РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 27 март 2014 година
относно схема за държавна помощ SA.36139 (13/C) (ex 13/N),
която Обединеното кралство възнамерява да приведе в действие за видеоигрите
(нотифицирано под номер C(2014) 1786)
(само текстът на английски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/764/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид тези мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 25 януари 2013 г. Обединеното кралство уведоми Комисията за намерението си да въведе данъчно облекчение за видеоигрите от 1 април 2013 г. до 31 март 2017 г. Комисията поиска допълнителна информация с писмо от 7 март 2013 г., която Обединеното кралство предостави с писмо от 22 март 2013 г.
(2)
С писмо от 16 април 2013 г. Комисията уведоми Обединеното кралство, че е взела решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за ЕО, по отношение на планираната мярка за помощ.
(3)
Решението на Комисията за откриване на процедурата („Решението за откриване“) беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията призова заинтересованите страни да представят своите мнения.
(4)
Обединеното кралство представи мнението си относно това решение с писмо от 17 май 2013 г. Комисията получи мнения и от заинтересованите страни. Тя ги предаде на Обединеното кралство, което получи възможността да отговори; коментарите от страна на Обединеното кралство бяха получени с писма от 22 август 2013 г. С писмо от 7 октомври 2013 г. Комисията поиска от Обединеното кралство допълнителна информация. Обединеното кралство отговори с писмо от 4 ноември 2013 г.
II. ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ И ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(5)
Целта на мярката е да се предостави стимул за разработчиците на видеоигри да произвеждат видеоигри, отразяващи британската или европейската култура. Мярката е замислена по модела на данъчния стимул за филмите в Обединеното кралство, одобрен от Комисията през 2006 г. (3) и удължен през 2011 г. (4) до 31 декември 2015 г.
(6)
Предложеният общ бюджет за мярката, която е планирана да се прилага до 31 март 2017 г., е 115 млн. GBP. За финансовата 2013-2014 г. планираните разходи са в размер на 10 млн. GBP и по 35 млн. GBP за всяка от следващите три години. Помощта е финансирана от Министерството на финансите на Обединеното кралство. Отделът за сертифициране към Британския филмов институт ще отговаря за оценяването на заявленията за сертифициране на игри, отразяващи британската култура.
(7)
Дружествата, подлежащи на корпоративно данъчно облагане в Обединеното кралство, които разработват отговарящи на условията видеоигри, ще могат да изискват данъчно облекчение за разходите за стоки и услуги, използвани или консумирани в Обединеното кралство, в размер на най-много 25 % от производствения бюджет. Облекчението се получава чрез допълнително приспадане на отговарящите на условията производствени разходи от облагаемия доход, произтичащ от видео игрите. При все това не повече от 80 % от производствения бюджет могат да бъдат допълнително приспаднати. В случай че бенефициерът е понесъл загуба за отчетния период, той може да поиска възстановяване на дължимия данъчен кредит. Според раздел 1217CF(3) от проектозакона за изменение на Закона за корпоративното данъчно облагане от 2009 г. допустимите разходи се ограничават до основните разходи за проектиране, производство и тестване на играта.
(8)
Данъчното облекчение за видеоигрите в Обединеното кралство подлежи на културен тест, подобен на този за данъчния стимул за производството на филми в Обединеното кралство. И двата теста са разделени на четири направления (културно съдържание, културен принос, използване от културни центрове в Обединеното кралство и използване от културни дейци, които са граждани на Обединеното кралство или на страна от ЕИП или пребивават в Обединеното кралство или в ЕИП).
(9)
Тъй като мярката, за която е изпратено уведомление, е финансирана посредством намаление на данъци, които обикновено са дължими на държавния бюджет, тя е финансирана от държавата. Видеоигри се произвеждат в няколко държави членки и за тези видеоигри съществува вътрешен пазар. Следователно подпомагането на видеоигрите може да засегне търговията и конкуренцията между държавите членки. В съответствие с това в решението за откриване на процедурата Комисията установи, че мярката представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Комисията изрази също своите съмнения, че мярката може да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар.
(10)
Първо, Комисията изрази съмнение, че е необходимо и пропорционално подобна помощ да бъде свързана с териториални условия. Органите на Обединеното кралство са основали разработката на предложената схема на схемата за данъчния стимул за производството на филми в Обединеното кралство. Поради това те са предложили данъчното облекчение да се предлага само за разходите за стоки и услуги, използвани или консумирани в Обединеното кралство. При схемата за стимулиране на производството на филми обаче се използва специално изключение от обичайната забрана за териториални ограничения, което се позволява съгласно Съобщението (5) относно филмовата индустрия единствено по отношение на подпомагането на производството на филми и телевизионни програми, но не и по отношение на видеоигри.
(11)
Второ, Комисията изрази съмнение, че помощта за видеоигрите е необходима, след като те представляват бързо разрастващ се пазар. Органите на Обединеното кралство не предоставиха убедителни доказателства, че е възможен пазарен провал, водещ до недостатъчно производство на игри, отразяващи британската култура.
(12)
Освен това Обединеното кралство счита, че данъчното облекчение за видеоигрите в Обединеното кралство е съвместимо с вътрешния пазар в съответствие с член 107, параграф 3, буква г) от Договора. Комисията обаче не беше убедена, че културният тест, предложен от Обединеното кралство, на практика ще доведе до избирателно определяне на ограничения брой видео игри, които се отличават с културно качество, предлагано в недостатъчна степен от пазара без наличието на помощ, и които ще бъдат от съществено значение да се гарантира представянето и отразяването на британските и европейските културни теми във видеоигрите.
(13)
И накрая, Комисията изрази опасения, че помощта може да стимулира надпревара в субсидирането в рамките на Съюза и изрази съмнение, че потенциалното нарушаване на конкуренцията ще бъде балансирано от каквито и да било положителни въздействия.
III. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(14)
Комисията получи мнения от една държава членка - Франция, национални сдружения на разработчици на игри от Обединеното кралство, Франция, Германия, Финландия, Европейската федерация на разработчици на игри (EGDF), публични органи от Обединеното кралство, занимаващи се със стимулиране на киното, един телевизионен оператор и търговски сдружения за филмови продукции от Обединеното кралство. Всички страни, които изразиха мнения, подчертаха културното качество и значение, които имат игрите. Според тях пазарните стимули за производството на по-значими в културно отношение видеоигри са недостатъчни. Никой от тях не смята, че е налице риск от надпревара в субсидирането между държавите членки.
(15)
Относно необходимостта от помощта заинтересованите страни изтъкват, че Обединеното кралство е губело водещата си позиция по отношение на пазара на видеоигрите, че през 2012 г. по-малко от 10 % от пуснатите на пазара игри в Обединеното кралство са разработени там, че пазарът е доминиран от Северна Америка и Азия и че е налице изтичане на персонала към Канада. Представилите мнения страни посочиха също факта, че основните предизвикателства за държавите членки са свързани с преодоляване на конкуренцията, наложена от трети държави, които предоставят големи субсидии за игрите, по-специално Канада.
(16)
Независимото сдружение на разработчиците на игри (TIGA - търговска организация, представляваща бизнес и търговските интереси на разработчиците на игри в Обединеното кралство и Европа) в Обединеното кралство представи многобройни случаи на планове и проекти, сочещи, че базирани в Обединеното кралство/Европа видео игри са можели да бъдат произведени с помощта на данъчно облекчение, но в действителност не са произведени. Сдружението Interactive Entertainment (Ukie) в Обединеното кралство, представляващо индустрията на игрите и интерактивните забавления, отбеляза, че на световния пазар за игри разработчиците на игри са подложени на натиск да насочват продуктите към възможно най-широк пазар. Това по-специално означава те да станат достъпни на пазара на Северна Америка и все повече на пазарите на Далечния изток, както и да са съобразени с културните стандарти и очаквания на тези пазари. Това поражда постоянен натиск върху разработчиците на игри в Европа да не подчертават европейските културни елементи на тяхната игра, за да реализират продажби в глобален план. Следователно за разработчиците на игри, отразяващи европейската култура, би било по-трудно да получат частно финансиране. Поради това Ukie счита, че помощта би спомогнала за премахване на пазарния неуспех.
(17)
Франция отбеляза тенденцията игрите все повече да следват „международни стереотипи“.
(18)
От друга страна, TIGA съобщи, че 54 % оборота на независимите разработчици в Обединеното кралство се реализира от продажби във Великобритания. Това показва силно предпочитание на купувачите от Обединеното кралство към местни продукти. Освен това според данни на TIGA, между 2008 г. и 2011 г. в сектора са били създадени повече нови предприятия (216) в сравнение със закритите предприятия (197).
(19)
По отношение на възможното нарушаване на конкуренцията между държавите членки TIGA призна, че по-ниските разходи оказват влияние върху решенията относно местоположението на предприятията за производство на видеоигри; но според асоциацията основното нарушаване ще бъде породено от трети държави като Канада, където индустрията ще се разраства благодарение на подпомагането чрез публични средства. Според TIGA между 2008 г. и 2010 г. в Канада заетостта в сектора е нараснала с 33 %, а в Обединеното кралство е намаляла с 9 %.
IV. МНЕНИЯ НА ОБЕДИНЕНОТО КРАЛСТВО
1. Задължения за териториалност на разходите
(20)
Във връзка с изразените от Комисията съмнения дали ще бъде уместно да се приложат условията за местни разходи, характерни за теста „използвани или консумирани в Обединеното кралство“, Обединеното кралство пое ангажимент да разсее тези опасения и да измени предложеното законодателство от „използвани или консумирани в Обединеното кралство“ на „изразходвани в Европейското икономическо пространство (ЕИП)“, като поясни, че всички разходи, направени в ЕИП, могат да бъдат допустими за получаване на данъчно облекчение. Освен това те ще се стремят да ограничат размера на допустимите за финансиране разходи за подизпълнител. Получилият подпомагане производител може да направи до 1 млн. EUR допустими основни разходи за един проект за подизпълнители в съответствие с данъчното облекчение за видеоигри във Франция (6). По този начин се гарантира, че основна част от разработването на играта е извършено от самия бенефициер.
(21)
Обединеното кралство счита, че това ограничаване на допустимостта на извършените от подизпълнители разходи оказва незначително въздействие върху търговията между държавите членки. Обсъжданията с представители на индустрията на видеоигрите, включително малки и големи разработчици, показаха, че както други творчески сектори, разработването на видеоигри е процес, свързан с висока степен на сътрудничество, при който основните дейности за разработването, като програмиране, проектиране и водеща творческа дейност, обикновено се извършват на едно и също място.
2. Необходимост от помощта
(22)
По отношение на необходимостта от помощта поради недостатъчно производство на игри с културно съдържание Обединеното кралство представи доказателства, показващи спад при тези игри в относително и абсолютно изражение. Обединеното кралство приема, че по принцип секторът на видеоигрите е динамичен и растящ. През 2012 г. обаче по-малко от 10 % от пуснатите на пазара игри в Обединеното кралство са разработени там в сравнение с 16 % през 2008 г. Обединеното кралство направи и допълнителен анализ на игрите, разпространени в Обединеното кралство между 2003 г. и 2012 г. Данните показват постоянен спад в броя на игрите, отразяващи британската култура, и драстично намаление на техния дял на пазара от 9 % от всички игри, пуснати в Обединеното кралство (включително игри от други държави) през 2003 г. на 4 % през 2006 г., като от 2009 г. до 2012 г. равнището се задържа на 3 %. През 2003 г. 41 % от разработените в Обединеното кралство игри са отговаряли на условията на културния тест в сравнение с едва около 25 % през 2012 г.
(23)
Обединеното кралство е съгласно, че ръстът при игрите за смартфони е премахнал някои от пречките за навлизане на пазара на по-малки разработчици, които се стремят да навлязат на пазара на видеоигри. Действително представените за 2011 г. данни показват, че през последната година броят на видеоигрите, разработени от новосъздадени дружества, се е увеличил. Но по отношение на съдържанието на игрите проучване на университета Abertay на програма за прототипи на видеоигри показва, че от 306 предложения за мобилни и онлайн игри, представени на университета през последните 2 години от малки и микропредприятия от цялото Обединено кралство, преобладаващата част от тях - 255, не съдържат нито среда, нито герой, нито сюжет, свързани с Обединеното кралство (7).
(24)
Това може да бъде обяснено с факта, че значимите в културно отношение игри може да са свързани с производствени разходи, равни на тези за „глобалните игри“, но да имат много по-малък пазар. Поради това тяхното производство ще бъде свързано с по-висок икономически риск. Вследствие на това търговската жизнеспособност на видеоигри със съдържание, отразяващо британската култура/европейската култура, ще бъде по-ниска в сравнение с по-глобализираното съдържание. Както международните издатели, така и местните разработчици са по-малко склонни да поемат рискове, свързани с производството на видеоигри с подходящо културно съдържание и вместо това създават по-общо съдържание, насочено към международните пазари.
(25)
В проучване на Обединеното кралство бе установено, че се прави компромис с британските културни елементи на повествователния аспект на играта в стремежа да се осигурят сделките за издаване в световен мащаб, необходими за финансирането на техни разработки и за да се гарантира оцеляването на разработчика. Почти три-четвърти от разработчиците на британски видеоигри твърдят, че през предходните пет години разработването на оригинална интелектуална собственост е намаляло или е преустановено. В проучването беше установено, че на много разработчици се е наложило да променят културното съдържание на своите игри, за да удовлетворят търговските изисквания. Петдесет и три процента от респондентите отговориха, че са променили героите и средата, които вече не отразяват британски или европейски теми.
(26)
С оглед на това стимулиращата цел на финансирането ще бъде да се осигурят възможности за търговска жизнеспособност на културни продукти, които е вероятно да са нерентабилни, като по този начин се насърчава производството на нови културни продукти, които нямаше да бъдат създадени в отсъствието на данъчно облекчение, и се подпомага развиването на способности за устойчивото производство на културни продукти (подходящи видеоигри, свързани с особеностите на Великобритания/ЕИО).
3. Дискриминиращ културен тест
(27)
И накрая, по отношение на културния тест, чрез който се гарантира, че схемата обхваща единствено игри с подчертано културен характер, Обединеното кралство обясни, че на първо място към органа за данъчно облагане (HM Revenue & Customs - HMRC) е създаден самостоятелен и специализиран отдел „Творчески индустрии“, който ще отговаря за управлението и обработването на жалби, свързани с данъчното облекчение за видеоигрите. Отделът ще извършва оценка на риска във връзка с жалбите, като този процес включва гарантиране на правилно прилагане на правилата за спазване на условията. По този начин се въвежда ясен процес за прилагането на теста.
(28)
По отношение на елементите на теста, които спомагат за определяне на културното качество на дадена игра, Обединеното кралство поясни, че най-голямата част от точките, които се присъждат по предложения културен тест, са свързани със съдържанието. До 20 точки от общо 31 се отнасят до културното съдържание и приноса на играта. Това включва елементи, като мястото на действието, основните персонажи, темата, на която се основава играта, използването на английския език и отразяването на британската култура и наследство. Само 3 точки са свързани с мястото, където се извършва дейността по разработване, а останалите 8 точки се присъждат, когато съответният културен деятел, а именно сценарист, композитор, дизайнер, артист или програмист, е гражданин на Обединеното кралство или ЕИП или пребивава там. Следователно културният тест е насочен в много по-голяма степен към съдържанието в сравнение с мястото на извършване на дейността. Акцентът върху съдържанието е подсилен допълнително чрез прилагането на правило за минимално културно съдържание („правило за златните точки“), чрез което ще се гарантира, че единствено игри с достатъчно точки за културно съдържание ще издържат теста.
(29)
Този акцент върху съдържанието представлява ограничение за общия обхват на данъчното облекчение. Обединеното кралство извърши анализ на игрите, пуснати на пазара в страната през 2006 г., 2009 г. и 2012 г., като приложи културния тест със задна дата за всички създадени в Обединеното кралство игри, пуснати през този период. От 822 пуснати в Обединеното кралство игри през 2012 г. едва 74 са били създадени от разработчици от Обединеното кралство, като 25,7 % от тях (19 игри) биха издържали културния тест, ако той съществуваше. За 2006 и 2009 г. тестът показа, че делът на такива игри сред игрите, които са били разработени в Обединеното кралство, би възлизал на около 27 %, а техният дял от всички игри, пуснати на пазара в Обединеното кралство, би бил между 3 и 4 %.
(30)
Обединеното кралство счита, че граничното равнище от 25,7 % е в рамките на приетото от Комисията в делото за данъчния стимул за видеоигрите във Франция (8). В това решение според Комисията фактът, че са избрани почти 30 % от игрите, показва, че Франция е изготвила критерии, позволяващи да се гарантира, че съдържанието на допустимите за данъчен кредит видеоигри е наистина с културен характер. По подобен начин Обединеното кралство счита, че културният тест за видеоигрите е достатъчно ограничаващ, за да се гарантира, че помощта е насочена към видеоигри, отразяващи британската култура/културата на ЕИП.
(31)
Освен това Обединеното кралство се съгласи да изпрати уведомление за схемата като начална пилотна програма за четири години и ще използва това време да наблюдава данъчното облекчение и да гарантира, че то се използва според предназначението.
4. Надпревара в субсидирането
(32)
По отношение на опасенията на Комисията, че помощта може да задейства надпревара в субсидирането в рамките на Съюза, която би довела до неправомерно нарушаване на конкуренцията, Обединеното кралство отбеляза, че такава надпревара за предоставяне на субсидии може да се наблюдава при наличието на голям брой държави членки, които прилагат схеми за повишаване на конкурентоспособността на техните национални сектори. Обединеното кралство не счита, че случаят може да е такъв. Въпреки че данъчните предимства могат да бъдат определящ фактор за решенията за определяне на мястото, помощта е основно в отговор на данъчното облекчение в Канада, САЩ и Южна Корея. Понастоящем Франция е единствената държава членка, която предлага данъчен стимул за производството на значими в културно отношение видеоигри.
(33)
Освен това надпреварата в субсидирането би била насочена само към икономическата конкуренция, без да има някакви ограничения по отношение на културните аспекти. Наличието на две или три държави, които се стремят да защитят производството на конкретни културни продукти според одобрен културен тест, не би представлявало надпревара в субсидирането.
(34)
Целта на предложената помощ е да се защити производството на игри, отразяващи британската/европейската култура, и като такава помощта ще предостави данъчно облекчение само за част от игрите, разработени в Обединеното кралство и в Европа и ще подпомогне само малка част от общите разходи за разработване на видеоигри. След обсъждания с представители на индустрията Обединеното кралство преценява, че съвсем малък дял от около 10 % от тези британски/европейски в културно отношение видеоигри ще имат бюджет над 5 млн. GBP. По-голямата част от разходите за разработване на игри ще бъдат за значително по-малки проекти.
V. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩ
1. Наличие на държавна помощ
(35)
В съответствие с член 107, параграф 1 от Договора, по отношение на помощта, предоставяна от държавите членки, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(36)
Подкрепата за производството за видеоигри, въз основа на одобрение от HMRC, предоставя финансово предимство под формата на освобождаване от данъци на предприятия в сектора на производство на видеоигри за сметка на бюджета на Министерството на финансите. Поради това се предоставя чрез държавни ресурси и може да бъде приписана на държавата. Мярката е предназначена за намаляване на производствените разходи на ползващите се предприятия и представлява икономическо предимство за тях. Тя е ограничена до предприятия от сектора на видеоигрите и поради това е избирателна. Накрая, тя оказва въздействие върху търговията и конкуренцията между държавите членки, понеже игри се произвеждат и в други държави членки и се търгуват в международен мащаб. Следователно тя представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
2. Съвместимост на помощта с вътрешния пазар
(37)
По отношение на общата законосъобразност на схемата Комисията отбелязва, че Обединеното кралство е отменило клаузата за териториалното условие, която Комисията счете за проблемна с оглед на присъщите на вътрешния пазар свободи за движение на стоки и предоставяне на услуги. Обединеното кралство прие да ограничи до 1 млн. GBP обема на разходите за подизпълнители, отговарящи на условията за допустимост.
(38)
Комисията счита, че това ограничение е приемливо в този случай, доколкото на практика, с оглед размера на производствените бюджети, таван от 1 млн. GBP за разходи за подизпълнение не изглежда вероятно да възпрепятства значително прибягването до възлагане на подизпълнители. Органите на Обединеното кралство очакват, че производственият бюджет на повечето от видеоигрите, включени в културния тест, ще бъде под 1 млн. GBP. Едва около 10 % от тези видео игри ще имат бюджет, надвишаващ 5 млн. GBP. В зависимост от промените в производствените бюджети за видеоигри в Обединеното кралство Комисията си запазва правото да преразгледа равнището на този таван, когато за мярката за отпускане на помощ бъде изпратено повторно уведомление в срок от четири години след привеждането ѝ в действие, съгласно поетите от Обединеното кралство ангажименти.
(39)
Обединеното кралство възнамерява да обоснове подпомагането за разработване на игри като помощ за популяризиране на културата. Следователно ще бъде необходимо да се извърши оценка съгласно член 107, параграф 3, буква г) от Договора. Комисията не е разработила насоки относно прилагането на тази разпоредба по отношение на помощта за игри. В Съобщението относно филмовата индустрия обаче се посочва възможността за предоставяне на помощ за игри. В параграф 24 от това съобщение се посочва, че мерките за помощ в полза на видеоигрите ще бъдат оценявани за всеки отделен случай. Доколкото може да бъде доказана необходимостта от схема за помощ, предназначена за културни или образователни игри, Комисията ще прилага критериите за интензитет на помощта, съдържащи се в Съобщението относно филмовата индустрия.
(40)
Поради това Комисията трябва пряко да оцени съвместимостта на мярката въз основа на член 107, параграф 3, буква г) от Договора. Тя ще трябва да провери дали мярката служи за популяризиране на културата и дали не засяга търговските условия и конкуренцията в Съюза в степен, която противоречи на общия интерес. Това означава, че мярката трябва да бъде подходящ инструмент за постигане на тази цел, по-специално че без тази подкрепа няма да има достатъчен стимул за участниците на пазара да произвеждат желания вид игри. По отношение на пропорционалността на помощта по аналогия може да се прилага максималният интензитет на помощта, установен в Съобщението отново филмовата индустрия. Комисията направи оценка на културната цел и необходимостта от помощ за някои видеоигри в двете решения по отношение на подкрепата за игри във Франция, посочени в параграфи 20 и 30.
а) Популяризиране на културата
(41)
За да е съвместима с член 107, параграф 3, буква г) от Договора, предложената от Обединеното кралство помощ за видеоигри трябва да допринася за популяризирането на културата. Въз основа на промените в схемата и предоставените от Обединеното кралство допълнителни данни Комисията е удовлетворена, че органите на Обединеното кралство ще приложат наистина избирателен културен тест, чрез който се гарантира, че помощта се отпуска единствено за популяризиране на културата в съответствие с член 107, параграф 3, буква г) от Договора.
(42)
Първо, Комисията взема предвид обясненията, представени от Обединеното кралство по отношение на теста, който служи за определяне на културното качество на дадена игра (вж. параграфи 27-29 по-горе): най-голямата част от точките, които се присъждат в предложения културен тест, са свързани културното съдържание и приноса на играта (до 20 от 31 точки). Това се подсилва допълнително с прилагането на правилото за минимално културно съдържание („правило за златните точки“), чрез което ще се гарантира, че единствено игри с достатъчно точки за културно съдържание ще издържат теста.
(43)
Този акцент върху съдържанието представлява ограничение за общия обхват на данъчното облекчение. Симулации на културния тест въз основа на игрите, пускани в предходни години, разкриха, че от 26 до 27 % от произведените в Обединеното кралство игри биха издържали културния тест. Такъв процент на успеваемост показва, че чрез критериите на теста се гарантира, че съдържанието на видеоигрите, допустими за данъчно облекчение, е наистина културно и че културният тест за видеоигрите е достатъчно ограничаващ, за да се гарантира, че помощта е насочена към видеоигри, отразяващи британската култура/европейската култура. За сравнение, в решението си от 2007 г. относно данъчния стимул за видеоигрите във Франция (9) Комисията установи, че допустимостта на около 30 % от игрите показва, че тестът е бил с достатъчна степен на избирателност.
(44)
Следователно изразените в решението за откриване на процедурата съмнения са разсеяни. Фактът, че са избрани само около 27 % от игрите, показва, че мярката няма само индустриална цел за подпомагане на конкретен сектор, а е наистина с културна цел. Следователно с мярката за помощта се постига реална цел за насърчаване на културата.
б) Целесъобразност, необходимост и пропорционалност на мярката
(45)
Въз основа на член 107, параграф 3, буква г) от Договора данъчното облекчение за видеоигрите следва да бъде подходящ инструмент за постигане на преследваната цел. Държавна помощ за други цели, които не са насочени към тази културна цел, е по-вероятно да насърчава свързани с конкретен сектор индустриални цели. Комисията признава, че така както е разработено, данъчното облекчение действително позволява публичната подкрепа да бъде насочена към игри с културно съдържание и че поради това представлява подходящ инструмент за постигане на преследваната културна цел.
(46)
Предвид изключително динамичното развитие и разрастване на пазара на игрите органите на Обединеното кралство представиха данни, чрез които да докажат, че помощта е необходима за поддържане на разумно производство на такива игри и че без предоставяне на помощ за игри с културен характер тяхното производство и пазарен дял ще намалеят значително. Данните показват съществено намаление на броя на игрите, отразяващи британската култура, и драстичен спад на техния пазарен дял от 9 % от всички игри, пуснати в Обединеното кралство през 2003 г., до 4 % през 2006 г. и запазване на равнището от 3 % между 2009 г. и 2012 г.
(47)
Значимите в културно отношение игри може да са свързани с производствени разходи, равни на тези за световните игри, но да имат много по-малък пазар. Поради това тяхното производство е свързано с по-висок икономически риск. Вследствие на това търговската жизнеспособност на видеоигри със съдържание, отразяващо британската култура/европейската култура, е по-ниска в сравнение с по-глобализираното съдържание. Поради това пазарът оказва постоянен натиск върху разработчиците на игри в Европа да не подчертават европейските културни елементи на тяхната игра, за да реализират продажби в глобален план. За разработчиците на игри, отразяващи европейската култура, се оказва по-трудно да получат частно финансиране.
(48)
Предложеното данъчно облекчение следва да насърчава производството на видеоигри с културно съдържание, а не на игри, които са просто развлекателни, с оглед на това, че ще намали производствените разходи за първия вид игри. Поради това има основания да се направи заключението, че мярката вероятно ще има достатъчно стимулиращо въздействие по отношение на нейната цел.
(49)
Освен това мярката за помощ е пропорционална, тъй като ограничава интензитета на помощта до 25 % от производствените разходи, които действително са направени при производството на допустимите игри. Това е по-ниско равнище от интензитета на помощта от 50 %, позволен за аудиовизуални продукции съгласно точка 52, параграф 1 от Съобщението относно филмовата индустрия, който по аналогия се прилага по отношение на разрешения интензитет на помощта.
(50)
И накрая, с цел да не бъдат засегнати условията на търговия и конкуренция в Съюза в степен, която противоречи на общия интерес, нарушаването на конкуренцията и въздействията върху търговията, дължащи се на мярката, следва да бъдат компенсирани от нейните положителни въздействия.
(51)
Според данните, предоставени от Обединеното кралство и представители на сектора, през 2012 г. по-малко от 10 % от разпространяваните в Обединеното кралство игри са били разработени в Обединеното кралство. Пазарният дял на допустимите за подпомагане видеоигри, издадени в Обединеното кралство, е твърде нисък (4-5 %). Също така делът на допустимите за подпомагане видеоигри сред видеоигрите, произведени в Обединеното кралство - около 27 %, е относително малък.
(52)
Освен това нито една потенциално засегната страна не посочи евентуално неблагоприятно въздействие на мярката. Напротив, сдруженията на производители на видеоигри - TIGA и EGDF, които представиха коментари след откриването на процедурата, отбелязаха слабото въздействие на мярката върху техните национални индустрии и нейното цялостно отражение върху конкуренцията главно на Северна Америка и Далечния Изток. Поради това надпревара в субсидирането между държавите членки ще бъде малко вероятна.
(53)
Във всеки случай е полезно, че Обединеното кралство ограничава срока на действие на схемата на четири години, за да може да се извърши оценка на нейното изпълнение и повторна оценка на критериите с оглед на развитието на пазара.
(54)
Следователно Комисията счита, изразените в решението за откриване на процедурата съмнения са разсеяни. Нарушаването на конкуренцията и въздействието на мярката върху търговията между държавите членки вече са ограничени така, че да не противоречат на общия интерес.
VI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(55)
Ето защо Комисията изразява становището, че помощта няма да има действие на неправомерно засилване на пазарната мощ на предприятията бенефициери или на възпрепятстване на динамичните стимули за пазарните оператори, а напротив - тя ще увеличи многообразието на предлагането на пазара. Поради това са налице основания да се направи заключение, че нарушаването на конкуренцията и въздействията върху търговията, които мярката ще породи, са ограничени, така че общата оценка на помощта е положителна. Следователно данъчното облекчение за създателите на видеоигри е съвместимо с вътрешния пазар въз основа на член 107, параграф 3, буква г) от Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Мярката за държавна помощ, която Обединеното кралство възнамерява да приведе в действие за видеоигрите чрез изменение на Закона за корпоративното данъчно облагане от 2009 г., е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107 параграф 3, буква г) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Привеждането в действие на мярката се разрешава.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия.
Съставено в Брюксел на 27 март 2014 година.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 27 de março de 2014
relativa ao regime de auxílio estatal SA.36139 (13/C) (ex 13/N)
que o Reino Unido tenciona implementar para os videojogos
[notificada com o número C(2014) 1786]
(Apenas faz fé o texto em língua inglesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2014/764/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente, o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações em conformidade com as disposições supracitadas (1) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Em 25 de janeiro de 2013, o Reino Unido notificou a Comissão da sua intenção de aplicar um desagravamento fiscal aos videojogos, de 1 de abril de 2013 a 31 de março de 2017. A Comissão solicitou informações adicionais por carta de 7 de março de 2013, a que o Reino Unido respondeu em 22 de março de 2013.
(2)
Por carta de 16 de abril de 2013, a Comissão informou o Reino Unido da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado relativamente ao auxílio em questão.
(3)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento (a seguir «decisão de início do procedimento») foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (2) A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações.
(4)
O Reino Unido apresentou as suas observações relativamente à decisão por carta de 17 de maio de 2013. A Comissão recebeu também observações de partes interessadas, tendo-as transmitido ao Reino Unido, a quem foi dada a oportunidade de se pronunciar; o Reino Unido enviou as suas observações por carta de 22 de agosto de 2013. Por carta de 7 de outubro de 2013, a Comissão solicitou ao Reino Unido informações adicionais. O Reino Unido respondeu por carta de 4 de novembro de 2013.
II. DESCRIÇÃO DAS MEDIDAS E MOTIVOS QUE LEVARAM AO INÍCIO DO PROCEDIMENTO
(5)
O objetivo do desagravamento fiscal para videojogos do Reino Unido é incentivar os criadores de videojogos a produzirem jogos com um caráter cultural britânico ou europeu. A medida baseia-se no incentivo fiscal ao cinema no Reino Unido (UK film tax incentive) aprovado pela Comissão em 2006 (3) e prorrogado em 2011 (4) até 31 de dezembro de 2015.
(6)
A proposta de orçamento global da medida, que deverá vigorar até março de 2017, é de 115 milhões de GBP. Para o exercício financeiro de 2013/2014, a despesa prevista é de 10 milhões de GBP e, para os três exercícios seguintes, de 35 milhões de GBP cada. O auxílio é financiado pelo Ministério das Finanças (HM Treasury). A unidade de certificação do Instituto do Cinema Britânico (British Film Institute) será responsável pela apreciação dos pedidos de certificação de jogos culturais britânicos.
(7)
As empresas sujeitas ao imposto sobre as sociedades (Corporation Tax) do Reino Unido que criarem videojogos elegíveis poderiam pedir um desagravamento fiscal relativamente às despesas com bens e serviços utilizados ou consumidos no Reino Unido, num valor de 25 %, no máximo, do orçamento de produção. O desagravamento é obtido através de uma dedução adicional dos custos de produção elegíveis dos rendimentos tributáveis provenientes do jogo de vídeo. No entanto, não mais de 80 % do orçamento de produção pode ser deduzido adicionalmente. Caso o beneficiário tenha incorrido numa perda no período contabilístico, pode invocar um crédito de imposto. De acordo com a secção 1217CF(3) do projeto de lei que altera a Lei relativa ao imposto sobre as sociedades (Corporation Tax Act) de 2009, as despesas elegíveis limitam-se às despesas essenciais como a conceção, a produção e o teste do jogo.
(8)
O desagravamento fiscal aplicável aos videojogos do Reino Unido está sujeito a um teste cultural semelhante ao do incentivo fiscal ao cinema no Reino Unido. Ambos os testes são divididos em quatro secções (conteúdo cultural, contribuição cultural, utilização de plataformas culturais do Reino Unido e utilização de profissionais da cultura nacionais/residentes do Reino Unido/EEE).
(9)
Uma vez que é financiada por uma dedução de impostos normalmente devidos ao orçamento do Estado, a medida notificada é financiada pelo Estado. Os videojogos são produzidos em vários Estados-Membros, havendo um mercado interno para este tipo de videojogos. O apoio aos mesmos pode, por conseguinte, afetar as trocas comerciais e a concorrência entre os Estados-Membros. Por conseguinte, a Comissão concluiu, na decisão de início do procedimento, que a medida constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. A Comissão tinha também dúvidas sobre a compatibilidade do auxílio com o mercado interno.
(10)
Em primeiro lugar, a Comissão duvidava que fosse necessário ou proporcionado ter condições territoriais associadas a esse auxílio. As autoridades do Reino Unido tinham baseado a conceção do regime proposto no incentivo fiscal ao cinema do Reino Unido. Por conseguinte, propuseram que o desagravamento fiscal só estivesse disponível para despesas relativas a bens ou serviços utilizados ou consumidos no Reino Unido. No entanto, o regime de incentivos ao cinema utiliza uma exceção especial à habitual proibição de restrições territoriais, que é permitida pela Comunicação sobre cinema (5) unicamente no que se refere ao apoio à produção de filmes e de programas de televisão, mas não aos videojogos.
(11)
Em segundo lugar, a Comissão tinha dúvidas quanto ao facto de o auxílio aos jogos ser necessário, dado que estes constituem um mercado em rápido crescimento. As autoridades do Reino Unido não fundamentaram, de forma convincente, com elementos de prova, que existia uma deficiência de mercado conducente à subprodução de videojogos culturalmente britânicos na ausência do auxílio estatal.
(12)
Além disso, o Reino Unido considera que o desagravamento fiscal do Reino Unido em relação aos videojogos é compatível com o mercado interno, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea d), do Tratado. A Comissão não estava, no entanto, convencida de que o teste cultural proposto pelo Reino Unido levaria, na prática, a uma identificação seletiva do número limitado de videojogos que representam uma qualidade que não é suficientemente oferecida pelo mercado sem o auxílio, e que seria essencial assegurar que os temas culturais britânicos e europeus estariam representados e refletidos nos jogos.
(13)
Por último, a Comissão considerou que o auxílio poderia alimentar uma corrida às subvenções na União e duvidava que as potenciais distorções da concorrência fossem compensadas por quaisquer efeitos positivos.
III. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(14)
A Comissão recebeu observações de um Estado-Membro (França), de associações nacionais de criadores de jogos do Reino Unido, da França, da Alemanha, da Finlândia, da European Game Developer Federation («EGDF»), de organismos públicos do Reino Unido envolvidos na promoção de filmes, de um organismo de radiodifusão e de associações comerciais cinematográficas do Reino Unido. Todos os contribuintes sublinharam a qualidade e importância cultural que os jogos podem ter. Constataram uma insuficiência de incentivos do mercado para a produção de jogos culturalmente mais relevantes. Nenhum deles considerou que existia o risco de uma «corrida às subvenções» entre Estados-Membros.
(15)
No que respeita à necessidade do auxílio, as partes interessadas salientaram que o Reino Unido estava a perder a sua posição de liderança no mercado de videojogos, que em 2012 menos de 10 % dos jogos difundidos no Reino Unido foram desenvolvidos no Reino Unido, que o mercado era dominado pela América do Norte e a Ásia e que existia uma fuga de cérebros para o Canadá. Os contribuintes assinalaram o facto de os principais desafios para os Estados-Membros serem responder à concorrência de países terceiros que subsidiam fortemente os jogos, em especial o Canadá.
(16)
A United Kingdom Independent Game Developers Association («TIGA») apresentou numerosos exemplos de planos e projetos em que os videojogos baseados no Reino Unido/na Europa podiam ter sido realizados com o apoio de um desagravamento fiscal, mas que não foram, de facto, realizados. O UK Interactive Entertainment («Ukie»), que representa o setor dos jogos e entretenimento interativos, observou que, no mercado mundial dos jogos, haveria pressões para que os criadores de jogos concebessem os produtos com vista a alcançar um público o mais amplo possível. Tal significaria, nomeadamente, torná-los acessíveis para o mercado norte-americano e cada vez mais para os mercados do Extremo Oriente, satisfazendo as suas expectativas e normas culturais. Tal representaria uma pressão constante sobre os criadores de jogos na Europa para minorar os elementos culturalmente europeus dos seus jogos, a fim de os vender a uma audiência global. Por conseguinte, seria mais difícil para os criadores de jogos culturalmente europeus obter financiamento privado. A Ukie considerava, por conseguinte, que o auxílio ajudaria a colmatar uma deficiência de mercado.
(17)
As autoridades francesas observaram que os jogos tendem cada vez mais a seguir «estereótipos internacionais».
(18)
Por outro lado, a TIGA comunicou que 54 % do volume de negócios dos criadores independentes do Reino Unido é constituído por vendas britânicas. Isso indiciaria uma forte preferência dos compradores do Reino Unido pelas suas próprias produções. Além disso, ainda segundo a TIGA, entre 2008 e 2011, houve mais empresas em fase de arranque (216) do que encerramentos (197) no setor.
(19)
No que respeita a uma eventual distorção da concorrência entre Estados-Membros, a TIGA admitiu que custos mais baixos influenciam as decisões de localização das empresas produtoras de videojogos, mas considerou que a principal distorção adviria de países terceiros, como o Canadá, onde a indústria iria crescer em resultado do apoio público. Segundo a TIGA, entre 2008 e 2010, o emprego canadiano no setor aumentou 33 %, tendo descido 9 % no Reino Unido.
IV. OBSERVAÇÕES DO REINO UNIDO
1. Requisitos territoriais das despesas
(20)
Na sequência das dúvidas expressas pela Comissão sobre se as condições de territorialização das despesas inerentes ao teste «utilizados ou consumidos no Reino Unido» seriam apropriadas, as autoridades britânicas comprometeram-se a considerar essas preocupações e a alterar a legislação proposta de «utilizados ou consumidos no Reino Unido para gastos no Espaço Económico Europeu (EEE)», esclarecendo que quaisquer despesas incorridas no EEE podem ser elegíveis para beneficiar do desagravamento. Além disso, procurarão limitar o montante dos custos de subcontratação elegíveis para financiamento. O produtor apoiado pode gastar até 1 milhão de EUR em despesas essenciais elegíveis por projeto relativas a subcontratantes, em sintonia com o desagravamento fiscal aplicável aos videojogos em França (6). Isso garante que uma parte essencial do desenvolvimento dos videojogos é feita pelo próprio beneficiário.
(21)
As autoridades do Reino Unido consideram que esta limitação à elegibilidade de custos de subcontratação tem um efeito reduzido sobre o comércio entre os Estados-Membros. As discussões efetuadas com representantes do setor dos videojogos, incluindo pequenos e grandes criadores, indicaram que, à semelhança de outros setores criativos, o desenvolvimento de videojogos é um processo altamente colaborativo, sendo as principais atividades essenciais de desenvolvimento (como programação, conceção e lead art work) normalmente efetuadas na mesma localização.
2. Necessidade do auxílio
(22)
No que respeita à necessidade do auxílio devido à subprodução de jogos culturais, o Reino Unido forneceu elementos de prova demonstrando que tais jogos estão a diminuir, tanto em termos relativos como absolutos. O Reino Unido considera que, em geral, o setor dos videojogos é um setor dinâmico e em expansão. No entanto, em 2012, menos de 10 % dos jogos editados no Reino Unido foram desenvolvidos no Reino Unido, comparativamente a 16 % em 2008. O Reino Unido também efetuou uma nova análise dos jogos editados no Reino Unido entre 2003 e 2012. Os dados revelam uma diminuição constante do número de jogos culturalmente britânicos e uma forte diminuição da sua quota de mercado, de 9 % de todos os jogos editados no Reino Unido (incluindo jogos de outros países) em 2003 para 4 % em 2006, mantendo-se em 3 % entre 2009 e 2012. Em 2003, 41 % dos jogos desenvolvidos no Reino Unido teriam passado o teste cultural, em comparação com cerca de 25 % em 2012.
(23)
As autoridades do Reino Unido concordam que a ascensão dos jogos para smartphones suprimiu certas barreiras à entrada para os pequenos criadores que procuram entrar no mercado de videojogos. Com efeito, os dados publicados em 2011 revelam que o número de videojogos desenvolvidos por empresas em fase de arranque aumentou no último ano. No entanto, tendo em conta o conteúdo dos jogos, um inquérito realizado pelo programa de protótipos de videojogos da Universidade de Abertay revela que, das 306 propostas de jogos móveis e em linha apresentadas à universidade ao longo dos últimos dois anos por pequenas e microempresas de todo o Reino Unido, a esmagadora maioria - 255 - não apresentava qualquer cenário, personagem ou história do Reino Unido (7).
(24)
Esta situação podia ser explicada pelo facto de os jogos culturalmente importantes poderem ter custos de produção iguais aos «jogos globais», mas um mercado significativamente mais pequeno. A sua produção implicaria, portanto, um risco económico mais elevado. Assim, os videojogos com um conteúdo culturalmente britânico/europeu seriam menos viáveis do ponto de vista comercial do que um conteúdo mais globalizado. Tanto os editores internacionais como os criadores nacionais irão provavelmente assumir menos riscos na produção de conteúdos culturalmente relevantes, criando antes conteúdos mais genéricos destinados aos mercados internacionais.
(25)
Um inquérito realizado pelas autoridades do Reino Unido revelou que os elementos de narrativas de jogos culturalmente britânicos estão em erosão, numa tentativa de assegurar contratos de edição a nível mundial necessários para financiar o seu desenvolvimento e garantir a sobrevivência do criador. Quase três quartos dos criadores de videojogos do Reino Unido alegaram que o desenvolvimento de propriedade intelectual original tinha abrandado ou parado nos cinco anos anteriores. O inquérito revelou que muitos dos criadores tiveram de alterar o conteúdo cultural dos seus jogos para satisfazer as exigências comerciais. Cinquenta e três por cento dos inquiridos disseram que tinham alterado as personagens e os cenários para temas não britânicos ou europeus.
(26)
À face do exposto, os objetivos de incentivo do fundo seriam tornar comercialmente viáveis produtos culturais que provavelmente não seriam rentáveis, promovendo assim a produção de novos produtos culturais que não teriam sido criados na ausência do desagravamento fiscal, e apoiar o desenvolvimento de competências para a produção sustentável de produtos culturais (videojogos relevantes do Reino Unido ou do EEE).
3. Um teste cultural discriminatório
(27)
Por último, no que respeita ao teste cultural, que garante que o regime apenas abrange distintamente jogos culturais, o Reino Unido explicou que, em primeiro lugar, a autoridade fiscal (HM Revenue & Customs - HMRC) tem uma unidade especializada, a «Unidade das Indústrias Criativas», que será responsável pela gestão e o controlo dos pedidos de desagravamento fiscal para os videojogos. A unidade irá apreciar os pedidos, incluindo o processo a garantia de que as regras de qualificação são devidamente observadas. Existe, por conseguinte, um processo claro para a aplicação do teste.
(28)
No que se refere aos elementos do teste que contribuem para determinar a qualidade cultural de um jogo, o Reino Unido esclareceu que a maioria dos pontos disponíveis no âmbito do teste cultural proposto diz respeito ao conteúdo. Até 20 pontos em 31 dizem respeito ao conteúdo e à contribuição culturais do jogo. Tal inclui elementos como a localização da história, as personagens principais, o tema em que o jogo se baseia, a utilização da língua inglesa e a imagem da cultura e do património britânicos refletida. Apenas 3 pontos dizem respeito à localização da atividade de desenvolvimento, estando os restantes 8 pontos disponíveis no caso de os profissionais culturais relevantes (argumentista, compositor, projetista, artista ou programador) serem cidadãos ou residentes britânicos ou do EEE. O teste proposto coloca, por conseguinte, uma tónica mais forte nos conteúdos do que na localização da atividade. Este enfoque no conteúdo é ainda reforçado pela aplicação de uma regra de conteúdos culturais mínimos (uma «regra de pontos de ouro»), que assegurará que apenas os jogos com um número suficiente de pontos de conteúdo cultural passarão no teste.
(29)
Este enfoque no conteúdo constitui uma limitação para o âmbito geral de aplicação do desagravamento fiscal. O Reino Unido efetuou uma análise dos jogos editados no país em 2006, 2009 e 2012, aplicando, retrospetivamente, o teste cultural a todos os jogos editados no Reino Unido durante esse período. Dos 822 jogos editados no Reino Unido em 2012, apenas 74 foram feitos por criadores do Reino Unido, dos quais 25,7 % (19 jogos) teriam passado o teste cultural se o mesmo estivesse em vigor. Também em relação a 2006 e 2009, o teste mostrou que a percentagem de tais jogos entre os jogos criados no Reino Unido andaria à volta dos 27 %, enquanto a sua percentagem em relação a todos os jogos editados no Reino Unido se deveria situar entre 3 e 4 %.
(30)
O Reino Unido considera que uma taxa de passagem do teste de 25,7 % se situaria no intervalo aceite pela Comissão no caso do incentivo fiscal francês aos videojogos (8). Nessa decisão, a Comissão considerou que o facto de cerca de 30 % dos jogos serem selecionados indica que a França elaborou critérios que permitem garantir que o conteúdo dos videojogos elegíveis a título do crédito fiscal é verdadeiramente cultural. Do mesmo modo, o Reino Unido considera que o teste cultural dos videojogos é suficientemente restritivo para assegurar que o auxílio se destina a videojogos culturalmente britânicos ou do EEE.
(31)
Além disso, o Reino Unido acordou em notificar o regime como um projeto-piloto inicial de quatro anos, utilizando esse tempo para monitorizar o desagravamento fiscal e assegurar a sua utilização tal como previsto.
4. Corrida às subvenções
(32)
No que respeita à preocupação da Comissão de que o auxílio pudesse alimentar uma corrida às subvenções na União, o que conduziria a distorções indevidas da concorrência, o Reino Unido observou que essa corrida às subvenções seria evidenciada por um grande número de Estados-Membros que operam regimes para aumentar a competitividade dos seus setores nacionais. O Reino Unido não considera que tal seja provavelmente o caso. Embora as vantagens fiscais possam ser determinantes para as decisões de localização de uma empresa, o auxílio é sobretudo uma resposta ao desagravamento fiscal do Canadá, dos Estados Unidos e da Coreia do Sul. A França é atualmente o único outro Estado-Membro a oferecer um incentivo fiscal para a produção de videojogos relevantes do ponto de vista cultural.
(33)
Além disso, uma corrida às subvenções seria puramente centrada na concorrência económica sem quaisquer condicionalismos culturais. O facto de dois ou mais países procurarem proteger a produção de determinados produtos culturais (de acordo com um teste cultural) não constitui uma corrida às subvenções.
(34)
O objetivo do auxílio proposto é proteger a produção de videojogos culturalmente britânicos ou europeus; como tal, o auxílio irá proporcionar um desagravamento fiscal apenas a uma fração dos videojogos criados no Reino Unido e na Europa e apoiar apenas um pequeno montante do total das despesas de desenvolvimento dos videojogos. Na sequência de discussões com a indústria, o Reino Unido estima que apenas cerca de 10 % dos videojogos culturalmente britânicos ou europeus teriam um orçamento superior a 5 milhões de GBP. A maioria das despesas de desenvolvimento dos jogos será efetuada com projetos consideravelmente mais pequenos.
V. APRECIAÇÃO DA MEDIDA DE AUXÍLIO
1. Classificação como auxílio estatal
(35)
Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, no que se refere aos auxílios concedidos pelos Estados-Membros, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.
(36)
O apoio à produção de videojogos, com base numa aprovação pelo HMRC, confere uma vantagem financeira sob forma de um desagravamento fiscal às empresas do setor da produção de jogos, em detrimento do orçamento do HM Treasury. É, pois, concedido através de recursos estatais e imputáveis ao Estado. A medida em causa visa reduzir os custos de produção das empresas beneficiárias e constitui uma vantagem económica para essas empresas. É limitada a empresas do setor dos videojogos, pelo que é seletiva. Por último, tem um efeito sobre as trocas comerciais e a concorrência entre os Estados-Membros, dado que os jogos também são produzidos noutros Estados-Membros e comercializados a nível internacional. Por conseguinte, constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
2. Compatibilidade do auxílio com o mercado interno
(37)
No que respeita à legalidade geral do regime de auxílio, a Comissão observa que o Reino Unido retirou a cláusula de territorialização que a Comissão considerava problemática do ponto de vista das liberdades de circulação de mercadorias e de prestação de serviços do mercado interno. Aceitou limitar o volume dos custos de subcontratação suscetível de ser considerado elegível para auxílio até 1 milhão de GBP.
(38)
A Comissão considera que este limite é aceitável no caso em apreço, na medida em que, na prática, tendo em conta a dimensão dos orçamentos de produção, um limite máximo de 1 milhão de GBP para despesas de subcontratação não se afigura suscetível de representar um obstáculo significativo ao recurso à subcontratação. As autoridades do Reino Unido esperam que a maioria dos videojogos abrangidos pelo seu teste cultural terá um orçamento de produção inferior a 1 milhão de GBP. Apenas cerca de 10 % desses videojogos teria um orçamento superior a 5 milhões de GBP. Em função da evolução dos orçamentos de produção de videojogos no Reino Unido, a Comissão reserva-se o direito de reconsiderar o nível deste limite máximo quando esta medida de auxílio for novamente notificada no prazo de quatro anos após o início da sua aplicação, em conformidade com os compromissos assumidos pelo Reino Unido.
(39)
O Reino Unido pretende justificar o apoio à criação de jogos como um auxílio destinado a promover a cultura. Por conseguinte, deveria ser realizada uma avaliação no âmbito do artigo 107.o, n.o 3, alínea d), do Tratado. A Comissão não elaborou orientações para a aplicação desta disposição em matéria de auxílios estatais aos jogos. No entanto, a Comunicação sobre cinema refere a possibilidade de concessão de auxílio aos jogos. O n.o 24 dessa comunicação determina que as medidas de auxílio a favor dos jogos continuarão a ser tratadas caso a caso. Na medida em que puder ser demonstrada a necessidade de um regime de auxílio destinado a jogos com finalidade cultural ou educativa, a Comissão aplicaria os critérios de intensidade de auxílio da Comunicação sobre cinema.
(40)
Por conseguinte, a Comissão tem de avaliar a compatibilidade da medida diretamente com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea d), do Tratado. Terá de verificar se serve, com efeito, a promoção da cultura e se não altera as condições das trocas comerciais e da concorrência na União num sentido contrário ao interesse comum. Isso significa que tem de ser o instrumento adequado para alcançar este objetivo, designadamente que, sem esse apoio, não haveria um incentivo suficiente para os intervenientes no mercado produzirem o tipo de jogos desejado. No que respeita à proporcionalidade do auxílio, as intensidades máximas de auxílio estabelecidas pela Comunicação sobre cinema podem ser aplicadas por analogia. A Comissão avaliou o objetivo cultural e a necessidade de auxílio a determinados videojogos nas duas decisões relativas ao apoio aos jogos em França, referidas nos considerandos 20 e 30.
a) Promoção da cultura
(41)
Para ser compatível com o artigo 107.o, n.o 3, alínea d), do Tratado, o auxílio aos jogos, tal como proposto pelo Reino Unido, deve servir a promoção da cultura. Com base nas alterações do regime e nos elementos de prova suplementares apresentados pelo Reino Unido, a Comissão está convicta de que as autoridades do Reino Unido aplicariam um teste cultural verdadeiramente seletivo assegurando que o auxílio só é concedido para a promoção da cultura, em conformidade com o artigo 107.o, n.o 3, alínea d), do Tratado.
(42)
Em primeiro lugar, a Comissão toma nota das explicações dadas pelas autoridades do Reino Unido no tocante ao teste cultural utilizado para determinar a qualidade cultural de um jogo (ver considerandos 27 a 29 supra): a maioria dos pontos disponíveis no âmbito do teste cultural proposto refere-se ao conteúdo e à contribuição cultural do jogo (até 20 pontos em 31). Isto é ainda mais reforçado pela aplicação de uma regra de conteúdos culturais mínimos (a «regra de pontos de ouro»), que assegurará que apenas os jogos com um número suficiente de pontos de conteúdo cultural passem no teste.
(43)
Este enfoque no conteúdo constitui uma limitação para o âmbito geral de aplicação do desagravamento fiscal. Simulações do teste cultural com base nos jogos editados em anos anteriores revelaram que 26 a 27 % dos jogos produzidos no Reino Unido teriam passado o teste cultural. Uma tal taxa de aprovação indica que os critérios do teste garantem que o conteúdo dos videojogos elegíveis a título do desagravamento fiscal é verdadeiramente cultural e que o teste é suficientemente restritivo para direcionar os auxílios para videojogos culturalmente britânicos ou europeus. Em comparação, na sua decisão de 2007 relativa ao incentivo fiscal aos videojogos franceses (9), a Comissão considerou que uma elegibilidade de cerca de 30 % de jogos indicava que o teste era suficientemente seletivo.
(44)
Por conseguinte, as dúvidas manifestadas na decisão de início do procedimento foram esclarecidas. O facto de apenas cerca de 27 % dos jogos serem selecionados indica que o objetivo da medida não é meramente um objetivo industrial de apoio a um setor específico, mas sim verdadeiramente cultural. A medida de auxílio cumpre, portanto, um objetivo genuíno de promoção da cultura.
b) Adequação, necessidade e proporcionalidade da medida
(45)
Com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea d), do Tratado, o desagravamento fiscal sobre os videojogos deve ser um instrumento adequado para alcançar o objetivo prosseguido. Um auxílio estatal para outros fins que não se centrasse neste objetivo cultural é mais suscetível de promover objetivos industriais relacionados com o setor. A Comissão reconhece que este desagravamento fiscal, tal como foi concebido, permite efetivamente orientar os apoios públicos para os jogos com conteúdo cultural e que, por conseguinte, se afigura um instrumento adequado para alcançar o objetivo cultural em causa.
(46)
Tendo em conta o desenvolvimento dinâmico e a evolução do mercado dos jogos, as autoridades do Reino Unido apresentaram dados para comprovar que o auxílio é necessário para manter um nível razoável de produção de tais jogos e que, sem esse auxílio a favor dos jogos culturais, a sua produção e quota de mercado diminuiriam consideravelmente. Os dados revelam uma diminuição constante do número de jogos culturalmente britânicos e uma forte diminuição da sua quota de mercado, de 9 % de todos os jogos editados no Reino Unido em 2003 para 4 % em 2006, mantendo-se em 3 % entre 2009 e 2012.
(47)
Embora os jogos culturalmente importantes possam ter custos de produção iguais aos «jogos globais», o seu mercado é significativamente mais pequeno, pelo que a sua produção implica um risco económico mais elevado. Assim, os videojogos com um conteúdo culturalmente britânico/europeu seriam menos viáveis do ponto de vista comercial do que os jogos com um conteúdo mais globalizado. Deste modo, o mercado coloca uma pressão constante sobre os criadores de jogos na Europa para minorar os elementos culturalmente europeus dos seus jogos, a fim de os vender a uma audiência global. Os criadores de jogos culturalmente europeus têm mais dificuldades em obter financiamento privado.
(48)
O desagravamento fiscal proposto deve incentivar a produção de videojogos com um conteúdo cultural em oposição aos jogos de puro entretenimento, reduzindo os custos de produção dos primeiros Pode, portanto, concluir-se que a medida é suscetível de ter um efeito de incentivo suficiente relativamente ao objetivo prosseguido.
(49)
Além disso, a medida de auxílio é proporcionada, uma vez que limita a intensidade de auxílio a 25 % dos custos de produção efetivamente incorridos na produção dos jogos elegíveis. Este valor é inferior à intensidade de auxílio de 50 % permitida para a produção audiovisual, em conformidade com o n.o 52, n.o 1, da Comunicação sobre cinema, que se aplica, por analogia, no que respeita à intensidade de auxílio admissível.
(50)
Por último, a fim de não afetar as condições das trocas comerciais e da concorrência na União num sentido contrário ao interesse comum, as distorções da concorrência e os efeitos sobre as trocas comerciais desencadeados pela medida devem ser compensados pelos seus efeitos positivos.
(51)
De acordo com os dados fornecidos pelo Reino Unido e os representantes do setor, em 2012 menos de 10 % dos jogos editados no Reino Unido foram criados no Reino Unido. As quotas de mercado dos jogos elegíveis editados no Reino Unido são bastante pequenas (4-5 %). Também a proporção entre os videojogos produzidos no Reino Unido é relativamente pequena (cerca de 27 %).
(52)
Além disso, nenhuma parte terceira potencialmente afetada apontou para um eventual efeito adverso da medida. Pelo contrário, as associações de produtores de videojogos que apresentaram observações na sequência do início do procedimento, a TIGA e a EGDF, salientaram o reduzido impacto da medida nas suas indústrias nacionais e o seu impacto global face à concorrência, sobretudo da América do Norte e do Extremo Oriente. Por conseguinte, uma «corrida às subvenções» entre Estados-Membros seria bastante improvável.
(53)
Em qualquer caso, convém que o Reino Unido limite a duração do regime a quatro anos, a fim de permitir uma avaliação da sua aplicação e uma reapreciação dos critérios, tendo em conta a evolução do mercado.
(54)
Por conseguinte, a Comissão considera que as dúvidas manifestadas na decisão de início do procedimento foram superadas. As distorções da concorrência e o efeito da medida sobre as trocas comerciais entre os Estados-Membros são agora de tal forma limitados que não são contrários ao interesse comum.
VI. CONCLUSÃO
(55)
Por conseguinte, a Comissão considera que o auxílio não terá como efeito reforçar indevidamente o poder de mercado das empresas beneficiárias, nem entravar os incentivos dinâmicos dos operadores do mercado, mas sim, pelo contrário, aumentar a variedade da oferta no mercado. Assim, convém concluir que as distorções de concorrência e os efeitos sobre as trocas comerciais são limitados, de forma que o balanço global do auxílio é positivo. O desagravamento fiscal para a criação de videojogos é, portanto, compatível com o mercado interno, com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea d), do Tratado,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
A medida de auxílio estatal que o Reino Unido tenciona implementar para os videojogos através de uma alteração da Lei relativa ao imposto sobre as sociedades de 2009 é compatível com o mercado interno, na aceção do artigo 107.o, n.o 3, alínea d), do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
A implementação desta medida de auxílio é, por conseguinte, autorizada.
Artigo 2.o
O destinatário da presente decisão é o Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda do Norte.
Feito em Bruxelas, em 27 de março de 2014.