РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/120 НА КОМИСИЯТА
от 29 октомври 2014 година
относно схема за държавни помощи SA.27317 (C 25/09) (ex N 673/08), която Италия възнамерява да приведе в действие в полза на оборудването за цифрово прожектиране
(нотифицирано под номер C(2014) 7888)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си (1) в съответствие с посочените по-горе разпоредби и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 30 декември 2008 г. Италия уведоми Комисията за намерението си да въведе данъчни стимули за инвестициите и разпространението в киноиндустрията и цифровото кино. На 2 април 2009 г. и 23 юни 2009 г. италианските органи изпратиха допълнителна информация.
(2)
С писмо от 22 юли 2009 г. Комисията информира Италия за решението си да одобри данъчните стимули, които Италия възнамерява да въведе за инвестициите и разпространението в киноиндустрията. В същото време Комисията информира Италия за решението си да открие процедурата съгласно член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз във връзка с данъчния кредит, предложен за инвестициите в оборудване за цифрово прожектиране.
(3)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си.
(4)
На 21 октомври 2009 г. в Рим се проведе семинар по темата, организиран съвместно от италианското Министерство на културните паметници и дейности и Европейската комисия.
(5)
Комисията получи мнения по въпроса от заинтересовани страни, които препрати на Италия за коментар. Италианските органи представиха коментарите си с писмо, заведено от Комисията на 19 януари 2010 г. Впоследствие беше осъществена допълнителна размяна на информация с писма от италианските органи, заведени от Комисията на 7 септември 2010, 12 април 2011 г., 1 юни 2011 г., 1 декември 2011 г., 10 май 2012 г., 14 септември 2012 г., 23 април 2013 г., 6 декември 2013 г., 18 април 2014 г., 11 юни 2014 г. и 1 август 2014 г.
II. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
1. Мярката - предмет на уведомлението
(6)
Данъчният кредит в полза на експлоатиращите киносалони дружества, които се снабдят с оборудване за цифрово прожектиране, е част от поредица данъчни мерки за киноиндустрията, въведени от италианските органи. Съвкупността от тези мерки има за цел да стимулира пазарната динамика в полза на филмите от културно естество „с италиански произход“ в благоприятен за конкуренцията контекст, както и да популяризира такива филми в Италия и Европа.
(7)
Със схемата за данъчен кредит за цифрово кино се предлага данъчен кредит, равен на 30 % от разходите, направени за внедряването на оборудване за цифрово прожектиране. Максималният годишен размер на данъчния кредит достига 50 000 EUR на екран.
(8)
Допустими са разходите за:
а)
закупуване на оборудване за цифрово прожектиране и възпроизвеждане;
б)
закупуване на оборудване и апаратура за приемане на сателитен и/или наземен цифров сигнал;
в)
закупуване на изплащане, т.е. вземане под наем, на посоченото по-горе оборудване, системи и апаратура. В съответните договори трябва да се съдържа задължението активът да бъде закупен след изтичане на срока на договора за наем или клауза, предвиждаща възможността за закупуване от наемащото предприятие преди този срок;
г)
разходи за обучение на персонала;
д)
разходи, свързани със и необходими за преструктурирането и приспособяването на прожекционните кабини, оборудването, сервизните и спомагателните помещения, които преди това са служели за прожектирането на 35-милиметрова филмова лента.
Посочените в последните две подточки разходи не могат да представляват повече от 20 % от общите разходи, направени по подточки а), б) и в).
(9)
Съгласно първоначалното уведомление от страна на италианските органи помощта няма да бъде обвързана с условия за киносалоните с един до четири екрана, нито за мултиплексите с 5 до 10 екрана в общините с по-малко от 50 000 жители. За другите мултиплекси, които имат до 24 екрана, помощта се обуславя от задължението да се показват филми от културен интерес през 50 % от дните за прожекции и да се преустроят поне 50 % от екраните в такива за цифрови прожекции.
(10)
Данъчният кредит ще се прилага за експлоатиращите киносалони дружества - предмет на данъчно облагане в Италия.
(11)
Правното основание за схемата са следните актове:
а)
Закон № 244 от 24 декември 2007 г. относно разпоредбите за съставяне на годишния и многогодишния държавен бюджет;
б)
Декрет № 91 от 8 август 2013 г., преобразуван с изменения в Закон № 112 от 7 октомври 2013 г.;
в)
нови разпоредби, приложими за данъчните кредити, отпуснати на експлоатиращите киносалони дружества за внедряването и закупуването на оборудване и апаратура, предназначени за цифрово прожектиране.
2. Повдигнати от Комисията въпроси
(12)
В решението за откриване на процедурата Комисията заключава, че мярката, за която е подадено уведомление, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Предлагайки данъчни стимули, италианската държава се отказва от определени постъпления в хазната и следователно схемата води до използването на държавни средства. Схемата предвижда икономическа изгода за някои предприятия, по-конкретно експлоатиращите киносалони дружества. Като се има предвид международната търговия с филми, това избирателно предимство би могло да повлияе на вътрешната търговия в Съюза. Комисията имаше съмнения относно съвместимостта на помощта.
(13)
На първо място, Комисията имаше съмнения относно необходимостта от предложения данъчен кредит в полза на цифровото кино, като оспори предложения максимален размер на данъчния кредит (50 000 EUR на екран), тъй като той се равнява (при ставка от 30 %) на максимално допустим разход за монтажа от [50 000 EUR × 100/30 =] 166 667 EUR на екран. Този максимален размер е по-голям от прогнозираните разходи за оборудване за цифрово прожектиране, представени от италианските органи (100 000 EUR). Комисията постави под въпрос максималния размер на данъчния кредит и изрази съмнение относно точността на прогнозираните разходи за преоборудване. Освен това Комисията изрази съмнение относно необходимостта от монтирането на оборудване за прожектиране тип 2К (3), отговарящо на спецификациите на DCI (4), за прожектирането на италиански или европейски филми от културно естество.
(14)
На второ място, Комисията имаше съмнения относно пропорционалността на предложената мярка за помощ, като отбеляза, че вероятно по-големите киносалони могат по-лесно да си позволят оборудване за цифрово прожектиране и без държавни субсидии. Освен това Комисията установи, че за експлоатиращите киносалони дружества съществуват търговски схеми за преход към цифрово прожектиране, като т.нар. „virtual print fee“ (такса за виртуалните копия - VPF) (5), поради което изниква въпросът дали държавна субсидия от предложения порядък за всеки екран няма да доведе до изчезването на търговските алтернативи.
(15)
На трето място, Комисията имаше съмнения относно адекватността на предложения като мярка за помощ данъчен кредит, като отбеляза, че предвидения за мярката финансов пакет (16,8 милиона евро) отговаря на разходи за монтаж от 56 милиона евро, значително по-ниски от прогнозираните разходи за преоборудване (равняващи се на 395,7 милиона евро на база 100 000 EUR на екран). Освен адекватността на наличните финансови средства, Комисията подложи на съмнение и факта, че предложената мярка е достатъчна за постигане на заложената цел да се увеличи разпространението на италиански и европейски филм от културно естество. Съмнения имаше и относно това дали италианските органи могат да заставят експлоатиращите киносалони дружества с цифрово оборудване да въведат алтернативни търговски схеми, така че да се предложи на италианските зрители по-широка гама от филми от културен интерес. Тъй като използването на данъчен кредит означава, че бенефициерът трябва е достатъчно платежоспособен и понеже мярката предвижда експлоатиращите киносалони дружества да финансират 70 % от инвестицията, Комисията се съмняваше, че киносалоните, които се нуждаят в по-голяма степен от помощите, ще извлекат полза от данъчния кредит. Освен това Комисията изрази съмненията си относно факта, че предвидената еднократна помощ (в уведомлението ставаше дума за пилотна мярка с продължителност 2 години) би представлявала дълготрайно решение на проблема с по-краткия жизнен цикъл и по-големите експлоатационни разходи на оборудването за цифрово прожектиране.
(16)
На четвърто място Комисията постави под въпрос икономическите, социалните и културните последици от помощта. Макар и да признава, че в името на общия интерес дадена държава би могла да прибегне до държавни помощи за инвестиране в цифровизaцията на киносалоните, Комисията поиска да ѝ бъдат предоставени гаранции по отношение на технологичната неутралност на мярката, и по-специално поиска потвърждение, че експлоатиращите киносалони дружества няма да бъдат принудени да инвестират предимно в един цифров стандарт вместо в друг. Освен това Комисията поиска от италианските органи да гарантират, че ще могат да се прожектират филми, разпространявани в цифров формат, който е базиран на по-нисък клас публичен стандарт от цифровия стандарт на оборудването, за което се предоставя субсидията. В допълнение Комисията отбеляза, че от помощите за монтирането на оборудване за цифрово прожектиране биха могли косвено да се възползват големите филмопроизводители от САЩ (в случая на оборудване, отговарящо на спецификациите на DCI). Увеличаването на търсенето в резултат на предложената помощ би могло да увеличи цените на прожекционното оборудване, чието предлагане е ограничено. В резултат от помощта Италия би могла да достигне по-бързо критичната маса от цифровизирани кинозали, което от своя страна би могло да ускори преминаването към цифрово филморазпространение, а следователно и затварянето на кината, които не са в състояние да монтират навреме оборудване за цифрово прожектиране. Като цяло Комисията имаше съмнения дали евентуалното нарушаване на конкуренцията ще бъде компенсирано от ползите от помощта в социален и културен план.
3. Изменения, внесени в предложената мярка след откриване на процедурата
(17)
След като Комисията откри официалната процедура по разследване, италианската мярка за данъчен кредит в полза на цифровото кино беше приложена съгласно схема, приета въз основа на временната общностна рамка и в границите на праговете de minimis (6). След като получат одобрението на Комисията, италианските органи възнамеряват да приложат изцяло мярката над праговете de minimis.
(18)
Според оценките на италианските органи бюджетът за мярката ще възлиза на близо 7,5 милиона евро за периода 2014-2015 г.
(19)
Периодът - предмет на настоящото решение, е с продължителност до 31 декември 2022 г. Италианските органи предвиждат, че данъчният кредит ще бъде използван най-интензивно през 2014 г. и 2015 г.
(20)
Проектотекстовете на разпоредбите за изпълнение, с които италианските органи възнамеряват да въведат помощта в нейната цялост (над праговете de minimis) се различават от първоначалното уведомление по няколко важни точки.
(21)
На първо място, в изменените разпоредби за изпълнение условието средно големите и големите киносалони да включат в програмата си определен брой италиански и европейски филми от културно естество, за да получат помощта, е премахнато. През последните години италианските органи срещнаха затруднения при контрола на спазването на това условие от средно големите и големите киносалони. Освен това те твърдят, че премахването на това задължение е необходимо, за да се възстановят еднаквите условия на конкуренция между киносалоните с по-големи размери, които се нуждаят от помощта, и големите вериги, които доминират италианския филмов пазар (вж. точка 37).
(22)
На второ място и във връзка с изложеното по-горе, в изменените разпоредби за изпълнение се предвижда праг от 60 екрана. Експлоатиращите киносалони дружества, които притежават или управляват по-голям брой екрани не могат да се ползват от данъчния кредит. Италианските органи считат, че това е добра алтернатива на задължението за програмата на киносалоните, което беше предложено първоначално, за да се гарантира, че мярката ще постигне заложените цели и за да се изключат онези участници на пазара, които поради пазарната си мощ биха могли да преминат към новата технология без помощи.
(23)
На трето място, новите разпоредби за изпълнение изискват бенефициерът да направи декларация, чрез която да се избегне свръхкомпенсирането или преориентирането на помощта в случаите, когато данъчният кредит е комбиниран с търговски схеми (такси за виртуалните копия).
(24)
На четвърто място, изменените разпоредби разрешават натрупване на помощи до достигане на максимален интензитет на помощта от 75 % от общите разходи. За киносалоните с един или два екрана общият максимален интензитет на помощта е 90 %.
(25)
Освен тези изменения от 2012 г. насам бенефициерите могат да отстъпват данъчния кредит за цифрово оборудване на доставчиците на оборудване, на банките, на финансовите посредници и на застрахователните компании (вж. точка 56).
III. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(26)
В резултат от обществената консултация относно мярката за помощ, която се проведе през 2009 г., Комисията получи мненията на близо 20 заинтересовани страни. Мнения представиха:
-
италианските и европейските организации в сектора, които представляват филморазпространителите и киносалоните, както и френската Commission Supérieure Technique de l'Image et du Son (Висша техническа комисия по образа и звука) и Европейският форум за цифрово кино;
-
френските органи, както и фондовете за насърчаване на киноизкуството в Германия и Обединеното кралство и мрежата от европейски регионални фондове за аудио-визия (Cineregio); някои от получените мнения се позоваваха на публикациите по въпроса на директорите на европейските агенции за киното (EFAD) (7);
-
известен брой дружества, специалисти от киноиндустрията и граждани на Франция, Италия, Обединеното кралство и Швейцария.
Освен това през октомври 2009 г. беше организиран семинар по темата в Рим.
(27)
Що се отнася до необходимостта от помощта, във всички получени мнения се подчертава, че държавните помощи са необходими за прехода към цифрово кино, което е считано за неизбежно. Както френските органи, така и националният орган на Обединеното кралство за киноиндустрията (UK Film Council) обясниха, че общите ползи от цифровото кино са придружени от несиметрично разпределение на разходите (направени от експлоатиращото киносалони дружество) и на преките финансови ползи (за филморазпространителя), свързани с прехода към цифрово кино. Тази несиметричност затруднява навременното приключване на прехода към цифрово кино без външна помощ. В този контекст представилите мнения трети страни подчертаха, че съществува очевиден риск много малки, независими и/или намиращи се в отдалечени райони кина в Европа да напуснат пазара, ако цените на системите за цифрово прожектиране не станат по-достъпни и по-евтини. В изявлението си от септември 2009 г. EFAD твърди, че 30 % от европейските кинозали рискуват да затворят врати. Както френските органи, така и немският съвет за киното подчертаха, че не само прожектирането, но и разпространението на филмите би пострадало от липсата на помощи. При дълъг преходен период с успоредно разпространяване на аналогови и цифрови копия на филмите разходите биха могли да се окажат прекалено високи, най-вече за филморазпространителите на филми от по-малък калибър. И накрая, липсата на помощ би имала значително отрицателно въздействие върху разпространението на европейски филми, културното различие и достъпа на европейските граждани до култура.
(28)
Във всички получени мнения се подчертава освен това, че т.нар. стандарти на DCI са широко признати като общи стандарти за цифровото кино. Популяризирането на даден стандарт в световен мащаб се приема по-скоро като положителна стъпка, отколкото като недостатък за кинозалите, тъй като позволява да се установи равенство помежду им.
(29)
Що се отнася до разходите за монтаж на оборудването за цифрово прожектиране, сумата от 100 000 EUR на екран като цяло не беше сметната за прекомерна. Напротив, в множество мнения беше подчертано, че разходите могат да са много по-високи, например когато прожекционната кабина се нуждае от значителен ремонт, какъвто може да бъде случаят в малките кинозали. Все пак в някои от отговорите се признава, че има тенденция на спад в цените на оборудването за цифрово кино.
(30)
В много от получените мнения се твърди, че дори и разходите за преоборудване да са по-големи от наличната държавна помощ (какъвто вероятно е случаят с италианския данъчен кредит), то фактът, че държавната помощ допълва други източници на доход, като например таксите за виртуални копия и собствения капитал на експлоатиращите кинозали дружества, би останал непроменен.
(31)
Що се отнася до пропорционалността на помощта, някои заинтересовани страни се отнасят критично към данъчния кредит, тъй като смятат, че по всяка вероятност от него ще се възползват най-вече по-големите киносалони. Други подкрепиха възможността да се отпусне помощ за големите киносалони, евентуално обусловена от критерии за програмата им. При все това в някои от мненията се повтаря изявлението на EFAD, като се подчертава, че е важно да няма различия в третирането, дължащи се например (в конкретния случай на италианския данъчен кредит) на различното равнище на платежоспособност на кината, и по-общо дължащи се на ограничаването на достъпа въз основа на програмите, размера и географското местоположение на кинозалите. Международната федерация на сдруженията на филморазпространителите (FIAD) подчерта, че на сегашния кино пазар и в общия икономически контекст дори и най-големите експлоатиращи кинозали дружества биха не биха могли да се считат за рентабилни.
(32)
Мненията леко се разминават по темата за наличността на оперативни търговски схеми за прехода и тяхната приложимост за най-малките кинозали. Някои заявяват, че няма стандартни оперативни схеми за прехода към цифрово кино. Други твърдят, че множество кина нямат достъп до споразумения за VPF, предлагани от посредници („внедрители“) (вж. също бележка 5) поради естеството и обема на тяхната програма (размерът на таксите за виртуални копия зависи от броя на филмите, които са в програмата за излъчване през първата седмица след излизането им и/или от броя на екраните, с които разполага даден киносалон). „Europa Distribution“ твърди, че оперативните търговски схеми се отнасят само за най-рентабилните кинозали и големите търговски разпространители. Според изложеното в документа за обсъждане на EFAD чрез схемата за такси за виртуалните копия може да се обнови оборудването само на 10 000 европейски екрана от общо 30 000. В едно от мненията се твърди, че търговската схема за такси за виртуалните копия е подходяща и за по-малките кина. Френските органи подчертават, че във всички случаи наличните търговските схеми за преход не покриват всички разходи за цифровото преоборудване на кината (като модернизирането на прожекционните кабини) и освен това винаги предвиждат известно финансово участие от страна на експлоатиращите киносалони дружества. Дори и в тези случаи публичната помощ би могла да има съществена допълваща роля.
(33)
Що се отнася до адекватността на помощта, заинтересованите страни изтъкнаха, че като цяло държавните помощи биха помогнали на малките киносалони да устоят на силната конкуренция на големите мултиплекси и биха създали условия на равнопоставеност. Според прогнозите монтажът на цифрово кинооборудване би предоставил по-широк избор на публиката. В мненията се подчертават предимствата на цифровото кино, като например качеството на прожекциите, гъвкавостта при съставянето на програмата и по-ниските разходи за филморазпространение. Френските органи твърдят, че адекватността на помощта в полза на цифровото кино не би трябвало да се оценява спрямо повишеното разнообразие на кинопрограмите, а по-скоро спрямо възможността да се избегне затварянето на кинозали. Според тях точно посредством цифровизaцията на различните видове кина ще се гарантира разнообразието в предлагането на филми. Европейският форум за цифрово кино твърди, че ако данъчният кредит може да се компенсира с ДДС, дори и по-малко рентабилните кина биха могли да се възползват от италианската мярка.
(34)
В някои от мненията се посочва, че данъчният кредит е от краткосрочно естество в сравнение с дългосрочните предизвикателства, свързани с прехода към цифрово кино. При все това в други мнения се подчертава, че стандартите са достатъчно консолидирани, за да се гарантира тяхната валидност за поне десет години, или че жизненият цикъл на цифровото кинооборудване все още не може да бъде определен. Немският федерален съвет за киното подчертава, че помощта за преминаването към цифровото кино би била по-необременяваща в сравнение с разходите, свързани с преустройването на кината и възстановяването на културното разнообразие след изчезването на операторите, които не са в състояние да финансират сами прехода. Германия подчерта освен това, че конкретният национален и регионален контекст на всяка държава членка налага създаването на специална и адекватна по форма мярка за помощ. В изявлението си EFAD подкрепя това мнения и подчертава, че няма универсално решение. Италианската асоциация на кинособствениците (ANEC) предвижда, че до края на жизнения цикъл на цифровото киноборудване контекстът ще се е променил достатъчно, за да бъде подмяната му по-малко проблематична. Европейският форум за цифрово кино твърди освен това, че евентуалните допълнителни разходи за ползване могат да се компенсират с нови източници на доход за въпросните кинозали.
(35)
Що се отнася до икономическите, социалните и културните последици от помощта, като цяло в мненията се подчертава необходимостта от един единствен стандарт за цифрово кино и широкото възприемане на стандартите на DCI. В изявлението си EFAD твърди, че помощта за цифровото кино не би трябвало да налага едно технологично решение, а да е изготвена след внимателна оценка на технологичната ситуация в сектора. В своите коментари „Europa Distribution“ подчертава, че неспазването на стандартите в сектора би могло да доведе до затварянето на множество кинозали. ANEC уточнява, че във всички случаи мярката предоставя на кината свободата да инвестират в стандарта, който предпочитат. В множество мнения се подчертава още, че оборудването по стандарта на DCI може да се използва и за прожектирането на програми в други цифрови стандарти (по-ниски), докато обратното (прожектирането на цифрови копия по стандарта на DCI с прожектори от вида 1,3K например) не е възможно. В представените мнения не се посочва, че има риск от увеличаване на цените, напротив, с времето цените би трябвало да спаднат. В същата връзка в мнението на френските органи и в документа за обсъждане на EFAD се подчертава, че мерките за помощ би трябвало да са така проектирани, че да се избегне рискът от нарушаване на конкуренцията на пазара на цифрово оборудване. Поради това мерките за помощ би трябвало да се основават на оценка на разходите за цифрово оборудване и помощта да бъде ограничена съобразно тези изчисления. Съмненията на Комисията относно възможността държавните помощи да ускорят преминаването към цифрово кино и следователно да доведат до затварянето на кина (вж. точка 16) не се потвърдиха от изказаните мнения, в които, напротив, държавните помощи се посочват като трайно решение на предизвикателствата на цифровото кино. Италианската федерация на киносалоните за авторски филми подчертава, че кинозалите имат ограничен географски обхват, поради което мярката не би довела да сериозни нарушения на конкуренцията.
IV. МНЕНИЯ НА ИТАЛИЯ
1. Необходимост от помощта
(36)
Италианските органи предоставиха на Комисията информация за характеристиките на италианския кинопазар (последната актуализация е от октомври 2013 г.). Изчислено е, че в Италия има общо 3 936 екрана, разположени в 1 872 кина, които могат да се разделят на четири категории:
а)
големи киновериги (8) с повече от 60 екрана: съществуват само две подобни вериги- „UCI“ и „The Space“, с 787 екрана в 76 обекта;
б)
малки киновериги: съществуват 15 подобни вериги, всяка от които е съставена от най-много 60 екрана. Общо кината от тази категория разполагат с 513 екрана в 104 обекта;
в)
малки търговски кина: 1 287 екрана, разпределени в 351 кина.
г)
малки кина: категория, съставена почти изцяло от кина с една кинозала (90 %), заедно със сезонните кина и/или църковните кина. Става въпрос за 1 340 обекта, за които е изчислено че имат 1 500 екрана.
(37)
Делът на големите киновериги (посочени в подточка а) е 40 % от националния пазар, докато пазарният дял на посочените в подточка г) кина е едва 5-10 %.
(38)
Схемата за данъчен кредит е предназначена за кината от подточки б), в) и г). По-специално, като се има предвид господстващото положение на пазара на двете големи киновериги, италианските органи смятат, че държавната помощ е необходима за извършването на прехода към цифрово кино за посочените малки и средни експлоатиращи киносалони дружества.
(39)
Според предоставените от Министерството на културните паметници и дейности и туризма данни в периода 2010-2013 г. са подадени молби за данъчен кредит в полза на цифровото кино за 1 603 екрана (данни от април 2014 г.). Успехът на приведената в действие съгласно Регламента за помощ de minimis мярка е незабавен - още при въвеждането ѝ през 2010 г. от нея са се възползвали 671 екрана.
(40)
При все това привеждането в действие на мярката съгласно Регламента за помощ de minimis се оказа недостатъчно, за да се обърне тенденцията. По-конкретно, средно големите киносалони с няколко зали са успели да цифровизират само част от екраните си.
(41)
Италианските органи посочват, че цифровизaцията на кината в Италия все още се бави. През октомври 2013 г. процентът на цифровизaция е бил около 62 % (9), а според изчисленията на италианските органи през юни 2014 г. най-малко 700 екрана все още не са били цифровизирани.
(42)
Следователно значителен брой кинозали, най-вече тези с малък и среден размер, са изложени на риск. Тяхното затваряне не само ще доведе до загубата на работни места за собствениците им, но ще повлияе на филморазпространението и ще ограничи избора за публиката.
(43)
По-конкретно, италианските органи подчертават ролята на кината с една зала и на средно големите кина в Италия. Повсеместното наличие на кина с една зала е от жизненоважно значение за равнопоставеността на достъпа на всички граждани до киното, включително тези, които живеят в малки селища, на село и в планината. Втората категория кина - тези със средни размери - представляват гръбнака на качественото филморазпространение и филмопрожектиране в Италия. Тяхната повсеместна наличност е важна, тъй като предоставят алтернатива на двете големи киновериги, които доминират пазара.
(44)
Италианските органи предвиждат, че традиционните филми на кинолента ще изчезнат окончателно от пазара до няколко седмици или месеца. Тъй като крайният срок наближава, италианските органи подчертават необходимостта мярката да се приведе в действие над праговете de minimis.
(45)
Що се отнася до предложения максимален данъчен кредит (50 000 EUR на екран) и прогнозираните разходи за оборудване за цифрово прожектиране, италианските органи намалиха своите изчисления за средните разходи за цифрово преоборудване на екран на 50 000-60 000 EUR (цифрите са предоставени през април и юни 2014 г.). С други думи, максималният данъчен кредит отговаря на разходи за преоборудване, които са значително по-високи от прогнозираните средни разходи. При все това италианските органи подчертават, че финансовите стимули са изчислени въз основа на процент от действително направените разходи. При средна инвестиция от 50 000 EUR предложеният финансов стимул (от 30 %) ще се равнява на 15 000 EUR. Обикновено на практика никога не се прилага максималният данъчен кредит. При все това максималният размер на данъчния кредит гарантира, че в случай на нетипично високи разходи за преоборудване размерът на помощта остава ограничен и в абсолютна стойност.
(46)
Що се отнася до необходимостта от помощта, важно е също да се отбележи, че според последните данни, подадени от италианските органи, цените за цифрово преоборудване все още са от порядъка на десетки хиляди евро на екран. За много кина, и по-специално за тези с по-малки размери, не е възможно да наберат тези средства от частни източници, особено в настоящия икономически контекст в Италия и в Европа.
2. Пропорционалност на помощта
(47)
Като цяло италианските органи подчертават, че данъчният кредит е в допълнение към търговските схеми за преход и не изключва използването на т.нар. модели „virtual print fee“ (такса за виртуалните копия).
(48)
В изменените разпоредби за изпълнение се съдържат редица разпоредби, които гарантират пропорционалността на мярката за помощ, като вземат предвид например наличните пазарни механизми за преободурване за цифрово кино (т.е. моделите „virtual print fee“).
(49)
На първо място, единствено експлоатиращите киносалони дружества с най-много 60 екрана могат да се ползват от данъчното облекчение. По този начин се изключват двете големи италиански киновериги („UCI“ и „The Space“), за чието преоборудване е бил успешно приложен класическият модел „virtual print fee“, както посочват италианските органи. Освен това, като се има предвид тяхното господстващо положение на пазара (вж. точка 37), тези експлоатиращи киносалони дружества не би трябвало да зависят от държавните помощи за преоборудването за цифрово кино.
(50)
Според предоставената от италианските органи информация двете големи киновериги са единствените, които са се възполозвали от класическия модел „virtual print fee“. При все това и по-малките оператори в сектора са имали достъп до търговски механизми за улесняване на преминаването към цифровото кино. В Италия има развит алтернативен модел „virtual print fee“, подходящ за кината с малки размери, въз основа на договор между асоциациите на филморазпространителите и на кинособствениците. В таблицата са отразени основните разлики и прилики между класическия модел „virtual print fee“ и алтернативния модел, използван в Италия.
Съпоставка между класическия и алтернативния модел VPF в Италия
Класически модел VPF в Италия
Алтернативен модел VPF в Италия
Посредник („внедрител“), който има договори тип „virtual print fee“ с филморазпространителите, подписва договор с експлоатиращо киносалони дружество.
Основава се на договор между асоциацията на филморазпространителите и асоциацията на кинособствениците. Не участват трети страни.
Кинособственикът не е собственик на цифровото оборудване и не го заплаща предварително.
Кинособственикът е собственик на цифровото оборудване още от самото начало и поема всички разходи по първоначалното закупуване.
Както филморазпространителите, така и кинособственикът допринасят за постепенното погасяване на разходите, съответно чрез такси за виртуалните копия и месечни вноски. Разпределението на разходите е обикновено следното: 75 % за сметка на филморазпространителите и 25 % за сметка на кинособственика.
Филморазпространителите заплащат такса за виртуалните копия за цифровото прожектиране на филмите. Тези такси могат да покрият до 75 % от разходите за цифрово преоборудване. Във всички случаи от кинособственика се изисква да поеме разход в размер на 5 500 EUR.
(51)
На второ място, като се има предвид гореизложеното, италианските органи измениха разпоредбите за изпълнение, за да се предотврати свръхкомпенсирането или преориентирането на помощта в случаите, когато данъчният кредит е комбиниран с търговски схеми (такси за виртуалните копия). Бенефициерът е длъжен да представи декларация, за да удостовери, че поисканото данъчно облекчение е единствено за покриване на действителните разходи (вж. точка 23). Италианските органи заявяват, че проверките, които Министерството на културните паметници и дейности и туризма извършва за всеки отделен случай, ще гарантират, че помощта покрива само частта от инвестицията, която експлоатиращото киносалони дружество трябва действително да направи.
(52)
На трето място, за да се гарантира пропорционалността на мярката за помощ, са предвидени различни размери на максималния интензитет при натрупването на помощ, така че да се разграничат най-малките кина (с един или два екрана) от останалите кина (вж. точка 24).
3. Адекватност на помощта
(53)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнение относно адекватността на предвидения за мярката финансов пакет спрямо предвидените разходи за преоборудване. Актуализираните изчисления относно финансовия пакет за мярката и разходите, предоставени от италианските органи (вж. точки 18 и 45) позволяват да се направи осъвременена оценка на ситуацията, за която се отнася мярката за помощ. Въз основа на данъчен кредит със средна стойност 15 000 EUR и като се има предвид определения за мярката финансов пакет (вж. точка 18), в периода 2014 и 2015 г., в който се предвижда най-широко ползване на мярката, от нея могат да се възползват 500 екрана. Този брой съответства на значителна част от броя на екраните, които все още не са цифровизирани (вж. точка 40).
(54)
Въпреки че от схемата за помощи е премахнато задължението за съблюдаване на културния аспект при съставянето на програмата на кината, италианските органи твърдят, че културните цели на схемата не са променени. Пълната цифровизaция на италианския кинопазар ще доведе до по-добро разпространение на различни видове филми и ще създаде по-голям потенциал за разпространението на нишови творби. Културата ще бъде ощетена, ако не се цифровизират всички различни видове кина, които съществуват в Италия.
(55)
Италианските органи подчертаха, че мярката за данъчен кредит предполага компенсиране не само по отношение на преките данъци, дължими на Агенцията за приходите (корпоративни данъци), но и по отношение на непреките данъци (напр. ДДС), както и във връзка с данъка при източника и със социалноосигурителните вноски (внасяни от работодателите за сметка на техните служители). Компенсацията посредством всички тези данъци се взема предвид при изчислението на размера на данъчния кредит и увеличава достъпността на схемата, тъй като възможността за ползването му не зависи от размера на печалбата на засегнатото дружество.
(56)
Освен това с член 51 от Декрет № 83 от 2012 г. е въведена възможността данъчният кредит да се преотстъпва на доставчиците на цифрово оборудване, на банките, на финансовите посредници и на застрахователните компании (вж. точка 25). Това увеличава достъпността на мярката за помощ за по-малките кина, по-специално тези със семейно управление и без служители.
(57)
Още при въвеждането на мярката за помощ в действие съгласно Регламента за помощ de minimis от данъчния кредит са се възползвали всички видове кинозали, включително най-малките на пазара, както се вижда на диаграмата по-долу, която илюстрира бенефициерите от схемата (за периода 2010-2013 г.)
Бенефициери по вид кина (2010-2013 г., въз основа на броя екрани) (последно актуализирани данни през април 2014, предоставени от Министерството на културните паметници и дейности и туризма)
(58)
От предоставените данни ясно личи увеличаването на броя и на дела на малките кина, които са се възползвали от данъчния кредит през 2012 г. и най-вече през 2013 г. Като цяло, според предоставените от Италия данни, между 2010 г. и края на 2013 г. от данъчния кредит за цифровизaция са се възползвали 325 кина, т.е. 24,3 %, от общо 1 340-те по-малки италиански кина.
4. Икономически, социални и културни последици
(59)
Италианските органи подчертаха колко е важно от гледна точка на закрилата на културата да се обезпечи цялостното преминаване към цифрово кино. Монтажът на цифрово оборудване има редица големи предимства (напр. по-голяма гъвкавост) за целия сектор на киноиндустрията (и, в крайна сметка, за публиката). При все това разходите за преоборудване са високи, не са равномерно разпределени и в голямата си част са за сметка на кината. По-специално, малките пазарни оператори не са в състояние да осъществят прехода към цифровото кино без държавна помощ. Търговските схеми, предназначени за този преход (такси за виртуалните копия), не са достатъчни за компенсиране на неравномерността на разходите и не всички кина имат достъп до тях в еднаква степен.
(60)
Италианските органи потвърдиха, че според тях условията на схемата не подкопават принципа за технологична неутралност.
V. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩ
1. Наличие на помощ
(61)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС: „Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(62)
Съгласно решението за откриване на процедурата и обобщението в точка 12 мярката, за която е подадено уведомление, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Източникът на финансиране представлява в действителност данъчни стимули, следователно италианската държава се отказва от някои данъчни приходи. По силата на схемата някои дружества в киноиндустрията ще се възползват от това финансово предимство, следователно мярката представлява избирателно предимство за тези дружества. Бенефициерите се конкурират с други дружества, които не е задължително да се ползват от схемата. Следователно схемата нарушава или заплашва да наруши конкуренцията. Като се има предвид международната филмова търговия, схемата може да се отрази на вътресъюзната търговия.
2. Съвместимост на помощта
(63)
Италианските органи оправдават мярката като помощ за поощряване на културата и постоянно подчертават значението, което завършването на прехода към цифрово кино в страната, колкото е възможно по-скоро, има за културата. Мярката за помощ има за цел да се гарантира, че всички видове кина могат да се цифровизират, въпреки високите цени за преоборудване.
(64)
Когато беше прието решението за откриване на процедурата по отношение на мярката, Комисията не беше дефинирала конкретно своята политика в областта на помощите за цифровото прожектиране. Оттогава насам Комисията прие ново Съобщение относно държавната помощ за филми и други аудиовизуални произведения (10), с което актуализира критериите, използвани за оценяване на съвместимостта на държавните помощи в полза на кинопроизведенията и другите аудиовизуални произведения по смисъла на член 107, параграф 3, буква г) от ДФЕС.
(65)
В новото Съобщение относно киното се признава, че помощите за кинопроизводството могат да бъдат оценени като помощи за насърчаване на културата по смисъла на член 107, параграф 3, буква г) от ДФЕС. Следователно съвместимостта на помощта може да бъде оценена въз основа на посочената разпоредба. В Съобщението относно киното се постановява, че помощите за модернизация на кината, включително тяхното цифровизиране, могат да бъдат оправдани на тази основа, когато са необходими, пропорционални и адекватни.
а) Необходимост от мярката
(66)
Съгласно твърденията на италианските органи, потвърдени от мненията на заинтересованите страни, преминаването към цифрово кино е предизвикателство за киноиндустрията, което засяга европейските кина като цяло, и по-специално най-малките кина. Затварянето на кина, и по-специално на независими кина с малки и средно големи размери в селища с малък брой жители би довело до намаляване на разнообразието и разпространението на филми на регионално ниво. С други думи, един дълъг и нееднороден преход би имал отрицателни последици за прожектирането и разпространението на филмите и, в крайна сметка, за европейската публика.
(67)
Въпреки привеждането в действие на данъчната мярка съгласно Регламента за помощ de minimis, преходът към цифровото кино в Италия все още се бави.
(68)
Същевременно, като се има предвид, че пазарът е достигнал повратна точка по отношение на преоборудването - през 2013 г. над 60 % от италианските екрани вече са били цифровизирани, положението се е влошило за кинозалите, които зависят от държавните помощи за осъществяване на прехода, тъй като наличността на филми на 35-милиметрова лента не е гарантирана в краткосрочен план.
(69)
Мярката не е предназначена единствено за най-малките кина, но и за относително по-големите кина и търговски киновериги. При все това най-големите киновериги (с повече от 60 екрана) са изключени от обхвата на мярката. Италианските органи твърдят, че предоставянето на данъчни облекчения на всички кина с по-малки размери възстановява равнопоставеността на условията в сектора, доминиран от две много големи киновериги.
(70)
Данъчният кредит има за цел да подпомогне кината, които особено в настоящия икономически контекст не могат да наберат достатъчно частни средства за скъпото цифрово преоборудване.
(71)
Като се има предвид казаното по-горе, Комисията счита, че мярката за помощ може да се приеме за необходима за запазването и възстановяването в Италия на разнообразна киносреда в контекста на цифровизaцията. Повсеместното наличие на различни видове кина - от кината за авторски филми с една зала до мултиплексите с търговска програма - е от жизненоважно значение за насърчаването и запазването на разнообразното предлагане на филми за италианското население. Според мненията, получени от заинтересованите страни, преходът към цифрово кино представлява критичен момент за киноиндустрията като цяло, като се има предвид че само най-големите вериги киносалони са в състояние да си осигурят лесен достъп до търговски схеми за този преход. Предоставените от италианските органи данни за пазара показват, че прилагането на мярката de minimis не е достатъчно, за да се завърши преходът, особено за кината с повече от един екран. Вярно е, че някои кина са могли да се ползват от схеми за VPF, но е вярно също и че търговските модели за преход не покриват всички разходи за цифровото преоборудване на кината (вж. точка 32). В тези случаи държавната помощ също може да се счита за необходима, дотолкова доколкото е предвидена като допълнение и се гарантира, че мярката остава пропорционална независимо от вида кино.
б) Пропорционалност на мярката
(72)
Италианските органи изключиха експлоатиращите киносалони дружества с над 60 екрана от обхвата на данъчния кредит. Структурата на италианския кинопазар показва ясно, че са налице разлики между дружествата, имащи до 60 екрана, и тези с по-вече екрани (вж. точки 36 и 37). Въведеният праг изглежда пропорционален на целите на схемата.
(73)
Освен това данъчният кредит се отнася само до част (30 %) от разходите за преоборудване и е ограничен до 50 000 EUR годишно. Като изчисляват размера на помощта въз основа на процент от действителните разходи за цифровизaция, италианските органи гарантират, че помощта остава пропорционална, въпреки че разходите могат да се различават в отделните случаи. В действителност, както много от представилите мнения подчертаха (точка 29), разходите за цифровизaция могат да са значително по-високи от средните в някои случаи, например когато се налага значително преструктуриране на прожекционната кабина. В такива нетипични случаи таванът от 50 000 EUR гарантира, че абсолютният размер на помощта ще остане пропорционален.
(74)
Докато с решението за откриване на процедура се повдигнаха въпроси относно възможността някои търговски схеми за прехода към цифрово кино да изчезнат, в точка 50 е показано, че в Италия са се развили две различни търговски схеми, които могат да се комбинират с данъчния кредит в полза на цифровото кино. В изменените разпоредби за изпълнение италианските органи са въвели специални разпоредби, така че да се гарантира. че комбинацията от публично и частно финансиране за цифрово преоборудване на кината не води до свръхкомпенсиране или преориентиране на помощта (например към филморазпространителите или към посредниците („внедрители“) при модела „virtual print fee“). По този начин италианските органи насърчават максимално синергията между наличните търговски схеми и държавните помощи в полза на пълното цифровизиране.
(75)
Данъчният кредит може да се комбинира и с други мерки за помощ. С цел да се гарантира пропорционалността на помощта италианските органи въведоха различни размери на максималния интензитет при натрупването на помощ, равняващи се на 90 % за малките кина (с един или два екрана) и 75 % за другите видове кина.
(76)
По-общо, искането за помощ трябва да бъде придружено от заверен документ, в който се посочват действителните разходи, направени за всеки екран, като са предвидени проверки на Министерството на културните паметници и дейности и туризма за всеки отделен случай. В разпоредбите за изпълнение се предвижда още, че данъчният кредит може да бъде събран (заедно с лихвите и глобите) в случай на неспазване на задълженията.
в) Адекватност на мярката
(77)
С предоставените от италианските органи обяснения, както и с въвеждането на възможността данъчният кредит да се прехвърля, се гарантира, че мярката ще се отрази на ползвателите на схемата. До схемата би трябвало да могат да имат достъп и по-малко рентабилните кина.
(78)
Мярката не се предлага повече като пилотна, а ще бъде в сила до края на 2022 г.
(79)
Предоставените от италианските органи данни (точки 57 и 58) доказват, че мярката е достъпна за всички видове кина, и по-специално за тези с по-малки размери. Макар че не може да се изключи влиянието и на други фактори, трябва да се отбележи, че увеличаването на броя на кината с 1, 2, 4 или 4 екрана, които са се възползвали от данъчния кредит (по силата на Регламента за помощ de minimis) през 2012 г. и 2013 г., съвпада с въвеждането през 2012 г. на възможността данъчният кредит да бъде прехвърлян (точка 25).
(80)
По-общо, мярката изглежда целесъобразна за запазването на съществуващото многообразие от кина на италианския пазар, който е съставен от киносалони с един екран, малки търговски кина и различни видове мултиплекси. Подобно многообразие е предпоставка за разнообразно предлагане на филми.
г) Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията
(81)
Няма сериозно нарушаване на конкуренцията, нито се засяга по особен начин търговията. Трансграничното измерение на киното е ограничено до международните оператори в киноиндустрията и до международния характер на търговията с филми. Отделните кина имат ограничен териториален обхват, тъй като зрителите не се придвижват на дълги разстояния, за да отидат на кино.
(82)
Мярката се отнася за помощи за инвестиции и предоставя еднократна подкрепа за кината, които трябва еднократно да се преоборудват. Данъчният кредит гарантира, че всички кина могат да завършат прехода към цифровото кино, но не нарушава излишно конкуренцията по отношение на ежедневното функциониране.
(83)
Предвижда се освен това, че завършването на прехода към цифрово кино в Европа ще бъде от полза за европейската киноиндустрия като цяло. В тази връзка се оттеглят изложените в решението за откриване на процедура съмнения относно стандартите за цифрово кино. Мненията на третите заинтересовани страни показаха, че има консенсус в сектора по отношение на господстващите стандарти за цифрово кино.
VI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(84)
С оглед на гореизложеното Комисията е на мнение, че с мярката за помощ се преследва ясно определена културна цел. Бяха разсеяни изразените в решението за откриване на процедура съмнения относно необходимостта, пропорционалността, адекватността и въздействието. Степента на нарушаване на конкуренцията и отражението на мярката върху търговията са ограничени и не са в ущърб на общия интерес. Следователно данъчният кредит за оборудване за цифрово прожектиране се счита за съвместим с вътрешния пазар въз основа на член 107, параграф 3, буква г) от Договора за функционирането на Европейския съюз,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, която Италия възнамерява да приведе в действие в полза на оборудването за цифрово прожектиране на основание Закон № 244 от 24 декември 2007 г., Декрет № 91 от 8 август 2013 г., преобразуван в Закон № 112 от 7 октомври 2013 г. и въз основа на новите разпоредби за изпълнение относно данъчните кредити, отпускани за експлоатиращите киносалони дружества за внедряването и закупуването на оборудване и апаратура за цифрово прожектиране, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква г) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Следователно привеждането в действие на мярката се разрешава.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 29 октомври 2014 година.
DECISÃO (UE) 2015/120 DA COMISSÃO
de 29 de outubro de 2014
relativa ao regime de auxílios estatais SA.27317 (C 25/09) (ex N 673/08) que a Itália tenciona executar a favor dos equipamentos de projeção digital
[notificada com o número C(2014) 7888]
(apenas faz fé o texto na língua italiana)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações (1), nos termos das disposições acima referidas, e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Em 30 de dezembro de 2008, a Itália notificou a Comissão da sua intenção de introduzir incentivos fiscais para investimento em filmes, distribuição de filmes e cinema digital. As autoridades italianas enviaram informações adicionais em 2 de abril de 2009 e em 23 de junho de 2009.
(2)
Por carta de 22 de julho de 2009, a Comissão informou a Itália de que tinha decidido aprovar os incentivos fiscais italianos para investimento e distribuição de filmes. Em simultâneo, a Comissão informou a Itália de que tinha decidido dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia relativamente à proposta de crédito de imposto para investimentos em equipamento de projeção digital.
(3)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (2). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentar as suas observações relativas ao auxílio em causa.
(4)
Em 21 de outubro de 2009, a Comissão Europeia e o Ministério da Cultura e do Turismo italiano organizaram conjuntamente um workshop em Roma.
(5)
A Comissão recebeu observações das partes interessadas e transmitiu-as às autoridades italianas, dando-lhes a oportunidade de se pronunciar. As observações das autoridades italianas foram recebidas em 19 de janeiro de 2010. Verificaram-se novos intercâmbios de informações após essa data, incluindo cartas recebidas das autoridades italianas em 7 de setembro de 2010, 12 de abril de 2011, 1 de junho de 2011, 1 de dezembro de 2011, 10 de maio de 2012, 14 de setembro de 2012, 23 de abril de 2013, 6 de dezembro de 2013, 18 de abril de 2014, 11 de junho de 2014 e 1 de agosto de 2014.
II. DESCRIÇÃO DA MEDIDA
1 A medida notificada
(6)
O crédito de imposto para os exploradores de salas de cinema instalarem equipamento de projeção digital fazia parte de um conjunto de medidas fiscais para a indústria cinematográfica introduzido pelas autoridades italianas. Em conjunto, estas medidas fiscais destinavam-se a estimular a dinâmica do mercado para apoiar os filmes culturais italianos num ambiente favorável à concorrência e promover esses filmes em Itália e na Europa.
(7)
O regime de crédito de imposto para o cinema digital oferece um crédito de imposto de 30 % para os custos de introdução de equipamento de projeção digital. O crédito de imposto tem como limite máximo anual 50 000 euros por sala.
(8)
Podem ser elegíveis os seguintes custos:
a)
a aquisição de equipamento de projeção e de reprodução digital;
b)
a aquisição de equipamento e de aparelhos para a receção de sinais digitais transmitidos por via terrestre e/ou por satélite;
c)
a aquisição, mediante locação financeira ou aluguer, dos equipamentos, sistemas e aparelhos referidos nas alíneas acima; os contratos pertinentes devem incluir uma obrigação de aquisição dos bens no termo do contrato de locação ou uma disposição para anteceder o exercício desta opção pela empresa utilizadora;
d)
despesas com ações de formação do pessoal;
e)
as despesas associadas e acessórias para renovação e adaptação de cabinas, equipamentos e consumíveis de projeção e instalações acessórias anteriormente utilizadas para a projeção de filmes de 35 mm.
As despesas referidas nas duas últimas alíneas não podem constituir mais de 20 % das despesas totais incorridas para as alíneas a), b) e c).
(9)
Nos termos da notificação inicial das autoridades italianas, o apoio seria incondicional para os cinemas que têm entre uma e quatro salas e para os cinemas multíplex que têm entre cinco e 10 salas em cidades com população igual ou inferior a 50 000 habitantes. Para os cinemas multiplex com um máximo de 24 salas, existiria uma obrigação de exibir filmes culturais em 50 % das projeções e pelo menos 50 % das salas deveriam ser convertidas para a projeção digital.
(10)
O crédito de imposto aplica-se a todas as empresas cinematográficas tributadas em Itália.
(11)
As bases jurídicas deste regime são as seguintes:
a)
Lei n.o 244, de 24 de dezembro de 2007, que estabelece disposições para a elaboração dos orçamentos de Estado anuais e plurianuais;
b)
Decreto-lei n.o 91, de 8 de agosto de 2013, convertido, com alterações, em Lei n.o 112 de 7 de outubro de 2013;
c)
novas disposições de execução dos créditos de imposto concedidos aos cinemas para a introdução e aquisição de equipamento e aparelhos de projeção digital.
2. Dúvidas suscitadas pela Comissão
(12)
A Comissão considerou, na decisão de início do procedimento, que a medida constituía um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Ao conceder incentivos fiscais, o Estado italiano prescindia de certas receitas fiscais e, por conseguinte, a medida envolvia recursos estatais. A medida representava uma vantagem económica para determinadas empresas, neste caso, os exploradores de salas de cinema. Tendo em conta que os filmes são objeto de trocas comerciais, esta vantagem seletiva poderia afetar o comércio na União. A Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de o auxílio poder ser considerado compatível.
(13)
A Comissão começou por ter dúvidas quanto à necessidade do crédito de imposto proposto para o cinema digital, contestando o proposto crédito de imposto máximo (de 50 000 euros por sala), que, à taxa de 30 %, correspondia a um custo máximo elegível da instalação de 166 667 euros por sala (50 000 euros × 100/30). Este valor era superior aos custos estimados para o equipamento de projeção digital apresentados pelas autoridades italianas, que era de 100 000 euros. A Comissão tinha dúvidas sobre se o crédito de imposto máximo deveria ser tão elevado e se os custos de conversão apresentados seriam uma estimativa correta. A Comissão duvidava ainda que fosse necessária a instalação de equipamento digital 2K (3) compatível com as especificações DCI (4) para a distribuição de filmes culturais italianos e europeus.
(14)
Em segundo lugar, a Comissão manifestou dúvidas quanto à proporcionalidade da medida de auxílio proposta, observando que os cinemas de maiores dimensões tinham mais possibilidade de custear o equipamento de projeção digital sem apoio público. A Comissão salientou que, para as empresas que exploram salas de cinema existiam modelos de financiamento comerciais para a transição para o cinema digital, tais como os modelos de financiamento baseados na virtual print fee (taxa de cópia virtual - VPF) (5), pelo que se interrogava se um auxílio estatal nos moldes propostos não iria provocar o desaparecimento de alternativas comerciais.
(15)
Em terceiro lugar, a Comissão manifestou dúvidas quanto à adequação do crédito de imposto proposto como medida de auxílio, observando que o orçamento previsto da medida (16,8 milhões euros) correspondia a custos de instalação de 56 milhões euros, um valor significativamente mais baixo do que os custos de conversão digital estimados (395,7 milhões euros em 100 000 euros por sala). Além da adequação do financiamento disponível, a Comissão questionou ainda se a medida proposta seria suficientemente orientada para atingir o objetivo de aumentar a circulação de filmes culturais italianos e europeus. A Comissão duvidava que as autoridades italianas pudessem garantir que os exploradores das salas de cinema digitalmente equipadas introduziriam modelos comerciais alternativos que pudessem oferecer ao público cinéfilo italiano uma ampla escolha de filmes culturais. Uma vez que a utilização de um crédito de imposto exigia que o beneficiário tivesse obrigações fiscais suficientes e que a medida implicava um investimento de 70 % por parte do explorador, a Comissão tinha dúvidas sobre se os cinemas que mais necessitavam deste auxílio poderiam beneficiar desta medida. A Comissão duvidava ainda que o apoio único previsto (a notificação anunciava uma medida piloto de dois anos) pudesse oferecer uma solução sustentável para a longevidade inferior do equipamento digital e para o aumento dos custos de exploração associados à sua instalação.
(16)
Em quarto lugar, a Comissão pôs em causa o impacto económico, social e cultural do auxílio. Embora a Comissão tenha reconhecido que podia ser de interesse comum para um Estado-Membro utilizar auxílios estatais para investir na transição para a tecnologia digital nos cinemas, solicitou garantias de que a medida seria neutra do ponto de vista tecnológico. Em especial, solicitou a garantia de que os exploradores das salas de cinema não seriam induzidos a investir num dado modelo digital em detrimento de outro. Além disso, a Comissão solicitou às autoridades italianas a garantia de que os filmes distribuídos num formato digital aberto inferior ao formato digital padrão do equipamento financiado pudessem também ser exibidos. A Comissão observou ainda que o auxílio para a instalação de equipamento de projeção digital poderia beneficiar indiretamente os grandes estúdios de cinema dos Estados Unidos (no caso de equipamento compatível com as especificações DCI). O aumento da procura decorrente do auxílio proposto poderia aumentar o custo do abastecimento limitado do equipamento de projeção. Em resultado do auxílio, a massa crítica de cinemas digitais poderia ser atingida mais rapidamente em Itália, o que poderia, por sua vez, acelerar a transição para a distribuição digital e ditar, assim, o encerramento dos cinemas que não pudessem instalar o equipamento digital nesse período. A Comissão tinha ainda dúvidas de que as eventuais distorções da concorrência, no seu conjunto, pudessem ser compensadas pelos benefícios sociais e culturais do auxílio.
3. Alterações à medida proposta desde o início do procedimento
(17)
Na sequência do início do procedimento de investigação pela Comissão, o crédito de imposto a favor do cinema italiano foi aplicado dentro de limites de minimis (6). Sob reserva de aprovação por parte da Comissão, as autoridades italianas pretendem aplicar integralmente a medida para além dos limites de minimis.
(18)
As autoridades italianas estimam que o orçamento da medida representará aproximadamente 7,5 milhões euros para o período de 2014-2015.
(19)
O período abrangido pela presente decisão termina em 31 de dezembro de 2022. As autoridades italianas esperam que o crédito de imposto seja utilizado de forma mais intensa nos anos de 2014 e 2015.
(20)
O projeto dos regulamentos de execução que as autoridades italianas pretendem aplicar na íntegra (para além dos limites de minimis) difere da notificação inicial num certo número de pontos importantes.
(21)
Em primeiro lugar, foi eliminada dos regulamentos de execução alterados a obrigação que existia de os cinemas de média e grande dimensão exibirem um determinado número de filmes culturais italianos e europeus como condição para obterem o auxílio. Nos últimos anos, as autoridades italianas depararam-se com dificuldades para controlar o cumprimento desta obrigação no caso dos cinemas de média e grande dimensão. Além disso, afirmam que a eliminação desta obrigação é necessária para restabelecer condições de concorrência equitativas entre os cinemas de grande dimensão que necessitam do auxílio e os grandes complexos de cinemas que dominam o mercado cinematográfico italiano (cf. considerando 37).
(22)
Em segundo lugar, e relacionado com esta matéria, foi introduzido um limite de 60 salas nos regulamentos de execução alterados. Os exploradores de salas de cinema que detêm ou gerem um número superior de salas não são abrangidos pelo crédito de imposto. As autoridades italianas consideram que esta medida é uma boa alternativa aos requisitos de programação inicialmente impostos, como forma de assegurar que as medidas atingem os seus objetivos e de excluir os agentes de mercado que, devido ao seu poder de mercado, poderão realizar a transição sem auxílio.
(23)
Em terceiro lugar, os regulamentos de execução alterados exigem uma declaração do beneficiário, a fim de garantir que a sobrecompensação ou o redirecionamento do auxílio será evitado caso o crédito de imposto seja combinado com modelos de financiamento comerciais baseados na taxa de cópia virtual.
(24)
Em quarto lugar, os regulamentos alterados permitem a combinação de auxílio até à intensidade máxima de auxílio de 75 % dos custos totais. Para os cinemas com uma ou duas salas, a intensidade cumulativa máxima de auxílio é de 90 %.
(25)
Além destas alterações, os beneficiários podem, desde 2012, transferir os benefícios do crédito de imposto para os fornecedores de equipamento digital, os bancos, os intermediários financeiros e as agências de seguros (cf. considerando 56).
III. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(26)
A Comissão recebeu cerca de 20 observações de partes interessadas em resposta à consulta pública sobre a medida de auxílio realizada em 2009. As respostas foram enviadas pelas seguintes partes interessadas:
-
as organizações comerciais italianas e europeias que representam os distribuidores e os exploradores das salas de cinema, a Commission Supérieure Technique de l'Image et du Son (CST) francesa e o European Digital Cinema Forum (EDCF),
-
as autoridades francesas, os fundos para as indústrias cinematográficas alemã e britânica e a rede de fundos europeus para a indústria cinematográfica regional (Cineregio); Várias partes também fizeram referência às publicações da rede European Film Agency Directors (EFAD - diretores da agência europeia de cinema) sobre esta matéria (7),
-
diversas empresas, profissionais e pessoas da indústria cinematográfica de Itália, França, Suíça e Reino Unido.
Foi ainda realizado um workshop sobre o tema em Roma, em outubro de 2009.
(27)
No que respeita à necessidade do auxílio, todas as partes sublinharam a necessidade de auxílio estatal na transição para o cinema digital, considerado um desenvolvimento inevitável. As autoridades francesas e o UK Film Council explicaram que os benefícios gerais do cinema digital eram acompanhados por uma distribuição assimétrica dos custos associados à transição (efetuada pelo explorador) e dos benefícios financeiros diretos (para o distribuidor). Esta situação assimétrica criava entraves a uma transição atempada sem ajuda externa. Neste contexto, as partes interessadas identificaram um risco claro de muitos cinemas independentes de dimensão mais reduzida e/ou localizados em regiões remotas da Europa abandonarem o mercado se os sistemas de projeção digital não forem mais acessíveis e económicos. Na sua declaração de setembro de 2009, os EFAD afirmaram que 30 % das salas europeias estavam em risco de desaparecer. As autoridades francesas e a academia de cinema alemã sublinharam que a inexistência de auxílio afetaria tanto a exibição dos filmes como a sua própria distribuição. Um período de transição longo, com a circulação paralela de cópias analógicas e digitais de filmes, seria demasiado gravoso, em especial para os pequenos distribuidores de filmes. Em última análise, a inexistência de auxílio teria um impacto negativo significativo na circulação de filmes na Europa, na diversidade cultural e no acesso dos cidadãos europeus à cultura.
(28)
As partes interessadas salientaram ainda que as denominadas especificações DCI eram geralmente aceites como norma comum para o cinema digital. A promoção de uma única norma global era encarada como um elemento positivo e não como uma desvantagem para as salas de cinema, uma vez que criava condições equitativas de concorrência.
(29)
No que respeita aos custos de instalação do equipamento de projeção digital, o valor de 100 000 euros por sala não foi considerado, em geral, uma estimativa exagerada. Pelo contrário, várias partes interessadas alegaram que os custos podiam ser muito mais elevados, por exemplo, se fossem necessárias obras consideráveis na cabina de projeção, nomeadamente no caso dos cinemas de pequena dimensão. Outras identificaram, contudo, uma tendência decrescente no preço do equipamento de cinema digital.
(30)
Várias partes interessadas defenderam que, mesmo que os custos de conversão fossem superiores ao auxílio estatal disponível (como parecia ser o caso do crédito de imposto italiano), este deveria ser entendido como um complemento de outras fontes de receita, por exemplo, taxas de cópia virtual e fundos próprios dos exploradores das salas de cinema.
(31)
No que respeita à proporcionalidade do auxílio, algumas partes interessadas criticaram o crédito de imposto, já que esperavam que os cinemas de maiores dimensões seriam mais beneficiados com o auxílio. Outras argumentaram que o auxílio aos cinemas de maiores dimensões poderia ser adequado, possivelmente com base em obrigações de programação. No entanto, algumas partes interessadas referiram a declaração dos EFAD e salientaram a importância de não introduzir diferenças de tratamento, por exemplo, (no caso específico do crédito de imposto italiano) decorrentes do diferente nível de obrigações fiscais dos cinemas envolvidos, ou (de um modo mais geral) decorrentes de uma restrição de acesso com base na programação, dimensão e localização dos cinemas. A International Federation of Film Distributors' Associations (FIAD) (Federação internacional de associações de distribuidores de filmes) argumentou que mesmo os maiores exploradores de salas de cinema podiam não ser considerados rentáveis no contexto atual do mercado cinematográfico e da economia em geral.
(32)
No que respeita ao acesso a modelos comerciais para a transição digital e à sua aplicabilidade aos cinemas de dimensão mais reduzida, as opiniões divergiram significativamente. Alguns argumentaram que não existia um modelo comercial padrão para a transição para o cinema digital. Outros argumentaram que um número elevado de cinemas não tinha acesso aos acordos de taxa de cópia virtual oferecidos pelos integradores (cf. nota de rodapé 5) devido à natureza e ao volume da sua programação (o volume de taxas de cópia virtual gerado dependia do número de filmes programados na sua primeira semana de exibição e/ou do número de salas do cinema). A Europa Distribution argumentou que os modelos comerciais eram viáveis apenas para as salas mais rentáveis e para os maiores distribuidores comerciais. De acordo com o documento de trabalho dos EFAD, apenas cerca de 10 000 salas europeias, de um total de 30 000, poderiam ser equipadas através do modelo VPF. Uma das partes interessadas salientou que os modelos comerciais VPF eram igualmente adequados para os cinemas de dimensão mais reduzida. Em qualquer dos casos, as autoridades francesas argumentaram que os modelos de transição comerciais não abrangiam todos os custos da conversão para o cinema digital (tais como a modernização das cabinas de projeção) e exigiam sempre uma contribuição por parte do explorador da sala de cinema. O apoio público poderia igualmente desempenhar um papel complementar decisivo nestes casos.
(33)
No que respeita à adequação do auxílio, as partes interessadas afirmaram que, em geral, o auxílio estatal ajudaria os cinemas de dimensão mais reduzida a enfrentar a forte concorrência dos grandes cinemas multiplex e criaria condições equitativas de concorrência. Esperavam que a instalação de equipamento de cinema digital resultasse numa maior escolha para o público. As partes interessadas salientaram também outras vantagens associadas ao cinema digital, como a qualidade da projeção, a flexibilidade da programação e os menores custos de distribuição. As autoridades francesas consideraram que a adequação do apoio ao cinema digital deveria ser analisada não pelo aumento na diversidade da programação, mas por evitar o encerramento de cinemas. Na sua opinião, a digitalização dos diversos tipos de cinemas permitiria uma oferta mais diversificada de filmes. O European Digital Cinema Forum argumentou que, se os créditos de imposto pudessem ser deduzidos no IVA, mesmo os cinemas menos rentáveis poderiam beneficiar com a medida italiana.
(34)
Algumas partes interessadas mencionaram o caráter de curto prazo do crédito de imposto, em contraste com os desafios a mais longo prazo colocados pela transição para o cinema digital. Contudo, também foi argumentado que as normas estavam suficientemente bem definidas para garantir que se manteriam pelo menos durante uma década, ou que ainda não era possível determinar a longevidade do equipamento de cinema digital. A academia de cinema alemã afirmou que apoiar a transição para o cinema digital seria mais económico do que os custos associados à reconstrução de cinemas e à diversidade cultural que seriam necessárias após o desaparecimento dos agentes que não fossem capazes de financiar a transição por si próprios. A Alemanha sublinhou ainda que a especificidade do contexto nacional e regional de cada Estado-Membro exigia uma medida de auxílio específica e uma forma de auxílio adaptada. A declaração dos EFAD refletiu este sentimento e salientou que não existia uma solução universal. A associação italiana de exploradores de salas de cinema (ANEC) esperava que, no termo da vida útil do equipamento digital, o contexto tivesse mudado o suficiente para que a sua substituição fosse menos complexa. O European Digital Cinema Forum afirmou ainda que quaisquer custos de exploração adicionais poderiam ser compensados por novos fluxos de receitas para os cinemas em causa.
(35)
No que respeita ao impacto económico, social e cultural do auxílio, a maioria das partes interessadas salientou a necessidade de uma única norma para o cinema digital e o amplo reconhecimento das especificações DCI. A declaração dos EFAD argumentou que o apoio ao cinema digital não deveria impor uma solução tecnológica mas antes efetuar uma avaliação da situação tecnológica do setor. A Europa Distribution avisou que a incapacidade em seguir a norma do setor levaria ao encerramento de muitos cinemas. Em todo o caso, a ANEC confirmou que, ao abrigo da medida, os cinemas tinham liberdade de investir num modelo à sua escolha. Várias partes interessadas argumentaram que os equipamentos compatíveis com as especificações DCI também poderiam ser utilizados para projetar programas alternativos de modelos digitais diferentes (inferiores), enquanto o inverso (projeção de cópias de filmes compatíveis com as especificações DCI em, por exemplo, equipamentos 1,3 K) não seria possível. Não foi identificado qualquer risco de aumento de preços. Pelo contrário, esperava-se uma redução dos preços ao longo do tempo. As autoridades francesas e o documento de trabalho dos EFAD sublinharam que qualquer medida de auxílio neste domínio deveria ser concebida tendo em vista evitar a distorção da concorrência no mercado dos equipamentos digitais. Uma eventual medida de auxílio deveria, assim, basear-se numa avaliação dos custos do equipamento digital e o auxílio deveria ter um limite máximo de acordo com essas estimativas de custos. A preocupação da Comissão com o facto de o auxílio estatal poder acelerar a transição e, consequentemente, o encerramento de cinemas (cf. considerando 16) não foi refletida nas observações das partes interessadas. Em vez disso, o auxílio estatal foi avançado como uma solução sustentável para o desafio colocado pelo cinema digital. A federação italiana de cinemas de autor chamou a atenção para o alcance geográfico limitado dos cinemas, o que significava que os efeitos de distorção na concorrência seriam reduzidos.
IV. OBSERVAÇÕES DA ITÁLIA
1. Necessidade do auxílio
(36)
As autoridades italianas enviaram à Comissão informações sobre as características do mercado cinematográfico italiano (última atualização em outubro de 2013). O número total de salas de cinema italianas é estimado em 3 936, localizadas em 872 cinemas. Existem quatro categorias:
a)
grandes cadeias (8) de cinemas com mais de 60 salas. Existem apenas duas dessas cadeias, a UCI e a The Space. As duas representam 787 salas em 76 cinemas;
b)
pequenas cadeias de cinemas: Existem 15 cadeias de cinemas deste tipo, incluindo cada uma, no total, 60 salas ou menos. Os cinemas desta categoria representam na totalidade 513 salas em 104 cinemas;
c)
pequenos cinemas comerciais. Esta categoria inclui 1 287 salas, localizadas em 351 cinemas;
d)
pequenos cinemas, que incluem quase exclusivamente uma única sala (90 % dos cinemas), em conjunto com cinemas sazonais e/ou cinemas artísticos. Existem cerca de 1 340 destes cinemas, os quais correspondem a uma estimativa de 1 500 salas.
(37)
Enquanto as grandes cadeias de cinemas (categoria a)) representam 40 % da quota de mercado nacional, os cinemas da categoria d) representam apenas 5 a 10 % da quota de mercado.
(38)
O regime de crédito de imposto destina-se aos cinemas das categorias b) a d). Em especial, tendo em conta a forte presença no mercado das duas grandes cadeias de cinemas, as autoridades italianas consideram que o auxílio estatal é necessário para concluir a transição para o cinema digital desses exploradores de salas de cinema, os quais são de pequena e média dimensão.
(39)
De acordo com os dados fornecidos pelo Ministério da Cultura e do Turismo italiano, foram recebidas candidaturas para créditos de imposto a favor do cinema digital relativas a 1 603 salas de cinema durante o período de 2010-2013 (dados de abril de 2014). A medida, aplicada no âmbito das regras de minimis, demonstrou ser particularmente popular após o seu lançamento em 2010, beneficiando 671 salas de cinema.
(40)
Contudo, a aplicação da medida de auxílio no âmbito das regras de minimis demonstrou ser insuficiente para inverter a situação. Em particular, os cinemas de média dimensão com várias salas apenas têm conseguido dotar de equipamento digital algumas das suas salas.
(41)
As autoridades italianas afirmam que a digitalização do cinema italiano ainda está atrasada. Em outubro de 2013, a taxa de digitalização mantinha-se em cerca de 62 % (9). De acordo com as estimativas fornecidas pelas autoridades italianas em junho de 2014, falta ainda digitalizar, pelo menos, 700 salas de cinema.
(42)
Como consequência, um número considerável de cinemas, a maioria de pequena e média dimensão, estão em risco de encerrar. O seu desaparecimento significaria não só a perda de postos de trabalho a nível dos exploradores como teria também impacto na distribuição de filmes e limitaria a escolha do público.
(43)
As autoridades italianas salientaram, em especial, o papel dos cinemas com uma única sala e dos cinemas de média dimensão em Itália. A continuação da presença do primeiro grupo é essencial para garantir a igualdade de acesso aos cinemas para todos os cidadãos, nomeadamente os que vivem em pequenas cidades localizadas em zonas rurais ou montanhosas. O segundo grupo de cinemas de média dimensão constitui o pilar da distribuição e exibição de filmes de qualidade em Itália. A continuação da sua presença é importante, uma vez que oferecem uma alternativa às duas grandes cadeias de cinemas que dominam o mercado.
(44)
As autoridades italianas preveem que o cinema tradicional desapareça completamente do mercado num período de apenas algumas semanas ou meses. À medida que se aproxima a data-limite, as autoridades italianas reforçam a necessidade de aplicar a medida para além dos limites de minimis.
(45)
No que respeita ao crédito de imposto máximo proposto (50 000 euros por sala) e aos custos previstos para o equipamento de projeção digital, as autoridades italianas ajustaram as suas estimativas do custo médio da conversão digital por sala para 50 000 a 60 000 euros (dados fornecidos em abril e junho de 2014). Por outras palavras, o crédito de imposto máximo corresponde aos custos de conversão, que são significativamente mais elevados do que os custos médios de conversão estimados. Contudo, as autoridades italianas argumentam que os incentivos fiscais são calculados com base numa percentagem das despesas efetivamente incorridas. Com base num investimento médio de 50 000 euros, o incentivo fiscal previsto (em 30 %) seria igual a 15 000 euros. Na prática, os créditos de imposto máximos não foram, em geral, aplicados. Contudo, o limite máximo garante que, em caso de custos de conversão altamente atípicos, os montantes do auxílio mantêm-se limitados em termos absolutos.
(46)
No que respeita à necessidade do auxílio, é importante assinalar que as últimas indicações dadas pelas autoridades italianas continuam a apontar para um custo de conversão digital que ascende a várias dezenas de milhares de euros por sala. Para muitos cinemas, especialmente os mais pequenos, não é possível angariar estes fundos através de fontes privadas, sobretudo no atual clima económico italiano e europeu.
2. Proporcionalidade do auxílio
(47)
Em termos gerais, as autoridades italianas salientam que o crédito de imposto é complementar aos modelos de financiamento comerciais para a transição para o cinema digital e não tem uma relação concorrencial com os modelos de taxa de cópia virtual.
(48)
Os regulamentos de execução alterados contêm várias disposições que garantem que a medida de auxílio se mantém proporcional. Estas disposições têm em conta os mecanismos de mercado disponíveis para a conversão para o cinema digital (ou seja, os modelos VPF).
(49)
Em primeiro lugar, apenas os exploradores de cinemas com 60 salas ou menos podem candidatar-se a benefícios fiscais. Tal significa que as duas grandes cadeias de cinemas italianas (UCI e The Space) são excluídas do auxílio. As autoridades italianas afirmam que o modelo clássico de VPF foi aplicado com êxito à conversão destes dois agentes de mercado dominantes. Além disso, tendo em conta o seu poder de mercado (cf. considerando (37)), estas entidades não devem estar dependentes do auxílio estatal para a conversão digital.
(50)
De acordo com as informações fornecidas pelas autoridades italianas, as duas grandes cadeias de cinemas são as únicas que utilizaram o modelo clássico de VPF. Contudo, os exploradores de salas de cinemas de dimensão mais reduzida também acederam aos mecanismos comerciais para facilitar a sua transição digital. Tem sido desenvolvido em Itália um modelo alternativo de VPF, adaptado aos cinemas de pequena e média dimensão, com base num acordo entre as associações de distribuidores e de exploradores de salas de cinema. O quadro abaixo apresenta as principais diferenças e semelhanças entre os modelos clássico e alternativo de VPF, conforme implementados em Itália.
Comparação entre modelo clássico de VPF e modelo alternativo de VPF em Itália
Modelo clássico de VPF em Itália
Modelo alternativo de VPF em Itália
Um «integrador» (que tem, por sua vez, contratos de VPF com os distribuidores) assina um acordo com um explorador de sala de cinema.
Com base num acordo entre a associação de distribuidores e a associação de exploradores de salas de cinemas. Não estão envolvidos terceiros.
O explorador não detém o equipamento digital e não o paga antecipadamente.
O explorador detém a propriedade do equipamento digital desde o início e paga por inteiro os custos iniciais de aquisição.
Tanto os distribuidores como os exploradores contribuem para a amortização gradual dos custos através das respetivas taxas de cópia virtual e de pagamentos mensais. A repartição das despesas é geralmente a seguinte: A divisão de custos é normalmente de 75 % para os distribuidores e de 25 % para os exploradores.
Os distribuidores de filmes pagam taxas de cópia virtual para a projeção digital de filmes. Estas taxas podem cobrir até 75 % dos custos da conversão digital. O explorador deve, em qualquer caso, suportar 5 500 euros dos custos.
(51)
Em segundo lugar, tendo em conta o que precede, as autoridades italianas alteraram os regulamentos de execução para garantir que não existirá sobrecompensação ou redirecionamento do auxílio se o crédito de imposto for combinado com qualquer um dos modelos de financiamento comerciais (VPF). É obrigatória uma declaração do beneficiário de que o benefício fiscal é solicitado para cobrir unicamente os próprios custos efetivos (cf. considerando (23)). As autoridades italianas salientaram que a verificação caso a caso efetuada pelo Ministério da Cultura e do Turismo garantirá que o auxílio cobre apenas a parte do investimento que deve ser efetivamente realizado pelo explorador da sala de cinema. Em terceiro lugar, foram introduzidas intensidades cumulativas máximas de auxílio para manter a proporcionalidade da medida de auxílio.
(52)
Estas fazem a distinção entre os cinemas de dimensão mais reduzida (com uma ou duas salas) e os restantes cinemas (cf. considerando (24)).
3. Adequação do auxílio
(53)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de o orçamento previsto da medida ser suficiente para cobrir os custos estimados da conversão. A estimativa atualizada para o orçamento e os custos fornecida pelas autoridades italianas (cf. considerandos 18 e 45) apresenta uma avaliação atualizada da situação a que se destina a medida de auxílio. Com base num valor médio do crédito de imposto de 15 000 euros e tendo em conta o orçamento previsto para o regime (cf. considerando 18), a medida poderia beneficiar 500 salas durante o período de 2014-2015, altura em se espera que a medida seja utilizada com mais intensidade. Este número corresponde a uma parte significativa das salas que ainda não foram digitalizadas (cf. considerando 40).
(54)
Embora a obrigação de programação cultural tenha sido eliminada do regime de auxílio, as autoridades italianas argumentaram que o regime continua a ter um forte objetivo cultural. A digitalização completa do mercado cinematográfico italiano resultará numa melhor circulação de tipos de filmes diferentes e aumentará o potencial de circulação de obras destinadas a «nichos» específicos. Se os diferentes tipos de cinemas existentes em Itália não puderem realizar a transição digital, será a cultura a sofrer.
(55)
As autoridades italianas mantêm que a medida de crédito de imposto implica não só uma dedução nos impostos diretos devidos à Agência de Receitas italiana (imposto sobre as sociedades) como também nos impostos indiretos (como o IVA) e nas obrigações de retenção na fonte e de segurança social (pagos pelos empregadores por conta dos seus empregados). Todos estes impostos são tidos em conta no cálculo dos benefícios de crédito de imposto, o que aumenta o acesso ao regime, uma vez que a sua utilização não depende dos lucros obtidos pela empresa em causa.
(56)
Além disso, o artigo 51.o do Decreto-Lei n.o 83 de 2012 introduziu a possibilidade de transferir créditos de imposto para os fornecedores de equipamento digital, os bancos, os intermediários financeiros e as agências de seguros (cf. considerando 25). Esta possibilidade aumenta o acesso à medida de auxílio para os cinemas de dimensão mais reduzida, em especial se foram empresas familiares sem empregados.
(57)
Já durante a aplicação da medida ao abrigo de regras de minimis, os créditos de imposto beneficiaram todos os tipos de cinema, incluindo os cinemas de dimensão mais reduzida no mercado. O gráfico circular abaixo apresenta uma descrição dos beneficiários do regime (2010-2013) que demonstra esta situação.
Beneficiários por tipo de cinema (2010-2013, com base no número de salas) (dados atualizados em abril de 2014 e fornecidos pelo Ministério da Cultura e do Turismo)
(58)
Os dados apresentados mostram ainda um aumento acentuado do número e da percentagem de cinemas pequenos que beneficiaram do crédito em 2012 e, em especial, em 2013. Em suma, de acordo com os dados recebidos das autoridades italianas, 325 cinemas ou 24,3 % dos 1 340 cinemas de dimensão mais reduzida em Itália puderam utilizar o crédito de imposto para realizar a transição digital entre 2010 e o final de 2013.
4. Impacto económico, social e cultural
(59)
As autoridades italianas salientaram a importância cultural de assegurar uma transição global para o cinema digital. A instalação de equipamento digital representa um determinado número de vantagens importantes (por exemplo, mais flexibilidade) para todo o setor cinematográfico (e, em última análise, para os públicos cinéfilos). No entanto, os custos de conversão são elevados e repartidos de forma desigual, com os cinemas a suportar a maioria dos encargos. Em especial, os agentes de mercado com menor dimensão não são capazes de realizar a transição sem auxílios estatais. Os modelos comerciais para a transição (VPF) desenvolvidos não são suficientes para corrigir esta situação de desequilíbrio e nem todos os cinemas podem ter acesso a estes modelos da mesma forma.
(60)
As autoridades italianas confirmam que, na sua opinião, os mecanismos do regime não põem em causa o princípio da neutralidade tecnológica.
V. APRECIAÇÃO DA MEDIDA DE AUXÍLIO
1. Existência de auxílio
(61)
Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, «salvo disposição em contrário dos Tratados, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».
(62)
Tal como explicado na decisão de início do procedimento e mais resumidamente no considerando 12, a medida constitui auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. A fonte de financiamento são os incentivos fiscais, pelo que o Estado italiano prescinde de certas receitas fiscais. Ao abrigo deste regime, determinadas empresas cinematográficas beneficiarão desta vantagem financeira, pelo que a medida confere uma vantagem seletiva a determinadas empresas. Os beneficiários concorrem com outras empresas que não beneficiam necessariamente do regime. Por conseguinte, o regime falseia ou ameaça falsear a concorrência. À luz do comércio internacional de filmes, a medida poderia afetar o comércio na União.
2. Compatibilidade do auxílio
(63)
As autoridades italianas justificam a medida como auxílio para promover a cultura. Insistiram repetidamente na importância cultural para a Itália da conclusão da transição para o cinema digital o mais rapidamente possível. A medida de auxílio destina-se a assegurar que todos os tipos de cinemas conseguem realizar a transição digital, apesar dos elevados custos de conversão.
(64)
Quando a decisão de início do procedimento foi adotada, a Comissão ainda não tinha definido a sua política em matéria de apoio à projeção digital. Desde essa altura, a Comissão adotou uma nova comunicação relativa aos auxílios estatais a filmes e a outras obras audiovisuais (10), que atualizou as regras utilizadas para a avaliação da compatibilidade dos auxílios estatais a filmes e a outras obras audiovisuais ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea d), do TFUE.
(65)
A nova Comunicação sobre Cinema reconhece explicitamente que o auxílio aos cinemas pode ser considerado como um auxílio para promover a cultura, na aceção do disposto no artigo 107.o, n.o 3, alínea d), do TFUE. Por conseguinte, a compatibilidade do auxílio em causa pode ser apreciada ao abrigo desta disposição. A Comunicação sobre Cinema estipula que o auxílio para a modernização de cinemas, incluindo a sua digitalização, pode ser justificado nessa base se esse auxílio for necessário, proporcionado e adequado.
a) Necessidade da medida
(66)
Tal como demonstrado pelas autoridades italianas e confirmado pelas observações das partes interessadas, a transição para o cinema digital coloca um desafio ao setor cinematográfico que afeta o cinema europeu no seu todo, em especial os cinemas de dimensão mais reduzida. O encerramento de cinemas, nomeadamente de salas de cinema independentes de pequena e média dimensão em pequenas cidades, reduziria a diversidade e o alcance regional dos filmes em oferta. Por outras palavras, uma transição longa e desigual tem um impacto negativo na exibição e distribuição de filmes e, em última análise, nos públicos cinéfilos europeus.
(67)
Apesar da aplicação da medida fiscal ao abrigo das regras de minimis, a Itália continua atrasada na transição para o cinema digital.
(68)
Por outro lado, uma vez que o mercado italiano passou o «ponto de viragem» da conversão digital, com mais de 60 % de salas de cinema digitalizadas no final de 2013, a situação piorou para os cinemas que dependem de auxílio estatal para realizar a transição. De facto, a disponibilidade de filmes de 35 mm não está garantida a curto prazo.
(69)
A medida destina-se não só aos cinemas de dimensão mais reduzida, mas também aos grandes cinemas comerciais e às cadeias de cinemas. Contudo, as grandes cadeias de cinemas (com mais de 60 salas) são excluídas do auxílio. As autoridades italianas argumentaram que os benefícios fiscais concedidos a todos os cinemas com dimensão inferior às grandes cadeias de cinema restabelecem as condições equitativas de concorrência no setor, dominado por duas dessas cadeias.
(70)
O crédito de imposto destina-se a ajudar os cinemas que não têm condições, em especial no clima económico atual, para angariar fundos privados suficientes para uma conversão bastante onerosa das salas de cinema.
(71)
Tendo em conta o acima exposto, a Comissão considera que a medida de auxílio pode ser considerada necessária para manter e restabelecer a diversidade do panorama cinematográfico italiano num contexto digital. A continuação da presença de diferentes tipos de cinemas, desde cinemas de autor com uma única sala a cinemas com programação comercial com várias salas, é essencial para continuar a garantir a oferta de uma grande variedade de cinemas ao público italiano. Tal como reconhecido nas observações recebidas das partes interessadas, a transição para o cinema digital coloca desafios a todo o setor cinematográfico, onde apenas as grandes cadeias de cinemas podem aceder facilmente a modelos comerciais de transição. Os dados de mercado fornecidos pelas autoridades italianas demonstraram que a aplicação de minimis da medida não foi suficiente para concluir esta transição, em especial no caso dos cinemas que têm mais do que uma sala. Mesmo sendo verdade que certos cinemas tinham condições para celebrar acordos de taxa de cópia virtual, também é verdade que os modelos comerciais de transição não cobrem todos os custos da conversão para o cinema digital (cf. considerando 32). O apoio público também pode ser considerado necessário nesses casos, desde que seja concebido de forma complementar, garantindo a proporcionalidade da medida, independentemente do tipo de cinema em causa.
b) Proporcionalidade da medida
(72)
As autoridades italianas excluíram do crédito de imposto os exploradores de cinemas com mais de 60 salas. A estrutura do mercado cinematográfico italiano mostra um desfasamento considerável entre os exploradores de cinemas com um máximo de 60 salas e os exploradores com um número de salas superior (cf. considerandos 36 e 37). O limite introduzido, por conseguinte, parece ser proporcional face ao objetivo do regime.
(73)
Além disso, o crédito de imposto cobre apenas uma parte (30 %) dos custos de transição e tem um limite máximo de 50 000 euros por ano. Ao disponibilizar o montante do auxílio como uma percentagem dos custos efetivos da digitalização, as autoridades italianas garantiram que o auxílio se mantém proporcional, mesmo que os custos possam variar caso a caso. Tal como salientaram algumas partes interessadas (considerando 29), os custos da digitalização podem, em certos casos, ser significativamente superiores aos custos médios, por exemplo, quando são necessárias obras consideráveis na cabina de projeção. Nestes casos atípicos, o limite de 50 000 euros assegura, ainda assim, que os montantes absolutos do auxílio se mantêm proporcionais. Nestes casos atípicos, o limite de 50 000 euros assegura, ainda assim, que os montantes absolutos do auxílio se mantêm proporcionais.
(74)
Tendo em conta que a decisão de início do procedimento suscitava questões sobre a «exclusão» dos modelos comerciais de conversão para o cinema digital, o considerando 50 demonstra que foram desenvolvidos, em Itália, dois modelos comerciais de conversão diferentes. Estes modelos podem ser combinados com o crédito de imposto proposto para o cinema digital. As autoridades italianas incluíram disposições específicas nos regulamentos de execução alterados para garantir que a combinação de financiamento público e privado para a conversão para o cinema digital não resultará em sobrecompensação ou redirecionamento do auxílio (por exemplo, para distribuidores ou integradores de VPF). Desta forma, as autoridades italianas promovem uma sinergia adequada entre os modelos comerciais disponíveis e o auxílio estatal, a fim de fomentar a transição completa para o cinema digital.
(75)
O crédito de imposto também pode ser combinado com outras medidas de auxílio. A fim de garantir a proporcionalidade do auxílio, as autoridades italianas introduziram intensidades cumulativas máximas de auxílio de 90 % para pequenos cinemas (com uma a duas salas) e de 75 % para os restantes tipos de cinemas.
(76)
Em termos mais gerais, a candidatura deve ser acompanhada de um documento certificado que especifique as despesas efetivas para cada sala, ficando o Ministério da Cultura e do Turismo responsável pelas verificações caso a caso. Os regulamentos de execução estabelecem ainda que o crédito de imposto será recuperado (com juros e multas) se os requisitos não forem cumpridos.
c) Adequação da medida
(77)
Os esclarecimentos prestados pelas autoridades italianas, bem como a introdução da transferibilidade dos créditos de imposto, garantem que a medida terá um impacto nos beneficiários a que se destina o regime. Mesmo os cinemas com menos receitas devem poder beneficiar do regime.
(78)
A medida já não é proposta como medida piloto e estará em vigor até ao final de 2022.
(79)
Os dados fornecidos pelas autoridades italianas (considerandos 57 e 58) demonstram a acessibilidade da medida para todos os tipos de cinemas visados, em especial os de dimensão mais reduzida. Embora outros fatores possam ser considerados, importa salientar que o aumento acentuado no número de cinemas com uma a quatro salas que beneficiaram dos créditos de imposto (ao abrigo das regras de minimis) em 2012 e 2013 coincide com a introdução da transferibilidade dos créditos de imposto em 2012 (considerando 25).
(80)
Em termos mais gerais, a medida parece adequada para garantir a diversidade dos cinemas presentes no mercado italiano, desde os cinemas com uma única sala até aos pequenos cinemas comerciais e aos vários tipos de cinemas multiplex. Esta diversidade de salas constitui um pré-requisito para conseguir uma oferta diversificada de filmes nessas salas.
d) Distorção da concorrência e efeitos nas trocas comerciais
(81)
As distorções da concorrência e os efeitos nas trocas comerciais são limitados. O efeito transfronteiriço dos cinemas está limitado à presença de exploradores internacionais de salas de cinemas e à dimensão internacional do comércio de filmes em geral. Contudo, os locais dos cinemas têm um alcance geográfico intrinsecamente limitado, uma vez que os públicos não viajam para longe para ir a um cinema.
(82)
A medida em causa é um auxílio ao investimento e prevê um benefício único para as salas de cinema que estão perante uma transição única. O crédito de imposto garante que todos os cinemas podem concluir a mudança digital, mas não falseia indevidamente a concorrência em termos do seu funcionamento diário.
(83)
Espera-se ainda que a conclusão da transição para o cinema digital na Europa possa beneficiar o conjunto da indústria cinematográfica europeia. Neste contexto, as dúvidas relativas às normas aplicáveis ao cinema digital suscitadas pela decisão de início do procedimento já não são relevantes. As observações das partes interessadas mostraram que existe um consenso no mercado a favor das normas em vigor.
VI. CONCLUSÃO
(84)
Face ao exposto, a Comissão considera que o auxílio visa um objetivo cultural bem definido. As dúvidas suscitadas na decisão de início do procedimento relativamente à necessidade, à proporcionalidade, à adequação e ao impacto foram esclarecidas. As distorções da concorrência e os efeitos da medida no mercado são de tal forma limitados que não são contrários ao interesse comum. Por conseguinte, o crédito de imposto para a instalação de equipamento de projeção digital pode ser considerado compatível com o mercado interno com base no disposto no artigo 107.o, n.o 3, alínea d), do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
A medida de auxílio estatal que a Itália tenciona executar para instalação de equipamento de projeção digital, com base na Lei n.o 244, de 24 de dezembro de 2007, no Decreto-Lei n.o 91, de 8 de agosto de 2013, e no projeto de disposições que implementam o crédito de imposto concedido aos cinemas para a introdução e aquisição de equipamento e aparelhos de projeção digital, é compatível com o mercado interno na aceção do artigo 107.o, n.o 3, alínea d) do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
A aplicação desta medida de auxílio é, por conseguinte, autorizada.
Artigo 2.o
A República Italiana é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 29 de outubro de 2014.