РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 11 юни 2014 година
относно държавна помощ SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 и NN 32/10), предоставена от Италия на оператора на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa
(нотифицирано под номер C(2014) 3571)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/944/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят своите мнения в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните забележки,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 27 октомври 2008 г. италианските органи уведомиха Комисията за намерението на регион Калабрия да предостави помощ под формата на вливане на капитали за покриване на оперативните загуби, понесени от дружеството SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (наричано по-нататък „SO.G.A.S. Spa“ или „получателят“): SO.G.A.S. Spa е операторът на летището в Реджо Калабрия (Aeroporto dello Stretto, т.е. „летището на провлака“).
(2)
В хода на предварителната проверка Комисията узна за други мерки в полза на същия получател, които, както изглежда, представляват неправомерна държавна помощ. Поради това Комисията включи тези мерки в своето разследване.
(3)
Тъй като Комисията имаше информация, че държавната помощ всъщност е била предоставена, преди Комисията да може да установи нейната съвместимост с вътрешния пазар, тя регистрира случая като помощ, за която не е уведомена, под номер NN 32/10.
(4)
Комисията поиска допълнителна информация по отношение на мярката, за която е уведомена, на 27 ноември 2008 г., 23 февруари 2009 г. и 19 май 2009 г. Италия отговори на 14 януари 2009 г., 26 март 2009 г. и 9 октомври 2009 г.
(5)
С писмо от 20 юли 2010 г. Комисията уведоми Италия за своето решение да открие официалната процедура по разследване, описана в член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на помощта за SO.G.A.S. Spa (наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“).
(6)
Решението на Комисията за откриване на разследването бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). В него Комисията прикани заинтересованите страни да представят своите мнения.
(7)
С писмо от 19 ноември 2010 г. получателят представи мненията си относно решението за откриване на процедурата. На 20 декември 2010 г. Комисията препрати мненията на получателя на италианските органи и поиска тяхното становище. Комисията изпрати напомнително писмо на 8 март 2011 г. и получи забележките на Италия на 29 април 2011 г. Комисията не получи други мнения от заинтересованите страни.
(8)
Италианските органи представиха мнения относно решението за откриване на процедурата с писма от 23 септември 2010 г. и 15 декември 2010 г.
(9)
С писмо от 30 март 2012 г. Комисията поиска допълнителна информация относно разследваните мерки. Италианските органи предоставиха поисканата информация с писмо от 30 април 2012 г.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ
2.1. Получател
(10)
Получателят на мерките е операторът на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa.
(11)
SO.G.A.S. Spa е дружество с ограничена отговорност, регистрирано съгласно италианското законодателство през март 1981 г. и притежавано изцяло от публични органи.
(12)
Пътникопотокът на летището е нараснал от 272 859 пътници през 2004 г. до 571 694 пътници през 2012 г. (3)
2.2. Оспорваните мерки
(13)
Мярката, за която Италия е уведомила, е вливане на капитал от страна на регион Калабрия в размер на 1 824 964 ЕUR за покриване на загубите, понесени от SO.G.A.S. Spa през 2004 г. и 2005 г.
(14)
През юни 2005 г. и юни 2006 г. публичните акционери на SO.G.A.S. Spa решават да покрият понесените от SO.G.A.S. Spa загуби през двете предходни години (1 392 900 EUR през 2004 г. и 2 257 028 EUR през 2005 г.) посредством pro rata вливане на капитали. Към този момент регион Калабрия е притежавал 50 % от дяловете в дружеството, като останалите са били собственост на община Реджо Калабрия, провинция Реджо Калабрия, провинция Месина, търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина.
(15)
Съгласно информацията, с която Комисията разполага към момента на решението за откриване на процедурата, pro rata вливане на капитал е било вече извършено от провинция Реджо Калабрия, община Месина, община Реджо Калабрия и търговската палата на Месина.
(16)
През 2006 г. SO.G.A.S. Spa понася допълнителни загуби от 6 018 982 ЕUR. През декември 2007 г. акционерите на SO.G.A.S. решават да превърнат резервите на дружеството в акционерен капитал и след това да намалят капитала, за да покрият оставащите загуби. Това обаче би намалило капитала под минималното равнище, изисквано от италианското законодателство за летищни оператори. За да възстановят капитала в съответствие със законовите изисквания, акционерите на SO.G.A.S. Spa се споразумяват да увеличат този капитал с 2 742 919 ЕUR. Капиталът е увеличен чрез конвертиране на облигации, записани преди това от някои акционери, на обща стойност от 2 274 919 ЕUR. Регион Калабрия не е сред акционерите, притежавали конвертируемите облигации, и делът му от капитала на дружеството намалява от 50 % на 6,74 %.
2.3. Орган, отпускащ помощта
(17)
За разглежданите тук мерки органът, отпускащ помощта, е регион Калабрия.
(18)
Както е обяснено по-горе, публични средства са предоставени на SO.G.A.S. Spa също от провинция Реджо Калабрия, община Реджо Калабрия, провинция Месина, община Месина, търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина под формата на pro rata вливане на капитали за покриване на загубите, понесени през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., и за възстановяване на капитала в съответствие със законовите изисквания.
2.4. Бюджет
(19)
Италианските органи уведомиха за вливането на капитали в размер на 1 824 964 ЕUR, пропорционално на дела на провинция Реджо Калабрия в SO.G.A.S. Spa, одобрено през юни 2005 г. и юни 2006 г. Освен това, както е обяснено по-горе, останалите публични акционери са покрили загубите по подобен начин в размер на 1 824 964 ЕUR. През декември 2007 г. има ново вливане на капитал в размер на 2 742 919 ЕUR.
(20)
Общият бюджет на подлежащите на оценка мерки възлиза следователно на 6 392 847 ЕUR.
2.5. Съдебно производство в национален съд
(21)
Регион Калабрия решава да не задейства вливането на капитали, за което е взето решение от акционерите през юни 2005 г. и юни 2006 г., докато няма решение на Комисията за неговото одобрение, и SO.G.A.S. Spa завежда дело срещу региона пред първоинстанционния съд (Tribunale) на регион Калабрия. Съдът се произнася в полза на SO.G.A.S. Spa, като оспорването на решението от страна на региона е отхвърлено през май 2009 г.
(22)
Като признава компетентността на Комисията да вземе решение дали дадена мярка за предоставяне на държавна помощ е съвместима с вътрешния пазар, първоинстанционният съд счита, че националните съдилища са компетентни да решат дали мярката представлява държавна помощ. Съдът се произнася, че публичното финансиране, предоставено в този случай, не представлява държавна помощ, тъй като то не може да наруши конкуренцията, нито да засегне търговията между държавите членки. Съдът се произнася също така, че е спазен принципът за инвеститор в условията на пазарна икономика, тъй като към момента на предоставяне на помощта, независимо от загубите, понесени през 2004 г. и 2005 г., са били налице разумни възможности за рентабилност в дългосрочен план.
(23)
Регионът оспори решението на съда въз основа на това, че мярката представлява държавна помощ и следователно не следва да се изпълнява, докато Комисията не приеме решение за нейното одобряване. През декември 2009 г. италианските органи уведомиха Комисията, че това оспорване е отхвърлено и че не могат да се предприемат други процедурни стъпки за оспорване на предоставянето на публични средства на SO.G.A.S. Spa.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(24)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази предварителното мнение, че pro rata вливането на капитали, извършено от региона и другите публични акционери за покриване на загубите, понесени през 2004 г. и 2005 г., и вливането на капитали, за което е взето решение от акционерите на SO.G.A.S. Spa през декември 2007 г., представляват държавна помощ на следните основания:
а)
те представляват трансфер на средства за SO.G.A.S. Spa от определен брой регионални и местни органи, а именно регион Калабрия, провинция Реджо Калабрия, община Месина и община Реджо Калабрия, или местни автономни органи, учредени съгласно публичното право, а именно търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина; във вливането следователно участват държавни ресурси, така че то може да бъде вменено на държавата;
б)
те не са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и поради това предоставят избирателно предимство на SO.G.A.S. Spa;
в)
вливането на капитали може да наруши конкуренцията и да засегне търговията между държавите членки.
(25)
Комисията изрази предварителното мнение, че оспорваните мерки са несъвместими с вътрешния пазар. Първо, Италия изрично заяви, че дружеството SO.G.A.S. Spa не е натоварено с предоставянето на услуги от общ икономически интерес (наричани по-нататък „УОИИ“). Второ, италианските органи потвърдиха, че мерките не са свързани с конкретна инвестиция в летището; Комисията достигна до предварителното заключение, че съвместимостта на мерките не може да бъде оценена по критериите, определени от Насоките за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, опериращи на регионални летища (наричани по-нататък „Насоки за авиационния сектор от 2005 г.“) (4). Трето, независимо от твърдението си, че SO.G.A.S. Spa е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (наричани по-нататък „Насоките за оздравяване и преструктуриране“) (5), италианските органи посочиха също така, че мерките не са част от план за преструктуриране и че такъв план не съществува. И накрая, Комисията счита, че мерките не са съвместими с Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (наричани по-нататък „Насоки за регионална помощ“ ) (6), които осигуряват рамката за оценка на предоставената помощ въз основа на член 107, параграф 3, букви а) и в) от ДФЕС.
(26)
Що се отнася до съдебните производства, предявени в италианските съдилища срещу отказа на региона да плати своята pro rata вноска след разрешение от Комисията съгласно правилата за държавните помощи, Комисията счита, че с оглед на върховенството на правото на ЕС пред националното право и доколкото уведомлението не е било официално оттеглено, Италия е длъжна да спази отлагателната клауза, посочена в член 108, параграф 3 от ДФЕС. Комисията следователно счита, че по силата на върховенството на задължението за отлагане съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС позицията на националните съдилища е следвало да не бъде взета под внимание и че италианските органи не е трябвало да задействат мярката, за която са уведомили, докато процедурата за държавна мярка не е още приключила.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(27)
Единствената заинтересована страна, от която Комисията получи мнения, беше получателят SO.G.A.S. Spa, който подкрепи и допълни доводите, представени от италианските органи по време на официалното разследване.
4.1. Наличие на помощ
(28)
Според SO.G.A.S. Spa подлежащите на оценка мерки не представляват държавна помощ, защото не всички критерии, определени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са изпълнени. По-конкретно SO.G.A.S. Spa твърди, че мярката: i) не засяга търговията между държавите членки, или ii) не дава избирателно предимство на SO.G.A.S. Spa, и iii) не нарушава, нито заплашва да наруши конкуренцията.
(29)
SO.G.A.S. Spa твърди, че оспорваните мерки са предоставени при нормални пазарни условия и следователно са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Те са в съответствие с членове 2446 и 2447 от италианския граждански кодекс, които изискват от акционерите на дружество с ограничена отговорност, което е загубило над една трета от своя капитал, да компенсират неговите загуби, за да се избегне закриването на дружеството. Неизпълнението от страна на акционерите на задължението да покрият загубите на SO.G.A.S. Spa като летищен оператор би довело (по смисъла на член 13 от Министерска заповед (D.M.) № 521 от 12 ноември 1997 г.) до отмяна на частичното управление на операциите на летището в Реджо Калабрия, с което е натоварено SO.G.A.S. Spa съгласно член 17 от Наредба (D.L.) № 67 от 1997 г., и би направило невъзможно в бъдеще да се осигури пълната концесия за летищен оператор, за което е подадено заявление в Министерството на транспорта. Разумно беше следователно да се предположи, че частен инвеститор, изправен пред подобен избор, би постъпил по същия начин, за да увеличи стойността на своя акционерен дял.
(30)
Получателят посочи, че първоинстанционният съд на Реджо Калабрия е възложил независима оценка на дружеството през юни 2008 г., съгласно която стойността на дружеството е между 12 млн. евро и 17 млн. евро.
(31)
Като доказателство за възможностите за рентабилност на дружеството получателят представи на Комисията бизнес план, изготвен за SO.G.A.S. Spa през октомври 2008 г. от външен консултант, който прогнозира, че дружеството ще се върне към жизнеспособност през 2013 г.
(32)
Покана за участие в търг за частичната приватизация на SO.G.A.S. Spa е публикувана през юли 2007 г. Оферта за придобиването на 35 % от капитала на SO.G.A.S. Spa е подадена от италианско-аржентински консорциум (associazione temporanea di imprese или АТI). Офертата е счетена за икономически неизгодна от акционерите на SO.G.A.S. Spa. През март 2010 г. е публикувана нова покана за участие в търг за 35 % от акциите на SO.G.A.S. Spa. Според SO.G.A.S. Spa получените в отговор писма за изразяване на интерес, заедно с първоначалната оферта на консорциума, са показали, че принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е спазен.
(33)
SO.G.A.S. Spa освен това твърди, че Комисията неправилно е достигнала до заключението, че пътниците, използващи летището в Реджо Калабрия, могат да използват също и летищата в Катания, Ламеция Терме или Кротоне в зависимост от местопребиваването си, и че оспорваните мерки могат следователно да нарушат конкуренцията между летищните оператори.
(34)
Първо, летището в Реджо Калабрия и летищата в Катания, Ламеция Терме и Кротоне са регионални летища за полети „от точка до точка“, чиито райони на обслужване не се припокриват. А и летището в Реджо Калабрия не се конкурира с никое друго летище в Италия или в Съюза. Специфичните географски и инфраструктурни характеристики на Калабрия изключват евентуално припокриване между района на обслужване на летището в Реджо Калабрия и тези на съседните италиански летища. Летището на Ламеция Терме е отдалечено на повече от 130 km, на около един час път с лек автомобил от Реджо Калабрия. Няма бърза пряка връзка между летището в Реджо Калабрия и това в Кротоне, което е на повече от три часа път. Летището в Катания се намира в друг географски район на разстояние над 130 km, като времето за пътуване с лек автомобил е между 1 час и 30 мин. и 1 час и 40 мин.
(35)
SO.G.A.S. Spa представи таблица, на която е показан корелационен показател между потока пристигащи пътници на летището в Реджо Калабрия и тези на летищата в Ламеция Терме, Кротоне и Катания. От таблицата според SO.G.A.S. Spa се вижда, че пътниците, използващи летището в Реджо Калабрия, представляват нов компонент в регионалния пътникопоток. Ето защо евентуално затваряне на летището би довело по-скоро до загуба на част от търсенето на услуги на въздушния транспорт, отколкото до преразпределяне в други летища. SO.G.A.S. Spa представи и друга таблица, за да покаже, че разглежданите мерки действително са създали ново търсене за услуги на въздушния транспорт в региона, довело до ползи както за въздушните превозвачи, заинтересовани да стартират нови маршрути между Реджо Калабрия и други италиански и европейски летища, така и за други летища, които са установили повишено търсене на техните услуги.
(36)
SO.G.A.S. Spa отхвърля предварителната констатация на Комисията, че мерките могат да нарушат конкуренцията между авиолиниите. Публичното финансиране не е предоставено на никой от въздушните превозвачи чрез предоставяне на по-ниски такси за кацане или на други благоприятни условия. Таксите за кацане и другите условия за експлоатация на летището са определени от компетентния орган и не са оставили възможност за собствена преценка на летищния оператор. И накрая, SO.G.A.S. Spa твърди, че летището в Реджо Калабрия е обслужвано главно от Alitalia (която осъществява шест от осемте ежедневни полета) и че няма данни за проявен интерес от чартърни или нискобюджетни превозвачи за стартиране на нови маршрути, отлитащи от летището в Реджо Калабрия.
(37)
SO.G.A.S. Spa заключава, че при оценката на въздействието на мярката върху конкуренцията и търговията между държавите членки Комисията следва да вземе предвид специфичните обстоятелства и да констатира, че мярката не представлява държавна помощ.
4.2. Съвместимост на помощта
(38)
По въпроса дали мерките могат да се разглеждат като съвместими съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, SO.G.A.S. Spa твърди, че разглежданото публично финансиране е имало за цел да поддържа непрекъснатостта на дейността на летищния оператор и осъществяването на определени икономически дейности. Тази цел е обоснована от факта, че малките летища не генерират по принцип достатъчно приходи, за да покрият разходите, необходими за да се отговори на изискванията за сигурност и безопасност. Освен това летището в Реджо Калабрия, с оглед на характеристиките на инфраструктурата на летището и произтичащите от тях ограничения, наложени от националния орган за гражданска авиация ЕNAC (7), би се натъкнало на големи трудности при посрещането на чартърни и нискобюджетни авиолинии.
(39)
По-специално, в съответствие с параметрите на ЕNAC летището в Реджо Калабрия е класифицирано като летище от ниво II. Тази класификация се основава по-скоро на размерите на инфраструктурата, отколкото на обема на пътникопотока; тя изисква от летищата с малки обеми на пътникопотока да извършват същите разходи, за да отговарят на стандартите за безопасност, каквито и летищата с над един милион пътници.
(40)
Без разследваното публично финансиране летището би било принудено да излезе от пазара с отрицателни последици на регионално равнище за мобилността на местните жители. Това би попречило също така на акционерите да получат възвращаемост на своите инвестиции.
(41)
Накрая или като алтернатива, SO.G.A.S. Spa твърди, че Решение 2005/842/ЕО на Комисията (8) относно услугите от общ икономически интерес е приложимо в настоящия случай и че мерките могат при всички положения да бъдат считани за съвместими с вътрешния пазар и следователно освободени от изискването за уведомяване.
(42)
SO.G.A.S. Spa твърди, че тъй като пътникопотокът на летището не е надвишил един милион пътници годишно през референтния период, управлението на операциите на летището е услуга от общ икономически интерес (УОИИ) по смисъла на член 2, параграф 1, буква г) от Решение 2005/842/ЕО. SO.G.A.S. Spa посочва, че съгласно Наредба № 250 от 25 юли 1997 г. местните органи могат да притежават акционерна собственост само в дружества, които са натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес. Дружеството SO.G.A.S. Spa е било винаги собственост на местни органи в Калабрия и Месина, което е косвено доказателство, че летищният оператор се квалифицира като доставчик на УОИИ. Като доказателство, че летищният оператор наистина е доставчик на УОИИ, SO.G.A.S. Spa представя решения на община Реджо Калабрия от 27 юли 2010 г. и 19 юни 2010 г., в които се посочва значението на предоставяните от летището услуги на регионално равнище.
(43)
Компенсацията за обществени услуги е ограничена до загубите, понесени от летищния оператор при предоставяне на УОИИ, и следователно отговаря на принципите на необходимост и пропорционалност, изложени в член 5, параграф 1 от Решение 2005/842/ЕО. Що се отнася до липсата на акт, който да възлага ефективно УОИИ на летищния оператор, SO.G.A.S. Spa предлага да бъде подготвено споразумение, което да отстрани всички съмнения, че четирите критерия по делото Altmark (9) са изпълнени в случая с летището в Реджо Калабрия.
5. МНЕНИЯ НА ИТАЛИАНСКИТЕ ОРГАНИ
(44)
В решението за откриване на процедурата Комисията отбелязва, че Италия е потвърдила, че SO.G.A.S. Spa не е било формално натоварено с извършването на УОИИ, така че съвместимостта на оспорваните мерки не може да бъде преценена по правилата във връзка с УОИИ.
5.1. Въпросът дали дейностите на летището представляват УОИИ
(45)
В хода на разследването Италия твърдеше, че разглежданите мерки представляват компенсации за предоставянето на УОИИ от SO.G.A.S. Spa. При липса на доказателство за противното италианските органи твърдят, че последваща оценка е стигнала до заключението, че в случая със SO.G.A.S. Spa изискванията на ЕС за УОИИ са изпълнени.
(46)
Италия счита, че възприетата от Комисията линия придава неоправдана тежест по-скоро на формалната страна, отколкото на съществените изисквания за УОИИ. В подкрепа на това твърдение Италия представя бегла оценка на четирите критерия по делото Altmark. Италия твърди, че дружеството SO.G.A.S. Spa е било действително натоварено със задача за извършване на обществена услуга. Тази задача е потвърдена пряко и косвено от няколко административни акта, издадени от местните органи. Италия представя протокола от заседание на общинския съвет на Реджо Калабрия, състоял се на 17 октомври 2007 г., на който съветът е решил да субсидира загубите на летищния оператор, и протокола от заседанията на същия орган, състояли се на 16 юни 2009 г. и 31 декември 2009 г., които според Италия показват, че дейностите на летището действително представляват УОИИ. В протокола на заседанието от 17 октомври 2007 г. се заявява, че „регион Калабрия счита, че определени дейности на летището в Реджо Калабрия са необходими за предоставянето на услуга от общ икономически интерес и възлага на SO.G.A.S. Spa известен брой задължения за предоставяне на публични услуги, с цел да се гарантира адекватно общественият интерес; в такива случаи летищният оператор може да бъде субсидиран от местните органи за допълнителните разходи, възникнали при изпълнението на тези задължения, които са от такова естество, че не може да се изключи възможността общото управление на операциите на летището да бъде считано като услуга от общ икономически интерес“.
(47)
По-общо казано, регион Калабрия е страна по Протокола за развитието на летищата в Ламеция Терме, Кротоне и Реджо Калабрия, от което става ясно, че услугите, предоставяни от летището, са обществени услуги от съществено значение за икономическото и социалното развитие на региона и следователно могат да бъдат финансирани с европейски, национални или регионални средства.
(48)
Италия подчертава също така, че на 28 декември 2008 г. летищният оператор е поискал от акционерите да покрият загубите му, по-специално поради поетото от него задължение за предоставяне на обществена услуга, и твърди, че никой частен оператор не би осигурил управлението на операциите на летището на чисто търговски условия. Първият критерий по делото Altmark е следователно изпълнен.
(49)
Параметрите, въз основа на които е изчислена компенсацията, могат да бъдат лесно изведени от счетоводния баланс на SO.G.A.S. Spa, в който е даден прозрачен отчет на оперативните разходи. Публичното финансиране е ограничено до размера на загубите без допълнително обезпечение за получателя.
(50)
По отношение на третия критерий по делото Altmark Италия твърди, че в случая с обществените услуги действията на публичен акционер не са съпоставими с тези на частен инвеститор. Поведението на един публичен орган може да бъде обосновано с цели в полза на обществения интерес, което възпира прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. В този случай поведението на публичните акционери не е мотивирано от търговски съображения и следователно не може да бъде сравнено с това на инвеститор в условията на пазарна икономика. Италия заключава, че третият критерий по делото Altmark, който очевидно изисква прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, не е приложим в разглеждания случай.
(51)
Италия заявява, че тъй като дейностите на SO.G.A.S. Spa представляват услуга от общ икономически интерес, вливането на капитали може да се разглежда като компенсация за предоставянето на такива услуги въз основа на последваща оценка и поради това не представлява държавна помощ.
5.2. Съвместимост на помощта
(52)
Италия заявява, че ако мерките бъдат счетени за държавна помощ, те следва във всички случаи да се разглеждат като съвместими съгласно член 2, параграф 1 от Решение 2005/842/ЕО.
5.3. Липса на нарушаване на конкуренцията
(53)
Италия се позовава на точка 39 от Насоките за авиационния сектор от 2005 г., в която се посочва, че „финансиране, предоставено на малки регионални летища (категория D), е малко вероятно да наруши конкуренцията или да засегне търговията до степен, противоречаща на общите интереси“.
(54)
Италианските органи твърдят освен това, че дейностите на летището не са рентабилни. Това се доказва от факта, че макар първоначалното намерение за частична приватизация на дружеството да е било широко оповестено, процедурата е завършила без успех. Като се има предвид, че потенциалните инвеститори е трябвало да вземат мерки за покриване на загубите, очаквани през следващите години, както се посочва в бизнес плана, публикуван при обявяване на тръжната процедура, и че единствената получена оферта не е била счетена за икономически изгодна, става ясно, че дейността е по губеща естеството си. Освен това фактът, че оферентите не са били готови да покрият потенциалните бъдещи загуби в неограничен обем, а само в предварително установени рамки, доказва, че няма привлекателен за инвеститорите пазар, а това пък означава, че мерките не могат да окажат въздействие върху търговията между държавите членки.
6. ЗАБЕЛЕЖКИ НА ИТАЛИЯ ВЪВ ВРЪЗКА С МНЕНИЯТА, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(55)
С писмо от 27 април 2012 г. италианските органи, от името на регион Калабрия, изпратиха на Комисията забележки във връзка с мненията на SO.G.A.S. Spa.
(56)
Италия подкрепя доводите на SO.G.A.S. Spa, включително твърдението на SO.G.A.S. Spa, че разглежданите мерки са свързани с УОИИ, което според Италия означава, че те не могат да се разглеждат като държавна помощ.
(57)
Италия твърди също така, че мерките не нарушават конкуренцията, нито засягат търговията между държавите членки.
7. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
7.1. Наличие на помощ
(58)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС определя, че „освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(59)
Критериите, определени в член 107, параграф 1, са кумулативни: разглежданите мерки представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, само ако всички горепосочени условия са изпълнени. Следователно държавната помощ трябва:
а)
да бъде предоставена от държавата или чрез държавни ресурси;
б)
да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки;
в)
да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията; и
г)
да засяга търговията между държавите членки.
(60)
В своето решение по делото летище Лайпциг/Хале (10) Общият съд постановява, че изграждането и експлоатацията на гражданско летище представлява икономическа дейност. Единственото изключение е за някои дейности, които по правило се отнасят към упражняване на публични правомощия и поради това не могат да бъдат разглеждани като икономически дейности. Държавното финансиране на такива дейности остава извън обхвата на разпоредбите за държавна помощ. Няма следователно съмнение, че SO.G.A.S. Spa е предприятие за целите на законодателството за държавните помощи, тъй като то е оператор на летището в Реджо Калабрия и предлага летищни услуги на икономическите оператори (по-конкретно на авиолиниите), извършващи дейности на летището.
7.1.1. Държавни ресурси
(61)
Понятието „държавна помощ“ се прилага по отношение на всяко предимство, предоставено пряко или непряко, финансирано от обществени ресурси и предоставено от самата държава или от междинен орган, действащ по силата на правомощията, поверени му от държавата. Следователно то се отнася до всички предимства, предоставени от регионални или местни органи на държавите членки, независимо от статута и описанието им (11).
(62)
В точки 27 и 28 от решението за откриване на процедурата Комисията отбелязва, че обсъжданите мерки представляват трансфер на средства за SO.G.A.S. Spa от определен брой регионални и местни органи, а именно от регион Калабрия, провинция Реджо Калабрия, община Месина и община Реджо Калабрия. Комисията следователно счита, че в оспорваните мерки участват държавни ресурси и те могат да бъдат вменени на държавата. Комисията освен това разглежда ресурсите на италианските търговски палати като държавни ресурси. Търговските палати са публични органи, уредени съгласно публичното право, според което те са част от публичната администрация и са натоварени с публични функции, така че Комисията счита, че техните решения могат да бъдат вменени на Италия. На тази база ресурсите на търговската палата на Месина представляват държавни ресурси и техният трансфер може да бъде вменен на държавата. В хода на разследването нито Италия, нито която и да е от заинтересованите страни, не е оспорила тази предварителна констатация.
(63)
Комисията следователно потвърждава, че всички разглеждани мерки са предоставени чрез държавни ресурси и могат да бъдат вменени на държавата.
7.1.2. Избирателно икономическо предимство
(64)
Публичното финансиране е избирателно, тъй като е в полза на едно отделно предприятие, SO.G.A.S. Spa. То покрива загубите, понесени от SO.G.A.S. Spa при извършване на обичайната му дейност.
(65)
Като се има предвид, че изграждането и експлоатацията на летищната инфраструктура е икономическа дейност, Комисията изразява становището, че публичното финансиране, предоставено на SO.G.A.S. Spa, оператор на тази инфраструктура, което покрива загубите, които летищният оператор би трябвало да понесе по принцип сам, предоставя икономическо предимство на SO.G.A.S. Spa, тъй като укрепва позицията му на пазара и пречи на пазарните механизми да породят нормалните си последици (12).
(66)
Макар на предварителния етап Италия да заяви, че летището не е официално натоварено с извършването на УОИИ, Комисията отбелязва, че след приемането на решението за откриване на процедурата Италия е преразгледала своята позиция и е потвърдила, че оспорваното публично финансиране представлява в действителност публична компенсация за изпълнение на задълженията за обществена услуга (13).
(67)
В своето решение по делото Altmark Съдът на ЕО установява следните критерии за определяне на това дали компенсацията за предоставяне на УОИИ предоставя предимство по смисъла на член 107 от ДФЕС (14):
1)
предприятието бенефициер трябва действително да е натоварено с изпълнението на задължения от публичен интерес и задълженията трябва да бъдат ясно определени („първи критерий по делото Аltmark“);
2)
параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат определени предварително по обективен и прозрачен начин („втори критерий по делото Аltmark“);
3)
компенсацията не може да надхвърля необходимото за покриване на всички или на част от разходите, направени при изпълнение на задълженията от публичен интерес, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на тези задължения („трети критерий по делото Аltmark“);
4)
когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения от публичен интерес, в конкретния случай не е избрано съгласно процедурата по възлагане на обществени поръчки, която би позволила да бъде избран кандидатът, способен да предостави тези услуги на най-ниска цена за общността, равнището на необходимата компенсация трябва да бъде определено на базата на анализ на разходите, каквито би направило едно типично, добре ръководено и и подходящо оборудвано с транспортни средства предприятие за изпълнение на необходимите изисквания на обществената услуга, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба при изпълнението на задълженията („четвърти критерий по делото Аltmark“).
7.1.2.1. Първи критерий по делото Аltmark
(68)
Изискването съгласно първия критерий по делото Аltmark съвпада с изискването, установено в член 106, параграф 2 от ДФЕС, че услугата трябва да бъде ясно възложена и определена (15).
(69)
На първо място, член 106, параграф 2 от ДФЕС се прилага само за „предприятията, които са натоварени с функцията“ да оказват УОИИ. Съдът винаги е подчертавал необходимостта от акт за възлагане на услугата (16). Актът за възлагане е необходим с оглед да се определят задълженията на предприятието и на държавата. При липсата на официален акт конкретната задача на предприятието остава неизвестна и не може да се определи каква би могла да бъде справедливата компенсация (17). Необходимостта от ясно определение на УОИИ е поради това неотменима и неотделима от идеята за натоварване и следователно произтича непосредствено от член 106, параграф 2 от ДФЕС. Когато едно предприятие е натоварено с извършване на услуга, логично изискване е тя да бъде определена.
(70)
Още през 2001 г. в съобщението относно услугите от общ икономически интерес Комисията обърна внимание на връзката между определяне на понятието „възлагане“ и необходимостта и пропорционалността от компенсация, давана за извършване на УОИИ съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС (18). В точка 22 от съобщението се заявява, че „във всички случаи с оглед прилагане на предвиденото в член 86, параграф 2 изключение задачата на обществената услуга трябва да бъде ясно определена и възложена изрично под формата на акт на публичната власт… Това задължение е нужно, за да гарантира както правна сигурност, така и прозрачност по отношение на гражданите, и е необходимо, за да може Комисията да провери дали е спазен критерият за пропорционалност.“ Възлагането и определението са следователно логическа предпоставка за всяко достоверно оценяване на степента на пропорционалност на всички компенсации. Съдилищата на Съюза нееднократно са подчертавали необходимостта от ясно определение на задълженията за извършване на обществена услуга както за прилагане на изключението по делото Аltmark, така и на член 106, параграф 2 от ДФЕС (19).
(71)
Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги от 2005 г. (20) потвърждава този подход. В точка 8 от Рамката се посочва, че компенсацията за обществена услуга, която представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар, ако са изпълнени условията, установени в Рамката. Тези условия включват по-специално възлагане на УОИИ под формата на един или повече официални актове, в които наред с другото се уточняват характерът и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации (точка 12 от Рамката).
(72)
В Съобщението от 2011 г. на Комисията за прилагането на правилата на Европейския съюз към компенсацията, предоставена за извършването на услуги от общ икономически интерес (21), също се посочва, че задълженията за обществени услуги трябва предварително да бъдат ясно определени. В съответствие с точка 51 от съобщението, „за да се приложи член 106, параграф 2 от Договора, извършването на УОИИ трябва да бъде възложено на едно или повече предприятия. Затова държавата трябва да е възложила специална задача на въпросните предприятия. Също така според първия критерий по делото Аltmark се изисква на предприятието да е възложено задължението за обществена услуга. Съответно, за да се съблюдава съдебната практика от делото Аltmark, при възлагането на обществена услуга е необходимо да се определят задълженията на въпросните предприятия и на органа.“ В точка 52 се посочва, че задачата за извършване на обществена услуга трябва да бъде възложена под формата на един или повече актове, в които трябва да са уточнени поне съдържанието и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга; предприятието и, при необходимост, съответната територия; същността на всички изключителни или специални права, предоставени на предприятието от въпросния орган; параметрите за изчисляване, контролиране и преглед на компенсацията; както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации.
(73)
Италианските органи обаче твърдят, че подходът на Комисията е прекомерно формален и че на SO.G.A.S. Spa всъщност е възложена УОИИ; в случая те се позовават главно на документи, изготвени след одобрението на въпросните мерки.
(74)
Според Италия фактът, че управлението на операциите в летището в Реджо Калабрия представлява УОИИ, може да бъде изведен от няколко регионални решения, в които се посочва общественият интерес на летищните услуги и тяхната основополагаща роля в икономическото развитие на региона. Тези регионални решения не съдържат обаче изрично определение на УОИИ, за която се твърди, че е възложена на летищния оператор, нито правила, определящи компенсацията. Освен това въпросните актове са приети след 2007 г. и следователно са въведени след предполагаемото стартиране на услугите от общ икономически интерес, т.е. след дейностите на летището през периода 2004-2006 г. Италия не е представила също на Комисията друг документ, определящ обхвата на предполагаемите задължения за предоставяне на обществена услуга, възложени на получателя, който да е с дата преди 2004 г.
(75)
Комисията следователно счита, че в разглеждания случай предполагаемата УОИИ не е била правомерно възложена на получателя.
(76)
Комисията не може да приеме твърдението на италианските органи, че дадена УОИИ може да бъде компенсирана законно, дори ако услугата не е била предварително определена като УОИИ и възложена на получателя на тази база. Ако това беше така, държавите членки щяха да бъдат в правото си да преразгледат ex post необходимостта от възлагане на задължения за предоставяне на обществена услуга по своя собствена преценка. След като дадено предприятие понесе оперативни загуби, държавите членки биха могли да възложат на това предприятие задължения за извършване на обществена услуга и да му предоставят компенсация, независимо от всяка предварителна оценка на действителната необходимост от предоставяне на услугата в общ интерес. Този подход е в противоречие с изискването, че УОИИ трябва да бъде възложена на съответното предприятие под формата на един или повече официални актове, определящи, наред с другото, същността и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации. Твърдението на италианските органи, че летищните услуги са от съществено значение за развитието на региона, не е достатъчно доказателство, че получателят е правомерно натоварен с извършването на УОИИ, тъй като задълженията за предоставяне на обществена услуга и правилата за компенсациите не са определени предварително и прозрачно.
(77)
Освен това, ако се приеме становището на италианските органи, че държавите членки могат да възлагат УОИИ ex post, това би означавало по-благоприятно третиране на държавите членки, действали в нарушение на задълженията за уведомяване и отлагане. Тези държави членки биха могли да твърдят, че помощта, предоставена на дадено предприятие неправомерно, е всъщност необходима за покриване на разходите за обществена услуга, която е предоставена от получателя, без обаче да е била предварително определена или възложена на предприятието. Но държавите членки, които решат да изпълнят задължението си за уведомяване, ще трябва предварително да възложат и определят ясно УОИИ, за да спазят правилата за УОИИ и критериите по делото Аltmark.
(78)
Това би създало стимул за държавите членки да не уведомяват за нова държавна помощ в противоречие с добре установения принцип, че държавите членки, които не уведомяват за държавна помощ, не могат да бъдат третирани по-благоприятно от държавите членки, които правят това (22).
(79)
В обобщение, Комисията достига до заключението, че първият критерий по делото Аltmark не е изпълнен; освен това Комисията изразява становището, че и другите критерии по делото Аltmark не са изпълнени въз основа на изложените по-долу съображения.
7.1.2.2. Втори критерий по делото Аltmark
(80)
Параметрите за изчисляване на компенсацията не са установени предварително. В актовете, с които според италианските органи се възлагат услугите, липсват подробности за услугите, които да бъдат предоставени от получателя, и не е установен механизъм за предоставяне на компенсация за възложената му, както се твърди, обществена задача.
7.1.2.3. Трети критерий по делото Аltmark
(81)
В съответствие с третия критерий по делото Аltmark компенсацията, получена за изпълнението на задължения за предоставяне на обществена услуга, не може да надхвърля сумата, необходима за покриване на всички или на част от направените разходи, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на тези задължения.
(82)
Комисията не може да приеме довода на Италия, че тъй като финансирането е ограничено до покриване на оперативните загуби, летището е получило само публичното финансиране, изисквано за изпълнение на задължения за предоставяне на обществена услуга. Основен принцип при оценяване на пропорционалността на компенсацията е, че само разходите, направени от публичния оператор за изпълнение на задълженията за предоставяне на обществена услуга, могат да породят право на компенсация. При липсата на ясно определение на задълженията, възложени на получателя, Комисията не може да определи еднозначно кои разходи следва да бъдат взети под внимание при изчисляване на компенсацията.
(83)
Дори когато общото управление на оперативните дейности на летището може да се разглежда като УОИИ, някои дейности, които не са пряко свързани с основните дейности, в това число строителство, финансиране, използване и наемане на земя и сгради за офиси, складиране, хотели и индустриални предприятия на територията на летището, както и за магазини, ресторанти и паркинги, остават извън обхвата на УОИИ, така че не могат да бъдат субсидирани съгласно разпоредбите за УОИИ. Италианските органи не са представили доказателства, че не е имало субсидиране на дейности, които не са пряко свързани с основните дейности на летището, както се изисква съгласно точки 34 и 53, четвърта алинея от Насоките за авиационния сектор от 2005 г.
7.1.2.4. Четвърти критерий по делото Аltmark
(84)
Съгласно четвъртия критерий по делото Аltmark, за да не включва помощ, компенсацията трябва да бъде ограничена до необходимия минимум. Този критерий се смята за изпълнен, ако получателят на компенсацията е избран след тръжна процедура, или в противен случай, ако компенсацията е изчислена въз основа на разходите на едно ефективно предприятие.
(85)
В настоящия случай получателят не е избран след публична тръжна процедура. Освен това Италия не е представила на Комисията доказателство, че размерът на компенсацията е определен въз основа на анализ на разходите, които типично предприятие, добре управлявано и оборудвано със средства, които му дават възможност да отговори на необходимите изисквания за обществена услуга, би понесло при изпълнението на тези задължения, като се отчитат съответните приходи, както и разумна печалба за изпълнението на тези задължения. Според Комисията това прави невъзможно да се стигне до заключението, че въпросното публично финансиране е определено въз основа на разходите на едно ефективно предприятие.
(86)
Следователно Комисията не може да установи, че получателят е предоставил услугите на най-ниска цена за общността.
(87)
За пълнота Комисията отбелязва, че в хода на разследването получателят е твърдял, че мерките са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Въпреки че летищният оператор е регистрирал загуби, може с право да се предположи, че тази дейност би донесла печалба.
(88)
Противно на твърдението на получателя, Комисията изтъква преди всичко, че в хода на разследването Италия не е твърдяла, че държавата е инвестирала в летищния оператор с очакването, че това ще бъде рентабилно, като всъщност е настоявала, че принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика не е приложим в настоящия случай (вж. точка 49).
(89)
Второ, за да се направи оценка въз основа на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, необходимо е да се определи дали при сходни обстоятелства частен инвеститор би действал по подобен начин. Съгласно съдебната практика на Съда на Европейския съюз, макар действията на частния инвеститор, с които трябва да се сравнява намесата на публичния инвеститор, преследващ цели, свързани с икономическата политика, да не са непременно действия на обикновен инвеститор, който влага капитал с цел повече или по-малко краткосрочно реализиране на печалба, те трябва да бъдат поне действия на частен холдинг или на частна група от предприятия, които следват структурна обща или отраслова политика, и трябва да бъдат ръководени от перспективи за рентабилност в по-дългосрочен план (23). За да проверим дали държавата е възприела поведението на предпазлив инвеститор, който развива дейност в условията на пазарна икономика, трябва да се поставим в контекста на периода, през който са взети мерките за финансова подкрепа, за да оценим икономическата рационалност на действията на държавата и по този начин да се въздържим от оценка, направена въз основа на по-късна ситуация (24). Съгласно установената съдебна практика, ако дадена държава членка се позовава на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика в хода на административната процедура, в случай на съмнение тя има за задача да докаже недвусмислено и въз основа на обективни и проверими доказателства, че приетата мярка произтича от нейното качество на акционер. Тези доказателства трябва ясно да сочат, че съответната държава членка е взела предварително или едновременно с предоставянето на икономическото предимство решението с реално приложената мярка да направи инвестиция в публично контролираното предприятие (25).
(90)
Комисията не може да приеме твърдението на получателя, че разглежданите мерки са ръководени от перспективи на дружеството за рентабилност, както се посочва в бизнес плана, имащ за цел да възстанови неговата жизнеспособност, изготвен през 2008 г., след като е било взето вече решение за въпросните мерки. Комисията счита, че частен инвеститор би влял свеж капитал в дружество, чийто капитал е намалял под законовата граница, като SO.G.A.S. Spa, само ако към момента на вливането инвеститорът би могъл да очаква, че дружеството ще възстанови своята жизнеспособност в разумен срок. Тъй като нито италианските органи, нито SO.G.A.S. Spa, са представили конкретни доказателства, отнасящи се към момента, когато са предприети мерките, че публичните органи са искали да инвестират и са могли да имат разумни очаквания за икономическа възвращаемост на своите инвестиции, които биха били приемливи за частен инвеститор, и тъй като Италия изрично потвърди, че принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е неприложим в настоящия случай, Комисията заключава, че мерките не са съобразени с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
7.1.2.5. Заключение
(91)
Комисията констатира, че нито един от четирите критерия, установени от Съда по делото Аltmark, не са изпълнени тук и че мерките не са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Следователно Комисията достига до заключението, че оспорваните мерки, т.е. вливането на капитали за покриване на загубите на SO.G.A.S. Spa през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., предоставят икономическо предимство на SO.G.A.S. Spa.
7.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(92)
Във връзка с нарушаването на конкуренцията Италия изтъква, че в съответствие с Насоките за авиационния сектор от 2005 г. „финансиране, предоставено на малки регионални летища (категория D), е малко вероятно да наруши конкуренцията или да засегне търговията до степен, противоречаща на общите интереси“. Тази разпоредба обаче е свързана с оценката на съвместимостта на държавна помощ съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и няма за цел да посочи, че публичното финансиране на малки летища не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1.
(93)
Освен това в точка 40 от Насоките за авиационния сектор от 2005 г. е посочено също така, че „извън тези общи показатели, не е възможно да се установят правила, които да обхващат всеки възможен случай, особено по отношение на летища от категории C и D. Поради тази причина за всяка мярка, която може да съставлява държавна помощ за едно летище, трябва да се направи уведомление, така че да позволява изследване на нейното въздействие върху конкуренцията и търговията между държавите членки и, когато това е уместно, и нейната съвместимост“.
(94)
Летището в Реджо Калабрия е разположено в южния край на Италианския полуостров и е едно от трите летища в регион Калабрия. Пътникопотокът на летището остава постоянно под един милион пътници (26). Към момента на осъществяването на разглежданите мерки летището се отнася следователно към категория D, „малки регионални летища“, за целите на Насоките за авиационния сектор от 2005 г. Обемът на пътникопотока, обработван от летището, се е удвоил обаче през периода 2004-2012 г.
(95)
Пазарът за управление на операциите на летища, включително на малки регионални летища, е отворен за конкуренция пазар, на който редица частни и публични предприятия действат на територията на Съюза. Това се вижда от факта, че Италия е решила да приватизира частично летището в Реджо Калабрия и че за тази цел е публикувала покана за участие в търг през 2007 г., която е била открита за предприятията във всяка от държавите членки (вж. точка 32). Публичното финансиране на летищен оператор може следователно да наруши конкуренцията на пазара за управление на операциите на летищна инфраструктура. Освен това летищата могат да се конкурират помежду си за привличане на пътници, дори ако имат различни райони на обслужване. До известна степен и за някои пътници различните дестинации са взаимозаменяеми. Публичното финансиране на летища може следователно да наруши конкуренцията и да засегне търговията на пазара на въздушния транспорт в целия Съюз.
(96)
Към момента на настъпване на фактите летището в Реджо Калабрия е обслужвало главно две национални дестинации и два международни маршрута (Париж и Малта), като благодарение на получените средства летището е имало възможност да остане на пазара и да разшири значително операциите си; поради това Комисията изразява становището, че е възможно въпросните мерки да са нарушили конкуренцията и да са засегнали търговията между държавите членки.
7.1.4. Заключение относно наличието на помощ
(97)
Комисията достига до заключението, че вливането на капитали в SO.G.A.S. Spa от публичните инвеститори в дружеството за покриване на загубите, понесени от него през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
7.2. Законосъобразност на помощта
(98)
Разследваните мерки са осъществени преди официално одобрение от Комисията, следователно Италия не е изпълнила задължението за неприлагане съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
7.3. Съвместимост на помощта
7.3.1. Съвместимост съгласно разпоредбите за УОИИ
(99)
SO.G.A.S. Spa твърди, че помощта е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(100)
В член 106, параграф 2 е посочено, че „предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства фактически или юридически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.“
(101)
В този член се предвижда изключение от забраната за държавна помощ, съдържаща се в член 107 от ДФЕС, доколкото помощта е необходима и пропорционална за осигуряване на извършването на УОИИ при приемливи икономически условия. В съответствие с член 106, параграф 3 именно Комисията осигурява прилагането на този член, наред с другото, като определя условията, при които счита, че критериите за необходимост и пропорционалност са изпълнени.
(102)
За периода до 31 януари 2012 г. политиката на Комисията за прилагане на изключението по член 106, параграф 2 от ДФЕС е изложена в Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (наричана по-нататък „Рамката за УОИИ от 2005 г.“) (27) и Решение 2005/842/ЕО.
(103)
На 31 януари 2012 г. влезе в сила нов пакет за УОИИ, който включваше Рамката на Европейския съюз за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (2011 г.) (наричана по-нататък „Рамката за УОИИ от 2011 г.“) (28) и Решение 2012/21/ЕС на Комисията (29).
7.3.1.1. Съвместимост съгласно Решение 2005/842/ЕО
(104)
Мерките са предприети през юни 2004 г., юни 2005 г. и декември 2007 г. Получателят твърди, че мерките са освободени от изискването за уведомяване по силата на Решение 2005/842/ЕО.
(105)
В Решение 2005/842/ЕО се заявява, че държавната помощ под формата на компенсации за извършването на обществени услуги, предоставена на предприятия във връзка с УОИИ, е съвместима, ако отговаря на определените в решението условия. По-конкретно, с решението се обявява за съвместима държавната помощ във вид на компенсация за обществена услуга на летища: i) за които годишният трафик не надхвърля един милион пътници, или ii) с годишен оборот преди облагане с данъци по-малко от 100 млн. евро през последните две финансови години, предшестващи годината на възлагане на услугата от общ икономически интерес, които получават годишна компенсация за въпросната услуга по-малко от 30 млн. евро (30).
(106)
Решение 2005/842/ЕО се прилага за помощта във вид на компенсация за обществена услуга само във връзка с действителни услуги от общ икономически интерес. За да има право на изключение, компенсацията за обществена услуга при осъществяване на УОИИ трябва да отговаря и на подробните условия, определени в членове 4, 5 и 6 от Решението (31).
(107)
В член 4 от Решение 2005/842/ЕО се изисква УОИИ да бъде възложена на съответното предприятие под формата на един или повече официални актове, определящи, наред с други неща, същността и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации. В член 5 от Решението се определя, че стойността на компенсацията не трябва да надвишава това, което е необходимо за покриване на разходите, направени при изпълнение на задълженията за предоставяне на обществени услуги, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба. И накрая, в член 6 от Решението се изисква от държавите членки да извършват редовни проверки или да се уверяват, че такива проверки са били извършени, за да се убедят, че предприятията не получават компенсации, които надвишават сумата, посочена в съответствие с член 5.
(108)
Поради основанията, изложени в раздел 7.1.2.1, Комисията констатира, че нито получателят, нито италианските органи са доказали, че дружеството SO.G.A.S. Spa е било натоварено с ясно определени задължения за предоставянето на обществена услуга. Те не са доказали също така, че в актовете, с които според тях е възложена услугата, на която се основават, са определени параметри за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, нито мерки за избягване и връщане на свръхкомпенсации. От това следва, че изискванията съгласно членове 4, 5 и 6 от Решение 2005/842/ЕО във връзка със съдържанието на актовете за възлагане не са изпълнени.
(109)
Ето защо Комисията изразява становището, че покриването на разходите на оператора на летището в Реджо Калабрия не е съвместимо с вътрешния пазар, нито е освободено от изискването за уведомяване съгласно Решение 2005/842/ЕО.
(110)
По същия начин, при липсата на ясно определение на задълженията за предоставяне на обществена услуга, възложени на SO.G.A.S. Spa, мярката не може да се разглежда като съвместима с вътрешния пазар, нито като освободена от изискването за предварително уведомяване въз основа на член 10, буква б) от Решение 2012/21/ЕС. При това положение Комисията разгледа дали е възможно мярката да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на точка 69 от Рамката за УОИИ от 2011 г., в съответствие с която „Комисията ще прилага принципите, посочени в настоящото съобщение, за неправомерна помощ, по отношение на която е взето решение след 31 януари 2012 г., дори ако помощта е предоставена преди тази дата“.
7.3.1.2. Съвместимост съгласно Рамката за УОИИ от 2011 г.
(111)
В точка 16 от Рамката за УОИИ от 2011 г. са изложени изискванията, за да бъде дадена УОИИ считана за правомерно възложена. В точка 16, буква а) се посочва, че актът за възлагане на услугата трябва да определи съдържанието и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга. Ето защо, на същите основания, които бяха вече изложени в раздел 7.1.2.1, въпросните мерки за помощ не могат да се разглеждат като съвместими съгласно Рамката за УОИИ от 2011 г. По-специално, общото управление на операциите на летището не е било ясно възложено на получателя като УОИИ. На Комисията не е представен правен документ, който предварително да определя ясно УОИИ, възложена на получателя, или правото на получателя на компенсация. Нищо не е представено на Комисията, от което да се вижда, че са изпълнени изискванията по точки 17 и 18 от Рамката за УОИИ от 2011 г.
(112)
Поради това Комисията изразява становището, че разглежданата мярка за помощ не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(113)
За пълнота Комисията изтъква, че в съответствие с параграф 9 от Рамката за УОИИ от 2011 г. помощта за доставчиците на УОИИ в затруднено положение трябва да бъде оценявана съгласно Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение („Насоките за оздравяване и преструктуриране“).
(114)
По време на по-ранните етапи на разглеждания случай Италия твърдеше, че SO.G.A.S. Spa е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките за оздравяване и преструктуриране. Италия обаче твърдеше също така, че разглежданите мерки не са част от план за преструктуриране и че такъв план няма. Ето защо в решението си за откриване на процедурата Комисията счита, че мерките не могат да се разглеждат като съвместими с Насоките за оздравяване и преструктуриране.
(115)
В хода на официалното разследване Италия не твърдеше вече, че летищният оператор е бил в затруднение към момента, когато са предприети мерките за помощ, и че поради това помощта може да се счита за съвместима въз основа на Насоките за оздравяване и преструктуриране.
(116)
Следователно липсва доказателство, което да даде възможност на Комисията да оцени съвместимостта на мерките въз основа на Насоките за оздравяване и преструктуриране, така че Комисията не може да ги обяви за съвместими с вътрешния пазар съгласно Насоките за оздравяване и преструктуриране.
7.3.2. Съвместимост съгласно новите насоки за авиационния сектор
(117)
На 31 март 2014 г. Комисията прие съобщение, излагащо Насоки относно държавните помощи за летища и авиокомпании (наричани по-нататък „новите насоки за авиационния сектор“) (32). Новите насоки за авиационния сектор се прилагат за оперативната помощ, предоставена на летищата преди 31 март 2014 г.
(118)
Оперативната помощ, предоставена преди влизането в сила на Новите насоки за авиационния сектор, може да бъде обявена за съвместима до пълния размер на непокритите оперативни разходи, ако са спазени следните условия:
-
принос за постигането на ясно определена цел от общ интерес: това условие е изпълнено, наред с другото, ако помощта засилва мобилността на гражданите на ЕС и връзките между регионите или насърчава регионалното развитие (33);
-
необходимост от намеса на държавата: помощта следва да бъде насочена към ситуации, в които такава помощ може да доведе до съществено подобрение, каквото пазарът не може сам по себе си да осигури (34);
-
наличие на стимулиращ ефект: това условие е изпълнено, ако има вероятност, че при липсата на оперативна помощ и като се има предвид евентуалното наличие на инвестиционна помощ и интензивността на трафика, равнището на икономическата дейност на съответното летище ще бъде значително понижено (35);
-
пропорционалност на размера на помощта (ограничаване на помощта до необходимия минимум): за да бъде пропорционална, оперативната помощ на летищата трябва да бъде ограничена до минимума, необходим за осъществяване на подпомогнатата дейност (36);
-
избягване на неоправданите отрицателни ефекти върху конкуренцията и върху търговията (37).
(119)
Според италианските органи регион Калабрия е изправен пред много големи трудности, причинени от положението ѝ на периферен регион и слабо развитата мобилност на товарите, до голяма степен в резултат на липсата на адекватна инфраструктура. Италия заяви, че разглежданите мерки са част от по-широк проект за развитие на транспортната мрежа на Калабрия. Мерките ще дадат възможност на SO.G.A.S. Spa да подобри инфраструктурата и услугите, предлагани от летището, с оглед на новата регионална стратегия, имаща за цел подобряване на транспортната мрежа и осигуряване на подобрен достъп до региона.
(120)
Комисията съответно изразява становището, че оперативната помощ, предоставена на SO.G.A.S. Spa, е допринесла за постигането на цел от общ интерес, като е подобрила достъпа, връзките и регионалното развитие, чрез разгръщането на безопасна и надеждна инфраструктура за въздушния транспорт.
(121)
В съответствие с новите насоки за авиационния сектор по-малките летища могат да се натъкнат на трудности при осигуряване на финансиране на своите оперативни дейности без публични средства. В точка 118 от новите насоки за авиационния сектор е посочено, че за летищата с годишен обем на пътникопотока под 700 000 пътници е възможно да не покрият в значителна степен оперативните си разходи. Трафикът на летището в Реджо Калабрия остава постоянно под 700 000 пътници. Ето защо Комисията счита, че помощта е била необходима, тъй като е дала възможност за подобряване на връзките в провинция Реджо Калабрия, каквото пазарът не би могъл сам по себе си да осигури.
(122)
Без помощта дейността на получателя би била значително намалена, ако не и изобщо прекратена. Същевременно помощта не е надвишила размера, необходим за покриване на оперативните загуби, и следователно не е надвишила минимума, необходим за осъществяване на подпомогнатата дейност.
(123)
Няма друго летище в същия район на обслужване (38): както бе посочено по-горе, най-близкото летище е отдалечено на 130 km. Освен това Италия потвърди, че до летищната инфраструктура е даден достъп на всички авиолинии при недискриминационни условия. Нито в информацията, с която разполага Комисията, нито в мненията, предоставени от заинтересовани страни в хода на разследването, няма данни, че е имало дискриминация при достъпа до инфраструктурата.
(124)
Комисията достига до заключението, че условията за съвместимост, определени от новите насоки за авиационния сектор, са изпълнени.
7.3.3. Заключение относно съвместимостта на помощта
(125)
Комисията достига до заключението, че мярката за помощ, за която е уведомена, е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(126)
Комисията стигна до тази констатация съгласно правилата за държавна помощ и без да се засягат други разпоредби на правото на ЕС, като законодателството в областта на околната среда.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(127)
Комисията констатира, че Италия е осъществила въпросната помощ неправомерно, в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС. С оглед на гореизложената оценка обаче Комисията реши да не повдига възражения против помощта въз основа на това, че тя е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и с новите насоки за авиационния сектор,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, предоставена от Италия на оператора на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa, възлизаща на 6 392 847 ЕUR, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 11 юни 2014 година.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 11 de junho de 2014
relativa ao auxílio estatal SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 e NN 32/10) a que a Itália deu execução em benefício da SO.G.A.S. - Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto
[notificada com o número C(2014) 3571]
(apenas faz fé a versão na língua italiana)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2014/944/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações em conformidade com as disposições acima citadas (1), e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Em 27 de outubro de 2008, as autoridades italianas notificaram a Comissão da intenção da região da Calábria de conceder auxílios sob a forma de injeções de capital para cobrir perdas operacionais da SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto («SO.G.A.S.» ou «o beneficiário»), a sociedade que gere o aeroporto de Reggio Calabria.
(2)
No decurso do exame preliminar, a Comissão tomou conhecimento de outras medidas que visaram o mesmo beneficiário e que pareciam constituir auxílios estatais concedidos ilegalmente. A Comissão, por conseguinte, incluiu as medidas na sua investigação.
(3)
Dado que a Comissão dispunha de informações que sugerem que o auxílio estatal tinha, na realidade, sido concedido antes de a Comissão ter podido avaliar a sua compatibilidade com o mercado interno, registou o processo como auxílio não notificado, com o número NN 32/10.
(4)
A Comissão solicitou informações adicionais sobre a medida notificada em 27 de novembro de 2008, 23 de fevereiro de 2009 e 19 de maio de 2009. A Itália respondeu em 14 de janeiro de 2009, 26 de março de 2009 e 9 de outubro de 2009.
(5)
Por carta de 20 de julho de 2010, a Comissão informou a Itália da sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE relativamente ao auxílio à SO.G.A.S. («a decisão de início do procedimento»).
(6)
A decisão da Comissão no sentido de iniciar o procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (2). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações.
(7)
Por carta de 19 de novembro de 2010 o beneficiário apresentou as suas observações sobre a decisão de início do procedimento. Em 20 de dezembro de 2010, a Comissão transmitiu as observações do beneficiário às autoridades italianas e solicitou a sua reação. A Comissão enviou uma carta de insistência a 8 de março de 2011 e recebeu observações da Itália, a 29 de abril de 2011. A Comissão não recebeu mais observações das partes interessadas.
(8)
As autoridades italianas apresentaram observações sobre a decisão de início do procedimento por cartas de 23 de setembro de 2010 e 15 de dezembro de 2010.
(9)
Por carta de 30 de março de 2012, a Comissão solicitou informações adicionais sobre as medidas objeto de investigação. As autoridades italianas forneceram as informações solicitadas por carta de 30 de abril de 2012.
2. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DAS MEDIDAS
2.1. O beneficiário
(10)
O beneficiário das medidas é a SO.G.A.S, a gestora do Aeroporto de Reggio Calabria.
(11)
A SO.G.A.S. é uma sociedade anónima constituída ao abrigo da legislação italiana em março de 1981 e totalmente detida por entidades públicas.
(12)
O volume de tráfego do aeroporto passou de 272 859 passageiros em 2004 para 571 694 passageiros em 2012 (3).
2.2. As medidas contestadas
(13)
A medida notificada pela Itália diz respeito a uma injeção de capital levada a cabo pela região da Calábria, no valor de 1 824 964 euros para cobrir as perdas incorridas pela SO.G.A.S. em 2004 e 2005.
(14)
Em junho de 2005 e junho de 2006 os acionistas públicos da SO.G.A.S. decidiram cobrir as perdas que a SO.G.A.S. suportou nos dois anos anteriores (1 392 900 euros em 2004 e 2 257 028 euros em 2005) por meio de injeções de capital pro rata. Nessa data, a região da Calábria detinha 50 % das ações da empresa, sendo a parte restante detida pelo município de Reggio Calabria, a província de Reggio Calabria, a província de Messina, o município de Messina, a Câmara de Comércio de Reggio Calabria e a Câmara de Comércio de Messina.
(15)
De acordo com as informações de que a Comissão dispõe, na altura da decisão de início do procedimento já tinham sido efetuadas injeções de capital pro rata pela província de Reggio Calabria, o município de Messina, o município de Reggio Calabria e a Câmara de Comércio de Messina.
(16)
Em 2006 a SO.G.A.S. registou perdas adicionais de 6 018 982 euros. Em dezembro de 2007 os acionistas da SO.G.A.S. decidiram converter as reservas da empresa em capital e reduzir o capital para cobrir as perdas remanescentes. No entanto, esta decisão levaria o capital a atingir valores abaixo do nível mínimo exigido pela legislação italiana para as sociedades gestoras de aeroportos. Para colocar o capital de novo em consonância com os requisitos legais, os acionistas da SO.G.A.S. decidiram um aumento de capital de 2 742 919 euros, através da conversão de obrigações anteriormente subscritas por alguns dos acionistas, num montante total de 2 274 919 euros. Dado que a região da Calábria não se encontrava entre os acionistas que detinham obrigações convertíveis, e a sua participação no capital da empresa diminuiu de 50 % para 6,74 %.
2.3. Entidade que concede o auxílio
(17)
No que se refere às medidas em apreço, a autoridade que concede o auxílio é a região da Calábria.
(18)
Como acima explicado, também foram concedidos fundos públicos à SO.G.A.S. pela província de Reggio Calabria, o município de Reggio Calabria, a província de Messina, o município de Messina, a Câmara de Comércio de Reggio Calabria e a Câmara de Comércio de Messina, sob a forma de injeções de capital pro rata para cobrir as perdas sofridas em 2004, 2005 e 2006 e colocar o capital de novo em consonância com os requisitos legais.
2.4. Orçamento
(19)
As autoridades italianas notificaram uma injeção de capital de 1 824 964 euros, correspondente à participação da região da Calábria na SO.G.A.S., conforme fora deliberado em junho de 2005 e junho de 2006. Além disso, tal como explicado acima, os outros acionistas públicos cobriram igualmente perdas, no montante de 1 824 964 euros. Verificou-se uma nova injeção de 2 742 919 euros em dezembro de 2007.
(20)
Por conseguinte, a dotação total das medidas em apreço é de 6 392 847 euros.
2.5. Processos judiciais nacionais
(21)
A região da Calábria decidiu não pôr em prática as injeções de capital decididas pelos acionistas em junho de 2005 e junho de 2006, até que houvesse uma decisão da Comissão que as autorizasse, tendo a SO.G.A.S. intentado uma ação contra a região junto do Tribunal da região (Tribunale di Reggio Calabria). O Tribunal decidiu a favor da SO.G.A.S., e a contestação apresentada pela região foi indeferida em maio de 2009.
(22)
Embora reconhecendo a competência da Comissão para decidir se uma medida de auxílio estatal era compatível com o mercado interno, o Tribunal considerou que os tribunais nacionais tinham competência para decidir se uma medida constituía ou não um auxílio estatal. O Tribunal considerou que o financiamento público concedido neste caso não constituía auxílio estatal, porque não era suscetível de falsear a concorrência ou afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros. O Tribunal observou igualmente que o princípio do investidor numa economia de mercado fora cumprido, porque no momento da concessão do auxílio, independentemente das perdas sofridas em 2004 e 2005, havia perspetivas razoáveis de rendibilidade a longo prazo.
(23)
A região contestou o acórdão do Tribunal argumentando que a medida constituía um auxílio estatal e, por conseguinte, não devia ser implementada até que a Comissão tivesse adotado uma decisão de autorização. Em dezembro de 2009, as autoridades italianas informaram a Comissão que essa ação havia sido rejeitada e que nenhumas outras diligências processuais poderiam ser tomadas para efeitos de oposição à concessão da contribuição pública à SO.G.A.S.
3. MOTIVOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO
(24)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão considerou a título preliminar que as injeções pro rata realizadas pela região e outros acionistas públicos para cobrir as perdas sofridas em 2004 e 2005 e a injeção de capital decidida pelos acionistas da SO.G.A.S. em dezembro de 2007, constituíam um auxílio estatal, baseando-se no seguinte:
a)
as injeções consistiram numa transferência de fundos para a SO.G.A.S., provenientes de várias entidades regionais e locais, nomeadamente da região da Calábria, da província de Reggio Calabria, do município de Messina e do município de Reggio Calabria ou de organismos locais autónomos criados ao abrigo do direito público, designadamente da Câmara de Comércio de Reggio Calabria e da Câmara de Comércio de Messina. Por conseguinte, envolveram recursos estatais e eram imputáveis ao Estado;
b)
não respeitavam o princípio do investidor numa economia de mercado e, por conseguinte, conferiam uma vantagem seletiva à SO.G.A.S.;
c)
eram suscetíveis de falsear a concorrência e afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(25)
A Comissão considerou a título preliminar que as medidas objeto de litígio eram incompatíveis com o mercado interno. Em primeiro lugar, a Itália declarou expressamente que a SO.G.A.S. não foi encarregada da prestação de qualquer serviço de interesse económico geral («SIEG»). Em segundo lugar, a Comissão salientou que as autoridades italianas tinham confirmado que as medidas não diziam respeito a quaisquer investimentos específicos do aeroporto, tendo assim concluído, de forma preliminar, que a compatibilidade das medidas não podia ser avaliada ao abrigo dos critérios estabelecidos nas orientações comunitárias sobre o financiamento dos aeroportos e os auxílios estatais ao arranque das companhias aéreas que operam a partir de aeroportos regionais (4) («orientações de 2005 para a aviação civil»). Em terceiro lugar, não obstante a sua alegação de que a SO.G.A.S. era uma empresa em dificuldades na aceção das orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação de empresas em dificuldade («orientações relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação») (5), as autoridades italianas também tinham indicado que as medidas não faziam parte de um plano de reestruturação e que tal plano não existia. Por último, a Comissão considerou que as medidas não eram compatíveis com as orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007-2013 («as orientações relativas aos auxílios regionais») (6), que forneceram o enquadramento para a avaliação dos auxílios concedidos com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea a) e c), do TFUE.
(26)
No que se refere às ações judiciais intentadas nos tribunais italianos contra a recusa da região de pagar a sua contribuição pro rata na pendência de uma decisão da Comissão ao abrigo de regras relativas aos auxílios estatais, a Comissão considerou que, tendo em conta a primazia do direito da UE sobre o direito nacional, enquanto a notificação não tivesse sido retirada formalmente, a Itália era obrigada a cumprir a cláusula suspensiva prevista no artigo 108.o, n.o 3, do TFUE. A Comissão considerou que em virtude da primazia da obrigação de suspensão prevista no artigo 108.o, n.o 3, do TFUE, a posição tomada pelos tribunais nacionais não deveria ter sido tida em conta, e que as autoridades italianas não deveriam ter colocado a medida notificada em vigor, enquanto estivesse pendente o procedimento relativo ao auxílio estatal.
4. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(27)
A única parte interessada da qual a Comissão recebeu observações foi o beneficiário, a SO.G.A.S., que apoiou e complementou os argumentos apresentados pelas autoridades italianas, durante o procedimento formal de investigação.
4.1. A existência de auxílio
(28)
A SO.G.A.S. sustentou que as medidas em apreço não constituíram auxílios estatais porque os critérios estabelecidos no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE não foram todos cumpridos. Mais especificamente, a SO.G.A.S. alegou que a medida: i) não afetou as trocas comerciais entre os Estados-Membros, ou em alternativa, ii) não conferiu uma vantagem económica seletiva à SO.G.A.S. e iii) não falseia nem ameaça falsear a concorrência.
(29)
A SO.G.A.S. argumentou que as medidas contestadas foram concedidas em condições normais de mercado e, por conseguinte, cumpriam o princípio do investidor numa economia de mercado. Alegou que as medidas estavam em consonância com os artigos 2446.o e 2447.o do Código Civil italiano, que exigia que os sócios de uma sociedade anónima que perdeu mais de um terço do seu capital compensassem tais perdas, a fim de evitar a sua liquidação. O incumprimento por parte dos acionistas em cobrir as perdas da SO.G.A.S., uma sociedade gestora do aeroporto, teria contribuído para a retirada (na aceção do artigo 13.o do Decreto Ministerial [DM] n.o 521, de 12 de novembro de 1997) da gestão parcial do aeroporto de Stretto, que tinha sido confiada à SO.G.A.S. ao abrigo do artigo 17.o do Decreto-Lei n.o 67 de 1997, e teria tornado impossível garantir no futuro a plena concessão da gestão do aeroporto, para a qual tinha sido apresentado um pedido ao Ministério dos Transportes. Era razoável presumir-se, por conseguinte, que um investidor privado que enfrentasse uma escolha semelhante tivesse agido da mesma forma a fim de aumentar o valor da sua participação.
(30)
O beneficiário recordou que o Tribunal Comum de Reggio Calabria encomendou uma avaliação independente da empresa em junho de 2008, que estimou que o valor da empresa oscilava entre 12 e 17 milhões de EUR.
(31)
Para provar as perspetivas de rendibilidade da empresa, o beneficiário apresentou à Comissão um plano de negócios elaborado para a SO.G.A.S. em outubro de 2008 por um consultor externo, que prevê que a empresa regressaria a uma situação de viabilidade em 2013.
(32)
A SO.G.A.S. esclareceu ainda que, em julho de 2007, tinha sido publicado um anúncio de concurso para a privatização parcial da empresa. Foi apresentada uma proposta para a aquisição de 35 % do capital da SO.G.A.S. por um consórcio Italo-Argentino (associazione temporanea di imprese ou «ATI»). A candidatura foi considerada economicamente desvantajosa pelos acionistas da SO.G.A.S. Em março de 2010, foi publicado um novo anúncio de concurso para a compra de 35 % das ações da SO.G.A.S. De acordo com a SO.G.A.S., as duas manifestações de interesse recebidas em resposta, juntamente com a proposta inicial do consórcio, revelaram que o princípio do investidor numa economia de mercado foi respeitado.
(33)
A SO.G.A.S. alegou igualmente que a Comissão estava errada ao concluir que os passageiros que utilizam o aeroporto de Stretto também podiam, consoante o respetivo local de residência, usar os aeroportos de Catania, Lamezia Terme ou Crotone e que as medidas em litígio eram, por conseguinte, suscetíveis de falsear a concorrência entre as gestoras de aeroportos.
(34)
Em primeiro lugar, o aeroporto de Stretto e os aeroportos de Catania, Lamezia Terme e Crotone eram aeroportos regionais destinados a voos diretos, cujas zonas de influência não se sobrepunham. Por outro lado, o aeroporto de Stretto não competia com quaisquer outros aeroportos italianos ou da União. As particularidades geográficas e infraestruturais da Calábria excluíam qualquer potencial sobreposição entre zonas de influência do aeroporto de Stretto e as dos aeroportos italianos vizinhos. O aeroporto de Lamezia Terme situa-se a mais de 130 km de distância, a cerca de uma hora de automóvel do aeroporto de Stretto. Não existia nenhuma ligação direta e rápida entre o aeroporto de Stretto e Crotone, situados e mais de três horas de distância. O aeroporto de Catânia está localizado numa região geográfica diferente, a uma distância superior a 130 km, com um tempo de viagem em automóvel de 1h30-1h40.
(35)
A SO.G.A.S. forneceu um quadro de correspondência com um índice de correlação entre o fluxo de passageiros à chegada no aeroporto de Stretto e nos de Lamezia Terme, Crotone e Catânia. O quadro revelou que os passageiros que viajam através aeroporto de Stretto constituíam um novo componente do tráfego regional. O encerramento do aeroporto iria, por conseguinte, resultar na perda de uma parte da procura de serviços de transporte aéreo, em vez de uma redistribuição para outros aeroportos. A SO.G.A.S. apresentou igualmente um quadro para mostrar que as medidas objeto de investigação tinham efetivamente criado uma nova procura de serviços de transporte aéreo na zona, resultando em benefícios positivos tanto para as transportadoras aéreas interessadas no arranque de novas rotas entre Stretto e outros aeroportos nacionais e da UE, como para outros aeroportos, que se depararam com um aumento da procura.
(36)
A SO.G.A.S. rejeitou a consideração preliminar da Comissão de que as medidas eram suscetíveis de falsear a concorrência entre as companhias aéreas. Observou que o financiamento público não tinha sido transferido para qualquer transportadora aérea através da concessão de taxas de aterragem mais baixas ou de facilidades de outro tipo. As taxas de aterragem e outras condições de exploração do aeroporto foram definidas pela autoridade competente, sendo que a gestora do aeroporto não gozava de qualquer poder discricionário a este respeito. Por último, a SO.G.A.S. sustentou que o aeroporto do Stretto era servido principalmente pela Alitalia (que fornecia seis dos oito voos diários) e que não havia indicação de que houvesse transportadoras de voos charters ou low cost interessadas na abertura de novas rotas com partida do referido aeroporto.
(37)
A SO.G.A.S. concluiu que, na avaliação do impacto da medida sobre a concorrência e as trocas comerciais entre os Estados-Membros, a Comissão deveria ter tido mais em conta as circunstâncias específicas do caso em apreço e excluído que a medida constituísse um auxílio estatal.
4.2. A compatibilidade do auxílio
(38)
Sobre a questão de saber se as medidas poderiam ser consideradas compatíveis com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, a SO.G.A.S. alegou que o financiamento público em apreço se destinava a manter a continuidade operacional da gestora do aeroporto e o desenvolvimento de certas atividades económicas. Este objetivo foi justificado pelo facto de que pequenos aeroportos geralmente não geravam receitas suficientes para cobrir os custos necessários ao cumprimento das normas de segurança. Além disso, o aeroporto de Stretto, tendo em conta as características da infraestrutura aeroportuária e as consequentes restrições impostas pela autoridade nacional da aviação civil, a ENAC (7), teria grande dificuldade em acolher companhias aéreas de voos charter e low cost.
(39)
Em especial, em conformidade com os parâmetros da ENAC, o aeroporto de Stretto foi classificado como um aeroporto de nível II. Esta classificação baseou-se nas dimensões da infraestrutura, e não no volume de passageiros. A fim de satisfazer as normas de segurança, os aeroportos com níveis de passageiros reduzidos têm de suportar custos idênticos aos de aeroportos com mais de 1 milhão de passageiros.
(40)
Sem o financiamento público objeto de investigação, o aeroporto seria obrigado a sair do mercado, com consequências negativas a nível regional para a mobilidade dos residentes. Esta situação teria também impedido os acionistas de obterem qualquer lucro dos seus investimentos.
(41)
A SO.G.A.S. alegou também que, sendo a Decisão 2005/842/CE da Comissão (8) aplicável no caso em apreço, as medidas contestadas poderiam, em qualquer caso, ser consideradas compatíveis com o mercado interno e isentas do requisito de notificação.
(42)
A SO.G.A.S. argumentou que, uma vez que o tráfego no aeroporto não era superior a 1 milhão de passageiros por ano no período de referência, a gestão do aeroporto era um SIEG, na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea d), da Decisão 2005/842/CE. A SO.G.A.S. salientou que ao abrigo do Decreto-Lei n.o 250 de 25 de julho de 1997, as autoridades locais só podiam ser detentoras de participações em sociedades que prestavam serviços de interesse económico geral. A SO.G.A.S. sempre foi detida pelas autoridades locais de Calabria e Messina, o que era um presumível elemento de prova de que a gestão do aeroporto se qualificava enquanto SIEG. A fim de demonstrar que a gestão do aeroporto era de facto um SIEG, a SO.G.A.S. apresentou as decisões do município de Reggio Calabria, de 27 de julho de 2010 e 19 de junho de 2010, que faziam referência à importância dos serviços do aeroporto a nível regional.
(43)
A compensação das obrigações de serviço público foi limitada à cobertura dos prejuízos da gestora do aeroporto na prestação do SIEG e, por conseguinte, cumpriu os princípios de necessidade e proporcionalidade previstos pelo artigo 5.o, n.o 1, da Decisão 2005/842/CE. Quanto à ausência de qualquer ato que encarregue efetivamente a gestora do aeroporto da prestação de SIEG, a SO.G.A.S. propôs que fosse redigido um acordo que eliminasse qualquer dúvida de que as quatro condições do acórdão Altmark se encontravam cumpridas no caso do aeroporto de Stretto (9).
5. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES ITALIANAS
(44)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão observou que a Itália tinha confirmado que a SO.G.A.S. não tinha sido formalmente encarregada de prestar um SIEG, pelo que a compatibilidade das medidas em litígio não podia ser avaliada ao abrigo das normas relativas à prestação de um SIEG.
5.1. A questão de saber se as atividades do aeroporto constituem um serviço de interesse económico geral
(45)
No decurso da investigação, a Itália alegou que as medidas em apreço constituíam uma compensação pela prestação de SIEG pela SO.G.A.S. Na ausência de elementos de prova em contrário, as autoridades italianas alegaram que uma avaliação ex post poderia concluir que foram cumpridos os requisitos da UE relativos aos SIEG no caso da SO.G.A.S.
(46)
A Itália considerou que a linha seguida pela Comissão deu indevido peso aos requisitos formais, em detrimento do cumprimento dos requisitos essenciais em matéria de SIEG. Para sustentar esta alegação, a Itália apresentou uma avaliação sumária dos quatro critérios do acórdão Altmark. A Itália afirmou que a SO.G.A.S. foi de facto encarregada de uma missão de serviço público. A missão foi confirmada, direta e indiretamente, por vários atos administrativos, emitidos pelas autoridades locais. A Itália apresentou a ata de uma reunião do Conselho municipal de Reggio Calabria que teve lugar a 17 de outubro de 2007, na qual o Conselho decidiu subvencionar as perdas da gestora do aeroporto, e atas de reuniões do mesmo organismo, realizadas a 16 de junho de 2009 e 31 de dezembro de 2009, que evidenciavam de que forma as atividades do aeroporto podiam ser consideradas um SIEG. Na ata da reunião de 17 de outubro de 2007 pode ler-se que «a região da Calábria considerou que certas atividades do aeroporto de Reggio Calabria eram necessárias para a prestação de serviços de interesse económico geral e impôs um número de obrigações de serviço público à SO.G.A.S., a fim de assegurar que o interesse público era corretamente tutelado; em tais casos, a gestora do aeroporto poderia ser subvencionada pelas autoridades para cobrir custos adicionais decorrentes do cumprimento dessas obrigações, que eram de tal ordem que não podia excluir-se que a gestão global do aeroporto pudesse ser considerada um serviço de interesse económico geral».
(47)
Em termos mais gerais, a região da Calábria era parte num protocolo para o desenvolvimento dos aeroportos de Lamezia Terme, Crotone e Reggio Calabria, o que tornou claro que os serviços de aeroporto eram serviços públicos essenciais para o desenvolvimento económico e social da região e que, por conseguinte, podiam ser financiados por meio de fundos da UE, nacionais ou regionais.
(48)
Além disso, sublinhou que, em 28 de dezembro de 2008 a gestora do aeroporto solicitou aos acionistas que cobrissem as suas perdas precisamente por força da sua obrigação de serviço público e que nenhum operador privado forneceria o serviço de gestão do aeroporto em condições puramente comerciais. O primeiro critério do acórdão Altmark foi, por conseguinte, respeitado.
(49)
Os parâmetros com base nos quais foi calculada a compensação poderiam facilmente ser inferidos do balanço da SO.G.A.S., que forneceu uma declaração transparente dos custos de funcionamento. O financiamento público limitou-se à cobertura dos prejuízos, sem qualquer margem adicional a favor do beneficiário.
(50)
No que se refere ao terceiro critério do acórdão Altmark, a Itália afirmou que, no caso dos serviços públicos, as intervenções de um acionista público não são comparáveis às de um investidor privado. A conduta de um organismo público pode ser justificada por objetivos de interesse público e, como tal, prescinde da aplicação do princípio do investidor numa economia de mercado. Neste caso, a conduta dos acionistas públicos não foi motivada por considerações comerciais e, por conseguinte, não podia ser comparada à de um investidor de mercado. A Itália concluiu que o terceiro critério do acórdão Altmark, que presumivelmente implica a aplicação do princípio do investidor numa economia de mercado, não era relevante no caso em apreço.
(51)
A Itália declarou que uma vez que as atividades da SO.G.A.S. constituíam um SIEG, as injeções de capital poderiam ser consideradas, com base numa avaliação ex post, uma compensação pela prestação SIEG e, por conseguinte, não constituíam um auxílio estatal.
5.2. A compatibilidade do auxílio
(52)
A Itália afirmou que, mesmo que as medidas fossem consideradas um auxílio estatal, deviam em qualquer caso ser consideradas compatíveis ao abrigo artigo 2.o, n.o 1, da Decisão 2005/8442/CE.
5.3. Ausência de distorção da concorrência
(53)
A Itália remeteu para o n.o 39 orientações de 2005 para a aviação civil, que refere que «os financiamentos concedidos aos pequenos aeroportos regionais (categoria D) são pouco suscetíveis de falsear a concorrência ou afetar as trocas comerciais numa medida contrária ao interesse comum».
(54)
Além disso, as autoridades italianas argumentaram que as atividades do aeroporto não eram rentáveis. Tal foi confirmado pelo facto de, apesar da intenção inicial de privatizar parcialmente a empresa ter sido amplamente publicitada, o procedimento não ter sido, em última análise, bem-sucedido. Uma vez que os potenciais investidores tinham de comprometer-se a cobrir as perdas esperadas nos anos seguintes, tal como indicado no plano de negócios publicado no anúncio de concurso, e tendo em conta que a única proposta recebida não foi considerada economicamente vantajosa, era evidente que a atividade era, pela sua natureza, deficitária. Além disso, o facto de os concorrentes não estarem dispostos a cobrir eventuais perdas futuras, num montante ilimitado, mas só até limites previamente definidos, revelou que não existia um mercado atrativo para os investidores, e isto, por sua vez, significa que as medidas não poderiam ter qualquer impacto sobre as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
6. OBSERVAÇÕES DA ITÁLIA RELATIVAMENTE ÀS OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(55)
Por carta de 27 de abril de 2012, as autoridades italianas, em nome da região da Calábria, enviaram à Comissão observações sobre os comentários da SO.G.A.S.
(56)
A Itália apoiou os argumentos da SO.G.A.S., incluindo a afirmação da SO.G.A.S. de que as medidas em apreço se encontravam relacionadas com um serviço de interesse económico geral, o que, segundo a Itália, significava que não poderiam ser consideradas um auxílio estatal.
(57)
A Itália alegou igualmente que as medidas não falseiam a concorrência nem afetam as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
7. APRECIAÇÃO DO AUXÍLIO
7.1. A existência de auxílio
(58)
O artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, estabelece que salvo disposição em contrário no TFUE «são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados-Membros ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.»
(59)
Os critérios estabelecidos no artigo 107.o, n.o 1, são cumulativos: Por conseguinte, para determinar se a medida notificada constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, devem ser cumulativamente satisfeitas todas as condições supramencionadas. Nomeadamente, o apoio financeiro deve:
a)
ser concedido pelo Estado ou através de recursos estatais;
b)
beneficiar determinadas empresas ou a produção de determinados bens;
c)
falsear ou ameaçar falsear a concorrência; e
d)
afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(60)
No seu acórdão, no processo Flughafen Leipzig-Halle (10), o Tribunal defendeu que a construção e exploração de um aeroporto civil constituem uma atividade económica. A única exceção são certas atividades que, regra geral, são abrangidas pelo exercício dos poderes públicos e, por isso, não podem ser consideradas atividades económicas. O financiamento de tais pelo Estado de tais atividades não é abrangido pelas regras em matéria de auxílios estatais. Não há dúvida, por conseguinte, que a SO.G.A.S. é uma empresa para efeitos do direito aplicável aos auxílios estatais, dado que gere o aeroporto de Stretto e concede serviços aeroportuários aos operadores económicos (nomeadamente as companhias aéreas) ativos no aeroporto a troco de remuneração.
7.1.1. Recursos estatais
(61)
O conceito de auxílio estatal aplica-se a qualquer vantagem concedida direta ou indiretamente, financiada com recursos estatais, conferida pelo próprio Estado ou por qualquer organismo intermediário agindo no âmbito de poderes que lhe tenham sido atribuídos pelo Estado. Assim, aplica-se a todas as vantagens concedidas por organismos regionais ou locais dos Estados-Membros, qualquer que seja o seu estatuto ou da sua denominação (11).
(62)
Nos n.os 27 e 28 da decisão de início do procedimento, a Comissão observou que as medidas em apreço consistiam numa transferência de fundos de diversas autoridades regionais e locais para a SO.G.A.S. A Comissão, por conseguinte, considerou que as medidas em litígio envolveram recursos estatais e eram imputáveis ao Estado. A Comissão considerou igualmente recursos estatais os recursos das câmaras de comércio italianas. As câmaras de comércio eram organismos públicos, de direito público, segundo o qual faziam parte da administração pública e estavam encarregadas de funções públicas, e a Comissão considerou, por conseguinte, que as suas decisões eram imputáveis à Itália. Nesta base, os recursos da Câmara de Comércio de Messina constituíram recursos estatais, e a sua transferência podia ser imputada ao Estado. No decurso da investigação, nem a Itália nem qualquer das partes interessadas contestou esta conclusão preliminar.
(63)
A Comissão, por conseguinte, confirma que todas as medidas em apreço foram concedidas através de recursos estatais e são imputáveis ao Estado.
7.1.2. Vantagem económica seletiva
(64)
O financiamento público é seletivo, pois beneficia uma única empresa, a SO.G.A.S. Neste caso específico, cobre as perdas sofridas pela SO.G.A.S. na realização da sua atividade normal.
(65)
Na medida em que a construção e exploração das infraestruturas do aeroporto constituem uma atividade económica, a Comissão considera que o financiamento público concedido à SO.G.A.S., um gestor de tais infraestruturas, que cobre os custos que a gestora do aeroporto teria normalmente de suportar, confere uma vantagem económica à SO.G.A.S., que reforça a sua posição no mercado e impede que as forças do mercado tenham o seu efeito normal (12).
(66)
Embora, na fase preliminar, a Itália tenha afirmado que não tinha sido formalmente confiada a prestação de um SIEG ao aeroporto, a Comissão observa que na sequência da adoção da decisão de início do procedimento, a Itália reconsiderou a sua posição e alegou que o financiamento público contestado representou de facto compensação pública para o cumprimento das obrigações do serviço público (13).
(67)
No acórdão Altmark o Tribunal de Justiça estabeleceu os seguintes critérios para determinar se a compensação pela prestação de um SIEG conferiu uma vantagem abrangida pelo artigo 107.o do TFUE (14):
1)
a empresa beneficiária deve estar efetivamente encarregada do cumprimento de obrigações de serviço público e tais obrigações devem estar claramente definidas («o primeiro critério Altmark»);
2)
os parâmetros com base nos quais é calculada a compensação devem ser antecipadamente estabelecidos de forma objetiva e transparente («o segundo critério Altmark»);
3)
a compensação não pode ultrapassar o que é necessário para cobrir a totalidade ou uma parte dos custos decorrentes do cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as receitas relevantes e um lucro razoável pelo cumprimento dessas obrigações («o terceiro critério Altmark»);
4)
sempre que, num caso concreto, a empresa encarregada do cumprimento de obrigações de serviço público não seja escolhida em conformidade com um processo de adjudicação de contratos público, que permitiria selecionar a proposta capaz de fornecer esses serviços à comunidade ao menor custo, o nível de compensação necessária deve ser determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada com meios de transporte para poder satisfazer as exigências de serviço público necessárias, teria de suportar para cumprir essas obrigações, tendo em conta as receitas relevantes e um lucro razoável pelo cumprimento das obrigações («o quarto critério Altmark»).
7.1.2.1. O primeiro critério do acórdão Altmark
(68)
O A primeira condição estabelecido pelo acórdão Altmark coincide com o requisito previsto no artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, segundo o qual o serviço deve ser claramente atribuído e definido (15).
(69)
Em primeiro lugar, o artigo 106.o, n.o 2, do TFUE só se aplica às «empresas encarregadas da gestão» de um SIEG. O Tribunal de Justiça sublinhou repetidas vezes a necessidade de um ato que confie tal serviço (16). Um ato de atribuição é necessário para definir as obrigações da empresa e do Estado. Na ausência de um ato oficial, a tarefa específica da empresa não é conhecida, e não é possível determinar o que pode ser considerado compensação equitativa (17). A necessidade de uma definição clara do SIEG é, por conseguinte, inerente e inseparável da ideia de atribuição e, assim, decorre diretamente do artigo 106.o, n. 2, do TFUE. Quando um serviço é confiado a uma empresa, logicamente, também deve ser definido.
(70)
Já na comunicação de 2001 sobre os serviços de interesse económico geral, a Comissão chamou a atenção para a relação entre a definição de atribuição e a necessidade e proporcionalidade da compensação concedida para a realização de SIEG ao abrigo do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE (18). O n.o 22 da comunicação afirmou que «em todos os casos, para que se aplique a exceção prevista no artigo 86.o, n.o 2, do TFUE, a missão de serviço público tem de ser claramente definida e confiada expressamente, através de um ato da autoridade pública […]. Esta obrigação é necessária para garantir a certeza jurídica e a transparência face aos cidadãos e é indispensável para que a Comissão realize a sua apreciação no que se refere à proporcionalidade». Atribuição e definição são, por conseguinte, uma condição prévia lógica de qualquer avaliação relevante da proporcionalidade de qualquer compensação. Os tribunais da União sublinharam repetidas vezes a necessidade de uma definição clara das obrigações de serviço público para a aplicação da derrogação prevista no acórdão Altmark e do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE (19).
(71)
O Enquadramento comunitário dos auxílios estatais sob a forma de compensação de serviço público de 2005 (20) confirma esta abordagem. O n.o 8 do enquadramento afirma que uma compensação de serviço público que constitua um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE pode ser declarada compatível com o mercado interno se as condições estabelecidas no enquadramento estiverem preenchidas. Essas condições incluem, em especial, a atribuição do SIEG através de um ou mais atos oficiais que, entre outras coisas, especifiquem a natureza precisa e a duração das obrigações de serviço público, os parâmetros de cálculo, controlo e revisão da compensação, e as disposições para evitar e reembolsar compensações excessivas (n.o 12 do Enquadramento de 2005).
(72)
A comunicação de 2011 da Comissão relativa à aplicação das regras em matéria de auxílios estatais da União Europeia à compensação concedida pela prestação de serviços de interesse económico geral (21) afirma ainda que o SIEG e as obrigações de serviço público devem ser antecipadamente definidas com clareza. De acordo com o n.o 51 da comunicação, «para que seja aplicável o artigo 106.o, n.o 2, do Tratado, a gestão de um SIEG deve ser confiada a uma ou mais empresas. Por conseguinte as empresas em causa devem ter sido encarregadas de uma missão particular pelo Estado. O primeiro critério do acórdão Altmark também exige que a empresa tenha sido encarregada de uma obrigação de serviço público. Desta forma, e a fim de dar cumprimento à jurisprudência Altmark, é necessária uma atribuição de serviço público que defina as obrigações das empresas em causa e da autoridade.» O n.o 52 estabelece que a missão de serviço público deve ser confiada por meio de um ou vários atos que devem, pelo menos, especificar o conteúdo e a duração das obrigações de serviço público; a empresa e, se for caso disso, o território em causa; a natureza dos direitos exclusivos ou especiais eventualmente concedidos à empresa pela autoridade em causa; os parâmetros de cálculo, controlo e revisão da compensação e as disposições para evitar e reembolsar compensações excessivas.
(73)
A Itália considerou que a linha seguida pela Comissão deu indevido peso aos requisitos formais, em detrimento do cumprimento dos requisitos essenciais em matéria de SIEG., tendo-se baseado em grande parte em documentos posteriores à adoção das medidas em apreço.
(74)
Segundo a Itália, o facto de que a gestão do aeroporto de Stretto constitui um SIEG pode inferir-se de várias decisões regionais que fazem referência ao interesse público associado aos serviços aeroportuários e ao seu papel fundamental no desenvolvimento económico da região. Mas essas decisões regionais não fornecem uma definição explícita do alegado serviço de interesse económico geral atribuído à gestora do aeroporto ou a quaisquer regras que regem a compensação. Além disso, os atos em questão foram adotados a partir de 2007 e, por conseguinte, surgiram após a alegada instauração dos serviços de interesse económico geral, ou seja, após as atividades do aeroporto, em 2004-2006. Nem a Itália disponibilizou à Comissão qualquer outro documento, indicando o âmbito de aplicação das presumíveis obrigações de serviço público impostas ao beneficiário em data anterior a 2004.
(75)
Por conseguinte, a Comissão considera que no caso em apreço o alegado SIEG não foi devidamente atribuído ao beneficiário.
(76)
A Comissão não pode aceitar o argumento das autoridades italianas de que um SIEG pode ser compensado legitimamente mesmo quando o serviço não foi definido ex ante como um SIEG e atribuído ao beneficiário nessa base. Se fosse esse o caso, os Estados-Membros teriam, ex post, a liberdade de rever a necessidade de impor obrigações de serviço público, à sua discrição. Por outras palavras, assim que uma empresa incorresse em perdas operacionais, os Estados-Membros poderiam atribuir a essa empresa obrigações de serviço público e conceder uma compensação, como meio para apoiar a empresa, independentemente de qualquer avaliação ex ante da necessidade efetiva de prestar o serviço de interesse geral. Esta abordagem é incompatível com o requisito de que o SIEG deve ser atribuído à empresa em causa por meio de um ou mais atos oficiais, que estabelece, entre outras coisas, a natureza e duração das obrigações de serviço público, os parâmetros de cálculo, controlo e revisão da compensação e as disposições necessárias para evitar e reembolsar quaisquer compensações excessivas. A alegação das autoridades italianas de que os serviços de aeroporto são essenciais para o desenvolvimento económico da região não é suficiente para demonstrar que o SIEG foi corretamente atribuído ao beneficiário, dado que as obrigações de serviço público e as regras que regem a compensação não foram definidas de forma transparente antecipadamente.
(77)
Além disso, fazer o sugerido pelas autoridades italianas, considerando que os Estados-Membros podem confiar SIEG ex post, seria sinónimo de tratamento mais favorável para os Estados-Membros que tivessem agido em violação das obrigações de notificação e de suspensão. Esses Estados-Membros poderiam argumentar que o auxílio concedido a uma empresa ilegalmente era efetivamente necessário para cobrir os custos de um serviço público que passou a ser fornecido pelo beneficiário sem, no entanto, ter sido previamente definido ou confiado à empresa. Por outro lado, os Estados-Membros que entendessem cumprir a obrigação de notificação teriam de confiar e definir o SIEG claramente ex ante, a fim de cumprir as regras do SIEG e a jurisprudência Altmark.
(78)
Isto criaria um incentivo para que os Estados-Membros não notificassem novos auxílios estatais, contrário ao princípio bem estabelecido de que os Estados-Membros que não notifiquem os auxílios estatais não podem ser tratados de forma mais favorável do que os Estados-Membros que o fazem (22).
(79)
Em suma, a Comissão conclui que o primeiro critério do acórdão Altmark não foi respeitado; considera também que os outros critérios do acórdão Altmark também não foram respeitados, pelas razões a seguir referidas.
7.1.2.2. O segundo critério do acórdão Altmark
(80)
Os parâmetros para o cálculo da compensação não foram previamente estabelecidos. Os atos que, de acordo com as autoridades italianas, confiam os serviços, não apresentam em pormenor os serviços a fornecer pelo beneficiário e não estabelecem qualquer mecanismo para a concessão de uma compensação para a missão de serviço público que alegadamente lhe é confiada.
7.1.2.3. O terceiro critério do acórdão Altmark
(81)
De acordo com o terceiro critério do acórdão Altmark, a compensação recebida não pode ultrapassar o que é necessário para cobrir a totalidade ou uma parte dos custos decorrentes do cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as receitas relevantes e um lucro razoável pelo cumprimento dessas obrigações.
(82)
A Comissão não pode aceitar a afirmação da Itália de que, porque o financiamento foi limitado a uma compensação de perdas de exploração, o aeroporto recebeu apenas o financiamento público necessário para o cumprimento das obrigações de serviço público. Um princípio fundamental da avaliação da proporcionalidade da compensação é a de que apenas os custos líquidos incorridos pelo operador público no cumprimento das obrigações de serviço público podem dar origem a compensação. Na ausência de uma definição clara das obrigações impostas ao beneficiário, a Comissão não pode determinar inequivocamente que custos deveriam ter sido tidos em conta no cálculo da compensação.
(83)
Mesmo quando a gestão global de um aeroporto pode ser considerada um SIEG, algumas atividades que não estejam diretamente ligadas às atividades básicas, incluindo a construção, financiamento, utilização e arrendamento de terrenos e edifícios para escritórios, armazenamento, hotéis e empresas industriais localizadas no aeroporto, e para lojas, restaurantes e parques de estacionamento, não são abrangidas pelo no SIEG e, por conseguinte, não podem ser objeto de subvenções ao abrigo das regras relativas aos SIEG. As autoridades italianas não forneceram quaisquer elementos de prova que demonstrem que não houve nenhuma subvenção de atividades não diretamente ligadas às principais atividades do aeroporto, tal como previsto nos n.os 34 e 53, alínea iv), das orientações de 2005 para a aviação civil.
7.1.2.4. O quarto critério do acórdão Altmark
(84)
O quarto critério do acórdão Altmark estabelece que para não constituir um auxílio, a compensação deve ser limitada ao mínimo necessário. Considera-se cumprido este critério se o beneficiário das compensações tiver sido escolhido na sequência de um procedimento de concurso, ou, na sua falta, se a compensação tiver sido calculada tendo por referência os custos de uma empresa eficiente.
(85)
No caso em apreço o beneficiário não foi escolhido através de um concurso público. Nem a Itália deu à Comissão qualquer prova de que o nível de compensação foi determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada com meios para poder cumprir os requisitos de serviço público necessários, teria suportado para cumprir estas obrigações, tendo em conta as receitas obtidas e um lucro razoável pelo cumprimento das obrigações. A Comissão considera, portanto, que não se pode concluir que o financiamento público em causa foi determinado com base nos custos de uma empresa eficiente.
(86)
Por conseguinte, a Comissão não pode concluir que o beneficiário forneceu os serviços ao menor custo para a comunidade.
(87)
Por uma questão de exaustividade, a Comissão observa que, no decurso da investigação, o beneficiário alegou que as medidas supracitadas estavam em conformidade com o princípio do investidor numa economia de mercado. Apesar da gestora do aeroporto ter registado perdas, era legítimo presumir que a atividade pudesse gerar lucros.
(88)
Contrariamente ao que alega o beneficiário, a Comissão salienta, em primeiro lugar, que no decurso da investigação, a Itália não argumentou que o Estado investiu na gestora do aeroporto na expectativa de que este fosse rentável e defendeu, com efeito, que o princípio do investidor numa economia de mercado não é aplicável no caso em apreço (ver considerando 49).
(89)
Em segundo lugar, para uma avaliação com base no princípio do investidor numa economia de mercado, é necessário determinar se, em circunstâncias semelhantes, um investidor privado se teria comportado de forma idêntica. A este respeito, o Tribunal de Justiça esclareceu que, embora o comportamento do investidor privado com o qual deve ser comparada a intervenção do investidor público que prossegue objetivos de política económica não seja necessariamente o de um investidor normal que coloca os seus capitais com vista à sua rentabilização a mais ou menos curto prazo, deve, pelo menos, ser o de uma sociedade privada de participações sociais ou de um grupo privado de empresas que prossegue uma política estrutural, global ou setorial, orientado por perspetivas de rendibilidade a mais longo prazo (23). Para averiguar se o Estado adotou ou não o comportamento de um investidor prudente numa economia de mercado, há que tomar como referência o contexto da época em que as medidas de apoio financeiro foram tomadas a fim de avaliar a racionalidade económica do comportamento do Estado e, portanto, evitar basear a apreciação numa situação posterior (24). De acordo com a jurisprudência estabelecida, se um Estado-Membro se baseia no princípio do investidor numa economia de mercado durante o procedimento administrativo, deve, em caso de dúvida, determinar inequivocamente e com base em provas objetivas e verificáveis que a medida aplicada é atribuível ao Estado na qualidade de acionista. Essa prova deve demonstrar claramente que, antes de conferir ou ao mesmo tempo que confere uma vantagem económica, o Estado-Membro em causa tomou a decisão de fazer um investimento na empresa pública por meio da medida efetivamente executada (25).
(90)
A Comissão não pode aceitar a alegação do beneficiário segundo a qual as medidas em apreço foram conduzidas por perspetivas de rendibilidade da empresa, de acordo com o plano de negócios destinado a restaurar a sua viabilidade, que foi elaborado em 2008, após as medidas em causa terem sido decididas. A Comissão considera que um investidor privado só injetaria capital novo numa sociedade cujo capital tivesse caído abaixo do limite legal, como foi o caso da SO.G.A.S., se no momento da injeção pudesse esperar a recuperação da viabilidade da empresa num prazo razoável. Tendo em conta que nem as autoridades italianas nem a SO.G.A.S. forneceram quaisquer elementos de prova concretos datados da época em que foram tomadas as medidas que demonstrem que as autoridades públicas pretendiam investir e que poderiam razoavelmente esperar um retorno económico do investimento que teria sido aceitável para um investidor privado, e dado que a Itália confirmou expressamente que o princípio do investidor numa economia de mercado não se aplica no caso em apreço, a Comissão conclui que as medidas não estão em conformidade com o princípio do investidor de economia de mercado.
7.1.2.5. Conclusões
(91)
A Comissão considera que nenhum dos quatro critérios estabelecidos pelo Tribunal de Justiça no processo Altmark foi cumprido, e que as medidas não estão em conformidade com o princípio do investidor numa economia de mercado. Por conseguinte, a Comissão conclui que as medidas em litígio, ou seja, as injeções de capital para cobrir as perdas da SO.G.A.S. em 2004, 2005 e 2006, conferem uma vantagem económica à SO.G.A.S.
7.1.3. Distorção da concorrência e efeito sobre as trocas comerciais entre Estados-Membros
(92)
No que diz respeito à distorção da concorrência, a Itália salienta que, de acordo com as orientações de 2005 para a aviação civil, os «financiamentos concedidos aos pequenos aeroportos regionais (categoria D) não são passíveis de falsear a concorrência ou afetar as trocas comerciais numa medida contrária ao interesse comum». Porém, esta disposição diz respeito à apreciação da compatibilidade do auxílio estatal nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE e não afirma que o financiamento público de pequenos aeroportos não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(93)
Além disso, o n.o 40 das orientações de 2005 para a aviação civil também estabelece que «para além destas indicações gerais, não é todavia possível estabelecer um diagnóstico adaptado à diversidade das situações possíveis, nomeadamente no que diz respeito aos aeroportos das categorias C e D. Por essa razão, qualquer medida suscetível de constituir um auxílio estatal a um aeroporto deverá ser notificada para nomeadamente examinar o seu efeito sobre a concorrência e as trocas comerciais entre os Estados-Membros e, se for caso disso, a sua compatibilidade».
(94)
O aeroporto de Stretto situa-se no extremo sul da península italiana e é um dos três aeroportos da região da Calábria. O tráfego desse aeroporto manteve-se constantemente abaixo de 1 milhão de passageiros (26). Quando as medidas em apreço foram executadas o aeroporto pertencia à categoria D, «pequenos aeroportos regionais», para efeitos das orientações de 2005 para a aviação civil. No entanto, o tráfego de passageiros assegurado pelo aeroporto duplicou entre 2004 e 2012.
(95)
O mercado para a gestão e exploração dos aeroportos, incluindo os pequenos aeroportos regionais, é um mercado aberto à concorrência, no qual está ativo um número de empresas públicas e privadas em toda a União. Este aspeto está patente no facto de a Itália ter querido privatizar parcialmente o aeroporto de Stretto e publicado, para o efeito, um anúncio de concurso em 2007, que foi aberto a empresas de qualquer Estado-Membro da UE (ver considerando (32)). O financiamento público de uma gestora aeroportuária pode, por conseguinte, falsear a concorrência do mercado de exploração e gestão de infraestruturas aeroportuárias. Além disso, os aeroportos podem competir entre si para atrair tráfego, mesmo que tenham diferentes zonas de influência. Em certa medida e para determinados passageiros, vários destinos são substituíveis. O financiamento público dos aeroportos pode, por conseguinte, falsear a concorrência e ter um efeito nas trocas comerciais no mercado do transporte aéreo em toda a União.
(96)
À data dos factos o aeroporto de Stretto servia sobretudo destinos nacionais e duas rotas internacionais, Paris e Malta, e, devido aos fundos recebidos, o aeroporto foi capaz de se manter no mercado e expandir significativamente as suas operações, pelo que a Comissão é da opinião que as medidas em questão podem ter distorcido a concorrência e afetado as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
7.1.4. Conclusão sobre a existência de auxílio
(97)
A Comissão conclui que as injeções de capital concedidas à SO.G.A.S. pelos acionistas públicos para cobrir as perdas em 2004, 2005 e 2006 constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
7.2. A legalidade do auxílio
(98)
As medidas objeto de investigação foram postas em prática antes da aprovação formal da Comissão; por conseguinte, a Itália não cumpriu a obrigação de suspensão prevista no artigo 108.o, n.o 3, do TFUE.
7.3. A compatibilidade do auxílio
7.3.1. Compatibilidade ao abrigo das regras do serviço de interesse económico geral
(99)
A SO.G.A.S. argumenta que o auxílio é compatível com o mercado interno nos termos do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE.
(100)
O artigo 106.o, n.o 2, do Tratado estabelece que «as empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral ou que tenham a natureza de monopólio fiscal ficam submetidas ao disposto no presente Tratado, designadamente às regras de concorrência, na medida em que a aplicação destas regras não constitua obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que lhes foi confiada. O desenvolvimento das trocas comerciais não deve ser afetado de maneira que contrarie os interesses da União».
(101)
O referido artigo prevê uma derrogação à proibição de auxílios estatais referida no artigo 107.o do TFUE, na medida em que o auxílio seja necessário e proporcional para assegurar o cumprimento dos SIEG em condições económicas aceitáveis. Nos termos do artigo 106.o, n.o 3, cabe à Comissão assegurar a aplicação do disposto nesse artigo, nomeadamente especificando as condições em que considera que os critérios da necessidade e proporcionalidade são cumpridos.
(102)
Antes de 31 de janeiro de 2012, a política da Comissão no que diz respeito à aplicação da derrogação prevista no artigo 106.o, n.o 2, do TFUE encontrava-se estabelecida no enquadramento comunitário dos auxílios estatais sob a forma de compensação de serviço público («o enquadramento SIEG de 2005») (27) e na Decisão 2005/842/CE.
(103)
Em 31 de janeiro de 2012, entrou em vigor um novo pacote SIEG, que incluía o enquadramento da União Europeia para os auxílios estatais sob a forma de compensação de serviço público (2011) («o enquadramento SIEG de 2011») (28) e a Decisão 2012/21/UE da Comissão (29).
7.3.1.1. Compatibilidade ao abrigo da Decisão 2005/842/CE
(104)
As medidas em apreço foram adotadas em junho de 2004, junho de 2005 e em dezembro de 2007. O beneficiário argumenta que as medidas estão isentas da obrigação de notificação estipulada pela Decisão 2005/842/CE.
(105)
A Decisão 2005/842/CE estabelece que os auxílios estatais sob a forma de compensação de serviço público concedidos a empresas em ligação com os SIEG são compatíveis sempre que cumpram as condições estabelecidas pela Decisão. Em especial, a decisão declarou compatíveis os auxílios estatais sob a forma de compensação de serviço público aos aeroportos, i) para os quais o tráfego anual não exceda 1 milhão de passageiros, ou ii) com um volume de negócios anual, sem impostos, inferior a 100 milhões de euros durante os dois exercícios anteriores àquele em que foi atribuído o serviço de interesse económico geral, se o aeroporto receber uma compensação anual pelo serviço em causa inferior a 30 milhões de euros (30).
(106)
A Decisão 2005/842/CE era exclusivamente aplicável a auxílios sob a forma de compensação de serviço público relacionados com serviços de interesse económico geral efetivos. A fim de beneficiar da isenção, a compensação de serviço público para o funcionamento de um SIEG também tinha de respeitar as condições estabelecidas nos artigos 4.o, 5.o e 6.o da decisão (31).
(107)
O artigo 4.o da Decisão 2005/842/CE exigia que o SIEG fosse atribuído à empresa em causa por meio de um ou mais atos oficiais que especifiquem, entre outras coisas, a natureza e a duração das obrigações de serviço público, os parâmetros de cálculo, controlo e revisão da compensação e as modalidades para evitar e reembolsar quaisquer compensações excessivas. O artigo 5.o da decisão estipulava que o montante da compensação não podia exceder o necessário para cobrir os custos ocasionados pelo cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as receitas obtidas e um lucro razoável. Por último, o artigo 6.o da decisão exigiu que os Estados-Membros procedessem a controlos regulares para garantir que as empresas não estavam a receber compensações superiores ao montante determinado em conformidade com o artigo 5.o.
(108)
Pelas razões estabelecidas na secção 7.1.2.1, a Comissão considera que nem o beneficiário nem as autoridades italianas demonstraram que a SO.G.A.S. foi encarregada de obrigações de serviço público claramente definidas. Também não demonstraram que os atos que alegadamente atribuem o serviço nos quais se basearam estabeleceram todos os parâmetros de cálculo, controlo e revisão da compensação, ou as modalidades para evitar e reembolsar quaisquer compensações excessivas. Por conseguinte, os requisitos dos artigos 4.o, 5.o e 6.o da Decisão 2005/842/CE relativos ao teor dos atos de atribuição não estão preenchidos.
(109)
Assim, a Comissão considera que a cobertura de perdas da gestora do aeroporto de Stretto não é compatível com o mercado interno nem está isenta do requisito de notificação nos termos da Decisão 2005/842/CE.
(110)
Da mesma forma, na ausência de uma definição clara das obrigações de serviço público impostas à SO.G.A.S., a medida também não pode ser considerada compatível com o mercado interno e isenta do requisito de notificação prévia com base no artigo 10.o, alínea b), da Decisão 2012/21/UE. A Comissão avaliou se a medida podia ser considerada compatível com o mercado interno com base no n.o 69 do enquadramento SIEG de 2011, de acordo com o qual «a Comissão aplicará os princípios enunciados na presente comunicação a auxílios ilegais, sobre os quais vier a tomar uma decisão após 31 de janeiro de 2012, mesmo que o auxílio tenha sido concedido antes dessa data».
7.3.1.2. Compatibilidade ao abrigo do enquadramento SIEG de 2011
(111)
O n.o 16 do enquadramento SIEG de 2011 define os requisitos para que um SIEG seja considerado validamente atribuído. O n.o 16, alínea a), estabelece que o ato que atribui o serviço deve indicar o teor e duração das obrigações de serviço público. Por conseguinte, pelas mesmas razões já expostas na secção 7.1.2.1, as medidas de auxílio em questão não podem ser consideradas compatíveis com o enquadramento SIEG de 2011. Em especial, a gestão global do aeroporto não foi claramente atribuída ao beneficiário sob forma de SIEG. A Comissão não recebeu nenhum ato de atribuição que definisse antecipadamente de forma evidente o SIEG atribuído ao beneficiário ou o direito do beneficiário a uma compensação. Nada foi apresentado à Comissão para mostrar que os n.os 17 e 18 do enquadramento SIEG de 2011 foram respeitados.
(112)
Por conseguinte, a Comissão considera que a medida de auxílio em análise não pode ser declarada compatível com o mercado interno nos termos do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE.
(113)
Por uma questão de exaustividade, a Comissão observa que, de acordo com o n.o 9 do enquadramento do SIEG de 2011, a compensação do SIEG concedida a empresas em dificuldade deve ser apreciada ao abrigo das orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação de empresas em dificuldade.
(114)
Durante a fase inicial do processo, a Itália afirmou que a SO.G.A.S. era uma empresa em dificuldade na aceção das orientações relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação. No entanto, a Itália salientou igualmente que as medidas em apreço não faziam parte de um plano de reestruturação e que tal plano não existiu. Na sua decisão de início do procedimento, por conseguinte, a Comissão considerou que as medidas não poderiam ser consideradas compatíveis com as orientações relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação.
(115)
No decurso do procedimento formal de investigação a Itália já não alegou que a gestora do aeroporto estava em dificuldade no momento em que foram tomadas as medidas de auxílio, e que o auxílio poderia, por conseguinte, ser considerado compatível com base nessas orientações.
(116)
Na ausência de provas que permitam à Comissão apreciar a compatibilidade das medidas com base nas orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação, esta não pode declará-las compatíveis com o mercado interno ao abrigo dessas orientações.
7.3.2. Compatibilidade ao abrigo das novas orientações relativas à aviação
(117)
Em 31 de março de 2014, a Comissão adotou orientações relativas aos auxílios estatais aos aeroportos e às companhias aéreas («novas orientações relativas à aviação») (32). As novas orientações relativas à aviação aplicam-se aos auxílios ao funcionamento concedidos aos aeroportos antes de 31 de março de 2014.
(118)
Os auxílios ao funcionamento concedidos antes da entrada em vigor das novas orientações relativas à aviação podem ser declarados compatíveis, na totalidade dos custos de funcionamento não cobertos, desde que sejam preenchidas as seguintes condições:
-
contribuição para um objetivo de interesse comum claramente definido: esta condição é satisfeita entre outras coisas, se o auxílio aumentar a mobilidade dos cidadãos da União Europeia e a conectividade das regiões, ou facilitar o desenvolvimento regional (33),
-
necessidade de intervenção do Estado: o auxílio deve ser dirigido para situações em que pode criar uma melhoria substancial que o mercado, por si só, não pode ocasionar (34),
-
existência do efeito de incentivo: esta condição é satisfeita se for provável que, na ausência do auxílio ao funcionamento e tendo em conta a eventual presença do auxílio ao investimento e o nível de tráfego, o nível de atividade económica do aeroporto em causa viesse a reduzir-se de uma forma considerável (35),
-
proporcionalidade do montante do auxílio (auxílio limitado ao mínimo necessário): a fim de ser proporcionado, o auxílio ao funcionamento para aeroportos deve ser limitado ao mínimo necessário para a realização da atividade objeto do auxílio (36),
-
prevenção de efeitos negativos indesejados sobre a concorrência e as trocas comerciais (37).
(119)
De acordo com as autoridades italianas, a região da Calábria enfrenta uma situação de crise causada pela sua posição geográfica periférica e por uma mobilidade subdesenvolvida de transporte de mercadorias, em larga medida devido à falta de infraestruturas adequadas. A Itália declarou que as medidas em apreço são parte de um projeto mais amplo de melhoria da rede de transporte da região da Calábria. As medidas permitiriam à SO.G.A.S. melhorar as infraestruturas e os serviços prestados pelo aeroporto, tendo em conta a nova estratégia regional, destinada a melhorar a rede de transporte e a garantir um acesso melhorado à região.
(120)
A Comissão, em conformidade, considera que o auxílio ao funcionamento concedido à SO.G.A.S. contribuiu para a realização de um objetivo de interesse comum, melhorando a acessibilidade, conectividade e desenvolvimento regional, através do desenvolvimento de infraestruturas de transportes aéreos seguras e fiáveis.
(121)
De acordo com as novas orientações relativas à aviação, os aeroportos mais pequenos podem ter dificuldades em garantir o financiamento do seu funcionamento sem recurso a fundos públicos. O n.o 118 das novas orientações relativas à aviação estabelece que aeroportos cujo tráfego de passageiros anual seja inferior a 700 000 passageiros por ano podem não ser capazes de cobrir os seus custos de funcionamento de forma substancial. O tráfego do aeroporto de Stretto manteve-se constantemente abaixo dos 700 000 passageiros. Por conseguinte, a Comissão considera que o auxílio era necessário, na medida em que permitiu uma melhoria em matéria de ligações da região de Calábria que o mercado por si só não teria providenciado.
(122)
Sem o auxílio a atividade do beneficiário teria sido significativamente reduzida, se é que não teria cessado totalmente. Ao mesmo tempo, os auxílios não excederam o montante necessário para cobrir perdas de exploração e, por conseguinte, não ultrapassaram o mínimo estritamente necessário para a realização da atividade que beneficiou do auxílio.
(123)
Nenhum outro aeroporto se situa na mesma zona de influência (38), já que, como já foi referido, o aeroporto mais próximo situa-se a mais de 130 km de distância. Além disso, a Itália confirmou que as infraestruturas do aeroporto se encontram à disposição de todas as companhias aéreas em condições não discriminatórias. Nem nas informações de que a Comissão dispunha nem nas observações apresentadas pelas partes interessadas no decurso da investigação, foi sugerido que existia qualquer discriminação no acesso à infraestrutura.
(124)
A Comissão conclui que estão preenchidas as condições de compatibilidade estabelecidas pelas novas orientações relativas à aviação.
7.3.3. Conclusão sobre a compatibilidade do auxílio
(125)
A Comissão conclui que a medida de auxílio notificada é compatível com o mercado interno, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.
(126)
Esta conclusão é formulada ao abrigo das regras em matéria de auxílios estatais e não prejudica a aplicação de outras disposições da legislação da UE, tais como a legislação ambiental da UE.
8. CONCLUSÕES
(127)
A Comissão considera que a Itália concedeu o auxílio em questão ilegalmente, violando o artigo 108.o, n.o 3, do TFUE. Contudo, tendo em conta a avaliação supra, a Comissão decidiu não levantar objeções ao auxílio, pelo facto de este ser compatível com o mercado interno nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE e com as novas orientações relativas à aviação,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O auxílio estatal que a Itália concedeu à sociedade de gestão do aeroporto de Stretto, a SO.G.A.S. S.p.A. (Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto), que ascende a 6 392 847 euros, é compatível com o mercado interno, na aceção do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
Artigo 2.o
A República Italiana é a destinatária da presente Decisão.
Feito em Bruxelas, em 11 de junho de 2014.