РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 4 февруари 2014 година
относно мярката за тарифите за електроенергия в Испания: потребители
SA.21817 (C 3/07) (ex. NN 66/06) прилагана от Испания
(нотифицирано под номер С(2014) 7741)
(само текстът на испански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/456/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
след като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид тези мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 27 април 2006 г. дружествата Centrica plc и Centrica Energía S.L.U. (заедно наричани по-нататък „Centrica“) подадоха жалба до Комисията относно системата на регулираните тарифи за електроенергия, прилагана в Испания през 2005 г.
(2)
С писмо от 27 юли 2006 г. Комисията поиска от испанските власти да предоставят информация относно горепосочената мярка. Комисията получи въпросната информация с писмо от 22 август 2006 г.
(3)
На 12 октомври 2006 г. делото беше заведено като помощ, за която не е постъпило уведомление (Дело NN 66/06).
(4)
С писмо от 9 ноември 2006 г. Комисията поиска от испанските власти да предоставят допълнителни разяснения относно горепосочената мярка. Испанските власти отговориха с писмо от 12 декември 2006 г.
(5)
С писмо от 24 януари 2007 г. Комисията уведоми испанските власти, че е взела решение да започне процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз, по отношение на мярката.
(6)
Решението на Комисията беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си по отношение на мярката.
(7)
Испанските власти представиха мненията си с писмо от 26 февруари 2007 г.
(8)
Комисията получи мнения от следните заинтересовани страни: правителството на автономна област Галисия (писмо от 23 март 2007 г.), Centrica (писма от 26 март 2007 г. и 3 юли 2007 г.), ACIE - Asociación de Comercializadores Independientes de Energía (писмо от 26 март 2007 г.), правителството на автономна област Астурия (писмо от 27 март 2007 г.), AEGE - Asociación de empresas con gran consumo de energía (писмо от 2 април 2007 г., допълнено на 21 ноември 2011 г.), Asturiana de Zinc - AZSA (писмо от 3 април 2007 г.), Ferroatlántica - производител на метали (писмо от 3 април 2007 г.), Alcoa (писмо от 3 април 2007 г.), UNESA - Asociación Española de la Industria Eléctrica (писмо от 25 април 2007 г.), ENEL Viesgo (писмо от 26 април 2007 г.), Iberdrola (писмо от 26 април 2007 г.), Unión Fenosa Distribución (писмо от 27 април 2007 г.), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (писмо от 27 април 2007 г.), Endesa Distribución Eléctrica (писмо от 27 април 2007 г.).
(9)
С писма от 15 май и 6 юли 2007 г. Комисията изпрати мненията на заинтересованите страни на испанските власти, за да могат те на свой ред да представят коментарите си, които бяха получени с писмо от 2 август 2007 г.
(10)
Centrica предостави допълнителна информация с писма от 1 юни 2007 г., 28 август 2007 г., 4 февруари 2008 г. и 1 март 2008 г.; AEGE направи същото с писмо от 21 ноември 2011 г., а Ferroatlantica с писмо от 5 декември 2011 г.
(11)
С писма от 30 юли 2009 г., 19 март 2010 г., 6 октомври 2011 г., 12 април 2012 г., 31 август 2012 г., 4 февруари 2013 г. и 17 юли 2013 г. Комисията поиска допълнителни разяснения относно въпросната мярка от испанските власти. Те отговориха с писма съответно от 5 октомври 2009 г., 26 април 2010 г., 7 декември 2011 г., 12 юни 2012 г., 18 октомври 2012 г., 11 февруари 2013 г. и 4 октомври 2013 г.
(12)
На 19 април 2013 г. досието се раздели на две части: настоящото дело SA.21817 (C3/07 ех NN 66/06) относно помощите за крайните потребители на електроенергия и дело SA. 36559 (C3a/07 ех NN 66/06) относно помощите за електроразпределителните дружества. Настоящото решение се отнася само до евентуалните помощи за крайните потребители на електроенергия, включени в обхвата на процедурата, т.е. без битовите потребители и малките предприятия.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
ИСПАНСКАТА ЕЛЕКТРОЕНЕРГИЙНА СИСТЕМА ПРЕЗ 2005 Г.
(13)
В контекста на законодателната рамка, установена със Закон 54/1997 от 27 ноември 1997 г. за електроенергийния сектор (наричан по-нататък „ЗЕС“), приложим през 2005 г., доставката на електроенергия на крайни потребители по регулирани тарифи беше считана за регулирана дейност. Съгласно закона тази задача е била възложена на електроразпределителните дружества.
(14)
През 2005 г. всички крайни потребители на електроенергия на испанския пазар можеха да изберат да сключат договори за доставка с независими доставчици или да получават електроенергия по регулираните тарифи, определени от държавата. На регулирания пазар всички изявили желание крайни потребители имаха право да получават електроенергия от местното електроразпределително дружество по пакетна регулирана тарифа (всеобхватна цена), съобразена с техния профил и обем на потребление. На свободния пазар потребителите заплащаха такса за достъп до мрежата, която също беше регулирана, след което трябваше да поемат и разходите за доставката на електроенергия. След като реформата в електроенергийния сектор приключи през 2009 г., разпределителните дружества вече не доставят електроенергия по пакетни регулирани тарифи.
(15)
Пакетните регулирани тарифи и регулираните такси за достъп до мрежата се определяха предварително за цялата година, обикновено преди края на година N - 1, но можеха да бъдат коригирани през годината (3). Въпреки това годишното увеличение на тарифите беше ограничено от максимална горна граница (4). По принцип тарифите и таксите се определяха на базата на прогнози така, че да се гарантира, че регулираните приходи, произтичащи от прилагането им, са достатъчни, за да покрият всички регулирани разходи на електроенергийната система. Тези регулирани разходи на системата през 2005 г. включваха разходите за доставка на електроенергия по пакетни тарифи, разходите за закупуване на енергия, произведена при специални условия (възобновяеми източници, когенерация и т.н.), разходите за пренос и разпределение, мерките за управление на търсенето, допълнителните разходи за производство на електроенергия на испанските острови, помощите за въгледобивния сектор, дефицитите през предходните години и пр. Не съществуваха правила за отнасяне на всички или част от определена категория приходи към всички или част от определена категория разходи. В резултат на това приходите, например от таксата за достъп до мрежата, не бяха предназначени изцяло или частично за финансирането например на субсидии в подкрепа на електроенергията от възобновяеми източници или на производството на електроенергия на територията на испанските острови.
(16)
През 2005 г. имаше не по-малко от 25 регулирани тарифи за крайните потребители в зависимост от равнището, профила или предназначението на потреблението и захранващото напрежение. Същевременно за крайните потребители на свободния пазар се прилагаха девет други регулирани такси за достъп до мрежата, също основани на захранващото напрежение и на други характеристики.
(17)
На 30 декември 2004 г. испанските власти установиха тарифите за електроенергия, приложими през 2005 г. (5), за следните категории потребители:
ПАКЕТНИ ТАРИФИ
Ниско напрежение
1.0.
Мощност до 770 kW
2.0.
Обща за мощност, непревишаваща 15 кW
3.0.
Обща
4.0.
Обща за дългосрочно потребление
B.0
Улично осветление
R.0
Селскостопанско напояване
Високо напрежение
Общи тарифи
Краткосрочно потребление
1.1.
Обща за напрежение, не по-голямо от 36 kV
1.2.
Обща за напрежение, по-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV
1.3.
Обща за напрежение, по-голямо от 72,5 kV, но непревишаващо 145 kV
1.4.
Обща за напрежение, по-голямо от 145 kV
Средносрочно потребление
2.1.
Непревишаващо 36 kV
2.2.
По-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV
2.3.
По-голямо от 72,5 kV, но непревишаващо 145 kV
2.4.
По-голямо от 145 kV
Дългосрочно потребление
3.1.
Непревишаващо 36 kV
3.2.
По-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV
3.3.
По-голямо от 72,5 kV, но непревишаващо 145 kV
3.4.
По-голямо от 145 kV
Тарифи за тягова електроенергия
T.1
Непревишаващо 36 kV
T.2
По-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV
T.3
По-голямо от 72,5 kV и 145 kV
Тарифи за селскостопанско напояване
R.1
Непревишаващо 36 kV
R.2
По-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV
R.3
По-голямо от 72,5 kV, но непревишаващо 145 kV
Ж. Тарифа за големи потребители (G4)
Тарифи за продажби на електроразпределителните дружества
D.1
Непревишаващо 36 kV
D.2
По-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV
D.3
По-голямо от 72,5 kV, но непревишаващо 145 kV
D.4
По-голямо от 145 kV
ТАРИФИ ЗА ДОСТЪП
Ниско напрежение
2,0 A
Обикновена тарифа за достъп за ниско напрежение
2,0 NA
Обикновени тарифи за достъп за ниско напрежение с дневен и нощен режим
3,0 A
Обща тарифа за достъп за ниско напрежение
Високо напрежение
3.1.A
Тарифа за достъп за напрежение, непревишаващо 36 kV (мощност, не по-голяма от 450 kW)
6.1
Тарифа за достъп за напрежение, непревишаващо 36 kV (мощност над 450 kW)
6.2
Тарифа за достъп за напрежение, по-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV (мощност над 450 kW)
6.3
Тарифа за достъп за напрежение, по-голямо от 72,5, но непревишаващо 145 kV (мощност над 450 kW)
6.4
Тарифа за достъп за напрежение, по-голямо от 145 kV (мощност над 450 kW)
6.5
Тарифа за достъп при международен обмен
(18)
Пакетните регулирани тарифи можеха да бъдат разделени на компонент, предназначен за покриване на разходите за пренос, разпределение и разходите на системата от общ характер (такса за достъп до мрежата) и на компонент, който отразява разходите за закупуване на електроенергия на пазара на едро (енергиен компонент). Освен това за пакетните тарифи за услугите по управление на търсенето се прилагаше система на отстъпки (например приемливи прекъсвания в захранването, извършени с предварително предизвестие, или потребление, концентрирано в ненатоварените часове). От 2005 г. насам Испания е направила промени в системата на регулираните тарифи. Последната промяна е от 2013 г., когато Испания прие нова законодателна рамка за електроенергийния сектор (Закон 24/13), която включва, наред с други мерки, регулаторна реформа на цените на пазара на дребно. Испания обяви, че този нов закон и правилата за прилагането му ще бъдат разработени през 2014 г. Следват някои базови пакетни тарифи за най-ниското ниво на горепосочените категории (т.е. за напрежение, непревишаващо 145 kV), приложими от 1 януари 2005 г.:
Таблица 1
Основна сума на пакетните регулирани тарифи за 2005 г.
A/Компонент мощност
Б/Енергиен компонент
Пакетна тарифа за компонента мощност-енергия
EUR/kW на месец
EUR/kWh
EUR/MWh
Ниско напрежение
1.0
Мощност 770 W
0,277110
0,062287
62,67
3.0
Обща
1,430269
0,083728
85,71
4.0
Обща за дългосрочно потребление
2,284634
0,076513
79,69
Високо напрежение
1.4
Краткосрочно потребление, обща за напрежение 145 kV
1,759358
0,058412
60,86
2.4
Средносрочно потребление, обща за напрежение 145 kV
3,632629
0,053224
58,27
3.4
Дългосрочно потребление, обща за напрежение 145 kV
9,511921
0,042908
56,12
Ж.
Големи потребители G4
10,208070
0,011265
25,44
Източник: приложение I към Кралски указ 2392/2004, изчисления на Комисията.
(19)
Националната комисия по енергетиката (Comisión Nacional de la Energía, CNE) - испанският регулаторен орган - посочва, че средно за 2005 г. пакетните тарифи не отразяваха всички разходи за доставка, и по-специално разходите за закупуване на електроенергия на пазара на едро. По-специално, както е показано в графиката по-долу, само през пет месеца от 2005 г., а именно януари-февруари и април-юни, цените, заложени в средните пакетни регулирани тарифи, са били по-ниски от средните цени на пазара на едро на електроенергия. За разлика от това, между октомври 2006 г. и декември 2007 г. се случи обратното - по време на тези 14 месеца средните цени на едро спаднаха значително под цените на енергията, заложени в средните пакетни регулирани тарифи, с доста по-голяма разлика от наблюдаваната през седемте месеца на 2005 г., през които цените на едро са били по-високи от заложените в пакетните тарифи цени.
Графика 1
Среднопретеглена цена на едро и цена на електроенергията, заложена в пакетната тарифа
Източник: CNE - Доклад относно развитието на конкуренцията на пазарите на газ и електроенергия. Период 2005-2007 г., стр. 84.
ТАРИФНИЯТ ДЕФИЦИТ ПРЕЗ 2005 Г.
(20)
Сметките на електроенергийната система, основани на приходите и на действителните регулирани разходи, се уравняват веднъж годишно. През 2005 г. нивото, на което бяха установени регулираните тарифи и таксите за достъп до мрежата, не доведе до генериране на достатъчно приходи, за да бъдат възстановени всички вписани впоследствие регулирани разходи на системата за цялата година. Окончателната процедурата по уравняване за 2005 г., извършена от CNE в края на годината, даде дефицит от 3 811 милиона евро. Това не е първият път, в който процедурата по уравняване регистрира дефицит, но този от 2005 г. достигна безпрецедентна стойност. През 2000, 2001 и 2002 г. е бил регистриран по-малък дефицит.
(21)
Правителството подцени най-вече реалните разходи за закупуване на електроенергия. Всъщност, макар че консумацията на електроенергия от крайните потребители на регулирания пазар и свободния пазар през 2005 г. протече приблизително според предвижданията от декември 2004 г., редица непредвидени повишения на цените през годината доведоха до цени на едро от 62,4 EUR/MWh през 2005 г., които през 2004 г. бяха 35,61 EUR/MWh, така че средната цена на едро през 2005 г. достигна до 59,47 EUR/MWh. Сред причините за това увеличение бяха изключително сухата година (което доведе до намаляване на производството на електроенергия от водноелектрически централи с 55 %), повишаването на цените на нефта, въздействието върху пазарната цена на квотите за емисии на CO2, получени безплатно по схемата на ЕС за търговия с емисии на парникови газове, и нарастване на търсенето на енергия, надвишаващо ръста на БВП.
(22)
Друг важен фактор, който допринесе за увеличаването на общите разходи на системата, беше високото ниво на помощите за производство на енергия от възобновяеми източници. По-специално производителите на енергия от възобновяеми източници можеха да изберат да участват пряко в енергийния пазар на едро или в „общ резерв“. През 2005 г. тази възможност беше особено привлекателна, така че в „общия резерв“ участва по-голям от очаквания брой производители на енергия от възобновяеми източници, което доведе до по-високи разходи за системата. Освен това преките помощи за енергийните разходи за електроенергията, произведена при специални условия (от възобновяеми източници, когенерация), които бяха вписани като регулиран разход в сметките, за 2005 г. възлизаха на 2 701 милиона евро. За сравнение разходите за пренос и разпределение на системата през 2005 г. възлизаха на 4 410 милиона евро.
Механизъм, приет за предварително финансиране на дефицита
(23)
Образуването на дефицита не мина незабелязано. Още през март 2005 г., когато стана ясно, че се трупа тарифен дефицит, испанските власти разпоредиха по силата на член 24 от Кралски указ-закон 5/2005 (6) необходимите за покриване на разликата между разходите и приходите за електроенергийната система средства да бъдат предоставени от петте големи „електрически компании с право на вземания“, които имаха право да получат компенсация за невъзвръщаемите разходи (7) при следните проценти:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %;
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %;
-
Hidroeléctrica del Cantábrico; S.A: 6,08 %;
-
Endesa, S.A.: 44,16 %;
-
Elcogas, S.A.: 1,91 %
(24)
В Указ-закон № 5/2005 предвижда, че бъдещият дефицит може да бъде записан на петте посочени по-горе дружества като отрицателно салдо по съществуваща депозитна сметка, която CNE използва за покриване на невъзвръщаемите разходи на тези дружества. Това означаваше, че на практика доставчиците трябва да осигурят средства в аванс. Отрицателното салдо по сметката за невъзвръщаемите разходи би породило права на вземания, които оправомощават доставчиците да събират приходи от потребителите на електроенергия в бъдеще. Доставчиците можеха да секюритизират тези права и да ги предлагат на пазара. Вземанията, приписани на тези доставчици, носеха минимален лихвен процент (тримесечен EURIBOR, изчислен въз основа на средната стойност на ставките на EURIBOR за месец ноември на предходната година, без спред).
Механизъм, приет за възстановяване на дефицита чрез крайните потребители
(25)
През юни 2006 г. испанските власти взеха решение относно условията за възстановяване на дефицита от 2005 г. чрез потребителите на електроенергия посредством регулираните тарифи. С Кралски указ 809/2006 (8) испанските власти постановиха, че потребителите ще започнат да плащат дефицита през 2007 г. (или по-точно вземанията, предоставени на доставчиците) и ще го изплащат 14 1/2 години посредством специална надбавка, прилагана както към пакетните тарифи, така и към тарифите за достъп. Надбавката, изчислена като годишна сума, необходима за линейното възстановяване на текущата нетна стойност на дефицита за 2005 г. за период от 14 1/2 години, беше фиксирана на 1,378 % от пакетната тарифа и на 3,975 % от тарифата за достъп за 2006 г. Приложимият лихвен процент беше тримесеченият EURIBOR.
(26)
Тази надбавка беше представена като „такса със специална цел“. Испанските власти разпоредиха приходите от вноската за финансиране на дефицита за 2005 г. да се събират в депозитна сметка, управлявана от CNE. След това CNE е щяла да прехвърли средствата към титулярите на вземанията, т.е. произвеждащите електроенергия дружества, които са финансирали дефицита, или към субектите, които впоследствие са закупили вземанията, според дела на дефицита, финансиран от всеки от тях.
Въздействие на тарифния дефицит върху испанския пазар
(27)
През 2005 г. свободният пазар задоволи 37,49 % от търсенето на електроенергия в Испания. Това количество съответства на сравнително малък брой потребители, тъй като само 8,5 % от потребителите закупиха енергия на свободния пазар, докато 91,5 % все още се придържаха към регулираните тарифи (по-малко в сравнение с 97 % през 2004 г.). Потребителите на високо напрежение (предимно промишлени предприятия) бяха основната група, присъстваща на свободния пазар, като 38,9 % от тях избраха този пазар и закупените от тях количества представляваха 29 % от общото потребление на електроенергия в континентална Испания през 2005 г. По-голямата част от битовите потребители и потребителите на ниско напрежение, които от 2003 г. насам можеха да изберат свободния пазар (9), се придържаха към регулираните тарифи; въпреки това през 2005 г. голяма част от тях се насочи и към свободния пазар. Към 31 декември 2005 г. на свободния пазар имаше над два милиона потребители (1,3 милиона през 2004 г.).
(28)
Въпреки това относителното предимство на цените, предлагано от регулираните тарифи през 2005 г., трябва да се разглежда паралелно с връщането на потребителите на регулирания пазар, макар и с известно закъснение. Както е показано в таблица 2 по-долу, броят на потребителите, обслужвани на свободния пазар, нарастваше през цялата 2005 г., но през 2006 г. намаля, достигайки процент (8,15 %), регистриран още през първата половина на 2005 г. Също така, наблюдаваната през декември 2004 г. тенденция на намаляване на количеството доставена на крайните потребители енергия в рамките на свободния пазар се запази през първото тримесечие на 2005 г. и въпреки че претърпя значително забавяне между юни и септември 2005 г., продължи през декември 2004 г. и през цялата 2006 г.
Таблица 2
Дял на центровете за доставка на електроенергия на свободния пазар (като процент от целия пазар) за периода 2004-2006 г.
Електроенергия
2004 г.
2005 г.
2006 г.
март
юни
септември
декември
март
юни
септември
декември
март
юни
септември
декември
Като % от центровете за доставка
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Като % от енергията
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Източник: Доклад на CNE „Информационна бележка относно доставките на електроенергия и природен газ на либерализираните пазари, актуализирана към 31 декември 2006 г.“
(29)
Въпреки че въздействието на загубите, понесени от доставчиците, започнаха да се усещат към средата на 2005 г., когато цените на едро започнаха да нарастват драстично, договорите за доставка не можеха да бъдат прекратени незабавно. Поради това доставчиците на свободния пазар, особено онези, които нямаха капацитет за производство и трябваше да купуват електроенергия на пазара на едро, бяха принудени да предлагат оферти в условията на свободен пазар, които са равностойни на регулираната тарифа, независимо от възможността да претърпят загуби, или да налагат по-високи цени, които да отразяват действителните разходи за получаване на електроенергията, като по този начин губят пазарен дял.
3. РЕШЕНИЕ ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА ПО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(30)
Решението на Комисията за започване на официално разследване съдържаше сравнение на регулираните тарифи, заплащани от различни категории крайни потребители, и предполагаемите цени, които те биха платили на свободния пазар при липса на въпросните тарифи. Прогнозните пазарни цени бяха изчислени въз основа на цената на електроенергията на пазара на едро, разходите за достъп до мрежата и среден марж на пазарна реализация в размер на 10 EUR/MWh, представен от Centrica.
Таблица 3
Сравнение на цените по категории потребители
Категория потребители
Регулирана тарифа
(EUR/MWh)
Прогнозна пазарна цена (само цена на едро плюс такса за достъп)
(EUR/MWh)
Прогнозна пазарна цена (плюс марж на пазарна реализация в размер на 10 EUR)
1.
Големи промишлени потребители, свързани към мрежата за високо напрежение (тарифа G4)
23,9
61,17
71,17
2.
Големи промишлени потребители, на които може да се прекрати доставката
27,0
73,87-76,47
83,87-76,47
3.
Потребители, свързани към мрежата за високо напрежение
76,2
81,57
91,57
4.
Битови потребители
101,2
107,75
117,75
5.
Малки промишлени потребители или дружества за предоставяне на услуги, свързани към мрежата за ниско напрежение
103,9
101,07
111,07
Източник: Centrica.
(31)
Тази таблица показва значително предимство за първите две категории, които включват големи промишлени потребители. За другите категории крайни потребители сравнението не е толкова убедително, но все пак се наблюдава малко предимство.
(32)
В решението се посочва, че това предимство е било предоставено избирателно, тъй като изкуствено занижените цени на регулираната тарифа благоприятстват дружествата, използващи електричество, а не например газ, като източник на енергия. Налице е също избирателност de facto и de jure поради факта, че този ущърб е бил несъразмерно по-голям за големите промишлени крайни потребители, които в някои случаи са се ползвали от общи цени за компонента енергия, на стойност по-малко от половината от предполагаемите цени на свободния пазар.
(33)
В решението за започване на процедурата се посочва, че чрез насърчаване на крайните потребители да се върнат на регулирания пазар системата би могла също да облагодетелства електроразпределителните дружества, които явно са се ползвали с гарантирана печалба за своите регулирани дейности.
(34)
Наред с това в решението беше отбелязано, че системата предвижда прехвърляне на държавни ресурси, тъй като включеният в цената налог, използван за изплащане на дефицита, съставлява парафискална такса, постъпленията от която преминават през CNE - испанския регулаторен орган (публичен орган) - преди да бъдат насочени към крайните бенефициери. В решението се стига до заключението, че в светлината на съдебната практика на Съда по този въпрос тези средства следва да се разглеждат като държавни ресурси.
(35)
Като се има предвид, че крайните потребители извършват дейност на пазари, които по принцип са отворени за конкуренция и търговия в рамките на Съюза, в решението за започване на процедурата Комисията заключи, че са изпълнени всички критерии по член 107, параграф 1, и че мярката представлява държавна помощ в полза на крайните потребители.
(36)
В решението за започване на процедурата беше отбелязано, че нито една от дерогациите по член 107 от ДФЕС не изглежда приложима, и съответно беше разгледан въпросът дали доставката на електроенергия по регулирани тарифи може да се счита за услуга от общ икономически интерес (УОИИ) и като такава да се ползва от дерогацията, предвидена в член 106, параграф 2 от ДФЕС. В решението се посочва, че свободата на преценка на държавите членки при определянето на задължения за обществено обслужване в сектора на електроенергията е ограничена от Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО (10) (наричана по-долу „Директива за електроенергията“). Тази директива изисква държавите членки да установят задължение за всеобщо обслужване (включваща по-специално правото на получаване на електроенергия на разумни цени) само за битовите потребители и малките предприятия (11). В решението се стига до заключението, че в светлината на директивата за електроенергията доставката на електроенергия по регулирани тарифи за средни и големи предприятия не би могла да се счита по естество за УОИИ.
(37)
Ето защо Комисията изрази сериозни съмнения, че елементите на помощта, включени в регулираните тарифи, приложими за предприятията, различни от малките предприятия, могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар.
(38)
В решението за започване на процедурата също беше отбелязано, че е възможно електроразпределителните дружества да са получили държавна помощ. Тази част от случая е предмет на друго решение (дело C 3a/07).
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(39)
На поканата на Комисията за представяне на мнения по решението за започване на задълбочено разследване отговориха множество големи промишлени потребители, електроразпределителни дружества, независими доставчици и правителства на автономни области в Испания. Тук са обобщени само мненията, свързани с твърдения за наличието на държавна помощ в полза на крайните потребители на електроенергия.
МНЕНИЯ НА НЕЗАВИСИМИ ДОСТАВЧИЦИ
(40)
Бяха получени мненията на Centrica и ACIE - Асоциацията на независимите търговци на енергия. Техните аргументи и заключения са сходни в голяма степен.
Мнения на Centrica и ACIE
(41)
Основният аспект в мнението на Centrica е предполагаемото предимство, предоставено на електроразпределителните дружества. Въпреки това представените от това дружество данни и аргументи сочат също и наличието на държавна помощ за крайните потребители на електроенергия.
(42)
Според Centrica съвместното съществуване на свободния пазар и регулирания пазар, и по-специално възможността крайните потребители да преминават свободно от единия на другия, означава, че регулираните тарифи са действали като референтната цена или de factoкато ограничение на цените на свободния пазар. Доставчиците не са могли да определят цени, по-високи от включените в регулираната тарифа - в противен случай не биха привличали нови клиенти и биха загубили съществуващите.
(43)
По принцип на свободния пазар цената, която крайните потребители заплащат, се образува от два компонента: такса за достъп до мрежата и „компонент доставка“, който е формиран от пазарните механизми и засяга доставчика на дребно. При снабдяването на дребно рентабилността зависи от това дали „компонентът доставка“, който заплащат клиентите, покрива разходите на доставчика (т.е. разходите за закупуване на енергия на пазара на едро или разходите за собствено производство на електроенергия в случай на вертикално интегрирани предприятия) и един „марж на пазарна реализация“, който включва други разходи по снабдяването (разходи за пускане на пазара, информационни системи, изготвяне на сметки и пр.), както и възнаграждение върху инвестирания капитал. Поради тази причина един доставчик на свободния пазар би могъл да функционира рентабилно в определен пазарен сегмент само ако има „положителен марж на пазарна реализация“, т.е. разлика между общите разходи на доставчика за предоставянето на услугата и регулираната тарифа.
(44)
Centrica доказа наличието на неблагоприятно конкурентно положение на доставчиците на свободния пазар чрез изчисления, от които стана ясно, че през 2005 г. не е имало маржове на пазарна реализация за никоя категория потребители (12) (или че маржовете от началото на годината по-късно не са били налични). Това означава, че регулираните тарифи са били твърде ниски, за да може независимите доставчици да се конкурират рентабилно. Според Centrica не е било възможно да има конкуренция за определени категории крайни потребители (по-специално потребителите на големи количества енергия по тарифа G4 и други големи промишлени потребители), дори преди появата на тарифен дефицит, тъй като пакетните тарифи никога не биха дали възможност за това. Неблагоприятното конкурентно положение, посочено от Centrica, е възникнало най-вече за категорията потребители, състояща се от дружества за предоставяне на услуги и малки предприятия, свързани към мрежата за ниско напрежение, и за сегмента на битовите потребители.
(45)
В решението на Комисията за започване на процедурата се използват данните, предоставени от Centrica, и по-специално сравнението между регулираните тарифи и прогнозите за пазарните цени (вж. съображение 30 и таблица 3).
(46)
Според Centrica системата е нарушила Директивата за електроенергията не само поради дискриминационния характер на дефицитния режим (който компенсира загубите на електроразпределителните дружества, но не и тези на доставчиците), но и защото потребителите са били лишени от правото на прозрачни цени и тарифи (13). Тъй като част от цената, която трябваше да се плати за електроенергията през 2005 г., беше отложена за бъдещи години, окончателните цени бяха непрозрачни за потребителите.
(47)
Освен това Centrica твърдеше, че механизмът за изплащане на дефицита не е балансиран по две основни причини: на първо място дефицитът ще бъде възстановен преди всичко от крайните потребители на ниско напрежение, при все че потребителите, които са допринесли в най-голяма степен за създаването му, са именно големите крайни потребители на високо напрежение. На второ място, от крайните потребители на свободния пазар се изисква да изплащат дефицит, за чието образуване нямат никакъв принос.
(48)
Centrica подкрепи предварителното становище на Комисията, според което при испанския дефицитен режим е налично прехвърляне на държавни ресурси. Centrica добави също, че решението на испанското правителство да позволи на произвеждащите електроенергия дружества да секюритизират вземанията си предполага използването на такива ресурси.
(49)
Асоциацията на независимите търговци на енергия (ACIE) е изчислила, че прогнозната цена за закупуване на енергия, взета за основа на регулирани тарифи през 2005 г., е била с 68 % по-ниска от реалната цена, платена от доставчиците за закупуване на енергия на пазара на едро. ACIE изтъкна сериозните последствия за независимите доставчици в резултат на тарифния дефицит от 2005 г. Според асоциацията, доставчиците на свободния пазар са поддържали покупни цени, подобни на тези на електроразпределителните дружества. Нещо повече, те са били принудени да се съобразят с нивото на установената от правителството пакетна тарифа за всяка категория клиенти, в противен случай не биха били в състояние да привличат нови клиенти, нито да запазят съществуващите. По-специално ACIE посочва, че в началото на 2005 г. неговите членове са сключили договори, основани на прогнозите на правителството за цените на едро, и по-късно е трябвало да се съобразяват с тях, макар да не е било рентабилно. В резултат на това независимите доставчици са претърпели загуби. Centrica оценява понесените през 2005 г. загуби на 10 милиона евро. Според ACIE редица доставчици, включително Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía и RWE, са били принудени да напуснат пазара.
МНЕНИЯ НА ПОТРЕБИТЕЛИТЕ С ГОЛЯМО ЕНЕРГОПОТРЕБЛЕНИЕ
(50)
Потребителите на големи количества енергия се включиха в процедурата чрез своята асоциация AEGE (асоциация на предприятия с високо енергопотребление). Някои от тях (Asturiana de Zinc, Ferroatlántica и Alcoa) се включиха и индивидуално. Дружество Alcoa е производител на алуминий, разполагащ с три производствени обекта в Испания - в San Ciprián, La Coruña и Avilés, и през 2005 г. се е ползвало от пакетната тарифа G4 (предназначена за потребители с голямо енергопотребление с възможност за прекъсваемо снабдяване). Дружество Ferroаtlántica е производител на алуминиеви сплави и желязо, което се е ползвало от тарифа по безсрочен договор 3.4. Дружество Asturiana de Zinc е производител на цинк, което се е ползвало от тарифа G4 в завода си в San Juan de Nieva.
(51)
В бележките си потребителите с голямо енергопотребление поставиха под въпрос заключението на Комисията, че промишлените тарифи (G4 и други тарифи по безсрочни договори) представляват държавна помощ, тъй като считат, че тези тарифи не предоставят икономическо предимство, не включват държавни ресурси и не влияят върху конкуренцията и търговията между държавите членки.
Липса на икономически предимства
(52)
Според потребителите с голямо енергопотребление референтната стойност, използвана в решението за започване на процедурата с цел да се прецени дали е налично предимство, не е правилна. Комисията сравни промишлените тарифи със средната цена на пазара на едро (цената на „общия резерв“), която счете за представителна за сумата, която тези предприятия биха платили на пазара при обичайни условия. Тъй като промишлените тарифи се оказаха по-ниски от цената на „общия резерв“, в решението за започване на процедурата се стигна до заключението, че тарифите са предоставили икономическо предимство на техните бенефициери.
(53)
Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че „общият резерв“ е спот пазар, където електроенергията се определя на всеки час за следващия ден. Според потребителите с голямо енергопотребление, „общият резерв“ има някои недостатъци, които се отразяват неблагоприятно на неговата ефективност и конкурентоспособност, поради това, че цените му не дават достоверна представа за маргиналните разходи за производството и съответно не отразяват положението на съвършена конкуренция. Големите крайни потребители, които консумират мащабни количества електроенергия и отчитат постоянно потребление, не придобиват електроенергията в „общ резерв“, а сключват по-скоро двустранни договори с доставчиците на електроенергия. Това бе потвърдено и в доклада от 2005 г. на OMEL, според който само седем от потребителите, отговарящи на изискванията и представляващи 5 % от търгуваната електроенергия, са придобили електроенергия пряко в „общия резерв“.
(54)
При всички случаи, дори ако се предположи, че регистрираните в „общия резерв“ цени могат да бъдат считани за валидна референтна стойност, не би било правилно да се използва (както направи Комисията) средната цена на едро през 2005 г., тъй като тя отразява търсенето на електроенергия от страна на доставчици, които предоставят услуга на широка гама от крайни потребители, сред които битови потребители и малки предприятия. Според AEGE, Ferroatlántica и Asturiana de Zinc подходяща референтна стойност би била минималната цена, регистрирана в „общия резерв“ през 2005, т.е. 18,36 EUR/MWh, тъй като тази цена би отразила най-конкурентните пазарни условия за „общия резерв“ (поради това, че производителите предлагат електроенергията на цена, съответстваща на маргиналните им разходи). Положението на големите промишлени потребители не може да се сравнява с това на другите крайни потребители, и по-специално на битовите потребители. Поради това средната цена на „общия резерв“ не би представлявала подходяща референтна стойност. Според Alcoa Комисията следва по-скоро да сравни оспорваните тарифи с цените по двустранните договори, сключени от големите крайни потребители.
(55)
Alcoa представи пример за двустранно договорена пазарна цена и посочи, че трите му завода за алуминий винаги са се ползвали от тарифата G4. Alcoa обаче притежава друг завод за диалуминиев триоксид (Alúmina Española), за който сключи двустранен договор с доставчик в края на 2004 г. Договорът е сключен за срок от две години, с възможност за подновяване за още една година. Трите завода за алуминий имат същия профил на постоянно потребление като заводите за диалуминиев триоксид. При все това, последните консумират много по-малки количества електроенергия (0,35 TWh в сравнение с 1,3 TWh в заводите в Aviles и La Coruña, и 3,4 TWh в завода в San Ciprián). Средната цена, договорена съгласно този договор, е 34,45 EUR/MWh (включително разходите за ядрения мораториум, разходите за достъп до мрежата и други допълнителни разходи). Тази цена беше получена чрез търг, като разликите между офертите на доставчиците са били под пет евро.
(56)
Според Alcoa разликата между тази двустранно договорена цена (34,45 EUR/MWh) и тарифата G4 (23,90 EUR/MWh) може да се обясни с обективни фактори. По-специално, потребителите на тарифата G4 са били подложени на регулаторни ограничения, които не се прилагат за двустранните договори, като например задължението да се използва цялото количество електроенергия, договорено по тарифа G4 (с налагане на санкции при неспазване), задължението за наличие на оборудване за контрол на напрежението и плащане в рамките на двадесет дни (като се има предвид, че двустранните договори съдържат по-благоприятни условия за плащане).
(57)
Поради това Alcoa стига до заключение, че хипотетичната пазарна цена, приложима за трите му завода за алуминий, би била много по-ниска от 34,45 EUR/MWh поради по-голямото потребление на тези заводи. От друга страна, ако се отчете и средният марж на пазарна реализация в размер на 10 EUR/MWh, нетната цена за доставка на завода за диалуминиев триоксид ще бъде 24,25 EUR/MWh - стойност много близка до пакетната тарифа G4.
(58)
Ferroatlántica отбеляза, че в решението за започване на процедурата използваната от дружеството през 2005 г. регулирана тарифа 3.4 се тълкува неправилно, като погрешно включва отстъпки по основната тарифа и я сравнява с такса за достъп, десет пъти по-висока от приложимата в неговия случай (както и в случая на по-големите потребители). Ferroatlántica представи също доказателства, че макар и през 2004 г. средната месечна пазарна цена за бъдещи споразумения за доставка на електроенергия през 2005 г. да е била 31,68 EUR/MWh, през декември 2004 г. тази цена е била 31,05 EUR/MWh. Оттук следва, че едно предприятие би получило доставка на електроенергия през 2005 г. на тази цена в момента на установяването на регулирани тарифи. След добавянето на „допълнителни услуги“ (3,92 EUR/MWh) и на съответната такса за достъп (1,70 EUR/MWh), един промишлен потребител би получил пазарна цена от 36,67 EUR/MWh, което е по-малко от сумата от 56,11 EUR/MWh по тарифа 3.4, приложима за потребителите с голямо енергопотребление.
(59)
В действителност други отстъпки от тази тарифа обезпечават капацитета за предоставяне на услуги по управление на търсенето и приемането ѝ в полза на системата. Във връзка с това Ferroаtlántica добавя, че отстъпката от тарифата отразява различни предоставени услуги, а именно времевото разграничение (с нощно потребление и потребление в почивните дни), непрекъсваемостта (приемането на доставка по искане на оператора на мрежата), сезонността (с концентрация на доставките през месеците на слабо търсене) и управлението на реактивната енергия. Именно тези отстъпки, които са били променливи и са се определяли с наредба от 1995 г. насам, а не нивото на регулираната тарифа, обясняват и според Ferroatlántica оправдават по-ниската средна цена за електроенергията, заплащана през 2005 г.
(60)
Потребителите с голямо енергопотребление поставят под съмнение твърдението в решението за започване на процедурата, че предимството не е било съразмерно на употребените количества и като цяло е било по-голямо за големите потребители. Във връзка с това въпросните потребители заявяват например, че самата CNE е потвърдила, че нивото на тарифата G4 би следвало да е било дори още по-ниско. Потребителите с голямо енергопотребление отбелязват, че големите потребители по тарифи G4 или 3.4 са консумирали хиляди пъти повече електроенергия от средните потребители на високо напрежение, а са плащали само три пъти по-малко от тях.
(61)
Също така би било уместно големите потребители да получат по-голяма единична отстъпка от цената. С оглед на това, според потребителите с голямо енергопотребление, изводът, че промишлените тарифи водят до предимство, е доста спорен. Те припомнят, че във всички случаи Комисията е тази, която следва да представи убедителни доказателства за наличието на въпросното предимство.
(62)
Също така, Alcoa посочи, че цената, която е плащало в Испания, е била почти същата като среднопретеглената цена, заплащана от заводите за алуминий в Съюза, и е била дори по-висока от среднопретеглената цена, плащана в ЕИП.
Липса на участие на държавни ресурси
(63)
Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че именно те са изплащали пряко по промишлените тарифи на електроразпределителните дружества, без средствата да остават под контрола на държавата и следователно, в съответствие със съдебната практика по делото PreussenElektra, въпросният режим не е включвал държавни ресурси.
(64)
Потребителите с голямо енергопотребление посочват, че между установяването на тарифите в края на 2004 г. и приемането на механизма за възстановяване на дефицита чрез потребителите, което се случи едва през юни 2006 г., е изтекъл определен период от време. В решението за започване на процедурата Комисията твърди, че са използвани държавни ресурси поради въвеждането на налог върху сметките на потребителите на енергия, окачествена като парафискална такса. Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че ако това предположение бъде прието, мярка, която не е представлявала помощ през 2005 г., би се трансформирала в помощ (последваща) през 2006 г., което би било в противоречие с основните принципи на правото на Съюза, като правната сигурност и оправданите правни очаквания. Тези потребители посочват, че дали дадена мярка има естество на помощ зависи единствено от обстоятелства, които са съществували към датата на приемането ѝ, и не може да зависи от бъдещите развития, особено когато те не могат да бъдат логично предвидени. Цитат от генералния адвокат Jacobs по дело Van Calster (14): „положението трябва да се преценява към датата на първоначалното установяване на таксите и да не може да се променя със задна дата“.
(65)
Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че регулираните тарифи от 2005 г. не представляват държавна помощ за тази година. Тези предприятия посочват, че при тези обстоятелства анализът на механизма за финансиране е без значение, тъй като въпросният механизъм не е бил въведен до 2006 г. Проучването на метода на финансиране би било от значение само ако мярката е била държавна помощ от самото начало. Тъй като тарифите не са включвали помощи, според мнението на потребителите с голямо енергопотребление Комисията не може да се позове на налога, за да достигне до противоположния извод.
(66)
Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че в случая с парафискалните такси начинът на финансиране на дадена мярка при всички случаи е от значение за оценяване на държавната помощ, само когато таксата е „задължително свързана по предназначение с помощта“, т.е. когато е налице пряка и непосредствена връзка между мярката и нейното финансиране (15). Потребителите с голямо енергопотребление отричат съществуването на такава връзка, тъй като налогът е предназначен да покрие дефицит, произтичащ от преустановяването на регулираните дейности, засягащи не само доставката на електроенергия по регулирани тарифи, но също и други разходи на системата. Поради това налогът не е била наложен специално за покриване на загубите, произтичащи от доставката по регулирани тарифи. На второ място, не е имало пряка или непряка връзка между нивото на тарифите и наложения налог, тъй като тарифата, определена през 2004 г., е била безусловна (не е била предмет на допълнителни корекции през следващите години).
(67)
Потребителите с голямо енергопотребление също твърдят, че налогът не е представлявал парафискална такса или данък, тъй като не е бил фискална мярка съгласно испанското право. Фискалните мерки се използват за финансиране на публични разходи, докато в този случай налогът е имал за цел да се възстанови дефицитът, генериран от частните оператори (електроразпределителни дружества), извършващи регулирани дейности в рамките на електроенергийната система. В съответствие с испанската конституция нова данъчна мярка може да бъде въведена само със закон (а не чрез кралски указ). От друга страна държавата никога не е собственик, нито може да разполага с приходите от налога, тъй като тези средства се прехвърлят към депозитна сметка, управлявана от CNE, и държавата не може да ги присвои. Процесът на ликвидация е напълно автоматичен и CNE няма право на преценка, автономия и контрол върху предназначението или размера на средствата, които трябва да се изплатят на различните участници.
(68)
Според потребителите с голямо енергопотребление Комисията отчита този факт в своето решение за невъзвръщаемите разходи на Испания (16), в което посочва, че „транзитното преминаване на средства през CNE има преди всичко счетоводен характер“, и не стига до извод, че мярката включва държавни ресурси.
(69)
Тези потребители твърдят, че положението е същото като при „невъзвръщаемите разходи“, тъй като и в двата случая правителството въведе налог за компенсиране на постоянните разходи на системата. Изглежда същият начин на разсъждение е бил приложен и в случая, засягащ Обединеното кралство (17).
Липса на въздействие върху конкуренцията и търговията
(70)
Asturiana de Zinc и Alcoa твърдят, че поради особеностите на пазарите на алуминий и цинк, никоя мярка по отношение на цената на електроенергията, използвана за производството на тези метали, не засяга търговията в Съюза, тъй като металите са базови продукти и цените им се определят в световен мащаб на Лондонската борса за метали. При тези обстоятелства разликите в местните разходи за производство не водят до разлики в световните цени.
(71)
Двете дружества твърдят, че при нарастващия недостиг на производство на алуминий и цинк в Съюза търсенето се задоволява във все по-голяма степен чрез износ от трети държави.
(72)
Ако производството на алуминий и цинк в Испания се преустанови, нито един нов участник на пазара от Съюза няма да запълни тази ниша, тъй като заводите (за алуминий) в Съюза работят на пълен капацитет и нито един нов или вече установен производител не би имал стимул да увеличи капацитета си, тъй като перспективите за използването на енергия на достъпни цени в дългосрочен план са несигурни. Следователно недостигът ще бъде преодолян изключително чрез внос.
(73)
Alcoa също е на мнение, че тарифите не застрашават интересите на останалите европейски производители, тъй като те предлагат електроенергия на цена, идентична на средната цена, плащана от други производители на алуминий в ЕС-25.
Дори ако промишлените тарифи по безсрочни договори представляваха помощ, то тя щеше да е „вече съществуваща помощ“
(74)
Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че оспорваните тарифи са съществували преди присъединяването на Испания към ЕС.
(75)
Въпреки че наименованието „тарифа G4“ беше въведено официално с министерското постановление от 6 март 1986 г., на практика тя съществува от преди 1 януари 1986 г. - датата на присъединяване на Испания към Съюза - тъй като съответства на предишната „тарифа I, промишлена, дългосрочно потребление“, установена с министерското постановление от 14 октомври 1983 г., т.е. преди присъединяването на Испания. Всички крайни потребители на електроенергия, ползващи се от промишлена тарифа I, преминаха автоматично към тарифа G4, която представлява същата тарифа, но с друго наименование.
(76)
Другите тарифи по безсрочни договори също бяха изрично предвидени в министерското постановление от 1983 г.
(77)
От друга страна, според потребителите с голямо енергопотребление мярката би представлявала съществуваща помощ съгласно член 15 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз (18) поради изтичането на давностен срок от десет години.
Оправданите правни очаквания биха попречили на възстановяването на помощите
(78)
Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че дори и да се предположи, че тарифите не могат да се считат за съществуваща помощ, принципът на оправданите правни очаквания би попречил на нейното възстановяване. През цялата 2005 г. тарифите представляваха преки плащания между частни оператори. Потребителите не биха могли да предвидят, че тарифите, определени през декември 2004 г., ще бъдат преобразувани в помощ по силата на правителствена мярка, приета през юни 2006 г.. Никой икономически оператор, колкото и разумен да е той, не е в състояние да предвиди тази промяна в правното си положение. Поради тази причина потребителите са имали оправдани правни очаквания, че тарифите им не включват държавна помощ.
КОМЕНТАРИ НА ПРАВИТЕЛСТВОТО НА АВТОНОМНА ОБЛАСТ ГАЛИСИЯ И АВТОНОМНА ОБЛАСТ АСТУРИЯ
(79)
По отношение на евентуалните помощи за потребителите с голямо енергопотребление правителството на автономна област Галисия твърди, че Комисията погрешно е използвала цената на „общия резерв“ като заместител на пазарната цена, тъй като тези потребители често сключват дългосрочни договори при много по-благоприятни условия.
(80)
Като се има предвид, че либерализацията на испанския пазар все още не е приключила, и по-специално липсата на двустранни договори между производителите и големите потребители, правителството на автономна област Галисия счита за целесъобразно като референтна стойност да се използват действителните разходи на производителите за доставката на електроенергия на тези клиенти. Друг начин за получаването на референта цена би бил тя да се образува въз основа на техническата библиография (Wilson, 1993 (19) и Castro-Rodríguez (20), 1999), като са вземат надлежно предвид цената на най-ефикасната за задоволяване на специфичните нужди на потребителите с високо енергопотребление технология, както и средната цена на електроенергията през различните часове на деня. Разликата между получената по този начин референтна цена и регулираната тарифа в сила през 2005 г. ще бъде много по-малка. Правителството на автономна област Галисия счита също, че при всички случаи всички испански потребители, включително тези с голямо енергопотребление, в даден момент ще дадат своя дял за възстановяването на дефицита, натрупан в резултат на прилаганите през 2005 г. ниски тарифи.
(81)
Освен това, според правителството на автономна област Галисия селективността на тарифната система през 2005 г. не е била законово обезпечена, тъй като държавата не е имала намерение да предостави предимство на крайните потребители, а просто е допуснала грешки при прогнозите си за пазарните тенденции и цени, въз основа на които е определила тарифите си през 2004 г. Правителството на автономна област Галисия също така оспорва заключението, че системата е оказала въздействие върху търговията в рамките на Съюза.
(82)
Забележките на автономна област Астурия са подобни на представените от правителството на Испания, към които правят препратка.
МНЕНИЕ И КОМЕНТАРИ НА ИСПАНИЯ
(83)
Испания твърди, че системата на регулираните тарифи през 2005 г. не е включвала помощи нито за крайните потребители, нито за електроразпределителните дружества.
Не съществува никаква причинно-следствена връзка между държавните мерки и дефицита и той не може да се припише на държавата
(84)
Испания счита, че дефицитът не може да бъде приписан на държавата, тъй като е бил причинен от непредвидими външни обстоятелства, а не от съзнателното намерение на държавата за субсидиране на определени дейности.
(85)
Испания твърди, че законодателството на Съюза в сила през 2005 г. не е възпрепятствало доставката на електроенергия по определени от държавата регулирани тарифи. Следователно регулаторната намеса на държавата е била юридически обоснована като израз на националния суверенитет. Един такъв суверенен прерогатив е определянето на тарифи така, че предполагаемите разходи да отговарят на предполагаемото търсене.
(86)
Испания заявява, че дефицитът за 2005 г. е бил причинен от несъответствие между прогнозите на правителството за цените на едро на електроенергията и реалните цени, регистрирани в „общия резерв“. Цените през 2005 г. са били твърде високи, за да бъдат предизвикани от непредвидими причини, представляващи непреодолима сила.
(87)
Тъй като събитието, довело до предполагаемата помощ, е било нарастване на цените на едро над прогнозите, предполагаемото предимство не би могло да се припише на правен инструмент. Дори да се допусне, че такова предимство е съществувало (quod non), то би било породено от обстоятелства, които не са свързани с намеренията на държавата. Съществуването на непреодолима сила, според Испания, прекъсва причинно-следствената връзка между административното решение за определяне на тарифите и конкурентното предимство, което би довело до държавна помощ. Дори да се предположи (quod non), че е изпълнено обективното условие за наличие на причинно-следствена връзка, не би било налично субективното условие за преднамереност (отговорност) от страна на държавата.
Липса на участие на държавни ресурси
(88)
Испания посочва, че тарифите не включват публични средства. На първо място в това отношение Испания твърди, че налогът не е „такса“ по смисъла на съдебната практика на Съда на Европейския съюз в сферата на парафискалните такси, тъй като не е събиран от държавата и няма характер на такса. Според Испания налогът е неразделна част от тарифата и има същото естество. Следователно тарифата представлява частна цена.
(89)
На второ място, средствата не се събират от държавата, нито са насочени към фонд, посочен от последната. Тарифите се налагат от електроразпределителните дружества, а не от държавата, и следователно са частни цени, които гарантират справедливо възнаграждение на участниците (предвидено в ЗЕС). Не са нито данъци, нито публични цени. Държавата не предоставя никакво плащане, по-скоро е системата, която би осигурила заплащане по силата на пазарните механизми за нерегулираните дейности и на установени от държавата тарифи за достъп за регулираните дейности. Тъй като в подобна система не съществува тежест за държавата, в нея не участват държавни ресурси (съгласно делото Sloman Neptune (21). Освен това тези средства не се вливат в държавната хазна, не са споменати в бюджетните закони, Сметната палата не им прави проверка и не могат да бъдат възстановени от длъжниците с административни средства. За дълговете към електроенергийната система не се прилага лихвеният процент, приложим за дълговете към държавата.
(90)
Испания отново заявява, че тези средства се управляват от испанския регулаторен орган CNE в качеството му на обикновен счетоводен посредник. Според Испания, в решението си за невъзвръщаемите разходи от 2011 г. (S.A. NN 49/99) Комисията вече е определила, че „транзитното преминаване на средства през CNE има преди всичко счетоводен характер. Финансовите средства, прехвърлени по сметката на името на CNE, никога не са били собственост на този орган и незабавно се изплащат на бенефициерите в съответствие с предварително определен размер, който CNE не може да променя по никакъв начин“. Въз основа на тази констатация Комисията стигна до заключението, че „не е в състояние да определи дали приходите от таксата, установена в рамките на режима на невъзвръщаеми разходи, представляват държавни ресурси“.
Липса на предимства
(91)
Испания не споделя мнението на Комисията, че тарифите са предоставили икономическо предимство на крайните потребители (или на електроразпределителните дружества).
(92)
Що се отнася до крайните потребители, като припомня, че дефицитът е произтекъл от непреодолима сила, Испания твърди, че това не е облагодетелствало големите потребители, тъй като е дало отражение плюс лихви върху тарифите през следващите години. Следователно предполагаемото икономическо предимство, произтичащо от по-ниска цена на електроенергията, е само привидно, тъй като потребителите са върнали заедно с лихвите разликата спрямо цените на свободния пазар.
Доставката по регулирани тарифи представлява услуга от общ икономически интерес
(93)
Испания твърди, че през 2005 г. наличието на регулирани тарифи не е било в противоречие със законодателството на Съюза, тъй като крайният срок за либерализация на пазара за всички потребители, включително битовите потребители, е бил 1 юли 2007 г.
(94)
По-специално, според испанските власти доставката на електрическа енергия е услуга от общ интерес и държавата трябва да се намеси, за да се избегнат злоупотреби с господстващо положение, произтичащо от наличието на една-единствена мрежа (естествен монопол).
(95)
Параметрите за определяне на тарифите са били установени по обективен и прозрачен начин. Сложната регулаторна рамка, при която се определят тарифите, и процедурата по ликвидация показват, според испанските органи, че тарифната система се основава на задълбочен анализ на разходите и приходите на системата, както и на анализ на търсенето на електроенергия.
Ангажимент на Испания
(96)
Както е посочено в съображения 25 и 26, генерираният през 2005 г. дефицит е изплатен чрез годишни вноски с лихвен процент, равен на EURIBOR без спред. Без това да засяга коментарите ѝ, Испания пое ангажимент да увеличи със задна дата лихвения процент за потребителски дружества, свързани към мрежа с напрежение над 1 kV. Това увеличение ще бъде пропорционално на вноската за дефицита от 2005 г. на потребителските дружествата, които са предмет на процедурата в ход и които са получавали доставка по пакетни тарифи. То ще се равнява на спред от 65 б.т. над референтния EURIBOR, като по този начин се привежда в съответствие с процента, прилаган за дефицита през следващите години.
(97)
Съответната сума ще бъде изплатена от потребителските дружества по следния начин: по отношение на годишните плащания по тази част от дефицита от 2005 г., която вече е изплатена, ще се приложи увеличение единствено на таксата за достъп; по отношение на сумите, които все още не са изплатени, за всяка следваща годишна вноска ще се прилага директно по-висок лихвен процент, отново под формата на увеличение на тарифите за достъп.
5. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
НАЛИЧИЕ НА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ ПО СМИСЪЛА НА ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
(98)
Една мярка представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, ако са изпълнени следните условия: а) мярката предоставя икономическо предимство на бенефициера, б) предоставя се от държавата или чрез публични ресурси, в) е селективна, г) засяга търговията в рамките на Съюза и може да наруши конкуренцията в рамките на Съюза. Тъй като всички тези условия трябва да бъдат изпълнени, Комисията ще ограничи оценката си до наличието на икономическо предимство за бенефициерите.
Наличие на икономическо предимство
(99)
Дружествата се считат за облагодетелствани по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, ако им бъде предоставено икономическо предимство, което не биха могли да получат под друга форма в пазарни условия. В настоящия случай разследването трябва да оцени, като се вземе предвид и изплащането на дефицита на електроенергийната система през 2005 г., дали е имало положителна разлика между установените през 2005 г. регулирани тарифи и пазарните цени, на които потенциалните бенефициери би трябвало да са закупили електроенергията и предоставените им услуги в рамките на тарифния режим. Всяко предимство по отношение на пазарните условия следва да се разглежда във връзка с действителните пазарни цени. Тези аспекти, а именно съществуването на положителни разлики или липсата на такива, между цените на електроенергията от „общия резерв“, пазарните цени и регулираните тарифи, и изплащането на дефицита, са последователно разгледани по-долу.
Сравнение със средните цени на електроенергията от „общия резерв“
(100)
Средните цени на електроенергията от „общия резерв“ са индикатор за общото ниво на пазарните цени на едро. Тази референтна средна цена е била 59,47 EUR/MWh през цялата 2005 г. Както е описано и онагледено в съображение 19 (графика 1), за седем непоследователни месеца през 2005 г. средните цени на едро са били по-високи от цените на електроенергията по регулираните пакетни тарифи, прилагани към всички крайни потребители. Следователно средната тарифа, определена с Наредба № 2392/2004, изглежда е дала положителна разлика в полза на всички крайни потребители, които са избрали регулираните тарифи, поне за повечето месеци на 2005 г.
(101)
Въпреки това за месечни периоди, по-кратки от една година, такава разлика не е била налична - например за петте месеца между януари и май 2005 г., поради което и не е било налице предимство за цялата система на регулираните тарифи. Освен това, ако се направи съпоставка на периоди, надвишаващи една година, например до 30 декември 2007 г., евентуалното предимство, акумулирано от юни 2005 г., изобщо не е било налице поради спада в средните цени на „общия резерв“, които намаляха драстично, достигайки до 37 EUR/MWh през март 2007 г., докато заложените в регулираните тарифи цени през същия период бяха около 68 EUR/MWh. Всъщност от октомври 2006 г. цените на електроенергията по регулираните тарифи са били много по-високи от цените на едро за доставка (вж. графика 1). Съответно, икономическите ползи и предимства за потребителите, получаващи доставка по регулирани тарифи, налични, когато цените на „общия резерв“ са по-високи от цените на електроенергията по регулираните тарифи, може и да се неутрализират, когато цените на „общия резерв“ са по-ниски от цените на електроенергията, заложени в регулираните тарифи.
(102)
От това следва, че както за по-кратки от една година месечни периоди през 2005 г., така и за двугодишни периоди, обхващащи част от 2005 г., цените на електроенергията по приложимите през 2005 г. регулирани тарифи не изглежда да са предоставили предимство на групата от потребители, получавали доставка по регулирани тарифи, в сравнение с цените на електроенергия на едро от „общия резерв“ При все това е факт, че приходите от таксите за достъп и регулираните тарифи, заплащани от цялата електроенергийна система, не са били достатъчни, за да се покрият разходите на регулираната система през 2005 г. Следователно е необходимо да се разгледа дали се въвежда подходящ механизъм, гарантиращ изплащането на дефицита.
Изплащане на дефицита на електроенергийната система през 2005 г.
(103)
Както е обяснено в съображения 15, 20 и 22, отчетите на електроенергийната система през 2005 г. включват всички регулирани разходи и приходи на системата, без определени приходи да се разпределят за специфични разходи. Например, разходите за пренос и разпределение (4 410 млн. евро) или разходите за помощи за когенерация и за възобновяеми източници на електроенергия (2 701 млн. евро) нито бяха разделени съответно между регулираните приходи от пакетните тарифи на регулирания пазар и/или приходите от регулираните такси за достъп на свободния пазар, нито бяха финансирани при разграничение между тези два вида приходи. Всъщност всички потребители на системата извличат полза и би могло да се очаква да допринесат за покриването на разходите за помощи за ефективни начини на когенерация и за възобновяеми източници на електроенергия, или за услугите по преноса и разпределението. В тази система на некумулативни разходи за всяка тарифа, е невъзможно разходите да се разпределят обективно със задна дата на потребителите на свободния пазар и на потребителите на регулираните тарифи, а в рамките на втората категория - и на 25-те тарифни нива, приложими през 2005 г. От това следва, че е уместно да се анализират потенциалните предимства или липсата на такива в резултат на дефицита за 2005 г. за електроенергийната система като цяло.
(104)
Във връзка с това в Испания е създаден механизъм за възстановяване в пълен размер на дефицита от 2005 г., който е съвместим с универсалността на отчетите на приложимата по това време система. Проблемът с дефицита на регулирани приходи на електроенергийната система за покриване на разходите на системата беше решен чрез вливане на средства, събрани чрез „такса със специална цел“, предвидена в Кралски указ 809/2006. Възстановяването започна от средата на 2006 г. чрез прилагане на налог от 1,378 % върху пакетните регулирани тарифи и 3,975 % върху таксите за достъп и след това на налози, необходими за възстановяването на сумата от 3,8 милиарда евро, плюс лихвите, за период от 14,5 години, който приключва през 2020 г. (вж. съображения 25 и 26).
(105)
От това следва, че с увеличението, необходимо за последващото изравняване на отчетите на системата от 2005 г., приходите от специалната вноска, предназначени за финансирането на дефицита от 2005 г., позволяват да бъдат изплатени сметките за електроенергия на потребителите на системата, макар и със значително закъснение.
(106)
При тези обстоятелства, единствената спорна характеристика на избрания през 2006 г. метод за изплащане на дефицита на електроенергийната система през 2005 г. и за изравняване на отчетите би била ниският лихвен процент, приложим първоначално за годишните плащания за възстановяване на дефицита, а именно референтният EURIBOR без спред. Както е посочено по-подробно в съображения 96 и 97, Испания се е ангажирала да увеличи лихвените проценти, приложими за потребителските дружества - предмет на настоящата процедура. Испания поема ангажимент да приложи спред от 65 б.т. над референтния лихвен процент.
(107)
Въвеждането на това изменение на първоначално прилаганата за възстановяване на дефицита от 2005 г. мярка, което изключва битовите потребители и малките предприятия, абонирани на по-високи регулирани тарифи в сравнение с механизма за корекции, изключва всякакво хипотетично предимство за предприятията в резултат на разсрочването на плащанията от 2006 г. насам. Освен това прилагането на налог към стойността на тарифата води до пряко пропорционална зависимост за всяко дружество между абсолютната стойност на възстановената сума и потреблението му на електроенергия. Колкото повече електроенергия се консумира, толкова по-голям е налогът.
Сравнение с цените на пазара на електроенергия
(108)
На второ място, както изтъкват някои заинтересовани страни, цените на електроенергията, регистрирани в „общия резерв“, не представляват адекватна база за сравнение на цените на електроенергията, плащани от големите потребители в контекста на регулирани тарифи, и пазарните цени. Всъщност с оглед на данните от доклада от 2005 г. на оператора на електроенергийния пазар OMEL, само седем крайни потребители са представлявали 5 % от идващата директно от „общия резерв“ електроенергия, в сравнение със стотици промишлени потребители и големи дружества. Промишлените потребители и други големи потребители, по-специално тези с голямо енергопотребление, за които енергията представлява значителна част от производствените разходи (обикновено 30-40 % за производството на алуминий), искат и получават предвидими условия за цените и доставките. Тези условия фигурират в договори със срокове над един ден. Цените, котирани на час при овърнайт пазар, като при „общия резерв“ на електроенергия, илюстрират средните пазарни цени за доставчиците, обслужващи разнороден набор от клиенти, включително битовите потребители. При все това те не са подходяща база за определяне на цените, които трябва да плащат потребителите с голямо енергопотребление на свободния пазар по договори със срокове над един ден. Противно на становището, изразено в решението за започване на процедурата, разследването показа, че по-ниските от средните цени за „общия резерв“ регулирани тарифи не водят непременно до предимство при пазарните условията за промишлените потребители, тъй като цените на „общия резерв“ не са пазарните цени за по-голямата част от тези потребители, с което се разсейват съмненията в това отношение.
(109)
Освен това изборът в полза на свободния пазар не е бил необратим в Испания през 2005 г. Потребителите са могли непрекъснато да избират сред най-изгодните оферти на регулирания пазар и свободния пазар, което е довело до определено сближаване на цените. Възможността за смяна на опциите за доставка непременно създава предпоставка за намаляване на цените на пазара на дребно по време на най-големите увеличения на цените на едро, като регистрираните в Испания от април 2005 г., докато - когато тази ситуация се обърне, се наблюдава обратният стимул - увеличаване на цените на свободния пазар с цел привеждането им в съответствие с най-високите нива на регулираната тарифа.
(110)
Както бе потвърдено от Асоциацията на независимите доставчици (съображения 42-49), през 2005 г. доставчиците на свободния пазар е трябвало да изпълнят договорите си или да ги прекратят едностранно, ако е възможно, или да предоговарят и да коригират в посока увеличаване цените си, като по този начин поемат риска клиентите да изберат регулирания пазар. Загубите, които доставчиците на свободния пазар твърдят, че са понесли, показват, че цените на свободния пазар през 2005 г., по-специално тези по договорите за една година, които са били изпълнени, са се задържали близко до нивата на съответните регулираните тарифи и поради това тарифите на практика не са осигурили икономическо предимство спрямо реалните цени на свободния пазар.
(111)
Това предполага, че двама хипотетични промишлени потребители, които се конкурират помежду си, би трябвало да имат, при сходни останали фактори, почти едни и същи разходи за електроенергия, ако единият е работил по договор за доставка на електроенергия със срок от една година (от януари до декември 2005 г.) по цените на свободния пазар, а другият е извършвал доставка по регулираните тарифи в рамките на същия период. Всъщност единственото въздействие, оказано от нивото на регулираните тарифи върху цените на свободния пазар през 2005 г., се е изразявало в предоставянето на потребителите на свободния пазар на косвена полза, състояща се в ограничаване на увеличението на цените, дори да се приеме, че такова увеличение е било договорно възможно в хода на годината или за по-дълъг срок (обхващащ цялата 2005 г.). На практика реалната или потенциалната конкуренция между промишлените потребители, които са се снабдявали с електроенергия съответно на свободния или на регулирания пазар, не би могла да бъде нарушена от регулираните тарифи.
(112)
Трето, в своето решение за започване на процедурата Комисията изтъкна по-специално ниските нива на регулираната тарифа (23,9 EUR/MWh и 27,0 EUR/MWh), които бяха прилагани през 2005 г. съответно за големите промишлени потребители (тарифа G4) и големите промишлени потребители на безсрочни договори (напр. тарифа 3.4), както е показано в таблица 3 от съображение 30. Както посочват някои трети страни, нивата на регулираните тарифи, които са предмет на оспорване в решението за започване на процедурата, не представляват тарифи, а средни цени след отстъпките. Без отстъпките нивата на базовата тарифа, определени в Указ 2392/2004, които са показани в таблица 1, са били съответно 56,12 EUR/MWh (тарифа 3.4) и 25,44 EUR/MWh (тарифа G4).
(113)
Във връзка с това в рамките на официалното разследване са представени доказателства, че регулираните тарифи, приложими към промишлените потребители, посочени в решението за започване на процедурата, са били на нивото на пазарните цени, приложими за целия период между януари и декември 2005 г., както следва:
(114)
На първо място, бяха предоставени доказателства, че са били налице двустранно договорени пазарни цени на стойност 34,45 EUR/MWh, приложими към потребители с голямо енергопотребление на свободния пазар през 2005 г. (съображения 55-57). Предвид включения в нея марж на пазарна реализация, по-малък от средния марж от десет евро, посочен в решението за започване на официална процедура по разследване, тази пазарна цена сочи цена за доставка около 25,44 EUR/MWh по най-ниската регулирана тарифа (G4) (23,9 EUR/MWh последваща средна цена). Като се вземат предвид обективните разлики, свързани с доставките по регулираната тарифа, напр. 9,7 пъти по-високите обеми на доставките, инвестициите в оборудване за контрол и сроковете за плащане, фактът, че регулираната тарифа е била по-ниска, не изглежда да е предоставил неправомерно икономическо предимство на бенефициерите.
(115)
На второ място, наличните доказателства показват, че през декември 2004 г. са могли да бъдат сключени едногодишни договори за доставка на основно натоварване, основани на пазарни цени от 31,05 EUR/MWh, за периода януари-декември 2005 г. Регистрирана е крайна пазарна цена (с допълнителни услуги и такса за достъп) от 36,67 EUR/MWh, което е по-малко от съответната основна тарифа (тарифа 3.4) за промишлени потребители на безсрочни договори със силна модулация на натоварването (вж. съображения 16, 18 и 58).
(116)
Допълнителните отстъпки при регулираните тарифи за управление на търсенето (например модулация на натоварването, непрекъсваемост) позволяват да се постигнат най-ниски средни цени на регулирания пазар за потребителите, които предоставят такива услуги (22). Тези отстъпки, които не са специално разгледани в решението за започване на процедурата, са били предназначени за заплащането на ориентирани към търсенето полезни услуги за мрежата, изискващи корекции, инвестиции или ограничения в рамките на търговски или промишлени процеси. Модулацията на натоварването изисква промишлените или търговските процеси с голямо енергопотребление да се извършват в ненатоварените периоди, а не в пиковите часове, като по този начин се намалява потреблението и напрежението в електрическа мрежа. Аналогично, услугите по непрекъсваемост, предоставяни на мрежата, са икономически полезни, тъй като изискват съгласието на даден промишлен потребител операторът на системата да може прекъсва доставката на електроенергия с кратко предизвестие (от няколко секунди до два часа) и за дълъг период (от един до дванадесет часа), какъвто беше случаят със съответните регулирани тарифи в Испания.
(117)
Ползите от тези услуги, а именно гарантиране на непрекъснатост на доставката на електроенергия, са признати в законодателството на Общността. Директива 2005/89/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 18 януари 2006 г. относно мерки за гарантиране сигурност на доставките на електрическа енергия и инфраструктурните инвестиции (23) изисква от държавите членки да вземат предвид техниките за управление на търсенето и да предприемат мерки за намаляване на пречките, които препятстват сключването на безсрочни договори, с цел да се поддържа баланса между търсенето и предлагането. Тези услуги допълват и може дори да заменят други регулаторни средства, използвани от оператора на мрежата за осигуряване на съответствие между предлагането и търсенето на електроенергия в мрежата, като по този начин се избягват смущения и прекъсвания на електроенергията, които от социална и икономическа гледна точка са скъпоструващи и могат да доведат до налагане на санкции или задължения.
(118)
Конкретно в случая с Испания липсата на голям капацитет за междусистемно свързване с други държави членки и значителното навлизане на периодични доставки от възобновяеми енергийни източници през 2005 г. правят тези услуги особено ценни. Мащабът на тяхната икономическа стойност и евентуалните разходи, които е възможно да се избегнат в рамките на електроенергийната система, могат да бъдат илюстрирани чрез направените от испанския оператор на мрежата Red Eléctrica de España разходи за покупката на услуги по балансиране. През 2005 г. Red Eléctrica de España плащаше средно по 65 EUR/MWh за услуги по вторично регулиране за увеличаване на енергията (добавяне на допълнителна енергия в рамките на срок между 15 секунди и 15 минути за балансиране на мрежата); за третично регулиране на увеличаването (добавяне на допълнителна енергия в рамките на срок между 15 минути и 2 часа за попълване на енергийните резерви след вторичното регулиране), като средната цена през 2005 г. е била 78 EUR/MWh, с увеличения до 600 EUR/MWh (24). За улесняване на търсенето и пренасочването му от пиковите часове (модулация на натоварването) или с цел предлагане на капацитет за намаляване на търсенето в критични ситуации (услуги по непрекъсваемост), отстъпките за съответните регулирани тарифи (напр. около 32 EUR/MWh за тарифа 3.4) изглеждат икономически обосновани.
(119)
При липса на такива отстъпки за мерки за управление на търсенето, регулираните тарифи за потребителите, свързани към мрежата за високо напрежение (тарифи 1.4 и 2.4), биха били на много по-високо ниво (между 58 и 61 EUR/MWh) за базовата тарифа и 76,2 EUR/MWh за действителната средна цена. При сравнение с пазарните цени от 31,05 EUR/MWh за периода от януари до декември 2005 г., не може да се счита, че пазарните цени са били по-високи от регулираните тарифи, приложими за по-голямата част от промишлените и търговските потребители с голямо потребление.
(120)
Това означава, че макар цените на електроенергията, регистрирани в „общия резерв“, да не са подходяща база за сравнение на цените за електроенергия, заплащани от големите промишлени и търговски потребители, реалните пазарни цени за доставката на електроенергия на крайни потребители по регулираните тарифи през 2005 г. са били съобразени със съответните нива на регулираните тарифи.
6. ЗАКЛЮЧЕНИЯ ОТНОСНО МЯРКАТА
(121)
С оглед на горните съображения, Комисията смята за установено, на първо място, че предприятията, на които е била доставяна електроенергия по пакетни регулирани тарифи, не са извлекли ползи от нивото на тези тарифи и на второ място, предвид поетия от Испания ангажимент за изменение на мярката, закъснението на тези дружества в плащането на част от сметките им за електроенергия за 2005 г. ще доведе до натрупване на съответен лихвен процент.
(122)
Следователно тази мярка не води до икономическо предимство в полза на потребителските дружествата. Тъй като критериите по член 107, параграф 1 от ДФЕС са кумулативни, не е необходимо да се разглежда дали са изпълнени другите критерии.
(123)
Следователно Комисията стига до заключението, че с оглед на схемата, приета от Испания за събиране на дълга от крайните потребители към електроенергийната система, системата на регулирани тарифи, прилагана през 2005 г., не е довела до държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Това заключение се отнася за ситуацията и периода от време, обхванати от жалбата, без да се засяга евентуалната оценка от страна на Комисията на мерките, предприети от Испания след 2005 г.,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Системата на регулирани тарифи, приложена от Кралство Испания през 2005 г., не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Испания.
Съставено в Брюксел на 4 февруари 2014 година.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 4 de fevereiro de 2014
relativa à medida «Tarifas de eletricidade espanholas: consumidores» SA.21817 (C 3/07) (ex NN 66/06) aplicada pela Espanha
[notificada com o número C(2013) 7741]
(Apenas faz fé o texto em língua espanhola)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2014/456/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado os interessados a apresentarem as suas observações em conformidade com as disposições supracitadas (1) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Por carta de 27 de abril de 2006, as empresas Centrica plc e Centrica Energía S.L.U. (a seguir coletivamente referidas como «Centrica») apresentaram uma denúncia à Comissão em relação ao sistema de tarifas da eletricidade reguladas aplicado em Espanha em 2005.
(2)
Por carta de 27 de julho de 2006, a Comissão solicitou às autoridades espanholas que apresentassem informações sobre a medida em causa. A Comissão recebeu essas informações por carta de 22 de agosto de 2006.
(3)
Em 12 de outubro de 2006, o processo foi registado como auxílio não notificado (processo NN 66/06).
(4)
Por carta de 9 de novembro de 2006, a Comissão solicitou às autoridades espanholas que apresentassem informações adicionais sobre a medida em causa. As autoridades espanholas responderam por carta de 12 de dezembro de 2006.
(5)
Por carta de 24 de janeiro de 2007, a Comissão informou as autoridades espanholas de que tinha decidido dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia relativamente à medida acima mencionada.
(6)
A decisão da Comissão foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (2). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre a medida.
(7)
As autoridades espanholas apresentaram as suas observações por carta de 26 de fevereiro de 2007.
(8)
A Comissão recebeu observações das seguintes partes interessadas: Xunta de Galicia (carta de 23 de março de 2007), Centrica (cartas de 26 de março de 2007 e de 3 de julho de 2007), ACIE - Asociación de Comercializadores Independientes de Energía (carta de 26 de março de 2007), Gobierno de Asturias (carta de 27 de março de 2007), AEGE - Asociación de empresas con gran consumo de energía (carta de 2 de abril de 2007, complementada em 21 de novembro de 2011), Asturiana de Zinc - AZSA (carta de 3 de abril de 2007), Ferroatlántica - productor de metales (carta de 3 de abril de 2007), Alcoa (carta de 3 de abril de 2007), UNESA - Asociación Española de la Industria Eléctrica (carta de 25 de abril de 2007), ENEL Viesgo (carta de 26 de abril de 2007), Iberdrola (carta de 26 de abril de 2007), Unión Fenosa Distribución (carta de 27 de abril de 2007), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (carta de 27 de abril de 2007) e Endesa Distibución Eléctrica (carta de 27 de abril de 2007).
(9)
Por cartas de 15 de maio e de 6 de julho de 2007, a Comissão transmitiu as observações das partes interessadas às autoridades espanholas, a quem foi dada a oportunidade de apresentar as suas observações, recebidas por carta de 2 de agosto de 2007.
(10)
A Centrica apresentou informações adicionais por cartas de 1 de junho de 2007, de 28 de agosto de 2007, de 4 de fevereiro de 2008 e de 1 de março de 2008; a AEGE procedeu da mesma forma, por carta de 21 de novembro de 2011, bem como a Ferroatlántica, por carta de 5 de dezembro de 2011.
(11)
Por cartas de 30 de julho de 2009, de 19 de março de 2010, de 6 de outubro de 2011, de 12 de abril de 2012, de 31 de agosto de 2012, de 4 de fevereiro de 2013 e de 17 de julho de 2013, a Comissão solicitou esclarecimentos adicionais sobre a medida às autoridades espanholas. As autoridades em causa responderam por cartas de 5 de outubro de 2009, de 26 de abril de 2010, de 7 de dezembro de 2011, de 12 de junho de 2012, de 18 de outubro de 2012, de 11 de fevereiro de 2013 e de 4 de outubro de 2013, respetivamente.
(12)
Em 19 de abril de 2013, o caso foi dividido em duas partes: o presente procedimento SA.21817 (C3/07 ex NN 66/06), que diz respeito a auxílios destinados a utilizadores finais de eletricidade, e o procedimento SA.36559 (C3a/07 ex NN 66/06), que diz respeito aos auxílios aos distribuidores de eletricidade. A presente decisão diz respeito apenas aos eventuais auxílios aos utilizadores finais de eletricidade incluídos no âmbito de aplicação do procedimento, ou seja, excluindo os agregados familiares e as pequenas empresas.
2. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DA MEDIDA
O SISTEMA DE ELETRICIDADE ESPANHOL EM 2005
(13)
No quadro legislativo estabelecido pela Lei espanhola 54/1997, de 27 de novembro de 1997, relativa ao setor da eletricidade (a seguir designada por «LSE»), aplicável em 2005, o fornecimento de eletricidade aos utilizadores finais com tarifas reguladas era qualificado como atividade regulada. A lei confiou esta tarefa aos distribuidores.
(14)
Em 2005, todos os utilizadores finais de eletricidade do mercado espanhol podiam optar por negociar contratos de fornecimento com fornecedores independentes ou abastecer-se a tarifas reguladas fixadas pelo Estado. No mercado regulado, todos os utilizadores finais que o solicitavam tinham direito a receber fornecimento do seu distribuidor local com uma tarifa regulada integral (preço «tudo incluído»), aplicável de acordo com o seu perfil e volume de consumo. No mercado livre, os clientes pagavam uma taxa de acesso à rede, que também estava regulada, e tinham que suportar, além disso, os custos do fornecimento de energia. Uma vez concluída a reforma do setor da eletricidade em 2009, os distribuidores deixaram de fornecer eletricidade a tarifas reguladas integrais.
(15)
As tarifas reguladas integradas e as taxas de acesso à rede reguladas decidiam-se antecipadamente para todo o ano, normalmente antes do final do ano N - 1, mas podiam ser ajustadas durante o ano (3). No entanto, o aumento anual das tarifas estava sujeito a um limite máximo (4). Em princípio, as tarifas e as taxas de acesso eram estabelecidas com base em previsões, de forma a garantir que as receitas reguladas decorrentes da sua aplicação eram suficientes para cobrir todos os custos regulados do sistema de eletricidade. Estes custos regulados do sistema incluíam, em 2005, os custos do fornecimento de energia a tarifas integrais, os custos da compra de energia de regimes especiais (fontes de energia renováveis, cogeração, etc.), os custos de transporte e distribuição, as medidas de gestão da procura, os custos adicionais de produção de eletricidade nas ilhas espanholas, os auxílios a favor do setor do carvão, os défices de anos anteriores, etc. Não existiam normas que atribuíssem uma determinada categoria de rendimentos, ou uma parte deles, a uma determinada categoria de custos, ou uma parte dos mesmos. Devido a esse facto, as receitas, por exemplo, da taxa de acesso à rede não se destinavam, total ou parcialmente, a financiar, por exemplo, as subvenções a favor da eletricidade proveniente de fontes renováveis ou a subvencionar os custos de produção de eletricidade nos territórios insulares espanhóis.
(16)
Em 2005, havia 25 tarifas reguladas para os utilizadores finais, em função do nível, perfil ou destino de consumo e a tensão da ligação à rede. Em simultâneo, eram aplicadas nove taxas reguladas de acesso à rede aos utilizadores finais do mercado livre, baseadas igualmente na tensão de ligação e outras características.
(17)
Em 30 de dezembro de 2004, as autoridades espanholas fixaram as tarifas da eletricidade aplicáveis em 2005 (5), correspondentes às seguintes categorias de utilizadores:
TARIFAS INTEGRAIS
Baixa tensão
1.0.
Potência até 770 kW
2.0.
Geral, potência não superior a 15 kW
3.0.
Geral
4.0.
Geral, ampla utilização
B.0
Iluminação pública
R.0
De irrigação agrícola
Alta tensão
Tarifas gerais
Curta utilização
1.1.
Geral, não superior a 36 kW
1.2.
Geral, superior a 36 kV, mas não superior a 72,5 kV
1.3.
Geral, superior a 72,5 kV, mas não superior a 145 kV
1.4.
Geral, superior a 145 kV
Utilização média
2.1.
Não superior a 36 kV
2.2.
Superior a 36 kV, mas não superior a 72,5 kV
2.3.
Superior a 72,5 kV, mas não superior a 145 kV
2.4.
Superior a 145 kV
Ampla utilização
3.1.
Não superior a 36 kV
3.2.
Superior a 36 kV, mas não superior a 72,5 kV
3.3.
Superior a 72,5 kV, mas não superior a 145 kV
3.4.
Superior a 145 kV
Tarifas de tração
T.1
Não superior a 36 kV
T.2
Superior a 36 kV, mas não superior a 72,5 kV
T.3
Superior a 72,5 kV e 145 kV
Tarifas de irrigação agrícola
R.1
Não superior a 36 kV
R.2
Superior a 36 kV, mas não superior a 72,5 kV
R.3
Superior a 72,5 kV, mas não superior a 145 kV
G. Tarifa de grandes consumidores (G4)
Tarifas de venda a distribuidores
D.1
Não superior a 36 kV
D.2
Superior a 36 kV, mas não superior a 72,5 kV
D.3
Superior a 72,5 kV, mas não superior a 145 kV
D.4
Superior a 145 kV
TARIFAS DE ACESSO
Baixa tensão
2,0 A
Tarifa normal de acesso de baixa tensão
2,0 NA
Tarifas normais de acesso de baixa tensão com discriminação entre dia e noite
3,0 A
Tarifa geral de acesso de baixa tensão
Alta tensão
3.1.A
Tarifa de acesso para tensões não superiores a 36 kV (potência não superior a 450 kW)
6.1
Tarifa de acesso para tensões não superiores a 36 kV (potência superior a 450 kW)
6.2
Tarifa de acesso para tensões superiores a 36 kV, mas não superiores a 72,5 kV (potência superior a 450 kW)
6.3
Tarifa de acesso para tensões superiores a 72,5 kV, mas não superiores a 145 kV (potência superior a 450 kW)
6.4
Tarifa de acesso para tensões superiores a 145 kV (potência superior a 450 kW)
6.5
Tarifa de acesso para intercâmbios internacionais
(18)
As tarifas reguladas integrais podiam ser divididas numa componente destinada a cobrir os custos de transporte, de distribuição e de caráter geral do sistema (taxa de acesso à rede) e numa componente refletindo o custo de aquisição de eletricidade no mercado grossista (componente de energia). Além disso, era aplicado um sistema de descontos nas tarifas integrais sobre os serviços de gestão da procura (por exemplo, aceitação de interrupções da alimentação energética com notificação prévia ou consumo concentrado no horário de menor tráfego). A partir de 2005, a Espanha introduziu alterações no sistema de tarifas reguladas. A última alteração data de 2013, quando a Espanha adotou um novo enquadramento legislativo para o setor da eletricidade (Lei 24/13) que inclui, nomeadamente, a reforma da regulação dos preços do mercado retalhista. A Espanha anunciou que esta nova lei e as respetivas normas de aplicação serão desenvolvidas no decurso de 2014. Seguem-se alguns exemplos de tarifas básicas integrais do nível mais baixo das categorias supramencionadas (ou seja, não superior a 145 kV), aplicáveis a partir de 1 de janeiro de 2005:
Quadro 1
Montante de base das tarifas integrais reguladas 2005
A/Componente de potência
B/Componente de energia
Tarifa integral da componente potência-energia
EUR/kW mês
EUR/kWh
EUR/MWh
Baixa tensão
1.0
Potência 770 W
0,277110
0,062287
62,67
3.0
Geral
1,430269
0,083728
85,71
4.0
Geral, ampla utilização
2,284634
0,076513
79,69
Alta tensão
1.4
Curta utilização, geral 145 kV
1,759358
0,058412
60,86
2.4
Média utilização, geral 145 kV
3,632629
0,053224
58,27
3.4
Ampla utilização, geral 145 kV
9,511921
0,042908
56,12
G.
Grandes consumidores G4
10,208070
0,011265
25,44
Fonte: Anexo I do Real Decreto 2392/2004, cálculos da Comissão.
(19)
A Comisión Nacional de Energía («CNE»), a autoridade reguladora espanhola, afirmou que, em média, as tarifas integrais de 2005 não refletiam todas as despesas de fornecimento e, em especial, o custo de aquisição de eletricidade no mercado grossista. Em especial, como mostra o gráfico seguinte, apenas nos cinco meses compreendidos entre janeiro/fevereiro de 2005 e abril/junho de 2005, os preços implícitos nas tarifas reguladas integrais médias eram inferiores aos preços médios do mercado grossista de eletricidade. Em contrapartida, entre outubro de 2006 e dezembro de 2007 ocorreu o contrário, uma vez que durante esses 14 meses os preços médios do mercado grossista diminuíram acentuadamente, tendo sido inferiores aos preços da energia implícitos nas tarifas reguladas integrais médias, bem acima da diferença observada nos sete meses de 2005, em que os preços grossistas foram mais elevados do que os preços implícitos nas tarifas integrais.
Gráfico 1
Preço grossista médio ponderado e preço da energia implícito na tarifa integral
Fonte: CNE - Relatório sobre a evolução da concorrência nos mercados do gás e da eletricidade. Período 2005-2007, página 84.
O DÉFICE TARIFÁRIO DE 2005
(20)
As contas do sistema de eletricidade, baseadas nas receitas e nos custos regulados reais, eram liquidadas uma vez por ano. Em 2005, o nível das tarifas reguladas e as taxas de acesso à rede não geraram receitas suficientes para que o sistema recuperasse todos os custos regulados, documentados posteriormente, correspondentes a todo o ano. O processo final de liquidação de 2005, efetuado pela CNE no final do ano, revelou um défice de 3 811 milhões de euros. Esta não foi a primeira vez que o processo de liquidação registou um défice, ainda que o de 2005 tenha atingido uma escala sem precedentes. Em 2000, 2001 e 2002 registaram-se défices menores.
(21)
O Governo subestimou, em particular, os custos reais da compra de eletricidade. Com efeito, embora o consumo de eletricidade dos utilizadores finais do mercado regulado e do mercado livre tenha sido semelhante em 2005 ao previsto em dezembro de 2004, uma série de aumentos de preços imprevistos durante o ano estabeleceu os preços grossistas em 62,4 EUR/MWh em 2005, quando tinham sido de 35,61 EUR/MWh em 2004, de forma que o preço grossista médio em 2005 foi de 59,47 EUR/MWh. Entre as causas deste aumento encontram-se um ano extremamente seco (o que reduziu a produção de energia hidroelétrica em cerca de 55 %), o aumento dos preços do petróleo, a repercussão do preço de mercado das licenças de emissão de CO2 recebidas gratuitamente do regime de comércio de licenças de emissão e um aumento da procura de energia superior ao crescimento do PIB.
(22)
Outro fator importante que contribuiu para aumentar os custos gerais do sistema foi o elevado nível dos auxílios à produção de energia a partir de fontes renováveis. Em especial, os produtores de energias renováveis podiam optar por participar diretamente no mercado grossista da eletricidade, ou pool. Em 2005, esta opção foi particularmente atrativa, de modo que um número de produtores de energias renováveis superior ao esperado participou no pool, o que implicou um aumento dos custos do sistema. Além disso, as ajudas diretas aos custos energéticos da eletricidade do regime especial (energias renováveis, cogeração), que foram registadas nas contas como um custo regulado, atingiram 2 701 milhões de EUR em 2005. A título de ilustração, os custos de transporte e distribuição do sistema elevaram-se a 4 410 milhões de EUR em 2005.
Mecanismo adotado para pré-financiar o défice
(23)
A geração do défice não passou despercebida. Já em março de 2005, quando se tornou evidente que ia ocorrer um défice tarifário, as autoridades espanholas decidiram, através do artigo 24.o do Real Decreto-Lei 5/2005 (6), que os fundos necessários para colmatar a diferença entre os custos e as receitas do sistema de eletricidade seriam disponibilizados pelas cinco maiores «empresas de eletricidade com direitos de crédito», que eram as que tinham direito a receber uma compensação pelos custos de transição para uma situação de concorrência (7), de acordo com as seguintes percentagens:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %;
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %;
-
Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A: 6,08 %;
-
Endesa, S.A.: 44,16 %;
-
Elcogas, S.A.: 1,91 %
(24)
O Decreto-Lei 5/2005 dispunha que o défice futuro fosse imputado às cinco empresas supramencionadas como saldo negativo numa conta de depósito já existente que a CNE utilizava para pagar os custos de transição para uma situação de concorrência às referidas empresas. Isto significava, de facto, que as empresas fornecedoras asseguravam os fundos antecipadamente. O saldo negativo da conta dos custos de transição para uma situação de concorrência daria lugar a direitos de crédito, que consistiam no direito de as empresas fornecedoras cobrarem receitas aos consumidores de eletricidade no futuro. As empresas fornecedoras podiam titularizar esses direitos e vendê-los no mercado. Os direitos de crédito atribuídos a essas empresas fornecedoras venciam uma taxa de juro mínima (Euribor a três meses, calculada com base na média das taxas Euribor correspondentes ao mês de novembro do ano anterior, sem qualquer diferencial).
Mecanismo adotado para recuperar o défice através dos utilizadores finais
(25)
Em junho de 2006, as autoridades espanholas tomaram uma decisão relativa às modalidades para recuperar o défice de 2005 através dos consumidores de eletricidade por meio das tarifas reguladas. Através do Real Decreto 809/2006 (8), as autoridades espanholas estabeleceram que os consumidores pagariam o défice de 2007 (ou, mais precisamente, os direitos de crédito concedidos aos fornecedores) ao longo de catorze anos e meio, graças a uma sobretaxa especial aplicada tanto às tarifas integrais como às tarifas de acesso. A sobretaxa, calculada como o montante anual necessário para recuperar, de forma linear, o valor líquido atual do défice de 2005 ao longo de catorze anos e meio, foi fixada em 1,378 % da tarifa integral e em 3,975 % da tarifa de acesso para 2006. A taxa de juro aplicável foi a Euribor a três meses.
(26)
Esta sobretaxa equivalia a uma «contribuição com destino específico». As autoridades espanholas estabeleceram que as receitas provenientes da contribuição para financiar o défice de 2005 fossem depositadas na conta de depósito gerida pela CNE. Posteriormente, a CNE deveria transferir os fundos para os titulares dos direitos de crédito, ou seja, as empresas produtoras que financiaram o défice ou as entidades que lhes compraram posteriormente os direitos de crédito, de acordo com a parte do défice financiada por cada uma delas.
Efeitos do défice tarifário no mercado espanhol
(27)
Em 2005, o mercado livre representava 37,49 % da procura de eletricidade em Espanha, o que corresponde a um número relativamente reduzido de consumidores, uma vez que apenas 8,5 % dos consumidores compravam energia no mercado livre, enquanto 91,5 % continuavam a ter as tarifas reguladas (proporção inferior aos 97 % de 2004). Os clientes de alta tensão (em especial os clientes industriais) eram o grupo principal no mercado livre, dado que 38,9 % desses clientes tinham exercido a sua opção e as suas aquisições representavam 29 % do consumo total de eletricidade na Espanha continental em 2005. A grande maioria dos agregados familiares e dos consumidores de baixa tensão, que podiam optar pelo mercado livre a partir de 2003 (9), mantiveram as tarifas reguladas; no entanto, uma parte importante desses consumidores também optou pelo mercado livre em 2005. Em 31 de dezembro de 2005, o mercado livre contava com mais de dois milhões de consumidores (1,3 milhões em 2004).
(28)
Todavia, a vantagem média de preço oferecida pelas tarifas reguladas em 2005 deve ser vista em paralelo com o regresso dos consumidores ao mercado regulado, embora com algum atraso. Como indicado no quadro 2 a seguir apresentado, o número de consumidores abastecidos pelo mercado livre aumentou ao longo de 2005, mas caiu em 2006, atingindo a percentagem (8,15 %) já atingida no primeiro semestre de 2005. Do mesmo modo, a diminuição da quantidade de energia fornecida pelo mercado livre aos utilizadores finais em dezembro de 2004 continuou no primeiro trimestre de 2005 e, embora tenha abrandado significativamente entre junho e setembro de 2005, continuou em dezembro de 2005 e ao longo de 2006.
Quadro 2
Quotas dos centros de abastecimento e da energia no mercado livre (em percentagem do mercado total) 2004-2006
Eletricidade
2004
2005
2006
Mar
Jun
Set
Dez
Mar
Jun
Set
Dez
Mar
Jun
Set
Dez
em percentagem de centros de abastecimento
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
em percentagem de energia
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Fonte: Relatório da CNE, «Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006».
(29)
Embora o impacto das perdas suportadas pelos fornecedores tenha começado a materializar-se em meados de 2005, quando os preços grossistas começaram a aumentar consideravelmente, os contratos de fornecimento não podiam ser rescindidos imediatamente. Devido a essa situação, os fornecedores do mercado livre, especialmente os que não tinham capacidade de produção mas tinham de comprar eletricidade no mercado grossista, foram forçados a fazer ofertas em condições de mercado livre equivalentes à tarifa regulada não obstante a possibilidade de sofrerem perdas, ou a aplicar preços mais elevados que refletiam os custos reais de aquisição, perdendo assim quota de mercado.
3. DECISÃO DE DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO PREVISTO NO ARTIGO 108.o, N.o 2, DO TFUE
(30)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento de investigação formal comparou as tarifas reguladas pagas pelas diversas categorias de utilizadores finais com os preços estimados que deveriam ter pago no mercado livre, na ausência das referidas tarifas. As estimativas do preço de mercado foram calculadas com base no preço da eletricidade no mercado grossista, nos custos correspondentes de acesso à rede e numa margem média de comercialização estimada em 10 EUR/MWh, apresentada pela Centrica.
Quadro 3
Comparação de preços por categorias de consumidores
Categoria de consumidores
Tarifas reguladas
(EUR/MWh)
Preço de mercado estimado (apenas preço grossista, mais tarifa de acesso)
(EUR/MWh)
Preço de mercado estimado (acrescido de 10 EUR de margem de comercialização)
1.
Grandes clientes industriais ligados à rede de alta tensão (tarifa G4)
23,9
61,17
71,17
2.
Grandes consumidores industriais aos quais se pode interromper o abastecimento
27,0
73,87-76,47
83,87-86,47
3.
Consumidores ligados à rede de alta tensão
76,2
81,57
91,57
4.
Agregados familiares
101,2
107,75
117,75
5.
Pequenos consumidores industriais ou empresas de serviços ligados à rede de baixa tensão
103,9
101,07
111,07
Fonte: Centrica
(31)
Este quadro mostra uma vantagem considerável das duas primeiras categorias, em que se incluíam os grandes utilizadores industriais. Para as outras categorias de utilizadores finais, esta comparação é menos conclusiva, mas continua a observar-se uma pequena vantagem.
(32)
A Decisão considerava que esta vantagem tinha sido concedida de forma seletiva, uma vez que os preços artificialmente baixos da tarifa regulada favoreciam as empresas que utilizavam a eletricidade como fonte de energia e não, por exemplo, o gás. Com efeito, constatou-se uma seletividade de facto e de jure devido ao facto de a desvantagem ser desproporcionadamente mais elevada para os grandes utilizadores finais industriais, os quais, em determinados casos, beneficiavam de preços globais por menos de metade da componente energética dos preços estimados do mercado livre.
(33)
Na Decisão de início do procedimento estava indicado que, ao encorajar os utilizadores finais a regressar ao mercado regulado, o sistema também poderia ter beneficiado os distribuidores, que aparentemente beneficiavam de uma margem de lucro garantida sobre as suas atividades reguladas.
(34)
Além disso, na Decisão considerava-se que o sistema implicava uma transferência de recursos estatais, uma vez que a sobretaxa sobre o preço utilizado para reembolsar o défice constitui uma imposição parafiscal, cujas receitas são movimentadas através da autoridade reguladora espanhola CNE (um organismo público), antes de serem canalizadas para os beneficiários finais. A Decisão concluiu que, à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre este ponto, esses fundos devem ser considerados recursos estatais.
(35)
Considerando que os utilizadores finais operam em mercados que geralmente estão abertos à concorrência e ao comércio intra-UE, na Decisão de início do procedimento a Comissão concluiu que estavam cumpridos todos os critérios estabelecidos no artigo 107.o, n.o 1, e que a medida constituía um auxílio estatal a favor dos utilizadores finais.
(36)
Após referir que não parecia aplicável nenhuma das derrogações previstas no artigo 107.o do TFUE, a Decisão de início do procedimento examinou se o fornecimento de eletricidade a tarifas reguladas podia ser considerado um Serviço de Interesse Económico Geral (SIEG) e, enquanto tal, beneficiar da derrogação prevista no artigo 106.o, n.o 2, do TFUE. A Decisão estabelecia que a margem de discricionariedade dos Estados-Membros para estabelecer obrigações de serviço público no setor da eletricidade está limitada pela Diretiva 2003/54/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2003, que estabelece regras comuns para o mercado interno da eletricidade e que revoga a Diretiva 96/92/CE (10) (a seguir a «Diretiva relativa à eletricidade»). Esta diretiva dispõe que os Estados-Membros devem estabelecer uma obrigação de serviço universal (incluindo, em especial, o direito de receber abastecimento a preços razoáveis) apenas para os agregados familiares e as pequenas empresas (11). A Decisão concluía que, à luz da Diretiva relativa à eletricidade, o fornecimento de eletricidade a tarifas reguladas a médias e grandes empresas não podia ser considerado um SIEG propriamente dito.
(37)
Por conseguinte, a Comissão expressou sérias dúvidas quanto ao facto de os elementos de auxílio incluídos nas tarifas reguladas aplicadas às empresas que não sejam de pequena dimensão pudessem ser considerados compatíveis com o mercado interno.
(38)
A Decisão de dar início ao procedimento observou ainda que é possível que os distribuidores tenham beneficiado de auxílios estatais. Esta parte do caso é objeto de outra Decisão (Processo C 3a/07).
4. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(39)
Ao convite da Comissão para apresentar observações sobre a Decisão de início da investigação aprofundada responderam muitos grandes consumidores industriais, distribuidores, fornecedores independentes e os governos das Comunidades Autónomas espanholas. Aqui serão unicamente resumidas as observações relacionadas com o alegado auxílio estatal a favor dos utilizadores finais de eletricidade.
OBSERVAÇÕES DE FORNECEDORES INDEPENDENTES
(40)
Foram recebidas observações da Centrica e da ACIE, a Associação de comercializadores independentes de energia. Os seus argumentos e conclusões são, em grande medida, equivalentes.
Observações da Centrica e da ACIE
(41)
O principal aspeto das observações da Centrica é a alegada vantagem concedida às empresas de distribuição de eletricidade. No entanto, os valores e os argumentos apresentados pela referida empresa também indicam a existência de auxílios estatais aos utilizadores finais de eletricidade.
(42)
De acordo com a Centrica, a coexistência do mercado livre e do mercado regulado e, em especial, a possibilidade de os utilizadores finais mudarem livremente de um para outro, implicava que as tarifas reguladas constituíssem uma referência de preço, ou uma limitação de facto dos preços do mercado livre. Os fornecedores não podiam cobrar preços mais elevados do que os da tarifa regulada, pois de outro modo não captariam novos clientes e perderiam os que já tinham.
(43)
Normalmente, num mercado livre, o preço que os utilizadores finais pagam pela eletricidade é formado por duas componentes: a taxa de acesso à rede e uma «componente de fornecimento» resultante dos mecanismos de mercado e que se repercute no fornecedor retalhista. No fornecimento a retalho, a rentabilidade depende do facto de a «componente de fornecimento» que os clientes pagam cobrir os custos do fornecedor (ou seja, os custos de aquisição da energia no mercado grossista ou os seus próprios custos de produção no caso de uma empresa integrada verticalmente) e uma «margem de comercialização», que inclui outros custos de fornecimento (custos de comercialização, sistemas informáticos, faturação, etc.) e uma remuneração do capital investido. Por esse motivo, um fornecedor do mercado livre só poderia ser rentável num determinado segmento de mercado se existisse uma «margem de comercialização positiva», ou seja, uma diferença entre os custos gerais em que incorria o fornecedor para prestar serviço aos seus clientes e a tarifa regulada.
(44)
A Centrica demonstrou a existência de uma desvantagem concorrencial para os fornecedores do mercado livre através de cálculos que demonstram que não havia margens de comercialização em 2005 para nenhuma categoria de consumidores (12) (ou que as margens existentes no início do ano tinham desaparecido durante esse ano). Isto implicava que as tarifas reguladas fossem demasiado baixas para que os fornecedores independentes pudessem competir de forma rentável. De acordo com a Centrica, não era possível competir por certas categorias de utilizadores finais (em particular, os utilizadores de grandes quantidades de energia da tarifa G4 e outros grandes utilizadores industriais), mesmo antes do aparecimento do défice tarifário, uma vez que as tarifas integrais nunca deixaram margem para tal. A desvantagem competitiva alegada pela Centrica teve lugar, sobretudo, na categoria de utilizadores que inclui as empresas de serviços e as pequenas indústrias ligadas à rede de baixa tensão e o segmento doméstico.
(45)
A Decisão de início da Comissão utiliza os dados apresentados pela Centrica, nomeadamente a comparação entre as tarifas reguladas e as estimativas dos preços de mercado (ver considerando 30 e quadro 3).
(46)
De acordo com a Centrica, o sistema infringiu a Diretiva relativa à eletricidade, não só devido à natureza discriminatória do regime de défice (que compensava os prejuízos dos distribuidores, mas não os dos fornecedores), mas também porque os consumidores eram privados do direito a obter preços e tarifas transparentes (13). Uma vez que uma parte do preço a pagar pela eletricidade em 2005 foi adiado para anos futuros, os preços finais praticados eram pouco transparentes para os consumidores.
(47)
Além disso, a Centrica alegou que o mecanismo de reembolso do défice não era equilibrado por duas razões: em primeiro lugar, o défice seria reembolsado principalmente pelos utilizadores finais de baixa tensão, quando os utilizadores que mais contribuíram para a criação do défice foram os grandes utilizadores finais de alta tensão. Em segundo lugar, foi exigido aos utilizadores finais do mercado livre que pagassem um défice para cuja criação não tinham contribuído.
(48)
A Centrica apoiou o ponto de vista preliminar da Comissão, segundo o qual o regime de défice espanhol implicava uma transferência de recursos estatais. A Centrica argumentou ainda que a decisão do Governo espanhol de permitir que os produtores titularizassem os seus direitos de crédito implicava recursos estatais.
(49)
A Associação de comercializadores independentes de energia (ACIE) calcula que o custo estimado de aquisição de energia considerado como base para as tarifas reguladas em 2005 foi 68 % inferior ao custo real pago pelos fornecedores aquando da aquisição de energia no mercado grossista. A ACIE sublinhou as graves repercussões que o défice tarifário de 2005 tinha sobre os fornecedores independentes. Segundo a mesma associação, os fornecedores do mercado livre tinham custos de aquisição semelhantes aos dos distribuidores. Além disso, estavam obrigados de facto a respeitar o nível da tarifa integral fixado pelo Governo relativamente a cada categoria de clientes; caso contrário, não teriam podido atrair novos clientes ou manter os que já tinham. Em especial, a ACIE salienta que, no início de 2005, os seus membros celebraram contratos com base nas previsões governamentais em relação aos preços de venda grossista, que posteriormente tiveram que respeitar, apesar de não serem rentáveis. Daí resultou que os fornecedores independentes sofreram perdas. A Centrica estima que, em 2005, sofreu perdas de 10 milhões de euros. Segundo a ACIE, diversos fornecedores, incluindo a Saltea Comercial, a Electranorte, a CYD Energía e a RWE, foram forçados a abandonar o mercado.
OBSERVAÇÕES DOS UTILIZADORES COM UM CONSUMO ELEVADO DE ENERGIA
(50)
Os utilizadores com um consumo elevado de energia intervieram no procedimento através da sua associação AEGE (Asociación de Empresas con Gran Consumo de Energía). Algumas dessas empresas (Asturiana de Zinc, Ferroatlántica e Alcoa) intervieram igualmente a título individual. A Alcoa é um produtor de alumínio que opera três fábricas em Espanha, situadas em San Ciprián, A Coruña e Avilés, que beneficiaram da tarifa integral G4 (a tarifa reservada aos utilizadores com um consumo elevado de energia, com possibilidade de interrupção do fornecimento) em 2005. A Ferroatlántica é um fabricante de ligas de alumínio e de ferro que beneficiou da tarifa interruptível 3.4. A Asturiana de Zinc é um produtor de zinco que beneficiou da tarifa G4 na sua unidade de San Juan de Nieva.
(51)
Nas suas observações, os utilizadores com um consumo elevado de energia questionam a conclusão da Comissão de que as tarifas industriais (G4 e outras tarifas interruptíveis) constituíam um auxílio estatal, alegando que essas tarifas não proporcionavam uma vantagem económica, não implicavam recursos estatais e não afetavam a concorrência e as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
Inexistência de vantagens económicas
(52)
Na opinião dos utilizadores com um consumo elevado de energia, o valor de referência utilizado na Decisão de início do procedimento para determinar a existência de uma vantagem não é correto. A Comissão comparou as tarifas industriais com o preço médio no mercado grossista (o preço do pool), que considerou representativo do custo que estas empresas teriam pago no mercado em condições normais. Uma vez que as tarifas industriais foram consideradas inferiores ao preço do pool, a Decisão de início do procedimento concluiu que as tarifas conferiam uma vantagem económica aos seus beneficiários.
(53)
Os utilizadores com um consumo elevado de energia alegam que o pool é um mercado de pronto pagamento em que a eletricidade é paga a cada hora para o dia seguinte. Na opinião dos utilizadores com um consumo elevado de energia, o pool tem algumas deficiências que afetam negativamente a sua eficiência e competitividade, de modo que os seus preços não refletem adequadamente os custos marginais de produção e, por conseguinte, não refletem uma situação de concorrência perfeita. Os grandes utilizadores finais, que consomem grandes quantidades de eletricidade e apresentam perfis de consumo constante, não compram eletricidade ao pool, limitando-se a celebrar contratos bilaterais com fornecedores de eletricidade. Tal como confirmado no relatório de 2005 da OMEL, que mostra que apenas sete dos utilizadores que cumpriam os requisitos e representavam cerca de 5 % da eletricidade negociada, adquiriram eletricidade diretamente ao pool.
(54)
Em qualquer caso, mesmo pressupondo que os preços registados no pool podiam ser considerados um valor de referência válido, não seria correto utilizar (como fez a Comissão) o preço médio grossista em 2005, uma vez que este preço médio reflete a procura de eletricidade de fornecedores que prestavam um serviço a um variado leque de utilizadores finais, incluindo agregados familiares e pequenas empresas. De acordo com a AEGE, a Ferroatlántica e a Asturiana de Zinc, um valor de referência adequado seria o preço mínimo registado no pool em 2005, ou seja, 18,36 EUR/MWh, dado que este preço refletiria as condições de mercado mais competitivas do pool (em que os produtores oferecem eletricidade a um preço equivalente aos seus custos marginais). Os grandes consumidores industriais não estão numa situação comparável à dos outros utilizadores finais e, especialmente, dos agregados familiares. Por conseguinte, o preço médio do pool não constituiria um valor de referência adequado. Segundo a Alcoa, a Comissão tem antes de comparar as tarifas contestadas com os preços dos contratos bilaterais celebrados pelos grandes utilizadores finais.
(55)
A Alcoa apresentou um exemplo de preço bilateral de mercado e indicou que as suas três fábricas de alumínio sempre tinham beneficiado da tarifa G4. No entanto, a Alcoa possui outra fábrica de alumina (Alúmina Española) em relação à qual celebrou um contrato bilateral com um fornecedor no final de 2004. O contrato tinha uma vigência de dois anos, com possibilidade de prorrogação por mais um ano. As três fábricas de alumínio têm o mesmo perfil de consumo constante que as fábricas de alumina. No entanto, estas últimas consomem volumes muito inferiores de eletricidade (0,35 TWh em comparação com 1,3 TWh nas fábricas de Avilés e A Coruña, e 3,4 TWh na fábrica de San Ciprián). O preço médio acordado nesse contrato foi de 34,45 EUR/MWh (incluindo o custo da moratória nuclear, os custos de acesso à rede e outros custos acessórios). Este preço foi obtido através de um concurso e as diferenças entre as propostas dos fornecedores eram inferiores a cinco euros.
(56)
Segundo a Alcoa, a diferença entre este preço bilateral (34,45 EUR/MWh) e a tarifa G4 (23,90 EUR/MWh) pode ser explicada por fatores objetivos. Em especial, os utilizadores da tarifa G4 estão sujeitos a restrições regulamentares que não se aplicam aos contratos bilaterais, como a obrigação de utilizar a totalidade da eletricidade contratada com a tarifa G4 (com a imposição de penalizações em caso contrário), a obrigação de dispor de equipamento de controlo da tensão e o pagamento num prazo de vinte dias (ao passo que os contratos bilaterais têm condições de pagamento mais favoráveis).
(57)
Deste modo, a Alcoa conclui que um preço de mercado hipotético aplicável às suas três fábricas de alumínio seria muito inferior a 34,45 EUR/MWh, devido ao maior consumo destas fábricas. Por outro lado, se fosse considerada uma margem de comercialização média de 10 EUR/MWh, o custo líquido do fornecimento da fábrica de alumina seria de 24,25 EUR/MWh, valor muito próximo da tarifa integral G4.
(58)
A Ferroatlántica afirmou que a Decisão de início do procedimento interpretou incorretamente a tarifa regulada 3.4 que utilizava em 2005, ao incluir erradamente os descontos na tarifa básica e compará-la com uma taxa de acesso dez vezes superior à aplicável no seu caso (e no dos muito grandes consumidores). A Ferroatlántica também apresentou elementos de prova de que, apesar de o preço médio mensal de mercado em 2004 para contratos futuros de fornecimento de eletricidade em 2005 ter sido de 31,68 EUR/MWh, esse preço era de 31,05 EUR/MWh em dezembro de 2004. Tal permite constatar que uma empresa teria obtido o seu abastecimento básico de eletricidade em 2005 a esse preço no momento em que foram estabelecidas as tarifas reguladas. Após a inclusão dos «serviços adicionais» (3,92 EUR/MWh) e da tarifa de acesso correspondente (1,70 EUR/MWh), um utilizador industrial teria obtido um preço de mercado de 36,67 EUR/MWh, ou seja, inferior aos 56,11 EUR/MWh da tarifa 3.4 aplicável aos utilizadores com um consumo elevado de energia.
(59)
Com efeito, outros descontos sobre essa tarifa premiavam a capacidade para prestar serviços de gestão da procura e a sua aceitação em benefício do sistema. A este respeito, a Ferroatlántica acrescenta que o desconto relativo à tarifa refletia diversos serviços prestados, ou seja, a discriminação horária (com consumo noturno e ao fim de semana), a interruptibilidade (a aceitação de fornecimento a pedido do operador da rede), a sazonalidade (com concentração do fornecimento nos meses de baixa procura) e a gestão da energia reativa. Apenas estes descontos, que eram variáveis e fixados por regulamento desde 1995, e não o nível da tarifa regulada, explicam e, na opinião da Ferroatlántica, justificam que, em 2005, se pagasse um preço médio inferior pela eletricidade.
(60)
Os utilizadores com um consumo elevado de energia questionam a afirmação contida na Decisão de início do procedimento segundo a qual a vantagem não era proporcional aos volumes consumidos e tendia a aumentar no caso dos grandes consumidores. A este respeito, os referidos utilizadores alegam, por exemplo, que a própria CNE confirmou que o nível da tarifa G4 deveria ter sido ainda mais baixo. Os utilizadores com um consumo elevado de energia referem que os grandes consumidores das tarifas G4 ou 3.4 consumiram milhares de vezes mais eletricidade do que os consumidores médios de alta tensão e pagaram apenas três vezes menos do que estes últimos.
(61)
De qualquer forma, o normal seria que os grandes consumidores obtivessem um maior desconto unitário no preço. Tendo isso em conta, de acordo com os utilizadores com um consumo elevado de energia, a conclusão de que as tarifas industriais implicavam uma vantagem afigura-se muito discutível. Recordam que, em qualquer caso, incumbe à Comissão apresentar provas concludentes da existência dessa vantagem.
(62)
A Alcoa também indicou que o preço que pagava em Espanha era quase idêntico ao preço médio ponderado que pagam as fábricas de alumínio na União e que era, inclusivamente, superior ao preço médio ponderado pago no EEE.
Falta de envolvimento de recursos estatais
(63)
Os utilizadores com um consumo elevado de energia alegam que foram eles que pagaram diretamente as tarifas industriais aos distribuidores, sem que os fundos ficassem sob controlo do Estado e, por conseguinte, em conformidade com a jurisprudência no Processo PreussenElektra, o referido regime não envolveu recursos estatais.
(64)
Os utilizadores com um consumo elevado de energia referem que houve um lapso de tempo entre a criação das tarifas, que teve lugar no final de 2004, e a adoção do mecanismo para recuperar o défice através dos consumidores, que só ocorrem em junho de 2006. Na Decisão de início do procedimento, a Comissão alegou que tinham sido utilizados recursos estatais devido à introdução da sobretaxa nas faturas dos utilizadores, que foi considerada como taxa parafiscal. Os utilizadores com um consumo elevado de energia argumentam que, se fosse aceite essa hipótese, uma medida que não constituía um auxílio em 2005 converter-se-ia em auxílio (ex post) em 2006, o que seria contrário aos princípios fundamentais do direito da União, como a segurança jurídica e as expetativas legítimas. Estes utilizadores assinalam que o caráter de auxílio de uma medida depende exclusivamente das circunstâncias existentes na data da sua adoção e não pode depender de acontecimentos futuros, sobretudo quando estes últimos não podem ser razoavelmente previstos. Citam as conclusões do advogado-geral Jacobs no Processo Van Calster (14): «A situação tem que ser avaliada à data da aplicação inicial das imposições e não pode ser alterada retroativamente».
(65)
Os utilizadores com um consumo elevado de energia alegam que as tarifas reguladas de 2005 não constituíam um auxílio estatal nesse ano. Estas empresas referem que, nestas circunstâncias, é irrelevante a análise do mecanismo de financiamento, uma vez que este último só foi introduzido em 2006. A análise do modo de financiamento só seria relevante se a medida fosse um auxílio estatal desde o início. Uma vez que as tarifas não incluíam auxílios, na opinião dos utilizadores com um consumo elevado de energia, a Comissão não pode invocar a sobretaxa para chegar à conclusão inversa.
(66)
Os utilizadores com um consumo elevado de energia afirmam que, no caso das taxas parafiscais, o modo de financiamento de uma medida só é relevante, de qualquer modo, para avaliar o auxílio estatal quando a imposição esteja «obrigatoriamente vinculada ao auxílio», isto é, quando exista um vínculo direto e imediato entre a medida e o seu financiamento (15). Os utilizadores com um consumo elevado de energia negam a existência do referido vínculo, dado que a sobretaxa se destinava a cobrir um défice derivado da liquidação de atividades reguladas, que se referiam não só ao fornecimento de eletricidade a tarifas reguladas, mas também a outros custos do sistema. Assim sendo, a sobretaxa não foi especificamente destinada a cobrir os prejuízos derivados do abastecimento com base em tarifas reguladas. Em segundo lugar, não existia um vínculo direto ou indireto entre o nível das tarifas e a sobretaxa aplicada, uma vez que a tarifa estabelecida em 2004 era incondicional (não estava sujeita a novos ajustamentos nos anos posteriores).
(67)
Os utilizadores com um consumo elevado de energia também alegam que a sobretaxa não era um encargo ou imposição parafiscal, uma vez que não era uma medida de caráter fiscal nos termos do direito espanhol. As medidas fiscais são utilizadas para financiar as despesas públicas, ao passo que, no presente caso, a sobretaxa tarifária destinava-se a recuperar um défice registado por operadores privados (distribuidores), que exerciam atividades reguladas no âmbito do sistema de eletricidade. Em conformidade com a Constituição espanhola, uma nova medida fiscal só pode ser criada por uma lei (e não através de um Real Decreto). Além disso, o Estado nunca é proprietário nem pode dispor das receitas da sobretaxa, uma vez que estes fundos são transferidos para uma conta de depósito gerida pela CNE, não podendo o Estado apropriar-se dessas receitas. O processo de liquidação é totalmente automático e a CNE não dispõe de qualquer margem discricionária, autonomia ou controlo sobre o destino ou o montante dos fundos a pagar aos diferentes agentes.
(68)
Segundo os utilizadores com um consumo elevado de energia, a Comissão reconhece este facto na sua Decisão relativa aos custos de transição para uma situação de concorrência em Espanha (16), em que declara que a movimentação dos montantes em causa através da CNE é essencialmente de natureza contabilística e não conclui que a medida tivesse envolvido recursos do Estado.
(69)
Estes utilizadores alegam que esta situação é idêntica ao caso dos «custos de transição para uma situação de concorrência», uma vez que, em ambos os casos, o Governo introduziu uma sobretaxa destinada a compensar um custo permanente do sistema. Este raciocínio parecia também confirmar-se num caso que dizia respeito ao Reino Unido (17).
Inexistência de efeitos sobre a concorrência e as trocas comerciais
(70)
A Asturiana de Zinc e a Alcoa alegam que, devido às especificidades dos mercados do alumínio e do zinco, uma medida relativa ao preço da eletricidade utilizada para produzir estes metais não afeta o comércio na União, uma vez que os metais são produtos de base e os seus preços são fixados a nível mundial na Bolsa de Metais de Londres. Em tais circunstâncias, as variações dos custos locais de produção não se traduzem em diferenças nos preços a nível mundial.
(71)
As duas empresas afirmam que existe um défice crescente de produção de alumínio e de zinco na União, enquanto a procura é cada vez mais satisfeita pelos países terceiros exportadores.
(72)
Se os setores do alumínio e do zinco desaparecessem em Espanha, nenhum novo operador da União ocuparia o seu lugar, uma vez que as fábricas (de alumínio) da União já operam com plena capacidade e nenhum produtor novo ou já estabelecido teria incentivos para aumentar a sua capacidade, na medida em que as perspetivas de disponibilidade de energia a preços acessíveis a longo prazo são incertas. Por conseguinte, o défice seria coberto exclusivamente através de importações.
(73)
A Alcoa defende, de igual modo, que as tarifas não constituem uma ameaça aos interesses dos outros produtores europeus, na medida em que proporcionam eletricidade a um preço idêntico ao preço médio pago pelos outros produtores de alumínio na UE-25.
Mesmo que as tarifas industriais interruptíveis constituíssem um auxílio, seriam um «auxílio existente»
(74)
Os utilizadores com um consumo elevado de energia argumentam que as tarifas contestadas já existiam antes da adesão da Espanha à União.
(75)
Embora a denominação «tarifa G4» tenha sido formalmente introduzida pela Orden Ministerial de 6 de março de 1986, já existia de facto desde antes de 1 de janeiro de 1986, data da adesão da Espanha à União, dado que corresponde à anterior «Tarifa I industrial de larga utilización» estabelecida pela Orden Ministerial de 14 de outubro de 1983, ou seja, antes da adesão da Espanha. Todos os consumidores finais de eletricidade que beneficiavam da Tarifa industrial I passaram automaticamente para a tarifa G4, que era a mesma tarifa com outro nome.
(76)
As outras tarifas interruptíveis foram também expressamente previstas na Orden Ministerial de 1983.
(77)
Por outro lado, de acordo com os utilizadores com um consumo elevado de energia, a medida constituiria um auxílio existente, nos termos do artigo 15.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 108.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (18), devido ao termo do prazo de prescrição de dez anos.
A expetativa legítima impediria a recuperação dos auxílios
(78)
Os utilizadores com um consumo elevado de energia alegam que, mesmo supondo que as tarifas não pudessem ser consideradas um auxílio existente, o princípio da expetativa legítima impediria a sua recuperação. Ao longo de 2005, as tarifas foram um pagamento direto entre operadores privados. Os utilizadores não podiam ter previsto que as tarifas fixadas em dezembro de 2004 passariam a ser um auxílio ao abrigo de uma medida governamental adotada em junho de 2006. Nenhum operador económico, por mais prudente que fosse, poderia ter previsto esta alteração da sua situação jurídica. Por esse motivo, os utilizadores tinham uma expetativa legítima de que as suas tarifas não envolviam um auxílio estatal.
OBSERVAÇÕES DA XUNTA DE GALICIA E DO PRINCIPADO DE ASTURIAS
(79)
No que diz respeito ao eventual auxílio aos utilizadores com um consumo elevado de energia, a Xunta de Galicia alega que a Comissão se equivocou ao utilizar o preço do pool como substituto do preço de mercado, na medida em que esses utilizadores têm por hábito realizar contratos a longo prazo em condições muito mais favoráveis.
(80)
Dado que a liberalização do mercado espanhol ainda não foi concluída e, em especial, a ausência de contratos bilaterais entre produtores e grandes consumidores, a Xunta de Galicia considera que seria adequado utilizar como valor de referência os custos reais pagos pelos produtores para fornecer eletricidade a esses clientes. Outra alternativa seria obter um preço de referência com base na bibliografia técnica (Wilson, 1993 (19) e Castro-Rodríguez (20), 1999), tendo em conta o custo da tecnologia mais eficiente para satisfazer as necessidades específicas dos utilizadores com um consumo elevado de energia, ou o custo médio da eletricidade durante os diversos períodos do dia. A diferença entre um preço de referência obtido deste modo e a tarifa regulada paga em 2005 seria muito menor. A Xunta de Galicia alega ainda que, de qualquer modo, todos os utilizadores espanhóis, incluindo os que têm um grande consumo, reembolsarão, na devida altura, o défice provocado pelas baixas tarifas aplicadas em 2005.
(81)
Além disso, segundo a Xunta de Galicia, o sistema tarifário existente em 2005 não era juridicamente seletivo, uma vez que o Estado não tinha intenção de proporcionar uma vantagem aos utilizadores finais, tendo apenas cometido erros nas suas previsões das tendências e dos preços de mercado ao estabelecer as suas tarifas em 2004. A Xunta de Galicia contesta igualmente a conclusão de que o sistema teve impacto no comércio intra-União.
(82)
As observações do Principado de Astúrias são semelhantes às apresentadas pelo Governo espanhol, às quais fazem referência.
OBSERVAÇÕES E COMENTÁRIOS DA ESPANHA
(83)
A Espanha mantém que o sistema de tarifas reguladas de 2005 não envolveu qualquer elemento de auxílio estatal, quer para os utilizadores finais quer para os distribuidores.
Não existe nexo de causalidade entre as medidas estatais e o défice, que não pode ser imputado ao Estado
(84)
A Espanha alega que o défice não é imputável ao Estado, uma vez que foi causado por circunstâncias externas imprevisíveis e não pela intenção deliberada do Estado de subsidiar certas atividades.
(85)
A Espanha alega que a legislação da União em vigor em 2005 não impedia o fornecimento de eletricidade a tarifas reguladas fixadas pelo Estado. Por conseguinte, a intervenção reguladora do Estado era válida juridicamente, constituindo uma expressão da soberania nacional. Uma destas prerrogativas soberanas consiste em fixar as tarifas, de forma a que os custos esperados satisfaçam a procura prevista.
(86)
A Espanha acrescenta que o défice de 2005 foi causado por uma discrepância entre as previsões do Governo dos preços grossistas da eletricidade e os preços reais registados a nível do pool. Os preços de 2005 foram excecionalmente elevados devido ao facto de terem sido estimulados por causas imprevisíveis que equivalem a um caso de força maior.
(87)
Uma vez que o acontecimento que provocou o alegado auxílio seria uma evolução dos preços grossistas acima das previsões, a presumível vantagem não poderia ser imputada a um instrumento jurídico. Mesmo admitindo que esta vantagem tinha existido (quod non), ela teria sido causada por circunstâncias não relacionadas com as intenções do Estado. A existência de um caso de força maior, de acordo com a Espanha, quebra o nexo de causalidade entre a decisão administrativa que fixava as tarifas e a vantagem concorrencial que teria resultado na concessão de um auxílio estatal. Mesmo admitindo (quod non) que se cumpria a condição objetiva do nexo de causalidade, não haveria a condição subjetiva de intencionalidade (imputabilidade) por parte do Estado.
Falta de envolvimento de recursos estatais
(88)
A Espanha alega que as tarifas não envolviam fundos públicos. Em primeiro lugar, a Espanha afirma, a este respeito, que a sobretaxa não é uma «imposição» na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça da União em matéria de encargos parafiscais, visto que não é cobrada pelo Estado e não corresponde a um direito nivelador. Segundo a Espanha, a referida sobretaxa é parte integrante da tarifa e tem a mesma natureza. A tarifa é, assim, um preço privado.
(89)
Em segundo lugar, os fundos não são cobrados pelo Estado nem se destinam a um fundo designado por este último. As tarifas são cobradas pelos distribuidores e não pelo Estado e, por conseguinte, são preços privados que asseguram a remuneração equitativa dos intervenientes (contemplada na LSE). Não são impostos nem preços públicos. O Estado não remunera nada, dado que era o sistema que oferecia uma remuneração em virtude das forças do mercado para atividades não reguladas e de tarifas de acesso fixadas pelo Estado para atividades reguladas. Visto que este sistema não implica encargos para o Estado, não envolveria recursos estatais, de acordo com a jurisprudência Sloman Neptun (21). Além disso, estes fundos não entram nos cofres do Estado, não são mencionados na legislação orçamental, não são analisados pelo Tribunal de Contas e não podem ser recuperados junto dos devedores por meios administrativos. As dívidas contraídas pelo sistema de eletricidade não estão sujeitas à taxa de juro aplicável às dívidas com o Estado.
(90)
A Espanha reitera que estes fundos são geridos pela entidade reguladora espanhola, a CNE, que age simplesmente como intermediária contabilística. Segundo a Espanha, na sua Decisão relativa aos custos espanhóis de transição para uma situação de concorrência de 2001 (S.A. NN 49/99), a Comissão já tinha estabelecido que a movimentação dos montantes em causa através da CNE é essencialmente de natureza contabilística. Os fundos transferidos para a conta em nome da CNE nunca foram propriedade deste organismo e foram liquidados de imediato aos beneficiários, de acordo com um montante determinado previamente que a CNE não pode alterar de forma alguma. Com base nesta análise, a Comissão chegou à conclusão de que não estava em posição de determinar se as receitas da imposição estabelecido no quadro do regime de custos da transição para uma situação de concorrência constituem recursos estatais.
Ausência de vantagens
(91)
A Espanha não partilha o ponto de vista da Comissão de que as tarifas conferem uma vantagem económica aos utilizadores finais (ou distribuidores).
(92)
No que respeita aos utilizadores finais, após reiterar que o défice é resultado de um caso de força maior, a Espanha sustenta que este caso não beneficiou os grandes consumidores, uma vez que foi repercutido com juros nas tarifas dos anos seguintes. Por conseguinte, a alegada vantagem económica resultante de um preço da eletricidade mais baixo é apenas aparente, uma vez que consumidores reembolsam com juros a diferença relativa aos preços do mercado livre.
O fornecimento a tarifas reguladas é um serviço de interesse económico geral
(93)
A Espanha alega que, em 2005, a existência de tarifas reguladas não era contrária à legislação da União, dado que o prazo para a liberalização do mercado para todos os consumidores, incluindo os agregados familiares, terminava em 1 de julho de 2007.
(94)
Em especial, de acordo com as autoridades espanholas, o fornecimento de eletricidade constitui um serviço de interesse geral e o Estado deve intervir para evitar os abusos de posição dominante decorrentes da existência de uma única rede (monopólio natural).
(95)
Os parâmetros para o estabelecimento das tarifas foram estabelecidos de forma objetiva e transparente. O complexo quadro regulamentar que fixa as tarifas e o procedimento de liquidação demonstram, de acordo com as autoridades espanholas, que o sistema tarifário era baseado numa análise aprofundada dos custos e receitas do sistema, bem como numa análise da procura de eletricidade.
Compromisso da Espanha
(96)
Tal como referido nos considerandos 25 e 26, o défice registado em 2005 é reembolsado em prestações anuais, acrescidas de uma taxa de juro equivalente à taxa Euribor sem diferencial. Sem prejuízo das suas observações, a Espanha comprometeu-se a aumentar retrospetivamente a taxa de juro cobrada às empresas utilizadoras com ligações superiores a 1 kV. Este aumento será determinado proporcionalmente à contribuição para o défice de 2005 das empresas utilizadoras que são objeto do procedimento em curso e que recebiam fornecimentos a tarifas integrais. Equivale a aplicar um diferencial de 65 pontos de base acima da taxa Euribor de referência, alinhando-o assim, em linhas gerais, com a taxa aplicada ao défice nos anos subsequentes.
(97)
O montante correspondente será cobrado às empresas utilizadoras da seguinte forma: no que respeita aos pagamentos anuais da parte do défice de 2005 que já foi reembolsado, será aplicado um aumento único das tarifas de acesso; no que respeita aos montantes ainda não reembolsados, aplicar-se-á diretamente uma taxa de juro mais elevada a cada anuidade, uma vez mais sob a forma de um aumento das tarifas de acesso.
5. APRECIAÇÃO DA MEDIDA
EXISTÊNCIA DE UM AUXÍLIO ESTATAL NA ACEÇÃO DO ARTIGO 107.o, N.o 1, DO TFUE
(98)
Uma medida constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE se estiverem cumpridas as seguintes condições: a) que a medida em questão confira uma vantagem económica ao beneficiário; b) que seja concedida pelo Estado ou através de recursos públicos; c) que seja seletiva; d) que tenha um impacto sobre as trocas comerciais na União e possa distorcer a concorrência na União. Uma vez que todas estas condições devem ser preenchidas, a Comissão irá limitar a sua apreciação à existência de uma vantagem económica concedida aos beneficiários.
Existência de uma vantagem económica
(99)
As empresas são favorecidas, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE se obtiverem uma vantagem económica que não poderiam obter de outro modo em condições de mercado. No presente caso, o exame deve avaliar, tendo também em conta o reembolso do défice do sistema de eletricidade de 2005, se havia uma diferença positiva entre as tarifas reguladas introduzidas em 2005 e os preços de mercado que deveriam ter pago os beneficiários potenciais pela eletricidade adquirida e os serviços prestados nos termos do seu regime tarifário. Qualquer vantagem em relação às condições de mercado deve estar relacionada com as referências reais dos preços de mercado. Estes aspetos, ou seja, a existência de diferenças positivas, ou a sua ausência, entre os preços do pool da eletricidade, os preços de mercado e as tarifas reguladas e o reembolso do défice, são sucessivamente analisados infra.
Comparação com os preços médios do pool da eletricidade
(100)
Os preços médios do pool da eletricidade constituem um indício do nível geral dos preços do mercado grossista. Este preço médio de referência era de 59,47 EUR/MWh em 2005, ao longo de todo o ano. Tal como indicado e ilustrado no considerando 19 (gráfico 1), em sete meses não consecutivos de 2005, os preços médios grossistas foram superiores aos preços implícitos da eletricidade das tarifas reguladas integrais aplicadas a todos os utilizadores finais. Por conseguinte, a tarifa média estabelecida pelo Decreto 2392/2004 parece ter implicado uma diferença positiva para todos os utilizadores finais que optaram pelas tarifas reguladas, pelo menos na maior parte dos meses de 2005.
(101)
No entanto, em períodos mensais inferiores a um ano, esta diferença não se registou durante os cinco meses entre janeiro e maio de 2005, de forma que não foi oferecida uma vantagem a todo o sistema de tarifas reguladas. Além disso, se for feita uma comparação entre períodos superiores a um ano, por exemplo, até 30 de dezembro de 2007, a eventual vantagem obtida desde junho de 2005 é mais do que anulada pela diminuição dos preços médios do «pool», que diminuíram acentuadamente para atingir 37 EUR/MWh em março de 2007, ao passo que os preços implícitos das tarifas reguladas eram de cerca de 68 EUR/MWh durante o mesmo período. Com efeito, a partir de outubro de 2006, os preços da eletricidade implícitos nas tarifas integrais foram muito superiores aos preços grossistas de abastecimento (ver gráfico 1). Por conseguinte, os benefícios e as vantagens económicas dos consumidores que eram fornecidos a tarifas reguladas quando os preços do pool eram mais elevados do que o custo implícito da eletricidade nas tarifas reguladas podem ser anulados quando os preços do pool são mais baixos do que o custo implícito da eletricidade.
(102)
Daqui resulta que, tanto em períodos mensais inferiores a um ano em 2005, como em períodos de dois anos que incluem parte de 2005, os preços da energia implícitos nas tarifas reguladas aplicáveis em 2005 não parecem terem proporcionado uma vantagem ao grupo de consumidores que recebiam fornecimento a tarifas reguladas em comparação com os preços grossistas do pool da eletricidade. Contudo, o facto é que as receitas de acesso e as tarifas reguladas de eletricidade pagas por todo o sistema elétrico não foram suficientes para cobrir os custos regulados do sistema em 2005. É, pois, necessário examinar se deve ser criado um mecanismo adequado para assegurar que o défice seja reembolsado.
Reembolso do défice do sistema de eletricidade de 2005
(103)
Tal como explicado nos considerandos 15 e 20 a 22, as contas do sistema de eletricidade em 2005 incluíam todos os custos e receitas reguladas do sistema sem afetar determinadas receitas a custos específicos. Por exemplo, os custos de transporte e de distribuição (4 410 milhões de euros) e o custo das ajudas a favor da cogeração e da eletricidade produzida a partir de fontes renováveis (2 701 milhões de euros) nem se dividiam entre, respetivamente, as receitas reguladas das tarifas integrais do mercado regulamentado e/ou as receitas das taxas de acesso reguladas do mercado livre, nem eram financiados fazendo a distinção entre estes dois tipos de receitas. Com efeito, todos os utilizadores do sistema recebem um benefício e é de prever que contribuam para cobrir os custos das ajudas a formas eficientes de cogeração e a fontes renováveis, ou a serviços de transporte e distribuição. No referido sistema de custos não cumulativos para cada tarifa, é impossível de afetar a posteriori objetivamente a distribuição dos custos aos utilizadores do mercado livre e aos utilizadores das tarifas reguladas e, nesta última categoria, aos 25 escalões tarifários aplicáveis em 2005. Daqui resulta que se torna conveniente analisar as potenciais vantagens, ou a ausência das mesmas, do défice de 2005 para o conjunto do sistema elétrico.
(104)
A este respeito, a Espanha criou um mecanismo para recuperar na íntegra o défice de 2005, que é compatível com esta universalidade das contas do sistema aplicado na altura. O défice de receitas reguladas do sistema de eletricidade para cobrir os custos do sistema foi resolvido através da injeção de recursos obtidos através de uma «quota com destino específico» estabelecida no Real Decreto 809/2006. Desde meados de 2006, a recuperação começou através da aplicação de uma sobretaxa de 1,378 % sobre o valor das tarifas reguladas integrais e de 3,975 % sobre as taxas de acesso e, a partir de então, as sobretaxas necessárias para garantir a recuperação do montante de 3,8 mil milhões de euros, acrescido de juros, ao longo de um período de 14,5 anos, com termo em 2020 (ver considerandos 25 e 26).
(105)
Daqui resulta que as receitas da contribuição especial destinadas a financiar o défice de 2005 permitem o pagamento das faturas de eletricidade dos utilizadores do sistema, com o aumento necessário para equilibrar ex post as contas do sistema de 2005, com um atraso considerável.
(106)
Nestas circunstâncias, a única caraterística questionável do método escolhido em 2006 para o reembolso do défice do sistema de eletricidade em 2005 e o equilíbrio das contas foi a baixa taxa de juro aplicada inicialmente aos pagamentos anuais de reembolso, que era a taxa de referência Euribor sem diferencial. Conforme descrito em pormenor nos considerandos 96 e 97, a Espanha comprometeu-se a aumentar a taxa de juro aplicável às empresas utilizadoras que são objeto do presente procedimento. A Espanha compromete-se a aplicar um diferencial de 65 pontos de base acima da taxa de juro de referência.
(107)
Ao executar esta alteração da medida inicialmente aplicada para o reembolso do défice de 2005, que exclui os agregados familiares e as pequenas empresas que pagaram as tarifas reguladas mais elevadas do mecanismo de correção, fica anulada qualquer vantagem hipotética de que as empresas tenham podido beneficiar no diferimento dos pagamentos a partir de 2006. De qualquer forma, a aplicação de uma sobretaxa sobre o valor da tarifa tem por efeito que o montante absoluto recuperado seja, para cada empresa, diretamente proporcional ao seu consumo de eletricidade. Quanto mais eletricidade é consumida, maior será a sobretaxa.
Comparação com os preços de mercado da eletricidade
(108)
Em segundo lugar, como referem algumas partes interessadas, os preços registados no pool de eletricidade não constituem uma referência adequada para comparar os preços da eletricidade pagos pelos grandes consumidores no contexto das tarifas reguladas com os preços de mercado. Com efeito, tendo em conta os dados do relatório de 2005 do operador do mercado da eletricidade OMEL, apenas sete utilizadores finais representavam 5 % da procura de eletricidade em proveniência direta do pool, em comparação com centenas de utilizadores industriais e grandes empresas. Os consumidores industriais e outros consumidores importantes, nomeadamente aqueles com um elevado consumo de energia para os quais a energia representa uma parte substancial dos custos de produção (normalmente, cerca de 30-40 % para a produção de alumínio), solicitam e obtêm condições previsíveis a nível de preços e de abastecimento. Estas condições figuram em contratos com prazos superiores a um dia. Os preços cotados por hora no mercado diário, como o pool da eletricidade, ilustram os preços médios de mercado para os fornecedores que prestam serviços a uma carteira variada de clientes, incluindo os agregados familiares. No entanto, não são uma referência adequada para determinar os preços que deveriam pagar os utilizadores com um consumo elevado de energia no mercado livre, com prazos contratuais superiores a um dia. Contrariamente à posição expressa na Decisão de início do procedimento, a investigação demonstrou que as tarifas reguladas inferiores aos preços médios do pool não implicam necessariamente uma vantagem em relação às condições de mercado para os utilizadores industriais, uma vez que os preços do pool não são os preços de mercado para a grande maioria destes utilizadores, pelo que são dissipadas as dúvidas manifestadas a esse respeito.
(109)
Além disso, a opção a favor do mercado livre não era irreversível em Espanha em 2005. Os consumidores podiam escolher constantemente entre as ofertas mais atrativas do mercado regulado e do mercado livre, o que dava lugar a uma certa convergência de preços. A possibilidade de inverter as opções de fornecimento tende necessariamente a reduzir os preços do mercado retalhista durante os picos dos preços grossistas, como os registados em Espanha a partir de abril de 2005, ao passo que o incentivo oposto para aumentar os preços do mercado livre, a fim de os alinhar pelos níveis mais altos da tarifa regulada, surge quando se inverte esta situação.
(110)
Tal como confirmado pela associação de fornecedores independentes (considerandos 42 a 49), os fornecedores do mercado livre tiveram que cumprir em 2005 os seus contratos ou rescindi-los unilateralmente, se possível, ou renegociar e aumentar os seus preços e assumir o risco de os clientes optarem pelo mercado regulado. Os prejuízos que os fornecedores do mercado livre alegam ter sofrido indicam que os preços no mercado livre em 2005, nomeadamente os dos contratos a um ano que chegaram ao seu termo, mantiveram-se próximos dos níveis das tarifas reguladas respetivas e, por conseguinte, que as tarifas não conferiram efetivamente uma vantagem económica em comparação com os preços reais do mercado livre.
(111)
Isto significa, por conseguinte, que dois hipotéticos utilizadores industriais que se encontrassem numa situação de concorrência, o primeiro operando com um contrato de fornecimento de eletricidade a um ano a preços do mercado livre, de janeiro a dezembro de 2005, e o segundo obtendo fornecimento a tarifas reguladas no mesmo período, teriam tido de suportar, se todos os outros fatores tivessem sido idênticos, custos de eletricidade similares. Com efeito, a única influência que o nível das tarifas reguladas tinha sobre os preços do mercado livre em 2005 era, na realidade, a de proporcionar aos utilizadores no mercado livre a vantagem indireta de limitar o aumento de preços, mesmo admitindo que esses aumentos eram contratualmente possíveis no decurso do ano ou, a mais longo prazo, abrangendo todo o ano de 2005. De facto, a concorrência efetiva ou potencial entre utilizadores industriais que obtinham eletricidade no mercado livre ou no mercado regulado, respetivamente, não era suscetível de distorcer as tarifas reguladas.
(112)
Em terceiro lugar, na Decisão de início do procedimento, a Comissão fez uma referência especial aos baixos níveis da tarifa regulada de 23,9 EUR/MWh e de 27 EUR/MWh, aplicados em 2005 aos grandes consumidores industriais (tarifa G4) e aos grandes consumidores industriais com fornecimento interruptível (por exemplo, tarifa 3.4), respetivamente, como indicado no quadro 3 do considerando 30. Tal como apontado por algumas partes terceiras, os níveis das tarifas reguladas contestados na Decisão de início do procedimento não são tarifas, mas sim preços médios após descontos. Sem descontos, os níveis da tarifa de base fixados no Decreto 2392/2004, apresentados no quadro 1, foram, respetivamente, de 56,12 EUR/MWh (tarifa 3.4) e de 25,44 EUR/MWh (tarifa G4).
(113)
A este respeito, a investigação formal forneceu elementos de prova de que as tarifas reguladas aplicáveis aos utilizadores industriais referidas na Decisão de início do procedimento estavam ao nível dos preços de mercado aplicáveis para todo o período entre janeiro e dezembro de 2005, como indicado a seguir.
(114)
Em primeiro lugar, foram apresentados elementos de prova de que existiam preços bilaterais de mercado de 34,45 EUR/MWh, que se aplicavam aos utilizadores com um consumo elevado de energia no mercado livre em 2005 (considerandos 55 a 57). Com uma margem de comercialização inferior à margem média de 10 euros aditada na Decisão de início do procedimento de investigação formal, este preço de mercado mostra um custo de abastecimento de cerca de 25,44 EUR/MWh da tarifa regulada mais baixa (G4) (23,9 EUR/MWh de preço médio ex post). Tendo em conta as diferenças objetivas relativas ao fornecimento no quadro da tarifa regulada, com volumes de abastecimento 9,7 vezes superiores, o investimento em equipamentos de controlo e os prazos de pagamento, o facto de a tarifa regulada ter sido inferior não parece ter conferido uma vantagem económica indevida aos beneficiários.
(115)
Em segundo lugar, os elementos de prova disponíveis mostram que, em dezembro de 2004, podiam ser celebrados contratos a um ano de fornecimento de carga de base, com base nos preços de mercado a prazo de 31,05 EUR/MWh, para entrega entre janeiro e dezembro de 2005. Existia um preço final de mercado (com serviços adicionais e tarifa de acesso) de 36,67 EUR/MWh, ou seja, inferior à tarifa de base correspondente (tarifa 3.4) para os utilizadores industriais interruptíveis com uma forte modulação de carga (ver considerandos 16, 18 e 58).
(116)
Descontos adicionais no quadro das tarifas reguladas para a gestão da procura (por exemplo, modulação de carga, interruptibilidade) permitiam obter preços médios mais baixos no mercado regulado para os utilizadores que prestavam os referidos serviços (22). Estes descontos, que não foram abordados especificamente na Decisão de início do procedimento, remuneravam serviços valiosos para a rede orientados para a procura, que necessitavam de ajustamentos, investimentos ou restrições impostos em processos comerciais ou industriais. A modulação de carga exige que os processos industriais ou comerciais com um elevado consumo de energia elétrica sejam executados em horas de baixo consumo e não em horas de ponta, reduzindo assim o consumo e a tensão na rede elétrica. Do mesmo modo, os serviços de interruptibilidade prestados à rede são economicamente úteis porque consistem, para o utilizador industrial em causa, na aceitação de que o operador do sistema interrompa o abastecimento avisando com pouca antecedência (de alguns segundos a duas horas) e durante muito tempo (de uma a doze horas), como foi o caso com as tarifas reguladas pertinentes em Espanha.
(117)
As vantagens destes serviços, a fim de assegurar a continuidade do fornecimento de eletricidade, são reconhecidas na legislação da União. A Diretiva 2005/89/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de janeiro de 2006, relativa a medidas destinadas a garantir a segurança do fornecimento de eletricidade e o investimento em infraestruturas (23) exige que os Estados-Membros tenham em conta as tecnologias de gestão da procura e tomem medidas para reduzir os obstáculos à utilização de contratos interruptíveis, a fim de manter o equilíbrio entre a oferta e a procura. Estes serviços completam, podendo até substituir, outros meios de regulação utilizados pelo operador da rede, a fim de assegurar a adequação entre a oferta e a procura de eletricidade na rede, evitando assim interrupções e apagões, que são social e economicamente onerosos e podem desencadear a imposição de sanções ou responsabilidades.
(118)
Concretamente, no caso de Espanha, a inexistência de uma capacidade importante de interconexão com outros Estados-Membros e a penetração significativa de um fornecimento elétrico intermitente proveniente de fontes de energia renováveis em 2005, tornam estes serviços particularmente valiosos. A ordem de grandeza do seu valor económico e dos eventuais custos que se podem evitar no sistema elétrico podem ser ilustrados com base nos custos suportados pelo operador espanhol da rede «Red Elétrica de España» na aquisição de serviços de compensação. Em 2005, a Red Elétrica de España pagou, em média, 65 EUR/MWh para serviços de regulação secundária de aumento da energia (acrescentando energia adicional em linha entre 15 segundos e 15 minutos para equilibrar a rede); para regulação terciária de aumento (acrescentando energia adicional em linha entre 15 minutos e duas horas para repor a reserva de energia de regulação secundária), o preço médio em 2005 foi de 78 EUR/MWh, com aumentos que atingiram 600 EUR/MWh (24). Ao nivelar a procura e dissociá-la das horas de ponta (modulação de carga), ou ao conferir a possibilidade de a reduzir em situações críticas (serviços interruptíveis), os descontos nas tarifas reguladas pertinentes (por exemplo, cerca de 32 EUR/MWh na tarifa 3.4) parecem ser justificados do ponto de vista económico.
(119)
Na ausência de tais descontos para medidas de gestão da procura, as tarifas reguladas para os utilizadores ligados à rede de alta tensão (tarifas 1.4 e 2.4) situavam-se num nível muito superior (entre 58 e 61 EUR/MWh para a tarifa de base e 76,2 EUR/MWh para o preço médio real). Quando se comparam os preços de mercado a prazo de 31,05 EUR/MWh para o período de janeiro a dezembro de 2005, não se pode considerar que os preços de mercado tenham sido superiores às tarifas reguladas aplicáveis à grande maioria dos clientes industriais e comerciais de elevado consumo.
(120)
Depreende-se assim que, embora os preços registados no pool de eletricidade não sejam uma referência adequada para comparar os preços da eletricidade que pagam os grandes utilizadores industriais e comerciais, os preços reais de mercado aplicáveis aos fornecimentos de eletricidade aos utilizadores finais que recebiam fornecimento a tarifas reguladas em 2005 estavam alinhados com os respetivos níveis das tarifas reguladas.
6. CONCLUSÕES SOBRE A MEDIDA
(121)
Tendo em conta as considerações que precedem, a Comissão considera provado que, em primeiro lugar, as empresas que receberam fornecimento de eletricidade a tarifas reguladas integrais não obtiveram benefícios de nível equivalente ao das referidas tarifas e, em segundo lugar, dado o compromisso de alterar a medida assumido pela Espanha, que o atraso destas empresas no pagamento de parte das suas faturas de eletricidade de 2005 vencerá uma taxa de juro adequada.
(122)
Por conseguinte, esta medida não implica uma vantagem económica a favor das empresas utilizadoras. Uma vez que os critérios do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE são cumulativos, não é necessário examinar se os outros critérios estão preenchidos.
(123)
Assim, a Comissão conclui que, tendo em conta o regime adotado pela Espanha para recuperar a dívida dos utilizadores finais ao sistema de eletricidade, o sistema de tarifas reguladas aplicado em 2005 não deu origem a um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Esta conclusão refere-se à situação e ao período de tempo abrangidos pela denúncia, sem prejuízo da eventual avaliação, pela Comissão, das medidas adotadas pela Espanha após 2005.
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O sistema de tarifas reguladas aplicado pelo Reino de Espanha em 2005 não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
Artigo 2.o
O destinatário da presente decisão é o Reino de Espanha.
Feito em Bruxelas, em 4 de fevereiro de 2014.