РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 17 юли 2013 година
относно мярка/схема за помощ/държавна помощ SA.34369 (13/C) (ex 12/N) - Строителство и експлоатация на публични интермодални транспортни терминали, която Словашката република възнамерява да приведе в действие
(нотифицирано под номер C(2013) 4423)
(само текстът на словашки език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/524/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С електронно писмо от 6 април 2011 г. Комисията получи жалба от METRANS /Danubia/, a.s. (Metrans) във връзка с предполагаема държавна помощ, предоставена за изграждането на публични интермодални трансферни терминали, (наричана по-нататък „жалбата“). Комисията получи допълнителна информация от Metrans с електронно писмо от 9 юни 2011 г. Жалбата беше заведена като дело SA.32828.
(2)
С писмо от 6 октомври 2011 г. Комисията изпрати жалбата на Словакия с искане за информация, на което Словакия отговори с писмо от 6 декември 2011 г., в което заявява, че въпросната мярка се намира все още в подготвителния етап и все още не е отпуснато финансиране. Комисията уведоми Metrans за този отговор с писмо от 12 декември 2011 г., в което посочи първоначалната си констатация, че мярката не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, и впоследствие приключи работата по дело SA.32828.
(3)
На 16 февруари 2012 г. Словакия изпрати по електронен път предварително уведомление за мярка за планираното изграждане и експлоатация на публични интермодални транспортни терминали. С електронни писма от 5 юни, 12 юни, 12 юли и 16 юли 2012 г. Словакия предостави допълнителна информация за тази мярка, включително писма за подкрепа от предприятията за транспорт и логистика DHL и GEFCO.
(4)
С електронно писмо от 12 юли 2012 г. Metrans изпрати на Комисията писмо за подкрепа от предприятието Green Integrated Logistics (Словакия) s.r.o. (GIL), което експлоатира трансферния терминал в Sládkovičovo. Комисията изпрати това писмо на Словакия с писмо от 18 юли 2012 г., на което впоследствие получи отговор по електронната поща на 14 август 2012 г., в който отново се посочва, че все още не е отпуснато финансиране за проекта.
(5)
На 17 юли 2012 г. Словакия изпрати по електронен път на Комисията уведомление за мярката в съответствие с член 108, параграф 3 от ДФЕС. В рамките на това уведомление Словакия представи писма за подкрепа от DHL Express (Словакия), s.r.o. (DHL), GEFCO SLOVAKIA, s.r.o., Bohemiakombi, s.r.o. и Kombiverkehr. Словакия предостави допълнителна информация с електронни писма от 3 септември, 18, 22, 24, 26 и 29 октомври, 6, 9, 13 и 14 ноември и 6 декември 2012 г.
(6)
С писмо от 23 януари 2013 г. Комисията уведоми Словакия за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС. Комисията получи от Словакия мненията относно решението за откриване на процедурата на 12 февруари 2013 г.
(7)
Решението за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2) на 16 февруари 2013 г. Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно мерките в срок от един месец от датата на публикуване.
(8)
На 18 февруари 2013 г. Комисията изпрати решението за откриване на процедурата на субектите, които бяха изразили интерес по време на предварителното проучване, а именно Bohemiakombi, s.r.o., DHL Express (Словакия), s.r.o., GEFCO SLOVAKIA, s.r.o., Kombiverkehr, Metrans и неговия юридически съветник SCHWARZ advokáti s.r.o. и Green Integrated Logistics (Словакия) s.r.o., както и на други потенциално заинтересовани страни, установени от Комисията, а именно университета в Žilina (председател на железопътния транспорт) и ZCHFP SR - ChemLog (Асоциация на химическата и фармацевтичната промишленост на Словашката република).
(9)
Комисията получи мнения относно решението за откриване на процедурата от следните заинтересовани страни на следните дати:
а)
Асоциация на химическата и фармацевтичната промишленост на Словашката република на 22 февруари 2013 г.;
б)
Bohemiakombi на 4 март 2013 г.;
в)
Kombiverkehr на 6 март 2013 г.;
г)
DHL на 8 март 2013 г.;
д)
SCHWARZ advokáti от името на Metrans на 11 март 2013 г.;
е)
на 6 март 2013 г. WienCont Container Terminal Gesellschaft m.b.H. (WienCont) поиска удължаване на срока, в който може да представи своите мнения. На 7 март 2013 г. Комисията удължи срока за WienCont до 18 март 2013 г. Комисията получи от WienCont мненията относно решението за откриване на процедурата на 18 март 2013 г.
(10)
С писма от 19 и 20 март 2013 г. Комисията изпрати на Словакия мненията, които беше получила от заинтересованите страни. Словакия изпрати своя отговор на коментарите на 5 април 2013 г.
(11)
С електронно писмо от 29 април 2013 г. Комисията зададе на Metrans допълнителни въпроси. С електронно писмо от 6 май 2013 г. Metrans изпрати своите отговори, както и неповерителна версия.
(12)
С електронно писмо от 8 май 2013 г. Комисията изпрати на Словакия неповерителната информация, която получи от Metrans. Словакия изпрати мненията си на 16 май 2013 г.
(13)
С електронни писма от 8 и 17 май 2013 г. Комисията зададе на Словакия допълнителни въпроси, на които Словакия отговори по електронната поща на 17 и 29 май 2013 г.
(14)
Комисията зададе на WienCont допълнителни въпроси с електронно писмо от 21 май 2013 г., на които WienCont отговори с електронно писмо от 7 юни 2013 г.
(15)
На 6 юни 2013 г. Комисията и Словакия проведоха среща в Брюксел.
(16)
Комисията изпрати на Словакия неповерителната информация, получена от Metrans и WienCont, по електронната поща на 10 юни 2013 г.
(17)
С писмо от 10 юни 2013 г. Словакия ограничи уведомлението до един терминал в Žilina.
(18)
Словакия изпрати своите мнения относно информацията от Metrans и WienCont на 14 юни 2013 г.
(19)
С електронно писмо от 18 юни 2013 г. Комисията поиска допълнителна информация, която получи по електронната поща на 19 юни 2013 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА И МНЕНИЯ, ПОЛУЧЕНИ ПРЕДИ ОТКРИВАНЕТО НА ПРОЦЕДУРАТА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
2.1. ИНТЕРМОДАЛНИ ТРАНСФЕРНИ ТЕРМИНАЛИ
(20)
В първоначалното уведомление мярката бе предвидена за изграждането и експлоатацията на мрежа от публични интермодални трансферни терминали, подходящи за континентален комбиниран превоз на стоки. Първоначално Словакия планираше да финансира изграждането на четири публично достъпни интермодални трансферни терминала в Bratislava-Pálenisko, Leopoldov-Hlohovec, Žilina-Teplička и Košice-Bočiar.
(21)
Словакия взе решение за първоначалния брой на терминалите и тяхното местоположение въз основа на пазарно проучване, проведено през 2007 г. от Intraco Consulting (установена в Белгия консултантска фирма за комбиниран транспорт и координация на логистиката). Броят и местоположението на терминалите бяха определени при отчитане на следните фактори:
-
терминалите трябва да обслужват възможно най-голяма територия в Словакия,
-
потенциала за цялостно използване на капацитета на терминалите,
-
местоположението по главните железопътни линии, съответстващи на паневропейските транспортни коридори като част от трансевропейската транспортна мрежа (TEN-T), и местоположението по железопътните връзки, включени в Европейското споразумение относно важните международни линии за интермодален транспорт и свързаните с тях инфраструктури („Споразумението AGTC“),
-
свързаността на планираните промишлени паркове в Словакия.
(22)
Тъй като мярката, за която е получено уведомление, може да доведе до нарушаване на конкуренцията, както е посочено в решението за откриване на процедурата, Словакия взе решение да я ограничи до финансирането на изграждането и експлоатацията на един публичен интермодален трансферен терминал в Žilina-Teplička, подходящ за континентален комбиниран превоз на стоки. Този терминал следва да бъде пилотен проект за евентуалното бъдещо изграждане на мрежа от публични интермодални трансферни терминали в Словакия.
(23)
Той ще бъде публично достъпен интермодален трансферен терминал, който е съобразен с правилата на Споразумението AGTC и на Международния съюз на железниците (UIC).
(24)
Местоположението на пилотния проект бе избрано така, че да бъде най-отдалечената точка от настоящите модерни и големи терминали, като същевременно остават изпълнени изискванията по точка 21.
(25)
Полезната дължина на всеки от терминалите ще бъде 750 метра коловоз под два козлови крана, оборудвани с куки за товарене в състояние да манипулират контейнерите за комбиниран автомобилно-железопътен транспорт и полуремаркетата, използвани за континентален превоз, както и интермодалните морски контейнери (ISO). Ще има също места за паркиране под ъгъл под крановете за оптимално манипулиране на полуремаркетата и пространство за краткосрочно съхранение под крановете за контейнерите за комбиниран автомобилно-железопътен транспорт, които не могат да се поставят един върху друг. Новият терминал ще има годишен капацитет от 450 000 бруто тона. Строителството на терминала следва да бъде завършено през 2015 г.
(26)
Терминалът ще остане собственост на държавата. Управителят на националната железопътна инфраструктура (Železnice Slovenskej republiky (ŽSR)) ще упражнява правата на собственост в полза на държавата. По-специално ŽSR ще трябва да събира концесионните такси от оператора на терминала.
(27)
За експлоатацията на терминала ще бъде сключен договор за период от тридесет години с оператор, избран с помощта на недискриминационна и прозрачна тръжна процедура. За да се осигури недискриминационен достъп до терминала и за да се предотврати възникването на конфликт на интереси между избрания оператор на терминала и транспортните предприятия, операторът на терминала не може да бъде транспортно предприятие, което ползва терминала, за да не се конкурира с транспортните предприятия и операторите на комбиниран транспорт, които ще ползват терминала. Ако избраният оператор не изпълни условията в концесионния договор, държавата може да оттегли концесията и да организира за нея нов търг.
(28)
Публичният достъп до терминала ще бъде гарантиран чрез включване на разпоредба в концесионния договор с избрания оператор на терминалите, според която услугите ще се предлагат на недискриминационна основа и при цени на свободния пазар. Самото решение за отпускане на безвъзмездни средства също ще съдържа клауза, гарантираща недискриминационния публичен достъп до инфраструктурата.
2.2. ПРАВНО ОСНОВАНИЕ ЗА МЯРКАТА
(29)
Средствата за финансиране на мярката ще бъдат отпуснати въз основа на раздел 4, параграф 2, буква м) от изменения Закон за държавните помощи № 231/1999 и на Закон № 523/2004 относно бюджетните правила на публичната администрация, за изменение на определени актове.
2.3. БЮДЖЕТ
(30)
Словакия възнамерява да направи първоначална инвестиция в размер на 25,04 млн. EUR за изграждането на терминала, които ще бъде построен от държавата и ще бъде нейна собственост. Тази сума, която ще бъде финансирана по линия на Кохезионния фонд (85 %) и със средства на държавата (15 %), ще покрие 100 % от първоначалните инвестиционни разходи. Въпреки това операторът на терминала ще трябва да плаща концесионни такси на стойност поне 15 % от инвестиционните разходи в продължение на 15 години.
2.4. ПОЛУЧАТЕЛ НА МЯРКАТА
(31)
Получателят на мярката е операторът на терминала, тъй като той ще ползва инфраструктура, за която ще плаща концесионни такси, които покриват само малка част от общите строителни разходи за терминала.
(32)
ŽSR не се счита за получател на мярката, тъй като то само ще упражнява правата на собственост от името на държавата. Концесионните такси, които ŽSR трябва да събира от името на държавата, от своя страна ще доведат до намаляване на компенсацията, която получава от държавата за изпълнението на публичната си задача като управител на националната железопътна инфраструктура.
2.5. НАТРУПВАНЕ И ЗАДЪЛЖЕНИЕ ЗА ИЗЧАКВАНЕ
(33)
За мярката не могат да бъдат получавани помощи от други източници за същите допустими разходи.
(34)
Помощта ще бъде отпусната, след като бъде получено съгласието на Комисията.
2.6. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(35)
При откриването на процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, по отношение на първоначалното уведомление Комисията взе под внимание:
а)
дали е необходимо изграждането на интермодалните трансферни терминали и разработването на континентален комбиниран транспорт в Словакия с цел да се насърчи преминаването от автомобилен на железопътен транспорт и транспорт по вътрешните водни пътища; и
б)
дали произтичащото от мярката нарушаване на конкуренцията ще противоречи на общия интерес.
3. КОМЕНТАРИ НА СЛОВАКИЯ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(36)
Що се отнася до това дали помощта е необходима, Словакия повтори становището си, основано на предоставените на Комисията проучвания и анализ и на становищата на бъдещите ползватели на терминалите, че без изграждането на публични неутрални терминали няма да има в бъдеще значително пренасочване от автомобилния транспорт към железопътния транспорт и транспорта по вътрешните водни пътища. Словакия цитира Kombiverkehr, което констатира значително нарастване на търсенето на комбиниран транспорт в Словакия, особено по източната и южната европейска ос. Това търсене обаче може да бъде задоволено само при наличие на достъп до добре разположени и функциониращи терминали с достатъчен капацитет, предоставящи изцяло неутрални услуги, съгласно германската програма за изграждане на терминали.
(37)
По отношение на изразените от Комисията подозрения във връзка с това, че нарушаването на конкуренцията е в ущърб на общия интерес, Словакия заявява на първо място, че целта на проекта е разработването на континентален интермодален транспорт, който като изцяло нов сегмент в интермодалния транспорт понастоящем изобщо не се използва или се използва само в много ограничена степен. На второ място, очакваните икономии на външни разходи са 13 пъти по-големи от инвестиционните разходи и по-голямата част от тези икономии ще бъдат реализирани в ЕС извън Словакия. На последно място, нарушаването на конкуренцията е сведено до минимум от условието, че операторът на новите терминали ще трябва да плаща 15 % от общия размер на инвестиционните разходи под формата на концесионни такси, докато цените на услугите, които предлага, ще бъдат регулирани и контролирани.
(38)
В отговор на опасенията, изразени в решението за откриване на процедурата по разследване, Словакия посочва, че на новите терминали ще се падат около 16 % от общия теоретичен капацитет на интермодалните терминали в Словакия, изразен като капацитет за претоварване в единици за интермодален транспорт (ITU), съгласно посоченото в таблицата по-долу:
Капацитет на терминалите за интермодален транспорт в Словакия
Интермодален транспорт терминали
Капацитет за претоварване в ИТЕ
теоретичен
% дял
Bratislava - ÚNS
30 000
Bratislava - Prístav
20 000
Sládkovičovo
20 000
Žilina - Intrans
60 000
Dunajská Streda
600 000
Košice - Intrans
45 000
Košice - Haniska
100 000
Dobrá
75 000
Ružomberok
30 000
Съществуващи - общо
980 000 (3)
84 %
Bratislava - Prístav
40 000
Leopoldov
40 000
Žilina - Teplička
40 000
Košice - Bočiar
40 000
Нови - общо
180 000 (4)
16 %
Всички терминали - общо
1 160 000
100 %
(39)
Освен това Словакия предостави следните данни за развитието на международния автомобилен товарен транспорт в Словакия:
Години
Международен автомобилен превоз на товари
(хил. t)
Ръст на годишна база
Ръст с натрупване
2007
27 202
2008
30 931
13,7
13,7
2009
28 879
- 3,4
9,8
2010
30 866
3,3
13,5
2011
33 585
8,8
23,5
Източник: Статистическата служба на Словашката република.
(40)
На последно място, Словакия заявява, че ще приложи по отношение на публичните си интермодални терминали член 31 и член 56, параграф 9 от Директива 2012/34/ЕС (5), която трябва да бъде транспонирана в националното законодателство до 16 юни 2015 г. Според словашките органи тези разпоредби ще осигурят подходяща регулаторна рамка, която ще намали привличането на вече съществуващи клиенти от съществуващите терминали.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
4.1. АСОЦИАЦИЯ НА ХИМИЧЕСКАТА И ФАРМАЦЕВТИЧНАТА ПРОМИШЛЕНОСТ НА СЛОВАШКАТА РЕПУБЛИКА
(41)
Асоциацията на химическата и фармацевтичната промишленост на Словашката република (ZCHFP SR) има интерес от безопасния и екологичен транспорт за химическата промишленост. Поради това тя участва в проекта ChemLog, който бе насочен към картографирането, анализа и подпомагането на комбинирания транспорт и публичните интермодални терминали в Словакия.
(42)
ZCHFP SR приложи към мненията си две проучвания от ChemLog (европейски проект за сътрудничество между регионалните органи, асоциациите на химическата промишленост и научните институции на Германия, Полша, Чешката република, Словакия, Унгария и Италия), в които тя взе участие: „Стратегия за развитие на комбинирания превоз на химикали в Централна Европа“ и „Проучване за осъществимост - Развитие на железопътния превоз на химикали в Словакия по отношение на съседните държави и подготвените терминали за комбиниран транспорт“.
(43)
ZCHFP SR заключава, че публичните терминали в Словакия ще окажат положителен принос предимно за континенталния комбиниран транспорт, тъй като настоящите транспортни терминали приемат само контейнери ISO. Според ZCHFP SR само много малко на брой контейнери за комбиниран автомобилно-железопътен транспорт и полуремаркета са били превозени от Словакия с железопътен транспорт, тъй като настоящите оператори не проявяват интерес към тях и понастоящем няма редовни връзки от Словакия с интермодален възел в Западна Европа.
4.2. BOHEMIAKOMBI
(44)
Предприятието Bohemialkombi е оператор на комбиниран транспорт, който развива дейност в Словакия, където оперира основно по страничните коловози на предприятията. Според Bohemiakombi най-честите ползватели на континенталните линии в Европа са малки и средни автомобилни превозвачи и спедитори. Те предлагат транспорт „от врата до врата“ и за да използват комбиниран транспорт, се нуждаят от услугите на неутрални терминали и оператори на комбиниран транспорт. Тези МСП не могат да инвестират в собствени терминали, поради което се нуждаят от публична инфраструктура за претоварване. При липсата на подобна инфраструктура тези предприятия използват само автомобилния транспорт.
(45)
Според Bohemiakombi частните терминали могат да се използват за континентален транспорт само в силно ограничена степен, тъй като операторите на терминалите също предлагат транспорт „от врата до врата“ и поради това са в пряка конкуренция с автомобилните превозвачи. Ето защо използването на частните терминали е свързано с риска превозът, прехвърлен от автомобилния към железопътния транспорт, да бъде поет от оператора на частния терминал, който има достъп до цялата информация за пратките и предлага конкурентни услуги.
(46)
Bohemiakombi посочва, че обичайната такса за интермодално претоварване в Словакия е 45-50 EUR за една претоварена единица, което е двойно по-висока сума в сравнение с цената на публичните терминали другаде в ЕС. Според Bohemiakombi това е пречка пред преминаването от автомобилен на железопътен транспорт. Bohemiakombi е на мнение, че публичните интермодални терминали, построени с публични средства, ще предоставят по-евтини услуги и по този начин ще снижат бариерата пред преминаването на железопътен транспорт.
(47)
Bohemiakombi заключава, че държавната помощ ще засили конкуренцията в услугите, предлагани от интермодалните терминали.
4.3. KOMBIVERKEHR
(48)
Предприятието Kombiverkehr отбелязва, че превозва много малко континентални единици до Словакия - под 1 000 годишно. Според Kombiverkehr това се дължи основно на високите разходи за претоварване, които са над 45 EUR за всяка единица, прехвърлена от камион на влак или обратно, или около два пъти повече от таксата, която се прилага в публично съфинансираните терминали в Германия. Единиците, които се транспортират понастоящем, са предимно от химическата промишленост, като за тях автомобилният транспорт е по-скъп и е свързан с по-високи рискове за околната среда. Освен това превозваните единици на химическата промишленост често могат да бъдат манипулирани от горната им част с помощта на същия хват, който се ползва за морския комбиниран транспорт.
(49)
Според Kombiverkehr по-голямата част от международния транспорт в Словакия са товари от общ характер, като например опаковани продукти, продукти на автомобилната промишленост, машини и потребителски стоки, които пристигат в полуремаркета и частично в контейнери за комбиниран автомобилно-железопътен транспорт. Словашките терминали не разполагат обаче с необходимото оборудване за претоварване на такива единици.
(50)
Според Kombiverkehr за развиването на устойчив континентален комбиниран транспорт са необходими
а)
терминали със следните технически спецификации:
-
700 m използваеми релси,
-
пряка железопътна връзка с основен железопътен коридор,
-
хватове и куки за товарене,
-
достатъчно място за съхранение, като се вземе под внимание, че единиците не могат да се поставят една върху друга,
-
достатъчно странични коловози за спиране за влаковете в терминала или в близост до него;
б)
такси за претоварване, които могат да се конкурират с тези в автомобилния транспорт - до 20-25 EUR на претоварване от автомобилния на железопътния транспорт;
в)
независими управители на терминалите, които могат да осигурят недискриминационен достъп. Въпреки че настоящите терминали могат да се използват от трети страни, Kombiverkehr заявява, че условията за трети страни са несигурни. На първо място, тъй като операторите на терминалите са и превозвачи, винаги съществува опасност за операторите на комбиниран транспорт трета страна, клиентите им да бъдат отнети от оператора на терминала. На второ място, операторите на терминалите се интересуват от третите страни само ако разполагат със свободен капацитет в терминала. Когато собственият им транспорт достигне достатъчни обеми, те губят интерес да осигуряват достъп на трети страни. На последно място, нерегулираният оператор на терминал разполага с много начини, по които да затрудни или да направи икономически неизгодно ползването на неговия терминал от трети страни, например чрез определянето на неконкурентни цени или чрез качеството на услугите и разпределянето на слотовете в терминала.
(51)
За Kombiverkehr създаването на нови точки за достъп за клиентите за комбиниран транспорт е свързано с големи първоначални загуби, които могат да бъдат компенсирани едва след една до две години редовна дейност. Поради това то не може да си позволи да предлага нови продукти в терминалите без да има дългосрочна сигурност.
(52)
Поради това Kombiverkehr подкрепя намерението на Словакия да повери експлоатацията на новия терминал на независими предприятия. В същото време обаче то е на мнение, че операторите на комбиниран транспорт биха проявили по-голям интерес към създаването на терминала, ако можеха да участват в неговата експлоатация. За да бъде експлоатацията на терминала неутрална и недискриминационна, Kombiverkehr смята, че трябва да бъдат изпълнени следните условия:
-
операторът на терминала трябва да бъде независимо предприятие с независимо управление,
-
никой оператор на комбиниран транспорт не може да притежава над 50 % от предприятието, на което е поверена експлоатацията на терминала,
-
да се определят ясни правила за оператора на терминала, отнасящи се например до разпределянето на слотовете и условията,
-
контрол на оператора на терминала от независим надзорен съвет и от регулиращия орган за железопътния транспорт.
(53)
Според Kombiverkehr потенциалът за преминаване при превоза на стоки от автомобилния към железопътния транспорт е огромен, особено по маршрутите до Германия (региона Rhein-Ruhr и Хамбург/Хановер), както и до Нидерландия и Белгия. Трафикът по тези маршрути понастоящем е около 1 000 камиона седмично.
(54)
Kombiverkehr твърди, че проявява интерес само към континенталния превоз на стоки, който понастоящем се извършва с автомобилен транспорт. Поради това, като използва новия терминал, то няма да намали обема на претоварването и на товарите в съществуващите терминали в Словакия, където комбинираният транспорт вече се използва.
4.4. DHL
(55)
Според DHL настоящите интермодални терминали в Словакия не са отворени за всички ползватели и не осигуряват либерализиран достъп за претоварване между публичната пътна и железопътна инфраструктура. DHL подкрепя словашките органи в усилията им да либерализират комбинирания транспорт чрез изграждането на четирите нови интермодални терминала за претоварване между железопътния и автомобилния транспорт.
4.5. METRANS
(56)
Metrans твърди, че аргументите, с които Словакия обосновава държавната помощ за изграждане на терминалите, са несъдържателни, неточни или по друг начин немеродавни. В обобщен вид аргументите на предприятието срещу първоначално обявената мярка са, както следва:
Неутралност на съществуващите терминали
(57)
Според Metrans твърдението на Словакия, че настоящите оператори на терминалите не предоставят необходимите неутрални услуги, не е вярно и до момента Словакия не е успяла да представи доказателства в подкрепа на това твърдение. Metrans експлоатира своите терминали по неутрален начин и предоставя услугите си и на независимите превозвачи. Metrans позволява операции, при които се използват други влакове. Например в терминала в Košice Интерпорт, който се експлоатира от Metrans, то предоставя единствено свързани с терминала услуги, докато всеки транспорт се поема от други страни. Доколкото знае Metrans, същото важи и за другите публично достъпни терминали. Словакия никога не е изразявала към Metrans недоволство, официално или не, във връзка с предполагаема липса на неутралност, а също и никои органи за защита на конкуренцията не са предприемали разследвания или са се обръщали по друг начин към Metrans в това отношение. Освен това според Metrans Словакия не може да попречи на операторите на публичните терминали да започнат да извършват и транспортна дейност, което би означавало загуба на предполагаемата им неутралност. На последно място, Metrans твърди, че интегрираните услуги водят до по-голяма техническа ефективност и до по-ниски цени (като целият процес на превоз и манипулиране се контролира от компютър и качеството на обслужването е по-добро), което, взето с качеството на обслужването, позволява на терминалите да се конкурират по-успешно с автомобилния транспорт. Що се отнася до въпроса дали съществуващите оператори на интермодални терминали в Словакия предлагат услуги, свързани с интермодален терминал, на независимите оператори на комбиниран транспорт и начина, по който тези услуги се рекламират публично, Metrans насочи вниманието към частта на своя уебсайт, в която се предлагат услуги за складиране, и предостави списък на независимите транспортни оператори, превозвачи, корабни дружества и лизингови дружества, които са използвали неговите услуги. Metrans посочи също четири предприятия, които използват неговия терминал и които предлагат услуги, свързани с интермодалния транспорт.
Континентален транспорт
(58)
Според Metrans не е правилно да се твърди, че съществуващите терминали не манипулират континентален транспорт. Metrans твърди, че от общо 127-те влака, които манипулира седмично, дванадесет заминават за Дуисбург и дванадесет - за Ротердам, като тези влакове се използват само за континентален превоз. Освен това 10 % от всички манипулирани влакове попадат в категорията на континенталния транспорт. Около 50 % от обемите, манипулирани в неговия терминал Haniska в Košice, са предназначени за континентален превоз. В своите терминали Metrans разполага с необходимото оборудване за манипулиране на всички континентални единици, като например челните контейнерни товарачи или демонтируемите контейнерни хватове за манипулиране на континентални единици като контейнерите за комбиниран автомобилно-железопътен транспорт и полуремаркетата, и може при необходимост да построи платформи ро-ла. Въпреки това Metrans отбелязва, че няма търсене за тези услуги. Според Metrans използването на контейнери за комбиниран автомобилно-железопътен транспорт, полуремаркета или камиони е неефективно в сравнение с широките 45 фута (13,7 m) контейнери за палети ISO, предназначени специално за комбиниран транспорт, тъй като транспортните разходи за тези контейнери са с 30 % по-ниски от тези за превоза на ремаркета на камиони. Освен това около 25 % от оборота на предприятието се генерират от услуги, свързани с континенталния транспорт. Съответният пазар се надхвърля границите на Словакия, като терминалите в съседните държави представляват реална конкуренция и извършват услуги, свързани с континенталния транспорт. Според Metrans публичните терминали няма да бъдат адаптирани към континенталния транспорт.
Съответствие на съществуващите терминали със Споразумението AGTC
(59)
Според Metrans инвестициите в терминали с параметри, отговарящи на AGTC, (коловози на терминала с дължина 750 m) са икономически неефективни и представляват невъзвръщаеми разходи. Железопътната инфраструктура в Словакия и в съседните държави (като Чешката република и Унгария) не позволява използването на влакове с дължина над 550 m приблизително. Малко вероятно е тази ситуация да се промени през идните 5-7 години, но няколко терминала, включително двата терминала на Metrans, са в състояние да удължат своите коловози до 750 m в срок от 1-2 години и по този начин да реагират веднага щом капацитетът на железопътната инфраструктура позволи използването на такива влакове.
Изграждането и експлоатацията на неутрални терминали е възможно без държавна помощ
(60)
Metrans твърди, че самото то е най-доброто доказателство, че пазарът за интермодални терминали е привлекателен за частните инвеститори и че тези терминали могат да бъдат търговски осъществими. В допълнение към своите инвестиции на зелено в най-големия терминал в Словакия в Dunajská Streda, през 2012 г. Metrans откри нов терминал в Košice. Подобна инвестиция се влияе силно от промените в законодателството след извършването ѝ и от държавната подкрепа за комбинирания транспорт. Намеренията на Словакия да инвестира държавни пари в терминали (заедно с неефективната държавна политика в областта на транспорта) вече възпират частните инвеститори от извършването на допълнителни инвестиции в модернизирането на съществуващите терминали или от извършването на допълнителни инвестиции на зелено.
Първоначално съобщената мярка нарушава конкуренцията
(61)
Според Metrans операторите на публичните терминали ще спечелят значително конкурентно предимство, тъй като ще получат субсидия от 85 % от общите капиталови разходи. Словакия не може ефективно да попречи на операторите да предлагат дъмпингови цени (всяка фиксиране на цените в концесионния договор може в даден момент да бъде оспорено като неправомерно твърдо установено ограничение). Metrans не е съгласно с довода на Словакия, че публичните терминали ще определят цени, подобни на цените в съществуващите терминали. Вътрешният пазар (надхвърлящ границите на Словакия) ще бъде значително засегнат - например по-голямата област на Братислава, която се обслужва и от два терминала във Виена. Metrans предостави на Комисията таксите, които предоставя при поискване на всички заинтересовани клиенти. Според тази тарифа таксите на предприятието са значително по-ниски от таксите, предвидени при мярката, за всяка операция за всеки вид единица. На последно място, предвиденият терминал в Košice ще бъде само на един километър разстояние от новия терминал на Metrans. В близост до Братислава, където ще бъде изграден друг нов терминал, вече има два терминала във Виена, два в Будапеща и един в Dunajská Streda.
Изграждането на нови публични терминали няма да привлече нови обеми от автомобилния за комбинирания транспорт
(62)
Както твърди Metrans, услугите на терминалите (манипулиране, повторно натоварване и т.н.) представляват едва около 2 % от общите разходи на комбинирания транспорт. Таксите за ползване на железопътната инфраструктура представляват около 40-50 % от общите транспортни разходи. Поради това новите терминали привличат само клиенти, които вече използват комбинирания транспорт. Само ефикасната държавна подкрепа на комбинирания транспорт може да помогне за увеличаване на обемите.
Икономии на външни разходи
(63)
Икономиите на външни разходи, които изтъква Словакия, могат да бъдат реализирани само ако бъде привлечен допълнителен транспорт от автомобилния към железопътния и дори тогава това няма да стане просто чрез изграждането на публични терминали. Metrans твърди, че изграждането на терминалите няма да доведе до значително увеличаване на обемите на комбинирания транспорт и поради това икономиите на външни разходи няма да бъдат реализирани.
Съществуващите капацитети са достатъчни и нарасналото търсене може да бъде задоволено от пазара
(64)
Според Metrans съществуващите терминали понастоящем използват само около 50 % от реалния си капацитет. Нещо повече, общият обем на превозваните товари в Словакия постоянно намалява през последните години. Metrans подкрепя това твърдение със статистически данни за превоза на товари в Словакия, според които през 2009 г. са превозени 203 милиона тона, през 2010 г. - 191 милиона тона, а през 2011 г. - 179 милиона тона. Следователно икономическите прогнози, посочени от Словакия в подкрепа на нейното твърдение, са неточни и остарели. Дори и нарасналото търсене на комбиниран транспорт да не можеше да бъде задоволено посредством наличния свръхкапацитет, то би могло да бъде задоволено при сравнително ниски разходи в краткосрочен или средносрочен план или чрез модернизиране и увеличаване на съществуващия капацитет, или чрез изграждането на нов капацитет от частни инвеститори. Metrans твърди, че през 2010 г. общият обем на всички съществуващи интермодални терминали в Словакия е бил 1,9 милиона тона. Планираният капацитет на новите публични терминали е 1,8 милиона тона годишно, което представлява почти 100 % от пазара.
(65)
Metrans заключава, че при настоящата икономическа и пазарна ситуация (наличния свръхкапацитет, постоянно намаляващия обем на превозваните товари, нестабилната политика в областта на превоза) четирите публични терминала не са жизнеспособни проекти. Ако бъдат изградени, те ще доведат до допълнителен свръхкапацитет, което само ще наруши конкуренцията и ще прогони частните оператори, които трябва да работят на ниво, което покрива не само променливите, но и постоянните им разходи.
4.6. WIENCONT
(66)
WienСont е собственик и оператор на голям тримодален терминал във Виена. То твърди, че държавната помощ за изграждането на четири публични интермодални терминала в Словакия не е необходима за развитието на интермодалния транспорт в Словакия и ще наруши конкуренцията в значителна степен. Според WienСont помощта от 135,5 млн. EUR и интензитетът на помощта от 85 %/100 % са напълно ненужни, като се има предвид, че от 2006 г. насам WienCont работи и разширява своя терминал с помощта на оперативни и инвестиционни субсидии от град Виена на стойност 11,6 млн. EUR с интензитет на помощта 31 %.
(67)
Освен това WienCont изразява съмнения по отношение на прогнозата за ръста на интермодалния транспорт, предоставена от Словакия, и изтъква статистическите данни, които показват, че промишленият ръст в Словакия между 2010 и 2012 г. бе едва 13 %. То цитира също по-нова прогноза на Snizek & Partner (2011 г.), според която непридружаваният транспорт на товари ще нарасне от 300 000 ITU през 2008 г. на 440 000 ITU през 2030 г. Според тази прогноза целият пазар може да бъде покрит от капацитета на терминалите на WienCont. Независимо от това австрийските органи подкрепят изграждането на друг голям интермодален терминал във Виена Inzersdorf, което започна съвсем наскоро.
(68)
WienCont твърди, че изграждането на втори терминал в региона (в Братислава) ще отслаби централната позиция на Виена. То твърди също така, че изграждането на нови терминали ще доведе до преминаване от автомобилния на железопътния транспорт.
(69)
През 2011 и 2012 г. капацитетът на WienCont бе 250 000 ITU. То е манипулирало 72 541 ITU през 2012 г. и 71 369 ITU през 2011 г., като транспортът от Словакия представляваше 2 968 ITU през 2012 г. и 2 148 ITU през 2011 г., а транспортът до Словакия беше нула през 2012 и 59 ITU през 2011 г. Таксите на WienCont за манипулиране на един контейнер в терминала са сходни с тези в мярката за контейнер в терминал, но са по-високи за ползването на склад и за манипулирането на ремарке.
5. МНЕНИЯ НА СЛОВАКИЯ ПО ОТНОШЕНИЕ НА МНЕНИЯТА НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(70)
Словакия отбеляза, че четири от шестте страни, които проявиха интерес, подкрепиха помощта за изграждането на публичните терминали. Отговорите на Словакия на позициите на Metrans и WienCont са изложени по-долу.
5.1. ОТГОВОР НА ПОЗИЦИЯТА НА METRANS
Неутралност на съществуващите терминали
(71)
Словакия отново заявява, че Metrans не е неутрален оператор на терминал, тъй като самото то е транспортен оператор. Тя изтъква аргументите на Bohemiakombi и Kombiverkehr, които споменават, че е възможен риск от конфликт на интереси на Metrans, което действа едновременно като оператор на терминал и оператор на комбиниран транспорт и на транспорт „от врата до врата“. Словакия упоменава също изискването на законодателството на ЕС, според което оператор на железопътна инфраструктура не може да се конкурира с транспортните предприятия, които ползват тази железопътна инфраструктура. Словакия подчертава отново, че може да наложи спазването на неутралност на оператора, когото ще избере за експлоатацията на публичните ѝ терминали. Що се отнася до транспортните предприятия, които ползват терминалите на Metrans, Словакия отбелязва, че не разполага с информация някой от тях да ползва редовен маршрут за комбиниран транспорт.
(72)
Що се отнася до ефикасността на интегрираните услуги, Словакия отбелязва, че притежаването на инфраструктурата от транспортно предприятие води до монополно положение и следователно собственикът на инфраструктурата следва да не ползва инфраструктурата и като транспортен оператор. Във връзка с това Словакия изтъква факта, че пазарният дял на Metrans е 55-60 %.
(73)
Словакия отбелязва, че уебсайтът на Metrans, на който Metrans твърди, че рекламира своите услуги за претоварване, не предлага обслужване на интермодален терминал на операторите на интермодален транспорт, а на корабните и лизинговите дружества.
Континентален транспорт
(74)
Според Словакия не съществуват статистически данни, доказващи континенталния транспорт, който посочва Metrans. Словакия никога не е получавала информация, доказваща, че Metrans разполага с оборудването, необходимо за манипулиране на континентални ITU. Тя предполага, че според Metrans континенталният транспорт включва морските контейнери, които са натоварени извън Европа, но са претоварени в един от вътрешните терминали.
(75)
Словакия твърди, че статистическите данни на UIRR (6) опровергават твърдението на Metrans, че не съществува пазар за полуремаркетата и контейнерите за комбиниран автомобилно-железопътен транспорт.
(76)
Словакия обяснява също така, че предвидените терминали са замислени така, че да бъдат пригодени специално за континенталния транспорт. Оборудването за претоварване ще може да манипулира полуремаркета и контейнери за комбиниран автомобилно-железопътен транспорт. Пространството под крана ще бъде предназначено специално за работа с континентални ITU: ще има пространство между ITU, което е необходимо за манипулиране с куки за товарене, както и диагонални места за паркиране за полуремаркетата, които ще позволяват пряко манипулиране с помощта на камиони. Следователно, за разлика от други терминали, специализирани за работа с контейнери, ще бъде възможно тези видове ITU да се манипулират в един етап. Това ще намали цената на претоварването за континенталните ITU на публичните терминали.
Съответствие на съществуващите терминали със Споразумението AGTC
(77)
В съответствие с приоритетите на ЕС за железопътната транспортна политика Словакия инвестира в инфраструктура, която ще позволи транспортирането на влакове с дължина 750 m. Словакия е също така на мнение, че терминалът на Metrans в Dunajská Streda не може да бъде разширен, тъй като е ограничен от едната страна от пътя 575Е, а от другата страна - от извития коловоз, който свързва терминала с основната железопътна мрежа.
Изграждането и експлоатацията на неутрални терминали е възможно без държавна помощ
(78)
Според Словакия икономическите проучвания, изготвени за публичните терминали, показват, че изграждането и експлоатацията на терминалите не могат да бъдат финансирани единствено от приходите от дейността на терминалите. Словакия допуска, че Metrans финансира изграждането на терминалите от приходите си от транспортните дейности.
(79)
Словакия предложи също сътрудничество с Metrans за построяването на публичните терминали, но Metrans не поиска да изпълни условията на Словакия във връзка с недискриминационния достъп.
Конкуренцията ще бъде нарушена
(80)
Словакия изтъква, че Директива 2012/34/ЕС установява принципите за определяне на такси за използването на услугите на терминалите, както и отговорността на независим железопътен регулаторен орган да разглежда тези такси и да ги регулира в случай на жалби.
(81)
Словакия заявява, че подкрепя също развиването на комбинирания транспорт от частни предприятия. Тя инвестира например в увеличаването на капацитета на железния път Братислава - Dunajská Streda поради нарасналите нужди на Metrans.
(82)
Словакия отбелязва, че Metrans е отбелязало ценовия си списък за предоставяните на терминала услуги като поверителен, което показва, че цените му не са публикувани.
Изграждането на нови публични терминали няма да привлече нови обеми от автомобилния за комбинирания транспорт
(83)
В отговора си на това необосновано твърдение Словакия цитира коментара на Kombiverkehr, който гласи, че континенталният комбиниран транспорт ще се развие, ако независимите оператори на терминали осигурят недискриминационен достъп до своите услуги и ако цената на всяка операция за манипулиране не надвишава 20-25 EUR на претоварена единица.
(84)
Словакия твърди също така, че според статистическите данни на UIC (7) континенталният комбиниран транспорт представлява 47,14 % от общия комбиниран транспорт. Въпреки това, тъй като в Словакия преминаването от автомобилен на железопътен транспорт все още не е достигнало това равнище, все още има голям потенциал за континенталния интермодален транспорт, който не включва само морските контейнери.
Непридружаван комбиниран транспорт: TEU 2011
Пазарен сегмент на КТ
Континентален
Морски
Общо
(TEU)
Вътрешен КТ
3 863 110
7 065 030
10 928 140
Международен КТ
4 678 050
2 510 730
7 188 780
Общо КT
8 541 160
9 575 760
18 116 920
(85)
Според Словакия, тъй като (според Metrans) разходите за претоварване представляват около 2 % от общите транспортни разходи и тъй като (според Kombiverkehr) първоначалният разход за нов континентален маршрут може да бъде възстановен след само една или две години, твърде малко вероятно е операторите на нови маршрути да въведат нови маршрути до дестинации, до които маршрут вече съществува. Словакия твърди, че докато клиентите на Metrans са предимно корабни дружества и Metrans превозва основно морски контейнери, новият терминал ще се съсредоточи върху прехвърлянето на товари от автомобилния към железопътния транспорт. Той ще бъде предназначен за различна група клиенти и ще предлага услугите си в различни пазарни сегменти.
Икономии на външни разходи - Съществуващите капацитети са достатъчни и нарасналото търсене може да бъде задоволено от пазара
(86)
Според Словакия намалението на превозваните обеми в Словакия не е от значение за оценяването на потенциала за развитие на континенталния транспорт, тъй като намалението се дължи основно на спада в националните превозвани обеми. Поради това Словакия отдава по-голямо значение на статистическите данни (представени в позицията ѝ по-горе), които показват увеличението на обемите на автомобилния транспорт, тъй като те са меродавните обеми, към които трябва да бъде насочено преминаването от автомобилния на железопътния транспорт.
(87)
Словакия твърди, че новите терминали ще представляват едва 16 % от бъдещия капацитет на словашките интермодални терминали.
(88)
В отговор на мненията на Metrans относно нарушаването на конкуренцията, невъзможността да бъдат привлечени нови обеми от автомобилния транспорт и задоволяването на новото търсене с помощта на съществуващите капацитети Словакия препраща към позицията на Kombiverkehr, според която потенциалът за континенталния комбиниран транспорт до и от Словакия е значителен. Kombiverkehr посочва, че седмичният обем на автомобилния транспорт между Северна Германия, Белгия и Нидерландия, от една страна, и Словакия, от друга страна, е около 1 000 камиона. Kombiverkehr предвижда да прехвърли само част от товарите, понастоящем превозвани по шосе, поради което действията му няма да са насочени към никой от настоящите източници на оборот на съществуващите терминали.
5.2. ОТГОВОР НА ПОЗИЦИЯТА НА WIENCONT
(89)
На първо място, в отговор на позицията на WienCont, че интензитетът на помощта му е само 31 % за разширяване на неговия терминал, докато Словакия предлага 100 % помощ за първоначалната инвестиция, Словакия отбелязва, че WienCont се притежава мажоритарно от публичните органи. Освен това железопътната инфраструктура, която то ползва, е собственост на управителя на железопътната инфраструктура, а земята, която ползва, е собственост на град Виена. Строителните разходи за новите словашки терминали включват закупуването на земята и изграждането на железопътната инфраструктура, както и изграждането на изцяло нов терминал. Словакия посочва, че над 90 % от общите инвестиции в изграждането на терминала на WienCont, включително коловозите и земята, са финансирани с публични средства. Освен това според Словакия това възражение противоречи на целите на Кохезионния фонд, чието предназначение е намаляването на разликите между държавите членки чрез финансиране на инфраструктурата и опазването на околната среда.
(90)
На второ място, в отговор на твърдението, че WienCont покрива цялото търсене в региона на Виена и че терминалът в Братислава ще застраши търговската му дейност, Словакия отбелязва, че едва 4,6 % от общите обеми, които се манипулират в терминала на WienCont, са от Словакия. Дори и WienCont да загуби всички тези обеми, което Словакия се съмнения, че ще стане, предприятието няма да пострада до степен, която би оправдала неизграждането на модерен тримодален терминал в Братислава на река Дунав.
6. ПОСЛЕДВАЛ ОБМЕН НА ИНФОРМАЦИЯ С METRANS, WIENCONT И СЛОВАКИЯ
(91)
Последвалият обмен на информация между Комисията и Словакия, Metrans и WienCont позволи да бъдат изяснени редица неясноти в предоставената от тези страни информация.
(92)
Въпреки че Metrans не можа да докаже в каква степен осигурява континентален комбиниран транспорт, то успя да докаже, че осигурява такъв транспорт, и настоящите му обеми континентален транспорт не са пренебрежими. За континенталния транспорт Metrans използва контейнери, и по-конкретно контейнерите с ширина 45 фута (13,7 m) и контейнери цистерни. Metrans доказа също, че притежава определено оборудване, подходящо за претоварване на интермодални транспортни единици, различни от контейнерите. Словакия предостави на Комисията статистическа информация, получена от Metrans, която показва, че Metrans не е превозвало камиони, контейнери за комбиниран автомобилно-железопътен транспорт или полуремаркета.
(93)
За да опровергае представените от Metrans аргументи, че няма търсене за комбинирания транспорт при интермодалните транспортни единици (ITU), различни от контейнерите, Словакия дава примери с терминала с неутрален достъп в Lovosice в Чешката република, който започна дейност през 2006 г. с редовни маршрути, по които се превозват основно контейнери, и при който обемът на превозените ITU е нараснал с 81 % между 2007 и 2012 г., а до 2012 г. контейнерите за комбиниран автомобилно-железопътен транспорт и полуремаркетата са представлявали 75 % от претоварванията. Друг пример, който дава Словакия, е терминалът с неутрален достъп на Wuppertal-Langerfled, който понастоящем служи за превоз почти единствено на контейнери за комбиниран автомобилно-железопътен транспорт и полуремаркета. Дори в терминала на WienCont, който е важно място за претоварване на морски контейнери, контейнерите за комбиниран автомобилно-железопътен транспорт представляват 21 % от дейностите по претоварване.
(94)
WienCont предостави презентация, изготвена от Snizek & Partner, в която се твърди, че в терминал, който функционира с 88 % от своя капацитет, качеството на дейностите ще бъде значително понижено.
(95)
На последно място, за да намали евентуалните опасения по отношение на степента на евентуалното нарушаване на конкуренцията и за да провери допусканията си по отношение на прехвърлянето на товари от автомобилния на железопътния транспорт, Словакия се съгласи първоначално да построи само един терминал - като пилотен проект. Поради това Словакия ограничи първоначалното уведомление само до терминала в Žilina - Teplička. Този терминал ще бъде на над 200 km разстояние от терминалите на Metrans в Dunajská Streda и Košice и от терминала на WienCont. Нещо повече, Словакия уведоми Комисията, че съществуващият терминал на Intrans в Žilina ще бъде закрит в близко бъдеще. Оценката на мярката от страна на Комисията е изложена по-долу.
7. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
(96)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(97)
Критериите в член 107, параграф 1 от ДФЕС са кумулативни. Следователно, за да се прецени дали мярката представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, всички от следните условия трябва да бъдат изпълнени. По-конкретно финансовата помощ трябва:
а)
да бъде предоставена от държавата или чрез държавни ресурси;
б)
да предоставя предимство на предприятията получатели;
в)
да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на определени стоки (критерий за селективност);
г)
да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията и да засяга търговията между държавите членки.
(98)
Според съдебната практика на Съда на Европейския съюз изграждането и експлоатацията на инфраструктура могат да представляват икономическа дейност (8). Тъй като мярката, за която е изпратено уведомление, се отнася до инвестиционна помощ за инфраструктура, която се използва за търговска експлоатация, изграждането и експлоатацията на тази инфраструктура трябва да се считат за представляващи икономическа дейност, поради което мярката попада в обхвата на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(99)
За мярката, за която е изпратено уведомление, словашките органи ще построят терминала и ще изберат концесионера, на който ще бъде възложена неговата експлоатация. Тази първоначална инвестиция ще бъде финансирана по линия на Кохезионния фонд (85 %) и с ресурси на държавата (15 %). Тъй като ресурсите на Кохезионния фонд се изпращат на компетентния национален орган, се счита, че те са на разположение на словашките органи и че представляват държавни ресурси.
(100)
Предимство: Въз основа на предварителното пазарно проучване, проведено от словашките органи, не може да бъде изключена възможността участието в бъдещия процес на подбор да бъде много ограничено и процесът на подбор да не отговаря на критериите за конкурентна тръжна процедура. Вследствие на това и като се има предвид, че е много вероятно тръжната процедура да не бъде достатъчно конкурентна, не може да се изключи възможността на оператора да бъде предоставено икономическо предимство.
(101)
Селективност: Тъй като мярката носи ползи само за избрания оператор на терминала, тя следва да се счита за селективна по характер.
(102)
Нарушаване на конкуренцията и ефект върху търговията в рамките на ЕС: Когато предоставена от държава членка помощ укрепва положението на едно предприятие в сравнение с това на други предприятия, конкуриращи се в търговията в рамките на Съюза, търговията в рамките на Съюза трябва да се счита за засегната от тази помощ (9). Достатъчно е получателят на помощта да се конкурира с други предприятия на пазари, отворени за конкуренция (10). В настоящия случай мярката, за която е изпратено уведомление, ще подсили положението на новите трансферни терминали спрямо съществуващите терминали, поради което има потенциално нарушаващо въздействие върху конкуренцията, доколкото този пазар е отворен за конкуренция. Следователно помощта може да наруши конкуренцията и да засегне търговията в рамките на Съюза.
(103)
С оглед на горното Комисията стига до заключението, че мярката представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
7.1. ЗАКОННОСТ НА МЯРКАТА
(104)
Словашките органи са изпълнили задължението си, в съответствие с член 108, параграф 3 от ДФЕС, да изпратят уведомление за помощта, преди тя да бъде приведена в действие. Комисията отбелязва факта, че помощта няма да бъде отпусната, докато не бъде одобрена от нея.
7.2. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА
(105)
Комисията преди е оценявала помощ за инфраструктурни проекти директно въз основа на член 93 от ДФЕС (11), а след произнасянето на решението на Съда на ЕС по делото Altmark (12), което изключва прякото прилагане на член 93 от ДФЕС - въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС за интермодалните терминали (13). След влизането в сила на Регламент (ЕО) № 1370/2007 на Европейския парламент и на Съвета (14) член 93 от ДФЕС стана пряко приложим като правно основание за установяване на съвместимостта на помощта за сухопътния транспорт, който не попада в обхвата на този регламент, и по-специално на помощта за координирането на транспорта.
(106)
Член 93 от ДФЕС гласи, че помощта, която отговаря на нуждата от координация на транспорта, е съвместима с Договорите. Понятието „координация на транспорта“, използвано в тази разпоредба, има значение, което надхвърля улесняването на развитието на стопанска дейност. То включва намесата от страна на публичните органи, имаща за цел да насочва развитието на транспортния сектор в името на общия интерес. Съдът на ЕС постанови, че този член признава, че помощта за транспорта е съвместима с Договора само в строго определени случаи, които не застрашават общите интереси на Общността (15).
(107)
Постигнатият напредък при либерализацията на сектора на наземния транспорт в някои отношения значително намали нуждата от координация. В един ефикасно либерализиран сектор координацията може по принцип да бъде следствие от действието на пазарните сили. Дори след либерализирането на сектора обаче може да има различни случаи на пазарна неефективност. Те оправдават намесата на публичните органи в тази сфера.
(108)
Транспортният сектор може да изпита „координационни“ трудности в стопанския смисъл на думата, например при връзките между различните транспортни мрежи. На тези основания Комисията вече разреши предоставянето на държавна помощ въз основа на член 93 от ДФЕС (16).
(109)
За да се счита една мярка за помощ за отговаряща на нуждата от координиране на транспорта, тя трябва да бъде необходима и съразмерна с поставената цел. Освен това нарушаването на конкуренцията, което е присъщо на помощите, не трябва да застрашава общите интереси на Съюза.
(110)
Поради това Комисията постоянно поддържа позицията, че помощта е съвместима с вътрешния пазар въз основа на член 93 от ДФЕС, ако са изпълнени следните условия:
а)
помощта допринася за постигането на цел от общ интерес;
б)
помощта е необходима;
в)
помощта е съразмерна;
г)
достъпът до въпросната инфраструктура е открит за всички ползватели на недискриминационна основа;
д)
помощта не води до нарушения на конкуренцията, противоречащи на общия интерес.
(111)
Комисията следователно ще прецени дали тези пет критерия са спазени в настоящия случай, за да може помощта да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на член 93 от ДФЕС.
7.2.1. Цел от общ интерес
(112)
От известно време Съюзът следва политика на постигане на балансирана система за комбиниран транспорт и насърчаването на конкурентоспособността на комбинирания транспорт спрямо използването на пътищата е част от тази политика. Целта на политиката на Съюза за комбинирания транспорт е пренасочване на транспорта от автомобилния към други видове транспорт.
(113)
Инструментите, с които разполага Съюзът, като Директива 92/106/ЕИО на Съвета (17) от 7 декември 1992 г., имат за цел да се насърчи развитието на комбинирания транспорт. Бялата книга за транспортната политика (18) насърчава използването на железопътния транспорт и на други видове транспорт, щадящи околната среда, за да се развият конкурентоспособни алтернативи на автомобилния транспорт.
(114)
В допълнение към това политиката за комбинирания транспорт е в съответствие със заключенията от заседанието на Европейския съвет в Гьотеборг, проведено през юни 2001 г., който обяви, че мерките, подпомагащи преминаването от автомобилния транспорт на по-благоприятни за околната среда начини на транспорт, са в основата на политика за устойчив транспорт.
(115)
Комисията признава, че е предимно задача на пазарните оператори да подобрят комбинирания транспорт на пазарите със свободен достъп и на които важат правилата на свободната конкуренция и на предлагането и търсенето. При все това, за да се разгърне изцяло потенциалът на комбинирания транспорт, може да се наложи да се стимулира готовността за поемане на рискове, свързани с преминаването от автомобилен на други видове транспорт.
(116)
Освен това съсредоточаването върху вариантите на комбинирания транспорт се оправдава във все по-голяма степен и от следното: Европейската промишленост поддържа или увеличава конкурентоспособността на базираното в Европа производство до голяма степен чрез напреднали логистични методи, оптимизиране на производството и разпространението и създаване на стойност в хода на този процес. Тези усъвършенствани вериги на доставки стават все по-уязвими на намаляващата надеждност на автомобилния транспорт и на увеличаващите се разходи за него. Ето защо логистиката на комбинирания транспорт ще трябва да се превърне в основна цел на европейската производствен сектор.
(117)
На последно място, Комисията упоменава необходимостта от ускоряване на инвестициите в инфраструктурата, и по-специално в съобразените с околната среда транспортни средства, които са част от трансевропейските мрежи (ТЕМ) и високоскоростните мрежи в областта на ИКТ (19).
(118)
Изграждането на интермодални терминали, които гарантират равен достъп за всички ползватели, се подкрепя от няколко инструменти на ЕС. Решение № 661/2010/ЕС на Европейския парламент и на Съвета (20) изисква да се създаде трансевропейска транспортна мрежа, която трябва да бъде, доколкото е възможно, оперативно съвместима в рамките на видовете транспорт и да подпомага интермодалността между различните видове транспорт. Съгласно това решение проектите от общ интерес трябва да допринасят за устойчивото развитие на транспорта, като повишават безопасността и намаляват вредите, нанасяни от транспорта на околната среда, и по-специално като насърчават пренасочването към железопътния транспорт, интермодалния транспорт, вътрешното корабоплаване и морския транспорт. По силата на член 10 от Директива 91/440/ЕИО на Съвета (21) от 29 юли 1991 г. относно развитието на железниците в Общността държавите членки трябва да гарантират, че железопътните предприятия от други държави членки имат достъп до инфраструктурата при справедливи условия с цел извършване на услуги за международен комбиниран транспорт на товари. Освен това в предложението си за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно насоките на Съюза за развитието а трансевропейската транспортна мрежа (22) Комисията предложи операторите на товарни терминали да гарантират, че товарните терминали са отворени за всички оператори, да предоставят този достъп по недискриминационен начин и да прилагат прозрачни такси.
(119)
Изграждането на интермодални терминали, които гарантират равен достъп на всички ползватели, е насочено към постигането на цел от общ интерес, тъй като допринася за подобряването на комбинирания транспорт и за насърчаването на преминаването от автомобилния на железопътния транспорт и транспорта по вътрешните водни пътища и по този начин спомага за намаляването на задръстванията, броя на пътнотранспортните произшествия, емисиите, шума и отрицателното въздействие върху климата на автомобилния транспорт. В никое от представените становища в отговор на откриването на процедурата не се оспорва, че целта на мярката, т.е. подпомагането на преминаването от автомобилния транспорт към железопътния транспорт и транспорта по вътрешните водни пътища, е цел от общ интерес.
(120)
Що се отнася до предвиденото изграждане и експлоатация на терминала в Žilina-Teplička, според данните, предоставени от словашките органи, ползите от гледна точка на икономиите на външни разходи са 15 пъти по-високи от разходите за изграждането на предвидената инфраструктура. Освен това повечето от общите очаквани ползи на стойност 399 млн. EUR ще бъдат реализирани в ЕС извън Словакия, тъй като при транспорта между Словакия и останалата част на ЕС отсечката на пътуването извън Словакия обикновено е по-дълга от тази в Словакия.
(В евро)
Екологични икономии за период от 30 години за терминала на Žilina
Икономии по отношение на задръстванията
107 117 951
Икономии по отношение на пътнотранспортните произшествия
32 175 502
Икономии по отношение на емисиите
223 748 276
Икономии по отношение на шума
7 338 003
Икономии по отношение на климата
16 390 770
Общи икономии
386 770 502
Източник: Анализ на разходите и ползите за терминала на Žilina, представен от органите на Словакия.
(121)
В съответствие с това Комисията счита, че изграждането на интермодалния терминал на Žilina-Teplička може да помогне за постигането на цел от общ интерес, тъй като допринася за подобряването на мултимодалния транспорт, за насърчаването на преминаването от автомобилния на железопътния транспорт и транспорта по вътрешните водни пътища и за намаляването на задръстванията, пътнотранспортните произшествия, емисиите, шума и отрицателното въздействие върху климата на автомобилния транспорт.
7.2.2. Необходимост и пропорционалност
(122)
В миналото (23) Комисията е разрешавала инвестиционна помощ за интермодални терминали с интензитет от 50 %. Наскоро, в случаите в които държавите членки са доказали икономическата необходимост от по-голям интензитет на помощта, Комисията е била склонна да приеме такива по-високи интензитети в надлежно обосновани случаи (24).
(123)
В настоящия случай словашките органи изпратиха уведомление за мярка, която предвижда интензитет на помощта от поне 85 % в полза на бъдещия концесионер. Този проект е различен от частните терминали на Metrans, които дружеството е построило без държавна помощ от Словакия, и от съседния терминал на WienCont (собственост на град Виена), който получава помощ със среден интензитет от 31 % за закупуването на допълнително оборудване от 2006 г. насам. В случая на WienCont инвестицията не е била първоначална инвестиция за нов терминал, построен от основите, какъвто е случаят с терминала на Žilina-Teplička. Освен това WienCont използва коловозите на управителя на инфраструктурата и земята на град Виена, за които плаща наем, който не е непременно равен на цената, която предприятието би платило, за да закупи тези съоръжения.
(124)
Във всеки случай, тъй като интензитетът на помощта в случая на Словакия е над 50 %, Комисията трябва да прецени дали този по-висок интензитет на помощта може по изключение може да бъде счетен за съвместим с вътрешния пазар.
(125)
Що се отнася до необходимостта от помощта, анализът на разходите и ползите, представен от словашките органи, съдържа отрицателна вътрешна норма на възвръщаемост за предвидения транспортен терминал в Žilina-Teplička без държавна подкрепа. Когато Словакия вземе предвид цялата първоначална инвестиция, включително разходите за закупуване на земята, недостигът на средства за финансиране на проекта при дисконтов процент от 5 % съответства на първоначалната инвестиция на стойност 25,04 млн. EUR. Дисконтов процент от 5 % е сходен с възвръщаемостта на дългосрочен държавен дълг в Словакия (25).
(126)
Таблицата по-долу представя в обобщен вид инвестиционните разходи, оперативните разходи, очакваната възвръщаемост на инвестицията и размера на помощта, предвидени за изграждането на терминала на Žilina и изчислени при анализа на разходите и ползите, представен от словашките органи.
(В млн. евро)
Терминал
Инвестицион ни разходи
Оперативни разходи
Общо разходи
Приходи
Държавна помощ
Очаквана печалба
ННС след държавна помощ (5 %)
Žilina
25,04
24,81
49,85
24,81
25,04
0
0,00
Източник: Словашките органи, анализ на разходите и ползите.
(127)
Тъй като първоначалната инвестиция е ограничена до недостига на средства за финансиране на проекта, Комисията заключава, че помощта е необходима, за да се обезпечат изграждането на интермодалния трансферен терминал и развитието на комбинирания транспорт в Словакия. Тя е също така на мнение, че помощта ще бъде ограничена до необходимия минимум, тъй като е по-голяма от недостига на средства за финансиране и следователно е пропорционална за постигане на целта от общ интерес да се осигури преминаването от автомобилния на железопътния транспорт.
7.2.3. Достъпът до въпросната инфраструктура е открит за всички ползватели на недискриминационна основа
(128)
Целта на мярката е да бъдат построени публични интермодални трансферни терминали за континенталния комбиниран транспорт, и по-специално за полуремаркетата и контейнерите за комбиниран автомобилно-железопътен транспорт, за да се подпомогне преминаването от автомобилния на железопътния транспорт. За да бъде постигната тази цел, терминалите ще:
а)
бъдат експлоатирани от дружества, които са независими от транспортните дружества, които ги ползват;
б)
осигуряват открит достъп;
в)
предлагат недискриминационни и прозрачни условия.
(129)
За да се гарантира недискриминационен достъп до терминалите и да се предотврати възникването на конфликт на интереси между избрания оператор на терминала и транспортните предприятия, операторът на терминалите ще бъде независим от транспортните предприятия.
(130)
Освен това словашката държава ще остане собственик на терминалите и ще включва във всеки концесионен договор задължението за оператора на терминалите да гарантира открит достъп за всички ползватели, включително всички превозвачи и оператори на интермодални транспортни терминали, на недискриминационна основа. Ако избраният оператор не изпълни това условие на концесионния договор, държавата ще има правото да оттегли концесията и да организира за нея нов търг.
(131)
Поради това достъпът до въпросната инфраструктура ще бъде открит за всички ползватели на недискриминационна основа;
7.2.4. Помощта не води до нарушаване на конкуренцията, което противоречи на общия интерес
(132)
Първоначално съобщената мярка ще засегне услугите на интермодалните терминали в Словашката република, които привличат също трансгранично търсене от Австрия, Чешката република, Унгария и, в по-малка степен, Полша. За да се избегне рискът от нарушаване на конкуренцията, посочен в решението за откриване на процедурата, и за да проверят предположението си относно въздействието на терминала върху пренасочването на превоза на товари от автомобилния към железопътния транспорт, словашките органи се ангажираха да ограничат проекта до изграждането на един пилотен терминал в Žilina-Teplička. Този терминал ще бъде на над 200 km разстояние от сегашните терминали на Metrans и WienCont. Поради това териториалният му обхват няма да се препокрива с този на Metrans и WienCont. Това ще ограничи въздействието на мярката върху конкуренцията. (26)
(133)
Според словашките органи в Žilina има временен терминал, който принадлежи на Intrans. За разлика от предвидения терминал, този терминал е малък и се намира в центъра на града. На този терминал товарната рампа е достъпна само от един коловоз с дължина 400 m, който не може да бъде удължен. Терминалът е предназначен за обслужването на морски контейнери и не разполага с козлови кранове или оборудване за претоварване на контейнери за комбиниран автомобилно-железопътен транспорт и полуремаркета. Поради градоустройственото развитие съществуващият терминал в Žilina при всички случаи ще бъде закрит в близко бъдеще.
(134)
Словашките органи потвърдиха, че таксите за манипулиране в публичните терминали ще съответстват на таксите за манипулиране на интермодалните трансферни терминали, които вече работят на пазара. Според направено от словашките органи проучване таксите за манипулиране в терминалите в ЕС варират между 16,30 EUR и 56 EUR на единица, като средната цена е 30 EUR на единица. Анализът на разходите и ползите, представен от словашките органи, се основава на предположението, че бъдещите такси за манипулиране на всяка единица и на четирите публични терминала ще бъдат 28-29 EUR. Следователно таксите на публичния терминал в Žilina-Teplička ще бъдат определени така, че да поддържат конкурентоспособността на железопътния транспорт в сравнение с автомобилния транспорт. Увеличаването на таксите би означавало операторът на публичните терминали да не бъде в състояние да привлече достатъчно товари от сектора на автомобилния транспорт, за да покрие оперативните си разходи.
(135)
Поради това Комисията заключава, че мярката не нарушава конкуренцията до степен, която противоречи на общия интерес.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(136)
С оглед на гореизложеното Комисията заключава, че всички условия са изпълнени и че инвестиционната помощ от 25,04 млн. EUR за терминала в Žilina-Teplička е съвместима с вътрешния пазар.
(137)
Като се има предвид първоначалният план на Словакия да изгради четири публични интермодални терминала, Комисията изисква мониторинг на терминала, който ще бъде построен въз основа на пилотния проект, за който понастоящем е изпратено уведомление. Този мониторинг ще позволи на Комисията да вземе по-твърдо решение относно необходимостта от помощта и нейното отражение върху конкуренцията, ако в един бъдещ момент Словакия изпрати уведомление за останалите три терминала,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, която Словашката република възнамерява да приведе в действие за изграждането на терминала в Žilina-Teplička, под формата на помощ за първоначални инвестиции в размер на 25,04 млн. EUR е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 93 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Следователно привеждането в действие на тази помощ от 25,04 млн. EUR е разрешено.
Член 2
След три години Словашката република трябва да предостави следната информация:
а)
общия обем на интермодалния транспорт, обема на континенталния транспорт и обема на транспорта, осъществен по начини, различни от използването на контейнери ISO, в Словакия и на терминала на Žilina-Teplička;
б)
цените на терминала в Žilina-Teplička;
в)
дали клиентите на новите терминали преди са ползвали съществуващите терминали и ако това е така, проучване на причините за промяната от тяхна страна на ползваните терминали.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Словашката република.
Съставено в Брюксел на 17 юли 2013 година.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 17 de julho de 2013
relativa à medida/ao regime de auxílio/ao auxílio estatal SA.34369 (13/C) (ex 12/N) - Construção e operação de terminais públicos de transporte intermodal, que a República Eslovaca prevê executar
[notificada com o número C(2013) 4423]
(Apenas faz fé o texto em língua eslovaca)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2014/524/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente, o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Tendo convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações em conformidade com as disposições supramencionadas (1) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Por correio eletrónico de 6 de abril de 2011, a Comissão recebeu uma denúncia da empresa METRANS/Danubia/, a. s. («Metrans») relativamente a um alegado auxílio estatal concedido à construção de terminais públicos de transporte intermodal («denúncia»). A Comissão recebeu informações suplementares da Metrans por correio eletrónico datado de 9 de junho de 2011. A denúncia foi registada como processo SA.32828.
(2)
Por carta de 6 de outubro de 2011, a Comissão transmitiu a denúncia à Eslováquia, acompanhada de um pedido de informações, ao qual a Eslováquia respondeu por carta de 6 de dezembro de 2011, afirmando que a medida em causa se encontrava ainda em fase de preparação e que ainda não tinha sido concedido qualquer financiamento. Por carta de 12 de dezembro de 2011, a Comissão informou a Metrans daquela resposta, indicando a sua conclusão preliminar de que a medida não constituía um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, e, posteriormente, encerrou o processo SA.32828.
(3)
Em 16 de fevereiro de 2012, a Eslováquia pré-notificou eletronicamente uma medida respeitante ao projeto de construção e exploração de terminais públicos de transporte intermodal. Por correio eletrónico datados de 5 de junho, 12 de junho, 12 de julho e 16 de julho de 2012, a Eslováquia forneceu informações suplementares sobre a medida, incluindo cartas de apoio das empresas de transporte e logística DHL e GEFCO.
(4)
Por correio eletrónico de 12 de julho de 2012, a Metrans transmitiu à Comissão uma carta de apoio da empresa Green Integrated Logistics (Slovakia) s.r.o. («GIL»), que explora o terminal de transbordo em Sládkovičovo. A Comissão transmitiu esta carta à Eslováquia, por carta de 18 de julho de 2012, e recebeu posteriormente resposta por correio eletrónico de 14 de agosto de 2012, no qual se reiterava não ter sido ainda concedido qualquer financiamento para o projeto.
(5)
Em 17 de julho de 2012, a Eslováquia notificou eletronicamente a Comissão da medida, em conformidade com o artigo 108.o, n.o 3 do TFUE. No contexto dessa notificação, a Eslováquia apresentou cartas de apoio da DHL Express (Slovakia), s.r.o. («DHL»), GEFCO SLOVAKIA, s.r.o., Bohemiakombi, s.r.o. e Kombiverkehr. A Eslováquia apresentou informações adicionais, por correio eletrónico, em 3 de setembro, 18, 22, 24, 26 e 29 de outubro, 6, 9, 13 e 14 de novembro e 6 de dezembro de 2012.
(6)
Por carta datada de 23 de janeiro de 2013, a Comissão informou a Eslováquia da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE. Em 12 de fevereiro de 2013, a Comissão recebeu as observações da Eslováquia sobre a decisão de início do procedimento.
(7)
A decisão de início do procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (2) em 16 de fevereiro de 2013. A Comissão convidou as partes interessadas a pronunciarem-se sobre as medidas em questão no prazo de um mês a contar da data de publicação da decisão.
(8)
Em 18 de fevereiro de 2013, a Comissão enviou a decisão de início do procedimento às entidades que tinham manifestado o seu interesse durante a análise preliminar, designadamente as empresas Bohemiakombi, s.r.o., DHL Express (Slovakia), s.r.o., GEFCO SLOVAKIA, s.r.o., Kombiverkehr, Metrans e o seu consultor jurídico SCHWARZ advokáti s.r.o., e Green Integrated Logistics (Slovakia) s.r.o., bem como a outras partes potencialmente interessadas identificadas pela Comissão, designadamente a Universidade de Žilina - presidente do transporte ferroviário - e ZCHFP SR - ChemLog (Associação das indústrias química e farmacêutica da República Eslovaca).
(9)
A Comissão recebeu observações sobre a decisão de início do procedimento das seguintes partes interessadas, nas seguintes datas:
a)
Associação das indústrias química e farmacêutica da República Eslovaca, em 22 de fevereiro de 2013;
b)
Bohemiakombi, em 4 de março de 2013;
c)
Kombiverkehr, em 6 de março de 2013;
d)
DHL, em 8 de março de 2013;
e)
SCHWARZ advokáti, em nome da Metrans, em 11 de março de 2013;
f)
Em 6 de março de 2013, a WienCont Container Terminal Gesellschaft m.b.H. («WienCont») solicitou a prorrogação do prazo para apresentação de observações. Em 7 de março de 2013, a Comissão concedeu à WienCont a prorrogação do prazo até 18 de março de 2013. Em 18 de março de 2013, a Comissão recebeu da WienCont as observações sobre a decisão de início do procedimento.
(10)
Por cartas de 19 e 20 de março de 2013, a Comissão enviou à Eslováquia as observações recebidas das partes interessadas. A Eslováquia enviou a sua resposta às observações em 5 de abril de 2013.
(11)
Por correio eletrónico de 29 de abril de 2013, a Comissão formulou à Metrans questões adicionais. Por correio eletrónico de 6 de maio de 2013, a Metrans transmitiu as suas respostas, incluindo uma versão não confidencial.
(12)
Por correio eletrónico de 8 de maio de 2013, a Comissão enviou à Eslováquia as informações não confidenciais que recebera da Metrans. A Eslováquia transmitiu as suas observações em 16 de maio de 2013.
(13)
Por correio eletrónico de 8 e 17 de maio de 2013, a Comissão fez mais perguntas à Eslováquia, às quais esta respondeu por correio eletrónico em 17 e 29 de maio de 2013.
(14)
A Comissão fez perguntas suplementares à WienCont por correio eletrónico de 21 de maio de 2013, a que a WienCont respondeu por correio eletrónico de 7 de junho de 2013.
(15)
Em 6 de junho, a Comissão e a Eslováquia realizaram uma reunião em Bruxelas.
(16)
Em 10 de junho de 2013, a Comissão transmitiu à Eslováquia, por correio eletrónico, as informações não confidenciais recebidas da Metrans e da WienCont.
(17)
Por carta de 10 de junho de 2013, a Eslováquia limitou a notificação a um terminal em Žilina.
(18)
A Eslováquia transmitiu as suas observações sobre as informações da Metrans e da WienCont em 14 de junho de 2013.
(19)
Por correio eletrónico de 18 de junho de 2013, a Comissão solicitou mais informações, que recebeu por correio eletrónico de 19 de junho de 2013.
2. DESCRIÇÃO DA MEDIDA E OBSERVAÇÕES RECEBIDAS ANTES DO INÍCIO DO PROCEDIMENTO DE INVESTIGAÇÃO
2.1. TERMINAIS DE TRANSPORTE INTERMODAL
(20)
Na notificação inicial, a medida previa a construção e a exploração de uma rede de terminais públicos de transporte intermodal adequado para o transporte continental combinado de mercadorias. Inicialmente, a Eslováquia previra financiar a construção de quatro terminais de transporte intermodal de acesso público em Bratislava-Pálenisko, Leopoldov-Hlohovec, Žilina-Teplička e Košice-Bočiar.
(21)
A Eslováquia decidiu sobre o número inicial de terminais e a sua localização com base num estudo de mercado efetuado em 2007 pela Intraco Consulting, uma empresa de consultoria sediada na Bélgica e especializada na coordenação de transporte combinado e logística. O número e a localização dos terminais foram determinados tendo em conta os seguintes fatores:
-
os terminais deviam servir o território o mais vasto possível na Eslováquia;
-
o potencial de utilização plena da capacidade dos terminais;
-
a localização nas grandes linhas ferroviárias, correspondendo aos corredores pan-europeus de transporte integrados na Rede Transeuropeia de Transportes (RTE-T), e a localização nas ligações ferroviárias incluídas no Acordo Europeu sobre as Grandes Linhas de Transporte Combinado Internacional e Respetivas Instalações («Acordo AGTC»);
-
a conectividade dos parques industriais previstos na Eslováquia.
(22)
Uma vez que a medida notificada podia conduzir a uma distorção da concorrência, tal como referido na decisão de início do procedimento, a Eslováquia decidiu limitá-la ao financiamento da construção e exploração de um só terminal público de transporte intermodal em Žilina-Teplička, adequado para o transporte continental combinado de mercadorias. O terminal é um projeto-piloto para a eventual construção futura de uma rede de terminais públicos de transporte intermodal em toda a Eslováquia.
(23)
Tratar-se-á de um terminal de transporte intermodal acessível ao público que respeitará o Acordo AGTC e as normas da União Internacional dos Caminhos de Ferro (UIC).
(24)
A localização do projeto-piloto foi escolhida como sendo a mais afastada dos atuais terminais modernos e grandes terminais e cumprindo os requisitos enunciados no ponto 21.
(25)
O comprimento útil de cada terminal será de 750 metros de via sob duas gruas-pórtico equipadas com dispositivos de suspensão piggy-back capazes de movimentar as caixas móveis e semirreboques utilizados no transporte continental, bem como no transporte intermodal de contentores marítimos (ISO). Haverá também lugares de estacionamento angular sob as gruas para possibilitar a melhor movimentação possível dos semirreboques e um espaço de armazenamento a curto prazo sob as gruas para caixas móveis não empilháveis. O novo terminal terá uma capacidade anual de 450 000 toneladas brutas. A construção do terminal deverá estar concluída em 2015.
(26)
O terminal continuará a ser propriedade do Estado. O gestor das infraestruturas ferroviárias nacionais, Železnice Slovenskej republiky («ŽSR»), procederá à execução dos direitos de propriedade do Estado. Em especial, a ŽSR será responsável por cobrar os direitos de concessão ao operador do terminal.
(27)
A exploração do terminal será adjudicada por um período de trinta anos a um operador selecionado com base num concurso não discriminatório e transparente. Para garantir um acesso não discriminatório ao terminal e evitar conflitos de interesses entre o operador do terminal selecionado e as empresas de transporte, o operador do terminal não pode ser uma empresa de transporte que use o terminal, a fim de não entrar em concorrência com as empresas de transporte e os operadores de transporte combinado que irão utilizar o terminal. Se o operador selecionado não cumprir as condições acordadas no acordo de concessão, o Estado pode retirar essa concessão e proceder a um novo concurso.
(28)
O acesso público ao terminal será garantido pela introdução de uma disposição no acordo de concessão celebrado com o operador do terminal selecionado que determina que os serviços serão prestados de forma não discriminatória e às taxas de mercado livre. A própria decisão de subvenção irá conter também uma cláusula que assegure o acesso público não discriminatório às infraestruturas.
2.2. BASE JURÍDICA DA MEDIDA
(29)
O financiamento da medida será concedido com base na secção 4, n.o 2, alínea m), da Lei n.o 231/1999 relativa aos auxílios estatais, tal como alterada, e da Lei n.o 523/2004 relativa às regras orçamentais da administração pública, que altera determinados atos.
2.3. ORÇAMENTO
(30)
A Eslováquia prevê um investimento inicial de 25,04 milhões de EUR para a construção do terminal, que será adquirido e detido pelo Estado. Este montante, que será financiado pelo Fundo de Coesão (85 %) e por recursos próprios nacionais (15 %), cobrirá 100 % dos custos do investimento inicial. Contudo, o operador do terminal deverá pagar direitos de concessão de, pelo menos, 15 % dos custos de investimento, num período de 15 anos.
2.4. BENEFICIÁRIO DA MEDIDA
(31)
O beneficiário da medida é o operador do terminal, uma vez que irá beneficiar de uma infraestrutura para a qual irá pagar direitos de concessão que cobrem apenas uma pequena parte dos custos totais de construção do terminal.
(32)
Não se considera que a ŽSR seja um beneficiário da medida, uma vez que se limitará a administrar os direitos de propriedade em nome do Estado. Os direitos de concessão que a ŽSR vai cobrar em nome do Estado irão, por sua vez, diminuir a compensação que recebe do Estado pela prestação do serviço público enquanto gestor nacional das infraestruturas ferroviárias.
2.5. CUMULAÇÃO E OBRIGAÇÃO DE SUSPENSÃO
(33)
A medida não pode receber auxílio de outras fontes para os mesmos custos elegíveis.
(34)
O auxílio será concedido depois de obtido o acordo da Comissão.
2.6. MOTIVOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO
(35)
Ao dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE relativamente à notificação inicial, a Comissão considerou os seguintes aspetos:
a)
Se havia necessidade para a construção de terminais de transporte intermodal e para o desenvolvimento de transporte continental combinado na Eslováquia, a fim de incentivar uma transferência modal do transporte rodoviário para o transporte ferroviário e por vias navegáveis interiores; e
b)
Se a consequente distorção da concorrência resultante da medida seria contrária ao interesse comum.
3. OBSERVAÇÕES DA ESLOVÁQUIA SOBRE A DECISÃO DE DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO DE INVESTIGAÇÃO
(36)
No que respeita à necessidade do auxílio, a Eslováquia reiterou o seu parecer, com base nos estudos e análise apresentados à Comissão e nas opiniões dos futuros utilizadores dos terminais, de que, sem a construção de terminais públicos neutros, não haveria uma futura transferência significativa do transporte rodoviário para o transporte ferroviário e por vias navegáveis interiores. A Eslováquia cita a Kombiverkehr, que detetou um crescimento considerável na procura de transporte combinado na Eslováquia, em especial no eixo europeu leste e sul. Contudo, esta procura só poderia ser satisfeita se houvesse acesso a terminais bem posicionados e funcionais, com capacidade adequada, que prestassem serviços totalmente neutros, tal como consta do programa alemão para a construção de terminais.
(37)
Relativamente às dúvidas da Comissão quanto à distorção da concorrência ser contrária ao interesse comum, a Eslováquia alega, em primeiro lugar, que o objetivo do projeto consiste em desenvolver o transporte intermodal continental, que, por se tratar de um segmento completamente novo do transporte intermodal, não é atualmente utilizado ou apenas o é a um nível muito limitado. Em segundo lugar, as poupanças esperadas em termos de custos externos são 13 vezes superiores aos custos de investimento, e a maior parte dessas poupanças ocorrerá na UE, fora da Eslováquia. Por último, a distorção da concorrência é reduzida ao mínimo pela condição de o operador dos novos terminais ter de pagar 15 % dos custos totais de investimento sob a forma de direitos de concessão, sendo regulados e controlados os preços dos seus serviços.
(38)
Em resposta às preocupações suscitadas na decisão de início do procedimento de investigação, a Eslováquia afirma que os novos terminais irão representar cerca de 16 % da capacidade teórica total dos terminais intermodais na Eslováquia expressa em capacidade de transbordo em unidades de transporte intermodal (UTI), como indicado no quadro a seguir.
Capacidade dos terminais de transporte intermodal na Eslováquia
Terminais de transporte intermodal
Capacidade de transbordo em UTI
Teórica
% de quota
Bratislava - ÚN
30 000
Bratislava - Prístav
20 000
Sládkovičovo
20 000
Žilina - Intrans
60 000
Dunajská Streda
600 000
Košice - Intrans
45 000
Košice - Haniska
100 000
Dobrá
75 000
Ružomberok
30 000
Existentes - total
980 000 (3)
84 %
Bratislava - Prístav
40 000
Leopoldov
40 000
Žilina - Teplička
40 000
Košice - Bočiar
40 000
Novo - total
180 000 (4)
16 %
Todos os terminais - total
1 160 000
100 %
(39)
Além disso, a Eslováquia apresentou os seguintes números relativos à evolução do transporte rodoviário internacional de mercadorias na Eslováquia.
Ano
Transporte internacional rodoviário de mercadorias
Crescimento anual
Crescimento cumulativo
2007
27 202
2008
30 931
13,7
13,7
2009
28 879
- 3,4
9,8
2010
30 866
3,3
13,5
2011
33 585
8,8
23,5
Fonte: Instituto de Estatística da República Eslovaca.
(40)
Por último, a Eslováquia afirma que irá aplicar ao seu terminal público intermodal o artigo 31.o e o artigo 56.o, n.o 9, da Diretiva 2012/34/UE do Parlamento Europeu e do Conselho (5), que terá de ser transposta para o direito interno até 16 de junho de 2015. Segundo as autoridades eslovacas, estas regras irão constituir um quadro regulamentar adequado para reduzir os efeitos da admissão de clientes existentes em proveniência de terminais existentes.
4. OBSERVAÇÕES DOS INTERESSADOS
4.1. ASSOCIAÇÃO DAS INDÚSTRIAS QUÍMICA E FARMACÊUTICA DA REPÚBLICA ESLOVACA
(41)
A associação das indústrias química e farmacêutica da República Eslovaca («ZCHFP SR») interessa-se pelo transporte seguro e ecológico na indústria química. Participou, portanto, no projeto ChemLog, que visava cartografar, analisar e apoiar o transporte combinado e os terminais intermodais públicos na Eslováquia.
(42)
A ZCHFP SR anexou às suas observações dois estudos do ChemLog, um projeto europeu de cooperação entre autoridades regionais, associações da indústria química e instituições científicas da Alemanha, Polónia, República Checa, Eslováquia, Hungria e Itália, no qual participa a ZCHFP SR: «A estratégia de desenvolvimento do transporte combinado de produtos químicos na Europa Central» e o «Estudo de viabilidade - Desenvolvimento do transporte ferroviário de produtos químicos na Eslováquia em relação a países limítrofes e terminais preparados de transporte combinado».
(43)
A ZCHFP SR conclui que os terminais públicos da Eslováquia terão um contributo positivo sobretudo para o transporte continental combinado, uma vez que os atuais terminais transportam apenas contentores ISO. Segundo a ZCHFP SR, apenas um número muito reduzido de caixas móveis e semirreboques foi transportado da Eslováquia por caminho-de-ferro, visto que os atuais operadores não estão interessados e que presentemente não existem ligações regulares da Eslováquia para um nó intermodal na Europa Ocidental.
4.2. BOHEMIAKOMBI
(44)
A Bohemialkombi é um operador de transporte combinado que desenvolve as suas atividades na Eslováquia, onde explora principalmente ramais de sociedades. Segundo a Bohemiakombi, os utilizadores mais comuns de linhas continentais na Europa são pequenos e médios transportadores rodoviários e transitários. Oferecem transporte porta a porta e, para utilizarem transporte combinado, necessitam dos serviços de terminais neutros e de operadores de transporte combinado. Estas PME não podem investir em terminais próprios, pelo que carecem de infraestruturas de transbordo públicas. Na ausência dessas infraestruturas, as empresas utilizam apenas o transporte rodoviário.
(45)
A Bohemiakombi alega que os terminais privados podem ser utilizados para transporte continental apenas de forma muito limitada, uma vez que os operadores dos terminais também oferecem transporte porta a porta e estão, assim, em concorrência direta com os transportadores rodoviários. A utilização de terminais privados está, assim, ligada ao risco de o transporte transferido do modo rodoviário para o ferroviário poder ser assumido pelo operador do terminal privado, que tem acesso a todas as informações sobre as remessas e oferece serviços concorrentes.
(46)
A Bohemiakombi afirma que o preço habitual do transbordo intermodal na Eslováquia é de 45-50 EUR por unidade de transbordo, que é o dobro do custo dos terminais públicos nos outros países da UE. De acordo com a Bohemiakombi, essa é uma barreira à transferência modal do transporte rodoviário para o ferroviário. A Bohemiakombi está convicta de que os terminais públicos intermodais construídos com fundos públicos iriam proporcionar serviços mais baratos e, desse modo, diminuir os obstáculos à transferência para o transporte ferroviário.
(47)
A Bohemiakombi conclui, afirmando que o auxílio estatal irá reforçar a concorrência nos serviços de terminais intermodais.
4.3. KOMBIVERKEHR
(48)
A Kombiverkehr assinala que transporta muito poucas unidades continentais para a Eslováquia - menos de 1 000, anualmente. A Kombiverkehr defende que isso se deve principalmente aos elevados custos de transbordo, que excedem 45 EUR por unidade transferida de um camião para um comboio ou vice-versa, ou cerca do dobro dos custos dos terminais publicamente cofinanciados na Alemanha. As unidades atualmente transportadas provêm sobretudo da indústria química, cujo transporte rodoviário é mais caro e está associado a maiores riscos ambientais. Além disso, as unidades de transporte da indústria química podem, muitas vezes, ser movimentadas pelo topo, utilizando um spreader igual ao utilizado no transporte combinado marítimo.
(49)
Segundo a Kombiverkehr, a maioria do transporte internacional na Eslováquia é constituído por carga geral, como produtos embalados, produtos da indústria automóvel, máquinas e bens de consumo, que chegam em semirreboques e, parcialmente, em caixas móveis. Mas os terminais eslovacos não dispõem do equipamento necessário para o transbordo de tais unidades.
(50)
Segundo a Kombiverkehr, o desenvolvimento de transporte combinado continental sustentável exige:
a)
Terminais com as seguintes especificações técnicas:
-
700 m de carris utilizáveis,
-
ligação ferroviária direta a um corredor ferroviário principal,
-
spreaders e dispositivos de suspensão piggy-back,
-
espaço de armazenamento suficiente, tendo em conta que as unidades não podem ser empilhadas,
-
ramais suficientes para comboios no terminal ou próximo dele;
b)
Preços de transbordo competitivos com os do transporte rodoviário - no máximo, 20-25 EUR por transbordo rodo-ferroviário;
c)
Gestores de terminais independentes que possam garantir um acesso não discriminatório. Embora os terminais atuais possam ser utilizados por terceiros, a Kombiverkehr afirma que as condições aplicáveis aos terceiros são precárias. Em primeiro lugar, como os operadores de terminais são também transportadores, existe sempre o perigo de os terceiros que são operadores de transporte combinado perderem os seus clientes para o operador do terminal. Em segundo lugar, os operadores de terminais apenas se interessam pelos terceiros enquanto dispuserem de capacidade disponível nos terminais. Assim que dispõem de um volume suficiente de transporte próprio, perdem interesse em proporcionar acesso a terceiros. Por último, um operador de terminal não regulado tem muitas maneiras de dificultar ou tornar economicamente desvantajoso o uso do seu terminal por parte de terceiros, por exemplo através da fixação de preços, da qualidade do serviço e da atribuição das faixas do terminal.
(51)
Para a Kombiverkehr, o desenvolvimento de novos pontos de acesso ao transporte combinado para os seus clientes implica grandes perdas iniciais, que só podem ser recuperadas após um a dois anos de exploração regular. Por conseguinte, não pode permitir-se propor novos produtos nos terminais sem uma segurança a longo prazo.
(52)
A Kombiverkehr apoia, assim, o plano da Eslováquia de o novo terminal ser explorado por empresas independentes. No entanto, considera simultaneamente que os operadores de transporte combinado estariam mais interessados no desenvolvimento do terminal se participassem na sua exploração. Para que a exploração do terminal seja neutra e não discriminatória, a Kombiverkehr preconiza as seguintes condições:
-
o operador do terminal deve ser uma empresa independente com uma gestão independente,
-
nenhum operador de transporte combinado deve ter uma participação superior a 50 % na empresa que explora o terminal,
-
regras claras para o operador do terminal no tocante, por exemplo, à atribuição de faixas e a condições,
-
controlo do operador do terminal por um conselho de fiscalização independente e pela entidade reguladora do setor ferroviário.
(53)
Na opinião da Kombiverkehr, é enorme o potencial de transferência do transporte rodoviário para o ferroviário de mercadorias, em especial nas rotas para a Alemanha (Rhein-Ruhr-Gebiet e Hamburgo/Hanôver), bem como para os Países Baixos e a Bélgica. O tráfego nestas rotas é, atualmente, de cerca de 1 000 camiões por semana.
(54)
A Kombiverkehr alega que está apenas interessada no transporte continental de mercadorias, atualmente efetuado por estrada. Por conseguinte, ao utilizar o novo terminal não reduziria o volume de transbordo nem de carga nos terminais existentes na Eslováquia, onde o transporte combinado é já utilizado.
4.4. DHL
(55)
A DHL argumenta que os atuais terminais intermodais na Eslováquia não oferecem um serviço público nem um acesso liberalizado ao transbordo entre as infraestruturas públicas rodoviárias e ferroviária. A DHL apoia as autoridades eslovacas nos seus esforços para liberalizar o transporte combinado através da construção de quatro novos terminais intermodais ferro-rodoviários.
4.5. METRANS
(56)
A Metrans alega que os argumentos da Eslováquia para justificar o auxílio estatal para a construção de terminais são infundados, incorretos ou irrelevantes por outros motivos. Em resumo, os argumentos da sociedade contra a medida inicialmente notificada são os seguintes:
Neutralidade dos terminais existentes
(57)
Segundo a Metrans, a alegação da Eslováquia de que os atuais operadores de terminais não proporcionam os serviços neutros necessários não é verdadeira, e a Eslováquia ainda não apresentou, até à data, elementos de prova dessa alegação. A Metrans explora os seus terminais numa base neutra e presta os seus serviços também a transportadores independentes. A Metrans permite operações que utilizam outros comboios. Por exemplo, no terminal Interport de Košice, explorado pela Metrans, presta serviços exclusivamente relacionados com o terminal, ao passo que todos os outros transportes estão a cargo de outras partes. Tanto quanto é do conhecimento da Metrans, o mesmo é válido para outros terminais de acesso público. A Eslováquia nunca apresentou denúncias, oficiais ou não oficiais, contra a Metrans no que diz respeito a qualquer presumida falta de neutralidade, nem solicitou a qualquer autoridade da concorrência que iniciasse investigações ou que contactasse a Metrans a este respeito. Além disso, segundo a Metrans, a Eslováquia não pode impedir os operadores de terminais públicos de iniciarem um negócio de transporte, o que implicaria a perda da sua alegada neutralidade. Por último, a Metrans alega que os serviços all-in-one (tudo incluído) conduzem a uma maior eficiência técnica e a uma redução dos preços (com a totalidade do processo de transporte e de movimentação controlada por computador e uma maior qualidade do serviço), o que, juntamente com a qualidade dos serviços, permite que os terminais concorram melhor com o transporte rodoviário. No que se refere à questão de saber se os atuais operadores de terminais intermodais na Eslováquia oferecem serviços de terminais intermodais a operadores de transporte combinado independentes e à forma como estes serviços são anunciados publicamente, a Metrans remeteu para a secção do seu sítio web que oferece serviços de armazenamento e apresentou uma lista dos operadores de transporte, transportadores, empresas de transporte marítimo e empresas de locação independentes que utilizaram os seus serviços. A Metrans remete também para quatro empresas que utilizaram o seu terminal que oferece serviços de transporte intermodal.
Transporte continental
(58)
Segundo a Metrans, é incorreto afirmar que os terminais existentes não se ocupam de transporte continental. A Metrans alega que, do total de 127 comboios de que se ocupa por semana, 12 são expedidos para Duisburg e 12 para Roterdão, destinando-se estes comboios exclusivamente ao transporte continental. Além disso, 10 % de todos os comboios movimentados inserem-se na categoria de transporte continental. Cerca de 50 % dos volumes movimentados no seu terminal de Košice Haniska destinam-se a transporte continental. Nos seus terminais, a Metrans dispõe do equipamento para movimentar todas as unidades continentais, como as autogruas empilhadoras ou spreaders piggy-back amovíveis para a movimentação de unidades continentais, como caixas móveis e caixas para semirreboques intermutáveis, podendo, quando necessário, construir rampas rodo-ferroviárias. Contudo, a Metrans chama a atenção para o facto de tais serviços não terem procura. A Metrans alega que a utilização de caixas móveis, de semirreboques ou camiões é ineficiente, quando comparada com os contentores de paletes ISO com 45 pés (13,7 m) de largura especificamente concebidos para o transporte combinado, visto que os custos de transporte relacionadas destes contentores são 30 % inferiores aos dos reboques de camiões. Além disso, cerca de 25 % do volume de negócios da sociedade provêm de serviços relacionados com o transporte continental. O mercado relevante estende-se para além da fronteira eslovaca, com terminais em países vizinhos, constituindo uma concorrência eficaz e prestando serviços relacionados com o transporte continental. A Metrans alega que os terminais públicos não serão adaptados ao transporte continental.
Conformidade dos terminais existentes com o Acordo AGTC
(59)
Segundo a Metrans, o investimento em terminais com parâmetros conformes ao AGTC (vias de terminal com um comprimento de 750 m) é comercialmente ineficiente e constitui custos irrecuperáveis. As infraestruturas ferroviárias na Eslováquia e nos países vizinhos (como a República Checa e a Hungria) não permitem a circulação de comboios com um comprimento superior a aproximadamente 550 metros. É improvável que esta situação se altere nos próximos 5-7 anos, mas vários terminais, incluindo ambos os terminais da Metrans, estão em condições de aumentar as vias dos seus terminais para 750 metros num prazo de 1-2 anos e, assim, reagir logo que a capacidade das infraestruturas ferroviárias permita a utilização desses comboios.
É possível construir e explorar terminais neutros sem auxílios estatais
(60)
A Metrans alega que é, ela própria, a melhor prova de que o mercado de terminais intermodais é atraente para os investidores privados e que esses terminais podem ser comercialmente viáveis. Para além do seu investimento de raiz no maior terminal na Eslováquia, em Dunajská Streda, em 2012, a Metrans abriu um novo terminal em Košice. Um investimento deste tipo é muito sensível a alterações da legislação introduzidas após a realização do investimento e ao apoio estatal ao transporte combinado. Os planos da Eslováquia para investir recursos estatais nos terminais (juntamente com uma política de transportes públicos ineficiente) estão já a desencorajar os investidores privados de fazerem novos investimentos na modernização dos terminais existentes ou de fazerem mais investimentos de raiz.
A medida, tal como inicialmente notificada, constitui uma distorção da concorrência
(61)
Segundo a Metrans, os operadores de terminais públicos irão beneficiar de uma vantagem concorrencial significativa, visto que irão receber uma subvenção correspondente a 85 % do total das despesas de capital. A Eslováquia não pode, efetivamente, impedir os operadores de proporem preços de dumping (qualquer fixação de preços no acordo de concessão poderia, em determinada altura, ser contestada enquanto restrição ilícita grave). A Metrans discorda do argumento da Eslováquia de que os terminais públicos irão cobrar preços comparáveis aos dos terminais existentes. O mercado interno (que se estende para além das fronteiras da Eslováquia) será grandemente afetado, por exemplo, a zona da grande Bratislava, que também é servida por dois terminais em Viena. A Metrans forneceu à Comissão os preços que propõe, mediante pedido, a todos os clientes interessados. De acordo com essa tabela de preços, a sociedade cobra consideravelmente menos do que previsto ao abrigo da medida, por operação, para qualquer tipo de unidade. Por último, o terminal previsto para Košice ficaria apenas a um quilómetro do novo terminal da Metrans. Na proximidade de Bratislava, onde vai ser construído outro terminal novo, existem já dois terminais em Viena, dois em Budapeste e um em Dunajská Streda.
A construção de novos terminais públicos não irá atrair novos volumes do transporte rodoviário para o combinado
(62)
Como a Metrans afirma, os serviços dos terminais (movimentação, recarga, etc.) representam apenas cerca de 2 % dos custos totais do transporte combinado. Os preços de utilização das infraestruturas ferroviárias constituem aproximadamente 40-50 % dos custos totais de transporte. Assim, os novos terminais atraem apenas os clientes que já estão a utilizar o transporte combinado. Só um apoio público eficaz ao transporte combinado pode ajudar a aumentar os volumes.
Poupanças em custos externos
(63)
As poupanças, em termos de custos externos, alegadas pela Eslováquia só podem ser alcançadas se se conseguir transferir uma percentagem adicional do transporte rodoviário para o ferroviário e, ainda assim, não apenas através da construção de terminais públicos. A Metrans argumenta que a construção dos terminais não irá conduzir a um aumento significativo dos volumes de transporte combinado e, assim, não irá criar poupanças em termos de custos externos.
As capacidades existentes são suficientes e o aumento da procura pode ser satisfeito pelo mercado
(64)
Segundo a Metrans, os terminais existentes estão atualmente a utilizar apenas cerca de 50 % da sua capacidade real. Além disso, os volumes totais das mercadorias transportadas têm vindo a baixar constantemente na Eslováquia nos últimos anos. A Metrans apoia esta alegação com estatísticas sobre o transporte de mercadorias na Eslováquia que mostram 203 milhões de toneladas em 2009, 191 milhões de toneladas em 2010 e 179 milhões de toneladas em 2011. Assim, as previsões económicas citadas pela Eslováquia em apoio do seu pedido são incorretas e obsoletas. Ainda que o excesso de capacidade atualmente existente não pudesse dar resposta a um aumento da procura de transporte combinado, este poderia ser alcançado, a um custo relativamente baixo no curto ou médio prazo, através da modernização e aumento das capacidades existentes ou através da construção de novas capacidades por parte de investidores privados. A Metrans afirma que, em 2010, o volume total de todos os terminais intermodais na Eslováquia foi de 1,9 milhões de toneladas. A capacidade prevista para os novos terminais públicos é de 1,8 milhões de toneladas por ano, o que representa cerca de 100 % do mercado.
(65)
A Metrans conclui que, na atual situação económica e de mercado (excesso de capacidade atualmente existente, volumes de mercadorias transportadas em declínio constante, política de transporte instável), os quatro terminais públicos não são projetos viáveis. Se construídos, irão aumentar o excesso de capacidade, o que só irá provocar a distorção da concorrência e eliminar os operadores privados, que têm de operar a um nível que abranja os seus custos não só variáveis mas também fixos.
4.6. WIENCONT
(66)
A WienCont é a proprietária e operadora de um grande terminal trimodal em Viena. Alega que o auxílio estatal para a construção de quatro terminais intermodais públicos na Eslováquia não é necessário ao desenvolvimento do transporte intermodal na Eslováquia e irá provocar a distorção da concorrência de uma forma não negligenciável. A WienCont alega que um auxílio de 135,5 milhões de EUR e uma intensidade de auxílio de 85 a 100 % são completamente desnecessários, dado que, desde 2006, a WienCont tem estado a explorar e a expandir o seu terminal com subvenções de exploração e investimento da cidade de Viena no montante de 11,6 milhões de EUR e uma intensidade de auxílio de 31 %.
(67)
A WienCont duvida das previsões sobre o crescimento do transporte intermodal fornecidas pela Eslováquia e aponta para as estatísticas que mostram que o crescimento industrial na Eslováquia entre 2010 e 2012 foi apenas de 13 %. Também cita previsões mais recentes, de Snizek & Partner (2011), que pressupõem um crescimento do transporte não acompanhado de mercadorias de 300 000 UTI em 2008 para 440 000 UTI em 2030. De acordo com estas previsões, todo o mercado poderia ser abrangido pela capacidade dos terminais da WienCont. No entanto, as autoridades austríacas apoiam a construção de outro grande terminal intermodal em Viena Inzersdorf, que começou recentemente.
(68)
A WienCont alega que a construção de um segundo terminal na região, em Bratislava, iria enfraquecer a posição de Viena como plataforma de correspondência. Alega ainda que a construção de novos terminais conduziria a uma transferência do transporte rodoviário para o transporte ferroviário.
(69)
Em 2011 e 2012, a capacidade da WienCont foi de 250 000 UTI. Movimentou 72 541 UTI em 2012 e 71 369 UTI em 2011, tendo o transporte a partir da Eslováquia representado 2 968 UTI em 2012 e 2 148 UTI em 2011, enquanto o transporte para a Eslováquia foi inexistente em 2012 e de 59 UTI em 2011. Os preços de movimentação de cada contentor no terminal, cobrados pela WienCont, são comparáveis aos da medida prevista para um contentor no terminal, mas mais elevados para o depósito em armazém e para a movimentação de um reboque.
5. COMENTÁRIOS DA ESLOVÁQUIA ÀS OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(70)
A Eslováquia salientou que quatro das seis partes que manifestaram interesse apoiavam o auxílio para a construção de terminais públicos. As reações da Eslováquia aos contributos da Metrans e da WienCont são indicadas a seguir.
5.1. REAÇÃO AO CONTRIBUTO DA METRANS
Neutralidade dos terminais existentes
(71)
A Eslováquia reafirma que a Metrans não é um operador de terminal neutro, visto ser ela própria um operador de transporte. Aponta para as respostas da Bohemiakombi e da Kombiverkehr, que mencionam um eventual risco de conflito de interesses da Metrans, que atua simultaneamente como operador de terminal e operador de transporte combinado e de transporte porta a porta. A Eslováquia refere também o requisito, ao abrigo da legislação da UE, de que um operador de infraestruturas ferroviárias não pode estar em concorrência com as empresas de transporte que utilizam essas infraestruturas ferroviárias. A Eslováquia reafirma que está em condições de fazer cumprir a neutralidade do operador que selecionar para a exploração dos seus terminais públicos. No que diz respeito aos transportadores que usam os terminais da Metrans, a Eslováquia observa que não tem conhecimento de que qualquer deles explore regularmente uma rota regular de transporte combinado.
(72)
No que respeita à eficácia dos serviços all-in-one, a Eslováquia refere que a propriedade das infraestruturas por parte de uma empresa de transporte conduz a uma posição de monopólio e que, por conseguinte, o proprietário das infraestruturas não devia utilizar as infraestruturas enquanto operador de transporte. Neste contexto, a Eslováquia chama a atenção para o facto de a Metrans ter uma quota de mercado de 55-60 %.
(73)
A Eslováquia salienta que o sítio web da Metrans, no qual a Metrans alega publicitar os seus serviços de transbordo, não propõe serviços de terminal intermodal aos operadores de transporte intermodal mas sim às empresas de transporte marítimo e às sociedades de locação.
Transporte continental
(74)
A Eslováquia alega que não existem estatísticas que demonstrem o alegado transporte continental pela Metrans. A Eslováquia nunca recebeu informações reveladoras de que a Metrans possui o equipamento necessário para a movimentação de UTI continentais. Parte do princípio de que a Metrans considera que o transporte continental inclui os contentores marítimos, que foram carregados fora da Europa mas objeto de transbordo num dos terminais terrestres.
(75)
A Eslováquia argumenta que as estatísticas da UIRR (6) refutam a alegação da Metrans de que não existe mercado para semirreboques e caixas móveis.
(76)
A Eslováquia também explica que a conceção dos terminais previstos é particularmente adequada ao transporte continental. O equipamento de transbordo terá capacidade para movimentar semirreboques e caixas móveis. O espaço sob a grua será especificamente concebido para servir as UTI continentais: haverá espaços entre as UTI que são necessários para movimentar os dispositivos de suspensão piggy-back e haverá lugares de estacionamento em diagonal para semirreboques, o que permitirá a movimentação direta pelos camiões. Por conseguinte, ao contrário do que sucede noutros terminais especializados em contentores, será possível movimentar estes tipos de UTI de uma só vez. Reduzir-se-á, assim, o preço de transbordo das UTI continentais nos terminais públicos.
Conformidade dos terminais existentes com o Acordo AGTC
(77)
Em consonância com as prioridades da UE para a política de transporte ferroviário, a Eslováquia está a investir em infraestruturas que irão permitir o transporte de comboios com 750 m de comprimento. A Eslováquia considera também que o terminal da Metrans em Dunajská Streda não pode ser ampliado, visto que este último está limitado, num lado, pela estrada E575 e, no outro lado, pela via encurvada que liga o terminal à rede ferroviária principal.
É possível construir e explorar terminais neutros sem auxílios estatais
(78)
Segundo a Eslováquia, os estudos económicos preparados para os terminais públicos mostram que a construção e a exploração dos terminais não podem ser financiadas apenas pelas receitas provenientes das atividades dos terminais. A Eslováquia parte do princípio de que a Metrans financia a construção dos terminais com as receitas que obtém das suas atividades de transporte.
(79)
A Eslováquia também propôs cooperar com a Metrans na construção dos terminais públicos, mas a Metrans não se mostrou disponível para cumprir as condições da Eslováquia respeitantes ao acesso não discriminatório.
Distorção da concorrência
(80)
A Eslováquia salienta que a Diretiva 2012/34/UE estabelece os princípios para a fixação de taxas relativas à utilização de serviços de terminal, bem como a responsabilidade de uma entidade reguladora ferroviária independente para avaliar essas taxas e regular essas taxas em caso de denúncia.
(81)
A Eslováquia afirma que também apoia o desenvolvimento de transporte combinado por parte de empresas privadas: investiu, por exemplo, no aumento da capacidade da via ferroviária de Bratislava-Dunajská Streda, devido ao aumento das necessidades da Metrans.
(82)
A Eslováquia observa que a Metrans classificou a sua lista de preços dos serviços de terminal como confidencial, o que revela que os seus preços não são publicados.
A construção de novos terminais públicos não irá atrair novos volumes do transporte rodoviário para o combinado
(83)
Na sua resposta a esta alegação não fundamentada, a Eslováquia cita o contributo da Kombiverkehr, que afirma que o transporte combinado continental se irá desenvolver, se os operadores independentes de terminais garantirem um acesso não discriminatório aos seus serviços e se o preço por operação de movimentação não exceder 20-25 EUR por unidade de transbordo.
(84)
A Eslováquia alega ainda que, de acordo com as estatísticas da UIC (7), o transporte combinado continental representa 47,14 % do transporte combinado total. Todavia, uma vez que na Eslováquia a transferência do transporte rodoviário para o ferroviário ainda não atingiu este nível, o transporte intermodal continental tem ainda um grande potencial, que não inclui só os contentores marítimos.
Transporte não acompanhado combinado TEU 2011
Segmento de mercado do TC
Continental
Marítimo
Total
(TEU)
TC nacional
3 863 110
7 065 030
10 928 140
TC internacional
4 678 050
2 510 730
7 188 780
Total de TC
8 541 160
9 575 760
18 116 920
(85)
Segundo a Eslováquia, visto que, de acordo a Metrans, os custos de transbordo representam aproximadamente 2 % dos custos totais de transporte e que, segundo a Kombiverkehr, o custo inicial de uma nova rota continental só pode ser recuperado passados um ou dois anos, é altamente improvável que os operadores de novas rotas criem novas rotas para destinos que já são servidos. A Eslováquia alega que, embora os clientes de Metrans sejam predominantemente empresas de transporte marítimo e a Metrans transporte sobretudo contentores marítimos, o novo terminal irá centrar-se na transferência de carga da estrada para o caminho de ferro. Destinar-se-á a um grupo de clientes diferente e proporá os seus serviços em segmentos de mercado diferentes.
Poupanças em custos externos; as capacidades existentes são suficientes e o aumento da procura pode ser satisfeito pelo mercado
(86)
A Eslováquia alega que a diminuição nos volumes transportados na Eslováquia é irrelevante para estimar o potencial de desenvolvimento do transporte continental, porque a diminuição se deve sobretudo à quebra nos volumes de transporte nacional. A Eslováquia dá, portanto, maior importância às estatísticas (fornecidas no seu contributo supra) que demonstram o aumento registado nos volumes de transporte rodoviário, por estes serem os volumes relevantes a visar na transferência do transporte rodoviário para o ferroviário.
(87)
Segundo a Eslováquia, os novos terminais irão representar apenas 16 % da futura capacidade dos terminais intermodais eslovacos.
(88)
Na resposta às observações da Metrans sobre a distorção da concorrência, a incapacidade de atrair novos volumes de transporte rodoviário e a cobertura da nova procura com as capacidades existentes, a Eslováquia remete para o contributo da Kombiverkehr, que estima que o potencial do transporte combinado continental de e para a Eslováquia é considerável. A Kombiverkehr alega que o volume semanal de transporte rodoviário do norte da Alemanha, Bélgica e Países Baixos para a Eslováquia e vice-versa é de 1 000 camiões, aproximadamente. A Kombiverkehr prevê transferir apenas parte da carga atualmente transportadas por estrada, a fim de não visar qualquer uma das atuais fontes de volume de negócios dos terminais existentes.
5.2. REAÇÃO AO CONTRIBUTO DA WIENCONT
(89)
Em primeiro lugar, em resposta ao argumento da WienCont de que tinha uma intensidade de auxílio de apenas 31 % para a expansão do seu terminal, enquanto a Eslováquia oferecia um auxílio de 100 % para o investimento inicial, a Eslováquia observa que a WienCont é detida maioritariamente pelos poderes públicos. Além disso, as infraestruturas ferroviárias que utiliza são propriedade do gestor das infraestruturas ferroviárias e os terrenos que utilizar são propriedade da cidade de Viena. Os custos de construção dos novos terminais eslovacos incluem tanto a aquisição de terrenos como a construção de infraestruturas ferroviárias, assim como a construção de um terminal completamente novo. A Eslováquia alega que o investimento global na construção do terminal da WienCont, incluindo os carris e o terreno, foi financiado, em mais de 90 %, por fundos públicos. Além disso, de acordo com a Eslováquia, a objeção é contrária aos objetivos do Fundo de Coesão, que visa reduzir as diferenças entre Estados-Membros ao financiar infraestruturas e proteção do ambiente.
(90)
Em segundo lugar, em resposta à alegação de que a WienCont cobre toda a procura na zona de Viena e que o terminal de Bratislava iria ameaçar as suas atividades comerciais, a Eslováquia observa que apenas 4,6 % dos volumes totais movimentados na WienCont são originários da Eslováquia. Ainda que a WienCont perdesse todos esses volumes, do que a Eslováquia duvida, a empresa não seria prejudicada a um nível que justificasse a não construção de um terminal trimodal moderno em Bratislava, no Danúbio.
6. INTERCÂMBIO POSTERIOR DE INFORMAÇÕES COM A METRANS, A WIENCONT E A ESLOVÁQUIA
(91)
O posterior intercâmbio de informações entre a Comissão e a Eslováquia, a Metrans e a WienCont clarificou um certo número de questões suscitadas pelas informações facultadas por estas partes.
(92)
Embora a Metrans não tenha conseguido provar o nível de transporte combinado continental que presta, pôde demonstrar que fornece esse tipo de transporte e que os seus atuais volumes de transporte continental não são negligenciáveis. No transporte continental, a Metrans usa contentores, em especial os contentores de 45 pés (13,7 m) de largura e contentores-cisterna. A Metrans demonstrou também que é proprietária e certos equipamentos, adequados para o transbordo de unidades de transporte intermodal, que não os contentores. A Eslováquia entregou à Comissão folhas de dados estatísticos transmitidas pela Metrans que mostram que esta empresa não transportou quaisquer camiões, caixas móveis ou semirreboques.
(93)
A fim de refutar os argumentos apresentados pela Metrans de que não havia procura para o transporte combinado nas unidades de transporte intermodal (UTI) que não contentores, a Eslováquia apresenta exemplos do terminal de acesso neutro de Lovosice, na República Checa, que começou a funcionar em 2006 com rotas regulares, principalmente o transporte de contentores, tendo a quantidade de UTI transportadas aumentado em 81 % entre 2007 e 2012, representando as caixas móveis e os semirreboques em 2012 uma percentagem de 75 % dos transbordos. Outro exemplo dado pela Eslováquia é o do terminal de Wuppertal-Langerfled, com acesso neutro, que transporta atualmente, quase em exclusivo, caixas móveis e semirreboques. Mesmo no terminal da WienCont, que é um local de transbordo significativo no caso dos contentores marítimos, as caixas móveis representam 21 % dos transbordos.
(94)
A WienCont fez uma apresentação, elaborada pela Snizek & Partner, onde se alega que, num terminal explorado a 88 % da sua capacidade, a qualidade das operações ficará gravemente comprometida.
(95)
Por último, no intuito de atenuar eventuais preocupações quanto à extensão das eventuais distorções da concorrência e a fim de testar os seus pressupostos sobre a transferência do transporte de mercadorias da estrada para o caminho de ferro, a Eslováquia aceitou que iria começar por construir apenas um terminal, como projeto-piloto. A Eslováquia limitou, portanto, a notificação inicial apenas ao terminal de Žilina-Teplička. Este terminal estará a mais de 200 quilómetros dos terminais de Dunajská-Streda e Košice da Metrans e do terminal da WienCont. Além disso, a Eslováquia informou a Comissão de que o terminal existente de Intrans, em Žilina, será encerrado num futuro próximo. A apreciação da medida feita pela Comissão é apresentada a seguir.
7. APRECIAÇÃO DO AUXÍLIO
(96)
O artigo 107.o, n.o 1, do TFUE estabelece que «são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».
(97)
Os critérios definidos no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE são cumulativos. Por conseguinte, para determinar se a medida constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, é necessário que todas as condições seguintes se encontrem preenchidas. Especificamente, o apoio financeiro devia:
a)
Ser concedida pelo Estado ou através de recursos estatais;
b)
Conferir uma vantagem às empresas beneficiárias;
c)
Favorecer certas empresas ou certas produções (critério de seletividade);
d)
Falsear ou ameaçar falsear a concorrência e afetar as trocas comerciais entre Estados-Membros.
(98)
De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia, a construção e a exploração de infraestruturas podem constituir uma atividade económica (8). Como a medida notificada diz respeito a um auxílio ao investimento em infraestruturas que é utilizado para a exploração comercial, a construção e a exploração de tais infraestruturas devem ser consideradas como uma atividade económica e, por conseguinte, a medida é abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(99)
Relativamente à medida notificada, as autoridades eslovacas irão construir o terminal e selecionar o concessionário, que será responsável pela sua exploração. Este investimento inicial será financiado pelo Fundo de Coesão (85 %) e por recursos próprios estatais (15 %). Uma vez que os recursos do Fundo de Coesão são transferidos para a autoridade nacional relevante, considera-se que estão à disposição das autoridades eslovacas e constituem recursos estatais.
(100)
Vantagem: com base na investigação preliminar de mercado realizada pelas autoridades eslovacas, não é de excluir que a participação no futuro processo de seleção seja muito limitada e que o processo de seleção não preencha os critérios a que deve obedecer um concurso público. Por conseguinte, e tendo em conta a elevada probabilidade de o concurso ser suficientemente concorrencial, não se pode excluir que seja conferida uma vantagem económica ao operador.
(101)
Seletividade: uma vez que a medida beneficia exclusivamente o operador de terminal selecionado, deve considerar-se que é de natureza seletiva.
(102)
Distorção da concorrência e efeito sobre as trocas comerciais no interior da UE: quando um auxílio concedido por um Estado-Membro reforça a posição de uma empresa relativamente às demais empresas concorrentes a nível das trocas comerciais no interior da União, deve entender-se que tais trocas comerciais são afetadas pelo auxílio (9). Basta que o destinatário do auxílio esteja em concorrência com outras empresas em mercados abertos à concorrência (10). No caso em apreço, a medida notificada irá reforçar a posição dos novos terminais de transferência relativamente aos terminais existentes e pode, por conseguinte, ter um efeito de distorção da concorrência, na medida em que este mercado está aberto à concorrência. Por isso, o auxílio é suscetível de falsear a concorrência e de afetar as trocas comerciais na União.
(103)
Atendendo ao que precede, a Comissão conclui que a medida constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
7.1. LEGALIDADE DA MEDIDA
(104)
As autoridades eslovacas cumpriram a sua obrigação, em conformidade com o artigo 108.o, n.o 3, do TFUE, de notificar o auxílio antes de o executar. A Comissão regista o facto de o auxílio não ser concedido antes de ser aprovado pela Comissão.
7.2. APRECIAÇÃO DA COMPATIBILIDADE
(105)
A Comissão já procedeu anteriormente à apreciação de auxílios aos projetos de infraestruturas com base diretamente no artigo 93.o do TFUE (11) e, na sequência do acórdão do TJUE no Processo Altmark (12), que excluiu a aplicação direta do artigo 93.o do TFUE, com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE para terminais intermodais (13). Desde a entrada em vigor do Regulamento (CE) n.o 1370/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho (14), o artigo 93.o do Tratado TFUE passou a ser diretamente aplicável como a base jurídica para estabelecer a compatibilidade dos auxílios ao transporte terrestre não abrangidos por esse Regulamento e, em especial, dos auxílios à coordenação do transporte.
(106)
O artigo 93.o do TFUE estabelece que os auxílios que vão ao encontro das necessidades de coordenação dos transportes são compatíveis com os Tratados. A noção de «coordenação dos transportes» evocada na referida disposição tem um significado que vai além do simples facto de facilitar o desenvolvimento de uma atividade económica. Engloba a intervenção dos poderes públicos destinada a orientar a evolução do setor dos transportes no interesse comum. O TJUE declarou que este artigo admite a compatibilidade com o Tratado de auxílios aos transportes exclusivamente em casos bem determinados e que não prejudiquem os interesses gerais da Comunidade (15).
(107)
Os progressos da liberalização no setor dos transportes terrestres atenuaram consideravelmente, em determinados aspetos, as necessidades de coordenação. Em princípio, num setor eficientemente liberalizado, a coordenação pode resultar da ação das forças do mercado. Mesmo após a liberalização do setor, podem, contudo, subsistir diversas deficiências de mercado. Estas justificam a intervenção dos poderes públicos neste domínio.
(108)
O setor dos transportes pode registar dificuldades de «coordenação», na aceção económica do termo, por exemplo a nível das ligações entre diversas redes de transportes. Por estes motivos, a Comissão já autorizou auxílios estatais com base no artigo 93.o do TFUE (16).
(109)
Para se poder considerar que uma determinada medida de auxílio «vai ao encontro das necessidades» de coordenação dos transportes, ela deve ser necessária e proporcional em relação ao objetivo pretendido. Por outro lado, a distorção da concorrência que é inerente ao auxílio não deve prejudicar os interesses gerais da União.
(110)
Por conseguinte, a Comissão tem sistematicamente defendido que um auxílio é compatível com o mercado interno com base no artigo 93.o do TFUE, se estiverem reunidas as seguintes condições:
a)
O auxílio tem um objetivo de interesse comum;
b)
O auxílio é necessário;
c)
O auxílio é proporcional;
d)
O acesso à infraestrutura em questão é aberto a todos os utilizadores numa base não discriminatória;
e)
O auxílio não conduz a distorções da concorrência contrárias ao interesse comum.
(111)
Por conseguinte, a Comissão irá apreciar se estes cinco critérios são respeitados no caso em apreço, para que o auxílio possa ser considerado compatível com o mercado interno com base no artigo 93.o do TFUE.
7.2.1. Objetivo de interesse comum
(112)
A União adota, há já algum tempo, uma política que visa a realização de um sistema equilibrado de transporte combinado, e a promoção da competitividade do transporte combinado relativamente ao modo rodoviário faz parte integrante dessa política. O objetivo da política de transporte combinado da União é realizar a transferência do modo de transporte rodoviário para o rodoviário ou para outros modos de transporte.
(113)
Os instrumentos da União, como a Diretiva 92/106/CEE do Conselho, de 7 de dezembro de 1992 (17), visam a promoção do desenvolvimento do transporte combinado. O Livro Branco sobre a política de transportes (18) incentiva a utilização do caminho de ferro e de outros modos de transporte respeitadores do ambiente, de modo a que se tornem alternativas competitivas ao transporte rodoviário de mercadorias.
(114)
Além disso, a política do transporte combinado está em consonância com as conclusões do Conselho Europeu de Gotemburgo, de junho de 2001, que declarou que as medidas capazes de contribuir para a transferência do modo de transporte rodoviário para modos de transporte mais respeitadores do ambiente estão no centro da política de transportes sustentável.
(115)
A Comissão reconhece que cabe, em primeiro lugar, aos operadores do mercado melhorar o transporte combinado em mercados com acesso livre e nos quais prevalecem as regras da livre concorrência e da oferta e da procura. No entanto, para aproveitar plenamente o potencial do transporte combinado, pode haver necessidade de incentivar a vontade de aceitar os riscos inerentes à transferência do modo rodoviário para modos alternativos de transporte.
(116)
Por outro lado, também a consideração a seguir justifica cada vez mais a ênfase colocada em opções de transporte combinado: a indústria europeia mantém ou aumenta a competitividade da sua produção baseada na Europa em grande parte graças a uma logística avançada, à otimização da produção e distribuição e à criação de valor neste processo. Estas cadeias de abastecimento sofisticadas tornam-se cada vez mais vulneráveis devido à menor fiabilidade e aos maiores custos do transporte rodoviário de mercadorias. A logística do transporte combinado irá, assim, tornar-se um objetivo primordial da indústria transformadora da Europa.
(117)
Por último, a Comissão relembra a necessidade de acelerar os investimentos em infraestruturas, em especial em modos de transporte favoráveis ao ambiente, que façam parte das redes transeuropeias (RTE) e das redes TIC de alta velocidade (19).
(118)
A construção de terminais intermodais que garantam a igualdade de acesso a todos os utilizadores tem sido apoiada por vários instrumentos da UE. A Decisão n.o 661/2010/UE do Parlamento Europeu e do Conselho (20) exige o estabelecimento de uma rede transeuropeia de transportes, que deve ser, na medida do possível, interoperável dentro de cada modo de transporte e favorecer a intermodalidade entre os diferentes modos de transporte. De acordo com aquela decisão, os projetos de interesse comum devem contribuir para o desenvolvimento sustentável dos transportes mediante a melhoria da segurança e a redução dos danos ambientais causados pelos transportes, nomeadamente promovendo a transferência modal para o caminho-de-ferro, o transporte intermodal, as vias navegáveis interiores e o transporte marítimo. O artigo 10.o da Diretiva 91/440/CEE do Conselho, de 29 de julho de 1991, relativa ao desenvolvimento dos caminhos de ferro comunitários (21), exige que os Estados-Membros garantam às empresas de transporte ferroviário um direito de acesso, em condições equitativas, às infraestruturas dos outros Estados-Membros para fins da exploração de serviços de transporte internacionais de mercadorias. Além disso, na proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo às orientações da União para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes (22), a Comissão propôs que os operadores de terminais de mercadorias assegurassem que os terminais de mercadorias estão abertos a todos os operadores, permitissem um acesso não discriminatório e aplicassem taxas transparentes.
(119)
A construção de terminais intermodais que garantam a igualdade de acesso a todos os utilizadores visa alcançar um objetivo de interesse comum pelo facto de contribuir para melhorar o transporte combinado e incentivar uma transferência do modo de transporte rodoviário para o ferroviário e por vias navegáveis interiores e, dessa forma, reduzir congestionamentos, taxas de acidentes, emissões, ruído e o impacto negativo no clima associados ao transporte rodoviário. Nenhum dos contributos apresentados em resposta ao início do procedimento contesta que o objetivo da medida, isto é, apoiar a transferência do transporte rodoviário para o transporte ferroviário e as vias navegáveis interiores, seja um objetivo de interesse comum.
(120)
No que diz respeito ao projeto de construção e exploração do terminal de Žilina-Teplička, de acordo com os dados fornecidos pelas autoridades eslovacas, os benefícios em termos de poupança de custos externos são mais de 15 vezes superiores aos custos de construção das infraestruturas previstas. Acresce que a maioria dos benefícios totais esperados de 399 milhões de EUR será alcançada na UE fora da Eslováquia, uma vez que, para o transporte entre a Eslováquia e o resto da UE, a parte do trajeto percorrida fora da Eslováquia é habitualmente mais longa do que a parte percorrida no interior da Eslováquia.
(em EUR)
Poupanças ambiental num período de 30 anos para o terminal de Žilina
Poupanças em termos de congestionamentos
107 117 951
Poupanças em termos de acidentes
32 175 502
Poupanças em termos de emissões
223 748 276
Poupanças em termos de ruído
7 338 003
Poupanças em termos de clima
16 390 770
Poupanças totais
386 770 502
Fonte: Análise custos/benefícios apresentada pelas autoridades eslovacas para o terminal de Žilina
(121)
Assim, a Comissão considera que a construção do terminal intermodal de Žilina-Teplička pode ajudar a alcançar um objetivo de interesse comum pelo facto de contribuir para melhorar o transporte multimodal e incentivar uma transferência do modo de transporte rodoviário para o ferroviário e por vias navegáveis interiores e, dessa forma, reduzir congestionamentos, acidentes, emissões, ruído e o impacto negativo no clima provocados pelo transporte rodoviário.
7.2.2. Necessidade e proporcionalidade
(122)
No passado (23), a Comissão autorizou auxílios ao investimento para terminais intermodais com uma intensidade de auxílio de 50 %. Recentemente, quando os Estados-Membros demonstraram a necessidade económica de uma maior intensidade de auxílio, a Comissão manifestou abertura para aceitar essas intensidades superiores em casos devidamente justificados (24).
(123)
No presente caso, as autoridades eslovacas notificaram uma medida que prevê uma intensidade de auxílio de, pelo menos, 85 % a favor do futuro concessionário. Este projeto é diferente dos terminais privados da Metrans, que a empresa construiu sem auxílios estatais da Eslováquia, e do terminal da WienCont, situado nas proximidades (propriedade da cidade de Viena), que tem estado a beneficiar de um auxílio com uma intensidade média de 31 % para a aquisição de equipamento adicional desde 2006. No caso da WienCont, o investimento não foi um investimento inicial para um novo terminal construído de raiz, como é o caso do terminal de Žilina-Teplička. Além disso, a WienCont utiliza os carris do gestor da infraestrutura e o terreno da cidade de Viena, pelos quais paga uma renda que não é necessariamente igual ao que custaria a aquisição dessas instalações.
(124)
De qualquer modo, dado que a intensidade de auxílio no caso da Eslováquia é superior a 50 %, a Comissão tem de analisar se esta maior intensidade de auxílio pode, excecionalmente, ser considerada compatível com o mercado interno.
(125)
No que diz respeito à necessidade do auxílio, a análise custos/benefícios apresentada pelas autoridades eslovacas prevê uma taxa interna de rendibilidade negativa para o terminal de transporte previsto em Žilina-Teplička sem apoio público. Quando a Eslováquia tem em conta a totalidade do investimento inicial, incluindo os custos de aquisição do terreno, o défice de financiamento do projeto, a uma taxa de desconto de 5 %, corresponde ao investimento inicial de 25,04 milhões de EUR. Uma taxa de desconto de 5 % é comparável à rendibilidade de uma dívida pública de longo prazo na Eslováquia (25).
(126)
O quadro infra sintetiza os custos de investimento, custos de exploração, rendibilidade esperada dos investimentos e montante do auxílio previsto para a construção do terminal de Žilina, tal como calculado na análise custos/benefícios apresentada pelas autoridades eslovacas.
milhões de EUR
Terminal
Custos de investiment
Custos de exploração
Custos totais
Rendimento
Auxílio estata
Lucro esperado
VAL após auxílio estatal (5 %)
Žilina
25,04
24,81
49,85
24,81
25,04
0
0,00
Fonte: Autoridades eslovacas, análise custos/benefícios
(127)
Uma vez que o investimento inicial se limita ao défice de financiamento do projeto, a Comissão conclui que o auxílio é necessário para garantir a construção do terminal de transferência intermodal e o desenvolvimento do transporte combinado na Eslováquia. Considera ainda que o auxílio se limitará ao mínimo necessário, uma vez que é superior ao défice de financiamento e é, portanto, proporcionado para alcançar o objetivo de interesse comum que consiste em assegurar a transferência do transporte rodoviário para o transporte ferroviário.
7.2.3. O acesso à infraestrutura em questão é aberto a todos os utilizadores numa base não discriminatória
(128)
O objetivo da medida é a construção de terminais públicos de transporte intermodal para transporte combinado continental, nomeadamente semirreboques e caixas móveis, a fim de apoiar a transferência do transporte rodoviário para o transporte ferroviário. Para alcançar este objetivo, os terminais devem:
a)
Ser explorados por sociedades independentes das empresas de transporte que os utilizam;
b)
Proporcionar um acesso aberto;
c)
Oferecer condições não discriminatórias e transparentes.
(129)
A fim de garantir um acesso não discriminatório aos terminais e evitar que surja um conflito de interesses entre o operador de terminal selecionado e as empresas de transporte, o operador de terminais deve ser independente das empresas de transporte.
(130)
Além disso, o Estado eslovaco manter-se-á proprietário dos terminais e irá incluir, em cada acordo de concessão, a obrigação de o operador dos terminais garantir um acesso aberto a todos os utilizadores, incluindo todos os transportadores e operadores de terminais de transporte intermodal, numa base não discriminatória. Se o operador selecionado não cumprir esta condição do acordo de concessão, o Estado tem poderes para retirar a concessão e proceder a um novo concurso.
(131)
Por conseguinte, o acesso à infraestrutura em questão será aberto a todos os utilizadores numa base não discriminatória.
7.2.4. O auxílio não conduz a distorções da concorrência contrárias ao interesse comum
(132)
A medida, tal como inicialmente notificada, afetaria os serviços dos terminais intermodais na República Eslovaca, que também atrai a procura transfronteiriça da Áustria, República Checa, Hungria e, em menor grau, Polónia. A fim de evitar o risco de distorção da concorrência, tal como estabelecido na decisão de início do procedimento, e a fim de testar o seu pressuposto respeitante ao impacto do terminal na transferência do transporte de mercadorias do modo rodoviário para o ferroviário, as autoridades eslovacas comprometeram-se a limitar o projeto à construção de um só terminal-piloto em Žilina-Teplička. Este terminal estará a mais de 200 km de distância dos terminais da Metrans e da WienCont. As suas zonas de captação não vão, pois, sobrepor-se às da Metrans e da WienCont. Ficará, assim, limitado o impacto da medida sobre a concorrência (26).
(133)
Segundo as autoridades eslovacas, existe um terminal temporário em Žilina, que pertence à Intrans. Ao contrário do terminal previsto, este terminal é pequeno e localiza-se no centro da cidade. Neste terminal, a rampa de carregamento só é acessível a partir de uma só via com 400 m de comprimento, que não é possível ampliar. O terminal está concebido para contentores marítimos e não dispõe de gruas-pórtico ou equipamento de transbordo de caixas móveis e semirreboques. Devido à evolução do planeamento urbano, o atual terminal de Žilina deverá, em qualquer caso, ser encerrado num futuro próximo.
(134)
As autoridades eslovacas confirmaram que os preços de movimentação nos terminais públicos corresponderão aos dos terminais de transporte intermodal já existentes no mercado. Segundo um estudo realizado pelas autoridades eslovacas, os preços de movimentação nos terminais da UE oscilam entre 16,30 EUR e 56 EUR por unidade, sendo o preço médio de 30 EUR. A análise custos/benefícios apresentada pelas autoridades eslovacas baseou-se no pressuposto de que o futuro preço de movimentação por unidade nos quatro terminais públicos seria de 28-29 EUR. Os preços cobrados no terminal público de Žilina-Teplička serão, portanto, fixados de modo a manter a competitividade do transporte ferroviário em relação ao setor rodoviário. O aumento das taxas significaria que o operador dos terminais públicos não estaria em condições de atrair carga suficiente do setor do transporte rodoviário para cobrir os seus custos de exploração.
(135)
A Comissão conclui, portanto, que a medida não distorce a concorrência de forma contrária ao interesse comum.
8. CONCLUSÃO
(136)
Atendendo ao que precede, a Comissão conclui que estão reunidas todas as condições e que o auxílio ao investimento de 25,04 milhões de EUR para o terminal de Žilina-Teplička é compatível com o mercado interno.
(137)
Dado o plano original da Eslováquia para construir quatro terminais intermodais públicos, a Comissão exige a monitorização do terminal que vai ser construído com base no projeto-piloto atualmente notificado. Esta monitorização permitirá que a Comissão tome uma decisão mais sólida sobre a necessidade do auxílio e sobre os seus efeitos na concorrência, se, no futuro, a Eslováquia notificar auxílios para os três restantes terminais,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O auxílio estatal que a República Eslovaca tenciona aplicar para a construção do terminal de Žilina-Teplička sob a forma de auxílio ao investimento inicial de 25,04 milhões de EUR é compatível com o mercado interno, nos termos do artigo 93.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
A execução do auxílio de 25,04 milhões de EUR é, por conseguinte, autorizada.
Artigo 2.o
No prazo de três anos, a República Eslovaca deve fornecer as seguintes informações:
a)
O volume total de transporte intermodal, o volume de transporte continental e o volume de transporte que utiliza meios que não os contentores ISO na Eslováquia e no terminal de Žilina-Teplička;
b)
Os preços cobrados no terminal de Žilina-Teplička;
c)
Se os clientes dos novos terminais usavam anteriormente os terminais existentes e, em caso afirmativo, um inquérito às razões da transferência.
Artigo 3.o
A destinatária da presente decisão a República Eslovaca.
Feito em Bruxelas, em 17 de julho de 2013.