РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 11 февруари 2014 година
относно мярката SA.35388 (13/C) (ex 13/NN и ex 12/N) - Полша - Изграждане на летище Гдиня-Косаково
(нотифицирано под номер C(2014) 759)
(само текстът на полски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/883/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като призова заинтересованите страни да представят своите коментари съгласно цитираните по-горе разпоредби (1),
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 7 септември 2012 г. Полша уведоми Комисията, от съображения за правна сигурност, за планове за финансиране на преобразуването на военно летище в близост до Гдиня в северна Полша в гражданско летище. Мярката е регистрирана като дело за държавна помощ под № SA.35388.
(2)
С писма от 7 ноември 2012 г. и 6 февруари 2013 г. Комисията поиска допълнителна информация за мярката, предмет на уведомлението. На 7 декември 2012 г. и на 15 март 2013 г. Полша предостави допълнителна информация. На 17 април 2013 г. се състои среща между Комисията и Полша. На тази среща Полша потвърждава, че финансирането, предмет на уведомлението, вече е неотменимо отпуснато.
(3)
С писмо от 15 май 2013 г. Комисията информира Полша, че прехвърля делото в регистъра на делата, за които не е постъпило уведомление (NN дело), тъй като по-голямата част от финансирането, за което е подадено уведомление до Комисията, вече е била неотменимо отпусната. С писмо от 16 май 2013 г. Полша предостави допълнителна информация.
(4)
С писмо от 10 юли 2013 г. Комисията уведоми Полша за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) (2) (наричано по-нататък „решение за откриване на процедура“) по отношение на отпуснатото финансиране за Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. (наричано по нататък „Gdynia-Kosakowo Airport Ltd“) от град Гдиня (наричан по-нататък „Гдиня“) и община Косаково (наричана по-нататък „Косаково“). На 6 август 2013 г. Полша предоставя своите коментари относно решението за откриване на процедура.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедура бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (3). Комисията прикани заинтересованите страни да предоставят своите коментари относно въпросната мярка в рамките на един месец след датата на публикуването.
(6)
Комисията не получи коментари от заинтересованите страни. Полша бе уведомена за това с писмо от 9 октомври 2013 г.
(7)
С писмо от 30 октомври 2013 г. Комисията поиска допълнителна информация. Полша предостави допълнителна информация с писма от 4 ноември 2013 г. и 15 ноември 2013 г. На 26 ноември 2013 г. се състоя среща между Комисията и Полша. Полша предостави допълнителна информация с писма от 3 декември 2013 г. и 2 януари 2014 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ И ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
2.1. КОНТЕКСТ НА РАЗСЛЕДВАНЕТО
(8)
Делото се отнася за финансирането на ново гражданско летище в Померания (Поморско войводство) на границата между град Гдиня и община Косаково, на разстояние 25 км от летище Гданск (4). Новото летище е собственост и ще се управлява от Gdynia-Kosakowo Airport Ltd (наричано по-нататък също „оператор на летището“ или „летище Гдиня“). Операторът на летището е изцяло собственост на общините Гдиня и Косаково.
(9)
Целта на инвестиционния проект е да създаде второ летище в Померания, като се използва инфраструктурата на военно летище, разположено в Косаково (5). Новото летище ще обслужва основно трафик в рамките на общата авиация (напр. частни реактивни самолети, безмоторни самолети/леки спортни въздухоплавателни средства), нискотарифни превозвачи (наричани по-нататък „НТП“) и чартърни полети. Към момента на уведомяването се очаква летището да започне дейност в началото на 2014 г. Доклад на PricewaterhouseCoopers (наричано по-нататък „PWC“) от 2012 г. предоставя следните прогнози за пътническия трафик през първите години от дейността: около […] през 2014 г., […] през 2017 г., […] през 2020 г. и около […] през 2028 г.
(10)
Проектът води началото си от април 2005 г., когато различни регионални органи, Министерството на отбраната и представители на летище Гданск (6) подписват писмо за намерения за създаване на ново летище в Померания, като се използва инфраструктурата на военното летище в Косаково. През юли 2007 г. местните органи в Гдиня и Косаково основават дружество с наименование Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. През декември 2009 г. Гдиня и Косаково получават одобрение от Министерството на транспорта Gdynia-Kosakowo Airport Ltd да отговаря в бъдеще за новото летище. На тази основа полското правителство, по силата на споразумение от 9 септември 2010 г., прехвърля терена на военното летище с площ от 254 хектара на Косаково за период от 30 години, след което Косаково отдава терена под аренда на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd за същия период.
Инвестиционен проект
(11)
Тъй като съществуващото военно летище Гдиня-Косаково (Гдиня-Оксивие) първоначално е бил използван изключително за военни цели, управляващият орган на новото летище следва да може да използва съществуващата инфраструктура (като например писта от 2 500 метра, писти за рулиране, перон, навигационно оборудване и др.). Общите инвестиционни разходи за проекта за преобразуване се оценяват на 164,9 млн. PLN (41,2 млн. EUR (7)) в номинално изражение и на 148,4 млн. PLN (37,1 млн. EUR) в реално изражение. Таблицата по-долу предоставя преглед на постепенното разработване на летището, което е разделено на четири фази. Според Полша общите инвестиционни разходи включват също инвестиции, свързани с извършването на задачи, които попадат в сферата на публичната политика (8), възлизащи на около […] млн. PLN ([…] млн. EUR) общо (за четирите фази).
Таблица 1
Общи номинални инвестиционни разходи за летище Гдиня-Косаково през 2007-2030 г.
Инвестиционен проект
Разходи в млн. РLN
Разходи в млн. ЕUR
Фаза I: 2007-2011 г.
[…]
[…]
Подготвителни работи (напр. разчистване на терена, премахване на стари сгради и дървета) и предпроектни проучвания, планиране
Фаза II: 2012-2013 г.
[…]
[…]
-
Терминал (който да бъде завършен през юни 2013 г. и първоначално използван за обща авиация)
-
Сграда за летищната администрация и противопожарната служба
-
Реновиране на перона,
-
Енергийна инфраструктура, навигационни светлини и летищна ограда
-
Летищна поддръжка и оборудване за сигурност
-
Адаптиране на навигационното оборудване
-
Пътища за достъп, бензиностанция и паркинг за автомобили
Фаза III: 2014-2019 г.
[…]
[…]
-
Инвестиции, необходими за обслужване на по-големи самолети (напр. Воет§ 737 или Airbus А320), като например удължаване на пистата за рулиране, перон и летищно оборудване
-
Други инвестиции, свързани с пътнически услуги (напр. разширяване на паркинга за
Фаза IV: 2020-2030 г.
[…]
[…]
-
Разширяване на терминала
-
Разширяване на сградата на летищната администрация и на противопожарната служба
-
Разширяване на перони, писти за рулиране и паркинги за автомобили
Общи инвестиционни разходи
164,90
41,02
Източник:
информация, предоставена от Полша.
Финансиране на инвестиционния проект
(12)
Инвестиционният проект се финансира чрез капиталови инжекции от публичните акционери (т.е. Гдиня и Косаково). Капиталовите инжекции имат за цел да обхванат както инвестиционните разходи, така и оперативните разходи на летището по време на първоначалната фаза от неговата експлоатация (т.е. периода до края на 2019 г.). Публичните акционери очакват управляващият летището орган да започне да генерира печалба и по този начин да бъде в състояние да финансира всички свои дейности чрез собствени приходи през 2020 г.
(13)
Преди Комисията да бъде уведомена за проекта (т.е. преди 7 септември 2012 г.) публичните акционери в летище Гдиня се споразумяват да предоставят общо около 207,48 млн. PLN (9) (около 51,87 млн. EUR) за целите на изпълнението на инвестиционния проект и покриването на загубите на летището в ранните години от неговата експлоатация. Гдиня ще предостави 142,48 млн. PLN (около 35,62 млн. EUR) в брой през периода 2007-2019 г. Косаково е предоставила парична вноска от 0,1 млн. PLN (25 000 EUR) при учредяването на дружеството. През периода 2011-2040 г. Косаково ще направи също така непарична вноска от 64,9 млн. PLN (около 16,2 млн. EUR) чрез замяна на част от годишната аренда, платима от летище Гдиня по силата на договора за аренда, за акции в летището (вж. таблица 2 по-долу).
Таблица 2
Финансиране на инвестиционния проект чрез увеличаване на капитала
млн. PLN
млн. EUR
Преди 18 юни 2012 г.
Парични капиталови инжекции от Гдиня
60,73
15,18
Парични капиталови инжекции от Косаково
0,10
0,03
Замяна на дълг срещу собствен капитал от Косаково
3,98
1,00
Общи вноски преди 18 юни 2012 г.
64,81
16,20
Предвидени за периода след 18 юни 2012 г.
Парични капиталови инжекции от Гдиня:
81,75
20,44
от които:
през 2013 г.
29,90
7,48
през 2014 г.
[…]
[…]
през 2015 г.
[…]
[…]
през 2016 г.
[…]
[…]
през 2017 г.
[…]
[…]
през 2018 г.
[…]
[…]
през 2019 г.
[…]
[…]
Замяна на дълг срещу собствен капитал от Косаково:
60,92
15,23
от която:
през 2013-2039 г. (27* […] PLN)
[…]
[…]
през 2040 г.
[…]
[…]
Общо предвидени вноски за периода след 18 юни 2012 г.
142,67
35,67
Общо предвиден капитал на
207,48
51,87
Източник:
въз основа на информация, предоставена от Полша.
2.2. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ И ЗА ПЪРВОНАЧАЛНАТА ОЦЕНКА
(14)
Решението за откриване на процедура е поставило следните въпроси:
-
първо, дали публичното финансиране на инвестиционния проект съответства на принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика (наричан по-нататък „ПИУПИ“), по-специално по отношение на i) своевременното прилагане на ПИУПИ, методологията за прилагане на ПИУПИ и ii) дали анализът на ПИУПИ, извършен от полските органи, сочещ положителна нетна настояща стойност (наричана по-нататък „NPV“) (10), се основава на реалистични и достоверни допускания;
-
второ, дали оперативната и инвестиционната помощ за летище Гдиня могат да се счетат за съвместими с вътрешния пазар.
Прилагане на ПИУПИ
(15)
По отношение на първия въпрос, Комисията е изразила съмнения дали проучването относно ПИУПИ, проведено през 2012 г., т.е. след като публичните акционери са взели неотменимо решение за финансиране на преобразуването на летището, може да се използва за целите на преценката за наличието на държавна помощ. Поради това Комисията е изразила съмнения дали съпоставителният сценарий, в който се предполага, че инвестицията приключва през 2012 г., е уместен.
(16)
Предвид факта, че летище Гдиня ще прилага подобен бизнес модел (насочен основно към НТП, чартърни полети и обща авиация) като този на съществуващото летище Гданск, което все още притежава резервен капацитет и има планове за допълнително разширяване, и което се намира само на разстояние от 25 км, Комисията е изразила съмнения дали прогнозата за приходите на летище Гдиня се основава на реалистични предположения, по-специално по отношение на размера на летищните такси и обема на очаквания пътнически трафик. По-специално Комисията е отбелязала, че бизнес планът за летище Гдиня предвижда по-висока пътническа такса (след приспадането на съответните отстъпки/намаления) от прилаганата на летище Гданск и други сравними регионални летища в Полша.
(17)
Комисията е изразила също така съмнения дали бизнес планът е взел под внимание всички планирани стимули (като например маркетингова подкрепа, отстъпки или всякакви други стимули за развитие на въздушните линии и др.), предоставяни директно от летище Гдиня, неговите акционери или други регионални органи с цел поощряване на авиокомпаниите да откриват нови въздушни линии, обслужвани от летището.
(18)
Тъй като темпът на растеж на предприятията обикновено не превишава този на икономиката, в условията на която те функционират (т.е. от гледна точка на ръста на БВП), Комисията е изразила съмнения дали темпът на нарастване на оборота от […], използван за изчисляване на крайната стойност, е подходящ (11). Това съмнение оказва пряко влияние върху оценката на рентабилността на инвестиционния проект, тъй като стойността на собствения капитал на новото летище става положителна единствено спрямо крайната стойност на проекта през 2040 г. (кумулативните дисконтирани парични потоци за прогнозния период 2010-2040 г. са отрицателни).
(19)
Поради това Комисията е счела, че публичното финансиране за инвестиционния проект поражда избирателни икономически ползи за управляващия летище Гдиня орган. Също така публичното финансиране е предоставено чрез държавни ресурси и e вменяемо на държавата. Освен това то нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и търговията между държавите членки. Тъй като са изпълнени всички кумулативни критерии по отношение на понятието за помощ, Комисията е счела, че публичното финансиране представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
Съвместимост на помощта
(20)
Що се отнася до втория въпрос, Комисията е изразила съмнения дали инвестиционната и оперативната помощ за летище Гдиня могат да се счетат за съвместими с вътрешния пазар.
(21)
По отношение на инвестиционната помощ Комисията е изразила съмнения дали са спазени всички критерии за съвместимост по отношение на инвестиционна помощ за летища, заложени в Насоките за въздухоплаването от 2005 г. (12). По-специално Комисията е изразила съмнения дали въпросната инвестиция съответства на ясно определена цел от общ интерес, дали инфраструктурата е необходима и пропорционална и дали тя предлага задоволителни средносрочни перспективи за използване. Освен това Комисията е изразила съмнения дали въздействието върху развитието на търговията е съвместимо с общия интерес.
(22)
По отношение на оперативната помощ под формата на финансиране на оперативните загуби на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd през първите години от дейността, Комисията е изразила съмнения дали такава помощ отговаря на изискванията за дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС. По-специално Комисията е изразила съмнения дали оперативната помощ може да се счита за съвместима с Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (наричани по-нататък „НРП“) (13).
3. КОМЕНТАРИ НА ПОЛША
3.1. ПРИЛАГАНЕ НА ПИУПИ И НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
(23)
Полша поддържа своята позиция, че публичното финансиране на инвестицията в летище Гдиня съответства на ПИУПИ и следователно не представлява държавна помощ. В тази връзка Полша се позовава на проучванията относно ПИУПИ, проведени във връзка с инвестицията в периода 2010-2012 г. Полша заявява, че всички проучвания относно ПИУПИ сочат положителна нетна настояща стойност и вътрешна норма на възвращаемост (14) (наричана по-нататък „IRR“), по-висока от цената на капитала.
3.1.1. Процес на вземане на решения и методологична обоснованост на проучването относно ПИУПИ
(24)
Полша обяснява, че дискусиите и работата по преобразуването на военното летище Гдиня/Косаково в гражданско летище са започнали още през 2005 г. Тогава участват и други партньори (като например летище Гданск). Полша обяснява също така, че през 2007 г. Гдиня и Косаково учредяват дружеството Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, което оттогава отговаря за инвестициите.
(25)
В хода на производството Полша е предоставила три проучвания относно ПИУПИ, проведени от PWC. Първото проучване относно ПИУПИ (от 16 юли 2010 г., наричано по-нататък „проучване относно ПИУПИ от 2010 г.“) е проведено през юли 2010 г. Впоследствие PWC извършва две актуализации на ПИУПИ: първата през май 2011 г. (от 13 май 2011 г., наричана по-нататък „актуализация на ПИУПИ от 2011 г.“ или „проучване относно ПИУПИ от 2011 г.“) и втората през юли 2012 г. (от 13 юли 2012 г., наричана по-нататък „актуализация на ПИУПИ от 2012 г.“ или „проучване относно ПИУПИ от 2012 г.“). Тези актуализации включват нови прогнози за пътническия трафик, промени в обхвата на проекта, промени в инвестиционните параметри и промени в методологията и основните изходни данни за изчисляването на NPV (като например коефициента бета и нормата на дисконтиране). През ноември 2013 г. Полша предоставя допълнителна информация, която сочи, че нови източници на приходи (т.е продажбата на гориво и предоставянето на навигационни услуги) ще повишат NPV на проекта. Към датата, на която е прието решението за откриване на процедура, Полша е предоставила единствено актуализацията на ПИУПИ от 2012 г.
(26)
Полша обяснява също така времевата рамка за проекта на Гдиня и Косаково за инвестиция в летище Гдиня. В тази връзка Полша подчертава, че инвестиционният процес може да бъде разделен на две фази на изпълнение на проекта:
i) Първата фаза (2007-2009 г.) обхваща подготвителните работи и предпроектните проучвания за целите на изграждането на новото летище (т.е. фаза 1, както е описана в таблица 1):
(27)
Полша обяснява, че през първата фаза дружеството, учредено от Гдиня и Косаково, изпълнява подготвителни задачи (напр. изготвяне на генерален план за инвестицията, необходимите документи за получаване на статут на летищен оператор, доклад за въздействието на инвестицията върху околната среда, проектна документация и др.).
(28)
Полша счита, че по време на първата фаза не е осъществена значителна капиталова инвестиция и че публичното финансиране, предоставено на управляващия летището орган, съответства на правилата за минимална помощ (15). Полша посочва, че капиталовите инжекции в дружеството преди 26 юни 2009 г. възлизат на 1,691 млн. PLN (около 423 000 EUR).
ii) Втората фаза (след 2010 г.) обхваща самото преобразуване на летището (т.е. фази II - IV, както са описани в таблица 1):
(29)
В допълнение Полша обяснява, че първата подготвителна фаза приключва през 2010 г., когато както генералният план (16), така и първото проучване относно ПИУПИ от 2010 г. за летище Гдиня са финализирани. Полша подчертава, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. показва, че инвестицията от двата местни органа ще бъде извършена при пазарни условия (т.е. няма да представлява държавна помощ), което налага акционерите да увеличат дяловия капитал на дружеството до 6,05 млн. PLN (около 1,5 млн. EUR).
(30)
Проучването относно ПИУПИ от 2010 г. изчислява NPV за инвестиционния проект, използвайки метода на свободния паричен поток на дружеството (FCFF) (17). Тази калкулация на NPV се основава на предположението, че всички капиталови инжекции, предвидени в инвестиционния план, ще бъдат направени с цел изпълнение на инвестиционния проект (18). Този метод за оценка се използва за изчисляване на паричните потоци на всички притежатели на капитал в дружеството (както притежателите на собствен капитал, така и притежателите на облигации) в прогнозния период. Като следваща стъпка прогнозите за паричните потоци се дисконтират чрез средно претеглената цена на капитала (19) (WACC), за да се получи дисконтираният паричен поток на дружеството (DCF) в прогнозния период. След това крайната стойност се изчислява чрез използване на метода на постоянен растеж (който предполага тенденция на устойчив растеж въз основа на FCFF от последния прогнозен период). NPV се основава на сумата от DCF за прогнозния период и крайната стойност. В този случай, проучването относно ПИУПИ от 2010 г. предоставя оценки за паричните потоци за периода 2010-2040 г., използвайки WACC от […]% (20). Въз основа на тези изходни данни проучването установява DCF от минус […] млн. PLN ([…] млн. EUR) за периода 2010-2040 г. и (дисконтирана) крайна стойност от около […] млн PLN ([…] млн. EUR) (21). По този начин NPV на цялостния проект възлиза на […] млн. PLN (или […] млн. EUR).
(31)
Следната фигура (вж. фигура 1) показва очаквания кумулативен дисконтиран паричен поток за прогнозния период 2010-2040 г., както е изчислен в проучването относно ПИУПИ от 2010 г.
Фигура 1
Кумулативен (реален) DCF (в PLN)
[…]
(32)
Полша обяснява, че на 29 юли 2010 г. собственият капитал на дружеството е увеличен до 6,052 млн. PLN (около 1,5 млн. EUR). Същевременно с това Полша добавя, че акционерите, въпреки че проучването относно ПИУПИ показва, че инвестицията не представлява държавна помощ, са започнали изготвянето на уведомление до Комисията, което е трябвало да бъде предоставено единствено от съображения за правна сигурност.
(33)
В допълнение Полша обяснява, че новото проучване относно ПИУПИ е проведено през май 2011 г. Полша посочва, че това проучване относно ПИУПИ е актуализация на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., проведено с оглед на напредъка в подготовката и наличието на по-точни данни за инвестиционния план, неговия времеви график и финансиране. Полша обяснява, че в периода между изготвянето на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. и проучването относно ПИУПИ от 2011 г.:
-
акционерите са подписали споразумение на 11 март 2011 г., което очертава финансовите условия за инвестицията в изграждането на гражданско летище. В това споразумение Гдиня се ангажира да инжектира общо 59 млн. PLN в периода 2011-2013 г. От своя страна Косаково се ангажира да осигури непарична вноска под формата на замяна на дълг срещу собствен капитал (както е описана в таблица 2) в периода 2011-2040 г.;
-
в същия ден, 11 март 2011 г., дружеството, което отговаря за изграждането на летище Гдиня, сключва договор с Косаково за аренда на земята (което посочва обхвата на отдадената под аренда земя, условията за извършване на арендните вноски, данъчни въпроси и др.);
-
инвестиционните разходи, включени в инвестиционния план, са определени и актуализирани.
(34)
Полша обяснява, че проучването относно ПИУПИ от 2011 г. също така установява положителна NPV. В допълнение Полша посочва, че публичните акционери на управляващия летището орган са направили последващи капиталови инжекции на тази основа. Полша изтъква, че собственият капитал на дружеството е увеличен до 33,801 млн. PLN (8,45 млн. EUR) през юли 2011 г. и до 64,810 млн. PLN (16,20 млн. EUR) през април 2013 г.
(35)
В проучването относно ПИУПИ от 2011 г. DCF е изчислен на базата на DCF за прогнозния период 2011-2040 г. Актуализираният DCF се запазва на равнище от (-[…]) млн. PLN (- […] млн. EUR), като предполага по-големи загуби, докато крайната стойност е намалена до […] млн. PLN (около […] млн. EUR). По този начин NPV е намалена до […] млн. PLN (или по-малко от […] млн. EUR). WACC е намалена до […] % (22), а темпът на устойчив растеж за изчисляването на крайната стойност е намален от […] % на […] %.
(36)
Полша посочва, че промяна в макроикономическата ситуация (финансовата криза и икономическият спад) е наложила извършването на повторна оценка на проекта през 2012 г., която е довела до ново проучване относно ПИУПИ (а именно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.). Полша посочва, че за целите на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. са направени следните промени в допусканията в предходните проучвания относно ПИУПИ:
-
прогнозиран е по-малък пътнически трафик за летище Гдиня,
-
намален е обхватът на инвестицията, като инвестиционните разходи са съкратени с […] млн. PLN ([…] млн. EUR),
-
идеята за изграждане на главен терминал (заедно със съответното разработване на пътна инфраструктура и паркинги за автомобили) е отпаднала. Вместо това е взето решение за разширяване на капацитета на терминала за обща авиация с […] % през втората инвестиционна фаза,
-
след проведен анализ на пазарната ситуация се налага инвестиционните разходи, свързани със сигурността, да бъдат увеличени с […] млн. PLN ([…] млн. EUR),
-
намалението на инвестицията е довело до по-кратък период на възвращаемост на инвестицията (в номинално изражение с […] години, от […] години и […] месеца на […] години и […] месеца).
(37)
Полша посочва също така, че методологията, използвана за предходните проучвания относно ПИУПИ, е модифицирана за целите на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.:
-
С цел по-добро отразяване на структурата на финансиране и разходите за обслужване на дълга методът на свободния паричен поток на фирмата (наричан по-нататък „FCFF“) е заменен с метода на свободния паричен поток на акционерите (наричан по-нататък „FCFE“) (23).
-
След промени на финансовия (фондов) пазар безрисковият лихвен процент и коефициентът бета са актуализирани. Освен това дружества извън Европа са изключени от сравнителните анализи. Това е довело до нова норма на дисконтиране.
-
Нормата на дисконтиране за изчисляване на NPV е определена въз основа на анализ на сравними дружества, обхващащи както дружества - оператори на летища, така и дружества, предоставящи услуги в летища (чиито финансови резултати са тясно свързани с представянето на дружествата - оператори на летища) (24).
-
Направено е допускането, че проектът ще се финансира предимно чрез ресурси на акционерите и едва на второ място от външни източници (заеми за работен капитал) и оперативни приходи.
(38)
В проучването относно ПИУПИ от 2012 г. DCF е изчислен на базата на DCF за прогнозния период 2012-2030 г. (т.е. прогнозният период, използван за предходното проучване, е намален с 10 години). Актуализираният DCF възлиза на (-[…] млн. PLN) (около (-[…]) млн. EUR), докато крайната стойност е претърпяла значително увеличение, покачвайки се до […] млн. PLN ([…] млн. EUR). Капитализираната стойност на вече направените инвестиции ([…] млн. PLN) е приспадната. След актуализацията от 2012 г. NPV възлиза на […] млн. PLN (или […] млн. EUR). С цел изчисляване на NPV е използвана цена на капитала от […]% (25), а темпът на устойчив растеж за целите на изчисляването на крайната стойност е намален допълнително от […] % на […] %.
(39)
Полша посочва, че резултатите от проучването относно ПИУПИ от 2012 г. са все още положителни и са довели до допълнителни капиталови инжекции от акционерите. Полша посочва, че капиталът на компанията е увеличен до 91,310 млн. PLN (22,8 млн. EUR) до април 2013 г. и не е претърпял допълнителни промени през 2013 г., както е обобщено в таблица 3.
Таблица 3
Увеличаване на капитала на управляващия летище Гдиня орган от страна на Гдиня и Косаково
Дата на решението за вписване в националния съдебен регистър
Дата на решението за увеличаване на капитала
Акционер
Предмет на решението
Стойност на акциите
Дялов капитал
Кумулативен дял в общото увеличение на капитала, извършено до края на 2013 г.
(млн. PLN)
(млн. PLN)
28.8.2007 г.
23.7.2007 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007 г.
23.7.2007 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008 г.
6.12.2007 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008 г.
6.12.2007 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008 г.
21.7.2008 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009 г.
26.6.2009 г.
Гдиня
404 акции, притежавани от община Г диня, са обезсилени, без акционерът да бъде обезщетен
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009 г.
26.6.2009 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010 г.
29.7.2010 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011 г.
7.6.2011 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011 г.
26.7.2011 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012 г.
5.4.2012 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012 г.
5.4.2012 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013 г.
8.4.2013 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013 г.
8.4.2013 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013 г.
25.4.2013 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
20,031
91,310
100,00 %
Източник:
информация, предоставена от Полша.
(40)
Обобщавайки, Полша посочва, че макар и местните органи да са предприели първоначални стъпки за изграждане на летище Гдиня още през 2005 г., проектът не придобива своя окончателен вид преди изготвянето на генералния план и първото проучване относно ПИУПИ, т.е. през 2010 г. Полша обяснява, че първоначалните допускания във връзка с проекта са съществено преразгледани в резултат на промените на външните обстоятелства. Полша твърди, че окончателното решение на публичните акционери за изпълнението на проекта и окончателния му вид е взето през 2012 г. Полша подчертава също така, че и трите версии на проучването относно ПИУПИ потвърждават жизнеспособността на проекта и демонстрират, че инвеститор в условията на пазарна икономика би осъществил проекта.
(41)
По отношение на съпоставителния сценарий Полша твърди, че националното законодателство дава право на Косаково да използва земята, върху която е разположено летище Гдиня, само за изграждането на ново гражданско летище. В тази връзка Полша обяснява, че теренът на летището е отдаден под аренда на Косаково за период от 30 години. Полша посочва, че договорът за аренда задължава Косаково да отдава под аренда земята само на субект, отговарящ за изграждането и/или експлоатацията на гражданско летище. Според Полша е съществувала възможност земята да бъде взета обратно от държавата, ако Косаково не е отдала под аренда земята за изграждане на гражданско летище в рамките на 6 месеца, ако земята е използвана за други цели или ако летището не е започнало дейност в рамките на 3 години. Поради факта, че сценарият, при който теренът на летище Гдиня се използва/отдава под аренда за различни от авиационни цели, не е възможен, той не може да бъде използван като съпоставителен сценарий.
3.1.2. Надеждност на ключовите допускания за проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Прогнози за трафика и приходите
(42)
Полша обяснява, че планираните летищни такси се основават на публично достъпни тарифи, прилагани от други летища, за да не настъпят пазарни смущения, като същевременно с това се гарантира подходящо ниво на рентабилност на проекта въз основа на прогнозирания обем на пътническия трафик. Според Полша таксите не се различават значително от стандартните такси, събирани от малки летища. По-специално две новооткрити регионални летища в Модлин и Люблин прилагат стандартни летищни такси, сходни с прогнозираните за летище Гдиня в проучването относно ПИУПИ.
(43)
В отговор на коментара на Комисията, че прогнозираните такси за летище Гдиня (25 PLN (5,25 EUR) за заминаващ пътник през първите две години и 40 PLN (10 EUR) в периода след това) са по-високи от дисконтираните такси, прилагани в летище Гданск (24 PLN (5 EUR) за заминаващ пътник за самолет на НТП по международна авиолиния, обслужвана най-малко два пъти седмично, и 12,5 PLN (3,1 EUR) за вътрешна авиолиния), Полша посочва, че нивото на таксите в бизнес плана представлява средното равнище за целия прогнозен период (2014-2030 г.), отчитайки факта, че таксите на летище Гданск неминуемо ще се увеличат в дългосрочен план, тъй като стандартите на обслужване на летището се повишават.
(44)
Освен това Полша посочва, че маржът на печалбата на проекта, преразгледаната (малко по-висока) прогноза за въздушния трафик и споделянето на някои оперативни разходи от военните означават, че летище Гдиня следва да е в състояние да поддържа намалени пътнически такси за по-дълъг период (намалените такси могат да се прилагат до края на 2021 г.), като същевременно с това поддържа положителна NPV за публичните акционери.
(45)
Полша твърди също така, че актуализираната (през март 2013 г.) прогноза за трафика за Померания предполага по-висок трафик, отколкото проучването относно ПИУПИ от 2012 г. По последни данни летище Гдиня ще обслужва 1 149 978 пътници през 2030 г., а не 1 083 746. За Померания като цяло се предвижда броят на пътниците да се увеличи от 7,8 на 9 млн. пътници през 2030 г.
(46)
По мнение на Полша тези данни потвърждават, че е осъществимо летище Гданск и летище Гдиня да съществуват едновременно и да работят съвместно на пазара на Померания. Според тях дори и летище Гданск да се разшири, за да достигне планирания капацитет от 7 млн. пътници, съществува възможност на развиващия се авиационен пазар на Померания да функционира още едно малко регионално летище (с капацитет от 1 млн.), което ще допълва услугите, предоставяни от летище Гданск.
Таблица 4
Сравнение на прогнозите за трафика съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г. с актуализираните прогнози за трафика (от март 2013 г.) за летище Гдиня
Година
Търговски трафик
Търговски трафик
Обща авиация
Пътници (000)
Въздухоплавателни операции
Въздухоплавателни операции
Прогноза съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Актуализирана прогноза
Прогноза съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Актуализирана прогноза
Прогноза съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Актуализирана прогноза
Общо
Общо
Общо
Общо
Общо
Общо
2009 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2010 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2011 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2012 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2013 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2014 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2015 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2016 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2017 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2018 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2019 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2020 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2021 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2022 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2023 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2024 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2025 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2026 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2027 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2028 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2029 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2030 г.
1 083 746
1 149 978
[…]
[…]
[…]
[…]
Източник:
въз основа на информация, предоставена от Полша.
Оперативни разходи (стимули за авиокомпании, разходи, свързани с военните дейности на летището)
(47)
Полша обяснява, че проучването относно ПИУПИ взема под внимание маркетинговите и промоционалните мерки на летището при определянето на:
i)
оперативните разходи, като тези разходи се определят въз основа на наличните финансови отчети за всички ключови летища на Полша;
ii)
други разходи по видове, които са с консервативно висока прогнозна стойност за летище Гдиня, като се вземат също така под внимание съответните разходи на други летища.
(48)
Полша посочва също така, че проучването относно ПИУПИ предполага, че всички оперативни разходи ще се поемат от инвеститора, при което не се взема под внимание никакво споделяне на оперативни разходи от военните, използващи летището. Полша твърди, че предполагаемото съотношение на разделяне на оперативните разходи за споделена инфраструктура е […] за съответния брой граждански и военни полети. Полша обяснява също така, че разходите за обновяване и ремонт ще бъдат […]. Полша подчертава, че приемането на правила за съвместното използване на летището (които все още не са официално съгласувани с военните, използващи летището) ще доведе до намаление на разходите, свързани с външни услуги и трудови възнаграждения, в размер на най-малко […]. Според Полша включването на този фактор в проучванията относно ПИУПИ ще доведе до по-висока прогнозна рентабилност на проекта.
Дългосрочен темп на растеж
(49)
Полша обяснява, че темпът на растеж от […] %, заложен в проучването относно ПИУПИ, се отнася за крайната стойност в номинално изражение.
(50)
Полша посочва също така, че темпът на растеж от […] % е равен на целевото равнище на инфлацията, определено за Полша от Съвета за валутна политика (орган за вземане на решения към Националната банка на Полша). Полша отбелязва, че според последната прогноза на Международния валутен фонд от юли 2013 г. БВП на Полша ще нараства с темп от 2,2 % през 2014 г., 3 % през 2015 г., 3,3 % през 2017 г. и 3,8 % през 2018 г.
Актуализация от ноември 2013 г.
(51)
През ноември 2013 г. Полша докладва, че управляващият летището орган е получил административните решения от митническата служба и от енергийния регулаторен орган, които го упълномощават да извършва директни продажби на гориво на самолетни компании. Продажбата на гориво от управляващия летището орган ще представлява допълнителен източник на приходи и ще подобри финансовите резултати, заложени в бизнес плана.
(52)
Според Полша всички проучвания относно ПИУПИ, проведени до момента, предвиждат продажба на гориво чрез външен оператор. Продажбата на гориво от управляващия летището орган ще повиши маржа на печалбата на дружеството от тази дейност от […] PLN ([…] EUR) за литър (в случаите, когато горивото се продава чрез външен оператор) на […] PLN ([…] EUR) (в случаите, когато горивото се продава директно от управляващия летището орган).
(53)
По мнение на Полша тези допълнителни приходи ще подобрят резултата на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. Полша подчертава, че по този начин NPV на проекта се очаква да се повиши от […] млн. PLN ([…] млн. EUR) до […] млн. PLN ([…] млн. EUR). В допълнение Полша обяснява, че IRR ще се повиши от […] % на […] %.
(54)
Полша твърди, че освен това допълнителните приходи ще позволят летищните такси за авиокомпаниите да не се повишават в дългосрочен план.
(55)
Полша е потвърдила, че поради използването на разумен подход продажбата на гориво за собствена сметка на летището не е включена в проучванията относно ПИУПИ. Към момента на извършване на тези проучвания летищният оператор не е разполагал с необходимите пълномощия или с някаква гаранция, че ще има възможност да ги получи.
(56)
В допълнение Полша посочва, че дружеството възнамерява да предоставя навигационни услуги на авиокомпании (вместо Полската агенция за аеронавигационни услуги). Полша подчертава, че това ще даде възможност крайната такса, заплащана от авиокомпаниите (понастоящем заплащана на агенцията), да бъде намалена, благодарение на което летище Гдиня ще стане по-атрактивно за авиокомпаниите. По този начин управляващият летището орган ще бъде в състояние да предложи на авиокомпаниите по-конкурентоспособни летищни такси в сравнение със съседните летища.
3.2. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА
3.2.1. Инвестиционна помощ
(57)
Според Полша всички критерии за съвместимост по отношение на инвестиционна помощ за летища, заложени в Насоките за въздухоплаването от 2005 г., са изпълнени.
Изпълнение на ясно определена цел от общ интерес
(58)
Полша твърди, че изграждането на летище Гдиня, като елемент от транспортната система на Померания, оптимизира използването на наличната инфраструктура и ще окаже положително въздействие върху регионалното развитие, по-специално чрез увеличаване на заетостта в летищния сектор, доходите от веригата на доставки на авиационния пазар и развитието на туризма.
(59)
Полша се позовава на „Регионалната стратегия за развитие на транспорта в Померания за периода 2007-2020 г.“, която се основава на прогнозите за въздушния трафик за региона и признава необходимостта от изграждане на комплекс от летища, работещи в тясно сътрудничество, за да посрещнат потребностите на населението от Зоната на трите града (26).
(60)
Според Полша основните аргументи за изграждането на комплекс от летища в Зоната на трите града са: увеличаването на въздушния трафик в Полша, липсата на обхват за увеличаване на капацитета на летище Гданск и разширяването на агломерацията на разстояние от близо 60 км (или 100 км, ако градовете Тчев и Вейхерово бъдат включени). Полша твърди, че макар и летище Гданск понастоящем да притежава капацитет от около 5 млн. пътници, някои прогнози за въздушния трафик предвиждат, че потенциалният пътнически трафик на това летище може да надвиши 6 млн. пътници през 2035 г. От една страна, Полша твърди в своите коментари, че екологични ограничения и наличието на жилищни квартали в съседство на летище Гданск ограничават възможностите за неговото по-нататъшно разширяване. От друга страна, в своите коментари от 6 декември 2012 г., Полша се позовава на генералния план за летище Гданск, за да се аргументира, че не съществуват ограничения за разширяването на летище Гданск.
(61)
Полша посочва, че въздушната сигурност също оправдава изграждането на комплекс от летища в Зоната на трите града, като летище Гдиня служи като резервно летище за аварийно кацане (приземяването на летище Гдиня е възможно в около 80 % от случаите, когато ниската облачност и видимостта не позволяват кацането на летище Гданск).
(62)
На последно място Полша твърди, че развитието на летище Гдиня съответства на целите на националната и регионалната стратегия относно развитието на авиационната инфраструктура в Полша. Полша обяснява, че развитието на летище Гдиня се очаква да окаже положително въздействие върху развитието на Померания и използването на съществуващата военна инфраструктура, както и че то се явява допълващо за летище Гданск.
Необходимост и пропорционалност на инфраструктурата
(63)
Полша твърди, че инфраструктурата е необходима и пропорционална на поставената цел поради малкия обхват на летищните операции (дял от 1,55 % от полския авиационен пазар през 2030 г.), прогнозите за обема на пътническия трафик, превишаващ капацитета за разширяване на летище Гданск, туристическата привлекателност на региона и прогнозирания висок ръст на развитие на Померания.
(64)
Полша подчертава стратегическата роля на военното летище Гдиня в региона и отбелязва, че използването на съществуващата инфраструктура минимизира инвестиционните разходи и максимизира положителното въздействие върху регионалното развитие.
(65)
Полша посочва също така, че тези разходи са сведени до минимум и ефективността на инвестицията е увеличена чрез прилагането на технически решения, като например изграждането на общ авиационен терминал както за общо въздухоплаване, така и за пътнически трафик, разполагане на по-голямата част от летищните услуги (гранична охрана, митнически служби, полиция, противопожарни служби, управление) в една единствена сграда и адаптиране на други съществуващи сгради с цел оптимизиране на тяхното използване. В допълнение към това оперативните разходи за инфраструктурата ще се споделят с армията.
Задоволителни средносрочни перспективи за използване
(66)
Полша подчертава, че средносрочните перспективи за използване на летище Гдиня са задоволителни поради ръста на БВП в Померания, който се очаква да надхвърли средния за Полша и ЕС, туристическата атрактивност на региона, неговия статут на притегателен център за чуждестранни инвестиции и прогнозите за растеж на въздушния трафик.
(67)
Полша подчертава, че планираното сътрудничество с летище Гданск и взаимодопълняемостта на услугите, предлагани от двете летища (летище Гдиня ще бъде специализирано предимно в трафик в рамките на общата авиация), допълнително засилват средносрочните и дългосрочните перспективи за летище Гдиня.
(68)
В допълнение Полша обяснява, че летището планира също така да развива специализирани дейности, свързани с авиацията, в рамките на зоната на летището, като например производство на базови сервизни части, ремонт на самолетни части или производство на други компоненти/продукти, доставяни на принципа „точно навреме“.
(69)
Полша се позовава на писмо за намерения, подписано от търговска банка и изразяващо желанието на банката да започне разговори за финансиране на инвестиция в летище Гдиня, като допълнително доказателство за атрактивността на проекта.
Въздействие върху развитието на търговията в противовес на общия интерес
(70)
Поради факта, че летище Гдиня ще бъде летище с малък пазарен дял (обслужващо по-малко от 1 млн. пътници годишно), Полша не счита че въздействието на проекта върху търговията е в противовес на общия интерес. С оглед на прогнозирания растеж на въздушния трафик Полша очаква летищата Гданск и Гдиня да сформират център за авиационно сътрудничество, обслужващ Зоната на трите града в Померания и предлагащ взаимодопълващи се услуги.
(71)
Полша подчертава, че летище Гдиня няма да е конкурентно на летище Гданск, тъй като ще се насочи предимно към предоставяне на услуги за сектора на общата авиация (поддръжка, ремонт и основен ремонт, летателна академия) и сътрудничество с морско пристанище Гдиня.
(72)
Освен това Полша заявява, че чартърният и нискотарифният трафик на летище Гдиня няма да бъде за сметка на летище Гданск, а ще произлиза от общото увеличение на благосъстоянието и мобилността. Полша подчертава, че темпът на растеж на летище Гданск и характерът на въздухоплавателните операции, осъществявани от летището, свидетелстват, че броят на обслужваните полети рано или късно ще трябва да бъде ограничен. Полша посочва, че тези заключения са представени в доклада за оценката на въздействието върху околната среда за проекта „Разширяване на летище Лех Валенса, Гданск“.
(73)
Полша обяснява, че инвестицията в летище Гдиня може да ограничи финансовите и социалните разходи, свързани с ограничаване на дейността на летище Гданск. Полша изтъква, че пренасочването на част от въздушния трафик от летище Гданск към летище Гдиня ще доведе до по-добро използване на капацитета на двете летища.
Необходимост от помощ и стимулиращ ефект
(74)
Полша заявява, че дружеството не би реализирало проекта без публично финансиране. Полша отбелязва, че помощта е сведена до минимум и че разходите за проекта са намалени и оптимизирани чрез използване на съществуващата военна инфраструктура.
(75)
По мнение на Полша капиталовите инжекции в летище Гдиня са необходими и сведени до минимум, както се потвърждава от:
i)
вътрешната норма на възвръщаемост на проекта от […] %, само малко по-висока от нормата на дисконтиране (стойността на собствения капитал), която възлиза на […] % (въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.);
ii)
необходимостта, предвидена във финансовите прогнози, от заем за оборотен капитал за финансиране на летищните операции, тъй като в противен случай дружеството може да загуби ликвидност;
iii)
факта, че общото финансиране със собствен капитал е по-ниско от общите капиталови разходи (финансирането със собствен капитал възлиза на по-малко от […] от общите парични разходи в прогнозния период, включително общите капиталови разходи).
(76)
В допълнение Полша обяснява пропорционалността на мярката за помощ, сравнявайки нейното публично финансиране (около 148 PLN в реално изражение) с това за инвестиция „на зелено“ (летище Люблин-Швидник, за което нетните разходи за строителство са около 420 млн. PLN) и инвестиция на база военен аеродрум (летище Варшава-Модлин, чието изграждане до момента струва почти 454 млн. PLN).
3.2.2. Оперативна помощ
(77)
Полша твърди, че проектът отговаря на заложените в НРП критерии за съвместимост по отношение на оперативна помощ в регион, обхванат от член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС. Според Полша оперативната помощ за проекта:
i)
е предназначена за финансиране на предварително определена група от разходи;
ii)
е ограничена до необходимия минимум и се предоставя на временна база (помощта за оперативни разходи се предоставя в степента и за периода, необходими за пускане на летището в експлоатация, т.е. до края на 2018 г.);
iii)
е низходяща и намалява от […] % от капиталовите разходи през 2013 г. на […] % през 2018 г.;
iv)
е предназначена да изпълни целите на проекта за регионално развитие и облекчаване на съществуващите ограничения. Вземайки под внимание размера на помощта спрямо нейните благоприятни ефекти върху развитието на Померания, Полша смята, че помощта трябва да се счита за пропорционална.
(78)
Полша подчертава също така, че помощта е предназначена за малко летище с максимален капацитет от 1 млн. пътници годишно, което означава, че рискът от нарушаване на конкуренцията и от оказване на ефект в противовес на общия интерес е минимален, особено вземайки под внимание планираното сътрудничество между летища Гдиня и Гданск и взаимната допълняемост на тяхното сътрудничество.
(79)
Полша посочва също така, че договаряното в момента сътрудничество с военните, използващи летището, и участието на последните в оперативните разходи на летището ще намали загубите и оперативните разходи на дружеството.
4. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(80)
Комисията не е получила никакви съображения от трети страни след публикуването на своето решение за откриване на процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, по отношение на финансирането, предоставено на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd от Гдиня и Косаково.
5. ОЦЕНКА
5.1. НАЛИЧИЕ НА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(81)
По силата на член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(82)
Критериите, посочени в член 107, параграф 1 от ДФЕС са кумулативни. С оглед на това, за да се определи дали въпросната мярка представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, всички от следните условия трябва да бъдат изпълнени. А именно финансовата помощ трябва:
i)
да бъде предоставена от държавата или чрез държавни ресурси;
ii)
поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки;
iii)
нарушава или заплашва да наруши конкуренцията; както и
iv)
засяга търговията между държави членки.
5.1.1. Икономическа дейност и понятие за предприятие
(83)
Съгласно установената съдебна практика Комисията трябва първо да установи дали Gdynia-Kosakowo Airport Ltd е предприятие по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Концепцията за предприятие обхваща всеки субект, осъществяващ икономическа дейност, независимо от неговия правен статут и начин на финансиране (27). Всяка дейност, състояща се в предлагане на стоки или услуги на даден пазар, представлява икономическа дейност (28).
(84)
В свое решение по делото „Leipzig-Halle airport“ Съдът потвърждава, че експлоатацията на летище за търговски цели и изграждането на летищна инфраструктура представляват икономическа дейност (29). След като летищен оператор започне да осъществява икономически дейности чрез предлагане на летищни услуги срещу заплащане, независимо от неговия правен статут или начин на финансиране, той представлява предприятие по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, поради което правилата на Договора по отношение на държавните помощи могат да се прилагат по отношение на привилегии, предоставяни на този летищен оператор от държавата или чрез държавни ресурси (30).
(85)
В тази връзка Комисията отбелязва, че инфраструктурата, предмет на настоящото решение, трябва да се експлоатира на търговска основа от управляващия летището орган Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. Поради факта, че управляващият летището орган ще таксува потребителите за използването на тази инфраструктура, последната трябва да се счита за пригодна за търговска експлоатация. Следователно субектът, който експлоатира тази инфраструктура, представлява предприятие за целите на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(86)
Въпреки това не е задължително всички дейности на управляващия летището орган да са с икономически характер (31).
(87)
Съдът (32) е постановил, че дейности, които обикновено попадат под отговорността на държавата в упражняване на нейните официални правомощия като публичен орган, нямат икономически характер и не попадат в обхвата на правилата за държавната помощ. Тези дейности включват например сигурността, контрола на въздушния трафик, полиция, митници и др. Финансирането трябва да бъде строго ограничено до компенсиране на разходите, които произтичат от тях, и не може да бъде използвано за други икономически дейности (33).
(88)
В този смисъл финансирането на дейности, попадащи в обхвата на публичната политика, или на инфраструктура, пряко свързана с тези дейности, по правило не представлява държавна помощ (34). По отношение на летища дейности като контрол на въздушния трафик, полиция, митници, противопожарни служби, дейности, необходими за защита на гражданското въздухоплаване срещу незаконна намеса, и инвестициите, свързани с инфраструктурата и оборудването, необходими за осъществяването на тези дейности, се считат най-общо за дейности с неикономически характер (35).
(89)
При все това публичното финансиране на неикономически дейности, тясно свързани с извършването на икономическа дейност, не трябва да води до неправомерна дискриминация между авиокомпании и управляващи летища органи. Действително, установена съдебна практика е съществуването на предимство в случаите, когато публичните органи освобождават предприятията от разходите, свързани с техните икономически дейности (36). Поради това, ако при дадена правна система е нормално авиокомпаниите или управляващите летища органи да поемат разходите за определени услуги, докато други авиокомпании или управляващи летища органи, предоставящи същите услуги от името на същите публични органи, не са задължени да поемат тези разходи, последните могат да се ползват с предимство дори и ако тези услуги се считат, сами по себе си, за неикономически. В този смисъл е необходим анализ на правната рамка, приложима за летищния оператор, за да се прецени дали съгласно тази правна рамка управляващите летища органи или авиокомпаниите са задължени да поемат разходите за предоставяне на някои дейности, които, сами по себе си, могат да са неикономически, но са свързани с извършването на икономическите дейности на тези субекти.
(90)
Макар и дейностите, посочени в съображение 88, да могат да се считат за неикономически, Комисията отбелязва, че полското законодателство (37) задължава управляващите летища органи да финансират съоръженията и оборудването, необходими за извършването на тези дейности, със свои собствени средства.
(91)
С оглед на това Комисията счита, че публичното финансиране, предоставено на управляващия летище Гдиня орган за горепосочените съоръжения и оборудване, го освобождава от разходи, присъщи за неговата икономическа дейност (вж. раздел 5.1.3). Поради това Комисията стига до заключението, че капиталът, разпределен за тези съоръжения и оборудване, трябва да бъде взет под внимание при изчисляването на рентабилността на въпросната инвестиция. По този начин Комисията прилага подхода, правилно следван от Полша при проучванията относно ПИУПИ.
5.1.2. Държавни ресурси и вменяване на отговорност на държавата
(92)
Концепцията за държавна помощ се прилага за всяко предимство, предоставено чрез държавни ресурси от самата държава или чрез посреднически орган, действащ по силата на предоставени му правомощия (38). За целите на член 107 от ДФЕС ресурсите на местните органи са държавни ресурси (39). В настоящия случай инжектираният в Gdynia-Kosakowo Airport Ltd капитал произлиза от бюджетите на двата местни органа, Гдиня и Косаково. Поради това Комисията счита, че ресурсите на тези две общини са държавни ресурси.
(93)
С оглед на това Комисията счита, че инвестициите са финансирани чрез държавни ресурси и че държавата е отговорна за тях.
5.1.3. Икономическо предимство
(94)
Комисията отбелязва, че, от една страна, Полша заявява, че капиталовите инжекции са в съответствие с ПИУПИ, докато, от друга страна, счита помощта за съвместима, тъй като летищният оператор не би извършил инвестиция без наличието на публичното финансиране.
(95)
За да определи дали въпросната мярка в този случай предоставя на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd предимство, което компанията не би получила при нормални пазарни условия, Комисията трябва да сравни поведението на публичните акционери на управляващия летището орган с това на инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от перспективите за рентабилност в по-дългосрочен план (40).
(96)
Всякакви положителни последици за икономиката в региона, в който е разположено летището, трябва да се пренебрегнат в оценката, тъй като Съдът е обяснил, че уместният въпрос при прилагането на проучването относно ПИУПИ е „дали при сходни обстоятелства един частен акционер, като се вземат предвид предвидимата възвращаемост и като се оставят настрани съображения от социален характер и съображенията, свързани с регионалната политика и конкретния отрасъл, би записал този капитал“ (41).
(97)
Полша заявява, че въпросните мерки не предоставят икономическо предимство на управляващия летище Гдиня орган, тъй като те съответстват на ПИУПИ. Както е посочено в раздел 3.1, за да подкрепи това становище, Полша е предоставила три проучвания относно ПИУПИ, извършени от РWC (42). През ноември 2013 г. Полша информира също така, че нови източници на приходи ще повишат NPV на проекта (т.е. продажбата на гориво, навигационни услуги). Към момента на вземането на решение за откриване на процедура Полша е предоставила единствено актуализация на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
(98)
Въпреки факта, че споразумението на акционерите от 2011 г. задължава Гдиня и Косаково да предоставят парични и непарични вноски за финансиране на инвестиционния проект до 2040 г., Полша заявява, че единствено актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. и последващата информация за допълнителните потоци от приходи са уместни при преценката дали капиталовите инжекции са съвместими с вътрешния пазар.
(99)
В своето решение по делото Stardust Marine Съдът е заявил, че, „[…] за да се установи дали държавата е действала като далновиден инвеститор, извършващ дейност в условията на пазарна икономика, е необходимо случаят да се постави в контекста на периода, в който са били предприети мерките за финансова подкрепа, за да се оцени икономическата рационалност на поведението на държавата и по този начин да се избегне евентуална оценка на базата на последваща ситуация“ (43).
(100)
Освен това в своето решение по делото EDF Съдът е постановил, че „[…] за да се демонстрира, че, преди или успоредно с предоставянето на предимство, държавата членка е взела това решение в ролята си на акционер, не може да се разчита единствено на икономическите оценки, направени след предоставянето на предимството, на констатация със задна дата, че направената от въпросната държава членка инвестиция действително е била рентабилна, или на последващи обосновки на реално избрания курс на действие“ (44).
(101)
За да може да приложи ПИУПИ, Комисията трябва да се постави в контекста на периода, през който са взети отделните решения за преобразуването на бившия военен аеродрум в гражданско летище. Комисията трябва също така да базира своята оценка на информацията и допусканията, с които публичните акционери разполагат към момента на вземане на решение относно финансовите условия за инвестиционния проект.
(102)
Комисията счита, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. е първият уместен анализ за целите на преценката дали общините Гдиня и Косаково са действали като частен инвеститор. Действително, оценката дали държавната намеса е в съответствие с пазарните условия следва да се извършва въз основа на ex-ante анализ, използвайки информацията и данните, налични към момента на вземане на решение за инвестицията.
(103)
Комисията отбелязва, че проучването и подготвителните работи за въпросния инвестиционен проект са проведени в периода до 2010 г. Те включват генералния план за инвестиционния проект, екологичния доклад, проектната документация за терминала за обща авиация, проектната документация за административната сграда и за сградата на противопожарната служба, специализирана авиационна документация и други проучвания. В периода до края на 2010 г. разходите за тези проучвания възлизат на […] млн. PLN ([…] EUR) (45). Това показва, че инвеститорите са взели решението за развитие на летище Гдиня преди 2010 г. Гдиня и Косаково са предприели серия от предварителни мерки с цел изпълнение на проекта (вж. съображение 10 по-горе) и за целта са възложени специални проучвания.
(104)
Освен това, както посочва Полша, през 2010 г. публичните акционери на управляващия летището орган приключват подготовката за въпросния инвестиционен проект. През същата година публичните акционери увеличават акционерния капитал на дружеството до 6,05 млн. PLN (около 1,5 млн. EUR) с оглед изпълнение на инвестиционния проект. Основните инвестиции в дълготрайни активи (като например изграждането на терминала за обща авиация) са предвидени да започнат през 2011 г., но на практика започват през 2012 г. Комисията е убедена, че всеки частен инвеститор би оценил очакваната рентабилност на проекта към този момент. Ако инвестиционният план не е показал приемлива норма на възвръщаемост, или ако е основан на съмнителни предположения, един частен инвеститор не би започнал изпълнението на плана и не би изразходвал допълнителни средства за него в допълнение към вече изразходваните за подготвителните работи, посочени в съображението по-горе.
а) Капиталови инжекции
(105)
По отношение на капиталовите инжекции Комисията отбелязва, че решението за първата важна капиталова инжекция от 4,4 млн. PLN е взето на 29 юли 2010 г. (увеличавайки почти четирикратно наличния капитал от 1,7 млн. PLN), веднага след като проучването относно ПИУПИ от 2010 г. (от 16 юли 2010 г.) е приключило. В допълнение към това споразумението за допълнителните капиталови инжекции (до 2040 г.) за финансиране на проекта за преобразуване (посочено в съображение 33) е подписано през март 2011 г. (още преди приключването на второто проучване относно ПИУПИ от 13 май 2011 г.). Освен това, в същото време са сключени оперативното споразумение с военните, използващи летището (7 март 2011 г.), и споразумението за отдаване под аренда на земята на дружеството (11 март 2011 г. (посочено в съображение 33 по-горе).
(106)
Комисията подчертава също така, че Полша е потвърдила, че взетото на 29 юли 2010 г. решение за капиталова инжекция се основава на икономическата оценка на проекта, съдържаща се в проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Поради това става ясно, че на този етап публичните акционери са взели решение да участват във въпросния инвестиционен проект, който е трябвало да бъде изпълнен в срок от 30 години. Макар и да е възможно частният инвеститор да коригира своя инвестиционен план в хода на неговото изпълнение с оглед на променящите се обстоятелства, е ясно, че всеки частен инвеститор би оценил достойнствата на въпросния инвестиционен проект още през 2010 г., преди да започне да влага съществени ресурси в него.
(107)
Към момента на извършване на първата актуализация на ПИУПИ през 2011 г. публичните акционери вече са инжектирали 6,05 млн. PLN в дружеството (вж. таблица 3). Дружеството вече е взело под аренда земята за летището от Косаково (договорът за аренда между Gdynia-Kosakowo Airport Ltd и Косаково е подписан на 11 март 2011 г.) и вече е подписало оперативното споразумение с военните, използващи летището (7 март 2011 г.). В допълнение към това на 11 март 2011 г. акционерите подписват споразумение за увеличаване на акционерния капитал на дружеството в периода до 2040 г. (46). Към момента на приключване на втората актуализация на проучването относно ПИУПИ през юли 2012 г. публичните акционери са инжектирали общо 64,810 млн. PLN (т.е. около 70 % от целия инжектиран капитал). Комисията подчертава, че проучванията относно ПИУПИ от 2011 и 2012 г. несъмнено представляват корекции на първоначалния инвестиционен план, въз основа на който е взето първоначалното решение за започване на проекта за преобразуване на военното летище. В този смисъл, макар и след първото проучване относно ПИУПИ от 2010 г. да са направени по-големи капиталови инжекции, тези инжекции не могат да бъдат разглеждани самостоятелно.
б) Капиталови разходи
(108)
В проучването относно ПИУПИ от 2012 г. инвестициите в дълготрайни активи са разделени на 4 фази. Първата фаза на инвестиционния проект обхваща проектирането, но така също и разчистването на терена (премахване на дървета и храсти, събаряне на редица хангари и изравняване на терена). Тези разходи са реализирани през 2011 г. и възлизат на […] млн. PLN ([…] EUR). Втората фаза на проекта, обхващаща изграждането на терминала за обща авиация, административната сграда и сградата на противопожарната служба, вече е започнала през 2012 г. Втората фаза на проекта е най-важната от гледна точка на капиталовите разходи, като заема дял от […] % от номиналните капиталови разходи (наричани по-нататък „КР“) в периода 2012-2013 г. Според предоставената от Полша информация капиталовите разходи през 2012 г. възлизат на […] млн. PLN (повече от половината от които са изразходвани още преди актуализацията на прочуването от 2012 г. да започне). Графиката по-долу (фигура 2) показва (номиналните) КР по инвестиционни фази, както са представени в проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Фигура 2
КР по фази (проучване относно ПИУПИ от 2012 г.)
[…]
(109)
С оглед на съображения 103 и 108 Комисията счита, че нито проучването относно ПИУПИ от 2011 г., нито проучването относно ПИУПИ от 2012 г. е проведено към момента и въз основа на информацията, с която публичните акционери разполагат, когато е взето основното решение за финансиране на проекта за преобразуване. Освен това Комисията не може да вземе предвид със задна дата планираните допълнителни източници на приходи въз основа на информацията, предоставена през ноември 2013 г., за да оправдае решенията, взети от публичните акционери през 2010 и 2011 г.
(110)
С оглед на това Комисията счита, че, за да прецени дали Гдиня и Косаково са действали като разумен частен инвеститор в условията на пазарна икономика, тя трябва да базира своята преценка предимно на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., пренебрегвайки всякакви по-нататъшни обстоятелства и информация, с която тези публични акционери не са разполагали към момента на вземане на своето решение за изпълнение на въпросния инвестиционен проект.
(111)
От друга страна, проучването относно ПИУПИ от 2011 г. и проучването относно ПИУПИ от 2012 г. оценяват единствено измененията на първоначалното решение за започване на инвестиционния проект, взето през 2010 г. въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. На практика проучването относно ПИУПИ от 2012 г. потвърждава, че определен брой инвестиции (като например терминалът за обща авиация, административната сграда, електроенергийната система) вече се намират „в напреднал етап на изпълнение“. Двете последващи проучвания показват, че акционерите са се ръководили от развитието на пазара и са адаптирали обхвата на проекта в съответните насоки (в посока към разширяване или свиване, в зависимост от вида на инвестицията). При все това тези промени са незначими на фона на цялостното решение за преобразуване на военната база в гражданско летище. Графиката по-долу (фигура 3) показва капиталовите разходи, както са представени в проучванията относно ПИУПИ от 2010, 2011 и 2012 г. (посочени в реално изражение към 2010 г.). Както се вижда, макар и срокът и размерът на инвестициите да са актуализирани както през 2011, така и през 2012 г., тези промени са несъществени на фона на общия мащаб на проекта. През 2010 г. реалните КР са изчислени на около […] млн. PLN и тази сума нараства […] до около […] млн. PLN както през 2011, така и през 2012 г. (т.е. […] % за инвестиционен период от почти 20 години).
(112)
По същество, в този случай Комисията трябва да оцени серия от инвестиционни решения, взети от едни и същи публични акционери в рамките на кратък период (който не се характеризира с възникването на непредвидени събития), за изпълнението на практика на един и същ инвестиционен проект. Поради това актуализациите на ПИУПИ от 2011 и 2012 г. не могат да трансформират инвестиционно решение, което не съответства на ПИУПИ към момента на вземането му, в разумно инвестиционно решение. Актуализациите могат в най-добрия случай да покажат, че полските органи са действали като частен инвеститор само ако сочат че, чрез инвестиране на допълнителни средства, проектът би отбелязал възвръщаемост, която в достатъчна степен възстановява инвестирания/подлежащия на инвестиране капитал (или която в достатъчна степен възстановява този капитал дори и като се вземе под внимание рискът да се наложи възстановяването на всяка неправомерно получена помощ в миналото).
Фигура 3
КР (в 1 000 PLN), както са предвидени в проучванията относно ПИУПИ от 2010, 2011 и 2012 г. (в реално изражение към 2010 г.)
[…]
Прилагането на ПИУПИ въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г.:
(113)
Проучването относно ПИУПИ за 2010 г., предоставено от Полша, се основава на бизнес план, прогнозиращ бъдещите парични потоци за капиталовите инвеститори за периода 2010-2040 г. Към момента на провеждане на проучването относно ПИУПИ Полша очаква летището да започне да обслужва трафика в рамките на общата авиация през 2011 г., чартърни полети през 2013 г. и полети на НТП през 2015 г. Това ще доведе до постоянно нарастване на броя на обслужените пътници от […] пътници през 2013 г. до почти […] млн. през 2024 г. и 1,753 млн. през 2040 г. (както е показано в таблица 5 по-долу).
Таблица 5
Прогнози за трафика на летище Гдиня, използвани в проучването относно ПИУПИ от 2010 г. (в хиляди)
Очаквано развитие на пътническия трафик (проучване относно ПИУПИ от 2010 г.)
Година
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Брой пътници
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 752 835
(114)
Според проучването относно ПИУПИ от 2010 г., дружеството ще реализира печалби на ниво EBITDA (печалба преди лихви, данъци и амортизации), считано от 2018 г. Годишният дисконтиран паричен поток ще бъде положителен, считано от 2020 г., както се вижда от фигурата по-долу (фигура 4). Въпреки това, на кумулативна база (т.е. при ежегодно агрегиране на паричните потоци за предходните години), общият DCF за целия период 2010-2040 г. се очаква да бъде отрицателен (както се вижда от фигура 1). С други думи, положителните парични потоци, които се очаква да бъдат генерирани от 2018 г., не са достатъчно високи, за да неутрализират силно отрицателните парични потоци за ранните инвестиционни периоди.
Фигура 4
DCF в ’000 PLN (проучване относно ПИУПИ от 2010 г.)
[…]
Източник:
въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г.
(115)
Очакванията са, че след 2040 г. управляващият летището орган ще реализира непрекъснат растеж при устойчив темп на нарастване на свободния паричен поток от […] %. На базата на това допускане Полша изчислява крайната стойност на летищния оператор през 2040 г. Дисконтираната крайна стойност възлиза на […] млн. PLN.
(116)
Проучването относно ПИУПИ от 2010 г. сочи положителна стойност на собствения капитал (47) от […] млн. PLN (т.е. около […] млн. EUR). В допълнение към това IRR на инвестиционния проект от […] % е по-висока от прогнозираната цена на капитала на управляващия летището орган ([…] %).
(117)
Комисията отбелязва, че ключовият фактор за повишаване на стойността на бъдещите парични потоци на управляващия летище Гдиня орган са очакваните приходи, които ще зависят от броя пътници и от размера на летищните такси, заплащани от авиокомпаниите. Съгласно проучването относно ПИУПИ от 2010 г. приходите от НТП и чартърни полети (пътнически такси, такси за приземяване и паркиране) заемат [80 - 90] % от всички приходи през 2040 г. и средно [80 - 90] % от всички приходи за целия разглеждан период, а именно от 2010 до 2040 г. Комисията отбелязва, че този факт е в противоречие със становищата на Полша, че дейностите на летище Гдиня ще допълват тези на летище Гданск, тъй като летище Гдиня ще се насочи предимно към дейности в сферата на общата авиация. На практика, както се вижда от представените по-горе данни, НТП и чартърните полети са основният източник на приходи през повечето години, обхванати от прогнозата. Въпреки това, както ще бъде обяснено по-долу, по-голямата част от приходите на летище Гданск също произлиза от НТП и чартърни полети (вж. съображение 121).
(118)
Отчитайки търсенето от страна на пътници и въздушни превозвачи, Комисията отбелязва, че летище Гдиня ще има същия обхват на обслужване като летище Гданск, което се намира само на 25 км от летище Гдиня. След разширението от 2012 г. летище Гданск може да обслужва до 5 млн. пътници, а за 2015 г. е предвидено допълнително разширяване на капацитета до 7 млн. пътници. През 2010 г., т.е. към момента на изготвяне на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., този план за разширение вече е публично оповестен (48). Освен това публичното финансиране за разширяването на капацитета на летище Гданск до 5 млн. пътници също е оповестено на Комисията на 24 септември 2008 г. в рамките на дело № N472/08 за държавна помощ и е одобрено от Комисията на 5 февруари 2009 г. (49).
(119)
Полша информира Комисията, че генералният план, изготвен за летище Гданск през 2010 г. (50), предвижда удължаване на пистата, перони и друга летищна инфраструктура, в резултат на което в бъдеще летище Гданск ще може да обслужва над 10 млн. пътници годишно.
(120)
В допълнение към това Комисията отбелязва, че през 2010 г. летище Гданск е обслужвало 2,2 млн. пътници (т.е. то е използвало 45 % от своя капацитет, включително капацитета в процес на изграждане). Според предоставените от летище Гданск прогнози в периода до 2020 г. ще се използват само между 50 и 60 % от наличния капацитет (51). Тези прогнози не вземат под внимание пускането в експлоатация на летище Гдиня (т.е. предполага се, че цялото търсене в обхвата на обслужване ще бъде задоволено от летище Гданск). Комисията отбелязва, че летище Гданск ще бъде в състояние да задоволява търсенето в региона за дълъг период от време, т.е. най-малко до 2030 г., дори и при допускането за динамичен ръст на пътническия трафик.
(121)
Както е посочено по-горе, проучването относно ПИУПИ от 2010 г. за летище Гдиня предвижда по-голямата част от приходите (средно [80-90] % за целия период 2012-2040 г.) да бъде генериран от НТП и чартърни авиокомпании. В тази връзка Комисията отбелязва, че летище Гданск също обслужва предимно НТП и чартърен трафик. През 2010 г. полетите на НТП и чартърните полети заемат дял от 72 % от целия пътникопоток, обслужван от летище Гданск (52).
(122)
С оглед на непосредствената близост до друго утвърдено и ненатоварено летище, следващо същия бизнес модел и разполагащо със значителен резервен капацитет в дългосрочен план, Комисията счита, че способността на управляващия летище Гдиня орган да привлече трафик и пътници ще зависи до голяма степен от размера на предлаганите на авиокомпаниите летищни такси, по-специално в сравнение с тези на най-преките конкуренти.
(123)
В тази връзка Комисията отбелязва, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. предвижда пътническа такса за чартърни полети и за полети на НТП в размер на 25 PLN/PAX (6,25 EUR) до 2014 г. и 40 PLN/PAX (10 EUR) от 2015 г. (до 2040 г.). Таксата за приземяване за същата категория полети е установена на 25 PLN/тон (6,25 EUR) за целия период (при допускане, че средното MTOW (максимално излетно тегло) е 70 тона), докато таксата за паркиране се определя на 4 PLN (1,0 EUR) за 24 ч/тон (при средно MTOW от 70 тона). Според проучването относно ПИУПИ от 2010 г. определените ценови равнища са сравними с тези на други регионални летища към момента на провеждане на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Цените на летище Гдиня също са определени въз основа на допускането, че няма да съществува конкуренция от страна на летище Гданск.
(124)
Комисията отбелязва също така, че тарифните ставки, прилагани от летище Гданск от 31 декември 2008 г., фиксират стандартната пътническа такса на 48 PLN/PAX (12,0 EUR), стандартната такса за приземяване на летателен апарат с тонаж над 2 тона (т.е. включително всички чартърни самолети и самолети на НТП) на 25 PLN/тон (6,25 EUR) и таксата за паркиране на 4,5 PLN/24 ч/тон (1,25 EUR).
(125)
Въпреки това Комисията отбелязва, че тарифните ставки, прилагани на летище Гданск, предлагат също така различни намаления и отстъпки по отношение на, inter alia, полети на НТП. Летище Гданск прилага намалена пътническа такса от 24 PLN/PAX (6 EUR) за всички нови въздушни линии (считано от 1 януари 2004 г.) и за всички увеличения на честотата на полетите на летателни апарати с MTOW между 50 и 100 тона (напр. Airbus A320 и Boeing 737 и други летателни апарати, използвани от НТП). Таксата за приземяване, прилагана за такива въздушни линии, също е намалена с 50 % (т.е. до 12,5 PLN/тон). Таксата за паркиране отпада напълно, ако честотата на полетите по дадена въздушна линия е най-малко 6 пъти седмично. В допълнение към това стандартната пътническа такса е намалена първоначално с 23 PLN за всички заминаващи пътници по редовни вътрешни линии. Впоследствие се прилага съответната отстъпка. Вземайки под внимание намалението и отстъпките, прилагани от летище Гданск, Комисията счита, че средните летищни такси, предвидени за летище Гдиня, са значително по-високи от тези на утвърденото съседно летище.
(126)
Прилагайки въпросните летищни такси, летище Гдиня, като нов участник, няма да бъде в състояние да привлече значителен трафик, когато в същия обхват на обслужване съществува утвърдено летище, което разполага с резервен капацитет и прилага по-ниски нетни такси за нови линии и увеличаване на честотата на полетите по съществуващите линии. Комисията отбелязва също така, че тарифата на летищните такси на летище Гданск предвижда намалените такси да се прилагат до 31 декември 2028 г. Поради факта, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. (въз основа на бизнес плана на летищния оператор към този момент) разглежда летищните такси като основния източник на приходи за управляващия летището орган, Комисията счита това решение за доказателство, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. не е достатъчно надеждно и убедително, за да демонстрира, че въпросният инвестиционен проект би бил реализиран от частен инвеститор.
(127)
Имайки предвид, че както летище Гдиня, така и летище Гданск ще се насочат предимно към нискотарифни и чартърни превозвачи, че летище Гданск не използва своя пълен капацитет, че неговите действащи такси са по-ниски от заложените в бизнес плана на летище Гдиня, както и непосредствената близост на двете летища, Комисията счита също така, че предположението, че няма да съществува ценова конкуренция между двете летища, е погрешно.
(128)
Комисията отбелязва също така, че към момента на изготвяне на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. нетните такси (стандартни такси след приспадане на приложимите отстъпки), прилагани на летище Бидгошч (разположено на 196 километра и 2 часа и 19 минути с автомобил от летище Гдиня) и летище Шчечин (разположено на 296 километра и 4 часа и 24 минути с автомобил от летище Гдиня), второто и третото най-близки полски регионални летища, са значително по-ниски (53).
(129)
С оглед на гореизложеното и предвид непосредствената близост на друго ненатоварено летище, следващо същия бизнес модел, Комисията счита че летищните такси, заложени в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., които са по-високи от прилаганите от летище Гданск и други близки регионални летища, са нереалистични. Освен това, отчитайки нивото на конкурентоспособност на летище Гдиня, Комисията счита, че прогнозите за трафика, заложени в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., се основават на нереалистични предположения.
(130)
Следва да се отбележи също така, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. не включва нито анализ на чувствителността, нито оценка на потенциалните сценарии за очакваните резултати (най-песимистичен, най-оптимистичен и базов сценарий). Поради това Комисията стига до заключението, че сценарият, представен в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., изглежда се основава на твърде оптимистични предположения по отношение на обема на пътническия трафик и размера на таксите.
(131)
Комисията отбелязва, че намаляването на годишните приходи от пътнически такси, свързани с НТП и чартърния трафик, само с […] % (през прогнозния период 2010-2040 г.), води до отрицателна стойност на собствения капитал за публичните акционери. Такъв спад на приходите може да възникне ако таксите и/или трафикът са по-ниски от предполагаемото. В тази връзка следва да се отбележи, че летищните такси съгласно бизнес плана за целите на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. вече са с […] % по-високи от тези на летище Гданск (54). В този смисъл много малко вероятно е летище Гдиня да бъде в състояние да привлече трафик, без да предложи значително намаление на таксата от 40 PLN (10 EUR) съгласно бизнес плана. Поради това високата чувствителност на NPV спрямо привидно незначителното намаление на летищните такси (в резултат на реалистични предположения) поражда значително съмнение за правдоподобността на първоначалния бизнес план.
(132)
Макар и проучването относно ПИУПИ от 2010 г. да се основава на прогнози за трафика, налични към този момент, и да не следва да се използва ex-post информация за пряка оценка на проучването относно ПИУПИ, Комисията въпреки това отбелязва степента, в която тези прогнози са прекалено оптимистични. Действително, сравнението на прогнозите за трафика от 2010 и 2012 г. показва значителни различия. Освен че началото на проекта е забавено, през периода на положителна EBITDA всяка година прогнозите за трафика са занижавани с […] до […] %. Тази значителна корекция само след две години и без наличието на значителна промяна на обстоятелствата представлява полезна проверка на достоверността на първоначалните предположения. Тя показва също така, че проведените от Комисията проверки на чувствителността (които са с по-малка тежест) са особено красноречиви по отношение на нереалистичния характер на предположенията, на базата на които е направено заключението, че проектът е целесъобразен.
Таблица 6
Сравнение на прогнозите за пътническия трафик, използвани в проучването относно ПИУПИ от 2010 г. и актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Общо PAX в
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Общо PAX в
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Разлика (%)
-53
-69
-55
-38
-36
-29
-27
-25
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Общо PAX в
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
Общо PAX в
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Ра злика (%)
-23
-21
-19
-17
-17
-18
-18
-19
-19
(133)
Допълнителните тестове за чувствителността сочат, че проектът би станал нерентабилен при спадане на общите годишни приходи само с […] % за целия прогнозен период или при спадане на приходите с […] % и увеличаване на оперативните разходи с […] %. Следователно рентабилността на инвестицията е силно чувствителна спрямо незначителни промени в базовите предположения. Комисията счита, че тези промени са несъществени в сравнение с промените, направени в следващите проучвания относно ПИУПИ.
(134)
Предприетите от Комисията проверки за чувствителността изглеждат още по-уместни предвид факта, че само след по-малко от една година след проучването относно ПИУПИ от 2010 г. полските органи получават актуализиран анализ, показващ, че NPV на проекта ще бъде значително по-ниска и ще възлиза едва на […] млн. PLN (около […] EUR). Така през май 2011 г. NPV на проекта е намалена с […] % спрямо първоначалния проект.
(135)
Освен това Комисията отбелязва, че положителните резултати от проучването относно ПИУПИ от 2010 г. зависят също така до голяма степен от крайната стойност на инвестицията в края на периода, обхванат от бизнес плана (т.е. през 2040 г.). Действително дисконтираният паричен поток на дружеството за периода 2010-2040 г. е отрицателен и възлиза на (-[…] млн.) PLN. Дисконтираната крайна стойност към 30 юни 2010 г. възлиза на […] млн. PLN.
(136)
Крайната стойност се основава на предположенията, че годишният темп на растеж на паричния поток на инвестицията след 2040 г. ще възлиза на […] %. Съгласно стандартната практика темпът на растеж на дадено предприятие не следва да превишава този на икономиката, в условията на която то функционира (т.е. от гледна точка на ръста на БВП). Действително крайната стойност се изчислява към момента, когато се очаква фирмата да достигне зрялост и следователно периодът на интензивен растеж на фирмата е приключил. Имайки предвид, че икономиката обхваща както предприятия с динамичен растеж, така и предприятия със стабилен растеж, се очаква темпът на растеж на зрелите фирми да бъде по-нисък от средния темп на растеж за икономиката като цяло. В своите коментари Полша не е посочила базата, на която е избрала дългосрочен темп на растеж от […] %, но е обяснила, че дългосрочният темп на растеж представлява номинален темп на растеж. Въз основа на информация, предоставена от МВФ, Комисията е констатирала, че прогнозите за ръста на реалния БВП в Полша от началото на 2010 г. показват, че номиналният темп на растеж на полската икономика ще варира от 5,6 % през 2011 г. до 6,6 % през 2015 г. При равнище на инфлация от порядъка на 2,5 % може да се очаква реалният БВП да нарасне с 4 %. Следователно изборът на номинален темп на растеж от […] % за летище Гдиня може на пръв поглед да съответства на наличната към момента информация и на стандартната практика да се избира по-нисък темп на растеж от растежа на икономиката. Въпреки това, избирайки дългосрочен темп на растеж, по-висок от ръста на инфлацията (която се изчислява на 2,5 % през април 2010 г.), бизнес планът предвижда, че летището ще продължи да бележи ръст всяка година след 2040 г.
Таблица 7
Данни и прогнози за БВП и инфлацията, предоставени от МВФ през април 2010 г.
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
% ръст на БВП
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
% ръст на БВП
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
% инфлация
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Източник:
Международен валутен фонд, база данни „Световна икономическа перспектива“, април 2010 г. (изтеглено от http://www.imf.org/external/data.htm).
(137)
Освен това Комисията отбелязва, че в този случай, с оглед особено дългия прогнозен период и отдалечеността на датата, за която е изчислена крайната стойност, задачата за определяне на най-подходящия темп на растеж става още по-сложна, а несигурността още по-голяма. На практика прогнозите за ръста на БВП рядко се правят за период, по-голям от пет години, докато в този случай моделът трябва да прогнозира разумен темп на растеж за летището след период на експлоатация от 30 години. Този факт показва, че един разумен инвеститор би предприел серия от тестове за чувствителност.
(138)
В тази връзка следва да се отбележи, че в последващите актуализации на първоначалния бизнес план темпът на устойчив растеж е намален от […] % на […] %. Въпреки това Полша не е предоставила ясни обяснения за намалението. Крайната стойност е функция на предполагаемия постоянен темп на устойчив растеж, но също така и на прогнозираните постъпления, очаквани по време на периода на устойчив растеж. Комисията е извършила няколко теста за чувствителност, които потвърждават, че заключението на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. е силно чувствително на слаби и реалистични промени в базовите предположения. На първо място темпът на устойчив растеж, при който бизнес планът от 2010 г. сочи отрицателна NPV, е около […] %. Въпреки това, допускайки че приходите са само с […] % по-ниски от прогнозираните, темпът на устойчив растеж, при който проектът става нерентабилен, е […] %.
(139)
Моделът на темп на устойчив растеж, използван за изчисляване на крайната стойност в този случай, изисква също така да се направят предположения за датата, на която фирмата ще започне да бележи ръст с устойчив темп, който може да поддържа постоянно. В проучването относно ПИУПИ от 2010 г. тази дата е определена на 2040 г., което означава прогнозен период от 30 години (2010-2040 г.). В актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. прогнозният период е намален до 18 години (2012-2030 г.), а крайната стойност е изчислена съответно за 2030 г. Ако същият времеви хоризонт се приложи за проучването относно ПИУПИ от 2010 г., NPV ще стане отрицателна.
(140)
Комисията посочва също така, че проучването относно ПИУПИ от 2012 г. изрично отбелязва, че един разумен инвеститор би взел под внимание факта, че проектът е свързан с особено дълъг времеви хоризонт преди достигането на рентабилност (вж. раздел 4.10.1.2 от проучването относно ПИУПИ от 2012 г., в което се прави заключението, че „Получената положителна нетна настояща стойност доказва, че инвестицията в летище Гдиня-Косаково може да представлява бизнес интерес за потенциални инвеститори. При все това, преди да се вземат каквито и да е решения, инвеститорите ще трябва да вземат под внимание също така дългосрочния инвестиционен хоризонт, характерен за инфраструктурните инвестиционни проекти“).
(141)
Комисията отбелязва, че през 2010 г., когато е проведено първото проучване относно ПИУПИ, бизнес планът и изчисленията на NPV вземат под внимание всички капиталови разходи, включително разходите, свързани с публичните задължения (противопожарна служба, сигурност, митници и др.). Комисията отбелязва, че този подход изглежда правилен, имайки пред вид, че тези разходи са неизменно свързани с изграждането и експлоатацията на летища (и поради това са допълнителни спрямо разходите за проекта).
(142)
Въпреки това Комисията е оценила също така рентабилността на проекта въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., без да отчита капиталовите разходи за задачи, попадащи в обхвата на публичната политика.
(143)
Предоставената от Полша информация не дава възможност за точно определяне на елементите от капиталовите и оперативните разходи, които се отнасят за публичната сфера. Комисията отбелязва, че в актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. Полша е обособила самостоятелно инвестициите, които попадат в обхвата на публичната политика; не такъв е случаят обаче с проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Въпреки това Комисията е преизчислила NPV, изключвайки определен брой разграничими елементи от капиталови разходи, които са ясно свързани със сферата на публичните дейности. По-специално Комисията е преизчислила NPV, изключвайки следните капиталови разходи: „Противопожарни коли и оборудване“, „Летищни огради и наблюдение“ и „Оборудване за летищна охрана“, възлизащи на […] млн. PLN (обща номинална стойност).
(144)
В проучването относно ПИУПИ от 2010 г. изключването на разходите в сферата на публичните задължения води до увеличаване на дисконтирания паричен поток до около (-[…]) млн. PLN (или с други думи очакваната дисконтирана загуба за периода 2010-2040 г. спада с […] млн. PLN от (-[…]) млн. PLN на (-[…]) млн. PLN). Имайки предвид, че крайната стойност не е променена (и е равна на […] млн. PLN), NPV на проекта нараства от […] млн. PLN на […] млн. PLN (т.е. тя се увеличава от […] млн. EUR на около […] млн. EUR).
(145)
Проведени са допълнителни тестове за чувствителност, които показват, че NPV става отрицателна, ако се направят следните промени: намаление на общите приходи с […] %, намаление на приходите от летищни такси с […] % или намаление на общите приходи с […] %, при разходи, по-високи с […] % (всички на годишна база). Предвид силно нереалистичните предположения относно летищните такси (с […] % по-високи от тези за летище Гданск (55)) и твърде оптимистичните прогнози за трафика (преразгледаните прогнозни данни са от […] % до […] % по-ниски от първоначално предвидените) тези тестове за чувствителност сочат, че малко по-реалистични предположения водят до извода, че проектът не би бил рентабилен.
(146)
Щом разграничимите разходи в публичната сфера, заложени в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., бъдат изключени, тестовете за чувствителност сочат, че NPV ще стане отрицателна, ако очакваните приходи от летищни такси от НТП (без летищните такси за чартърните полети да бъдат намалени) бъдат намалени с […] % годишно, а приходите от чартърни полети, всички други приходи, оперативните разходи и капиталовите разходи се задържат на нивата, прогнозирани в бизнес плана (считайки, че приходите от НТП започват да бъдат генерирани през 2017 г. и прогресивно нарастват във времето).
(147)
Освен това следва да се припомни, че проектът е рентабилен само от гледна точка на крайната стойност (т.е. стойността на летището към 2040 г., допускайки постоянен годишен ръст на паричния поток в размер на […] %). В периода до 2040 г. проектът генерира отрицателен паричен поток.
(148)
Поради това, дори и рентабилността на проекта да се оценява въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., като се изключват капиталовите разходи за задачи, попадащи в обхвата на публичната политика, не може да се направи категорично заключение, че частен инвеститор би осъществил въпросната инвестиция.
Обобщение и заключение
(149)
Преобразуването на летище Гдиня е свързано със значителна инвестиция и дълъг период на отрицателни парични потоци. В действителност бизнес планът показва, че кумулативният дисконтиран паричен поток за прогнозния период 2010-2040 г. е отрицателен (-[…] млн. PLN или - […] млн. EUR). Според бизнес плана проектът бележи положителни стойности единствено от гледна точка на дисконтираната крайна стойност от […] млн. PLN, изчислена за 2040 г. и за целия последващ период, допускайки, че летището бележи ежегодно и постоянно след това ръст с номинален темп от […] %. Въпреки значителната несигурност, характерна за такъв дългосрочен проект, бизнес планът не съдържа анализ на чувствителността и поради това се различава от анализа, който един разумен инвеститор би предприел по отношение на такъв проект.
(150)
Освен това в анализа на Комисията се стига до заключението, че бизнес планът се основава на редица предположения, които са оптимистични и нереалистични с оглед на близостта на летище Гданск, което има същия бизнес модел, резервен капацитет и планове за разширяване. Няколко теста за чувствителност показват, че NPV на проекта става отрицателна в случай на незначителни и реалистични промени на основните предположения.
(151)
С оглед на гореизложеното Комисията счита, че частният инвеститор не би решил да предприеме въпросния инвестиционен проект въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Поради това решението на общините Гдиня и Косаково предоставя на управляващия летището орган икономическо предимство, което той не би получил при нормални пазарни условия.
Прилагането на ПИУПИ въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2011 г. и актуализацията на ПИУПИ от 2012 г.
(152)
Що се отнася до проведените през 2011 и 2012 г. проучвания относно ПИУПИ (и средствата, които Полша заявява, че са инжектирани в управляващия летището орган след тези проучвания), Комисията счита, че тези капиталови инжекции са заложени още в споразумението на акционерите, подписано на 11 март 2011 г. (в допълнение към това вж. съображение 33 по-горе), т.е. преди да бъдат проведени проучванията относно ПИУПИ от 2011 и 2012 г. Поради това, когато са проведени проучванията относно ПИУПИ от 2011 и 2012 г., инвестиционните решения на акционерите вече са взети, макар и да са изпълнени на по-късен етап. Освен това Комисията счита, че капиталовите инжекции, направени след като проучванията относно ПИУПИ от 2011 и 2012 г. са проведени, не могат да се считат за самостоятелно взети независими инвестиционни решения, тъй като те се отнасят за същия инвестиционен проект, който публичните акционери са започнали да изпълняват най-късно през 2010 г., и представляват единствено корекции или изменения на първоначалния проект.
(153)
Поради това, както вече беше посочено, Комисията счита, че проучванията могат да демонстрират, че Полша е действала като частен инвеститор само ако покажат, че инвестирането на допълнителни средства би позволило на проекта да генерира подходяща възвращаемост на вече инвестирания капитал и на капитала, който предстои да бъде инвестиран (или би генерирал подходяща възвращаемост на този капитал дори и като се вземе под внимание рискът от възстановяване на всякаква неправомерно получена в миналото помощ).
(154)
Въпреки това проучванията далеч не показват посоченото по-горе и изглеждат неправдоподобни поради причини, които ще бъдат изложени по-долу.
Прилагането на ПИУПИ въз основа на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2011 г.
(155)
Първата актуализация на проучването относно ПИУПИ е проведена през май 2011 г. Макар и капиталовите инжекции, направени след провеждането на това проучване относно ПИУПИ, да са заложени преди май 2011 г. (в допълнение към това вж. съображение 33 по-горе), въз основа на съдържащата се в това икономическо проучване информация Комисията е направила също така преценка дали е възможно да се счита, че капиталовите инжекции отразяват поведението на частен инвеститор, извършващ дейност в условията на пазарна икономика. В проучването относно ПИУПИ от 2011 г. приходите от проекта остават непроменени, но капиталовите разходи са увеличени (вж. фигура 3, посочваща кумулативните инвестиционни разходи в реално изражение към 2010 г.). Това проучване взема също така под внимание предходните капиталови инжекции и вече направените капиталови разходи. WACC е слабо намалена (от […] % на […] %), а дългосрочният темп на растеж е намален от […] % на […] %. Тези актуализации водят до значително по-ниска NPV от […] млн. PLN (около […] EUR). Това се дължи на по-високи загуби (дисконтираният паричен поток за периода 2011-2030 г. би възлязъл на -[…] млн. PLN), а крайната стойност би спаднала слабо до […] млн. PLN.
(156)
Поради това Комисията стига до заключението, че също и въз основа на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2011 г. решението на общините Гдиня и Косаково да финансират преобразуването на военното летище Гдиня-Косаково (Гдиня-Оксивие) в гражданско летище, не съответства на ПИУПИ, и поради това заключава също, че то предоставя икономическо предимство, което управляващият летището орган не би получил при нормални пазарни условия.
Прилагането на ПИУПИ въз основа на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
(157)
Полша счита, че Комисията следва да направи преценка за съответствието с ПИУПИ въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. С цел да отговори на този аргумент, макар и капиталовите инжекции, реализирани след провеждането на това проучване относно ПИУПИ, да са заложени преди това (в допълнение към това вж. съображение 33), въз основа на съдържащата се в това икономическо проучване информация Комисията е направила също така преценка дали е възможно да се счита, че капиталовите инжекции отразяват поведението на частен инвеститор, извършващ дейност в условията на пазарна икономика.
(158)
Комисията отбелязва, че актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. взема под внимание предходните капиталови инжекции и вече направените капиталови разходи. Актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. показва, че предоставеното на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd финансиране води до положителна стойност на собствения капитал от […] млн. PLN (около […] млн. EUR) за неговите акционери. В допълнение към това IRR на инвестиционния проект от […] % е по-висока от прогнозираната от управляващия летището орган цена на капитала ([…] %).
(159)
Проучването относно ПИУПИ от 2012 г. сравнява стойността на собствения капитал на дружеството при допълнителни инвестиции и в случай че новото летище бъде пуснато в експлоатация („базов сценарий“) със стойността на собствения капитал на дружеството при липса на допълнителни инвестиции и в случай че инвестиционният проект бъде прекратен през юни 2012 г. („съпоставителен сценарий“) (56).
(160)
В този контекст Комисията вече е направила заключението, че капиталовите инжекции, направени след 2010 г., не могат да се разглеждат отделно от първоначалното инвестиционно решение, взето през 2010 г. Правилният съпоставителен сценарий през 2010 г. би бил изпълнението на проекта да не бъде започнато. Според Полша договорът за аренда позволява Косаково да използва земята единствено за гражданско летище. Комисията отбелязва, че един частен инвеститор изобщо не би сключил такова споразумение, ако планът за разработване на ново гражданско летище в областта не е показал реалистична възможност за реализиране на печалба от такава инвестиция. Поради това съпоставителният сценарий, описан в актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., е нарушен от предходно решение, което, само по себе си, не отразява поведението на частен инвеститор. С други думи, правилният съпоставителен сценарий през 2010 и 2012 г. би бил проектът за изграждане на въпросното гражданско летище да не бъде реализиран, тъй като всички капиталови инжекции и проведените от Полша проучвания относно ПИУПИ се отнасят за изпълнението на същия инвестиционен проект.
(161)
Във всеки случай Комисията отбелязва, че базовият сценарий съгласно актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., предоставена от Полша, се основава на бизнес план, предвиждащ бъдещи парични потоци за капиталовите инвеститори за периода 2012-2030 г. (т.е. период на висок растеж) (57). Очакваните бъдещи парични потоци се основават на предположението, че летището ще започне своята дейност през 2013 г. Към момента, когато се провежда актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., Полша очаква летището да обслужва около […] пътници през 2014 г. и постепенно да разширява своята дейност, така че да обслужва до […] пътници през 2020 г. и около […] през 2028 г. (вж. прогнозата за развитие на пътническия трафик в таблица 8 по-долу).
Таблица 8
Прогнози за пътническия трафик за летище Гдиня (в ’000)
Очакван ръст на броя пътници
Година
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2023
2026
2030
Общо
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
1 083,7
(162)
Съгласно актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. се очаква след 2030 г. летищният оператор да бележи непрекъснат растеж при темп на устойчив растеж от […]. На базата на това предположение Полша е изчислила крайната стойност ла летищния оператор през 2030 г.
(163)
Комисията отбелязва, че, както е посочено в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., ключовият фактор за повишаване на стойността на бъдещите парични потоци на управляващия летище Гдиня орган са очакваните авиационни приходи, които ще зависят от броя пътници и от размера на летищните такси, заплащани от авиокомпаниите.
(164)
Що се отнася до очакваното развитие на пътническия трафик, Полша твърди, че търсенето на услуги за въздушен превоз на пътници ще се увеличава в бъдеще и предвид очаквания ръст на БВП на Полша и развитието на региона. Поради това Полша счита, че прогнозите за трафика са консервативни, както и че реалният трафик би могъл да бъде по-висок от прогнозирания. Според Полша извършената през март 2013 г. актуализация на прогнозата за трафика в региона предвижда по-висок трафик, отколкото актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
(165)
Полша заявява, че бизнес планът прогнозира, че летище Гдиня ще обслужва по-малко от […] % от пътническия трафик в региона. Освен това Полша счита, че развитието на пазара за въздухоплавателни услуги в Померания позволява също така съществуването на едно допълнително малко летище, допълващо предлаганите от летище Гданск услуги.
(166)
По отношение на търсенето от страна на пътниците Комисията счита, че аргументите, представени в съображения 118-129, относно конкуренцията между летище Гдиня и летище Гданск за авиолинии и за пътници, са приложими също така за оценката на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
(167)
Комисията отбелязва по-специално, че размерът на летищните такси, посочени в актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., е същият като заложения в проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Според Полша таксите, използвани в актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., не се различават съществено от стандартните тарифи, прилагани от други малки летища в Полша. Полша обяснява, че размерът на таксите, заложени в бизнес плана, представлява средна стойност за целия период на бизнес плана (т.е. 2014-2040 г.) и предполага, че в дългосрочен план таксите, прилагани от летище Гданск, ще трябва да се увеличат успоредно с подобряването на стандартите на обслужване на това летище.
(168)
Тъй като през 2012 г. летищата в Гданск, Бидгошч и Шчечин са прилагали същите тарифи като през 2010 г. (включително същите отстъпки), оценката на Комисията за размера на таксите, посочени в проучването относно ПИУПИ от 2012 г. за летище Гдиня, е същата като тази по отношение на проучванията относно ПИУПИ от 2010 г. (вж. съображения 122-129).
(169)
Комисията счита, че един инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от перспективата за рентабилност, не би взел инвестиционно решение по отношение на въпросния проект, базирайки се на такси, които са значително по-високи от нетните такси, прилагани от други регионални летища в Полша (58), особено от летище Гданск.
(170)
Комисията отбелязва също така, че стрес-тестът, проведен от Полша, показва, че стойността на собствения капитал става отрицателна, ако пътническата такса бъде намалена до […] PLN. В тази връзка Комисията отбелязва, че една намалена летищна такса, сравнима с летищните такси, заплащани на други регионални летища в Полша (напр. Гданск, Бидгошч, Шчечин, Люблин), би довела до отрицателна стойност на собствения капитал.
(171)
Освен това Комисията счита, че един инвеститор в условията на пазарна икономика не би установил по-висок размер на своите такси въз основа на предположението, че таксите на летище Гданск ще се увеличават в дългосрочен план. В тази връзка Комисията отбелязва, че тарифните ставки, използвани от летище Гданск, предвиждат прилагането на отстъпки до 2028 г. (т.е. за период само с две години по-кратък от този, заложен в бизнес плана съгласно актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.). На тази основа, дори и ако летищните такси на летище Гданск бъдат увеличени след 2028 г., Комисията счита, че прогнозираните средни летищни такси за периода на бизнес плана (т.е. до 2030 г.) остават по-високи от средното равнище за конкурентното летище.
(172)
Полша е потвърдила, че актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. взема под внимание оперативните разходи, свързани с военната дейност на летището. Очаква се тези разходи да бъдат компенсирани от държавата. Полша е потвърдила също така, че все още не е постигнато официално споразумение за споделяне на разходите (както оперативните, така и инвестиционните разходи) между летище Гдиня и военните, използващи летището.
(173)
Комисията счита, че един инвеститор в условията на пазарна икономика би базирал своята оценка единствено на резултати, предвидими към момента на вземане на инвестиционното решение. Поради това Комисията счита, че при оценката на съответствието на инвестицията с ПИУПИ не трябва да се взема под внимание възможното намаление на разходите чрез споделянето на разходите с военните, използващи летището (и въздействието върху общите разходи и приходи на летището). В действителност проучването относно ПИУПИ от 2012 г. не определя количествено намаленията на разходите, които управляващият летището орган би могъл да реализира в тази връзка.
(174)
Както и при проучването относно ПИУПИ от 2010 г., общият DCF за проекта за периода 2012-2030 г. е отрицателен, както е показано на фигура 5. Летището ще започне да генерира положителни парични потоци за пръв път през 2020 г., но дългият инвестиционен период означава, че кумулативният (дисконтиран) паричен поток ще остане отрицателен за прогнозния период.
Фигура 5
Кумулативен (реален) DCF (в PLN) съгласно актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
[…]
(175)
Следователно Комисията стига до заключението, че също и въз основа на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. решението на общините Гдиня и Косаково да финансират преобразуването на военното летище Гдиня в гражданско летище не съответства на ПИУПИ, и поради това заключава също, че то предоставя икономическо предимство, което управляващият летището орган не би получил при нормални пазарни условия.
Актуализация от ноември 2013 г.
(176)
Комисията счита също така, че измененията в инвестиционния план, насочени към генериране на допълнителни приходи от продажбата на гориво от летището (без намесата на външен оператор) и предлагане на навигационни услуги, не трябва да се вземат под внимание при извършването на преценка дали инвестицията съответства на ПИУПИ. Полша е потвърдила, че тези възможни допълнителни източници на приходи не са включени в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., проучването относно ПИУПИ от 2011 г. или актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. за летище Гдиня, тъй като нито публичните акционери, нито дружеството са можели да бъдат сигурни към момента на изготвяне на тези проучвания, че ще получат всички разрешения и концесии, необходими за предоставянето на такива услуги. Поради липсата на възможност необходимите разрешения и концесии да бъдат получени към момента на провеждане на проучванията относно ПИУПИ Комисията не може да ги вземе под внимание със задна дата.
Заключение
(177)
Комисията счита, че публичното финансиране, предоставено от общините Гдиня и Косаково на управляващия летището орган, е несъвместимо с ПИУПИ. Поради това Комисията счита, че въпросната мярка предоставя на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd икономическо предимство, което дружеството не би получило при нормални пазарни условия.
5.1.4. Избирателност
(178)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, за да бъде дадена мярка определена като държавна помощ, тя трябва да облагодетелства „определени предприятия или производството на определени стоки“. В конкретния случай Комисията отбелязва, че капиталовите инжекции се отнасят единствено за Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. Поради това те се считат за избирателни по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
5.1.5. Нарушаване на конкуренцията и въздействие върху търговията
(179)
Когато предоставена от държава членка помощ укрепва позициите на едно предприятие спрямо други конкурентни предприятия в рамките на вътрешния пазар, се счита, че последните са засегнати от помощта (59). Икономическото предимство, предоставено чрез въпросната мярка, укрепва икономическите позициите на летищния оператор, тъй като летищният оператор ще може да започне своя стопанска дейност, без да извършва присъщите инвестиционни и оперативни разходи.
(180)
Както е посочено в раздел 5.1.1, експлоатацията на дадено летище представлява икономическа дейност. Съществува конкуренция, от една страна, между летищата за привличане на авиокомпании и съответния въздушен трафик (пътнически и товарен) и, от друга страна, между управляващите летищата органи, които могат да се конкурират помежду си да им бъде възложено управлението на дадено летище. Освен това Комисията подчертава, по-специално по отношение на НТП, че летищата, разположени в различни обхвати на обслужване и в различни държави членки, също могат да се конкурират помежду си за привличане на тези авиокомпании. Комисията отбелязва, че летище Гдиня ще обслужва около […] 000 пътници до 2020 г. и до 1 млн. пътници през 2030 г.
(181)
Както е отбелязано в параграф 40 от Насоките за въздухоплаването от 2005 г., не е възможно да се изключат дори и малки летища от приложното поле на член 107, параграф 1 от ДФЕС. С оглед на прогнозирания трафик на летище Гдиня и близостта на летището до летище Гданск (намиращо се на разстояние от не повече от около 25 км), Комисията счита, че конкуренцията и търговията между държавите членки могат да бъдат засегнати.
(182)
Въз основа на аргументите, представени в съображения 179-181, предоставеното на управляващия летище Гдиня орган икономическо предимство укрепва позициите му спрямо неговите конкуренти на пазара на доставчици на летищни услуги на Съюза. Поради това разглежданото публично финансиране нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и засяга търговията между държавите членки.
5.1.6. Заключение
(183)
С оглед на аргументите, представени в съображения 83-182, Комисията счита, че предоставените на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd капиталовите инжекции представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Тъй като финансирането вече е било предоставено на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, Комисията счита също така, че Полша е нарушила забраната, посочена в член 108, параграф 3 от ДФЕС (60).
5.2. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(184)
Комисията е извършила преценка дали въпросната помощ може да се счита за съвместима с вътрешния пазар. Както е описано по-горе, помощта се състои във финансиране на инвестиционните разходи, свързани със започването на дейността на летище Гдиня, и на оперативните загуби през първите години от експлоатацията на летището (т.е. до 2019 г., включително, както съгласно проучването относно ПИУПИ от 2010 г., така и съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.).
(185)
Член 107, параграф 3 от ДФЕС предвижда някои изключения от общото правило, определено в член 107, параграф 1 от ДФЕС, че държавната помощ е несъвместима с вътрешния пазар. За въпросната помощ може да се направи преценка единствено въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, който предвижда, че: „помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес“, могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар. В тази връзка Насоките за въздухоплаването от 2005 г. предвиждат рамка за извършване на преценка дали помощи, предоставени на летищни оператори, могат да бъдат счетени за съвместими по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Те посочват определен брой критерии, които Комисията трябва да вземе под внимание.
5.2.1. Инвестиционна помощ
(186)
Държавна помощ за финансиране на летищна инфраструктура е съвместима с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, ако отговаря на условията, предвидени в параграф 61 от Насоките за въздухоплаването от 2005 г.:
i)
изграждането и експлоатацията на инфраструктурата са в съответствие с ясно определена цел от общ интерес (регионално развитие, достъпност и др.);
ii)
инфраструктурата е необходима и пропорционална на поставената цел;
iii)
инфраструктурата има задоволителни средносрочни перспективи за използване, особено по отношение на използването на съществуващата инфраструктура;
iv)
всички потенциални потребители имат равен и недискриминиращ достъп до нея; и
v)
развитието на търговията не е повлияно в степен, която да противоречи на интереса на Съюза.
(187)
Освен това, за да бъде съвместима с вътрешния пазар, държавната помощ за летища, като всяка друга мярка за държавна помощ, следва да има стимулиращ ефект и да бъде необходима и пропорционална на поставената правомерна цел.
(188)
Полша е на мнение, че публичното финансиране на проекта за преобразуване на аеродрум Гдиня отговаря на всички критерии за инвестиционна помощ, заложени в Насоките за въздухоплаването от 2005 г.
i) Изграждането и експлоатацията на инфраструктурата са в съответствие с ясно определена цел от общ интерес (регионално развитие, достъпност и др.)
(189)
Комисията отбелязва, че Померания вече е ефективно обслужвана от летище Гданск, което е на разстояние само от около 25 км от планираното ново летище.
(190)
Летище Гданск е разположено непосредствено до околовръстния път на Зоната на трите града, който е част от високоскоростния път S6, заобикалящ Гдиня, Сопот и Гданск, и предоставя на голяма част от жителите на Померания лесен достъп до летището. Дори за жителите на Гдиня изграждането на ново летище, само по себе си, не би довело до значително подобрение на свързаността, тъй като и летище Гдиня, и летище Гданск се намират на разстояние от около 20-25 минути с автомобил от центъра на Гдиня.
(191)
Комисията отбелязва също така, че метрополната железопътна връзка в Зоната на трите града, която понастоящем се изгражда със съфинансиране от структурните фондове на Съюза, ще позволи на гражданите и на Гданск, и на Гдиня да пътуват директно от центъра на своя град до летище Гданск за около 25 минути. Метрополната железница в Зоната на трите града ще предостави също така на хората от други области на Померания директни или индиректни железопътни връзки до летище Гданск.
(192)
Комисията отбелязва също така, че понастоящем летище Гданск има капацитет от 5 млн. пътници годишно, докато реалният пътнически трафик за периода 2010-2013 г. е следният: 2010 г. - 2,2 млн., 2011 г. - 2,5 млн., 2012 г. - 2,9 млн., 2013 г. - 2,8 млн. Комисията отбелязва също така, че в момента летище Гданск се разширява, за да обслужва 7 млн. пътници годишно. Тази инвестиция ще бъде завършена през 2015 г.
(193)
Освен това, съгласно предоставената от Полша прогнозата за трафика за Померания, използвана за изготвянето на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., общото търсене в региона ще възлиза на […] пътници годишно […].
Таблица 9
Прогнози за трафика за Померания (в милиони)
2013 г.
2015 г.
2017 г.
2019 г.
2020 г.
2023 г.
2026 г.
2027 г.
2028 г.
2030 г.
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
Комисията отбелязва също така, че съгласно предоставената от Полша информация, генералният план за летище Гданск предвижда допълнително разширяване на летището, за да обслужва над 10 млн. пътници годишно. В зависимост от развитието на трафика в бъдеще може да се вземе решение за разширяване на капацитета на летище Гданск над 7 млн. пътници.
(195)
Според Полша актуализираната прогноза (изготвена през март 2013 г.) показва, че търсенето в обхвата на обслужване се очаква да бъде по-високо от прогнозите за трафика от 2012 г. Според изменените прогнози търсенето в обхвата на обслужване ще бъде 9 млн. пътници през 2030 г. Въпреки това, дори и тази прогноза показва, че летище Гданск, само по себе си, ще бъде в състояние, без извършването на допълнителни инвестиции, да задоволи търсенето в региона най-малко до 2025 г. (въз основа на коригираните прогнози за трафика, посочени в съображение 45).
(196)
Освен това, съгласно предоставената от Полша информация, настоящият капацитет на пистата на летище Гданск възлиза на 40-44 кацания и излитания на час, въпреки че използваният понастоящем капацитет е средно 4,7 кацания и излитания на час.
(197)
Въз основа на предоставената от Полша информация (вж. съображения 192-196 по-горе) Комисията отбелязва, че през следващите години ще бъде използван само 50-60 % от капацитета на летище Гданск. Вследствие на това, дори при бърз ръст на броя на пътниците в Померания, летище Гданск ще е в състояние да задоволи търсенето от страна на авиокомпании и пътници в дългосрочен план.
(198)
Освен това Комисията отбелязва, че летище Гданск предлага повече от 40 национални и международни дестинации (както преки връзки от точка до точка, така и връзки до летищни възли за прикачване като Франкфурт, Мюнхен, Варшава и Копенхаген).
(199)
Както е посочено в съображение 60, Полша твърди, от една страна, че обхватът за разширяване на капацитета на летище Гданск е ограничен поради проектантски и екологични причини. От друга страна, тя твърди също така, че не съществуват никакви ограничения на обхвата за разширяване на капацитета на летище Гданск. Тъй като аргументите относно ограниченията за разширяване на капацитета са противоречиви и необосновани, Комисията счита, че не може да базира своята оценка на тях.
(200)
С оглед на резервния капацитет на летище Гданск, който в дългосрочен план няма да бъде използван напълно, и на плана за допълнително разширяване на капацитета на това летище, ако това е необходимо в дългосрочен план, Комисията не счита, че създаването на друго летище в Померания ще допринесе за развитието на региона. В допълнение към това, Комисията отбелязва, че Померания вече притежава добра свързаност благодарение на летище Гданск и че едно ново летище няма да подобри връзките с този регион.
(201)
Комисията отбелязва също така, че бизнес моделът за летище Гдиня предполага, че то ще се конкурира с летище Гданск за привличане на пътници на пазарите на НТП, чартърните полети и общата авиация. Освен това, създаването на ново летище, което да служи като резервно летище за аварийно кацане, не може да оправдае мащаба на инвестицията на летище Гдиня.
(202)
С оглед на гореизложеното Комисията счита, че инвестицията в летище Гдиня просто ще доведе до дублиране на инфраструктура в региона, което не е в съответствие с ясно определена цел от общ интерес.
ii) Инфраструктурата е необходима и пропорционална на поставената цел
(203)
Както е посочено в съображения 189-202, Комисията счита, че обхватът на обслужване на летище Гдиня е и ще продължи да бъде ефективно осъществяван от летище Гданск. В допълнение към това двете летища ще следват сходен бизнес модел и ще се насочат предимно към полети на НТП и чартърни полети.
(204)
Отчитайки липсата на ясно формулирана цел от общ интерес, Комисията счита, че инфраструктурата не може да бъде счетена за необходима или пропорционална на цел от общ интерес (вж. също съображение 202 по-горе).
iii) Средносрочните перспективи за използване на инфраструктурата са задоволителни, по-специално по отношение на използването на съществуваща инфраструктура
(205)
Както е посочено в точка i), летище Гдиня се намира само на 25 км от съществуващото летище Гданск и двете летища имат един и същ обхват на обслужване и сходен бизнес модел.
(206)
Понастоящем летище Гданск използва по-малко от 60 % от своя капацитет. Като се вземат под внимание извършваните в момента инвестиции, летище Гданск е в състояние, само по себе си, да задоволи търсенето в региона най-малко до 2025-2028 г., в зависимост от използваните прогнози, и неговото по-нататъшно разширяване е осъществимо.
(207)
Комисията отбелязва също така, че бизнес планът за летище Гдиня показва, че летището би генерирало около [80-90] % от своите приходи от обслужване на нискотарифни и чартърни превозвачи. Това означава, че то вероятно ще се насочи предимно към пазарите, представляващи основната дейност на летище Гданск.
(208)
В този контекст Комисията отбелязва също така, че Полша не е предоставила никакво доказателство за възможно сътрудничество между двете летища.
(209)
Плановете за генериране на приходи от други авиационни и неавиационни дейности (производство и услуги) също не биха били достатъчни, сами по себе си, за да се покрият високите оперативни разходи, свързани с експлоатацията на летище Гдиня.
(210)
Поради това Комисията счита, че летище Гдиня не предлага задоволителни средносрочни перспективи за използване.
iv) Всички потенциални потребители на инфраструктурата имат достъп до нея при равни и недискриминационни условия
(211)
Полша е потвърдила, че всички потенциални потребители ще имат достъп до летищната инфраструктура при равни и недискриминационни условия, без каквато и да е икономически необоснована дискриминация.
v) Развитието на търговията не е засегнато до степен, която противоречи на общия интерес
(212)
Комисията отбелязва, че Полша не е предоставила никакво доказателство, че летищата Гдиня и Гданск ще сформират център за авиационно сътрудничество. Логиката сочи, че двете летища на практика ще трябва да се конкурират за привличане по същество на едни и същи пътници.
(213)
В допълнение Комисията отбелязва, че бизнес планът на летище Гдиня (според който около [80-90] % от приходите се генерират от нискотарифни и чартърни полети) и мащабът на инвестицията (напр. терминал с капацитет от 0,5 млн. пътници годишно, който допълнително ще се разширява в бъдеще) не подкрепят твърдението, че летище Гдиня ще се насочи предимно към трафик в рамките на общата авиация и ще предоставя единствено или предимно услуги на сектора на общата авиация.
(214)
С оглед на гореизложеното и на факта, че двете летища ще се насочат предимно към НТП и чартърни полети, Комисията счита, че помощта е ориентирана към летище, което пряко ще се конкурира с друго летище в същия обхват на обслужване, без да съществува никакво търсене на летищни услуги, което да не може да бъде задоволено от съществуващото летище.
(215)
Поради това Комисията счита, че въпросната помощ би засегнала търговията до степен, която противоречи на общия интерес. Това заключение се потвърждава от липсата на цел от общ интерес, която да бъде постигната чрез помощта.
vi) Необходимост от помощ и стимулиращ ефект
(216)
Въз основа на предоставената от Полша информация Комисията счита, че инвестиционните разходи могат да бъдат по-ниски от тези за изграждането на други сравними регионални летища в Полша. Това се дължи предимно на използването на съществуващата инфраструктура на военното летище. Освен това Полша заявява, че без помощта инвестицията не би била предприета от управляващия летището орган.
(217)
Комисията отбелязва също така, че дългият период, необходим за достигане на прага на рентабилност за този вид инвестиция, означава, че би било необходимо публично финансиране с цел промяна на поведението на получателя, така че той да осъществи инвестицията. Освен това, поради факта, че очакваната рентабилност на инвестиционния проект не може да бъде установена (вж. съображение 177) и един инвеститор в условията на пазарна икономика не би осъществил такъв проект, наистина има вероятност помощта да влияе върху поведението на управляващия летището орган.
(218)
Въпреки това, при липсата на ясно определена цел от общ интерес, Комисията заключава, че помощта не може да бъде счетена за необходима и пропорционална на тази цел.
(219)
Поради това Комисията счита, че инвестиционната помощ от Гдиня и Косаково в полза на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd не съответства на изискванията на Насоките за въздухоплаването от 2005 г. и не може да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар.
5.2.2. Оперативна помощ
(220)
Комисията изразява становището, че финансирането на оперативните загуби на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd представлява оперативна помощ, намаляваща текущите разходи на летищния оператор. Съгласно съдебната практика на Съда такава оперативна помощ е по принцип несъвместима с вътрешния пазар. Както е посочено в Насоките за въздухоплаването от 2005 г., оперативната помощ, предоставена на летища, може да бъде обявена за съвместима само при изключителни обстоятелства и съгласно строги условия в необлагодетелствани региони.
(221)
Комисията отбелязва, че летище Гдиня се намира в необлагодетелстван регион, за който се прилага дерогацията, посочена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, което означава, че Комисията трябва да прецени дали въпросната оперативна помощ може да бъде счетена за съвместима по силата на НРП.
(222)
Според параграф 76 от НРП в региони, за които се прилага дерогация съгласно член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, може да бъде предоставяна оперативна помощ, ако са изпълнени следните кумулативни критерии: i) тя е обоснована по отношение на приноса ѝ за регионалното развитие и характера ѝ и ii) тя е пропорционална по степен на проблемите, които цели да облекчи.
(223)
Полша счита, че оперативната помощ е съвместима с параграф 76 от НРП (вж. съображения 77-79).
(224)
Тъй като Померания вече се обслужва от летище Гданск и новото летище няма да подобри връзките с този регион, Комисията не може да стигне до заключението, че помощта ще допринесе за регионалното развитие.
(225)
Поради това Комисията счита, че оперативната помощ не може да бъде считана за пропорционална на проблемите, които цели да облекчи, тъй като Померания явно не изпитва проблеми по отношение на свързаността.
(226)
Освен това Комисията счита, че оперативната помощ - предмет на оценката, е била предоставена за финансиране на предварително определена група от разходи. Въпреки това, с оглед на проведените от Комисията оценки на бизнес плана за летище Гдиня и на размера на прогнозираните приходи и разходи, представени в раздел 5.1.3, не може да се направи заключението, че помощта ще бъде ограничена до необходимия минимум, предоставена на временна основа и прогресивно намаляваща. По-специално, вземайки под внимание несигурността относно очакваната рентабилност на летищния оператор (вж. раздела относно съществуването на помощ), временният характер и прогресивното намаляване на помощта не могат да бъдат гарантирани.
(227)
При всички случаи Комисията счита, че предоставянето на оперативна помощ с цел осигуряване изпълнението на инвестиционен проект, който се възползва от несъвместима инвестиционна помощ, е по същество несъвместимо с вътрешния пазар.
(228)
Поради това Комисията счита, че оперативната помощ, предоставена от Гдиня и Косаково в полза на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, не отговаря на критериите, заложени в НРП.
5.2.3. Заключение относно съвместимостта
(229)
Следователно Комисията стига до заключението, че държавната помощ, предоставена на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, е несъвместима с вътрешния пазар.
(230)
Комисията не е установила друга разпоредба относно съвместимостта с вътрешния пазар, въз основа на която въпросната помощ може да бъде счетена за съвместима с Договора. Полша също не се е позовала на разпоредба относно съвместимостта с вътрешния пазар или изтъкнала съществени аргументи, които биха позволили на Комисията да счете тази помощ за съвместима.
(231)
Инвестиционната и оперативната помощ, която Полша е предоставила или възнамерява да предостави на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, е несъвместима с вътрешния пазар. Полша е предоставила неправомерно помощта в нарушение на разпоредбите на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
6. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(232)
В съответствие с ДФЕС и установената съдебна практика на Съда на ЕО, Комисията е компетентна да реши дали съответната държава членка трябва да отмени или да измени помощта, когато се установи, че тя е несъвместима с вътрешния пазар (61). Освен това Съдът последователно постановява, че задължението на дадена държава да забрани помощ, която се счита от Комисията за несъвместима с вътрешния пазар, е предназначено да възстанови съществуващото преди това положение (62). В този контекст Съдът е постановил, че целта е постигната, след като получателят е изплатил сумите, предоставени посредством неправомерна помощ, като така се е отказал от предимството, което е имал пред своите конкуренти на пазара, и положението, съществувало преди предоставянето на помощта, е възстановено (63).
(233)
В съответствие с тази съдебна практика член 14 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета (64) предвижда, че „когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя“.
(234)
С оглед на това посочената по-горе държавна помощ трябва да бъде възстановена на полските органи, доколкото същата е изплатена,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Държавната помощ, неправомерно отпусната от Полша в периода между 28 август 2007 г. и 17 юни 2013 г., в нарушение на разпоредбите на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, в полза на Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. посредством капиталови инжекции в размер на 91 714 000 PLN, е несъвместима с вътрешния пазар.
2. Държавната помощ, която Полша планира да предостави на Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. след 17 юни 2013 г. за преобразуването на военното летище Гдиня-Косаково в гражданско летище, е несъвместима с вътрешния пазар. Поради това държавната помощ не може да бъде приведена в действие.
Член 2
1. Полша възстановява посочената в член 1, параграф 1 помощ от получателя.
2. Върху подлежащите на възстановяване суми се начислява лихва от датите, посочени във втората алинея, до фактическото им възстановяване.
Датите, на които подлежащите на възстановяване суми са предоставени на разположение на получателя, са следните:
а)
28 август 2007 г. за сума от 50 000 PLN;
б)
4 март 2008 г. за сума от 200 000 PLN;
в)
11 септември 2008 г. за сума от 500 000 PLN;
г)
28 юли 2009 г. за сума от 1 345 000 PLN;
д)
8 декември 2010 г. за сума от 4 361 000 PLN;
е)
8 юли 2011 г. за сума от 25 970 000 PLN;
ж)
1 септември 2011 г. за сума от 1 779 000 PLN;
з)
25 април 2012 г. за сума от 31 009 000 PLN;
и)
27 май 2013 г. за сума от 6 469 000 PLN;
й)
17 юни 2013 г. за сума от 20 031 000 PLN.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (65).
4. Полша отменя всички неизплатени до момента плащания по помощта, посочена в член 1, параграф 2, считано от датата на уведомяване за настоящото решение.
Член 3
1. Възстановяването на помощта, посочена в член 1, параграф 1, е незабавно и ефективно.
2. Полша прави необходимото настоящото решение да бъде изпълнено в срок от четири месеца след датата, на която е уведомена за него.
Член 4
1. В срок от два месеца след уведомяването за настоящото решение Полша представя на Комисията следната информация:
а)
общата сума (главница и лихви), която получателят трябва да възстанови;
б)
подробно описание на предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение;
в)
документи, доказващи, че на получателя е разпоредено да възстанови помощта.
2. Полша информира редовно Комисията за напредъка по националните мерки, предприети в изпълнение на настоящото решение, до окончателното възстановяване на помощта, посочена в член 1, параграф 1. По искане на Комисията тя предоставя незабавно информация относно предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение. Тя предоставя също така подробна информация за размера на помощта и лихвата, които вече са възстановени от получателя.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Република Полша.
Съставено в Брюксел на 11 февруари 2014 година.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 11 de fevereiro de 2014
sobre a medida SA.35388 (C/13) (ex NN/13 e ex N/12) - Polónia - Criação do aeroporto de Gdynia-Kosakowo
[notificada com o número C(2014) 759]
(A versão polaca é a única que faz fé)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2014/883/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e, nomeadamente, o artigo 108.o, n.o 2,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações em conformidade com as disposições acima mencionadas (1),
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
A Polónia notificou a Comissão, por carta datada de 7 de setembro de 2012, por razões de segurança jurídica, dos planos para o financiamento da conversão de um aeródromo militar nas proximidades de Gdynia, no norte da Polónia, em aeroporto civil. A medida foi registada como um processo de auxílio estatal com o número SA.35388.
(2)
A Comissão solicitou, por cartas datadas de 7 de novembro de 2012 e 6 de fevereiro de 2013, informações adicionais sobre a medida notificada. A Polónia apresentou as informações adicionais a 7 de dezembro de 2012 e 15 de março de 2013. Em 17 de abril de 2013 decorreu uma reunião entre a Comissão e a Polónia. Nesta reunião, a Polónia confirmou que o financiamento notificado já tinha sido concedido de modo irrevogável.
(3)
A Comissão informou a Polónia, por carta datada de 15 de maio de 2013, que o processo seria transferido para o registo dos auxílios não notificados (processo NN), visto que o essencial do financiamento notificado à Comissão tinha já sido concedido de modo irrevogável. A Polónia apresentou informações adicionais, por carta datada de 16 de maio de 2013.
(4)
A Comissão informou a Polónia, por carta datada de 10 de julho de 2013, da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) (2) (doravante designada «a decisão de início de procedimento»), relativamente ao financiamento concedido à Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. (doravante designada «Gdynia-Kosakowo Airport Ltd») pela cidade de Gdynia (doravante designada «Gdynia») e pelo município de Kosakowo (doravante designado «Kosakowo»). A Polónia apresentou as suas observações sobre a decisão de início de procedimento no dia 6 de agosto de 2013.
(5)
A decisão da Comissão no sentido de iniciar o procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (3). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre a medida em causa, no prazo de um mês a contar da data de publicação.
(6)
A Comissão não recebeu quaisquer observações das partes interessadas. A Polónia foi informada desse facto por carta datada de 9 de outubro de 2013.
(7)
A Comissão solicitou mais informações, por carta datada de 30 de outubro de 2013. A Polónia forneceu informações adicionais, por cartas datadas de 4 de novembro de 2013 e 15 de novembro de 2013. Em 26 de novembro de 2013 decorreu uma reunião entre a Comissão e a Polónia. A Polónia facultou as informações adicionais, por cartas datadas de 3 de dezembro de 2013 e 2 de janeiro de 2014.
2. DESCRIÇÃO DAS MEDIDAS E RAZÕES PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO
2.1. CONTEXTO DA INVESTIGAÇÃO
(8)
O processo diz respeito ao financiamento de um novo aeroporto civil na Pomerânia (województwo pomorskie), na fronteira entre a cidade de Gdynia e o município de Kosakowo, a 25 quilómetros do aeroporto de Gdansk (4). O novo aeroporto é propriedade de e será explorado pela Gdynia-Kosakowo Airport Ltd (doravante designado também «gestor aeroportuário» ou «aeroporto de Gdynia»). O gestor aeroportuário é integralmente detido pelos municípios de Gdynia e Kosakowo.
(9)
O projeto de investimento tem como objetivo a criação de um segundo aeroporto na Pomerânia, com base na infraestrutura de um aeródromo militar situado em Kosakowo (5). O novo aeroporto iria gerir essencialmente o tráfego de aviação geral (por exemplo, jatos privados, planadores/aeronaves desportivas ligeiras), transportadoras low cost e voos charter. No momento da notificação, esperava-se que o aeroporto começasse a funcionar no início de 2014. Em 2012, um relatório da PricewaterhouseCoopers (doravante designada «PWC») revelou as seguintes as previsões para o tráfego de passageiros durante os primeiros anos de funcionamento: cerca de […] em 2014, […] em 2017, […] em 2020 e cerca de […] em 2028.
(10)
As origens do presente projeto remontam a abril de 2005, quando diversas autoridades regionais, o Ministério da Defesa Nacional e os representantes do aeroporto de Gdansk (6), assinaram uma Carta de Intenções para criar um novo aeroporto na Pomerânia, com base na infraestrutura do aeródromo militar de Kosakowo. Em julho de 2007, as autoridades locais de Gdynia e Kosakowo criaram uma empresa denominada Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. Em dezembro de 2009, Gdynia e Kosakowo chegaram a um acordo com o Ministério dos Transportes para a designação da Gdynia-Kosakowo Airport Ltd como a empresa responsável pelo novo aeroporto. Deste modo, ao abrigo de um acordo com data de 9 de setembro de 2010, o Governo polaco transferiu o local do aeródromo militar, com 254 hectares, para o município de Kosakowo por um período de 30 anos; por sua vez, o município alugou o local à Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, pelo mesmo período de tempo.
O projeto de investimento
(11)
Tendo em conta que inicialmente o aeródromo de Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) fora utilizado exclusivamente para fins militares, o gestor do novo aeroporto deverá ser capaz de utilizar a infraestrutura existente (uma pista de 2 500 metros, as vias de circulação, uma placa de estacionamento, o equipamento de navegação, etc.). Estima-se que o custo total do investimento para o projeto de conversão seja, em termos nominais, de 164,9 milhões de PLN (41,2 milhões de EUR (7)), e 148,4 PLN (37,1 milhões de EUR), em termos reais. O quadro seguinte apresenta uma visão geral do desenvolvimento gradual do aeroporto, a qual se divide em quatro fases. Segundo a Polónia, o custo total do investimento inclui também os investimentos relacionados com o desempenho de funções que são da competência da política pública (8), e que, no total, representam cerca de […] milhões de PLN ([…] milhões de EUR) (para as quatro fases).
Quadro 1
Custo nominal total do investimento no aeroporto de Gdynia-Kosakowo em 2007-2030
O projeto de investimento
Custo em milhões
Custo em milhões
Fase I: 2007 - 2011
[…]
[…]
Trabalhos preparatórios (limpeza do local, remoção de edifícios velhos e de árvores) e estudos de viabilidade, planeamento
Fase II: 2012 - 2013
[…]
[…]
-
Terminal (operacional em 2013 e inicialmente utilizado para AG)
-
Edifício para a administração do aeroporto e corpo de bombeiros
-
Renovação da placa
-
Infraestruturas energéticas, luzes de navegação e vedação do aeroporto
-
Manutenção do aeroporto e equipamento de segurança
-
Ajustamento do equipamento de navegação
-
Vias de acesso, estação de abastecimento de combustível e estacionamento automóvel
Fase III: 2014 - 2019
[…]
[…]
-
Investimentos necessários para assistir aviões maiores (Boeing 737 ou Aibus A320), p.ex. extensão da pista de circulação, da placa e do equipamento aeroportuário
-
Outros investimentos orientados para os serviços aos passageiros (p.ex. extensão do parque de estacionamento)
Fase IV: 2020 - 2030
[…]
[…]
-
Expansão do terminal
-
Extensão do edifício para a administração do aeroporto e corpo de bombeiros
-
Extensão da placa, das pistas de circulação e dos parques de estacionamento
Custos de investimento totais
164,90
41,02
Fonte:
informações fornecidas pela Polónia.
Financiamento do projeto de investimento
(12)
O projeto de investimento é financiado através de injeções de capital por parte dos acionistas públicos (ou seja, os municípios de Gdynia e Kosakowo). As injeções de capital destinam-se a cobrir os custos de investimento e os custos operacionais do aeroporto, durante a fase inicial do seu funcionamento (isto é, até ao final de 2019). Os acionistas públicos esperam que o gestor aeroportuário comece a gerar lucro e que, em 2020, possa assim financiar todas as suas atividades a partir de receitas próprias.
(13)
Antes de o projeto ter sido notificado à Comissão (ou seja, antes de 7 de setembro de 2012), os acionistas públicos do aeroporto de Gdynia decidiram contribuir com cerca de 207,48 milhões de PLN (9) (cerca de 51,87 milhões de EUR) para efeitos da execução do projeto de investimento e para a cobertura de prejuízos do aeroporto durante os primeiros anos de funcionamento. Entre 2007 e 2019, o município de Gdynia deverá contribuir com 142,48 milhões de PLN (cerca de 35,62 milhões de EUR), em numerário. Quando a empresa foi constituída, o município de Kosakowo contribuiu com 0,1 milhões de PLN (25 000 EUR), em numerário. Entre 2011 e 2040, o município de Kosakowo deverá também fazer uma contribuição não monetária de 64,9 milhões de PLN (cerca de 16,2 milhões de EUR) através da permuta de parte da renda anual, a ser paga pelo aeroporto de Gdynia no âmbito do contrato de arrendamento, por ações no aeroporto (ver Quadro 2).
Quadro 2
Financiamento do projeto de investimento através de aumentos de capital
milhões PLN
milhões EUR
Antes de 18 de junho de 2012
Injeções de capital em numerário do município de Gdynia
60,73
15,18
Injeções de capital em numerário do município de Kosakowo
0,10
0,03
Conversão da dívida em capital do município de Kosakowo
3,98
1,00
Total contribuições antes de 18 de junho de 2012
64,81
16,20
Previstas apos 18 de junho de 2012
Injeções de capital em numerário do município de Gdynia:
81,75
20,44
das quais:
em 2013
29,90
7,48
em 2015
[…]
[…]
em 2016
[…]
[…]
in 2017
[…]
[…]
em 2018
[…]
[…]
em 2019
[…]
[…]
Conversão da dívida em capital do município de Kosakowo do qual:
60,92
15,23
das quais:
em 2013-2039 (27*PLN […])
[…]
[…]
em 2040
[…]
[…]
Contribuições totais previstas após 18 de junho de 2012
142,67
35,67
Capital total previsto da Gdynia-Kosakowo Airport Ltd
207,48
51,87
Fonte:
informações fornecidas pela Polónia.
2.2. RAZÕES PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO E À AVALIAÇÃO INICIAL
(14)
A decisão de início de procedimento colocou as questões seguintes:
-
Em primeiro lugar, se o financiamento público do projeto de investimento está em conformidade com o Princípio do Investidor de Economia de Mercado (doravante designado «PIEM»), em particular no que respeita (i) a aplicação atempada do PIEM, a metodologia para aplicar o PIEM e (ii) se a análise do PIEM levada a cabo pelas autoridades polacas, que resulta num Valor Atual Líquido positivo (doravante designado «VAL») (10), se baseia em pressupostos realistas e fiáveis;
-
Second, whether operating and investment aid to Gdynia airport can be found compatible.
Aplicação do PIEM
(15)
No que diz respeito à primeira questão, a Comissão manifestou dúvidas sobre se o estudo do PIEM podia ser utilizado para avaliar a existência de auxílio estatal, uma vez que este estudo foi realizado em 2012, ou seja, após a decisão irrevogável de financiar a conversão do aeroporto ter sido tomada pelos acionistas públicos. Assim, a Comissão tinha dúvidas quanto à adequação do cenário contrafactual, no qual se supõe que o investimento tenha terminado em 2012.
(16)
Uma vez que o aeroporto de Gdynia deverá adotar um modelo de negócios semelhante ao do aeroporto de Gdansk (ou seja, destacando as transportadoras low cost, os charter e aviação geral), o qual tem ainda disponível uma capacidade não utilizada, bem como planos de expansão, e está situado a apenas 25 km de distância, a Comissão manifestou dúvidas sobre se as previsões de receitas para o aeroporto de Gdynia se baseavam em pressupostos realistas, em particular, no que respeita ao nível das taxas aeroportuárias e ao nível previsto de tráfego de passageiros. Em particular, a Comissão observou que o plano de negócios para o aeroporto de Gdynia previa, após a dedução dos descontos/abatimentos, uma taxa aeroportuária por passageiro mais elevada do que a aplicada no aeroporto de Gdansk e noutros aeroportos regionais comparáveis na Polónia.
(17)
Além disso, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de o plano de negócios considerar a totalidade dos incentivos estipulados (tais como o apoio à comercialização, descontos ou quaisquer outros incentivos para o desenvolvimento de rotas, etc.), que devem ser concedidos diretamente pelo aeroporto de Gdynia, pelos seus acionistas ou por outras autoridades regionais, de maneira a induzir as companhias aéreas a abrirem novas rotas a partir do aeroporto.
(18)
Uma vez que, geralmente, a taxa de crescimento de uma empresa não é superior à da economia na qual opera (isto é, em termos de crescimento do PIB), a Comissão manifestou dúvidas quanto à adequação da taxa de crescimento do volume de negócios de […] utilizada para calcular o Valor Final (11). Esta dúvida afeta diretamente a avaliação da rentabilidade do projeto de investimento, uma vez que o valor do capital próprio do novo aeroporto só se torna positivo à luz do valor final do projeto em 2040 (os fluxos de caixa descontados e acumulados ao longo do período de previsão entre 2010 e 2040 são negativos).
(19)
Por essa razão, a Comissão considerou que o financiamento público do projeto de investimento resultará em benefícios seletivos para o gestor aeroportuário de Gdynia. O financiamento público provém também de recursos estatais e é imputável ao Estado. Além disso, falseia ou ameaça falsear a concorrência e o comércio entre os Estados-Membros. Uma vez que todos os critérios cumulativos relativos à noção de auxílio foram cumpridos, a Comissão considerou que o financiamento público constituía um auxílio estatal nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
Compatibilidade do auxílio
(20)
No que diz respeito à segunda questão, a Comissão manifestou dúvidas sobre se os auxílios ao investimento e ao funcionamento para o aeroporto de Gdynia podiam ser considerados compatíveis com o mercado interno.
(21)
No que respeita o auxílio ao investimento, a Comissão tinha dúvidas quanto ao cumprimento de todos os critérios de compatibilidade estabelecidos nas orientações de 2005 para os auxílios ao investimento no sector da aviação (12). Em particular, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de o investimento em questão cumprir ou não com um objetivo de interesse comum claramente definido, quanto à necessidade e proporção da infraestrutura e se esta oferece perspetivas satisfatórias de utilização a médio prazo. Além disso, a Comissão manifestou dúvidas quanto à compatibilidade entre o impacto no desenvolvimento das trocas comerciais e o interesse comum.
(22)
Relativamente aos auxílios ao funcionamento, sob a forma de financiamento das perdas de exploração da Gdynia-Kosakowo Airport Ltd durante os seus primeiros anos de funcionamento, a Comissão manifestou dúvidas quanto facto de esses auxílios poderem ou não beneficiar das derrogações previstas no artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do TFUE. Em particular, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de o auxílio ao funcionamento poder ou não ser considerado compatível ao abrigo das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período de 2007-2013 (doravante designadas «OAR») (13).
3. OBSERVAÇÕES DA POLÓNIA
3.1. APLICAÇÃO DO PIEM E EXISTÊNCIA DE AUXÍLIO
(23)
A Polónia mantém a sua posição de que o financiamento público do investimento no aeroporto de Gdynia está em conformidade com o PIEM e, portanto, não constitui um auxílio estatal. Neste contexto, a Polónia considera os estudos do PIEM, levados a cabo para o investimento durante o período de 2010-2012. A Polónia afirma que todos os estudos resultaram num valor atual líquido positivo e numa taxa interna de rendibilidade (14) (doravante designada «TIR»), superiores aos custos de capital.
3.1.1. O processo de tomada de decisão e a solidez metodológica do estudo do PIEM
(24)
A Polónia explicou que as discussões e o trabalho sobre a conversão do aeródromo militar de Gdynia/Kosakowo em aeroporto civil tiveram início em 2005. A essa data estavam envolvidos outros parceiros (por exemplo, o aeroporto de Gdansk). A Polónia explicou também que, em 2007, os municípios de Gdynia e Kosakowo criaram a empresa Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, que, desde então, tem sido responsável pelo investimento.
(25)
No decurso do processo, a Polónia apresentou três estudos do PIEM realizados pela PWC. O primeiro estudo do PIEM (com data de 16 de julho de 2010, doravante designado «o estudo do PIEM de 2010») foi realizado em julho de 2010. Consequentemente, a PWC realizou duas atualizações ao PIEM: a primeira em maio de 2011 (datada de 13 de maio de 2011, doravante designada «a atualização ao PIEM de 2011» ou «estudo do PIEM de 2011»); e a segunda em julho de 2012 (datada de 13 de julho de 2012, doravante designada «a atualização ao PIEM de 2012» ou «estudo do PIEM de 2012»). Estas atualizações integram novas previsões para o tráfego de passageiros, alterações no âmbito do projeto, alterações ao investimento e alterações à metodologia, bem como contributos básicos aos cálculos do VAL (por exemplo, o coeficiente beta e a taxa de desconto). Em novembro de 2013, a Polónia apresentou informações adicionais sugerindo que as novas fontes de receita (ou seja, a comercialização de combustível e a prestação de serviços de navegação) contribuiriam para aumentar o VAL do projeto. Na data em que a decisão de início de procedimento foi adotada, a Polónia tinha apenas apresentado a atualização do PIEM de 2012.
(26)
A Polónia explicou ainda a calendarização prevista para o projeto de investimento de Gdynia e Kosakowo no aeroporto de Gdynia. Neste sentido, a Polónia salienta que o processo de investimento pode ser dividido em duas fases de implementação do projeto:
i) A primeira fase (2007-2009) contemplou os trabalhos preparatórios e os estudos de viabilidade para a criação do novo aeroporto (diz respeito à Fase 1, como descrito no Quadro 1)
(27)
A Polónia explica que, na primeira fase, a empresa criada pelos municípios de Gdynia e Kosakowo levou a cabo tarefas preparatórias (por exemplo, a preparação de um plano geral para o investimento, a emissão dos documentos necessários para a obtenção do estatuto de operador aeroportuário, a elaboração de um relatório sobre o impacto ambiental do investimento, a documentação relativa à conceção, etc.).
(28)
A Polónia afirmou que, durante a primeira fase, não houve qualquer investimento significativo de capital e que o financiamento público concedido ao gestor aeroportuário estava em conformidade com as regras em matéria de auxílios de minimis (15). A Polónia afirma que as injeções de capital na empresa anteriores de 26 de junho de 2009 totalizaram 1,691 milhões de PLN (cerca de 423 000 EUR).
ii) A segunda fase (a partir de 2010) diz respeito à conversão de facto do Aeroporto (refere-se às Fases II a IV, como descrito no quadro 1)
(29)
A Polónia explicou ainda que a primeira fase de preparação terminou em 2010, quando o plano geral (16) e o estudo do PIEM de 2010 para o aeroporto de Gdynia foram concluídos. A Polónia salientou que o estudo do PIEM de 2010 demonstrou que o investimento por parte das duas autoridades locais seria efetuado em condições de mercado (isto é, não constituiria um auxílio estatal), fazendo com que os acionistas aumentassem o capital social da empresa para 6,05 milhões de PLN (cerca de 1,5 milhões de EUR).
(30)
O estudo do PIEM de 2010 calculou o VAL para o projeto de investimento aplicando o método do fluxo de caixa livre para a empresa (FCFF) (17). Este cálculo do VAL é baseado no pressuposto de que todas as injeções de capital previstas no plano de investimento são efetuadas a fim de se implementar o projeto de investimento (18). Este método de avaliação é utilizado para calcular os fluxos de caixa de todos os titulares de capital na empresa (tanto titulares de capital próprio, como titulares de obrigações) durante o período em questão. As previsões de fluxos de caixa são, então, descontadas pelo custo médio ponderado do capital da empresa (19) (CMPC), para obter o fluxo de caixa atualizado da empresa (DCF) durante o período em questão. Em seguida, calcula-se o valor final através do método de crescimento na perpetuidade (que pressupõe um percurso de crescimento estável, baseado nos FCFF do mais recente período de previsão). O VAL é baseado na soma do DCF para o período de previsão e do valor final. Neste caso, o estudo do PIEM de 2010 forneceu estimativas dos fluxos de caixa para o período de 2010 a 2040, utilizando um CMPC de […] % (20). Através destes fatores, o estudo produziu um DCF negativo de […] milhões de PLN ([…] milhões de EUR) para o período de 2010 a 2040 e um valor final (atualizado) de cerca de […] milhões de PLN ([…] milhões de EUR) (21). Assim, o VAL de todo o projeto foi estimado em […] milhões de PLN (ou […] milhões de EUR).
(31)
A imagem seguinte (ver Figura 1) apresenta os fluxos de caixa atualizados e acumulados para o período de previsão de 2010-2040, tal como calculados no estudo do PIEM de 2010.
Figura 1
DCF (real) acumulado (em PLN)
[…]
(32)
A Polónia explica que, em 29 de julho de 2010, o capital próprio da empresa foi aumentado para 6,052 milhões de PLN (cerca de 1,5 milhões de EUR). Apesar do estudo do PIEM demonstrar que o investimento não constitui um auxílio estatal, a Polónia acrescentou ainda que, ao mesmo tempo, os acionistas preparavam uma notificação à Comissão que deveria ser enviada apenas por motivos de garantia jurídica.
(33)
A Polónia informa ainda que, em maio de 2011, foi realizado um novo estudo do PIEM. As autoridades polacas afirmaram que este estudo do PIEM era uma atualização do estudo de 2010, realizado à luz do desenvolvimento dos preparativos e da disponibilidade de informações mais precisas relativas ao plano de investimento, à sua calendarização e financiamento. A Polónia explica que durante o período que decorreu entre a preparação do estudo do PIEM de 2010 e o estudo do PIEM de 2011:
-
em 11 de março de 2011, os acionistas assinaram um acordo que estabelece as condições de financiamento para o investimento na criação de um aeroporto civil. Nesse acordo, o município de Gdynia comprometeu-se a injetar um total de 59 milhões de PLN entre 2011 e 2013. Por sua vez, o município de Kosakowo assumiu o compromisso de efetuar uma contribuição não monetária, sob a forma de conversão da dívida em ativos (como descrito no Quadro 2), entre 2011 e 2040;
-
na mesma data, em 11 de março de 2011, a empresa responsável pela criação do aeroporto de Gdynia celebrou um contrato de locação de terreno com o município de Kosakowo (especificando o âmbito do terreno alugado, as condições para os pagamentos da locação, as questões fiscais, etc.);
-
os custos de investimento contemplados no plano de investimento foram especificados e atualizados.
(34)
A Polónia explica que o estudo do PIEM de 2011 resultou também num VAL positivo. A Polónia afirmou ainda que, neste contexto, os acionistas públicos do gestor aeroportuário efetuaram injeções de capital posteriores. A Polónia faz notar que, em julho de 2011, o capital próprio da empresa foi aumentado para 33,801 milhões de PLN (8,45 milhões de EUR) e, em abril de 2013, para 64,81 milhões de PLN (16,2 milhões de EUR).
(35)
No estudo do PIEM de 2011, o DCF foi calculado com base no DCF para o período de previsão de 2011-2040. O DCF atualizado manteve-se em (-[…]) milhões de PLN (-[…] milhões de EUR), sugerindo prejuízos maiores, enquanto o valor final diminuiu para […] milhões de PLN (cerca de […] milhões de EUR). Consequentemente, o VAL diminuiu para […] milhões de PLN (ou inferior a […] milhões de EUR). O CMPC foi reduzido para […] % (22) e a taxa de crescimento estável para o cálculo do valor final diminuiu de […] % para […] %.
(36)
A Polónia afirma que a alteração na situação macroeconómica (a crise financeira e o abrandamento económico) fez com que o projeto tivesse de ser novamente avaliado em 2012, originando um novo estudo do PIEM (nomeadamente, o estudo do PIEM de 2012). A Polónia afirma que, para efeitos do estudo do PIEM de 2012, foram efetuadas as seguintes alterações aos pressupostos dos estudos do PIEM anteriores:
-
A previsão do tráfego de passageiros para o aeroporto de Gdynia foi reduzida.
-
O âmbito do investimento foi reduzido, observando-se uma redução nos custos de investimento em […] milhões de PLN ([…] milhões de EUR).
-
A ideia de construir um terminal principal (em conjunto com o respetivo desenvolvimento das infraestruturas rodoviárias e parques de estacionamento) foi abandonada. Em vez disso, na segunda fase do investimento, optou-se pela expansão da capacidade do terminal de aviação geral em […] %.
-
Depois de verificar a situação do mercado, os custos de investimento relacionados com valores mobiliários tiveram de ser aumentados em […] milhões de PLN ([…] milhões de EUR).
-
A redução do investimento resultou num período de recuperação mais curto para o investimento (de […] anos em termos nominais, de […] anos e […] meses para […] anos e […] meses).
(37)
A Polónia afirma também que a metodologia utilizada para os estudos anteriores do PIEM foi alterada para efeitos do estudo do PIEM de 2012:
-
A fim de refletir melhor a estrutura de financiamento e o custo do serviço da dívida, o método do fluxo de caixa livre para a empresa (doravante designado «FCFF») foi substituído pelo método do fluxo de caixa livre para o capital próprio (doravante designado «FCFE») (23).
-
Na sequência de alterações no mercado financeiro (títulos), a taxa de juro sem risco e o coeficiente beta foram atualizados. Além disso, as empresas extraeuropeias foram excluídas das análises comparativas. O resultado foi uma nova taxa de desconto.
-
A taxa de desconto para calcular o VAL foi fixada com base numa análise de empresas comparáveis, que abrange tanto as empresas aeroportuárias como as empresas que prestam serviços nos aeroportos (cujos resultados financeiros estão intimamente associados ao desempenho das empresas aeroportuárias) (24).
-
Assumiu-se que o projeto seria financiado, principalmente, através de recursos dos acionistas, e só depois através de fontes externas (empréstimos de capital de exploração) e de receitas operacionais.
(38)
No estudo do PIEM de 2012, o DCF foi calculado a partir do DCF para o período de previsão de 2012-2030 (isto é, o período de previsão utilizado no estudo anterior foi reduzido em 10 anos). O DCF atualizado atingiu (-[…] milhões de PLN) (cerca de (-[…]) milhões de EUR), enquanto o valor final sofreu um aumento significativo, atingindo […] milhões de PLN ([…] milhões de EUR). Assim, o valor capitalizado dos investimentos já realizados ([…] milhões de PLN) foi deduzido. Tal como atualizado em 2012, o VAL atingiu […] milhões de PLN (ou […] milhões de EUR). Para se calcular o VAL, recorreu-se a um custo do capital próprio de […] % (25), e a taxa de crescimento estável para o cálculo do valor final diminuiu novamente de […] % para […] %.
(39)
A Polónia salienta que os resultados do estudo do PIEM de 2012 se mantiveram positivos e levaram a injeções de capital adicionais por parte dos acionistas. A Polónia afirmou que, em abril de 2013, o capital da empresa tinha sido aumentado para 91,310 milhões de PLN (22,8 milhões de EUR), sendo que nesse ano não foram observadas mais alterações, tal como indicado no Quadro 3.
Quadro 3
Injeções de capital no gestor aeroportuário de Gdynia, por parte dos municípios de Gdynia e Kosakowo
Data da decisão de entrada Registo da Jurisdição Nacional
Data da re solução sobre o aumentod e capital
Nome do acionista
Objeto da resolução
Valor das açõe s
Capital s ocial
Participação cumulativa nos aume ntos de capital efetuados até finais de 2013
(milhões PLN)
(milhõe s PLN)
28.8.2007
23.7.2007
Gdynia
emissão de novas ações
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007
23.7.2007
Kosakowo
emissão de novas ações
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008
6.12.2007
Gdynia
emissão de novas ações
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008
6.12.2007
Kosakowo
emissão de novas ações
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008
21.7.2008
Gdynia
emissão de novas ações
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
404 ações detidas pelo município de Gdynia foram suprimidas sem consideração do acionista
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
emissão de novas ações
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010
29.7.2010
Gdynia
emissão de novas ações
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011
7.6.2011
Gdynia
emissão de novas ações
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011
26.7.2011
Kosakowo
emissão de novas ações
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012
5.4.2012
Gdynia
emissão de novas ações
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012
5.4.2012
Kosakowo
emissão de novas ações
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013
8.4.2013
Gdynia
emissão de novas ações
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013
8.4.2013
Kosakowo
emissão de novas ações
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013
25.4.2013
Gdynia
emissão de novas ações
20,031
91,310
100,00 %
Fonte:
informações fornecidas pela Polónia.
(40)
Em suma, a Polónia afirma que apesar de as autoridades locais terem tomado medidas preliminares para a criação do aeroporto de Gdynia em 2005, o projeto só atingiu a sua versão final com a elaboração do plano geral e com o primeiro estudo do PIEM, ou seja, no ano de 2010. A Polónia explica que os pressupostos iniciais do projeto foram profundamente revistos devido a alterações registadas nas circunstâncias externas. A Polónia argumenta que a decisão final dos acionistas públicos relativamente à implementação e versão final do projeto foi tomada em 2012. A Polónia salienta ainda que as três versões do estudo do PIEM confirmaram a viabilidade do projeto, demonstrando que um investidor numa economia de mercado teria realizado o projeto.
(41)
No cenário contrafactual, a Polónia argumenta que a legislação nacional concedeu a Kosakowo o direito ao usufruto do terreno onde o aeroporto de Gdynia se situa tão somente para a criação de um novo aeroporto civil. A este respeito, a Polónia explica que o local do aeroporto foi alugado ao município de Kosakowo por um período de 30 anos. A Polónia afirma que o contrato de locação obriga o município de Kosakowo a só alugar o terreno a uma entidade responsável pela criação e/ou exploração de um aeroporto civil. Segundo a Polónia, o terreno poderia ser devolvido ao Estado se, no prazo de seis meses, o município de Kosakowo não o tivesse alugado para fins de criação de um aeroporto civil, se os terrenos tivessem sido utilizados para outros fins ou se o aeroporto não tivesse iniciado as suas atividades no prazo de três anos. Uma vez que o cenário de utilização/aluguer do terreno do aeroporto de Gdynia, para outros fins que não a aviação não foi possível, este não pôde ser utilizado para a elaboração de um cenário contrafactual.
3.1.2. Fiabilidade dos principais pressupostos do estudo do PIEM de 2012
As previsões de tráfego e de receitas
(42)
A Polónia explica que as taxas aeroportuárias previstas assentaram nas tarifas aplicadas por outros aeroportos, para que o mercado existente não fosse perturbado e, ao mesmo tempo, para assegurar um nível de rendibilidade adequado ao projeto, com base no volume previsto de tráfego de passageiros. Segundo a Polónia, as taxas não diferem significativamente das que são normalmente cobradas nos aeroportos de pequenas dimensões. Em particular, existem dois aeroportos regionais em Modlin e Lublin que foram inaugurados recentemente e que aplicam taxas aeroportuárias normais, semelhantes às que foram previstas no estudo do PIEM para o aeroporto de Gdynia.
(43)
Em resposta à observação da Comissão, de que as taxas previstas para o aeroporto de Gdynia (25 PLN [5,25 EUR] por passageiro embarcado, durante os dois primeiros anos e, ao fim deste período, 40 PLN [10 EUR]) são superiores às taxas de desconto aplicadas no aeroporto de Gdansk (24 PLN [5 EUR] por passageiro embarcado, numa transportadora low cost, num trajeto internacional, pelo menos duas vezes por semana e 12,5 PLN [3,1 EUR] em trajetos nacionais), a Polónia salienta que o nível das taxas indicado no plano de negócios representa a média para todo o período de previsão (2014-2030), considerando que as taxas aplicadas no aeroporto de Gdansk deverão aumentar a longo prazo, à medida que os níveis dos serviços aeroportuários melhoram.
(44)
Além disso, a Polónia salienta que a margem de lucro do projeto, a previsão atualizada de tráfego aéreo (ligeiramente mais elevada) e a repartição de alguns custos operacionais com as forças militares significam que o aeroporto Gdynia deverá ser capaz de manter taxas de passageiros reduzidas durante um período mais longo (as taxas reduzidas podem ser aplicadas até ao final de 2021), mantendo simultaneamente um VAL positivo para os acionistas públicos.
(45)
A Polónia argumenta ainda que a previsão atualizada (em março de 2013) do tráfego para a Pomerânia, assume um tráfego mais elevado do que o estudo do PIEM de 2012. De acordo com os dados mais recentes, o aeroporto de Gdynia movimentaria 1 149 978 passageiros em 2030, ao invés de 1 083 746. Prevê-se que, em 2030, o número de passageiros em toda a Pomerânia aumente de 7,8 para 9 milhões.
(46)
Na opinião da Polónia, estes valores confirmam a viabilidade da coexistência dos aeroportos de Gdansk e Gdynia, bem como a viabilidade do seu funcionamento em conjunto no mercado da Pomerânia. Considera-se que, mesmo que o aeroporto de Gdansk seja alargado para atingir a capacidade planeada de 7 milhões de passageiros, existe espaço suficiente no mercado de aviação em desenvolvimento da Pomerânia para outro aeroporto regional mais pequeno (com uma capacidade de 1 milhão), que acabaria por complementar os serviços prestados pelo aeroporto de Gdansk.
Quadro 4
Comparação entre as previsões de tráfego do estudo do PIEM de 2012 e as previsões atualizadas (março de 2013) de tráfego para o aeroporto de Gdynia
Ano
Tráfego comercial
Tráfego comercial
Aviação geral
Passageiros (milhares)
Operações de aeronaves
Operações de aeronaves
Previsões do estudo do PIEM de 2012
Previsão atualizada
Previsões do estudo do PIEM de 2012
Previsão atualizada
Previsões do estudo do PIEM de 2012
Previsão atualizada
Total
Total
Total
Total
Total
Total
2009
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2011
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2013
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2014
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2015
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2016
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2017
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2018
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2019
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2020
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2021
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2022
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2023
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2024
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2025
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2026
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2027
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2028
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2029
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2030
1 083 746
1 149 978
[…]
[…]
[…]
[…]
Fonte:
com base em informações fornecidas pela Polónia.
Custos operacionais (incentivos às companhias aéreas, custos relacionados com as operações militares do aeroporto)
(47)
A Polónia explica que o estudo do PIEM tem em consideração as medidas de comercialização e promoção do aeroporto ao estimar:
i)
os custos operacionais, sendo que estes são estimados com base nas demonstrações financeiras disponíveis para os aeroportos de grandes dimensões da Polónia,
ii)
outros custos discriminados por tipo, estimados de forma prudente para o aeroporto de Gdynia, considerando também os custos correspondentes nos outros aeroportos.
(48)
A Polónia afirma igualmente que o estudo do PIEM assumiu que todos os custos operacionais seriam suportados pelo investidor, não tendo assim em conta qualquer partilha relativamente ao custos operacionais resultantes da utilização militar do aeroporto. A Polónia argumenta que a repartição dos custos operacionais relativos à infraestrutura partilhada foi definida como […] para o número de voos civis e militares. A Polónia explica ainda que os custos associados à reparação e renovação serão de […]. A Polónia salienta que adoção de regras relativas à utilização partilhada do aeroporto (ainda não acordada formalmente com o utilizador militar do aeroporto) resultará na redução de, pelo menos, […] dos custos relacionados com serviços de terceiros e salários. Segundo a Polónia, a inclusão deste fator nos estudos do PIEM resultaria numa maior rendibilidade prevista para o projeto.
Taxa de crescimento a longo prazo
(49)
A Polónia explica que a taxa de crescimento de […] % adotada no estudo do PIEM diz respeito ao valor final em termos nominais.
(50)
A Polónia afirma ainda que a taxa de crescimento de […] % é igual ao objetivo para a inflação estabelecido para a Polónia pelo Conselho de Política Monetária (um órgão de decisão do Banco Nacional da Polónia). A Polónia salienta que, em conformidade com as últimas previsões do Fundo Monetário Internacional, de julho de 2013, o PIB da Polónia irá aumentar à taxa de 2,2 % em 2014, de 3 % em 2015, de 3,3 % em 2017 e de 3,8 % em 2018.
A atualização de novembro de 2013
(51)
Em novembro de 2013, a Polónia comunicou que a Administração Aduaneira e a Entidade Reguladora da Energia tinham enviado ao gestor aeroportuário decisões administrativas que o autorizavam a vender diretamente combustível para aeronaves. A venda de combustíveis pelo gestor aeroportuário seria não só uma fonte suplementar de receitas, mas acabaria também por melhorar os resultados financeiros do plano de negócios.
(52)
Segundo a Polónia, todos os estudos do PIEM realizados até à data contemplavam a venda de combustível por meio de um operador externo. A venda de combustível pelo gestor aeroportuário aumentaria a margem de lucro da empresa neste tipo de atividade de […] PLN ([…] EUR) por litro (quando o combustível é vendido por um operador externo) para […] PLN ([…] EUR) (quando o combustível é vendido diretamente pelo gestor aeroportuário).
(53)
Na opinião da Polónia, estes rendimentos suplementares melhorariam o resultado da atualização do PIEM de 2012. Assim, a Polónia faz notar que se espera que o VAL do projeto aumente de […] milhões de PLN ([…] milhões de EUR) para […] milhões de PLN ([…] milhões de EUR). A Polónia explica que a TIR aumentaria de […] % para […] %.
(54)
A Polónia argumenta que, em alternativa, os rendimentos suplementares permitiriam que as taxas aeroportuárias das companhias aéreas fossem mantidas baixas a longo prazo.
(55)
A Polónia confirmou que uma abordagem prudente não permitiu que a venda de combustível pelo próprio aeroporto fosse abrangida pelos estudos do PIEM. Quando estes estudos foram levados a cabo, o operador aeroportuário não possuía as autorizações necessárias, nem qualquer garantia de que iria obtê-las.
(56)
Além disso, a Polónia afirmou que a empresa tem intenções de prestar serviços de navegação às companhias aéreas (substituindo a Agência Polaca de Serviços de Navegação Aérea). A Polónia salienta que este serviço permitiria a redução da taxa de terminal paga pelas companhias aéreas (atualmente pagas à Agência) e que, deste modo, seria possível tornar o aeroporto de Gdynia mais atraente para as companhias aéreas. Assim, o gestor aeroportuário poderia oferecer às companhias aéreas taxas aeroportuárias mais competitivas do que os aeroportos vizinhos.
3.2. AVALIAÇÃO DA COMPATIBILIDADE
3.2.1. Auxílio ao investimento
(57)
Segundo a Polónia, foram cumpridos todos os critérios de compatibilidade estabelecidos nas orientações de 2005 para os auxílios ao investimento no sector da aviação.
Realizar um objetivo de interesse comum claramente definido
(58)
A Polónia argumenta que a criação do aeroporto de Gdynia, enquanto elemento do sistema de transportes da Pomerânia, otimiza a utilização da infraestrutura disponível e terá um impacto positivo no desenvolvimento regional, nomeadamente através de um aumento dos postos de trabalho no aeroporto, do rendimento proveniente da cadeia de fornecimento do mercado da aviação e do desenvolvimento do turismo.
(59)
A Polónia refere-se à «Estratégia de desenvolvimento de transportes a nível regional da Pomerânia para 2007-2020», baseada em previsões de tráfego aéreo para a região, e reconhece a necessidade de se criar uma plataforma de aeroportos, que trabalhem em estreita cooperação para satisfazer as necessidades da população na região de Trójmiasto (26).
(60)
Segundo a Polónia, os principais argumentos para a criação de uma plataforma de aeroportos na região de Trójmiasto são: o aumento de tráfego aéreo na Polónia, a falta de espaço para aumentar a capacidade do aeroporto de Gdansk e a extensão da aglomeração por uma distância de aproximadamente 60 km (ou 100 km, caso as cidades de Tczew e Wejherowo sejam incluídas). A Polónia argumenta que, embora o aeroporto de Gdansk tenha, atualmente, uma capacidade para cerca de 5 milhões de passageiros, algumas das previsões relativas ao tráfego aéreo demonstram que, em 2035, o tráfego aéreo no aeroporto poderá exceder os 6 milhões de passageiros. Por um lado, nas suas observações, a Polónia alegou que as restrições ambientais e o desenvolvimento de projetos residenciais na vizinhança do aeroporto de Gdansk limitam as perspetivas para a sua expansão futura. Por outro lado, nas observações feitas a 6 de dezembro de 2012, a Polónia invocou o plano geral do aeroporto Gdansk para argumentar que não existem restrições no que respeita a expansão do aeroporto de Gdansk.
(61)
A Polónia afirma que a segurança aérea justifica igualmente a construção de uma plataforma de aeroportos na região de Trójmiasto, em que o aeroporto de Gdynia assume uma posição de apoio na qualidade de aeroporto de emergência (a aterragem no aeroporto de Gdynia é possível em cerca de 80 % dos casos quando a base das nuvens e a visibilidade não permitem a aterragem no aeroporto de Gdansk).
(62)
Por último, a Polónia argumenta que o desenvolvimento do aeroporto de Gdynia corresponde aos objetivos dos documentos de estratégia ao nível nacional e regional relativos ao desenvolvimento das infraestruturas de aviação na Polónia. A Polónia explica que o desenvolvimento do aeroporto de Gdynia deverá ter um impacto positivo no desenvolvimento da Pomerânia e na utilização da infraestrutura militar existente, e que este é complementar ao aeroporto de Gdansk.
Necessidade e proporcionalidade da infraestrutura
(63)
A Polónia argumenta que a infraestrutura é necessária e proporcional ao objetivo definido, tendo em conta a pequena escala das operações do aeroporto (1,55 % da quota do mercado de aviação da Polónia, em 2030), bem como as previsões para os volumes de tráfego de passageiros que excedem a capacidade de expansão do aeroporto de Gdansk, a atratividade da região para o turismo e a previsão de uma taxa elevada de desenvolvimento da Pomerânia.
(64)
A Polónia salienta a função estratégica do aeródromo militar de Gdynia e assinala que a utilização da infraestrutura existente minimiza os custos de investimento e maximiza o impacto positivo no desenvolvimento regional.
(65)
A Polónia salienta ainda que houve uma redução nos custos e que a eficácia do investimento aumentou através da implementação de soluções técnicas como, por exemplo, a construção de um terminal de aviação geral para a aviação em geral e para o tráfego de passageiros, a construção de um edifício único para a maioria dos serviços aeroportuários (guardas de fronteira, estâncias aduaneiras, polícia, bombeiros, administração) e a adaptação de outros edifícios existentes para otimizar a sua utilização. Além disso, os custos operacionais das infraestruturas serão partilhados com o exército.
Perspetivas a médio prazo satisfatórias no que se refere à utilização
(66)
A Polónia salienta que as perspetivas a médio prazo para a utilização do aeroporto de Gdynia são satisfatórias, devido ao crescimento do PIB na região da Pomerânia, que deverá ultrapassar a média da Polónia e da UE, devido também à atratividade da região para os turistas, ao seu estatuto de centro de investimento estrangeiro e ao crescimento previsto em termos de tráfego aéreo.
(67)
A Polónia salienta que a colaboração prevista com o aeroporto de Gdansk e a complementaridade dos serviços oferecidos pelos dois aeroportos (o aeroporto de Gdynia dedicar-se-á sobretudo ao tráfego de aviação geral), irá fortalecer ainda mais as perspetivas a médio e longo-prazo para o aeroporto de Gdynia.
(68)
A Polónia explica que o aeroporto tem ainda a intenção de desenvolver atividades especializadas relativas à aviação dentro do perímetro do aeroporto, como a produção de peças simples para manutenção, a reparação de peças de aeronaves ou a produção na hora («just-in-time») de outros componentes/produtos.
(69)
Como prova adicional da atratividade do projeto, a Polónia apresenta uma carta de intenções assinada por um banco comercial, exprimindo a disponibilidade do mesmo para iniciar negociações sobre o financiamento do investimento no aeroporto de Gdynia.
Impacto no desenvolvimento do comércio contrário ao interesse comum
(70)
Dado que o aeroporto de Gdynia terá uma pequena quota de mercado (movimentando menos de 1 milhão de passageiros por ano), a Polónia não considera que o impacto do projeto no comércio contrarie o interesse comum. À luz do crescimento do tráfego aéreo previsto, a Polónia espera que os aeroportos de Gdansk e de Gdynia estabeleçam uma plataforma de aviação cooperativa que sirva a região de Trójmiasto da Pomerânia e que forneça serviços complementares.
(71)
A Polónia sublinha que o aeroporto de Gdynia não será um concorrente do aeroporto de Gdansk, uma vez que incidirá na prestação de serviços no âmbito do setor da aviação geral (serviços de manutenção, reparação e revisão e uma academia de aviação) e na cooperação com o porto marítimo de Gdynia.
(72)
A Polónia argumenta ainda que, no aeroporto de Gdynia, o tráfego de voos charter e de companhias low cost não terá o mesmo custo que no aeroporto de Gdansk, porém resultará num aumento global na riqueza e mobilidade. A Polónia refere que o ritmo de crescimento do aeroporto de Gdansk e a natureza das operações de aeronaves que gere significam que, mais tarde ou mais cedo, o número de voos que este realiza terá de ser limitado. A Polónia afirma que estas conclusões estão incluídas no relatório sobre a avaliação do impacto ambiental relativo ao projeto de «Expansão do aeroporto Lech Wałęsa de Gdansk».
(73)
A Polónia explica que o investimento no aeroporto de Gdynia pode limitar os custos financeiros e sociais de qualquer restrição à atividade no aeroporto de Gdansk. A Polónia salienta que a transferência de alguns voos do aeroporto de Gdansk para o aeroporto de Gdynia resultará numa melhor utilização da capacidade de ambos os aeroportos.
Necessidade do auxílio e efeito de incentivo
(74)
A Polónia afirma que sem financiamento público a empresa não teria levado a cabo o projeto. A Polónia salienta que o auxílio foi limitado ao mínimo necessário e que os custos do projeto foram reduzidos e otimizados através da utilização da infraestrutura militar existente.
(75)
Na opinião da Polónia, as injeções de capital no aeroporto de Gdynia são necessárias e limitadas ao mínimo, tal como comprovado pela/o:
i)
taxa interna de rendibilidade do projeto de […] %, apenas ligeiramente superior à taxa de desconto (custo do capital próprio), que se mantém a […] % (segundo o estudo do PIEM de 2012);
ii)
necessidade, prevista nas previsões financeiras, de contrair um empréstimo de capital de exploração para financiar as operações do aeroporto, caso contrário a empresa poderia ficar sem liquidez;
iii)
facto de o financiamento total do capital próprio ser inferior ao total da despesa de capital (financiamento a partir das contas de capital próprio inferior a […] dos custos totais durante o período previsto, incluindo o total das despesas de capital).
(76)
A Polónia prossegue explicando a proporcionalidade da medida de auxílio, comparando o seu financiamento público (cerca de 148 PLN em termos reais) aos novos projetos de investimento (aeroporto de Lublin-Świdnik, para o qual o custo líquido de construção era aproximadamente de 420 milhões de PLN) e a um investimento baseado num aeródromo militar (aeroporto de Varsóvia-Modlin, cuja construção custou, até à data, quase 454 milhões de PLN).
3.2.2. Auxílio ao funcionamento
(77)
A Polónia argumenta que o projeto cumpre com os critérios de compatibilidade estabelecidos nas OAR para auxílios ao funcionamento numa região abrangida artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do TFUE. Na opinião da Polónia, o auxílio ao funcionamento do projeto:
i)
destina-se a financiar um conjunto de despesas pré-definido;
ii)
é limitado a um mínimo necessário e concedido a título temporário (o auxílio para os custos de funcionamento é concedido na medida e durante o período em que é necessário para a entrada em funcionamento do aeroporto, ou seja, até ao final de 2018);
iii)
tem caráter degressivo e diminui de […] % das despesas de capital em 2013 para […] % em 2018;
iv)
é concebido para cumprir os objetivos do projeto para o desenvolvimento regional e para a atenuação das limitações existentes. Tendo em conta a quantidade de auxílio em relação aos seus efeitos benéficos sobre o desenvolvimento da região da Pomerânia, a Polónia alega que este deve ser considerado proporcional.
(78)
A Polónia sublinha igualmente que o auxílio se destina a um pequeno aeroporto com uma capacidade máxima de 1 milhão de passageiros por ano, o que significa que o risco de distorção da concorrência e de efeito contrário ao interesse comum é mínimo, especialmente em virtude da cooperação programada entre os aeroportos de Gdynia e Gdansk e da complementaridade desta cooperação.
(79)
A Polónia salienta ainda que a cooperação que está a ser negociada atualmente com o utilizador militar do aeroporto e a participação deste nos custos operacionais do aeroporto contribuirão para a redução das perdas e dos custos operacionais da empresa.
4. OBSERVAÇÕES DE TERCEIROS
(80)
Na sequência da publicação da sua decisão para dar início ao processo previsto no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE, relativamente ao financiamento concedido à Gdynia-Kosakowo Airport Ltd por parte dos municípios de Gdynia e Kosakowo, a Comissão não recebeu quaisquer observações das partes interessadas.
5. AVALIAÇÃO
5.1. EXISTÊNCIA DE UM AUXÍLIO ESTATAL
(81)
Por força do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE «são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.»
(82)
Os critérios estabelecidos no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE são cumulativos. Consequentemente, para se determinar se a medida em questão constitui um auxílio nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, devem ser cumpridas todas as condições seguintes. Ou seja, o apoio financeiro deve:
i)
ser concedido pelo Estado ou através de recursos estatais;
ii)
beneficiar determinadas empresas ou a produção de determinados bens;
iii)
falsear ou ameaçar falsear a concorrência; e
iv)
influenciar o comércio entre os Estados-Membros.
5.1.1. Atividade económica e noção de empresa
(83)
Segundo jurisprudência assente, em primeiro lugar, a Comissão deve verificar se a Gdynia-Kosakowo Airport Ltd constitui uma empresa na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. O conceito de empresa abrange qualquer entidade que exerça uma atividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico e do seu modo de financiamento (27). Qualquer atividade que consista na oferta de bens e serviços num dado mercado é uma atividade económica (28).
(84)
No seu acórdão relativo ao aeroporto de Leipzig-Halle, o Tribunal de Justiça confirmou que a exploração de um aeroporto para fins comerciais e a construção da infraestrutura aeroportuária constituem uma atividade económica (29). Sempre que um operador aeroportuário exerce atividades económicas de prestação de serviços aeroportuários remunerados, independentemente do seu estatuto jurídico ou do modo de financiamento respetivo, constitui uma empresa na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, e das disposições do Tratado relativas aos auxílios estatais são, portanto, aplicáveis às vantagens concedidas ao operador aeroportuário pelo Estado ou através de recursos estatais (30).
(85)
A este respeito, a Comissão salienta que a infraestrutura objeto da presente decisão será explorada para fins comerciais pelo gestor aeroportuário Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. Uma vez que o gestor aeroportuário irá cobrar pela utilização da infraestrutura aos respetivos utilizadores, esta deve ser considerada comercialmente explorável. Consequentemente, a entidade responsável pela exploração desta infraestrutura constitui uma empresa para efeitos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(86)
Porém, nem todas as atividades dum gestor aeroportuário são necessariamente de natureza económica (31).
(87)
O Tribunal de Justiça (32) salienta que as atividades que, regra geral, são da responsabilidade do Estado no exercício das suas prerrogativas de poder público, não são de natureza económica e não se inserem no âmbito de aplicação das regras relativas aos auxílios estatais. Tais atividades incluem, por exemplo, a segurança, o controlo do tráfego aéreo, o policiamento, as alfândegas, etc. O financiamento serve exclusivamente para compensar os custos daí resultantes e não pode ser canalizado para financiar outras atividades económicas (33).
(88)
Assim, o financiamento de atividades que são da competência das autoridades públicas ou da infraestrutura diretamente ligada a essas atividades não constitui, em geral, um auxílio estatal (34). Num aeroporto, atividades como o controlo do tráfego aéreo, o policiamento, o controlo aduaneiro, os bombeiros, as atividades necessárias para a proteção da aviação civil contra atos de interferência ilegal e os investimentos relativos à infraestrutura e equipamento necessários para a realização dessas atividades não são considerados, em geral, de natureza económica (35).
(89)
Porém, o financiamento público de atividades não económicas estreitamente ligadas à realização de uma atividade económica não deverá conduzir a uma discriminação indevida entre as companhias aéreas e os gestores aeroportuários. De facto, segundo jurisprudência assente, existe uma vantagem sempre que as autoridades públicas isentam as empresas dos custos inerentes às suas atividades económicas (36). Assim, se num determinado sistema jurídico é normal que as companhias aéreas ou o gestor aeroportuário suportem os custos de determinados serviços, enquanto outras companhias aéreas ou gestores aeroportuários, que prestam serviços idênticos em nome das autoridades públicas não têm de suportar os respetivos custos, estes últimos podem beneficiar de uma vantagem, mesmo que esses serviços sejam considerados, em si mesmos, não económicos. Deste modo, é necessária uma análise do quadro jurídico aplicável ao gestor aeroportuário para se avaliar se, de acordo com esse quadro jurídico, os gestores aeroportuários ou as companhias aéreas devem suportar os custos relativos à prestação de algumas atividades que possam, em si mesmas, ser consideradas não económicas, mas que são inerentes à realização das suas atividades económicas.
(90)
Apesar das atividades estabelecidas no considerando 88 poderem ser consideradas de natureza não económica, a Comissão observa que a legislação polaca (37) obriga o gestor aeroportuário a financiar a partir dos seus próprios recursos as instalações e os equipamentos necessários para realizar essas atividades.
(91)
Deste modo, a Comissão considera que o financiamento público concedido ao gestor do aeroporto de Gdynia para as instalações e equipamentos acima mencionados, liberta-o dos encargos inerentes à sua atividade económica (consultar Secção 5.1.3). Assim, a Comissão conclui que o capital atribuído a essas instalações e equipamentos deve estar incluído no cálculo da rentabilidade do investimento em questão. Ao fazê-lo, a Comissão está a aplicar a abordagem corretamente adotada pela Polónia nos estudos do PIEM.
5.1.2. Recursos estatais e imputabilidade ao Estado
(92)
O conceito de auxílio estatal aplica-se a qualquer vantagem concedida direta ou indiretamente, financiada com recursos estatais ou por qualquer organismo intermediário agindo no âmbito de poderes que lhe tenham sido atribuídos (38). Para efeitos do artigo 107.o do TFUE, os recursos das autoridades locais são recursos estatais (39). No presente caso, o capital injetado na Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, provém dos orçamentos de duas autoridades locais, os municípios de Gdynia e de Kosakowo. A Comissão considera, deste modo, que os recursos provenientes dos dois municípios envolvidos são recursos estatais.
(93)
Por este motivo, a Comissão considera que os investimentos são financiados através de recursos estatais e, por isso, imputáveis ao Estado.
5.1.3. Vantagem económica
(94)
A Comissão observa que, por um lado, a Polónia argumenta que as injeções de capital estão em conformidade com o PIEM, apesar de considerar, por outro lado, que o auxílio é compatível, uma vez que o operador aeroportuário não teria feito o investimento sem o financiamento público.
(95)
Para determinar se, neste caso, a medida em questão concede à Gdynia-Kosakowo Airport Ltd benefícios que esta não teria obtido em condições de mercado normais, a Comissão deverá comparar o comportamento dos acionistas públicos do gestor aeroportuário ao de um investidor numa economia de mercado, guiado por perspetivas de rentabilidade a longo prazo (40).
(96)
As eventuais repercussões positivas na economia da região onde o aeroporto está localizado não devem ser consideradas na avaliação, uma vez que o Tribunal explicou que a questão relevante na aplicação do estudo do PIEM é saber se «em circunstâncias semelhantes, um acionista privado teria concedido esses empréstimos, tendo em conta a facilidade de obter um benefício e independentemente da política social, regional e setorial» (41).
(97)
A Polónia argumenta que as medidas em questão não conferem uma vantagem económica ao gestor aeroportuário de Gdynia, pois estão em conformidade com o PIEM. Tal como descrito na Secção 3.1, para reforçar este argumento, a Polónia apresentou três estudos do PIEM, levados a cabo pela PWC (42). Em novembro de 2013, a Polónia argumentou ainda que novas fontes de rendimento aumentariam o VAL do projeto (por exemplo, a venda de combustível, os serviços de navegação). Aquando da decisão de início, a Polónia só tinha apresentado a atualização do PIEM de 2012.
(98)
Apesar do acordo acionistas, celebrado em 2011, obrigar os municípios de Gdynia e de Kosakowo a concederem contribuições monetárias e não monetárias para financiar o projeto de investimento até 2040, a Polónia argumenta que apenas a atualização do PIEM de 2012 e as informações recentes sobre os fluxos de receita adicionais são relevantes para determinar se as injeções de capital são compatíveis com o mercado interno.
(99)
No acórdão Stardust Marine, o Tribunal de Justiça declarou que, «[…] para averiguar se o Estado adotou ou não o comportamento de um investidor prudente numa economia de mercado, há que tomar como referência o contexto da época em que as medidas de apoio financeiro foram tomadas a fim de avaliar a racionalidade económica do comportamento do Estado e, portanto, não basear a apreciação numa situação posterior» (43).
(100)
Além disso, no FED, o Tribunal decidiu que «[…] para demonstrar que o Estado-Membro tomou essa decisão enquanto acionista, antes de se conferir ou ao mesmo tempo que se conferiu a vantagem, não basta recorrer a avaliações económicas feitas após a vantagem ter sido concedida, a conclusões retrospetivas de que o investimento efetuado pelo Estado-Membro em questão foi, de facto, vantajoso ou a justificações subsequentes da linha de ação selecionada» (44).
(101)
Para poder aplicar o PIEM, a Comissão tem de se colocar no contexto da época em que foram tomadas as decisões individuais relativas à conversão do antigo aeródromo militar em aeroporto civil. A Comissão deve também basear a sua avaliação nas informações e pressupostos a que os acionistas públicos tinham acesso no momento em que foi tomada a decisão relativa às modalidades financeiras do projeto de investimento.
(102)
A Comissão considera o estudo do PIEM de 2010 a primeira análise relevante para se determinar se os municípios de Gdynia e Kosakowo agiram como investidores privados. De facto, a avaliação para se determinar se a intervenção do Estado está em conformidade com as condições do mercado deve ser realizada com base numa análise ex ante, tendo em conta as informações e dados disponíveis no momento em que se tomou a decisão relativa ao investimento.
(103)
A Comissão observa que os estudos e trabalhos preparatórios para o projeto de investimento em causa foram realizados até 2010. Estes incluíram o plano geral para o projeto de investimento, o relatório ambiental, a documentação da conceção para o terminal de aviação geral, a documentação da conceção para o edifício da administração e para o edifício dos bombeiros, os documentos especializados relacionados com a aviação e outros estudos. Até ao final de 2010, o custo destes estudos foi de […] milhões de PLN ([…] de EUR) (45). Tal demonstra que os investidores tomaram a decisão de desenvolver o aeroporto de Gdynia antes de 2010. Os municípios de Gdynia e de Kosakowo tomaram uma série de medidas preliminares para levarem a cabo a implementação do projeto (consultar o considerando 10 acima) e foram encomendados estudos específicos para este fim.
(104)
Além disso, a Polónia afirma que, em 2010, os acionistas públicos do gestor aeroportuário concluíram os preparativos para o projeto de investimento em questão. No mesmo ano, os acionistas públicos aumentaram o capital social da empresa para 6,05 milhões de PLN (cerca de 1,5 milhões de EUR), com o intuito de implementar o projeto de investimento. Os principais investimentos em ativos fixos (como a construção do terminal de aviação geral) estavam previstos para 2011, porém só foram realmente iniciados no ano de 2012. A Comissão considera que qualquer investidor privado teria procedido, nesse momento, à avaliação da rendibilidade prevista para o projeto. Se o plano de investimento não demonstrasse uma taxa de rendibilidade aceitável ou se tivesse assentado em pressupostos duvidosos, um investidor privado não teria dado início à implementação do plano e não teria despendido mais dinheiro além do que já fora gasto nos trabalhos preparatórios mencionados no considerando acima.
a) Injeções de capital
(105)
No que diz respeito às injeções de capital, a Comissão observa que a primeira injeção de capital relevante, no montante de 4,4 milhões de PLN, foi decidida a 29 de julho de 2010 (tendo quase quadruplicado o capital existente de 1,7 milhões de PLN), logo após a conclusão do estudo do PIEM de 2010, a 16 de julho de 2010. Além disso, o acordo relativo às injeções de capital adicional (até 2040) para financiar o projeto de conversão (mencionado no considerando 33), foi assinado em março de 2011 (ainda antes da conclusão do segundo estudo do PIEM, a 13 de maio de 2011). Além disso, foram celebrados simultaneamente o acordo operacional com o utilizador militar do aeroporto (7 de março de 2011) e o acordo de arrendamento dos terrenos da empresa (11 de março de 2011 [mencionado no considerando 33]).
(106)
A Comissão sublinha ainda que a Polónia confirmou que a injeção de capital, decidida a 29 de julho de 2010, foi baseada na avaliação económica do projeto, incluída no estudo do PIEM de 2010. Deste modo, é evidente que, nesta fase, os acionistas públicos tinham decidido participar no projeto de investimento em causa, o qual deveria ser desenvolvido durante um período de 30 anos. Ainda que um investidor privado tenha a possibilidade de ajustar o seu plano de investimento no decurso da sua implementação em função de circunstâncias em constante mudança, é evidente que qualquer investidor privado teria avaliado as vantagens do projeto de investimento em causa logo em 2010 antes de efetuar qualquer investimento de recursos substanciais.
(107)
Quando a primeira atualização do PIEM foi realizada em 2011, os acionistas públicos já tinham injetado na empresa 6,05 milhões de PLN (ver Quadro 3). A empresa já tinha alugado o terreno para o aeroporto junto do município de Kosakowo (o contrato de locação celebrado entre a Gdynia-Kosakowo Airport Ltd e o município de Kosakowo data de 11 de março de 2011) e já tinha, também, assinado um acordo de exploração com o utilizador militar do aeroporto (7 de março de 2011). Além disso, no dia 11 de março de 2011, os acionistas assinaram um acordo sobre o aumento do capital social até 2040 (46). E, quando a segunda atualização do estudo do PIEM foi concluída, em julho de 2012, os acionistas públicos já tinham injetado um total de 64,810 milhões de PLN (ou seja, cerca de 70 % de todo o capital injetado). A Comissão salienta que os estudos do PIEM de 2011 e 2012 representam, indiscutivelmente, ajustamentos ao plano de investimento inicial, com base no qual foi tomada a decisão inicial de encetar o projeto para converter o aeródromo militar. Assim, ainda que as injeções de capital mais relevantes tenham sido realizadas após o primeiro estudo do PIEM de 2010, tais injeções não podem ser avaliadas separadamente.
b) Despesas de capital
(108)
No estudo do PIEM de 2012, os investimentos em ativos fixos dividem-se em 4 fases. A primeira fase do projeto de investimento abrangia os trabalhos de conceção, mas também a desobstrução do local (remoção de árvores e arbustos, demolição de alguns pavilhões e o nivelamento do solo). Estes custos foram incorridos em 2011 e totalizaram […] milhões de PLN ([…] EUR). A segunda fase do projeto, que incluiu a construção do terminal de aviação geral, do edifício da administração e do edifício dos bombeiros, já tinha sido iniciada em 2012. A segunda fase do projeto é a mais importante em termos de despesas de capital, representando […] % das despesas do capital nominal (doravante designadas de «investimentos») no período de 2012-2013. De acordo com as informações apresentadas pela Polónia, a despesa de capital em 2012 atingiu […] milhões de PLN (dos quais mais de metade foi despendida antes da atualização do estudo de 2012 ter sido iniciada). O gráfico abaixo (Imagem 2) mostra os investimentos (em termos nominais) efetuados na fase de investimento, tal como apresentado no estudo do PIEM de 2012.
Figura 2
Investimentos por fase (estudo de PIEM de 2012)
[…]
(109)
Tendo em conta os considerandos 103 e 108, a Comissão considera que nem o estudo do PIEM de 2011 nem o de 2012 foram realizados no momento em que a tomada de decisão relativa ao financiamento do projeto de conversão ocorreu, nem foram baseados nas informações à disposição dos acionistas públicos nessa altura. Além disso, para justificar as decisões tomadas pelos acionistas públicos em 2010 e 2011, a Comissão não pode considerar retroativamente as fontes de rendimento suplementares previstas com base nas informações fornecidas em novembro de 2013.
(110)
Assim, a Comissão considera que para determinar se os municípios de Gdynia e de Kosakowo se comportaram como investidores privados prudentes numa economia de mercado, deve basear essencialmente a sua avaliação no estudo do PIEM de 2010, ignorando qualquer desenvolvimento e informação que não tenham sido disponibilizados aos acionistas públicos no momento em que estes tomaram a decisão de implementar o projeto de investimento em causa.
(111)
Por outro lado, os estudos do PIEM de 2011 e de 2012 avaliaram apenas as alterações à decisão inicial de encetar o projeto de investimento, a qual foi tomada em 2010 com base no estudo do PIEM do mesmo ano. De facto, o estudo do PIEM de 2012 reconhece que existe uma série de investimentos (como o terminal de aviação geral, o edifício da administração, o sistema elétrico) que já se encontravam numa «fase avançada de implementação». Os dois estudos subsequentes demonstram que os acionistas foram influenciados pela evolução do mercado e adaptaram o âmbito do projeto em conformidade com esta (aumentando ou diminuindo, dependendo do tipo de investimento). Porém, estas alterações foram marginais quando comparadas com a decisão global de converter o aeródromo militar num aeroporto civil. O gráfico abaixo (Imagem 3) apresenta as despesas de capital, tal como demonstradas nos estudos do PIEM de 2010, de 2011 e de 2012 (expressas nos termos reais de 2010). Como se observa, embora a calendarização e dimensão dos investimentos tenham sido atualizadas em 2011 e 2012, estas alterações não foram significativas se as compararmos com a dimensão global do projeto. Em 2010, os investimentos reais foram estimados em cerca de […] milhões de PLN e este valor aumentou de […] para cerca de […] milhões de PLN, em 2011 e 2012 (ou seja, […] % durante um período de investimento de cerca de 20 anos).
(112)
Neste caso, a Comissão tem de avaliar uma série de decisões de investimento, não resultantes da ocorrência de acontecimentos imprevistos, tomadas durante um curto período de tempo pelos mesmos acionistas públicos com vista, essencialmente, à implementação do projeto de investimento em questão. Assim, as atualizações do PIEM de 2011 e de 2012 não podem transformar uma decisão de investimento que não estava em conformidade com o PIEM, no momento em que foi tomada, numa decisão de investimento razoável. No máximo, as atualizações podem demonstrar que as autoridades polacas agiram como uma investidor privado, ao mostrarem que, através do investimento de fundos adicionais, o projeto poderia gerar uma rendibilidade suscetível de remunerar adequadamente o capital que foi e que seria investido (ou de remunerar adequadamente esse capital, mesmo tendo em conta o risco do reembolso obrigatório de qualquer auxílio ilegal concedido no passado).
Figura 3
Investimentos (em milhares de PLN), tal como previstos nos estudos do PIEM de 2010, de 2011 e de 2012 (nos termos reais de 2010)
[…]
A aplicação do PIEM com base no estudo do PIEM de 2010
(113)
O estudo de PIEM de 2010 apresentado pela Polónia assenta num plano de negócios que projeta os fluxos de caixa futuros para os investidores de capital próprio durante o período de 2010-2040. Quando o estudo do PIEM foi levado a cabo, a Polónia previa que o aeroporto começasse a lidar com o tráfego geral da aviação em 2011, com os voos charter em 2013 e os voos low cost em 2015. O resultado seria um aumento constante no número de passageiros, de […] passageiros em 2013 para quase […] milhões em 2024 e 1,753 milhões em 2040 (tal como indicado no Quadro 5 abaixo).
Quadro 5
Previsões de tráfego para o aeroporto de Gdynia utilizadas no estudo do PIEM de 2010 (em milhares)
Evolução esperada do número de passageiros (PIEM 2010)
Ano
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Número de passageiros
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 752 835
(114)
Segundo o estudo do PIEM de 2010 a empresa seria rentável, em termos de resultado líquido, a partir de 2018. Os fluxos de caixa anuais atualizados tornar-se-iam positivos a partir de 2020, tal como ilustrado na imagem seguinte (Imagem 4). Porém, em termos acumulados (ou seja, após a agregação por ano dos fluxos de caixa dos anos anteriores), espera-se que o DCF total, ao longo de todo o período de 2010-2040, seja negativo (tal como ilustrado na Imagem 1). Dito de outro modo, os fluxos de caixa positivos esperados, gerados a partir de 2018, não são suficientemente elevados para compensar os fluxos de caixa altamente negativos gerados na fase inicial de investimento.
Figura 4
DCF em milhares de PLN (estudo do PIEM de 2010)
[…]
Fonte:
Baseado no estudo do PIEM de 2010
(115)
Após 2040 esperava-se que o gestor aeroportuário registasse um crescimento constante, a uma taxa de crescimento estável do fluxo de caixa livre de […] %. Partindo deste pressuposto, a Polónia calculou o valor terminal do gestor aeroportuário em 2040. O valor terminal atualizado ascende a […] milhões de PLN.
(116)
O estudo do PIEM de 2010 resulta num valor de capital próprio positivo (47) de […] milhões de PLN (ou seja, cerca de […] milhões de EUR). Além disso, a TIR do projeto de investimento de […] % é superior ao custo de capital previsto do gestor aeroportuário ([…] %).
(117)
A Comissão salienta que o principal fator impulsionador de valor dos fluxos de caixa futuros do gestor aeroportuário de Gdynia é o rendimento previsto, que dependerá do número de passageiros e do nível das taxas aeroportuárias pagas pelas companhias aéreas. As receitas provenientes dos voos low cost e dos voos charter (taxas por passageiro, aterragem e estacionamento) representam, no estudo do PIEM de 2010, [80-90] % da totalidade dos rendimentos em 2040 e uma média de [80-90] % da totalidade dos rendimentos durante todo o período avaliado, nomeadamente de 2010 a 2040. A Comissão assinala que este facto contradiz as declarações da Polónia segundo as quais as atividades do aeroporto de Gdynia complementariam as do aeroporto de Gdansk, uma vez que o aeroporto de Gdynia iria concentrar-se em atividades de aviação geral. De facto, tal como demonstrado pelos dados acima apresentados, os voos low cost e os voos charter são a principal fonte de rendimentos na maioria dos anos abrangidos pelas previsões. Porém, tal como será explicado mais abaixo, o grosso dos rendimentos do aeroporto de Gdansk provém, igualmente, de voos low cost e de voos charter (consultar considerando 121).
(118)
No contexto da procura de passageiros e da procura de transportadoras aéreas, a Comissão observa que o aeroporto de Gdynia teria a mesma área de captação que o aeroporto de Gdansk, que está localizado apenas a uma distância de cerca de 25 km daquele. Em 2012, o aeroporto de Gdansk foi aumentado para movimentar até 5 milhões de passageiros, e em 2015 está prevista uma nova extensão, para permitir o transporte de até 7 milhões de passageiros. Este calendário de expansão foi divulgado em 2010, ou seja, aquando da preparação do estudo do PIEM de 2010 (48). Além disso, o financiamento público para a extensão da capacidade do aeroporto de Gdansk até 5 milhões de passageiros foi também notificado à Comissão, no dia 24 de setembro de 2008, no âmbito do processo de auxílio estatal N472/08 e foi aprovado pela Comissão no dia 5 de fevereiro de 2009 (49).
(119)
A Polónia informou a Comissão sobre o facto de o plano geral para o aeroporto de Gdansk, preparado em 2010 (50), prever a ampliação da pista, placas de estacionamento e outras infraestruturas aeroportuárias que, no futuro, proporcionariam ao aeroporto de Gdansk a capacidade de movimentar mais de 10 milhões de passageiros por ano.
(120)
A Comissão observa ainda que, em 2010, o aeroporto de Gdansk movimentou 2,2 milhões de passageiros (ou seja, o aeroporto utilizou 45 % da sua capacidade, incluindo a capacidade em construção). Segundo as previsões fornecidas para o aeroporto de Gdansk, em 2020 apenas 50 a 60 % da capacidade disponível será utilizada (51). Estas previsões não consideram o início da exploração no aeroporto de Gdynia (isto é, presume-se que, em toda a zona de captação, a procura seja suprida pelo aeroporto de Gdansk). A Comissão salienta que o aeroporto de Gdansk será capaz de satisfazer a procura na região durante um longo período de tempo, ou seja, pelo menos até 2030, mesmo que se assuma um crescimento dinâmico no tráfego de passageiros.
(121)
Tal como acima mencionado, o estudo do PIEM de 2010 para o aeroporto de Gdynia estima que o grosso dos seus rendimentos (em média [80-90] % para todo o período de 2012-2040) seja gerado pelas transportadoras low cost e as companhias de charter. Neste contexto, a Comissão assinala que também o aeroporto de Gdansk movimenta, essencialmente, tráfego de low cost e tráfego charter. Em 2010, os voos low cost e os voos charter foram responsáveis por 72 % de todos os passageiros do aeroporto de Gdansk (52).
(122)
Considerando a elevada proximidade a outro aeroporto estabelecido e não sobrecarregado, utilizando o mesmo modelo de negócios e com uma capacidade significativa não utilizada a longo prazo, a Comissão considera que a capacidade do gestor aeroportuário de Gdynia para atrair o tráfego e os passageiros dependerá, em grande escala, do nível das taxas aeroportuárias oferecidas às companhias aéreas, nomeadamente em comparação com as que os seus concorrentes mais próximos oferecem.
(123)
Neste contexto, a Comissão observa que o estudo do PIEM de 2010 prevê uma taxa de passageiros para os voos charter e os voos low cost de 25 PLN/passageiro (6,25 EUR) até 2014 e 40 PLN/passageiro (10 EUR) a partir de 2015 (até 2040). A taxa de aterragem para a mesma categoria de voos foi fixada em 25 PLN/tonelada (6,25 EUR) para todo o período (estima-se que o MTWO médio [peso máximo à descolagem] seja de 70 toneladas), enquanto a taxa de estacionamento foi estimada em cerca de 4 PLN (1 EUR), por 24 horas/tonelada (com um MTWO médio de 70 toneladas). Segundo o estudo do PIEM de 2010, os preços foram fixados a níveis comparáveis aos dos outros aeroportos regionais no momento em que o estudo do PIEM de 2010 foi realizado. Além disso, os preços no aeroporto de Gdynia foram fixados com base no pressuposto de que não haveria qualquer concorrência por parte do aeroporto de Gdansk.
(124)
A Comissão salienta também que o plano de taxas aplicado pelo aeroporto de Gdansk, desde o dia 31 de dezembro de 2008, fixa a taxa padrão de passageiros em 48 PLN/passageiro (12 EUR), a taxa padrão de aterragem para aeronaves com mais de 2 toneladas (ou seja, incluindo todos os aviões charter e os low cost) em 25 PLN/tonelada (6,25 EUR) e a taxa de estacionamento em 4,5 PLN/24h/tonelada (1,25 EUR).
(125)
Porém, a Comissão observa que o plano de taxas aplicado no aeroporto de Gdansk oferece também vários descontos e reduções relacionados, entre outros, com os voos low cost. O aeroporto de Gdansk aplica uma taxa de passageiros reduzida de 24 PLN/passageiro (6 EUR) para as todas as novas ligações (a partir de 1 de janeiro de 2004) e para todos os aumentos na frequência de aeronaves com peso máximo à descolagem entre 50 e 100 toneladas (por exemplo, o Airbus A320 e o Boeing 737, bem como outras aeronaves utilizadas por transportadoras low cost). A taxa de aterragem aplicada a este tipo de ligações é também reduzida em 50 % (ou seja, fixa-se em 12,5 PLN/tonelada). A taxa de estacionamento não é cobrada se a frequência de uma ligação for de, pelo menos, 6 vezes por semana. Além disso, a taxa de passageiros diminui desde logo para 23 PLN para todos os passageiros embarcados que realizem ligações domésticas regulares. Em seguida, é aplicado um desconto adequado. A Comissão considera que, tendo em conta os descontos e reduções aplicados no aeroporto de Gdansk, as taxas aeroportuárias médias previstas para o aeroporto de Gdynia eram significativamente mais elevadas do que as aplicadas no aeroporto vizinho.
(126)
Com a aplicação das taxas aeroportuárias em causa, o aeroporto de Gdynia, na condição de novo operador, não será capaz de atrair um tráfego significativo, uma vez que existe um aeroporto estabelecido com capacidade não utilizada, na mesma área de captação, que aplica taxas líquidas inferiores para as novas ligações e para os aumentos de frequência das ligações já existentes. A Comissão assinala ainda que o plano das taxas aeroportuárias para o aeroporto de Gdansk prevê descontos a aplicar até 31 de dezembro de 2028. Uma vez que o estudo do PIEM de 2010 (baseado no plano de negócios do gestor aeroportuário àquela data) considera as taxas aeroportuárias como a principal fonte de rendimento do gestor aeroportuário, a Comissão considera tal solução uma prova de que o estudo do PIEM de 2010 não é suficientemente sólido e credível para demonstrar que o projeto de investimento em questão teria sido prosseguido por um operador privado.
(127)
Tendo em conta que o aeroporto de Gdynia e o aeroporto de Gdansk incidirão, sobretudo, nas transportadoras low cost e nas transportadoras charter, que o aeroporto de Gdansk não utiliza toda a sua capacidade e que as suas taxas efetivas são inferiores às do plano de negócios do aeroporto de Gdynia e considerando ainda a proximidade entre os dois aeroportos, a Comissão considera que o pressuposto de que não haverá qualquer concorrência de preços entre os dois aeroportos está errado.
(128)
A Comissão assinala ainda que aquando da preparação do estudo do PIEM de 2010, as taxas líquidas (taxas padrão após a aplicação de descontos) aplicadas no aeroporto de Bydgoszcz (situado a 196 km e a 2 horas e 19 minutos, de carro, do aeroporto de Gdynia) e no aeroporto de Szczecin (situado a 296 km e a 4 horas e 24 minutos, de carro, do aeroporto de Gdynia), o segundo e terceiro aeroportos regionais da Polónia mais próximos, eram significativamente inferiores (53).
(129)
Considerando o exposto, e tendo em conta a grande proximidade de outro aeroporto não sobrecarregado que prossegue o mesmo modelo de negócios, a Comissão considera que as taxas aeroportuárias apresentadas no estudo do PIEM de 2010, mais elevadas do que as aplicadas em Gdansk e noutros aeroportos regionais vizinhos, são irrealistas. Além disso, dada a atual situação de concorrência do aeroporto de Gdynia, a Comissão considera que as previsões relativas ao tráfego, apresentadas no estudo do PIEM de 2010, foram baseadas em pressupostos irrealistas.
(130)
Deve notar-se ainda que o estudo do PIEM de 2010 não incluiu uma análise de sensibilidade, nem qualquer avaliação relacionada com os resultados prováveis (como, por exemplo, cenários pessimistas, otimistas e de base). Deste modo, a Comissão conclui que o cenário apresentado no estudo do PIEM de 2010 parece ser baseado em pressupostos demasiado otimistas relativamente à evolução do tráfego de passageiros e ao nível das taxas.
(131)
A Comissão salienta que reduzir os rendimentos anuais provenientes das taxas de passageiros relacionadas com o tráfego low cost e o tráfego charter em apenas […] % (durante o período da previsão de 2010-2040) resulta num valor negativo do capital próprio para os acionistas públicos. Esta diminuição no rendimento poderia ocorrer se as taxas e/ou tráfego fossem inferiores aos previstos. Neste sentido, deve salientar-se que as taxas aeroportuárias apresentadas no plano de negócios utilizado para o estudo do PIEM de 2010 são já […] % mais elevadas do que as do aeroporto de Gdansk (54). Neste contexto, se o aeroporto não aplicar uma redução significativa na taxa de 40 PLN (10 EUR) apresentada no plano de negócios, é altamente improvável que seja capaz de atrair o tráfego necessário. Assim, a elevada sensibilidade do VAL a uma redução aparentemente marginal nas taxas aeroportuárias (resultante de pressupostos realistas) suscita dúvidas significativas sobre a credibilidade do plano de negócios inicial.
(132)
Embora o estudo do PIEM de 2010 tenha sido baseado em previsões de tráfego disponíveis nessa data e as informações ex post não devam ser utilizadas para avaliar diretamente o estudo do PIEM, a Comissão salienta, contudo, o otimismo excessivo destas previsões. De facto, é possível identificar diferenças significativas na comparação entre as previsões de tráfego de 2010 e as de 2012. Além do início do projeto ter sido adiado, observou-se, durante o período de «EBITDA positivo», uma redução nas previsões de tráfego de […] para […] % em cada ano. Esta correção significativa transcorridos apenas dois anos, e sem a observância de qualquer alteração significativa nas circunstâncias, constitui uma ferramenta útil para a verificação dos pressupostos iniciais. Demonstra ainda que as análises de sensibilidade, realizadas pela Comissão (que, comparativamente, são marginais), são particularmente reveladoras no que diz respeito ao caráter irrealista dos pressupostos subjacentes à conclusão sobre o mérito do projeto.
Quadro 6
Comparação das previsões de tráfego de passageiros utilizadas no estudo do PIEM de 2010 e na atualização do PIEM de 2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Número total de passageiros no estudo PIEM 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Número total de passageiros no estudo PIEM 2012
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Diferença (%)
-53
-69
-55
-38
-36
-29
-27
-25
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Número total de passageiros no estudo PIEM 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
Número total de passageiros no estudo PIEM 2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Diferença (%)
-23
-21
-19
-17
-17
-18
-18
-19
-19
(133)
As análises de sensibilidade adicionais sugerem que o projeto deixaria de ser rentável se o rendimento global fosse […] % mais baixo por ano, durante todo o período das previsões, ou se o rendimento fosse […] % mais baixo e as despesas operacionais fossem […] % mais elevadas. Deste modo, a rendibilidade do investimento é altamente sensível às variações marginais dos pressupostos básicos. A Comissão considera que tais alterações são marginais quando comparadas com as alterações efetuadas nos sucessivos estudos do PIEM.
(134)
As análises de sensibilidade realizadas pela Comissão parecem ser mais aceitáveis, uma vez que em menos de um ano após o estudo do PIEM de 2010 as autoridades polacas receberam uma análise atualizada demonstrando que o VAL do projeto seria significativamente inferior, atingindo apenas […] milhões de PLN (cerca de […] EUR). Assim, em maio de 2011, observou-se uma redução no VAL do projeto de […] % relativamente ao projeto inicial.
(135)
Além disso, a Comissão observa que os resultados positivos do estudo do PIEM de 2010 dependem também, em grande medida, do valor final do investimento atingido no final do período abrangido pelo plano de negócios (ou seja, em 2040). De facto, o fluxo de caixa atualizado da empresa para o período de 2010-2040 é negativo e ascende a (-[…] milhões de PLN). O valor final atualizado, a 30 de junho de 2010, ascende a […] milhões de PLN.
(136)
O valor final foi baseado em pressupostos de que a taxa de crescimento anual do fluxo de caixa do investimento ascenderia, após 2040, a […] %. De acordo com a prática corrente, a taxa de crescimento de uma empresa não é superior à da economia na qual opera (isto é, em termos de crescimento do PIB). De facto, o valor final é calculado no momento em que a empresa deverá atingir a maturidade e, portanto, no momento em que termina o período de crescimento elevado da empresa. Uma vez que se espera que a economia inclua empresas com taxas de crescimento elevadas e outras com taxas de crescimento estáveis, a taxa de crescimento das empresas que atingiram a maturidade deve, por conseguinte, ser inferior à taxa de crescimento médio da economia global. Nas suas observações, a Polónia não indicou a base a que recorreu quando selecionou a taxa de crescimento a longo prazo de […] %, embora tenha explicado que a taxa de crescimento a longo prazo é uma taxa de crescimento nominal. Com base nas informações disponíveis do FMI, a Comissão concluiu que as previsões para o crescimento real do PIB polaco, disponíveis no início de 2010, demonstraram que a taxa de crescimento nominal da economia polaca oscilaria entre 5,6 % em 2011 e 6,6 % em 2015. Com uma inflação na ordem dos 2,5 %, previa-se que o PIB real crescesse cerca de 4 %. Deste modo, a escolha de uma taxa de crescimento nominal de […] % para o aeroporto de Gdynia poderia, à primeira vista, ser considerada compatível com as informações disponíveis àquela data e com a prática corrente de escolher uma taxa de crescimento inferior à do crescimento da economia. Porém, ao selecionar uma taxa de crescimento a longo prazo superior à inflação (estimada em 2,5 %, em abril de 2010), o plano de negócios pressupõe que o aeroporto continuará a crescer todos os anos, para além de 2040.
Quadro 7
Dados e previsões sobre o PIB e a inflação disponibilizados pelo FMI em abril de 2010
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
crescimento % PIB (preços constantes)
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
crescimento % PIB (preços constantes)
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
inflação (%)
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Fonte:
Fundo Monetário Internacional, World Economic Outlook Database, abril de 2010 (http://www.imf.org/external/data.htm)
(137)
Além disso, a Comissão assinala que, neste caso, considerando o período de previsões particularmente longo e o caráter remoto da data para a qual o valor final foi calculado, a tarefa de determinar a taxa de crescimento mais adequada torna-se ainda mais complexa e, por sua vez, a incerteza que lhe está associada torna-se ainda maior. De facto, as previsões de crescimento do PIB raramente excedem um horizonte de cinco anos. Porém, neste caso, o modelo deveria prever uma taxa de crescimento razoável para o aeroporto após 30 anos de funcionamento. Este facto demonstra que um investidor prudente teria levado a cabo uma série de análises de sensibilidade.
(138)
Neste sentido, vale a pena salientar que nas atualizações subsequentes do plano de negócios inicial a taxa de crescimento estável foi reduzida de […] % para […] %. Porém, a Polónia não apresentou uma explicação clara sobre esta redução. O valor final é uma função da taxa de crescimento estável prevista para a perpetuidade, mas também dos rendimentos previstos esperados durante o período de crescimento estável. A Comissão procedeu a uma série de análises de sensibilidade, confirmando que a conclusão do estudo do PIEM de 2010 é altamente sensível a alterações menores e realistas dos pressupostos básicos. Em primeiro lugar, a taxa de crescimento estável com a qual o plano de atividades de 2010 produz um VAL negativo é cerca de […] %. Porém, partindo do princípio que as receitas são apenas […] % inferiores que o previsto, a taxa de crescimento estável a partir da qual o projeto deixa de ser rentável é […] %.
(139)
Neste caso, o modelo de taxa de crescimento estável utilizado para calcular o valor final exige igualmente que se apresentem pressupostos relativamente à data em que a empresa deverá começar a crescer a um ritmo estável e constante. No estudo do PIEM de 2010, esta data foi fixada em 2040, o que significa um período de previsão de 30 anos (2010-2040). Na atualização do estudo do PIEM de 2012, o período de previsão foi reduzido para 18 anos (2012-2030) e, por conseguinte, o valor final foi calculado para 2030. Se o mesmo horizonte de tempo for aplicado ao estudo do PIEM de 2010, o VAL torna-se negativo.
(140)
A Comissão observa também que o estudo do PIEM de 2012 menciona especificamente que um investidor prudente teria tido em consideração o facto de o projeto implicar um horizonte temporal particularmente longo até se atingir a rendibilidade (consultar a Secção 4.10.1.2 do estudo do PIEM de 2012, onde se conclui: «O resultado positivo do valor atual líquido revela que o investimento no aeroporto de Gdynia-Kosakowo pode ser um negócio de interesse para os potenciais investidores. Porém, antes de se tomarem quaisquer decisões, os investidores terão de considerar também o horizonte de investimento a longo prazo, típico de projetos de investimento em infraestruturas»).
(141)
A Comissão observa que em 2010, quando o primeiro estudo do PIEM foi realizado, o plano de negócios e os cálculos do VAL tomaram em consideração todas as despesas de capital, incluindo as despesas relacionadas com as obrigações de serviço público (bombeiros, segurança, alfândega, etc.). A Comissão salienta que esta abordagem parece correta, uma vez que estas despesas estão intrinsecamente ligadas à construção e exploração de um aeroporto (e que são, portanto, suplementares aos custos do projeto).
(142)
No entanto, a Comissão avaliou igualmente a rentabilidade do projeto com base no estudo do PIEM de 2010, excluindo as despesas de capital relativas a missões de serviço público.
(143)
As informações apresentadas pela Polónia não permitem identificar com precisão que elementos das despesas de capital e das despesas de funcionamento são atribuíveis ao domínio da ordem pública. A Comissão assinala que, na atualização do PIEM de 2012, a Polónia desagregou os investimentos do âmbito da ordem pública; porém, tal não foi o caso no estudo do PIEM de 2010. Ainda assim, a Comissão recalculou o VAL, excluindo uma série de itens identificáveis de despesa de capital, claramente relacionados com atividades de ordem pública. Em particular, a Comissão recalculou o VAL excluindo as seguintes despesas de capital: «Veículos e equipamento de combate a incêndios», «Vedações e vigilância aeroportuários» e «Equipamento para os seguranças aeroportuários», equivalentes a […] milhões de PLN (total nominal)
(144)
No estudo do PIEM de 2010, a consequência da remoção das despesas de ordem pública resulta num fluxo de caixa atualizado acrescido, fixando-se em cerca de (-[…]) milhões de PLN (ou, dito de outra forma, a perda atualizada esperada durante o período de 2010-2040 decresceu […] milhões de PLN, de (-[…]) milhões de PLN para (-[…]) milhões de PLN). Uma vez que o valor final não é alterado (e é equivalente a […] milhões de PLN), o VAL do projeto aumenta de […] milhões de PLN para […]milhões de PLN (ou seja, aumenta de […] milhões de EUR para […] milhões de EUR).
(145)
Foram levadas a cabo análises de sensibilidade suplementares, que indicaram que o VAL se torna negativo quando as seguintes alterações são efetuadas: uma redução nas receitas totais de […] %, uma redução nas receitas provenientes das taxas aeroportuárias de […] % ou uma redução nas receitas totais de […] % associada a custos […] % superiores (todas em termos anuais). Tendo em conta os pressupostos altamente irrealistas relativamente a taxas aeroportuárias ([…] % mais elevadas do as do aeroporto de Gdansk (55)) e as previsões de tráfego excessivamente otimistas (previsões revistas de […] % a[…] % mais baixas do que as inicialmente previstas), tais análises de sensibilidade sugerem que pressupostos ligeiramente mais realistas resultariam na conclusão de que o projeto não seria rentável.
(146)
Assim que são excluídas as despesas de ordem pública identificadas no estudo do PIEM de 2010, as análises de sensibilidade sugerem que o VAL passaria a ser negativo se as receitas previstas provenientes das taxas aeroportuárias de transportadoras low cost (sem qualquer redução das taxas aeroportuárias para charters) fossem reduzidas em […] % por ano, mantendo, em simultâneo, as receitas provenientes de charters, bem como todas as outras receitas, custos operacionais e custos de capital, como previsto no plano de negócios (tendo em conta que as receitas das transportadoras low cost começam a ser geradas em 2017, e que aumentam progressivamente ao longo do tempo).
(147)
Além disso, cabe aqui recordar que o projeto é rentável apenas em virtude do valor final (isto é, o valor do aeroporto a partir de 2040, assumindo um crescimento anual constante de […] % do fluxo de caixa). Até 2040, o projeto gera um fluxo de caixa negativo.
(148)
Deste modo, mesmo quando a rentabilidade do projeto é avaliada com base no estudo do PIEM de 2010, e sem ter em conta as despesas de capital relativas às tarefas do âmbito da ordem pública, não se pode concluir claramente que um investidor privado tivesse levado a cabo o investimento em causa.
Resumo e conclusões
(149)
A conversão do aeroporto de Gdynia implica um investimento significativo e um longo período de fluxos de caixa negativos. De facto, o plano de negócios demonstra que os fluxos de caixa atualizados e acumulados durante o período de previsão de 2010-2040 são negativos (-[.....] milhões de PLN ou - [.....] milhões de EUR). Segundo o plano de negócios, o projeto apenas atinge valores positivos em virtude do valor final atualizado de […] milhões de PLN, calculado para 2040 e perpetuamente daí em diante, partindo do princípio que o aeroporto cresce anualmente a uma taxa nominal de […] %). Não obstante as incertezas significativas inerentes a tal projeto a longo prazo, o plano de negócios não inclui qualquer análise de sensibilidade e, portanto, difere da análise que um investidor prudente teria levado a cabo para um projeto deste tipo.
(150)
Além disso, a análise da Comissão concluiu que o plano de negócios foi baseado numa série de pressupostos otimistas e irrealistas, face à proximidade do aeroporto de Gdansk, que apresenta o mesmo modelo de negócios, bem como uma capacidade não utilizada e planos de expansão. As várias análises de sensibilidade indicam que o VAL do projeto passa a ser negativo caso ocorram modificações menores e realistas nos pressupostos subjacentes.
(151)
Tendo em conta o que precede, a Comissão considera que um investidor privado não teria decidido iniciar o projeto de investimento em causa com base no estudo do PIEM de 2010. Por conseguinte, a decisão dos municípios de Gdynia e Kosakowo confere ao gestor aeroportuário uma vantagem económica, que não teria sido obtida em condições normais de mercado.
A aplicação do PIEM com base no estudo do PIEM de 2011 e na atualização do PIEM de 2012
(152)
No que diz respeito aos estudos do PIEM levados a cabo em 2011 e 2012 (e aos fundos que a Polónia alega terem sido injetados para o gestor aeroportuário após tais estudos), a Comissão considera que estas injeções de capital já tinham sido prometidas no acordo de acionistas, celebrado a 11 de março de 2011 (ver considerando 33 acima), isto é, antes dos estudos do PIEM de 2011 e de 2012 terem sido realizados. Assim, quando os estudos do PIEM de 2011 e 2012 foram realizados, as decisões relativas ao investimento dos acionistas já haviam sido tomadas, embora só tenham sido executadas mais tarde. Além disso, a Comissão considera que as injeções de capital efetuadas após os estudos do PIEM de 2011 e 2012 terem sido realizados não podem ser consideradas como decisões de investimento autónomas, tomadas isoladamente, uma vez que dizem respeito ao mesmo projeto de investimento, o qual os acionistas públicos começaram a executar, o mais tardar, em 2010 e que apenas constituem adaptações ou alterações ao projeto inicial.
(153)
Deste modo, e tal como já foi mencionado, a Comissão considera que os estudos poderiam indicar que a Polónia se comportou como um investidor privado, apenas se demonstrassem que o investimento de fundos adicionais permitiria o que o projeto atingisse uma rendibilidade adequada do capital já investido e a investir (ou que permitiria uma rendibilidade adequada deste capital, mesmo tendo em conta o risco do reembolso obrigatório de qualquer auxílio ilegal concedido no passado).
(154)
No entanto, os estudos estão longe de demonstrar o critério acima mencionado e parecem ser pouco fiáveis pelas razões expostas em seguida.
A aplicação do PIEM com base na atualização do PIEM de 2011
(155)
A primeira atualização do estudo do PIEM foi realizada em maio de 2011. Apesar das injeções de capital efetuadas após a realização deste estudo do PIEM terem sido prometidas antes de maio de 2011 (ver considerando 33 acima), a Comissão avaliou também, com base nas informações contidas neste estudo económico, se as injeções de capital poderiam considerar-se compatíveis com o comportamento de um investidor privado que opera numa economia de mercado. No estudo do PIEM de 2011 as receitas do projeto mantiveram-se constantes, porém, a despesa de capital aumentou (ver a Imagem 3, que apresenta as despesas de investimento acumuladas, expressas nos termos reais de 2010). Este estudo considera igualmente as injeções de capital anteriores e as despesas de capital já incorridas. O CMPC diminuiu ligeiramente (de […] % para […] %) e a taxa de crescimento a longo prazo foi reduzida de […] % para […] %. Estas alterações resultaram num VAL significativamente mais baixo, de[…]milhões de PLN (cerca de […]EUR). Tal deveu-se a perdas mais elevadas (os fluxos de caixa atualizados durante o período de 2011-2030 ascenderiam a -[…]] milhões de PLN) e o valor final diminuiria ligeiramente, para […]milhões de PLN.
(156)
A Comissão conclui, portanto, que a decisão dos municípios de Gdynia e Kosakowo relativamente ao financiamento da conversão do aeródromo militar de Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) em aeroporto civil também não está em conformidade com o PIEM com base na atualização do PIEM de 2011, conferindo assim uma vantagem económica que o gestor aeroportuário não teria obtido em condições normais de mercado.
A aplicação do PIEM com base na atualização do PIEM de 2012
(157)
A Polónia considera que a Comissão deve avaliar a conformidade com o PIEM com base no estudo do PIEM de 2012. Para responder a este argumento, apesar de as injeções de capital efetuadas após a realização deste estudo do PIEM terem sido prometidas antes (ver considerando 33 acima), a Comissão procurou determinar se, com base nas informações contidas neste estudo económico, as injeções de capital poderiam considerar-se compatíveis com o comportamento de um investidor privado que opera numa economia de mercado.
(158)
A Comissão assinala que a atualização do PIEM de 2012 tem em consideração as injeções de capital anteriores e a despesa de capital já incorrida. A atualização do PIEM de 2012 demonstra que o financiamento concedido à GdyniaKosakowo Airport Ltd resulta num valor de capital próprio positivo para os seus acionistas de […] milhões de PLN (cerca de […] milhões de EUR). Além disso, a TIR do projeto de investimento é […] % é superior ao custo de capital previsto do gestor aeroportuário ([…] %).
(159)
O estudo do PIEM de 2012 compara o valor do capital próprio da empresa que recebeu investimentos adicionais, numa situação em que o novo aeroporto se torna operacional (o «cenário básico»), com o valor do capital próprio da empresa sem quaisquer investimentos adicionais, numa situação em que o projeto de investimento foi interrompido a partir de junho de 2012 (o «cenário contrafactual») (56).
(160)
Neste contexto, a Comissão já concluiu que as injeções de capital efetuadas depois de 2010 não podem ser consideradas separadamente da decisão de investimento inicial tomada em 2010. Em 2010, o cenário contrafactual acertado teria sido não iniciar a implementação do projeto. Segundo a Polónia, o contrato de locação apenas permitia que Kosakowo utilizasse o terreno para a construção de um aeroporto civil. A Comissão salienta que, em primeiro lugar, um investidor privado não teria celebrado um acordo deste tipo se os planos para desenvolver um novo aeroporto civil naquela região não apresentassem uma perspetiva realista de obtenção de lucros a partir do investimento em causa. O cenário contrafactual definido na atualização do PIEM de 2012 foi, portanto, distorcido pela decisão anterior, que, por si só, não reflete o comportamento de um investidor privado. Dito de outro modo, o cenário contrafactual adequado, quer em 2010 quer em 2012, seria a não realização do projeto de construção do aeroporto civil em causa, uma vez que todas as injeções de capital e estudos do PIEM levados a cabo pela Polónia dizem respeito à implementação do mesmo projeto de investimento.
(161)
De qualquer modo, a Comissão observa que o cenário básico incluído na atualização do PIEM de 2012 fornecida pela Polónia se baseia num plano de negócios que pressupõe fluxos de caixa futuros para os investidores de capital próprio no período 2012-2030 (isto é, um período de elevado crescimento) (57). As projeções dos fluxos de caixa futuros assentam no pressuposto de um início das atividades do aeroporto em 2013. Quando a atualização do PIEM de 2012 foi levada a cabo, a Polónia esperava que, em 2014, o aeroporto movimentasse cerca de […] passageiros e que expandisse progressivamente as suas atividades até […] passageiros em 2020 e cerca de […] em 2028 (consultar a previsão relativa à progressão dos passageiros apresentada abaixo no Quadro 8).
Quadro 8
Previsões de tráfego de passageiros para o aeroporto de Gdynia (em milhares)
Crescimento esperado no número de passageiros
Ano
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2023
2026
2030
Total
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083,7
(162)
Segundo a atualização do PIEM de 2012, prevê-se que depois de 2030 o operador aeroportuário cresça a uma taxa de crescimento estável e constante de […]. Partindo deste pressuposto, a Polónia calculou o valor final do gestor aeroportuário em 2030.
(163)
A Comissão salienta que, tal como no estudo do PIEM de 2010, o principal fator impulsionador de valor dos fluxos de caixa futuros do gestor aeroportuário de Gdynia é o rendimento previsto referente a atividades de aviação, o qual dependerá do número de passageiros e do nível das taxas aeroportuárias pagas pelas companhias aéreas.
(164)
Relativamente ao desenvolvimento do tráfego de passageiros previsto, a Polónia argumenta que a procura por serviços de transporte aéreo de passageiros aumentará ao longo do tempo, juntamente com o aumento previsto para o PIB da Polónia e com desenvolvimento da região. Assim, a Polónia considera que as previsões de tráfego são conservadoras e que o tráfego efetivo pode ser mais elevado do que o previsto. Na opinião da Polónia, a atualização da previsão do tráfego para a região, efetuada em março de 2013, prevê um tráfego mais elevado do que o constante da atualização do PIEM de 2012.
(165)
A Polónia argumenta, assim, que o plano de negócios prevê que o aeroporto de Gdynia irá movimentar menos de […] % do tráfego de passageiros da região. Além disso, na opinião da Polónia, o desenvolvimento no mercado dos serviços aéreos da Pomerânia deixa espaço para um aeroporto adicional, de pequenas dimensões, que complementa os serviços prestados pelo aeroporto de Gdansk.
(166)
No que diz respeito à procura de passageiros, a Comissão considera que os argumentos apresentados nos considerandos 118 a 129, relativos à concorrência entre o aeroporto de Gdynia e o de Gdansk no referente às companhias aéreas e passageiros, são também aplicáveis na avaliação da atualização do PIEM de 2012.
(167)
Em particular, a Comissão observa que o nível das taxas aeroportuárias citado na atualização do PIEM de 2012 foi o mesmo que o citado no estudo do PIEM de 2010. Segundo a Polónia, as taxas citadas na atualização do PIEM de 2012 não diferem significativamente das taxas normalmente cobradas por outros aeroportos de pequenas dimensões na Polónia. A Polónia explica que o nível das taxas citadas no plano de negócios é uma média para todo o período do plano de negócios (isto é, 2014-2040) e pressupõe que as taxas a longo prazo aplicadas no aeroporto de Gdansk terão de aumentar, à medida que os serviços nesse aeroporto melhoram.
(168)
Uma vez que os aeroportos de Gdansk, Bydgoszcz e Szczecin aplicaram as mesmas taxas em 2012 e 2010 (incluindo os mesmos descontos), a avaliação realizada pela Comissão relativamente ao nível das taxas constante do estudo do PIEM de 2012 para o aeroporto de Gdynia é a mesma apresentada para os estudos do PIEM de 2010 (ver considerandos 122 a 129).
(169)
A Comissão considera que um investidor guiado por perspetivas de rentabilidade e a atuar numa economia de mercado não teria baseado a decisão de investimento no projeto em causa num nível de taxas que é significativamente mais elevado do que as taxas líquidas aplicadas noutros aeroportos regionais polacos (58), especialmente no aeroporto de Gdansk.
(170)
A Comissão salienta também que o teste de esforço realizado pela Polónia demonstra que o valor do capital próprio se torna negativo se a taxa de passageiros for reduzida para […] PLN. Neste contexto, a Comissão salienta que uma taxa aeroportuária reduzida, comparável às taxas aeroportuárias pagas em outros aeroportos regionais da Polónia (por exemplo, no de Gdansk, Bydgoszcz, Szczecin e Lublin), resultaria num valor de capital próprio negativo.
(171)
A Comissão considera ainda que um investidor numa economia de mercado, baseando-se no pressuposto de que as taxas no aeroporto de Gdansk aumentariam a longo prazo, não fixaria as suas taxas a um nível superior. Neste sentido, a Comissão observa que o plano das taxas aeroportuárias aplicadas no aeroporto de Gdansk prevê a aplicação de descontos até 2028 (ou seja, por um período somente dois anos mais curto do que o do plano de negócios da atualização do PIEM de 2012). Deste modo, mesmo que as taxas aeroportuárias no aeroporto de Gdansk aumentassem depois de 2028, a Comissão considera que, durante o período do plano de negócios (ou seja, até 2030), as taxas aeroportuárias médias previstas permanecerão mais elevadas do que o nível médio praticado no aeroporto concorrente.
(172)
A Polónia confirmou que a atualização do PIEM de 2012 tem em consideração os custos operacionais relativos às operações militares no aeroporto. Espera-se que estes custos sejam compensados pelo Estado. Além disso, a Polónia confirmou que não se chegou ainda a um acordo formal em relação à partilha de custos (tanto os custos de funcionamento como os de investimento) entre o aeroporto de Gdynia e o utilizador militar.
(173)
A Comissão considera que um investidor numa economia de mercado só basearia a sua avaliação em resultados previsíveis à data da decisão de investimento. Deste modo, a Comissão considera que, aquando da avaliação da coerência do investimento com o PIEM, deve ser ignorada a eventual redução nos custos resultante da partilha de custos com o utilizador militar do aeroporto (e o impacto nos custos e receitas globais do aeroporto). De facto, o estudo do PIEM de 2012 não quantifica as reduções de custo que daí adviriam para o gestor aeroportuário.
(174)
Tal como no estudo do PIEM de 2010, o DCF global para o projeto durante o período de 2012-2030 é negativo, como ilustrado na Imagem 5. O aeroporto começa, em primeiro lugar, por gerar fluxos de caixa positivos em 2020, porém o longo período de investimento significa que o fluxo de caixa acumulado, em valores atualizados, permaneceria negativo para o período previsto.
Figura 5
DCF (efetivo) acumulado (em PLN) na atualização do PIEM de 2012
[…]
(175)
Consequentemente, a Comissão conclui que a decisão dos municípios de Gdynia e de Kosakowo no sentido de financiar a conversão do aeródromo militar de Gdynia em aeroporto civil também não está em conformidade com o PIEM com base na atualização do PIEM de 2012, conferindo assim uma vantagem económica que o gestor aeroportuário não teria obtido em condições normais de mercado.
A atualização de novembro de 2013
(176)
A Comissão considera ainda que as modificações ao plano de investimento, destinadas a gerar receitas adicionais provenientes da venda de combustível pelo aeroporto (sem recurso a um operador externo) e a prestar serviços de navegação, não devem ser tidas em consideração aquando da avaliação da coerência do investimento com o PIEM. A Polónia confirmou que estas eventuais fontes de receita adicionais não estavam incluídas no estudo do PIEM de 2010, nem no estudo do PIEM de 2011 ou na atualização do PIEM de 2012 para o aeroporto de Gdynia, uma vez que nem os acionistas públicos nem a empresa poderiam certificar-se, no momento em que os estudos foram elaborados, se seria possível obter todas as autorizações e concessões necessárias para a prestação desses serviços. Uma vez que não foi possível obter as autorizações e concessões necessárias no momento em que os estudos do PIEM foram elaborados, a Comissão não os tomou em consideração retrospetivamente.
Conclusão
(177)
A Comissão considera que o financiamento público concedido pelos municípios de Gdynia e Kosakowo ao gestor aeroportuário não é compatível com o PIEM. Deste modo, a Comissão considera que a medida em questão confere à Gdynia-Kosakowo Airport Ltd uma vantagem económica que este não teria obtido em condições normais de mercado.
5.1.4. Seletividade
(178)
Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, para uma medida poder ser considerada um auxílio estatal deve favorecer «certas empresas ou certas produções». No caso em apreço, a Comissão salienta que as injeções de capital dizem somente respeito à Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. Estas são, portanto, seletivas na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
5.1.5. Distorção da concorrência e efeitos sobre as trocas comerciais
(179)
Sempre que um auxílio financeiro concedido por um Estado-Membro reforça a posição de uma empresa em relação a outras empresas concorrentes no mercado interno, deve considerar-se que o mercado foi afetado por tal auxílio (59). A vantagem económica conferida pela medida em questão, reforça a posição económica do operador aeroportuário, uma vez que este terá a possibilidade de iniciar as suas atividades sem ter de suportar os custos de investimento e funcionamento que lhes estão inerentes.
(180)
Tal como expresso na Secção 5.1.1, a exploração de um aeroporto constitui uma atividade económica. Por um lado, existe concorrência entre os aeroportos para atrair as companhias aéreas e o respetivo tráfego aéreo (passageiros e mercadorias). E, por outro lado, existe concorrência entre os gestores aeroportuários, que podem competir entre si pela gestão de um determinado aeroporto. Além disso, a Comissão sublinha que, especialmente no que diz respeito às companhias low cost, os aeroportos localizados em diferentes áreas de captação e em diferentes Estados-Membros podem também entrar em concorrência entre si de modo a atrair essas companhias aéreas. A Comissão salienta que, até 2020, o aeroporto de Gdynia movimentará cerca de […] 000 de passageiros e, em 2030, movimentará até 1 milhão de passageiros.
(181)
Como referido no ponto 40 das orientações de 2005 para os auxílios ao investimento no sector da aviação, não é possível excluir os aeroportos de pequenas dimensões do âmbito de aplicação do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Em razão do tráfego previsto para o aeroporto de Gdynia e considerando a sua proximidade ao aeroporto de Gdansk (cerca de 25 km de distância), a Comissão considera que a concorrência e as trocas comerciais entre os Estados-Membros são suscetíveis de ser afetadas.
(182)
Com base nos argumentos apresentados nos considerandos 179 a 181, a vantagem económica concedida ao gestor do aeroporto de Gdynia reforça a sua posição relativamente aos seus concorrentes no mercado de serviços aeroportuários da União. Deste modo, o financiamento público em análise não só falseia ou ameaça falsear a concorrência, como também afeta as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
5.1.6 Conclusão
(183)
Em razão dos argumentos apresentados nos considerandos 83 a 182, a Comissão considera que as injeções de capital concedidas ao gestor Gdynia-Kosakowo Airport Ltd constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Um vez que o financiamento já sido concedido ao gestor Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, a Comissão considera ainda que a Polónia não cumpriu com a proibição prevista no artigo 108.o, n.o 3, do TFUE (60).
5.2. COMPATIBILIDADE DO AUXÍLIO
(184)
A Comissão examinou se o auxílio em questão podia ser considerado compatível com o mercado interno. Tal como acima mencionado, o auxílio consiste no financiamento dos custos de investimento relacionados com o arranque do projeto do aeroporto de Gdynia e com as perdas operacionais incorridas durante os primeiros anos de funcionamento do aeroporto (ou seja, até 2019, inclusive, de acordo com os estudos do PIEM de 2010 e de 2012).
(185)
O artigo 107.o, n.o 3, do TFUE prevê uma série de exceções à regra geral estabelecida pelo artigo 107.o, n.o 1, do TFUE segundo a qual o auxílio estatal não é compatível com o mercado interno. O auxílio em questão pode ser avaliado apenas com base no artigo 107.o n.o 3, alínea c), do TFUE, que estabelece que: «os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas atividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum», podem ser consideradas compatíveis com o mercado interno. Neste contexto, as Orientações de 2005 para os auxílios ao investimento no sector da aviação proporcionam um quadro comum para avaliar se o auxílio aos operadores aeroportuários pode ser declarado compatível ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE. Estas mencionam uma série de critérios que a Comissão deve ter em conta.
5.2.1. Auxílio ao investimento
(186)
O auxílio estatal para financiar infraestruturas aeroportuárias é compatível com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, se cumprir com as condições estabelecidas no ponto 61 das Orientações de 2005 para os auxílios ao investimento no sector da aviação:
i)
a construção e exploração das infraestruturas cumprem com um objetivo de interesse comum claramente definido (desenvolvimento regional, acessibilidade, etc.);
ii)
a infraestrutura é necessária e proporcional ao objetivo que foi definido;
iii)
a infraestrutura tem perspetivas a médio prazo satisfatórias relativamente à utilização, em particular no que diz respeito à utilização das infraestruturas existentes;
iv)
todos os potenciais utilizadores da infraestrutura têm acesso à mesma de forma equitativa e não discriminatória; e
v)
o desenvolvimento das trocas comerciais não é afetado em medida contrária aos interesses da União Europeia.
(187)
Além disso, para ser compatível com o mercado interno, o auxílio estatal aos aeroportos, tal como qualquer outra medida de auxílio estatal, deve ter um efeito de incentivo e ser necessário e proporcional ao objetivo legítimo prosseguido.
(188)
A Polónia considera que o financiamento público para o projeto de conversão no aeródromo de Gdynia cumpre todos os critérios de auxílio ao investimento estabelecidos nas orientações de 2005 para os auxílios ao investimento no sector da aviação.
i) A construção e exploração das infraestruturas cumprem um objetivo de interesse comum claramente definido (desenvolvimento regional, acessibilidade, etc.)
(189)
A Comissão salienta que Pomerânia já se encontra servida, de forma eficiente, pelo aeroporto de Gdansk, que está apenas a uma distância de cerca de 25 km do novo aeroporto previsto.
(190)
O aeroporto de Gdansk está localizado próximo da estrada circular de Trójmiasto, que faz parte da via rápida S6 que contorna Gdynia, Sopot e Gdansk e que fornece um acesso fácil ao aeroporto à maior parte dos habitantes da região da Pomerânia. Mesmo para os habitantes de Gdynia, a construção de um novo aeroporto não resultaria, por si só, numa melhoria substancial das ligações, uma vez tanto o aeroporto de Gdynia como o de Gdansk estão a uma distância de 20-25 minutos de carro do centro de Gdynia.
(191)
A Comissão salienta ainda que a ligação metropolitana de Trójmiasto, atualmente em construção com o cofinanciamento de fundos estruturais da União Europeia, permitirá aos residentes de Gdansk e de Gdynia viajar diretamente do centro da sua cidade até ao aeroporto de Gdansk em cerca de 25 minutos. O metropolitano de Trójmiasto fornecerá ainda ligações indiretas ou diretas ao aeroporto de Gdansk a pessoas que habitam noutras áreas da região da Pomerânia.
(192)
A Comissão assinala também que o aeroporto de Gdansk tem atualmente a capacidade de movimentar 5 milhões de passageiros por ano, sendo que o tráfego de passageiros efetivo no período 2010-2013 foi o seguinte: 2010 - 2,2 milhões, 2011 - 2,5 milhões, 2012 - 2,9 milhões, 2013 - 2,8 milhões. A Comissão salienta também que o aeroporto de Gdansk se encontra atualmente em expansão para poder movimentar 7 milhões de pessoas por ano. Espera-se que esse investimento seja concluído em 2015.
(193)
Além disso, segundo a previsão de tráfego fornecida pela Polónia para a região da Pomerânia e utilizada para a preparação da atualização do PIEM de 2012, a procura total na região será de […] passageiros por ano […].
Quadro 9
Previsões de tráfego para a região da Pomerânia (em milhões)
2013
2015
2017
2019
2020
2023
2026
2027
2028
2030
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
A Comissão observa ainda que, de acordo com as informações fornecidas pela Polónia, o plano geral para o aeroporto de Gdansk prevê ainda uma expansão adicional do aeroporto, para que este passe a movimentar mais de 10 milhões de passageiros por ano. Em função da evolução do tráfego, a decisão de expandir a capacidade do aeroporto de Gdansk acima de 7 milhões pode, assim, ser tomada no futuro.
(195)
Segundo a Polónia, as previsões atualizadas (elaboradas em março de 2013) demonstram que a procura na área de captação deverá ser superior às previsões de tráfego em 2012. De acordo com as previsões alteradas, a procura na área de captação será de cerca de 9 milhões de passageiros em 2030. Porém, mesmo esta previsão demonstra que o aeroporto de Gdansk, por si só, seria suficiente, sem qualquer investimento adicional, para satisfazer a procura na região até, pelo menos, 2025 (com base nas previsões de tráfego ajustadas, descritas no considerando 45).
(196)
Além disso, segundo informações fornecidas pela Polónia, a capacidade atual da pista no aeroporto de Gdansk é de 40-44 operações por hora, embora a utilização apresente atualmente uma média de 4,7 operações por hora.
(197)
Com base nas informações fornecidas pela Polónia (ver considerandos 192 a 196), a Comissão observa que apenas 50 a 60 % da capacidade do aeroporto de Gdansk será utilizada nos próximos anos. Consequentemente, mesmo com o rápido crescimento no número de passageiros na região da Pomerânia, o aeroporto de Gdansk será capaz de satisfazer a procura por parte das companhias aéreas e dos passageiros durante um longo período de tempo.
(198)
A Comissão observa ainda que o aeroporto de Gdansk oferece mais de 40 destinos nacionais e internacionais (quer com ligações ponto a ponto quer com ligações a plataformas como Frankfurt, Munique, Varsóvia e Copenhaga).
(199)
Como mencionado no considerando 60, por um lado, a Polónia argumenta que as possibilidades para a expansão da capacidade no aeroporto de Gdansk são limitadas por motivos relacionados com o ambiente e com o ordenamento do território. Por outro lado, a Polónia argumenta que não existem limites no que diz respeito às possibilidades para a expansão da capacidade do aeroporto de Gdansk. Uma vez que os argumentos relativos às restrições à expansão da capacidade são contraditórios e nem sequer são fundamentados, a Comissão considera que não poderá basear a sua avaliação nestes.
(200)
Em razão da capacidade não utilizada no aeroporto de Gdansk, a qual não será utilizada na sua totalidade a longo prazo, e do plano de expansão da capacidade deste aeroporto, se necessária a longo prazo, a Comissão não considera que a criação de outro aeroporto na região da Pomerânia contribua para o seu desenvolvimento. Além disso, a Comissão observa que a região da Pomerânia está já bem servida, em termos de ligações, graças ao aeroporto de Gdansk, e que um novo aeroporto não melhorará as ligações com esta região.
(201)
A Comissão observa ainda que o modelo de negócios para o aeroporto de Gdynia sugere que este concorreria por passageiros com o aeroporto de Gdansk ao nível dos mercados de aviação geral, charter e dos low cost. Além disso, a criação de um novo aeroporto para assumir uma posição de apoio, na qualidade de aeroporto de emergência, não serve para justificar o nível de investimento do aeroporto de Gdynia.
(202)
Tendo em conta o que precede, a Comissão considera que o investimento no aeroporto de Gdynia resultará apenas na duplicação da infraestrutura daquela região, o que não configura um objetivo de interesse comum claramente definido.
ii) A infraestrutura é necessária e proporcional ao objetivo que foi definido
(203)
Como referido nos considerandos 189 a 202, a Comissão considera que a área de captação do aeroporto de Gdynia é, e continuará a ser, servida eficientemente pelo aeroporto de Gdansk. Além disso, os dois aeroportos prosseguiriam um modelo de negócios semelhante, incidindo principalmente em voos low cost e charter.
(204)
Na ausência de um objetivo de interesse comum claramente definido, a Comissão considera que a infraestrutura não pode ser considerada necessária ou proporcional a um objetivo de interesse comum (ver também considerando 202 acima).
iii) A infraestrutura tem perspetivas a médio prazo satisfatórias para a utilização, em particular no que diz respeito à utilização das infraestruturas existentes
(205)
Tal como referido na alínea i), o aeroporto de Gdynia está localizado apenas a uma distância de cerca de 25 km do aeroporto de Gdansk, sendo que os dois aeroportos têm a mesma área de captação e um modelo de negócio semelhante.
(206)
Atualmente, o aeroporto de Gdansk utiliza menos de 60 % da sua capacidade. Considerando os investimentos atualmente em curso, o aeroporto de Gdansk é suficiente para lidar com a procura na região até, pelo menos, 2025-2028, dependendo das previsões utilizadas, e a sua expansão futura é viável.
(207)
A Comissão salienta ainda que o plano de negócios para o aeroporto de Gdynia indica que o aeroporto seria suscetível de gerar cerca de [80-90] % das suas receitas, a partir das transportadoras low cost e charter. Isto significa que incidirá nos mercados que constituem a atividade principal do aeroporto de Gdansk.
(208)
Neste contexto, a Comissão observa ainda que a Polónia não forneceu qualquer prova de colaboração possível entre os dois aeroportos.
(209)
Os planos para gerar receitas a partir de outras atividades ao nível da aviação e da não aviação (produção e serviços) também não seriam suficientes, por si só, para cobrir os elevados custos de exploração relacionados com o funcionamento do aeroporto de Gdynia.
(210)
Assim, a Comissão considera que o aeroporto de Gdynia não oferece perspetivas de utilização satisfatórias a médio prazo.
iv) Todos os potenciais utilizadores da infraestrutura têm acesso à mesma de forma equitativa e não discriminatória
(211)
A Polónia confirmou que todos os potenciais utilizadores teriam acesso à infraestrutura do aeroporto, numa base equitativa e não discriminatória, sem qualquer discriminação comercial injustificada.
v) O desenvolvimento das trocas comerciais não é afetado em medida contrária ao interesse comum
(212)
A Comissão salienta que a Polónia não apresentou qualquer prova de que os aeroportos de Gdynia e de Gdansk criariam uma plataforma de aviação colaborativa. A lógica sugere que os dois aeroportos teriam, na verdade, que competir para atrair essencialmente os mesmos passageiros.
(213)
A Comissão salienta ainda que o plano de negócios do aeroporto de Gdynia (no qual cerca [80-90] % das receitas são geradas a partir de voos de baixo custo e voos charter) e a dimensão do investimento (por exemplo, um terminal com uma capacidade de 0,5 milhões de passageiros por ano, que deverá ser expandido no futuro) não são suficientes para fundamentar a alegação de que o aeroporto de Gdynia incidiria sobre o tráfego de aviação geral e prestaria, apenas ou principalmente, serviços ao setor da aviação geral.
(214)
Tendo em conta o que precede e pelo facto de os dois aeroportos incidirem sobre voos de baixo custo e voos charter, a Comissão considera que o auxílio está destinado a um aeroporto que estaria em concorrência direta com outro aeroporto, localizado na mesma área de captação, sem que exista qualquer procura de serviços aeroportuários que não possa ser satisfeita pelo aeroporto existente.
(215)
Assim, a Comissão considera que o auxílio em causa afetaria as trocas comerciais em medida contrária ao interesse comum. Esta conclusão é sustentada pela ausência de qualquer objetivo de interesse comum que se espera que o auxílio atinja.
vi) Necessidade do auxílio e efeito de incentivo
(216)
Com base nos dados fornecidos pela Polónia, a Comissão considera que os custos de investimento podem ser inferiores aos da construção de outros aeroportos regionais comparáveis na Polónia. Este facto deve-se principalmente à utilização da infraestrutura existente na base aérea militar. Além disso, a Polónia argumenta que sem o auxílio o investimento não teria sido levado a cabo pelo gestor aeroportuário.
(217)
A Comissão observa ainda que o longo período de tempo necessário para atingir o limiar de rentabilidade para este tipo de investimento significa que o financiamento público pode ser necessário para modificar o comportamento do beneficiário, de tal modo que este prossiga com o investimento. Além disso, uma vez que a rentabilidade prevista para o projeto de investimento não pode ser estabelecida (ver considerando 177) e que um investidor numa economia de mercado não realizaria tal projeto, é de facto provável que o auxílio modifique o comportamento do gestor aeroportuário.
(218)
No entanto, na ausência de um objetivo de interesse comum claramente definido, a Comissão conclui que o auxílio não pode ser considerado necessário e proporcional para atingir esse objetivo.
(219)
Deste modo, a Comissão considera que o auxílio ao investimento por parte dos municípios de Gdynia e Kosakowo a favor da Gdynia-Kosakowo Airport Ltd não cumpre com os requisitos das Orientações de 2005 para os auxílios ao investimento no sector da aviação e não pode ser considerado compatível com o mercado interno.
5.2.2. Auxílio ao funcionamento
(220)
A Comissão entende que o financiamento das perdas operacionais do gestor Gdynia-Kosakowo Airport Ltd constitui um auxílio ao funcionamento, reduzindo as despesas atuais do operador aeroportuário. De acordo com a jurisprudência do Tribunal, tais auxílios ao funcionamento são, em princípio, incompatíveis com o mercado interno. De acordo com as orientações de 2005 para os auxílios ao investimento no sector da aviação, o auxílio ao funcionamento concedido aos aeroportos só pode ser considerado compatível a título excecional e em condições muito restritas em regiões desfavorecidas.
(221)
A Comissão salienta que o aeroporto de Gdynia está localizado numa região desfavorecida, que beneficia da derrogação prevista no artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do TFUE, o que significa que a Comissão deve determinar se o auxílio ao funcionamento em questão é compatível com as OAR.
(222)
De acordo com o ponto 76 das OAR, o auxílio ao funcionamento nas regiões abrangidas pela derrogação prevista no artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do TFUE, pode ser concedido desde que os seguintes critérios cumulativos sejam cumpridos: i) é justificável, em termos da sua contribuição para o desenvolvimento regional e da sua natureza e ii) a sua dimensão é proporcional às deficiências que procura atenuar.
(223)
A Polónia considera que o auxílio ao funcionamento é compatível com o ponto 76 das OAR (ver considerandos 77 a 79).
(224)
Uma vez que Pomerânia já é servida pelo aeroporto de Gdansk e que o novo aeroporto não melhorará as ligações desta região, a Comissão não pode considerar que o auxílio contribuirá para o desenvolvimento regional.
(225)
Consequentemente, a Comissão considera que o auxílio ao funcionamento não pode ser considerado proporcional às deficiências que procura atenuar, uma vez que a região da Pomerânia parece não apresentar qualquer deficiência ao nível das ligações.
(226)
Além disso, a Comissão considera que o auxílio ao funcionamento avaliado foi concedido para financiar um conjunto de despesas pré-definido. Porém, tendo em conta a avaliação realizada pela Comissão ao plano de negócios para o aeroporto de Gdynia, bem como a sua avaliação do nível de previsão de receitas e despesas, apresentada na Secção 5.1.3, não é possível concluir que o auxílio seja limitado ao mínimo necessário, concedido a título transitório ou que tenha caráter degressivo. Em particular, no que diz respeito às incertezas sobre a rendibilidade prevista do gestor aeroportuário (consultar a secção sobre a existência de auxílio), a natureza transitória e o caráter degressivo do auxílio não podem ser garantidos.
(227)
Seja como for, a Comissão considera que a atribuição de auxílios ao funcionamento com o intuito de garantir o funcionamento de um projeto de investimento que beneficia de um auxílio ao investimento incompatível é inerentemente incompatível com o mercado interno.
(228)
Deste modo, a Comissão entende que o auxílio ao funcionamento concedido pelos municípios de Gdynia e de Kosakowo a favor do gestor Gdynia-Kosakowo Airport Ltd não cumpre com os critérios estabelecidos nas OAR.
5.2.3. Conclusão sobre a compatibilidade
(229)
Consequentemente, a Comissão conclui que o auxílio estatal concedido ao gestor Gdynia-Kosakowo Airport Ltd é incompatível com o mercado interno.
(230)
A Comissão não identificou nenhuma outra disposição relativa à compatibilidade com o mercado interno que pudesse constituir uma base para que o auxílio em causa seja considerado compatível com o Tratado. Além disso, a Polónia não invocou qualquer disposição relativa à compatibilidade com o mercado interno, nem apresentou nenhum argumento substancial que permitisse à Comissão considerar este auxílio compatível.
(231)
O investimento e os auxílios ao funcionamento que a Polónia concedeu, ou tenciona conceder, a favor do gestor Gdynia-Kosakowo Airport Ltd são incompatíveis com o mercado interno. A Polónia procedeu ilegalmente à atribuição do auxílio, em violação artigo 108.o, n.o 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
6. RECUPERAÇÃO
(232)
De acordo com o TFUE e com a jurisprudência consolidada do Tribunal de Justiça, a Comissão tem competência para decidir que o Estado em questão deve suprimir ou alterar um auxílio quando verifica a incompatibilidade do mesmo com o mercado interno (61). Ainda segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a obrigação imposta a um Estado no sentido de suprimir um auxílio que a Comissão considera incompatível com o mercado comum tem em vista o restabelecimento da situação anterior (62). O Tribunal de Justiça estabeleceu que tal objetivo é alcançado quando o beneficiário tiver reembolsado os montantes concedidos a título de auxílios ilegais, perdendo então o beneficiário a vantagem de que tinha beneficiado no mercado relativamente aos seus concorrentes, e a situação anterior à concessão do auxílio se encontrar reposta (63).
(233)
Em conformidade com a presente jurisprudência, o artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 (64), do Conselho, estipula que «nas decisões negativas relativas a auxílios ilegais, a Comissão decidirá que o Estado-Membro em causa deve tomar todas as medidas necessárias para recuperar o auxílio do beneficiário».
(234)
Deste modo, o auxílio estatal acima mencionado deve ser reembolsado às autoridades polacas, na mesma medida em que foi concedido,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
1. O auxílio estatal, ilegalmente executado pela Polónia, entre 28 de agosto de 2007 e 17 de junho de 2013, em violação do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a favor de Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o., através de injeções de capital no montante de 91 714 000 PLN, é incompatível com o mercado interno.
2. O auxílio estatal que a Polónia tenciona conceder, após 17 de junho de 2013, à Lotniczy Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. para a conversão do aeródromo militar de Gdynia-Kosakowo num aeroporto civil, é incompatível com o mercado interno. Consequentemente, o auxílio estatal não pode ser concedido.
Artigo 2.o
1. A Polónia deve recuperar o auxílio referido no artigo 1.o, n.o 1, junto do beneficiário.
2. Os montantes a recuperar incluem os juros vencidos a partir das datas referidas no segundo ponto até à sua recuperação efetiva.
As datas em que os montantes a recuperar foram colocados à disposição do beneficiário são as seguintes:
a)
28 de agosto de 2007 para o montante de 50 000 PLN;
b)
4 de março de 2008 para o montante de 200 000 PLN;
c)
11 de setembro de 2008 para o montante de 500 000 PLN;
d)
28 de julho de 2009 para o montante de 1 345 000 PLN;
e)
8 de dezembro de 2010 para o montante de 4 361 000 PLN;
f)
8 de julho de 2011 para o montante de 25 970 000 PLN;
g)
1 de setembro de 2011 para o montante de 1 779 000 PLN;
h)
25 de abril de 2012 para o montante de 31 009 000 PLN;
i)
27 de maio de 2013 para o montante de 6 469 000 PLN;
j)
17 de junho de 2013 para o montante de 20 031 000 PLN.
3. Os juros devem ser calculados numa base composta, em conformidade com o disposto no Capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão (65).
4. A Polónia deve proceder ao cancelamento de todos os pagamentos pendentes relativos ao auxílio referido no artigo 1.o, n.o 2, com efeitos a partir da data de notificação da presente Decisão.
Artigo 3.o
1. A recuperação do auxílio referido no artigo 1.o, n.o 1, deve ser imediata e efetiva.
2. A Polónia deve garantir a execução da presente Decisão num prazo de quatro meses a partir da data da sua notificação.
Artigo 4.o
1. No prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, a Polónia deve apresentar à Comissão as seguintes informações:
a)
o montante total (principal e juros da recuperação) a ser recuperado junto do beneficiário;
b)
uma descrição pormenorizada das medidas já tomadas e planeadas com vista ao cumprimento da presente Decisão;
c)
documentos comprovativos de que o beneficiário foi intimado a reembolsar o auxílio.
2. A Polónia deve manter a Comissão informada acerca da evolução das medidas nacionais tomadas para aplicar a Decisão até que a recuperação do auxílio referido no artigo 1.o, n.o 1, tenha sido concluída. A pedido da Comissão, a Polónia deve apresentar de imediato informação sobre as medidas já tomadas ou planeadas para dar cumprimento à presente Decisão. Deve também fornecer informações pormenorizadas sobre os montantes do auxílio e dos juros a título da recuperação já reembolsados pelos beneficiários.
Artigo 5.o
A destinatária da presente decisão é a República da Polónia.
Feito em Bruxelas, em 11 de fevereiro de 2014.