РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/506 НА КОМИСИЯТА
от 20 февруари 2014 година
относно мерките, приведени в действие от Германия по отношение на летище Berlin-Schönefeld GmbH и някои авиокомпании - SA.15376 (C 27/07) (ex NN 29/07)
(нотифицирано под номер C(2014) 868)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея (1) от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мнения съгласно посочените разпоредби (2) и като взе предвид тези мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
Между 2003 г. и 2006 г. в Комисията постъпиха жалби от различни страни, в които се твърди, че някои авиокомпании и операторът на летище Berlin-Schönefeld (Schönefeld) са получили предполагаема неправомерна държавна помощ за дейността си на това летище.
(2)
С писмо от 17 август 2006 г. Комисията изиска от Германия информация по този въпрос. Германия отговори на тази молба с писмо от 20 декември 2006 г.
(3)
С писмо от 10 юли 2007 г. („решението за откриване“) Комисията уведоми Германия за своето решение да открие процедурата по член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) по отношение на посочените по-горе мерки. Същевременно Комисията издаде разпореждане за предоставяне на информация по член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999 г. на Съвета (3) по отношение на всички документи, данни и информация, позволяващи на Комисията да проучи дали въпросните мерки представляват държавна помощ.
(4)
На 4 октомври 2007 г. Германия представи на Комисията своето становище и на 3 март 2008 г. тя предостави допълнителни документи.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано на 30 октомври 2007 г. в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения по отношение на въпросните мерки в рамките на един месец след публикуването.
(6)
Комисията получи мненията на няколко заинтересовани страни. На 16 януари 2008 г. и на 20 февруари 2008 г. Комисията препрати тези мнения на Германия. С писмо от 15 май 2008 г. Германия взе отношение по мненията на заинтересованите страни. С писмо от 31 август 2009 г. Комисията поиска допълнителна информация. Германия отговори на тази молба с три писма (от 28 септември, 12 октомври и 28 октомври 2009 г.). На 4 април 2011 г. Комисията отново поиска информация от Германия. Във връзка с това на 19 май 2011 г. Германия изпрати ново становище, както и други документи. На 10 октомври 2011 г. Комисията препрати на Германия други мнения на заинтересовани страни. Германия отговори на тези мнения на 7 ноември 2011 г. Във връзка със следващо искане на Комисията за информация от 17 януари 2012 г. Германия предостави становище на 14 февруари 2012 г.
2. ОБЩА ИНФОРМАЦИЯ
(7)
След обединението на Германия през 1990 г. Берлин се намираше в много особена ситуация по отношение на въздушния транспорт вследствие на продължилото десетилетия разделение на града на източна и западна част. Градските летища Berlin-Tegel (Tegel) и Berlin-Tempelhof (Tempelhof) са разположени в района на бившия Западен Берлин. Летище Schönefeld е разположено в района на бившия Източен Берлин на границата между федерална провинция Берлин и федерална провинция Бранденбург.
(8)
Летище Tempelhof беше открито през 1923 г. и поради късите му писти за излитане и кацане се използваше само от малки самолети. Модернизирането на това летище не беше възможно поради неговото разположение, тъй като близостта му до исторически обект и заобикалящите го жилищни райони правели невъзможно разширяването му. Експлоатацията на летище Tempelhof е прекратена на 30 октомври 2008 г.
(9)
Летище Tegel бе открито през 1948 г., за да се улесни въздушният мост за снабдяването на града по времето на съветската блокада на Западен Берлин. От 1968 г. многобройни авиокомпании преместиха своята дейност от Tempelhof на Tegel, защото летище Tempelhof не беше подходящо за реактивни самолети. От 1975 г. Tegel се превърна в най-важното летище за пътнически превози на Берлин. В началото на 90-те години на миналия век максималният капацитет на летище Tegel по времето на върхови натоварвания беше изчерпан. Единствената възможност да се предотврати дългосрочно значителен недостиг на капацитет беше да бъдат преустроени пистите за излитане и кацане, както и в изграждането на по-голям терминал. Това обаче не беше възможно, защото както Tegel, така и Tempelhof са градски летища, заобиколени от жилищни райони и улици към тях. Всяко по-нататъшно увеличаване на въздушното движение на летище Tegel би създало освен това повишено шумово замърсяване за живеещите в близост.
(10)
Летище Schönefeld беше открито през 1946 г. по разпореждане на съветската военна администрация в Германия. Първоначално летището служеше преди всичко като военно летище, което беше използвано също и от търговски авиокомпании, например от Aeroflot, и по-късно от източногерманската компания Interflug. До политическия прелом в Германия през 1990 г. летище Schönefeld беше многократно разширявано. Замисленото за военни цели летище не изпълняваше изискванията на модерния търговски въздушен транспорт. Освен това след промяната на политическата ситуация летището вече не беше в добро състояние. По тази причина през 90-те години на миналия век бяха необходими мащабни инвестиции, за да се приведе летището в съответствие със западноевропейските стандарти за сигурност. Освен това летище Schönefeld е разположено по-далече от центъра на града, отколкото Tempelhof и Tegel. Поради това летището се считаше за по-малко привлекателно поне от определени категории пътници и авиокомпании.
(11)
По исторически причини трите берлински летища първоначално бяха експлоатирани от различни предприятия. В хода на обединението те бяха обединени в един холдинг - Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH (BBF), съдружници в който бяха федералните провинции Берлин и Бранденбург (с по 37 %) и германското федерално правителство (с 26 %). До 2003 г. този холдинг имаше две дъщерни дружества: Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (BFG) като оператор на летищата Tegel и Tempelhof и Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (FBS) като оператор на летище Schönefeld. През октомври 2003 г. се извърши сливане на BBF и FBS. Така BFG стана дъщерно дружество на FBS. На 1 януари 2012 г. FBS беше преименувано на Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (FBB).
(12)
През 90-те години на миналия век бързо стана ясно, че е абсолютно необходимо да се осигури по-ефективно използване на съществуващия летищен капацитет, който по това време беше разпределен поради политически мотивираното разделение на града над гъсто населения район Берлин до този момент. Това се дължи на факта, че като цяло се изхождаше от увеличаването на въздушния транспорт от и до Берлин, отчасти поради определянето му отново за германска столица (вж. таблица 1).
Таблица 1
Нарастване на трафика на берлинските летища (в милиони пътници)
Година
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991 г.
1,1
6,7
няма нарастване (н. н.)
1992 г.
1,4
6,6
н. н.
1993 г.
1,6
7
1,1
1994 г.
1,8
7,2
н. н.
1995 г.
1,9
8,2
н. н.
1996 г.
1,8
8,3
н. н.
1997 г.
1,9
8,6
н. н.
1998 г.
1,9
8,8
0,9
1999 г.
1,9
9,5
н. н.
2000 г.
2,1
10,3
н. н.
2001 г.
1,9
9,9
н. н.
2002 г.
1,6
9,1
н. н.
2003 г.
1,7
11,1
0,5
2004 г.
3,3
11
0,4
2005 г.
5
11,5
0,5
2006 г.
6
11,8
0,6
2007 г.
6,3
13,5
0,4
2008 г.
6,6
14,5
0,4
2009 г.
6,8
14,2
закрито
2010 г.
7,3
15,0
закрито
2011 г.
7,1
16,9
закрито
2012 г.
7,1
18,2
закрито
Източник:
данни от решението на Комисията относно държавна помощ NN 25/09 г. (ex N 167/09 г.) - Германия - Финансиране на летище Berlin Brandenburg International (ОВ C 179, 1.8.2009 г., стр. 5), актуализирани чрез данни от годишните отчети за дейността на FBB.
(13)
На този фон беше разгледана възможността за едно-единствено летище за региона Берлин-Бранденбург непосредствено след обединението на Германия. Въз основа на прогнозите за броя на пътниците на берлинските летища се е изхождало от това, че едно нарастване на въздушния трафик би могло да бъде ефективно овладяно само с помощта на едно-единствено летище с подходяща големина и оборудвано в съответствие с последните постижения на техниката.
(14)
Планирането на единственото летище за Берлин започна през януари 1992 г. Във връзка с това на 20 юни 1993 г. беше оповестено, че районът южно от летище Schönefeld, както и двете площадки за кацане Sperenberg и Jüterbog, са обект на проучване като възможно местонахождение за строежа на новото летище. Летищата Tegel и Tempelhof не са разглеждани като местонахождения от потенциален интерес по две причини: първо, поради отрицателните ефекти за гражданите, свързани с тези градски летища (особено поради шума от полетите), и второ, тъй като не беше възможно като цяло разширяване в такава степен, каквато беше необходима за новото единствено летище на Берлин. Решението за Schönefeld се основаваше в крайна сметка на неговата относителна близост до центъра на града (въпреки че летището е разположено извън него) и на добрата му сухопътна и релсова свързаност. Следователно беше взето решение за разширяване и модернизиране на съществуващото летище Schönefeld като основно летище на Берлин под името Berlin-Brandenburg Willy Brandt (BER) и следователно за закриване на летищата Tegel и Tempelhof. Това решение беше формализирано с консенсусно решение между германското федерално правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург от 28 май 1996 г.
(15)
Съдружниците в BBF планираха да осъществяват проекта BER посредством частен собственик и оператор на летището. През 1997 г. беше взето решение за приватизация, в рамките на която всички дялове в BBF е трябвало да бъдат продадени на частен инвеститор и на бъдещия купувач е трябвало да се предостави концесия за летището.
(16)
Въпреки това не беше постигнато взаимно съгласие между съдружниците в BBF и участниците в тръжната процедура. В резултат на това през 2003 г. публичните собственици обявиха приватизацията за провалена и освен това оповестиха, че вследствие на това летището ще бъде построено под ръководството на публичния сектор (5).
3. ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ И КОНТЕКСТ
3.1. Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата
(17)
На 6 август 1992 г. BBF и BFG подписаха договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата. Първоначално този договор трябваше да бъде в сила за срок от пет години с мълчаливо удължаване за период от две години и срок на предизвестие от една година при едностранно прекратяване. Подобен договор беше сключен между BBF и FBS. Съгласно германското право договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата между предприятие и негово дъщерно дружество е договор, с който дъщерното дружество подчинява своето управление на дружеството майка. Освен това дъщерното дружество е задължено да прехвърля своите печалби или загуби на дружеството майка. В практиката вследствие на такъв договор печалбите и загубите на дружеството майка и на дъщерното дружество се събират и облагат с данъци съответнo. Въз основа на сключените между BBF и неговите дъщерни дружества договори за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата различните предприятия са разглеждани като един-единствен данъчен субект за целите на облагането с корпоративен данък.
(18)
През 2003 г. в хода на сливането на BBF и FBS правата и задълженията на BBF, определени в сключения с BFG договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата от 6 август 1992 г., са прехвърлени на FBS. Освен това сключеният между BBF и FBS договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата е загубил своето значение за сливането. Поради това този договор не се взема предвид в настоящото решение.
(19)
На практика сключеният между BBF и BFG договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата от 6 август 1992 г. („договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата“) - поне в определени години - е довел до покриване на загубите, възникнали от експлоатацията на летище Schönefeld, чрез постигнатите от експлоатацията на летище Tegel печалби.
(20)
Летище Schönefeld действително е реализирало оперативни загуби поне до 2006 г. Това е онагледено в следващата таблица за EBITDA (6) и EBIT (7) на летището за периода от 2003 г. до 2006 г. въз основа на разходите и приходите, непосредствено свързани с експлоатацията на летището.
Таблица 2
EBITDA и EBIT на летище Schönefeld в периода от 2003 г. до 2006 г.
EBITDA/EBIT
(в млн. EUR)
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
EBITDA
[…] (8)
[…]
[…]
[…]
EBIT
[…]
[…]
[…]
[…]
(21)
Въпреки това поради лошите резултати на летище Schönefeld рентабилността на групата, състояща се от FBS, BFG и - до 2003 г. - от холдинг BBF („групата FBS“), не е поставяна под въпрос. Групата FBS е могла през цялото време да осигурява достатъчно собствени финансови средства или да си набавя необходимите финансови средства на пазара. Доколкото е известно на Комисията, групата FBS е получила публични финансови средства от външни източници само във връзка с финансирането на проекта BER и във връзка с това с разрешение на Комисията (9).
(22)
Това обстоятелство се дължеше преди всичко на относително добрия икономически резултат на летище Tegel, чрез който беше смекчено отрицателното въздействие на оперативните загуби, генерирани от летище Schönefeld, върху групата FBS. В периода от 1990 г. до 2005 г. за разлика от Schönefeld и Tempelhof Tegel е било модерно летище, използвано от всички важни международни Full Service Carrier (авиокомпании с широк обхват на предлаганите услуги), имащи полети до Берлин. Освен това то се е смятало от определени категории пътници и авиокомпании за най-привлекателното летище в гъсто населения агломерационен район на Берлин. В допълнение, в пътническия въздушен транспорт в Берлин между 1990 г. и 2005 г. е отбелязана обща тенденция на повишение, която като цяло се е отразила благоприятно на групата FBS.
(23)
Таблица 1 показва, че броят на пътниците на година на летище Tegel е нараствал постоянно през 90-те години на миналия век и от 2004 г. насам. На летище Schönefeld годишният брой на пътниците се е увеличил значително през първата половина на 90-те години на миналия век (от 1,1 милиона на 1,9 милиона пътници между 1991 г. и 1995 г.), през втората половина е бил в застой и е намалял през годините 2000 г. до 2003 г. (от 2,1 милиона на 1,7 милиона пътници на година). Между 1991 г. и 2003 г. голямата част от увеличението на трафика в Берлин в абсолютна стойност е поета от летище Tegel, а не от Schönefeld. Докато годишният броят на пътниците на летище Schönefeld през посочения период се е увеличил с 600 000, на летище Tegel той се е увеличил дори с 4,4 милиона. Както е видно от таблица 1, на двете летища трафикът последователно се е увеличавал между 2003 г. и 2012 г.: с 417 % на летище Schönefeld (от 1,7 милиона на 7,1 милиона пътници на година) и с 63 % на летище Tegel (от 11,1 милиона на 18,2 милиона пътници на година). За разлика от периода 1991-2003 г. нарастването на трафика се е разпределяло в абсолютна стойност почти съразмерно между двете летища, което означава, че в процентно изражение нарастването на трафика на Schönefeld е било значително по-голямо, отколкото на Tegel.
3.2. Тарифите за такси на летище Berlin-Schönefeld
(24)
През 90-те години на миналия век групата FBS се е опитала да мотивира някои авиокомпании да преместят летателната си дейност от почти максимално натовареното летище Tegel на летище Schönefeld, чийто капацитет далеч не е бил изчерпан (10). Целта на тези усилия е била да се преодолее недостигът на капацитет на летище Tegel и същевременно да се оптимизира максималното натоварване на капацитета на летище Schönefeld. За тази цел са били предприети контакти както с авиокомпании, които вече са имали бази на летищата Tegel и Tempelhof, така и с авиокомпании, които все още не са поддържали въздушен трафик от или до някое от берлинските летища. Няколко авиокомпании са проявили интерес, но в крайна сметка по маркетингови причини никоя от тях не е преместила своята дейност на летище Schönefeld. Причината за това е била преди всичко в липсата на така наречен „опорен ползвател“ (11) на летище Schönefeld, както и факта, че инфраструктурата на летище Schönefeld не е била така модерна, както на летище Tegel. Освен това този недостатък не е бил компенсиран чрез привлекателни летищни такси или други финансови стимули. Така опитите част от въздушния трафик да бъде преместен от летище Tegel на летище Schönefeld, както и да се убедят някои авиокомпании, които до момента не са предлагали полети от/до Берлин, да установят своя база на летище Schönefeld, към този момент до голяма степен са се провалили. За това свидетелства вече посоченият факт, че в периода от 1991 г. до 2003 г. броят на пътниците на летище Schönefeld се е увеличил само с 600 000 пътници, докато за същия период на летище Tegel той се е увеличил с 4,4 милиона пътници.
(25)
Това е дало повод за обсъждания как би могла да бъде подобрена стратегически икономическата ситуация на летище Schönefeld преди откриването на летище BER. Възможността за временно закриване на летището не е била взета предвид. Предмет на стратегическите разсъждения са били обаче наред с другото размерът на летищните такси, както и тяхното определяне с оглед на увеличаването на транспортния трафик.
(26)
В Германия таксите, които летищата изискват от авиокомпаниите за предоставени летищни инфраструктурни услуги, се изчисляват въз основа на тарифата за таксите на съответното летище. Тарифите за таксите се публикуват в германския официален вестник за въздухоплаването Nachrichten fuer Luftfahrer (Известия за въздушните превозвачи). Всяко летище изготвя своя собствена тарифа за таксите и трябва да уведоми за нея компетентните органи на гражданското въздухоплаване на съответната федерална провинция.
(27)
От 2003 г. на летище Schönefeld са били в сила различни тарифи за таксите. В периода от 1 август 2003 г. до 30 април 2004 г. е имало обща тарифа за таксите на летищата Tegel, Tempelhof и Schönefeld („тарифа за летищните такси от 2003 г.“). Привлекателността на тази тарифа за летищните такси се е смятала за недостатъчна, тъй като тя не е стимулирала авиокомпаниите да откриват нови въздушни маршрути от и до Берлин или да увеличават честотата на полетите.
(28)
В този контекст през 2003 г. съдружниците в FBS възложиха на консултантско дружество ([…] - „консултантското дружество“) разработването на стратегия за подобряване на финансовата ситуация на летище Schönefeld до откриването на летище BER, която да бъде изпълнена в кратки срокове.
(29)
Съгласно анализа на консултантското дружество в Берлин е съществувал потенциал за значително разгръщане на въздушния трафик по множество причини. Съгласно оценките на консултантското дружество регионът на обслужване (catchment area) Берлин е обхващал до 10 милиона възможни пътници годишно. Консултантското дружество е установило редица структурни фактори, облагодетелстващи разгръщането на въздушния трафик. Основните фактори включват установяването на многобройни фирмени седалища на големи многонационални предприятия, фактът, че Берлин е най-големият университетски град в Германия и център на „етнически трафик“ (12), както и обстоятелството, че през първите години на 21-ви век Берлин е считан за развиваща се столица и за притегателен туристически център (13). Консултантското дружество посочва, че в сравнение с други летища на столици през 2003 г. Берлин още е притежавал значителен потенциал за установяване на нискотарифни превозвачи (Low-Cost-Carrier (LCC) и за растеж на техния трафик.
(30)
По същото време трафикът на нискотарифни превозвачи в цяла Европа бележи значителен растеж (14). Съгласно различни анализи трафикът на нискотарифни превозвачи се е дължал предимно на нови пътници, така че е могло да се разчита на съответен пътникопоток в допълнение към обичайния трафик. Според прогнозата на консултантското дружество потенциалът за допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld е възлизал краткосрочно, т. е. между 2003 г. и 2005 г., на увеличение с 600 000 до 900 000 допълнителни пътници годишно, както и средносрочно, т.е. между 2005 г. и 2010 г., на 300 000 допълнителни пътници годишно.
(31)
Освен това консултантското дружество е установило, че за изпълнението на стратегия за установяване на нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld биха били необходими само ограничени корекции и то не би налагало широкомащабни инвестиции в инфраструктурата или съществени изменения в съществуващата инфраструктура.
(32)
Поради това консултантското дружество препоръча изпълнението на такава стратегия („стратегията за нискотарифните превозвачи“). За целите на нейното осъществяване беше предложена комбинация от отстъпки за брой пътници върху летищните такси и финансови стимули (15).
(33)
FBS реши да изпълни стратегията за нискотарифните превозвачи (и за тази цел прие нова тарифа за таксите („тарифата за таксите от 2004 г.“). За разлика от тарифата за таксите от 2003 г. тази тарифа за таксите беше създадена специално за летище Schönefeld. Новата тарифа за таксите бе приета на 30 април 2004 г. и влезе в сила на 1 май 2004 г. В нея се предвиждаха следните видове такси:
a)
такси за излитане и кацане, основаващи се по-специално на максималното тегло на самолета при излитане;
б)
такси за пътници на базата на броя на излитащите пътници и дестинацията на полета;
в)
такси за паркиране на самолетите, базиращи се на максималното тегло на самолета при излитане, както и на продължителността на ползване на паркинг местата.
(34)
Тарифата за таксите съдържаше различни механизми за финансови стимули:
а)
„отстъпка за брой пътници“, в рамките на която таксите за пътниците са били възстановявани въз основа на броя на превозените пътници, както следва:
Таблица 3
Отстъпка за брой пътници съгласно тарифата за таксите от 2004 г.
Брой на пътниците за година
Процент на възстановяване
(%)
над 50 000
5
над 100 000
10
над 150 000
15
над 250 000
20
б)
стимул за растеж под формата на „стимул за дестинация“ и „стимул за честота“, които са предоставяни за откриването на нови маршрути от летище Schönefeld и за създаването на допълнителни честоти по съществуващи маршрути от летището. Размерът на стимула за дестинация е възлизал през първата година на 80 %, през втората година на 60 %, през третата година на 40 % и през четвъртата година на 20 % от основната тарифа на федералната провинция (която се определя като сумата от действащите такси за излитане и кацане и таксите за пътници за съответните движения на въздухоплавателни средства). Размерът на стимула за честота е възлизал през първата година на 60 % и през втората година на 40 % от основната тарифа на федералната провинция. Определянето на точните условия е било предмет на двустранно споразумение между FBS и авиокомпанията.
(35)
Тарифата за таксите от 2004 г. беше отново променена през юли 2005 г. Съгласно това изменение авиокомпаниите са могли да получават стимула за дестинация, когато започнат да обслужват нови маршрути от берлинската летищна система, т.е. маршрути до дестинации, които преди това не са били обслужвани пряко от Берлин. За разлика от това, преди изменението стимулът за дестинации се е прилагал за нови маршрути от летище Schönefeld дори и когато същият маршрут е бил обслужван чрез директни полети от други берлински летища.
(36)
На 19 януари 2006 г. бе приета нова тарифа за таксите („тарифата за таксите от 2006 г.“), която влиза в сила с обратно действие от 1 януари 2006 г. В сравнение с тарифата за таксите от 2004 г. се премахва стимулът за честота. Тарифата за таксите от 2006 г. по същество предвижда три различни финансови стимула: „стимул за растеж“ (16), т.е. стимул във връзка с повишаването на товаро- или пътникопотока на въздухоплавателно движение, „стимул за дестинация“ за разкриването на нови директни маршрути от Берлин до летище на нова дестинация, както и „отстъпка за брой пътници“.
(37)
Съгласно тарифата за таксите от 2006 г. при откриването на нов маршрут от Берлин авиокомпаниите е трябвало да избират между стимула за дестинация и стимула за растеж, като този избор е трябвало да бъде направен преди откриването на новия маршрут и това еднократно решение е било задължително.
(38)
През първия планиран период на полетите след откриването на новия маршрут стимулът за дестинация възлиза на 80 %, през втория планиран период на полетите - на 60 %, през третия планиран период на полетите - на 40 %, през четвъртия планиран период на полетите - на 20 % и през петия планиран период на полетите - на 10 % от основната тарифа на федералната провинция. Освен това авиокомпаниите са се задължили да върнат стимула за дестинация, ако се откажат от новия маршрут преди изтичането на петия планиран период на полетите: през първия планиран период на полетите - 60 % от платимата основна тарифа на федералната провинция, през втория планиран период на полетите - 40 %, през третия планиран период на полетите - 20 %, през четвъртия планиран период на полетите - 10 % и през петия планиран период на полетите - 0 %.
(39)
Авиокомпаниите са могли да кандидатстват за стимул за растежа, когато достигнат по-висок товаро- или пътникопоток на въздухоплавателно движение в сравнение с предходната година. Стимулът за растеж е изчисляван посредством скалата, установена в тарифата за таксите, според размера на постигнатия растеж. Това е довело до низходящо градиране на отстъпките върху летищните такси. Стимулът за растеж е бил ограничен за максимален срок от пет години.
(40)
„Отстъпката за брой пътници“ е била само леко изменена и разширена в сравнение с тарифата за таксите от 2004 г. Съгласно тарифата за таксите от 2006 г. отстъпката за брой пътници е преименувана на „стимул за обем“ и се изразява във възстановяване на таксите за излитане и кацане и таксите за пътниците в зависимост от броя на превозените пътници. Размерът на отстъпките е, както следва:
Таблица 4
Стимул за обем: отстъпки съгласно тарифата за таксите от 2006 г.
Брой на пътниците за година
Процент на възстановяване
(%(
над 50 000
5
над 100 000
10
над 250 000
15
над 500 000
20
над 1 милион
30
над 2 милиона
40
3.3. Индивидуални договори, сключени между FBS и някои авиокомпании
3.3.1. Установяване на авиокомпания easyJet като опорен ползвател на летище Schönefeld
(41)
В хода на изпълнението на стратегията за LCC на летище Schönefeld през 2003 г. FBS е започнала преговори с easyJet Airline Company Ltd. (easyJet), която е искала да разположи нова база в континентална Европа. В замяна срещу привлекателни летищни такси и други финансови стимули easyJet е предложила установяването на четири самолета през първата година от дейността си на това летище (2004 г.), последвано от шест самолета през втората година, както и по още един самолет на година през периода 2006-2009 г. По данни на Германия FBS е разглеждала това като възможност да привлече като опорен ползвател на летище Schönefeld един вече наложил се на пазара нискотарифен превозвач.
(42)
На 19 декември 2003 г. FBS и easyJet са сключили договор („договорът с easyJet от 2003 г.“) с посочените по-горе условия. С договора е била определена специална структура на таксите за авиокомпания easyJet, която се е различавала от действащата тарифа за таксите. В нея са определени само такси на базата на броя на излитащите пътници. Освен това с договора е въведена система на отстъпки, която се е основавала на броя на допълнителните пътници, превозвани от авиокомпания easyJet през съответната година в сравнение с предходната година. Тази специална система за отстъпки е възприета по-късно в тарифата за таксите от 2006 г. под названието „стимул за растеж“ (вж. съображения 36-39). Освен това FBS и easyJet са договорили стимул за дестинация под формата на еднократно плащане в размер на […] EUR за всяка нова дневна ротация (честота), предлагана от easyJet. Основаващите се на тази система плащания обаче са прекратени през 2004 г. В рамките на системата подкрепа са получили общо 19 нови дневни ротации, изпълнени от easyJet.
(43)
Срокът на сключения между FBS и easyJet договор е бил първоначално 10 години с възможността за easyJet да продължи договора с нови 10 години. На 11 септември 2007 г. FBS и easyJet са сключили договор за изменение („договор за изменение с easyJet от 2007 г.“), с който са променени срока и някои други условия на първоначалния договор. С този договор за изменение срокът на договора с easyJet от 2003 г. в неговия изменен вариант е ограничен до откриването на летище BER (предвидено тогава за 2011 г.). По отношение на летищните такси договорът за изменение с easyJet от 2007 г. е съдържал „динамична“ препратка към общата тарифа за таксите на летището (17). Съобразно с това действащата на летище Schönefeld тарифа за таксите е била в сила по всяко време и за easyJet, дори ако FBS би решила да промени тарифата за таксите след сключването на договора.
(44)
В периода от 2003 г. до 2006 г. трафикът на авиокомпанията easyJet на летище Schönefeld значително се е увеличил. easyJet успява да увеличи броя на разположените на база на летище Schönefeld самолети дори по-бързо, отколкото е уговорено чрез договора с FBS. В резултат на това през януари 2006 г. летище Schönefeld се превръща в най-голямата база на авиокомпанията easyJet извън Обединеното кралство.
(45)
Това обстоятелство е онагледено в таблица 5, която показва развитието на трафика на авиокомпанията easyJet на летище Schönefeld (съответно в абсолютни стойности и като процентен дял от общия брой пътници на Schönefeld между 2004 г. и 2010 г.).
Таблица 5
Развитие на трафика на авиокомпания easyJet на летище Schönefeld между 2004 г. и 2010 г.
Развитие на броя на пътниците на easyJet
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Дял на пътниците на easyJet в общия пътникопоток на летище Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Установяване на други авиокомпании на летище Schönefeld
(46)
Наред с установяването на авиокомпанията easyJet като опорен ползвател FBS е положила усилия за спечелването на други нискотарифни превозвачи. В хода на тези усилия са сключени индивидуални договори със следните нискотарифни превозвачи: Germanwings GmbH (Germanwings), Ryanair Limited (Ryanair), Volare Airlines S.p.A. (Volare), V-Bird Airlines B.V. (V-Bird), Norwegian Air Shuttle AS (Norwegian Air Shuttle), Icelandair Reykjavik Airport (Icelandair), както и с авиокомпанията Aer Lingus Limited (Aer Lingus), която за целите на настоящото решение се разглежда като нискотарифен превозвач (18).
(47)
В случая на Ryanair и Germanwings са сключени два последващи договора през 2003 г. и през 2004 г.
(48)
Договорите с Ryanair, Volare и V-Bird, както и първият договор с Germanwings са сключени преди приемането и деня на влизане в сила на тарифата за таксите от 2004 г. (вж. съображение 33). В тези договори са описани обслужваните от летище Schönefeld маршрути и съответните честоти. Договорите са предвиждали финансови стимули под формата на плащания за отделните авиокомпании, които са договорени, за да бъдат убедени тези авиокомпании да започнат да обслужват летище Schönefeld или да разширят своята дейност, без да е необходимо да чакат приемането на нова тарифа за таксите с финансови стимули. Тези плащания са обвързани с условието, че авиокомпаниите трябва да изпълнят определен минимален дял от планираните полети в рамките на предвиденото в договора (19). Първият договор с Ryanair е предвиждал плащане в размер на […] милиона EUR за една година (продължителност на договора). Договорите с V-Bird и Volare са съдържали плащания в размер на по […] милиона EUR за три години, низходящо градирани в годишни траншове. В първия договор с Germanwings е било определено плащане под формата на низходяща отстъпка върху дължимите летищни такси за период от три години. Освен това е договорено, че FBS ще поеме разноските за маркетингова дейност в размер на […] EUR годишно.
(49)
Другите договори, сключени със или след влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г., са се основавали по същество на същите принципи. В тези договори са описани също така обслужваните от летище Schönefeld маршрути и съответните честоти. По този начин въпросните авиокомпании са могли да се възползват от различни финансови стимули. Договорите обаче са съдържали „динамична“ препратка към общата тарифа за таксите на летището. Съобразно с това действащата на летище Schönefeld тарифа за таксите е била в сила по всяко време и за въпросната авиокомпания, дори ако FBS би променила тарифата за таксите след сключването на договора (20). Договорите са съдържали клаузи, според които предоставянето на определени стимули, предвидени съгласно тарифата за таксите, е било обвързано с условието авиокомпанията да извърши определена минимална част от полетите, планирани в рамките на предвиденото в договора. Освен това в някои от тези договори се предвижда FBS да отпуска субсидии за дялово финансиране на разноските за маркетинг на въпросните авиокомпании. В договора с Norwegian Air Shuttle например е била предвидена една еднократна субсидия в размер на […] EUR от страна на FBS за покриване на доказуемите разноски за маркетинг на авиокомпанията. На Aer Lingus и Icelandair също така са били предложени еднократни плащания в размер на […] EUR, съответно […] EUR за финансиране на част от техните маркетингови разходи.
(50)
Следващата таблица съдържа преглед на сроковете на различните договори.
Таблица 6
Срокове на договорите между FBS и нискотарифните превозвачи
Авиокомпания/договор
Дата на сключване на договора
Предвиден срок на договора (21)
Ryanair (първи договор)
31 март 2003 г.
1 май 2003 г. до 30 април 2004 г.
Ryanair (втори договор)
28 април 2004 г.
1 май 2003 г. до 30 април 2008 г.
Germanwings (първи договор)
14 октомври 2003 г. (22)
26 октомври 2003 г. до 31 октомври 2006 г.
Germanwings (втори договор)
23 декември 2004 г.
1 май 2004 г. до 30 април 2008 г.
Volare
22 октомври 2003 г. (23)
26 октомври 2003 г. до 31март 2007 г. (24)
V-Bird
3 ноември 2003 г. (25)
3 ноември 2003 г. до 3 ноември 2007 г. (26)
Icelandair
6 юни 2004 г.
6 юни 2004 г. до 31 март 2009 г.
Norwegian Air Shuttle
17 май 2004 г.
29 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
Aer Lingus
13 май 2004 г.
30 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
(51)
Таблица 7 онагледява развитието на трафика на въпросните авиокомпании на летище Schönefeld между 2003 г. и 2010 г.
Таблица 7
Развитие на броя на пътниците на нискотарифните превозвачи, които бяха предмет на проучването в периода от 2003 г. до 2010 г.
Развитие на броя на пътниците на авиокомпании с индивидуални договори в периода от 2003 г. до 2010 г.
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Общ дял на тези авиокомпании в трафика на летище Schönefeld
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Като цяло изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи е довело до драстично нарастване на трафика на летище Schönefeld. Както следва от таблица 1, броят на пътниците почти се е удвоил между 2003 г. и 2004 г. (нарастване от 1,7 милиона на 3,3 милиона). Също и след този период броят на пътниците се е увеличил значително и достигнал през 2005 г. 5 милиона, а през 2006 г. 6 милиона пътници. Между 2003 г. и 2009 г. броят на пътниците се е увеличил четворно.
3.4. Терминал Б и отдаване под наем на помещения в този терминал на easyJet
(53)
На летище Schönefeld терминалите Б и A са физически свързани един с друг и образуват заедно Северния терминал. По отношение на капацитета терминал Б е един от най-малките терминали на летище Schönefeld. Болшинството пътници и авиокомпании използват значително по-големия терминал A. На терминал Б се намират само дейностите проверка (check-in) на пътници и багаж, както и контролът на безопасността на пътниците. Всички останали части от процеса на обработване на пътниците се извършват на съседния терминал A. Към тях спадат изчакването преди отлитането, подготовката за качване в самолета, както и самото качване. Освен това всички пристигания на пътници и на техния багаж се извършват на терминал A.
(54)
За да се подготви за значителния допълнителен трафик, който се е очаквал на летище Schönefeld вследствие на договора с easyJet от 2003 г., през март 2004 г. FBS сключва с нея още един договор. С този договор („договор за наем с easyJet от 2004 г.“) FBS е предоставила на easyJet изключителното право на ползване за гишетата за регистрация и проверка на пътниците и помещенията за екипажите на терминал Б на летище Schönefeld. Договорените плащания на наем е следвало да бъдат извършвани отделно от плащането на летищните такси. Освен това договорът е предоставил на авиокомпанията easyJet право на „брандинг“, т. е. поставянето на запазената марка на авиокомпанията в някои участъци.
(55)
В периода от 2004 г. до 2007 г. авиокомпанията easyJet е наела площ от около […] m2 под формата на офис площи и гишета за регистрация и проверка на пътниците, това съответства на […] % от общата площ на терминал Б. През месец февруари 2008 г. авиокомпанията easyJet се е преместила в отделни офис помещения, с което използваната на терминал Б офис площ е намаляла на […] m2.
(56)
Отворените пространства на терминал Б, включително зали и коридори, както и намиращите се там кафенета може да бъдат използвани и от пътници на други авиокомпании, тъй като няма пространствено разделяне между терминал A и терминал Б.
(57)
Обработването на пътниците на терминал Б се различава от обработването на други терминали по един технически аспект на оборудването за безопасност на системата за обработване на багажа. Въведената на терминал Б система разполага с вграден рентгенов уред за контрол на багажа. На терминал A рентгеновият контрол се извършва непосредствено при влизането на пътниците в участъка за регистрация и проверка. Според Германия съоръжението на терминал Б съответства на съоръжението на терминал А по отношение на техническата ефективност на системата за обработване на багажа.
3.5. Мерки, които са предмет на официалната процедура по разследване
(58)
Следните мерки са предмет на официалната процедура по разследване:
-
договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата („мярка 1“), за потенциален бенефициент на който съгласно решението за откриване се счита FBS,
-
определената в договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. уредба за таксите („мярка 2“) с потенциален бенефициент авиокомпания easyJet,
-
условията, включително отстъпки върху летищни такси и различни финансови стимули, които са били предложени на голям брой нискотарифни превозвачи в рамките на договорите, посочени в таблица 6 (обозначени по-нататък общо като „мярка 3“), като за техни потенциални бенефициенти се считат Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus и Icelandair,
-
договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. („мярка 4“) с потенциален бенефициент easyJet.
4. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
4.1. Мярка 1: договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата
(59)
В решението за откриване Комисията отбеляза, че в продължение на известен период от време летище Schönefeld е реализирано загуби и че понастоящем това продължава. Освен това тя установи, че един от най-важните инструменти за оцеляването на FBS се състои в това да покрива тези загуби чрез реализираните от BFG печалби. Комисията стигна до предварителното заключение, че от това кръстосано субсидиране, основаващо се на договора за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата, за FBS е произтекло икономическо предимство, което тя може би не би получила при нормални пазарни условия. Според Комисията това икономическо предимство е селективно, тъй като то е от полза само за едно предприятие. Освен това то нарушава конкуренцията и засяга търговията между държавите членки.
(60)
По-нататък Комисията стигна до предварителното заключение, че това икономическо предимство е финансирано от държавни средства и следователно следва да се припише на държавата. По отношение на държавните средства Комисията подчерта, че FBS е публично дружество, чиито съдружници са германското федерално правителство и две федерални провинции. Освен това осем от дванайсет членове на надзорния съвет представляват германски публични органи. Поради това Комисията застъпи мнението, че средствата на FBS трябва да се разглеждат като държавни средства. Относно вменяването на мярка 1 на държавата Комисията подчерта по-специално вида на дейностите на FBS и посочи, че летищата имат съществено значение в различни политически сфери и че по принцип публичните органи „не отсъстват“, когато операторът на едно летище взема решения по отношение на дългосрочното развитие на съответната инфраструктура.
(61)
Поради това Комисията счете, че разглежданата мярка може да представлява държавна помощ. Тя изрази съмнения по отношение на съвместимостта на тази потенциална помощ с вътрешния пазар, и по-специално въз основа на дерогацията съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. В това отношение Комисията установи, че при въпросната мярка се касае за оперативна помощ, доколкото тя може да се определи като държавна помощ, че тя не изглежда необходима за постигането на цел от обществен интерес и пропорционална и че не е свързана с процес на преструктуриране. Освен това Комисията изрази съмнения по отношение на съвместимостта на мярката с разпоредбите на член 106, параграф 2 от ДФЕС и посочи, че германските органи не са доказали, че на FBS са били възложени услуги от общ икономически интерес. Освен това Комисията се позова на точки 34 и 35 от Насоките на Общността за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, обслужващи регионални летища („насоките за въздухоплаването“) (27), съгласно които цялостното управление на летището може само в извънредни случаи да се счете за услуга от общ икономически интерес.
4.2. Мярка 2: договор с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(62)
В решението за откриване Комисията посочи, че заплащаните от авиокомпанията easyJet летищни такси са били значително по-ниски от таксите, предвидени в действащата тарифа за таксите. Освен това Комисията подчерта, че отстъпките, предоставяни на другите нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld, наистина са се основавали на съответната действаща тарифа за таксите. Въпреки това договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. не е предвиждал такава „динамична“ препратка към тарифата за таксите. Поради това Комисията застъпи предварителното становище, че договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. представлява селективно предимство за easyJet, което по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(63)
Освен това Комисията стигна до предварителното заключение, че тази мярка е финансирана от държавни средства и може да бъде вменена на държавата, наред с другото, въз основа на аргументацията, посочена по отношение на мярка 1, която се отнася също и за мярка 2. Освен това Комисията посочи, че за сключването на договори от типа, сключен с авиокомпанията easyJet и с други нискотарифни превозвачи, по всяка вероятност е било необходимо разрешението на надзорния съвет, мнозинството от членове на които са представители на публични органи. Комисията отбеляза освен това, че публикуваната от FBS тарифа за таксите е трябвало да бъде одобрена от Министерството на градското развитие, жилищното настаняване и транспорта на федерална провинция Бранденбург. Тези аспекти бяха разглеждани като по-нататъшни признаци за това, че мярка 2 (и мярка 3) трябва също да бъдат вменени на държавата. Освен това Комисията посочи, че министър-председателят на федерална провинция Бранденбург е бил член на надзорния съвет на FBS и също така, че Министерството на градското развитие, жилищното настаняване и транспорта му е било подчинено.
(64)
В допълнение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, доколкото тя може да бъде определена като държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите на Насоките за въздухоплаването.
4.3. Мярка 3: договори с други нискотарифни превозвачи
(65)
В решението за откриване Комисията обясни, че от установената на летище Schönefeld уредба за отстъпки за повишаване на въздушния трафик са се ползвали само някои авиокомпании, и подчерта недостатъчната прозрачност на тази система за отстъпки. Комисията посочи, че някои от проучените договорености за таксите са били договорени по време, когато действащата тарифа за таксите не е съдържала нормативни договорености за намаления, и че тарифата за таксите от 2004 г. е била разработена специално за да се създаде с обратно действие правна основа за тези договорености. Според Комисията договореността за отстъпки, предвидена съгласно тарифата за таксите от 2004 г., не е могла да влезе в сила законосъобразно, тъй като тарифата за таксите от 2004 г. е била одобрена от компетентния орган само с уговорката, че Европейската комисия ще бъде уведомена за съответните договорености за отстъпки, като такова уведомяване не се е състояло (28). С оглед на тези факти Комисията стигна до предварителното заключение, че разглежданите договорености са предоставили на въпросните авиокомпании селективно предимство. Освен това Комисията счете, че това икономическо предимство по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(66)
По отношение на използването на държавни средства при мярка 3 и вменимостта на тази мярка на държавата Комисията приведе същите доводи, както за договора с easyJet от 2003 г.
(67)
В заключение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта с вътрешния пазар на разглежданите договорености, доколкото те може да бъдат считани за държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите в Насоките за въздухоплаването.
4.4. Мярка 4: договор за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г.
(68)
По отношение на споразумението между FBS и авиокомпанията easyJet за ползване на терминал Б на летище Schönefeld в решението за откриване Комисията посочи съдебното решение на Областния съд Потсдам (29). Областният съд е установил, че на авиокомпанията easyJet е било предоставено изключителното право на ползване на цял терминал (терминал Б) и че всички други авиокомпании, които са били разположени по-рано на този терминал, е трябвало да го напуснат. Този терминал предлага различни предимства, които липсват при останалите терминали на летище Berlin-Schönefeld. Така например той разполага със система за обработване и транспорт на багажа с няколко нива, която позволява значително по-бърза обработка, отколкото транспортните системи на останалите терминали, ограничени само на едно ниво.
(69)
Според Комисията Областният съд е установил, че не е имало основание на авиокомпанията easyJet да се предоставя изключително право на ползване на терминал Б. Други авиокомпании, които също така са обслужвали летище Berlin-Schönefeld, са обработвали също толкова пътници и са предлагали подобен брой маршрути на летище Schönefeld като easyJet. Освен това Комисията застъпи мнението, че размерът на наема, начислен от страна на FBS по отношение на авиокомпанията easyJet, в размер на […] EUR месечно е под обичайния пазарен наем.
(70)
Поради това Комисията застъпи предварителното становище, че договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. представлява селективно предимство за easyJet. Освен това Комисията счете, че това икономическо предимство по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(71)
По отношение на използването на държавни средства при мярка 4 и вменяването на тази мярка на държавата Комисията приведе същите доводи, както за договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(72)
В заключение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, доколкото тя може да бъде разглеждана като държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите на Насоките за въздухоплаването.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
5.1. Авиокомпания Air France
(73)
По данни на авиокомпания Air France намалените такси, събирани от FBS на летище Schönefeld, не представляват обща мярка, тъй като в този случай не е извършено необходимото публично обявяване. Освен това срокът на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (20 години) е в противоречие с практиката от решения на Комисията. В допълнение според Air France няма обективно оправдание за дългосрочна финансова помощ и не може да се докаже наличието на стимулиращ ефект.
(74)
По отношение на използването на терминал Б от easyJet авиокомпания Air France застъпи мнението, че се касае за единствения терминал, който е предвиден за изключителното ползване от една авиокомпания. Договорът за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. не е бил предмет на тръжна процедура. easyJet е единствената авиокомпания, която може да предложи удобно и надеждно издаване на багажа.
5.2. Авиокомпания Lufthansa
(75)
Авиокомпания Deutsche Lufthansa AG (Lufthansa) посочи в своето становище, че бизнес развитието на трите берлински летища (Tegel, Schönefeld и Tempelhof) е протичало извънредно положително и доходността от оборота през последните три години е възлизала на […] %. По мнение на авиокомпания Lufthansa летище Schönefeld е било субсидирано чрез авиокомпаниите, опериращи от летище Tegel.
5.3. Авиокомпания Germania
(76)
Germania Fluggesellschaft mbH (Germania) застъпи становището, че в резултат на договора за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата между FBS и BFG предлаганите на летище Schönefeld предимства са финансирани от пътниците на летище Tegel. Според авиокомпания Germania се получава кръстосано субсидиране от начина на изчисляване на летищните такси, както и от връзките между операторите на летищата Schönefeld и Tegel, които според Germania трябва да се окачествят като тайно споразумение. Становището на авиокомпания Germania е, че FBS не е реагирала по отношение на компенсирането на загуби като инвеститор в условията на пазарна икономика. Авиокомпания Germania смята, че е малко вероятно разходите на FBS на летище Schönefeld да са могли да бъдат покрити от експлоатацията.
(77)
Авиокомпания Germania изтъкна, че в резултат на индивидуални договори за летищни такси авиокомпаниите на летище Schönefeld са получавали оперативни помощи. Освен това според авиокомпания Germania тарифата за таксите от 2004 г. не е била нито одобрена, нито публикувана.
(78)
Според авиокомпания Germania наемът, събиран от авиокомпания easyJet за ползването на терминал Б, не е съответствал на пазарната цена. Това е равностойно на привилегировано третиране и държавна помощ. Изключителното използване на целия терминал е позволило на авиокомпания easyJet да предлага по-ефективно обслужване, докато други авиокомпании не са имали тази възможност.
5.4. Авиокомпания DBA
(79)
По данни на DBA Luftfahrtgesellschaft (DBA), нискотарифен авиопревозвач и дъщерно предприятие на Air Berlin (прекратила експлоатация през 2008 г.), ценовата конкуренция на берлинския пазар за въздушен транспорт е била особено силна. С изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, и особено с навлизането на Germanwings и easyJet условията на конкуренция са се изострили още повече. По този начин опериращите от летище Tegel авиокомпании са попаднали под натиск, между тях предимно нискотарифните превозвачи, като например Air Berlin/DBA.
(80)
Според авиокомпания DBA наемът, заплащан от easyJet за терминал Б, не е съответствал на пазарната цена. Освен това изключителното ползване на транспортната система за багажа на терминал Б е представлявало привилегировано третиране, което е съществено с оглед на правилата за държавната помощ.
5.5. Асоциация на европейските авиокомпании (Association of European Airlines)
(81)
Асоциацията на европейските авиокомпании (Association of European Airlines, AEA), представляваща интересите на европейски авиокомпании, е на мнение, че кръстосаното субсидиране между летище Tegel и летище Schönefeld, както и между членове на AEA, които са оперирали предимно от летище Tegel, и субсидираните конкурентни авиокомпании със седалище на летище Schönefeld, е дискриминиращо. Според AEA авиокомпаниите, опериращи от летище Schönefeld, не биха били способни да оцелеят икономически без това антиконкурентно кръстосано субсидиране и таксите на летище Tegel са могли да бъдат значително по-ниски. Поради географската близост на летище Tegel до летище Schönefeld субсидиите не са били необходими от публична гледна точка.
(82)
Освен това според мнението на AEA мерките, посочени в решението за откриване, не са обективно оправдани, отстъпките и стимулите са произволни и дискриминационни и следователно те са несъвместими с Насоките за въздухоплаването.
5.6. Авиокомпания Germanwings
(83)
По данни на авиокомпанията Germanwings поведението на FBS спрямо компанията винаги е било като на частен инвеститор. Въпреки стъпаловидното намаляване на предоставяните отстъпки авиокомпанията Germanwings е изградила своята мрежа от дестинации от летище Schönefeld. Компанията е разчитала, че сключените с FBS финансови споразумения са законосъобразни, и по-специално поради това, че трите берлински летища образуват една единна летищна система.
(84)
Germanwings поясни, че летищата Hamburg, Dresden, Leipzig или Lübeck (30) не са разглеждани като подходящи конкурентоспособни алтернативи на летище Schönefeld, тъй като авиокомпанията обслужва дестинации преди всичко в рамките на Германия. Предвид кратката продължителност на полетите по вътрешните маршрути посочените летища са твърде отдалечени от Берлин, за да бъдат разглеждани като подходящи алтернативи на летище Schönefeld.
(85)
В допълнение авиокомпания Germanwings изтъкна, че наемането на терминал Б от авиокомпанията easyJet е в нарушение на правилата за конкуренция и разпоредбите за държавната помощ, тъй като easyJet не е участвала по никакъв начин във финансирането на терминал Б и отдаването под наем се е състояло без съответна тръжна процедура. Освен това наемната цена е твърде ниска, ако се вземе предвид, че терминал Б за разлика от терминалите A и В разполага с модерна система за обработване и транспорт на багажа.
5.7. Летище Lübeck
(86)
Летище Lübeck обяви, че не са били регистрирани никакви отрицателни влияния на бизнес стратегията на FBS върху пазара.
5.8. Авиокомпания Ryanair
(87)
Ryanair застъпи мнението, че по отношение на полетите на къси и средни разстояния няма конкуренция между летищата Dresden, Hamburg и Lübeck, от една страна, и Schönefeld, от друга страна. Разстоянието между Schönefeld и Dresden, Hamburg, съответно Lübeck е твърде голямо за да позволи възникването на подобна конкуренция. Поради това един договор с летище Schönefeld няма никакви влияния върху другите посочени летища.
(88)
Ryanair посочи, че таксите, заплащани от нея на летище Schönefeld, съответстват на определените в тарифата за таксите, които от своя страна съответстват на стандартната практика в сектора. Договорът с FBS е подобен на договорите, сключени с редица частни летища, и би бил сключен по същия начин с инвеститор в условията на пазарна икономика. Ryanair представи проучване на консултантското дружество […], в което се проучват споразуменията между Ryanair и FBS. Изхождайки от един сравнителен анализ на летище Schönefeld с летищата Liverpool и Luton, консултантското дружество е стигнало до заключението, че поведението на FBS спрямо Ryanair съответства на поведението, което се очаква от частен инвеститор в условията на пазарна икономика.
(89)
Според авиокомпания Ryanair Берлин е значим икономически и административен център като Лондон или Милано и следователно важна европейска дестинация. Поради това установени в Берлин авиокомпании могат да бъдат сигурни, че ще има достатъчно пътници, които да желаят да пътуват до тази дестинация.
5.9. Авиокомпания easyJet
(90)
По отношение на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. easyJet посочва, че инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS също би приложил този вид стратегия. Действително въз основа на мярката FBS е могла да отбележи значително нарастване на броя на пътниците и подобрени годишни резултати.
(91)
Освен това авиокомпанията посочи, че наличието на индивидуално споразумение за такси между FBS и easyJet не означава непременно, че са предоставяни дискриминиращи отстъпки. Авиокомпанията застъпи становището, че на други авиокомпании със сравними цели на растеж са предоставени същите условия както на easyJet. Във всеки случай отстъпките са оправдани с оглед на предлаганите от авиокомпания easyJet икономии от мащаба. Повечето от пътниците на летище Schönefeld са клиенти на авиокомпания easyJet и следователно easyJet е допринесла в по-голяма степен за подобряването на резултатите на FBS.
(92)
По отношение на използването на терминал Б авиокомпания easyJet посочи, че не се касае за затворен за нея терминал на летището. Действително easyJet е наела отделен сектор за регистрация и проверка на пътници и свързани с него офис помещения в северния терминал на летище Schönefeld. В по-голямата си част обаче този участък е бил обществено достъпен и е бил използван също и от пътниците на други авиокомпании. Към момента на подписване на договора с авиокомпания easyJet на терминал Б е имало достатъчно свободен капацитет. От това не са възникнали щети за други авиокомпании. Компанията easyJet подчерта, че от началото на дейността си на летище Schönefeld през 2004 г. тя е авиокомпанията с най-голям пътникопоток с голяма преднина пред другите авиокомпании. Изключителното използване на определени сектори на терминал Б е по тази причина обективно оправдано.
(93)
Освен това системата за обработване на багажа на терминал Б по данни на авиокомпания easyJet е отговаряла само на обичайните технически стандарти и чрез нея easyJet не е получила предимства в сравнение с други авиокомпании.
(94)
По отношение на пазарната стойност на терминал Б авиокомпанията easyJet посочи, че заплащаният наем е бил над пазарната стойност на терминал Б, тъй като терминалът не е бил достатъчен да покрие нуждите на easyJet по отношение на капацитета. Поради това сравняването на наема е възможно само със сравними участъци на летище Schönefeld или - по отношение на офисите - с офисни площи в непосредствена близост до летището.
5.10. Компанията FBS
(95)
FBS припомни особената ситуация на Берлин, а именно летищната система (състояща се първоначално от три летища) и плановете за строителство на централното летище Berlin-Brandenburg (BER). През 2003 година транспортният капацитет на летище Schönefeld е бил изчерпан едва наполовина, а трафикът на летището не е покривал неговите разходи. По данни на FBS закриването на летище Schönefeld би довело между другото до загуба на разрешението за неговата експлоатация, което е било абсолютно необходимо за експлоатацията на BER.
(96)
Компанията FBS посочи, че летищата, назовани от Комисията в решението за откриване като предполагаеми конкуренти, в действителност не са били в конкуренция с летищата на Берлин, тъй като географското разстояние между отделните летища е било твърде голямо.
(97)
По отношение на договора за управление и прехвърляне на печалбата FBS се аргументира, че такъв вид договори между предприятия от една група са обичайни в деловия свят. FBS застъпи становището, че прехвърлянето на печалбите между трите берлински летища е един чисто вътрешен въпрос за компанията. Според FBS системата от летища образува една-единствена компания, която преследва общи интереси и е взаимно обвързана чрез дружественото право. Системата от летища представлява един отделен географски и продуктов пазар. Следователно се касае за обичайна пазарна практика, която освен това в настоящия случай е била целесъобразна от икономическа гледна точка.
(98)
FBS оспори някои от предварителните заключения в решението за откриване относно използването на държавни средства. Според компанията фактът, че тарифата за таксите трябва да бъде одобрена от съответния публичен орган, не оправдава заключението, че средствата на FBS са били контролирани публично. Според FBS системата на тарифите за таксите се е отнасяла в еднаква степен за публичните и за частните съдружници на летищата и е отчитала публичния интерес към експлоатацията на въздушния транспорт в съответствие с правните норми. По данни на FBS министър-председателят на федералната провинция Бранденбург, който също така е бил член на надзорния съвет на FBS, не е имал правомощия да дава указания на министерството, което е било компетентно да одобрява тарифите за такси. Освен това при определянето на летищни такси правооотношението между летище и авиокомпании подлежи изключително на частното право и е правно обвързващо независимо от разрешението от компетентния орган.
(99)
Освен това FBS обясни, че тарифата за таксите има същото действие като общи търговски условия и независимо от всяко официално разрешение съставлява централна съставна част на договора между едно летище и една авиокомпания. тарифата за таксите - включително и съдържащите се в нея отстъпки - е предлагана без разлики на всички авиокомпании от 1 май 2004 г. Индивидуалните договорни уредби са служили единствено за договаряне на двустранни условия за изпълнението на договора и за подробното определяне на цели. Чрез тези договори не са предоставяни никакви особени предимства.
(100)
FBS се обоснова, че през 2003 г., след провалилата се приватизация въз основа на различното натоварване на капацитета на двете най-важни берлински летища - почти пълно натоварване на летище Tegel без значителни възможности за разширяване за разлика от значителния свободен капацитет на бъдещото летище BER, разположено в Schönefeld - да предприеме мерки, за да развие трайно и икономически ефективно въздушния транспорт в гъсто населения район Берлин.
(101)
Освен това FBS обясни, че в интерес на групата FBS е било необходимо да се запази експлоатацията на летище Schönefeld с оглед на бъдещата експлоатация на летище BER. Според FBS дори едно временно закриване на летище Schönefeld би направило фактически невъзможно постигането на дългосрочната стратегическа цел - експлоатацията на едно централно берлинско летище, разположено в Schönefeld.
(102)
По данни на компанията FBS поради това е било необходимо експлоатацията на летище Schönefeld да се провежда по възможно най-ефективния икономически начин в периода между 2003 г. и откриването на летище BER. FBS допълни, че за по-доброто използване на наличните капацитети на летище Schönefeld по предложение на реномирано консултантско дружество е взето решение за осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи. Тази стратегия се е смятала за икономически най-изгодното решение за FBS, тъй като се е считало за вероятно в краткосрочен план предложената тарифа за таксите с предвидената в нея система на целеви и низходящо градирани финансови стимули да доведе до увеличаване на трафика на летище Schönefeld.
(103)
Според FBS стратегията за нискотарифните превозвачи е била извънредно успешна. Броят на пътниците на летище Schönefeld се е увеличил скокообразно, без пътникопотокът на другите берлински летища да намалее. Компанията FBS подчерта, че повишеният трафик е довел до повишени приходи и икономическите трудности са могли бързо да бъдат преодолени. Още през 2006 г. оперативният резултат (EBIT) на FBS за първи път вече е бил положителен. Според FBS е трябвало да се изхожда от това, че тази положителна тенденция е продължила, което е било от значение преди всичко за възможностите за финансиране на новото летище.
(104)
FBS посочи, че започналата през 2003 г. стратегическа промяна е била крайно необходима по икономически причини и поведението на FBS е било подобно на поведение на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика. Бизнес планът, който е залегнал в основата на стратегията за нискотарифните превозвачи, е позволил на FBS да направи прогнозата, че трафикът на летището няма да остане нерентабилен. Компанията FBS препрати към проучването, възложено на одиторската компания […](„проучване на първия експерт“). Това проучване, изготвено през 2007 г., е потвърдило, че изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи (LCC) и въвеждането на съответна тарифа за таксите са били целесъобразни от гледна точка на инвеститор в условията на пазарна икономика.
(105)
Компанията FBS заяви, че индивидуалните договори, сключени с определени нискотарифни превозвачи преди влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г., са били необходими, за да предложат на авиокомпаниите стимул да се установят своя база на летище Schönefeld. FBS препрати към второ проучване, възложено на одиторското дружество […], което е било изготвено също през 2007 г. В рамките на това проучване одиторското дружество […] е анализирало рентабилността на различните договори по мярка 3 и е установило, че при сключването на тези договори FBS е имала поведението на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика. Всички индивидуални договори с различни авиокомпании са били сключени с чисто икономическа мотивация с оглед на краткосрочното подобряване на икономическата ситуация на FBS.
(106)
По отношение на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. FBS застъпи становището, че в този случай той е представлявал важна част от осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи и поради това не представлява държавна помощ. Стратегията за нискотарифните превозвачи е предоставила на авиокомпания easyJet, един от водещите нискотарифни превозвачи в Европа, стимул да установи своя база на летище Schönefeld.
(107)
На базата на успешното сключване на договора с авиокомпанията easyJet (разглеждана като „опорен ползвател“) FBS е била в състояние да убеди други авиокомпании да се установят на летище Schönefeld. Договорните отношения с easyJet (включително задължението на авиокомпанията да базира минимален брой самолети на летище Schönefeld) са предоставили на двете страни висока степен на сигурност при планирането и са допринесли значително за повишаването на рентабилността на летище Schönefeld.
(108)
FBS се аргументира, че договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. не се различава фундаментално от тарифата за таксите от 2004 г. и не е довел до недопустимо предоставяне на предимства. Освен това FBS посочи, че договорът за изменение с easyJet от 2007 г. препраща изрично към тарифата за таксите от 2006 г., която е била в сила към тогавашния момент.
(109)
Освен това FBS подчерта, че индивидуалните договори с нискотарифните превозвачи са били сключени преди приемането на Насоките за въздухоплаването от 2005 г. Подписването на някои договори е станало дори още преди приемането на Решението на Комисията относно летище Charleroi (31).
(110)
Независимо от това според FBS на easyJet не е предоставено селективно предимство чрез наемането на помещения на терминал Б. Предоставянето на един цял терминал на easyJet се е състояло по икономически и практически причини поради високия пътникопоток на авиокомпанията на летище Schönefeld. Авиокомпанията easyJet е платила нормалната пазарна цена, която е договорена въз основа на вече събирани наеми на летище Schönefeld. Предоставянето на сектори от терминали е обичайна практика на германските и на международните летища. Освен това не е имало рекламни права, които биха предоставили на easyJet предимство спрямо други авиокомпании, тъй като easyJet - също както всички останали авиокомпании - е получила само права за излагане на марката си в собствения си участък за регистрация и проверка на пътници.
6. СТАНОВИЩЕ НА ГЕРМАНИЯ
6.1. Държавно влияние
(111)
Германия посочва, че средствата на FBS не са контролирани от държавата, нито пък употребата им може да бъде вменена на държавата. Според Германия въпросните стимули и отстъпки не са финансирани с публични средства, а са резултат на бизнес дейността на компания, оперираща съгласно частното право.
(112)
Във връзка с това Германия обясни, че въпреки държавните акционери компанията FBS и нейните дъщерни дружества не са включени в публичното управление, а съзнателно са били подчинени на принципите на конкуренцията и свободния пазар. Германия допълни, че държавните акционери са очаквали от FBS реализирането на печалби.
6.2. Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата (мярка 1)
(113)
Германия застъпи становището, че договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата не съдържа кръстосано субсидиране, което би могло да представлява държавна помощ.
(114)
Германия подчерта, че с оглед на публичното право, както и съгласно законодателството на Съюза (32) берлинските летища са били свързани помежду си в такава степен, че са образували една-единствена „летищна система“. Целта на една такава летищна система е различните летища да бъдат третирани като едно-единствено летище с множество писти за излитане и кацане. Следователно FBS и BFG трябва да бъдат разглеждани като едно-единствено предприятие. Германия посочи, че самата Комисия е посочила договора за управление и прехвърляне на печалбата, общата структура на интернет технологиите, централизираните основни функции и единните бизнес планове като критерии, според които отделни компании в рамките на една група се определят като автономни (33).
(115)
Според Германия прехвърлянето на печалби не е представлявало прехвърляне на разходи от летище Schönefeld на Tegel и Tempelhof. Това не е оказвало никакво влияние върху летищните такси на летище Tegel. Събираните и на трите летища такси са се базирали на направените на всяко летище разходи.
(116)
В допълнение Германия разясни, че FBS както всяко друго частно предприятие е следвала стратегически план, за да постигне печалби в дългосрочен план. Основен признак на този план е създаването на едно-единствено летище за Берлин в Schönefeld.
6.3. Правна валидност на тарифата за таксите от 2004 г.
(117)
Според Германия предварителното заключение на Комисията в решението за откриване, съгласно което тарифи за такси, които не са били безрезервно одобрени от компетентния орган на федералната провинция, не са правно валидни (34), не отразява правилно преобладаващата в Германия правна ситуация. Одобрението съгласно параграф 43 от Правилника за лицензиране във въздушния транспорт от компетентния орган на федералната провинция (35) не е предпоставка за правната валидност на тарифата за таксите. Според постоянната практика на Bundesgerichtshof (Федерален върховен съд, ФВС) и на инстанционните съдилища в Германия при публикуваните тарифи за таксите на летищата се касае за „общи търговски условия“ по смисъла на германското гражданско право (36). Това би означавало, че тарифите за таксите - одобрени от компетентния орган или не - биха имали функциите на търговски условия, предлагани стандартно на авиокомпаниите, които ползват летищата (37).
(118)
По мнението на Германия взаимовръзките по случая са били погрешно оценени от Областния съд Потсдам в неговото решение от 20 октомври 2004 г., на което се позовава комисията в съображение 22 от решението за откриване (38). Освен това срещу това съдебно решение е била подадена въззивна жалба. Във връзка с това Върховният областен съд на Бранденбург е дал съдебното указание, че решението на Областния съд Потсдам не може да се поддържа. Германия обяви, че впоследствие при съдебна спогодба в основното производство между участващите страни в съдебния спор жалбата е била оттеглена. Следователно решението на Областния съд Потсдам никога не е влязло в сила и с оттеглянето на жалбата е станало неефективно, дори и да не е било изрично отменено. Германия посочи, че междувременно Областният съд Потсдам е променил правното си становище и в следващо в значителна степен идентично дело е отхвърлил жалба относно тарифата за таксите на летище Schönefeld.
6.4. Индивидуални договори, сключени между FBS и определени авиокомпании (мерки 2 и 3)
(119)
Германия поясни, че системата за таксите и индивидуалните договорни споразумения с различни авиокомпании на летище Schönefeld трябва да се разглеждат в контекста на изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(120)
Германия посочи, че в този контекст берлинските летища като една- единствена „летищна система“ не са били в конкуренция едно с друго. Летище Schönefeld е имало допълваща функция за разтоварване на летище Tegel, което е достигнало границите на своя капацитет. Стратегията за нискотарифните превозвачи е била законен метод за непряк контрол на натоварването на трафика. Тази стратегия не е довела до намаляване на броя на пътниците на летище Tegel. Нещо повече, двете летища са могли значително да увеличат броя на своите пътници в годините преди започването на официалната процедура по разследване. Освен това въз основа на географското разстояние, и по-специално с оглед на пътниците на нискотарифните превозвачи с разумно отношение към своите разходи берлинските летища не са били в конкурентни отношения с летищата Leipzig, Dresden, Hamburg или Lübeck.
(121)
Според Германия за изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи е било важно да се спечели една авиокомпания като опорен ползвател, която да използва Schönefeld като база. Това е била първата крачка за изграждането на висок обем на трафика на това летище, което е трябвало да направи летище Schönefeld по-привлекателно за други авиокомпании. Ако за летище Schönefeld са били в сила същите условия както за летище Tegel, би било невъзможно да се спечели такъв опорен ползвател, както са показали неуспешните опити през 90-те години на миналия век да бъдат убедени някои авиокомпании да се преместят от летище Tegel на летище Schönefeld. За пренасочването на трафика и ефективното използване на капацитета на Schönefeld е било необходимо да се създадат стимули за въздушен трафик на летище Schönefeld. Чрез осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи авиокомпаниите са получили съответни стимули, към които се е числяла и тарифа за таксите, която е предлагала отстъпки за количество и други финансови стимули.
(122)
Било е необходимо стратегията за нискотарифните превозвачи да бъде осъществена преди влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г. чрез индивидуални договори с няколко авиокомпании, за да се ограничат колкото е възможно по-бързо причинените от летище Schönefeld загуби и да се постигне една преимуществена позиция на бързо разрастващия се тогава пазар на нискотарифните превозвачи. Във връзка с това Германия посочи, че една официална промяна на тарифата за таксите на едно летище би имала като последствие значителни административни разходи и не би могла да бъде завършена достатъчно бързо, за да се започне с изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи колкото е възможно по-бързо, т.е. в края на 2003 г.
(123)
Германия се обоснова, че чрез вземането на обсъжданите мерки FBS се е държала като инвеститор в условията на пазарна икономика, тъй като бизнес решенията на FBS са се основавали на стратегията за нискотарифните превозвачи и индивидуалните договори са били сключени на базата на солиден бизнес план, който е бил разработен от консултантското дружество. Освен това Германия насочи към оценките, извършени от две одиторски дружества, […] и […], които са били възложени от FBS, за да провери дали принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е бил в съответствие със стратегията за нискотарифните превозвачи и с индивидуалните договори, какъвто се твърди, че е случаят.
(124)
Според Германия одиторите са стигнали до заключението, че както по отношение на управленското решение за стратегическо преустройство, така и по отношение на въвеждането на схема за финансови стимули е могло да се потвърди, че един инвеститор в условията на пазарна икономика би взел същите решения в една съпоставима ситуация. Относно договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. и посочените в таблица 6 индивидуални договори (с изключение на договора с V-Bird) […] е изчислило съответните капиталови стойности (нетни настоящи стойности („ННС“)), всяка от които е била положителна. Следователно […] е стигнало до заключението, че инвеститор в условията на пазарна икономика би действал точно по същия начин като FBS. Въпреки това от […] са били изразени съмнения по-специално относно първоначално договорения между страните срок на договора с easyJet от 2003 г. […] се е усъмнило във факта, че предвид този срок на договора (десет години с опция за продължаване с нови десет години) предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика при сключването на подобен договор би взел под внимание влиянието на обмисления договор върху бъдещата експлоатация на летище BER, което е трябвало да бъде открито преди изтичането на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (39). Според […] съществуването на договора с easyJet от 2003 г. е щяло да се отрази отрицателно върху таксите, които FBS би могла да договори с други авиокомпании за използването на летище BER, което би се отразило на рентабилността на бъдещото летище. Германия обаче поясни, че по отношение на първоначално предвидения срок на сключения през 2003 г. договор с авиокомпания easyJet тези съмнения вече не са били съществени, тъй като този договор е бил променен чрез договора за изменение с авиокомпания easyJet от 2007 г. Договорът за изменение е съдържал разпоредба, съгласно която договорът ще бъде в сила до момента на откриване на летище BER, планирано тогава за 2011 г.
(125)
Освен това в своите бележки по становищата на други заинтересовани страни Германия застъпи мнението, че становищата на някои заинтересовани страни относно тарифата за таксите от 2004 г. и относно индивидуалните договори с нискотарифни превозвачи са отчасти погрешни и извадени от контекста. Германия подчерта, че тарифата за таксите за летище Schönefeld е трябвало да стимулира разкриването на нови дестинации и е била недискриминираща, тъй като всяка авиокомпания, която е могла да привлече достатъчен брой пътници или е разкрила нови маршрути или нови честоти на летище Schönefeld, се е възползвала от отстъпките.
6.5. Договор за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. (мярка 4)
(126)
По отношение на използването на терминал Б от авиокомпанията easyJet Германия посочи, че само една част (24 %) от полезната площ на терминал Б е била наета от easyJet. Това, че използването на офис площи и гишета за регистрация и проверка на пътниците в един определен участък на терминала е било предоставено на една определена авиокомпания, е било според Германия обичайна практика на международните летища и не е представлявало привилегировано третиране.
(127)
Във връзка с предоставеното на авиокомпанията easyJet на изключително право Германия заяви, че предвид превозвания от easyJet голям брой пътници използването на терминал Б от други авиокомпании е било невъзможно по практически причини, защото капацитетът на терминала вече е бил надхвърлен поради използването от easyJet.
(128)
Освен това Германия посочи, че на други авиокомпании също е било предоставено изключителното използване на определени участъци на терминали на летище Schönefeld. По-специално групата Lufthansa (Condor, SunExpress и Germanwings) първоначално се е възползвала от изключителното използване на терминал Г, когато този терминал е бил построен през 2004-2005 г.
(129)
Освен това Германия се усъмни в становищата на някои заинтересовани страни във връзка с мярка 4 и твърдеше, че назованите от някои от тези заинтересовани страни данни за наема са неверни и необосновани. Наемът, заплащан от авиокомпанията easyJet, е бил определен във връзка с обичайния пазарен наем за летище Schönefeld. Германия застъпи становището, че противно на твърденията на някои заинтересовани страни наемите на летище Schönefeld не биха могли да се сравняват с тези на летище Tegel.
(130)
По отношение на евентуалните предимства за авиокомпанията easyJet, произтичащи от специалната система за обработване и транспорт на багажа на терминал Б, Германия обясни, че тази система е била изработена от същото предприятие като системата за обработване и транспорт на багажа на терминал A и че тя е била замислена в съответствие със същите технически стандарти. Чрез вграждането на рентгеновата техника системата на терминал Б несъмнено е по-комплексна, от което произтичат по-малкия технически капацитет, по-продължителното време на транспортиране на багажа и по-високата чувствителност на смущения. Следователно системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б представлява в действителност ощетяване на авиокомпания easyJet спрямо авиокомпании, които извършват въздушен трафик през терминал A. Освен това въз основа на разположението на сградите багажът от терминал A може да бъде транспортиран за по-кратко време до чакащия самолет, отколкото от терминал Б. Оттук произтича друго ощетяване за авиокомпания easyJet в сравнение с авиокомпаниите, установени на терминал A.
(131)
Германия изтъкна, че противно на становищата на някои заинтересовани страни системата за обработване и транспорт на багажа за авиокомпания easyJet не е била обновявана. Рентгеновото оборудване е било вградено от съображения за сигурност през 2003 г. само в съществуващата системата за обработване и транспорт на багажа.
(132)
В заключение Германия посочи, че разпределянето на пътникопотока, обработен от авиокомпанията easyJet, на терминал Б е било извършено въз основа на недискриминационни и уместни критерии, действително без предварително публикуване на тръжна процедура, което обаче за такива случаи не се налага нито съгласно германското, нито съгласно правото на Общността. Когато през 2004 г. авиокомпанията easyJet е взела решение да започне летателната експлоатация на летище Schönefeld, е било ясно според Германия, че тази авиокомпания ще има значителен дял от общия трафик на летището. В действителност полетите на авиокомпанията easyJet още през 2004 г. са съставлявали 30 % от целия трафик на летище Schönefeld. Било е подходящо и целесъобразно превозите на авиокомпания easyJet да се съсредоточат на един-единствен терминал, като терминал Б е бил признат за най-подходящия терминал предвид неговия свободен капацитет. Според становището на Германия достъпът на други авиокомпании до летище Schönefeld не е бил нито отказван, нито ограничаван, тъй като летището е предлагало достатъчен капацитет за всички потенциално заинтересовани авиокомпании.
7. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ С ОГЛЕД НА ЗАКОНОДАТЕЛСТВОТО ЗА ДЪРЖАВНАТА ПОМОЩ
(133)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) държавните помощи или помощите, предоставяни от държавни средства, независимо под каква форма, които нарушават или заплашват да нарушат конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производствени отрасли, са несъвместими с вътрешния пазар, доколкото засягат търговията между държавите членки.
(134
Критериите, определени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са кумулативни. За да може да се установи дали при една мярка се касае за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, трябва следователно да бъде изпълнена всяка от следните четири предпоставки. Финансовата помощ:
-
се предоставя от държавата или чрез ресурси на държавата,
-
поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки,
-
нарушава или заплашва да наруши конкуренцията, и
-
засяга търговията между държавите членки.
(135)
В настоящото дело Германия изложи аргумента, че през цялото време FBS е действала като предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е ръководен от съображения за рентабилност, в сравнима ситуация, и следователно от въпросните мерки не е произтекло икономическо предимство, което предприятието не би получило при нормални пазарни условия. Ако тази аргументация действително е вярна, мерките, приведени в действие от FBS, не представляват държавни помощи.
7.1. Принцип на инвеститор в условията на пазарна икономика: общи съображения
(136)
За да прецени дали определен договор, сключен от публично предприятие с трето лице за доставката на стоки или услуги, предоставя на третото лице икономическо предимство, Комисията проверява дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика и е ръководен от съображения за рентабилност, би предприел подобни мерки в сравнима ситуация. Поведението на едно публично предприятие като FBS трябва да се сравни с това на един хипотетичен предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика с оглед на това как би се държал този инвеститор в условията на пазарна икономика при сключването на проблематичната сделка предвид наличната към този момент информация и очакваните развития и независимо от последващите събития.
(137)
Следователно критерият на очакваната рентабилност е от централно значение за въпросното публично предприятие. Това не означава непременно, че инвеститорът трябва да сключи сделка само с оглед на краткосрочната рентабилност, за да не включва сделката държавна помощ. Съгласно решение на Съда поведението на един публичен инвеститор може да бъде сравнено с това на един частен инвеститор, който се ръководи от по-дългосрочни перспективи за рентабилност (40).
(138)
По настоящото дело Комисията провери най-напред дали стратегията за нискотарифните превозвачи, прилагана от FBS от 2003 г., е могла да донесе средно- и дългосрочно положителни резултати и дали би било целесъобразно да се закрие летище Schönefeld от съображения за рентабилност. След това комисията провери всяка отделна мярка, която беше предмет на официалната процедура по разследване, според принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика. Тази проверка показа, че при проучваните мерки не се е касаело за държавни помощи.
7.2. Предварителен анализ: преценка на стратегическите опции на FBS от гледна точна на инвеститор в условията на пазарна икономика
(139)
В раздели 2, 3.1 и 3.2 бяха описани икономическите зависимости, при които FBS е експлоатирала летище Schönefeld в началото на 90-те години на миналия век и през 2003 г.
(140)
Както беше изложено в тези раздели, FBS е експлоатирала също и другите берлински летища Tempelhof и Tegel. Въз основа на особените му условия и градското му разположение летище Tempelhof от самото начало не се е смятало за подходяща инфраструктура за бъдещото разширяване. Tegel е било едно модерно летище, което като цяло е било по-привлекателно от Schönefeld както за авиокомпаниите, така и за пътниците, тъй като е разполагало с модерна инфраструктура и е било разположено по-близо до центъра на града. През 90-те години на миналия век летище Tegel вече е било почти напълно натоварено и не е могло да бъде съществено разширено, за да се предотврати дългосрочният недостиг на капацитет. От друга страна, капацитетът на Schönefeld далеч не е бил изчерпан и летището е могло при необходимост да бъде разширено.
(141)
Втори важен елемент на този фон е била перспективата за създаване на едно-единствено летище за Берлин, което е трябвало да замени всички съществуващи берлински летища и да бъде разположено в Schönefeld. Както е посочено в съображение 14, решението за провеждане на едно такова начинание е било оформено с консенсусното решение между германското федерално правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург през месец май 1996 г.
(142)
Третият важен елемент е бил неуспешният опит през 90-те години на миналия век част от въздушния трафик на летище Tegel да бъде прехвърлена на летище Schönefeld, както и фактът, че след стагнация през втората половина на 90-те години на миналия век въздушният трафик на летище Schönefeld непрекъснато е намалявал между 2000 г. и 2003 г. През 2003 г. държавните органи е трябвало да си признаят, че приватизацията на берлинските летища се е провалила.
(143)
В резултат на това през 2003 г. органите и FBS са проучили различните налични стратегически възможности за FBS. Както беше описано по-горе, по това време целта за създаването на едно-единствено летище за Берлин, разположено в Schönefeld, като се включи част от съществуващата инфраструктура на Schönefeld, не е била поставяна под въпрос (41). Съответно целта на FBS и на държавните органи е била да намерят оптимална стратегия за летище Schönefeld за периода от 2003 г. до планираното за 2011 г. откриване на летище BER. Както вече беше изложено в съображение 28, във връзка с това на консултантското дружество е било възложено проучване („проучването на ККД“), в което е била препоръчана стратегия за създаване на стимули за нискотарифни авиокомпании (стратегията за LCC).
(144)
Наред със стратегията за нискотарифните превозвачи (вариант 1) FBS е разполагала с още два варианта - да продължи стратегията, осъществявана до тогавашния момент на летище Schönefeld (вариант 2) или да закрие временно Schönefeld до откриването на новото летище BER (вариант 3).
7.2.1. Съпоставяне на варианти 1 и 2
(145)
Както ще бъде изложено по-долу, за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност, би било целесъобразно да избере вариант 1 пред вариант 2.
Проучването на консултантското дружество
(146)
Както е изложено в съображения 29 и 30, според консултантското дружество по разнообразни структурни причини е съществувал потенциал за съществено разширяване на въздушния трафик в Берлин и в сравнение с други столични летища през 2003 г. Берлин е притежавал още значителен потенциал за установяване и нарастване на трафика на нискотарифните превозвачи.
(147)
Консултантското дружество е направило сравнение между Берлин и други големи градове по отношение на трафика на нискотарифните превозвачи. От него се вижда, че честотите на нискотарифните превозвачи на жител в района на Берлин са били значително по-ниски (0,011), отколкото в други големи европейски градове като Лондон (0,029), Брюксел (0,040), Кьолн (0,030) и Дъблин (0,051). Освен това сравнението е показало, че процентният дял на честотите на нискотарифните превозвачи от общите честоти в Берлин е бил съществено по-нисък, отколкото в други важни европейски градове. Въз основа на тези цифри процентният дял би могъл да се увеличи приблизително от […] на минимум […] и може би дори на […].
(148)
Въз основа на опита в други важни градове консултантското дружество е преценило, че при мерки за разширяване на трафика на нискотарифните превозвачи две трети от допълнителния трафик на LCC биха били „нови пътници“, т.е. пътници, които не биха летели от Берлин, ако чрез въпросните мерки не би било създадено допълнително предлагане от страна на нискотарифните превозвачи (42). Според консултантското дружество е трябвало да се очаква, че една част от тези „нови пътници“ би била „отклонена“ от други транспортни оператори като железопътен или автобусен транспорт.
(149)
На основата на тези анализи съгласно прогнозата на консултантското дружество потенциалът за допълнителния трафик на нискотарифни превозвачи на Schönefeld между 2003 г. и 2005 г. е достигал краткосрочно повишение с 600 000 до 900 000 допълнителни пътници годишно, както и средносрочно повишение от 300 000 допълнителни пътници годишно между 2005 г. и 2010 г. В резултат на това силно покачване е трябвало да се очаква, че на летище Schönefeld може да бъдат обработени между 3 милиона и 4,2 милиона пътници повече, отколкото през 2003 г. Това е означавало, че през 2010 г. FBS е могла да се надява да постигне общ брой на пътниците между 4,7 милиона и 5,9 милиона на летище Schönefeld (43).
(150)
В допълнение в проучването на консултантското дружество е била оценена подробно осъществимостта на стратегия, насочена към нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, като са били изследвани пречките и факторите, които могат да ограничат успеха на една такава стратегия.
(151)
Първо са били подробно анализирани оперативните изисквания на нискотарифните превозвачи, които се отличават в различни отношения от тези на традиционните авиокомпании. Анализът се основава на ситуацията на редица европейски летища, използвани от нискотарифни превозвачи. Той е показва следните основни изисквания, очаквани от нискотарифните превозвачи:
-
кратки престои на земята (25-30 минути (44)) като най-важно изискване,
-
ограничени до минимум летищни услуги при обработката на пътници и багаж, но висок стандарт на качеството при изискваните услуги,
-
ходене до самолета („Walk-Boarding“) (45) вместо по-скъпото използване на ръкави за пътниците, с кратко разстояние между терминала и перона,
-
проста и функционална инфраструктура без скъпи системи на информационните технологии, интуитивни и прости указатели за движението в рамките на летището,
-
достатъчни транспортни връзки към летището,
-
изключително предоставяне на изходи, гишета за продажба и регистрация и проверка на пътниците, както и предоставяне на достатъчни офис площи за нискотарифните превозвачи.
(152)
Според консултантското дружество летище Schönefeld е могло, общо взето, да изпълни тези изисквания. По-специално на летище Schönefeld в оперативно отношение са били възможни кратковременни престои на земята. Освен това консултантското дружество е подчертало наличието на оптимални транспортни връзки до летището чрез автобусен и релсов транспорт и пътища. Все пак в проучването са били установени различни относително незначителни пропуски и слабости във връзка с Walk-Boarding, изключителното предоставяне на райони от терминала и на офис площи, интуитивните указатели за движението в рамките на летището и отдалечеността между терминалите и пероните. Отчасти предвид решенията, практикувани на други летища и използвани от нискотарифни превозвачи, консултантското дружество е препоръчало редица относително ограничени възможни корекции, за да бъдат изпълнени напълно изискванията на нискотарифните превозвачи, които са били заинтересовани от установяването на своята летателна дейност на летище Schönefeld. Не са били сметнати за необходими големи инвестиции в инфраструктурата или съществени изменения на съществуващата инфраструктура. В частност е изглеждало възможно в рамките на ограничен брой месеци и при ниски разходи да се добавят допълнителни Walk-Boarding-изходи в района на Walk-Boarding на съществуващата инфраструктура.
(153)
Освен това консултантското дружество е оценило конкурентния натиск, на който би била изложена оперативната дейност на нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, ако FBS вземе решение за разширяването по отношение на нискотарифните превозвачи. Консултантското дружество е стигнало до заключението, че конкурентният натиск би бил ограничен, преди всичко защото намиращите се най-близо международни летища, които биха могли да осъществят значителен трафик на нискотарифните превозвачи, като Dresden, Leipzig или Hannover, са твърде отдалечени, за да представляват съществен застрашителен потенциал. Според консултантското дружество това е доказателство, че значителният потенциал за трафика на нискотарифни превозвачи в района на Берлин би могъл в действителност да се реализира на летище Schönefeld.
(154)
Освен това консултантското дружество проучи и анализира различните варианти, с които е разполагала FBS, за да предложи на нискотарифните превозвачи привлекателни летищни такси. Този аспект е бил разглеждан като важен елемент на една възможна стратегия за нискотарифните превозвачи. Действително е безспорно, че въз основа на своята собствена ценова политика по отношение на пътниците, произтичаща от насочената към високи обеми и привлекателни цени стратегия, нискотарифните превозвачи изискват по-ниски летищни такси от летищните оператори. Тъй като при нискотарифните превозвачи освен това често се касае за авиокомпании, предлагащи връзки от типа „точка към точка“ вместо от типа „Hub-and-Spoke“, нискотарифните превозвачи могат много гъвкаво и динамично да разкриват нови въздушни връзки, да прекратяват съществуващи връзки или да повишават или понижават честотите. Така те могат да оказват повече натиск върху летищните оператори, за да постигнат възможно най-ниските летищни такси. Следователно е било ясно, че една стратегия за нискотарифните превозвачи би била осъдена на провал без по-привлекателна система на летищните такси на Schönefeld.
(155)
Вариантите, проучени и оценени от консултантското дружество, са били в частност: i) общо понижаване на летищните такси, ii) отстъпки за количества, iii) диференциация в зависимост от резултата и iv) комбинация от посочените основни варианти. Въз основа на правно проучване и икономическа оценка на тези варианти беше препоръчан подход, състоящ се от комбинацията на общо понижаване на летищните такси, отстъпка за количество за пътническите такси и диференциация при таксите в зависимост от предлаганите услуги, като диференциацията би довела преди всичко до освобождаване от таксите за разполагане при престой на земята под 30 минути. Освен общото понижаване на летищните такси тези мерки са били насочени специално към това да дават предимство само на нискотарифни превозвачи, преместващи се на летище Schönefeld, и не са били предвиждани за авиокомпании, които вече са ползвали Schönefeld. Смисълът на тази стратегия е било привличането на нови авиокомпании без отрицателно влияние върху приходите, които са били генерирани от вече опериращите на Schönefeld авиокомпании.
(156)
Най-накрая консултантското дружество е определило и анализирало различни възможни мерки, с които могат да се повишат необвързаните с въздухоплаването приходи (неавиационни приходи) - особено от експлоатацията на ресторанти и вериги за хранителни стоки, паркинг съоръжения, наветки, рекламни площи и т.н. При тези препоръки са били взети предвид обемът и видът (46) на допълнителния транспорт, който се е очаквал в резултат на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(157)
Консултантското дружество базира своето проучване на солидна методика и проведе подробна оценка, в която бяха взети предвид всички важни фактори. По-специално, задълбочен анализ представлява количественото определяне на потенциала за допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи, което се основава на специфичните характерни признаци на района на Берлин, както и на опита на големи летища, служещи като референция. Също така целесъобразно беше проучването доколко конкурентните летища биха могли да попречат на една стратегия за нискотарифни превозвачи, като заключенията от този анализ са показателни. Проучването на изискванията от страна на нискотарифните превозвачи, които може би са били заинтересовани да установяват своята оперативна дейност на летище Schönefeld, както и определянето на мерки, с които Schönefeld би могло изцяло да изпълни тези изисквания, също са солидни. Този анализ действително е систематичен и много подробен. Същото се отнася и за анализа на различните възможни системи за летищни такси, които са имали за цел да бъдат привлечени нискотарифните превозвачи.
(158)
По-нататък би следвало да се посочи, че в рамките на своето проучване консултантското дружество е изготвило редица документи за FBS, които заедно с изготвените от самата FBS документи (включително предварителен план за финансиране от 5 септември 2003 г. с прогнози за рентабилност) са образували основата за решението на FBS. Таблица 8 съдържа преглед на финансовия резултат, който е бил очакван през 2003 г. въз основа на стратегията за нискотарифните превозвачи и въз основа на стратегия, при която FBS би се концентрирала и за в бъдеще върху традиционния трафик (обозначена в проучването на втория експерт като „вариант 1“). По отношение на стратегията за нискотарифните превозвачи са били взети под внимание два сценария, един „песимистичен сценарий“ и един „реалистичен сценарий“, които се различават по размера на очаквания допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи.
Таблица 8
Финансови последици от вариант 1 и вариант 2 по отношение на очаквания марж на печалбата на Schönefeld в периода 2003-2012 г. (в млн. EUR)
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
Марж на печалбата без нискотарифни превозвачи (вариант 1)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Марж на печалбата с нискотарифни превозвачи (вариант 2 - „песимистичен сценарий“)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Марж на печалбата с нискотарифни превозвачи (вариант 3 -„реалистичен сценарий“)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Източник:
план за финансиране на FBS.
(159)
Поместените по-горе оценки както за „реалистичния“, така и за „песимистичния“ сценарий са получени от прогнозите за допълнителния трафик на нискотарифни превозвачи, изготвени от консултантското дружество. Тези оценки потвърждават като тенденция, че стратегията за нискотарифните превозвачи води до по-благоприятна финансова ситуация, отколкото хипотетичната ситуация, в която FBS продължава да залага на традиционните авиокомпании. Действително при избора на вариант 1 FBS би трябвало да изхожда от допускането за продължаващи значителни загуби до 2012 г., без да може да намали съществено тези загуби. За разлика от това при осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи е могло да се очаква ясно и постоянно намаляване на загубите, като при „реалистичния сценарий“ от 2009 г. е могло да се разчита на възвръщане на рентабилността.
(160)
Заключенията в проучването на консултантското дружество във връзка със собствените прогнози на FBS биха били разглеждани като солидна основа за стратегическо решение от предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност. За един такъв предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика следователно би било целесъобразно да избере вариант 1 вместо вариант 2.
Проучването на първия експерт
(161)
Както вече беше посочено, FBS е възложила на одиторското дружество […] („първи експерт“) проучване („проучване на първия експерт“), за да подложи на стрес тест материалите, на които се е основала FBS при вземането на решението относно стратегията за нискотарифните превозвачи. В проучването, завършено през 2007 г., беше направено заключението, че от гледна точка на инвеститор в условията на пазарна икономика е целесъобразно стратегията за нискотарифните превозвачи да се въведе със съответната тарифа за таксите, т.е. с тарифата за таксите от 2004 г. Като основа за анализа първият експерт е използвал редица документи от 2003 г., и по-специално план за финансиране, изготвен от FBS за периода от 2004 г. до 2012 г., както и документи, изготвени от консултантското дружество в рамките на неговото проучване за FBS.
(162)
Заключенията на първия експерт съответстват на заключенията в проучването на консултантското дружество. Дори и проучването на първия експерт да не е меродавно за преценката на Комисията, то представлява допълнителен елемент, който потвърждава, че за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика би било целесъобразно избере вариант 1 пред вариант 2.
Заключение
(163)
С оглед на предходните съображения се прави заключението, че за предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност на мястото на FBS, би било целесъобразно през 2003 г. за избере вариант 1 вместо вариант 2.
7.2.2. Вариант 3 в сравнение с варианти 1 и 2
(164)
Както вече беше споменато, закриването на летище Schönefeld (вариант 3), поне до откриването на летище BER, е било възможен вариант за FBS. FBS би е могла да вземе това решение не едва през 2003 г. (годината, в която FBS е взела решението за въвеждането на стратегията за нискотарифните превозвачи), а също така по-рано или по-късно. От наличните документи става ясно, че FBS вероятно никога не е вземала сериозно под внимание този вариант, поне не и от сключването на договора за управление и прехвърляне на печалбата през 1992 г. Освен това предимствата на този вариант не са били анализирани в проучването на консултантското дружество.
(165)
За да се прецени дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би определил този вариант като по-благоприятен в сравнение с варианти 1 и 2, е важно да се вземе под внимание проектът BER. Както е представено в съображение 14, планирането на изграждането на едно-единствено летище в Берлин е започнало през януари 1992 г., а на 20 юни 1993 г. е било оповестено, че районът южно от Schönefeld в съседство със съществуващото летище е включен в подбора като едно от възможните местоположения за инфраструктурата на новото летище BER. Така още през 1992 г./1993 г. вариантът за разполагането на единственото ново летище за Берлин в Schönefeld е бил нещо повече от неясна възможност. С консенсусното решение, подписано между федералното правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург на 28 май 1996 г., тази възможност се е превърнала в реалност, която оттогава никога не е била поставяна под въпрос.
(166)
В този контекст закриването на летище Schönefeld би донесло на един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, редица сериозни вреди. Първо трябва да се припомни, че докато летище Tempelhof постепенно е прекратявало оперативната си дейност, Tegel от 90-те години на миналия век е оперирало все повече на границата на своя капацитет. Освен това, както показва таблица 1, трафикът на летище Tegel значително се е увеличил от този период (47). Летище Tegel не е могло по никакъв начин да се справи с целия трафик в района на Берлин. Летище Schönefeld е било необходимо, за да се осигури достатъчен летищен капацитет в Берлин и закриването на Schönefeld би довело до съществен недостиг. Действително между 1991 г. и 2003 г. на летище Schönefeld са били обработени между 13 % и 20 % от целия пътнически въздушен транспорт в Берлин. От Schönefeld е имало нужда преди всичко в пиковите часове, т.е. в часовете, в които в Берлин е трябвало да се обработят голям брой чартърни полети. Освен това летище Schönefeld е било абсолютно необходимо и за товарните полети, тъй като Schönefeld за разлика от Tegel има лиценз за 24-часово опериране и следователно там може да се изпълняват и нощни полети. Освен това летищата Tegel и Tempelhof не са могли да бъдат разширени така, че да бъде преодолян дългосрочно недостигът на капацитет (48).
(167)
Към това се прибавя и фактът, че самото летище Schönefeld е разполагало със значителен свободен капацитет и следователно е могло да обработва допълнителен трафик. Както показва таблица 1, функционирането на летище Schönefeld е давало възможност за явно увеличаване на берлинския въздушен трафик с течение на времето, и особено след въвеждането на стратегията за нискотарифните превозвачи през 2003 г. Действително трафикът в Берлин между 2003 г. и 2006 г. се е увеличил от 13,3 милиона на 18,4 милиона пътници, като над 80 % от това увеличение са били поети от летище Schönefeld. По тази причина закриването на летище Schönefeld би отнело на Берлин не само една съществена част от съществуващия трафик, но и значителен потенциал за растеж.
(168)
Перспективата, че закриването на едно летище би могло да доведе до недостиг на капацитет в района, в който е установено летището, и да ограничи възможностите за увеличаване на въздушния трафик в този район, сама по себе си не би разубедила непременно един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който се ръководи по-скоро от съображения за рентабилност, отколкото от публични политически цели. В настоящия случай обаче закриването на летище Schönefeld и произтичащите от това последици за целия капацитет на летищната инфраструктура в района на Берлин и следователно за целия въздушен трафик в този район биха се отразили в значителна степен върху трафика на летище BER в качеството му на единственото бъдещо летище в района на Берлин в началото на неговата експлоатация. При едно закриване на Schönefeld летище BER би започнало своята експлоатационна дейност при много по-неблагоприятни търговски условия, т.е. с един значително по-нисък трафик, отколкото ако Schönefeld продължи да извършва своята дейност. Този факт би възпрял един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS от закриване на летище Schönefeld, тъй като закриването би се отразило на рентабилността на предприятието.
(169)
Ако Schönefeld е било закрито преди откриването на летище BER FBS е трябвало да създаде целия първоначален трафик на BER. За тази цел тя е трябвало да убеди опериращите на летище Tegel авиокомпании да преместят оперативната си дейност на новото летище (вместо само да прекратят експлоатация). Освен това FBS е трябвало да убеди авиокомпании, които не са летели до Берлин, да започнат летателна дейност в Берлин. Една такава ситуация би била значително по-неблагоприятна, отколкото ако Schönefeld би продължило да е в експлоатация при откриването на летище BER. При този сценарий един съществен дял от първоначалния трафик на новото летище би бил създаден по „естествен“ начин чрез вече опериращи на летище Schönefeld авиокомпании, както и чрез авиокомпании, които е могло да бъдат спечелени от 2003 г. въз основа на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(170)
Освен това закриването на летище Schönefeld би оказало голямо влияние върху проекта BER, свързано с управлението. Закриването на летище Schönefeld би означавало оттегляне на оперативния му лиценз. Следователно за новото летище биха били необходими съвършено нова процедура на планиране и напълно нов оперативен лиценз. За разлика от това при едно продължаване на експлоатацията на летище Schönefeld за откриването на BER би било необходимо само разширяване на оперативния лиценз на Schönefeld. Това би довело до значително по-прост процес на управление с отчетливо по-ниски разходи, по-нисък разход на време и значително по-ниска степен на несигурност по отношение на изхода на процеса. В случай на една напълно нова процедура на планиране и нови оперативни лицензи неясният изход от оценката на въздействието върху околната среда на проекта би представлявал особено висок фактор на несигурност. Освен това е налице единодушие за това, че с оглед на общественото одобрение един напълно нов проект за летище е значително по-деликатен въпрос, отколкото само разширяването на вече използвани летищни инфраструктури.
(171)
Прекратяването на експлоатацията на летище Schönefeld би довело също така до разходи с оглед на освобождаването на работници, както и на необходимите по-късно при откриването на летище BER привличане, назначаване и обучение на нови служители. Това би довело до допълнителни разходи и оперативни затруднения в сравнение със сценарий, при който персоналът на летище Schönefeld би бил непосредствено на разположение, за да бъде използван при откриването на новото летище.
(172)
Количественото определяне на изложените по-горе аспекти е много трудно преди всичко поради това, че те се отнасят до кратко-, средно- и дългосрочната икономическа ситуация на едно бъдещо летище. Безспорно е обаче, че тези аспекти влияят съществено върху икономическите условия за откриването и експлоатацията на летище BER, както и върху осъществимостта на проекта, който е от голямо стратегическо значение за FBS. По тази причина тези отрицателни обстоятелства, дори на качествена основа, трябва да се разглеждат като достатъчно сериозни и поради това те надхвърлят евентуалните предимства, които би довело до закриването на летище Schönefeld под формата на спестявания при фиксираните разходи. Това е в сила особено тогава, когато е могло да се очаква, че една стратегия, насочена към разширяването на трафика на нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, би довела до положителни търговски резултати.
7.2.3. Заключение от предварителния анализ
(173)
Предвид на гореизложеното се прави заключението, че от гледна точка на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, не би било целесъобразно летище Schönefeld да се закрие между 1992 г. и откриването на летище BER. Освен това един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би взел решение в полза на първия от трите стратегически варианта, които са били на разположение през 2003 г., т.е. в полза на стратегията за нискотарифните превозвачи, а не на варианти 2 или 3. Като част от тази стратегия той би предложил привлекателни летищни такси за нискотарифните превозвачи (и/или финансови стимули за намаляване на разходите за летищните такси), за да ги спечели да се установят на летище Schönefeld.
7.3. Оценка на договора за управление и прехвърляне на печалбата (мярка 1)
(174)
В решението за откриване Комисията си зададе въпроса дали с оглед на трайните загуби на летище Schönefeld поведението на FBS е било като поведението на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, когато е покривала загубите, понесени на нивото на групата FBS на летище Schönefeld, чрез печалбите, генерирани от експлоатацията на Tegel и Tempelhof (49).
(175)
Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата е бил подписан на 6 август 1992 г., т.е. много преди публикуването на съдебното решение по делото Aéroports de Paris (50) на 12 декември 2000 г. По тази причина Германия е могла с право да се основе на това, че финансирането на летищната инфраструктура не е представлявало държавна помощ; съответно не е било необходимо Комисията да бъде уведомена за тези мерки. От това следва, че Комисията не може понастоящем въз основа на разпоредбите за държавните помощи да поставя под въпрос правомерността на мерките за финансиране, които са били предприети преди решението по делото Aéroports de Paris (51), т.е. преди 12 декември 2000 г. (52) Поради това само от посочената по-горе дата договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата би могъл потенциално да представлява държавна помощ. Следователно времевата рамка на проучването на Комисията относно тази мярка е ограничена върху периода от 12 декември 2000 г. до деня на откриването на официалната процедура по разследване.
(176)
Както беше обяснено от Германия, сключването на договори за управление и прехвърляне на печалбата в рамките на една група от предприятия е обичайна бизнес практика, особено от съображения, свързани с корпоративния данък. Освен това е обичайно „уравняването“ на загуби и печалби, възникнали в различни предприятия от една и съща група. Това може да стане под формата на договор за прехвърляне на печалбата, както и като чисто изплащане на дивидент от дъщерните дружества на дружеството майка. В това отношение самият факт, че през 1992 г. групата FBS е сключила договор за управление и прехвърляне на печалбата и той продължава да е в сила, не може да се разглежда като държавна помощ.
(177)
Във връзка с принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика Комисията вече обясни: „(…) че за предприемаческите инвестиционни решения е необходима голяма свобода на решенията. Принципите [принцип на инвеститора, действащ в условията на пазарна икономика] трябва обаче да намират приложение тогава, когато е напълно извън съмнение, че няма друго правдоподобно обяснение за предоставянето на публични средства освен това да бъдат смятани за предоставяне на помощ. Те биват прилагани и тогава, когато в едно държавно холдингово дружество нерентабилни части на дружеството биват субсидирани от рентабилни части на дружеството. Това се случва в частни предприятия, когато съответното предприятие следва стратегически план с перспектива за по-дългосрочно реализуеми печалби или когато кръстосаното субсидиране представлява като цяло общо предимство за групата предприятия. В случаите на кръстосано субсидиране в държавни холдингови дружества Комисията ще взема под внимание подобни стратегически цели“ (53).
(178)
Следователно в този случай кръстосаното субсидиране не може да бъде разглеждано като предоставяне на предимство на летище Schönefeld, ако то е част от стратегически план с по-дългосрочно реализуеми печалби или ако то представлява предимство за групата FBS като цяло.
(179)
С оглед на всички причини, изложени в раздел 7.2.2, поне от 1992 г. и следователно дълго време преди решението по делото Aéroports de Paris (54) е било ясно, че е било целесъобразно да се запази експлоатацията на летище Schönefeld вместо то да бъде закрито, дори и ако то би генерирало загуби за много години напред. Закриването на Schönefeld би причинило на летище BER (което като бъдещо единствено летище на Берлин е трябвало да носи печалби поне дългосрочно) дори тежка икономическа вреда и освен това би поставило под съмнение осъществимостта на този важен стратегически проект. Решението да се построи едно-единствено летище в Берлин се е основавало не само на съображения относно използването на площта и околната среда, но е отчело и очакваното увеличение на трафика и повишаващите се приходи. Както е посочено в решението на Комисията относно разрешението за държавни помощи за летище BER, успехът е зависел от очакваното увеличаване на пътниците в Берлин (55) на едно-единствено летище (56). За поддържането на експлоатацията на Schönefeld и евентуално с цел да се превърне Schönefeld в рентабилно летище (най-напред, като бъдат насърчени авиокомпаниите да установят оперативната си дейност на Schönefeld, и впоследствие, чрез изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи), е трябвало да бъде осигурена рентабилността на летището, като част от реализираните печалби на Tegel и Tempelhof са били използвани за финансирането на Schönefeld. Следователно кръстосаното субсидиране в този случай е част от „стратегически план/планове с перспективата за по-дългосрочно реализуеми печалби“ и представлява във всеки случай за групата FBS като цяло дългосрочно предимство в сравнение с една хипотетична ситуация, в която летище Schönefeld би било закрито. FBS е могла да очаква, че тези дългосрочни предимства - успешното откриване и печелившата експлоатация на едно-единствено ново летище за района на Берлин (както и очакваните печалби от експлоатацията на Schönefeld след няколко години на практическо прилагане на стратегията за нискотарифните превозвачи - ще надхвърлят загубите, натрупани от Schönefeld преди откриването на летище BER.
(180)
Следователно групата FBS не е предоставила икономическо предимство на летище Schönefeld чрез сключването и продължаването на договора за управление и прехвърляне на печалбата и чрез запазването на експлоатацията на Schönefeld (57). Сключването на договора за управление и прехвърляне на печалбата и неговото изпълнение от 12 декември 2000 г. следователно не представляват държавна помощ.
7.4. Договори между FBS и определени авиокомпании: предварителни бележки
(181)
Преди оценката на договорите, сключени между FBS и определени авиокомпании, е целесъобразно да бъдат направени няколко предварителни забележки, особено в светлината на решението на Съда по случая Charleroi („решение по дело Charleroi“) (58), което беше обявено, след като беше открита официалната процедура по разследване в настоящия случай.
7.4.1. Прилагане на принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика по отношение на договорите, сключени между FBS и определени авиокомпании
(182)
Някои заинтересовани страни твърдяха по същество, че засегнатите договори са осигурили на съответните авиокомпании икономическо предимство, тъй като предлаганите с тези договори условия са се отклонявали от действащия на летище Schönefeld общ регламент за летищни такси, съответно тъй като не на всички авиокомпании без изключение са били предложени същите условия.
(183)
Повдигнатият чрез тези аргументи важен въпрос е следният: ако за едно летище, чийто оператор е публично предприятие, е в сила публична система на таксите и ако операторът на летището предлага отстъпки върху тези такси или финансови стимули със същия ефект като тези отстъпки (59), създават ли тези отстъпки и стимули (60), сами по себе си и при всички обстоятелства икономическо предимство на съответните авиокомпании?
(184)
Отговорът на този въпрос е отрицателен. В решението по делото Charleroi, в което по-специално става дума за това, че регионът Валония е предложил на една авиокомпания отстъпка на летище, за което регионът е притежавал правомощия да определя летищните такси, Съдът постанови следното: „Самото обстоятелство, че в конкретния случай регионът Валония има регулаторни правомощия за определяне на летищните такси, не изключва, че проверката на една система за отстъпки за тези такси, тъй като тя може да бъде въведена от частен икономически оператор, трябва да бъде извършена според принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика.“ (61). От това следва, че отстъпките върху летищни такси (или финансови стимули, които намаляват нетния паричен поток от авиокомпаниите към летищния оператор) не представляват автоматично икономическо предимство. За да може да се оцени дали случаят е такъв, трябва да се провери дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарната икономика и ръководен от съображения за рентабилност, би предоставил на конкретната авиокомпания подобни отстъпки или стимули (62).
(185)
За един разумен инвеститор, който действа според принципите на пазарната икономика и е оператор на летище, може да има много причини да не предложи на всички авиокомпании същите условия. В частност може да бъде целесъобразно да се предоставят на авиокомпаниите, които осигуряват на летището голям пътникопоток, определени финансови стимули (също и под формата на маркетингови субсидии) и специални отстъпки върху публикуваните летищни такси. Такива изгодни условия могат да бъдат обективно оправдани от очаквания допълнителен трафик и с оглед на приходите от необвързани с авиацията дейности, генерирани чрез този допълнителен трафик (63). Допълнително основание представлява това, че маржът на пътник, който се получава от заплащаните от авиокомпанията летищни такси, може да бъде значителен в абсолютна стойност в светлината на пътникопотока, за който става въпрос, дори ако този марж бъде намален чрез отстъпките и финансовите стимули.
(186)
Един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е оператор на летище, може да вземе предвид многобройни фактори при определянето на условията, предложени на авиокомпаниите. Те включват не само очаквания допълнителен трафик, но и момента, в който се водят преговорите за договора с авиокомпанията (както и ситуацията, в която се намира по това време летището особено с оглед на натоварването на капацитета му), маршрутите, които авиокомпанията възнамерява да обслужва (64), оперативните изисквания на авиокомпанията на летището, вида на необходимите на летището услуги и техните признаци, натиска, оказван от авиокомпаниите по време на преговорите (65), и т.н.
(187)
За един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е оператор на летище, следователно може да бъде оправдано да предложи различни условия по отношение на летищните такси и финансовите стимули на различните авиокомпании, било то под формата на двустранни договори или под формата на системи за отстъпки и стимули, съдържащи се в правните актове за определяне на таксите (66). За целите на оценката, дали такива отстъпки и финансови стимули представляват икономическо предимство, трябва да се установи дали към момента на вземането на решение да предложи отстъпките и стимулите летищният оператор е могъл, преценявайки разумно, да изхожда от факта, че това решение е изгодно, или с други думи, че в сравнение с хипотетичната ситуация то води до по-висока печалба (или по-ниски загуби).
(188)
Освен това в противовес на твърденията на някои заинтересовани страни за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика няма причини да гарантира по отношение на условията, които един летищен оператор предлага на авиокомпаниите чрез двустранни договори (например специални субсидии за откриването на нови маршрути) и които не произтичат от съдържащите се в публикувана тарифа за таксите общи системи за отстъпки и стимули, че тези условия се базират на общи и прозрачни критерии, които се отнасят за всички авиокомпании. При договарянето на двустранно споразумение с една авиокомпания от един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика се очаква да не се ръководи от редица предварително определени прозрачни критерии, които ограничават неговата свобода на действие при преговорите, а по-скоро да прецени всички важни аспекти на предложените от авиокомпанията услуги. По тази причина не са от значение изложените от някои заинтересовани страни мнения по делото по отношение на липсващата прозрачност на предложените от FBS отстъпки и финансови стимули в контекста на прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
7.4.2. Законосъобразност на тарифата за таксите от 2004 г. и на двустранните договори между FBS и различни авиокомпании съгласно националното право
(189)
Въпросът, дали Тарифата за таксите от 2004 г. е влязла в сила съгласно националното право или не, е несъществен в контекста на прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, дори да е важен съгласно германското право. Фактът, че една направена отстъпка върху общоприложими летищни такси или финансов стимул със сравним ефект под формата на двустранен договор, а не в рамките на една обща система, съдържаща се в публикувана тарифа за таксите, е несъществен. Факт е, че един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика може да вземе решение да предостави отстъпки или стимули чрез единия от двата механизма и рентабилността на едно такова решение не зависи от избрания механизъм. Следователно е от значение въпросът дали условията, предложени от FBS на определени авиокомпании, са резултат от самото прилагане на действаща приложима тарифа за таксите или от двустранни споразумения.
(190)
Освен това въпросът дали съгласно националното право FBS е била оправомощена да сключи двустранни договори, в които се определят условията, които се различават от действащата тарифа за таксите (67), също така е без съществено значение. По този въпрос в решението по делото Charleroi Съдът констатира: „(…) не е необходимо да се взема под внимание съвместимостта на поведението на институция, предоставяща държавна помощ, с националното право, когато става въпрос за това дали тази институция е действала съгласно принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, или е предоставила икономическо предимство в нарушение на член 87, параграф 1 от Договора за създаването на ЕО“ (68).
7.4.3. Въздействия на условията, предложени на авиокомпаниите, опериращи на летище Tegel
(191)
В становищата на някои заинтересовани страни беше изложен аргументът, че опериращите на летище Schönefeld авиокомпании са субсидирани от опериращите на летище Tegel авиокомпании чрез по-ниски летищни такси и други изгодни условия. Това предполагаемо кръстосано субсидиране е резултат от това, че FBS компенсира ефекта на ниските такси на летище Schönefeld чрез високи такси на летище Tegel.
(192)
В тези становища се твърди, че предлаганите на летище Schönefeld условия не биха представлявали държавна помощ само ако съответстват на условията на летище Tegel.
(193)
Това обаче не е така. Първо, летище Tegel и летище Schönefeld се различават не само във връзка с летищните такси, а в много отношения, преди всичко предвид вида инфраструктура на летището и разстоянието от центъра на града. Поради това, сравнени едно с друго, те не могат да бъдат разглеждани като пълни заместители. Това се потвърждава от неуспешния опит да бъдат привлечени авиокомпании да преместят авиационната си експлоатация от летище Tegel на летище Schönefeld преди изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(194)
Освен това авиокомпаниите не са „принудени“ да оперират от Tegel или Schönefeld. Освен това авиокомпаниите разполагат с още два варианта: да не оперират нито от Tegel, нито от Schönefeld или да използват тези летища с по-нисък капацитет (и да използват своите самолети и екипажи по други маршрути освен от Берлин, тъй като опитът сочи, че нискотарифните превозвачи могат много бързо да нагодят своя капацитет спрямо нови пазарни условия). Следователно всеки опит от страна на FBS да наложи на една авиокомпания, която обмисля да започне летателна дейност на летище Schönefeld, същите условия като на летище Tegel, би могъл да доведе до това авиокомпанията да се откаже от плановете си и да реши да не оперира нито от Schönefeld, нито от Tegel или да предлага по-малко полети от Берлин.
(195)
Следователно за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика не би имало причини при определянето на таксите за летище Schönefeld да вземе под внимание условията, преобладаващи на летище Tegel. Въз основа на същите съображения и с оглед на ограниченото икономическо значение, на намаляването или на закриването на Tempelhof за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика не би имало също така никаква причина да вземе под внимание условията на Tempelhof при определянето на таксите на Schönefeld.
7.4.4. Прилагане на принципа на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика по отношение на договорите, сключени между летището и авиокомпаниите
(196)
Комисията констатира, че въпросните договори трябва да се разглеждат като част от стратегията за нискотарифните превозвачи, която е имала за цел да доведе до положителни стопански резултати за летище Schönefeld в средносрочен и в дългосрочен план.
(197)
За оценката, дали един от проблематичните договори предоставя икономическо предимство, трябва да се изследва дали към момента на сключването на договора един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика би изходил от това, че чрез конкретния договор може да бъде постигната по-висока печалба, отколкото би било възможно по друг начин. Тази по-висока печалба се изчислява чрез разликата между вероятно постигнатите чрез договора увеличени приходи (т.е. разликата между приходите, които биха били постигнати, ако се сключи договорът, и приходите, които биха били постигнати без наличието на договор) и вероятно произтичащите от договора увеличени разходи (т.е. разликата между разходите, които биха възникнали, ако договорът би бил сключен, и разходите, които биха възникнали без договор); полученият паричен поток трябва да се намали чрез съответен сконтов лихвен процент.
(198)
Освен това в настоящото разследване трябва да се вземат предвид всички важни увеличени приходи и разходи във връзка със сделката. Различните елементи (отстъпки върху летищни такси, субсидии за маркетинг, други финансови стимули) не бива да бъдат оценявани отделно. За тази цел трябва да се има предвид следният пасаж от решението по делото Charleroi: „В рамките на прилагането на критерия за частния инвеститор една търговска сделка (…) трябва да бъде разглеждана в нейната цялост, за да се провери дали държавната институция и контролираната от нея институция като цяло са имали поведението на пазарно ориентирани икономически субекти. Комисията трябва при оценяването на спорните мерки да вземе предвид всички съответни аспекти на спорната мярка и нейния контекст […]“ (69).
(199)
Очакваните увеличени приходи трябва да включват по-специално приходите от летищните такси, като се вземат предвид отстъпките и очакваният допълнителен трафик вследствие на сключването на договора, както и вероятните необвързани с въздухоплаването приходи, генерирани в резултата на допълнителния трафик. Очакваните увеличени разходи трябва да включват предимно всички увеличени оперативни и инвестиционни разходи, които не биха възникнали, ако договорът не би бил осъществен; освен това увеличените разходи трябва да включват разходите за маркетингови субсидии и за други финансови стимули.
7.5. Оценка на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (мярка 2)
(200)
Договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. беше сключен преди влизането в сила на Тарифата за таксите от 2004 г. за първоначален срок от 10 години с опцията договорът да бъде продължен с нови десет години.
(201)
Германия представи документи, от които се виждат предварително изготвените финансови прогнози за проекта, които се опират по-специално на прогнозите на FBS от 17 декември 2003 г., т.е. преди сключването на договора между FBS и авиокомпанията easyJet на 19 декември 2003 г. (вж. във връзка с това съображение 37). FBS е изхождала от това, че в периода от 2004 г. до 2012 г. договорът би донесъл годишно увеличение на нейната оперативна печалба и че през 2010 г. би била достигната оперативната точка на рентабилност (break-even).
Таблица 9
Прогнози на FBS относно допълнителната оперативна печалба вследствие на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. (в млн. EUR)
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
Оперативна печалба без easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Допълнителна оперативна печалба с easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Общо оперативна печалба
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(202)
Комисията разглежда тези прогнози и залегналите в тях предположения като солидна основа за подписване на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(203)
Очакваните прогнози за трафика въз основа на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. са били изчислени на базата на броя самолети, които авиокомпания easyJet е следвало в съответствие с договора да разположи за местопребиваване на летище Schönefeld с течение на времето, както и на базата на фактор на натоварване от […], който се явява правдоподобен с оглед на обичайните фактори на натоварване на нискотарифните превозвачи.
(204)
В бизнес плана бяха взети предвид прогнозите за всички съответни увеличени разходи и приходи, включително за обвързаните и необвързаните летателната дейност категории приходи, и разходите за финансовите стимули за авиокомпанията easyJet. В тези прогнози бяха отчетени по-специално допълнителният трафик и допълнителните движения на въздухоплавателни средства, които са били очаквани въз основа на договора и на договорните условия.
(205)
За да бъде подложено това стратегическо решение на стрес тест, накрая FBS възложи на одиторската фирма […] („втори експерт“) да провери дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би подписал този договор през 2003 г. В тази експертиза („проучване на втория експерт“), която е била приключена през 2007 г., обект на проучване бяха и договори с други авиокомпании.
(206)
Вторият експерт базира своя анализ на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. на прогнозите на FBS, споменати в съображение 158.
(207)
Вторият експерт провери подробно солидността на изготвените от FBS прогнози за приходите и разходите и въз основа на информацията, която е била на разположение към момента на сключването на договора, и предприе корекции в предположенията на FBS, когато е бил на мнение, че те са неуместни.
(208)
Във връзка с това вторият експерт предприе корекция в бизнес плана, за да включи инвестиционни разходи в размер на […] млн. EUR за създаването на допълнителни перони за авиокомпанията easyJet на терминал Б. По-нататък са били извършени корекции, за да се вземе предвид фактът, че прогнозите на FBS са се основавали на проект на договора с easyJet, който не е съвпадал напълно с окончателно подписания договор. Впоследствие вторият експерт предприе корекции в бизнес плана, за да осигури съответствие в пълен обем между бизнес плана и условията на подписания договор.
(209)
Освен това вторият експерт е изчислил на базата на прогнозите на FBS (с посочените по-горе корекции) капиталовата стойност (нетна настояща стойност) на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. за периода 2004-2007 г. към стойността на 30 декември 2003 г. Капиталовата стойност на един динамичен ред от очаквани парични потоци (входящи и изходящи плащания) се определя като намалената сума на отделните очаквани парични потоци по време на съответния период. Капиталовата стойност е икономически показател, който предприятията използват за оценка на рентабилността на един проект. Вторият експерт е изчислил съвкупната капиталова стойност на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. в края на всяка година до изтичането на договора. За тази цел вторият експерт е изчислил приложимия за сконтирането на паричните потоци сконтов лихвен процент по класическия метод на модела за ценообразуване на капиталовите активи (Capital Asset Pricing Model, CAPM) (70), така че сконтовият лихвен процент е отразявал по по-ефективен начин капиталовите разходи на FBS през 2003 г.
(210)
Получените капиталови стойности са дадени в таблица 10:
Таблица 10
Капиталови стойности на паричните потоци, очаквани вследствие на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г.
Съвкупни капиталови стойности в края на годината (стойност към 30 декември 2003 г.):
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
2013 г.
2014 г.
2015 г.
2016 г.
2017 г.
2018 г.
2019 г.
2020 г.
2021 г.
2022 г.
2023 г.
2024 г.
Капиталова стойност
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(в млн. EUR)
Източник:
Проучване на втория експерт.
(211)
Всички тези капиталови стойност са положителни и потвърждават, че сключването на договора с авиокомпания easyJet през 2003 г. е било целесъобразно.
(212)
Вторият експерт е отбелязал в своя доклад, че ефектът на договора в първоначалния му вариант, т.е. за срок от десет години с опцията да бъде продължен с нови десет години, за летище BER не е бил взето предвид от FBS през 2003 г., когато е било подложено на проверка сключването на договора. Според втория експерт договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. с неговите първоначални условия би трябвало е в сила дълго време след планираното за 2011 г. откриване на летище BER. Освен това този договор е предвиждал условия, които очевидно са били по-изгодни, отколкото условията в общата тарифа за таксите, планирана за летище BER при неговото откриване. Следователно според втория експерт е съществувал рискът, че съществуващият договор с авиокомпания easyJet от 2003 г. би могъл да доведе до това други авиокомпании да поставят FBS под значителен натиск, за да намалят разликата между общите такси, действащи на летище BER, и договорените с easyJet такси. През 2003 г. този риск без съмнение е бил изключително нисък, трудно предвидим с оглед на бързо променящия се пазар на нискотарифните превозвачи и изобщо не е било възможно той да бъде определен в количествено изражение. В действителност този риск никога не се е осъществил. Договорът за изменение с авиокомпания easyJet от 2007 г., който е трябвало да изтече към момента на откриване на летище BER, е заменил договора с easyJet от 2003 г.
(213)
Второто проучване следователно потвърждава, че един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, би сключил договора с авиокомпания easyJet от 2003 г.
(214)
В заключение трябва да се констатира, че договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. не съдържа държавна помощ.
7.6. Оценка на договорите с други авиокомпании (мярка 3)
(215)
Решенията на FBS за сключването на договори с авиокомпаниите Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle и Aer Lingus са се основавали също така на предварителни прогнози за увеличения трафик, както и за увеличените приходи и разходи, според които сключването на тези договори е било рентабилно.
(216)
За всеки от тези договори прогнозите за очаквания трафик са били изчислявани на базата на броя движения на въздухоплавателни средства и на защитими предположения по отношение на техния коефициент на натоварване, очаквани с оглед на планираната дейност на авиокомпаниите. В тези прогнози са били взети предвид прогнозите за всички съответни увеличени разходи и приходи, включително на обвързаните и на необвързаните с летателната дейност категории приходи, и разходите за предлаганите от FBS финансови стимули за авиокомпаниите.
(217)
Както в случая с договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. предварителните прогнози на FBS бяха подложени на стрес тест от втория експерт. Стрес тестът е показал, че сключването на договор с тези авиокомпании би довело за в бъдеще при всеки договор за всяка година от общия срок на договора до увеличени приходи, които биха надхвърляли увеличените разходи (въпреки други по-скоро предпазливи заключения). Това заключение е резултатът от анализа, който вторият експерт е извършил за всеки договор на базата на тези коригирани прогнози, които са в пълно съответствие с методиката, описана в разделите 7.4.4. и 7.5. Вторият експерт е основал своята проверка и корекции изключително на данните и прогнозите, с които е разполагала FBS към момента на проверката на сключването на договора.
(218)
Таблица 11 съдържа предварителните капиталови стойности, изчислени от втория експерт за осем от общо деветте въпросни договора за периода на предвидения срок на договора, към момента на съответното сключване на договора.
Таблица 11
Капиталови стойности на договорите между FBS и различни нискотарифни превозвачи
Авиокомпания/договор
Предвиден срок на договора
Капиталова стойност за срока на договора
(в EUR)
Ryanair (първи договор)
1 май 2003 г. до 30 април 2004 г.
[…]
Ryanair (втори договор)
1 май 2003 г. до 30 април 2008 г.
[…]
Germanwings (първи договор)
26 октомври 2003 г. до 31октомври 2006 г.
[…]
Germanwings (втори договор)
1май 2004 г. до 30 април 2008 г.
[…]
Volare
26 октомври 2003 г. до 31 март 2007 г.
[…]
Icelandair
6 юни 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Norwegian Air Shuttle
29 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Aer Lingus
30 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Източник:
проучване на втория експерт.
(219)
Както е видно от таблицата, всички капиталови стойности са положителни. По тази причина за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би било целесъобразно да приеме условията на тези договори към момента на тяхното подписване.
(220)
За договора с V-Bird (71) не беше изчислявана капиталова стойност. Според втория експерт за този договор не е бил на разположение предварително изготвен бизнес план. Условията на този договор обаче са много подобни на условията на сключения договор с авиокомпанията Volare. Двата договора са били сключени почти едновременно за приблизително еднакъв срок (три и половина или съответно четири години). Двата договора са предвиждали прилагането на Тарифата за таксите от 2003 г. за определянето на летищните такси, както и същия стимул под формата на субсидия в размер на съответно […] EUR за Volare и за V-Bird. Определените в двата договора оперативни условия предвиждаха много подобен брой движения на въздухоплавателни средства и същия тип самолети. Освен това към момента на сключването на тези договори е било правдоподобно предположението, че двете авиокомпании биха имали подобен фактор на натоварване. Следователно произтичащият от тези договори увеличен трафик е бил сравним. И на последно място, за двата договора е могло да се предположи, че те съответстват на аналогични увеличени експлоатационни разходи за FBS. С оглед на аналогията между тези два договора е било приемливо заключението, че договорът с авиокомпанията V-Bird съответства на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
(221)
Авиокомпания V-Bird прекрати летателната си дейност на 8 октомври 2004 г. и подаде заявление за обявяване в несъстоятелност, на която е даден ход на 18 октомври 2004 г. V-Bird е била ликвидирана в началото на месец януари 2005 г. Следователно вече не съществува предприятие, което би получило преки или непреки облаги от потенциална държавна помощ във връзка с договора с авиокомпания V-Bird.
(222)
С оглед на гореизложеното никой от договорите, включени в таблица 6, не съдържа държавна помощ.
7.7. Оценка на договора за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. (мярка 4)
(223)
Някои заинтересовани страни бяха на мнение, че договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. е дал на easyJet правото на изключително ползване на терминал Б на летище Schönefeld, а на други авиокомпании е отказан достъпът до терминал Б.
(224)
Както е представено в съображение 55, в периода от 2004 г. до 2007 г. авиокомпанията easyJet е наела площ от около […] m2 под формата на офис помещения и гишета за регистрация и проверка на пътниците, което съответства на 24 % от общата площ на терминал Б. Обществените пространства на терминал Б (коридори, зали и кафене) са достъпни и за пътници на други авиокомпании, тъй като няма пространствено разделение между терминал Б и терминал А.
(225)
Предоставянето на зони за регистрация и проверка на пътниците на определени авиокомпании и даването на права за брандинг и рекламни права за тези авиокомпании в заобикалящите пространства в непосредствена близост е обичайна практика на европейски и международни летища и такива споразумения са широко разпространени.
(226)
Особено когато една авиокомпания или обединение на авиокомпании превозва значителен брой пътници от или до определено летище, е целесъобразно от оперативна (а следователно и от бизнес) гледна точка техните дейности да бъдат съсредоточени на един-единствен терминал. По този начин се оптимизират оперативните процеси както на летището, така и на авиокомпанията.
(227)
Следователно един летищен оператор не предоставя непременно на дадена авиокомпания икономическо предимство, като ѝ отстъпва изключителното използване на всички гишета за регистрация и проверка на пътниците и офисни пространства в един терминал. Такъв би бил случаят евентуално само тогава, когато летищният оператор предоставя на авиокомпанията пространства за изключително ползване, които надхвърлят нуждите на авиокомпанията (при което по този начин други авиокомпании биха били възпрепятствани да използват реалния наличен капацитет), или ако изчисленият за авиокомпанията наем е прекомерно нисък. Както ще бъде изложено по-долу, нито едно от тези условия не се отнася за договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(228)
От установяването на своята летателна експлоатация на летище Schönefeld easyJet е била най-доминиращата авиокомпания с голяма преднина пред другите авиокомпании. Между 2004 г. и 2007 г. авиокомпанията easyJet е превозила между […] % и […] % от всички пътници на летище Schönefeld. Още през 2003 г. е било прогнозирано, че с оглед на трафика easyJet би била най-голямата авиокомпания с голяма преднина в сравнение с другите авиокомпании. Въз основа на договорното задължение на easyJet да разположи на база в летище Schönefeld определен брой самолети FBS е могла да изхожда от съответен висок брой пътници от момента, в който авиокомпания easyJet е започнала своята летателна дейност.
(229)
Съгласно Международната организация за гражданска авиация капацитетът на терминал Б е възлизал на 600 000 пътници годишно; този брой е значително по-нисък от броя на пътниците, който авиокомпанията easyJet би превозвала от 2004 г. от и до летище Schönefeld съгласно очакванията ([…] милиона (72)). Следователно е очевидно, че чрез договора за наем с easyJet от 2004 г. FBS не е провеждала стратегия на „преосигуряване с капацитет“, която да е насочена към това да пречи на други авиокомпании да се конкурират с easyJet на летище Schönefeld. През 2006 г. на терминал Б са били обработени […] милиона пътници, и то без значими технически промени; това съответства на по-голям от двойния теоретичен капацитет. Това, че е могло да бъде обработен толкова висок пътникопоток, се е дължало преди всичко на факта, че съоръженията на терминала са били използвани само от една авиокомпания, чрез което е могло да бъдат оптимизирани пътникопотоците.
(230)
С оглед на наемната цена сравняването на наемните цени на различни летища е без значение, тъй като летищата се различават по отношение на капацитета, пазарните условия и качеството на съоръженията. Наемите, плащани от авиокомпанията easyJet, са съответствали в действителност на схемата за цените на наемите на FBS без предоставяне на отстъпки.
(231)
На терминал Б авиокомпанията easyJet е плащала […] EUR на m2 за пространства за обработващи гишета и […] EUR на m2 за офис площи. С други авиокомпании на други терминали са били договорени подобни такси за сравними съоръжения. Авиокомпанията Germanwings например е плащала също така […] EUR на m2 за пространства за обработващи гишета на терминал A. На авиокомпания Aeroflot са били начислени […] EUR на m2 за офисно помещение на терминал A. Авиокомпанията Condor е наела преди easyJet офис площи на терминал Б и е плащала по-нисък наем за същия вид съоръжения на терминал Б. Докато авиокомпанията easyJet е плащала […] EUR на m2 за офис площи, авиокомпания Condor е трябвало да плаща само […] EUR на m2.
(232)
Този начин на сравнение е подходящ, за да се прецени дали договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. е съдържал икономическо предимство. За разлика от един договор, който регламентира цялата експлоатация на една авиокомпания на едно летище и важните финансови отношения между авиокомпанията и летището (73), един договор за наемане на пространства за обработващи гишета и офис площи се отнася за достъпа до съоръжения, които поне в рамките на определено летище обикновено могат да бъдат разглеждани като стандартни съоръжения. Освен това регламентираните в такива договори наеми възлизат на по-ниски суми в сравнение с летищните такси, маркетинговите субсидии и другите финансови стимули. По тази причина за летищния оператор няма съществен стимул да определя специално разработени наеми или да договаря с авиокомпаниите възможно най-високите наеми. Икономическият интерес на летищния оператор се състои много повече в това да съсредоточи оперативната експлоатация на една авиокомпания на едно място, за да осигури оперативната ефективност в полза на своя клиент. Това е особено вярно тогава, когато летищният оператор, както в случая на FBS, се опита да привлече авиокомпании и да ги подтикне да увеличат своя трафик.
(233)
Следователно противно на аргументите на някои заинтересовани страни не би било непременно целесъобразно на авиокомпаниите да се предоставят зони въз основа на тръжни процедури. Такава практика изглежда действително много необичайна на европейските летища. Поведението, очаквано от един предпазлив летищен оператор, ръководен от съображения за рентабилност, се състои в това да намери за всяка важна авиокомпания, използваща летището, подходящи зони по отношение на капацитета и други признаци и да изчисли подходящ наем в съответствие с обичайните практики в рамките на летището.
(234)
По тези причини размерът на наема не представлява икономическо предимство, ако съответства в голяма степен на наемите, определяни за други авиокомпании, използващи летището, какъвто е случаят с договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(235)
Освен това за един летищен оператор е целесъобразно да сключва подобни договори за срок, съответстващ на срока на „основния“ договор, който регламентира оперативната дейност на авиокомпанията на летището, какъвто е случаят с договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(236)
По отношение на системата за обработване и транспорт на багажа системите, съществуващи на терминал A и на терминал Б са идентични от техническа гледна точка с изключение на един аспект: системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б включва неподвижен рентгенов апарат. Той е бил монтиран по искане на федералната полиция. В противен случай е щял да бъде отнет оперативният лиценз на терминал Б. Техническото оборудване на системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б не предоставя на авиокомпания easyJet никакво оперативно предимство, като например по-бързо или по-гладко натоварване или разтоварване на багажа. Тя предлага по-скоро интегриран рентгенов контрол, което обаче не влияе на процеса на регистрация и проверка на пътниците на авиокомпанията.
(237)
Всъщност интегрираната система за сигурност създава по-скоро оперативни трудности на авиокомпания easyJet. За получаването на багаж, който изисква ръчен контрол, пътникът трябва да бъде извикан отново в контролната зала на терминал Б. Пътникът обаче в този момент се намира вече в салона за отпътуване и трябва да бъде информиран и върнат обратно. Това е сложна процедура, водеща до това, че най-късният час за регистрация и проверка на пътниците, посочен от летище Schönefeld за заминаващи от терминал Б пътници, е минимум 30 минути преди полета. В момента практиката на авиокомпанията easyJet е 40 минути, тъй като в противен случай не може да бъде гарантирано своевременното приключване на процеса. На терминал A не съществуват такива ограничения. Обичайната практика тук е срок на явяване от 20 минути преди излитането и не представлява никакъв проблем в техническо отношение.
(238)
Друг проблем е свързан с това, че системите за обработване и транспорт на багажа на терминал Б и терминал A се различават по отношение на своята податливост на смущения. В периода от месец май до месец декември 2004 г. интегрираната техника за безопасност и следователно по-високата сложност доведе до разполагаемост на системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б от […] % от експлоатационното време, докато системата за обработване и транспорт на багажа на терминал A е била готова за експлоатация на […] %.
(239)
С оглед на предходното изложение трябва да се направи заключението, че никоя от разпоредбите на договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. не е предоставяла на easyJet икономическо предимство. Следователно този договор не представлява държавна помощ,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Следните мерки, които Германия е привела в действие по отношение на предприятията, посочени в букви а) до л), не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз:
а)
сключеният на 6 август 1992 г. договор за управление и прехвърляне на печалбата между Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH и Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH;
б)
сключеният на 19 декември 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и easyJet Airline Company Ltd.;
в)
сключеният на 31 март 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Ryanair Limited;
г)
сключеният на 28 април 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Ryanair Limited;
д)
сключеният на 14 октомври 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Germanwings GmbH;
е)
сключеният на 23 декември 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Germanwings GmbH;
ж)
сключеният на 22 октомври 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Volare Airlines S.p.A.;
з)
сключеният на 3 ноември 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и V-Bird Airlines B.V.;
и)
сключеният на 6 юни 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Icelandair Reykjavik Airport;
й)
сключеният на 17 май 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Norwegian Air Shuttle AS;
к)
сключеният на 13 май 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Aer Lingus Limited;
л)
сключеният през месец март 2004 г. договор за наем между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и easyJet Airline Company Ltd. за използването на определени участъци и съоръжения на терминал Б на летище Schönefeld.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 20 февруари 2014 година.
DECISÃO (UE) 2015/506 DA COMISSÃO
de 20 de fevereiro de 2014
relativa às medidas executadas pela Alemanha em relação ao Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH e a várias companhias aéreas SA.15376 - (C 27/07, ex NN 29/07)
[notificada com o número C(2014) 868]
(Apenas faz fé o texto na língua alemã)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente, o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo (1),
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente, o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações em conformidade com as disposições acima citadas (2), e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Entre 2003 e 2006, a Comissão recebeu denúncias de várias partes, segundo as quais determinadas companhias aéreas, bem como o operador do aeroporto de Berlim-Schönefeld (doravante designado «Schönefeld») terão recebido auxílios estatais ilegais para as respetivas operações nesse aeroporto.
(2)
Por carta de 17 de agosto de 2006, a Comissão solicitou à Alemanha informações sobre o assunto. A Alemanha acedeu a este pedido por carta de 20 de dezembro de 2006.
(3)
Por carta de 10 de julho de 2007 (doravante a «decisão de início do procedimento»), a Comissão informou a Alemanha de que tinha decidido dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (doravante «TFUE») no que respeita às medidas supramencionadas. Simultaneamente, a Comissão emitiu uma injunção para a prestação de informações nos termos do artigo 10.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho (3) em relação a todos os documentos, dados e informações necessários para que a Comissão pudesse determinar se as medidas em causa constituíam um auxílio estatal.
(4)
A Alemanha enviou as suas observações à Comissão em 4 de outubro de 2007, complementando-as com outros documentos em 3 de março de 2008.
(5)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia em 30 de outubro de 2007 (4). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações relativamente às medidas em questão no prazo de um mês a contar da data de publicação da decisão.
(6)
A Comissão recebeu observações de várias partes interessadas. Em 16 de janeiro e 20 de fevereiro de 2008, a Comissão transmitiu estas observações às autoridades alemãs. Por carta de 15 de maio de 2008, a Alemanha enviou os seus comentários sobre as observações formuladas pelas partes interessadas. A Comissão solicitou informações adicionais em 31 de agosto de 2009. A Alemanha acedeu ao referido pedido em três fases: em 28 de setembro, 12 de outubro e 28 de outubro de 2009. Em 4 de abril de 2011, a Comissão solicitou novamente à Alemanha que apresentasse informações. Em resposta a este pedido, a Alemanha enviou novas observações e documentos complementares, em 19 de maio de 2011. Em 10 de outubro de 2011, a Comissão transmitiu às autoridades alemãs novas observações formuladas pelas partes interessadas. A Alemanha comentou essas observações, em 7 de novembro de 2011. No seguimento de um novo pedido de informações da Comissão, em 17 de janeiro de 2012, a Alemanha respondeu em 14 de fevereiro de 2012.
2. CONTEXTO GERAL
(7)
Após a reunificação da Alemanha, em 1990, Berlim encontrava-se numa situação muito particular no que respeita ao tráfego aéreo, em virtude da sua divisão em duas partes (oriental e ocidental) durante décadas. Os aeroportos de cidade de Berlin Tegel (doravante designado «Tegel») e de Berlim Tempelhof («Tempelhof») situam-se na antiga Berlim ocidental. O aeroporto de Schönefeld encontra-se localizado na antiga Berlim oriental, na fronteira entre as regiões (Länder) de Berlim e Brandeburgo.
(8)
O aeroporto de Tempelhof foi inaugurado em 1923 e só podia ser utilizado por pequenas aeronaves devido à sua curta pista. Não podia ser facilmente modernizado, uma vez que se situa num local histórico classificado e as zonas residenciais existentes em torno dele tornavam impossível qualquer expansão. O aeroporto de Tempelhof cessou as suas operações em 30 de outubro de 2008.
(9)
O aeroporto de Tegel abriu em 1948, com vista ao transporte aéreo de fornecimentos para Berlim durante o bloqueio soviético. A partir de 1968, várias companhias aéreas transferiram as suas operações de Tempelhof para Tegel, tendo em conta que o local onde se situava o aeroporto de Tempelhof não era adequado para aparelhos turborreatores. A partir de 1975, Tegel tornou-se o principal aeroporto de passageiros de Berlim. No início da década de 1990, Tegel atingiu a capacidade máxima nos períodos de maior atividade. O prolongamento da pista de aterragem e a construção de um terminal maior eram a única forma de evitar limitações significativas da capacidade a longo prazo. Não obstante, tal não foi possível, pois, tal como Tempelhof, Tegel é um aeroporto de cidade rodeado por zonas residenciais e estradas de acesso. Além disso, qualquer aumento do tráfego aéreo em Tegel resultaria no aumento da poluição sonora para os residentes locais.
(10)
Schönefeld abriu em 1946, por ordem da administração militar soviética na Alemanha. Inicialmente, servia essencialmente como aeroporto militar, tendo sido igualmente utilizado por companhias aéreas comerciais, tais como a Aeroflot e, posteriormente, a companhia aérea da Alemanha oriental, a Interflug. Até à alteração da situação política da Alemanha, em 1990, Schönefeld foi alargado várias vezes. Concebido como aeroporto militar, Schönefeld não estava preparado para as necessidades do tráfego aéreo comercial moderno. Além disso, após a alteração da situação política, o aeroporto já não se encontrava em bom estado. Por conseguinte, foram necessários investimentos substanciais durante a década de 1990 para que o aeroporto satisfizesse as normas de segurança da Europa ocidental. Além disso, Schönefeld encontra-se mais longe do centro da cidade do que Tempelhof e Tegel, tendo, por isso, sido considerado menos atrativo do que os últimos dois aeroportos, pelo menos por certas categorias de passageiros e de companhias aéreas.
(11)
Por razões históricas, os três aeroportos de Berlim foram inicialmente explorados por diferentes empresas. Com a reunificação da Alemanha, estes passaram a ser explorados por uma única empresa, a Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH (doravante designada «BBF»), detida conjuntamente pelas regiões de Berlim e Brandeburgo (37 % cada) e pelo governo federal alemão (26 %). Até 2003, esta empresa tinha duas subsidiárias: A Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (doravante «BFG»), responsável pela exploração de Tegel e Tempelhof e a Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (doravante «FBS»), que explorava o aeroporto de Schönefeld. Em outubro de 2003, a BBF e a FBS foram objeto de fusão, tornando-se a última proprietária da BFG. Em 1 de janeiro de 2012, a FBS passou a designar-se Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (doravante «FBB»).
(12)
Tendo em conta o aumento geral esperado do tráfego aéreo a partir de e para Berlim (ver Quadro 1 em baixo), em parte devido à recuperação do estatuto de capital da Alemanha, a necessidade de uma utilização mais eficiente da capacidade aeroportuária existente tornou-se rapidamente evidente nos anos 90, capacidade essa que se encontrava ainda repartida pela aglomeração de Berlim na sequência da antiga divisão política da cidade.
Quadro 1
Tráfego nos aeroportos de Berlim (milhões de passageiros)
Ano
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991
1,1
6,7
n.d.
1992
1,4
6,6
n.d.
1993
1,6
7
1,1
1994
1,8
7,2
n.d.
1995
1,9
8,2
n.d.
1996
1,8
8,3
n.d.
1997
1,9
8,6
n.d.
1998
1,9
8,8
0,9
1999
1,9
9,5
n.d.
2000
2,1
10,3
n.d.
2001
1,9
9,9
n.d.
2002
1,6
9,1
n.d.
2003
1,7
11,1
0,5
2004
3,3
11
0,4
2005
5
11,5
0,5
2006
6
11,8
0,6
2007
6,3
13,5
0,4
2008
6,6
14,5
0,4
2009
6,8
14,2
fechado
2010
7,3
15,0
fechado
2011
7,1
16,9
fechado
2012
7,1
18,2
fechado
Fonte:
Dados da decisão da Comissão no âmbito do processo no domínio dos auxílios estatais NN 25/09 (ex N 167/09) - Alemanha - Financiamento do aeroporto internacional de Berlim-Brandeburgo (JO C 179 de 1.8.2009, p. 5), atualizados com dados extraídos dos relatórios anuais da FBB.
(13)
Neste contexto, a ideia de um aeroporto único para a zona de Berlim-Brandeburgo foi debatida imediatamente após a reunificação da Alemanha. Com base nas previsões do número de passageiros para os aeroportos de Berlim, concluiu-se que um aumento do tráfego aéreo poderia ser gerido eficazmente por apenas um único aeroporto de dimensão adequada e equipado com tecnologia de ponta.
(14)
O planeamento da construção de um aeroporto de Berlim único teve início em janeiro de 1992. Neste contexto, em 20 de junho de 1993, foi anunciado que a zona a sul de Schönefeld, a par de dois outros locais (os aeródromos de Sperenberg e Jüterborg) tinham sido identificados como possíveis locais para o novo aeroporto. Tegel e Tempelfhof não foram considerados potencialmente adequados por dois motivos: em primeiro lugar, por causa do impacto negativo destes aeroportos de cidade sobre os residentes locais (nomeadamente em termos de ruído) e, em segundo lugar, pois de qualquer das formas não poderiam ser alargados o suficiente por forma a acolher o novo aeroporto de Berlim único. Em última análise, Schönefeld foi escolhido por se encontrar relativamente próximo do centro da cidade, ainda que não se encontre dentro da mesma, e pelas suas boas ligações rodoviárias e ferroviárias. Por conseguinte, optou-se por alargar e modernizar o já existente aeroporto de Schönefeld, torná-lo no principal aeroporto de Berlim com o nome de Berlin-Brandenburg Willy Brandt (doravante designado «BER») e, simultaneamente, por encerrar os aeroportos de Tegel e Tempelfhof. Tal decisão foi formalizada mediante um acordo assinado pelo governo federal alemão e as regiões de Berlim e Brandeburgo, em 28 de maio de 1996.
(15)
Os acionistas da BBF previram executar o projeto BER através de um proprietário e operador privado do aeroporto. Em 1997, deu-se início a um processo de privatização, através do qual todas as ações da BBF seriam vendidas a um investidor privado e uma concessão do aeroporto concedida ao futuro comprador.
(16)
Contudo, os antigos acionistas da BFF não chegaram a acordo com nenhum dos proponentes. Esta situação levou a que os proprietários públicos declarassem, em 2003, que o processo de privatização não tinha resultado e que o aeroporto BER seria construído com acionistas públicos (5).
3. DESCRIÇÃO DAS MEDIDAS E RESPETIVO CONTEXTO
3.1. Contrato de controlo e de transferência dos lucros
(17)
Em 6 de agosto de 1992, a BBF e a BFG assinaram um contrato de controlo e de transferência dos lucros (Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag). Inicialmente, este contrato estava previsto para um período de cinco anos, com renovação tácita por períodos de dois anos, salvo se uma das partes decidisse rescindir o contrato mediante notificação com a antecedência de um ano. A BBF e a FBS assinaram um contrato semelhante. Nos termos da legislação alemã, um contrato de controlo e de transferência dos lucros celebrado entre uma empresa e a sua respetiva subsidiária estabelece que a gestão da subsidiária é controlada pela empresa-mãe e que a primeira é obrigada a transferir os seus lucros e prejuízos para última. Na prática, em resultado de tal contrato, os lucros e prejuízos da empresa-mãe e da respetiva subsidiária são somados e tributados em conformidade. Na sequência dos contratos de controlo e transferência de lucros celebrados entre a BBF e as respetivas subsidiárias, estas empresas eram consideradas uma entidade fiscal única para efeitos do imposto aplicável às sociedades.
(18)
Em 2003, devido à fusão entre a BBF e a FBS, os direitos e obrigações da BBF ao abrigo do contrato de controlo e de transferência dos lucros de 6 de agosto de 1992 foram transferidos para a FBS. Além disso, o contrato de controlo e de transferência dos lucros celebrado entre a BBF e a FBS deixou de ter qualquer relevância para a fusão. Desse modo, o referido contrato não será tido em consideração na presente decisão.
(19)
Na prática, o contrato de controlo e de transferência dos lucros celebrado em 6 de agosto de 1992 entre a BBF e a BFG (doravante designado «o Contrato de controlo e de transferência dos lucros») permitiu que os lucros gerados pela exploração do aeroporto de Tegel compensassem os prejuízos gerados pela exploração de Schönefeld, pelo menos em determinados anos.
(20)
De facto, o aeroporto de Schönefeld registou perdas de exploração, pelo menos, até 2006, tal como ilustrado pelo quadro seguinte, que estabelece o EBITDA (6) (receitas líquidas) e o EBIT (7) (receitas antes de juros e impostos) do aeroporto desde 2003 até 2006, com base nos custos e receitas diretamente associados à utilização desse aeroporto:
Quadro 2
EBITDA e EBIT do aeroporto de Schönefeld entre 2003 e 2006
EBITDA/EBIT
(milhões de EUR)
2003
2004
2005
2006
EBITDA
[…] (8)
[…]
[…]
[…]
EBIT
[…]
[…]
[…]
[…]
(21)
Não obstante, o fraco desempenho do aeroporto de Schönefeld não pôs em causa a viabilidade do grupo constituído pela FBS, BFG e, até 2003, pela sua empresa controladora, a BBF (doravante «o grupo FBS»). O grupo FBS tem sido capaz de gerar, consistentemente, recursos financeiros próprios suficientes ou de encontrar o financiamento necessário no mercado. Tanto quanto é do conhecimento da Comissão, o grupo FBS apenas recebeu financiamento público de fontes externas relativamente ao projeto BER, tendo este sido autorizado pela Comissão (9).
(22)
Esta situação deveu-se, em particular, ao desempenho económico relativamente satisfatório de Tegel, o que reduziu o impacto negativo das perdas de exploração do grupo FBS geradas pelo aeroporto de Schönefeld. Entre 1990 e 2005, Tegel, ao contrário de Schönefeld e Tempelhof, era um aeroporto moderno, utilizado pelas principais transportadoras aéreas multisserviços internacionais que serviam Berlim, tendo sido considerado o aeroporto mais atrativo da aglomeração de Berlim, pelo menos, por certas categorias de passageiros e companhias aéreas. Além disso, registou-se uma tendência global ascendente no tráfego aéreo de passageiros em Berlim entre 1990 e 2005, o que beneficiou o grupo FBS como um todo.
(23)
Como se depreende do Quadro 1, o número de passageiros por ano em Tegel aumentou de forma constante nos anos 90 e a partir de 2004. Em Schönefeld, o número de passageiros por ano aumentou substancialmente na primeira metade da década de 1990 (de 1,1 para 1,9 milhões de passageiros entre 1991 e 1995), tendo, contudo, estagnado na segunda metade e diminuído entre 2000 e 2003 (de 2,1 para 1,7 milhões de passageiros por ano). Entre 1991 e 2003, a maior parte do aumento do tráfego em Berlim, em termos absolutos, foi absorvida por Tegel e não por Schönefeld. Com efeito, ao passo que o número de passageiros por ano em Schönefeld aumentou em 600 000 durante esse período, Tegel registou um aumento de 4,4 milhões. O tráfego continuou a crescer regularmente em ambos os aeroportos entre 2003 e 2012: tal como indicado no Quadro 1, o tráfego em Schönefeld cresceu 417 % (de 1,7 para 7,1 milhões de passageiros por ano), enquanto em Tegel aumentou 63 % (de 11,1 para 18,2 milhões de passageiros por ano). Contrariamente ao que se passou no período entre 1991 e 2003, o crescimento do tráfego em termos absolutos foi partilhado quase em igual medida pelos dois aeroportos, o que significa que, em termos relativos, o crescimento de Schönefeld foi muito superior ao de Tegel.
3.2. Tabelas de taxas aeroportuárias em Schönefeld
(24)
Nos anos 90, o grupo FBS tentou incentivar as companhias aéreas a transferirem as suas operações de Tegel, que estava a funcionar praticamente à sua capacidade máxima, para Schönefeld, que era subutilizado. (10) O objetivo consistia em abordar o problema do congestionamento em Tegel e otimizar a utilização da capacidade de Schönefeld. As companhias aéreas que já operavam a partir de Tegel e Tempelhof, assim como as companhias aéreas que não operavam ainda em nenhum aeroporto de Berlim, foram contactadas nesse sentido. Várias transportadoras mostraram interesse, mas acabaram por não se transferir para Schönefeld por razões comerciais, nomeadamente devido à falta de um locatário âncora (11) em Schönefeld. Além disso, a infraestrutura de Schönefeld não era tão moderna quanto a de Tegel, sendo que esta desvantagem não era compensada por taxas aeroportuárias atrativas ou por outros incentivos financeiros. De um modo geral, a tentativa de transferir algum do tráfego de Tegel para Schönefeld e de atrair transportadoras que não voassem a partir de Berlim ficou muito aquém do pretendido. Tal é ilustrado pelo facto de que, tal como já foi referido, ao passo que o tráfego em Tegel registou um aumento de 4,4 milhões de passageiros entre 1991 e 2003, o aumento registado em Schönefeld durante o mesmo período foi de apenas 600 000 passageiros.
(25)
Tal espoletou uma reflexão estratégica sobre qual a melhor forma de reforçar a situação económica de Schönefeld até à inauguração do aeroporto BER. O encerramento temporário do aeroporto não foi considerado uma alternativa viável. A reflexão estratégica incluiu os níveis das taxas aeroportuárias e como estabelecê-las com vista a atrair mais tráfego.
(26)
Na Alemanha, os preços dos serviços de infraestruturas aeroportuárias prestados às companhias aéreas são calculados com base na tabela de taxas de cada aeroporto, tal como publicado no Nachrichten für Luftfahrer, o jornal oficial alemão em matéria de transporte aéreo. Cada aeroporto prepara a sua tabela de taxas, devendo notificá-la à autoridade de aviação civil competente da região (Land).
(27)
Desde 2003, existiram várias tabelas de taxas diferentes em Schönefeld. De 1 de agosto de 2003 a 30 de abril de 2004, existiu uma tabela de taxas comum aos aeroportos de Tegel, Tempelhof e Schönefeld (doravante designada «tabela de 2003»). Essa tabela foi considerada insuficientemente atrativa para incentivar as companhias aéreas a abrirem novas rotas ou a aumentarem a frequência dos voos de e para Schönefeld.
(28)
Neste contexto, em 2003, os acionistas da FBS encomendaram a uma empresa de consultoria ([…] - «a consultora») o desenvolvimento de uma estratégia com vista a melhorar a situação financeira de Schönefeld até à abertura do aeroporto BER que pudesse ser executada rapidamente.
(29)
A análise da consultora revelou que existia potencial para uma expansão significativa do tráfego aéreo em Berlim, por uma série de motivos. A consultora calculou que a zona de atração comercial de Berlim incluía até 10 milhões de potenciais passageiros por ano. Esta identificou uma série de fatores estruturais conducentes a um aumento do tráfego aéreo. Os principais fatores consistiam na presença de sedes de muitas grandes empresas multinacionais, no facto de Berlim constituir a maior cidade universitária alemã, bem como um centro de «tráfego étnico» (12), e o facto de, no início da década de 2000, ter sido considerada uma capital em desenvolvimento e um chamariz turístico (13). A consultora revelou ainda que, em comparação com outros aeroportos de capitais, Berlim tinha ainda um potencial considerável, em 2003, para o estabelecimento e o crescimento do tráfego de transportadoras de baixo custo («TBC»).
(30)
Nessa altura, o tráfego de TBC registava um crescimento significativo em toda a Europa (14) e diversos estudos demonstraram que o tráfego de TBC se devia essencialmente a novos passageiros, pelo que poderia ser um acréscimo ao tráfego tradicional. A consultora previu que o potencial do tráfego adicional de TBC em Schönefeld equivalia a um crescimento de entre 600 000 e 900 000 passageiros adicionais por ano a curto prazo, nomeadamente entre 2003 e 2005, e de 300 000 passageiros adicionais por ano a médio prazo, ou seja, entre 2005 e 2010.
(31)
Além disso, a consultora constatou que a aplicação de uma estratégia para atrair TBC para Schönefeld exigiria apenas pequenas adaptações e nunca investimentos em grande escala em infraestruturas ou alterações significativas às infraestruturas pré-existentes.
(32)
Por conseguinte, a consultora recomendou a referida estratégia (doravante designada «a estratégia TBC») e sugeriu a execução da mesma mediante uma combinação de descontos com base no volume relativamente às taxas aeroportuárias e de incentivos financeiros (15).
(33)
A FBS decidiu estabelecer e aplicar a estratégia TBC, tendo adotado uma nova tabela de taxas («tabela de 2004») para o efeito. A tabela de 2004 foi especificamente concebida para o aeroporto de Schönefeld, ao contrário da tabela de 2003. Esta nova tabela, que foi aprovada em 30 de abril de 2004 e aplicada a partir de 1 de maio de 2004, estabelecia os seguintes tipos de taxas:
a.
taxas de descolagem e aterragem, com base, nomeadamente, no peso máximo à descolagem da aeronave;
b.
taxas por passageiro, com base no número de passageiros que partem e no destino do voo;
c.
taxas de estacionamento das aeronaves, com base no peso máximo à descolagem da aeronave e na duração da utilização das áreas de estacionamento.
(34)
Vários mecanismos de incentivo financeiro integram esta tabela:
a.
um «desconto por volume de passageiros», o qual permite o reembolso de parte das taxas por passageiro com base no número de passageiros transportados, e que é calculado do seguinte modo:
Quadro 3
Descontos por volume de passageiros ao abrigo da tabela de 2004
Número de passageiros por ano
Taxa de reembolso
(%)
Mais de 50 000
5
Mais de 100 000
10
Mais de 150 000
15
Mais de 250 000
20
b.
um «incentivo de crescimento», composto por um «incentivo de destino» e um «incentivo de frequência», concedidos pela abertura de novas rotas a partir de Schönefeld e pelo aumento das frequências nas rotas existentes com partida de Schönefeld, respetivamente. O incentivo de destino equivalia a 80 % da Landegrundtarif (definida como o total das taxas de descolagem e aterragem e por passageiro aplicáveis aos movimentos relevantes de aeronaves) no primeiro ano, 60 % no segundo, 40 % no terceiro e 20 % no quarto. O incentivo de frequência equivalia a 60 % da Landegrundtarif no primeiro ano e a 40 % no segundo. Deveria ser celebrado um acordo bilateral entre a FBS e a companhia aérea por forma a estabelecer as condições precisas.
(35)
A tabela de 2004 foi objeto de nova alteração em julho de 2005. Esta alteração estabelecia que as companhias aéreas poderiam receber o incentivo de destino caso abrissem novas rotas com partida do sistema de aeroportos de Berlim, ou seja, rotas para destinos que não tinham ainda ligações a Berlim mediante voos diretos. Em contraste com isto, o incentivo de destino encontrava-se anteriormente disponível para novas rotas com partida de Schönefeld, ainda que o mesmo destino fosse servido por voos diretos provenientes de outros aeroportos de Berlim.
(36)
Em 19 de janeiro de 2006, foi aprovada uma nova tabela de taxas (doravante designada «tabela de 2006»), que entrou em vigor retroativamente em 1 de janeiro de 2006. Contrariamente ao previsto na tabela de 2004, o incentivo de frequência foi retirado. A tabela de 2006 estabelecia três incentivos financeiros principais distintos: um «financiamento de crescimento» (16), ou seja, um incentivo ligado ao aumento do número de passageiros ou do volume de carga por operação de voo, um «financiamento de destino», outorgado pela abertura de uma nova ligação direta entre Berlim e outro destino e um «desconto por volume de passageiros».
(37)
Nos termos da tabela de 2006, aquando da abertura de uma nova rota com partida de Berlim, a transportadora aérea teria de optar entre o financiamento de destino e o financiamento de crescimento. A escolha deveria ser feita antes de se abrir a nova rota e a transportadora estava vinculada por essa decisão única.
(38)
O financiamento de destino tratava-se de um incentivo correspondente a 80 % da Landegrundtarif da primeira temporada de voo no seguimento da abertura da nova rota, 60 % na segunda temporada, 40 % na terceira, 20 % na quarta e 10 % na quinta. Além disso, as companhias aéreas eram obrigadas a reembolsar o financiamento de destino da seguinte forma, no caso de desistirem da nova rota antes do final da quinta temporada de voo: 60 % da Landegrundtarif devida pela primeira temporada de voo, 40 % pela segunda, 20 % pela terceira, 10 % pela quarta e 0 % pela quinta.
(39)
As transportadoras eram elegíveis para o financiamento de crescimento se registassem um aumento do número de passageiros ou do volume de mercadorias transportadas por operação de voo em relação ao ano anterior. O financiamento de crescimento era calculado com base no nível de crescimento alcançado, segundo uma fórmula estabelecida na tabela, e traduzia-se em descontos nas taxas aeroportuárias, que eram degressivos ao longo do tempo. O financiamento de crescimento estava limitado a um período máximo de cinco anos.
(40)
O «desconto por volume de passageiros», por sua vez, sofreu apenas uma ligeira alteração, tendo sido também alargado, em comparação com a tabela de 2004. Nos termos da tabela de 2006, o desconto por volume de passageiros, desde então conhecido como «financiamento de volume», consistia num reembolso proporcional das taxas de descolagem e aterragem, assim como das taxas por passageiro, dependendo do número de passageiros transportados. As taxas de reembolso eram as seguintes:
Quadro 4
Financiamento de volume: descontos ao abrigo da tabela de 2006
Número de passageiros por ano
Taxa de reembolso
(%)
Mais de 50 000
5
Mais de 100 000
10
Mais de 250 000
15
Mais de 500 000
20
Mais de 1 milhão
30
Mais de 2 milhões
40
3.3. Acordos individuais entre a FBS e determinadas transportadoras
3.3.1. Estabelecimento da easyJet como locatário âncora em Schönefeld
(41)
Em 2003, no contexto da execução da estratégia TBC em Schönefeld, a FBS encetou negociações com a companhia aérea easyJet L.da (doravante designada «easyJet»), que se encontrava à procura de um local para uma nova base na Europa continental. Em troca de taxas aeroportuárias atrativas e de outros incentivos financeiros, a easyJet ofereceu o estabelecimento de quatro aeronaves em Schönefeld no seu primeiro ano de funcionamento nesse aeroporto (2004), seis aeronaves no segundo ano e uma aeronave adicional a cada ano entre 2006 e 2009. De acordo com a Alemanha, a FBS viu isto como uma oportunidade para atrair uma TBC consolidada que se tornasse locatário âncora em Schönefeld.
(42)
Em 19 de dezembro de 2003, a FBS e a easyJet celebraram um acordo (doravante «o acordo easyJet de 2003») que refletia as condições supramencionadas. O acordo previa um sistema de taxas específico para a easyJet, diferente da tabela de taxas aplicável. Estabelecia as taxas em função do número de passageiros que partem. Além disso, definia um sistema de descontos baseado no número de passageiros suplementares transportados pela easyJet ao longo do ano em causa comparativamente ao ano anterior. Este sistema de descontos específico foi posteriormente incluído na tabela de 2006 sob a denominação «financiamento de crescimento» (ver considerandos 36 a 39). Além disso, a FBS e a easyJet chegaram a acordo quanto ao financiamento de destino sob a forma de um prémio único de […] EUR por cada nova rotação diária instaurada pela easyJet. Todavia, os pagamentos realizados com base neste sistema foram descontinuados em 2004. No total, foram apoiadas no âmbito desse sistema 19 novas rotações diárias criadas pela easyJet.
(43)
A FBS e a easyJet celebraram originalmente o acordo por um período de dez anos, com a possibilidade de a easyJet prorrogar o mesmo por um período adicional de dez anos. Contudo, em 11 de setembro de 2007, a FBS e a easyJet celebraram um acordo de revisão (doravante «o acordo de revisão easyJet de 2007»), que alterava o período de vigência e outras condições do acordo inicial. O acordo de revisão estabelecia que o acordo easyJet de 2003, tal como alterado, expiraria aquando da inauguração do aeroporto BER, prevista para 2011. No que respeita a taxas aeroportuárias, o acordo de revisão easyJet de 2007 incluía uma «referência dinâmica» à tabela geral de taxas do aeroporto (17), pelo que a tabela de taxas aplicável em Schönefeld, mesmo que fosse alterada pela FBS após a celebração do acordo, aplicar-se-ia sempre à easyJet.
(44)
O tráfego da easyJet em Schönefeld aumentou muito rapidamente entre 2003 e 2006; o número de aeronaves com base em Schönefeld também aumentou mais depressa do que previsto no seu acordo com a FBS. Por conseguinte, em 2006 Schönefeld tornou-se a maior base da easyJet fora do Reino Unido.
(45)
Tal é ilustrado pelo Quadro 5, que mostra a evolução do tráfego da easyJet em Schönefeld (em termos absolutos e em percentagem do número total de passageiros do aeroporto), entre 2004 e 2010.
Quadro 5
Evolução do tráfego da easyJet em Schönefeld entre 2004 e 2010
Evolução do número de passageiros da easyJet
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Passageiros da easyJet enquanto percentagem do volume total de passageiros em Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Estabelecimento de outras companhias aéreas em Schönefeld
(46)
Além de estabelecer a easyJet como locatário âncora, a FBS tomou medidas para atrair outras TBC. A FBS conseguiu celebrar acordos individuais com as seguintes TBC: Germanwings GmbH («Germanwings»), Ryanair Limited («Ryanair»), Volare Airlines S.p.A. («Volare»), V-Bird Airlines B.V. («V-Bird»), Norwegian Air Shuttle AS («Norwegian Air Shuttle»), Icelandair Reykjavik Airport («Icelandair»), assim como com a Aer Lingus Limited («Aer Lingus»), que para efeitos da presente decisão será considerada uma TBC (18).
(47)
No caso da Ryanair e da Germanwings, fora celebrados dois acordos sucessivos, um em 2003 e outro em 2004.
(48)
Os acordos com a Ryanair, a(33)Volare e a V-Bird, assim como o primeiro acordo com a Germanwings, foram celebrados antes da adoção e da data de entrada em vigor da tabela de 2004 (ver considerando 33). Estes acordos descreviam as rotas que deveriam funcionar a partir de Schönefeld e as respetivas frequências. Estabeleciam incentivos financeiros sob a forma de pagamentos, especificamente definidos para cada transportadora aérea, que foram objeto de negociação a fim de convencer as transportadoras a iniciarem ou expandirem as operações em Schönefeld sem aguardarem a aprovação de uma nova tabela de taxas que incluísse incentivos financeiros. Estes pagamentos eram concretizados na condição de a companhia aérea efetuar, pelo menos, uma determinada percentagem de voos regulares correspondentes às operações estabelecidas no acordo (19). O primeiro acordo com a Ryanair previa um pagamento de […] milhões de EUR ao longo de um ano (duração do acordo). Os acordos com a V-Bird e a Volare estabeleciam um pagamento de […] milhões de EUR ao longo de três anos, repartidos em prestações anuais degressivas. O primeiro acordo com a Germanwings estipulava um pagamento sob a forma de um desconto degressivo aplicável às taxas aeroportuárias aplicáveis durante um período de três anos, assim como o financiamento pela FBS de atividades de comercialização num montante de […] EUR por ano.
(49)
Os outros acordos, que foram celebrados aquando da ou após a entrada em vigor da tabela de 2004, assentavam grosso modo nos mesmos princípios. Estes descreviam igualmente as rotas a explorar em Schönefeld e respetivas frequências, o que permitia às transportadoras em causa beneficiarem de incentivos financeiros diferentes. Porém, estes acordos continham uma «referência dinâmica» à tabela de taxas geral do aeroporto, por força da qual a tabela de taxas aplicável em Schönefeld, mesmo que fosse alterada pela FBS após a celebração do acordo, aplicar-se-ia sempre à transportadora em causa (20). Estes acordos incluíam cláusulas que previam que a concessão de certos incentivos estabelecidos na tabela aplicável dependia de a companhia aérea efetuar, pelo menos, uma determinada percentagem de voos regulares correspondentes às operações estabelecidas no acordo. Além disso, alguns desses acordos estipulavam que a FBS concederia subvenções com vista a financiar parte dos custos de comercialização das companhias aéreas em causa. Por exemplo, o acordo com a Norwegian Air Shuttle previa um pagamento único pela FBS de […] EUR para financiar os custos de comercialização justificados incorridos pela transportadora. Foram igualmente concedidas subvenções no valor de […] EUR e […] de EUR à Aer Lingus e à Icelandeir, respetivamente, para financiar parte dos custos de comercialização.
(50)
O quadro seguinte fornece uma visão geral sobre a duração destes vários acordos.
Quadro 6
Durações dos acordos entre a FBS e várias TBC
Companhia aérea/Acordo
Data de celebração do acordo
Período durante o qual o acordo seria aplicável (21)
Ryanair (primeiro acordo)
31 de março de 2003
1 de maio de 2003 - 30 de abril de 2004
Ryanair (segundo acordo)
28 de abril de 2004
1 de maio de 2003 - 30 de abril de 2008
Germanwings (primeiro acordo)
14 de outubro de 2003 (22)
26 de outubro de 2003 - 31 de outubro de 2006
Germanwings (segundo acordo)
23 de dezembro de 2004
1 de maio de 2004 - 30 de abril de 2008
Volare
22 de outubro de 2003 (23)
26 de outubro de 2003 - 31 de março de 2007 (24)
V-Bird
3 de novembro de 2003 (25)
3 de novembro de 2003 - 3 de novembro de 2007 (26)
Icelandair
6 de junho de 2004
6 de junho de 2004 - 31 de março de 2009
Norwegian Air Shuttle
17 de maio de 2004
29 de março de 2004 - 31 de março de 2009
Aer Lingus
13 de maio de 2004
30 de março de 2004 - 31 de março de 2009
(51)
O Quadro 7, em baixo, ilustra a evolução do tráfego das companhias aéreas em causa em Schönefeld no período entre 2003 e 2010.
Quadro 7
Evolução do número de passageiros das TBC abrangidas pelo inquérito de 2003 a 2010
Evolução do número de passageiros das companhias aéreas com acordos individuais entre 2003 e 2010
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Percentagem total destas companhias aéreas em termos de tráfego de passageiros em Schönefeld
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Em geral, a execução da estratégia TBC conduziu a um forte aumento do tráfego em Schönefeld. Com efeito, tal como indicado no quadro 1, o número de passageiros quase duplicou entre 2003 e 2004, passando de 1,7 para 3,3 milhões. Continuou a aumentar acentuadamente depois disso, atingindo 5 milhões em 2005 e 6 milhões em 2006. Entre 2003 e 2009, o número de passageiros quadruplicou.
3.4. Terminal B e locação financeira de instalações desse terminal à easyJet
(53)
Em Schönefeld, os terminais A e B encontram-se fisicamente ligados e juntos formam o terminal norte do aeroporto. Em termos de capacidade, o terminal B é um dos terminais mais pequenos de Schönefeld. A maioria dos passageiros e das companhias aéreas utiliza o terminal A, cuja dimensão é muito superior. As únicas funções desempenhadas no terminal B são o registo de bagagem e passageiros, assim como os controlos de segurança dos últimos. As outras partes do processo de tratamento dos passageiros (espera pela partida, preparação para o embarque e embarque em si) são efetuadas no terminal A. Além disso, todos os passageiros e bagagem chegam ao terminal A.
(54)
Prevendo já o tráfego adicional significativo a gerir na sequência do acordo easyJet de 2003, a FBS celebrou outro acordo com esta companhia em março de 2004. Através desse acordo (doravante designado «contrato de arrendamento easyJet de 2004»), a FBS concedeu à easyJet a utilização exclusiva dos balcões de registo e salas de tripulação do terminal B do aeroporto de Schönefeld, para os quais os pagamentos decorrentes da renda acordada deveriam ser efetuados à parte das taxas aeroportuárias. Além disso, o acordo forneceu à easyJet direitos de divulgação da marca, permitindo-lhe afixar a sua marca em determinadas áreas do terminal.
(55)
Entre 2004 e 2007, a easyJet arrendou cerca de […] m2 do espaço destinado a escritórios e balcões de registo, ou seja, […] % da área total do terminal B. Desde fevereiro de 2008, a companhia transferiu-se para outros escritórios, pelo que agora utiliza apenas […] m2 do espaço destinado ao efeito no terminal B.
(56)
As áreas abertas do terminal B, incluindo átrios e corredores e o café ali situados, podem ser igualmente utilizadas por passageiros que não viajem com a easyJet, uma vez que não existe separação física entre o terminal A e o terminal B.
(57)
O tratamento de passageiros no terminal B distingue-se do dos outros terminais devido a uma característica técnica do equipamento de segurança do sistema de tratamento de bagagem. O sistema utilizado no terminal B tem uma máquina de raios-x integrada para o controlo de bagagem. No terminal A, o controlo de raios-x é feito manualmente logo que os passageiros entram na área de registo. A Alemanha considera que a eficácia técnica da máquina presente no terminal B equivale ao sistema de tratamento de bagagem do terminal A.
3.5. Medidas objeto do procedimento formal de investigação
(58)
As medidas objeto do procedimento formal de investigação são as seguintes:
-
o contrato de controlo e de transferência dos lucros («medida 1»), cujo potencial beneficiário foi identificado na decisão de início do procedimento como sendo a FBS;
-
as disposições relativas às taxas estabelecidas no acordo easyJet de 2003 («medida 2»), cujo potencial beneficiário foi identificado como sendo a easyJet;
-
as condições, incluindo os descontos nas taxas aeroportuárias e os diversos incentivos financeiros, oferecidas a outras TBC através dos acordos referidos no Quadro 6 supra (doravante coletivamente designados «medida 3»), cujos potenciais beneficiários foram identificados como sendo a Ryanair, a Volare, a Germanwings, a V-Bird, a Norwegian Air Shuttle, a Aer Lingus e a Icelandair;
-
o contrato de arrendamento easyJet de 2004 («medida 4»), cujo potencial beneficiário foi identificado como sendo a easyJet.
4. MOTIVOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO
4.1. Medida 1: contrato de controlo e de transferência dos lucros
(59)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão salientou que o aeroporto de Schönefeld tinha vindo a registar prejuízos desde há algum tempo e continuava em situação deficitária. Apurou ainda que a compensação desses prejuízos pelos lucros gerados pela BFG fora fundamental para garantir a sobrevivência da FBS. A Comissão chegou à conclusão provisória de que estes subsídios cruzados, que resultam do contrato de controlo e de transferência dos lucros, representam uma vantagem económica para a FBS, vantagem essa que a empresa poderia não ter obtido em condições normais de mercado. A Comissão manifestou a opinião de que a vantagem económica era seletiva, na medida em que beneficiava apenas uma empresa e que distorcia a concorrência e afetava as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(60)
Além disso, a Comissão chegou à conclusão provisória de que esta vantagem económica tinha sido financiada através de recursos estatais e, por esse motivo, seria imputável ao Estado. No que respeita a recursos estatais, a Comissão sublinhou que a FBS se tratava de uma empresa pública, cujos acionistas eram o governo federal alemão e duas regiões alemãs (Länder) e que 8 dos 12 membros do seu Conselho de Administração eram representantes de autoridades públicas alemãs. Por conseguinte, a Comissão considerou que os recursos da FBS deveriam ser considerados recursos estatais. No que se refere à imputabilidade da medida 1 ao Estado, a Comissão salientou em especial a natureza das atividades da FBS, referindo que os aeroportos desempenhavam um papel fundamental em várias áreas de política pública e que as autoridades públicas raramente estiveram ausentes do processo de tomada de decisões nos momentos em que o operador do aeroporto tomou decisões que afetassem o desenvolvimento a longo prazo daquela infraestrutura.
(61)
Por conseguinte, a Comissão considerou que a medida em questão poderia constituir um auxílio estatal. Questionou a compatibilidade desse possível auxílio com o mercado interno, nomeadamente tendo por base a isenção prevista no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE. Nesse contexto, a Comissão observou que a medida em questão tratar-se-ia de um auxílio ao funcionamento caso fosse considerada um auxílio estatal, que não se afigurava necessária e proporcional à realização de um objetivo de interesse público e que não estava associada a um processo de reestruturação. A Comissão também levantou dúvidas quanto à compatibilidade da medida com o artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, tendo em conta que as autoridades alemãs não tinham informado que haviam encarregado a FBS da gestão de serviços de interesse económico geral. A Comissão mencionou também os pontos 34 e 35 das Orientações comunitárias sobre o financiamento dos aeroportos e os auxílios estatais ao arranque das companhias aéreas que operam a partir de aeroportos regionais (27) («Orientações relativas à aviação»), de acordo com os quais a exploração de um aeroporto só pode ser considerada um serviço de interesse económico geral em circunstâncias excecionais.
4.2. Medida 2: o acordo easyJet de 2003
(62)
A Comissão indicou na decisão de início do procedimento que as taxas aeroportuárias pagas pela easyJet eram substancialmente inferiores às decorrentes da tabela de taxas aplicável. Além disso, a Comissão sublinhou que, ao passo que os incentivos financeiros concedidos a outras TBC em Schönefeld tinham sempre por base a tabela de taxas aplicável, o acordo easyJet de 2003 não incluía a mesma «referência dinâmica» à tabela de taxas. Por conseguinte, a Comissão considerou, a título preliminar, que o acordo easyJet de 2003 poderia conferir uma vantagem seletiva à companhia, o que terá distorcido a concorrência e afetado as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(63)
A Comissão concluiu ainda, provisoriamente, que esta medida foi financiada através de recursos estatais e que era imputável ao Estado, incluindo com base nos argumentos anteriormente resumidos em relação à medida 1, que também são aplicáveis à medida 2. Para além destes argumentos, a Comissão observou que a celebração de acordos tais como o celebrado com a easyJet e outras TBC tinha provavelmente exigido a aprovação do conselho de administração, cujos membros eram, na sua maioria, representantes de autoridades públicas alemãs. A Comissão constatou ainda que o regime de descontos criado pela FBS tinha de receber aprovação do Ministério do desenvolvimento urbano, habitação e transportes de Brandeburgo. Tal constitui outro indício de que a medida 2 (tal como a medida 3) era imputável ao Estado. A Comissão referiu também que o Primeiro-Ministro da região de Brandeburgo era membro do conselho de administração da FBS, e que o Ministério do desenvolvimento urbano, habitação e transportes estava sob a tutela desse cargo.
(64)
Além disso, a Comissão manifestou dúvidas quanto à compatibilidade da medida com o mercado interno, no caso de ser considerada auxílio estatal, nomeadamente tendo em conta as regras estabelecidas nas Orientações relativas à aviação.
4.3. Medida 3: acordos com várias outras TBC
(65)
A Comissão indicou na decisão de início do procedimento que apenas determinadas transportadoras tinham beneficiado do regime de descontos estabelecido em Schönefeld com o intuito de fomentar o aumento do tráfego e sublinhou a falta de transparência do mesmo. A Comissão salientou que alguns dos acordos objeto do inquérito foram celebrados numa altura em que a tabela de taxas aplicável não previa descontos e que a tabela de 2004 foi especificamente concebida com vista a proporcionar uma base jurídica ex post para os referidos acordos. Segundo a Comissão, o regime de descontos incorporado na tabela de 2004 não podia entrar validamente em vigor, uma vez que a tabela de 2004 só era aprovada pela autoridade competente sob reserva de notificação do regime de descontos à Comissão, sendo que essa notificação não ocorreu (28). Tendo em conta estes elementos, a Comissão considerou a título preliminar que os acordos em questão poderiam conferir uma vantagem seletiva às companhias aéreas em causa. Além disso, a Comissão considerou ainda que esta vantagem económica parecia distorcer a concorrência e afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(66)
No que se refere ao envolvimento de recursos estatais na medida 3 e à imputabilidade da medida ao Estado, a Comissão invocou os mesmos argumentos avançados no referente ao acordo easyJet de 2003.
(67)
Por último, a Comissão manifestou dúvidas quanto à compatibilidade dos acordos em questão com o mercado interno, no caso de serem considerados auxílios estatais, nomeadamente tendo em conta as regras estabelecidas nas Orientações relativas à aviação.
4.4. Medida 4: contrato de arrendamento easyJet de 2004
(68)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão referiu o acórdão do tribunal regional de Potsdam (Landgericht Potsdam) (29) relativamente ao acordo entre a FBS e a easyJet sobre a utilização do terminal B do aeroporto de Schönefeld. O tribunal regional tinha determinado que havia sido concedida a utilização exclusiva da totalidade de um terminal do aeroporto de Schönefeld (terminal B) à easyJet e que todas as demais companhias aéreas que anteriormente faziam uso do mesmo, tiveram de o abandonar. Este terminal dispunha de uma série de características que o distinguia dos outros terminais de Schönefeld. Os outros terminais não estariam equipados com, por exemplo, um sistema de transporte de bagagens de vários níveis que permitia um tratamento da bagagem significativamente mais rápido do que o conseguido pelos seus sistemas de transporte de nível único.
(69)
A Comissão referiu igualmente que o tribunal regional havia concluído que não havia motivos para conceder um direito de exclusividade à easyJet, nomeadamente tendo em conta o facto de que as outras companhias aéreas que também serviam Schönefeld registavam um tráfego de passageiros equivalente e o mesmo número de rotas com partida de/destino a Schönefeld. Além disso, a Comissão considerou que a renda mensal de […] EUR cobrada pela FBS à easyJet era inferior à renda de mercado.
(70)
Portanto, a Comissão considerou a título preliminar que o contrato de arrendamento easyJet de 2004 poderia conferir uma vantagem seletiva à easyJet. Além disso, a Comissão considerou ainda que esta vantagem económica parecia distorcer a concorrência e afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(71)
No que se refere ao envolvimento de recursos estatais na medida 4 e à imputabilidade da medida ao Estado, a Comissão invocou os mesmos argumentos já invocados para o acordo easyJet de 2003.
(72)
Por último, a Comissão manifestou dúvidas quanto à compatibilidade da presente medida com o mercado interno, no caso de esta ser considerada auxílio estatal, nomeadamente tendo em conta as regras estabelecidas nas Orientações de aviação relativas aos auxílios ao arranque das companhias aéreas.
5. OBSERVAÇÕES DOS INTERESSADOS
5.1. Air France
(73)
Segundo a Air France, as taxas reduzidas cobradas pela FBS em Schönefeld não constituem uma medida geral, uma vez que neste caso não houve divulgação pública. Além disso, a duração do acordo easyJet de 2003 (20 anos) não respeitava a prática decisória da Comissão. O apoio financeiro a longo prazo não pôde ser objetivamente justificado, assim como também não foi demonstrado qualquer efeito de incentivo.
(74)
No que se refere à utilização do terminal B pela easyJet, a Air France considerou que este era o único terminal reservado à utilização exclusiva de uma companhia aérea. O contrato de arrendamento easyJet de 2004 não foi objeto de qualquer procedimento de concurso. A easyJet era a única companhia aérea capaz de oferecer um serviço de entrega de bagagens fiável em Schönefeld.
5.2. Lufthansa
(75)
A Deutsche Lufthansa AG (doravante «Lufthansa») salientou nas suas observações que o desenvolvimento comercial dos três aeroportos de Berlim (Tegel, Schönefeld e Tempelhof) foi extremamente positivo e que o rácio vendas-lucro nos últimos três anos tinha sido de aproximadamente […] %. A Lufthansa considerou que Schönefeld era subsidiado pelas companhias aéreas que operam a partir de Tegel.
5.3. Germania
(76)
A Germania Fluggesellschaft mbH (doravante designada «Germania») considerou que os benefícios concedidos no aeroporto de Schönefeld na sequência do contrato de controlo e de transferência dos lucros celebrado entre a FBS e a BFG eram financiados pelos passageiros de Tegel. De acordo com a Germania, a forma como as taxas eram calculadas e as ligações entre as companhias que desenvolviam a sua atividade em Schönefeld e Tegel - que segundo a Germania se tratava de conluio - resultavam em subsídios cruzados. A Germania considerou que a FBS não atuou como um investidor numa economia de mercado no que se refere à compensação de perdas. A Germania considerou improvável que as operações pudessem cobrir os custos da FBS em Schönefeld.
(77)
A Germania afirmou que as companhias aéreas que operavam em Schönefeld receberam auxílios ao funcionamento, na sequência de acordos individuais relativos às taxas aeroportuárias. A Germania acrescentou que a tabela de 2004 não foi nem aprovada, nem publicada.
(78)
A Germania considerou que a renda cobrada à easyJet pela utilização do terminal B não equivalia a níveis normais de mercado. Esta situação representa um tratamento favorável e auxílio estatal. A utilização exclusiva de todo o terminal permitia à easyJet fornecer um serviço mais eficiente, o que não acontecia com as outras companhias aéreas.
5.4. DBA
(79)
De acordo com a DBA Luftfahrtgesellschaft (doravante «DBA»), uma companhia aérea de baixo custo controlada pela Air Berlin até à cessação da sua atividade em 2008, a concorrência em matéria de preços no mercado dos transportes aéreos de Berlim era particularmente forte. O ambiente competitivo acentuou-se com a aplicação da estratégia TBC no aeroporto de Schönefeld, nomeadamente com a entrada da Germanwings e da easyJet. Esta situação colocou sob pressão as companhias aéreas que operavam a partir de Tegel, especialmente as demais companhias de baixo custo como a Air Berlin/DBA.
(80)
A DBA considerou que a renda paga pela easyJet pelo terminal B não poderia ser considerada fixada à taxa normal de mercado. Além disso, a utilização exclusiva do equipamento de tratamento de bagagem no terminal B representava um tratamento preferencial e era relevante ao abrigo das regras em matéria de auxílios estatais.
5.5. Associação das Companhias Aéreas Europeias
(81)
A Associação das Companhias Aéreas Europeias (doravante «AEA»), que representa os interesses das transportadoras europeias, considerou que os subsídios cruzados entre Tegel e Schönefeld e entre os membros da AEA que operavam predominantemente em Tegel e as companhias aéreas subsidiadas contra quem concorriam, com base em Schönefeld, constituíam uma discriminação. De acordo com a AEA, se não fossem os subsídios cruzados anticoncorrenciais, as companhias aéreas que operavam a partir de Schönefeld não seriam economicamente viáveis e as taxas cobradas em Tegel poderiam ter sido significativamente inferiores. Uma vez que o aeroporto de Tegel estava próximo do de Schönefeld, não havia necessidade pública subjacente à atribuição de subsídios.
(82)
A AEA acrescentou que as medidas referidas na decisão de início do procedimento não eram objetivamente justificáveis; os descontos e os incentivos eram arbitrários e discriminatórios e, desse modo, incompatíveis com as Orientações relativas à aviação.
5.6. Germanwings
(83)
A Germanwings argumentou que a FBS agiu sempre junto de si da forma que um investidor privado teria agido. A Germanwings sublinhou que apesar da eliminação progressiva dos descontos ao longo do tempo, a sua rede de rotas com destino a/partida de Schönefeld foi alargada. A Germanwings afirmou que estava convencida de que as disposições financeiras acordadas com a FBS respeitavam a legislação, especialmente tendo em conta que os três aeroportos de Berlim formavam um sistema de aeroportos unificado.
(84)
A Germanwings indicou que não considerava os aeroportos de Hamburgo, Dresden, Leipzig ou Lübeck (30) alternativas competitivas adequadas a Schönefeld, uma vez que estes operavam essencialmente rotas internas alemãs. Tendo em conta os curtos tempos de voo das rotas nacionais, os referidos aeroportos encontravam-se demasiado longe de Berlim para serem considerados substitutos válidos de Schönefeld.
(85)
A Germanwings declarou ainda que o arrendamento do terminal B à easyJet era contrário ao direito da concorrência e à legislação em matéria de auxílios estatais, uma vez que a easyJet não esteve, de forma alguma, envolvida no financiamento do terminal B e porque o arrendamento foi realizado sem se recorrer a um processo de concurso. Além disso, a renda era demasiado baixa, tendo em conta que o terminal B, ao contrário dos terminais A e C, dispunha de instalações modernas de tratamento de bagagem.
5.7. Aeroporto de Lübeck
(86)
O aeroporto de Lübeck indicou não ter observado qualquer impacto negativo da estratégia comercial da FBS no mercado.
5.8. Ryanair
(87)
A Ryanair considerou que, no que se refere a voos de curto e médio curso, não havia concorrência entre os aeroportos de Dresden, Hamburgo e Lübeck, por um lado, e Schönefeld, por outro. A distância entre Schönefeld e Dresden, Hamburgo e Lübeck era demasiado grande para que essa concorrência existisse. Desse modo, um acordo relativo a Schönefeld não tinha qualquer efeito sobre os outros aeroportos mencionados.
(88)
A Ryanair afirmou que as taxas que pagou em Schönefeld eram idênticas às constantes da tabela de taxas, estando em conformidade com a prática corrente no setor. O acordo com a FBS era semelhante aos celebrados com uma série de aeroportos privados e teria sido concluído da mesma maneira por um investidor numa economia de mercado. A Ryanair apresentou um estudo realizado por uma empresa de consultoria ([…]), que analisou as disposições contratuais entre a Ryanair e a FBS. Com base numa análise comparativa dos aeroportos de Schönefeld, Liverpool e Luton, a empresa de consultoria concluiu que o comportamento da FBS em relação à Ryanair estava em conformidade com o que se espera de um investidor privado numa economia de mercado.
(89)
A Ryanair alegou igualmente que Berlim, tal como Londres e Milão, se tratava de um grande centro económico e administrativo europeu e, por conseguinte, de um importante destino europeu. As companhias aéreas com atividade em Berlim podiam, desse modo, contar com um número suficiente de passageiros com a pretensão de viajar até àquela cidade.
5.9. easyJet
(90)
No que respeita ao acordo easyJet de 2003, a easyJet alegou que um operador numa economia de mercado que atuasse no lugar da FBS também teria adotado este tipo de estratégia. De facto, tal medida permitiu à FBS aumentar substancialmente o número de passageiros e melhorar os resultados anuais.
(91)
Além disso, a easyJet afirmou que a existência de um acordo específico relativo às taxas entre a FBS e a easyJet não implica necessariamente que tenham sido concedidos descontos discriminatórios. A easyJet considerou que o mesmo tratamento teria sido oferecido a outras companhias aéreas com objetivos de crescimento comparáveis. De qualquer modo, os descontos eram justificados à luz das economias de escala proporcionadas pela easyJet, que representava uma grande percentagem dos passageiros em Schönefeld e que contribuía de forma desproporcional para a melhoria dos resultados da FBS.
(92)
No que toca à sua utilização do terminal B, a easyJet observou que este não era um terminal fechado. De facto, a área arrendada pela easyJet consistia numa zona separada de registo e respetivos escritórios no terminal norte de Schönefeld. A maior parte da área encontrava-se acessível ao público e era igualmente utilizada por passageiros de outras transportadoras. No momento em que foi assinado o acordo com a easyJet, o terminal B dispunha de capacidade suficiente para que as outras companhias aéreas não fossem prejudicadas. A easyJet salientou que, desde que iniciou a sua atividade em Schönefeld, em 2004, foi, de longe, a companhia aérea a registar o maior volume de passageiros. Por conseguinte, a utilização exclusiva de determinadas partes do terminal B era objetivamente justificada.
(93)
Além disso, a easyJet observou que o sistema de tratamento de bagagem no terminal B refletia as normas técnicas habituais e não lhe concedia qualquer tipo de vantagem em relação a outras companhias.
(94)
Relativamente ao valor de mercado do terminal B, a easyJet declarou que a renda que pagava era mais elevada do que a renda de mercado do terminal B, uma vez que este era insuficiente para satisfazer os requisitos de capacidade da easyJet. Apenas poderia ser estabelecida uma comparação de rendas relativamente a zonas semelhantes no aeroporto de Schönefeld ou, no que se refere aos escritórios, ao espaço destinado a escritórios localizado nas imediações do aeroporto.
5.10. FBS
(95)
A FBS referiu a situação particular de Berlim, nomeadamente no que respeita ao sistema de aeroportos (que inicialmente era composto por três aeroportos) e aos planos para a construção do aeroporto central de Berlim-Brandeburgo (BER). Em 2003, Schönefeld estava a funcionar a apenas cerca de metade da sua capacidade de tratamento de tráfego e não conseguia cobrir os custos. De acordo com a FBS, o encerramento de Schönefeld teria conduzido, entre outras coisas, à perda da licença de exploração do aeroporto, essencial para o funcionamento do aeroporto BER.
(96)
A FBS salientou que, na verdade, os aeroportos alegadamente concorrentes mencionados pela Comissão na decisão de início do procedimento não estavam a concorrer com os aeroportos de Berlim, pois encontravam-se demasiado longe.
(97)
No que se refere ao contrato de controlo e de transferência dos lucros, a FBS alegou que tais acordos, celebrados entre empresas no seio de um grupo, eram muito frequentes no mundo dos negócios. A FBS considerou que a transferência de lucros entre os três aeroportos de Berlim era uma questão puramente interna da empresa. De acordo com a FBS, o sistema de aeroportos constituía uma empresa única, que prosseguia interesses comuns e estava mutuamente vinculada pelo direito das sociedades. O sistema de aeroportos constituía um mercado único em termos geográficos e de produto. Era uma prática normal no mercado e, neste caso, também se justificava em termos comerciais.
(98)
A FBS contestou algumas das conclusões provisórias da decisão de início do procedimento no que se refere ao envolvimento de recursos estatais. Segundo a FBS, o facto de a tabela de taxas ter sido aprovada pelas autoridades públicas não era suficiente para concluir que os recursos da FBS estavam sob controlo estatal. De acordo com a FBS, o sistema de tabelas de taxas aplicava-se de igual forma aos acionistas públicos e privados nos aeroportos e tinha em consideração o interesse público na operação de transportes aéreos, em conformidade com as normas jurídicas. Além disso, segundo a FBS, o Primeiro-Ministro de Brandeburgo, membro do conselho de administração da FBS, não podia dar instruções ao ministério responsável pela aprovação das tabelas de taxas. No que toca ao estabelecimento de taxas, a relação jurídica entre o aeroporto e as companhias aéreas era exclusivamente regida pelo direito privado e vinculativa ao abrigo do direito civil, independentemente da aprovação da autoridade competente.
(99)
A FBS explicou ainda que a tabela de taxas tinha o mesmo efeito que os termos e condições gerais e constituía parte integrante do contrato entre um aeroporto e uma companhia aérea, independentemente de qualquer aprovação oficial. A tabela de taxas, incluindo os regimes de descontos, fora oferecida a todas as companhias aéreas, sem distinção, desde 1 de maio de 2004. As disposições contratuais individuais visavam unicamente o estabelecimento de condições bilaterais do acordo e a definição pormenorizada dos objetivos. Não foi concedida qualquer vantagem especial através desses acordos.
(100)
A FBS observou que, devido aos diferentes padrões de utilização de capacidade dos dois principais aeroportos de Berlim, e com Tegel a funcionar quase à sua capacidade máxima e sem grandes possibilidades de alargamento, ao contrário de Schönefeld, que tinha bastante capacidade por utilizar e que era o futuro local do aeroporto BER, foi necessário tomar medidas, em 2003, após a tentativa falhada de privatização da empresa, com vista à exploração sustentável e economicamente eficiente dos transportes aéreos na conurbação de Berlim.
(101)
A FBS alegou ainda que era necessário, e do interesse do grupo, manter Schönefeld operacional para o funcionamento futuro do aeroporto BER. De acordo com a FBS, mesmo um encerramento temporário de Schönefeld teria tornado, de facto, impossível alcançar o objetivo estratégico a longo prazo de exploração de um aeroporto centralizado de Berlim no local de Schönefeld.
(102)
Por conseguinte, segundo a FBS, era necessário manter Schönefeld operacional, da forma mais economicamente eficiente possível, de 2003 até à inauguração do aeroporto BER. A FBS acrescentou que, de modo a gerir melhor a capacidade disponível de Schönefeld, decidiu aplicar a estratégia TBC proposta por uma reconhecida empresa de consultoria. A estratégia TBC foi considerada a opção mais favorável para a FBS em termos económicos, uma vez que a tabela de taxas proposta, que incluía regimes de incentivos, parecia ser suscetível de aumentar o tráfego em Schönefeld a curto prazo, através de incentivos financeiros degressivos e direcionados.
(103)
De acordo com a FBS, a estratégia TBC fora bastante bem-sucedida. O número de passageiros em Schönefeld registou um aumento exponencial, sem se observar uma diminuição no volume de passageiros nos outros aeroportos de Berlim. A FBS sublinhou que o aumento do tráfego levou ao aumento das receitas e a que as dificuldades económicas fossem rapidamente ultrapassadas. As receitas antes de juros e impostos (EBIT) da FBS foram positivas, pela primeira vez, logo em 2006. Segundo o grupo, esta tendência positiva manteve-se, o que era particularmente importante para a capacidade de financiamento do novo aeroporto.
(104)
A FBS alegou que a alteração estratégica, iniciada em 2003, fora essencial por razões económicas e que ao tomar essa medida o grupo atuou como um investidor prudente numa economia de mercado. Com base no plano de atividades no qual assenta a estratégia TBC, a FBS estava em condições de presumir que as operações do aeroporto passariam a ser rentáveis. A FBS referiu o estudo que encomendou à empresa de auditoria […] («estudo do primeiro perito»), que foi concluído em 2007 e que confirmou que, do ponto de vista de um investidor numa economia de mercado, a decisão de aplicar a estratégia TBC e criar uma tabela de taxas correspondente foi razoável.
(105)
A FBS observou que os acordos individuais celebrados com determinadas TBC antes da data de entrada em vigor da tabela de taxas de 2004 eram necessários para a execução da estratégia TBC, por forma a oferecer às companhias aéreas um incentivo para iniciarem atividade em Schönefeld. A FBS mencionou um segundo estudo, encomendado à empresa de auditoria […], também ele concluído em 2007. No âmbito desse estudo, a consultoria analisou a rentabilidade dos diversos acordos que constituíam a medida 3 e concluiu que a FBS agiu como um operador racional numa economia de mercado aquando da celebração de cada um deles. Todos estes acordos individuais com as diferentes companhias aéreas tinham sido celebrados com base em considerações puramente económicas, com vista a melhorar a situação económica da FBS a curto prazo.
(106)
A FBS defendeu que o acordo easyJet de 2003 foi um elemento essencial na execução da estratégia TBC e que não envolveu auxílios estatais. A estratégia TBC criou um incentivo para que a easyJet - uma das principais TBC na Europa - instalasse uma base em Schönefeld.
(107)
Com base na conclusão do acordo de 2003 com a easyJet (considerada um «locatário âncora»), a FBS conseguiu atrair outras companhias aéreas para Schönefeld. A relação contratual com a easyJet (incluindo a obrigação de esta ter um número mínimo de aeronaves com base em Schönefeld) assegurou um elevado nível de segurança de planeamento para ambas as partes e contribuiu significativamente para o aumento da rentabilidade do aeroporto de Schönefeld.
(108)
A FBS alegou que o acordo easyJet de 2003 não diferia no fundamental da tabela de taxas de 2004 e que não implicava a concessão indevida de vantagens. A FBS salientou também que o acordo de revisão easyJet de 2007 referia expressamente a tabela de 2006, que era aplicável na altura.
(109)
O grupo sublinhou ainda que os contratos individuais com TBC tinham sido assinados antes de as Orientações relativas à aviação de 2005 terem sido aprovadas e, no que se refere a vários acordos, até mesmo antes da adoção da decisão Charleroi pela Comissão (31).
(110)
Além disso, segundo a FBS, o arrendamento das instalações do terminal B à easyJet não conferia qualquer vantagem específica à mesma. A concessão de um terminal inteiro à easyJet teve por base razões económicas e práticas, tendo em conta o elevado número de passageiros da companhia em Schönefeld. A easyJet pagou o preço de mercado normal, que tinha sido acordado com base nas rendas praticadas em Schönefeld. A atribuição de zonas dos terminais era prática comum nos aeroportos alemães e internacionais. Além disso, não havia qualquer direito de publicidade que conferisse à easyJet uma vantagem em relação a outras companhias aéreas, uma vez que só tinham sido concedidos à easyJet direitos de divulgação da marca na sua zona de registo, tal como sucede com qualquer outra companhia aérea.
6. OBSERVAÇÕES DA ALEMANHA
6.1. Influência do Estado
(111)
A Alemanha argumentou que os recursos da FBS não eram controlados pelo Estado e que a sua utilização não lhe poderia ser atribuída. De acordo com a Alemanha, os incentivos e descontos em causa não foram financiados através de recursos públicos, tendo sido o resultado das atividades comerciais de uma empresa que opera ao abrigo do direito privado.
(112)
A Alemanha argumentou, neste contexto, que a FBS e as respetivas subsidiárias, ainda que parcialmente públicas, não faziam parte da administração pública, estando, pelo contrário, expressamente sujeitas aos princípios da concorrência e do mercado livre. A Alemanha acrescentou que os acionistas públicos esperavam que a FBS gerasse lucros.
6.2. Contrato de controlo e de transferência dos lucros (medida 1)
(113)
A Alemanha considerou que o contrato de controlo e de transferência dos lucros não envolveu quaisquer subsídios cruzados que dessem origem a um auxílio estatal.
(114)
A Alemanha indicou que em termos de direito público, assim como ao abrigo da legislação da União (32), os aeroportos de Berlim se encontravam interligados de maneira a formarem um único «sistema de aeroportos». O objetivo do sistema de aeroportos consistia em tratar aeroportos diferentes como um aeroporto único com várias pistas. Por conseguinte, a FBS e a BFG tinham de ser vistas como uma única empresa. A Alemanha salientou que a própria Comissão tinha referido um contrato de controlo e de transferência dos lucros, uma estrutura informática conjunta, funções essenciais centralizadas e planos unificados da empresa, como os critérios que permitem considerar que empresas individuais pertencentes a um mesmo grupo não são autónomas (33).
(115)
Segundo a Alemanha, a transferência de lucros não implicava a transferência de custos de Schönefeld para Tegel e Tempelhof. Não teve qualquer impacto sobre as taxas aeroportuárias do aeroporto de Tegel. As taxas cobradas pelos três aeroportos eram calculadas em função dos custos decorrentes de cada local.
(116)
Além disso, a Alemanha salientou que a FBS, como qualquer outra empresa privada, seguia um plano estratégico com vista à produção de lucros a longo prazo. A principal característica do referido plano foi a criação de um único aeroporto de Berlim, em Schönefeld.
6.3. Validade jurídica da tabela de 2004
(117)
A Alemanha defendeu que a conclusão provisória da Comissão na decisão de início do procedimento, segundo a qual as tabelas de taxas que não haviam sido incondicionalmente aprovadas pela autoridade regional competente não eram válidas (34), não refletia corretamente a situação jurídica prevalecente na Alemanha. Em conformidade com o artigo 43.o do regulamento relativo aos transportes aéreos (35), a aprovação pela autoridade competente da região não constituía um pré-requisito para a validade jurídica da tabela de taxas. De acordo com a jurisprudência do Tribunal Federal de Justiça (Bundesgerichtshof) e dos tribunais alemães de instância inferior, as tabelas de taxas dos aeroportos publicadas constituíam «termos comerciais normais» (Allgemeine Geschäftsbedingungen) nos termos do direito civil alemão (36). Isto significa que as tabelas de taxas equivaliam às condições contratuais oferecidas por defeito às companhias aéreas que utilizavam o aeroporto, independentemente de a autoridade competente ter aprovado a tabela de taxas em questão ou não (37).
(118)
De acordo com a Alemanha, no acórdão de 20 de outubro de 2004, referido pela Comissão no n.o 22 da decisão de início do procedimento (38), o tribunal regional de Potsdam tinha interpretado erroneamente as circunstâncias. Além disso, esse acórdão foi objeto de recurso. Nesse contexto, o tribunal regional superior de Brandeburgo (Brandenburgisches Oberlandesgericht) publicou orientações judiciais («richterlicher Hinweis») segundo as quais o acórdão do tribunal regional de Potsdam não deveria ser confirmado. A Alemanha sublinhou que a denúncia que esteve na origem do processo foi posteriormente retirada, no âmbito de um acordo entre as partes em litígio. Por conseguinte, a decisão do tribunal regional de Potsdam nunca passou a definitiva, tendo perdido o seu efeito com a retirada da denúncia, ainda que não tenha sido expressamente anulada. A Alemanha indicou que o tribunal regional de Potsdam reviu a sua interpretação do direito e, num processo subsequente muito semelhante, rejeitou uma denúncia relativa à tabela de taxas de Schönefeld.
6.4. Acordos individuais entre a FBS e determinadas companhias aéreas (medidas 2 e 3)
(119)
A Alemanha declarou que o sistema das tabelas de taxas e as disposições contratuais individuais celebradas com várias companhias aéreas em Schönefeld deve ser entendido no contexto da execução da estratégia TBC.
(120)
A Alemanha argumentou que, neste contexto, uma vez que os aeroportos de Berlim formavam um único «sistema de aeroportos», não estavam em concorrência entre si. Schönefeld desempenhava um papel complementar no alívio da pressão sobre Tegel, que estava a funcionar no limite da sua capacidade. A estratégia TBC foi uma forma legítima de controlo indireto do tráfego. Não resultou em qualquer redução no número de passageiros em Tegel. Pelo contrário, o número de passageiros aumentou consideravelmente em ambos os aeroportos nos anos que precederam o início do procedimento formal de investigação. Além disso, tendo em conta a distância geográfica, os aeroportos de Berlim não estavam em concorrência com os aeroportos de Leipzig, Dresden, Hamburgo ou Lübeck, particularmente no que respeita a passageiros que recorrem às TBC, que são sensíveis ao fator custo.
(121)
De acordo com a Alemanha, era fundamental para a execução da estratégia TBC conseguir uma companhia aérea que assumisse o papel de locatário âncora e utilizasse Schönefeld enquanto aeroporto central. Este foi o primeiro passo rumo à produção de um grande volume de tráfego nesse aeroporto, tornando-o mais atrativo para outras companhias. Se se aplicassem as mesmas condições em Schönefeld e Tegel, teria sido impossível atrair um locatário âncora, tal como demonstrado pelas tentativas falhadas na década de 1990 de persuadir as companhias aéreas a se transferirem de Tegel para Schönefeld. Por forma a desviar o tráfego e utilizar a capacidade de Schönefeld de forma eficaz, era necessário atrair o tráfego aéreo para o aeroporto. Às companhias aéreas foi concedido um incentivo adequado, através da execução da estratégia TBC, que envolveu uma tabela de taxas com descontos por volume e outros incentivos financeiros.
(122)
Era necessário executar a estratégia TBC através de acordos individuais com várias companhias antes da entrada em vigor da tabela de 2004, com vista a limitar os prejuízos incorridos pelo aeroporto de Schönefeld o mais depressa possível e obter uma posição favorável no mercado das TBC, que se encontrava em rápida expansão. Em relação a este ponto, a Alemanha salientou que uma alteração formal à tabela de taxas de um aeroporto teria implicado imenso trabalho administrativo, que não poderia ser concluído a tempo de aplicar a estratégia TBC o mais rapidamente possível, ou seja até ao final de 2003.
(123)
A Alemanha argumentou que a FBS agiu como um investidor numa economia de mercado aquando da aprovação das medidas em apreço, uma vez que as suas decisões comerciais assentaram na estratégia TBC e que os acordos individuais foram celebrados com base num plano de negócios sólido desenvolvido pela consultora. A Alemanha referiu igualmente as avaliações realizadas por duas empresas de auditoria, a […] e a […], a quem a FBS tinha solicitado que avaliassem se a estratégia TBC e os acordos individuais estavam em conformidade com o princípio do investidor numa economia de mercado, o que se verificou.
(124)
De acordo com a Alemanha, os auditores concluíram que, no que se refere tanto à decisão da administração sobre uma reorientação estratégica como à introdução de um regime de incentivos financeiros, seria possível provar que um investidor numa economia de mercado numa situação comparável teria tomado as mesmas decisões. Relativamente ao acordo easyJet de 2003 e aos acordos individuais mencionados no Quadro 6 (exceto o celebrado com a V-Bird), a […] calculou os seus valores atuais líquidos («VAL»), sendo que todos se revelaram positivos e, desse modo, concluiu que um investidor numa economia de mercado teria agido exatamente da mesma forma que a FBS. Todavia, a […] levantou dúvidas concretas em relação ao período de vigência do acordo easyJet 2003, conforme inicialmente acordado pelas partes. A […] considerou que, tendo em conta a duração (10 anos com opção de prorrogação por um novo período de 10 anos), um investidor racional numa economia de mercado, aquando da celebração desse acordo, teria provavelmente tido em consideração o impacto do acordo sobre as operações futuras do aeroporto BER, cuja inauguração estava prevista para antes do termo do acordo easyJet 2003 (39). De acordo com a […], a existência do acordo easyJet de 2003 pode ter colocado pressão sobre as taxas que a FBS teria sido capaz de negociar com outras transportadoras pela sua atividade no aeroporto BER, afetando a rentabilidade do futuro aeroporto. Contudo, a Alemanha indicou que as preocupações acerca do período de vigência inicial do acordo easyJet de 2003 deixaram de ser relevantes, na medida em que o acordo em questão fora alterado pelo acordo de revisão easyJet de 2007, que introduziu uma disposição segundo a qual o acordo expiraria aquando da abertura de BER, então prevista para 2011.
(125)
Além disso, nos seus comentários sobre as observações apresentadas por terceiros, a Alemanha considerou que as declarações efetuadas por determinadas partes em relação à tabela de taxas de 2004 e aos acordos individuais com TBC eram parcialmente incorretas e retiradas do contexto. A Alemanha sublinhou que a tabela de taxas em Schönefeld se destinava a incentivar a adoção de novos destinos e que não era discriminatória, uma vez que qualquer companhia aérea capaz de atrair um número suficiente de passageiros para Schönefeld, ou que abrisse novas rotas ou instaurasse novas frequências a partir de Schönefeld, beneficiava dos descontos.
6.5. Contrato de arrendamento easyJet de 2004 (medida 4)
(126)
No que toca à utilização do terminal B pela easyJet, a Alemanha salientou que a easyJet arrenda somente uma parte (24 %) da superfície total utilizável do terminal B. De acordo com a Alemanha, a atribuição da utilização do espaço destinado a escritórios e dos balcões de registo numa zona específica de um terminal a uma determinada companhia aérea era prática comum nos aeroportos internacionais e não constituía um tratamento preferencial.
(127)
Relativamente à exclusividade concedida à easyJet, a Alemanha sublinhou que, tendo em conta o elevado número de passageiros transportados pela easyJet, não teria sido possível, de uma perspetiva puramente prática, que outras companhias aéreas utilizassem o terminal B, pois a capacidade do terminal já tinha sido excedida pela easyJet.
(128)
A Alemanha ressalvou ainda que foi igualmente concedida a utilização exclusiva de zonas específicas de terminais em Schönefeld a outras companhias aéreas. Mais especificamente, o grupo Lufthansa (Condor, Sun-Express e Germanwings) beneficiou inicialmente da utilização exclusiva do terminal D quando este foi construído em 2004-2005.
(129)
A Alemanha contestou também as observações formuladas por alguns terceiros em relação à medida 4 e afirmou que os dados de arrendamento referidos por algumas dessas partes eram falsos e infundados. A renda paga pela easyJet foi fixada tendo por referência as rendas convencionais de Schönefeld. A Alemanha considerou que, ao contrário do alegado por algumas partes, as rendas praticadas em Schönefeld não podiam ser comparadas com as de Tegel.
(130)
No que se refere a eventuais vantagens para a easyJet decorrentes do equipamento de tratamento de bagagem especial do terminal B, a Alemanha declarou que este foi fabricado pela mesma empresa que fabricou o equipamento do terminal A e foi concebido tendo em conta as mesmas normas técnicas. Porém, em virtude da incorporação de tecnologia de raios-x, o equipamento do terminal B era mais complexo e, por isso, tinha uma capacidade técnica inferior, tempos de entrega da bagagem mais longos e uma maior tendência para avariar. Nessa medida, as instalações de tratamento de bagagem do terminal B, na verdade, colocavam a easyJet em desvantagem em relação às companhias aéreas que operavam a partir do terminal A. Além disso, devido à estrutura dos edifícios, no terminal A era possível transportar a bagagem para a aeronave em espera em consideravelmente menos tempo do que a partir do terminal B. Tal desfavorece ainda mais a easyJet comparativamente com as companhias aéreas que ocupam o terminal A.
(131)
A Alemanha alegou que, contrariamente às observações de algumas partes, as instalações de tratamento de bagagem não foram renovadas especificamente para a easyJet. O equipamento de raios-x só foi incorporado no sistema de tratamento de bagagem existente, em 2003, por razões de segurança.
(132)
Por último, a Alemanha observou que a atribuição do tráfego de passageiros da easyJet ao terminal B tinha por base critérios adequados e não discriminatórios, ainda que tenha ocorrido sem recurso a um procedimento de concurso público, que não era exigido em situações como esta ao abrigo da legislação alemã ou da União. De acordo com a Alemanha, quando a easyJet decidiu iniciar atividade em Schönefeld, em 2004, foi evidente, desde o início, que a transportadora representaria uma parte muito significativa do tráfego do aeroporto. Com efeito, logo em 2004 a easyJet foi responsável por 30 % do tráfego do aeroporto. Era conveniente e razoável consolidar as operações da easyJet num único terminal, sendo que o terminal B foi considerado o mais adequado tendo em conta a sua capacidade disponível. Segundo a Alemanha, as outras companhias não estavam limitadas nem impedidas de operarem em Schönefeld, uma vez que o aeroporto tinha capacidade suficiente para acolher todas as transportadoras potencialmente interessadas.
7. AVALIAÇÃO DAS MEDIDAS
(133)
Em conformidade com o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE «são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».
(134)
Os critérios estabelecidos no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE são cumulativos. Por conseguinte, para que uma medida constitua um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE devem estar reunidas todas as condições seguintes. As medidas de apoio financeiro devem:
-
ser concedidas pelo Estado ou através de recursos estatais;
-
beneficiar determinadas empresas ou a produção de determinados bens;
-
falsear ou ameaçar falsear a concorrência; e
-
influenciar o comércio entre os Estados-Membros.
(135)
Neste caso, a Alemanha argumentou que a FBS agiu coerentemente com o modo como agiria, numa situação semelhante, um operador prudente numa economia de mercado guiado por objetivos de rentabilidade, pelo que as medidas em apreço não conferiam qualquer vantagem económica que a empresa não teria obtido em condições normais de mercado. Se assim for, as medidas executadas pela FBS não constituem auxílios estatais.
7.1. Princípio do investidor numa economia de mercado - considerações gerais
(136)
No sentido de avaliar se um determinado acordo celebrado por uma empresa pública com um terceiro para o fornecimento de bens ou serviços confere uma vantagem económica ao terceiro em causa, a Comissão analisa se um investidor prudente numa economia de mercado, guiado por perspetivas de rentabilidade, teria ou não adotado medidas semelhantes, em circunstâncias semelhantes. A comparação entre o comportamento de uma empresa pública, como a FBS, e de um hipotético investidor prudente numa economia de mercado deve ser realizada em relação à atitude que o investidor de economia de mercado em questão teria adotado aquando da conclusão da transação, tendo em conta as informações disponíveis e a evolução previsível da situação naquele momento, independentemente dos acontecimentos futuros.
(137)
Assim, o conceito de rentabilidade prevista para a empresa pública em causa reveste-se de uma importância crucial. Isto não significa necessariamente que para uma transação estar isenta de auxílios estatais, o investidor deva realizá-la apenas para efeitos de rentabilidade a curto prazo. O Tribunal de Justiça deliberou que o comportamento de um investidor público pode ser comparado ao de um investidor privado guiado por perspetivas de rentabilidade a longo prazo (40).
(138)
No caso em apreço, a Comissão avaliou, antes de mais, se a estratégia TBC adotada pela FBS em 2003 se mostrava potencialmente capaz de produzir resultados positivos, a médio e longo prazo, e se a decisão de encerrar o aeroporto de Schönefeld seria razoável, numa perspetiva de rentabilidade. A Comissão analisou então cada uma das medidas objeto do procedimento formal de investigação, tendo em conta o princípio do investidor numa economia de mercado, e concluiu que estas não constituíam um auxílio estatal.
7.2. Análise preliminar: avaliação das opções estratégicas da FBS na perspetiva de um investidor numa economia de mercado
(139)
O contexto económico em que a FBS explorou Schönefeld entre o início dos anos 1990 e 2003 encontra-se descrito nas secções 2, 3.1 e 3.2 supra.
(140)
Tal como é explicado nessas secções, a FBS explorou igualmente os outros aeroportos de Berlim, ou seja, Tempelhof e Tegel. Desde o início, a infraestrutura de Tempelhof não foi considerada viável para alargamento, dadas as suas características próprias e a localização no centro da cidade. Tegel era um aeroporto moderno, de uma maneira geral mais atrativo para as companhias aéreas e os passageiros do que Schönefeld, devido às suas infraestruturas mais modernas e à sua maior proximidade do centro da cidade. Na década de 1990, Tegel já estava a funcionar a níveis próximos da capacidade máxima e não podia ser consideravelmente alargado a fim de evitar as limitações de capacidade a longo prazo. Em contrapartida, Schönefeld encontrava-se subutilizado e poderia ser alargado em caso de necessidade.
(141)
Um segundo elemento importante neste contexto foi a perspetiva de criação de um aeroporto de Berlim único, em Schönefeld, que substituísse todos os aeroportos de Berlim já existentes. Tal como indicado no considerando 14, a decisão de levar a cabo o projeto foi formalizada num acordo celebrado pelo governo federal alemão e as regiões de Berlim e Brandeburgo, em maio de 1996.
(142)
Um terceiro elemento importante foi a tentativa falhada de transferir o tráfego de Tegel para Schönefeld nos anos 90 e o facto de, após um período de estagnação na segunda metade da década de 1990, o tráfego em Schönefeld ter diminuído regularmente entre 2000 e 2003, ano em que as autoridades públicas foram obrigadas a reconhecer que não tinham conseguido privatizar os aeroportos de Berlim.
(143)
Em 2003, tal levou as autoridades públicas e a FBS a analisar as diferentes opções estratégicas à disposição do grupo. Tal como indicado anteriormente, na altura, o objetivo da criação de um novo aeroporto único de Berlim situado em Schönefeld e da integração de parte da infraestrutura existente de Schönefeld não foi questionado (41). O objetivo da FBS e das autoridades públicas foi, portanto, encontrar uma estratégia ideal para Schönefeld, para o período compreendido entre 2003 e a abertura do aeroporto BER, prevista para 2011. Neste contexto, tal como referido no considerando 28, encomendaram um estudo à consultora (adiante designado «estudo da consultora»), que recomendou uma estratégia para atrair TBC para Schönefeld (estratégia TBC).
(144)
Para além da estratégia TBC (opção 1), a FBS dispunha ainda das opções de conservar a estratégia aplicada até ao momento em Schönefeld (opção 2) ou de encerrar temporariamente Schönefeld até à abertura do novo aeroporto BER (opção 3).
7.2.1. Opção 1 versus opção 2
(145)
Como demonstrado infra, teria sido razoável, para um investidor prudente numa economia de mercado guiado por perspetivas de rentabilidade a médio e longo prazo e que atuasse no lugar da FBS, escolher a opção 1, em detrimento da opção 2.
Estudo da consultora
(146)
Tal como foi explicado nos considerandos 29 e 30, a consultora concluiu que havia potencial para uma expansão significativa do tráfego aéreo em Berlim por uma série de razões estruturais e que, em comparação com outros aeroportos de capitais, Berlim tinha ainda um potencial considerável, em 2003, para o estabelecimento e crescimento do tráfego de TBC.
(147)
A consultora comparou Berlim com outras grandes cidades do ponto de vista do tráfego de TBC. Apurou, em particular, que o número de frequências por habitante na área metropolitana era muito inferior em Berlim (0,011) ao de outras grandes cidades como Londres (0,029), Bruxelas (0,040), Colónia (0,030) e Dublim (0,051). Além disso, a consultora constatou que a percentagem de frequências das TBC no total de frequências era muito inferior em Berlim aos valores das outras principais cidades europeias e calculou, assim, que esta percentagem poderia aumentar de […] % para, pelo menos, […] % e, eventualmente, […] %.
(148)
Com base na experiência de outras grandes metrópoles, a consultora calculou que se fossem tomadas medidas para desenvolver o tráfego de TBC, dois terços do tráfego suplementar de TBC seriam constituídos por «novos passageiros», nomeadamente por passageiros que não viajariam a partir de Berlim caso não existisse a oferta de TBC criada pelas medidas em causa (42). A consultora considerou que alguns dos «novos passageiros» seriam «desviados» de outros meios de transporte, tais como o comboio ou o autocarro.
(149)
Com base nessas análises, a consultora previu que o tráfego adicional de TBC em Schönefeld registaria um aumento de entre 600 000 e 900 000 passageiros adicionais por ano, a curto prazo, nomeadamente de 2003 a 2005, e de 300 000 passageiros por ano, a médio prazo, ou seja, entre 2005 e 2010. Na sequência de tal crescimento acentuado, Schönefeld poderia esperar receber entre mais 3 milhões a 4,2 milhões de passageiros do que em 2003. Isto significa que, em 2010, a FBS teria a possibilidade de atingir um volume total de passageiros de entre 4,7 milhões e 5,9 milhões de passageiros em Schönefeld (43).
(150)
A consultora avaliou então em pormenor a viabilidade de uma estratégia centrada nas TBC em Schönefeld, identificando os eventuais obstáculos e fatores suscetíveis de comprometer o êxito da mesma.
(151)
Em primeiro lugar, analisou detalhadamente os requisitos operacionais das TBC, que se distinguem dos requisitos das transportadoras tradicionais em diversos aspetos. Baseando a sua análise na situação de uma série de aeroportos europeus onde estão presentes TBC, verificou que os principais requisitos das TBC eram:
-
uma rotação curta (25-30 minutos (44)) - o requisito mais importante;
-
um conjunto de serviços aeroportuários reduzido ao mínimo em termos de tratamento de bagagem e passageiros, mas um elevado nível de qualidade dos serviços solicitados;
-
«embarque a pé» (45) com uma curta distância entre o terminal e a plataforma de estacionamento, em vez da utilização, mais dispendiosa, de mangas de embarque;
-
infraestruturas simples e funcionais, sem sistemas informáticos caros, e rotas simples e intuitivas no aeroporto;
-
um número suficiente de ligações de transportes terrestres ao aeroporto;
-
atribuição exclusiva de portas de embarque, balcões de venda e registo e disponibilização de espaço suficiente destinado a escritórios.
(152)
A consultora constatou que Schönefeld poderia preencher amplamente estes requisitos. Em particular, em Schönefeld os tempos de rotação curtos eram possíveis em termos operacionais. A consultora salientou a existência de ótimas ligações ao aeroporto por autocarro, comboio e estrada. Não obstante, a consultora identificou várias lacunas e pontos fracos, relativamente insignificantes, em relação ao embarque a pé, à atribuição exclusiva de zonas do terminal e escritórios, às rotas intuitivas dentro do aeroporto e às distâncias entre os terminais e as plataformas de estacionamento. Em parte à luz das soluções aplicadas noutros aeroportos onde estão presentes TBC, a consultora recomendou uma série de adaptações relativamente limitadas que poderiam ser realizadas por forma a satisfazer inteiramente os requisitos das TBC interessadas em iniciar atividade em Schönefeld. Não seria necessário qualquer investimento em grande escala ao nível da infraestrutura nem a realização de alterações significativas à mesma. Em especial, no que se refere ao embarque a pé, constatou-se que poderiam ser acrescentadas portas de embarque a pé à infraestrutura existente num espaço de poucos meses e a baixo custo.
(153)
Além disso, a consultora avaliou a pressão concorrencial que seria exercida sobre as operações das TBC em Schönefeld caso a FBS decidisse desenvolvê-las. A consultora concluiu que a pressão seria limitada, em especial porque os aeroportos internacionais mais próximos capazes de acolher um tráfego significativo de TBC, como Dresden, Leipzig ou Hannover, se encontravam em lugares demasiado distantes para exercerem uma pressão concorrencial significativa. Segundo a consultora, tal confirma que o grande potencial de tráfego de TBC na zona de Berlim poderia, efetivamente, concretizar-se em Schönefeld.
(154)
Além disso, a consultora identificou e analisou as várias opções à disposição da FBS para oferecer taxas aeroportuárias atrativas aos olhos das TBC. Este aspeto foi visto como um elemento fundamental de uma eventual estratégia TBC. Com efeito, é indiscutível que as TBC, por praticarem as suas próprias políticas de preços em relação aos passageiros devido a uma estratégia que se centra em grandes volumes e tarifas atrativas, exigem taxas aeroportuárias reduzidas aos operadores aeroportuários. Além disso, o facto de as TBC serem muitas vezes transportadoras «ponto a ponto», por oposição a «hub and spoke», permite-lhes abrirem novas rotas, fechar rotas existentes e aumentar e diminuir as frequências de uma forma muito flexível e dinâmica. Isto aumenta a sua capacidade para exercer pressão sobre os operadores aeroportuários de modo que obtenham as taxas aeroportuárias mais baixas possíveis. Por conseguinte, era evidente que nenhuma estratégia TBC seria bem-sucedida sem um sistema de taxas aeroportuárias mais atrativo em Schönefeld.
(155)
As opções específicas avaliadas pela consultora foram (i) uma redução geral do nível das taxas aeroportuárias, (ii) descontos com base no volume, (iii) uma diferenciação das taxas com base na natureza dos serviços prestados ou (iv) combinações destas várias opções. Com base numa análise jurídica e numa avaliação económica dessas opções, recomendou uma abordagem que combinava uma redução geral das taxas aeroportuárias, um desconto por volume nas taxas dos passageiros e uma diferenciação de taxas com base no nível dos serviços prestados, que implicava nomeadamente a isenção das taxas de estacionamento para rotações inferiores a 30 minutos. Para além da redução geral das taxas aeroportuárias, estas medidas destinavam-se especialmente a beneficiar apenas as TBC que pretendiam transferir-se para Schönefeld e não as transportadoras que já operavam no aeroporto. A estratégia era justificada pelo seu objetivo de atrair novas transportadoras sem influenciar negativamente as receitas geradas pelas transportadoras já presentes no aeroporto.
(156)
Por último, a consultora identificou e analisou várias medidas possíveis destinadas a aumentar as receitas não relacionadas com a aviação, decorrentes, nomeadamente, da atividade dos serviços de restauração e cadeias alimentares, dos parques de estacionamento, dos vaivéns, dos espaços publicitários, etc. Estas recomendações tiveram em consideração o volume e o tipo (46) de tráfego adicional esperado em resultado da estratégia TBC proposta.
(157)
No seu estudo, a consultora seguiu uma metodologia sólida e efetuou uma avaliação pormenorizada, tendo em conta todos os fatores relevantes. Em especial, a quantificação do potencial de tráfego adicional de TBC, que se baseia em características específicas da zona de Berlim, bem como na experiência de grandes «cidades de referência», representa uma análise sólida. Foi igualmente útil para avaliar em que medida uma estratégia TBC poderia ser comprometida pela concorrência exercida por outros aeroportos, sendo que as conclusões retiradas da análise são razoáveis. A revisão dos requisitos das TBC potencialmente interessadas em iniciar atividade em Schönefeld, bem como a identificação de medidas destinadas a permitir que Schönefeld satisfizesse esses requisitos, foram igualmente sólidas. Esta análise foi efetivamente sistemática e muito pormenorizada. Também a análise dos vários regimes de taxas aeroportuárias possíveis previstos para atrair TBC foi sistemática e pormenorizada.
(158)
Além disso, é de salientar que, no contexto do seu estudo, a consultora produziu uma série de documentos para a FBS que, em conjunto com os documentos produzidos por esta (incluindo um plano financeiro ex ante, de 5 de setembro de 2003, com previsões de rentabilidade) constituíram a base da decisão do grupo no sentido de aplicar a estratégia TBC. O Quadro 8 fornece uma visão geral dos resultados financeiros esperados em 2003 em resultado da estratégia TBC e de uma estratégia através da qual a FBS continuaria a centrar-se no tráfego tradicional (referida como «opção 1» no estudo do segundo perito). No que se refere à estratégia TBC, foram avançados dois cenários, um «cenário pessimista» e um «cenário realista», que diferem em termos de magnitude do tráfego de TBC adicional esperado.
Quadro 8
Impacto financeiro da opção 1 e da opção 2 em termos de margens de lucro esperadas em Schönefeld durante o período 2003-2012 (milhões de EUR)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Margem de lucro sem TBC (opção 1)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Margem de lucro com TBC (opção 2 - «cenário pessimista»)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Margem de lucro com TBC (opção 3 - «cenário realista»)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Fonte:
Plano financeiro da FBS
(159)
As estimativas supramencionadas, no que se refere tanto ao cenário «realista» como ao «pessimista», foram calculadas a partir das previsões de tráfego adicional de TBC elaboradas pela consultora. Estas estimativas tendem a confirmar que a estratégia TBC resulta numa situação financeira mais favorável do que uma situação contrafactual em que a FBS continua a centrar-se nas transportadoras tradicionais. Com efeito, a FBS deveria continuar a gerar perdas significativas até 2012, caso escolhesse a opção 1, sem que houvesse uma diminuição substancial dessas perdas. Em contrapartida, no «cenário realista» era expectável que a estratégia TBC conduzisse a uma redução significativa e constante das perdas, com um regresso aos níveis de rentabilidade a partir de 2009.
(160)
Por conseguinte, um investidor prudente numa economia de mercado, orientado por perspetivas de rentabilidade a médio e longo prazo, consideraria as conclusões do estudo da consultora, juntamente com as previsões da própria FBS, uma base sólida para a tomada de uma decisão estratégica. Assim, teria sido razoável para o investidor prudente numa economia de mercado escolher a opção 1 em detrimento da opção 2.
Estudo do primeiro perito
(161)
Tal como já foi indicado, a FBS encomendou um estudo a uma empresa de auditoria, a […] (doravante «o primeiro perito»), por forma a efetuar testes de pressão sobre a informação à disposição da FBS aquando da decisão de aplicar a estratégia TBC («estudo do primeiro perito»). Esse estudo foi terminado em 2007 e permitiu concluir que, do ponto de vista de um investidor numa economia de mercado, a decisão de aplicar a estratégia TBC e criar uma tabela de taxas correspondente, nomeadamente a tabela de 2004, foi razoável. O primeiro perito utilizou como base para a sua análise uma série de documentos de 2003, nomeadamente um plano de financiamento elaborado pela FBS para o período compreendido entre 2004 e 2012 e vários documentos elaborados pela consultora no âmbito do estudo efetuado para a FBS.
(162)
As conclusões do primeiro perito estão em conformidade com aquelas a que chegou o estudo da consultora. Ainda que o estudo do primeiro perito não seja essencial para a apreciação da Comissão, trata-se de um elemento adicional que confirma que seria razoável um investidor prudente numa economia de mercado escolher a opção 1 em detrimento da opção 2.
Conclusão
(163)
Tendo em conta o que precede, conclui-se que teria sido razoável que um investidor prudente numa economia de mercado guiado por perspetivas de rentabilidade a médio e longo prazo e que atuasse no lugar da FBS, escolhesse a opção 1, em detrimento da opção 2, em 2003.
7.2.2. Opção 3 versus opções 1 e 2
(164)
Tal como já foi referido, uma opção possível para a FBS teria sido encerrar Schönefeld (opção 3), pelo menos até à abertura do aeroporto BER. A FBS estava em condições de tomar uma decisão não só em 2003 (ano em que a FBS decidiu lançar a estratégia TBC), como também antes e depois dessa data. À luz dos documentos disponíveis, afigura-se que a FBS nunca ponderou seriamente essa opção, pelo menos desde a celebração do contrato de controlo e de transferência dos lucros, em 1992. Além disso, os benefícios dessa opção não foram analisados no estudo da consultora.
(165)
Ao avaliar se um investidor prudente numa economia de mercado, guiado por perspetivas de rentabilidade, consideraria esta opção mais vantajosa do que as opções 1 e 2, é essencial ter em conta o projeto BER. Tal como indicado no considerando 14, o planeamento da criação de um único aeroporto de Berlim teve início em janeiro de 1992 e em 20 de junho de 1993 foi anunciado que a zona a sul de Schönefeld, adjacente ao aeroporto existente, era um dos possíveis locais para a infraestrutura do novo aeroporto BER. Por conseguinte, já em 1992-93 o facto de Schönefeld vir a poder acolher o novo aeroporto de Berlim único era mais do que uma possibilidade remota. Esta possibilidade tornou-se uma certeza com a celebração do acordo, em 28 de maio de 1996, entre o governo federal e as regiões de Berlim e Brandeburgo, que desde então nunca foi posto em causa.
(166)
Neste contexto, o encerramento de Schönefeld teria implicado uma série de importantes desvantagens para um investidor prudente numa economia de mercado. Em primeiro lugar, é importante recordar que, embora Templehof estivesse gradualmente a encerrar as suas operações, Tegel estava cada vez mais a operar no limite da sua capacidade desde a década de 1990 e, como demonstrado pelo Quadro 1, o seu tráfego tinha vindo a crescer significativamente desde então (47). Não seria de todo possível ao aeroporto de Tegel lidar com todo o tráfego da zona de Berlim. Schönefeld era necessário para garantir que Berlim teria uma capacidade aeroportuária suficiente, e o seu encerramento teria conduzido a uma escassez significativa. Com efeito, entre 1991 e 2003, Schönefeld foi responsável por entre 13 % e 20 % do tráfego total aéreo de passageiros de Berlim. Schönefeld era especialmente necessário nos períodos de ponta, ou seja, nos períodos em que havia um elevado número de voos fretados a partir de Berlim. Além disso, Schönefeld era igualmente importante para os voos de carga, uma vez que, ao contrário de Tegel, tinha uma licença de exploração de 24 horas por dia e, por conseguinte, podia ser utilizado para voos noturnos. Além disso, Tegel e Tempelhof não podiam ser alargados o suficiente para resolver as limitações de capacidade a longo prazo (48).
(167)
Schönefeld dispunha de uma capacidade não utilizada considerável, pelo que podia lidar com o tráfego adicional. Tal como ilustrado pelo Quadro 1, a presença de Schönefeld permitiu o aumento substancial do tráfego de Berlim ao longo do tempo, nomeadamente após o lançamento da estratégia TBC, em 2003. Entre 2003 e 2006, o tráfego de Berlim aumentou de 13,3 milhões para 18,4 milhões de passageiros, e mais de 80 % desse crescimento foi absorvido por Schönefeld. Por conseguinte, o encerramento de Schönefeld teria privado Berlim não só de uma parte significativa do seu tráfego existente, como também de um potencial significativo para aumentar o tráfego.
(168)
A perspetiva de que o encerramento de um aeroporto pode dar origem a uma escassez de capacidade na área em que o aeroporto se situa e limitar o potencial de aumento do tráfego aéreo nessa área não dissuade, por si só, um investidor prudente numa economia de mercado, guiado por perspetivas de rentabilidade e não por objetivos de interesse público, de proceder ao referido encerramento. Contudo, neste caso, o encerramento de Schönefeld e o seu impacto sobre a capacidade global da infraestrutura aeroportuária da zona de Berlim e, consequentemente, sobre o tráfego aéreo geral desta área, teria um impacto muito negativo sobre o tráfego de BER, enquanto futuro aeroporto único de Berlim, aquando do início das suas operações. Se Schönefeld tivesse sido encerrado, BER teria iniciado as suas operações em piores condições de funcionamento, ou seja, com um volume de tráfego muito inferior ao que teria se Schönefeld continuasse em atividade. Este fator teria dissuadido um investidor prudente numa economia de mercado, que atuasse no lugar da FBS, de encerrar Schönefeld, devido ao impacto do seu encerramento sobre a rentabilidade da empresa.
(169)
Além disso, se Schönefeld tivesse sido encerrado antes da inauguração do aeroporto BER, a FBS teria de gerar a totalidade do tráfego inicial deste. Teria de convencer as companhias aéreas que operavam a partir de Tegel a transferirem a sua atividade para o novo aeroporto (em vez de a descontinuarem) e convencer as companhias aéreas que não operavam em Berlim a iniciarem atividade na cidade. Tal teria sido uma situação muito menos favorável do que se Schönefeld estivesse ativo aquando da abertura de BER. Neste último cenário, uma parte significativa do tráfego inicial do novo aeroporto seria «naturalmente» criada pelas companhias aéreas que já operavam em Schönefeld, incluindo as atraídas desde 2003 através da estratégia TBC.
(170)
Além disso, o encerramento de Schönefeld teria tido um impacto administrativo profundo sobre o projeto BER. O encerramento do aeroporto teria resultado na revogação da sua licença de exploração. Por conseguinte, teriam sido necessários um procedimento de planeamento e uma licença de exploração completamente novos para o novo aeroporto. Em contrapartida, se Schönefeld continuasse em funcionamento, a abertura do BER exigiria somente uma prorrogação da licença de exploração de Schönefeld; tal implicaria um processo administrativo muito mais facilitado, muito menos oneroso, mais rápido e com um menor grau de incerteza quanto ao resultado do processo. Caso fosse necessário um procedimento de planeamento e uma licença de exploração completamente novos, o resultado desconhecido da avaliação do impacto ambiental do projeto daria origem a incertezas significativas. Além disso, é geralmente aceite que a conquista da aceitação do público relativamente a um novo projeto de aeroporto é muito mais problemática do que o mero prolongamento da infraestrutura já em funcionamento.
(171)
A cessação das operações em Schönefeld também resultaria em custos de despedimento e na necessidade de contratar, recrutar e formar pessoal novo numa fase posterior, aquando da abertura do aeroporto BER. Tal daria origem a custos adicionais e a dificuldades operacionais, em comparação com um cenário em que o pessoal que trabalhava em Schönefeld estaria disponível para trabalhar no novo aeroporto quando este abrisse.
(172)
Os aspetos supramencionados são muito difíceis de quantificar, especialmente porque influenciam a situação económica de um futuro aeroporto a curto, médio e longo prazo. Não obstante, é manifesto que afetam gravemente as condições económicas no âmbito das quais seria inaugurado e daria início à sua atividade o aeroporto BER, e até a viabilidade do projeto, o que assume uma grande importância estratégica para a FBS. Por conseguinte, mesmo a nível qualitativo, estes inconvenientes devem ser considerados suficientemente graves para compensar os eventuais benefícios que se poderiam esperar do encerramento de Schönefeld sob a forma de redução de custos fixos, nomeadamente se fosse expectável que uma estratégia destinada a aumentar o tráfego de TBC em Schönefeld conduzisse a resultados financeiros positivos.
7.2.3. Conclusão da análise preliminar
(173)
Tendo em conta o que precede, conclui-se que do ponto de vista de um investidor prudente numa economia de mercado, não seria lógico encerrar Schönefeld em momento algum, entre 1992 e a abertura de BER. Além disso, das três opções estratégicas disponíveis em 2003, um investidor prudente numa economia de mercado guiado por perspetivas de rentabilidade teria escolhido a opção 1, ou seja, a estratégia TBC, em detrimento das opções 2 ou 3. No âmbito desta estratégia, o investidor teria oferecido taxas aeroportuárias atrativas (e/ou incentivos financeiros que reduzissem os custos decorrentes das taxas aeroportuárias) a TBC com o intuito de atraí-las para Schönefeld.
7.3. Avaliação do contrato de controlo e de transferência dos lucros (medida 1)
(174)
Na decisão de início do procedimento, tendo em conta os prejuízos contínuos gerados por Schönefeld, a Comissão levantou dúvidas quanto a se a FBS tinha agido como um investidor prudente numa economia de mercado ao compensar as perdas geradas por Schönefeld ao nível do grupo FBS com lucros das operações de Tegel e Tempelhof (49).
(175)
O contrato de controlo e de transferência dos lucros foi assinado em 6 de agosto de 1992, muito antes de o acórdão «Aéroports de Paris» ter sido proferido em 12 de dezembro de 2000. (50) As autoridades alemãs podiam legitimamente presumir que o financiamento das infraestruturas aeroportuárias não constituía um auxílio estatal, e, consequentemente, que as medidas não precisavam de ser notificadas à Comissão. Daqui resulta que a Comissão não pode agora pôr em causa, com base nas regras relativas aos auxílios estatais, a legalidade das medidas de financiamento adotadas (51) anteriormente ao acórdão «Aéroports de Paris» (52), isto é, antes de 12 de dezembro de 2000. Por conseguinte, o contrato de controlo e de transferência dos lucros só podia potencialmente constituir um auxílio estatal a partir dessa data. Desse modo, o âmbito temporal da investigação da Comissão sobre esta medida encontra-se limitado ao período transcorrido desde 12 de dezembro de 2000 até à data em que o procedimento formal de investigação foi aberto.
(176)
Tal como a Alemanha explicou, a conclusão de contratos de controlo e transferência de lucros dentro de grupos trata-se de uma prática comercial habitual, nomeadamente para efeitos de imposto sobre as sociedades. Além disso, a «compensação» dos prejuízos e lucros gerados pelas várias empresas pertencentes a um grupo é igualmente usual e pode assumir a forma de um contrato de transferência, assim como de meros pagamentos de dividendos pelas subsidiárias às respetivas empresas-mãe. O simples facto de o grupo FBS ter posto em prática um contrato de controlo e de transferência dos lucros em 1992 e de o ter preservado desde então, não pode, por si só, constituir um auxílio estatal.
(177)
Como já indicado pela Comissão em relação ao princípio do investidor numa economia de mercado, «as decisões empresariais de investimento comportam uma larga margem de apreciação. Contudo, os princípios [do investidor numa economia de mercado] terão de aplicar-se quando seja suficientemente claro que não existe outra explicação plausível para a atribuição de financiamento público do que considerá-lo como auxílio estatal. Esta perspetiva terá igualmente de ser aplicada a quaisquer casos de subsídios cruzados entre um setor lucrativo de um grupo de empresas públicas e outro setor deficitário. Isto sucede em empresas privadas sempre que a empresa em causa possui um plano estratégico com boas perspetivas de lucro a longo prazo, ou quando o subsídio cruzado representa um lucro líquido para o grupo no seu conjunto. Nos casos em que se verifiquem subsídios cruzados em empresas públicas gestoras de participações sociais, a Comissão tomará em consideração objetivos estratégicos semelhantes.» (53)
(178)
Por conseguinte, neste caso, não se pode considerar que o subsídio cruzado confere uma vantagem económica a Schönefeld se fizer parte de um plano estratégico com lucros a longo prazo ou se for de uma maneira geral benéfico para o grupo FBS.
(179)
Pelas razões mencionadas no ponto 7.2.2, tornou-se claro, pelo menos, desde 1992 e, por conseguinte, muito antes do acórdão «Aéroports de Paris» (54), que era lógica a decisão de manter Schönefeld em funcionamento, em vez de encerrá-lo, mesmo tendo o aeroporto gerado prejuízo durante muitos anos. Com efeito, o encerramento de Schönefeld causaria graves prejuízos económicos ao aeroporto BER (que, enquanto futuro aeroporto único de Berlim, se esperava que produzisse lucros, pelo menos a longo prazo) e teria posto em causa a viabilidade deste importante projeto estratégico. A decisão de construir um aeroporto de Berlim único deveu-se não só ao planeamento territorial ou a considerações ambientais, mas também tendo em vista o esperado aumento do tráfego e das receitas. Tal como reconhecido pela decisão da Comissão que aprova o auxílio concedido para o financiamento do aeroporto BER, o êxito do projeto assentou no crescimento do tráfego esperado em Berlim (55) num aeroporto único (56). A fim de manter Schönefeld em funcionamento, eventualmente com vista a transformá-lo num aeroporto rentável (primeiro persuadindo companhias a transferirem-se para este e depois através da aplicação da estratégia TBC), foi necessário assegurar a sua viabilidade através da utilização de alguns dos lucros gerados por Tegel e Tempelhof para financiá-lo. Por conseguinte, os subsídios cruzados deste caso são parte de «um plano estratégico com boas perspetivas de lucro a longo prazo» e, de qualquer modo, são benéficos para o grupo FBS no seu todo, a longo prazo, em comparação com a situação contrafactual em que Schönefeld teria sido encerrado. A FBS esperava que estes benefícios a longo prazo - a abertura bem-sucedida e o funcionamento rentável de um novo aeroporto único de Berlim (a par dos lucros esperados das operações de Schönefeld após alguns anos de aplicação da estratégia TBC) - ultrapassassem as perdas acumuladas por Schönefeld antes da abertura de BER.
(180)
Por conseguinte, ao concluir e manter o contrato de controlo e de transferência dos lucros e ao manter Schönefeld em funcionamento, o grupo FBS não conferiu qualquer vantagem económica a Schönefeld (57). Desse modo, a celebração e execução do contrato de controlo e de transferência dos lucros desde 12 de dezembro de 2000 não constitui um auxílio estatal.
7.4. Acordos entre a FBS e várias companhias aéreas: observações preliminares
(181)
Antes de se proceder à avaliação dos acordos entre a FBS e várias companhias aéreas, é útil fazer algumas observações preliminares, nomeadamente à luz do acórdão do tribunal de primeira instância no processo Charleroi («acórdão Charleroi») (58), que foi proferido após a abertura do procedimento formal de investigação do caso em apreço.
7.4.1. Aplicação do princípio do investidor numa economia de mercado aos acordos entre a FBS e várias companhias aéreas
(182)
Certas partes interessadas alegaram com veemência que os acordos em causa conferiram uma vantagem económica às companhias aéreas em causa, porque as condições oferecidas no âmbito destes acordos diferiam das regras gerais aplicáveis às taxas aeroportuárias em Schönefeld ou porque as mesmas condições não foram oferecidas, de forma igual, a todas as companhias aéreas.
(183)
A principal questão levantada por estes argumentos é a enunciada de seguida. Se existir um sistema de tarifas publicadas num aeroporto gerido por uma empresa pública e se o operador aeroportuário oferecer descontos nessas tarifas ou incentivos financeiros com o mesmo efeito (59), conferem esses descontos e incentivos (60), por si só e em todas as circunstâncias, uma vantagem económica às companhias aéreas em causa?
(184)
A resposta a esta pergunta é não. De facto, no acórdão Charleroi, que incidia, em particular, sobre um desconto oferecido pela região da Valónia a uma companhia aérea num aeroporto, cujas taxas aeroportuárias eram estabelecidas pela região, o tribunal declarou: «Por si só, a circunstância de, no caso vertente, a Região da Valónia dispor de poderes de natureza regulamentar em matéria de fixação das taxas aeroportuárias não exclui que o exame de um sistema de descontos das referidas taxas deva efetuar-se à luz do princípio do investidor privado em economia de mercado, uma vez que tal sistema pode ser aplicado por um operador privado.» (61) Conclui-se que os descontos nas taxas aeroportuárias (ou incentivos financeiros que reduzem os fluxos financeiros líquidos das companhias aéreas para o operador aeroportuário) não conferem automaticamente uma vantagem económica. A fim de determinar se tal é verdade, é necessário avaliar se um investidor prudente numa economia de mercado guiado por perspetivas de rentabilidade teria aceitado conceder descontos e incentivos semelhantes à transportadora específica em causa (62).
(185)
Para um investidor de economia de mercado prudente que opere um aeroporto, podem existir muitas razões para não oferecer as mesmas condições a todas as companhias aéreas. Em especial, pode ser razoável oferecer determinados incentivos financeiros (incluindo sob a forma de subvenções de comercialização) e descontos especiais nas taxas aeroportuárias publicadas que resultem num elevado número de passageiros no aeroporto. Estas condições favoráveis podem ser objetivamente justificadas através do tráfego adicional previsto e das receitas não relacionadas com a aviação geradas pelo tráfego adicional (63). Uma justificação adicional é a de que a margem por passageiro gerada pelas taxas aeroportuárias pagas pela companhia aérea pode ser significativa em termos absolutos, tendo em conta o número de passageiros, mesmo quando reduzida pelos descontos e incentivos financeiros.
(186)
Um investidor prudente numa economia de mercado que explore um aeroporto pode ter em consideração vários fatores de forma a determinar as condições oferecidas às companhias aéreas. Estes fatores incluem não apenas o tráfego adicional esperado, mas também o momento em que é negociado o acordo com a companhia aérea (e a situação do aeroporto nesse período, nomeadamente em termos de utilização da capacidade), as rotas que a companhia aérea tenciona explorar (64), os requisitos operacionais da companhia aérea no aeroporto, o tipo de serviços exigidos ao aeroporto e as suas características, a pressão exercida pelas companhias aéreas durante as negociações, (65) etc.
(187)
Um investidor prudente numa economia de mercado que explore um aeroporto pode deste modo oferecer condições diferentes a diferentes companhias aéreas no que diga respeito a taxas aeroportuárias e a incentivos financeiros, quer o faça por meio de acordos bilaterais quer por meio de regimes de descontos ou de incentivos financeiros incluídos nos instrumentos jurídicos que estabelecem as taxas (66). De forma a apurar se tais descontos ou incentivos financeiros conferem uma vantagem económica, deve ser determinado se o operador aeroportuário, ao tomar a decisão de os oferecer, tem uma expectativa razoável de que tal decisão seja rentável, ou seja, que esta decisão proporcione um maior lucro (ou um menor prejuízo) do que seria de esperar no cenário contrafactual.
(188)
Além disso, e contrariamente ao que determinados terceiros sugeriram, no que diz respeito às condições oferecidas pelos operadores aeroportuários às companhias aéreas por meio de acordos bilaterais (como por exemplo, subvenções específicas pela abertura de novas rotas) que não sejam resultantes de regimes de descontos gerais ou de incentivos financeiros previstos numa tabela de taxas publicada, um investidor prudente numa economia de mercado não tem qualquer motivo para garantir que tais condições se baseiam num conjunto de critérios gerais e transparentes aplicáveis a todas as transportadoras aéreas. Ao negociar um acordo bilateral com uma companhia aérea, espera-se que o investidor prudente numa economia de mercado tenha em consideração todas as características relevantes dos serviços propostos pela companhia aérea e não um conjunto predeterminado de critérios transparentes, que pode limitar a sua margem de negociação. Desta forma, as observações apresentadas por determinados terceiros relativamente à alegada falta de transparência quanto aos descontos e incentivos financeiros oferecidos pela FBS neste caso são irrelevantes no contexto da aplicação do princípio do investidor numa economia de mercado.
7.4.2. Legalidade da tabela de 2004 e dos acordos bilaterais entre a FBS e diversas companhias aéreas ao abrigo do direito nacional
(189)
Apesar de a questão relativa à entrada em vigor da tabela de 2004 ao abrigo do direito interno ser relevante no que diz respeito à legislação nacional alemã, não o é no contexto da aplicação do princípio do investidor numa economia de mercado. Com efeito, é irrelevante o facto de ter sido concedido um desconto nas taxas aeroportuárias geralmente aplicáveis, ou um incentivo financeiro com um efeito equivalente, por meio de um acordo bilateral, e não por meio de um regime geral que faça parte de uma tabela de taxas publicada. De facto, o investidor prudente numa economia de mercado pode tomar a decisão de conceder descontos ou incentivos através de qualquer um dos mecanismos, sendo que a rentabilidade de tal decisão não está dependente do tipo de mecanismo escolhido. Assim sendo, é irrelevante procurar saber se as condições oferecidas pela FBS a certas operadoras aéreas resultam da mera implementação de uma tabela de taxas aplicável válida ou de acordos bilaterais.
(190)
Além disso, é igualmente irrelevante procurar saber se a FBS tinha o direito, ao abrigo do direito nacional, de entrar em acordos bilaterais que estabeleçam condições divergentes da tabela de taxas aplicável (67). Nas palavras do Tribunal Geral no acórdão do processo Charleroi, «[…] a conformidade com o direito nacional do comportamento de quem concede um auxílio não é um elemento que deva ser tomado em conta para resolver a questão de saber se agiu em conformidade com o princípio do investidor privado em economia de mercado ou concedeu uma vantagem económica contrária ao disposto no artigo 87.o, n.o 1, CE». (68)
7.4.3. Efeitos das condições oferecidas às companhias aéreas que operavam em Tegel
(191)
Nas suas observações, alguns terceiros alegaram que as companhias aéreas que operavam em Schönefeld foram subsidiadas por companhias aéreas que operavam em Tegel, através de baixas taxas aeroportuárias e de outras condições favoráveis. Estes alegados subsídios cruzados decorrem do facto de que a FBS compensou o efeito das baixas taxas em Schönefeld mediante taxas elevadas em Tegel.
(192)
Estas observações partem do princípio de que as condições oferecidas em Schönefeld só estariam isentas de auxílios estatais se fossem equivalentes às oferecidas em Tegel.
(193)
No entanto, este não é o caso. Em primeiro lugar, Tegel e Schönefeld diferem em muitos aspetos e não apenas nas taxas aeroportuárias, especialmente no que diz respeito à natureza da infraestrutura aeroportuária e da sua distância ao centro da cidade. Não são, deste modo, perfeitos substitutos um do outro. Tal é atestado pela incapacidade de persuadir as companhias aéreas a transferir as suas operações de Tegel para Schönefeld, antes de ter sido adotada a estratégia TBC.
(194)
Além disso, as companhias aéreas não são «obrigadas» a operar a partir de Tegel ou de Schönefeld. Para além destas opções, as transportadoras aéreas têm outras duas: não operar nem a partir de Tegel, nem a partir de Schönefeld; ou operar com uma capacidade inferior a partir destes aeroportos (e utilizar as suas aeronaves e tripulações noutras rotas que não Berlim, dado que as TBC têm mostrado a sua capacidade para se ajustarem às alterações das circunstâncias do mercado). Desta forma, qualquer tentativa por parte da FBS com vista a impor a uma companhia aérea que pondere operar em Schönefeld as mesmas condições que em Tegel pode simplesmente levar essa companhia a abandonar os seus planos e a decidir não operar nem a partir de Schönefeld nem a partir de Tegel, ou a diminuir as suas operações a partir de Berlim.
(195)
Assim sendo, não havia nenhuma razão para que um investidor prudente numa economia de mercado tivesse em conta as condições existentes em Tegel ao determinar o nível das taxas em Schönefeld. Seguindo a mesma linha de raciocínio e tendo em consideração a limitada importância económica e a diminuição ou a cessação das operações em Tempelhof, não havia nenhuma razão para que um investidor prudente numa economia de mercado tivesse em conta as condições existentes em Tempelhof ao determinar o nível das taxas em Schönefeld.
7.4.4. Aplicação do princípio de investidor numa economia de mercado aos acordos entre o aeroporto e as companhias aéreas
(196)
A Comissão observa que, no caso em apreço, os acordos em questão devem ser vistos no âmbito da adoção da estratégia TBC, que deveria conduzir a resultados positivos para Schönefeld a médio e longo prazo.
(197)
A fim de avaliar se algum dos acordos confere uma vantagem económica, é necessário analisar se, à data da celebração do acordo, um investidor prudente numa economia de mercado esperaria que o acordo originasse um lucro mais elevado do que seria de esperar em situação contrária. Este lucro mais elevado é calculado pela diferença entre as receitas adicionais que se espera que o acordo gere (isto é, a diferença entre as receitas que se obteriam caso se celebrasse o acordo e as receitas que se obteriam sem este) e os custos adicionais em que se incorre em resultado do mesmo (isto é, a diferença entre os custos em que se incorreria caso se celebrasse o acordo e os custos em que se incorreria sem ele), sendo os fluxos de caixa resultantes descontados aplicando uma taxa de desconto apropriada.
(198)
Além disto, nesta análise devem ser tidos em conta todos os custos e receitas adicionais relativos à transação. Os vários elementos (descontos nas taxas aeroportuárias, subvenções à comercialização, outros incentivos financeiros) não devem ser avaliados separadamente. Com efeito, tal como indicado no acórdão do processo Charleroi: «é […] necessário considerar a transação comercial no seu conjunto com vista a verificar se a entidade estatal e a entidade controlada por esta, consideradas em conjunto, se comportaram como operadores racionais em economia de mercado. A Comissão tem a obrigação de ter em conta, na avaliação das medidas controvertidas, todos os elementos pertinentes e o seu contexto […].» (69)
(199)
As receitas adicionais devem incluir, em especial, as receitas provenientes das taxas aeroportuárias, tendo em conta os descontos e o tráfego adicional gerado pela celebração do acordo e as receitas não relacionadas com a aviação que se espera que sejam geradas pelo tráfego adicional. Os custos adicionais devem incluir, em especial, todos os custos operacionais e de investimento em que não se incorreria na ausência de acordo, bem como os custos das subvenções à comercialização e outros incentivos financeiros.
7.5. Avaliação do acordo easyJet de 2003 (medida 2)
(200)
O acordo easyJet de 2003 foi concluído antes da entrada em vigor da tabela de 2004, tendo sido inicialmente previsto para um período de dez anos, com uma opção de prorrogação por um prazo adicional de dez anos.
(201)
A Alemanha apresentou elementos de prova sobre as perspetivas financeiras ex ante do projeto, que têm por base, nomeadamente, as previsões da FBS de 17 de dezembro de 2003, ou seja, anteriores à data do acordo assinado entre a FBS e a easyJet em 19 de dezembro de 2003 - ver considerando 37. A FBS presumiu que o acordo proporcionaria um aumento dos lucros de exploração em todos os anos durante o período 2004-2012 e que o limiar de rentabilidade seria alcançado em 2010.
Quadro 9
Previsões da FBS relativas aos lucros adicionais gerados pelo acordo easyJet de 2003 (milhões de EUR)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Lucros de exploração sem a easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Lucros de exploração adicionais com a easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Lucros de exploração consolidados
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(202)
A Comissão considera que estas previsões e as suas hipóteses implícitas constituíram uma base sólida para a assinatura do acordo easyJet de 2003.
(203)
As previsões de tráfego esperado no acordo easyJet de 2003 foram calculadas a partir do número previsto de aeronaves da easyJet a operar a partir de Schönefeld ao longo do tempo, conforme estipulado no acordo, e de uma taxa de ocupação de […] %, que se afigura plausível considerando as taxas de ocupação normalmente atingidas pelas TBC.
(204)
O plano de atividades teve em conta as previsões de todos os custos e receitas adicionais relevantes, incluindo as categorias de receitas de aviação e outras não relacionadas com a aviação e os custos dos incentivos financeiros oferecidos à easyJet. As previsões tiveram em conta, em especial, o tráfego adicional e as operações de voo esperadas com a celebração do acordo bem como os termos do mesmo.
(205)
De forma a efetuar testes de pressão a esta decisão estratégica, a FBS acabou por encomendar a uma empresa de auditoria, a […] («o segundo perito»), um estudo que determinasse se tal acordo teria sido assinado em 2003 por um investidor prudente numa economia de mercado, orientado por uma perspetiva de rentabilidade. Este estudo («estudo do segundo perito») cobria igualmente outros acordos assinados com outras companhias e foi concluído em 2007.
(206)
O segundo perito baseou a sua análise do acordo easyJet de 2003 nas previsões da FBS já mencionadas no considerando 158.
(207)
O segundo perito verificou em pormenor a solidez das previsões de custos e receitas da FBS e, a partir da informação disponível à data da celebração do acordo, introduziu determinados ajustamentos às previsões do grupo quando estas foram consideradas desapropriadas.
(208)
Por exemplo, o segundo perito introduziu um ajustamento no plano de atividades de forma a incluir um custo de […] milhões de EUR a fim de criar novas portas de embarque para a easyJet no terminal B. Além disso, efetuou ajustamentos de forma a refletir o facto de as previsões da FBS terem tido por base uma versão do projeto de acordo com a easyJet que diferia ligeiramente do acordo assinado. O segundo perito fez, deste modo, ajustamentos ao plano de atividades de forma a alinhá-lo completamente com os termos do acordo assinado.
(209)
Além disso, o segundo perito calculou o valor atual líquido (VAL) do acordo easyJet de 2003 para o período 2004-2007, em 30 de dezembro de 2003, com base nas previsões da FBS, ajustadas como acima referido. O VAL de um conjunto de fluxos de caixa, tanto de entrada como de saída, é calculado através da soma de cada um dos fluxos de caixa esperados atualizados ao longo do período de tempo relevante. O VAL é um instrumento comum utilizado pelas empresas de forma a avaliar a rentabilidade de um projeto. O segundo perito calculou o VAL global do acordo easyJet de 2003 no final de cada ano até ao termo do acordo. Para tal, o segundo perito calculou a taxa a aplicar à atualização dos fluxos de caixa, tendo por base o modelo clássico de avaliação dos ativos financeiros (70), de forma a que esta taxa refletisse verdadeiramente os custos de capital da FBS em 2003.
(210)
Os VAL daí resultantes são apresentados no quadro seguinte:
Quadro 10
VAL dos fluxos de caixa esperados com o acordo easyJet de 2003
VAL global, no final do ano (expresso em valores de 30 de dezembro de 2003):
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
VAL
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(milhões de EUR)
Fonte:
Estudo do segundo perito
(211)
Estes VAL são todos positivos e confirmam que a decisão de celebrar o acordo easyJet de 2003 foi razoável.
(212)
O segundo perito observou no seu relatório que o impacto do acordo para o aeroporto BER, conforme assinado inicialmente, isto é, por um período de dez anos com uma opção de prorrogação por um período adicional de dez anos, não foi tido em conta pela FBS em 2003 quando procedeu à avaliação da celebração do acordo. Tal como referido pelo segundo perito, o acordo easyJet de 2003, conforme elaborado inicialmente, seria vigente durante vários anos após a abertura do BER, que estava prevista para o ano de 2011. Além disso, este acordo estabelecia condições aparentemente mais favoráveis do que as contempladas nas taxas gerais previstas para o aeroporto BER aquando da sua abertura. De acordo com o segundo perito, deste modo corria-se o risco de a existência do acordo easyJet de 2003 poder resultar numa maior pressão por parte das outras transportadoras no sentido de fazer com que a FBS reduzisse a diferença entre as taxas gerais existentes em BER e as acordadas com a easyJet. No entanto, em 2003, este era um risco muito remoto que não poderia ser previsto com qualquer grau de certeza, e muito menos quantificado, tendo em conta a evolução rápida das condições de mercado no domínio das TBC. De facto, este risco nunca se concretizou. Com efeito, o acordo de revisão easyJet de 2007, com termo previsto para o ano de abertura do BER, substituiu o acordo easyJet de 2003.
(213)
Desta forma, o estudo do segundo perito confirma que um investidor prudente numa economia de mercado teria celebrado o acordo easyJet de 2003.
(214)
Em suma, o acordo de 2003 com a easyJet não envolve um auxílio estatal.
7.6. Avaliação dos acordos com outras companhias aéreas (medida 3)
(215)
As decisões da FBS de celebrar acordos com a Ryanair, a Germanwings, a Volare, a Icelandair, a Norwegian Air Shuttle e a Aer Lingus também tiveram por base as previsões ex ante de tráfego adicional e de custos e receitas adicionais, que revelavam que a celebração de tais acordos seria rentável.
(216)
Para cada um desses acordos, as previsões de tráfego adicional foram calculadas com base no número de voos previstos para as operações das transportadoras e em previsões razoáveis sobre as taxas de ocupação. Estas previsões tiveram em conta todas as previsões de categorias de custos e receitas adicionais relevantes, incluindo as receitas relacionadas com a aviação e outras não relacionadas com a aviação, bem como os custos dos incentivos financeiros oferecidos às transportadoras pela FBS.
(217)
Como no caso do acordo easyJet de 2003, as previsões ex ante da FBS foram objeto de um teste de esforço levado a cabo pelo segundo perito. Os testes de esforço concluíram que a celebração dos acordos com aquelas companhias aéreas produziria receitas adicionais superiores aos custos adicionais em que se incorreria durante toda a vigência de todos os acordos (apesar de incluir outras conclusões mais cautelosas). Por forma a chegar a essa conclusão, o segundo perito levou a cabo uma análise de cada acordo tendo por base as previsões ajustadas, inteiramente conformes com a metodologia descrita nos capítulos 7.4.4 e 7.5. O segundo perito baseou a sua análise e os seus ajustamentos exclusivamente nos dados e previsões que se encontravam à disposição da FBS quando esta avaliou a possibilidade de celebrar o acordo.
(218)
O Quadro 11, abaixo, apresenta os VAL ex ante calculados pelo segundo perito em relação a oito dos nove acordos em causa à altura em que os acordos foram celebrados, no que diz respeito ao período em que estariam em vigor:
Quadro 11
VAL dos acordos entre a FBS e diversas TBC
Companhia aérea/Acordo
Período durante o qual o acordo seria aplicável
VAL ao longo da vigência do acordo
(EUR)
Ryanair (primeiro acordo)
1 de maio de 2003 - 30 de abril de 2004
[…]
Ryanair (segundo acordo)
1 de maio de 2003 - 30 de abril de 2008
[…]
Germanwings (primeiro acordo)
26 de outubro de 2003 - 31 de outubro de 2006
[…]
Germanwings (segundo acordo)
1 de maio de 2004 - 30 de abril de 2008
[…]
Volare
26 de outubro de 2003 - 31 de março de 2007
[…]
Icelandair
6 de junho de 2004 - 31 de março de 2009
[…]
Norwegian Air Shuttle
29 de março de 2004 - 31 de março de 2009
[…]
Aer Lingus
30 de março de 2004 - 31 de março de 2009
[…]
Fonte:
Estudo do segundo perito
(219)
Como mostra o presente quadro, todos os VAL são positivos. Desta forma, teria sido razoável que um investidor prudente numa economia de mercado, orientado por uma perspetiva de rentabilidade, aceitasse os termos destes acordos à data em que foram celebrados.
(220)
Para o acordo com a V-Bird (71) não foram calculados os VAL. O segundo perito observou que não se encontrava disponível nenhum plano de atividades ex ante para o acordo referido. Não obstante, os termos desse acordo são muito semelhantes aos do acordo com a Volare. Estes dois acordos foram assinados quase concomitantemente, por períodos semelhantes (três anos e meio e quatro anos, respetivamente). Nesses termos estabelecia-se a aplicação da tabela de 2003 para determinar as taxas aeroportuárias, bem como o pagamento da mesma subvenção de incentivo ([…] milhões de EUR) à Volare e à V-Bird. As condições de exploração estabelecidas em ambos os acordos estipulavam um número muito semelhante de operações de voo e o mesmo tipo de aeronave. Além disso, à data da conclusão destes acordos, era razoável presumir que estas companhias aéreas teriam uma taxa de ocupação semelhante. O tráfego adicional previsto para ambos os acordos era, deste modo, comparável. Por fim, seria de esperar que ambos os acordos produzissem custos operacionais adicionais semelhantes para a FBS. Com base nas semelhanças entre estes dois acordos, seria razoável concluir que o acordo V-Bird passaria o teste do investidor numa economia de mercado.
(221)
Em qualquer caso, a V-Bird suspendeu as operações a 8 de outubro de 2004 e declarou falência; o pedido foi aceite a 18 de outubro de 2004. A V-Bird foi liquidada no início de janeiro de 2005. Por conseguinte, já não existe nenhuma empresa que pudesse ter beneficiado, direta ou indiretamente, dos eventuais auxílios estatais envolvidos no contrato da V-Bird.
(222)
Tendo em conta o que precede, nenhum dos contratos enumerados no Quadro 6 envolve auxílios estatais.
7.7. Avaliação do contrato de arrendamento easyJet de 2004 (medida 4)
(223)
Algumas partes interessadas consideraram que o contrato de arrendamento easyJet de 2004 concedia a esta companhia a utilização exclusiva do terminal B do aeroporto de Schönefeld e negava o seu acesso a outras companhias aéreas.
(224)
Tal como indicado no considerando 55, de 2004 a 2007 a easyJet alugou aproximadamente […] m2 de espaço de escritórios e balcões de registo, ou […] % da área total do terminal B. As zonas públicas do terminal B (corredores, salas, cafetaria) também eram acessíveis aos passageiros de outras companhias aéreas que não a easyJet, dada a ligação física entre o terminal B e o terminal A.
(225)
Atribuir zonas de registo a companhias aéreas específicas e conceder direitos de divulgação da marca e de publicidade às mesmas nas áreas imediatamente envolventes é uma prática comercial normal nos aeroportos europeus e internacionais, e estes acordos são generalizados.
(226)
Em especial quando uma companhia aérea ou uma aliança de companhias aéreas transporta um número considerável de passageiros de ou para um determinado aeroporto, é sensato que, de um ponto de vista operacional (e, por conseguinte, comercial), as suas atividades se concentrem num único terminal. Isto otimiza os processos operacionais do aeroporto e da companhia aérea.
(227)
Deste modo, um operador aeroportuário não confere necessariamente uma vantagem económica a uma companhia aérea ao conceder-lhe a utilização exclusiva de todos os balcões de registo e de todo o espaço de escritórios num determinado terminal. Este poderá eventualmente ser o caso apenas quando o operador aeroportuário concede uma utilização exclusiva das áreas superior às necessidades da transportadora (impedindo assim outras companhias aéreas de utilizar a capacidade disponível) ou quando é cobrada uma renda anormalmente baixa. Conforme demonstrado abaixo, o contrato de arrendamento easyJet de 2004 não satisfaz nenhuma destas condições.
(228)
Desde que a easyJet iniciou as operações de voo em Schönefeld, tem sido de longe a companhia aérea dominante. Entre 2004 e 2007, a easyJet transportou entre […] % e […] % do total de passageiros do aeroporto de Schönefeld. Já em 2003 se previa que a easyJet seria de longe a maior transportadora em termos de tráfego. Com efeito, devido à obrigação contratual da easyJet de estabelecer um número definido de aeronaves em Schönefeld, a FBS foi capaz de assumir números de passageiros proporcionalmente elevados a partir do momento em que a easyJet iniciou as operações.
(229)
De acordo com a Organização da Aviação Civil Internacional, a capacidade do terminal B era de 600 000 passageiros por ano, o que é significativamente inferior ao número de passageiros que se previa que a easyJet transportasse de e para Schönefeld a partir de 2004 ([…] milhões (72)). Por conseguinte, é evidente que, por meio do contrato de arrendamento easyJet de 2004, a FBS não estava a adotar qualquer tipo de estratégia de «açambarcamento de capacidade» concebida para evitar que outras companhias aéreas concorressem contra a easyJet em Schönefeld. Em 2006, […] milhões de passageiros passaram pelo terminal B, ou seja, mais do dobro da capacidade teórica, sem quaisquer modificações técnicas de relevo. A capacidade para lidar com tantos passageiros deveu-se, em particular, à utilização das instalações terminais por uma única transportadora, o que permitiu otimizar os fluxos de passageiros.
(230)
Relativamente à taxa de aluguer, não faz sentido comparar as rendas em diferentes aeroportos devido às diferenças na sua capacidade, nas condições de mercado e na qualidade das instalações. As rendas pagas pela easyJet estavam, de facto, em conformidade com a grelha de taxas de aluguer da FBS, sem que tenha sido concedido qualquer desconto.
(231)
No terminal B, a easyJet pagou […] EUR por m2 de espaço de balcão e […] EUR por m2 de escritórios. Foram acordadas taxas semelhantes com outras companhias aéreas para instalações idênticas noutros terminais. A Germanwings, por exemplo, também pagou […] EUR por m2 de espaço de balcão no terminal A. À Aeroflot foram cobrados […] EUR por m2 por um escritório no Terminal A. No terminal B, a Condor arrendou escritórios antes da easyJet e pagou uma renda inferior pelo mesmo tipo de instalações nesse terminal. Ao passo que a easyJet pagou […] EUR por m2 de espaço de escritórios, foram cobrados à Condor apenas […] EUR por m2.
(232)
Este tipo de comparação é adequado para avaliar a existência de uma vantagem económica no âmbito do contrato de arrendamento easyJet de 2004. Com efeito, ao contrário de um contrato que rege todas as operações de uma companhia aérea num aeroporto e as suas principais relações financeiras com o mesmo (73), um contrato de arrendamento para balcões de registo e espaço de escritórios diz respeito ao fornecimento de acesso às instalações que podem geralmente ser consideradas relativamente comuns, pelo menos num determinado aeroporto. Além disso, as rendas desses contratos representam montantes pouco significativos em comparação com as taxas aeroportuárias, as subvenções de comercialização e outros incentivos financeiros. Deste modo, não existe qualquer incentivo significativo para que o operador aeroportuário estabeleça rendas personalizadas ou para fixar as rendas mais elevadas possíveis através de negociações com as companhias aéreas. O interesse comercial do operador aeroportuário reside sobretudo na concentração das operações de uma determinada companhia aérea no mesmo local, a fim de assegurar a eficiência operacional em benefício dos seus clientes, especialmente quando, como no caso da FBS, tenta atrair companhias aéreas e incitá-las a aumentar o seu tráfego.
(233)
Por conseguinte, ao contrário do que os terceiros interessados defenderam, não faria necessariamente sentido atribuir zonas às companhias aéreas com base em convites à apresentação de propostas. Na verdade, esta prática parece ser muito pouco habitual nos aeroportos europeus. A conduta expectável da parte de um operador aeroportuário sensato, orientado por perspetivas de rentabilidade, consiste em encontrar áreas adequadas, em termos de capacidade e de outras características, para cada companhia aérea principal a operar no aeroporto e cobrar uma renda razoável em conformidade com as práticas correntes do aeroporto.
(234)
Por estes motivos, o nível de uma renda não confere uma vantagem económica se estiver, de um modo geral, em conformidade com as rendas cobradas a outras companhias aéreas no aeroporto. É o caso do contrato de arrendamento easyJet de 2004.
(235)
Além disso, é razoável que um operador aeroportuário celebre esses contratos por um período que esteja em conformidade com a duração do contrato «principal» que rege as operações da companhia aérea no aeroporto. É o caso do contrato de arrendamento easyJet de 2004.
(236)
No que concerne à instalação de tratamento de bagagens, os sistemas em vigor no terminal A e no terminal B são idênticos do ponto de vista técnico, à exceção de um aspeto: a instalação no terminal B inclui uma máquina de raios-x fixa. Foi instalada a pedido da Polícia Federal Alemã. Caso contrário, a licença de exploração do terminal B teria sido retirada. O equipamento técnico da instalação de tratamento de bagagens no terminal B não confere à easyJet quaisquer vantagens operacionais, tais como um carregamento/descarregamento de bagagens mais rápido ou agilizado. Em vez disso, dispõe de um método integrado para executar controlos de raios-x. Contudo, isto não tem qualquer impacto sobre os procedimentos de registo da companhia aérea.
(237)
Na verdade, o sistema de segurança integrado causa, ao invés, dificuldades operacionais à easyJet. Caso seja detetado um problema com uma peça de bagagem do passageiro que exija uma verificação manual, este deve ser chamado de volta à zona de segurança no terminal B. Porém, nessa altura o passageiro já se encontrará na sala de embarque e terá de ser informado e trazido até esse espaço. Este é um processo complexo que implica que a hora limite de registo aplicada pelo aeroporto de Schönefeld para passageiros no terminal B seja de, pelo menos, 30 minutos. A easyJet aplica atualmente um limite de tempo de 40 minutos, pois de outra forma não existe nenhuma garantia de que o processo possa ser terminado em tempo útil. No terminal A, pelo contrário, não existem estas restrições. Um limite de 20 minutos antes da descolagem é uma prática comum e não apresenta problemas técnicos.
(238)
Outra dificuldade prende-se com o facto de as instalações de tratamento de bagagens no terminal B e no terminal A diferirem entre si na sua suscetibilidade a avarias técnicas. Devido à tecnologia de segurança integrada, com a maior complexidade que esta implica, a instalação de tratamento de bagagens no terminal B estava a trabalhar durante […] % das horas de funcionamento durante o período de maio a dezembro de 2004, enquanto a instalação do terminal A esteve em serviço durante […] % do tempo.
(239)
De tudo o que precede, conclui-se que nenhuma das disposições do contrato de arrendamento easyJet de 2004 resultou numa vantagem económica a favor desta companhia aérea. Por conseguinte, esse contrato não constitui um auxílio estatal.
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
As seguintes medidas que a Alemanha implementou para as empresas referidas nos pontos (a)-(l) não constituem auxílios estatais nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia:
a)
o contrato de controlo e de transferência dos lucros celebrado em 6 de agosto de 1992 pela Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH e a Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH;
b)
o acordo celebrado em 19 de dezembro de 2003 entre a Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH e a easyJet Airline Company Ltd;
c)
o acordo celebrado em 31 de março de 2003 entre a Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH e a Ryanair Limited;
d)
o acordo celebrado em 28 de abril de 2004 entre a Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH e a Ryanair Limited;
e)
o acordo celebrado em 14 de outubro de 2003 entre a Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH e a Germanwings GmbH;
f)
o acordo celebrado em 23 de dezembro de 2004 entre a Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH e a Germanwings GmbH;
g)
o acordo celebrado em 22 de outubro de 2003 entre a Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH e a Volare Airlines S.p.A.;
h)
o acordo celebrado em 3 de novembro de 2003 entre a Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH e a V-Bird Airlines B.V.;
i)
o acordo celebrado em 6 de junho de 2004 entre a Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH e a Icelandair Reykjavik Airport;
j)
o acordo celebrado em 17 de maio de 2004 entre a Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH e a Norwegian Air Shuttle AS;
k)
o acordo celebrado em 13 de maio de 2004 entre a Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH e a Aer Lingus Limited;
l)
o contrato de arrendamento celebrado em março de 2004 entre a Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH e a easyJet Airline Company Ltd para a utilização de determinadas zonas e instalações no terminal B do aeroporto de Schönefeld.
Artigo 2.o
A República Federal da Alemanha é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 20 de fevereiro de 2014.