз на общо намерение от страна на участниците в замяната да осъществят промяна в нейното предназначение. Според българските органи определящият фактор при оценката на замените трябва да бъде дали балансовата стойност на разменяните активи е еквивалентна. Именно това е базата, въз основа на която българското правителство е извършвало тези сделки. Друга причина, поради която няма наличие на държавна помощ при промяната в предназначението на земята след замяната, е фактът, че административните такси са еднакви за всички кандидати.
(103)
Българските органи освен това отбелязват, че Ол Сийз нито е добивало дървен материал в парцелите, които е получило в резултат на замяната, нито е търгувало в рамките на Съюза с дървен материал от тези парцели. Освен това Ол Сийз не предлага туристически услуги, както се посочва в Закона за туризма, нито е строително дружество по смисъла на Закона за камарата на строителите.
5.3.2. Мнение на България от 4 ноември 2011 г.
(104)
С писмо от 4 ноември 2011 г. България представи становището си относно мненията на следните трети страни: Елкабел АД, Ел Ем Импекс ЕООД, Форос Дивелъпмънт ЕАД и Симеон Стоев Миров.
(105)
Що се отнася до сделките за замяна, осъществени с Елкабел, Ел Ем Импекс и Форос Дивелъпмънт, българските органи заявиха, че те не са покрили разликата в цените и в съответните случаи са получили допълнително плащане на административните разходи от частните страни. Освен това всички местни данъци са били платени от тези страни. И накрая, нито едно от трите дружества не е поискало промяна в предназначението на придобитата горска земя.
(106)
Българските органи освен това отбелязват, че в някои от общините, в които са били разположени заменените парцели, не са сключвани изцяло частни сделки, така че не е било възможно да се определи пазарната цена на заменените парцели или дали е било предоставено икономическо предимство.
(107)
Българските органи освен това отбелязват, че нито Елкабел, нито Ел Ем Импекс са износители на дървен материал и не са регистрирани като строителни или туристически дружества съгласно българското законодателство.
(108)
Що се отнася до Симеон Стоев Миров, физическо лице, който е заменил 5,6 декара частна горска земя в Ракитово, оценена на 3 436 лева, за 5 декара горска земя държавна собственост в Бургас (село Крайморие), оценена на 1 308 лева, българските органи считат, че тази замяна следва да попада в обхвата на Регламента за минималната помощ (помощ de minimis).
(109)
По тези причини българските органи заявяват, че според тях осъществените с горепосочените частни страни замени не представляват държавна помощ.
5.3.3. Мнение на България от 16 декември 2011 г.
(110)
С писмо от 16 декември 2011 г. България представи становището си относно мненията на следните трети страни: ВИ-ЕН-ЖИ Конфорт ООД, Изгрев 5 ЕООД, Екобалкани-България ЕООД, Вихрен ЕООД, Литекс Комерс АД и Живка Благоева.
(111)
Що се отнася до сделките за замяна, сключени с ВИ-ЕН-ЖИ Конфорт, Изгрев 5, Екобалкани, Вихрен и Литекс Комерс, българските органи обясниха, че те не са покрили разликата в цените и в съответните случаи са получили допълнително плащане на административните разходи от частните страни. Освен това всички местни данъци са били платени от тези страни. И накрая, ВИ-ЕН-ЖИ Конфорт, Екобалкани и Литекс Комерс не са поискали промяна в предназначението на придобитата от тях държавна горска земя.
(112)
Българските органи освен това отбелязват, че в някои от общините, в които са били разположени заменените парцели, не са сключвани изцяло частни сделки, така че не е било възможно да се определени пазарната цена на съответните парцели и не може със сигурност да се установи дали на горепосочените частни страни е било предоставено икономическо предимство. В случая с Изгрев 5 административната цена на заменената горска земя държавна собственост е била малко по-висока от пазарната цена, получена при подобни частни сделки, така че според българските органи не е било предоставено предимство. Същата обосновка била относима и към сделката с Литекс Комерс, при която - според българските органи - административните цени са били четири пъти по-високи от пазарните цени за държавната горска земя.
(113)
И накрая, българските органи отбелязват, че нито една от горепосочените частни страни не е износител на дървен материал и не е регистрирана като строително или туристическо дружество съгласно българското законодателство, така че сключените с тях сделки за замяна не засягат търговията между държавите членки.
(114)
Що се отнася до сделката за замяна с Живка Благоева, физическо лице, тя е довела до замяна на 1,9036 хектара частна горска земя в община Тетевен, оценена на 16 091 лева, за 0,3001 хектара горска земя държавна собственост в района на Предела, община Разлог, оценена на 24 216 лева. Българската държава не е покрила разликата в цените, всички административни разходи и местни данъци са били платени от Живка Благоева и новият собственик не е поискал промяна в предназначението на заменената земя. Според българските органи тази замяна следва да попада в обхвата на Регламента за минималната помощ (помощ de minimis).
(115)
Съответно българските органи считат, че няма наличие на държавна помощ при сделките за замяна, сключени с горепосочените частни страни.
5.3.4. Мнение на България от 25 април 2012 г.
(116)
С писмо от 25 април 2012 г. българските органи представиха становището си относно мненията на следните трети страни: Аква Истейт, Бета Форест, Коста Геров, Димитър Иванов Терзиев, Явор Илиев Хайтов, Валентина Ангелова Хайтова, Георги Александров Бабев, Мариета Тихомирова Дамянова, Елизабет Петкова Михайлова, Светослав Петков Михайлов, БГ Ленд Ко, Мирта Инженеринг, Микс-ПС ООД и БОИЛ ООД.
(117)
Българските органи подкрепят мненията, представени от тези физически лица и дружества, които са били страни по сделки за замяна, сключени през разглеждания период, а именно че замените не включват наличието на държавна помощ, а вместо това представляват сделки, извършени при благоприятни за държавата условия и по цени, които не са по-ниски от пазарните цени за подобни недвижими имоти. Освен това българските органи подкрепят становището на горепосочените частни страни, че сделките за замяна са били извършени в съответствие с действащото българско национално законодателство - Наредбата за базисните цени и Закона за горите. И накрая, следва да се счита, че някои от тези сделки попадат в обхвата на Регламента за минималната помощ (помощ de minimis).
5.4. ОТГОВОРИ НА БЪЛГАРИЯ ВЪВ ВРЪЗКА С ОТПРАВЕНИТЕ ОТ КОМИСИЯТА ИСКАНИЯ ЗА ИНФОРМАЦИЯ, ИЗПРАТЕНИ ПО ВРЕМЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(118)
На по-късен етап, в отговор на искания за информация, българските органи предоставиха пазарните цени - както за горските парцели частна собственост, така и за горските парцели държавна собственост - за всички сделки за замяна през разглеждания период (73).
(119)
В становището си от 19 ноември 2013 г. (74) обаче българските органи посочиха, че съществуват някои проблеми относно надеждността на предоставените от тях данни. По-специално за целите на формулата, изложена в съображение 44, българските органи предоставиха справедливите пазарни цени за 82 парцела (60 държавни и 22 частни парцела), засегнати от оспорваните сделки за замяна. За останалите парцели те представиха пазарните стойности, изчислени при полагането на максимални усилия, като посочиха, че те могат и да не отразяват непременно справедливите пазарни стойности. По отношение на останалите засегнати парцели държавна собственост българските органи обясниха, че цените, посочени от тях като пазарни, всъщност са били средните цени от различни видове сделки с гори. Следователно те не представляват непременно справедливата пазарна стойност, тъй като не са равни на средните цени на напълно аналогични сделки.
(120)
По подобен начин по отношение на останалите частни парцели, които все още не са били предмет на оценка от независим експерт, българските органи посочиха, че при определени случаи цените, посочени в удостоверенията за продажби, които са били използвани от органите като приблизителна стойност на представените от тях пазарни цени на тези парцели, са били близки до или равни на така наречените данъчни стойности. Данъчната стойност на даден парцел не е неговата пазарна стойност, а минималната цена, която трябва да бъде платена при сделки с недвижимия имот, т.е. пазарната стойност на съответния парцел по принцип би била по-висока.
(121)
Независимо от изложеното по-горе българските органи подчертаха, че представените от тях данни относно пазарните цени са най-добрите приблизителни оценки, които могат да получат, тъй като: i) в България няма конкретни правила за определяне на пазарни цени за горски парцели чрез оценка, ii) извършването на оценка от независим експертен оценител на това какви биха били пазарните цени на засегнатите парцели към момента на замяната би отнело много време и iii) това би било много скъпоструващ процес. Освен това българските органи заявиха, че представените цени при всички случаи са по-близки до справедливите пазарни цени, отколкото до административните цени.
(122)
И накрая, българските органи предоставиха информация относно извадка от 25 сделки за замяна, осъществени при действително използваните административни цени, и хипотетичните административни цени, които биха се получили след прилагането на коефициентите, посочени в актуализираната през 2010 г. Наредба за базисните цени. В представената извадка бяха включени 25 сделки, осъществени основно през 2009 г. или 2008 г. (само 6 сделки - реализирани през 2007 г.). Тази информация бе поискана от Комисията, за да провери дали системата на административните цени - ако са били правилно актуализирани - отразява по подходящ начин пазарните цени за горска земя въз основа на цена, която е възможно най-близка до пазарната стойност, и която във всички случаи би довела до такава, както се изисква в съдебната практика.
6. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
6.1. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
(123)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с общия пазар.
(124)
Поради това, за да бъде определена като помощ по смисъла на член 107, параграф 1, мярката трябва да отговаря на следните кумулативни условия: i) за мярката трябва да е отговорна държавата и тя да е финансирана с държавни ресурси; ii) тя трябва да предоставя предимство на нейния бенефициер; iii) това предимство трябва да бъде избирателно; и iv) мярката трябва да нарушава или да застрашава да наруши конкуренцията и може да засегне търговията между държавите членки.
(125)
В настоящия случай обаче трябва да бъде разгледан и предварителният въпрос дали потенциалните бенефициери на сделките за замяна са предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Това е необходимо, тъй като съгласно формулировката на тази разпоредба правилата за държавни помощи се прилагат само когато бенефициерът е предприятие.
(126)
Съдът на Европейския съюз („Съдът на ЕС“) определя понятието „предприятие“ за целите на член 107, параграф 1 от Договора като субект, упражняващ стопанска дейност, независимо от правния му статут и начина му на финансиране (75). Съгласно Съда на ЕС всяка дейност, която се състои от предлагане на стоки и услуги на даден пазар, представлява стопанска дейност (76). Класификацията на даден субект като предприятие по този начин винаги е свързана с определена дейност. Субект, който извършва както стопански, така и нестопански дейности, трябва да се счита за предприятие единствено по отношение на първия тип дейност. Не е необходимо предприятието да бъде юридическо лице. Физическите лица също могат да се считат за предприятия по отношение на държавната помощ, при условие че те извършват стопанска дейност.
(127)
С оглед на това следва да се отбележи, че определени бенефициери на оспорваните сделки за замяна не са извършвали стопанска дейност със заменената горска земя през разглеждания период и понастоящем не извършват такава дейност. В резултат на това тези бенефициери не могат да се считат за предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, поради което се счита, че няма наличие на държавна помощ при сделките за замяна, които те са сключили с българската държава.
(128)
Следователно останалата част от настоящото решение се отнася само до тези бенефициери на оспорваните сделки за замяна, които представляват предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
6.1.1. Неразривна връзка между замяната и промяната в предназначението на земята
(129)
Първото съмнение, изразено от Комисията в решението ѝ за откриване на процедурата, беше дали съществува неразривна връзка между сделките за замяна и промяната в предназначението на заменената земя, придобита от бенефициерите. Това е важно, тъй като ако се установи, че такава връзка съществува, тя ще повлияе на оценката на Комисията за това дали сделките за замяна водят до икономическо предимство и как това предимство трябва да бъде определено в количествено изражение. Неразривна връзка означава, че намерението на страните по сделката за замяна още преди сключване на сделката е било след замяната да променят предназначението на земята държавна собственост от горска земя в земя за застрояване. Поради това, макар административните цени за сделката за замяна, изчислени въз основа на Наредбата за базисните цени, да са се основавали на замяната на два парцела горска земя, последващата промяна в предназначението на парцела държавна собственост - ако това е било намерението от самото начало - би могла да доведе до формирането на цена, по-ниска от реалната цена на получения парцел, като се вземе предвид бъдещото му предназначение като земя за застрояване.
(130)
Според Комисията фактът, че оспорваните сделки за замяна винаги - или поне в голямата част от случаите - са били последвани от (одобрено) искане за промяна на предназначението на заменената горска земя, придобита от бенефициера, в земя за застрояване, би бил обективен признак за това, че страните по тези сделки за замяна от самото начало са имали намерение да променят предназначението на земята държавна собственост след замяната.
(131)
Статистическите данни, предоставени от българските органи в отговор на решението за откриване, потвърждават отново данните, отразени в съображение 38, показвайки, че във връзка със 132-те сделки за замяна, осъществени през разглеждания период, са били подадени 24 искания за промяна на предназначението на земята в земя за застрояване (което представлява 18,2 % от всички замени), от които в 15 случая исканата промяна е била одобрена (което представлява 11,4 % от всички замени). Въз основа на тези данни Комисията стига до заключението, че в повечето случаи замените не са били последвани от искане за промяна на предназначението на земята.
(132)
Във всеки случай Комисията отбелязва, че българското законодателство предвижда две отделни процедури за замяна и за промяна на предназначението на земята и съответно два отделни държавни органа, които са компетентни за всяка една от операциите и осъществят дейността си независимо един от друг. Това е още един признак, че в настоящия случай липсва неразривна връзка между сделките за замяна и промяната на предназначението на земята.
(133)
Тъй като не се установи наличието на неразривна връзка между сделките за замяна и промяната на предназначението на заменената земя, придобита от бенефициерите, Комисията ще провери всяка една от тези операции поотделно за наличието на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
6.1.2. Наличие на помощ при промяната в предназначението на земята
(134)
Определянето на предназначението на земята подлежи на правния контрол, упражняван от държавните органи върху използването и интензивността на застрояване на даден парцел земя. Когато държавен орган одобрява промяна в предназначението на даден парцел земя, той осъществява регулаторна дейност и не действа като икономически субект.
(135)
Единствено предимствата, предоставени пряко или косвено чрез държавни ресурси, следва да се разглеждат като помощ по смисъла на член 107 от Договора. В съответствие със съдебната практика на Съда на ЕС (77) разграничението, което се прави в тази разпоредба, между „помощ, предоставена от държава членка“, и помощ, предоставена „чрез държавни ресурси“, не означава, че всички предимства, които са предоставени от държавата, независимо дали са финансирани чрез държавни ресурси или не, представляват помощ. Това разграничение цели по-скоро само да включи в това определение както предимствата, които са предоставени пряко от държавата, така и тези, които се предоставят от публичен или частен орган, посочен или учреден от държавата.
(136)
Макар че одобрението от публичен орган на промяната в предназначението на определен парцел земя от горска земя в земя за застрояване може да доведе до увеличаване на пазарната стойност на тази земя, това одобрение не води до прехвърляне на държавни ресурси по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора: упражняването на тази регулаторна функция не води до положително прехвърляне на средства към получателя на това одобрение, нито пък води до отказ от държавни ресурси, тъй като при упражняването на тази регулаторна функция държавата не е задължена да налага на успешните кандидати такса, която да отразява цялата икономическа стойност, която те извличат от получаването на това одобрение (78).
(137)
Съответно решението на публичен орган да промени предназначението на определен парцел земя не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
6.1.3. Наличие на помощ при сделката за замяна
(138)
В съответствие с установената съдебна практика (79) продажбата от публични органи на земи или сгради на предприятие или на лице, извършващо стопанска дейност, могат да доведат до икономическо предимство и това да представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, по-специално когато продажбата не се извършва по пазарна стойност, т.е. по цената, която вероятно би определил частен инвеститор, действащ в нормални условия на конкуренция. Същото се отнася и за сделки за замяна, при които стойността на получената от държавата земя е по-висока от стойността на частната земя, отстъпена на държавата.
(139)
Преди обаче да провери дали сделките за замяна водят до икономическо предимство, Комисията следва да провери дали останалите условия, посочени в съображение 124, са налице с оглед установяване наличието на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(140)
Първо, що се отнася до носенето на отговорност за мярката, за сделките за замяна е компетентен министърът на земеделието и храните или Министерският съвет (в зависимост от размера на парцела, който ще се заменя) и ИАГ, всички от които са държавни органи. При условие че резултатът от сделките за замяна е прехвърлянето на горска земя държавна собственост с по-висока стойност срещу отстъпена горска земя частна собственост, това води до прехвърляне на държавни ресурси, доколкото българската държава се отказва от определени приходи, които е можела да получи, ако при извършването на сделката бе действала в съответствие с пазарните условия.
(141)
Второ, сделките за замяна са избирателни, доколкото те облагодетелстват само тези собственици на земя, които са заменили своята горска земя частна собственост с горска земя държавна собственост.
(142)
Трето, сделките за замяна нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки. Доколкото бенефициерите при замените са предприятия, които предлагат стоки и услуги на определен пазар, всяка финансова изгода в резултат на замените укрепва позицията им в сравнение с други конкурентни предприятия в рамките на Съюза при търговията със същите стоки и услуги (80). В действителност много бенефициери (81) по сделките за замяна са посочили в българския Търговски регистър като своя сфера на дейност, наред с другото, недвижимите имоти, туризма, ресторантьорството и залесяването. Тези сектори са отворени за конкуренция на равнището на Съюза. Това се вижда от информацията в същия този регистър, в който няколко бенефициери (82) по сделките за замяна са посочили търговията или (международната) търговска дейност като своя сфера на дейност. Що се отнася до довода, изтъкнат от българските органи, че за да могат дружествата да извършват дейност в сектора на туризма или строителството, е необходимо да бъдат вписани в специални регистри, а това не е така за по-голямата част от дружествата, участващи в сделките за замяна, Комисията отбелязва, че понятието „предприятие“ в член 107, параграф 1 от Договора е обективно понятие, така че въпросът дали предприятията предлагат стоки и услуги на даден пазар и по този начин се конкурират с други предприятия и участват в търговията в рамките на Съюза, трябва да се определи с оглед на дейностите, действително извършвани от тези предприятия, а не дали са спазени определени национални правни формалности.
(143)
И накрая, що се отнася до наличието на икономическо предимство, сделките за замяна се отнасят до замяната на (най-малко) два парцела горска земя между българската държава и частни страни. За да се определи дали частните страни са получили икономическо предимство в резултат на сделката за замяна, пазарните стойности на заменените парцели трябва да бъдат оценени и сравнени една с друга. Ако сделката за замяна води до прехвърлянето на горска земя държавна собственост, чиято стойност е по-висока от стойността на горската земя, отстъпена от частната страна, на частната страна е предоставено икономическото предимство.
(144)
Както беше обяснено в съображение 16, административните цени за въпросните замени са били изчислени въз основа на Наредбата за базисните цени. Съдът на ЕС призна, че когато националното право установява административни правила за изчисляване на пазарната стойност на земи с оглед на продажбата им от публични органи, за да съответстват тези правила на член 107 от Договора, прилагането им във всички случаи трябва да води до административна цена, която е възможно най-близка до пазарната стойност на земята (83). Тъй като пазарната стойност е теоретична, задължително ще се приеме допустим марж на отклонение на получената цена от теоретичната (84).
(145)
От българските органи беше поискано да предоставят информация относно административните цени, използвани за всичките 132 сделки за замяна, осъществени в разглеждания период, както и относно пазарните цени на същите тези сделки. Комисията поиска от българските органи да вземат предвид и всякакви предишни или последващи сделки със същите горски парцели при определянето на тяхната пазарна стойност. Следователно, въпреки че Комисията счита, че за оценката на потенциалните елементи на държавна помощ при сделките за замяна разположението на заменените горски парцели не е от значение, информацията за цените - когато е имало такава - е била взета под внимание.
(146)
Българските органи посочиха, че съществуват някои проблеми по отношение на надеждността на данните, които са могли да предоставят относно пазарните цени (85). Същевременно обаче те посочиха, че предоставената информация съдържа най-добрите приблизителни оценки на пазарните цени (86). Комисията счита тези данни за достатъчно надеждни приблизителни оценки на реалната (т.е. на „справедливата“) пазарна стойност на съответните парцели.
(147)
Анализът на данните показа, че за парцели частна собственост използването на административни цени е довело до системно завишаване на цената на съответната горска земя в сравнение с пазарните цени (87), докато по отношение на държавната горска земя ситуацията не е така еднозначна, тъй като са налице и двата случая - на завишаване и понижаване. Съответно при определянето на това дали на бенефициерите е било предоставено предимство в резултат на сделките за замяна, едно просто сравнение на пазарната цена на парцела държавна собственост към момента на замяната с пазарната цена на парцела частна собственост, за който е бил заменен, не би отчело в достатъчна степен систематичното завишаване на цената на последната. Поради това Комисията разработи формула, която взема предвид административните цени, използвани при първоначалната сделка, за правилно оценяване на произтичащото от замяната предимство. За тази формула, която вече беше определена в решението за откриване, е необходимо да се изчислят следните суми:
i)
разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя частна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени; и
ii)
разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя държавна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени.
Приема се, че предимство е налице, ако стойността на ii) минус стойността на i) е положителна.
Всяка парична компенсация, платена от една от страните на другата, за да покрие разликата в административните цени на два парцела, които са предмет на сделката за замяна, също ще бъде взета предвид при определянето на това дали сделката за замяна е довела до предимство.
(148)
Като прилага тази формула към данните, предоставени от българските органи относно справедливите пазарни стойности и административните цени на заменените горски земи, Комисията заключава, че на бенефициерите на замените на земи е било предоставено предимство в почти 80 % от сделките за замяна, осъществени през разглеждания период, както е отразено в таблица 4.
Таблица 4
Сравнение на административните цени, използвани при замените, и пазарните цени, предоставени от българските органи
Сделки за замяна
2007 г.
2008 г.
2009 г.
Общо
Предоставено предимство (брой случаи)
18
48
38
104
Като процент от всички замени
78 %
77 %
81 %
79 %
Брой осъществени замени
23
62
47
132
(149)
Посочените по-горе данни показват, че административните цени, определени за целите на сделките за замяна в съответствие с Наредбата за базисните цени, не са отразявали в достатъчна степен реалната пазарна стойност на съответните горски парцели.
(150)
Това несъответствие между административните цени, използвани за оспорваните сделки за замяна, и пазарните цени на въпросните парцели произтича, от една страна, от факта, че основната методика, използвана в Наредбата за базисните цени, не отразява в достатъчна степен критериите, които даден пазарен оператор би счел за важни при оценяването на заменените парцели горска земя, нито им отдава тяхната подходяща тежест. Първо, средните стойности на земята, посочени в приложение 1 от Наредбата за базисните цени, според категориите земя, предлагащи идентични условия за растеж на растенията, които се използват като основа за определянето на базисната стойност на земята (вж. съображение 18), е трябвало да бъдат определени въз основа на пазарните цени или на отчетите, водени за горите държавна собственост, но в действителност са били определени от експерти въз основа на малък брой пазарни източници.
(151)
Второ, коефициентите и добавките, използвани за отчитане на определени качества на горската земя при изчисляването на основната стойност на тази земя, описани в съображения 18-26, отразяват средство за административно опростяване, а не опит за точно измерване на икономическата стойност, която хипотетичен пазарен оператор, поставен в подобна ситуация, би придал на тези качества. Всъщност българските органи не са предоставили никакви икономически данни в подкрепа на нивата, на които тези коефициенти и добавки са били определени в Наредбата.
(152)
От друга страна, дори и методиката, определена в Наредбата за базисните цени, първоначално да е довела до пазарни цени за заменената горска земя, quod non, средните цени, коефициентите и добавките никога не са били актуализирани през разглеждания период, така че да отразяват адекватно промените в пазарните цени, които са настъпили впоследствие. В съответствие със съдебната практика (88), когато цените на земята се увеличават рязко, в административните методи за изчисляване на цената на продаваната от публичните органи земя трябва да се предвижда постоянното актуализиране на тези цени, така че действително заплатената от купувача цена да отразява, доколкото е възможно, пазарната стойност на тази земя. През етапа на предварително проучване българските органи обясниха, че съгласно членове 7.1 и 32 от Наредбата за базисните цени коефициентите, съдържащи се в тази наредба за изчисляването на административните цени, следва да бъдат актуализирани ежегодно. Освен това според предоставената от българските органи информация през разглеждания период пазарните цени на горските земи рязко са се увеличили. Въпреки това актуализирането, предвидено в тази наредба, никога не е било извършено през този период. Българските органи са актуализирали средните цени, коефициентите и добавките, използвани за определяне на административните цени, едва през 2010 г. въз основа на последните развития на пазара.
(153)
Съответно Комисията заключава, че на бенефициерите на замените на земи е било предоставено икономическо предимство със сделките за замяна в случаите, когато използваните административни цени не са отразявали адекватно пазарната цена на заменената земя.
6.1.4. Помощта de minimis
(154)
И на последно място следва да се отбележи, че в случаите, когато отделният бенефициер на сделката за замяна е получил предимство, което не превишава праговете, посочени в Регламент (ЕС) № 1407/2013 на Комисията (89), това предимство не се счита за държавна помощ и поради това не попада в рамките на забраната по член 107, параграф 1 от Договора, ако са изпълнени всички други условия, определени в този регламент.
(155)
Въз основа на количествените данни, предоставени от българските органи, би изглеждало, че в много от случаите (90) размерът на помощта, получена от бенефициерите на сделката за замяна, е по-нисък от прага de minimis от 200 000 EUR.
6.1.5. Заключение относно наличието на помощ
(156)
С оглед на гореизложеното Комисията стига до заключението, че сделките за замяна, осъществени от Република България по време на разглеждания период, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, в случаите, в които другата страна по съответната сделка е предприятие по смисъла на тази разпоредба, административните цени, използвани за тази сделка, не са отразявали пазарните цени и не са изпълнени условията за помощта de minimis, определени в Регламент (ЕС) № 1407/2013.
6.2. ЗАКОНОСЪОБРАЗНОСТ НА МЯРКАТА
(157)
Като не е подала уведомление за тези сделки за замяна преди тяхното осъществяване, Република България не е изпълнила задължението си съгласно член 108, параграф 3 от Договора. Поради това тези сделки за замяна представляват неправомерно приведена в действие държавна помощ.
6.3. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(158)
Въпреки че от българските органи беше поискано да предоставят информация относно съвместимостта на тези сделки за замяна с вътрешния пазар, те продължиха да се придържат към своята аргументация, че тези сделки не оказват въздействие върху търговията в рамките на Съюза и следователно не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(159)
Във връзка с това Комисията отбелязва, че съответната държавна членка носи основната тежест за доказването на съвместимостта на помощта с вътрешния пазар чрез дерогация от член 107, параграф 1 от Договора, като тя трябва да докаже, че условията за тази дерогация са изпълнени (91).
(160)
Във всеки случай Комисията отбелязва, че не изглежда да са налице някакви prima facie основания, така че да се приеме, че сделките за замяна са съвместими с вътрешния пазар или пряко въз основа на член 107, параграф 3, буква а) и буква в) от Договора, или въз основа на съответните насоки, основаващи се на тези разпоредби.
(161)
Поради това Насоките на Общността относно държавните помощи за земеделския и горския сектор („Насоките за горския сектор“) не могат да се използват като основание за съвместимост на схемата за замени, тъй като те се отнасят само за живи дървета и тяхната естествена среда в гори и други залесени земи, включително мерки за поддържане и засилване на екологичните и защитните функции на горите и мерки за насърчаване на използването на горите за отдих и на техните социални и културни измерения. Освен това разходите, покрити от помощта, предоставена в контекста на замените, не отговарят на определението за допустими разходи, посочено в Насоките за горския сектор (92), тъй като на частните страни не са били наложени никакви законови или договорни задължения да използват земята, получена чрез замените, като защитена природна зона. Напротив, всички страни са имали правото да поискат промяна на предназначението на горската земя в подлежаща на застрояване земя и някои от тях наистина са го направили.
(162)
Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. също не предоставят основание за съвместимост. Във връзка с това Комисията отбелязва, че замените не са били предприети от българските органи с цел специално да допринесат за регионалното развитие. Освен това не са определени какви са допустимите разходи, нито е уточнено как ще се контролира стимулиращият ефект на помощта и как ще се гарантира спазването на приложимите тавани за регионалната помощ.
(163)
И накрая, при обсъжданията преди приемането на решението за откриване българските органи заявиха, че със замените е преследвана цел на публичната политика за консолидиране на собствеността на горската земя. Дори ако можеше да се установи, че консолидирането на горска земя представлява цел от общ интерес, quod non, българските органи не доказаха, че предоставената помощ е била необходима, за да се постигне тази цел, нито че избраните средства са били най-подходящите.
(164)
Те също така не доказаха, че избраните средства са гарантирали, че предоставената помощ е била ограничена до минимално необходимото за стимулиране на частните страни да предприемат сделките за замяна. Това е, наред с другото, видно от силните колебания на административните цени, получени чрез използване на предписаната методика. При сравнение с пазарните цени, предоставени от българските органи, тези административни цени не изглежда да са системно със сходен процент по-високи или по-ниски от пазарните цени. Ако например се вземат сделките през 2007 г., разликата между пазарните цени и административните цени за частните парцели е варирала между -503,97 % до +89,91 % (93).
(165)
И накрая, българските органи не доказаха, че сделките за замяна не нарушават конкуренцията до степен, която противоречи на общия интерес. Съответно не може да се счита, че сделките за замяна са съвместими с вътрешния пазар директно въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от Договора.
(166)
Вследствие на това Комисията заключава, че помощта, предоставена в контекста на сделките за замяна, не може да се счита за съвместима с вътрешния пазар.
7. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(167)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999, когато се установи, че неправомерно предоставена държавна помощ е несъвместима с вътрешния пазар, тази помощ следва да бъде възстановена от бенефициерите, освен ако това противоречи на общ принцип на правото. В член 14, параграф 2 от този регламент се постановява, че помощта, която трябва да бъде възстановена, ведно с лихвите, обхваща периода от датата, на която неправомерната помощ е била предоставена на разположение на бенефициера, до датата на нейното действително възстановяване. И накрая, в член 14, параграф 3 от този регламент се предвижда, че възстановяването се извършва незабавно и в съответствие с процедурите по националното законодателство на съответната държава членка, при условие че те позволяват незабавното и ефективно изпълнение на решението на Комисията.
(168)
Целта на възстановяването е постигната, когато въпросната неправомерна помощ, ведно с подходяща лихва за забава, бъде изплатена от предприятията, които са се възползвали от нея. Като възстановява помощта, бенефициерът се отказва от предимството, което е имал пред своите конкуренти на пазара, и се възстановява положението преди предоставянето на помощта (94). Въпреки че държавата членка може да избира средствата за изпълнение на задължението си за възстановяване на неправомерната помощ, избраните мерки не могат да засягат неблагоприятно приложното поле и ефективността на правото на Съюза. Държава членка може да изпълни задължение за възстановяване само ако избраните средства са подходящи, за да се възстановят нормалните условия на конкуренция, които са били нарушени с предоставянето на неправомерната помощ и са съвместими със съответните разпоредби на правото на Съюза (95).
(169)
Поради това, предвид факта, че е установено, че чрез сделките за замяна Република България неправомерно е привела в действие държавна помощ, от нея следва да се изиска да възстанови тази помощ от бенефициерите на тези сделки.
7.1. ИДЕНТИФИЦИРАНЕ НА БЕНЕФИЦИЕРИТЕ, КОИТО ТРЯБВА ДА ВЪЗСТАНОВЯТ ПОМОЩТА
(170)
Неправомерната и несъвместима помощ трябва да бъде възстановена от предприятията, които действително са се възползвали от нея (96). Когато обаче Комисията не е в състояние да идентифицира в самото решение всички предприятия, които са получили неправомерна и несъвместима помощ, това трябва да бъде направено в началото на процеса на изпълнение на решението от съответната държава членка, която следва да разгледа конкретното положение на всяко засегнато предприятие (97).
(171)
В настоящия случай потенциалните бенефициери на несъвместима държавна помощ са тези физически и юридически лица, които са участвали в 132-те сделки за замяна с българските органи през разглеждания период. От тази група българските органи следва да изключат тези физически и юридически лица, които не отговарят на критериите за „предприятия“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, както и тези лица, които от сделките за замяна, в които са участвали, са получили предимство, целият размер на което не надвишава праговете, установени в Регламента за минималната помощ (помощта de minimis), стига тези сделки да съответстват и на другите условия, определени в този регламент. Останалите физически и юридически лица, които са участвали в сделки за замяна, следва да се считат за бенефициери на неправомерно приведена в действие държавна помощ, от които българските органи трябва да възстановят полученото в резултат на тези сделки предимство.
7.2. КОЛИЧЕСТВЕНО ОПРЕДЕЛЯНЕ НА ПОМОЩТА
(172)
Комисията не е законово задължена да определя точната сума, която трябва да бъде възстановена, особено в случаите, когато не разполага с необходимите данни за това. Вместо това е достатъчно в решението на Комисията да се съдържа информация, която позволява на държавата членка да определи без големи затруднения сумата, която подлежи на възстановяване (98).
(173)
Като беше обяснено в съображение 147, Комисията счита, че държавата членка следва да спазва следната методика като отправна точка за определяне на размера на несъвместимата държавна помощ, която трябва да бъде възстановена от всеки бенефициер:
i)
определяне на разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя частна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени; и
ii)
определяне на разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя държавна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени.
Първоначалният размер на държавната помощ, получена в резултат на сделката за замяна, се равнява на стойността на ii) минус стойността на i).
Корекция на първоначалната сума следва да се направи за тези случаи, при които парцел земя държавна собственост с по-висока административна стойност е бил заменен срещу парцел земя частна собственост с по-ниска административна стойност. Според българските органи в тези случаи бенефициерът е трябвало да плати компенсация на държавата, за да покрие разликата в стойността на парцелите. Поради това в тези случаи първоначалният размер на помощта следва да се намали с размера на компенсацията, платена от бенефициера на българските органи. След това българските органи следва да възстановят от бенефициера получената сума, за да бъде взето предвид предимството, получено в резултат на сделката за замяна.
(174)
За определянето на пазарните цени на съответните парцели следва изцяло да бъде отразена икономическата стойност на тези земи към момента на замяната. От информацията, която се съдържа в представеното от българските органи становище от 29 август 2008 г. изглежда, че в някои случаи вече са били построени сгради и инфраструктура върху горските парцели, принадлежащи на държавата, преди извършването на замяната, дори и преди това парцелът да не е бил преобразуван в земя за застрояване. В тези случаи Комисията е на мнение, че стойността на тези сгради и/или инфраструктура също следва да бъде изцяло отразена в пазарната стойност на парцела.
(175)
Комисията отбелязва, че българските органи вече притежават информацията относно административните цени, използвани в сделките за замяна, както и пазарните цени на всички парцели, засегнати от тези сделки към момента на замените (99), така че те не би трябвало да срещнат големи затруднения при определянето на подлежащите на възстановяване суми въз основа на методиката, описана в съображение 173 (100).
(176)
Въпреки това в случаите, когато българските органи могат да изразят основателни опасения, че тази методика не може да бъде приложена или води до сума, която явно не отразява адекватно размера на сумата, получена от бенефициера, те могат да решат да извършат оценка на пазарните цени на заменените парцели към момента на сключване на сделката с помощта на независим експерт, който е квалифициран да извършва такива оценки и е избран чрез открита публична тръжна процедура. При установяването на процедурата за избор на този експерт, дори и в случаите, когато в поръчката не се превишават праговете на директивите за обществените поръчки на Съюза, следва да се спазват принципите на прозрачност и равно третиране. По-специално тръжната процедура следва: i) да бъде подходящо обявена; ii) да се основава на обективни критерии за подбор, които са предварително известни; и iii) да включва информация, че след етапа на предварителен подбор окончателното решение ще бъде взето с участието на представители на службите на Комисията. В тези изключителни случаи българските органи трябва да: i) посочат съответния(ите) парцел(и), ii) посочат обосновката за необходимостта от оценка от независим експерт в този конкретен случай; и iii) представят на Комисията предложение за независим експерт (избран чрез публична тръжна процедура), който трябва да бъде одобрен както от Комисията, така и от Република България.
(177)
И накрая, тъй като целта на възстановяването е да се възстанови положението, съществувало преди датата, на която е била осъществена сделката за замяна, Комисията счита, с оглед на изключителния характер на споразуменията за замяна на горска земя, която не е била използвана за търговски цели, че Република България ще изпълни задължението си за възстановяване на неправомерно приведената в действие помощ, като отмени оспорваните сделки за замяна чрез обратна замяна на съответните парцели. Това обаче ще доведе до подходящо възстановяване само в случаите, когато не са извършени материални промени в горските земи държавна и частна собственост след датата на сделката за замяна. В такива случаи Комисията трябва да бъде информирана за съответните горски парцели в срок от два месеца от уведомяването на Република България за настоящото решение, като свързаните с тях замени следва да бъдат отменени, а доказателства за отмяната следва да бъдат предоставени в срок от четири месеца от датата на уведомяването за настоящото решение.
(178)
Във всички случаи, в които се изисква възстановяване, това възстановяване влиза в сила от момента, в който бенефициерите са започнали да се ползват от предимството, т.е. от датата на правния акт, с който на бенефициерите се дава право да заменят своята горска земя частна собственост срещу горска земя държавна собственост.
(179)
Сумите, които трябва да бъдат възстановени, следва да включват лихви, начислени от датата, на която те са били предоставени на разположение на бенефициерите, до действителното им възстановяване. Лихвеният процент следва да се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (101) и с Регламент (ЕО) № 271/2008 на Комисията (102) за изменение на Регламент (ЕО) № 794/2004.
(180)
Сроковете за възстановяването на сумите на държавната помощ от отделните бенефициери следва, доколкото е възможно, да бъдат съобразени със сроковете, посочени в Известието относно възстановяването (103). При всички случаи крайните срокове не следва да бъдат по-дълги от сроковете, посочени в таблица 5.
Таблица 5
График за възстановяването
Срок
Действие
1.
В срок от два месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
Република България трябва да уведоми Комисията за планираните или предприетите мерки за изпълнение на решението, и по-специално:
i)
да представи на Комисията списък на всички замени, за които се отнася възстановяването, като посочи следната информация:
-
административните и пазарните цени за частните и държавните горски парцели, които са заменени (въз основа на информацията, предоставена от Република България в становището ѝ с входящ номер 2014/032997), информация за допълнителните плащания за компенсация, свързани с всяка сделка, както и произтичащата от това сума на държавната помощ, която трябва да бъде възстановена,
-
наименованието на частната страна, участваща във всяка сделка, и причините, поради които се счита или не се счита, че този бенефициер е предприятие;
ii)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши въз основа на експертна оценка на пазарните цени на горските парцели към момента на осъществяването на замяната (съображение (176);
iii)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши чрез отменяне на сделката за замяна (съображение 177).
2.
В срок от четири месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
За парцелите, посочени в точка 1, подточка ii) по-горе, Република България следва да е назначила независим експерт, който да извърши оценката на тези парцели. Този експерт следва да бъде избран чрез открита публична тръжна процедура и назначен със съгласието на Комисията, след предварително предложение от страна на Република България.
3.
В срок от седем месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
За парцелите, посочени в точка 1, подточка ii) по-горе, Република България следва да представи на Комисията доклада от оценката, извършена от независимия експерт.
4.
В срок от осем месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
Република България следва да е изпратила нарежданията за възстановяване до всички съответни бенефициери, като посочи точните суми на помощта, които трябва да бъдат възстановени.
5.
В срок от дванадесет месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
Република България трябва да е привела в действие възстановяването на помощта за всички съответни сделки за замяна.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, отпусната на предприятия при сделките за замяна на горска земя държавна собственост срещу горска земя частна собственост в периода 1 януари 2007 г. - 27 януари 2009 г., неправомерно приведена в действие от Република България в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
Индивидуалната помощ, предоставена при сделките за замяна, посочена в член 1, не представлява помощ, ако към момента на предоставянето ѝ е отговаряла на условията, предвидени в регламент, приет съгласно член 2 от Регламент (ЕО) № 994/98, който е бил приложим към момента на предоставяне на помощта.
Член 3
Индивидуалната помощ, предоставена при сделките за замяна, посочена в член 1, която към момента на предоставянето ѝ е отговаряла на условията, предвидени в регламент, приет съгласно член 1 от Регламент (ЕО) № 994/98, или на условията съгласно всяка друга одобрена схема за помощ, е съвместима с вътрешния пазар до максималния интензитет на помощ, приложим за този вид помощи.
Член 4
1. Република България възстановява от бенефициерите несъвместимата помощ, предоставена при сделките за замяна, посочена в член 1.
2. Чрез дерогация от разпоредбите на параграф 1 по-горе, несъвместимата помощ може да бъде възстановена от бенефициерите чрез отмяна на сделките за замяна в случаите, когато не са извършени материални промени в засегнатите от сделката горски земи държавна и частна собственост след датата на тази сделка.
3. Сумите, които трябва да бъдат възстановени, включват лихви, начислени от датата на предоставянето им на разположение на бенефициерите до действителното им възстановяване.
4. Лихвеният процент се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 и с Регламент (ЕО) № 271/2008.
5. Република България отменя всички неизплатени плащания на помощ, предоставена в контекста на сделките за замяна и посочена в член 1, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 5
1. Възстановяването на помощта, предоставена по схемата, посочена в член 1, се извършва незабавно и ефективно.
2. Република България гарантира, че настоящото решение е напълно изпълнено в срок от дванадесет месеца от датата на уведомяването за него.
Член 6
1. В срок от четири месеца от уведомяването за настоящото решение Република България предоставя на Комисията следната информация:
а)
списък на всички сделки за замяна, като посочва следната информация:
-
административните и пазарните цени за частните и държавните горски парцели, които са заменени, информация за допълнителните парични суми, включени във всяка сделка, както и произтичащия от това размер на държавната помощ,
-
наименованието на частната страна, т.е. на бенефициера на сделката за замяна, участваща във всяка сделка, и причините, поради които се счита или не се счита, тази страна е предприятие;
б)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши въз основа на пазарните цени към момента на сделките за замяна, посочени в представеното от България становище 2014/032997;
в)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се осъществи чрез отмяна на сделката за замяна;
г)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши въз основа на сумите, определени от независим експерт оценител и документи, доказващи, че такъв независим експерт е бил назначен след подбор чрез публична тръжна процедура и одобрение от Комисията.
2. В срок от осем месеца от уведомяването за настоящото решение Република България предоставя на Комисията следната информация:
а)
списъка на бенефициерите, които са получили помощ, предоставена при посочените в член 1 сделки за замяна, и общия размер на помощта, получена от всеки от тях в резултат на тези сделки;
б)
общата сума (главница и лихви по възстановяване), която трябва да бъде възстановена от всеки бенефициер;
в)
подробно описание на вече предприетите и предвидените мерки за изпълнение на настоящото решение;
г)
документи, доказващи, че на бенефициерите е наредено да възстановят помощта.
3. В срок от дванадесет месеца след уведомяването за настоящото решение Република България представя документи, доказващи, че помощта е била възстановена изцяло от съответните бенефициери.
4. Република България информира редовно Комисията за напредъка по изпълнение на националните мерки, взети в изпълнение на настоящото решение, до окончателното възстановяване на помощта, предоставена при сделките за замяна и посочена в член 1, като представя доклади на всеки два месеца. По искане на Комисията тя предава незабавно информация за вече взетите и предвидените мерки в изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите по възстановяването, които вече са възстановени от бенефициерите.
Член 7
Адресат на настоящото решение е Република България.
Съставено в Брюксел на 5 септември 2014 година.
DECISÃO 2015/456 DA COMISSÃO
de 5 de setembro de 2014
sobre o regime de auxílio SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) e SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08) aplicado pela República da Bulgária no contexto de permutas de terrenos florestais
[notificada com o número C(2014) 6207]
(Apenas faz fé a versão na língua búlgara)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente, o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Tendo em conta a Decisão C(2011) 4444 da Comissão, de 29 de junho de 2011 (1),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações em conformidade com as disposições supracitadas e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Em 17 de julho de 2008, a Comissão recebeu uma carta de um autor da denúncia que quis manter o anonimato («autor da primeira denúncia»), alegando que a República da Bulgária tinha concedido auxílios no âmbito de permutas da propriedade de terrenos florestais privados por terrenos florestais públicos estatais, frequentemente seguidas de uma reclassificação dos terrenos permutados de terrenos florestais para terrenos com possibilidade de construção. O autor da primeira denúncia apresentou informações adicionais por cartas de 28 de agosto de 2008, 3 de setembro de 2008, 1 de outubro de 2008, 5 de dezembro de 2008, 18 de fevereiro de 2010, 12 de outubro de 2010 e de 26 de janeiro de 2011.
(2)
Em 27 de janeiro de 2009, a Comissão recebeu informações adicionais sobre as transações por permuta contestadas, enviadas por um terceiro. Em 14 de maio de 2009, foi apresentada uma segunda denúncia sobre as permutas referidas, tendo o autor dessa denúncia apresentado informações adicionais a 2 de junho de 2009 e a 8 de junho de 2009. Em 23 de março de 2010, um outro terceiro apresentou à Comissão informações relativas às permutas.
(3)
As autoridades búlgaras forneceram à Comissão informações sobre as transações por permuta contestadas por cartas de 2 de setembro de 2008, 28 de outubro de 2008, 4 de janeiro de 2010, 23 de março de 2010, 27 de março de 2010, 30 de agosto de 2010 e 14 de fevereiro de 2011. Durante as reuniões realizadas entre os serviços da Comissão e as autoridades búlgaras, em 22 de fevereiro de 2010, 12 de outubro de 2010 e 3 de fevereiro de 2011, estas forneceram informações adicionais sobre as referidas permutas.
(4)
Por carta de 29 de junho de 2011, a Comissão informou a República da Bulgária de que tinha decidido dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado em relação às transações por permuta contestadas. A decisão da Comissão de dar início ao procedimento formal de investigação («decisão de início do procedimento») foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (2). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentar as suas observações sobre a medida.
(5)
Por carta recebida em 29 de setembro de 2011, as autoridades búlgaras apresentaram as suas observações sobre a decisão de início do procedimento.
(6)
A Comissão recebeu observações sobre a decisão de início do procedimento das seguintes partes interessadas: Ecobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Aqua Estate OOD (5), Elkabel AD (6), Jivka Blagoeva (7), V-N-G Confort OOD (8), Yavor Haytov (9), Simeon Stoev Mirov (10), LM Impex EOOD (11), All Seas Property 2 OOD (12), Litex Commerce AD (13), Foros Development EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Land Co OOD (17), Mirta Engineering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marieta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Mihailov e Elizabet Mihailova (23), e de um autor da denúncia, que solicitou que a sua identidade não fosse revelada (24).
(7)
Por cartas de 1 de setembro de 2011, 5 de outubro de 2011, 25 de novembro de 2011, 14 de dezembro de 2011 e 3 de abril de 2012, a Comissão transmitiu essas observações às autoridades búlgaras, a quem foi dada a possibilidade de reagir às mesmas. As observações da República da Bulgária sobre as observações das partes interessadas foram recebidas por cartas de 4 de novembro de 2011, 15 de dezembro de 2011, 12 de janeiro de 2012 e 25 de abril de 2012, respetivamente.
(8)
As autoridades búlgaras forneceram informações adicionais sobre as transações por permuta contestadas por carta de 2 de dezembro de 2011 e numa reunião realizada com os serviços da Comissão em 9 de dezembro de 2011.
(9)
Por carta de 9 de fevereiro de 2012, a Comissão solicitou mais esclarecimentos ao autor da primeira denúncia relativamente a certos elementos de prova por ele apresentados.
(10)
Em 3 de abril de 2012, a Comissão transmitiu às autoridades búlgaras as observações complementares de vários terceiros (25). A Comissão recebeu as observações da República da Bulgária relativas às observações referidas em 25 de abril de 2012 e 15 de maio de 2012.
(11)
Em 26 de julho de 2012, a Comissão solicitou informações adicionais às autoridades búlgaras. Em 17 de agosto de 2012, as autoridades búlgaras solicitaram uma prorrogação do prazo para fornecer essas informações, que foi concedida pela Comissão em 31 de agosto de 2012. Em 19 de setembro de 2012, as autoridades búlgaras forneceram as informações solicitadas.
(12)
Em 3 de outubro de 2012, a Comissão solicitou esclarecimentos adicionais à Elkabel AD, um dos terceiros que apresentaram as suas observações sobre a decisão de início do procedimento, tendo aqueles sido entregues em 31 de outubro de 2012.
(13)
Por cartas de 14 de janeiro de 2013, 17 de maio de 2013, 22 de julho de 2013 e 22 de outubro de 2013, a Comissão solicitou informações adicionais às autoridades búlgaras, tendo estas sido prestadas em 4 e 5 de fevereiro de 2013, 25 de junho de 2013 e 5 de julho de 2013, 16 e 23 de agosto de 2013, e 19 de novembro de 2013 e 20 de dezembro de 2013, respetivamente. Parte das informações fornecidas na última data foi posteriormente apresentada de novo pelas autoridades búlgaras por correio eletrónico datado de 21 de janeiro de 2014.
2. DESCRIÇÃO DA MEDIDA
2.1. AS PERMUTAS DE TERRENOS
(14)
Em 1947, todos os terrenos florestais da Bulgária passaram a ser propriedade pública, na sequência de expropriação pelo Estado. Esta situação manteve-se até 2000, ano em que teve início a restituição dos terrenos florestais aos anteriores proprietários privados.
(15)
Com base numa alteração da Lei Florestal (26), que entrou em vigor em 22 de fevereiro de 2002, tornou-se possível realizar permutas de terrenos florestais recentemente privatizados por terrenos florestais públicos do Estado pertencentes ao fundo florestal estatal. Esta alteração à Lei Florestal esteve em vigor até 27 de janeiro de 2009 e definiu a ordem e as condições ao abrigo das quais essas permutas foram realizadas.
(16)
Para efeitos das permutas, os preços dos terrenos florestais privados e públicos foram determinados com base num regulamento especializado, a saber, o Regulamento sobre o cálculo dos preços de base, dos preços de terrenos em áreas excluídas e de criação de direitos de uso e servidões referentes a florestas e terrenos florestais (27) («Regulamento sobre os preços de base»), que entrou em vigor em 18 de novembro de 2003. Através da aplicação do Regulamento sobre os preços de base, a lei búlgara não permitia que os peritos avaliadores se desviassem dos preços determinados para os terrenos florestais.
(17)
Com base no referido regulamento, o preço de base de uma parcela de terreno florestal é determinado através da soma do valor base dos terrenos com o valor do povoamento (espécies vegetais existentes nesse terreno).
(18)
O valor dos terrenos é determinado com base no valor médio dos terrenos, de acordo com categorias de terrenos com condições idênticas para o desenvolvimento de plantas (150 tipos de locais, em conformidade com o anexo 1 do Regulamento sobre os preços de base). Este valor é então ajustado utilizando um coeficiente de adaptação que tem em conta a localização do terreno em relação às infraestruturas locais e nacionais. Esse coeficiente de adaptação (Km), constante do anexo 2 do Regulamento sobre os preços de base, é determinado por meio da seguinte fórmula:
,
em que:
p
=
coeficiente de proximidade de uma estrada asfaltada, medida em linha reta (de 0,00 a 0,20)
s
=
coeficiente de proximidade de uma área urbana, medida em linha reta (de 0,00 a 0,25)
m
=
coeficiente de proximidade do mar, medida em linha reta (de 0,00 a 0,20)
g
=
coeficiente de proximidade de uma cidade, expresso em algarismos, refletindo a distância em relação a uma determinada cidade (distância rodoviária mais curta entre a cidade e a parcela em causa). As cidades dividem-se em 6 grupos, tal como apresentado no quadro 1:
Quadro 1
Grupo 1:
Sófia (de 0,00 a 0,70)
Grupo 2:
Ruse, Plovdiv, Burgas e Varna (de 0,00 a 0,50)
Grupo 3:
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vratsa, Pleven e Stara Zagora (de 0,00 a 0,40)
Grupo 4:
outras cidades de distrito (de 0,00 a 0,35)
Grupo 5:
outras grandes cidades (Botevgrad, Gorna Oryahovitza, Dimitrovgrad, Dupnitza, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrich, Samokov, Svishtov e Cherven Bryag (de 0,00 a 0,30)
Grupo 6:
outros centros municipais (de 0,00 a 0,10)
(19)
O valor dos terrenos ainda é ajustado, adicionando um aumento por hectare (acréscimo), que é fixado com base no preço médio dos terrenos observado na área onde se situa a parcela. Esses acréscimos são estabelecidos nas disposições do anexo 3 do Regulamento sobre os preços de base e são indicados no quadro 2:
Quadro 2
Acréscimo
(BGN/hectares)
Sófia, complexos turísticos nacionais e áreas residenciais de férias adjacentes, terrenos situados num raio de 10 quilómetros do mar
5 000
Povoações de 1.a e 2.a categoria
2 000
Povoações de 3.a e 4.a categoria
1 000
Povoações de 5.a e 6.a categoria
500
Povoações de 7.a e 8.a categoria
0
(20)
O valor total do terreno determinado através deste mecanismo é designado valor base do terreno.
(21)
O valor do povoamento (espécies vegetais existentes no terreno) consiste no valor da idade atual do povoamento e no valor previsto da sua idade de rotação. O valor da madeira de povoamentos florestais relativamente à sua idade atual (a idade no momento da avaliação), é igual ao lucro decorrente da venda das variedades em causa a preços médios de mercado, sendo deduzidos os custos associados ao abate, primeira transformação e transporte para um local de armazenamento temporário. Se o rendimento não cobrir os custos, considera-se que a madeira não tem qualquer valor.
(22)
As receitas provenientes da venda são determinadas pela classificação das reservas e pelo volume das categorias de madeira. Os custos (BGN/metro cúbico) relacionados com o abate e com a primeira transformação de madeira com um nível médio de dificuldade da área de abate de madeira são determinados pelo tipo de árvores e pela categoria de madeira dos terrenos. Os custos de transporte de madeira são determinados pelo tipo de árvores, pela categoria da madeira e pela distância média de transporte relativamente à parcela em causa. Os custos de transporte multiplicam-se para cada quilómetro de transporte por um coeficiente que tem em conta o nível de dificuldade do percurso.
(23)
Os preços médios de mercado e os custos relacionados com o abate, primeira transformação e transporte de madeira devem ser regularmente determinados e atualizados pela Agência Executiva Florestal («AEF») (28), com base em médias ponderadas calculadas a partir de dados estatísticos recolhidos ao longo de um período de três anos (o último ano vale a dobrar para efeitos da ponderação).
(24)
Assim, através da adição do valor do povoamento, conforme determinado por um avaliador, ao valor base do terreno, é obtido o preço de base de uma parcela de terreno florestal.
(25)
A este preço de base, é efetuado um ajustamento que tem em conta a proteção das características modeladoras do ambiente e das funções recreativas dos terrenos florestais relativamente a áreas abrangidas pela chamada «proteção especial contra a urbanização», estabelecida em determinadas regiões da Bulgária. Em conformidade com as disposições do anexo 19 do Regulamento sobre os preços de base, o valor de base das propriedades florestais situadas nessas zonas é multiplicado por um coeficiente (К) identificado no quadro 3 (29), a saber:
Quadro 3
Primeira área da costa do Mar Negro
К = 6;
Segunda área da costa do Mar Negro
К = 5;
Áreas de complexos turísticos, complexos turísticos e povoações de importância nacional
К = 4;
Florestas e terrenos situados em áreas que se estendem dos limites das estradas nacionais e municipais até às linhas que restringem a construção
К = 3
Áreas de complexos turísticos, complexos turísticos e povoações de importância local
К = 4;
(26)
Por último, nos termos do anexo 20 do Regulamento sobre os preços de base, é aplicado ao preço de base do terreno o chamado «coeficiente de regulação do mercado». Este coeficiente exprime-se em BGN/m2 e varia entre 10, para terrenos no litoral, estâncias de montanha de grandes dimensões e a cidade de Sofia, e 1, para terrenos situados nas localizações menos atraentes.
(27)
Não obstante o acima exposto, se a parte privada tivesse recebido terrenos florestais através de uma transação por permuta com um preço administrativo total mais elevado do que os terrenos que cedeu, tinha de pagar uma indemnização ao Estado por essa diferença de preço. De acordo com as autoridades búlgaras, regra geral o Estado só aceitou permutas cujo resultado para o Estado fossem terrenos de valor administrativo mais elevado. Esta regra, no entanto, diz respeito apenas à situação de o preço administrativo total da parcela privada ser superior ao preço administrativo da parcela pública pela qual foi permutada, e não ao seu preço por metro quadrado.
(28)
Em 27 de janeiro de 2009 entrou em vigor uma proibição de permutas de terrenos florestais. O período considerado relativamente às transações por permuta contestadas corre, por conseguinte, de 1 de janeiro de 2007, a data de adesão da República da Bulgária à União Europeia, até 27 de janeiro de 2009, a data da moratória das permutas («período em análise»).
2.2. RECLASSIFICAÇÃO DOS TERRENOS
(29)
Os autores das denúncias alegam também que as transações por permuta foram, frequentemente, seguidas de uma reclassificação dos terrenos de terrenos florestais para terrenos com possibilidade de construção, e que essa alteração aumentou ainda mais a disparidade entre o valor de mercado dos terrenos florestais públicos do Estado e as parcelas privadas pelas quais foram permutados.
(30)
As autoridades búlgaras explicaram que o procedimento de reclassificação dos terrenos não é regulado pelas disposições da Lei Florestal (como o são as transações por permuta), mas por um conjunto independente de legislação, nomeadamente, a Lei de ordenamento do território (ZUT) (30). De acordo com esse instrumento legislativo, qualquer proprietário de terrenos florestais pode solicitar a reclassificação dos seus terrenos florestais para terrenos com possibilidade de construção, através do envio de um pedido ao Diretor Executivo da AEF, que fazia então parte do Ministério da Agricultura e da Alimentação (31). Subsequentemente, uma comissão de peritos (internos e eventualmente externos), examina o pedido e emite um parecer que transmite ao Diretor Executivo, o qual adota uma decisão preliminar sobre o pedido. Caso seja positiva e confirme a fundamentação e a legalidade do pedido, essa decisão será transmitida a todos os serviços competentes para a alteração da classificação (o governador da província, o presidente da câmara do município e o diretor da direção regional responsável pelas florestas).
(31)
Com base numa decisão preliminar positiva, o proprietário apresentará um pedido ao município em causa para mandar realizar, elaborar e aprovar um plano diretor pormenorizado. Esse plano exige a consulta de todas as partes interessadas (locais). Se esse plano for aprovado pelas autoridades responsáveis e após a sua entrada em vigor, o proprietário do terreno apresentará um pedido ao Ministro da Agricultura e da Alimentação para que esses terrenos florestais sejam excluídos dos terrenos florestais protegidos. Se este pedido for aceite, deve ser pago um imposto de selo determinado por um avaliador independente, em conformidade com o disposto no Regulamento sobre os preços de base.
(32)
Após o pagamento do imposto de selo pelo proprietário dos terrenos florestais às autoridades responsáveis, será iniciado o procedimento para emissão de uma decisão administrativa sobre a reclassificação dos terrenos. Consoante a dimensão do terreno, essa decisão é proferida pelo Ministro da Agricultura e da Alimentação (se se tratar de uma propriedade com menos de 10 hectares) ou pelo Conselho de Ministros.
(33)
Em 3 de setembro de 2009, foi introduzida uma moratória sobre as posteriores reclassificações de terrenos permutados.
2.3. BASE JURÍDICA DAS MEDIDAS
(34)
As permutas, o cálculo de preços utilizados nas transações por permuta e o procedimento para a reclassificação dos terrenos florestais permutados são regidos pelos seguintes textos jurídicos:
-
Lei Florestal búlgara
-
Regulamento sobre o cálculo dos preços de base, dos preços de terrenos em áreas excluídas e de criação de direitos de uso e servidões referentes a florestas e terrenos florestais
-
Lei da propriedade estatal (32)
-
Lei das obrigações e dos contratos (33)
-
Lei de ordenamento do território.
2.4. BENEFICIÁRIOS
(35)
Os beneficiários potenciais das transações por permuta são pessoas singulares, empresas privadas e municípios, muitas vezes envolvidos em atividades relacionadas com empreendimentos imobiliários e/ou atividades turísticas, que trocaram seus terrenos florestais por terrenos florestais públicos.
3. FUNDAMENTOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO
(36)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas sobre se as transações por permuta e/ou a subsequente reclassificação dos terrenos continham elementos de auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, e se esses auxílios podiam ser considerados compatíveis com o mercado interno.
3.1. LIGAÇÃO INTRÍNSECA ENTRE AS PERMUTAS E A RECLASSIFICAÇÃO DOS TERRENOS
(37)
Uma primeira dúvida levantada pela Comissão tinha a ver com a afirmação feita pelos autores das denúncias de que, em vários casos, as permutas se tinham seguido de uma reclassificação do terreno permutado, ou seja, de terreno florestal para terreno com possibilidade de construção.
(38)
Tendo em conta os elementos de prova numéricos fornecidos pelas autoridades búlgaras, a Comissão observou, na decisão de início do procedimento, que, de 147 permutas efetuadas durante o período em análise (2006-2009), 15 foram seguidas de uma reclassificação (10%). Além disso, a Comissão observou que se aplicam diferentes disposições jurídicas às transações por permuta e aos potenciais pedidos de reclassificação, e que existem procedimentos administrativos distintos para os dois procedimentos. Estes elementos pareciam, à primeira vista, confirmar a tese das autoridades búlgaras de que, como princípio geral, as duas medidas não estão intrinsecamente ligadas (34).
(39)
No entanto, as autoridades búlgaras indicaram que as fórmulas de fixação dos preços administrativos dos terrenos florestais e o imposto de selo a pagar pela reclassificação dos terrenos foram fixados a um nível que assegura que o preço total de permuta dos terrenos florestais juntamente com a reclassificação dos terrenos seria, em grande medida, igual ao preço de mercado de terrenos semelhantes com possibilidade de construção. Isto poderia significar que as autoridades pressupunham que muitos dos investidores iriam tentar juntar ambas as medidas numa só transação.
(40)
Por conseguinte, a Comissão questionou se a eventual reclassificação dos terrenos florestais em causa deveria ser tida em conta na determinação do preço do terreno para efeitos das transações por permuta, ou seja, se a permuta e a subsequente reclassificação dos terrenos permutados deveriam ser consideradas como estando intrinsecamente ligadas.
3.2. POTENCIAIS AUXÍLIOS ESTATAIS NA RECLASSIFICAÇÃO DOS TERRENOS
(41)
Uma segunda questão colocada pela Comissão era se a reclassificação dos terrenos permutados poderia resultar na concessão de auxílios estatais, dado que aumentava ainda mais o valor do terreno permutado.
(42)
A Comissão observou na decisão de início do procedimento que a reclassificação dos terrenos não parecia, à primeira vista, ter envolvido qualquer transferência de recursos estatais. O imposto de selo devido por essas transações foi calculado de acordo com as disposições legais e - tanto quanto é do conhecimento da Comissão - pago em todos os casos em questão. Por conseguinte, apesar de as empresas a que se refere a reclassificação dos terrenos poderem ter beneficiado dessa alteração, as decisões administrativas que efetuaram a alteração não resultariam num auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. A Comissão não tomou uma posição definitiva sobre esta matéria e convidou as partes interessadas a pronunciarem-se sobre se houve auxílio estatal na operação.
3.3. POTENCIAL AUXÍLIO ESTATAL NA TRANSAÇÃO POR PERMUTA DE TERRENOS FLORESTAIS
(43)
A Comissão observou na decisão de início do procedimento que os preços dos terrenos florestais para efeitos das permutas foram determinados por peritos, utilizando apenas as fórmulas estabelecidas no Regulamento sobre os preços de base. Por essa razão, a Comissão manifestou dúvidas sobre se a utilização dessas fórmulas resultava num preço administrativo que era similar aos preços obtidos em transações em condições normais de concorrência entre duas partes privadas. Por conseguinte, a Comissão convidou a República da Bulgária e os terceiros a fornecer informações sobre os preços de mercado obtidos em vendas (ou transações por permuta) totalmente privadas de terrenos florestais ocorridas na Bulgária durante o período em análise. Além disso, a Comissão convidou a República da Bulgária e os terceiros a fornecer informações sobre as diferenças entre esses preços e os preços administrativos aplicados às transações por permuta contestadas e, por conseguinte, o potencial montante de auxílio estatal envolvido nessas transações. A Comissão convidou ainda a República da Bulgária e os terceiros a fornecer informações sobre as regras a aplicar relativamente à compensação paga em transações por permuta nos casos em que há diferenças de preços entre os dois terrenos permutados. Por último, a Comissão convidou a República da Bulgária a fornecer mais informações para fundamentar a sua alegação de que as permutas contestadas não afetam o comércio intra-União.
(44)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão também apresentou, a título preliminar, a sua opinião sobre como deveria ser quantificada a vantagem resultante das transações por permuta contestadas, caso se conclua que as permutas referidas configuram auxílios estatais:
i)
a diferença entre o preço real de mercado da parcela florestal privada 1 e o preço administrativo da parcela 1, determinada em conformidade com as disposições do Regulamento sobre os preços de base;
ii)
a diferença entre o preço real de mercado da parcela florestal pública 2 e o preço administrativo da parcela 2, determinada em conformidade com as disposições do Regulamento sobre os preços de base.
O montante de auxílio estatal envolvido nas transações de permuta seria, então, igual ao valor de ii) menos o valor de i).
Qualquer compensação monetária resultante da diferença dos preços administrativos das duas parcelas objeto de transação por permuta paga por uma parte à outra também deve ser tida em conta ao calcular o envolvimento de um potencial elemento de auxílio estatal na transação.
3.4. COMPATIBILIDADE DO POTENCIAL AUXÍLIO ESTATAL
(45)
Na eventualidade de ser verificar a existência de auxílio estatal, quer em consequência da reclassificação dos terrenos e/ou em consequência das transações por permuta, a Comissão levantou então dúvidas na decisão de início do procedimento sobre se tal auxílio poderia ser considerado compatível com o mercado interno e, mais especificamente, com o artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do Tratado e com as disposições das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007-2013 (35) e/ou com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado e com as disposições das Orientações comunitárias para os auxílios estatais no setor agrícola e florestal no período de 2007-2013 («Orientações florestais») (36).
(46)
A Comissão solicitou por conseguinte à República da Bulgária e às partes interessadas que apresentassem as suas observações sobre a compatibilidade das medidas contestadas.
4. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
4.1. OBSERVAÇÕES DO AUTOR DA PRIMEIRA DENÚNCIA EM RELAÇÃO ÀS DÚVIDAS APRESENTADAS PELA COMISSÃO NA DECISÃO DE INÍCIO DO PROCEDIMENTO
(47)
O autor da primeira denúncia alega que as transações por permuta contestadas constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, o que é incompatível com o mercado interno.
(48)
No que se refere à primeira dúvida expressa pela Comissão, o autor da primeira denúncia alega que a reclassificação dos terrenos e as transações por permuta devem ser consideradas como intrinsecamente ligadas. Em primeiro lugar, o autor da denúncia alega que muitos dos beneficiários das permutas são entidades que operam nos setores da construção e do turismo, não em atividades florestais. Em segundo lugar, de acordo com o autor da primeira denúncia, desde que a moratória entrou em vigor, em 2009, os terrenos florestais permutados não são, praticamente em todos os casos, explorados comercialmente. Em terceiro lugar, no momento em que as transações por permuta foram realizadas, muitos dos beneficiários alegadamente anunciaram e publicitaram os seus projetos de desenvolvimento para tornar os terrenos florestais permutados em estâncias de esqui ou balneares, tendo mesmo iniciado conversações com as autoridades locais relevantes para assegurar que a reclassificação dos terrenos viria a concretizar-se. Em quarto lugar, o autor da denúncia alega que a mesma agência estatal (a AEF) foi frequentemente responsável pela celebração da permuta e pela exclusão dos terrenos permutados do fundo florestal (a AEF e a entidade reguladora competente) (37), abrindo, assim, o caminho para o seu desenvolvimento comercial.
(49)
Por conseguinte, o autor da primeira denúncia considera que uma eventual reclassificação dos terrenos e o correspondente aumento de preço deve ser tido em conta ao quantificar o montante total dos auxílios estatais envolvidos nas transações por permuta. Por conseguinte, na opinião do autor da denúncia, deveriam ser estabelecidas comparações com lotes de terreno para construção ao proceder-se à quantificação do auxílio, de modo a refletir corretamente o preço de mercado do terreno permutado.
(50)
O autor da denúncia refere igualmente que, em virtude da atratividade das regiões onde as parcelas florestais do governo estavam localizadas, teria sido mais prudente para as autoridades atuar primeiro no sentido de aumentar o valor dos terrenos (ou seja, proceder à sua reclassificação para lhes conferir possibilidade de construção) e somente depois alienar os terrenos. De acordo com o autor da denúncia, em nenhum dos casos em que houve um pedido de permuta, se verificou que a AEF tenha procedido no sentido de reclassificar os terrenos em questão antes dessa permuta. Isto é, de acordo com o autor da denúncia, uma clara indicação de que havia intenção de proporcionar benefícios ao adquirente dos terrenos florestais estatais. Esta prática foi igualmente criticada pelo Banco Mundial, num Relatório de 2009 sobre os terrenos florestais búlgaros, que observava que o Estado incorria em perdas desta forma específica (38).
(51)
No que se refere à segunda dúvida expressa pela Comissão, sobre se um auxílio estatal era concedido em resultado da reclassificação dos terrenos permutados, o autor da primeira denúncia argumenta que, embora o adquirente do terreno tivesse de pagar subsequentemente um imposto de selo após a decisão de reclassificar os terrenos e este montante devesse ser deduzido da quantificação de quaisquer auxílios recebidos em resultado da permuta, esse imposto não reflete o aumento efetivo do valor da parcela decorrente dessa reclassificação. O autor da denúncia alega ainda que, nos casos em que a permuta foi realizada antes da adesão da Bulgária à União mas em que a reclassificação dos terrenos ocorreu após a adesão, o auxílio estatal ilegal concedido ao adquirente do terreno deveria ser a diferença entre o valor de mercado da respetiva parcela no momento da permuta (antes da adesão) e o valor de mercado da parcela após a reclassificação dos terrenos (após a adesão).
(52)
No que diz respeito à terceira dúvida expressa pela Comissão sobre a presença de um auxílio estatal em resultado das permutas, o autor da denúncia alega que as fórmulas previstas no Regulamento sobre os preços de base não refletem o valor de mercado do terreno permutado. O autor da denúncia contesta igualmente a independência dos avaliadores, já que, na sua opinião, o adquirente do terreno pode escolher um avaliador amigável, levando a uma subestimação significativa dos preços.
(53)
O autor da denúncia também forneceu informações adicionais sobre os preços de mercado dos terrenos florestais permutados ou de terrenos florestais muito semelhantes que alegadamente revelavam divergências consideráveis relativamente aos preços administrativos das parcelas. Devido a condicionalismos de tempo, o autor da denúncia pesquisou apenas os preços de nove das parcelas permutadas. Para este exercício, foram utilizadas avaliações bancárias de terrenos, bem como informações da conservatória do registo predial da Bulgária que indicam os preços reais pelos quais foram concluídos acordos imobiliários relativamente a parcelas semelhantes. As discrepâncias de preços encontradas variaram entre uma subavaliação (utilizando o preço administrativo) de 50% a 65% e casos em que os terrenos florestais foram alegadamente adquiridos a valores que representam 1% a 2% do seu valor de mercado.
(54)
Por último, o autor da denúncia alega que o facto de terem sido instaurados processos penais contra o ex-diretor da AEF sob a acusação de ter realizado permutas que traziam prejuízo ao Estado, é uma indicação de que as próprias autoridades búlgaras consideram que os terrenos florestais foram entregues a certas partes privadas a um preço muito abaixo do valor de mercado.
(55)
No que diz respeito à questão de saber se as permutas falseiam a concorrência e afetam as trocas comerciais entre os Estados-Membros, o autor da denúncia alega que, tanto quanto é do seu conhecimento, nenhum dos beneficiários das permutas exerce atividades florestais enquanto atividade comercial principal. Em vez disso, quase todos os beneficiários têm alegadamente um historial ou planos futuros de atividades económicas ou investimentos nalgum dos seguintes setores: especulação imobiliária, construção e/ou turismo. De acordo com o autor da denúncia, o turismo, por definição, diz respeito à totalidade do mercado interno, pelo que é natural que mesmo poucos casos de auxílios seletivos venham a distorcê-lo. O autor da denúncia acrescenta ainda que, tendo em conta o número e a dimensão das permutas, os concorrentes estrangeiros são efetivamente dissuadidos de entrar no mercado búlgaro. Embora vários grandes investidores da União (por exemplo, Lindner, ECE) desenvolvam atividades relacionadas com projetos de construção urbana na Bulgária (centros empresariais e grandes centros comerciais), quase todos os investimentos de larga escala em estâncias balneares, de esqui ou de golfe foram, alegadamente, efetuados por empresas búlgaras.
4.2. OBSERVAÇÕES DOS BENEFICIÁRIOS DAS TRANSAÇÕES POR PERMUTA E DE OUTROS TERCEIROS
(56)
A Comissão recebeu observações de um grande número de terceiros, a maior parte dos quais são partes privadas nas transações por permuta («beneficiários»). A Comissão observa que um grande número de beneficiários (39) se limitou a emitir uma breve declaração de que não houve auxílio estatal nos acordos de permutas nos quais foram partes. Outros beneficiários forneceram observações mais detalhadas sobre as dúvidas expressas pela Comissão na decisão de início do procedimento, que serão analisadas nas secções seguintes.
4.2.1. Ligação intrínseca entre as permutas e a reclassificação dos terrenos
(57)
No que se refere à primeira dúvida expressa pela Comissão sobre a existência de uma ligação intrínseca entre as permutas e a reclassificação dos terrenos, a maior parte dos beneficiários (40) que reagiram à decisão de início do procedimento argumenta que tal ligação é simplesmente inexistente. A permuta e a posterior reclassificação dos terrenos permutados seria regida por dois procedimentos separados, que são da competência de dois organismos estatais diferentes que funcionam de forma independente um do outro. As permutas são da competência do Ministro da Agricultura e da Alimentação ou do Conselho de Ministros, consoante a dimensão da parcela a ser permutada, e da AEF, ao passo que a reclassificação dos terrenos é da competência das autoridades locais - dos presidentes dos municípios ou do conselho municipal; do ministro do Desenvolvimento Regional e das Obras Públicas; ou do governador regional para os locais situados na sua região - e exige a aprovação de um plano de ordenamento territorial pormenorizado ou geral.
(58)
Um beneficiário (41) acrescenta ainda que não existe uma relação automática entre a reclassificação dos terrenos e um aumento do seu valor. A decisão de reclassificar o terreno seria baseada na apreciação da sua necessidade, o que tem um âmbito mais vasto e frequentemente ultrapassa os interesses privados dos proprietários e, por conseguinte, não se baseia nos interesses comerciais das partes na transação por permuta. Um outro beneficiário (42) observa que as informações estatísticas facultadas pelas autoridades búlgaras confirmam a ausência de uma ligação intrínseca. Por último, outros beneficiários (43) consideram irrelevante a questão de saber se existe uma ligação, já que, nos seus casos específicos, o terreno permutado que adquiriram não foi excluído da proteção florestal para fins de desenvolvimento, nem foi iniciado qualquer procedimento de reclassificação dos terrenos.
(59)
No que diz respeito à questão de saber se a potencial reclassificação dos terrenos permutados deve ser tida em conta para a determinação do preço de um certo terreno, a maior parte dos beneficiários alega que não deve, por várias razões. Vários beneficiários (44) argumentam que seria injustificado ter em conta a possibilidade hipotética de reclassificação dos terrenos permutados, uma vez que tal alteração pode nunca vir a ser solicitada ou pode ser rejeitada devido ao não cumprimento dos respetivos requisitos administrativos. A localização estratégica dos terrenos florestais permutados, que alegadamente aumenta o seu valor, deve ser irrelevante caso a classificação dos terrenos não tenha sido alterada e o terreno adquirido só possa ser usado para os efeitos estipulados por lei. Assim, um dos beneficiários (45) argumenta que se deve ter em conta o acordo específico alcançado entre as partes na permuta à data da avaliação. Um cálculo objetivo e equitativo do valor de mercado deverá ter também em conta os planos diretores de ordenamento territorial (que permitem ou não a construção) em vigor à data da avaliação dos terrenos florestais permutados. Por conseguinte, deve ser especificado um conjunto de critérios uniformes que permita uma distinção entre a possibilidade hipotética e a intenção real de as partes na permuta procederem posteriormente a uma reclassificação dos terrenos.
(60)
Além disso, muitos beneficiários observam que, para que os terrenos sejam excluídos da proteção florestal, é necessário o pagamento de uma taxa pela reclassificação, que é igual ao preço por metro quadrado dos terrenos para construção na zona em causa. Por conseguinte, os beneficiários afirmam que não obtêm um benefício económico com a reclassificação porque, se os terrenos adquiridos forem vendidos, utilizados como garantia ou explorados, o seu valor seria idêntico ao valor dos terrenos com possibilidade de construção. Um argumento semelhante foi exposto pela Mirta Engineering e pela Beta Forest, que observaram que a reclassificação dos terrenos implica despesas adicionais, nomeadamente o imposto de selo e os impostos locais, bem como custos de conceção, que aumentam o valor do bem. Com efeito, o Sr. Mihailov e a Sra. Mihailova alegam que, no seu caso, a reclassificação dos terrenos estava sujeita ao pagamento das taxas estatais definidas no artigo 17.o da Lei Florestal e no Regulamento de execução da Lei Florestal.
(61)
Por último, certos beneficiários (46) consideram a questão irrelevante, uma vez que, nos seus casos específicos, os terrenos permutados que adquiriram não foram excluídos da proteção florestal para fins de exploração, nem foi iniciado qualquer procedimento para a reclassificação dos terrenos. Na sua comunicação, a MIKS observou que, no seu contrato de permuta, o Estado búlgaro havia estipulado que não era permitida qualquer reclassificação dos terrenos.
4.2.2. Auxílio estatal na permuta de terrenos florestais
(62)
No que se refere às dúvidas levantadas pela Comissão no sentido de saber se os preços administrativos para as transações por permuta conduziram a um preço de mercado, os beneficiários (47) apresentaram vários argumentos semelhantes, relativos às suas próprias transações por permuta, sobre a razão pela qual tal se verificou.
(63)
Em primeiro lugar, um beneficiário (48) argumenta que, na determinação dos preços administrativos, o Regulamento sobre os preços de base tem em conta critérios objetivos, tais como a localização do terreno, a importância dos distritos e o tipo e importância das variedades de plantas do terreno, enquanto dois outros beneficiários (49) argumentam que o preço de permuta administrativa se baseia em critérios idênticos aos utilizados em permutas de terrenos florestais privados realizadas por investidores privados, que envolvem terrenos situados na proximidade de infraestruturas locais ou nacionais que são similares aos das transações por permuta contestadas em termos de espécies vegetais, de localização em zonas sujeitas a proteção especial em relação à urbanização, etc. Do mesmo modo, outros beneficiários (50) argumentam que as avaliações resultantes do Regulamento sobre os preços de base conduzem a preços administrativos semelhantes ou, em muitos casos, superiores aos preços de mercado de terrenos florestais na Bulgária, devido à falta de um mercado interno para este tipo de terrenos e ao facto de as poucas transações privadas serem realizadas a preços baixos. Por conseguinte, as permutas foram realizadas nas condições económicas prevalecentes no mercado.
(64)
Em segundo lugar, vários beneficiários (51) argumentam que realizaram avaliações das parcelas permutadas que resultaram em preços administrativos similares (52), ou, em muitos casos, ainda mais elevados (53) do que os preços de mercado de terrenos florestais na Bulgária.
(65)
Em terceiro lugar, diversos beneficiários (54) apontam para a ausência de transações por permuta ou por venda totalmente privadas nas zonas em que as suas permutas tiveram lugar, como sendo uma das razões pelas quais se deve considerar os preços administrativos como próximos dos preços de mercado.
(66)
Por último, diversos beneficiários (55) alegam que, uma vez que o Ministro da Agricultura e da Alimentação, no exercício do seu poder discricionário, tem o direito de recusar a permuta se o Estado não tiver interesse na aquisição dos terrenos florestais privados, e tendo as condições do acordo de permuta de ser aprovadas por ambas as partes (pública e privada), as transações por permuta devem ser consideradas transações comerciais em cujo contexto o Estado age como um operador numa economia de mercado.
(67)
No que se refere ao montante potencial de auxílio estatal envolvido nas transações (isto é, a diferença entre os preços administrativos e os preços de mercado dos terrenos florestais), a maior parte dos beneficiários (56) respondeu que, nos casos em que os terrenos privados tinham um valor superior ao dos terrenos públicos, as autoridades búlgaras não cobriram a diferença de preços. Um outro beneficiário (57) alegou que a diferença dos preços de mercado das permutas de terrenos florestais privados e públicos situados na mesma área ou em áreas adjacentes favorece o governo, uma vez que os preços administrativos são mais elevados do que os preços de mercado negociados livremente entre proprietários de terrenos florestais privados nas zonas em causa.
(68)
No que diz respeito às outras condições para que se verifique a concessão de auxílio estatal, vários beneficiários (58) contestaram que estas tenham sido preenchidas. Por conseguinte, certos beneficiários (59) argumentam que são pessoas singulares, a quem a Lei búlgara relativa ao auxílio estatal e o artigo 107.o do Tratado não se aplicam. Em relação aos recursos estatais, esses beneficiários observam que o governo adquiriu o terreno por meio de expropriação ilegal sem indemnização adequada, pelo que não pode considerar-se que o Estado disponha desses recursos. Em relação à seletividade, os beneficiários argumentam que a Lei Florestal se aplica erga omnes e que, por conseguinte, não aplica qualquer distinção.
(69)
Um outro beneficiário (60) considera também que não foram cumpridas as condições do artigo 107.o do Tratado no que se refere às transações por permuta, mas por razões ligeiramente diferentes. Em primeiro lugar, não haveria nenhuma transferência de recursos estatais uma vez que a permuta é uma «operação de venda dupla» que foi efetuada após a realização de uma avaliação por um avaliador de terrenos independente, com base nos critérios objetivos para o cálculo de preços estipulado por lei. Não foi concedida qualquer vantagem, nem foram as contrapartes na permuta colocadas numa posição mais favorável do que a dos seus concorrentes, pois qualquer proprietário de terrenos florestais poderia ter solicitado uma permuta dos seus terrenos privados por terrenos florestais públicos. Um argumento semelhante é apresentado por um beneficiário (61) que considera o regime de permutas uma medida geral à disposição de todos os proprietários de terrenos florestais.
(70)
Em relação à existência de uma vantagem económica, a maior parte dos beneficiários (62) contestou ter sido recebida tal vantagem em resultado das transações, uma vez que, segundo eles, o preço administrativo do terreno permutado era equivalente ou superior ao seu preço de mercado.
(71)
Por último, no que diz respeito à questão de saber se as operações de permuta falseiam a concorrência e afetam as trocas comerciais entre Estados-Membros, a grande maioria dos beneficiários (63) respondeu que não opera nos setores imobiliário ou do turismo e/ou não tomou quaisquer medidas para obter uma licença de operador turístico. Além disso, confirmaram não ter utilizado o terreno adquirido através da permuta para a produção de madeira após a sua aquisição, nem ter vendido qualquer madeira na Bulgária ou noutros Estados-Membros. Por conseguinte, declaram que não pode ser alegado qualquer impacto real ou potencial sobre o comércio intra-União. Um outro beneficiário (64) acrescentou que as permutas não resultam num aumento da produção interna, limitando dessa forma as possibilidades disponíveis para empresas de outros Estados-Membros relativamente à importação de produtos para o mercado local.
(72)
Outros beneficiários (65) alegaram que, uma vez que as permutas não implicam uma transferência de recursos estatais e não lhes conferem uma vantagem económica, não pode considerar-se que afetem o equilíbrio do mercado e as condições económicas em que operam as empresas, ou seja, em que é necessário um investimento inicial para a aquisição de ativos corpóreos. Por conseguinte, as empresas de outros Estados-Membros podem entrar e operar no mesmo mercado, em condições equitativas, pelo que não se pode afirmar que as trocas comerciais entre os Estados-Membros tenham sido afetadas pelas permutas contestadas.
(73)
Por último, um beneficiário (66) explicou que os terrenos florestais que adquiriu ao Estado não são adequados para florestação. Considera ainda a sua propriedade superior àquela que recebeu do Estado e que a transação não implica um auxílio estatal. Por último, referiu que os terrenos adquiridos são usados para apicultura móvel, utilizando os terrenos para pastagem durante o verão.
4.2.3. Compatibilidade do potencial auxílio
(74)
Apesar de a Comissão ter solicitado às partes interessadas a apresentação de quaisquer elementos de prova disponíveis que permitissem avaliar a compatibilidade das transações por permuta contestadas com o mercado interno, nenhum dos beneficiários o fez.
5. OBSERVAÇÕES DA REPÚBLICA DA BULGÁRIA
5.1. OBSERVAÇÕES DA BULGÁRIA SOBRE A DECISÃO DE INÍCIO DO PROCEDIMENTO
(75)
As autoridades búlgaras afirmam que as transações por permuta contestadas não constituem auxílios estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
(76)
Quanto à alegada ligação intrínseca entre as transações por permuta e a reclassificação dos terrenos florestais permutados, as autoridades búlgaras observaram que o artigo 15.o, alínea b), da Lei Florestal permite a possibilidade de requerer uma reclassificação dos terrenos florestais, independentemente da forma como o terreno foi adquirido, seja através de uma permuta, operação de venda ou por outros meios. No entanto, essa possibilidade teórica não deve ser entendida como um acordo definitivo prévio entre as autoridades e a parte privada que é parte na transação por permuta para proceder a uma subsequente reclassificação dos terrenos.
(77)
As autoridades búlgaras apresentaram provas de que, em relação às 132 permutas que ocorreram no período de 2007 a 2009, foram feitos 24 pedidos de reclassificação dos terrenos florestais, dos quais apenas 15 casos (ou seja, 11,4% de todas as permutas) receberam uma decisão administrativa positiva permitindo a alteração solicitada.
(78)
As autoridades búlgaras destacam também os diferentes objetivos perseguidos pelas transações por permuta e a reclassificação dos terrenos. Ao passo que as permutas procuram alcançar a consolidação e a conservação das florestas búlgaras, a fim de assegurar o seu desenvolvimento sustentável e a reprodução em benefício da sociedade como um todo, a reclassificação dos terrenos visa atingir os objetivos estabelecidos na Lei de ordenamento do território, que estabelece as regras para a incorporação de terrenos nas fronteiras de aglomerações em que a construção é autorizada, em função das necessidades e interesses públicos relacionados com o desenvolvimento sustentável e para a criação de condições de vida, de trabalho e de lazer adequadas para os cidadãos. Além disso, ao passo que as transações por permuta dependem das decisões tomadas pelo Ministro da Agricultura e da Alimentação, a reclassificação dos terrenos depende da aprovação de um plano de ordenamento territorial por diferentes organismos competentes, nomeadamente o ministro do Desenvolvimento Regional e das Obras Públicas, o Governador Regional ou os conselhos municipais. Por último, tendo em conta que o direito de solicitar uma reclassificação dos terrenos não decorre diretamente da Lei Florestal, mas exige o cumprimento de condições previstas noutros instrumentos legais, as autoridades búlgaras consideram que a possibilidade hipotética de reclassificar os terrenos não significa que essa alteração esteja intrinsecamente ligada às transações por permuta.
(79)
No que diz respeito à questão de saber se a potencial reclassificação dos terrenos permutados deve ser tida em conta para a determinação do preço do terreno em causa, as autoridades búlgaras reiteraram a sua posição de que não existe uma relação direta entre o preço a que a permuta é avaliada e a subsequente reclassificação dos terrenos. As autoridades forneceram uma ampla descrição do procedimento a seguir para determinar os preços das permutas (antigos artigo 20.o, n.o 5, e artigo 21.o do Regulamento sobre os preços de base) e das taxas devidas pela reclassificação do terreno, respetivamente. As referidas autoridades observam igualmente que os proprietários privados podem solicitar uma reclassificação dos terrenos florestais, independentemente do modo como os obtiveram, de forma que qualquer investidor teria as mesmas vantagens, independentemente de ter adquirido os terrenos florestais ao governo ou ao abrigo de uma transação em condições normais de concorrência celebrada com uma parte privada, pelo que as taxas a pagar para proceder a uma reclassificação dos terrenos deve ser considerada como não seletiva relativamente aos beneficiários.
(80)
No que diz respeito às dúvidas da Comissão sobre se o método de cálculo dos preços administrativos reflete corretamente os preços de mercado, as autoridades búlgaras observam que, em primeiro lugar, os preços administrativos são definidos segundo as disposições do Regulamento sobre os preços de base e que esse regulamento foi criado tomando como modelo as práticas para fixação de preços administrativos para terrenos florestais de outros Estados-Membros, em especial as da Alemanha. Além disso, as avaliações de terrenos florestais privados e públicos foram realizadas por peritos independentes, de acordo com um único conjunto de critérios.
(81)
Em segundo lugar, as autoridades búlgaras forneceram dados sobre todas as transações (67) que envolveram a venda e aquisição de florestas privadas efetuadas durante o período de 2007-2009 (68). As informações fornecidas no que respeita aos preços médios de propriedades privadas (ou seja, «preços de mercado») incluem um resumo de estudos de mercado credíveis, em conformidade com o disposto no ponto 34 das disposições complementares do Regulamento sobre os preços de base. Nos casos em que não existem informações disponíveis sobre transações realizadas nas mesmas áreas, foram apresentados dados sobre transações ocorridas em locais próximos e tendo por objeto florestas semelhantes em termos de localização e de espécies vegetais. De acordo com as autoridades búlgaras, com base nestes dados pode demonstrar-se que, na maioria dos casos, o preço administrativo utilizado nas transações por permuta contestadas foi, em geral, mais elevado do que os preços de mercado obtidos em transações em condições normais de concorrência (69). A este respeito, as autoridades búlgaras põem em causa os dados apresentados pelo autor da denúncia. Por um lado, os preços referidos pelos autores das denúncias seriam designadamente os preços pelos quais o terreno tinha sido posto à venda e não necessariamente os preços efetivamente obtidos ou os preços de parcelas de terrenos cuja utilização já tinha sido alterada e em relação às quais já tinha sido pago o imposto de selo. Por outro lado, o preço de mercado referido pelo autor da denúncia nem sempre é fiável já que, em muitos casos, a sua obtenção deriva de uma única transação privada.
(82)
Em terceiro lugar, as autoridades búlgaras reiteraram que o governo não cobriu qualquer diferença entre o valor administrativo total mais elevado dos terrenos florestais privados que adquiriu, e que as transações por permuta só foram efetuadas nos casos em que o valor das parcelas de terrenos florestais privadas recebidas era igual ou superior ao valor das parcelas do Estado pelas quais foram permutadas. Além disso, a parte privada tinha de pagar as despesas gerais, no montante de 2% do valor da propriedade.
(83)
Por último, as autoridades búlgaras salientam que, após a aprovação inicial, o Regulamento sobre os preços de base foi alterado três vezes - em 2004, 2005 e 2007, respetivamente. A alteração do regulamento em 2005 merece particular realce tendo em conta a fase avançada da restituição das florestas e dos terrenos florestais expropriados, pois significava que os terrenos florestais privados já estavam disponíveis e eram alvo de procura no mercado. Essa alteração destinou-se essencialmente a alterar a metodologia de avaliação de terrenos. Além disso, os coeficientes relativos a áreas protegidas da urbanização também foram acrescidos, e foram introduzidas várias novas categorias definindo os acréscimos aplicáveis aos preços dos terrenos consoante a categoria das povoações.
(84)
Além disso, no seguimento da adesão da Bulgária à União em 1 de janeiro de 2007, os coeficientes do regulamento foram completamente atualizados, incluindo os relativos às zonas protegidas da urbanização e os chamados coeficientes «reguladores de mercado», que dependem da categoria dos terrenos. Além disso, artigo 20.o, n.o 5, do Regulamento sobre os preços de base foi alterado através de um aumento de 50% do preço de permuta de terrenos do governo relativamente ao valor do coeficiente «regulador de mercado». Foi introduzido ainda um acréscimo a adicionar ao valor do terreno de acordo com as diferentes categorias de povoações.
(85)
De acordo com as autoridades búlgaras, essas alterações ao Regulamento sobre os preços de base demonstram que, apesar de não haver um mercado interno bem desenvolvido no âmbito dos terrenos florestais e tendo em conta a adesão iminente da Bulgária à União, as autoridades procuraram atualizar o mecanismo de avaliação estabelecido no regulamento, assegurando que este se baseava em estudos de mercado credíveis. Por conseguinte, à data da adesão da Bulgária à União, os preços administrativos calculados a partir do Regulamento sobre os preços de base não teriam sido inferiores aos preços de mercado para as referidas parcelas.
(86)
Em relação à dúvida da Comissão quanto à possibilidade de as transações por permuta eventualmente falsearem a concorrência e afetarem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, as autoridades búlgaras salientam, em primeiro lugar que, das partes privadas que participaram nas transações por permuta contestadas, 81 delas constituem empresas na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. As restantes 51 partes privadas eram pessoas singulares que não desenvolviam atividades no comércio de bens ou serviços. A Bulgária salienta, neste contexto, que nem a Agência Florestal Estatal nem a sua sucessora, a Agência Executiva Florestal, receberam quaisquer pedidos de abate de árvores ou de exportação por parte das pessoas singulares que realizaram permutas durante o período em análise.
(87)
Em segundo lugar, as autoridades búlgaras alegam que as transações por permuta não afetam o comércio intra-União, uma vez que as empresas às quais foi concedido auxílio estão envolvidas em atividades que não implicam a importação ou exportação de produtos ou serviços. As autoridades búlgaras complementaram as informações já fornecidas sobre o volume de madeira produzido e exportado para a União durante o período em análise, e forneceram um documento que mostra que nenhuma das partes privadas que adquiriu terrenos florestais do governo nas transações por permuta contestadas produziu, vendeu no mercado nacional ou exportou madeira a partir da República da Bulgária.
(88)
Em terceiro lugar, as autoridades búlgaras argumentam que o setor do turismo (por exemplo, a prestação de serviços na qualidade de operador turístico, agência de viagens, proprietário de hotel e prestador de serviços turísticos auxiliares) é regulado pelas regras estabelecidas na Lei búlgara relativa ao turismo. Esta lei exige um registo administrativo dos operadores num registo público mantido pelo Ministério da Economia, da Energia e do Turismo. As pessoas envolvidas na gestão hoteleira estão também sujeitas a uma obrigação de registo num registo específico, nos termos do artigo 58.o da Lei relativa ao turismo. Por este motivo, só as empresas registadas nos respetivos registos públicos mantidos pelo Ministério da Economia, da Energia e do Turismo podem ser consideradas empresas que operam no setor do turismo. Uma verificação dos registos em causa revelou que apenas uma das empresas que adquiriu terrenos florestais do Estado em resultado das transações por permuta contestadas - a Kapsi Tours OOD - está registada como operador turístico na aceção da Lei relativa ao turismo.
(89)
Em quarto lugar, as autoridades búlgaras explicaram que, na Bulgária, a atividade de uma empresa de empreendimentos imobiliários está também sujeita à obrigação de registo no Registo Central de Construtores Profissionais, mantido pela Câmara de Construção búlgara, nos termos de uma lei específica, nomeadamente a Lei da Câmara de Construção (70). As autoridades búlgaras salientam que apenas três das empresas que realizaram permutas com o governo se encontravam registadas como empresas de construção e podem ter estado, de alguma forma, envolvidas em atividades de construção nos termos da lei.
(90)
Por conseguinte, as autoridades búlgaras alegaram que a maior parte das empresas que potencialmente beneficiaram das operações de permuta contestadas não operava nos setores da construção e do turismo. Por conseguinte, na sua opinião, não se pode afirmar que a concorrência nos mercados em causa, que não o do setor florestal, tenha sido distorcida por essas transações.
5.2. OBSERVAÇÕES DA BULGÁRIA SOBRE AS OBSERVAÇÕES DO AUTOR DA DENÚNCIA
(91)
As autoridades búlgaras concordam com o autor da denúncia relativamente à inexistência de qualquer auxílio estatal nas permutas de terrenos florestais entre o Estado e os municípios. Em contrapartida, argumentam que a alegação do autor da denúncia segundo a qual a maior parte dos beneficiários desenvolve atividades nos setores da construção ou do turismo é incorreta, pelas mesmas razões explicadas na secção anterior.
(92)
As autoridades búlgaras também não concordam com a forma como o autor da denúncia determinou os preços de mercado dos terrenos florestais comparando os preços de terrenos florestais de anos diferentes (por exemplo, alguns anos antes das florestas terem sido permutadas) e contestam a alegação do autor da denúncia segundo a qual, em certos casos, os proprietários dos terrenos florestais permutados utilizaram esses terrenos como garantia para obter empréstimos, o que não estaria em conformidade com as disposições do direito búlgaro e com a Lei da propriedade estatal citada pelo autor da denúncia. Os dados fornecidos pelo autor da denúncia conteriam erros significativos e não estariam de acordo com os registos cadastrais disponíveis e com a documentação das permutas. Os dados fornecidos pelo autor da denúncia também estariam incorretos no que diz respeito aos terrenos florestais estatais adquiridos por meio de permutas e posteriormente utilizados como garantias de empréstimos. Em qualquer caso, as autoridades búlgaras explicam que os bancos da Bulgária exigem como garantia outros ativos líquidos, para além de bens imóveis, para assegurar que a dívida será reembolsada. Segundo as autoridades, seria incorreto, por conseguinte, dividir o montante do empréstimo concedido pela superfície em m2 do terreno utilizado como garantia para os empréstimos hipotecários para determinar o preço por metro quadrado. As autoridades apresentam igualmente um parecer do First Investment Bank sobre os mecanismos para a concessão de empréstimos e os métodos de avaliação de florestas e de propriedades florestais propostas pelos mutuários como garantias.
(93)
As autoridades búlgaras também não concordam com as alegações do autor da denúncia quando diz que as autoridades municipais não tinham outra opção senão aprovar planos de ordenamento territorial pormenorizados para os terrenos cuja classificação tinha sido alterada. De acordo com as autoridades, qualquer reclassificação dos terrenos tem por base planos de ordenamento territorial pormenorizados legalmente aplicados, os quais foram publicamente discutidos e que alteraram os planos de ordenamento territorial geral existentes para zonas povoadas. Estes procedimentos administrativos não são da competência discricionária do Ministro da Agricultura e da Alimentação, que só emite notificações administrativas específicas para alterar a demarcação de terrenos para as partes que solicitam tal alteração depois de os planos de ordenamento territorial pormenorizados relevantes entrarem em vigor.
(94)
Além disso, as autoridades refutam que várias partes que realizaram permutas pretendessem reclassificar a parcela florestal obtida. Nos termos da Lei Florestal búlgara, a realização de tais alterações só pode ser efetuada mediante a apresentação de um pedido nos termos do procedimento previsto no artigo 14.o da Lei Florestal (revogada). Qualquer outra intenção expressa numa publicação de meios de comunicação social ou por qualquer outra via que não o procedimento previsto por lei seria irrelevante e arbitrária.
(95)
As autoridades contestam também declaração do autor da denúncia segundo a qual a forma administrativa de determinação dos preços dos terrenos florestais não refletiria o desenvolvimento dinâmico da economia. As autoridades consideram adequada a forma de determinar os preços através do Regulamento sobre os preços de base. Também não é verdade que este regulamento não tenha sido atualizado, pois foram introduzidos novos coeficientes em 2007, para que nenhuma vantagem económica fosse concedida aos operadores económicos através das permutas já realizadas.
(96)
As autoridades opõem-se ao argumento do autor da denúncia de que os avaliadores seriam parciais. De acordo com as autoridades, os avaliadores são peritos judiciais, cuja integridade não pode ser posta em causa. Além disso, caso eles avaliassem os terrenos florestais em benefício da parte privada e em inconformidade com o disposto no Regulamento sobre os preços de base, tal avaliação não seria aceite pelas autoridades para efeitos da permuta.
(97)
Em relação à alegação do autor da denúncia de que as estatísticas oficiais dos dados relativos aos valores/preços de transações fornecidas pelas autoridades não são corretas, as autoridades afirmam que a fuga ao fisco através da omissão do preço real de uma transação constitui um crime previsto nos termos do Código Penal búlgaro.
(98)
Por último, as autoridades búlgaras refutam a declaração do autor da denúncia de que a acusação do antigo chefe da AEF seria uma prova da existência de auxílio estatal relativo às permutas. Segundo as autoridades, o processo contra funcionários que participaram nos procedimentos de permutas de terrenos florestais estatais é irrelevante para avaliar a existência de auxílio nas transações contestadas.
5.3. OBSERVAÇÕES DA BULGÁRIA SOBRE AS OBSERVAÇÕES APRESENTADAS POR OUTROS TERCEIROS
5.3.1. Observações da Bulgária de 29 de setembro de 2011
(99)
Por carta de 29 de setembro de 2011, as autoridades búlgaras responderam às observações apresentadas pela All Seas sobre a decisão de início do procedimento.
(100)
A All Seas permutou um total de 157,4 ha de parcelas florestais privadas nos municípios de Teteven e Gaborovo em troca de parcelas florestais do Estado num total de aproximadamente 57,9 ha no município de Balchik (71). Neste contexto a All Seas pagou igualmente ao Estado búlgaro 138 781 BGN em despesas gerais.
(101)
As parcelas florestais do Estado foram avaliadas num preço administrativo de BGN 11,99/m2. De acordo com as informações obtidas pelas autoridades búlgaras, durante o período em análise o preço médio de mercado (sendo este o preço acordado entre partes privadas para a compra e venda de parcelas florestais numa base comercial, na mesma região ou nas suas proximidades, dentro do mesmo município) era de 4,16 BGN/m2. Por conseguinte, a permuta entre a All Seas e a República da Bulgária foi efetuada mediante pagamento e não resultou numa vantagem económica na aceção do artigo 107.o do Tratado.
(102)
As autoridades búlgaras observam ainda que a All Seas pediu uma reclassificação da parcela florestal, em conformidade com o artigo 14.o da Lei Florestal e que o Conselho de Ministros búlgaro deferiu o pedido em conformidade com o artigo 14.o, n.o 2, alínea d), da Lei Florestal (72). Tanto quanto é do conhecimento das autoridades búlgaras, esta decisão não entrou em vigor. As autoridades búlgaras estão de acordo com a All Seas sobre o facto de que o Estado não teve influência direta sobre a reclassificação dos terrenos em causa (para os quais não existia nenhum mapa de ordenamento territorial) e, por conseguinte, não pode considerar-se que a transferência de propriedade resultante da permuta exprima qualquer intenção comum das partes na permuta de efetuar uma reclassificação. De acordo com as autoridades búlgaras, o fator determinante para a avaliação das permutas deve ser o de saber se o valor de balanço dos bens permutados é equivalente. Foi precisamente nesta base que o governo búlgaro realizou estas transações. Outra razão para a ausência de auxílio estatal no âmbito da reclassificação dos terrenos após a permuta é o facto de os encargos administrativos serem os mesmos para todos os requerentes.
(103)
As autoridades búlgaras observam ainda que a All Seas não extraiu madeira nas parcelas que recebeu em resultado da permuta, nem tampouco comercializou madeira dessas parcelas a nível intracomunitário. Além disso, a All Seas não oferece serviços turísticos como especificados na Lei relativa ao turismo, nem é uma empresa de construção na aceção da Lei da Câmara de Construtores.
5.3.2. Observações da Bulgária de 4 de novembro de 2011
(104)
Por carta de 4 de novembro de 2011, as autoridades búlgaras responderam às observações dos seguintes terceiros: Elkabel AD, LM Impex EOOD, Foros Development EAD e Simeon Stoev Mirov.
(105)
No que diz respeito às transações por permuta realizadas com a Elkabel, a LM Impex e a Foros Development, as autoridades búlgaras declararam que não cobriram qualquer diferença de preços nem, nos casos em questão, receberam das partes privadas pagamento adicional por despesas gerais. Além disso, todos os impostos locais foram pagos por essas partes. Por último, nenhuma das três empresas solicitou a reclassificação dos terrenos florestais adquiridos.
(106)
As autoridades búlgaras observam ainda que, em alguns dos municípios em que as parcelas permutadas estavam situadas, não tinham ocorrido quaisquer transações totalmente privadas, pelo que não foi possível determinar o preço de mercado das parcelas permutadas, nem se tinha sido concedida uma vantagem económica.
(107)
As autoridades búlgaras observam ainda que nem a Elkabel nem a Impex LM são exportadores de madeira, nem está qualquer delas registada como empresa de construção ou de turismo ao abrigo da lei búlgara.
(108)
No que diz respeito a Simeon Stoev Mirov, uma pessoa singular, que permutou 5,6 mil metros quadrados de terrenos florestais privados em Rakitovo, avaliados em 3 436 BGN, em troca de 5 mil metros quadrados de terrenos florestais públicos em Burgas (aldeia de Kraymorie), avaliados em 1 308 BGN, as autoridades búlgaras consideram que esta permuta deve ser abrangida pelo âmbito do Regulamento de minimis.
(109)
Por estas razões, as autoridades búlgaras argumentam que, na sua opinião, as permutas com as partes privadas acima mencionadas não constituem auxílios estatais.
5.3.3. Observações da Bulgária de 16 de dezembro de 2011
(110)
Por carta de 16 de dezembro de 2011, as autoridades búlgaras responderam às observações dos terceiros seguintes: V-G-N Confort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ecobalkani-Bulgaria EOOD, Vihren EEOD, Liteks Komers AD e Jivka Blagoeva.
(111)
No que diz respeito às transações por permuta com a V-G-N Confort, a Izgrev 5, a Ecobalkani, a Vihren e a Liteks Komers, as autoridades búlgaras explicaram que não cobriram qualquer diferença nos preços nem, nos casos em questão, receberam das partes privadas pagamento adicional por despesas gerais. Além disso, todos os impostos locais foram pagos por essas partes. Por último, a V-G-N Confort, a Ecobalkani e a Liteks Komers não pediram uma reclassificação dos terrenos florestais estatais que adquiriram.
(112)
As autoridades búlgaras observam ainda que, em alguns dos municípios onde as parcelas permutadas estavam situadas, não tinham ocorrido quaisquer transações totalmente privadas, pelo que não foi possível determinar o preço de mercado das parcelas em causa e não é possível determinar de forma conclusiva se foi concedida uma vantagem económica às partes privadas supramencionadas. No caso da Izgrev 5, o preço administrativo dos terrenos florestais públicos permutados foi ligeiramente mais elevado que o preço de mercado obtido em transações semelhantes entre entidades privadas, pelo que, de acordo com as autoridades búlgaras, não foi concedida qualquer vantagem. O mesmo raciocínio poderia aplicar-se à transação com a Liteks Komers, na qual - de acordo com as autoridades búlgaras - os preços administrativos teriam sido quatro vezes mais elevados que os preços de mercado para os terrenos florestais públicos.
(113)
Por último, as autoridades búlgaras observam que nenhuma das partes privadas acima referidas é um exportador de madeira ou está registada como uma empresa de construção ou de turismo nos termos da lei búlgara, pelo que as transações por permuta celebradas com as mesmas não afetam as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(114)
No que se refere à transação por permuta com Jivka Blagoeva, uma pessoa singular, verificou-se uma permuta de 1,9036 ha de terrenos florestais privados situados no município de Teteven, avaliados em 16 091 BGN, por 0,3001 ha de terrenos florestais públicos na área de Predela, município de Razlog, avaliados em 24 216 BGN. O Estado búlgaro não cobriu a diferença de preço, todas as despesas gerais e os impostos locais foram pagos por Jivka Blagoeva e o novo proprietário não solicitou uma reclassificação dos terrenos permutados. De acordo com as autoridades búlgaras esta permuta deve ser abrangida pelo âmbito do Regulamento de minimis.
(115)
Por conseguinte, as autoridades búlgaras consideram que não existe auxílio estatal nas transações por permuta celebradas com as partes privadas acima referidas.
5.3.4. Observações da Bulgária de 25 de abril de 2012
(116)
Por carta de 25 de abril de 2012, as autoridades búlgaras responderam às observações dos seguintes terceiros: Aqua Estate, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Yavor Iliev Haytov, Valentina Angelova Haytova, Georgi Aleksandrov Babev, Marieta Tihomirova Damyanova, Elizabet Petkova Mihaylova, Svetoslav Petkov Mihaylov, BG Land Co, Mirta Engineering, Miks PS-OOD, e BOIL OOD.
(117)
As autoridades búlgaras apoiam as observações apresentadas por estas pessoas singulares e pelas empresas que foram partes nas transações por permuta celebradas durante o período em análise, nomeadamente quanto ao facto de as permutas não constituírem um auxílio estatal mas sim operações efetuadas em condições favoráveis para o Estado e a preços que não são inferiores aos preços de mercado para bens imóveis semelhantes. Além disso, as autoridades búlgaras apoiam o ponto de vista das partes privadas acima referidas de que as transações por permuta foram realizadas em conformidade com a legislação nacional búlgara em vigor: o Regulamento sobre os preços de base e a Lei Florestal. Por último, algumas das transações em causa devem ser consideradas abrangidas pelo Regulamento de minimis.
5.4. RESPOSTAS DA BULGÁRIA AOS PEDIDOS DE INFORMAÇÕES DA COMISSÃO ENVIADOS DURANTE O PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO
(118)
Em comunicações posteriores, em resposta aos pedidos de informações, as autoridades búlgaras forneceram os preços de mercado - tanto de terrenos florestais privados como públicos - de todas as transações por permuta efetuadas durante o período em análise (73).
(119)
Na sua comunicação de 19 de novembro de 2013 (74), no entanto, as autoridades búlgaras indicaram que existiam alguns problemas relacionados com a fiabilidade dos dados que tinham fornecido. Em especial, para efeitos da fórmula constante do considerando 44, as autoridades búlgaras apresentaram preços de mercado justos para 82 (60 parcelas públicas e 22 privadas) parcelas abrangidas pelas transações por permuta contestadas. Para as restantes parcelas, apresentaram os valores de mercado na base dos melhores esforços, indicando que estes podem não representar necessariamente valores de mercado justos. Para as restantes parcelas públicas em causa, as autoridades búlgaras explicaram que os preços que referiram como preços de mercado eram na realidade a média dos preços dos vários tipos de transações de terrenos florestais. Por conseguinte, não representam necessariamente um valor justo de mercado pois não correspondem aos preços médios de transações totalmente análogas.
(120)
Do mesmo modo, para as restantes parcelas privadas que ainda não tinham sido objeto de uma avaliação por um perito independente, as autoridades búlgaras indicaram que, em certos casos, os preços referidos nos certificados de venda, que foram utilizados pelas autoridades como um substituto para os valores de mercado fornecidos para essas parcelas, eram próximos ou iguais aos chamados valores fiscais. O valor fiscal de uma parcela não representa o seu valor de mercado, mas sim o preço mínimo que deve ser pago em transações imobiliárias, ou seja, o valor de mercado da parcela em causa seria, em princípio, mais elevado.
(121)
Não obstante o acima exposto, as autoridades búlgaras salientaram que os dados que apresentaram sobre os preços de mercado são as melhores estimativas que podem obter, já que: i) não existem regras específicas na Bulgária para a determinação dos preços de mercado dos terrenos florestais através de avaliação, ii) levaria muito tempo a realizar uma avaliação de um perito avaliador independente sobre quais seriam os preços de mercado das parcelas em causa no momento da permuta e iii) tal avaliação seria um processo muito dispendioso. Além disso, as autoridades búlgaras declararam que, de qualquer forma, os preços apresentados estão mais próximos de preços de mercado justos do que dos preços administrativos.
(122)
Por último, as autoridades búlgaras forneceram informações de uma amostra de 25 transações por permuta sobre os preços administrativos efetivamente utilizados e os preços administrativos hipotéticos que resultariam da utilização dos coeficientes que figuram na atualização de 2010 do Regulamento sobre os preços de base. O exemplo fornecido abrangia 25 transações realizadas na sua maioria em 2009 ou em 2008 (apenas 6 transações remontam a 2007). Esta informação foi solicitada pela Comissão a fim de verificar se o sistema de preços administrativos - caso tenham sido atualizados corretamente - seria adequado para refletir, na base, os preços de mercado para terrenos florestais e se resultaria, em todos os casos, num preço tão próximo quanto possível do valor de mercado, como exigido pela jurisprudência.
6. AVALIAÇÃO DA MEDIDA
6.1. EXISTÊNCIA DE AUXÍLIO
(123)
Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, qualquer auxílio concedido por um Estado-Membro ou proveniente de recursos estatais, independentemente da forma que assuma, que falseie ou ameace falsear a concorrência pelo favorecimento de determinadas empresas ou o fornecimento de certas mercadorias, é incompatível com o mercado comum, na medida em que afeta as trocas comerciais entre Estados-Membros.
(124)
A qualificação de uma medida como auxílio, na aceção do artigo 107.o, n.o 1 exige, por conseguinte, o preenchimento cumulativo das seguintes condições: i) a medida deve ser imputável ao Estado e financiada através de recursos estatais; ii) deve conferir uma vantagem ao beneficiário; iii) essa vantagem deve ser seletiva; e iv) a medida deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência e ser suscetível de afetar as trocas comerciais entre Estados-Membros.
(125)
A título preliminar, no entanto, é igualmente necessário ter em conta no caso em apreço se os potenciais beneficiários das transações por permuta são empresas na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. Este ponto é importante pois, de acordo com a redação dessa disposição, as regras relativas aos auxílios estatais só são aplicáveis quando o beneficiário do auxílio é uma empresa.
(126)
O Tribunal de Justiça da União Europeia («TJUE») define a noção de «empresa» para efeitos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, como qualquer entidade que desenvolva uma atividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico ou do modo como é financiada (75). De acordo com o TJUE, qualquer atividade que consista na oferta de bens e serviços num mercado constitui uma atividade económica (76). A classificação de uma entidade como empresa está, deste modo, sempre relacionada com uma atividade específica. Uma entidade que desenvolve simultaneamente atividades económicas e não económicas deve ser considerada uma empresa apenas no que se refere às primeiras. Uma empresa não necessita de ser uma pessoa coletiva; as pessoas singulares podem também ser consideradas empresas para efeitos do auxílio estatal desde que desenvolvam uma atividade económica.
(127)
Nesse sentido, deve notar-se que certos beneficiários das transações por permuta contestadas não desenvolveram atividades económicas usando os terrenos florestais permutados durante o período em análise, nem desenvolvem tais atividades neste momento. Por conseguinte, esses beneficiários não podem ser considerados empresas na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, pelo que não se considera existir qualquer auxílio estatal nas transações por permuta celebradas com o Estado búlgaro.
(128)
Assim sendo, a parte restante desta decisão refere-se apenas aos beneficiários das transações por permuta contestadas que constituem empresas na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
6.1.1. Ligação intrínseca entre a permuta e a reclassificação dos terrenos
(129)
A primeira dúvida levantada pela Comissão na sua decisão de início do procedimento era se existia uma ligação intrínseca entre as transações por permuta e a reclassificação dos terrenos permutados recebidos pelos beneficiários. Tal é importante dado que, se existir tal ligação, isso terá um impacto na apreciação da Comissão quanto à questão de saber se as transações por permuta conferem uma vantagem económica e sobre a forma como essa vantagem deve ser quantificada. A existência de uma ligação intrínseca significa que as partes na transação por permuta tinham a intenção, antes de a transação ser realizada, de, na sequência da permuta, reclassificar os terrenos públicos de terrenos florestais a terrenos com possibilidade de construção. Assim, ao passo que os preços administrativos calculados para a transação por permuta a partir do Regulamento sobre os preços de base seriam baseados na permuta de duas parcelas de terrenos florestais, a posterior reclassificação da parcela pública, se planeada desde o início, poderia resultar numa subavaliação da parcela recebida tendo em conta o seu uso futuro como terreno para construção.
(130)
De acordo com a Comissão, o facto de as transações por permuta contestadas terem sido sempre - ou, pelo menos, numa grande maioria dos casos - seguidas de um pedido (aprovado) para reclassificar os terrenos florestais permutados recebidos pelo beneficiário para terrenos com possibilidade de construção seria uma indicação objetiva de que as partes nessas transações por permuta pretendiam, desde o início, reclassificar os terrenos públicos na sequência da permuta.
(131)
Os dados estatísticos fornecidos pelas autoridades búlgaras em resposta à decisão de início do procedimento, reafirmando os dados constantes do considerando 38, demonstram que, em relação às 132 transações por permuta que tiveram lugar durante o período em análise, foram feitos 24 pedidos de reclassificação dos terrenos para terrenos com possibilidade de construção (o que representa 18,2% do total de permutas), tendo em 15 destes sido dado deferimento à alteração solicitada (o que representa 11,4% do número total de permutas). Com base nesses dados, a Comissão conclui que, na maioria dos casos, as permutas não foram seguidas de um pedido de reclassificação dos terrenos.
(132)
Em qualquer caso, a Comissão observa que a legislação búlgara prevê dois procedimentos separados para as permutas e para a reclassificação dos terrenos, respetivamente, e existem dois organismos estatais distintos, cada um deles com competência para uma dessas operações, que funcionam de forma independente um do outro. Este é mais um indício da ausência de ligação intrínseca entre as transações por permuta e a reclassificação dos terrenos neste caso.
(133)
Uma vez que não ficou comprovada qualquer ligação intrínseca entre as transações por permuta e a reclassificação do terreno permutado recebido pelo beneficiário, a Comissão analisará cada uma dessas operações individualmente para verificar se existe ou não auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
6.1.2. Existência de auxílio na reclassificação dos terrenos
(134)
A classificação dos terrenos é a forma de controlo legal das autoridades públicas relativamente à utilização e à intensidade do desenvolvimento de uma parcela de terreno. Sempre que uma autoridade pública aprova uma reclassificação de uma parcela de terreno, realiza uma atividade de regulamentação e não está a agir como um agente económico.
(135)
Apenas as vantagens concedidas direta ou indiretamente através de recursos estatais devem ser consideradas auxílios estatais na aceção do artigo 107.o do Tratado. De acordo com a jurisprudência do TJUE (77), a distinção feita naquela disposição entre «auxílio concedido por um Estado-Membro» e auxílio concedido «através de recursos estatais» não significa que todas as vantagens concedidas por um Estado, quer financiadas através de recursos estatais ou não, constituem um auxílio. Ao invés, a distinção destina-se meramente a incluir nessa definição tanto as vantagens concedidas diretamente pelo Estado, como as concedidas por um organismo público ou privado designado ou instituído pelo Estado.
(136)
Embora a aprovação por uma autoridade pública da reclassificação de uma parcela específica de terreno florestal para terreno com possibilidade de construção possa resultar num aumento do valor de mercado desse terreno, essa aprovação não implica uma transferência de recursos estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado: o exercício das funções reguladoras não implica uma transferência positiva de fundos para o beneficiário dessa aprovação, nem implica uma renúncia a recursos estatais, uma vez que o Estado não é obrigado, no exercício dessas funções reguladoras, a cobrar aos requerentes cujo pedido é deferido uma taxa que inclua o valor económico completo que para eles resulta dessa aprovação (78).
(137)
Por conseguinte, a decisão de uma autoridade pública no sentido de reclassificar uma parcela específica de terreno não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
6.1.3. Existência de auxílio na transação por permuta
(138)
De acordo com a jurisprudência constante (79), a venda de terrenos ou edifícios por autoridades públicas a uma empresa ou a uma pessoa envolvida numa atividade económica pode conferir uma vantagem económica e, por conseguinte, constituir um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, em especial quando não é feita pelo valor de mercado, isto é, sempre que não for vendida a um preço que um investidor privado, operando em condições normais de concorrência, seria suscetível de ter fixado. O mesmo se aplica a uma transação por permuta em que o valor dos terrenos públicos recebidos do Estado é superior ao valor dos terrenos privados cedidos ao mesmo.
(139)
No entanto, antes de analisar se as transações por permuta conferem uma vantagem económica, a Comissão deve analisar se estão presentes as restantes condições enumeradas no considerando 124, para poder chegar a uma conclusão acerca da existência de auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
(140)
Em primeiro lugar, no que se refere à imputabilidade da medida, as transações por permuta são da competência do Ministro da Agricultura e da Alimentação ou do Conselho de Ministros (consoante a dimensão da parcela a permutar) e da AEF, todos eles organismos estatais. Na medida em que resulta numa transferência de terrenos florestais públicos com um valor superior aos terrenos florestais privados cedidos, a transação por permuta origina uma transferência de recursos estatais no sentido de que o Estado búlgaro renuncia a certas receitas que teria sido capaz de obter caso tivesse agido de acordo com as condições de mercado ao proceder a essa transação.
(141)
Em segundo lugar, as transações por permuta são seletivas, na medida em que apenas beneficiam os proprietários que trocaram os seus terrenos florestais privados por terrenos florestais públicos.
(142)
Em terceiro lugar, as transações por permuta falseiam a concorrência e afetam as trocas comerciais entre os Estados-Membros. Na medida em que os beneficiários das permutas são empresas que oferecem bens e serviços num determinado mercado, quaisquer benefícios financeiros resultantes das permutas reforçam a sua posição em comparação com outras empresas concorrentes nas trocas comerciais intra-União em relação aos mesmos bens e serviços (80). Com efeito, no que diz respeito aos setores económicos em que operam, vários beneficiários (81) das transações por permuta têm, entre outras, atividades relacionadas com empreendimentos imobiliários, turismo, restauração e florestação enumeradas no Registo Comercial búlgaro. Esses setores estão abertos à concorrência a nível da União. Isto é demonstrado por informações nesse mesmo registo, segundo o qual vários beneficiários (82) das transações por permuta indicam atividades de comércio ou atividades comerciais (internacionais) como o setor económico em que operam. No que se refere ao argumento apresentado pelas autoridades búlgaras de que, para que as empresas desenvolvam atividades no setor do turismo e da construção, é necessária a sua inscrição em registos específicos e que tal não seria o caso da maior parte das empresas que participam nas transações por permuta, a Comissão observa que a noção de «empresa», no artigo 107.o, n.o 1, do Tratado é um conceito objetivo, pelo que a questão de saber se as empresas oferecem bens e serviços num determinado mercado e, por conseguinte, concorrem com outras empresas e participam nas trocas comerciais intra-União, deve ser determinada tendo em conta as atividades efetivamente realizadas por essas empresas e não segundo o seu cumprimento de certas formalidades legais nacionais.
(143)
Por último, no que diz respeito à presença de uma vantagem económica, as transações por permuta dizem respeito ao intercâmbio de (no mínimo) dois terrenos florestais entre o Estado búlgaro e partes particulares. Para determinar se as partes privadas obtiveram uma vantagem económica na sequência das transações por permuta, o valor de mercado das parcelas permutadas tem de ser avaliado e comparado. Se a transação por permuta originar uma transferência de terrenos florestais públicos com um valor superior ao terreno florestal cedido pela parte privada, será conferida uma vantagem económica a essa entidade privada.
(144)
Tal como explicado no considerando 16, no que se refere às permutas em questão os preços administrativos foram calculados com base no Regulamento sobre os preços de base. O TJUE reconheceu que, sempre que a legislação nacional estabelece regras administrativas para o cálculo do valor de mercado do terreno para a sua venda por autoridades públicas, a aplicação destas regras deve, a fim de cumprir com o artigo 107.o do Tratado, levar em todos os casos a um preço administrativo tão próximo quanto possível do valor de mercado do terreno (83). Como esse valor de mercado é teórico, é tolerada uma margem de variação no preço obtido em relação ao preço teórico (84).
(145)
Foi solicitado às autoridades búlgaras que prestassem informações sobre os preços administrativos utilizados nas 132 transações por permuta que tiveram lugar durante o período em análise, bem como sobre os preços de mercado para essas mesmas transações. A Comissão solicitou às autoridades búlgaras que na determinação do preço de mercado considerassem também quaisquer transações anteriores ou posteriores referentes às mesmas parcelas. Consequentemente, apesar de a Comissão considerar que, para a avaliação dos potenciais elementos de auxílio estatal nas transações por permuta, a proveniência dos terrenos florestais permutados é irrelevante, foram tidas em conta informações sobre os preços, quando existentes.
(146)
As autoridades búlgaras indicaram alguns problemas relativos à fiabilidade dos dados que forneceram sobre os preços de mercado (85). Ao mesmo tempo, no entanto, indicaram que as informações fornecidas contêm as melhores estimativas dos preços de mercado (86). A Comissão considera que esses dados constituem estimativas suficientemente fiáveis do valor real (ou seja, «justo») de mercado das parcelas em causa.
(147)
A análise dos dados mostrou que, para parcelas privadas, a utilização dos preços administrativos resultou numa sobrevalorização sistemática dos terrenos florestais em causa em comparação com os preços de mercado (87), ao passo que para os terrenos florestais públicos a situação era mais subtil, uma vez que era possível encontrar casos tanto de sobrevalorização como de subvalorização. Por conseguinte, ao determinar se foi conferida uma vantagem aos beneficiários em consequência das transações de permuta, uma simples comparação entre o preço de mercado da parcela pública no momento da permuta com o preço de mercado da parcela privada pela qual foi permutada não teria suficientemente em conta a sobrevalorização sistemática da última. Por conseguinte, para avaliar corretamente a vantagem resultante da permuta a Comissão desenvolveu uma fórmula que teve em conta os preços administrativos utilizados na transação inicial. Essa fórmula, que foi já estabelecida na decisão de início do procedimento, requer o cálculo dos seguintes montantes:
i)
a diferença entre o preço real de mercado da parcela de terreno florestal privada e o seu preço administrativo, determinada em conformidade com as disposições do Regulamento sobre os preços de base; e
ii)
a diferença entre o preço real de mercado da parcela de terreno florestal pública e o seu preço administrativo, determinada em conformidade com as disposições do Regulamento sobre os preços de base.
Considera-se que existe uma vantagem se o valor de ii) menos o valor de i) for positivo.
No entanto, qualquer compensação monetária paga por uma parte à outra para cobrir a diferença dos preços administrativos das duas parcelas objeto da transação por permuta também deve ser tida em conta para determinar se tal transação conferiu uma vantagem.
(148)
Aplicando essa fórmula aos dados fornecidos pelas autoridades búlgaras sobre os valores justos de mercado e os preços administrativos dos terrenos florestais permutados, a Comissão conclui que foi conferida uma vantagem aos beneficiários das permutas de terrenos em quase 80% das transações por permuta efetuadas durante o período em análise, tal como exposto no quadro 4.
Quadro 4
Comparação dos preços administrativos utilizados nas permutas e os preços de mercado fornecidos pelas autoridades búlgaras
Transações por permuta
2007
2008
2009
Total
Vantagem concedida (n.o de casos)
18
48
38
104
Em percentagem da totalidade das permutas
78 %
77 %
81 %
79 %
Número de permutas realizadas
23
62
47
132
(149)
Os dados acima mostram que os preços administrativos, estabelecidos para as transações por permuta em conformidade com o Regulamento sobre os preços de base, não refletiam suficientemente o valor real de mercado das parcelas florestais em questão.
(150)
Essa discrepância entre os preços administrativos utilizados nas transações por permuta contestadas e os preços de mercado das parcelas em causa resulta, por um lado, do facto de a metodologia que subjaz ao Regulamento sobre os preços de base não refletir suficientemente nem conferir a devida importância aos critérios que um operador de mercado consideraria importantes para avaliar as parcelas de terrenos florestais permutadas. Em primeiro lugar, os valores médios dos terrenos enumerados no anexo 1 do Regulamento sobre os preços de base, de acordo com as categorias de terrenos que apresentam condições idênticas para o desenvolvimento de plantas, e que são utilizados como base para determinar o valor base do terreno (ver considerando 18), deveriam ser fixados tendo por base os preços de mercado ou os registos existentes relativos às florestas do Estado, mas, na realidade, foram determinados por peritos, com base num pequeno número de fontes de mercado.
(151)
Em segundo lugar, os coeficientes e acréscimos utilizados para refletir certas características dos terrenos florestais no cálculo do valor base desses terrenos, descritos nos considerandos 18 a 26, representam uma forma de simplificação administrativa, e não uma tentativa de medir com precisão o valor económico que um hipotético operador de mercado semelhante atribuiria a essas características. Com efeito, as autoridades búlgaras não forneceram quaisquer dados económicos para apoiar os níveis em que esses coeficientes e acréscimos foram estabelecidos no regulamento.
(152)
Por outro lado, mesmo que a metodologia estabelecida pelo Regulamento sobre os preços de base resultasse inicialmente em preços de mercado dos terrenos florestais permutados, o que não é o caso, os preços médios, os coeficientes e os acréscimos nunca foram atualizados durante o período em análise de forma a refletir adequadamente as flutuações dos preços de mercado ocorridas posteriormente. De acordo com a jurisprudência (88), sempre que os preços dos terrenos aumentam acentuadamente, os métodos administrativos para calcular o preço dos terrenos vendidos por autoridades públicas deve permitir a atualização contínua desses preços, para que o preço efetivamente pago pelo comprador reflita, na medida do possível, o valor de mercado desse terreno. Durante a fase de avaliação preliminar, as autoridades búlgaras explicaram que, em conformidade com os artigo 7.1 e 32.o do Regulamento sobre os preços de base, os coeficientes contidos nesse regulamento para o cálculo dos preços administrativos deveriam ter sido atualizados anualmente. Além disso, de acordo com as informações fornecidas pelas autoridades búlgaras, durante o período em análise os preços de mercado dos terrenos florestais estavam a aumentar acentuadamente. No entanto, a atualização prevista nesse regulamento nunca foi realizada durante esse período. As autoridades búlgaras apenas atualizaram os preços médios, os coeficientes e os acréscimos utilizados na fixação de preços administrativos em 2010, com base na recente evolução do mercado.
(153)
Por conseguinte, a Comissão conclui que as transações por permuta conferiram uma vantagem económica aos beneficiários das permutas de terrenos nos casos em que os preços administrativos utilizados não refletiram adequadamente o preço de mercado dos terrenos permutados.
6.1.4. Auxílio de minimis
(154)
Por ultimo, deve observar-se que, nos casos em que o beneficiário individual da transação por permuta beneficiou de uma vantagem que não excedia os limites referidos no Regulamento (CE) n.o 1407/2013 da Comissão (89), essa vantagem não é considerada um auxílio estatal e, por conseguinte, não é abrangida pelo âmbito da proibição do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, desde que todas as outras condições estabelecidas nesse regulamento se encontrem preenchidas.
(155)
Com base nos dados quantitativos fornecidos pelas autoridades búlgaras, afigura-se que em muitos casos (90) o montante dos auxílios recebidos pelos beneficiários da transação por permuta é inferior ao nível de minimis de 200 000 euros.
6.1.5. Conclusão sobre a existência de auxílio
(156)
Tendo em conta o que precede, a Comissão conclui que as transações por permuta efetuadas pela República da Bulgária durante o período em análise constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, nos casos em que a contraparte dessa transação é uma empresa na aceção dessa disposição, os preços administrativos utilizados nessa transação não refletiam os preços de mercado e as condições ao nível de auxílios de minimis estabelecidas no Regulamento (CE) n.o 1407/2013 não se encontram preenchidas.
6.2. LEGALIDADE DA MEDIDA
(157)
Ao não notificar essas transações por permuta antes da sua implementação, a República da Bulgária não cumpriu as suas obrigações nos termos do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado. Assim, essas transações por permuta constituem auxílios ilegalmente concedidos.
6.3. COMPATIBILIDADE DO AUXÍLIO
(158)
Embora as autoridades búlgaras tenham sido convidadas a fornecer informações sobre a eventual compatibilidade dessas transações por permuta com o mercado interno, mantiveram a sua linha de argumentação de que essas operações não tiveram nenhum efeito sobre o comércio intra-União e que, por conseguinte, não constituíam um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
(159)
Neste contexto, a Comissão realça que o ónus da prova sobre a compatibilidade do auxílio com o mercado interno, em derrogação do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, pertence principalmente ao Estado-Membro em causa, que deve demonstrar que as condições para tal derrogação se encontram preenchidas (91).
(160)
Em qualquer caso, a Comissão observa que não parecem existir, à primeira vista, motivos para considerar as transações por permuta compatíveis com o mercado interno, quer diretamente com base no artigo 107.o, n.o 3, alíneas a) e alínea c), do Tratado, quer a partir das orientações baseadas nas referidas disposições.
(161)
Por conseguinte, as Orientações comunitárias para os auxílios estatais no setor agrícola e florestal («Orientações florestais») não podem ser usadas como uma base de compatibilidade para o regime de permutas, porque só se aplicam a árvores vivas e ao seu ambiente natural em florestas e outros terrenos arborizados, incluindo medidas destinadas a manter e reforçar as funções ecológicas e protetoras das florestas, assim como medidas destinadas a promover o uso recreativo e as dimensões sociais e culturais das florestas. Além disso, os custos cobertos pelo auxílio concedido no contexto das permutas não estão em conformidade com a definição das despesas elegíveis das Orientações florestais (92), uma vez que não foi imposta nenhuma obrigação legal ou contratual às partes privadas no sentido de utilizarem o terreno obtido através de permutas como zonas de proteção da natureza. Pelo contrário, todas as partes tinham o direito de pedir a reclassificação dos terrenos florestais para terrenos com possibilidade de construção, sendo que algumas delas o fizeram efetivamente.
(162)
As Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007-2013 também não proporcionam uma base de compatibilidade. A Comissão observa a este respeito que as permutas não foram realizadas pelas autoridades búlgaras especificamente com o intuito de contribuir para o desenvolvimento regional. Além disso, as despesas elegíveis não foram definidas, nem foi determinado de que forma seria controlado o efeito de incentivo do auxílio e como seria assegurado o respeito pelos limites máximos de auxílio regional aplicáveis.
(163)
Por último, nos debates que precederam a adoção da decisão de início do procedimento, as autoridades búlgaras alegaram que as permutas realizadas perseguiam um objetivo de política pública de consolidar a propriedade dos terrenos florestais. Mesmo se a consolidação dos terrenos florestais se pudesse considerar um objetivo de interesse comum, o que não é o caso, as autoridades búlgaras não demonstraram que o auxílio concedido era necessário para atingir aquele objetivo, nem que os meios escolhidos eram os mais adequados.
(164)
Também não conseguiram demonstrar que o meio escolhido assegurava que o auxílio concedido se limitava ao mínimo necessário para incentivar as partes privadas a realizar as transações por permuta. Isto torna-se evidente, entre outros aspetos, a partir das grandes flutuações dos preços administrativos obtidos utilizando a metodologia prevista. Em comparação com os preços de mercado fornecidos pelas autoridades búlgaras, estes preços administrativos não parecem ser, sistematicamente, e numa percentagem semelhante, superiores ou inferiores aos preços de mercado. Tomando como exemplo as transações de 2007, a diferença entre os preços de mercado e os preços administrativos das parcelas privadas variou entre -503,97% e +89,91%. (93)
(165)
Por último, as autoridades búlgaras não conseguiram demonstrar que as transações por permuta não falsearam a concorrência de forma contrária ao interesse comum. Por conseguinte, as transações por permuta não podem ser consideradas compatíveis com o mercado interno diretamente com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado.
(166)
Por conseguinte, a Comissão conclui que o auxílio concedido no contexto das transações por permuta não pode ser considerado compatível com o mercado interno.
7. RECUPERAÇÃO
(167)
Nos termos do artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 659/1999, sempre que auxílios estatais ilegalmente concedidos sejam considerados incompatíveis com o mercado interno, tais auxílios devem ser recuperados junto dos beneficiários, salvo se tal for contrário a um princípio geral de direito. O artigo 14.o, n.o 2, desse regulamento estabelece que os auxílios devem ser recuperados, incluindo juros a contar da data em que o auxílio ilegal foi colocado à disposição do beneficiário até ao momento da sua recuperação efetiva. Por último, o artigo 14.o, n.o 3, desse regulamento estabelece que a recuperação deve ser efetuada imediatamente e segundo os procedimentos previstos no direito nacional do Estado-Membro em causa, desde que estes permitam uma execução imediata e efetiva da decisão da Comissão.
(168)
O objetivo da recuperação é alcançado quando os auxílios ilegais em causa, juntamente com os respetivos juros de mora, tiverem sido reembolsados pelas empresas que deles beneficiaram. Com a restituição dos auxílios, o beneficiário perde a vantagem de que tinha beneficiado no mercado relativamente aos seus concorrentes, sendo reposta a situação anterior à concessão do auxílio (94). Apesar de o Estado-Membro poder escolher os meios para cumprir a sua obrigação de recuperar os auxílios ilegais, as medidas escolhidas não devem afetar negativamente o âmbito de aplicação e a eficácia da legislação da União. Um Estado-Membro só pode cumprir uma obrigação de recuperação se os meios escolhidos forem adequados para o restabelecimento das condições normais de concorrência que foram distorcidas pela concessão ilegal de auxílios e estiverem em consonância com as disposições pertinentes da legislação da União (95).
(169)
Assim, tendo-se constatado que a República da Bulgária implementou ilegalmente um auxílio estatal através de transações por permuta, deve exigir-se a recuperação do referido auxílio junto dos beneficiários dessas transações.
7.1. IDENTIFICAÇÃO DOS BENEFICIÁRIOS JUNTO DOS QUAIS SE DEVE PROCEDER À RECUPERAÇÃO
(170)
O auxílio ilegal e incompatível deve ser recuperado junto das empresas que dele beneficiaram efetivamente (96). No entanto, sempre que a Comissão não esteja em condições de identificar, na própria decisão, todas as empresas que receberam um auxílio ilegal e incompatível, tal deverá ser efetuado no início do processo de implementação pelo Estado-Membro em causa, que terá de avaliar a situação individual de cada empresa em causa (97).
(171)
No caso em apreço, os potenciais beneficiários do auxílio estatal incompatível são as pessoas singulares e coletivas que participaram nas 132 transações por permuta com as autoridades búlgaras durante o período em análise. Deste grupo, as autoridades búlgaras devem remover as pessoas singulares e coletivas que não constituem «empresas» na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, bem como as pessoas cuja vantagem total obtida através das transações por permuta nas quais participaram não exceda os limites estabelecidos no Regulamento de minimis, desde que essas transações também estejam em conformidade com as outras condições estabelecidas no referido regulamento. As restantes pessoas singulares e coletivas que participaram em transações por permuta devem ser consideradas os beneficiários do auxílio estatal ilegalmente aplicado junto dos quais as autoridades búlgaras devem recuperar a vantagem recebida em resultado dessas transações.
7.2. QUANTIFICAÇÃO DO AUXÍLIO
(172)
A Comissão não está legalmente obrigada a fixar o montante exato a recuperar, especialmente quando não possuir os dados necessários para o efeito. Ao invés, é suficiente que a decisão da Comissão contenha indicações que permitam ao Estado-Membro determinar a quantia recuperável sem dificuldades excessivas (98).
(173)
Tal como explicado no considerando 147, a Comissão considera que a metodologia a seguir apresentada deve ser utilizada pelo Estado-Membro como ponto de partida para determinar o montante do auxílio incompatível a recuperar junto de cada beneficiário:
i)
determinar a diferença entre o preço real de mercado da parcela de terrenos florestais privados e o preço administrativo dessa parcela, sendo essa diferença calculada em conformidade com as disposições do Regulamento sobre os preços de base; e
ii)
determinar a diferença entre o preço real de mercado da parcela de terrenos florestais públicos e o preço administrativo dessa parcela, sendo essa diferença calculada em conformidade com as disposições do Regulamento sobre os preços de base.
O montante inicial de auxílio estatal recebido em resultado da transação por permuta é igual ao valor de ii) menos o valor de i).
Deve efetuar-se uma correção a este montante inicial nos casos em que uma parcela de terreno pública com valor administrativo superior foi permutada por uma parcela de terreno privada com um valor administrativo inferior. De acordo com as autoridades búlgaras, nesses casos o beneficiário teve de pagar uma compensação ao Estado para cobrir a diferença de valor entre as parcelas. Por conseguinte, ao montante inicial do auxílio deve ser descontado o montante da compensação paga pelo beneficiário às autoridades búlgaras. O montante daí resultante deve então ser recuperado pelas autoridades búlgaras junto desse beneficiário para compensar pela vantagem obtida em resultado da transação por permuta.
(174)
Para a determinação dos preços de mercado das parcelas em causa, o valor económico desses terrenos no momento da permuta deve ser tido em conta na sua totalidade. Das informações contidas na comunicação das autoridades búlgaras datada de 29 de agosto de 2008, afigura-se que em certos casos já tinham sido construídos edifícios e infraestruturas em parcelas florestais pertencentes ao Estado antes de a permuta ter sido efetuada, mesmo não tendo a parcela sido anteriormente reclassificada como terreno com possibilidade de construção. Em tais casos, a Comissão é de opinião que o valor de tais edifícios e/ou infraestruturas deve ser plenamente contemplado no valor de mercado da parcela.
(175)
A Comissão observa que as informações sobre os preços administrativos utilizados nas transações por permuta, bem como os preços de mercado, no momento das permutas, de todas as parcelas abrangidas por essas transações, já estão na posse das autoridades búlgaras, pelo que as autoridades búlgaras (99) não deverão deparar-se com dificuldades excessivas para proceder à determinação dos montantes recuperáveis com base na metodologia descrita no considerando 173 (100).
(176)
No entanto, nos casos em que as autoridades búlgaras possam invocar dificuldades legítimas e o método não possa ser implementado ou conduza a uma quantia que manifestamente não reflete de forma adequada o montante do auxílio estatal recebido pelo beneficiário, podem decidir realizar uma avaliação dos preços de mercado das parcelas permutadas no momento da transação, através de um perito independente, qualificado para realizar tais avaliações e escolhido através de concurso público. Ao estabelecer o procedimento para a escolha desse perito, mesmo nos casos em que o contrato não exceda os limites das diretivas de adjudicação de contratos públicos da União, devem ser respeitados os princípios da transparência e da igualdade de tratamento. Em especial, o processo de concurso deve ser: i) devidamente publicitado; ii) baseado em critérios de seleção objetivos conhecidos antecipadamente; e iii) incluir a informação de que, após a fase de pré-seleção, a decisão final é tomada com a participação de representantes dos serviços da Comissão. Nestes casos excecionais, as autoridades búlgaras devem: i) indicar a(s) parcela(s) em causa, ii) indicar a justificação para a necessidade de um perito independente nesse caso específico; e iii) apresentar à Comissão uma proposta de um perito independente (selecionado por concurso público), a acordar conjuntamente pela Comissão e a República da Bulgária.
(177)
Por último, uma vez que o objetivo da recuperação é restabelecer o statu quo ante tal como existia antes da data em que a transação por permuta foi efetuada, a Comissão considera que, tendo em conta o caráter extraordinário dos acordos de permuta relativos a terrenos florestais que não foram explorados comercialmente, a República da Bulgária poderia cumprir a sua obrigação de recuperar o auxílio ilegalmente concedido anulando as transações por permuta contestadas através de uma nova permuta das parcelas em causa. No entanto, tal só conduziria a uma recuperação adequada caso não tivessem sido efetuadas nenhumas alterações materiais, quer nos terrenos florestais públicos quer nos terrenos florestais privados em causa, desde a data da transação por permuta. Em tais casos, a Comissão deve ser informada quanto às parcelas em causa no prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão à República da Bulgária, as respetivas permutas devem ser anuladas e uma prova da realização dessa operação deve ser apresentada no prazo de quatro meses a contar da data da notificação da presente decisão.
(178)
Em todos os casos em que seja obrigatória a recuperação, essa recuperação deve ser efetuada a contar do momento em que a vantagem foi conferida aos beneficiários, ou seja, a contar da data do ato jurídico que concedeu aos beneficiários o direito de permutar os seus terrenos florestais privados pelos terrenos florestais públicos.
(179)
Os montantes a recuperar serão acrescidos de juros a contar da data em que foram colocados à disposição dos beneficiários até à data da sua recuperação efetiva. Os juros devem ser calculados segundo uma base composta, nos termos do capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão (101) e do Regulamento (CE) n.o 271/2008 da Comissão (102) que altera o Regulamento (CE) n.o 794/2004.
(180)
O calendário para a recuperação dos montantes de auxílio estatal junto dos beneficiários individuais deve, tanto quanto possível, seguir o especificado na Comunicação sobre a recuperação (103). Em qualquer caso, os prazos não devem ultrapassar os especificados no quadro 5.
Quadro 5
Calendário de recuperação
Calendarização
Ação
1.
no prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão à República da Bulgária:
A República da Bulgária deve informar a Comissão das medidas previstas ou tomadas para dar cumprimento à decisão e, em especial:
i)
apresentar à Comissão uma lista de todas as permutas abrangidas pela recuperação, com as seguintes informações:
-
os preços administrativos e de mercado das parcelas florestais privadas e públicas permutadas (com base nas informações fornecidas pela República da Bulgária na sua comunicação 2014/032997), informações sobre os pagamentos de compensação adicional envolvidos em cada transação e o montante resultante de auxílio estatal a recuperar,
-
o nome da parte privada envolvida em cada transação e uma indicação das razões pelas quais este beneficiário é, ou não, considerado uma empresa;
ii)
identificação dos casos em que a recuperação será realizada com base numa avaliação por um perito dos preços de mercado das parcelas florestais no momento em que a permuta ocorreu (considerando 176);
iii)
identificação dos casos em que recuperação será efetuada através da anulação da transação por permuta (considerando 177).
2.
no prazo de quatro meses após a notificação da presente decisão à República da Bulgária:
Relativamente aos lotes indicados no ponto 1, alínea ii), acima, a República da Bulgária deverá ter designado um perito independente para efetuar a avaliação dessas parcelas. O perito deve ser selecionado por concurso público e nomeado com o acordo da Comissão, mediante proposta prévia da República da Bulgária.
3.
no prazo de sete meses após a notificação da presente decisão à República da Bulgária:
A República da Bulgária deve apresentar à Comissão o relatório de avaliação do perito independente para as parcelas identificadas no ponto 1, alínea ii), acima.
4.
no prazo de oito meses após a notificação da presente decisão à República da Bulgária:
A República da Bulgária deverá ter enviado as ordens de recuperação a todos os beneficiários em causa, especificando o montante exato do auxílio a recuperar.
5.
no prazo de doze meses após a notificação da presente decisão à República da Bulgária:
A República da Bulgária deverá ter implementado a recuperação no que se refere a todas as transações por permuta em causa.
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
Os auxílios estatais, concedidos às empresas no contexto das transações por permuta de terrenos florestais públicos em troca de terrenos florestais privados durante o período de 1 de janeiro de 2007 a 27 de janeiro de 2009, realizadas ilegalmente pela República da Bulgária em violação do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado, são incompatíveis com o mercado interno.
Artigo 2.o
Os auxílios individuais concedidos ao abrigo das transações por permuta referidas no artigo 1.o não constituem um auxílio se, à data da respetiva concessão, estiverem preenchidas as condições previstas num regulamento adotado nos termos do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 994/98, aplicável à data da concessão do auxílio.
Artigo 3.o
Os auxílios individuais concedidos ao abrigo das transações por permuta referidas no artigo 1.o, que, à data da sua concessão, preencham as condições estabelecidas num regulamento adotado nos termos do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 994/98 ou de qualquer outro regime de auxílio aprovado, são compatíveis com o mercado interno até às intensidades máximas de auxílio aplicáveis a esse tipo de auxílio.
Artigo 4.o
1. A República da Bulgária deve recuperar junto dos beneficiários o auxílio incompatível concedido em resultado das transações por permuta referidas no artigo 1.o
2. Em derrogação do n.o 1, os auxílios ilegais podem ser recuperados junto dos beneficiários através de anulação das transações por permuta, nos casos em que não tenham sido efetuadas alterações materiais quer nos terrenos florestais públicos quer nos terrenos florestais privados a que diz respeito a transação, desde a data dessa transação.
3. Os montantes a recuperar serão acrescidos de juros a contar da data em que foram colocados à disposição dos beneficiários até à data da sua recuperação efetiva.
4. Os juros serão calculados numa base composta, em conformidade com o disposto no capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 e no Regulamento (CE) n.o 271/2008.
5. A República da Bulgária deve cancelar todos os pagamentos pendentes de auxílios resultantes das transações por permuta referidas no artigo 1.o a partir da data de adoção da presente decisão.
Artigo 5.o
1. A recuperação dos auxílios concedidos no âmbito do regime referido no artigo 1.o deve ser cumprida de forma imediata e efetiva.
2. A República da Bulgária deve assegurar a plena implementação da presente decisão no prazo de doze meses a contar da data da sua notificação.
Artigo 6.o
1. No prazo de quatro meses a contar da notificação da presente decisão, a República da Bulgária deve apresentar à Comissão as seguintes informações:
a)
uma lista de todas as transações por permuta, com as seguintes informações:
-
os preços administrativos e de mercado das parcelas florestais privadas e públicas permutadas, informações sobre os montantes adicionais em numerário envolvidos em cada transação e o montante de auxílio estatal resultante,
-
o nome da parte privada, isto é, do beneficiário da transação por permuta, envolvida em cada transação e a indicação das razões pelas quais essa parte é, ou não, considerada uma empresa;
b)
identificação dos casos em que será conduzida uma recuperação com base nos preços de mercado no momento das transações por permuta especificados na comunicação 2014/032997 da República da Bulgária;
c)
identificação dos casos em que a recuperação será efetuada através de anulação da transação por permuta;
d)
identificação dos casos em que a recuperação vai ser implementada com base em montantes determinados por um perito avaliador independente e os documentos que demonstram que esse perito, selecionado por concurso público e com o acordo da Comissão, foi designado.
2. No prazo de oito meses a contar da notificação da presente decisão, a República da Bulgária deve apresentar à Comissão as seguintes informações:
a)
a lista de beneficiários que receberam auxílios no âmbito das transações por permuta referidas no artigo 1.o e o montante total do auxílio recebido por cada um deles em resultado dessas transações;
b)
o montante total (capital e juros de recuperação) a recuperar junto de cada beneficiário;
c)
uma descrição pormenorizada das medidas já tomadas e planeadas com vista ao cumprimento da presente decisão;
d)
documentos comprovativos de que os beneficiários foram intimados a reembolsar o auxílio.
3. No prazo de doze meses a contar da notificação da presente decisão, a República da Bulgária deve apresentar documentos que demonstrem que o auxílio foi recuperado na sua totalidade junto dos beneficiários em causa.
4. Mediante a apresentação de relatórios bimestrais, a República da Bulgária mantém a Comissão informada sobre a evolução das medidas nacionais adotadas para implementar a presente decisão até estar concluída a recuperação dos auxílios concedidos em resultado das transações por permuta referidas no artigo 1.o a pedido da Comissão, apresentará de imediato informações sobre as medidas já tomadas e planeadas para dar cumprimento à presente decisão. Fornecerá também informações pormenorizadas sobre os montantes do auxílio e dos juros a título de recuperação já recuperados junto dos beneficiários.
Artigo 7.o
A destinatária da presente decisão é a República da Bulgária.
Feito em Bruxelas, em 5 de setembro de 2014.