РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 4 февруари 2014 година
относно мярката за тарифите за електроенергия в Испания: разпределителни дружества SA.36559 (C3/07) (ex NN 66/06), прилагана от Испания
(нотифицирано под номер С(2013) 7743)
(само текстът на испански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/457/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
след като прикани заинтересованите страни да представят бележки в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид тези бележки,
като има предвид, че:
ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 27 април 2006 г. дружествата Céntrica plc и Céntrica Energía S.L.U. (наричани по-нататък с общото название „Céntrica“) подадоха жалба до Комисията относно системата на регулираните тарифи за електроенергия, прилагани в Испания през 2005 г.
(2)
С писмо от 27 юли 2006 г. Комисията поиска от испанските власти да предоставят информация относно горепосочената мярка. Комисията получи въпросната информация с писмо от 22 август 2006 г.
(3)
На 12 октомври 2006 г. делото беше регистрирано като помощ, за която не е постъпило уведомление (дело NN 66/06).
(4)
С писмо от 9 ноември 2006 г. Комисията поиска от испанските власти да предоставят допълнителни разяснения относно горепосочената мярка. Испанските власти отговориха с писмо от 12 декември 2006 г.
(5)
С писмо от 24 януари 2007 г. Комисията уведоми испанските власти, че е взела решение да започне процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) по отношение на мярката.
(6)
Решението на Комисията беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията прикани заинтересованите страни да представят бележки по отношение на мярката.
(7)
Испанските власти представиха бележките си с писмо от 26 февруари 2007 г.
(8)
Комисията получи бележки от следните заинтересовани страни: Xunta de Galicia (писмо от 23 март 2007 г.), Céntrica (писма от 26 март 2007 г. и 3 юли 2007 г.), ACIE - Asociación de Comercializadores Independientes de Energía (писмо от 26 март 2007 г.), Gobierno de Asturias (писмо от 27 март 2007 г.), AEGE - Asociación de empresas con gran consumo de energía (писмо от 2 април 2007 г.), Asturiana de Zinc - AZSA (писмо от 3 април 2007 г.), Ferroatlántica - productor de metales (писмо от 3 април 2007 г.), Alcoa (писмо от 3 април 2007 г.), UNESA - Asociación Española de la Industria Eléctrica (писмо от 25 април 2007 г.), ENEL Viesgo (писмо от 26 април 2007 г.), Iberdrola (писмо от 26 април 2007 г.), Unión Fenosa Distribución (писмо от 27 април 2007 г.), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (писмо от 27 април 2007 г.), Endesa Distribución Eléctrica (писмо от 27 април 2007 г.).
(9)
С писма от 15 май и 6 юли 2007 г. Комисията изпрати бележките на заинтересованите страни до испанските власти, за да могат те на свой ред да представят коментарите си, които бяха получени с писмо от 2 август 2007 г.
(10)
Предприятието Céntrica предостави допълнителна информация с писма от 1 юни 2007 г., 28 август 2007 г., 4 февруари 2008 г. и 1 март 2008 г.
(11)
С писма от 30 юли 2009 г., 19 март 2010 г., 6 октомври 2011 г., 12 април 2012 г., 31 август 2012 г., 4 февруари 2013 г. и 17 юли 2013 г. Комисията поиска допълнителни разяснения относно въпросната мярка от испанските власти. Те отговориха с писма съответно от 5 октомври 2009 г., 26 април 2010 г., 7 декември 2011 г., 12 юни 2012 г., 18 октомври 2012 г., 11 февруари 2013 г. и 4 октомври 2013 г.
(12)
На 19 април 2013 г. досието беше разделено на две части: дело SA.21817 (C3/07 ех NN 66/06) относно помощите за крайните потребители на електроенергия и дело SA.36559 (C3/07 ех NN 66/06) относно помощите за електроразпределителните дружества. Настоящото решение се занимава изключително с помощите за електроразпределителните дружества.
ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
ИСПАНСКАТА ЕЛЕКТРОЕНЕРГИЙНА СИСТЕМА ПРЕЗ 2005 г.
Разграничение между регулирани и нерегулирани дейности
(13)
В законодателната рамка, установена със Закон 54/1997 от 27 ноември 1997 г. относно сектора на електроенергията (оттук нататък ЗСЕ) - крайъгълен камък на испанската електроенергийна система, - се прави основно разграничение между регулирани дейности и либерализирани дейности.
(14)
Производството, вносът, износът и доставките на дребно на електроенергия са либерализирани дейности, т.е. дейности, които икономическите оператори могат свободно да упражняват при пазарни условия и върху които държавата не упражнява строг регулаторен контрол, например чрез контрол на цените и условията на доставка.
(15)
За разлика от това разпределението, преносът и дейностите, извършвани от пазарния оператор (3) и от оператора на системата (4), са изцяло регулирани от държавата. Обикновено държавата регулира тези дейности във всяка електроенергийна система, тъй като операторите, които ги развиват, имат de jure или de facto монопол и иначе пред тях не биха съществували никакви пречки да нарушават правилата на конкуренцията, и те биха могли да налагат монополни цени, по-високи от нормалната пазарна цена.
Разпределение само по себе си и доставка по регулирани тарифи
(16)
През 2005 г. разпределението включва три вида регулирани дейности в испанската електроенергийна система. Първото е самото разпределение. Този вид разпределение представлява пренос на електроенергия до точките на потребление посредством разпределителни мрежи и се явява монопол, тъй като не съществуват алтернативни мрежи. Вторият вид включва някои дейности на търговско управление, тясно свързани с разпределението, като отчитането на електромери, сключването на договори, фактурирането, предоставянето на услуги на клиентите и др. През 2005 г. третата регулирана дейност бяха доставките по регулирана тарифа и по закон те се падаха на разпределителните дружества в добавка към основната възложена им от закона задача (да управляват електроразпределителните мрежи и да предоставят достъп до тях) (5). След реформата, завършена през 2009 г., разпределителните дружества вече не доставят електроенергия по регулирани тарифи.
(17)
По закон разпределителните дружества трябваше да купуват електроенергията, необходима за снабдяване на клиентите, подлежащи на регулиране на организирания пазар на едро („общ резерв“), по цена за деня (пределна цена на системата или „цена на общия резерв“), или директно за снабдяване на производителите на енергия от възобновяеми източници (6), и след това да препродават електроенергията на крайните потребители по приложимата регулирана тарифа.
Роля на разпределителните дружества като финансови посредници на системата
(18)
През 2005 г. имаше не по-малко от 25 различни регулирани тарифи за крайните потребители в зависимост от равнището, профила и/или използването за потребление, и напрежението на връзката към мрежата. Междувременно спрямо крайните потребители се прилагаха още девет регулирани такси за достъп до мрежата на свободния пазар, също основаващи се на напрежението на връзката и други характеристики (7). На свободния пазар крайните потребители плащаха таксите за достъп до мрежата на доставчиците, които на свой ред ги прехвърляха върху разпределителните дружества. На регулирания пазар таксите за достъп до мрежата бяха включени в обща регулирана тарифа, която крайните потребители плащаха на разпределителните дружества (т.е. бяха заложени). От 2005 г. насам Испания направи промени в системата на регулираните тарифи. Последната промяна е от 2013 г., когато Испания прие нова законодателна рамка за електроенергийния сектор (Закон 24/13), която включва, наред с други мерки, регулаторна реформа на цените на пазара на дребно. Испания обяви, че този нов закон и правилата за прилагането му ще бъдат разработени през 2014 г.
(19)
Решението за равнищата на пакетните регулирани тарифи и на регулираните такси за достъп до мрежата се вземаше предварително и еднократно за цялата година, обикновено преди края на година N+1, макар че равнищата можеха да бъдат коригирани целогодишно (8). Въпреки това годишното повишение на тарифите не можеше да надхвърля определена максимална стойност (9). По принцип всички равнища на тарифите и таксите се фиксираха въз основа на прогнози, за да се гарантира, че регулираните приходи, получени от тяхното прилагане, са достатъчни за покриване на всички регулирани разходи на електроенергийната система. През 2005 г. тези регулирани разходи на системата включваха разходите за доставка на енергия за пакетните тарифи, разходите за закупуване на енергия от специалните подпомагани режими (възобновяеми енергийни източници, комбинирано производство и т.н.), разходите за пренос и разпределение, мерките за управление на търсенето, допълнителните разходи за производството на електроенергия на испанските острови, подкрепата за въглищата с местен произход, дефицитите от предходните години и др.
(20)
В регулаторната схема на Испания разпределителните дружества бяха и продължават да бъдат основните финансови посредници на системата. Те управляваха всички приходи в системата на регулираните тарифи, т.е. разходите за достъп до мрежата и постъпленията от пакетните тарифи. Тези приходи, известни общо като платими приходи, се използваха за покриване на всички регулирани разходи на системата. Не съществуваха норми, съгласно които определена категория приходи или част от тях да се заделят за конкретна категория разходи или за част от тях. В резултат на това приходите от таксите за достъп до мрежата не бяха предназначени за цялостно или частично покриване на по-високите разходи за подпомагане на електроенергията от възобновяеми източници или на разходите за производство на електроенергия на испанските острови.
(21)
Нетирането на сметките се осъществяваше при процес на ликвидация, извършван под прекия контрол на испанския регулатор - Националната комисия по енергетика (Comisión Nacional de Energía, „CNE“). Възнаграждението на разпределителните дружества (за дейностите, свързани с разпределението само по себе си) също идваше от платимите приходи след приспадане на всички останали разходи.
Разпределителни дружества спрямо доставчици и съответни цени
(22)
Следователно, на испанския пазар на дребно на електроенергия през 2005 г. действаха две категории оператори: разпределителните дружества, задължени да продават по регулирани тарифи, и доставчиците, които продаваха при свободно договаряни условия. По исторически причини в Испания разпределителните дружества са част от вертикално интегрирани групи - оформилите се с течение на времето оператори, които по традиция са експлоатирали разпределителните мрежи в определени географски области и са се променяли единствено вследствие на сливания и консолидиране. На регулирания пазар разпределителните дружества прилагаха пакетни тарифи, при които не се прави разлика между разходите за закупуване на енергия и разходите за достъп до мрежата.
(23)
Доставчиците могат да принадлежат към вертикално интегрирани групи (които обикновено имат различни поделения за производство, разпределение и доставка) или да бъдат нови участници на пазара. Новите участници често нямат производствен капацитет и извършват дейности само на пазара на дребно. Céntrica е един от тези нови участници. На свободния пазар доставчиците налагаха цени, които трябваше да покрият таксата за достъп до мрежата (която такса бяха длъжни да платят на разпределителните дружества), разходите за закупуване на енергия (разходи за закупуване на пазара на едро или разходи за собствено производство на енергия в случай на вертикално интегрирани предприятия) и един „марж за пазарна реализация“, който покриваше други разходи (разходи за пускане на пазара, информационни системи, фактуриране и др.), както и възнаграждение върху инвестирания капитал.
(24)
През 2005 г. съвместното съществуване на свободния пазар и регулирания пазар, и по-специално възможността крайните потребители да преминават свободно от единия на другия, означаваше, че регулираните тарифи действат като референтна цена (или de facto като ограничение) на цените на свободния пазар. Ето защо даден доставчик можеше да работи рентабилно в определен пазарен сегмент само ако беше налице положителен марж за пазарна реализация, т.е. определена разлика между цената на дребно - в случая регулирана тарифа, на която е имал право клиентът, - и общите разходи, направени за предоставяне на услугата на клиентите.
Тарифният дефицит за 2005 г.
(25)
През 2005 г. равнището, на което бяха установени регулираните тарифи и таксите за достъп до мрежата, не даваше възможност за генериране на достатъчно приходи, за да бъдат възстановени всички вписани впоследствие разходи на системата за цялата година. Окончателната ликвидационна процедура за 2005 г., извършена от CNE в края на годината, установи дефицит в размер на 3 811 млн. евро. Това не беше първият път, при който ликвидационната процедура установява дефицит, но размерът му за 2005 г. беше безпрецедентен. През 2000 г., 2001 г. и 2002 г. вече бяха отчетени по-ниски нива на дефицит.
(26)
Наред с други неща правителството подцени реалните разходи за закупуване на електроенергия. И тъй, макар най-общо казано консумацията на електроенергия от крайните потребители както на регулирания, така и на свободния пазар да нарасна през 2005 г. съгласно прогнозите от декември 2004 г., непредвидените повишения на цените, настъпили през годината, вдигнаха цените на едро до 62,4 EUR/MWh през 2005 г., докато през 2004 г. стойността им беше 35,61 EUR/MWh, така че средната цена на едро през 2005 г. беше 59,47 EUR/MWh. Сред причините за това увеличение бяха изключително сухата година (което доведе до намаляване на производството на електроенергия от водноелектрически централи с 55 %), повишаването на цените на нефта, въздействието върху пазарната цена на квотите за емисии на CO2, получени безплатно по схемата на ЕС за търговия с емисии на парникови газове, и нарастване на търсенето на енергия, надвишаващо ръста на БВП.
(27)
Испанският регулатор CNE посочи, че средно през 2005 г. пакетните тарифи не са отразявали всички разходи за доставка, и по-специално разходите за закупуване на енергия на пазара на едро. По-специално, както се вижда от диаграмата по-долу, само през пет месеца - между януари и февруари 2005 г. и впоследствие в периода между април и юни 2005 г. - цените на енергията, заложени в средните пакетни регулирани тарифи, са били под пазарните цени на едро на електроенергията. Въпреки това, между октомври 2006 г. и декември 2007 г. се случи обратното - през този 14-месечен период средните цени на едро спаднаха внезапно под цените на енергията, заложени в средните пакетни регулирани тарифи, с доста по-голяма разлика от наблюдаваната през седемте месеца на 2005 г., през които цените на едро са били по-високи от заложените цени в пакетните тарифи.
Диаграма 1
Среднопретеглена цена на пазара на едро в сравнение с цената на енергията, включена по подразбиране в пакетната тарифа
Източник: CNE, Доклад относно развитието на конкуренцията на пазарите на газ и електроенергия. Период 2005-2007 г., стр. 84.
(28)
Един важен фактор, който също допринесе за увеличаване на общите разходи на системата, беше високото равнище на субсидиите за производството на енергия от възобновяеми източници. По-специално производителите на енергия от възобновяеми източници можеха да изберат да участват пряко в „общия резерв“. През 2005 г. този вариант се оказа особено привлекателен, така че в „общия резерв“ участва по-голям брой производители на енергия от възобновяеми източници от първоначално предвидения, което доведе до по-високи разходи за системата. Освен това прякото подпомагане за разходите за непродадената на общия резерв електроенергия по специалния режим (енергия от възобновяеми източници, комбинирано производство), които разходи се регистрираха като регулиран разход в отчетността, през 2005 г. възлизаше на 2 701 млн. евро, което представляваше увеличение от 5,75 % в сравнение с 2004 г. За илюстрация, през 2004 г. разходите на системата за пренос и разпределение възлизаха на 4 142 млн. евро, през 2005 г. - на 4 410 млн. евро, а през 2006 г. - на 4 567 млн. евро.
Механизъм, приет за предварително финансиране и изплащане на дефицита
(29)
Образуването на дефицит не мина незабелязано. Още през март 2005 г., когато стана ясно, че се трупа тарифен дефицит, испанските власти разпоредиха по силата на член 24 от Кралски указ-закон 5/2005 (10) необходимите средства за покриване на разликата да бъдат предоставени от петте големи „електрически компании с право на вземания“ - предприятията с право да получат компенсации за невъзвръщаемите разходи (11), в съответствие със следните проценти:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %
-
Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A. 6,08 %
-
Endesa, S.A.: 44,16 %
-
Elcogas, S.A.: 1,91 %
(30)
Отрицателното салдо по сметката за невъзвръщаемите разходи би породило право на вземания, представляващо правото на дружествата да получават приходи от потребителите на електроенергия в бъдеще. Доставчиците биха могли да секюритизират тези права и да ги предлагат на пазара. Тези дружества, с изключение на Elcogás SA, са дружества майки на вертикално интегрирани предприятия, които обикновено извършват дейност в производството на електроенергия, както и в сектора на електроразпределението чрез разпределителни клонове. Както е предвидено в член 24 на Кралски указ-закон № 5/2005, основанията и критериите за определянето на тези пет дружества за целите на предварителното финансиране на тарифния дефицит от 2005 г. - а не на други предприятия, извършващи дейност на испанския пазар на електроенергия, - изглежда са правото им да получават компенсация за невъзвръщаеми разходи, а не например дейността им в сектора на електроразпределението. Всъщност Elcogás SA е било и все още е дружество, опериращо единствено в сектора на производството на електроенергия (12). Също така, за целите на предварителното финансиране на дефицита в електроенергийната система през следващите години Испания е определяла последователно дружеството майка на предприятието (т.е. Endesa S.A Iberdrola S.A.) и неговия клон за производство на електроенергия (Endesa Generación S.A. Iberdrola Generación S.A. с Кралски указ - Закон 6/2009), но никога електроразпределителния клон (т.е. Endesa Distribución Eléctrica, S.L, притежавано дъщерно дружество, отговарящо за електроразпределението при системата от регулирани тарифи през 2005 г.).
(31)
През юни 2006 г. испанските власти взеха решение относно начините за финансиране на дефицита за 2005 г. от потребителите на електроенергия посредством регулираните тарифи. С Кралски указ 809/2006 (13) испанските власти постановиха, че потребителите ще плащат дефицита за 2005 г. (или по-точно вземанията, предоставени на петимата избрани доставчици) в продължение на 14 1/2 години посредством специален налог, прилаган както спрямо пакетните тарифи, така и спрямо тарифите за достъп. Налогът, изчислен като годишната сума, необходима за линейното възстановяване на текущата нетна стойност на дефицита за 2005 г. за период от 14 1/2 години, беше фиксиран на 1,378 % от пакетната тарифа и на 3,975 % от тарифата за достъп за 2006 г. Приложимият лихвен процент беше тримесечният Euribor.
(32)
Този налог беше представен като „такса със специална цел“. Испанските власти разпоредиха приходите от вноската за финансиране на дефицита за 2005 г. да се събират в депозитната сметка, управлявана от CNE. След това CNE щеше да прехвърля средствата към титулярите на вземанията, т.е. произвеждащите електроенергия дружества, които са финансирали дефицита, или към субектите, които впоследствие са закупили вземанията, според дела на дефицита, финансиран от всеки от тях.
Въздействие на равнищата на тарифите на испанския пазар
(33)
През 2005 г. 37,49 % от търсенето на електроенергия в Испания са задоволяваше на свободния пазар. Това количество съответства на един относително ограничен брой потребители: едва 8,5 % от потребителите се бяха насочили към свободния пазар, а 91,5 % продължаваха да използват регулираните тарифи (което представлява спад спрямо отчетените през 2004 г. 97 %). Потребителите на високо напрежение (предимно промишлени предприятия) бяха основната група, присъстваща на свободния пазар, като 38,9 % от тях бяха упражнили тази възможност и закупените от тях количества представляваха 29 % от общото потребление на електроенергия в континентална Испания през 2005 г. По-голямата част от домакинствата и дребните потребители на ниско напрежение, станали допустими през 2003 г. (14), останаха на регулирани тарифи, но въпреки това през 2005 г. също масово преминаха към свободния пазар. Към 31 декември 2005 г. повече от два милиона потребители бяха на свободния пазар (цифрата беше 1,3 млн. през 2004 г.).
(34)
Въпреки това, средното ценово предимство, предлагано от регулираните тарифи през 2005 г., трябва да се разглежда успоредно със закъснялото до известна степен връщане на потребителите на регулирания пазар. Както е показано в таблица 2, броят на потребителите, задоволяващи потребностите си на свободния пазар, се е увеличил през 2005 г., но през 2006 г. е намалял до процента (8,15 %), отчетен през първата половина на 2005 г. Също така, наблюдаваното през декември 2004 г. намаляване на количеството енергия, подадена на крайните потребители на свободния пазар през декември 2004 г., е продължило през първата половина на 2005 г. И макар че се е забавило чувствително между юни и септември 2005 г., е продължило през декември същата година и през 2006 г.
Таблица 2
Дял на центровете за доставка и дял на енергията на свободния пазар (като процент от целия пазар) за периода 2004-2006 г.
Електроенергия
2004 г.
2005 г.
2006 г.
март
юни
септември
декември
март
юни
септември
декември
март
юни
септември
декември
Като процент от центровете за доставка
1,53 %
2,82 %
4,21 %
5,73 %
7,42 %
9,42 %
10,37 %
10,66 %
10,20 %
9,28 %
8,86 %
8,15 %
Като процент от енергията
29,30 %
33,60 %
36,19 %
33,57 %
33,15 %
35,34 %
41,39 %
37,41 %
29,38 %
27,10 %
25,74 %
24,87 %
Източник: доклад на CNE „Информационна бележка относно доставките на електроенергия и природен газ на либерализираните пазари, актуализиран вариант от 31 декември 2006 г.“
(35)
Въпреки че въздействието на загубите, понесени от доставчиците, започна да се проявява в средата на 2005 г., когато цените на едро започнаха да се увеличават значително, договорите за доставка не можеха да се прекратят с незабавен ефект. В резултат на това доставчиците на свободния пазар, и особено онези, които нямаха производствен капацитет, а трябваше да закупуват електроенергия на пазара на едро, бяха принудени да избират между това да правят оферти на свободния пазар, равностойни на регулираната тарифа, въпреки потенциалните оперативни загуби, или да налагат по-високи цени, които да отразяват действителните разходи за закупуване, загубвайки по този начин пазарен дял.
РЕШЕНИЕ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА ПО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(36)
Решението на Комисията за откриване на официална процедура по разследване се основаваше на различни причини, описани по-долу:
(37)
В решението се съпоставяха регулираните тарифи, заплащани от различните категории крайни потребители, с изчислените цени, които биха платили на свободния пазар при липсата на тези тарифи, и се установява, че изглежда е налице предимство в полза на повечето категории потребители. Предполагаемата помощ в полза на крайните потребители е предмет на отделно решение по дело SA.21817 - Регламентирани тарифи за електроенергия: потребители.
(38)
Що се отнася до разпределителните дружества, в решението за откриване на процедурата се посочваше, че чрез насърчаване на крайните потребители да се върнат на регулирания пазар системата би могла да облагодетелства разпределителните дружества, които явно са се ползвали с гарантиран марж на печалба за своите регулирани дейности. Това предимство изглежда е било предоставено избирателно на тези дружества, тъй като те са единствените пазарни оператори, на които е било разрешено да продават електроенергия на регулирани тарифи.
(39)
Наред с това в решението беше направено заключението, че системата предполага прехвърляне на държавни ресурси, тъй като включеният в цената налог, използван за изплащане на дефицита, съставлява парафискална такса, постъпленията от която преминават през CNE - испанския регулаторен орган (публичен орган) - преди да бъдат изплатени на крайните бенефициери. Заключението в решението беше, че в светлината на имащата отношение съдебна практика тези средства следва да се разглеждат като държавни ресурси.
(40)
Като се има предвид, че както големите крайни потребители, така и разпределителните дружества извършват дейност на пазари, които обикновено са отворени за конкуренция и търговия в рамките на ЕС, в решението за откриване на процедурата Комисията заключи, че са изпълнени всички критерии по член 107, параграф 1 от ДФЕС и че мярката представлява държавна помощ в полза на крайните потребители и на разпределителните дружества.
(41)
След като отбеляза, че нито една от дерогациите по член 107 от ДФЕС не изглежда приложима, решението за откриване на процедурата разгледа въпроса дали доставката на електроенергия на регулирани тарифи може да се счита за услуга от общ икономически интерес (УОИИ) и като такава да се ползва от дерогацията, предвидена в член 106, параграф 2 от ДФЕС. В решението за откриване на процедурата се припомня, че свободата на преценка на държавите членки при определянето на задължения за обществени услуги в сектора на електроенергията е ограничено от Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО (15) (наричана по-долу „Директивата за електроенергията“). В Директивата за електроенергията от държавите членки се изисква да установят задължение за предоставяне на всеобщо обслужване (включително по-специално правото на снабдяване на разумни цени), ограничено само до частните потребители и малките предприятия (16). В решението се заключаваше, че в светлината на тази директива доставката на електроенергия на регулирани тарифи за средни и големи предприятия, за разлика от домакинствата и малките предприятия, не може да се счита за истинска УОИИ.
(42)
Ето защо Комисията изрази сериозни съмнения, че елементите на помощта, включени в регулираните тарифи, приложими за предприятията, различни от малките предприятия, и за разпределителните дружества, могат да бъдат счетени за съвместими с общия пазар.
БЕЛЕЖКИ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(43)
На поканата на Комисията за представяне на бележки по решението за започване на задълбочено разследване отговориха множество големи промишлени потребители, разпределителни дружества, независими доставчици и правителства на автономни области в Испания. Тук се разглеждат само бележките, отнасящи се до становището на разпределителните дружества.
БЕЛЕЖКИ НА НЕЗАВИСИМИТЕ ДОСТАВЧИЦИ
(44)
Бяха получени бележки от Céntrica и ACIE - Асоциацията на независимите търговци на енергия. Техните аргументи и заключения до голяма степен са равностойни и са представени заедно.
(45)
Най-същественият елемент в бележките на Céntrica е предполагаемата държавна помощ, предоставена на електроразпределителните дружества. Предприятие Céntrica изтъква, че средната покупна цена на електроенергията на пазара на едро през 2005 г. е била почти 70 % по-висока от прогнозната средна покупна цена, включена в пакетните тарифи, установени от правителството с Кралски указ 2329/2004.
(46)
В резултат на това несъответствие между прогнозната и действителната цена приходите на системата не са били достатъчни, за да се покрият разходите, главно защото цената, плащана от разпределителните дружества за закупуване на електроенергия, е била по-висока от регулираната цена, на която е трябвало да я продават. Ето защо разпределителните дружества са отчели дефицит в сметките си. Независимо от това, в резултат от механизма, приет от испанските органи за преодоляване на дефицита при приходите (който механизъм се състои в налагането на изискване към производителите на електроенергия, отговарящи на изискванията, да финансират предварително дефицита в замяна на право на възстановяване на по-късен етап), сметките на разпределителните дружества са продължили да бъдат в равновесие, а загубите им на практика са били компенсирани от държавата.
(47)
Третирането на доставчиците на свободния пазар е било различно, въпреки че те са понесли подобни загуби. Според Céntrica и ACIE доставчиците на свободния пазар са поддържали покупни цени, подобни на тези на разпределителните дружества (17). Нещо повече, те на практика са били принудени да се съобразят с нивото на установената от правителството пакетна тарифа за всяка категория клиенти, тъй като в противен случай не биха били в състояние да привличат нови клиенти, нито да запазят вече съществуващите. По-специално, ACIE посочва, че в началото на 2005 г. нейните членове са сключили договори, основани на прогнозите на правителството за цените на едро, и по-късно е трябвало да се съобразяват с тях, макар това да не е било рентабилно. В резултат на това независимите доставчици са претърпели загуби. Въпреки това, за разлика от разпределителните дружества, държавата не е компенсирала загубите им. Céntrica оценява понесените през 2005 г. загуби на 10 милиона евро. Според ACIE редица доставчици, включително Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía и RWE, са били принудени да напуснат пазара.
(48)
Според ACIE и Céntrica компенсирането на загубите на разпределителните дружества е нарушило конкуренцията, довело е до дискриминация срещу независимите доставчици и следва да се счита за държавна помощ. Наред с твърденията, че компенсирането на загубите представлява предимство само по себе си, предприятие Céntrica заявява, че заварените на пазара оператори (вертикално интегрираните дружества) са можели да запазят пазарния си дял и да избегнат загуби, като стимулират клиентите да извършват дейност не чрез поделенията си за доставка, които отчитали загуби, а чрез поделенията си за електроразпределение, които съответно биха получили компенсация.
(49)
Според ACIE и Céntrica предимството на заварените предприятия е „специфично“, т.е. селективно, тъй като механизмът за финансиране и компенсиране е облагодетелствал конкретно разпределителните дружества, предоставяйки им финансово и конкурентно преимущество пред доставчиците на свободния пазар. Предприятие Céntrica заявява, че разграничението между разпределителни дружества и доставчици на свободния пазар е било само формално, тъй като и двете категории са се конкурирали на един и същ пазар (продажба на дребно на електроенергия), и двете са били засегнати от пакетните тарифи (дали защото са им наложени по закон, или защото на практика са действали като ограничение на пазарната цена), и двете са закупували електроенергия на една съща цена и са понасяли едни и същи загуби.
(50)
Според предприятие Céntrica преференциалното отношение към разпределителните дружества не е било оправдано от никаква причина, свързана с логиката и структурата на електроенергийната система, нито би могло да се разглежда като компенсация за услуга от общ икономически интерес. Предприятие Céntrica твърди, че системата е нарушила Директивата за електроенергията не само поради дискриминационния характер на мерките във връзка с дефицита, но и защото потребителите са били лишени от правото да разполагат с прозрачни цени и тарифи (18). Тъй като част от цената, която e трябвало да се плати за електроенергията през 2005 г., е била отложена за бъдещи години, окончателните цени са били непрозрачни за потребителите.
(51)
Предприятие Céntrica счита, че селективното предимство, предоставено от разпоредбите за дефицита, е облагодетелствало не само разпределителните дружества, но и вертикално интегрираните предприятия, към които принадлежат тези дружества. Според предприятие Céntrica една вертикално интегрирана група следва да се счита за едно-единствено предприятие за целите на прилагането на правилата за държавна помощ. Предприятие Céntrica твърди, че испанската система позволява на производителите на електроенергия да увеличават цените на пазара на едро и да продължават да получават печалба. При тези обстоятелства групите са били заинтересувани да запазят пазарния дял, с който са разполагали поделенията им за електроразпределение. Следователно вертикално интегрираните групи също следва да се считат за бенефициери на държавна помощ.
БЕЛЕЖКИ НА РАЗПРЕДЕЛИТЕЛНИТЕ ДРУЖЕСТВА
(52)
Бяха получени бележки от UNESA (асоциация, представляваща разпределителните дружества), Iberdrola Distribución, Unión Fenosa, ENEL Viesgo Distribución и Endesa Distribución. Бележките им до голяма степен съвпадат и са представени заедно.
(53)
Разпределителните дружества (представяни от UNESA) правят разграничение между разпределението само по себе си и дейностите по търговско управление, които смятат за УОИИ, от една страна, и от друга - доставката на регулирани тарифи, която според тях не предполага държавна помощ, тъй като не представлява финансово предимство.
(54)
Разпределителните дружества припомнят, че правният контекст, в който доставчиците и разпределителните дружества упражняват своите дейности, е бил твърде различен, тъй като последните са били задължени да купуват електроенергия за доставка на регулирани тарифи по конкретни начини (или от общия резерв, или от производителите на „специален режим“), докато първите са можели да договарят свободно цените си. Разпределителните дружества не са можели да отказват да доставят електроенергия на клиентите на регулирани тарифи, нито да привличат други клиенти освен тези, които са избирали регулираните тарифи. Разпределителните дружества не са можели да предлагат и допълнителни услуги, докато доставчиците са били свободни да определят своите условия за доставка.
(55)
Следната таблица обобщава различията между доставчиците на свободния пазар и разпределителните дружества по отношение на продажбата на дребно на електроенергия (19):
Задължение за доставка
Потенциален пазар
Закупувания на енергия
Доставчици
Не
Всички испански потребители
Всякакъв механизъм
Разпределителни дружества
Да
Само потребители, свързани към техните мрежи
Чрез общия резерв или чрез производителите на специален режим
Покупна цена на едро
Продажна цена
Марж на печалба
Доставчици
Свободно
Свободно
Марж от продажбите
Разпределителни дружества
Цена на „общия резерв“ или на регулирания „специален режим“
Регулирани тарифи
Без марж на печалба
(56)
Така разпределителните дружества правят заключението, че предвид различния правен и фактически контекст доставчиците на свободния пазар са били в конкуренция не с разпределителните дружества, а с регулираните тарифи, действащи като референтна цена на пазара.
(57)
Разпределителните дружества твърдят, че дейността по доставка на електроенергия по тарифа не им е осигурявала никакви печалби или предимства. Докато възнаграждението на разпределителните дружества, произтичащо от разпределението само по себе си и от търговското управление, е включвало марж на печалбата за възстановяване на инвестирания капитал, разпределителните дружества са се ползвали само от възстановяване на разходите си за доставка на електроенергия на регулирани тарифи, без какъвто и да било марж на печалба. По-специално, разходите, „признати“ на дадено разпределително дружество, са се основавали на среднопретеглената цена, платена за електроенергията по време на референтния период. При определени обстоятелства е било възможно тези признати разходи да бъдат по-ниски от действителните разходи, понесени от разпределителното дружество. Когато дейността по регулирани продажби е генерирала излишък, средствата не са отивали при разпределителните дружества, а чрез процедурата по ликвидация са били заделяни за финансиране на други общи разходи на системата. Количеството, признавано от държавата, е било равно на разликата между среднопретеглената цена на покупките на електроенергия, умножена по количеството енергия, прехвърлена от всяко разпределително дружество, след корекция на обикновените загуби.
(58)
Разпределителните дружества твърдят още, че не са получили никакви финансови облаги, преки или косвени, от завръщането към регулираните тарифи на клиентите, избрали свободния пазар, тъй като тяхното възнаграждение за разпределението само по себе си и за търговското управление изобщо не е зависело от броя клиенти, плащащи регулирани тарифи, или от количеството електроенергия, продавана на тези тарифи.
-
Първо, както вече беше споменато, възнаграждението за доставката на регулирани тарифи е било само възстановяване на разходите.
-
Второ, възнаграждението за разпределението само по себе си също не е зависело от броя клиенти, плащащи регулирани тарифи, тъй като се е основавало на обема „прехвърлена енергия“, включващ цялата електроенергия, прехвърлена от разпределителните дружества в рамките на мрежата, независимо дали въпросната енергията се е продавала на регулирани тарифи или на цените на свободния пазар.
-
Трето, възнаграждението за дейностите по търговско управление също не е зависело от броя клиенти, плащащи регулирани тарифи, тъй като законът е предвиждал плащания въз основа на броя сключени договори (както за тарифите за достъп, така и за регулираните тарифи), поради което възнаграждението не е било свързано с броя клиенти, плащащи регулирани тарифи. Във всеки случай разпределителните дружества е трябвало да обработват молбите на всички клиенти, като промени във вида свързване, договори, фактуриране на таксите за достъп, отчитане на показанията на електромерите и т.н., независимо от вида на доставката.
(59)
Ето защо разпределителните дружества стигат до заключението, че „компенсацията“, която са получили за доставката на регулирани тарифи, трябва да се разглежда по-скоро като възстановяване на сумите, предварително дължими от тях по силата на закона, или като обезщетение за понесени вреди.
(60)
По-конкретно Iberdrola твърди, че нито от юридическа, нито от икономическа гледна точка не би било правилно вината за дефицита да се приписва на разпределителните дружества. Разходите за закупуване на електроенергия за регулирания пазар са били по вина на електроенергийната система, а не на разпределителните дружества, действащи просто като изпълнители. Приходите от продажбите на регулирани цени никога не са били собственост на разпределителните дружества, а са принадлежали на електроенергийната система като цяло, и затова системата следва да се счита за „продавач“ на електроенергия на регулирани цени. Според Iberdrola в една система, обект на такова регулиране като испанската, не би било разумно да се приписват на разпределителните дружества финансовите дисбаланси, причинени от структурата на регулаторната рамка или от грешки в прогнозните оценки на бъдещите разходи за енергия.
(61)
Iberdrola отбелязва също, че разпределителните дружества не са задържали постъпленията от допълнителната такса, които в качеството си на квота със специално предназначение са били незабавно прехвърляни на депозитната сметка, открита от CNE, и предоставяни на производителите на електроенергия, предварително финансирали дефицита.
БЕЛЕЖКИ НА АВТОНОМНА ОБЛАСТ АСТУРИЯ
(62)
Бележките на Автономна област Астурия са същите като тези, представени по-долу от испанското правителство, поради което се позоваваме на последните.
БЕЛЕЖКИ НА ИСПАНИЯ
(63)
Испания твърди, че системата на регулираните тарифи през 2005 г. не е включвала държавна помощ нито за крайните потребители, нито за разпределителните дружества. И по-специално, що се отнася до разпределителните дружества, Испания счита, че получената от тях компенсация съответства на практиката на Съда по делото Altmark и следователно не представлява държавна помощ.
НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
НЕ СЪЩЕСТВУВА НИКАКВА ПРИЧИННО-СЛЕДСТВЕНА ВРЪЗКА МЕЖДУ ДЪРЖАВНИТЕ МЕРКИ И ДЕФИЦИТА И ТОЙ НЕ МОЖЕ ДА СЕ ПРИПИШЕ НА ДЪРЖАВАТА
(64)
Испания твърди, че дефицитът не може да бъде приписан на държавата, тъй като е бил причинен от непредвидими външни обстоятелства, а не от съзнателното намерение на държавата за субсидиране на определени дейности.
(65)
Испания счита, че законодателството на Съюза в сила през 2005 г. не е възпрепятствало доставката на електроенергия по определени от държавата регулирани тарифи. Следователно регулаторната намеса на държавата е била юридически обоснована като израз на националния суверенитет. Един такъв суверенен прерогатив е определянето на тарифи така, че очакваните разходи да отговарят на очакваното търсене.
(66)
Разпределителните дружества са събирали средства чрез пакетните тарифи и тарифите за достъп, след което са прехвърляли част от тези постъпления на специални сметки (в съответствие с процентите, установени в годишния указ за тарифите). Впоследствие дружествата са приспадали покупките на електроенергия от „общия резерв“ и от производителите на „специален режим“. Ако постъпленията от пакетните тарифи и тарифите за достъп не са покривали разходите за регулираните дейности, се е създавал тарифен дефицит.
(67)
Испания заявява, че дефицитът за 2005 г. е бил причинен от несъответствие между прогнозите на правителството за цените на едро на електроенергията и реалните цени, регистрирани в „общия резерв“. Изключително високите цени през 2005 г. се дължат на непредвидими причини, предполагащи наличие на непреодолима сила (вж. съображение 26).
(68)
Тъй като събитието, довело до предполагаемата помощ, е било нарастване на цените на едро, надхвърлящо прогнозите, предполагаемото предимство не би могло да се припише на правен инструмент. Дори да се допусне, че такова предимство е съществувало, то би било породено от обстоятелства, които не са свързани с намеренията на държавата. Според Испания съществуването на непреодолима сила прекъсва причинно-следствената връзка между административното решение за определяне на тарифите и конкурентното предимство, което би довело до държавна помощ. Дори да се предположи, че са налице обективните условия за причинно-следствена връзка, не би било налично субективното условие за преднамереност (отговорност) от страна на държавата.
ЛИПСА НА ДЪРЖАВНИ СРЕДСТВА
(69)
Испания твърди, че тарифите не включват публични средства. На първо място, в това отношение Испания твърди, че налогът не е „такса“ по смисъла на съдебната практика на Съда на ЕС в областта на парафискалните такси, тъй като не се събира от държавата и не съответства на даден налог. Според Испания налогът представлява неразделна част от тарифата и има същото естество. Поради това тарифата е цена на частен доставчик.
(70)
На второ място, средствата не са събирани от държавата и не са били предназначени за фонд, посочен от нея. Тарифите са получавани от разпределителните дружества, а не от държавата, и затова са цени на частен доставчик, които гарантират справедливо възнаграждение на заинтересованите страни (както е предвидено в ЗСЕ). Не са данъци, нито цени от публичния сектор. Държавата не изплаща нищо като възнаграждение, тъй като самата система осигурява възнаграждение по силата на пазарните сили за нерегулираните дейности и по силата на тарифите за достъп, определени от държавата, за регулираните дейности. Тъй като в подобна система не съществува тежест за държавата, съгласно съдебната практика по делото Sloman Neptune (20) няма и държавни ресурси. Освен това тези средства никога не са преминавали в държавния бюджет, не са споменавани в законите за бюджета, Сметната палата не ги е проверявала и не е било възможно да бъдат възстановени от длъжник с административни средства. Върху дълговете към електроенергийната система не се начислява лихвеният процент, приложим към дълговете към държавата.
(71)
Испания настоява, че тези средства са били управлявани от испанския регулаторен орган CNE единствено в качеството му на счетоводен посредник. Според испанските власти, в решението си от 2001 г. относно невъзвръщаемите разходи в Испания (SA NN 49/99) Комисията вече е установила, че „преминаването на средства през CNE има основно счетоводно значение. Прехвърлените средства по сметката на името на CNE никога не са били собственост на този орган и незабавно са били изплатени на бенефициерите в съответствие с предварително определена сума, която CNE изобщо не може да променя“. Предвид тази констатация Комисията стига до заключението, че „не е в състояние да определи дали приходите от таксата, установена в рамките на режима за невъзвръщаемите разходи, представляват държавни ресурси“.
(72)
На трето място, Испания оспорва заключението на Комисията, че регулираните продажби на разпределителните дружества са се финансирали чрез „специален данък“, който всички крайни потребители на електроенергия в Испания са били длъжни да плащат. Според Испания разпределителните дружества не са били „финансирани от държавата“, а са получавали разумно и справедливо възнаграждение за изпълнението на задача, наложена им по закон, която са били задължени да изпълняват.
(73)
Освен това при продажбата на електроенергия по регулирани тарифи и закупуването ѝ от производителите в „общия резерв“, разпределителните дружества генерират дефицит (който е обхванат от механизма за предварително финансиране, създаден с Кралски указ-закон 5/2005), но производителите, а не разпределителните дружества, получават генерираните приходи от добавения към тарифата налог.
ЛИПСА НА ПРЕДИМСТВА
(74)
Испания не е съгласна с предварителното заключение на Комисията, че регулираните тарифи са предоставяли икономическо предимство на разпределителните дружества.
(75)
По отношение на разпределителните дружества, Испания оспорва заключението на Комисията, че тарифните системи са гарантирали марж на минимална печалба на разпределителните дружества. Испания твърди, че доставките по регулирани тарифи от страна на разпределителните дружества са били обосновани от необходимостта да се осигури услуга от общ икономически интерес и че възнаграждението за регулираните дейности е било предназначено само за покриване на разходите, възникнали във връзка с изпълнението на задълженията по отношение на тези дейности.
ЛИПСА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕ ВЪРХУ КОНКУРЕНЦИЯТА И ТЪРГОВИЯТА МЕЖДУ ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ
(76)
Според испанските власти регулаторните разпоредби, приложими към доставките по регулирани тарифи, не ограничават свободата на установяване на доставчиците на електроенергия и не съществува преференциално третиране за испанските доставчици в сравнение с доставчиците от друга държава членка.
(77)
През 2005 г. капацитетът на междусистемните връзки на Иберийския полуостров е толкова нисък, че реално не съществува вътрешен енергиен пазар. Становището на испанските власти е, че предвид тази изолация би било непропорционално да се твърди, подобно на Комисията, че тарифата е засегнала конкуренцията и търговията между държавите членки.
(78)
Испанските власти заявяват, че електроенергията не е изнасяна извън Испания и разпределителните дружества, извършващи дейност в страната, не са можели да продават испанска енергия извън националната територия. От друга страна, всяко предприятие, което е отговаряло на определените условия, е можело да участва в разпределителните дейности при същите условия като испанските предприятия и да се ползва от същото правно и икономическо третиране.
(79)
Според Испания, доставчици са развивали свободна и нерегулирана дейност. Били са изправени пред съответните рискове и ползи. Поемането на тези рискове предполага приемане на факта, че в някои непредвидими условия търговската им дейност на дребно може да се окаже непечеливша. Независимо от това рентабилността ще се възстанови възможно най-скоро в зависимост от тарифите или от изчезването на тези изключителни обстоятелства.
АНАЛИЗ В СВЕТЛИНАТА НА СЪДЕБНАТА ПРАКТИКА ПО ДЕЛОТО ALTMARK
(80)
Испания заявява, че през 2005 г. наличието на регулирани тарифи не е противоречало на законодателството на ЕС, тъй като крайният срок за либерализиране на пазара за всички потребители, включително домакинствата, е бил 1 юли 2007 г.
(81)
Според Испания покриването на разходите, направени от разпределителните дружества за доставки на електроенергия по регулирани тарифи, отговаря на четирите критерия от съдебната практика по делото Altmark и следователно тази намеса не попада в понятието за държавна помощ.
(82)
На първо място, доставките на електроенергия представляват услуга от общ икономически интерес и държавата трябва да се намеси, за да се избегнат злоупотреби с господстващо положение, произтичащо от наличието на една-единствена мрежа (естествен монопол). Следователно, предприятията, които извършват регулирани дейности, изпълняват задължения за обществена услуга.
(83)
На второ място, параметрите за определяне на тарифите са били установени по обективен и прозрачен начин. Възнаграждението за регулирани дейности е било обективно и прозрачно. Други предприятия от Съюза също са можели да навлязат на пазара за разпределителни дейности.
(84)
На трето място, плащанията за регулираните дейности покриват само разходите, направени при изпълнението на задължението за обществена услуга. На разпределителните дружества могат да бъдат възстановени единствено разходите, свързани с регулираните дейности.
(85)
На четвърто място, сложната регулаторна рамка, която определя тарифите, и процедурата по изплащане показват, че тарифната система се основава на задълбочен анализ на разходите и приходите на системата, както и на анализ на търсенето на електроенергия.
(86)
Предвид изложеното по-горе Испания смята, че тарифната система не представлява държавна помощ, тъй като съответства на съдебната практика, установена по делото Altmark.
ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
(87)
Обхватът на настоящото решение се ограничава до доставките на електроенергия за големи и средни предприятия от разпределителни дружества по регулирани тарифи и не се отнася за останалите дейности, извършвани от разпределителните дружества и отнасящи се до самото разпределение. Последните са изцяло независими както в правно, така и във финансово отношение от дейността по продажба по регулирани тарифи и, при всяко положение, не попадат в обхвата на решението за откриване на процедурата, в което се изразяват съмнения единствено за съвместимостта с вътрешния пазар на предполагаемото предимство, предоставено на разпределителните дружества в резултат на ниското равнище на регулираните тарифи и приложените мерки за компенсация и възстановяване на дефицита през 2005 г.
НАЛИЧИЕ НА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ СЪГЛАСНО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
(88)
Дадена мярка представлява държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, ако е изпълнено всяко едно от следните условия: а) мярката предоставя икономическо предимство на бенефициера; б) предоставя се от държавата или чрез държавни ресурси; в) има избирателен характер; г) засяга търговията между държавите членки и може да наруши конкуренцията в рамките на Съюза. Предвид факта, че тези условия трябва да бъдат кумулативни, Комисията ще ограничи оценката си до наличието на икономическо предимство, предоставено на бенефициерите.
Наличие на икономическо предимство
(89)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС предприятията са облагодетелствани, ако получат икономическо предимство, от което не биха се ползвали при пазарни условия. В това отношение Съдът на Европейския съюз е установил, че в определени случаи отпуснатите суми за услуги, предоставени в замяна на наложени от държавите членки задължения, когато тези суми не надвишават годишните непокрити разходи и са предназначени да гарантират, че засегнатите предприятия не търпят загуби, не представляват помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, а насрещна престация за предоставените услуги от съответните предприятия (21).
(90)
По-специално в електроенергийния сектор, предвид значителния брой взети решения за прилагането на член 107, параграф 1 и параграф 3, буква в) от ДФЕС по отношение на наложените на разпределителните дружества задължения да закупуват електроенергия от определени енергийни източници на цена, по-висока от пазарната цена, Комисията също не е счела, че компенсацията, покриваща разликата между покупната цена и пазарната цена, представлява икономическо предимство в полза на разпределителните дружества. В тези случаи съответните оператори действат съгласно законовите задължения само като посредници в електроенергийната система и са компенсирани за разходите си, без да се счита, че тази компенсация води до икономическо предимство, като същевременно може да се твърди, че приложимите правила са можели да налагат единствено задължение за закупуване без компенсация за разходите.
(91)
Същото се отнася по-специално и за доставката на електроенергия по регулирани тарифи по отношение на компенсацията за покриване на разликата между приходите и разходите за закупуване на електроенергия на пазара за търговия на едро по регулирани тарифи, поискани от потребителите, които отговарят на съответните изисквания (22). От това следва, че компенсацията за разходите за закупуване на електроенергия от разпределителните дружества в електроенергийния сектор не трябва да води непременно до икономическо предимство съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС. Предполагаемата компенсация на испанските разпределителни дружества за разходите за доставка по регулирани тарифи следва да се разглежда, като се вземат предвид тези прецеденти.
(92)
В решението на Комисията за откриване на процедура по официално разследване се представят предварителни констатации въз основа на два аргумента, че съществува икономическо предимство по отношение на пазарните условия за испанските разпределителни дружества. На първо място се твърди, че разпределителните дружества са получили марж на гарантирана печалба за дейността си по доставка по регулирана тарифа. На второ място се твърди, че тарифите са увеличили приходите на разпределителните дружества чрез насърчаване на потребителите да предпочетат регулирания пазар, на който извършват дейност тези дружества. Тези два аргумента могат да се обединят в едно-единствено твърдение - печалбата на разпределителните дружества е нараснала пропорционално на доставките им на електроенергия по регулирани тарифи през 2005 г.
(93)
Наличното описание на испанската електроенергийна система и предоставената информация в хода на процедурата, отразена в съображения 16, 19, 20, 57 и 58, не подкрепят това твърдение. Въпреки че полученото от разпределителните дружества през 2005 г. възнаграждение за самата разпределителна дейност включва марж на печалба, разпределителните дружества получават само възстановяване („признаване“) на разходите без никакъв марж на печалба за доставките по регулирана тарифа. По аналогичен начин възнаграждението на разпределителните дружества за чисто разпределителните им дейности не зависи от броя на клиентите, които плащат по регулирани тарифи, нито от количеството електроенергия, продадено по тези тарифи, и следователно приходите им не биха се увеличили, ако те бяха предоставяли услуги на по-голям брой клиенти по регулирани тарифи.
(94)
От това следва, че събраната по време на процедурата информация не подкрепя твърдението, че продажбите на електроенергия по регулирани тарифи са увеличили печалбите през 2005 г. на испанските разпределителни дружества поради маржа на гарантирана печалба.
(95)
По отношение на въпроса дали признаването на разходите за доставка и компенсацията им предоставя на разпределителните дружества икономическо предимство, от което при други обстоятелства при пазарни условия не биха се ползвали, следва да се отбележи, че признаването на направените разходи под формата на вземания, предоставени на петте посочени дружества в член 24 от Кралски указ-закон № 5/2005, а именно Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A, Endesa, S.A и Elcogás, S.A., не представлява възнаграждение за разпределителната им дейност. В действителност, както беше вече пояснено в съображения 29 и 30, докато дружеството Elcogás S.A, което няма дъщерни дружества, не е извършвало дейност в сектора на разпределителните дейности през 2005 г. (нито през следващите години), въпросните дружества са посочени по силата на предишното им право да получават невъзвръщаемите разходи, вероятно като се вземат предвид дейностите им по производство на електроенергия, а не разпределителните дейности по регулирани тарифи.
(96)
На второ място, дори ако се предположи, че вземанията, които отразяват задължението за посочените по-горе пет дружества да финансират предварително дефицита на електроенергийната система през 2005 г., може да се тълкуват като компенсация за разходите за разпределение на четирите дружества с дейност в сектора на разпределението по регулирани тарифи, следва да се вземат предвид реалните условия, при които разпределителните дружества се оказват задължени да изпълняват тази напълно регулирана дейност. Както беше посочено в съображения 54-55, разпределителните дружества не могат да реализират печалба, нито да натрупват загуби, нито да избират как да закупят електроенергията, нито да избират клиентите си, нито да определят продажната цена, нито да предлагат допълнителна услуга, която да доведе до марж на печалба. Нито самите разпределителни дружества, нито вертикално интегрираните групи, към които те принадлежат, имат икономически интереси, преки или косвени, за участието си в доставката на електроенергия по тарифа. За дадена вертикално интегрирана група би било по-атрактивно да извършва доставки за крайните потребители при свободни пазарни условия, тъй като нейното подразделение за доставка би реализирало печалби от тези продажби, за разлика от разпределителното дружество от групата, което доставя на потребителите по регулирани тарифи.
(97)
Поради това сравнението с условията за доставка в пазарна среда не отчита правните и фактическите разлики, които съществуват между доставчиците на свободния пазар и разпределителните дружества, които извършват доставки по регулирана тарифа. Макар че държавата може да наложи принципно покупните и продажните цени и други търговски условия на разпределителните дружества в рамките на една електроенергийна система, това не означава, че компенсацията на разходите, направени от последните, им предоставя икономическо предимство, от което при други обстоятелства при пазарни условия не биха се ползвали. Всъщност регулирането на тарифите, съчетано освен това със задължение за доставка, не оставя възможност за решение относно най-важните елементи от предлагането, а именно цените и продукцията. Не само при хипотетични пазарни условия, т.е. без регулаторни пречки, които се прилагат към тези основни параметри, разпределителните дружества биха били в състояние да наложат на крайните потребители по-висока тарифа, която да покрива всички разходи. Освен това с още по-голямо значение е фактът, че в испанската електроенергийна система през 2005 г., както във всяка електроенергийна система, разпределителното дружество или операторът на мрежата за високо напрежение за големите потребители на енергия е само посредник, който свързва физически потребителя към мрежата като необходимо условие за доставката на електроенергия. Като се има предвид липсата на теоретична алтернативна разпределителна мрежа в Испания през 2005 г., въпросните разпределителни дружества са били избрани и са извършвали доставки както по линия на свободния пазар, така и по линия на регулирания пазар. Разпределителните дружества играят важна роля, тъй като осигуряват доставките на електроенергия независимо от установените регулаторни режими или политика, или от факта дали конкурентните условия, които уреждат доставките, се основават на пазарни механизми или на регулаторна дейност.
(98)
В система от регулирани тарифи като испанската през 2005 г., в хода на обичайната стопанска дейност всеки дефицит на ресурси, отчетен през дадена година в общата счетоводна система, се възстановява по правило през следващата година чрез увеличаване на тарифите и/или таксите за достъп за крайните потребители, докато намаляването на разходите може да доведе до излишък, при който на по-късен етап е възможно да се прилагат по-ниски тарифи или такси за достъп. Въпреки това без предварително насочване на определени категории приходи към дадени разходи, увеличаването (или намаляването) на приходите и/или разходите може да не доведе до съответен дефицит или излишък от полза за разпределителните дружества. Например, както е посочено в съображение 27, графика 1, докато цените на енергията, заложени в регулираните тарифи, са били като цяло по-ниски от пазарните цени на едро през повечето месеци на 2005 г., в периода ноември 2006 г. - декември 2007 г. е възникнала обратната ситуация, без това да доведе до по-високи печалби за дейността на разпределителните дружества, свързана с доставките по регулирани тарифи. Това съответства на нормативната структура на системата, според която разпределителните дружества не поемат разходите за неравновесия при всички разходи или приходи на системата или при част от тях, но същевременно никога не реализират печалба от тази дейност и всеки излишък в резултат от продажбата на електроенергия по тарифа се използва за покриване на други разходи на системата.
(99)
Разпределителните дружества действат като финансови посредници на електроенергийната система, като централизират всички финансови потоци - както входящите (регулираните приходи от тарифите и таксите за достъп), така и изходящите (всички общи разходи на системата). Както е посочено в съображения 19, 20 и 28, сред регулираните приходи и разходи на електроенергийната система през 2005 г. се включват разнообразни регулирани разходи, генерирани от пазара или възприетата стратегия, като например разходите за закупуване на електроенергия, включително от възобновяеми източници, допълнителните разходи за производство на електроенергия на испанските острови и разходите за пренос и разпределение и т.н., без предварително насочване на конкретни приходи към определени разходи. Регулираните приходи никога не са били собственост на разпределителните дружества, с изключение на възнаграждението за самата разпределителна дейност, което те задържат след приспадане на всички останали разходи на системата.
(100)
Следователно всеки счетоводен дефицит, като отчетения през 2005 г., независимо от причините за него, фигурира в счетоводството на разпределителните дружества, без те да разполагат с възможност за приемане на решения относно равнището на регулираните приходи и разходи, нито относно финансирането на специфични разходи със специфични приходи. И наистина, както сочат данните, включени в съображение 28, разходите за пренос и разпределение в електроенергийната система през 2005 г. възлизат на 4 410 милиона евро в съответствие със същата категория разходи съответно за 2004 г. и 2006 г. Следователно размерът на разходите на разпределителните дружества няма връзка с размера на дефицита през 2005 г.
(101)
Ето защо сякаш няма основания дефицитът за 2005 г. да се определя като „загуби за разпределителните дружества“, тъй като дефицитът не се дължи на тях, а по-скоро на нормативните разпоредби, които установяват правото на крайните потребители да получават доставки по регулирани тарифи, и до известна степен на предвидените по закон възможности и възприетите стратегии с цел например насърчаване на производството на електроенергия от възобновяеми енергийни източници и комбинирано производство на енергия. От това следва, че финансирането на дефицита в счетоводството на електроенергийната система чрез описаните в съображения 29-32 механизми не е средство за покриване на специфичните загуби на разпределителните дружества, а на загубите на системата като цяло. В действителност, ако не беше признат дефицитът от 3 811 милиона евро през 2005 г. и петте големи електрически компании не го бяха финансирали предварително, нямаше да може да се платят разходите за пренос и разпределение, направени в полза на всички потребители, както на регулирания, така и на свободния пазар.
(102)
Официалното разследване не установява съществуването на никакъв друг елемент на предимство в полза на разпределителните дружества. Последните прехвърлят всички ползи от ниските регулирани тарифи към крайните потребители, не реализират печалба от продажбите и не се ползват от никакво предимство, ако потребителите се върнат на регулирания пазар. От това следва, че във финансов план позицията на разпределителните дружества в Испания е напълно сравнима с тази на посредник в системата. В това отношение признаването на разходите за доставка по регулирана тарифа съгласно испанската електроенергийна система през 2005 г. не се различава по принцип от компенсацията на разходите за закупуване на електроенергия, която Комисията не счита за държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, нито по отношение на електроенергията, произведена от определени източници (съображение 90), както и на електроенергията на пазара на едро за доставки по регулирана тарифа (съображение 91).
(103)
Въпреки че решението за откриване на процедурата не е насочено към вертикално интегрираните предприятия, към които принадлежат разпределителните дружества, с частична счетоводна и правна самостоятелност, с цел да се вземат предвид твърденията на Céntrica, Комисията провери също така дали тези предприятия може да са получили косвени предимства, които биха могли да представляват държавна помощ. Céntrica заявява по-конкретно, че интегрираните предприятия с дейност на свободния пазар на дребно на електроенергия (чрез свое разпределително подразделение) са можели да избегнат загубите, като насърчават потребителите да предпочетат тяхното собствено разпределително подразделение. Освен това Céntrica твърди, че производителите, които принадлежат към интегрирано предприятие, имат стимул да поддържат високи равнища на цените на едро, тъй като разпределителното подразделение на интегрираното предприятие (което продава по регулирана тарифа) е защитено от загуби.
(104)
Комисията не беше в състояние да установи наличието на икономическо предимство, произтичащо от факта, че потребителите на електроенергия са избрали разпределителните дружества вместо доставчиците. От икономическа гледна точка този избор не води до печалби, а само предотвратява загубите за поделенията за доставка на четирите вертикално интегрирани групи: Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A и Endesa, S.A; от своя страна Elcogás извършва дейност единствено в сектора на производство на електроенергия. Въпреки това не може да се разглежда като предимство за останалите четири дружества, тъй като поделенията за доставка са можели при всяко положение да избегнат тези загуби, като прекратят договорите за доставка. Следователно системата не води до предимство, а до санкция за поделенията за доставка: загуба на клиенти. За разпределителните дружества (поради изложените по-горе причини) системата също е неутрална от финансова гледна точка. От своя страна предприятията производители така или иначе биха продавали произведената от тях електроенергия на пазара на едро.
(105)
Що се отнася до предполагаемия стимул за производителите да поддържат високи равнища на цените на едро, следва да се отбележи, че дори създадената от испанските власти пазарна среда да е създала стимул за производителите да повишат цените, тарифите сами по себе си не са довели до увеличаване на цените на едро. Едно реално повишаване на цените би изисквало сложни стратегии и поведение в нарушение на конкуренцията от страна на производителите. Не беше установена пряка причинно-следствена връзка между тарифите и евентуално изкуствено увеличение на цените на едро, което продължава да бъде недоказана теоретична хипотеза.
(106)
Комисията разгледа също така възможността след като системата изключва от пазара на електроенергия конкурентите със свободна дейност, тя да предоставя предимство на вече установените групи, като увеличава и „преобразува“ пазарния им дял така, че приблизително да отговаря на размера на разпределителната мрежа на всяка една от четирите вертикално интегрирани групи. Това хипотетично предимство също не беше доказано предвид следните съображения:
-
На първо място, невинаги е възможно да се „преместват“ клиенти в рамките на една и съща група. Клиент на подразделението за доставка на Endesa в район, където местното разпределително дружество е Iberdrola, не може да избере подразделението за разпределение на Endesa, а само на Iberdrola. От друга страна, предпочитането на регулирания пазар води до нетни разходи за интегрираните предприятия, тъй като нараства дефицитът, който тези предприятия трябва да финансират при неблагоприятни условия.
-
На второ място, групите не реализират никаква печалба от продажбите, осъществени от разпределителните дружества. Поради това евентуалното предимство, произтичащо от увеличението на пазарния дял, не би могло да доведе до ползи през 2005 г. (годината, която е предмет на разследването), а само през следващите години, когато свободният пазар започне отново да функционира. За да се получи това предимство, потребителите, получаващи услуга от разпределителното дружество от групата, би трябвало отново да предпочетат подразделението за доставка на същата група. Въпреки това към този момент клиент, който смята отново да смени доставчика, би имал свободата да избира измежду всички доставчици, които извършват дейност на испанския пазар. Следователно Комисията не можа да установи наличието на конкретно предимство, свързано със самия факт, че групите притежават по-голям пазарен дял през периода, обхванат от разследването.
-
Точно обратното, на интегрираните групи е била наложена обективна санкция: задължението да финансират дефицита при нерентабилни условия, предвид факта, че лихвеният процент по вземанията е бил по-нисък от съответния пазарен лихвен процент и следователно секюритизацията на вземанията е била извършена с евентуално по-ниско възнаграждение в сравнение с това при използването на пазарен лихвен процент.
(107)
Предвид изложеното по-горе Комисията стигна до заключението, че по отношение на доставките за предприятия регулаторната система, установена в Испания през 2005 г., не предоставя икономическо предимство, пряко или косвено, на разпределителните дружества, нито на интегрираните групи, към които те принадлежат.
(108)
На последно място, що се отнася до твърдението на Céntrica, че системата допуска дискриминация между разпределителните дружества и доставчиците на свободния пазар, Комисията припомня, че може да има дискриминация, когато по различен начин се третират лица, които се намират в едно и също правно или фактическо положение, или обратното, когато лица, които се намират в различни правни или фактически условия, получават едно и също третиране.
(109)
На първо място, това твърдение е явно неоснователно в случая на Elcogás, S.A., тъй като дружеството получава вземания, без да извършва дейност в сектора на разпределението. На второ място, не беше доказано, че определените четири други предприятия Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A и Endesa, S.A. са компенсирани предвид дейността им като разпределителни дружества, които доставят електроенергия по регулирани тарифи, както вече беше посочено в съображение 30 по-горе. На трето място и във всеки случай в испанската електроенергийна система разпределителните дружества и доставчиците на свободния пазар не се намират в едно и също правно и фактическо положение. Задължението за доставки на електроенергия по регулирани тарифи се изпълнява при регулаторни ограничения, които превръщат разпределителните дружества само във финансови посредници и посредници при доставките, които изпълняват правните разпоредби, докато доставките на свободния пазар са напълно либерализирана дейност. Следователно разликата в третирането, на която се противопоставя Céntrica, не може да се разглежда като дискриминация, въпреки че нивото на регулираните тарифи може да е било в ущърб на процеса на либерализация. То обаче не е следствие от неправомерна държавна помощ, отпусната на разпределителните дружества.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(110)
В процеса на официалното разследване бяха разсеяни съмненията, изразени от Комисията в нейното решение за откриване на процедурата. Комисията е убедена, че признаването от страна на Испания на разходите, направени от електроразпределителните предприятия при извършване на дейността им по доставки на електроенергия по регулирани тарифи за средни и големи предприятия, не е предоставило икономическо предимство на разпределителните дружества съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(111)
Тъй като предвидените критерии в член 107, параграф 1 от ДФЕС са кумулативни, не е необходимо да се разглежда дали останалите критерии са изпълнени. Поради това заключението на Комисията е, че мярката не представлява държавна помощ в полза на електроразпределителните предприятия. Това заключение се отнася за ситуацията и периода от време, обхванати от жалбата, без да се засяга евентуалната оценка от страна на Комисията на мерките, предприети от Испания след 2005 г.,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Признаването от Кралство Испания на разходите, направени от разпределителните дружества при доставките на електроенергия за средни и големи предприятия по регулирани тарифи през 2005 г., под формата на вземания на Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A, Endesa, S.A и Elcogás, S.A., предвидени в Кралски указ-закон 5/2005, не представлява държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Испания.
Съставено в Брюксел на 4 февруари 2014 година.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 4 de fevereiro de 2014
relativa à medida «Tarifas de eletricidade espanholas: distribuidores» SA.36559 (C 3/07) (ex NN 66/06) aplicada pela Espanha
[notificada com o número C(2013) 7743]
(Apenas faz fé o texto em língua espanhola)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2014/457/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado os interessados a apresentarem as suas observações em conformidade com as disposições supracitadas (1) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
PROCEDIMENTO
(1)
Por carta de 27 de abril de 2006, as empresas Centrica plc e Centrica Energía S.L.U. (a seguir coletivamente referidas como «Centrica» apresentaram uma denúncia à Comissão em relação ao sistema de tarifas da eletricidade reguladas aplicado em Espanha em 2005.
(2)
Por carta de 27 de julho de 2006, a Comissão solicitou às autoridades espanholas que apresentassem informações sobre a medida em causa. A Comissão recebeu essa informação por carta de 22 de agosto de 2006.
(3)
Em 12 de outubro de 2006, o processo foi registado como auxílio não notificado (processo NN 66/2006).
(4)
Por carta de 9 de novembro de 2006, a Comissão solicitou às autoridades espanholas que apresentassem informações adicionais sobre a medida em causa. As autoridades espanholas responderam por carta de 12 de dezembro de 2006.
(5)
Por carta de 24 de janeiro de 2007, a Comissão informou as autoridades espanholas de que tinha decidido dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) relativamente à medida.
(6)
A decisão da Comissão foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (2). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre a medida.
(7)
As autoridades espanholas apresentaram as suas observações por carta de 26 de fevereiro de 2007.
(8)
A Comissão recebeu observações das seguintes partes interessadas: Xunta de Galicia (carta de 23 de março de 2007), Centrica (cartas de 26 de março de 2007 e de 3 de julho de 2007), ACIE - Asociación de Comercializadores Independientes de Energía (carta de 26 de março de 2007), Gobierno de Asturias (carta de 27 de março de 2007), AEGE - Asociación de empresas con gran consumo de energía (carta de 2 de abril de 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (carta de 3 de abril de 2007), Ferroatlántica - productor de metales (carta de 3 de abril de 2007), Alcoa (carta de 3 de abril de 2007), UNESA - Asociación Española de la Industria Eléctrica (carta de 25 de abril de 2007), ENEL Viesgo (carta de 26 de abril de 2007), Iberdrola (carta de 26 de abril de 2007), Unión Fenosa Distribución (carta de 27 de abril de 2007), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (carta de 27 de abril de 2007) e Endesa Distribución Eléctrica (carta de 27 de abril de 2007).
(9)
Por cartas de 15 de maio e de 6 de julho de 2007, a Comissão transmitiu as observações das partes interessadas às autoridades espanholas, a quem foi dada a oportunidade de apresentar observações, recebidas por carta de 2 de agosto de 2007.
(10)
A Centrica apresentou informações adicionais por cartas de 1 de junho de 2007, de 28 de agosto de 2007, de 4 de fevereiro de 2008 e de 1 de março de 2008.
(11)
Por cartas de 30 de julho de 2009, de 19 de março de 2010, de 6 de outubro de 2011, de 12 de abril de 2012, de 31 de agosto de 2012, de 4 de fevereiro de 2013 e de 17 de julho de 2013, a Comissão solicitou esclarecimentos adicionais sobre a medida às autoridades espanholas. As autoridades em causa responderam por cartas de 5 de outubro de 2009, de 26 de abril de 2010, de 7 de dezembro de 2011, de 12 de junho de 2012, de 18 de outubro de 2012, de 11 de fevereiro de 2013 e de 4 de outubro de 2013, respetivamente.
(12)
Em 19 de abril de 2013, o caso foi dividido em duas partes: o procedimento SA.21817 (C 3/07 ex NN 66/06), que diz respeito a auxílios destinados a utilizadores finais de eletricidade, e o procedimento SA.36559 (C 3/07 ex NN 66/06), que diz respeito aos auxílios aos distribuidores de eletricidade. A presente decisão diz unicamente respeito aos auxílios aos distribuidores de eletricidade.
DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DA MEDIDA
O SISTEMA ELÉTRICO ESPANHOL EM 2005
Distinção entre atividades reguladas e não reguladas
(13)
No quadro legislativo estabelecido pela Lei espanhola 54/1997, de 27 de novembro de 1997, relativa ao setor da eletricidade (a seguir designada por «LSE»), que é a pedra angular do sistema de eletricidade espanhol, existe uma distinção fundamental entre atividades reguladas e atividades liberalizadas.
(14)
A produção, a importação, a exportação e o fornecimento a retalho de eletricidade são atividades liberalizadas, ou seja, atividades que os operadores económicos podem exercer livremente em condições de mercado e em relação às quais o Estado não exerce um controlo regulador rigoroso através, por exemplo, do controlo dos preços e das condições de fornecimento.
(15)
Em contrapartida, a distribuição, o transporte e as atividades realizadas pelo operador de mercado (3) e pelo operador do sistema (4) são inteiramente reguladas pelo Estado. Normalmente, o Estado regula estas atividades em qualquer sistema de eletricidade, dado que os operadores que as exploram desfrutam de monopólios de facto ou de direito e, de outra forma, nada os impediria de infringir as regras de concorrência e de aplicar preços monopolistas, superiores ao preço normal de mercado.
Mera distribuição e fornecimento a tarifas reguladas
(16)
Em 2005, a distribuição incluía três tipos de atividades reguladas no sistema elétrico espanhol. A primeira era a mera distribuição. Esse tipo de distribuição consiste em transmitir eletricidade aos pontos de consumo, através das redes de distribuição, e é um monopólio, na ausência de redes alternativas. O segundo tipo inclui certas atividades de gestão comercial estreitamente relacionadas com a distribuição, como a leitura de contadores, a celebração de contratos, a faturação, a prestação de serviços aos clientes, etc. Em 2005, a terceira atividade regulada era o fornecimento a tarifa regulada, que a lei atribuía aos distribuidores, juntando-lhe a sua principal função legal (gerir e facultar o acesso às redes de distribuição de eletricidade) (5). Após a reforma concluída em 2009, os distribuidores já não forneciam eletricidade a tarifas reguladas.
(17)
Por lei, os distribuidores deviam adquirir a eletricidade necessária para abastecer os clientes regulados no mercado grossista organizado (o pool) ao preço do dia (preço marginal do sistema ou «preço do pool»), ou diretamente aos produtores de energias renováveis (6) e revender a eletricidade aos consumidores finais à tarifa regulada aplicável.
Papel dos distribuidores como intermediários financeiros do sistema
(18)
Em 2005, havia 25 tarifas reguladas para os utilizadores finais em função do nível, do perfil e/ou da utilização de consumo e da tensão de ligação à rede. Em simultâneo, eram aplicadas novas taxas reguladas de acesso à rede aos utilizadores finais no mercado livre, também com base na tensão de ligação e noutras características (7). No mercado livre, os utilizadores finais pagavam as taxas de acesso à rede aos fornecedores, que, por sua vez, as repercutiam nos distribuidores. No mercado regulado, as taxas de acesso à rede estavam integradas na tarifa regulada global que os utilizadores finais pagavam aos distribuidores (estavam implícitas). Desde 2005, a Espanha introduziu alterações no sistema de tarifas reguladas. A última alteração data de 2013, quando a Espanha adotou um novo quadro legislativo para o setor elétrico (Lei 24/13) que inclui, nomeadamente, a reforma da regulação dos preços de mercado a retalho. A Espanha anunciou que esta nova lei e as suas normas de aplicação serão desenvolvidas no decurso de 2014.
(19)
Os níveis das tarifas integrais reguladas e das taxas de acesso à rede eram decididos previamente uma vez para todo o ano, normalmente antes do final do ano N-1, mas podiam ser ajustados durante o ano (8). No entanto, os aumentos anuais das tarifas não podiam exceder um limite máximo (9). Em princípio, todos os níveis das tarifas e taxas eram fixados com base em previsões, a fim de assegurar que as receitas reguladas provenientes da sua aplicação fossem suficientes para cobrir todos os custos regulados do sistema elétrico. Nestes custos regulados do sistema estavam incluídos, em 2005, os custos do fornecimento de energia para as tarifas integrais, os custos da aquisição de energia de regimes especiais de apoio (energias renováveis, cogeração, etc.), os custos de transporte e distribuição, as medidas de gestão da procura, os custos adicionais de produção elétrica na Espanha insular, o apoio ao carvão autóctone, os défices de anos anteriores, etc.
(20)
No regime regulador de Espanha, os distribuidores eram, e continuam a ser, os principais intermediários financeiros do sistema. Geriam todas as receitas do sistema de tarifas reguladas, ou seja, as taxas de acesso à rede e as receitas das tarifas integrais. Estas receitas, denominadas coletivamente receitas liquidáveis, eram utilizadas para cobrir todos os custos regulados do sistema. Não existiam normas que afetassem uma determinada categoria de receitas, ou a uma parte delas, a uma categoria específica de custos, ou a uma parte deles. Daqui resultou que as receitas provenientes das taxas de acesso à rede não se destinavam, total ou parcialmente, a financiar os custos mais elevados de apoio à produção de eletricidade a partir de fontes renováveis ou os custos de produção nas ilhas espanholas.
(21)
A compensação de contas tinha lugar no âmbito de um processo de liquidação efetuado sob o controlo direto da autoridade reguladora espanhola, a Comisión Nacional de Energía (CNE). A remuneração dos distribuidores (pelas atividades relacionadas com a distribuição em si própria) também era feita a partir das receitas liquidáveis, após a dedução de todos os outros custos.
Distribuidores face a fornecedores e respetivos preços
(22)
Por conseguinte, no mercado retalhista da eletricidade de Espanha atuavam, em 2005, duas categorias de operadores: os distribuidores, que estavam obrigados a vender a tarifas reguladas, e os fornecedores, que vendiam em condições negociadas livremente. Por razões históricas, em Espanha os distribuidores fazem parte de grupos integrados verticalmente, que são os operadores históricos e que tradicionalmente têm explorado as redes de distribuição em determinadas zonas geográficas, que só sofreram alterações na sequência de fusões e consolidações. No mercado regulado, os distribuidores aplicavam tarifas integrais, que não faziam a distinção entre os custos da compra de energia e os custos de acesso à rede.
(23)
Os fornecedores podem pertencer a grupos integrados verticalmente (que normalmente têm várias divisões de produção, distribuição e fornecimento), ou serem novos operadores do mercado. Frequentemente, os novos operadores carecem de capacidade de produção e só operam no mercado de retalho. A Centrica é um destes novos operadores. No mercado livre, os fornecedores cobravam preços que tinham de cobrir a taxa de acesso à rede (paga pelos distribuidores), os custos da compra da energia (custos de aquisição no mercado grossista ou custos de produção própria no caso de empresas integradas verticalmente) e uma «margem de comercialização», que abrangia outros custos (custos de comercialização, sistemas informáticos, faturação, etc.), bem como uma remuneração do capital investido.
(24)
Em 2005, a coexistência do mercado livre e do mercado regulado e, em especial, a possibilidade de os utilizadores finais poderem migrar livremente de um para outro, implicava que as tarifas reguladas agissem como uma referência de preço (ou limitação de facto) em relação aos preços do mercado livre. Assim, um fornecedor só podia operar de forma rentável num determinado segmento do mercado se existisse uma margem de comercialização positiva, ou seja, uma certa diferença entre o preço de retalho - neste caso, a tarifa regulada, a que o cliente tinha direito - e os custos gerais suportados para prestar serviço aos clientes.
O défice tarifário de 2005
(25)
Em 2005, o nível a que se fixam as tarifas reguladas e as taxas de acesso à rede não gerava receitas suficientes para que o sistema pudesse recuperar todos os custos documentados posteriormente para todo o ano. O processo de liquidação final relativo a 2005, realizado pela CNE no final do ano, apurou um défice de 3 811 milhões de euros. Esta não foi a primeira vez que o processo de liquidação indicava um défice, embora o de 2005 tenha sido de uma escala sem precedentes. Em 2000, 2001 e 2002 já se tinham registado défices, ainda que mais baixos.
(26)
Entre outros aspetos, o Governo subestimou os custos reais da compra de eletricidade. Assim, enquanto em termos gerais o consumo de eletricidade dos utilizadores finais, tanto no mercado regulado como no mercado livre, evoluiu em 2005 como previsto em dezembro de 2004, os aumentos imprevistos de preços que ocorreram durante o ano elevaram os preços grossistas até 62,4 EUR/MWh em 2005, quando tinham sido de 35,61 EUR/MWh em 2004, de modo que o preço médio grossista em 2005 foi de 59,47 EUR/MWh. Entre as causas deste aumento estão um ano extremamente seco, que reduziu a produção de hidroeletricidade em cerca de 55 %, o aumento dos preços do petróleo, a repercussão do preço de mercado das licenças de emissão de CO2 recebidas a título gratuito do regime de comércio de licenças de emissão e um aumento da procura de energia superior ao crescimento do PIB.
(27)
A Comisión Nacional de Energía, a autoridade reguladora espanhola, declarou que, em 2005, em média, as tarifas integrais não refletiam todos os custos de fornecimento e, em especial, o custo de aquisição da energia no mercado grossista. Em particular, como se pode ver no gráfico infra, apenas em cinco meses, entre janeiro/fevereiro de 2005 e posteriormente entre abril/junho de 2005, os preços da energia implícitos nas tarifas integrais reguladas médias estiveram abaixo dos preços do mercado grossista da eletricidade. Porém, entre outubro de 2006 e dezembro de 2007 sucedeu o contrário: durante este período de catorze meses, os preços grossistas médios desceram acentuadamente abaixo dos preços da energia implícitos nas tarifas reguladas integrais médias, significativamente acima da diferença observada nos sete meses de 2005, em que os preços grossistas foram superiores aos implícitos nas tarifas integrais.
Gráfico 1
Preço médio ponderado do mercado grossista comparado com o preço da energia implícito na tarifa integral
Fonte: CNE - Relatório sobre a evolução da concorrência nos mercados do gás e da eletricidade. Período 2005/2007, p. 84.
(28)
Um fator importante que também contribuiu para aumentar os custos gerais do sistema foi o elevado nível de subvenções à produção de energias renováveis. Em especial, os produtores de energias renováveis podiam optar por participar diretamente no pool. Em 2005, esta opção era particularmente atraente, de forma que participaram no pool mais produtores de energias renováveis do que o inicialmente esperado, o que deu origem a custos mais elevados do sistema. Além disso, o apoio direto aos custos de eletricidade não vendida ao pool proveniente do regime especial (energias renováveis, cogeração), que foram registados como custo regulado na contabilidade, atingiu 2 701 milhões de EUR em 2005, o que representou um aumento de 5,75 % em comparação com 2004. A título de exemplo, os custos de transporte e distribuição do sistema ascenderam a 4 142 milhões de EUR em 2004, a 4 410 milhões de EUR em 2005 e a 4 567 milhões de EUR em 2006.
Mecanismo adotado para pré-financiar e reembolsar o défice
(29)
A ocorrência do défice não passou despercebida. Já em março de 2005, quando se tornou evidente que se estava a gerar um défice tarifário, as autoridades espanholas estabeleceram, pelo artigo 24.o do Real Decreto-Lei 5/2005 (10), que os fundos necessários para colmatar a diferença seriam disponibilizados pelas cinco maiores «companhias elétricas com direitos de crédito», que eram as empresas com direito a receber compensações pelos custos de transição para uma situação de concorrência (11), de acordo com as seguintes percentagens:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %;
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %;
-
Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A.: 6,08 %;
-
Endesa, S.A.: 44,16 %;
-
Elcogás, S.A.: 1,91 %.
(30)
O saldo negativo da conta dos custos de transição para uma situação de concorrência daria lugar a direitos de crédito, consistindo no direito de as empresas receberem receitas dos consumidores de eletricidade no futuro. As empresas fornecedoras podiam titularizar esses direitos e vendê-los no mercado. Estas empresas, com exceção da Elcogás, S.A., são empresas-mãe de entidades integradas verticalmente que geralmente operam na produção de eletricidade, assim como no setor da distribuição mediante divisões de distribuição. Nos termos do artigo 24.o do Real Decreto-Lei 5/2005, os motivos e critérios que regem a designação das referidas cinco empresas para efeitos de pré-financiamento do défice tarifário de 2005 - e não de outras empresas que operam no mercado elétrico espanhol - parece ser o seu direito a receber compensação pelos custos de transição para uma situação de concorrência e não, por exemplo, a sua atividade no setor da distribuição. Com efeito, a Elcogás, S.A. foi, e continua a ser, uma empresa ativa unicamente na produção de eletricidade (12). Além disso, para efeitos de pré-financiamento do défice do sistema elétrico em anos posteriores, a Espanha designou alternativamente a empresa-mãe da entidade (por exemplo, a Endesa S.A. Iberdrola, S.A.) ou a sua divisão de produção (Endesa Generación S.A. Iberdrola Generación S.A. no Real Decreto-Lei 6/2009), mas nunca a divisão de distribuição (ou seja, Endesa Distribución Eléctrica, S.L, filial detida a 100 %, responsável pela distribuição de eletricidade no âmbito do sistema de tarifas reguladas em 2005).
(31)
Em junho de 2006, as autoridades espanholas tomaram uma decisão sobre as modalidades de recuperação do défice de 2005 dos consumidores de eletricidade através das tarifas reguladas. Pelo Real Decreto 809/2006 (13), as autoridades espanholas estabeleceram que os consumidores deviam pagar o défice de 2005 ou, mais precisamente, os direitos de crédito concedidos às cinco fornecedoras escolhidas, ao longo de catorze anos e meio, através de uma sobretaxa especial aplicada tanto às tarifas integrais como às tarifas de acesso. Esta sobretaxa, calculada como o montante anual necessário para recuperar, de forma linear, o valor atual líquido do défice de 2005 ao longo de catorze anos e meio, foi fixada em 1,378 % da tarifa integral e em 3,975 % da tarifa de acesso para 2006. A taxa de juro aplicável era a Euribor a três meses.
(32)
A sobretaxa foi equiparada a uma «quota com destino específico». As autoridades espanholas estabeleceram que as receitas provenientes da contribuição destinada a financiar o défice de 2005 seriam depositadas na conta de depósito gerida pela CNE. A CNE transferiria posteriormente os fundos para os titulares dos direitos de crédito, ou seja, as companhias elétricas que financiavam o défice, ou as entidades que posteriormente lhes comprassem os direitos de crédito, de acordo com a parte do défice financiada por cada uma delas.
Efeitos dos níveis tarifários no mercado espanhol
(33)
Em 2005, 37,49 % da procura de eletricidade em Espanha era adquirida no mercado livre. Esta quantidade corresponde a um número relativamente reduzido de consumidores: apenas 8,5 % dos consumidores se abasteciam no mercado livre, enquanto 91,5 % continuavam a ter as tarifas reguladas (o que constituía uma diminuição em comparação com os 97 % de 2004). Os clientes de alta tensão (principalmente os clientes industriais) eram o grupo mais importante no mercado livre: 38,9 % deles exerceram a sua escolha e as suas aquisições representavam 29 % do consumo total de eletricidade na Espanha continental em 2005. A grande maioria dos agregados familiares e dos pequenos consumidores de baixa tensão, que passaram a poder escolher em 2003 (14), continuaram com tarifas reguladas, apesar de, em 2005, também terem passado em grande número para o mercado livre. Em 31 de dezembro de 2005, mais de dois milhões de consumidores encontravam-se no mercado livre (1,3 milhões em 2004).
(34)
No entanto, a vantagem de preço oferecida em média pelas tarifas reguladas em 2005 deve ser vista em paralelo com o regresso, um pouco tardio, dos consumidores ao mercado regulado. Tal como indicado no quadro 2, o número de consumidores que se abasteciam no mercado livre aumentou ao longo de 2005, mas decresceu em 2006, até se situar na percentagem (8,15 %) alcançada no primeiro semestre de 2005. Da mesma forma, a redução da quantidade de energia fornecida aos utilizadores finais no mercado livre que se registou em dezembro de 2004 continuou no primeiro semestre de 2005. Embora tenha abrandado claramente entre junho e setembro de 2005, continuou em dezembro desse ano e ao longo de 2006.
Quadro 2
Quota dos centros de abastecimento e da energia do mercado livre (em percentagem do mercado total), 2004-2006
Eletricidade
2004
2005
2006
Mar
Jun
Set
Dez
Mar
Jun
Set
Dez
Mar
Jun
Set
Dez
em percentagem de centros de abastecimento
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
em percentagem de energia
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Fonte: Relatório da CNE, «Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006».
(35)
Embora o impacto dos prejuízos sofridos pelos fornecedores tenha começado a concretizar-se em meados de 2005, altura em que os preços grossistas da energia começaram a aumentar significativamente, os contratos de fornecimento não podiam ser rescindidos com efeitos imediatos. Em consequência, os fornecedores no mercado livre, especialmente os que não dispunham de capacidade de produção e tinham que adquirir eletricidade no mercado grossista, foram forçados a escolher entre fazer ofertas no mercado livre que equivalessem à tarifa regulada, apesar das potenciais perdas de exploração, ou cobrar preços mais elevados que refletissem os custos reais de aquisição, o que implicava que perdessem quota de mercado.
DECISÃO DE DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO PREVISTO NO ARTIGO 108.o, N.o 2, DO TFUE
(36)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento de investigação formal foi efetuada com base em diferentes motivos indicados a seguir.
(37)
A decisão comparou as tarifas reguladas pagas pelas diversas categorias de utilizadores finais com os preços estimados que deveriam ter pago no mercado livre na ausência das referidas tarifas e verificou que parecia existir uma vantagem a favor da maioria das categorias de utilizadores. O alegado auxílio a favor dos utilizadores finais é objeto de uma decisão separada no procedimento N.o SA.21817 - Tarifas de eletricidade espanholas: consumidores.
(38)
No que diz respeito aos distribuidores, a decisão de início do procedimento indicou que, ao encorajar os utilizadores finais a regressar ao mercado regulado, o sistema poderia ter beneficiado os distribuidores, os quais se teriam sentido beneficiados com uma margem de lucro garantida sobre as suas atividades reguladas. Esta vantagem parecia ter sido concedida de forma seletiva aos distribuidores, uma vez que eram os únicos operadores do mercado autorizados a vender eletricidade a tarifas reguladas.
(39)
A decisão concluiu igualmente que o sistema implicava uma transferência de recursos estatais, uma vez que a sobretaxa sobre o preço utilizada para reembolsar o défice constitui uma imposição parafiscal cujas receitas passam pelo regulador espanhol CNE (um organismo público), antes de serem canalizadas para os beneficiários finais. A decisão concluiu que, tendo em conta a jurisprudência pertinente do Tribunal, esses fundos devem ser considerados recursos estatais.
(40)
Considerando que tanto os grandes utilizadores finais como os distribuidores operam em mercados que tendem a estar abertos à concorrência e ao comércio intra-UE, na decisão de início do procedimento, a Comissão concluiu que estavam preenchidos todos os critérios estabelecidos no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE e que a medida constituía um auxílio estatal a favor dos utilizadores finais e dos distribuidores.
(41)
Depois de referir que nenhuma das derrogações previstas no artigo 107.o do TFUE parecia ser aplicável, a decisão de início do procedimento verificou se o fornecimento de eletricidade a tarifas reguladas podia ser considerado um Serviço de Interesse Económico Geral (SIEG) e, enquanto tal, beneficiar da derrogação prevista no artigo 106.o, n.o 2, do TFUE. A decisão de início do procedimento salientava que a margem de discricionariedade dos Estados-Membros para estabelecer obrigações de serviço público no setor elétrico está limitada pela Diretiva 2003/54/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2003, que estabelece regras comuns para o mercado interno da eletricidade e que revoga a Diretiva 96/92/CE (15) (a seguir denominada a «Diretiva relativa à eletricidade»). A Diretiva relativa à eletricidade obriga os Estados-Membros a criar um serviço universal obrigatório (incluindo, em especial, o direito a receber fornecimento a preços razoáveis), limitado unicamente aos consumidores particulares e às pequenas empresas (16). A Decisão concluiu que, à luz dessa diretiva, o fornecimento de eletricidade a tarifas reguladas a médias e grandes empresas, por oposição às famílias e às pequenas empresas, não podia ser considerado um autêntico SIEG.
(42)
Por conseguinte, a Comissão expressou sérias dúvidas quanto ao facto de os elementos de auxílio incluídos nas tarifas reguladas aplicadas a empresas que não fossem pequenas empresas e aos distribuidores poderem ser considerados compatíveis com o mercado comum.
OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(43)
Ao convite da Comissão para apresentar observações sobre a Decisão de início da investigação aprofundada responderam muitos grandes consumidores industriais, distribuidores, fornecedores independentes e os governos das Comunidades Autónomas de Espanha. Aqui apenas se analisam as observações correspondentes à posição dos distribuidores.
OBSERVAÇÕES DOS FORNECEDORES INDEPENDENTES
(44)
Foram recebidas observações da Centrica e da ACIE, a Asociación de Comercializadores Independientes de Energía. Os seus argumentos e conclusões são, em grande medida, equivalentes e são apresentados em conjunto.
(45)
O aspeto mais proeminente das observações da Centrica é o alegado auxílio estatal concedido às empresas de distribuição de eletricidade. A Centrica salienta que o custo médio de aquisição de eletricidade no mercado grossista em 2005 era quase 70 % superior ao da previsão do custo médio de aquisição incluído nas tarifas integrais estabelecidas pelo Governo no Real Decreto 2329/2004.
(46)
Em resultado desta discrepância entre as previsões e os custos reais, as receitas do sistema não foram suficientes para cobrir os custos, devido essencialmente ao facto de o preço pago pelos distribuidores para comprar eletricidade ser mais elevado do que o preço regulado a que tinham que vendê-la. Os distribuidores tinham, consequentemente, um défice nas suas contas. Contudo, em resultado do mecanismo escolhido pelas autoridades espanholas para colmatar o défice de receitas (que consistia em exigir aos produtores que reuniam os requisitos o pré-financiamento do défice em troca de um direito de reembolso posterior), as contas dos distribuidores mantiveram-se em equilíbrio, e as suas perdas foram compensadas de facto pelo Estado.
(47)
Os fornecedores do mercado livre receberam um tratamento diferente, não obstante terem sofrido perdas semelhantes. De acordo com a Centrica e a ACIE, os fornecedores do mercado livre tinham custos de aquisição semelhantes aos dos distribuidores (17). Além disso, estavam obrigados de facto a ajustar-se ao nível da tarifa integral fixado pelo Governo relativamente a cada categoria de clientes, caso contrário não teriam podido atrair novos clientes ou manter os que já tinham. Em especial, a ACIE salienta que, no início de 2005, os seus membros celebraram contratos com base em previsões do Governo relativas aos preços de venda grossista e, posteriormente, tiveram de respeitá-los, apesar de não serem rentáveis. Consequentemente, os fornecedores independentes sofreram perdas. No entanto, ao contrário das perdas sofridas pelos distribuidores, o Estado não compensou as perdas dos fornecedores independentes. A Centrica estima que, em 2005, sofreu perdas no montante de dez milhões de euros. Segundo a ACIE, vários fornecedores, incluindo a Saltea Comercial, a Electranorte, a CYD Energía e a RWE, foram obrigados a sair do mercado.
(48)
Segundo a ACIE e a Centrica, a compensação dos prejuízos dos distribuidores distorceu a concorrência, provocou discriminação em relação aos fornecedores independentes e deve ser considerada um auxílio estatal. Para além de alegarem que a compensação das perdas constitui uma vantagem em si, a Centrica alegou que os operadores históricos do mercado (empresas integradas verticalmente) podiam manter a sua quota de mercado e evitar perdas ao incentivar os clientes a operar não com base nas suas divisões de fornecimento, que registavam prejuízos, mas sim nas suas divisões de distribuição, que, se fosse caso disso, receberiam uma compensação.
(49)
Segundo a ACIE e a Centrica, a vantagem para as empresas já estabelecidas era «específica», ou seja, seletiva, uma vez que o mecanismo de financiamento e de compensação beneficiava efetivamente os distribuidores, ao conferir-lhes uma vantagem financeira e competitiva sobre os fornecedores do mercado livre. A Centrica alegou que a distinção entre distribuidores e fornecedores do mercado livre era puramente formal, uma vez que ambas as categorias eram concorrentes no mesmo mercado (a venda de eletricidade a retalho), ambas eram afetadas pelas tarifas integrais (quer porque lhes tinham sido impostas, quer porque atuavam de facto como limitação dos preços de mercado), ambas adquiriam eletricidade ao mesmo preço e sofriam prejuízos idênticos.
(50)
De acordo com a Centrica, o tratamento preferencial recebido pelos distribuidores não era justificado por qualquer motivo relacionado com a lógica e o regime do sistema de eletricidade, nem podia ser considerado uma compensação por um serviço de interesse económico geral. A Centrica sustenta que o sistema infringiu a Diretiva relativa à eletricidade, não só devido à natureza discriminatória das disposições sobre o défice, mas também porque os consumidores se viram privados do direito a contar com preços e tarifas transparentes (18). Uma vez que uma parte do preço a pagar pela eletricidade em 2005 foi adiada para anos futuros, os preços finais praticados eram pouco transparentes aos olhos dos consumidores.
(51)
A Centrica considera que a vantagem seletiva concedida pelas disposições sobre o défice beneficiava não apenas os distribuidores, mas também as empresas de integração vertical a que pertenciam os referidos distribuidores. De acordo com a Centrica, um grupo integrado verticalmente deve ser considerado uma única empresa para efeitos da aplicação das regras em matéria de auxílios estatais. A Centrica alega que o sistema espanhol permitia que as empresas produtoras aumentassem os preços no mercado grossista, continuando a obter benefícios. Em tais circunstâncias, os grupos tinham interesse em manter a quota de mercado que as suas divisões de distribuição detinham. Assim, os grupos integrados verticalmente também devem ser considerados beneficiários de auxílios estatais.
OBSERVAÇÕES DOS DISTRIBUIDORES
(52)
Foram recebidas observações da UNESA (associação que representa os distribuidores), Iberdrola Distribución, Unión Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución e Endesa Distribución. As suas observações coincidem, em grande medida, sendo apresentadas em conjunto.
(53)
Os distribuidores (representados pela UNESA) distinguem, por um lado, entre a mera distribuição e as atividades de gestão comercial, que consideram um SIEG e, por outro, o fornecimento a tarifas reguladas, que, na sua opinião, não implica auxílios estatais visto que não apresenta uma vantagem financeira.
(54)
Os distribuidores recordam que o contexto legal em que os fornecedores e os distribuidores exerciam as suas atividades era muito diferente, uma vez que estes últimos eram obrigados a comprar eletricidade para o abastecimento a tarifas reguladas de formas concretas (no pool ou aos produtores de «regime especial»), ao passo que os primeiros podiam negociar livremente os seus preços. Os distribuidores não podiam recusar o fornecimento a clientes regulados nem atrair outros clientes para além dos que optavam pelas tarifas reguladas. Os distribuidores também não podiam prestar quaisquer serviços acessórios, enquanto os fornecedores estavam habilitados a fixar as suas condições de fornecimento.
(55)
O quadro seguinte resume as diferenças entre os fornecedores do mercado livre e os distribuidores no que diz respeito à venda de eletricidade a retalho (19):
Obrigação de fornecimento
Mercado potencial
Aquisições de energia
Fornecedores
Não
Todos os utilizadores espanhóis
Qualquer mecanismo
Distribuidores
Sim
Unicamente utilizadores ligados às suas redes
Através do pool ou de produtores de regime especial
Preço de aquisição grossista
Preço de venda
Margem de lucro
Fornecedores
Livre
Livre
Margem sobre as vendas
Distribuidores
Preço do pool ou do «regime especial» regulado
Tarifas reguladas
Sem margem de lucro
(56)
Deste modo, os distribuidores concluem que, tendo em conta o diferente contexto legal e factual, os fornecedores do mercado livre não estavam em concorrência com os distribuidores, mas sim com as tarifas reguladas, que funcionavam como preço de referência no mercado.
(57)
Os distribuidores alegam que a atividade de fornecimento de eletricidade a tarifa regulada não gerava lucros nem vantagens de qualquer tipo. Enquanto a remuneração dos distribuidores proveniente da mera distribuição e da gestão comercial incluía uma margem de lucro para retribuir o capital investido, os distribuidores apenas obtinham um reembolso dos seus custos pelo fornecimento de eletricidade a tarifas reguladas, sem qualquer margem de lucro. Em especial, os custos «reconhecidos» a um distribuidor baseavam-se no preço médio ponderado pago pela eletricidade durante o período de referência. Em determinadas circunstâncias, esses custos reconhecidos podiam ser inferiores aos custos reais totais suportados por um distribuidor. Quando a atividade de vendas reguladas gerava um excedente, os fundos não eram afetados aos distribuidores, sendo sim afetados, durante o processo de liquidação, ao financiamento de outros custos gerais do sistema. O montante que o Estado reconhecia era igual à diferença entre o preço médio ponderado das aquisições de eletricidade, multiplicada pela quantidade de energia transferida por cada distribuidor, após correção do prejuízo corrente.
(58)
Os distribuidores também alegam que não obtiveram qualquer vantagem financeira, direta ou indireta, do retorno às tarifas reguladas por parte dos clientes que tinham optado pelo mercado livre, uma vez que a sua remuneração pela mera distribuição e gestão comercial era totalmente independente do número de clientes que pagavam tarifas reguladas ou da quantidade de eletricidade vendida às referidas tarifas.
-
Em primeiro lugar, como já foi referido, a remuneração do fornecimento a tarifas reguladas era apenas um reembolso de custos.
-
Em segundo lugar, a remuneração pela mera distribuição também era independente do número de clientes que pagavam tarifas reguladas, dado que se baseava no volume de «energia transferida», que incluía toda a eletricidade transferida pelos distribuidores na rede, independentemente do facto de a energia ser vendida a tarifas reguladas ou a preços do mercado livre.
-
Em terceiro lugar, a remuneração pelas atividades de gestão comercial também era independente do número de clientes que pagavam tarifas reguladas, visto que a lei previa pagamentos baseados no número de contratos celebrados (tanto para as tarifas de acesso como para as tarifas reguladas) e, por conseguinte, não estava relacionada com o número de clientes que pagavam tarifas reguladas. Em qualquer caso, os distribuidores tinham de gerir os pedidos de todos os clientes, como alterações do tipo de ligação, contratos, faturação de tarifas de acesso, leitura de contadores, etc., independentemente do tipo de fornecimento.
(59)
Os distribuidores concluem, pois, que a «compensação» que receberam pelo fornecimento a tarifas reguladas deve considerar-se sobretudo como o reembolso dos montantes que deviam pagar antecipadamente em aplicação da lei, ou como uma indemnização por danos e perdas.
(60)
Especificamente, a Iberdrola sustenta que não seria correto do ponto de vista jurídico nem económico imputar o défice aos distribuidores. Os custos incorridos na aquisição de eletricidade para o mercado regulado eram imputáveis ao sistema de eletricidade e não aos distribuidores, que atuavam como simples executantes. As receitas provenientes das vendas a preços regulados nunca foram propriedade dos distribuidores, pertencendo sim ao sistema de eletricidade no seu conjunto, pelo que o sistema deve ser considerado o «vendedor» de eletricidade a preços regulados. Num sistema tão regulado como o espanhol seria pouco razoável, na opinião da Iberdrola, imputar aos distribuidores os desequilíbrios financeiros provocados pela estrutura de regulação ou por erros nas estimativas dos futuros custos da energia.
(61)
A Iberdrola observa igualmente que os distribuidores não conservaram as receitas da sobretaxa, que, na sua qualidade de quota com destino específico, foram imediatamente transferidas para a conta de depósito aberta pela CNE e transmitidas aos produtores que pré-financiaram o défice.
OBSERVAÇÕES DO PRINCIPADO DE ASTURIAS
(62)
As observações do Principado de Astúrias são idênticas às apresentadas seguidamente pelo Governo espanhol, remetendo-se assim para estas últimas.
OBSERVAÇÕES DA ESPANHA
(63)
A Espanha alega que o sistema de tarifas reguladas de 2005 não envolvia qualquer auxílio, nem para os utilizadores finais nem para os distribuidores. Em especial, no que diz respeito aos distribuidores, a Espanha considera que a compensação que receberam está em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça no processo Altmark, pelo que não constitui um auxílio estatal.
EXISTÊNCIA DE AUXÍLIO
NÃO EXISTE NENHUM NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE AS MEDIDAS ESTATAIS E O DÉFICE, QUE NÃO PODE SER IMPUTADO AO ESTADO
(64)
A Espanha alega que o défice não era imputável ao Estado, na medida em que foi causado por circunstâncias externas imprevisíveis e não pela intenção deliberada do Estado de subvencionar certas atividades.
(65)
A Espanha salienta que a legislação da União em vigor em 2005 não impedia o fornecimento de eletricidade a tarifas reguladas fixadas pelo Estado. Por conseguinte, a intervenção reguladora era legalmente válida, enquanto expressão da soberania nacional. Uma destas prerrogativas soberanas consiste em fixar as tarifas de forma a que os custos previstos correspondam à procura esperada.
(66)
Os distribuidores cobravam fundos através das tarifas integrais e de acesso e, seguidamente, transferiam uma parte dessas receitas para contas especiais (em conformidade com as percentagens fixadas no decreto anual sobre tarifas). Posteriormente, deduziam as aquisições de eletricidade efetuadas ao pool e aos produtores de «regime especial». Se as receitas das tarifas integrais e de acesso não cobrissem o custo das atividades reguladas, gerava-se um défice tarifário.
(67)
A Espanha adianta que o défice de 2005 foi causado por uma discrepância entre as previsões do Governo dos preços grossistas da eletricidade e os preços reais registados no pool. Os preços excecionalmente elevados de 2005 foram motivados por causas imprevisíveis de força maior (ver considerando 26).
(68)
Uma vez que o acontecimento que provocou o alegado auxílio seria uma evolução dos preços grossistas acima das previsões, a presumível vantagem não poderia ser imputada a um ato jurídico. Mesmo que se admita a sua existência, essa vantagem teria sido devida a circunstâncias alheias à vontade do Estado. A existência de força maior, de acordo com a Espanha, quebra o nexo de causalidade entre a decisão administrativa que fixava as tarifas e a vantagem competitiva que teria dado lugar a um auxílio estatal. Mesmo supondo que se cumpra a condição objetiva do nexo de causalidade, não existiria a condição subjetiva de intencionalidade (imputabilidade) por parte do Estado.
AUSÊNCIA DE FUNDOS ESTATAIS
(69)
A Espanha alega que as tarifas não envolviam fundos públicos. Em primeiro lugar, a Espanha afirma, a este respeito, que a sobretaxa não é uma «imposição» na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça da União relativa aos encargos parafiscais, visto que não é cobrada pelo Estado e não corresponde a um direito nivelador. Segundo a Espanha, a sobretaxa é parte integrante da tarifa e tem a mesma natureza. A tarifa é, assim, um preço privado.
(70)
Em segundo lugar, os fundos não eram cobrados pelo Estado nem se destinavam a um fundo designado por este último. As tarifas eram cobradas pelos distribuidores e não pelo Estado e, por conseguinte, eram preços privados que asseguravam a remuneração equitativa dos intervenientes (contemplada na LSE). Não eram impostos nem preços públicos. O Estado não retribuía nada, pois era o sistema que oferecia uma remuneração, em virtude das forças do mercado para atividades não reguladas e das tarifas de acesso fixadas pelo Estado para atividades reguladas. Dado que neste sistema não existe qualquer encargo para o Estado, não existiriam recursos estatais, de acordo com a jurisprudência no Processo Sloman Neptun (20). Além disso, estes fundos nunca entraram nos cofres do Estado, não eram mencionados nas leis orçamentais, não eram verificados pelo Tribunal de Contas e não podiam ser recuperados junto dos devedores por meios administrativos. Às dívidas ao sistema de eletricidade não se aplicava a taxa de juro aplicável às dívidas ao Estado.
(71)
A Espanha insiste que estes fundos eram geridos pela autoridade reguladora espanhola, a CNE, que atuava simplesmente como intermediário contabilístico. Segundo as autoridades espanholas, na sua decisão de 2001 sobre os custos de transição para uma situação de concorrência em Espanha (S.A. NN 49/99), a Comissão já estabelecera que o fluxo de fundos através da CNE tem um caráter essencialmente contabilístico. Os fundos transferidos para a conta em nome de CNE nunca foram propriedade deste organismo e foram liquidados de imediato aos beneficiários, de acordo com um montante determinado previamente que a CNE não pode alterar de forma alguma. Com base nesta consideração, a Comissão chegou à conclusão de que não estava em posição de determinar se as receitas da imposição estabelecida no quadro do regime de custos de transição para uma situação de concorrência constituem recursos estatais.
(72)
Em terceiro lugar, a Espanha contesta a conclusão da Comissão segundo a qual as vendas reguladas dos distribuidores eram financiadas através de um «imposto especial» que devia ser pago por todos os utilizadores finais de eletricidade espanhóis. Segundo a Espanha, os distribuidores não eram «financiados pelo Estado», mas recebiam sim uma remuneração razoável e equitativa pela realização de uma tarefa que lhes era imposta por lei e que estavam obrigados a desempenhar.
(73)
Além disso, ao vender eletricidade a tarifas reguladas e comprá-la no pool aos produtores, os distribuidores geravam um défice (que era coberto pelo mecanismo de pré-financiamento estabelecido no Real Decreto-Lei 5/2005), mas foram os produtores, e não os distribuidores, que receberam as receitas provenientes da sobretaxa acrescentada à tarifa.
AUSÊNCIA DE VANTAGENS
(74)
A Espanha não está de acordo com a conclusão preliminar da Comissão de que as tarifas reguladas conferiam uma vantagem económica aos distribuidores.
(75)
No que diz respeito aos distribuidores, a Espanha contesta a conclusão da Comissão de que os sistemas tarifários asseguravam uma margem de lucro mínima aos distribuidores. A Espanha considera que o fornecimento a tarifas reguladas por parte dos distribuidores se justificava pela necessidade de assegurar um serviço de interesse geral e que a remuneração das atividades reguladas se destinava exclusivamente a cobrir os custos suportados para cumprir as obrigações relacionadas com estas atividades.
AUSÊNCIA DE REPERCUSSÕES SOBRE A CONCORRÊNCIA E O COMÉRCIO ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS
(76)
De acordo com as autoridades espanholas, as disposições reguladoras aplicáveis ao fornecimento a tarifas reguladas não restringia a liberdade de estabelecimento dos fornecedores de eletricidade e não existia um tratamento preferencial para os fornecedores espanhóis em relação aos de outros Estados-Membros.
(77)
Em 2005, a Península Ibérica tinha uma capacidade de interligação tão baixa que não existia um verdadeiro mercado interno da energia. Na opinião das autoridades espanholas, dada essa situação de isolamento, seria desproporcionado concluir, como o faz a Comissão, que a tarifa afetava a concorrência e as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(78)
As autoridades espanholas argumentam que a eletricidade não era exportada para fora de Espanha e os distribuidores que operavam no país não podiam vender energia espanhola fora do território nacional. Além disso, qualquer empresa que preenchesse os requisitos podia participar nas atividades de distribuição nas mesmas condições que as empresas espanholas e beneficiar do mesmo tratamento jurídico e económico.
(79)
Em contrapartida, os fornecedores exerciam, segundo a Espanha, uma atividade livre e não regulada. Os fornecedores enfrentavam riscos e beneficiavam das vantagens correspondentes. Assumir tais riscos implicava aceitar que, em certas condições imprevisíveis, a sua atividade de retalho podia não ser rentável. Contudo, a rentabilidade seria restabelecida tão rapidamente quanto o permitissem as tarifas ou desaparecessem as referidas circunstâncias excecionais.
ANÁLISE À LUZ DA JURISPRUDÊNCIA NO PROCESSO ALTMARK
(80)
A Espanha alega que, em 2005, a existência de tarifas reguladas não era contrária à legislação da União, dado que o prazo para a liberalização do mercado para todos os consumidores, incluindo os agregados familiares, terminava em 1 de julho de 2007.
(81)
De acordo com Espanha, a cobertura dos custos incorridos pelos distribuidores para fornecer eletricidade a tarifas reguladas preenchia os quatro critérios da jurisprudência no processo Altmark e, por conseguinte, esta intervenção não se enquadra no conceito de auxílio estatal.
(82)
Em primeiro lugar, o fornecimento de eletricidade constitui um serviço de interesse geral e o Estado deve intervir para evitar os abusos de posição dominante decorrentes da existência de uma única rede (monopólio natural). Por conseguinte, as empresas que se dedicam a atividades reguladas cumprem obrigações de serviço público.
(83)
Em segundo lugar, os parâmetros para fixar as tarifas foram estabelecidos de forma objetiva e transparente. A remuneração das atividades reguladas era objetiva e transparente. Outras empresas da União podiam igualmente entrar no mercado da distribuição.
(84)
Em terceiro lugar, os pagamentos por atividades reguladas cobriam unicamente os custos incorridos no cumprimento da obrigação de serviço público. Os distribuidores só podiam obter o reembolso dos custos relacionados com as atividades reguladas.
(85)
Em quarto lugar, o quadro regulador complexo que fixa as tarifas e o procedimento de liquidação demonstram que o sistema tarifário se baseava numa análise aprofundada dos custos e receitas do sistema, bem como numa análise da procura de eletricidade.
(86)
Por conseguinte, a Espanha conclui que o sistema tarifário não constituía um auxílio estatal, visto que estava em conformidade com a jurisprudência estabelecida no processo Altmark.
APRECIAÇÃO DA MEDIDA
(87)
O âmbito de aplicação da presente decisão limita-se ao fornecimento de eletricidade a médias e grandes empresas pelos distribuidores, com base em tarifas reguladas, e não inclui as outras atividades desenvolvidas pelos distribuidores e correspondentes à mera distribuição. Estas últimas são totalmente independentes, do ponto de vista jurídico e financeiro, da atividade de venda a tarifas reguladas e, em qualquer caso, não estão abrangidas pelo âmbito de aplicação da decisão de início do procedimento, que apenas levantou dúvidas quanto à compatibilidade com o mercado interno da alegada vantagem concedida aos distribuidores em resultado do baixo nível das tarifas reguladas e das medidas aplicadas para compensar e reembolsar o défice de 2005.
EXISTÊNCIA DE AUXÍLIO ESTATAL NA ACEÇÃO DO ARTIGO 107.o, N.o 1, DO TFUE
(88)
Uma medida constitui auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE caso estejam reunidas todas as seguintes condições: a) que a medida confira uma vantagem económica ao beneficiário; b) que seja concedida pelo Estado ou mediante recursos estatais; c) que seja seletiva; d) que tenha impacto sobre as trocas comerciais intracomunitárias e possa distorcer a concorrência na UE. Uma vez que essas condições são cumulativas, a Comissão irá limitar a sua apreciação à existência de uma vantagem económica concedida aos beneficiários.
Existência de uma vantagem económica
(89)
Na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, as empresas são favorecidas se obtiverem uma vantagem económica de que não beneficiariam em condições normais do mercado. A este respeito, o Tribunal de Justiça da União Europeia estabeleceu que, em certos casos, as dotações concedidas por serviços prestados em troca de obrigações impostas pelos Estados-Membros que não excedam os custos anuais não cobertos e se destinem a garantir que as empresas afetadas não apresentem prejuízos, não constituem auxílios na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, mas sim uma contrapartida pelos serviços prestados pelas empresas em causa (21).
(90)
Mais especificamente no que se refere ao setor da eletricidade, na sua abundante prática decisória em aplicação do artigo 107.o, n.os 1 e 3, alínea c), do TFUE relativamente às obrigações impostas aos distribuidores de comprar eletricidade a partir de determinadas fontes de energia a um preço superior ao do mercado, a Comissão também não considerou que as compensações que cobriam a diferença entre os custos de aquisição e os preços de mercado implicassem uma vantagem económica a favor dos distribuidores. Em tais casos, os operadores em causa atuavam em conformidade com obrigações reguladoras como simples intermediários no sistema de eletricidade e eram compensados pelos seus custos, sem que se considerasse que esta compensação implicava uma vantagem económica, embora seja lícito afirmar que as normas reguladoras poderiam ter imposto uma simples obrigação de compra sem compensação de custos.
(91)
O mesmo se aplica, nomeadamente no âmbito do fornecimento de eletricidade a tarifas reguladas, no que diz respeito às compensações destinadas a financiar as diferenças entre as receitas e os custos de aquisição de eletricidade no mercado grossista a tarifas reguladas solicitadas pelos consumidores que preencham os requisitos (22). Daqui resulta que uma compensação dos custos de compra de eletricidade dos distribuidores no setor elétrico não implica necessariamente uma vantagem económica na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. A alegada compensação aos distribuidores espanhóis pelos custos de fornecimento a tarifas reguladas deve ser apreciada tendo em conta esses precedentes.
(92)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento de investigação formal chegou à conclusão preliminar de que existia uma vantagem económica relacionada com as condições de mercado para os distribuidores espanhóis, com base em dois argumentos. Em primeiro lugar, os distribuidores obtiveram alegadamente uma margem de lucro garantida pela atividade de fornecimento a tarifa regulada. Em segundo lugar, ao incentivar os utilizadores a optar pelo mercado regulado em que operavam os distribuidores, as tarifas supostamente aumentaram as receitas destes últimos. Estes dois argumentos podem resumir-se à seguinte alegação: os lucros dos distribuidores aumentaram proporcionalmente aos seus fornecimentos de eletricidade a tarifas reguladas em 2005.
(93)
A descrição do sistema de eletricidade espanhol e as informações prestadas durante o procedimento, que se refletem nos considerandos 16, 19, 20, 57 e 58, não sustentam esta alegação. Considerando que, pela mera distribuição, a remuneração recebida pelos distribuidores em 2005 incluía uma margem de lucro, os distribuidores apenas recebiam um reembolso («reconhecimento») dos custos, sem qualquer margem de lucro pelo fornecimento a tarifas reguladas. Do mesmo modo, a remuneração dos distribuidores pelas suas atividades de distribuição propriamente ditas era independente do número de clientes que pagavam tarifas reguladas ou da quantidade de eletricidade vendida às referidas tarifas e, por conseguinte, as suas receitas não teriam aumentado se tivessem prestado serviço a um maior número de clientes a tarifas reguladas.
(94)
Daqui resulta que as informações recolhidas no procedimento não sustentam a alegação de que as vendas de eletricidade a tarifas reguladas aumentaram os lucros dos distribuidores espanhóis em 2005, devido ao facto de beneficiarem de uma margem de lucro garantida.
(95)
Quanto à questão de saber se o reconhecimento dos custos de fornecimento e a sua compensação concedeu aos distribuidores uma vantagem económica de que, de outra forma, não teriam beneficiado em condições de mercado, é de salientar que o reconhecimento dos custos incorridos sob a forma de direitos de crédito concedidos às cinco empresas designadas pelo artigo 24.o do Real Decreto-Lei 5/2005, ou seja, a Iberdrola, S.A, a Unión Eléctrica Fenosa, S.A., a Hidroeléctrica del Cantábrico S.A, a Endesa, S.A e a Elcogás, S.A., não era uma retribuição pela sua atividade de distribuição. Com efeito, tal como explicado nos considerandos 29 e 30, enquanto a Elcogás S.A., que não tinha nenhuma filial, não operava no setor da distribuição em 2005 (nem nos anos seguintes), as empresas em questão foram designadas em virtude do seu direito prévio a receber custos de transição para uma situação de concorrência, possivelmente tendo em conta a sua atividade de produção de eletricidade, mas não a atividade de distribuição a tarifas reguladas.
(96)
Em segundo lugar, mesmo partindo do princípio de que os direitos de crédito que refletem a obrigação de as cinco empresas acima referidas pré-financiarem o défice do sistema elétrico de 2005 podiam ser interpretados como uma compensação pelos custos de distribuição das quatro empresas que operavam no setor da distribuição a tarifas reguladas, as condições reais em que os distribuidores foram obrigados a exercer esta atividade totalmente regulada devem ser tidas em conta. Conforme já descrito nos considerandos 54-55, os distribuidores não podiam obter benefícios, nem registar prejuízos, nem escolher o modo de aquisição de eletricidade, nem escolher os seus clientes, nem fixar o preço de venda, nem prestar qualquer serviço adicional que acarretasse uma margem de lucro. Nem os próprios distribuidores, nem os grupos integrados verticalmente a que pertenciam, tinham qualquer interesse económico, direto ou indireto, em participar no fornecimento de eletricidade com base em tarifas. Para um grupo integrado verticalmente teria sido mais interessante abastecer os utilizadores finais em condições de mercado livre, uma vez que a sua divisão de fornecimento teria realizado lucros com tais vendas, o que não seria o caso se o distribuidor do grupo abastecesse os utilizadores a tarifas reguladas.
(97)
Por conseguinte, uma comparação com os termos do fornecimento em condições de mercado ignora as diferenças legais e factuais que existem entre os fornecedores no mercado livre e os distribuidores que fornecem a tarifas reguladas. Embora o Estado possa impor, em princípio, preços de compra e de venda e outras condições comerciais aos distribuidores num sistema de eletricidade, isto não significa que a compensação dos custos incorridos por estes últimos lhes confira uma vantagem económica que, de outro modo, não poderiam obter em condições de mercado. Com efeito, a regulação de tarifas, acompanhada ainda por uma obrigação de fornecimento, não deixa margem para decidir sobre os elementos mais essenciais da oferta, como são os preços e a produção. Não apenas em condições hipotéticas de mercado, ou seja, sem entraves normativos aplicáveis a tais parâmetros fundamentais, os distribuidores estariam em condições de aplicar aos consumidores finais uma tarifa mais elevada que cobrisse todos os custos. Além disso, ainda mais importante, no sistema elétrico espanhol em 2005, tal como em qualquer sistema elétrico, o distribuidor - ou o operador da rede de alta tensão para os grandes consumidores de energia - é um mero intermediário que liga fisicamente o utilizador à rede, uma condição necessária para o fornecimento de eletricidade. Dada a ausência de uma rede teórica de distribuição alternativa em Espanha em 2005, os distribuidores em questão foram nomeados e forneciam por conta tanto do mercado livre como do mercado regulado. Os distribuidores desempenham um papel indispensável, uma vez que tornam possível o fornecimento de eletricidade, sem que entrem em conta os regimes regulatórios ou determinadas questões políticas, ou ainda o facto de as condições de concorrência que regem o fornecimento se basearem em mecanismos de mercado ou de regulação.
(98)
Num sistema de tarifas reguladas como era o espanhol em 2005, no decurso normal da sua atividade empresarial, qualquer défice de recursos registado um ano na contabilidade geral do sistema seria recuperado, em geral, no ano seguinte, através do aumento das tarifas e/ou das taxas de acesso aos utilizadores finais, ao passo que as diminuições de custos poderiam resultar num excedente que permitiria aplicar tarifas ou taxas inferiores posteriormente. No entanto, sem afetar previamente certas categorias de receitas aos custos, o aumento (ou a diminuição) das receitas e/ou dos custos pode não criar um défice ou excedente correspondente em benefício dos distribuidores. Por exemplo, como descrito no considerando 27, gráfico 1, enquanto os preços da energia implícitos nas tarifas reguladas eram, em geral, inferiores aos preços do mercado grossista durante a maioria dos meses de 2005, no período de novembro de 2006 a dezembro de 2007 ocorreu o contrário, sem que tal se tivesse traduzido em lucros mais elevados para a atividade de fornecimento a tarifas reguladas dos distribuidores. Tal é coerente com a estrutura normativa do sistema, nos termos da qual os distribuidores não suportariam os custos de desequilíbrios, na totalidade ou em parte, dos custos e receitas do sistema, tal como nunca obteriam um benefício com esta atividade, e qualquer excedente resultante da venda de eletricidade com base em tarifas seria utilizado para cobrir outros custos do sistema.
(99)
Ao terem centralizado todos os fluxos financeiros, os distribuidores atuaram como intermediários financeiros do sistema de eletricidade, tanto os de entrada (receitas reguladas provenientes de tarifas e taxas de acesso), como os de saída (todos os custos gerais do sistema). Nas receitas e custos regulados do sistema de eletricidade em 2005, como descrito nos considerandos 19, 20 e 28, inclui-se uma grande variedade de custos regulados gerados pelo mercado ou pela estratégia adotada, como os de aquisição de eletricidade, incluindo de fontes renováveis, os custos adicionais de produção de eletricidade na Espanha insular e os custos de transporte e distribuição, etc., sem afetação prévia de receitas específicas a determinados custos. As receitas reguladas nunca passaram a ser propriedade dos distribuidores, com exceção da remuneração pela mera distribuição, que foi retida por eles após dedução de todos os outros custos do sistema.
(100)
Por conseguinte, todos os défices contabilísticos, como o que se registou em 2005, independentemente das suas causas, figurariam na contabilidade dos distribuidores, sem que houvesse margem de manobra para adotarem decisões sobre o nível das receitas e dos custos regulados ou sobre o financiamento de custos específicos com determinadas receitas. Com efeito, como se pode ver pelos dados referidos no considerando 28, os custos de transporte e de distribuição do sistema elétrico em 2005 ascenderam a 4 410 milhões de euros, em consonância com as mesmas categorias de custos em 2004 e 2006, respetivamente. Assim, o montante dos custos dos distribuidores não tem qualquer relação com o montante do défice em 2005.
(101)
Por conseguinte, não parece haver justificação para qualificar o défice de 2005 como «prejuízos dos distribuidores», uma vez que o défice não lhes é imputável, mas sim às disposições normativas que estabelecem o direito de os utilizadores finais serem abastecidos a tarifas reguladas, e, em certa medida, às opções normativas e estratégicas adotadas para promover a produção de eletricidade a partir de fontes renováveis e da cogeração, por exemplo. Daqui resulta que o financiamento do défice da contabilidade do sistema de eletricidade através dos mecanismos descritos nos considerandos 29 a 32 não é uma maneira de compensar as perdas específicas dos distribuidores, mas sim as perdas gerais do sistema. Com efeito, sem o reconhecimento do défice de 3 811 milhões de euros em 2005 e o seu pré-financiamento pelas cinco principais empresas elétricas, não teria sido possível pagar os custos de transporte e de distribuição suportados em benefício de todos os utilizadores, tanto no mercado regulado como no mercado livre.
(102)
A investigação formal não considera a existência de qualquer outro elemento de vantagem a favor dos distribuidores. Estes últimos repercutiam a totalidade do benefício das baixas tarifas reguladas sobre os utilizadores finais, não obtinham lucros com as vendas e não beneficiavam de qualquer vantagem se os utilizadores regressassem ao mercado regulado. Daqui resulta que, do ponto de vista financeiro, a posição dos distribuidores em Espanha era inteiramente comparável à de um intermediário do sistema. A este respeito, o reconhecimento dos custos de fornecimento a tarifas reguladas nos termos do sistema elétrico espanhol de 2005 não difere, no seu princípio, da compensação dos custos de aquisição de eletricidade que a Comissão não considerou auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, nem no que se refere à eletricidade procedente de certas fontes (considerando 90) nem à eletricidade por grosso para o fornecimento a tarifas reguladas (considerando 91).
(103)
Embora a decisão de início do procedimento não seja dirigida às entidades integradas verticalmente a que pertencem os distribuidores, com desagregação contabilística e jurídica parcial, a fim de ter em conta as alegações da Centrica, a Comissão também examinou se as referidas entidades podiam ter obtido vantagens indiretas que possam constituir auxílios estatais. A Centrica argumentou, em especial, que as entidades integradas que operam no mercado livre de eletricidade a retalho (através de uma divisão de distribuição) poderiam evitar perdas caso incentivassem os utilizadores a optar pela sua própria divisão de distribuição. A empresa alegou igualmente que os produtores pertencentes a uma entidade integrada tinham um incentivo para manter os preços grossistas a um nível elevado, dado que a divisão de distribuição da entidade integrada (que vendia a tarifas reguladas) continuaria a estar protegida em relação a perdas.
(104)
A Comissão não pôde determinar a existência de uma vantagem económica derivada do facto de os utilizadores de eletricidade escolherem os distribuidores em detrimento dos fornecedores. De um ponto de vista económico, esta escolha não gerou lucros, mas apenas evitou perdas para as divisões de fornecimento dos quatro grupos integrados verticalmente, a Iberdrola, S.A., a Unión Eléctrica Fenosa, S.A., a Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A. e a Endesa, S.A.; por seu lado, a Elcogás apenas operava no setor da produção de eletricidade. No entanto, não pode considerar-se uma vantagem para as outras quatro empresas em causa, uma vez que as divisões de fornecimento poderiam ter evitado tais perdas em qualquer caso, rescindindo os contratos de fornecimento. Por conseguinte, o regime não envolvia uma vantagem, mas sim uma sanção para as divisões de fornecimento: a perda de clientes. Para os distribuidores (pelas razões explicadas supra), o sistema também era financeiramente vantajoso. As empresas produtoras, por seu lado, teriam vendido, de qualquer forma, a sua eletricidade no mercado grossista.
(105)
No que respeita ao alegado incentivo de que os produtores teriam beneficiado por manterem os preços grossistas a um nível elevado, convém referir que, embora a conjuntura de mercado criada pelas autoridades espanholas pudesse ter dado origem a um incentivo para que os produtores aumentassem os preços, as tarifas em si próprias não conduziram a um aumento dos preços grossistas. Um aumento efetivo de preços teria exigido estratégias complexas e um comportamento anticoncorrencial por parte dos produtores. Não foi estabelecido um nexo de causalidade direto entre as tarifas e um possível aumento artificial dos preços por grosso, que continua a ser uma hipótese teórica não demonstrada.
(106)
A Comissão ponderou igualmente a possibilidade de o sistema, ao expulsar do mercado de eletricidade os concorrentes que operavam livremente, ter concedido uma vantagem aos grupos já estabelecidos, ao aumentar e «remodelar» a quota de mercado destes últimos, de modo que tenderia a corresponder, de forma geral, às dimensões da rede de distribuição de cada grupo, em relação aos quatro grupos de integração vertical. Esta vantagem hipotética não foi demonstrada, pelos seguintes motivos:
-
Em primeiro lugar, nem sempre é possível «deslocar» clientes dentro do mesmo grupo. Um cliente da divisão de fornecimento da Endesa numa zona em que o distribuidor local fosse a Iberdrola não podia optar pela divisão de distribuição da Endesa, mas apenas pela da Iberdrola. Além disso, a opção pelo mercado regulado implicava um custo líquido para as entidades integradas, uma vez que aumentava o défice que estas entidades deviam financiar em condições desfavoráveis.
-
Em segundo lugar, os grupos não obtinham qualquer vantagem com as vendas efetuadas pelos distribuidores. Em consequência, a vantagem potencial resultante de um aumento da quota de mercado não podia resultar em benefícios em 2005 (ano objeto da investigação), mas apenas nos anos seguintes, quando o mercado livre tornasse a ser viável. Para concretizar esta vantagem, os utilizadores a que o distribuidor de um grupo prestava serviço teriam tido que tornar a optar pela divisão de fornecimento desse grupo. No entanto, nessa altura, um cliente que tivesse considerado tornar a mudar de fornecedor teria tido liberdade para escolher entre todos os fornecedores que operavam no mercado espanhol. Por conseguinte, a Comissão não pôde determinar a existência de uma vantagem concreta ligada ao simples facto de os grupos deterem uma quota de mercado mais elevada durante o período objeto da investigação.
-
Pelo contrário, os grupos integrados sofreram uma penalização objetiva: a obrigação de financiar o défice em condições não rentáveis, dado que a taxa de juro a pagar pelos direitos de crédito era inferior a uma taxa de mercado adequada e, por conseguinte, a titularização dos direitos de crédito foi realizada com uma remuneração eventualmente inferior à que poderia ter sido obtida se fosse aplicada uma taxa de mercado.
(107)
Tendo em conta o que precede, a Comissão concluiu que, no que respeita ao fornecimento a empresas, o sistema regulador estabelecido em Espanha em 2005 não conferia uma vantagem económica direta ou indireta aos distribuidores nem aos grupos integrados a que estes pertenciam.
(108)
Por último, no que respeita à alegação da Centrica segundo a qual o sistema discriminava entre distribuidores e fornecedores do mercado livre, a Comissão sublinha que não pode haver discriminação quando se trata de forma diferente pessoas que se encontram na mesma situação jurídica e factual, ou vice-versa, quando se dá o mesmo tratamento a pessoas que se encontram em diferentes condições factuais ou jurídicas.
(109)
Em primeiro lugar, a alegação é manifestamente infundada no caso da Elcogás S.A., que beneficiou de direitos de crédito sem operar no setor da distribuição. Em segundo lugar, não foi demonstrado que as outras quatro empresas designadas, a Iberdrola, S.A., a Unión Eléctrica Fenosa, S.A., a Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A. e a Endesa, S.A., foram compensadas devido à sua atividade como distribuidores que forneciam eletricidade a tarifas reguladas, como já indicado no considerando 30. Em terceiro lugar e, em qualquer caso, no sistema de eletricidade espanhol, os distribuidores e os fornecedores de mercado livre não se encontravam nas mesmas condições de facto e de direito. A obrigação de fornecer eletricidade a tarifas reguladas efetuava-se com restrições regulamentares que faziam com que os distribuidores agissem como simples intermediários financeiros e intermediários de fornecimento que executavam disposições legais, ao passo que o fornecimento em condições de mercado livre era uma atividade totalmente liberalizada. Por conseguinte, a diferença de tratamento contestada pela Centrica não pode ser considerada uma discriminação, ainda que o nível de tarifas reguladas pudesse ter sido prejudicial para o processo de liberalização. No entanto, tal não foi consequência de um auxílio estatal ilegal concedido aos distribuidores.
CONCLUSÃO
(110)
No decurso da investigação formal ficaram dissipadas as dúvidas expressas pela Comissão na sua decisão de início do procedimento. A Comissão está convencida de que o reconhecimento, por parte da Espanha, dos custos suportados pelos distribuidores de eletricidade, ao exercerem a sua atividade de fornecimento de eletricidade a tarifas reguladas a médias e grandes empresas, não conferiu uma vantagem económica aos distribuidores na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(111)
Uma vez que os critérios do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE são cumulativos, não é necessário examinar se os outros critérios estão preenchidos. Por conseguinte, a Comissão conclui que a medida não constitui um auxílio estatal a favor dos distribuidores de eletricidade. Esta conclusão refere-se à situação e ao período de tempo abrangidos pela denúncia, sem prejuízo da avaliação, pela Comissão, das medidas adotadas pela Espanha após 2005.
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O reconhecimento pelo Reino de Espanha dos custos suportados pelos distribuidores ao fornecerem eletricidade a empresas de média e grande dimensão a tarifas reguladas durante o ano de 2005, sob a forma de direitos de crédito da Iberdrola, S.A., da Unión Eléctrica Fenosa, S.A, da Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A., da Endesa, S.A. e da Elcogás, S.A., previstos no Real Decreto-Lei 5/2005, não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
Artigo 2.o
O destinatário da presente decisão é o Reino de Espanha.
Feito em Bruxelas, em 4 de fevereiro de 2014.