РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 2 октомври 2013 година
относно компенсацията, платима на Simet SpA за услугите за обществен транспорт, предоставяни през периода 1987-2003 г. (мярка за държавна помощ SA.33037 (2012/C) - Италия)
(нотифицирано под номер C(2013) 6251)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/201/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С електронно уведомление от 18 май 2011 г. в съответствие с член 108, параграф 3 от Договора италианските органи уведомиха за компенсация за Simet SpA („Simet“) за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз съгласно задължение за обществена услуга, изпълнявано през периода 1987-2003 г., както е постановено от Държавния съвет (Consiglio di Stato), върховния административен съд в Италия („мярката, предмет на уведомлението“). Това уведомление беше регистрирано под номер на дело SA.33037.
(2)
Повече информация за мярката, предмет на уведомлението, беше предоставена от италианските органи на 12 юли 2011 г., 5 октомври 2011 г., 20 февруари 2012 г., 2 и 28 март 2012 г. и на 17 април 2012 г.
(3)
С писмо от 31 май 2012 г. Комисията уведоми Италия, че е взела решение да открие процедурата, посочена в член 108, параграф 2 от Договора („решението за откриване“).
Следната информация беше получена в рамките на приемливите срокове:
-
италианските органи изпратиха коментарите си по решението за откриване с писма от 1 юни 2012 г., 24 септември 2012 г. и 11 октомври 2012 г.;
-
единствената трета страна, която изпрати коментари в отговор на решението за откриване, беше Simet, потенциалният бенефициер на мярката, предмет на уведомлението. Информацията от нея беше получена на 4 август 2012 г., 31 октомври 2012 г. и 13 декември 2012 г.;
-
италианските органи предоставиха мнения по информацията от третата страна с писма от 28 ноември 2012 г., 4 декември 2012 г., 19 декември 2012 г. и 10 януари 2013 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. ДРУЖЕСТВОТО И ПРЕДОСТАВЕНИТЕ УСЛУГИ
(4)
Simet е частно дружество, което предоставя услуги за редовен автобусен превоз на пътници въз основа на концесии от италианската държава съгласно Закон № 1822/39 (2). По-специално Simet обслужва мрежа от междурегионални връзки на редовен автобусен превоз между област Калабрия и други области в Италия. В допълнение към тези услуги, които допринасят за приблизително две трети от приходите на дружеството, Simet предоставя и други услуги, включително услуги за международен превоз, туристически услуги и отдаване под наем на автобуси с водач (3), които отговарят за оставащата една трета от неговите приходи.
(5)
През октомври 1999 г. Simet за първи път иска от Министерството на инфраструктурата и транспорта („Министерството“) компенсация за междурегионалните автобусни услуги по отношение на годините от 1987 г. (4) нататък. Министерството отказва това и последващите искания, тъй като смята, че не е натоварило Simet със задължения за обществена услуга.
(6)
Според италианските органи дружеството Simet, както и други доставчици на междурегионален редовен автобусен превоз, е извършвало дейност въз основа на временни лицензи (концесии), подновявани ежегодно по искане на дружеството. Тези концесии дават на дружеството изключителното право да предоставя съответните услуги. В спецификациите за годишната концесия се посочва, че предоставянето на услугата не дава право на дружеството на каквато и да е субсидия или компенсация и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството. Тарифите, предложени от самото дружество, също са отразени в спецификациите за годишната концесия, приети от Министерството.
(7)
С течение на времето дружеството е изпратило няколко искания за промяна на договореностите за предоставянето на въпросната услуга, които обикновено са одобрявани в съответствие с процедурата, предвидена в Президентски указ № 369/94 (5). В членове 4 и 5 от Президентски указ № 369/94 се предвижда подробна процедура за оценка и сравнителен анализ на заявленията във връзка с въвеждането на всякаква нова услуга въз основа на концесия.
2.2. РЕШЕНИЯТА НА ДЪРЖАВНИЯ СЪВЕТ ПРЕДИ РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(8)
В отговор на отказа на министерството да предостави компенсация за обществена услуга за периода от 1987 г. нататък Simet подава съдебен иск в италианските административни съдилища, чрез който иска компенсация за изпълнение на задължението си за обществена услуга.
(9)
След обжалване в Решение № 1405/2010 от 9 март 2010 г. („Решение № 1405/2010“) Държавният съвет признава правото на Simet да получи компенсация за услугите си за редовен (основно междурегионален) автобусен превоз, предоставени съгласно концесиите, дадени от италианската държава. Точният размер на компенсацията е трябвало да бъде определен на основата на надеждни данни от счетоводството на дружеството.
(10)
Както е обяснено по-подробно в решението за откриване, в Решение № 1405/2010 не се посочва точно с кой правен акт се налага задължението за обществена услуга, нито под каква форма. Постановление № 2072 на Държавния съвет, издадено на 18 януари 2011 г., след като администрацията не изпълнява Решение № 1405/2010, е по-ясно в това отношение, тъй като в него се посочва, че министерството неколкократно отказва на дружеството възможността да промени маршрутите, разписанията и спирките, както и постановява дружеството да държи тарифите си еднакви със или под тарифите на Ferrovie dello Stato (италианските държавни железници) - според дружеството всички тези елементи са показателни за извършването на обществена услуга.
(11)
Въпреки че в Решение № 1405/2010 наистина се споменава новият Регламент (ЕО) № 1370/2007 на Европейския парламент и на Съвета (6), с който се уреждат компенсациите за обществени услуги, доколкото той определя критериите за компенсация, които не се различават коренно от онези, заложени в предходни регламенти на Общността, Държавният съвет постановява отговорните органи да платят компенсация на Simet въз основа на членове 6, 10 и 11 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 (7).
(12)
Италианските органи решиха да изчакат оценката за мярката, предмет на уведомлението, от Комисията, преди да изпълнят решението на Държавния съвет (Решение № 1405/2010 и Постановление № 2072/2010) и да платят компенсацията на Simet.
2.3. СУМА, ЗА КОЯТО ПЪРВОНАЧАЛНО Е ПОСТЪПИЛО УВЕДОМЛЕНИЕ, НА ВЪЗМОЖНА КОМПЕНСАЦИЯ ЗА ОБЩЕСТВЕНА УСЛУГА
(13)
По отношение на размера на компенсацията, платима на Simet за предоставените услуги, италианските органи предоставиха доклад на Комисията, поръчан от Simet и изготвен от външен консултант („първоначалния доклад“), без да подкрепят предварителните оценки в него. В първоначалния доклад дължимата компенсация се оценява на приблизително 59,4 милиона EUR (8).
(14)
Впоследствие обаче исканията за компенсация бяха преоценени и след решението за откриване Държавният съвет поиска независима оценка на адекватното равнище на компенсация. Резултатът от тази оценка се разглежда в раздели 2.6 и 2.7.
2.4. ПРОДЪЛЖИТЕЛНОСТ
(15)
Въпреки че Simet иска компенсация за услугите, предоставени до края на 2013 г. (9), италианските органи смятат, че съответният период за целите на уведомлението обхваща само периода 1987-2003 г., тъй като Решение № 1405/2010 се отнася единствено до обжалването, което обхваща този период. По-конкретно точка 3.1 от Решение № 1405/2010 се позовава ясно на компенсация за периода 1987-2003 г.
2.5. РАЗВИТИЕ НА НАЦИОНАЛНОТО СЪДЕБНО ПРОИЗВОДСТВО СЛЕД РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(16)
След отказа от страна на италианските органи да изпълнят Решение № 1405/2010 и Постановление № 2072/2011 Държавният съвет издаде ново постановление - № 270/2012 - за назначаване на панел от независими експерти, които да решат как да се приведе в действие Решение № 1405/2010.
(17)
На панела, който се състои от председател и двама членове, беше възложено да изчисли размера на компенсацията, платима на Simet съгласно Решение № 1405/2010. В същото време страните по спора назначиха собствени експерти, които коментираха предварителните заключения на панела от експерти. Това доведе до размяна на редица доклади и отговори през следващите месеци.
(18)
Панелът от експерти приключи работата си през август 2012 г. Панелът не достигна до единодушно заключение. Вместо това на Държавния съвет бяха представени два отделни доклада:
-
на 29 август 2012 г. беше предаден докладът на малцинството, подписан от председателя на панела, назначен от Държавния съвет, в който се констатира, че няма достатъчно налични данни, за да се определи компенсацията, платима на Simet, и следователно не може да се предостави компенсация;
-
на 20 август 2012 г. беше предаден докладът на мнозинството, подписан от двама от тримата експерти, назначени от Държавния съвет, в който се констатира, че компенсацията, платима на Simet, възлиза на 22 049 796 EUR.
(19)
Тъй като процедурата за държавна помощ още продължава в Комисията, Държавният съвет не е взел окончателно решение по отношение на размера на компенсацията, платима на Simet.
2.6. ДОКЛАДЪТ НА МАЛЦИНСТВОТО
(20)
В доклада на малцинството се подчертават по-специално следните елементи:
-
липсата на надеждни данни за изчисляване на компенсацията (изисквани съгласно Постановление № 2072/2011 и Решение № 1405/2010);
-
липсата на отделно счетоводство, изисквано от Регламент (ЕИО) № 1191/69 като необходимо условие за предоставяне на компенсация (с цел да се избегне свръхкомпенсирането);
-
невъзможността отделната счетоводна система да се замени с други счетоводни системи, които досега не са се показали годни за точно идентифициране на всички елементи на приходи и разходи;
-
по отношение на годините, за които има налични данни за аналитични сметки за отчитане (само две години - 2002 г. и 2003 г.),m PT документите, приложени във финансовите отчети (бележки към финансовите отчети и доклад за операциите), не се позовават на такива данни. Това изглежда сочи, че органите за корпоративно управление не са използвали аналитични сметки за отчитане при проследяването на операциите на дружеството;
-
липсата на предварително определени параметри за изчисляване на компенсация;
-
неспособността на дружеството да посочи точни, конкретни и недвусмислени задължения за обществена услуга (с позоваване на видовете, посочени в законодателството на Съюза) за отделните маршрути;
-
неспособността да идентифицира „икономическата неизгода“, произтичаща от тези задължения;
-
липсата на доказателство за вредата, понесена от дружеството Simet, което носеше тежестта да предостави това доказателство в производството, довело до Решение № 1405/10.
(21)
В светлината на тези недостатъци, в доклада на малцинството се констатира, че няма надеждни данни за изчисляване на компенсацията, постановена в Решение № 1405/2010, и по този начин не може да се предели размер на компенсацията.
2.7. ДОКЛАДЪТ НА МНОЗИНСТВОТО
(22)
В доклада на малцинството е използвана следната методология, за да се изчисли компенсацията, дължима на Simet:
2.7.1. Елемент на компенсация, основан на разликата между оперативните разходи и приходите
2.7.1.1. Метод за оценяване на приходите
(23)
За периодите 1987-1992 г. и 2002-2003 г. експертите екстраполираха приходите от услугите за редовен автобусен превоз пряко от финансовите счетоводни отчети. За периода 1993-2001 г. експертите използваха документацията на Simet за приходите, тъй като във финансовите счетоводни отчети от този период не се излагат подробно приходите от тези услуги (10). Въз основа на тези изчисления беше установено, че общите приходи за периода 1987-2003 г. възлизат на 57 213 440 EUR.
2.7.1.2. Метод за оценка на разходите за автобусната услуга
(24)
Тъй като за периода 1987-1992 г. няма налични отчети за разходите, експертите разпределиха разходите за услугите за междурегионален редовен автобусен превоз въз основа на процента приходи, генерирани от същите тези услуги за този период. Експертите взеха общия размер на разходите от всеки годишен финансов отчет. След това, за да достигнат до оперативните разходи, експертите извадиха от общите разходи всички от следните неоперативни разходи: дължима лихва, финансови такси, загуби от прехвърляне на активи, различни по характер загуби и разходи, преки данъци и окончателни инвентари. Накрая, оперативните разходи, които се дължат на услугите за междурегионален редовен автобусен превоз, бяха определени въз основа на процента от приходите, генерирани от същите тези услуги за редовен автобусен превоз.
(25)
За периода 1993-2001 г. Simet променя представянето си на данни в годишните си финансови отчети (11). Следователно за тези години експертите извадиха стойността на общите оперативни разходи от годишните финансови отчети на дружеството като алгебричен сбор от следните елементи на производствени разходи: помощни материали и консумативи, външни услуги, използване на несобствено имущество, разходи за персонал, амортизация и обезценка, вариране на складовите наличности на суровини, помощни материали и консумативи, и различни по характер оперативни разноски. След това оперативните разходи, които се дължат на услугите за редовен автобусен превоз, бяха определени въз основа на процент от приходите, генерирани от същите услуги за редовен автобусен превоз (както беше направено за периода 1987-1992 г.). За 2000 г. и 2001 г., въпреки че са прилагани аналитични сметки за отчитане, съответните документи не са изчерпателни, поради което беше решено да се използва същият метод за идентифициране на разходите, произтичащи от услугите за редовен автобусен транспорт, както и за предходните години.
(26)
За 2002 г. и 2003 г. има налични аналитични сметки за отчитане. Съответно експертите разделиха разходите на следните категории: i) разходи, свързани с пробега; ii) разходи, разпределими пряко за услугите за редовен автобусен превоз; и iii) разходи, които се разпределят въз основа на оборота.
-
Първата категория разходи включва разходи, свързани с гориво, масло за двигателя, гуми, резервни части, външна работа, измиване на превозното средство, такси за автомагистрали, задължителна поддръжка на превозното средство, отдаване под наем и обезценка на активи. Всеки от тези елементи на разходи е разделен на общия брой пропътувани километри и след това разходът на километър беше умножен по броя пропътувани километри само за услугите за редовен автобусен транспорт.
-
Втората категория разходи включва онези елементи от разходите, които въз основа на аналитичните сметки за отчитане могат да се припишат пряко на услуги за междурегионален редовен автобусен превоз. Такива са: пряка заетост, изхвърляне на отпадъци, дължими комисионни, различни видове такси, такси за паркиране, наем от трети страни на превозни средства за обезпечаването на редовните автобусни услуги, покупки за осигуряване на услуги в автобуса и възстановяване на разноски на пътуващия персонал.
-
Третата категория разходи включва „непреки разходи“ и се състои от непреки разходи за труд, режийни разходи, автобусни застраховки, данъци за собственост на превозно средство и наем на помещения. Тези разходи бяха разпределени въз основа на процент от приходите, генерирани от същите редовни автобусни услуги.
(27)
След като се съберат така изчислените числа за всеки от горепосочените периоди, беше установено, че общите разходи, свързани с услугите за редовен автобусен превоз за периода 1987-2003 г., възлизат на 59 510 413 EUR.
(28)
Следователно, след като се извадят тези разходи от приходите вследствие на редовните автобусни услуги, в доклада на мнозинството се установява оперативна загуба в размер на 2 296 973 EUR за периода 1987-2003 г.
2.7.2. Елемент на компенсация, свързан с необходимостта да се гарантира възнаграждение за вложения капитал:
(29)
За всяка година на преглед експертите определиха вложения капитал като сбор от:
-
собствен капитал („E“), чиято стойност е взета от годишните финансови отчети, като се разглежда капиталът на акционерите; и
-
заемен капитал („D“). Експертите смятаха за заемен капитал единствено финансовия дълг, т.е. задълженията към банки и други кредитори.
(30)
Формулата за средно претеглена цена на капитала („WACC“) беше взета за основа за определяне на процента на възнаграждение за вложения капитал.
Където:
Re
=
необходим процент възвръщаемост на капитала;
Rd
=
разходи за дълга; E = собствен капитал на дружеството;
D
=
дълг на дружеството; ;
E/V
=
процент на финансиране, което е собствен капитал;
D/V
=
процент на финансиране, което е дълг;
Tc
=
ставка на корпоративен данък
(31)
Очакваната възвращаемост на капитала беше изчислена с помощта на „модела за оценка на капиталови активи“. Този модел описва връзката между риск и предвидена възвръщаемост:
Където:
rf
=
безрисков процент
βa
=
бета на сигурност
=
очаквана пазарна възвръщаемост
(32)
Лихвеният процент за десетгодишни държавни облигации, взет от националните статистики, е използван за заместител на безрисков процент (rf).
(33)
За годините, за които трябваше да се оцени компенсацията, експертите стигнаха до заключението, че инвеститорите, инвестиращи по-скоро в акции, отколкото в ценни книжа без риск на италианския пазар (12), искат рискова премия от средно 5,8 % (rm-rf).
(34)
Бета (13) на акциите в капитала на Simet беше изчислена, като се вземе стойността на бета без ливъридж (14) от 0,39 за автобусната услуга и транспортния сектор (15). След това тази бета стойност се коригира в зависимост от финансовата структура, докладвана от дружеството за всяка година:
(35)
За периода 1987-1994 г. ставката на италианския корпоративен данък беше 36 %, за периода 1995-2000 г. - 37 %, а за периода 2001-2002 г. - 36 %.
(36)
Според експертите възнаграждението за вложения капитал указва компенсацията, която Simet следва да получи след данък. Тъй като компенсацията подлежи на данъчно облагане, трябва да бъде коригирана по следния начин:
(37)
Въз основата на тези формули експертите изчисляват, че дължимото възнаграждение за вложения от Simet капитал е в размер на 5 948 150 EUR.
(38)
Така общият размер на компенсацията, изчислена от експертите, преди прилагането на лихва за забава е 8 245 124 EUR (компенсация, свързана с оперативната загуба и възнаграждението за вложения капитал).
2.7.3. Изчисляване на лихва за забава
(39)
Предвид факта, че компенсационните суми, изчислени по-горе, не са плащани през годините, за които са дължими, експертите преразгледаха горните суми, както следва:
-
първоначално изчислените суми бяха преоценени въз основа на индексите на инфлация на потребителските цени по ISTAT до юли 2012 г.;
-
след това върху така получените суми беше приложена законната лихва.
(40)
Така панелът от експерти достигна до обща компенсация в размер на 22 049 796 EUR.
2.7.4. Други наблюдения, включени в доклада на мнозинството
(41)
Докладът на мнозинството включва мнението, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, не засяга пряко приложение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, което означава пряко предоставяне - макар и със задна дата - на компенсация съгласно посочения регламент. Вместо това в доклада се посочва, че Държавният съвет е предложил прилагането на критериите, определени в посочения регламент, относно общи методи за компенсация, за да се установи щетата, понесена от Simet в резултат от неправомерно продължаване във времето на задължения за обществена услуга.
(42)
В доклада на мнозинството се отбелязва още, че в случаите, в които Комисията смята, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 не е приложим, за да се оцени компенсация за обществена услуга, тя често одобрява тази компенсация като прилага по аналогия уредбата на Общността за държавни помощи във вид на задължения за обществени услуги. Основният критерий за Комисията беше размерът на компенсацията да не надвишава необходимото за покриване на понесените разходи при изпълнението на тези задължения. По отношение на риска от свръхкомпенсиране в настоящия случай мнението в доклада на мнозинството е, че тъй като извършената дейност е свързана с изчисление ex post на разходите, действително понесени в миналото от дружеството, за да предостави необходимите редовни автобусни услуги, тези изчисления не съдържат елемента на несигурност, който е присъщ във всяка прогнозна оценка когато компенсацията се определя ex ante. Следователно не стои въпросът за свръхкомпенсирането.
(43)
В доклада на мнозинството се засяга въпросът за липсата на разделно отчитане. В него е изложено мнението, че разделното отчитане се прилага за онези предприятия, които получават компенсация за изпълнението на обществена услуга, за да се избегне злоупотребата с тези средства за другите дейности на дружеството. При все това, тъй като в настоящия случай досега не са прехвърляни публични средства на Simet като компенсация за предоставянето на обществена услуга, изискването за разделно отчитане следва да не се смята за причина за отказ от плащане на компенсацията, постановена от Държавния съвет.
(44)
В доклада на мнозинството се отбелязва също, че за периода 2002-2003 г., за който има аналитични сметки за отчитане, действителните оперативни загуби като цяло са същите като загубите, установени въз основа на методологията, използвана за предходните години, съгласно която разходите са разпределени за услугите за междурегионален редовен автобусен превоз въз основа на процент от приходите, генерирани от същите услуги (цифрите се различават само с 2,6 %). Следователно експертите са на мнение, че неналичността на аналитични сметки за отчитане за предходния период следва да няма практическо значение за предоставянето на компенсация.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(45)
Както е обяснено в решението за откриване, Комисията имаше някои съмнения по отношение на съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, с вътрешния пазар.
(46)
Първо, Комисията имаше съмнения по отношение на класифицирането на мярката, предмет на уведомлението, като мярка, която не представлява помощ. По-специално Комисията постави въпроса дали четирите условия, посочени от Съда на Европейския съюз в решението му по делото Altmark (16), са изпълнени.
(47)
Второ, Комисията повдигна въпроса за приложимата правна уредба. Тъй като компенсацията, постановена от Държавния съвет, е свързана със задължения за обществена услуга, които предполагаемо са били наложени на Simet през периода 1987-2003 г., но все още незаплатени, възникна въпросът дали Регламент (ЕИО) № 1191/69, или Регламент (ЕО) № 1370/2007 е приложим в настоящия случай.
(48)
Комисията сметна, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 ще бъде приложим в настоящия случай, ако може да се докаже, че на Simet наистина е било наложено задължение за обществена услуга едностранно от италианските органи и че предложената компенсация е в съответствие с всички изисквания на посочения регламент. Това е така, защото съгласно член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 компенсацията за задължения за обществена услуга, наложени едностранно на предприятие, платена по силата на разпоредбите в посочения регламент, не подлежи на процедурата по предварително уведомление на Комисията. Ако обаче нито едно от тези две условия не е доказано изпълнено, съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, ще трябва да се оценява съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007.
(49)
Трето, допускайки, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, наистина е в резултат от едностранно налагане на задължения за обществена услуга, Комисията все пак имаше съмнения въз основа на информацията, с която разполага, дали компенсацията е в съответствие с изискванията на Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията също изрази съмнения дали е уместно да се приложи общата процедура за компенсация, определена в Регламент (ЕИО) № 1191/69, приложим за едностранно наложени задължения за обществена услуга за годините след 1992 г., тъй като считано от юли 1992 г., междурегионалните автобусни услуги не е можело да са предмет на едностранно наложени задължения за обществена услуга (17).
(50)
Четвърто, ако по-нататъшното разследване потвърди, че поне едно от условията за освобождаване от уведомление по силата на Регламент (ЕИО) № 1191/69 не е изпълнено и трябва да се направи оценка съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007, Комисията имаше съмнения дали в настоящия случай са спазени условията в посочения регламент.
(51)
Във всички случаи, независимо от приложеното правно основание, Комисията изрази съмнения дали компенсацията, постановена от Държавния съвет, изключва възможността за свръхкомпенсиране. Комисията отбеляза липсата на ефективно разделяне на сметките на Simet поне до 2000 г. (18) и постави под въпрос възможността за точно установяване ex post на разходите, свързани редовните автобусни услуги. Тя също така постави под въпрос адекватността на очакваната възвращаемост на собствения капитал, използвана в изчисленията на компенсацията.
4. МНЕНИЕ НА ИТАЛИЯ
(52)
В своето мнение италианските органи смятат, че мярката, предмет на уведомлението, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, по-специално защото не удовлетворява всички условия, посочени от Съда в решението си по делото Altmark. Италианските органи също смятат, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, не съответства нито на Регламент (ЕИО) № 1191/69, нито на Регламент № 1370/2007.
(53)
Италианските органи подчертаха, че не съществува нито едностранно, нито договорно налагане на задължения за обществена услуга за междурегионалните автобусни услуги през разглеждания период. Правният инструмент, уреждащ взаимоотношенията между държавния орган и частните дружества, извършващи услуги за превоз на пътници, е едностранна концесия, въз основа на която държавният орган прехвърля на частния субект собственото си законно право да извършва транспортни услуги за клиенти без обособен характер, което е предоставено първоначално на държавата съгласно Закон № 1822/39.
(54)
Италианските органи припомниха също, че в спецификациите за концесията, издадени от министерството по искане на дружеството, ясно се посочва, че услугата се извършва изцяло на собствен риск на обслужващото дружество, с изключение на гаранция за изключителни права, съществуваща през разглеждания период. Извършването на услугата не дава право на получаване на никакъв вид субсидия или компенсация. Такива концесии са с временен характер и се преразглеждат всяка година по искане на дружеството. Лицензите са предмет на различни промени от една година за следващата по отношение на маршрути, места за спиране, честота на обслужване и др. предвид конкретните искания на дружествата.
(55)
По отношение на тавана за тарифите, описан в решението за откриване и съществуващ до 2001 г., италианските органи отбелязаха, че този таван е прилаган в цяла Италия, а не само в едно конкретно географско място. Те отбелязаха още, че в съответствие с член 2, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 това е мярка на ценова политика, но не съставлява тарифно задължение, което е предмет на задължителна компенсация по смисъла на този регламент.
(56)
В допълнение, според италианските органи считано от юли 1992 г. (19), едностранните налагания на обществена услуга за междурегионален автобусен превоз дори не са позволени съгласно Регламент (ЕИО) № 1191/69. В член 1, параграф 5 от този регламент се позволява едностранно налагане само за градски, крайградски и регионални услуги.
(57)
Във всички случаи италианските органи отбелязаха, че дружеството Simet никога не е подало молба за преустановяване на задълженията за обществена услуга, както се изисква в член 4 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което те смятат за предпоставка, за да твърди, че въпросните задължения са съществували. Искането на Simet от 1999 г., адресирано до министерството (20), е общо искане за компенсация за обществена услуга, която предполагаемо е наложена от концесиите, предоставени от 1987 г. нататък. Италианските органи изтъкнаха, че в това искане не се посочва кои задължения за обществена услуга трябва да се преустановят, за да се гарантира адекватна доходност на междурегионалните услуги за редовен автобусен превоз.
(58)
Следователно италианските органи направиха извода, че Simet не е доказало, че е поело отговорност за задължения за обществена услуга (както е определено в член 2, параграф 2 на Регламент (ЕИО) № 1191/69), и по-специално не е доказало точно наложените му задължения за обслужване или транспорт, а също и тарифни задължения. Според Италия дружеството Simet е доказало само, че е извършило различни универсални транспортни услуги въз основа на държавните концесии, предоставени от органите, отговарящи за това, по искане на дружеството. Възлагането на универсални транспортни услуги на Simet само по себе си не доказва, че Simet е поело някакво задължение за обществена услуга по смисъла на Регламент (ЕИО) № 1191/69.
(59)
Италианските органи отбелязаха също, че през по-голямата част от разглеждания период (1987-2001 г.) Simet не е осъществило съответно разделно отчитане, както се изисква в член 1, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 (21). Следователно не е било възможно да се изчислят допълнителните нетни разходи в резултат от изпълнението на задълженията за обществена услуга, което означава, че условията, посочени в член 10 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, не са изпълнени.
(60)
Накрая, италианските органи изтъкнаха, че компетентното министерство не е установило никакви размери на компенсацията предварително, както се изисква в член 13 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 тъй като не е наложило никакви задължения за обществена услуга на Simet. В настоящия случай дължимата на Simet компенсация е изчислена изключително въз основа на ex post оценка.
(61)
Италианските органи смятат, че оценка съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007 до голяма степен поставя същите въпроси като оценка съгласно Регламент (ЕИО) № 1191/69 (включително липса на ясно определени задължения за обществена услуга, липса на обективни параметри за компенсация, установени предварително, липса на отделно счетоводство и др.). По отношение на понятието за „разумна печалба“, както е посочено в приложението към Регламент (ЕО) № 1370/2007, италианските органи смятат, че процентът на възвръщаемост, предложен от Simet в първоначалния доклад, е завишен за ситуация, при която компенсацията се определя ex post и се премахва рискът от непредвидени разходи/ загуби.
(62)
Италианските органи подкрепиха изцяло заключенията в доклада на малцинството, където се констатира, че размерът на компенсацията не може да се изчисли. В същото време те смятат, че докладът на мнозинството съдържа определени материални и методологични грешки. Например италианските органи изразиха съмнения за уместността на метода, основан на допускания и използван в този доклад за предварителна оценка на нетните оперативни разходи на предполагаемите задължения за обществена услуга. Те оспориха също факта, че докладът:
-
не ограничава сумата на вложения капитал до капитала за задълженията за обществена услуга, а използва целия вложен капитал за целите на изчисляване на компенсацията; т.е. капиталът, използван за други стопански дейности на дружеството, като например туристически агенции, международни услуги, наем на автобуси с водач, не се изключва от тези изчисления;
-
включва рискова премия над 100 базисни пункта при определяне на необходимата възвръщаемост на капитала; това не изглежда уместно за компенсация, изчислена ex post; и
-
не изчислява правилно лихвата, свързана с факта, че сумите на компенсацията не са плащани през годините, за които се отнасят. Експертите, назначени от Държавния съвет, са приложили законната лихва върху сумите, които са преоценени изцяло през 2012 г., а не върху първоначалните суми, както би било уместно.
5. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(63)
Единствената трета страна, изпратила коментари в отговор на решението за откриване, е Simet, потенциалния бенефициер от мярката, предмет на уведомлението. В мнението си Simet изразява несъгласие с предварителните позиции на Комисията в решението за откриване.
(64)
За да обоснове твърдението си, че са му наложени задължения, Simet изпрати концесиите, които са му предоставени за маршрутите, обхванати от съдебното производство. Според Simet изискванията, предвидени в тези концесии, включват, inter alia, тарифите, постоянността на маршрута, спирките, честотата и разписанието на услугата. Те включват също условията, регулиращи превоза на багаж на пътниците и безплатния пренос на обикновени писма за пощенските служби, както и на друга поща срещу заплащане на такса, посочена в разпоредбите, уреждащи този вид превоз. Тези концесии изискват също от дружеството да докладва за всички преустановявания, инциденти и промени в услугата, както и съдържат задължението да се издават билети за превоз на пътници, багаж и селскостопански пратки, като съответните документи се пазят за пет години. Освен това Simet е трябвало да получи предварително разрешение от службите към министерството за моторни превозни средства в съответната провинция по отношение на вида и характеристиките на автобусите, които да се използват за услугите, обхванати от концесиите, както и за предоставянето на други услуги.
(65)
Simet изпрати също пълните или частични, според него, откази от страна на министерството да разреши промени в елементите на услугите, които дружеството е предоставяло. За разглеждания период Simet изпрати (частични) откази по отношение на (22):
-
молби да обслужва нови спирки в допълнение към съществуващите по редовните автобусни услуги по линия Росано-Неапол (1992 г.), линия Кариати-Милано (1995 г.), линия Козенца-Флоренция (1999 г.), линии Козенца-Флоренция и Козенца-Пиза (2000 г.), както и по линия Сан Джовани-Милано (2003 г.);
-
молба за разрешение да обслужва нови редовни услуги по линията Козенца-Неапол (2000 г.).
(66)
Simet смята, че тези откази показват едностранния характер на налагането на задължения за обществена услуга от италианските органи. Simet твърди също, че органите не са позволили „оптимизирането“ на транспортните връзки чрез разширяване и диверсификация на предлагането. Всъщност транспортните връзки са били „замразени“ и следователно са останали обвързани с министерски решения, въпреки че формално са класифицирани като „стопанска дейност“.
(67)
Simet изразява несъгласие с твърдението в съображение 16 от решението за откриване, че предложените от дружеството тарифи са отразени в спецификациите за годишните концесии. Първоначално тарифите за маршрутите на дълги разстояния е трябвало да бъдат сходни с тези за пътуване с железопътен транспорт втора класа. Това се подкрепя от докладна записка на министерството от 19 декември 1988 г. (D.C. III Div 32 № 3846), в която се посочва, че като се има предвид, че много дружества с концесии за обществени автобусни услуги са подали молби за увеличаване на тарифите; като се има предвид, че наскоро не са издавани общи директиви за тарифите; в очакване на нови директиви […][регионалните служби] могат да разрешават пряко на притежателите на концесии да направят увеличение на тарифите за услугите, които извършват, за да ги приведат в съответствие с ценовото равнище на Държавните железници (Ferrovie dello Stato (FS) за пътуване с железопътен транспорт втора класа, плюс „скоростната“ надбавка, ако услугите използват магистрали [както е във въпросния случай];… очевидно е, че не следва да има увеличение на тарифите, ако горепосоченото тарифно равнище вече се прилага. Според Simet тези стъпки показват, че не е било разрешено да се определят тарифи, по-високи от тарифите на пътуване с железопътен транспорт втора класа (т.е. най-ниската тарифа на Ferrovie dello Stato). В резултат от това дружеството е възпрепятствано да извлече повече приходи от дейността си поради държавния интерес да удовлетвори основно обществени потребности и цели.
(68)
В циркулярно писмо на министерството № A/7302 от 3 юли 1992 г. се предвижда, че за въпросната година тарифата следва да се увеличи с 6,1 % за автобусните линии, които са от компетентността на държавата. Според Simet това циркулярно писмо, с което министерството разрешава увеличението на цените само за да ги приведе в съответствие с цифрите на ISTAT, потвърждава, че за дружеството не е било възможно да постави тарифи, каквито е смятало за уместни по своя инициатива. Simet също така отбелязва, че в циркулярно писмо на министерството № 3/02 от 5 април 2002 г., където се определя как следва да се преобразуват тарифите от италиански лири в евро, се посочва (в точка 2), че въпросните тарифи са „регулирани тарифи и цени“.
(69)
Накрая, в концесиите, отдадени от министерството, се посочва, че тарифата е „установена“, т.е. изрично фиксирана от администрацията. Тъй като не става въпрос просто за „разрешение“, а за „концесия“, в съответните спецификации изрично се посочва, че предоставянето на услуги се урежда от вече определените клаузи и от клаузите, които могат впоследствие да бъдат определени и че администрацията може по всяко време да отнеме концесията, а операторът няма право да отправя искания от каквото и да е естество. В точка 6 от спецификациите за всяка концесия се посочва изрично, че разписанията и тарифите трябва да са одобрените такива от службата към министерството за моторни превозни средства в съответната провинция. Simet твърди, че тъй като фиксираните тарифи правят невъзможна всякаква гъвкавост в услугите, които се предлагат на потребителите, не е можело да отговори на търсенето на пазара или на собствените си потребности по собствена преценка.
(70)
Дружеството Simet твърди, че е било възпрепятствано от прилагане на ценови политики, които обикновено са част от практиката на предприятие в съвременен, свободен и конкурентен пазар, тъй като е било задължено да прилага наложените му тарифи. От една страна, Simet подчертава, че тарифното равнище, наложено от министерството (еквивалентно на тарифите за железопътен превоз втора класа на Ferrovie dello Stato), е било толкова ниско, че дружеството не е можело да покрие разходите по извършването на автобусните услуги. От друга страна, тези мерки са позволили на държавата да предостави неоснователнo подкрепа на железопътното си дружество - Ferrovie dello Stato - тъй като притежателите на концесии за услуга за междурегионален автобусен превоз, какъвто е Simet, са били възпрепятствани от прилагане на тарифи, по-ниски от тарифите на посоченото дружество за билет втора класа със „скоростна“ добавка. Ferrovie dello Stato е поставено в по-благоприятно положение и поради факта, че на Simet и на други дружества, предоставящи сходни услуги, са отказани субсидии.
(71)
В светлината на горепосоченото Simet смята, че концесиите, отдадени от министерството, и последващите решения за отказ на исканията за промяна на маршрутите доказват, че тези концесии покриват критериите за договор за услуга по смисъла на член 14 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, тъй като предвиждат задължения по отношение на маршрути, спирки, тарифи, безплатен пренос на обикновени писма за пощенските служби, както и друга поща срещу заплащане на такса, определена в разпоредбите, уреждащи този вид превоз.
(72)
Дори ако се приеме, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 не предвижда никакво право на компенсация за притежателите на междурегионални концесии, както твърди министерството, Simet твърди, че това ще означава, че услугата е била либерализирана и като такава администрацията не е можела да налага задължения, по-специално относно тарифите, на дружеството. Следователно Simet смята, че министерството е действало в нарушение на закона и че съгласно националния закон (т.е. член 35 от Законодателно постановление № 80/1998, приложено от Държавния съвет) се дължи компенсация за щети.
(73)
За Simet предметът на спора не е случай от вида, който се урежда от Регламент (ЕИО) № 1191/69, а спор за обезщетение. Simet отбелязва, че Решение № 1405/2010 признава правото на Simet на обезщетение съгласно член 35 от Законодателно постановление № 80/1998, за да се компенсира за щетата, причинена от неправомерните решения на министерството за отказ да премахне задълженията за обществена услуга, наложени на Simet. Тези решения, които нарушават правото на свобода на стопанска инициатива, застъпено в член 41 от Конституцията на Италия, тъй като са причинили материални загуби на дружеството при извършването на стопанската му дейност, следователно трябва да се смятат за неправомерни и като такива дават право на дружеството на възстановяване на понесените от него загуби. Държавният съвет призна, че министерството е причинило неоснователно щета на Simet, като го е задължило да изпълнява задължения за обществена услуга в нарушение на правото му да предоставя транспортна услуга по свободен и независим начин.
(74)
Ако обаче се приеме, че Регламент (ЕИО) № 1191/69, както е изменен, позволява на администрацията да наложи задължения за обществена услуга, за да удовлетвори потребностите на региона, Simet смята, че министерството е било задължено да предвиди плащане, за да компенсира тези задължения. Според Simet Регламент (ЕИО) № 1191/69 позволява да се наложат задължения за услуга „за задоволяване на транспортните нужди на един регион“ (член 1, параграф 2), а не „в един регион“.
6. МНЕНИЯ НА ИТАЛИЯ ПО МНЕНИЯТА НА ТРЕТАТА СТРАНА
(75)
В коментарите си по мненията от третата страна италианските органи отново потвърдиха позицията си, че не са съществували никакви задължения за обществена услуга по смисъла на Регламент (ЕИО) № 1191/69 и на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и че не се дължи никаква компенсация.
(76)
За да подкрепят позицията си, италианските органи обясниха още системата, която урежда извършването на услуги за редовен автобусен превоз на пътници съгласно Закон № 1822/39 (23) (закон, приложим по време на разглеждания период). Съгласно този закон регулаторната рамка за редовните услуги, които са отговорност на държавата (известни още като „обикновени редовни автобусни услуги“), е била, както следва:
i)
услугата се извършва съгласно система от концесии;
ii)
концесиите се възлагат след кандидатстване от страна на предприятията;
iii)
не се предвиждат или осъществяват процедури за подбор при възлагането на концесиите;
iv)
съгласно закона концесиите са временни или постоянни по преценка единствено на министерството, което винаги е избирало да възложи временни концесии на всички предприятия. Вследствие на това концесиите са с продължителност една година и всички предприятия (Simet включително) ежегодно кандидатстват за подновяването на концесията;
v)
концесиите дават на операторите изключителното право да извършват услугата по маршрута, посочен в спецификацията за концесията;
vi)
притежателите на концесия се разглеждат преференциално по отношение на обслужваните населени райони, въз основа на критерия „finitimità“, т.е. близост и икономическа и функционална свързаност на автобусните маршрути (членове 5 и 6 от Закон № 1822/39);
vii)
приоритет се дава и на съществуващите услуги. С други думи, поради съображения за икономическа ефективност се смята за препоръчително да се адаптират съществуващи услуги, вместо да се установяват нови;
viii)
в допълнение, когато е трябвало да се даде концесия за нови услуги, е приложен критерият за численост на населението в населения район по отношение на общата дължина на новите автобусни маршрути. За услуги с обща дължина до 500 km е смятана за необходима численост на населението от най-малко 300 000 жители. За по-дългите автобусни маршрути е прилаган пропорционален критерий (24).
(77)
Следователно, когато предприятия са подавали молба за промяна на съществуваща услуга или за възлагане на концесия за нови услуги, министерството е трябвало да основава решението си на тази правна уредба.
(78)
По отношение на цялостните или частични откази от страна на министерството да разреши промените, поискани от Simet по отношение на предоставените услуги, италианските органи отбелязаха, че те са свързани само със системата, както се урежда от Закон № 1822/39. Министерството не е можело да се съгласи да предостави нови концесии за нови услуги или да разшири обхвата на съществуващи концесии (като разреши нови спирки) в случаи, в които това би нарушило правата на други оператори на редовни услуги, както е определено в този закон. В същото време министерството е приело промените, които не противоречат на принципите, заложени в Закон № 1822/39 (25).
(79)
Въпреки че признават, че на Simet неколкократно е отказано разрешение да предостави нови услуги или да добави допълнителни спирки в съществуващите услуги, италианските органи поддържат, че твърденията на Simet и приложените документи не предоставят доказателство за официални искания за промяна на елементи в предоставяните услуги, посочени в спецификациите за съществуващата концесия, на които е даден отказ. Във всички случаи министерството никога не е отказвало искане на Simet за премахване на спирки в слабо населени райони или за промяна на разписания.
(80)
По отношение на клаузите в спецификациите за концесията за превоза на пощенски пратки, италианските органи твърдят, че Simet не е предоставило доказателство, което документира действително предоставените услуги и нетните разходи, свързани с тях. Италианските органи отбелязаха още, че Simet не е предоставило документно доказателство за това, че министерството е отхвърлило молбите му за промяна на тарифите. Освен това Simet никога не е искало разрешение за намаляване на тарифите.
(81)
По отношение на докладната записка на Министерството на транспорта от 19 декември 1988 г. (D.C. III Div 32 № 3846) и последващото циркулярно писмо на министерството № A/66 от 10 януари 1989 г. (издадено от службата за моторни превозни средства към министерството в провинция Катандзаро), съгласно италианските органи тези документи разрешават на доставчиците на редовни услуги да приведат тарифите си в съответствие с тарифите на Ferrovie dello Stato и трябва да разглеждат като част от по-широка национална транспортна и ценова политика. Същото следва да се каже и за писмото от Службата в Катандзаро № 7302 от 3 юли 1992 г. (също посочено от Simet), с което се разрешава на операторите на редовни автобусни услуги да увеличат тарифите си с до 6,1 % в съответствие с инфлацията и с цел изпълнение на циркулярно писмо № 801/92 (26). В писмото се изтъква също, че предприятията могат да извършват дейност съгласно различна тарифна схема, при условие че са подали конкретна молба за това. Италианските органи отбелязват, че Simet не е подавало такава молба. Във всички случаи, нито докладната записка на министерството от 1988 г., нито писмото на министерството от 1992 г. не представляват отхвърляне на молба на Simet за преустановяване на задължението за обществена услуга по отношение на тарифите.
(82)
Италианските органи изразяват несъгласие и с твърдението на Simet, че точка 2 от циркулярно писмо № 3/02 от 5 април 2002 г. доказва, че тарифите за редовните услуги са определяни от министерството. Чрез това циркулярно писмо само се дават указания за преобразуване на тарифите от италиански лири в евро. Фактът, че тарифите за редовен превоз на дълги разстояния са посочени като „регулирани“ тарифи, не означава, че цените не са определяни от операторите. Това по-скоро означава, че са били тарифи, определяни предварително в интерес на прозрачността и публичността за пътниците и впоследствие разрешавани от компетентните министерски служби. Тъй като услугата представлява редовна универсална услуга, елементите на предоставяната услуга, като например маршрути, автобусни спирки, разписания и тарифи, трябва да са известни предварително за разлика от случайния превоз. Според италианските органи същият принцип съществува и на равнище Европейски съюз за редовните превози, които се уреждат от Регламент (ЕО) № 1073/2009 на Европейския парламент и на Съвета (27), според който цените тарифите са неразделна част от разрешителните за редовните превози (член 6, параграф 2 от посочения регламент). В светлината на тези изисквания за предварително разписание италианските органи оспорват също тълкуването на Simet на точка № 6 от спецификациите за концесията (28), тъй като заявлението на Simet и спецификациите за концесията на министерството се посочват предварително определени разписания и тарифи за редовните превози.
(83)
По отношение на размера на исканата компенсацията Simet иска само компенсация … в границите на доказано дължимите размери. Според италианските органи изчисленията на разходите, представени от Simet във времето, са общи, тъй като обхващат цялата стопанска дейност, и също така не са обективно точни и основани на надеждни данни предвид липсата на разделно отчитане през по-голямата част от разглеждания период.
(84)
Италианските органи смятат за изобщо неотносимо това, дали въпросният случай засяга предоставянето на компенсация за обществена услуга (оттук и прякото прилагане на Регламент (ЕИО) № 1191/69), или предоставянето на обезщетение. Дори да се предположи, че Държавният съвет е искал да признае правото на Simet на обезщетение -, заключение, което според италианските органи не може да се приеме нито за дадено, нито за очевидно въз основа на прочит на Решение № 1405/2010 (29), евентуалната понесена щета може да възникне единствено от изпълнението на задължения за обществена услуга. Италианските органи настояват, че такива задължения никога не са налагани на Simet.
(85)
Накрая, италианските органи изразяват несъгласие, че компенсаторното обезщетение може да се изисква по член 41 от Конституцията на Италия. Транспортът на пътници чрез редовни междурегионални услуги за превоз не може да се смята за изцяло либерализиран само посредством пряко прилагане на член 41 от Конституцията на Италия, тъй като на първо място е предмет на система от концесии (регулирана със Закон № 1822/39 и Президентски указ № 369/94) и след това на система от разрешителни (регулирана от Президентски указ № 285/05).
7. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
7.1. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
(86)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(87)
За да се смята за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1, мярка за подкрепа трябва да изпълнява следните условия:
-
трябва да е предоставена от държавата или чрез държавни ресурси,
-
трябва да дава селективно предимство, като поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки,
-
трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията,
-
трябва да засяга търговията между държавите членки.
(88)
Комисията ще разгледа дали в настоящия случай всяко от тези условия е изпълнено.
7.1.1. Държавни ресурси и вменяване на държавата
(89)
Комисията отбелязва, че решенията на Държавния съвет изискват министерството да плати компенсация на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г. по маршрути от компетентността на държавата. Ресурсите, чрез които да се плати тази компенсация, са ресурсите, с които разполага министерството, и по този начин представляват държавни ресурси. Решението да се плати тази компенсация, взето от съда, може да се вмени на държавата.
7.1.2. Селективно икономическо предимство
(90)
Комисията отбелязва на първо място, че дружеството Simet е заето с икономическа дейност, а именно превоз на пътници срещу възнаграждение. Следователно Simet следва да се смята за „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(91)
Предоставянето на мярката следва да се смята и за селективно, тъй като облагодетелства единствено Simet.
(92)
По отношение на предоставянето на икономическо предимство, от решението по делото Altmark следва, че компенсация, предоставена от държавата или чрез държавни ресурси на предприятие в замяна на задължения за обществена услуга, наложени на него, не предоставя такова предимство на въпросното предприятие и оттук не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1, при условие че са изпълнени следните четири условия (30):
-
първо, предприятието бенефициер трябва действително да има задължения за предоставянето на обществена услуга и тези задължения трябва да са ясно определени;
-
второ, параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин;
-
трето, компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнението на задълженията, свързани с предоставянето на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на тези задължения; и
-
четвърто, когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения, свързани с обществена услуга, не е избрано с процедура за възлагане на обществена поръчка, равнището на необходимата компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи превозни средства предприятие при изпълнението на тези задължения, като се вземат предвид съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на задълженията.
(93)
По отношение на второто условие параметрите, които служат за основа за изчисляване на компенсацията, трябва да са установени предварително по обективен и прозрачен начин, за да се гарантира, че не предоставят икономическо предимство, което да постави предприятието бенефициер в по-благоприятно положение спрямо конкурентни предприятия. При все това необходимостта да се установят параметри за компенсация предварително не означава, че компенсацията трябва да се изчисли въз основа на конкретна формула. По-важно е да е ясно от началото как ще се определи компенсацията.
(94)
В настоящия случай Simet не е предоставило никакви доказателства за това, че параметрите за компенсация за предоставянето на въпросните услуги през разглеждания период са установявани предварително по обективен и прозрачен начин. По-скоро спецификациите за концесията, на които Simet разчита, за да покаже, че му е налагано задължение за обществена услуга от държавата, посочват, че извършването на услугите не дава право на дружеството на субсидия или компенсация от никакъв вид и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството. Поради тази причина Решение № 1405/2010 на Държавния съвет е постановило компенсацията да се изчисли въз основа на надеждни данни от счетоводството на дружеството. При липсата на параметри за компенсация, установени предварително, всички такива изчисления задължително се основават само на оценки ex post на нетните разходи, възникнали при предоставянето на въпросните услуги за междурегионален редовен автобусен превоз, като изчисленията, които първоначалният доклад и докладът на мнозинството съдържат. Следователно в настоящия случай второто условие от решението Altmark не е изпълнено.
(95)
За да се изключи наличието на икономическо предимство, когато компенсация е предоставена на дадено предприятие заради наложени му задължения за обществена услуга, в решението Altmark се изисква всичките четири условия да са изпълнени и следователно няма причина Комисията да разглежда дали останалите три условия са изпълнени в настоящия случай. Съответно плащането на компенсация на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г. наистина предоставя на това предприятие селективно икономическо предимство.
7.1.3. Нарушение на конкуренцията и ефект върху търговията между държавите членки
(96)
По отношение на тези два критерия е необходимо да се провери дали мярката, предмет на уведомлението, вероятно ще наруши конкуренцията в степен, че да засегне търговията между държавите членки.
(97)
Както се споменава в решението Altmark (31), от 1995 г. нататък някои държави членки са отворили определени транспортни пазари за конкуренция от предприятия, установени в други държави членки, и така няколко предприятия вече предлагат своите услуги за градски, крайградски и регионален транспорт в държави членки, различни от държавата на произход. Тази тенденция е особено изявена при услугите за междурегионален редовен превоз, каквито са извършваните от Simet услуги. Съответно следва да се смята, че всяка компенсация, предоставена на Simet, вероятно ще наруши конкуренцията за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз и вероятно ще засегне търговията между държавите членки в степен, че да окаже отрицателно влияние върху възможността на транспортните предприятия, установени в други държави членки, да предлагат услугите си в Италия, и да засили пазарната позиция на Simet.
(98)
Комисията отбелязва също, че Simet извършва дейности на други пазари, като например международни услуги за пътуване, туристически услуги и услуги за отдаване под наем на автобуси и по този начин е в очевидна конкуренция с други дружества в Съюза на тези пазари. Всяка компенсация, предоставена на Simet, задължително ще наруши конкуренцията и ще засегне търговията между държавите членки и на тези пазари.
(99)
Съответно Комисията е на мнение, че мярката, предмет на уведомлението, вероятно ще наруши конкуренцията и ще засегне търговията между държавите членки.
7.1.4. Заключение
(100)
В светлината на горепосоченото Комисията констатира, че мярката, предмет на уведомлението, съставлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
7.2. ОСВОБОЖДАВАНЕ ОТ ЗАДЪЛЖЕНИЕТО ЗА УВЕДОМЛЕНИЕ СЪГЛАСНО РЕГЛАМЕНТ (ЕИО) № 1191/69
(101)
Съгласно доводите на Държавния съвет Simet е получило правото на компенсация за предоставянето на въпросните транспортни услуги в момента на извършване на тези услуги. За да е валиден този довод, плащанията на компенсация е трябвало да бъдат освободени от задължителната процедура за уведомление по силата на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69. В противен случай компенсацията, за която не е постъпило уведомление, ще бъде неправомерна, тъй като би противоречала на разпоредбите за държавна помощ в Договора.
(102)
Това е, защото съгласно член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 компенсацията, изплатена в съответствие с посочения регламент, не подлежи на процедурата по предварително уведомление, залегнала в член 108, параграф 3 от Договора, и по този начин не подлежи на предварително уведомление. От решението по делото Combus следва, че понятието за компенсация за обществена услуга по смисъла на тази разпоредба трябва да се тълкува в много тесен смисъл (32). Освобождаването от уведомление, предвидено в член 17, параграф 2, обхваща само компенсация за задължения за обществена услуга, наложена едностранно на дадено предприятие, по силата на член 2 от посочения регламент, която е изчислена с помощта на метода, описан в членове 10-13 от посочения регламент (общата процедура за компенсация), а не за поръчка за обществена услуга, както е определено в член 14. Компенсацията, изплатена по силата на договор за обществена услуга, както е посочено в член 14 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, представлява държавна помощ и за нея трябва да се изпрати уведомление до Комисията преди да влезе в действие. Неспазването на това ще има за резултат компенсацията да бъде сметната за неправомерно приведена в действие помощ.
(103)
Следователно въпросът дали член 17, параграф 2 действително освобождава италианските органи от предварително уведомление в настоящия случай зависи, първо, от това дали италианските органи са наложили едностранно задължение за обществена услуга на Simet и, второ, от това дали компенсацията, изплатена по силата на това задължение, е в съответствие с Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията ще разгледа двата въпроса последователно.
7.2.1. Дали италианските органи са наложили едностранно задължение за обществена услуга на Simet?
(104)
Според Simet (33) заключението за едностранно налагане на задължение за обществена услуга върху него може да бъде направено въз основа на спецификациите по отношение на елементите на услугите, които ще се предоставят, както е посочено в спецификациите за концесията, издадени за всеки междурегионален редовен автобусен маршрут, налагането на тарифи от министерството и отказите на министерството да приеме промени в съществуващите услуги или да даде концесии за нови услуги.
(105)
При все това въз основа на информацията, която Комисията е получила, тя смята, че дружеството Simet не е доказало убедително, че италианските органи са му наложили едностранно задължение за обществена услуга.
(106)
Първо, инициативата на Simet да поиска подновяване на спецификациите за концесия за всичките шестнадесет години през разглеждания период не може да бъде съвместена с едностранно налагане на задължение за обществена услуга. Целта на тези спецификации е била да се предостави на Simet изключителното право да извършва съответните услуги през разглеждания период. Въпреки че във всяка от тези спецификации е предвидено, че извършването на услугата не подлежи на компенсация и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството, Simet неколкократно е искало продължаване на тези права.
(107)
Второ, фактът, че в тези спецификации се предвиждат тарифите, маршрутите и честотата и времето на услугите, не означава задължително, че на Simet са наложени едностранно задължения за обществена услуга в резултат от концесиите. По-скоро, като се има предвид, че предоставяните услуги са били редовни превози, е било необходимо в спецификациите за концесията, предоставящи на Simet изключителното право да извършва тези услуги, да се предвидят предварително елементите на услугите, които ще се предоставят. Не беше представено никакво доказателство за официални искания за промяна на тези елементи, последвани от откази на Министерството. Simet също така не представи доказателства, че тези елементи са наложени едностранно от италианските органи на Simet, а не са били предложени от оператора в замяна на изключителното право да предоставя услугите и впоследствие разрешени от Министерството.
(108)
Трето, по отношение на предполагаемото задължение за превоз на пощенски пратки, Simet не успя да представи никакви доказателства относно действително предоставени услуги и нетните разходи, свързани с тях. Simet също така не представи доказателства, че някога е оспорвало клаузите в спецификациите на концесията по отношение на превоза на пощенски пратки. Това може да означава или, че предоставянето на тези услуги не е било срещу търговските интереси на дружеството, или, че то е смятало предоставянето на тези услуги за справедливо заплащане за изключителното право да извършва междурегионални транспортни услуги.
(109)
Четвърто, по отношение на тарифите, които Simet може да иска от пътниците за предоставяната от него услуга, въпреки че италианските органи признават, че до 2001 г. действително е имало национални разпоредби, определящи общите принципи за ценообразуване в услугите за автобусен превоз като част от по-широка национална транспортна и ценова (34) политика, операторите са можели да подадат конкретни молби за прилагане на различна тарифа. Това е ясно обяснено в писмото на министерството, на което се позовава Simet (35). Комисията отбелязва обаче, че Simet не е представило никакви доказателства, че някога е подавало такава молба до италианските органи, нито, че молби за промяна на тарифите през периода 1987-2003 г. някога са получавали отказ от министерството.
(110)
Противно на твърдението на Simet, фактът, че тарифите за редовен превоз на дълги разстояния са били „одобрени“ от службата за моторни превозни средства към министерството в провинцията (36) и позоваването на „регулирани“ тарифи в циркулярно писмо № 3/02 от 5 април 2002 г. (37) не означават, че тези тарифи не са били определени първоначално от операторите. По-скоро използването на тези термини означава, че тарифите са били определени предварително в интереса на прозрачността и публичността за пътниците и след това са били разрешени от компетентните служби на Министерството.
(111)
Във всички случаи такива мерки не представляват „тарифно задължение“ по смисъла на член 2, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което би било предмет на общата процедура за компенсация. Последното е ограничено до задължения, наложени на транспортни предприятия да прилагат, в частност за определени категории пътници, за определени категории стоки или по определени линии, тарифи, определени или одобрени от държавен орган, които противоречат на търговските интереси на предприятието и които са резултат от налагането на, или отказа да бъдат модифицирани, специални тарифни условия. Определенията на тарифни задължения не се прилагат за задължения, произтичащи от общи мерки на ценова политика, прилагана към икономиката като цяло или за мерки, предприети по отношение на транспортни тарифи и условия като цяло с оглед на организацията на транспортния пазар или на част от него.
(112)
Накрая, по отношение на отказите на министерството, представени от Simet, Комисията отбелязва, че това са искания за разширяване и не се отнасят до промени в начина на предоставяне на съществуващи услуги. Разширяването на услуги не винаги е било възможно поради начина, по който се регулира извършването на редовен превоз на пътници съгласно Закон № 1822/39. Концесиите за предоставяне на нови услуги или за разширяване на обхвата на съществуващи услуги могат да се дават само дотолкова, доколкото не нарушават правата на други оператори на редовни услуги, така че отказите за започване на нови услуги или разширяване на съществуващи услуги са били в резултат от балансиране на интересите на различни икономически оператори, а не последствие от налагане на задължения за обществена услуга, както твърди Simet.
(113)
Следователно Simet не доказа, че италианските органи са му наложили едностранно задължение за обществена услуга.
7.2.2. Дали изплатената по силата на това задължение компенсация е в съответствие с Регламент (ЕИО) № 1191/69?
(114)
Във всеки случай, дори ако се докаже, че съществува едностранно налагане на задължения за обществена услуга под някаква форма, за да бъде освободена компенсацията за тези услуги от предварително уведомление съгласно член 17, параграф 2 от посочения регламент, тя пак ще трябва да е в съответствие с общата процедура за компенсация (Раздел IV) от Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията не смята, че това е така.
(115)
Първо, Комисията отбелязва, че в член 10 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 се предвижда, inter alia, че в случай на задължение за експлоатиране или за превоз размерът на компенсацията е равен на разликата между намаляването на финансовата тежест и намаляването на приходите на предприятието, ако цялото или част от въпросното задължение е било преустановено за разглеждания период от време. Комисията отбелязва също, че както постанови Съда в решението по делото Antrop, изискването в тази разпоредба не е изпълнено, когато „не е възможно въз основа на сигурни данни [от счетоводството на дружеството] да се установи разликата между разходите, свързани с частта от дейността [му] в зоната, която е обект на съответните концесии и съответната печалба и следователно не е възможно да се изчисли допълнителният разход, произтичащ от изпълнението на задълженията за обществена услуга от [това предприятие]“ (38).
(116)
Освен това, считано от 1 юли 1992 г., Регламент (ЕИО) № 1191/69 по силата на член 1, параграф 5, буква а) от него изисква от транспортно предприятие осъществяващо не само услуги, предмет на задължения за обществени услуги, но и занимаващо се с други дейности, обществените услуги да бъдат осъществявани като специални отделения, където: i) отчетите за дейността, отнасящи се до всяка от тези дейности, са отделни и частта от съответстващите им активи се използва в съответствие с действащите счетоводни правила, и ii) разходите са балансирани от приходите от дейността и плащанията от публични органи, без всякаква възможност за прехвърляне от един в друг сектор на дейността на предприятието.
(117)
В настоящия случай Simet е пропуснало да прилага съответно разделно отчитане за различните услуги, предоставяни от него, до 2002 г. и надеждността на сметките за разходи по отношение на разделното отчитане за 2002 г. и 2003 г. може да бъде поставена под въпрос, тъй като няма доказателства, че тези сметки за разходи са използвани от ръководните органи на дружеството за упражняване на контрол на неговите дейности. Следователно няма съответствие с член 10.
(118)
Второ, Simet не доказа, че икономическите неизгоди … са определени, като се вземат под внимание последствията от задължението за дейността на предприятието като цяло (член 5, параграф 1 от Регламент (ЕИО) № 1191/69), нито е спазено изискването да се определи размерът на компенсацията предварително (член 13 от този регламент), както е описано в раздел 7.1.2.
(119)
Накрая, периодът за компенсация на мярката, предмет на уведомлението, обхваща периода 1987-2003 г. При все това общата процедура за компенсация, е прилагана за услуги за междурегионален автобусен превоз само до 1992 г. и впоследствие е ограничена до пътническите градски, крайградски или регионални транспортни услуги от Регламент (ЕИО) № 1893/91 (39) на Съвета. Определението на „регионални услуги“, посочено в Регламент (ЕИО) № 1191/69 (транспортни услуги, осъществявани за задоволяване на транспортните нужди на един регион) не може да се разшири, за да обхваща всички транспортни услуги, удовлетворяващи нуждите на населението на даден регион, и следователно не може да обхваща и междурегионалните маршрути. Това е така, защото подобно широко тълкуване би направило регламента до голяма степен неефективен, тъй като държавите членки във всички случаи можеха да изключат прилагането му за предприятия, чиито дейности се ограничават единствено до „извършване на градски, крайградски или регионални услуги“ (40).
(120)
Следователно Комисията установява, че компенсацията, предмет на уведомлението, не е в съответствие с общата процедура за компенсация, предвидена в Регламент (ЕИО) № 1191/69.
7.2.3. Заключение за освобождаването от уведомление
(121)
В светлината на гореизложеното Комисията стига до заключението, че компенсацията, която Държавният съвет смята за дължима на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г., не е освободена от задължителното предварително уведомление въз основа на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69.
7.3. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(122)
Тъй като не беше доказано, че плащанията на компенсация са освободени от предварително уведомление по силата на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, ще трябва да се разгледа съвместимостта на тези плащания с вътрешния пазар, тъй като те представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, както е обяснено в раздел 7.1. по-горе.
(123)
Комисията смята, че разглеждането на съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, следва да се извърши съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007, който влезе в сила на 3 декември 2009 г. и отмени Регламент (ЕИО) № 1191/69, тъй като това е законодателството в сила в момента, в който се взема настоящото решение (41). В това отношение тя отбелязва, че компенсацията за Simet, постановена от Държавния съвет, още не е изплатена, така че датата, на която последствията от планираната помощ ще се появят, е същата като датата, на която Комисията взема решението относно съвместимостта на помощта с вътрешния пазар (42). Освен това стои въпросът дали правото на тази компенсация е дадено окончателно на Simet преди Решение № 1405/2010, взето от Държавния съвет на 9 март 2010 г., което де факто задължава италианската държава да осъществи плащанията за това предприятие. Както е обяснено в съображение (94) по-горе, в спецификациите за концесията, на които Simet разчита, за да докаже, че му е наложено задължение за обществена услуга, се предвижда, че извършването на услугите не дава на дружеството право на каквато и да е субсидия или компенсация и че извършването на тези услуга е изцяло на собствен риск на дружеството. Накрая, следва да се подчертае, че размерът на компенсацията, платима на Simet, още не е решен от Държавния съвет.
(124)
Регламент (ЕО) № 1370/2007 урежда възлагането на обществени поръчки за услуги, както е описано в член 2, буква и) от него, в областта на обществения транспорт на пътници чрез автомобилен или железопътен превоз. Съгласно член 9, параграф 1 от този регламент компенсацията за обществени услуги за извършването на услуги за пътнически превоз … която се изплаща в съответствие с настоящия регламент, е съвместима с [вътрешния] пазар. Тази компенсация е освободена от изискването за предварително нотифициране, установено в член [108, параграф 3] от Договора.
(125)
Поради причините, изложени по-долу, Комисията смята, че компенсацията, предмет на уведомлението, не е в съответствие с условията в Регламент (ЕО) № 1370/2007 и следователно не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на член 9, параграф 1 от посочения регламент.
(126)
По-специално Комисията отбелязва, че дори и спецификациите за концесията да изпълняват изискванията съгласно член 2, буква и) от Регламент (ЕО) № 1370/2007 за определението на обществена поръчка за услуги, не всички разпоредби в член 4 от посочения регламент, с който се установяват задължителното съдържание на обществени поръчки за услуги и общи правила, са изпълнени. Например в член 4, параграф 1, буква б) се изисква параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, да се установяват предварително, по обективен и прозрачен начин, така че да се предотврати свръхкомпенсиране, докато в член 4, параграф 1, буква в) и член 4, параграф 2 се определят механизмите за разпределение на разходите и приходите. Както е обяснено във връзка с разглеждането от страна на Комисията на втория критерий в решението по делото Altmark в раздел 7.1.2, в спецификациите за въпросната концесия се предвижда, че извършването на услугите не дава на Simet право на каквато и да е субсидия или компенсация и че услугите се извършват изцяло на собствен риск на дружеството. Такова изключване на компенсация задължително води до заключението, че параметрите за компенсация не са били установени предварително, следователно няма съответствие с член 4 от регламент.
(127)
Освен това в член 6, параграф 1 се предвижда, че в случай на пряко възложени обществени поръчки за услуги компенсацията трябва да е в съответствие с разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и разпоредбите, заложени в приложението, за да се гарантира, че компенсацията не надхвърля необходимото за изпълнение на задължението за обществена поръчка. В посоченото приложение се изисква, inter alia, разделно отчитане (точка 5) и се посочва как следва да се определи максималният размер на компенсацията.
(128)
Както е отбелязано в съображение (115) по-горе, през по-голямата част от периода, предмет на уведомлението (1987-2001 г.), Simet не прилага съответно разделно отчитане, а надеждността на сметките за разходите за 2002 г. и 2003 г. също може да се постави под въпрос. Следователно не е възможно да се докаже, че независимо каква компенсация в крайна сметка бъде постановена, тя не надвишава сумата, съответстваща на нетния финансов ефект, който се равнява на сбора от последиците - положителни или отрицателни - от изпълнението на задължението за обществени услуги върху приходите и разходите на оператора на обществени услуги (точка 2 от приложението).
(129)
Освен това, при липсата на предварително определени параметри за компенсация, всяко разпределение на разходите трябва задължително да се извърши ex post въз основа на произволни допускания, както е направено в първоначалния доклад и в доклада на мнозинството. Комисията обаче не може да приеме допускането в доклада на мнозинството, че всяка предоставена от дружеството услуга следва задължително да представлява една и съща пропорция от приходите и разходите през дадена година. Освен това, тъй като изчисление ex post задължително ще доведе до пълна компенсация на разходите, понесени при предоставянето на услугата, Комисията смята, че процент на възвръщаемост на капитала, който надвишава съответния суапов процент плюс 100 базисни пункта, както е приложено в първоначалния доклад и в доклада на мнозинството, по принцип не би се смятал за подходящ за изчисляване на разумната печалба.
(130)
Следователно Комисията смята, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, която не е предвидена в спецификациите за концесията, няма да бъде изплатена в съответствие с разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и следователно мярката, предмет на уведомлението, е несъвместима с вътрешния пазар.
(131)
Накрая, по отношение на твърдението на Simet, че Решение № 1405/2010 на Държавния съвет не се отнася за предоставяне на компенсация за обществена услуга въз основа на приложимия регламент на Съвета, а представлява предоставяне на обезщетение, свързано с нарушение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, произтичащо от предполагаемо едностранно налагане на задължения за обществена услуга съгласно членове 1, параграф 3 и 1, параграф 5 от посочения регламент, Комисията отбелязва, че въпреки че постановителната част на Решение № 1405/2010 не съдържа никакво позоваване на Регламент (ЕИО) № 1191/69, посоченото решение наистина се позовава на правото на Simet да получава суми като компенсация по силата на членове 6, 10 и 11 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което трябва да се определи от администрацията въз основа на надеждни данни (43). Освен това в Решение № 1405/2010 самият Държавен съвет отхвърли иска на Simet за обезщетение, което според него обхваща остатъчните загуби, които не са обхванати от компенсацията, която ще се предостави, и иска му за неоснователно обогатяване, тъй като основният иск за компенсация въз основа на Регламент (ЕИО) № 1191/69 вече е бил приет (44). Така в точка 3.3. от решението на Държавния съвет се посочва, че: В настоящия момент не могат да се приемат никакви искове за обезщетение, отправени от жалбоподателя, тъй като едва след като администрацията е определила гореспоменатата сума, ще бъде известно дали съществува оставаща щета, която не се обхваща от оценената сума и която трябва да се изчисли и докаже от съответното дружество.
(132)
Във всеки случай Комисията смята, че предоставяне на обезщетение в полза на Simet за предполагаемото едностранно налагане на задължения за обществена услуга от италианските органи, изчислено въз основа на общата процедура за компенсацията, заложена в Регламент (ЕИО) № 1191/69, ще е в нарушение на членове 107 и 108 от Договора. Това е така, защото едно такова предоставяне ще доведе до същия резултат за Simet, както и предоставяне на компенсация за обществена услуга за разглеждания период, въпреки факта, че спецификациите за концесията, уреждащи въпросната услуга, нито са освободени от предварително уведомление, нито са в съответствие с материалноправните изисквания на Регламент (ЕИО) № 1191/69 или Регламент (ЕО) № 1370/2007, както е доказано по-горе. Следователно това предоставяне ще позволи ефективно да се заобиколят нормите и условията за държавна помощ, определени от законодателя на Съюза, съгласно които компетентните органи, когато налагат или договарят задължения за обществени услуги, компенсират операторите на обществени услуги за направените разходи в замяна на изпълнението на задължения за обществени услуги. Накрая, както е посочено по-горе, в спецификациите за концесията, съгласно които Simet предоставя транспортните услуги, не е предвидено плащане на финансова компенсация. Simet се е съгласило да извърши услугите при условията, определени в тези концесии, на свой собствен риск.
(133)
Съответно Комисията не може да приеме твърдението на Simet, че Решение № 1405/2010 на Държавния съвет представлява по-скоро предоставяне на обезщетение във връзка с нарушение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, отколкото предоставяне на компенсация за обществена услуга.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(134)
В контекста на горепосоченото Комисията счита, че мярката, предмет на уведомлението, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, която е несъвместима с вътрешния пазар,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Плащанията на компенсация за Simet, за които италианските органи са изпратили уведомление, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Мярката не е освободена от предварително уведомление въз основа на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69.
Помощта не е съвместима с вътрешния пазар, тъй като условията на Регламент (ЕО) № 1370/2007 не са изпълнени. Следователно помощта не може да се приведе в действие от италианските органи.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 2 октомври 2013 година.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 2 de outubro de 2013
Auxílio estatal SA.33037 (2012/C) - Itália Compensação da Simet SpA por serviços de transportes públicos prestados entre 1987 e 2003
[notificada com o número C(2013) 6251]
(Apenas faz fé o texto na língua italiana)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2014/201/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações em conformidade com as disposições supramencionadas (1) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Mediante notificação eletrónica de 18 de maio de 2011, as autoridades italianas comunicaram, em conformidade com o artigo 108.o, n.o 3, do Tratado, a compensação da Simet SpA (a seguir: Simet) por serviços inter-regionais de transportes de passageiros por autocarro no âmbito de uma obrigação de serviço público, em execução de uma sentença do Consiglio di Stato (Conselho de Estado), o Supremo Tribunal Administrativo italiano (a seguir: a medida notificada). A notificação foi registada com o número de processo SA.33037.
(2)
As autoridades italianas forneceram informações complementares relativamente à medida notificada em 12 de julho de 2011, 5 de outubro de 2011, 20 de fevereiro de 2012, 2 e 28 de março de 2012 e em 17 de abril de 2012.
(3)
Por carta de 31 de maio de 2012, a Comissão comunicou às autoridades italianas a sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado (a seguir: a decisão de início do procedimento).
As observações a seguir mencionadas foram recebidas dentro dos prazos aceites:
-
as autoridades italianas apresentaram as suas observações sobre a decisão de início do procedimento por cartas de 1 de junho de 2012, 24 de setembro de 2012 e 11 de outubro de 2012,
-
a única entidade terceira que apresentou observações em resposta à decisão de início do procedimento foi a Simet, o potencial beneficiário da medida notificada. As suas observações foram recebidas em 4 de agosto de 2012, 31 de outubro de 2012 e 13 de dezembro de 2012,
-
as autoridades italianas comentaram as observações da entidade terceira por cartas de 28 de novembro de 2012, 4 de dezembro de 2012, 19 de dezembro de 2012 e 10 de janeiro de 2013.
2. DESCRIÇÃO DA MEDIDA
2.1. A EMPRESA E OS SERVIÇOS PRESTADOS
(4)
A Simet é uma empresa privada de prestação de serviços de transportes de passageiros por autocarro, com base em concessões atribuídas pelo Estado italiano ao abrigo da Lei n.o 1822/39 (2). No caso jacente, a Simet efetua o serviço de transporte regular numa rede inter-regional que liga a Calábria a outras regiões italianas. Para além destes serviços, que representam cerca de dois terços das suas receitas, a Simet presta também outros serviços, incluindo transportes internacionais, serviços turísticos e aluguer de autocarros com condutor (3), os quais representam o restante terço das receitas totais da empresa.
(5)
Em outubro de 1999, a Simet apresentou pela primeira vez ao ministério italiano das Infraestruturas e Transportes (a seguir: o ministério) um pedido de compensação de encargos de serviço público pelo serviço de transportes inter-regionais por autocarro relativamente aos anos a partir de 1987 (4). O ministério recusou esse pedido e os que lhe foram sucessivamente apresentados, alegando não ter incumbido a Simet da gestão de serviços públicos.
(6)
Segundo as autoridades italianas, a Simet, assim como outros operadores de serviços de transportes inter-regionais regulares, operava ao abrigo de licenças provisórias (concessões) renovadas anualmente mediante pedido prévio da empresa operadora. Tais concessões conferiam à empresa operadora o direito exclusivo de prestar os serviços em questão. Com base nas normas que regem a concessão anual, a prestação do serviço não conferia ao operador o direito a um subsídio ou a uma compensação desta natureza, sendo que o serviço era prestado por conta e risco da empresa operadora. As tarifas praticadas pela empresa correspondiam às que estavam consagradas nas normas que regem a concessão anual, autorizadas pelo ministério.
(7)
Ao longo dos anos, a empresa apresentou vários pedidos de alteração das modalidades de prestação dos serviços fornecidos, os quais eram geralmente acolhidos com base no procedimento no decreto do Presidente da República 369/94 (5). Os artigos 4.o e 5.o do D.P.R. 369/94 preveem um procedimento circunstanciado para avaliar e analisar comparativamente os pedidos de introdução de cada novo serviço concessionado.
2.2. DECISÕES DO CONSELHO DE ESTADO ANTERIORES À DECISÃO DE INÍCIO DO PROCEDIMENTO
(8)
Em resposta às recusas do ministério de conceder compensações por encargos de serviços públicos a partir de 1987, a Simet apresentou um recurso no tribunal administrativo, solicitando uma compensação por cumprimento de obrigações de serviço público.
(9)
Esgotadas as várias instâncias, o Conselho de Estado, por via da Sentença 1405/2010 de 9 de março de 2010 (decisione 1405/2010) (a seguir: Sentença 1405/2010), considerou que a Simet tinha o direito de receber uma compensação pela exploração de serviços de transportes públicos regulares por autocarro (predominantemente inter-regionais), abrangidos por concessões atribuídas pelo Estado italiano. A sentença estabelecia ainda que o montante exato da compensação deveria ser determinado com base em dados fiáveis da contabilidade da empresa.
(10)
Como o explica de forma detalhada a decisão de início do procedimento, a Sentença 1405/2010 não definiu contudo com precisão que ato legal consagrava a imposição de uma obrigação de serviço público, nem de que forma. No Despacho 2072/2011, de 18 de janeiro de 2011, que seguiu o incumprimento da Sentença 1405/2010 por parte da administração, o Conselho de Estado foi mais explícito sobre a questão e afirmou que «o ministério negou várias vezes à empresa a possibilidade de alterar os percursos, os horários e os locais de carregamento, tendo ainda estabelecido que as tarifas praticadas não podiam ser superiores às dos caminhos-de-ferro (Ferrovie dello Stato - FS), o que a empresa considera constituírem elementos sintomáticos da prestação de um serviço público».
(11)
Ainda que a Sentença 1405/2010 cite o novo Regulamento (CE) n.o 1370/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho (6), que rege as compensações das obrigações de serviço público, referindo que o mesmo «fixa, no tocante às compensações, critérios que não diferem dos da anterior disciplina comunitária», o Conselho de Estado instou as autoridades responsáveis a pagar à Simet uma compensação na aceção dos artigos 6.o, 10.o e 11.o do Regulamento (CEE) n.o 1191/69 do Conselho (7).
(12)
As autoridades italianas decidiram aguardar a avaliação por parte da Comissão das medidas notificadas, antes de dar execução às decisões do Conselho de Estado (Sentença 1405/2010 e Despacho 2072/2010) e pagar a compensação à Simet.
2.3. MONTANTE INICIALMENTE NOTIFICADO DAS POSSÍVEIS COMPENSAÇÕES DE OBRIGAÇÕES DE SERVIÇO PÚBLICO
(13)
No que se refere ao montante das compensações a pagar à Simet pelos serviços prestados, as autoridades italianas apresentaram à Comissão um relatório, encomendando pela Simet a um consultor externo (a seguir: o relatório inicial), sem avalizar as estimativas que constavam do mesmo. O relatório inicial estimava em 59,4 milhões de euros o valor das compensações que eram devidas (8).
(14)
Posteriormente, contudo, os pedidos de compensação foram reexaminados dado que, na sequência da decisão de início do procedimento, o Conselho de Estado solicitou uma avaliação independente do nível de compensação adequado. O resultado dessa avaliação é tratado nas secções 2.6 e 2.7.
2.4. DURAÇÃO
(15)
Ainda que a Simet tenha reivindicado uma compensação pelos serviços prestados até ao final de 2013 (9), as autoridades italianas consideram que o período correto para efeitos da presente notificação deve ser apenas aquele que medeia entre 1987 e 2003, já que a Sentença 1405/2010 diz respeito exclusivamente ao recurso relativo àquele intervalo de tempo. Em especial o ponto 3.1 da referida sentença menciona as compensações para o período 1987-2003.
2.5. EVOLUÇÃO DO PROCESSO JUDICIAL NA SEQUÊNCIA DA DECISÃO DE INÍCIO DO PROCEDIMENTO
(16)
Na sequência da recusa das autoridades italianas de cumprir a Sentença 1405/2010 e o Despacho 2072/2011, o Conselho de Estado aprovou um novo Despacho, o 270/2012, por meio do qual nomeava um colégio de consultores independentes para decidir sobre as modalidades de aplicação da Sentença 1405/2010.
(17)
O colégio, constituído por um presidente e dois membros, foi incumbido de calcular o valor da compensação a pagar à Simet por força da Sentença 1405/2010. Ao mesmo tempo, as partes no litígio nomearam os respetivos peritos, os quais se pronunciaram sobre as conclusões do colégio de consultores. Ao longo dos meses, todo este processo levou à troca de alegações e contra-argumentações.
(18)
O colégio de consultores concluiu os seus trabalhos em agosto de 2012. Não chegou a uma conclusão unânime, tendo apresentado dois relatórios distintos ao Conselho de Estado:
-
em 29 de agosto de 2012, foi apresentado um relatório minoritário subscrito pelo presidente do colégio de consultores nomeado pelo Conselho de Estado, no qual se concluía que os dados disponíveis não eram suficientes para determinar a compensação devida à Simet, pelo que não se podia conceder qualquer compensação,
-
em 20 de agosto, foi apresentado um relatório maioritário subscrito por dois dos três consultores nomeados pelo Conselho de Estado, no qual se concluía que a compensação devida à Simet ascendia a 22 049 796 EUR.
(19)
Dado que o procedimento em matéria de auxílios estatais está ainda em curso na Comissão, o Conselho de Estado não tomou ainda uma decisão final sobre o montante da compensação devida à Simet.
2.6. O RELATÓRIO MINORITÁRIO
(20)
O relatório minoritário evidencia os seguintes pontos:
-
falta de dados exatos para o cálculo da compensação (exigidos pelo Despacho 2072/2011 e pela Sentença 1405/2010),
-
inexistência de um sistema de separação das contas tal como previa o Regulamento (CEE) n.o 1191/69, o que constituía uma condição necessária para conceder a compensação (a fim de evitar compensações excessivas),
-
impossibilidade de substituir o sistema de separação das contas por outros sistemas contabilísticos que ainda não demonstraram permitir uma identificação rigorosa de todos os fatores de custo e de benefícios,
-
no que se refere aos anos relativamente aos quais se dispõem de dados de contabilidade analítica (2002 e 2003): os documentos anexados às contas (notas e relatórios das operações) não fazem qualquer referência a tais dados. Estes factos parecem indicar que a contabilidade analítica não foi utilizada pelos órgãos de gestão como instrumento de controlo das atividades da empresa,
-
falta de parâmetros predeterminados para calcular a compensação,
-
falta de identificação, por parte da empresa, de obrigações de serviço público precisas, específicas e irrevogáveis (relativamente aos tipos identificados na legislação da União) para cada percurso,
-
falta de identificação da «vantagem económica» decorrente de tais obrigações,
-
não apresentação, por parte da Simet, da prova do dano sofrido, prova essa que lhe cabia apresentar no âmbito dos procedimentos que levaram à Sentença 1405/2010.
(21)
À luz destas carências, o relatório minoritário conclui que não se dispõem de dados certos para calcular a compensação decidida na Sentença 1405/2010, pelo que não é possível determinar qualquer montante.
2.7. O RELATÓRIO MAIORITÁRIO
(22)
O relatório maioritário utilizou a seguinte metodologia para calcular a compensação devida à Simet:
2.7.1. Fator de compensação baseado na diferença entre os custos de exploração e as receitas
2.7.1.1. Método para estimar as receitas
(23)
Para os períodos de 1987 a 1992 e de 2002 a 2003 os peritos extrapolaram as receitas dos serviços regulares diretamente a partir das contas financeiras. Para o período de 1993-2001, os peritos utilizaram a documentação da Simet sobre as receitas, já que para o período em questão as contas financeiras não forneciam detalhes sobre as receitas de tais serviços (10). Com base nestes cálculos, o total das receitas do período 1987-2003 foi fixado em 57 213 440 EUR.
2.7.1.2. Método para estimar os custos dos serviços de transportes por autocarro
(24)
Para o período 1987-1992, dado que não havia contabilidade analítica, os peritos repartiram os custos do serviço de transportes regulares inter-regionais com base na percentagem de receitas geradas por estes serviços durante aquele período. No que se refere ao total dos custos, os peritos foram buscá-los às contas anuais. Assim, para definir os custos de exploração, subtraíram dos custos totais todos os custos que não eram de exploração, ou seja, juros, encargos financeiros, perdas por cessão de ativos, perdas e custos vários, impostos diretos e remanescentes finais. Por fim, os custos de exercício imputáveis ao serviço de transportes regulares inter-regionais foram determinados com base na percentagem das receitas geradas pelos serviços regulares em questão.
(25)
Para o período 1993-2001, a Simet mudou a apresentação dos dados nas contas anuais (11). Em consequência, para aquele período, os consultores deduziram das contas anuais da empresa o total dos custos de exploração, que corresponde à soma algébrica das seguintes rubricas dos custos de produção: materiais subsidiários e de consumo, serviços externos, usufruto de bens de terceiros, pessoal, amortizações e desvalorizações, variações dos remanescentes de matérias-primas, materiais subsidiários e de consumo e encargos de gestão diversos. Os custos de exploração imputáveis aos serviços de transportes regulares foram assim determinados com base na percentagem das receitas geradas por tais serviços (como para o período 1987-1992). Para os anos 2000 e 2001, ainda que fosse já utilizada a contabilidade analítica, os documentos em questão não eram exaustivos, pelo que se decidiu utilizar o mesmo método dos anos anteriores para estabelecer os custos dos serviços de transportes regulares.
(26)
Para os anos 2002 e 2003 havia dados de contabilidade analítica. Daí que os consultores tivessem subdividido os custos nas seguintes categorias: i) custos relativos à quilometragem; ii) custos a imputar diretamente aos serviços de transportes regulares; iii) custos a imputar com base na faturação.
-
a primeira categoria de custos inclui custos relativos a combustível, óleo de motor, pneus, peças sobressalentes, trabalhos externos, lavagem de veículos, portagens de autoestradas, manutenção obrigatória dos veículos, aluguer e amortização das atividades. O valor inscrito em cada uma destas rubricas foi dividido pelo número total de km percorridos e o custo por km foi então multiplicado pelo número de km percorridos apenas pelos transportes regulares,
-
a segunda categoria de custos comporta os custos que, com base na contabilidade analítica, são diretamente imputáveis aos serviços de transportes regulares inter-regionais. Nela se incluem: emprego direto, triagem de resíduos, despesas com comissões, encargos diversos, despesas de estacionamento, aluguer de veículos de terceiros para serviços de transportes regulares, compras para serviços a bordo, reembolso de despesas do pessoal viajante,
-
a terceira categoria de custos corresponde aos «custos indiretos» e inclui os custos indiretos do trabalho, custos fixos, seguros dos autocarros, impostos sobre propriedade dos veículos, aluguer de instalações. Estes custos foram repartidos com base na percentagem de receitas geradas pelos próprios serviços de transportes regulares.
(27)
Uma vez somados os valores assim calculados para cada um dos períodos referidos acima, os custos totais dos serviços de transportes regulares no período 1987-2003 foram fixados em 59 510 413 EUR.
(28)
Em consequência, depois de se terem deduzido tais custos das receitas dos serviços de transportes regulares, o relatório maioritário chegou ao valor de 2 296 973 EUR correspondente a perdas de exploração para o período 1987-2003.
2.7.2. Fator de compensação relativamente à necessidade de garantir a remuneração do capital aplicado
(29)
Para cada exercício, os consultores determinaram o valor do capital aplicado pela soma dos seguintes fatores:
-
capital próprio (E), cujo valor vem das contas anuais, considerando o capital social,
-
dívida (D). Os consultores consideraram a dívida como correspondendo apenas à dívida financeira, ou seja, os débitos para com bancos e outros financiadores.
(30)
O Custo médio ponderado de capital (CMPC) é tomado por base para determinar a taxa de remuneração do capital aplicado.
onde:
Re
=
taxa de rendimento esperado do capital próprio;
Rd
=
custo da dívida; E = capital próprio da empresa;
D
=
Dívida da empresa; ;
E/V
=
percentagem de financiamento que consiste em capital próprio;
D/V
=
percentagem de financiamento que consiste em dívida;
Tc
=
taxa do imposto sobre as sociedades
(31)
O rendimento esperado sobre o capital próprio foi calculado através do modelo de equilíbrio de ativos financeiros, um modelo que dá conta da relação entre o risco e o rendimento previsto:
Where:
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
A taxa de juro dos títulos da dívida pública a 10 anos, obtida a partir das estatísticas nacionais, foi utilizada como referência para uma taxa isenta de risco (rf).
(33)
Os consultores concluíram que, para os anos relativamente aos quais se devia calcular a compensação, os investidores que preferiram as ações aos títulos de valores mobiliários isentos de risco no mercado italiano (12) pretendiam em média um prémio de risco (rm-rf) de 5,8 %.
(34)
O coeficiente Beta (13) das ações no capital da Simet foi calculado a partir de um beta desalavancado (Beta unlevered) (14) de 0,39 para o serviço de transportes por autocarro e o setor dos transportes (15). Sucessivamente, o dito valor beta foi adaptado à estrutura financeira comunicada pela empresa para cada ano:
(35)
De 1987 a 1994 a taxa de imposto aplicada às sociedades italianas foi de 36%, de 1995 a 2000 foi de 37% e de 2001 a 2002 foi de 36%.
(36)
Segundo os consultores, a remuneração do capital aplicado indica o valor (líquido de imposto) da compensação que a Simet deve receber. Já que a compensação estará sujeita a imposto, há que adaptá-la da seguinte forma:
(37)
Com base nestas fórmulas, os consultores calcularam que a remuneração devida sobre o capital aplicado da Simet era de 5 948 150 EUR.
(38)
Em consequência, o valor total da compensação, calculado pelos peritos, antes da aplicação de juros de mora ascende a 8 245 124 EUR (compensação relativa às perdas de exploração e à remuneração do capital aplicado).
2.7.3. Cálculo dos juros de mora
(39)
Uma vez que os montantes da compensação calculados anteriormente não foram pagos nos anos para os quais eram devidos, os consultores procederam a uma revisão em alta da seguinte forma:
-
os valores inicialmente calculados foram reavaliados com base no índice de preços no consumidor fornecido pelo ISTAT até julho de 2012,
-
depois, foi aplicada a esses valores a taxa de juro em vigor.
(40)
Assim, o colégio de consultores chegou a um valor total de 22 049 796 EUR para a compensação.
2.7.4. Observações formuladas no relatório maioritário
(41)
Segundo o relatório maioritário, a compensação reconhecida pelo Conselho de Estado não diz respeito à aplicação direta do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, ou seja, não se trata de uma concessão direta - ainda que retroativa - da compensação na aceção do regulamento. Pelo contrário, o relatório considera que o Conselho de Estado propôs a aplicação dos critérios consagrados nesse regulamento sobre métodos comuns de compensação, para aferir dos danos que a Simet alega ter sofrido na sequência do alargamento ilegítimo das suas obrigações de serviços público ao longo do tempo.
(42)
O relatório maioritário observa ainda que a Comissão, nos casos em que não considerou oportuno aplicar o Regulamento (CEE) n.o 1191/69 para calcular as compensações pela prestação de serviços públicos, aprovou com frequência tais compensações, aplicando por analogia o enquadramento normativo da União para os auxílios estatais sob forma de obrigações de serviço público. O principal critério da Comissão era que o valor da compensação não devia superar o que era necessário para cobrir os custos do cumprimento de tais obrigações. No que se refere ao risco de a compensação ser excessiva no caso em apreço, o relatório maioritário afirma que, uma vez que o exercício a que procedeu diz respeito ao cálculo ex post dos custos efetivamente suportados pela empresa no passado para prestar os serviços regulares solicitados, os cálculos que efetuou não comportam as incertezas inerentes a uma avaliação prognóstica quando a compensação é determinada ex ante. Em consequência, a questão de saber se a compensação é excessiva não se coloca.
(43)
O relatório maioritário recorda também que, na altura, não estava disponível um sistema de separação de contas, sendo que o mesmo se aplica às empresas que recebem compensações pela prestação de serviços públicos a fim de evitar a utilização indevida de tais fundos para outras atividades da empresa. Contudo, e dado que no caso em apreço não foram, até à data, transferidos recursos públicos para a Simet a título de compensação pela prestação de um serviço público, o requisito de separação das contas não deve ser considerado motivo para recusar o pagamento da compensação concedida pelo Conselho de Estado.
(44)
O relatório maioritário observa também que, para 2002 e 2003, quando se dispunha de contabilidade analítica, as perdas de exploração efetivas eram basicamente idênticas às que tinham sido apuradas com base na metodologia utilizada para os anos anteriores, segundo a qual os custos do serviço regular tinham sido repartidos para o transporte inter-regional com base na percentagem de receitas geradas pelos mesmos serviços (os valores divergiam de apenas 2,6 %). Assim, os consultores consideram que o facto de não se dispor de contabilidade analítica para o período anterior não deve ter qualquer relevância prática para efeitos de concessão de compensações.
3. MOTIVOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO
(45)
Conforme resulta da decisão de início do procedimento, a Comissão nutria sérias dúvidas quanto à compatibilidade da medida notificada com o mercado interno.
(46)
Em primeiro ligar, a Comissão tinha dúvidas sobre a possibilidade de classificar a medida notificada como uma medida não constitutiva de um auxílio, assim como quanto ao respeito das quatro condições fixadas pelo Tribunal de Justiça da UE na jurisprudência Altmark (16).
(47)
Em, segundo lugar, a Comissão suscitou a questão do quadro jurídico aplicável. Uma vez que a compensação imposta pelo Conselho de Estado dizia respeito a obrigações de serviço público impostas à Simet nos anos compreendidos entre 1987 a 2003, mas ainda não pagas, levanta-se a questão de saber se no presente caso era aplicável o Regulamento (CEE) n.o 1191/69 ou o Regulamento (CE) n.o 1370/2007.
(48)
A Comissão considerou que o Regulamento (CEE) n.o 1191/69 seria aplicável no caso jacente se fosse possível demonstrar que à Simet tinha sido imposta unilateralmente pelas autoridades italianas uma obrigação de serviço público e que a compensação proposta respeitava todos os requisitos do regulamento em questão. Com efeito, por força do artigo 17.o, n.o 2, do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, as compensações por obrigações de serviço público impostas unilateralmente a uma empresa com base no referido regulamento estão dispensadas do processo de notificação prévia à Comissão. Contudo, se for demonstrado que nenhuma das duas condições foi satisfeita, será necessário aferir da compatibilidade da medida notificada na aceção do Regulamento (CE) n.o 1370/2007.
(49)
Em terceiro lugar, se, por hipótese, a compensação ordenada pelo Conselho de Estado for efetivamente fruto de uma imposição unilateral de obrigações de serviço público, a Comissão duvida, com base nas informações de que dispõe, que a compensação estivesse em conformidade com o disposto no Regulamento (CEE) n.o 1191/69. A Comissão duvida também da oportunidade de aplicar o método comum de compensação do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, aplicável às obrigações de serviço púbico impostas unilateralmente para os anos sucessivos a 1992, já que, a partir de julho de 1992, os serviços de transportes rodoviários regulares inter-regionais não teriam podido estar sujeitos a obrigações de serviço público impostas unilateralmente (17).
(50)
Em quarto lugar, se ulteriores investigações viessem a confirmar que pelo menos uma das condições de dispensa do processo de notificação na aceção do Regulamento (CE) n.o 1191/69 não tinha sido cumprida e que seria necessário proceder a uma avaliação na aceção do Regulamento n.o 1370/2007, a Comissão teria dúvidas quanto ao respeito das condições de tal regulamento no caso em apreço.
(51)
Em qualquer dos casos, independentemente da base jurídica aplicável, a Comissão duvida que a compensação imposta pelo Conselho de Estado excluísse a possibilidade de uma compensação excessiva. A Comissão sublinhou a falta, pelo menos até ao ano 2000 (18), de uma separação eficaz das contas por parte da Simet e pôs em discussão a possibilidade de estabelecer com precisão e ex post os custos ligados aos serviços regulares, contestando ainda a adequação do rendimento esperado do capital próprio utilizado nos cálculos para determinar a compensação.
4. OBSERVAÇÕES DA ITÁLIA
(52)
Nos documentos que enviaram, as autoridades italianas consideram que a medida notificada constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, em particular porque não satisfaz todas as condições constantes da jurisprudência Altmark do Tribunal de Justiça da UE. Segundo as autoridades italianas, acresce que a compensação concedida pelo Conselho de Estado não estava em conformidade nem com o Regulamento (CEE) n.o 1191/69 nem com o Regulamento (CE) n.o 1370/2007.
(53)
As autoridades italianas sublinharam que no período em apreço não existia nem uma imposição unilateral nem uma imposição contratual de obrigação de serviço público para os transportes inter-regionais por autocarro. O arsenal jurídico que rege a relação entre a autoridade pública e as empresas privadas que prestam serviços de transportes de passageiros é constituído por uma pluralidade de procedimentos unilaterais de concessão, com base nos quais a autoridade pública transfere para o setor privado o próprio direito legal de prestar serviços de transportes a utentes indiferenciados que, por força da lei n.o 1822/39, cabia inicialmente ao Estado.
(54)
As autoridades italianas observaram também que a normativa de concessão emanada do ministério a pedido da empresa especificava claramente que o serviço era prestado por conta e risco da empresa, salvo no que se refere à garantia dos direitos exclusivos que se aplicava durante o período em exame. A prestação do serviço não dava direito a subsídios ou compensações análogas. Tais concessões eram temporárias, sendo renovadas anualmente a pedido da sociedade. As licenças estavam sujeitas a inúmeras alterações de um ano para o outro, no que se refere aos percursos, aos locais de carregamento, ao número de partidas, etc., segundo os pedidos específicos da empresa.
(55)
No tocante ao tarifário máximo vigente até 2001, referido na decisão de início do procedimento, as autoridades italianas sublinham que o mesmo era aplicado em todo o território e não apenas numa dada zona geográfica. Observam ainda que, nos termos do artigo 2.o, n.o 5, do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, tratava-se de uma medida que se enquadra na política de preços, mas que não constituía uma obrigação tarifária sujeita a compensação obrigatória na aceção do regulamento.
(56)
Acresce que, segundo as autoridades italianas, a partir de julho de 1992 (19), as imposições unilaterais de obrigações de serviço público para os serviços de transportes inter-regionais por autocarro não eram sequer permitidas pelo Regulamento (CEE) n.o 1191/69. O artigo 1.o, n.o 5, do referido regulamento só permite imposições unilaterais para serviços urbanos, extraurbanos e regionais.
(57)
Em qualquer caso, as autoridades italianas salientaram que a Simet nunca solicitou a extinção de uma obrigação de serviço público, conforme previsto no artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, pedido esse que é considerado uma condição prévia para afirmar a existência de uma obrigação de serviço público. O pedido apresentado pela Simet ao ministério em 1999 (20) era um pedido genérico de compensação pelo cumprimento de obrigações de serviço público alegadamente impostas pelas concessões que obteve para os anos a partir de 1987. As autoridades italianas sublinharam que tal pedido não indicava quais as obrigações de serviço público que deviam ser extintas, por forma a garantir uma rentabilidade adequada para os serviços de transportes regulares inter-regionais.
(58)
Em consequência, as autoridades italianas concluíram que a Simet não tinha demonstrado ter assumido obrigações de serviço público (na aceção do artigo 2.o, n.o 2, do Regulamento (CEE) n.o 1191/69) e, em particular, não tinha demonstrado a que obrigações específicas de exercício, transporte e tarifas tinha estado sujeita. Segundo as autoridades italianas, a Simet só demonstrou ter prestado diversos serviços universais de transportes, com base em concessões públicas emanadas das autoridades competentes a pedido da empresa. Incumbir a Simet de serviços universais de transportes não é em si demonstrativo da assunção por esta de uma obrigação de serviço público na aceção do Regulamento (CEE) n.o 1191/69.
(59)
As autoridades italianas observam ainda que, durante grande parte do período em apreço (1987-2001), a Simet não aplicou uma separação eficaz das contas, como previa o artigo 1.o, n.o 5, do Regulamento (CEE) n.o 1191/69 (21). Não foi, assim, possível calcular os custos líquidos adicionais decorrentes do cumprimento das obrigações de serviço público. Em consequência, as condições estabelecidas no artigo 10.o do Regulamento (CE) n.o 1191/69 não estão preenchidas.
(60)
Por fim, as autoridades italianas afirmam que o ministério competente não estabeleceu previamente qualquer montante para a compensação, conforme previa o artigo 13.o do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, na medida em que não impôs qualquer obrigação de serviço público à Simet. No caso em apreço, a compensação devida à Simet foi calculada exclusivamente com base numa avaliação ex post.
(61)
As autoridades italianas consideram que uma avaliação efetuada no espírito do Regulamento (CE) n.o 1370/2007 suscita essencialmente as mesmas questões (entre as quais a falta de uma definição clara de obrigações de serviço público, a falta de parâmetros objetivos, previamente definidos, com base nos quais se possa calcular a compensação, a falta de um sistema de separação de contas, etc.) que uma avaliação efetuada em conformidade com o Regulamento (CEE) n.o 1191/69. No que se refere ao conceito de «lucro razoável» estabelecido no anexo do Regulamento (CE) n.o 1370/2007, as autoridades italianas consideram excessiva a taxa de remuneração do capital proposta pela Simet no relatório inicial, quando a compensação é determinada ex post e elimina o risco de custos/prejuízos imprevistos.
(62)
As autoridades italianas subscreveram na íntegra as conclusões do relatório minoritário, segundo as quais não era possível calcular o valor da compensação. Ao mesmo tempo, as autoridades italianas consideram que há alguns erros materiais e metodológicos no relatório maioritário. As autoridades italianas duvidam em especial da idoneidade do método baseado na hipótese subjacente a tal relatório para a estimativa dos custos líquidos de exercício derivados das alegadas obrigações de serviço público e, da mesma forma, contestam o facto de o relatório:
-
não limitar o valor do capital aplicado ao capital imputável às obrigações de serviço público, mas ter considerado a totalidade do capital aplicado para calcular a compensação. Por outras palavras, o capital aplicado para outras atividades da empresa, como as agências de viagens, os serviços internacionais e o aluguer de autocarros com condutor não foi excluído destes cálculos,
-
incluir um prémio de risco superior a 100 pontos de base no momento de determinar o rendimento esperado do capital, o que não parece oportuno para uma compensação calculada ex post,
-
não calcular corretamente o juro em relação ao facto de que os montantes de compensação não foram pagos nos anos para os quais foram determinados. Em especial, os consultores nomeados pelo Conselho de Estado aplicaram juros sobre valores completamente reavaliados em 2012 e não sobre os montantes de origem, como deveria ter sido feito.
5. OBSERVAÇÕES DE TERCEIROS
(63)
A única entidade terceira que apresentou observações em resposta à decisão de início do procedimento foi a Simet, o potencial beneficiário da medida notificada. Nas suas declarações, a Simet distancia-se das posições preliminares da Comissão na decisão de início do procedimento.
(64)
Apoia as suas próprias afirmações sobre a imposição de tais obrigações apresentando as concessões que lhe foram atribuídas para os percursos que foram objeto de procedimento judicial. Segundo a Simet, os requisitos inerentes a tais concessões incluíam disposições sobre as tarifas, os percursos, as paragens servidas, a frequência e os horários, bem como as condições que regulam o transporte da bagagem dos passageiros e o transporte gratuito de correio ordinário para os serviços postais e de outro correio mediante pagamento das tarifas em vigor para esse tipo de transporte. As concessões previam também que a sociedade comunicasse qualquer tipo de interrupção, incidente ou alteração das modalidades de prestação dos serviços, assim como da obrigação de emitir títulos de transporte de passageiros, bagagens e remessas agrícolas, e que conservasse os respetivos registos durante cinco anos. A Simet devia também obter autorização prévia dos serviços regionais do ministério competente no que se refere ao tipo e às características dos autocarros a utilizar para o serviço objeto de concessão, bem como para a prestação de outros serviços.
(65)
A Simet apresentou aquilo que, a seu ver, eram as recusas, totais ou parciais, do ministério face aos pedidos de alteração das modalidades de prestação dos serviços que fornecia. Em relação ao período em exame, a Simet apresentou as recusas (parciais) relativamente a (22):
-
pedidos para efetuar novas paragens, para além das que já constavam dos serviços regulares nos troços Rossano-Napoli (1992), Cariati-Milano (1995), Cosenza-Firenze (1999),Cosenza-Firenze e Cosenza-Pisa (2000) e San Giovanni-Milano (2003),
-
um pedido de autorização para efetuar novos serviços regulares no troço Cosenza-Napoli (2000).
(66)
A Simet considera que estas recusas provam a natureza unilateral da imposição de obrigações de serviço público por parte das autoridades italianas. Alega também que as autoridades não lhe permitiram «otimizar» os serviços de transportes mediante a ampliação e a diversificação dos serviços. Os troços servidos pela empresa foram «congelados» e permaneceram vinculados às decisões ministeriais, ainda que formalmente classificados como «atividades empresariais».
(67)
A Simet distancia-se da afirmação feita no ponto 16 da decisão de início do procedimento, segundo a qual as tarifas constantes das normas que regem a concessão anual eram propostas pela empresa. Inicialmente, as tarifas dos serviços regulares de longo curso deviam ser análogas às do transporte ferroviário em segunda classe, conforme resulta do memorando ministerial de 19 de dezembro de 1988 (D.C. III Div 32 n.o 3846), segundo o qual «tendo em conta que muitas empresas concessionárias de serviços de transportes que incumbem ao Estado encetaram diligências para obter aumentos de tarifas; tendo em conta que no último período não emanaram novas disposições gerais em matéria tarifária; na pendência de novas diretivas […] ordena-se que [os serviços regionais] autorizem diretamente os concessionários a aplicar, nas suas linhas, aumentos das tarifas até ao valor das tarifas praticadas pela Ente Ferrovie dello Stato (FS) em segunda classe, acrescidas de suplemento se os autocarros circularem nas autoestradas [como acontece no caso em exame]; […] obviamente não se deve proceder a qualquer aumento nas linhas onde vigoram já tarifas análogas às das FS». Segundo a Simet, estes excertos demonstram que não lhe foi permitido fixar tarifas superiores às praticadas pela FS em segunda classe (ou seja, a tarifa mais baixa aplicada pela FS). Em consequência, a Simet foi impedida de obter mais receitas da sua atividade, já que o Estado mirava essencialmente a satisfação de exigências e finalidades coletivas.
(68)
Na circular ministerial n.o A/7302 de 3 de julho de 1992, lê-se que, para aquele ano, o aumento permitido pelas autoridades italianas nas linhas tuteladas pelo Estado foi de 6,1 %. Segundo a Simet, a circular com a qual o ministério autoriza um aumento tarifário unicamente para se adaptar aos índices de preços do ISTAT confirma a impossibilidade de a empresa aplicar autonomamente as tarifas que lhe parecerem mais adequadas. A Simet faz notar ainda que da circular n.o 3/02 de 5 de abril de 2002 resulta, no ponto 2, que em relação à indicação das modalidades de conversão das tarifas de liras em euros, o ministério confirmou que as tarifas em questão correspondiam a tarifas e preços «regulamentados».
(69)
Por fim, das concessões atribuídas pelo ministério resulta que a tarifa é «estabelecida», ou seja, é determinada pela administração. Uma vez que não se trata de uma mera «autorização», mas antes de uma «concessão», as normas que a regulam indicam expressamente que a dita concessão se rege pelas «cláusulas nela estabelecidas e pelas que poderão sucessivamente vir a ser estabelecidas» e que «a administração pode revogar a todo o momento a concessão sem que o concessionário possa invocar quaisquer pretensões». No ponto 6 dessas normas, é expressamente indicado que os horários e as tarifas são aprovados pelo Ufficio provinciale della motorizzazione (serviços regionais de viação) do ministério. A Simet afirma não ter podido, dado que a fixação das tarifas impede a elasticidade dos serviços oferecidos aos utentes, responder às expectativas do mercado, nem satisfazer as suas próprias exigências da forma que julgava oportuna.
(70)
Dada a obrigação de aplicar as tarifas que lhe eram impostas, a Simet considera que não pôde praticar as políticas de preços que seriam as de uma empresa que opera num mercado moderno, livre e competitivo. Por um lado, a Simet evidenciou o facto de o nível tarifário imposto pelo ministério (equivalência com as tarifas praticadas pela FS em segunda classe) ser de tal forma baixo que a empresa não podia cobrir os custos de exploração dos serviços de transportes por autocarro. Por outro lado, estas medidas permitiram ao Estado dar um apoio injustificado à FS, a partir do momento em que impediu que as concessionárias de serviços de transportes inter-regionais por autocarro, como a Simet, aplicassem tarifas inferiores às da FS para um bilhete de segunda classe com suplemento. A FS foi ulteriormente favorecida pelo facto de terem sido recusados subsídios à Simet e a outras empresas que prestavam serviços análogos.
(71)
À luz do que precede, a Simet considera que as concessões rodoviárias e as sucessivas decisões de recusa dos pedidos de alteração dos percursos demonstram que tais concessões cumprem os critérios do contrato de prestação de serviços na aceção do artigo 14.o do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, ao preverem obrigações em relação a percursos, paragens, tarifas, transporte gratuito de correio ordinário para os serviços postais e de outro correio mediante pagamento das tarifas em vigor para esse tipo de transporte.
(72)
Mesmo se o Regulamento (CEE) n.o 1191/69 não previsse qualquer direito a compensação para os concessionários de serviços inter-regionais, como alega o ministério, a Simet considera que isto significaria que o serviço tinha sido liberalizado, pelo que a administração não poderia ter imposto qualquer obrigação à empresa, em especial no que se refere às tarifas. A Simet considera que o ministério violou a lei e que a compensação é devida, por força da legislação nacional (artigo 35.o do decreto legislativo n.o 80/1998 aplicado pelo Conselho de Estado).
(73)
Segundo a Simet, o que está em causa não é a aplicação do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, mas antes uma controvérsia em torno de uma compensação. A Simet observa que a Sentença 1405/2010 reconheceu o seu direito a uma compensação na aceção do artigo 35.o do decreto legislativo n.o 80/1998 pelos prejuízos sofridos devido aos procedimentos ilegítimos de recusa que o ministério usou quando se tratou de eliminar as obrigações de serviço público a cargo da Simet. Tais procedimentos, lesivos da liberdade de empreendimento tutelada pelo artigo 41.o da Constituição italiana, enquanto geradores de prejuízos patrimoniais na atividade empresarial, deviam ter sido considerados ilícitos e, enquanto tal, deviam dar direito à compensação dos prejuízos sofridos. O Conselho de Estado reconheceu que o ministério tinha causado à Simet um prejuízo injusto, ao impor obrigações de serviço público, o que constituía uma violação do seu direito de prestar serviços de transportes em plena liberdade e autonomia.
(74)
No entanto, caso se considerasse que o Regulamento CEE) n.o 1191/69 com as alterações nele introduzidas, permitia que a administração impusesse obrigações de serviço público para satisfazer as exigências da região, a Simet considera que o ministério era obrigado a prever uma compensação por tais encargos. Com efeito, segundo a Simet, o Regulamento (CEE) n.o 1191/69 permite impor obrigações de serviço para «dar resposta às necessidades de transportes de uma região» (artigo 1.o, n.o 2) e não «numa região».
6. COMENTÁRIOS DA ITÁLIA SOBRE AS OBSERVAÇÕES DA PARTE TERCEIRA
(75)
Nos seus comentários sobre as observações da parte terceira, as autoridades italianas reafirmaram a sua posição segundo a qual não subsiste nenhuma obrigação de serviço público na aceção do Regulamento (CEE) n.o 1191/69 nem na aceção do Regulamento n.o 1370/2007, pelo que não é devida qualquer compensação.
(76)
Em apoio da sua posição, as autoridades italianas explicaram o sistema que regula o funcionamento dos serviços de transportes regulares de passageiros por autocarro na aceção da lei n.o 1822/39 (23) (lei aplicável durante o período considerado). Segundo esta lei, o quadro normativo que rege os serviços de transportes regulares tutelados pelo Estado (também enquanto transportes públicos interurbanos) era o seguinte:
i)
o serviço era prestado no âmbito de uma concessão;
ii)
a concessão era emitida a pedido da empresa;
iii)
não estavam previstos nem eram aplicados processos de seleção para a atribuição das concessões;
iv)
por lei, a concessão era provisória ou definitiva consoante o decidia o ministério que invariavelmente optava por uma concessão provisória para todas as empresas. Em consequência, as concessões eram anuais e as empresas (entre as quais, a Simet) apresentavam anualmente um pedido de renovação da concessão;
v)
a concessão comportava o direito de exclusividade no troço indicado no contrato de concessão;
vi)
os concessionários tinham prioridade no que respeitava às zonas servidas, definidas com base num critério de proximidade e de interconexão económica e funcional das linhas (artigos 5.o e 6.o da lei n.o 1822/39);
vii)
por outro lado, era aplicado um critério de preferência dos serviços existentes, no sentido em que, por razões económicas, se considerava que era do interesse público modificar os serviços existentes em vez de instituir novos serviços;
viii)
por outro lado, à atribuição de novas concessões era aplicado o critério do número de utentes da zona a servir em relação ao percurso do novo serviço a instituir. Considerava-se necessária uma zona de utência de pelo menos 300 000 habitantes por serviço com um percurso até 500 km e para os serviços com percursos mais longos era utilizado um critério de proporcionalidade (24).
(77)
Resulta do acima exposto que as determinações do ministério relativamente aos pedidos apresentados pelas empresas para alteração de um serviço existente ou a concessão de novos serviços deviam ter em conta este acervo normativo.
(78)
No que se refere às recusas, totais ou parciais, com que o ministério respondeu aos pedidos de alteração das modalidades de prestação dos serviços fornecidos pelas Simet, as autoridades italianas consideram que as mesmas diziam respeito exclusivamente ao sistema regulado pela lei n.o 1822/39. O ministério não podia atribuir novas concessões para novos serviços nem alargar o âmbito das concessões existentes (aceitando novas paragens) nos casos em que tais medidas tivessem tido efeitos sobre os direitos de outros operadores, na aceção da referida lei. Ao mesmo tempo, o ministério aceitou as alterações que não contradiziam os princípios da lei n.o 1822/39 (25).
(79)
Ainda que reconhecendo que à Simet tinha sido em diversas ocasiões negada a autorização para prestar novos serviços ou acrescentar novas paragens nos serviços existentes, as autoridades italianas consideram que as declarações da Simet e os documentos apresentados não provam que tivessem sido apresentados, e depois rejeitados, pedidos formais para que fossem alteradas as características dos serviços que eram prestados e que constavam das normas de concessão em vigor. O ministério, no entanto, nunca recusou os pedidos da Simet para eliminar paragens em zonas pouco habitadas nem os que previam alterações de horários.
(80)
No que se refere às cláusulas relativas ao transporte de correio, segundo as autoridades italianas, a Simet não forneceu quaisquer provas dos serviços que efetivamente prestou e os custos líquidos. As autoridades italianas sublinharam também que a Simet SpA nunca apresentou qualquer elemento que demonstre que o ministério lhe negou a possibilidade de alterar as tarifas. Refere-se também que a Simet nunca pediu autorização para baixar as tarifas.
(81)
Quanto ao memorando ministerial de 19 de dezembro de 1988 (D.C. III Div 32 n.o 3846) e à circular que se lhe seguiu, n.o A/66 de 10 de janeiro de 1989 (emanada dos serviços regionais de viação de Catanzaro), segundo as autoridades italianas, estes documentos permitiram aos operadores dos serviços regulares de transportes adaptar as tarifas às da FS, devendo por isso ser considerados no âmbito mais amplo das políticas nacionais de transportes e de preços. O mesmo se deve dizer em relação ao ofício n.o 7302 de 3 de julho de 1992 dos serviços regionais de Catanzaro (a que a Simet faz referência) que permitia que os operadores de serviços de transportes por autocarro aumentassem as tarifas de 6,1% para as adequar à inflação, em aplicação da circular n.o 801/92 (26). No referido ofício, informa-se que as empresas podem operar com um regime tarifário diferente, desde que apresentem um pedido específico nesse sentido. As autoridades italianas assinalam que a Simet não apresentou qualquer pedido desta natureza. Em todo o caso, nem o memorando ministerial de 1988 nem o ofício de 1992 constituem uma recusa do pedido da Simet de supressão das obrigações de serviço público relativamente às tarifas.
(82)
As autoridades italianas discordam também do que alega a Simet, segundo a qual o ponto 2 da circular n.o 3/02 de 5 de abril de 2002 demonstra que as tarifas dos serviços em questão eram fixadas pelo ministério. Esta circular limita-se a dar indicações sobre as modalidades de conversão das tarifas de liras em euros. O facto de as tarifas dos serviços de transportes regulares de longo curso serem regulamentadas não significa que não fossem fixadas pelos operadores. Isto significa que as tarifas eram fixadas preventivamente para tutelar a transparência e a publicidade, no interesse dos passageiros, e posteriormente autorizadas pelos serviços ministeriais competentes. Tratando-se de serviços de transportes regulares de oferta indiferenciada, as modalidades dos serviços prestados, tal como os percursos, as paragens, os horários e as tarifas, devem ser conhecidas antecipadamente, ao contrário do que acontece com os serviços ocasionais. Segundo as autoridades italianas, o mesmo princípio aplica-se ao nível da União para os serviços regulares regidos pelo Regulamento (CE) n.o 1073/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho (27), por força do qual as tarifas constituem parte integrante das autorizações dos serviços regulares (artigo 6.o, n.o 2, do regulamento). Devido a esta obrigação de determinação prévia, as autoridades italianas contestam a interpretação da Simet relativamente ao ponto 6 das normas que regem as concessões (28), na medida em que os horários e as tarifas dos serviços objeto de concessão estavam predeterminados (no pedido apresentado pela empresa e na concessão do ministério).
(83)
No que se refere ao montante da compensação pedida, a Simet pretende apenas uma «compensação […] dentro dos limites dos montantes devidos». Segundo as autoridades italianas, os cálculos dos custos apresentados periodicamente pela Simet são genéricos, uma vez que abrangem a totalidade da atividade comercial, e obviamente incorretos porque não assentam em dados certos, já que, para grande parte do período em exame, não havia separação de contas.
(84)
As autoridades italianas consideram irrelevante que o caso diga respeito à concessão de uma compensação por serviço publico (ou seja, à aplicação direta do Regulamento (CEE) n.o 1191/69) ou à concessão de uma indemnização. Mesmo admitindo que o Conselho de Estado entendesse reconhecer o direito da Simet a uma indemnização, conclusão que, na opinião ver das autoridades italianas, não é óbvia nem é dada por adquirida da leitura da Sentença 1405/2010 (29), qualquer dano sofrido só poderia resultar do cumprimento de obrigações de serviço público. As autoridades italianas insistem que não foram impostas à Simet quaisquer obrigações de serviço público.
(85)
Por fim, as autoridades italianas discordam da oportunidade de indemnizar os prejuízos na aceção do artigo 41.o da Constituição italiana. O transporte de passageiros em serviços regulares inter-regionais não pode ser considerado completamente liberalizado pela simples e direta aplicação do artigo 41.o da Constituição, estando primeiro sujeito a um sistema de concessões (regulamentado pela lei n.o 1822/39 e pelo DPR 369/94) e sucessivamente a um sistema de autorizações (regulamentado pelo decreto legislativo n.o 285/05).
7. APRECIAÇÃO DO AUXÍLIO
7.1. EXISTÊNCIA DE AUXÍLIO
(86)
Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado CE «são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».
(87)
Por força do artigo 107.o, n.o 1, uma medida constitui um auxílio se estiverem cumpridas cumulativamente as seguintes condições:
-
a vantagem deve ser concedida pelo Estado ou através de recursos estatais,
-
a medida deve conferir uma vantagem seletiva, favorecendo certas empresas ou produtos,
-
a medida falseia ou corre o risco de falsear a concorrência,
-
a medida tem efeitos sobre o comércio entre os Estados-Membros.
(88)
A Comissão avaliará se, no caso jacente, estiveram reunidas todas estas condições.
7.1.1. Recursos estatais e imputabilidade
(89)
A Comissão constata que as decisões do Conselho de Estado obrigam o ministério a pagar a compensação à Simet pelo fornecimento de serviços de transportes inter-regionais por autocarro de 1987 a 2003 nos troços sob tutela do Estado. Os recursos para o pagamento de tal compensação são os que estão à disposição do ministério, pelo que constituem recursos estatais. A decisão de pagar tal compensação, que o tribunal tomou, é imputável ao Estado.
7.1.2. Vantagem económica seletiva
(90)
Antes de mais, a Comissão constata que a Simet desenvolve uma atividade económica, a saber, o transporte de passageiros, mediante pagamento. Daí que a Simet deva ser considerada uma «empresa» na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
(91)
A medida em questão deveria também ser considerada seletiva, já que só beneficiava a Simet.
(92)
Em relação à vantagem económica seletiva, decorre do acórdão Altmark que uma compensação concedida pelo Estado ou através de recursos estatais, enquanto compensação direta como contrapartida de prestações efetuadas pelas empresas beneficiárias no cumprimento de obrigações de serviço público, não confere uma vantagem às ditas empresas, pelo que não constitui um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, desde que se verifiquem os quatro pressupostos seguintes (30):
-
em primeiro lugar, a empresa beneficiária deve efetivamente ser incumbida da execução de obrigações de serviço público e essas obrigações devem estar claramente definidas,
-
em segundo lugar, os parâmetros com base nos quais será calculada a compensação devem ser previamente estabelecidos de forma objetiva e transparente,
-
em terceiro lugar, a compensação não pode ultrapassar o que é necessário para cobrir total ou parcialmente os custos ocasionados pela execução das obrigações de serviço público, tendo em conta as respetivas receitas assim como um lucro razoável pela execução dessas obrigações,
-
em quarto lugar, quando a escolha da empresa a encarregar do cumprimento de obrigações de serviço público, num caso concreto, não seja efetuada através de um processo de concurso público que permita selecionar o candidato capaz de fornecer esses serviços ao menor custo para a coletividade, o nível da compensação necessária deve ser determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada em meios de transporte para poder satisfazer as exigências de serviço público requeridas teria suportado para cumprir estas obrigações, tendo em conta as receitas daí decorrentes, assim como um lucro razoável relativo à execução destas obrigações.
(93)
No que se refere à segunda condição, os parâmetros com base nos quais será calculada a compensação devem ser previamente estabelecidos de forma objetiva e transparente, a fim de evitar que esta compensação implique uma vantagem económica suscetível de favorecer a empresa beneficiária em relação a empresas concorrentes. Contudo, a necessidade de estabelecer previamente os parâmetros de cálculo da compensação não implica que esta deva ser calculada com base numa fórmula específica. O importante é antes que fique claro desde o início o modo em que a compensação é determinada.
(94)
No caso jacente, a Simet não apresentou qualquer prova de que os parâmetros da cálculo da compensação pela prestação dos serviços em apreço foram estabelecidos antecipadamente de forma objetiva e transparente. Os documentos que regem as concessões nos quais a Simet se baseia para demonstrar que tem a seu cargo o cumprimento de obrigações de serviço público especificam, antes, que a prestação do serviço não confere ao operador um direito a um subsídio ou a uma compensação dessa natureza e que o serviço é fornecido por conta e risco da empresa que o presta. É por este motivo que a Sentença 1405/2010 do Conselho de Estado estabeleceu que a compensação em questão deve ser calculada com base em dados certos apurados a partir da contabilidade da empresa. Na falta de parâmetros de compensação fixados antecipadamente, qualquer cálculo deste tipo, como os que constam do relatório inicial e do relatório maioritário, assenta necessária e exclusivamente em estimativas ex post do custo líquido do fornecimento dos serviços regulares de transportes inter-regionais em questão. Em consequência, no caso em apreço, a segunda condição do acórdão Altmark não está cumprida.
(95)
Uma vez que o acórdão Altmark estabelece que têm de estar cumpridas cumulativamente as quatro condições para que se possa excluir a presença de uma vantagem económica quando se concede uma compensação a uma empresa pelo cumprimento de obrigações de serviço público a essa impostas, não existe motivo para que a Comissão avalie se no caso em apreço foram cumpridas as outras três condições. Em consequência, o pagamento da compensação a favor da Simet pela prestação de serviços de transportes inter-regionais por autocarro no período 1987-2003 confere à empresa uma vantagem económica seletiva.
7.1.3. Distorção da concorrência e efeito no comércio entre os Estados-Membros
(96)
No que se refere a estes dois critérios, importa verificar se a medida notificada é suscetível de falsear a concorrência ao ponto de incidir nas trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(97)
Como consta do acórdão Altmark (31), a partir de 1995, vários Estados-Membros abriram por sua livre iniciativa determinados mercados de transportes urbanos, suburbanos ou regionais à concorrência de empresas de outros Estados-Membros e existem diversos exemplos de empresas de transportes de um Estado-Membro que exercem atividades noutro Estado-Membro. Esta tendência é particularmente evidente no setor dos serviços de transportes regulares inter-regionais, como os que presta a Simet. Em consequência, qualquer compensação concedida à Simet deve ser considerada como passível de falsear a concorrência no âmbito da prestação de serviços inter-regionais por autocarro e de incidir nas trocas comerciais entre os Estados-Membros, ao ponto de se repercutir negativamente nas possibilidades para as empresas de transportes estabelecidas noutros Estados-Membros de prestarem os seus serviços em Itália e de reforçar a posição de mercado da Simet.
(98)
A Comissão faz notar que a Simet opera noutros mercados, como os serviços de viagens internacionais, os serviços de turismo e o aluguer de autocarros, pelo que está em concorrência com outras empresas na União que operam nestes mercados. Qualquer compensação concedida à Simet distorceria necessariamente a concorrência e teria incidência no comércio entre os Estados-Membros em tais mercados.
(99)
Em consequência, a Comissão considera que a medida notificada falseia a concorrência e incide no comércio entre os Estados-Membros.
7.1.4. Conclusão
(100)
Tendo em conta o que acima se expõe, a Comissão conclui que a medida notificada constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
7.2. ISENÇÃO DA OBRIGAÇÃO DE NOTIFICAÇÃO NA ACEÇÃO DO REGULAMENTO (CEE) N.o 1191/69
(101)
Segundo o Conselho de Estado, a Simet adquiriu o direito a uma compensação pela prestação dos serviços de transportes em questão no momento em que prestou tais serviços. Este raciocínio implicaria que os pagamentos destinados à compensação estivessem isentos do procedimento de notificação obrigatória, nos termos do disposto no artigo 17.o, n.o 2, do Regulamento (CEE) n.o 1191/69; se assim não fosse, a falta de notificação da compensação seria ilegal já que contrária às disposições do Tratado sobre os auxílios estatais.
(102)
Isto porque, com base no artigo 17.o, n.o 2, do referido regulamento, as compensações resultantes da aplicação do mesmo estão dispensadas do processo de informação prévia previsto no artigo 108.o, n.o 3, do Tratado, pelo que não estão sujeitas à obrigação de notificação prévia. Como decorre do acórdão Combus, o conceito de «compensação de obrigações de serviço público» na aceção de tais disposições deve ser interpretado de forma muito restritiva (32). A isenção do procedimento de notificação prévia previsto no artigo 17.o, n.o 2, diz respeito apenas à compensação por obrigações de serviço público impostas unilateralmente a uma empresa, em conformidade com o artigo 2.o do mesmo regulamento, a calcular segundo o método descrito nos artigo 10.o a 13.o do mesmo (método comum de compensação) e não se aplica aos contratos de serviço público definidos no artigo 14.o-A compensação paga por força de um contrato de serviço público, conforme definido no artigo 14.o do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, que constitua um auxílio estatal, deve ser notificada à Comissão antes de ser executada. A falta de notificação levará a considerar tal compensação como um auxílio ilegalmente concedido.
(103)
Para estabelecer se o artigo 17.o, n.o 2, efetivamente dispensava as autoridades da notificação prévia no presente caso, é necessário estabelecer, primeiro, se uma obrigação de serviço público tinha de facto sido imposta unilateralmente à Simet pelas autoridades italianas e, segundo, se a compensação que foi reconhecida por tais obrigações de serviço público é compatível com o Regulamento (CEE) n.o 1191/69. A Comissão analisará sucessivamente as duas questões.
7.2.1. As autoridades italianas impuseram unilateralmente à Simet uma obrigação de serviço público?
(104)
Segundo a Simet (33), a imposição unilateral de uma obrigação de serviço público de que foi objeto pode ser deduzida das características específicas a que obedecem as modalidades da prestação dos serviços e que estão previstas nas normas que regem as concessões para cada percurso inter-regional, da imposição das tarifas por parte do ministério e das recusas deste último perante os pedidos de alteração dos serviços existentes ou de concessão de novos serviços.
(105)
Contudo, com base nas informações que lhe foram fornecidas, a Comissão constata que a Simet não demonstrou de forma convincente que as autoridades italianas lhe tinham imposto unilateralmente uma obrigação de serviço público.
(106)
Em primeiro lugar, a iniciativa da Simet de solicitar a renovação das normas que regem as concessões para a integralidade dos 16 anos do período em exame não pode conciliar-se com a imposição unilateral de uma obrigação de serviço público. O propósito destas normas era conferir à Simet o direito exclusivo de prestar os serviços em questão durante o período em exame. Não obstante o facto de estas normas estipularem que a prestação do serviço não estava sujeita a compensação e de se considerar que era feita por conta e risco da empresa que o prestava, a Simet solicitou repetidas vezes a prorrogação de tais direitos.
(107)
Em segundo lugar, o facto de as normas fixarem as tarifas, os percursos ou a frequência e os horários do serviço não significa necessariamente que, em consequência das concessões, fossem impostas à Simet obrigações unilaterais de serviço público. Considerando, antes, que se tratava de serviços regulares, era necessário que as normas que regiam a concessão e que conferiam à Simet o direito exclusivo de prestar tais serviços estabelecessem antecipadamente as modalidades dos serviços a prestar. Não foi produzida qualquer prova para demonstrar que tinham sido apresentados, no intuito de modificar tais características, pedidos formais que depois tivessem sido recusados pelo ministério, nem a Simet adiantou provas que demonstrassem que as modalidades referidas lhe tivessem sido impostas unilateralmente pelas autoridades italianas em vez de propostas pelo operador, como contrapartida do direito de prestar os serviços em exclusividade, e sucessivamente autorizadas pelo ministério.
(108)
Em terceiro lugar, no que se refere à alegada obrigação de transporte de envios postais, a Simet não forneceu qualquer prova relativa aos serviços efetivamente prestados e aos custos líquidos dessa prestação, nem apresentou qualquer prova de ter alguma vez contestado as normas que regem a concessão no que se refere ao transporte de envios postais. Isto poderia significar que a prestação de tais serviços não era contrária aos interesses comerciais da empresa ou que esta última a considerasse uma justa remuneração do direito de exercer serviços de transportes inter-regionais em regime de exclusividade.
(109)
Em quarto lugar, no que se refere às tarifas que a Simet pôde praticar nos serviços de transportes de passageiros que prestou, ainda que as autoridades italianas reconheçam que até 2001 estavam efetivamente em vigor disposições nacionais que fixavam as linhas gerais do sistema de preços dos serviços de transportes por autocarro no âmbito mais vasto das políticas nacionais de transportes e de preços (34), os operadores podiam apresentar um pedido específico para aplicar tarifas diversas. Tal resulta claramente do ofício ministerial a que faz referência a Simet (35). A Comissão nota contudo que a Simet não produziu nenhuma prova para demonstrar que apresentou pedidos deste tipo às autoridades italianas, nem que o ministério tenha alguma vez indeferido pedidos de alterações das tarifas durante o período 1987-2003.
(110)
Contrariamente à tese da Simet, o facto de as tarifas dos serviços de transportes regulares de longo curso serem «aprovadas» pelos serviços de viação do ministério (36) e de, na circular n.o 3/02 de 5 de abril de 2002 (37), ser feita referência a tarifas «regulamentadas» não significa que estas tarifas não fossem inicialmente fixadas pelos operadores. Pelo contrário, a utilização destes termos significa apenas que as tarifas eram fixadas preventivamente para tutelar a transparência e a publicidade, no interesse dos passageiros, sendo posteriormente autorizadas pelos serviços ministeriais competentes.
(111)
Em todo o caso, este tipo de medida não constitui uma «obrigação tarifária», na aceção do artigo 2.o, n.o 5, do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, a qual teria estado sujeita ao método comum de compensação. Por obrigação tarifária entende-se exclusivamente «as obrigações que as empresas de transportes têm de aplicar os preços fixados ou homologados pela autoridade pública, contrários ao interesse comercial da empresa e resultantes quer de imposição, quer de recusa da alteração de medidas tarifárias especiais». A definição de obrigação tarifária não se aplica «às obrigações decorrentes de medidas gerais de política de preços aplicáveis ao conjunto das atividades económicas ou de medidas tomadas em matéria de preços e condições gerais de transporte tendo em vista a organização do mercado dos transportes ou de uma parte deste».
(112)
Por fim, no que se refere às recusas do ministério que a Simet alega, a Comissão nota que se tratava de pedidos de natureza expansionista que não diziam respeito a alterações das modalidades de prestação dos serviços existentes. Uma expansão dos serviços nem sempre era possível, devido à forma como a lei n.o 1822/39 regula o funcionamento dos serviços de transportes regulares de passageiros. De facto, era possível concessionar novos serviços ou ampliar o alcance dos já existentes desde que tais concessões não tivessem efeitos nos direitos dos operadores dos serviços regulares. Assim, a recusa de lançar novos serviços ou de ampliar os que já existem resultou de uma ação que visava conciliar os interesses dos vários operadores económicos e não impor obrigações de serviço público, como afirma a Simet.
(113)
Em consequência, a Simet não demonstrou que as autoridades italianas lhe tivessem imposto unilateralmente uma obrigação de serviço público.
7.2.2. A compensação concedida está em conformidade com o Regulamento (CEE) n.o 1191/69?
(114)
Em todo o caso, mesmo que fosse demonstrada uma qualquer forma de imposição unilateral das obrigações de serviço público, a compensação por tais serviços deveria estar em conformidade com o método comum de compensação (secção IV) do Regulamento (CEE) n.o 1191/69 para poder ser dispensada da obrigação de notificação prévia na aceção do artigo 17.o, n.o 2, do mesmo regulamento. A Comissão não considera que tal condição estivesse preenchida.
(115)
Em primeiro lugar, a Comissão salienta que o artigo 10.o do Regulamento (CEE) n.o 1191/69 estabelece, entre outros aspetos, que o montante da compensação será, no caso de uma obrigação de explorar ou de transportar, igual à diferença entre a diminuição dos encargos e a diminuição das receitas da empresa que possam resultar da extinção da totalidade ou da parte relevante da obrigação em causa durante o período de tempo considerado. A Comissão nota também que, em conformidade com o acórdão Antrop do Tribunal de Justiça da UE, não estão cumpridos os requisitos de tal disposição «quando não é possível calcular, com base em dados seguros da […] contabilidade, a diferença entre os custos imputáveis à parte da sua atividade na zona que integra a […] concessão e a receita correspondente, e, por consequência, não é possível calcular o acréscimo de custos decorrente da execução das obrigações de serviço público […]» (38).
(116)
Acresce que, a partir de 1 de julho de 1992, o Regulamento (CEE) n.o 1191/69, no artigo 1.o, n.o 5, prevê que, sempre que uma empresa de transportes explore simultaneamente serviços sujeitos a obrigações de serviço público e outras atividades, os referidos serviços públicos deverão ser objeto de uma orgânica específica que satisfaça pelo menos os seguintes requisitos: i) separação das contas correspondente a cada uma dessas atividades de exploração e afetação da parte correspondente dos ativos segundo as normas contabilísticas em vigor e ii) equilíbrio das despesas pelas receitas de exploração e pelos subsídios do Estado sem possibilidade de transferência de ou para outro setor de atividade da empresa.
(117)
No caso em apreço, a Simet não procedeu a uma separação eficaz das contas dos vários serviços que prestou até 2002. Acresce que se pode duvidar da validade da contabilidade analítica de 2002 e 2003 em matéria de separação de contas, na medida em que nada prova que tal contabilidade fosse utilizada pelos órgãos de gestão da empresa para controlar as suas atividades. Por conseguinte, não foi respeitado o disposto no artigo 10.o
(118)
Em segundo lugar, a Simet não demonstrou que a determinação das desvantagens económicas foi feita «tendo em conta as repercussões da obrigação no conjunto da atividade da empresa» (artigo 5.o, n.o 1, do Regulamento (CEE) n.o 1191/69), nem que tinha sido cumprido o requisito de fixação antecipada do montante da compensação (artigo 13.o do regulamento), conforme consta da secção7.1.2.
(119)
Por fim, o período de compensação da medida notificada é o que medeia entre 1987 e 2003. Contudo, o método comum de compensação aplicava-se aos serviços de transportes inter-regionais por autocarro apenas até julho de 1992, estando posteriormente limitado à exploração «de serviços urbanos, suburbanos ou regionais», segundo o Regulamento (CEE) n.o 1893/91 (39). A definição de «serviços regionais» que o Regulamento (CEE) n.o 1191/69 consagra («serviços de transportes destinados a dar resposta às necessidades de transportes de uma região») não pode ser ampliada para abranger todos os serviços de transportes que satisfazem as exigências da população de uma região e cobrir, assim, os transportes inter-regionais. Com efeito, uma interpretação tão ampla teria tornado o regulamento ineficaz, já que os Estados-Membros estariam então autorizados a excluir a sua aplicação às empresas cujas atividades se limitavam exclusivamente a serviços urbanos, suburbanos ou regionais» (40).
(120)
Em consequência, a Comissão constata que a compensação notificada não está em conformidade com o método comum de compensação consagrado no Regulamento (CEE) n.o 1191/69.
7.2.3. Conclusão relativamente à isenção da obrigação de notificação
(121)
À luz do que precede, a Comissão conclui que a compensação que o Conselho de Estado considera devida à Simet pela exploração de serviços inter-regionais por autocarro no período 1987-2003 não estava dispensada da obrigação de notificação prévia, com base no artigo 17.o, n.o 2, do Regulamento (CEE) n.o 1191/69.
7.3. COMPATIBILIDADE DO AUXÍLIO
(122)
Uma vez que não foi demonstrado que os pagamentos a título de compensação estivessem dispensados do procedimento de notificação prévia na aceção do artigo 17.o, n.o 2, do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, será necessário analisar a sua compatibilidade com o mercado interno, já que se considera que os mesmos constituem auxílios estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, conforme consta da secção 7.1.
(123)
A Comissão considera que a análise da compatibilidade da medida notificada deve ser feita na aceção do Regulamento (CE) n.o 1370/2007, que entrou em vigor em 3 de dezembro de 2009 e revogou o Regulamento (CEE) n.o 1191/69, já que era esta a legislação em vigor quando foi adotada a presente decisão (41). A Comissão nota a este propósito que a compensação concedida à Simet pelo Conselho de Estado ainda não foi atribuída, pelo que a data em que produziria efeitos o projetado auxílio coincide com o momento em que a Comissão adota a decisão relativa à compatibilidade da medida com o mercado interno (42). Acresce que é duvidoso que a concessão irrevogável de um direito a uma compensação desta natureza tivesse sido garantida à Simet antes da Sentença 1405/2010 do Conselho de Estado de 9 de março de 2010, que efetivamente obriga o Estado italiano a efetuar tais pagamentos à empresa. Como se explica no ponto 94, as normas que regem a concessão, nas quais a Simet se baseia para demonstrar que tem a seu cargo uma obrigação de serviço público, especificam que a exploração do serviço não conferia ao operador um direito a um subsídio ou a uma compensação desta natureza e que o serviço se entendia explorado por conta e risco da empresa que o prestava. Por fim, importa sublinhar que o montante da compensação a pagar à Simet ainda não foi decidido pelo Conselho de Estado.
(124)
O Regulamento (CE) n.o 1370/2007 regula a concessão dos contratos de serviço público, definidos no seu artigo 2.o, alínea i), no setor dos transportes de passageiros por estrada e caminho-de-ferro. Na aceção do artigo 9.o, n.o 1, do referido regulamento, «as compensações pelo serviço público relativo à exploração de serviços públicos […], pagas nos termos do presente regulamento, são compatíveis com o mercado comum Essas compensações são exoneradas da obrigação de notificação prévia estabelecida no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado».
(125)
Pelos motivos a seguir indicados, a Comissão considera que a compensação notificada não está em conformidade com as condições do Regulamento (CE) n.o 1370/2007. A compensação em causa não pode, assim, ser declarada compatível com o mercado interno com base no artigo 9.o, n.o 1, do referido regulamento.
(126)
A Comissão observa, em particular, que se bem que as normas que regem a concessão satisfizessem os requisitos do artigo 2.o, alínea i), do Regulamento (CE) n.o 1370/2007 no tocante à definição de contrato de serviço público, não foram respeitadas algumas das disposições do artigo 4.o desse regulamento, o qual estabelece as cláusulas obrigatórias dos contratos de serviço público e as normas gerais. O artigo 4.o, n.o 1, alínea b), prevê, por exemplo, que os parâmetros na base dos quais é calculada a compensação devem ser previamente definidos de forma objetiva e transparente, a fim de evitar uma compensação excessiva, enquanto o artigo 4.o, n.o 1, alínea c), e o artigo 4.o, n.o 2, definem as modalidades de repartição dos custos e das receitas. Como se depreende da secção 7.1.2, da análise do segundo critério do acórdão Altmark a que a Comissão procedeu emerge que as normas que regem a concessão em questão especificavam que a exploração de um serviço não conferia ao operador um direito a um qualquer subsídio ou compensação, pelo que o serviço se entende prestado por conta e risco da empresa que o explora. Uma exclusão da compensação implica necessariamente que os parâmetros não foram definidos previamente, o que não é conforme com o artigo 4.o do regulamento.
(127)
Acresce que o artigo 6.o, n.o 1, estabelece que, para os contratos de serviço público adjudicados diretamente, a compensação deve cumprir o disposto no Regulamento (CE) n.o 1370/2007 e no anexo, a fim de garantir que essa compensação não excede o que é necessário para o cumprimento de uma obrigação de serviço público. O referido anexo exige, entre outras coisas, uma separação das contas (ponto 5) e especifica as modalidades para determinar o montante máximo da compensação.
(128)
Como se refere no ponto (115), em relação a grande parte do período objeto de notificação (de 1987 a 2001), a Simet não procedeu a uma separação eficaz das contas e a validade da contabilidade analítica deixa lugar a dúvidas. Em consequência, é impossível demonstrar que, seja qual for a compensação acordada, esta não deve exceder o valor correspondente ao impacto financeiro líquido equivalente à soma das incidências, positivas ou negativas, do cumprimento das obrigações de serviço público nas despesas e nas receitas do operador do referido serviço (ponto 2 do anexo).
(129)
Acresce que, na falta de parâmetros de compensação previamente fixados, qualquer repartição dos custos deve necessariamente ser feita ex post com base em hipóteses arbitrárias, como foi feito no relatório inicial e no relatório maioritário. A Comissão não pode contudo aceitar as hipóteses avançadas no relatório maioritário, segundo as quais qualquer serviço prestado pela empresa deveria necessariamente apresentar a mesma proporção de custos e receitas num dado ano. Por outro lado, e uma vez que o cálculo ex post resultaria necessariamente numa compensação total dos custos da prestação do serviço, a Comissão considera que uma taxa de rendimento do capital próprio superior ao swap pertinente majorado de 100 pontos de base, utilizada no relatório inicial e no relatório da maioria, não constitui uma referência adequada para calcular o benefício razoável.
(130)
Em consequência, a Comissão considera que a compensação decidida pelo Conselho de Estado, e que não estava prevista nas normas que regem a concessão, não será concedida em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 1370/2007 e que, portanto, a medida notificada, é incompatível com o mercado interno.
(131)
Por fim, em relação ao que alega a Simet, ou seja, que a Sentença 1405/2010 do Conselho de Estado não diria respeito à concessão de uma compensação do cumprimento de obrigações de serviço público com base no regulamento do Conselho aplicável, mas representaria uma indemnização dos prejuízos sofridos com a violação do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, decorrente da alegada imposição unilateral de obrigações de serviço público na aceção do artigo 1.o, n.o 3, e do artigo 1.o, n.o 5, do referido regulamento, a Comissão observa que, enquanto não é feita qualquer referência ao Regulamento (CEE) n.o 1191/69 no dispositivo da Sentença 1405/2010, esta última refere o direito da Simet de receber, na aceção dos artigos 6.o, 10.o e 11.o do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, montantes compensatórios cujo valor deve ser determinado pela administração com base em dados corretos. (43). Acresce que, na Sentença 1405/2010, o mesmo Conselho de Estado rejeitou o pedido de indemnização da Simet, que entendeu fosse destinada a cobrir os prejuízos residuais não cobertos pela compensação que devia ser concedida, bem como o recurso por enriquecimento sem causa, dado o acolhimento do pedido principal de compensação na aceção do regulamento (CEE) n.o 1191/69 (44). No ponto 3.3 da sentença, o Conselho de Estado afirma: «Qualquer pretensão por parte do requerente a uma indemnização não pode, enquanto tal, ser acolhida, já que só depois da determinação por parte da administração poderá eventualmente emergir um prejuízo residual não coberto por tal determinação, que deverá ser deduzido e demonstrado pela empresa interessada».
(132)
Em todo o caso, a Comissão considera que a concessão de uma indemnização à Simet pela alegada imposição unilateral de obrigações de serviço público por parte das autoridades italianas, calculada com base no método comum de compensação do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, constituiria uma violação dos artigos 107.o e 108.o do Tratado. Isto porque produziria para a Simet exatamente o mesmo resultado que a concessão de uma compensação por obrigações de serviço público para o período em exame, não obstante o facto de as normas que regem a concessão dos serviços em questão não dispensarem a notificação prévia nem satisfazerem os requisitos substanciais do Regulamento (CEE) n.o 1191/69 ou do Regulamento (CE) n.o 1370/2007, como se demonstrou supra. Por isso, a disponibilidade de uma tal concessão permitiria efetivamente contornar as normas relativas aos auxílios estatais e as condições estabelecidas pelo legislador da União, por força das quais as autoridades competentes, quando impõem ou negoceiam obrigações de serviço público, compensam os operadores pelos custos suportados, como contrapartida do cumprimento das obrigações de serviço público. Por fim, como já foi referido, as normas que regem a concessão, por força das quais a Simet explorava os serviços de transportes, não previam o pagamento de qualquer compensação financeira. A Simet aceitava por sua conta e risco explorar os serviços nas condições estabelecidas em tais concessões.
(133)
Em consequência, a Comissão não pode acolher a argumentação da Simet, segundo a qual a Sentença 1405/2010 do Conselho de Estado representa uma indemnização pelos prejuízos resultantes de uma violação do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, e não a compensação do cumprimento de obrigações de serviço público.
8. CONCLUSÃO
(134)
Tendo em conta o que acima se expõe, a Comissão considera que a medida notificada constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, incompatível com o mercado interno,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
Os pagamentos de compensações a favor da Simet notificados pelas autoridades italianas constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Tal medida não estava dispensada da obrigação de notificação prévia com base no artigo 17.o, n.o 2, do Regulamento (CEE) n.o 1191/69.
O auxílio em questão é incompatível com o mercado interno, já que não foram respeitadas as condições do Regulamento (CE) n.o 1370/2007. Em consequência, as autoridades italianas não podem dar execução ao referido auxílio.
Artigo 2.o
A destinatária da presente decisão é a República Italiana.
Feito em Bruxelas, em 2 de outubro de 2013.