РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 9 юли 2014 година
относно мярка SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP), приведена в действие от Дания и Швеция за Scandinavian Airlines
(нотифицирано под номер C(2014) 4532)
(само текстът на английски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/938/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид решението, с което Комисията взе решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз по отношение на помощ SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
В края на октомври 2012 г. Дания, Швеция и Норвегия (наричани по-нататък „държавите“) се обърнаха неофициално към Комисията и Надзорния орган на ЕАСТ („НОЕ“) във връзка с намерението си да участват в нов инструмент за револвиращ кредит („нов ИРК“) в полза на Scandinavian Airlines („SAS“, „SAS Group“ или „дружеството“). На 12 ноември 2012 г. държавите решиха да участват в новия ИРК, без обаче официално да уведомят Комисията за мярката.
(2)
На 14 ноември 2012 г. Комисията започна неофициално разследване относно новия ИРК. Комисията изпрати искания за информация до Дания и Швеция на 29 ноември 2012 г., 18 декември 2012 г., 28 януари 2013 г. и 18 февруари 2013 г. и отговори съответно на 6 декември 2012 г., 8 януари 2013 г., 5 и 13 февруари 2013 г. и 22 март 2013 г. Дания и Швеция предоставиха допълнителна информация с писмо от 3 юни 2013 г.
(3)
Освен това на 20 ноември 2012 г. Комисията получи жалба от Ryanair, последвана от жалба от Европейската асоциация на нискобюджетните авиокомпании („ELFAA“) на 4 февруари 2013 г., по която Дания и Швеция представиха мнение с писмо от 22 март 2013 г.
(4)
С писмо от 19 юни 2013 г. Комисията уведоми Дания и Швеция, че е взела решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-нататък „ДФЕС“), по отношение на помощта (наричано по-нататък „решение за откриване“). Дания и Швеция представиха мнения относно решението за откриване с писма от 19 август 2013 г.
(5)
Решението на Комисията да започне процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2) на 28 септември 2013 г. Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно мерките.
(6)
Комисията получи мнения от SAS Group и от Foundation Asset Management Sweden AB (наричано по-нататък „FAM“) (3) на 28 октомври 2013 г. На 5 ноември 2013 г. Комисията препрати тези мнения на Дания и Швеция, като им бе дадена възможност да реагират. С писма от 4 и 5 декември 2013 г. датските и шведските органи отбелязаха, че нямат коментари по мненията на SAS Group и FAM.
(7)
Комисията поиска допълнителна информация от Дания и Швеция, с писмо от 25 февруари 2014 г., на което двете държави членки отговориха на 25 март 2014 г. Освен това с писма от 5 и 7 март 2014 г. датските и шведските органи уведомиха Комисията, че дружеството SAS е решило да отмени новия ИРК и да проучи алтернативни възможности за укрепване на капиталовата си основа. Отмяната е в сила от 4 март 2014 г.
(8)
С писма съответно от 4 и 7 юли 2014 г. Швеция и Дания се съгласиха да се откажат от правата си, произтичащи от член 342 ДФЕС във връзка с член 3 от Регламент № 1 и настоящото решение да бъде прието и оповестено на английски език.
(9)
За тази процедура Комисията е единствено компетентна да прецени дали разпоредбите на ДФЕС са били спазени от Дания и Швеция. От друга страна, НОЕ, съгласно член 109, параграф 1 от Споразумението за Европейското икономическо пространство („Споразумението за ЕИП“) във връзка с член 24 от Споразумението между държавите от ЕАСТ за създаване на надзорен орган и съд, е компетентен да прецени дали разпоредбите на Споразумението за ЕИП са били спазени от Норвегия. Също така, въз основа на член 109, параграф 2 и Протокол 27 към Споразумението за ЕИП, за да се гарантира еднакво прилагане в рамките на ЕИП, НОЕ и Комисията трябва да си сътрудничат, да обменят информация и да се консултират взаимно по въпроси, свързани с политиката на надзор, и по отделни случаи.
(10)
Предвид гореизложеното и като се вземат предвид паралелните компетентности на двете институции в този случай, Комисията си сътрудничи и се консултира с НОЕ преди приемането на настоящото решение.
2. СКАНДИНАВСКИЯТ ПАЗАР ЗА ВЪЗДУШЕН ТРАНСПОРТ
(11)
Между 2001 и 2011 г. скандинавският пазар за въздушен транспорт (който включва Дания, Швеция, Финландия и Норвегия) по получени данни е нараснал с 126 % по отношение на разполагаемите креслокилометри (4). Почти целият растеж в скандинавския пазар за полети на къси разстояния се пада на нискотарифните превозвачи, по-специално Norwegian Air Shuttle и Ryanair. Наистина, смята се, че нискотарифните превозвачи да генерирали 90 % от растежа през този период (5).
(12)
Въпреки нарастването на значението на нискотарифните превозвачи най-големият участник в скандинавския пазар все още е SAS, чийто пазарен дял се изчислява на 35,6 % през 2011 г., което е далеч от стойностите над 50 %, на които се радваше предприятието преди десетилетие. Пазарните дялове на Norwegian Air Shuttle и Ryanair достигнаха съответно 18,7 % и 6,8 % през тази година.
3. ПРЕДПРИЯТИЕТО БЕНЕФИЦИЕР
(13)
SAS е национален превозвач на държавите, най-голямата авиокомпания в Скандинавия и осмата по големина авиокомпания в Европа. Предприятието също така е един от основателите на Star Alliance. Групата, която включва Scandinavian Airlines, Widerøe (6) и Blue 1, е със седалище в Стокхолм, а основният ѝ европейски и междуконтинентален център се намира на летището в Копенхаген. През 2013 г. SAS превози около 28 милиона пътници, като достигна приходи от близо 42 млрд. SEK.
(14)
Предприятието SAS в момента се притежава на 50 % от държавите: 21,4 % от Швеция, 14,3 % от Дания и 14,3 % от Норвегия. Основния частен акционер е фондацията Knut и Alice Wallenberg foundation („KAW“) (7,6 %), а останалите акционери притежават дялове от 1,5 % или по-малко.
Таблица 1
Основни акционери в SAS AB към 31 март 2012 г. (7)
Акционер
Общо (%)
Правителството на Швеция
21,4
Правителството на Дания
14,3
Правителството на Норвегия
14,3
Knut and Alice Wallenberg's foundation
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H värdepapper AB
1,4
Unionen
1,4
Датската национална банка
1,4
Robur försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0,3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
Финансовото състояние на SAS бе слабо в продължение на няколко години с многократни загуби между 2008 и 2013 г. През ноември 2012 г. Standard and Poor's („S&P“) намали кредитния рейтинг на дружеството от B- на CCC+ (8). Тези трудности бяха задълбочени от пазарната среда на високи разходи за гориво и несигурност по отношение на търсенето.
(16)
По-специално, от годишните доклади на дружеството се вижда, че между 2008 г. и 2012 г. дружеството SAS е понесло значителни загуби всяка година и е поело значителен по размер финансов нетен дълг.
Таблица 2
Основни финансови данни на SAS за периода 2007-2012 г. (милиони SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(януари-октомври)
Приходи
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Финансов нетен дълг
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
Печалба преди облагане с данъци (EBT)
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Нетни доходи
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Паричен поток за годината
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Възвръщаемост на вложения капитал (ROCE)- %
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Възвръщаемост на капитала след облагане - %
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Коефициент на лихвено покритие - %
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
В резултат на влошаващото му се финансово състояние SAS следваше програма за значително намаление на разходите („Core SAS“) през 2009/2010 г. При изпълнението на тази програма SAS трябваше да набере капитал от своите акционери чрез две емисии на права: i) 6 млрд. SEK през април 2009 г.; и i) 5 млрд. SEK през май 2010 г. (10)
(18)
Финансовите затруднения на SAS достигнаха върха си през 2012 г., когато дружеството представи бизнес плана 4 Excellence Next Generation („план 4XNG“), възприет от управленския състав на авиокомпанията като „последен шанс“ за SAS (11). Освен това през ноември 2012 г. пресата съобщи за възможността за SAS да изпадне в несъстоятелност (12).
4. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА: НОВИЯТ ИРК ПРЕЗ 2012 Г.
(19)
Що се отнася до другите авиокомпании в световен мащаб, SAS разчиташе на външни кредитни споразумения, за да поддържа минимални нива на ликвидност. От 20 декември 2006 г., SAS разчиташе на ИРК, който трябваше да изтече през юни 2013 г. („стар ИРК“). Старият ИРК възлизаше на 366 млн. евро и беше предоставен изключително от няколко банки ([…] (13)). Той включваше и редица финансови клаузи или условия, като […].
(20)
През декември 2011 г., вследствие на влошаване на стопанските резултати на дружеството, ръководството на SAS реши да използва изцяло стария ИРК. След подаване на молба за обявяване в несъстоятелност от дъщерно дружество на SAS (а именно Spanair) през януари 2012 г., SAS започна преговори с банките и на 15 март 2012 г. постигна споразумение за актуализация на договорните клаузи. Тази актуализация на договорните клаузи доведе до нарастване на разходите за използване на стария ИРК, до въвеждане на по-строги условия за усвояване и изискваше от SAS да предостави пълно и незабавно изплащане на усвоената сума. Освен това SAS трябваше да предостави на кредиторите плана за рекапитализиране, който трябваше да бъде одобрен от управителния съвет и основните акционери, т.е. държавите и KAW.
(21)
Планът за рекапитализиране се основаваше на т.нар.план 4XNG, който се разработваше в началото на 2012 г. Планът 4XNG също даваше отговор на опасенията, изразени от […] относно съществуващия бизнес план на SAS, наречен 4 Excellence („план 4X“), през май 2012 г. Според SAS планът 4XNG би позволил на дружеството да се установи като авиокомпания, която е финансово самодостатъчна. В него се набелязват редица финансови цели, които SAS трябваше да постигне през финансовата година 2014/2015. Те включваха печалба преди лихви и данъци (EBIT) над 8 %, съотношение на финансова подготвеност над 20 % и коефициент на собствения капитал (собствен капитал/активи) над 35 %. Планът 4XNG трябваше да позволи на SAS да подобри своята печалба преди облагане с данъци (EBT) с приблизително 3 млрд. SEK на годишна основа, като в същото време осъществяването му ще изисква разходи за преструктуриране и еднократни разходи в размер на приблизително 1,5 млрд. SEK.
(22)
Друга цел на плана 4XNG е дружеството да се подготви за въвеждането на нови счетоводни правила за пенсиите от ноември 2013 г., като се очакваше те да имат отрицателно въздействие върху собствения капитал на SAS Group. Освен това в плана се съдържаше ангажимент да се изпълни план за продажба на активи и финансиране, който включваше общо около 3 млрд. SEK в потенциални нетни парични постъпления. Продажбата на активи включваше (14): i) продажбата на Widerøe, дъщерна регионална авиокомпания в Норвегия (15), ii) продажбата на инвестиции с миноритарно участие в […], iii) продажбата на лихви от летищно недвижимо имущество, iv) аутсорсинга на наземното обслужване (16), v) продажбата на самолетни двигатели (17), vi) продажбата или обратния лизинг или други финансови трансакции по отношение на […], vii) аутсорсинга на системите за управление и телефонните централи (18), и viii) продажбата или гарантираното финансиране на три самолета Q400.
(23)
Държавите настояват, че планът 4XNG се е самофинансирал, което означава, че SAS би генерирал достатъчно парични наличности от операциите и от допълнителните продажби на активи, за да финансира първоначалните разходи за изпълнението на плана 4XNG. SAS обаче се безпокоеше от очакванията на инвеститорите за позиция на ниска ликвидност в резултат на значителните предварителни разходи за изпълнение на плана 4XNG. Затова SAS поиска удължаване на срока на действие на стария ИРК заедно с въвеждането на новия ИРК, подкрепян от държавите и KAW. SAS обаче твърдеше, че нито старият ИРК (удължен), нито новият ИРК биха били използвани.
(24)
Обсъжданията по новия ИРК започнаха на 4 юни 2012 г. (19) Първоначално, в съответствие с плана за рекапитализиране (вж. точка 20), банките, които бяха кредитори по стария ИРК, изискваха държавите да пристъпят към още едно записване на собствен капитал, например емисия на права, понеже не желаеха да финансират сами нов ИРК. Държавите обаче отхвърлиха тази идея.
(25)
След провеждането на преговори банките приеха нов ИРК, който ще бъде създаден съвместно с държавите и с KAW и ще бъде строго структуриран при равни условия без подчиненост или непропорционални права за финансова гаранция. Следва да се отбележи, че новият ИРК бе планиран първоначално да бъде в размер на [3-6] млрд. SEK, а съществуваше налична финансова гаранция само в размер на [1-4] млрд. SEK. На 22 октомври 2012 г. размерът на новия ИРК бе накрая намален на 3,5 млрд. SEK(приблизително 400 млн. EUR).
(26)
Новият ИРК беше предоставен от същите банки, които са предоставиха стария ИРК (с изключение на една (20)) заедно с държавите и KAW. Във връзка с това 50 % от новия ИРК се осигуряваха от държавите пропорционално на акционерното им участие в SAS, а останалите 50 % се предоставяха от банките и от KAW. Държавите и KAW участваха в новия ИРК при същите условия (такси, лихви, спогодби) като банките.
(27)
Основните характеристики на новия ИРК са следните:
-
Той бе разделен на два подинструмента от 2 млрд. SEK (инструмент А) и 1,5 млрд. SEK (инструмент Б), по отношение на които държавите допринесоха с 50 % от стойността. Ценовите условия за двата инструмента включваха авансова такса, такса ангажимент, такса за използване, марж и изходна такса.
-
SAS трябваше да отговори на някои условия, за да може да използва ИРК, като тези условия бяха по-строги за инструмент А, отколкото за инструмент Б (21).
-
Новият ИРК продължи всички финансови гаранции на стария ИРК и освен това на кредиторите бяха предоставени гаранции върху всички дялове в Widerøe и върху всички други свободни от тежести дълготрайни активи на SAS Group от декември 2012 г. По този начин новият ИРК разполагаше с гаранция от първи ред по редица активи на SAS, включително 100 % от дяловете на нейните дъщерни дружества Widerøe and SAS Spare Engine, 18 самолета и няколко имота. Тези гаранции бяха оценени на счетоводна стойност от около 2,7 млрд. SEK (т.е. приблизително 75 % от новия ИРК) и бяха разпределени пропорционално между инструмент А и инструмент Б.
-
Инструмент Б можеше да се използва само след като бе изцяло използван инструмент А. След 1 януари 2014 г. SAS можеше да го използва само ако е приключила продажбата на активите или акциите на Widerøe.
-
Падежът на новия ИРК беше 31 март 2015 г.
(28)
Условията на новия ИРК бяха договорени на 25 октомври 2012 г. Той обаче подлежеше, наред с другото, на парламентарно одобрение за всяка от държавите и на подписване на профсъюзни споразумения с летателния персонал и с кабинния екипаж.
(29)
Държавите представиха доклад с дата 7 ноември 2012 г., изготвен от CITI („доклад на CITI“), който имаше за цел да оцени дали частен инвеститор в положение, възможно най-близко до това на държавите, би могъл да участва в новия ИРК при подобни условия. Като предполага успешно изпълнение на плана 4XNG в основния си сценарий, докладът на CITI заключава, че участието на държавите в новия ИРК би създало вътрешна норма на възвръщаемост („ВНВ“) от [90-140] %, възвръщаемост на паричните средства от [4-9]х и увеличение на стойността на собствения капитал в размер на почти [700-1 200] % (от ноември 2012 г. до март 2015 г.). В доклада на CITI се заключава, че възвръщаемостта, изисквана от държавите, би била най-малко равна на тази, изисквана от частни инвеститори, които се намират в подобно положение. В доклада на CITI обаче не бе оценена вероятността за успешно изпълнение на базовия сценария на плана 4XNG, нито пък бе оценено въздействието на отклоненията от „базовия сценарий“, като например липсата на парично остойностяване на неосновните активи.
(30)
SAS обяви на 19 декември 2012 г., че всички условия, необходими за да може новият ИРК да влезе в сила (вж. точка 28), са били налице, включително парламентарно одобрение в държавите. Считано от тази дата и до 3 март 2014 г. новият ИРК беше в сила и замени стария ИРК (22).
(31)
С писмо от 3 юни 2013 г. Дания и Швеция обясниха, че в резултат на продажбата на 80 % от акциите на Widerøe (точка 22) държавите и банките кредиторки са се съгласили със SAS за изменение на условията на новия ИРК, въпреки че споразумението за изменение все още не е било официално подписано. В мнението си, представено в хода на официалната процедура по разследване, датските и шведските органи информираха Комисията, че изменението на новия ИРК бе подписано от всички страни и ще влезе в сила, когато бъде приключена трансакцията за Widerøe, т.е. на 30 септември 2013 г. Тези изменения включват следното:
-
Инструмент А ще бъде намален от 1,173 млрд. SEK на 0,8 млрд. SEK и срокът му на падеж ще бъде удължен с пет месеца до 1 юни 2014 г.
-
Предприятието SAS ще се ангажира да предостави [0,5-0,8] млрд. SEK в брой като гаранция за инструмент А, а останалите [0,1-0,4] млрд. SEK ще бъдат обезпечени чрез ценни книжа, вече включени в новото споразумение за ИРК.
-
0,2 млрд. SEK по инструмент А ще бъдат анулирани, след като част от дейностите по наземно обслужване бъде продадена. До момента, когато новият ИРК беше отменен на 4 март 2014 г., предприятието SAS беше подписало писмо за намерения с потенциален купувач (23).
-
Инструмент Б ще бъде намален от 1,5 млрд. SEK на 1,2 млрд. SEK.
5. РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(32)
В решението си за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения по отношение на участието pari passu на държавите, KAW и банките в новия ИРК главно поради следното:
-
Предишна експозиция на банките към SAS чрез участието им в стария ИРК. В действителност банките намалиха приблизително наполовина своя принос към новия ИРК и поради това намалиха общата си експозиция към SAS с близо 50 % по отношение на ИРК, а държавите - които не получиха никаква доходност по отношение на емисиите на права от 2009 и 2010 г. с оглед на трайно отрицателните резултати на SAS - бяха увеличили експозицията си към SAS.
-
Фактът, че предприятието SAS беше използвало напълно стария ИРК през януари 2012 г., което може да е оказало влияние върху решението на банките кредиторки да участват в новия ИРК, за да избегнат по-нататъшно използване и да гарантират, че техните вноски в ИРК не са изцяло загубени с оглед на затрудненията на предприятието.
-
На Комисията не беше ясно дали решението на банките да участват в новия ИРК беше повлияно от непрекъсната финансова подкрепа на държавите за SAS през предходните години. Комисията също така отбеляза, че участието на държавите е строго условие, за да могат частни оператори да участват в новия ИРК.
-
Комисията се запита дали участието на KAW в новия МРК може да бъде сравнено с това на частен инвеститор, като се има предвид експозицията на KAW към SAS не само чрез своето дялово участие, но също и чрез банката SEB.
(33)
Освен това Комисията се запита дали участието на държавите в новия ИРК може да се счита за рационално от гледна точка на акционер и би отговорило на теста за инвеститор в условията на пазарна икономика (тест MEI) отвъд разсъждението за pari passu. Във връзка с това Комисията прецени дали планът 4XNG се е основавал на достатъчно солидни предположения, за да привлече частен инвеститор да участва в новия ИРК, и дали анализите на чувствителността, извършени по плана, са били прекалено оптимистични.
(34)
Например Комисията посочи наред с другото оптимистичните данни в плана относно растежа на пазара в разполагаеми креслокилометри и БВП, както и инфлацията от 0 % за периода 2015-2017 г. По същия начин Комисията изрази съмнения дали успешното изпълнение на всички инициативи за намаляване на разходите и продажба на активи е могло да бъде предвидено в момента на подписване на новия ИРК.
(35)
Що се отнася до реда и условията на новия ИРК и оценката на CITI на очакваната възвръщаемост от участието на държавите в новия ИРК, Комисията подчерта факта, че докладът на CITI не извърши оценка на плана 4XNG, нито анализ на чувствителността на финансовия модел, а просто се позовава на предоставената му информация. Комисията също така подчерта, че докладът на CITI не оцени сигурността на новия ИРК от гледна точка на частен инвеститор в условията на пазарна икономика, нито взе предвид въздействието на възможни алтернативни сценарии с по-малко благоприятни предположения (включително в неизпълнение) относно анализа на възвръщаемостта. В това отношение Комисията отбелязва, че в доклада на CITI се приписва нулева вероятност за това SAS да не изпълни задълженията си през следващите три години, което изглежда подценяване на риска.
(36)
С оглед на горепосоченото, Комисията не може да изключи, че участието на държавите в новия ИРК може да води до предимство в полза на SAS по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(37)
Накрая, ако новият ИРК включва държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията се съмнява, че новият ИРК би могъл да бъде счетен за съвместим с вътрешния пазар. В това отношение, Комисията прецени дали биха били приложими някои от възможните основания за съвместимост, посочени в ДФЕС. Предвид характера на мярката и трудностите на SAS, Комисията отбеляза, че единствените подходящи критерии изглежда са тези, свързани с помощта за оздравяване и преструктуриране по член 107, параграф 3 от ДФЕС, въз основа на Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (24) (Насоките за оздравяване и преструктуриране). Комисията обаче стигна до предварителното заключение, че условията за помощ за оздравяване и преструктуриране, определени в Насоките за оздравяване и преструктуриране, изглежда не са били изпълнени.
6. МНЕНИЕ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
6.1. Мнения на Дания и Швеция
(38)
Дания и Швеция поддържат, че тяхното участие в новия ИРК се извършва по пазарни условия, тъй като те са участвали в него pari passu с банките и с KAW, като по този начин се изключва наличието на държавна помощ.
(39)
Дания и Швеция твърдят, че предприятието SAS не е използвало стария ИРК в нито един момент през периода, в който са се провеждали преговорите по новия ИРК. Те отбелязват измененията на стария ИРК през март 2012 г., с които се въвеждат още по-строги условия за използване, и твърдят, че от края на юни 2012 г. банките са могли да отхвърлят всяко искане за използване от страна на SAS. Използваната по ИРК сума бе изцяло изплатена от SAS през март 2012 г. и от този момент предприятието SAS не е използвало стария ИРК. В резултат на това тези банки са могли разумно да бъдат счетени за „външни“ инвеститори, които участват в новия ИРК при равни условия с държавите (25), без да имат някаква съществена необезпечена експозиция към SAS (26).
(40)
По отношение на участието на KAW в новия ИРК заедно с банките, датските и шведските органи са на мнение, че KAW е имал ограничена икономическа експозиция към SEB и че това не е могло да повлияе върху решението му да участва в новия ИРК.
(41)
Освен това Дания и Швеция твърдят, че планът 4XNG е бил реалистичен и че той би могъл да се приложи успешно. Те твърдят, че всички аспекти и допускания, включително тези, които се отнасят до прогнози за приходите (ПСМК) (27), и мерките за икономии на разходи и предвидените продажби са били внимателно прегледани, за да се задоволят финансовите цели в плана 4XNG за периода 2014-2015 г. Освен това планът 4XNG - заедно с всички допускания, на които са основаваше - беше внимателно разгледан от външните финансови съветници на държавите (Goldman Sachs) и на банките ([…]) и беше адаптиран с оглед на техните забележки и препоръки. Те подчертават също, че очакването за успешно изпълнение на плана, когато се взема решение за участие в новия ИРК, беше подкрепено от факта, че сключването на нови профсъюзни споразумения бе предпоставка за новия ИРК. Освен това според Дания и Швеция, промените между декември 2012 г. и отмяната на новия ИРК на 4 март 2014 г. показаха, че планът е на път да постигне очакваните резултати (28).
(42)
По отношение на реда и условията на новия ИРК, Дания и Швеция твърдят, че те са били в съответствие с нормалните пазарни условия, като те са били подобни на условията по подобни сделки и новият ИРК също е имал по-високи авансови такси и по-строги условия за използване от повечето анализирани сделки. Що се отнася до пакета от финансови гаранции, Дания и Швеция твърдят, че действителните финансови рискове за банките кредиторки не са били незначителни, тъй като прогнозната стойност на гаранциите очевидно е надхвърляла размера на инструмент A. В резултат на това при сценарий на ликвидация всички искания на банките кредиторки биха били удовлетворени от пакета от финансови гаранции или от други активи на SAS, които биха могли да бъдат продадени, като […], дяловото му участие в […] и др. Горепосоченото се подкрепя и от реалното анулиране на значителна част от ангажиментите, поети по инструмент А през първата половина на 2013 г. Според Дания и Швеция това показва, че банките са действали от търговска гледна точка и разумно при вземането на решение да участват в новия ИРК с държавите и KAW.
(43)
На последно място, Дания и Швеция докладват, че участието в новия ИРК е създало значителна възвръщаемост за кредиторите по ИРК, без да се налага SAS да използва инструмента. Това би трябвало да подкрепи мнението, че участието на държавите в новия ИРК заедно с KAW и банките е било в пълно съответствие с принципа за MEI.
6.2. Мнения на SAS Group
(44)
SAS Group твърди, че държавите са участвали в новия ИРК в качеството им на акционери, а не на публични органи. От тази гледна точка, участието в такъв инструмент е за предпочитане спрямо дяловото участие, като се има предвид генерирането на значителни приходи за акционерите/кредиторите по отношение на такси, както и предвиденото увеличение на стойността на дяловете.
(45)
По отношение на теста pari passu, SAS Group твърди, че той е бил изпълнен, като се има предвид, че банките не са имали експозиция към SAS и в резултат на това, те е следвало да бъдат третирани като „външни“ инвеститори. Освен това участието на държавите в новия ИРК не повлияло на поведението на банките, тъй като именно предприятието SAS - а не банките- е поискало акционерите да се включат в новия ИРК. Освен това SAS Group твърди, че банките са решили да участват в новия ИРК при равни условия с държавите и KAW въз основа на много положителните резултати от анализа на риска/приходите.
(46)
SAS Group допълнително подкрепя твърдението на Дания и Швеция, че допусканията, стоящи в основата на плана 4XNG, са били стабилни с много реалистични прогнози по отношение на трите основни фактора, а именно пазарния растеж на разполагаемите креслокилометри, прогнозите за БВП за периода 2015-2017 г. и предположената инфлация от 0 %. Освен това рисковете, свързани с изпълнението на плана, бяха проверени внимателно от всички банки кредиторки с особен акцент върху ПСМК като ключов показател за рентабилността на предприятието.
(47)
В същото време SAS Group твърди, че пакетът от финансови гаранции е бил оценен в достатъчна степен и че рискът от неизпълнение на задълженията на SAS по прилагането на плана 4XNG бе намален. Това се подкрепя от факта, че реализирането на икономии на разходи е било условие за това кредиторите да участват в новия ИРК и че сключването на нови колективни споразумения през ноември 2012 г. е от ключово значение за успешното прилагане на плана.
(48)
SAS Group допълнително упреква Комисията, че е пропуснала да отчете алтернативата за несъстоятелността и факта, че държавите биха загубили стойността на общото си участие, ако не беше въведен новият ИРК. В този контекст SAS Group подчертава, държавите са участвали в новия ИРК в качеството си на основни акционери в SAS, с цел да получат подходяща възвръщаемост на своите инвестиции.
(49)
Накрая, SAS Group съобщава, че изпълнението на плана 4XNG е довело до печалба преди облагане с данъци в размер на 3 млрд. SEK, което е довело до положителен резултат за SAS за периода ноември 2012 г. - юли 2013 г.
6.3. Мнения от FAM
(50)
Според FAM, предприятието, което отговаря за управлението на активите на KAW, решението на KAW да участва в новия ИРК е взето независимо от неговия интерес в SEB и експозицията на SEB към SAS. FAM твърди, че KAW не е имал нито мажоритарен дял в SEB, нито може да се твърди, че контролира SEB.
(51)
Предприятието FAM е разгледало плана 4XNG, свързаните с него финансови рискове и пакета от финансови гаранции и е счело, че е в интерес на KAW да участва в новия ИРК. В това отношение то е сравнило перспективата за защита на дългосрочните инвестиции на KAW в SAS и бъдещата възможна възвръщаемост на тези инвестиции, както и високите такси, които биха били заплатени от SAS по новия ИРК, спрямо ликвидацията на SAS, която то не смята за икономически интересен вариант.
(52)
FAM също изразява своето съгласие с Дания, Швеция и SAS Group, че всички заинтересовани страни са участвали в новия ИРК при еднакви условия, без каквато и да е форма на подчиненост, непропорционални права на гаранции или другояче асиметрични условия. Решението за участие в новия ИРК се е основавало на задълбочен анализ на перспективите за рентабилност в резултат на силното и конкурентоспособно предприятие SAS в бъдеще.
(53)
На последно място, FAM споделя виждането на Дания и Швеция, че решението на банките кредиторки да участват в новия ИРК се е основавало на съображения от търговски характер, като съществуващата им експозиция по стария ИРК е била само теоретична. То твърди, че банките са имали дори по-малки стимули да участват в новия ИРК от държавите и KAW, тъй като последните са могли да разчитат на увеличение на цените на дяловете си. Поради това предприятието твърди, че условията на теста pari passu трябва да се считат за изпълнени.
7. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
7.1. Наличие на държавна помощ
(54)
В съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(55)
Така понятието държавна помощ се прилага за всяко предимство, което пряко или непряко е предоставено и е финансирано с държавни ресурси, отпуснати от самата държава или от някой междинен орган, действащ по силата на правомощията, които са му предоставени.
(56)
За да представлява държавна помощ, дадена мярка трябва да произтича от държавни ресурси и трябва да може да бъде приписана на държавата. По принцип държавните ресурси са ресурси на държава членка и на нейните публични органи, както и ресурси на публичните предприятия, върху които публичните органи могат да упражняват, пряко или косвено, значително влияние.
(57)
Не може да се отрече, че въпросната мярка включва държавни ресурси, тъй като тя беше финансирана от ресурси, идващи от бюджетите на държавите, и тя може да бъде приписана на държавата. По-специално, уместно е да се отбележи, че парламентите на Дания и Швеция одобриха участието на двете правителства в новия ИРК (точка 30).
(58)
Въпросната мярката трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията и да може да засегне търговията между държавите членки.
(59)
Съгласно установената съдебна практика, когато финансова помощ, отпусната от държава членка, засилва позицията на дадено предприятие в сравнение с други предприятия, конкуриращи се при търговията в рамките на Съюза, тогава е налице най-малкото потенциално въздействие върху търговията между държавите членки и върху конкуренцията (29). Във връзка с това Комисията е на мнение, че всяко потенциално икономическо предимство, предоставени на SAS чрез държавни ресурси, би отговорило на това условие. SAS се конкурира с други въздушни превозвачи в Европейския съюз, по-специално след като на 1 януари 1993 г. (30) влезе в сила третия етап от либерализацията на въздушния транспорт („трети пакет“). Освен това за пътувания на сравнително кратки разстояния в рамките на ЕС въздушният транспорт е в конкуренция със сухопътния и железопътния транспорт и поради това сухопътните и железопътните превозвачи също биха могли да бъдат засегнати.
(60)
Така, единственият критерий за понятието за държавна помощ, който е под въпрос, е дали мярката е предоставила избирателно неправомерно икономическо предимство на SAS.
(61)
С оглед на отмяната на новия ИРК, считано от 4 март 2014 г., Комисията оцени дали новият ИРК е предоставил неправомерно избирателно икономическо предимство на SAS от момента на своето създаване през 2012 г. до отмяната си през 2014 г.
7.2. Икономическо предимство в полза на SAS
(62)
За да определи дали предприятието SAS е получило държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията ще прецени дали на авиокомпанията е предоставено икономическо предимство, което не би могла да получи при нормални пазарни условия. Комисията проучва този въпрос чрез прилагане на тест MEI, според който не е налице държавна помощ, когато при подобни обстоятелства частен инвеститор с размер, съпоставим на този на съответните органи от публичния сектор, и който осъществява дейност при нормални пазарни условия в пазарна икономика, би бил склонен да предостави въпросната мярка на бенефициера.
(63)
Според тест MEI Комисията трябва следователно да прецени дали частен инвеститор би сключил разглежданата сделка при същите условия. Становището на хипотетичния частен инвеститор е това на благоразумен инвеститор, чиято цел за увеличаване до максимум на печалбата се преследва внимателно, като се преценява равнището на приемливия риск за дадената възвръщаемост (31).
(64)
По принцип принос от публични средства не включва държавна помощ, ако се извършва едновременно със значителна вноска в капитала от страна на частен инвеститор при сравними обстоятелства и при съпоставими условия (pari passu) (32).
7.2.1. Участие pari passu на държавите, KAW и банките в новия ИРК
(65)
Комисията отбелязва, че банките кредиторки, които участват в новия ИРК, участва също така и в стария ИРК. В новия ИРК обаче държавите увеличиха своята експозиция към SAS, докато банките намалиха приблизително наполовина своя принос (от 366 млн. EUR на приблизително 200 млн. EUR) и така намалиха общата си експозиция по ИРК към SAS с около 50 %. Предвид Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата, че може да бъде приложен доводът за pari passu, тъй като държавите и банките изглежда не са били в сравними положения.
(66)
Дания, Швеция и SAS Group твърдят, че банките кредиторки не са имали никаква експозиция по стария ИРК, когато са водели преговори за участието си в новия ИРК. Поради това банките следва да са били считани за „външни“ инвеститори в положение, сходно на това на държавите и на KAW.
(67)
Комисията отбелязва, че предприятието SAS е използвало напълно стария ИРК през януари 2012 г. (точка 20). Наистина измененията на стария ИРК през март 2012 г. включваха наред с другото условие за пълно и незабавно изплащане на усвоената сума. Сумите бяха напълно изплатени през март 2012 г. и измененията на стария ИРК, влезли в сила през същия месец, затрудниха изключително SAS да използва инструмента след това (33). Освен това SAS трябваше да предостави до юни 2012 г. план за рекапитализиране, който трябваше да бъде утвърден от управителния съвет, както и от държавите и KAW като основни акционери. Този план беше първоначално отхвърлен от банките. Едва през ноември 2012 г., след като внимателно разгледаха преработения план 4XNG, държавите, последвани от банките, решиха да участват в новия ИРК.
(68)
В резултат на това датските и шведските органи и SAS Group твърдят, че SAS бе ефективно възпрепятствано да поиска използване на стария ИРК. Съзнавайки тази ситуация, банките трябваше да решат дали да продължат със стария ИРК до изтичането му през юни 2013 г. или да участват в новия ИРК при равни условия с държавите и KAW, въпреки факта, че държавите и KAW като акционери имаха повече стимули за участие с оглед евентуално постигане на по-висока стойност на акциите си след изпълнението на плана 4XNG.
(69)
Въпреки че Комисията счита за вероятно банките, или поне онези, които не разполагат с други необезпечени двустранни експозиции към SAS, не са били съществено изложени на стария ИРК в момента на вземането на решение да участват в новия ИРК, тя също така е на мнение, че все пак съществува риск, че предприятието SAS е могло да да изпълни условията за ползване на инструмента, преди да е въведен новият ИРК. Фактът, че това не се е случило и че старият ИРК не е бил използван, след като е бил напълно изплатен през март 2012 г., е без значение в това отношение. Въз основа на това става ясно, че банките имат известна степен на експозиция към SAS по стария ИРК, което не е било така за държавите и KAW. Поради това Комисията не може да приеме аргумента на датските и шведските органи, че банките са участвали в новия ИРК като „външни“ инвеститори, независимо от тяхната експозиция по стария ИРК.
(70)
Освен това Комисията не може да се съгласи с Дания и Швеция, че експозицията на някои банки под формата на двустранни инструменти, свързани със стария ИРК (34), не е включвала никакъв финансов риск за банките през периода на преговори по новия ИРК, въз основа на това, че тези инструменти не са могли да бъдат използвани, освен ако старият ИРК не е бил използван изцяло. Както бе посочено по-горе, съществува риск, макар и малък, че условията на използване не са могли да бъдат изпълнени, въпреки факта, че вследствие на измененията през март 2012 г. и въведените строги условия вероятността от това SAS да използва стария ИРК е била много ниска.
(71)
Освен това изглежда, че някои банки са имали друга експозиция към SAS. Например, освен участие в стария ИРК, […] е имала - считано от 30 септември 2012 г. - необезпечена (и неизползвана) двустранна експозиция към SAS в размер на [200-600] млн. SEK, както и необезпечена експозиция на използване кредитни карти в размер на [500-900] млн. SEK. Ето защо банката може да е трябвало да поеме разходите по възстановяването на клиентите, ако SAS е отменил съответните полети. Въпреки че необезпечената експозиция на използване на кредитни карти представлява [0-2] % от общия кредитен портфейл на […] в размер на около [1 000-3 000] млрд. SEK, експозицията все пак представлява финансов риск и следователно не може да се приеме, че […] е била в сходно положение по отношение на държавите, когато е взела решение да участва в новия ИРК.
(72)
Освен това три други банки са били изложени на кредитен риск по отношение на текущи механизми за финансиране на самолети (например […]). Въпреки че държавите, твърдят, че финансирането е било обезпечено от самите самолети и не е представлявало финансов риск за банките, тъй като те могат лесно да бъдат продадени на пазара, това не е било доказано от фактическа гледна точка. Все още не е ясно дали в случай на спешна продажба на самолета общата сума би била действително възстановена.
(73)
Освен това в решението за откриване на процедурата Комисията се запита дали поведението на банките може да е било повлияно от поведението на държавите, като се има предвид непрекъсната финансова подкрепа за авиокомпанията през предходни години (например емисии на права от 2009 и 2010 г.). В допълнение към това банките са били готови да участват в новия ИРК само при условие че държавите участват в него, както е обяснено в точки 23 и 24.
(74)
По принцип Комисията счита, че условието pari passu не може да се прилага в случаи, когато участието на държавите представлява строго условие за участието на частни оператори в сделката.
(75)
В хода на официалното разследване, Дания, Швеция и SAS Group заявиха, че в нито един момент по време на преговорите за новия ИРК банките не се са почувствали „заразени“ от миналото поведение на държавите и постоянната им готовност да подкрепят SAS, въпреки факта, че държавните приходи по емисиите на права от 2009 и 2010 г. са били по-малки от прогнозираните.
(76)
Комисията не може да изключи възможността частните оператори да не са желали да инвестират в предприятие с такива резултати и непредвидими прогнози, освен ако държавите не са участвали. В същото време тя не може да изключи, че държавите, които са отказали да предоставят нов собствен капитал и да участват в подчинен ИРК, повече не са искали да вложат допълнителни средства в SAS. Независимо от тези съображения, Комисията не е убедена, че участието на държавите в новия ИРК е било направено на принципа pari passu по отношение на банките кредиторки, като се има предвид, че участието на държавите е довело до това, че банките са намалили съвкупната си експозиция по ИРК към SAS с приблизително 50 %, докато същевременно държавите са увеличили експозицията си към SAS.
(77)
Във връзка с това дали поведението на KAW може да се счете за отправна точка, за да се определи поведението на частен инвеститор, официалното разследване показа, че експозицията на KAW към SAS чрез участието му в капитала на SEB е по-малка от посочената в решението за откриване. Като се има предвид, че KAW е само миноритарен акционер в SEB и че експозицията, която SEB е имал към SAS, е била ограничена, би могло да се твърди, че участието на KAW в новия МРК е било ръководено от перспективите за рентабилност на инвестицията.
(78)
В допълнение на горното официалната процедура по разследване не е позволи на Комисията да заключи със сигурност, че разглежданата сделка се е провеле на принципа pari passu.
(79)
Независимо от оценката на принципа pari passu Комисията проучи също дали участието на държавите в новия ИРК може да се счита за рационално от гледна точка на акционер и би преминало теста MEI отвъд разсъждението за pari passu.
7.2.2. Оценка на участието на държавите в новия ИРК при теста MEI
(80)
Въпросът, на който трябва да се отговори, е дали даден частен инвеститор в същото положение като държавите, т.е. като съществуващите акционери в SAS, и изправен пред подобен набор от обстоятелства като държавите през 2012 г., е щял да участва в новия ИРК при подобни условия (35).
(81)
Показателни в това отношение са независимите анализи, извършени от външни финансови съветници (а именно Goldman Sachs International и CITI в качеството им на съветници на държавите и […] като съветник на кредиторите) преди сключването на новия ИРК. Според Дания и Швеция държавите са решили да участват в новия ИРК само след строга проверка на плана 4XNG от външните им съветници и след коригиране на реда и условията на новия ИРК.
(82)
Комисията изрази някои резерви в решението си за откриване по отношение на обхвата на доклада, изготвен от CITI, но Дания и Швеция поясниха, че решението им да участват в новия ИРК се е основавало на всички анализи, изготвени от финансовите им съветници, и че поради това докладът на CITI не трябва да се оценява изолирано.
(83)
Финансовите съветници бяха натоварени със задачата, наред с другото, да предоставят критичен анализ на плана 4XNG и на новия ИРК, както и на съответните чувствителни въпроси и слабости в това отношение. Този анализ бе проведен въз основа на последователни доклади, с позоваване на историческите данни за резултатите на SAS и на други критерии за сравнение в сектора. Съветниците представиха редица препоръки относно стратегии за намаляване на риска за новия ИРК и за плана 4XNG. В съответствие с това становище, държавите поискаха редица корекции на плана 4XNG (за ускоряване на мерки за икономии на разходи и въвеждане на допълнителни инициативи), както и корекции на условията на новия ИРК за намаляване на вероятността от използване.
(84)
При анализа на плана 4XNG външните съветници определиха и обърнаха специално внимание на ключови области на потенциален риск, включително цели за икономии на разходите, продажби и натиска от показателя за приходите от предлагани свободни места на километър (ПСМК). Тази оценка на риска доведе, наред с другото, до следните съображения:
-
Цели за икономии на разходи
Въз основа на получените съвети от външните съветници планът 4XNG бе променен и разширен, за да включва инициативи за икономии на разходи в размер на приблизително [1-4] млрд. SEK годишно (увеличена от първоначалната цел от [1-4] млрд. SEK годишно). Като обезпокоително беше определено непостигането на целите за икономии на разходи, но ключова мярка за премахване на риска за плана 4XNG преди финализирането на новия ИРК бе сключването на нови профсъюзни споразумения, включващи намаляване на компенсациите и придобивките на персонала, както и промени на пенсионната схема през ноември 2012 г. Това доведе до преки икономии на разходите от малко под [0-3] млрд. SEK годишно […], което, по искане на държавите, трябваше да бъде успешно изпълнено, преди новият ИРК може да влезе в сила.
-
Продажба на активи
След като първоначалните допускания относно продажбата на активи бяха оспорени от външния финансов съветник, а също и поради наличието на нова информация, събрана при процеса, окончателният списък на планираните продажби на активи в плана 4XNG се отклони от първоначално предложения от SAS списък (36). Финансовият съветник на държавите в крайна сметка стигна до заключението, че продажбите на активи (с прогнозна стойност от приблизително 3,0 млрд. SEK), включени в окончателния план 4XNG, са изпълними в рамките на прогнозен срок. Освен това в новия ИРК се съдържаха разпоредби за определяне на графика на продажбата на Widerøe, както и за стриктното използване на постъпленията от продажбата за връщане на средствата по новия ИРК.
-
Натиск от ПСМК
Съответните допускания относно доходността и натиска от ПСМК бяха оценени и счетени за разумни, като се вземат под внимание съответните данни за предишни тенденции, прогнозите на трети страни и известните промени в конкурентната среда към този момент. Затова не бе счетено, че тези допускания представляват значителен риск за изпълнението на плана 4XNG.
(85)
Във връзка с изразените от Комисията съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на оптимистичния характер на конкретни фактори в плана 4XNG (напр. пазарния растеж на разполагаемите креслокилометри, прогнозите за БВП и инфлация от 0 % за периода 2015-2017 г.), информацията, предоставена от Дания, Швеция и SAS Group по време на официалното разследване, показва, че при съставянето на тези прогнози е обърнато специално внимание на основните пазари, на които SAS извършва дейност. Това включваше по-изразената експозиция на предприятието на пазарите в северна, отколкото в южна Европа, както и експозицията му към пазара на САЩ и азиатския пазар. Представената информация показва също, че прогнозната инфлация на разходите от 0 % годишно за периода 2015-2017 г. е нетният ефект от основен процент на инфлация от 2 % годишно (в съответствие с очакваното от ЕС ниво на инфлация) и предположението, че би било възможно това да се неутрализира чрез нови мерки за намаляване на разходите.
(86)
Що се отнася до липсата на изследвания за чувствителност на ВНВ, анализът, представен в доклада на CITI (вж. точка 35), както и първоначалните опасения на Комисията във връзка с потенциалното въздействие на по-малко оптимистичните сценарии, Комисията получи допълнителна информация от Дания и Швеция в техните коментари относно решението за откриване на процедурата относно степента на предприетия анализ на чувствителността. Във връзка с това Goldman Sachs представи поредица от тестове за чувствителност по време на разработването на плана 4XNG за периода от юни до септември 2012 г. Преразгледан анализ през месец септември 2012 г. посочи, че предприятието SAS не би могло да остане без парични средства дори при представените неблагоприятни сценарии, т.е. при всички анализирани случаи позицията на ликвидност на SAS ще остане над долната граница на определения за ИРК коридор. Въпреки това, за да се запази доверието на пазара, бе счетено, че ликвидността е необходима и че ИРК е останал най-реалистичният вариант за такава резервна ликвидност.
(87)
Така Комисията отбелязва последователните финансови проверки, провеждани за плана 4XNG (включително обширен анализ и тестване на различни елементи от плана). Комисията отбелязва също произтеклите от това искания за намаляване на рисковете при прилагането и за постигане на консолидиран план за преструктуриране преди предприемането на участие в новия ИРК. Тези действия изглеждат в съответствие с тези на един благоразумен частен пазарен инвеститор. Независимо от това, все пак трябва да се разгледа дали условията на новия ИРК са били в съответствие с това, което би приел един частен пазарен инвеститор в същото положение като държавите, т.е. като съществуващите акционери в дружеството.
(88)
Дания, Швеция и SAS Group обясниха, че една от характерните особености на сектора на въздухоплаването е необходимостта да се поддържа високо ниво на финансова подготвеност за запазване на доверието на клиентите и на заинтересованите страни в способността на предприятието да продължи дейността си. Предвид финансовите затруднения, пред които бе изправено SAS през 2012 г., и ситуацията му на ликвидност по това време, вероятна мотивация за участието на държавите в новия ИРК в качеството им на акционери в SAS е избягването на по-големи загуби или несъстоятелност в случай на загуба на ликвидност на предприятието.
(89)
В това отношение държавите изглежда са използвали по-специално препоръките от страна на независимите финансови съветници при финализирането на реда и условията на новия ИРК. Наистина изглежда, че редът и условията на новия ИРК са били колективно насочени към намаляване на идентифицираните основни търговски рискове. Например, както е отбелязано в точка (84), ключово условие за изпълнението на новия ИРК беше успешното изпълнение на нови колективни споразумения с летателните екипажи. Освен това от условията за използване, приложими за инструмент Б, изглеждаше много малко вероятно инструментът да е можел да бъде използван преди март 2015 г. (37) Финансовите спогодби, приложени към новия ИРК, също бяха структурирани по такъв начин, че ако SAS бе в състояние да изпълни ключовите финансови прогнози, съдържащи се в плана 4XNG, предприятието не би имало достъп до ИРК или би трябвало да възстанови сумите, усвоени по ИРК към момента (38).
(90)
В допълнение към горепосочените забележки Комисията получи допълнителна информация относно адекватността на базисното обезпечение за новия ИРК. В доклад от май 2012 г. […] предостави независима оценка на Widerøe и на някои дълготрайни материални активи (включително резервни двигатели, съответни самолети, редица по-малки недвижими имоти и някои видове оборудване), които впоследствие бяха използвани като обезпечение за новия ИРК. Въпреки че акцентът беше поставен върху Widerøe като най-важния актив от пакета от финансови гаранции, а оценката на другите активи се основаваше на по-ограничена информация, цялостната оценка достигна до обща стойност на активите от около [1-4] - [3-6] млрд. SEK. По този начин общата прогнозна стойност на активите, предмет на обезпечение, превиши размера на инструмент А. Според Дания и Швеция това ниво беше счетено за достатъчно, за да увери кредиторите на новия МРК, тъй като, както е посочено по-горе, вероятността SAS някога да използва инструмент Б бе счетена за много малка.
(91)
Действителните финансови рискове, свързани с новия ИРК, бяха смекчени от разпоредбите за задължително предварително плащане и/или отмяна на ангажиментите по новия ИРК, ако SAS продаваше определени активи или използваше други възможности за финансиране. Предварителното плащане и отмяната на тези разпоредби имаха за последица намаляването на потенциалната загуба с течение на времето. В действителност, в резултат на продажбата на Widerøe и по силата на споразумение, което влезе в сила след продажбата през септември 2013 г. (вж. точка 31), общият размер на новия ИРК беше намален от 3,5 млрд. SEK на 2 млрд. SEK.
(92)
Следователно изглежда, че е бил взет всеобхватен и съгласуван набор от мерки, специално насочени към осигуряването на непрекъснатата жизненост на SAS през периода 2012-2015 г. и към ограничаване на ключовите финансови рискове, свързани с новия ИРК.
(93)
Освен това Комисията признава, че е необходимо да се обмисли дали подобен частен инвеститор, изправен пред сходни пазарни условия като държавите (т.е. като съществуващите акционери в SAS), би бил склонен да предостави въпросната мярка на бенефициера. За тази цел е полезно да се проучат възможните съпоставителни сценарии, възникващи при отсъствие на мярката.
(94)
В това отношение Дания, Швеция и SAS Group твърдят в своите коментари относно решението за откриване на процедурата, че несъстоятелността би била вероятна, ако новият ИРК не беше предоставен през 2012 г. Според Дания и Швеция това би съответствало на обща загуба от 1 044 млн. SEK за държавите, т.е. общата стойност на участието им. Друг елемент, който трябваше да се вземе предвид, беше свързан с перспективата за отказ от евентуални бъдещи капиталови печалби, ако планът 4XNG бъде изпълнен успешно. За сравнение Дания и Швеция преценяват в представените от тях становища, че в случай че SAS не изпълни задълженията си по новия ИРК, възможните комбинирани загуби, произтичащи от колективното дялово участие а държавите и вноските им в ИРК, биха били, при най-крайния сценарий, в размер на около [1 000-3 000] млн. SEK (39).
(95)
Поради това в случай на несъстоятелност на SAS, възможните допълнителни загуби, свързани с участието на държавите в новия ИРК (т.е. приблизително 447,5 млн. SEK въз основа на илюстративния пример на Дания и Швеция), изглеждат сравнително ограничени в сравнение със загубите, които биха били все пак натрупани при спазване на дяловото участие на държавите. Сравнението на тази сравнително ограничена постепенна промяна в песимистичния сценарий на държавите (несъстоятелност) с потенциалното благоприятно за държавите отражение от успешното изпълнение на плана 4XNG изглежда предоставя допълнителна подкрепа за решението на държавите да участват в новия ИРК. При най-оптимистичния „базов сценарий“ в доклада CITI потенциалните капиталови печалби за държавите се оценяват в размер на общо [7 000-12 000] млн. SEK. Комисията обаче изрази някои резерви в решението си за откриване по отношение на оптимистичния характер на тези прогнози за растежа, но тя признава възможността, че дори при по-консервативни сценарии потенциалните капиталови печалби в благоприятния сценарий все още могат значително да надхвърлят потенциалните загуби по песимистичния сценарий.
(96)
Така Комисията отчита горепосочената оценка на риска, както и задълбочения преглед и изпитване на плана 4XNG, предоставените допълнителни проверки по съответното обезпечение (40), разпоредбите за анулиране и предплащане, които намаляваха потенциалната загуба с течение на времето (41), и различните други мерки за ограничаване на риска, включени в условията на новия ИРК (42). Като се има предвид горното, решението на държавите за участие в новия ИРК изглежда съобразено с действията на частен оператор, действащ с цел получаване на нормална пазарна възвръщаемост предвид конкретното положение на предприятието в този момент.
(97)
Освен това Комисията заключава, че държавите, в качеството си на съществуващи акционери в SAS, са били водени от разумни и реалистични перспективи за рентабилност, когато са решили да участват в новия ИРК заедно с KAW и банките кредиторки през периода декември 2012 г. - март 2014 г. Така това участие не представлява предимство за SAS по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
7.3. Заключение относно наличието на държавна помощ
(98)
С оглед на горепосоченото Комисията стига до заключението, че участието на Дания и Швеция в новия ИРК не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(99)
На последно място, Комисията отбелязва, че Дания и Швеция са се съгласили настоящото решение да бъде прието и нотифицирано на английски език.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Финансирането на Scandinavian Airlines посредством новия инструмент за револвиращ кредит, който Кралство Дания и Кралство Швеция приложиха през декември 2012 г., не представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресати на настоящото решение са Кралство Дания и Кралство Швеция.
Съставено в Брюксел на 9 юли 2014 година.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 9 de julho de 2014
relativa à medida SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) aplicada pela Dinamarca e pela Suécia a favor da Scandinavian Airlines
[notificada com o número C(2014) 4532]
(apenas faz fé o texto na língua inglesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2014/938/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Tendo em conta a decisão pela qual a Comissão decidiu dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia relativamente ao auxílio SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) (1),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações em conformidade com as disposições supracitadas e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Em fins de outubro de 2012, a Comissão e o Órgão de Fiscalização da EFTA («OFE») foram informalmente contactados pela Dinamarca, pela Suécia e pela Noruega (conjuntamente «Estados») relativamente à sua intenção de participarem numa nova linha de crédito renovável («nova RCF») em favor da Scandinavian Airlines («SAS», «grupo SAS» ou «empresa»). Em 12 de novembro de 2012, os Estados decidiram participar na nova RCF sem terem, no entanto, notificado formalmente a Comissão da medida.
(2)
Em 14 de novembro de 2012, a Comissão deu início a um processo ex officio relativo à nova RCF. A Comissão solicitou informações à Dinamarca e à Suécia nos dias 29 de novembro de 2012, 18 de dezembro de 2012, 28 de janeiro de 2013 e 18 de fevereiro de 2013, obtendo respostas nos dias 6 de dezembro de 2012, 8 de janeiro de 2013, 5 e 13 de fevereiro de 2013 e 22 de março de 2013, respetivamente. A Dinamarca e a Suécia facultaram informações adicionais por carta de 3 de junho de 2013.
(3)
Além disso, em 20 de novembro de 2012, a Comissão recebeu uma denúncia da parte da Ryanair, seguida de outra da European Low Fares Airline Association («ELFAA») em 4 de fevereiro de 2013, relativamente às quais a Dinamarca e a Suécia apresentaram observações por carta de 22 de março de 2013.
(4)
Por carta de 19 de junho de 2013, a Comissão informou a Dinamarca e a Suécia de que tinha decidido dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia («TFUE») relativamente ao auxílio («decisão de início do procedimento»). A Dinamarca e a Suécia apresentaram observações sobre a decisão de início do procedimento por cartas de 19 de agosto de 2013.
(5)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (2) em 28 de setembro de 2013. A Comissão convidou as partes interessadas a apresentar as suas observações sobre as medidas.
(6)
A Comissão recebeu observações do grupo SAS e da Foundation Asset Management Sweden AB («FAM») (3) em 28 de outubro de 2013. Em 5 de novembro de 2013, a Comissão transmitiu estas observações à Dinamarca e à Suécia, dando-lhes a possibilidade de sobre elas se pronunciarem. Por cartas de 4 e 5 de dezembro de 2013, as autoridades dinamarquesas e suecas afirmaram que não tinham quaisquer comentários em relação às observações do grupo SAS e da FAM.
(7)
A Comissão solicitou informações adicionais à Dinamarca e à Suécia por carta de 25 de fevereiro de 2014, obtendo resposta de ambos os Estados-Membros em 25 de março de 2014. Além disso, por cartas de 5 e 7 de março de 2014, as autoridades dinamarquesas e suecas informaram a Comissão de que a SAS tinha decidido cancelar a nova RCF e investigar possibilidades alternativas de reforçar a sua base de capital. O cancelamento tornou-se efetivo a partir de 4 de março de 2014.
(8)
Por cartas de 4 e 7 de julho de 2014, a Suécia e a Dinamarca concordaram respetivamente em renunciar aos seus direitos decorrentes do artigo 342.o do TFUE, em conjugação com o artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 1/1958, e com a adoção da presente decisão e a sua notificação em inglês.
(9)
Para efeitos do presente procedimento, a Comissão tem competência exclusiva para apreciar se as disposições do TFUE foram respeitadas pela Dinamarca e pela Suécia. Por outro lado, o OFE, nos termos do artigo 109.o, n.o 1, do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu («Acordo EEE»), em conjugação com o artigo 24.o do Acordo entre os Estados da EFTA relativo à criação de um Órgão de Fiscalização e de um Tribunal de Justiça, tem competência para apreciar se as disposições do Acordo EEE foram cumpridas pela Noruega. Igualmente, com base no artigo 109.o, n.o 2, e no Protocolo n.o 27 do Acordo EEE, para assegurar a aplicação uniforme em todo o EEE, o OFE e a Comissão devem cooperar, trocar informações e consultar-se mutuamente no que respeita a questões de política de fiscalização e a casos específicos.
(10)
À luz do que precede, e tendo em conta as competências paralelas de ambas as instituições no processo em apreço, a Comissão cooperou e consultou o OFE antes de adotar a presente decisão.
2. O MERCADO DO TRANSPORTE AÉREO ESCANDINAVO
(11)
Entre 2001 e 2011, o mercado do transporte aéreo escandinavo (que abrange a Dinamarca, Suécia, Finlândia e Noruega) cresceu alegadamente 126 % em termos de ASK (4). O crescimento do mercado escandinavo de voos de pequeno curso é quase todo imputável às transportadoras de baixo custo, nomeadamente a Norwegian Air Shuttle e a Ryanair. Efetivamente, estima-se que as transportadoras de baixo custo tenham gerado 90 % do crescimento no período em questão (5).
(12)
Apesar do aumento da importância das transportadoras de baixo custo, o principal operador no mercado escandinavo continua a ser a SAS, com uma quota de mercado estimada de 35,6 % em 2011, uma percentagem visivelmente inferior aos 50 % detidos há uma década. As quotas de mercado da Norwegian Air Shuttle e da Ryanair alcançaram 18,7 % e 6,8 %, respetivamente, nesse ano.
3. O BENEFICIÁRIO
(13)
A SAS é a transportadora de bandeira dos Estados, a maior companhia aérea da Escandinávia e a oitava maior companhia aérea da Europa. É também um membro fundador da Star Alliance. O grupo de companhias aéreas, que inclui a Scandinavian Airlines, a Widerøe (6) e a Blue1, tem sede em Estocolmo e o seu principal centro europeu e intercontinental no aeroporto de Copenhaga. Em 2013, a SAS transportou cerca de 28 milhões de passageiros, obtendo receitas em torno dos 42 mil milhões de SEK.
(14)
Os Estados detêm atualmente 50 % da SAS: a Suécia detém 21,4 %, a Dinamarca 14,3 % e a Noruega 14,3 %. O principal acionista privado é a fundação Knut e Alice Wallenberg («KAW») (7,6 %), enquanto os restantes acionistas detêm participações de 1,5 % ou menos.
Quadro 1
Principais acionistas da SAS AB em 31 de março de 2012 (7)
Acionista
Total (%)
O Governo sueco
21,4
O Governo dinamarquês
14,3
O Governo norueguês
14,3
Fundação Knut e Alice Wallenberg
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H Värdepapper AB
1,4
Unionen
1,4
Banco Nacional da Dinamarca
1,4
Robur Försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0,3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
Há vários anos que a posição da SAS se manifesta enfraquecida, com perdas recorrentes entre 2008 e 2013. Em novembro de 2012, a Standard and Poor's («S&P») reduziu a notação de crédito da empresa de B- para CCC+ (8). Estas dificuldades foram agravadas por um ambiente de mercado de elevados custos de combustível e procura incerta.
(16)
Isto é resultado, em particular, dos relatórios anuais da empresa, segundo os quais, entre 2008 e 2012, a SAS sofreu perdas anuais substanciais e registou montantes significativos de dívida financeira líquida.
Quadro 2
Principais dados financeiros da SAS em 2007-2012 (em milhões de SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(jan.-out.)
Receitas
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Dívida financeira líquida
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
EBT
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Rendimento líquido
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Fluxo de caixa do ano
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Retorno do capital investido (RCI) -%
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Retorno do valor contabilístico dos capitais próprios após impostos -%
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Rácio de cobertura dos juros -%
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
Como resultado da deterioração da sua posição financeira, a SAS implementou um programa de redução substancial de custos («Core SAS») em 2009/2010. Ao implementar esse programa, a SAS teve de aumentar o seu capital próprio através dos acionistas efetuando duas emissões de direitos: i) 6 mil milhões de SEK em abril de 2009; e ii) 5 mil milhões de SEK em maio de 2010 (10).
(18)
As dificuldades financeiras da SAS alcançaram o seu pico em 2012, quando a empresa apresentou o plano empresarial «4 Excellence Next Generation» («plano 4XNG»), que a direção da companhia aérea considerou ser o «último recurso» da SAS (11). Além disso, em novembro de 2012, a imprensa noticiou a possibilidade de a SAS entrar em processo de insolvência (12).
4. DESCRIÇÃO DA MEDIDA: A NOVA RCF EM 2012
(19)
À semelhança de outras companhias aéreas a nível mundial, a SAS recorreu a linhas de crédito externas para manter um nível mínimo de liquidez. A partir de 20 de dezembro de 2006, a SAS recorreu a uma RCF que expirava em junho de 2013 («antiga RCF»). A antiga RCF ascendia a 366 milhões de EUR e era exclusivamente assegurada por uma série de bancos ([…] (13)). Também incluía uma série de convenções ou condições financeiras, como […].
(20)
Em dezembro de 2011, como resultado da deterioração do desempenho comercial da empresa, a direção da SAS decidiu utilizar totalmente a antiga RCF. Na sequência de um pedido de declaração de insolvência por parte de uma filial da SAS (designadamente a Spanair), em janeiro de 2012, a SAS encetou negociações com os bancos e chegou a um acordo relativamente a um restabelecimento da convenção em 15 de março de 2012. Este restabelecimento da convenção aumentou o custo da utilização da antiga RCF, limitou as condições de utilização e exigiu que a SAS devolvesse imediatamente a totalidade da quantia utilizada. Além disso, a SAS tinha de apresentar aos mutuantes um plano de recapitalização que tinha de ser aprovado pelo conselho de administração e pelos principais acionistas, ou seja, os Estados e a KAW.
(21)
O plano de recapitalização foi elaborado com base no plano designado por «4XNG» que já se encontrava em desenvolvimento no início de 2012. O plano 4XNG também considerava as preocupações manifestadas por […] acerca do plano empresarial existente da SAS denominado 4 Excellence («plano 4X»), em maio de 2012. De acordo com a SAS, o plano 4XNG poderia colocar a companhia aérea numa posição de autonomia financeira. Definiu uma série de objetivos financeiros que a SAS teria de cumprir no exercício de 2014/2015. Estes incluíam uma margem EBIT (resultado antes de juros e impostos) acima dos 8 %, um rácio de preparação financeira acima dos 20 % e um rácio dos ativos sobre os capitais próprios superior a 35 %. O plano 4XNG tinha o objetivo de permitir à SAS melhorar o EBT (resultado antes de impostos) em aproximadamente 3 mil milhões de SEK numa base anual, enquanto a sua implementação exigiria custos de reestruturação recorrentes e pontuais de aproximadamente 1,5 mil milhões de SEK.
(22)
Outro objetivo do plano 4XNG era preparar a empresa para a incorporação de novas regras de contabilidade para pensões a partir de novembro de 2013, prevendo-se que tivessem um impacto negativo no capital próprio do grupo SAS. Além disso, o plano incluía o compromisso de concluir um plano financeiro e de alienação de ativos, que ascendia a cerca de 3 mil milhões de SEK em potenciais receitas líquidas de caixa. A alienação de ativos incluía (14): i) a venda da Widerøe, uma companhia aérea regional filial na Noruega (15), ii) a venda de um investimento de uma participação minoritária em […], iii) a venda de participações em imóveis relacionados com o aeroporto, iv) a externalização dos serviços de assistência em escala (16), v) a venda de motores de aeronaves (17), vi) a operação de venda e relocação ou outra transação financeira relativa a […], vii) a externalização dos sistemas de gestão e dos centros de atendimento telefónico (18), e viii) a venda ou o financiamento com garantia de três aeronaves Q400.
(23)
Os Estados insistem que o plano 4XNG se financiava autonomamente, o que significa que a SAS geraria dinheiro suficiente a partir de operações e de alienações não essenciais para financiar o custo inicial da implementação do plano 4XNG. No entanto, a SAS temia que os investidores considerassem que esta se encontrava numa posição de liquidez fraca devido aos custos iniciais significativos de implementação do plano 4XNG. Por conseguinte, a SAS solicitou uma prorrogação da antiga RCF juntamente com o estabelecimento da nova RCF apoiada pelos Estados e pela KAW. Contudo, a SAS argumentou que nem a antiga RCF (prorrogada) nem a nova RCF seriam utilizadas.
(24)
Os debates em torno da nova RCF tiveram início em 4 de junho de 2012 (19). Inicialmente, de acordo com o plano de recapitalização [ver 20 acima], os bancos mutuantes da antiga RCF exigiram que os Estados reunissem novamente capital próprio, através, por exemplo, da emissão de direitos, uma vez que não estavam dispostos a apoiar sozinhos a nova RCF. No entanto, os Estados rejeitaram esta ideia.
(25)
Depois de algumas negociações, os bancos aceitaram uma nova RCF, que seria estabelecida conjuntamente com os Estados e a KAW e seria estruturada estritamente em condições de igualdade, sem subordinação ou direitos de garantia desproporcionados. Importa notar que a nova RCF tinha como objetivo inicial uma quantia de [3-6] mil milhões de SEK, embora apenas existisse uma garantia de [1-4] mil milhões de SEK. Em 22 de outubro de 2012, a dimensão da nova RCF foi finalmente reduzida para 3,5 mil milhões de SEK (aproximadamente 400 milhões de euros).
(26)
A nova RCF foi concedida pelos mesmos bancos que concederam a antiga RCF (exceto um (20)), juntamente com os Estados e a KAW. Neste sentido, 50 % da nova RCF foi concedida pelos Estados proporcionalmente à respetiva participação na SAS, tendo os restantes 50 % sido concedidos pelos bancos e pela KAW. Os Estados e a KAW participaram na nova RCF nas mesmas condições (comissões, taxas de juros, convenções) que os bancos.
(27)
As principais características da nova RCF consistiam no seguinte:
-
foi dividida em duas sublinhas de crédito: uma de 2 mil milhões de SEK(linha de crédito A) e outra de 1,5 mil milhões de SEK(linha de crédito B), para as quais os Estados contribuíram com 50 % do valor. As condições de preços para ambas as linhas de crédito incluíam uma comissão de abertura, uma comissão de autorização, uma comissão de utilização, uma margem e uma comissão de saída,
-
a SAS precisava de preencher determinadas condições para poder utilizar a RCF e estas condições eram mais limitadas para a linha de crédito B do que para a linha de crédito A (21),
-
a nova RCF deu continuidade ao mecanismo de garantia da antiga RCF e, adicionalmente, os mutuantes receberam garantias relativamente a todas as ações na Widerøe e a todos os outros ativos fixos livres de encargos do grupo SAS a partir de dezembro de 2012. A nova RCF tinha, portanto, garantia de primeira ordem numa série de ativos da SAS, incluindo 100 % das ações das suas filiais Widerøe e SAS Spare Engine, 18 aeronaves e várias propriedades. Estas garantias foram avaliadas com um valor contabilístico de aproximadamente 2,7 mil milhões de SEK(ou seja, aproximadamente 75 % da nova RCF) e foram partilhadas, pro rata, entre a linha de crédito A e a linha de crédito B,
-
a linha de crédito B apenas poderia ser utilizada depois de a linha de crédito A ter sido utilizada na íntegra. Depois de 1 de janeiro de 2014, a SAS apenas a poderia ter utilizado caso a venda de ativos ou ações da Widerøe tivesse sido concluída,
-
a data de vencimento da nova RCF era 31 de março de 2015.
(28)
As condições da nova RCF foram acordadas em 25 de outubro de 2012. No entanto, esteve sujeita, nomeadamente, a autorizações parlamentares para cada um dos Estados e à assinatura de acordos sindicais com a tripulação de voo e de cabina.
(29)
Os Estados apresentaram um relatório elaborado pela empresa CITI («relatório CITI»), datado de 7 de novembro de 2012, que visava avaliar se um investidor privado numa situação tão idêntica quanto possível à dos Estados poderia ter participado na nova RCF em termos e condições semelhantes. Partindo do pressuposto de uma implementação bem-sucedida do plano 4XNG no cenário de base, o relatório CITI concluiu que a participação dos Estados na nova RCF geraria uma taxa interna de retorno («TIR») de [90-140] %, um múltiplo cash-on-cash de cerca de [4-9]x e um aumento do valor do capital próprio de aproximadamente [700-1 200] % (de novembro de 2012 a março de 2015). O relatório CITI concluiu que o retorno exigido pelos Estados seria, no mínimo, igual ao exigido pelos investidores privados numa posição semelhante. No entanto, o relatório CITI não apreciou a probabilidade de a SAS ser bem-sucedida ao executar o «cenário de base» do plano 4XNG, nem apreciou o impacto de desvios relativamente ao «cenário de base» como, por exemplo, a incapacidade de monetizar ativos não essenciais.
(30)
A SAS anunciou, em 19 de dezembro de 2012, que se verificavam todas as condições necessárias para a entrada em vigor da nova RCF [ver considerando 28 acima], incluindo a autorização parlamentar nos Estados. A partir desta data e até 3 de março de 2014, a nova RCF esteve em vigor, substituindo a antiga RCF (22).
(31)
Por carta de 3 de junho de 2013, a Dinamarca e a Suécia explicaram que, como consequência da venda de 80 % das ações da Widerøe [considerando 22 acima], os Estados e os bancos mutuantes tinham acordado com a SAS modificar os termos e as condições da nova RCF, embora o acordo de alteração ainda não tivesse sido formalmente assinado. Nas suas observações apresentadas durante a investigação formal, as autoridades dinamarquesas e suecas informaram a Comissão de que a modificação da nova RCF tinha sido assinada por todas as partes e que entraria em vigor aquando da conclusão da operação da Widerøe, ou seja, em 30 de setembro de 2013. Estas modificações incluíam o seguinte:
-
a linha de crédito A seria reduzida de 1,173 mil milhões de SEK para 0,8 mil milhões de SEK e a sua data de vencimento seria prolongada em cinco meses, até 1 de junho de 2014,
-
a SAS mobilizaria [0,5-0,8] mil milhões de SEK em numerário como garantia para a linha de crédito A. Os restantes [0,1-0,4] mil milhões de SEK seriam assegurados pelas garantias já apresentadas no acordo da nova RCF,
-
0,2 mil milhões de SEK da linha de crédito A seriam cancelados assim que a secção de serviços de assistência em escala tivesse sido parcialmente alienada. No momento do cancelamento da nova RCF, em 4 de março de 2014, a SAS já tinha iniciado o processo de venda, por carta de intenções, com um potencial comprador (23),
-
a linha de crédito B seria reduzida de 1,5 mil milhões de SEK para 1,2 mil milhões de SEK.
5. A DECISÃO DE INÍCIO DO PROCEDIMENTO
(32)
Na sua decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas quanto à participação pari passu dos Estados, da KAW e dos bancos na nova RCF, sobretudo devido ao seguinte:
-
a exposição anterior ao risco dos bancos perante a SAS através da sua participação na antiga RCF. Efetivamente, os bancos tinham reduzido para metade a sua contribuição na nova RCF e, portanto, reduzido a sua exposição ao risco global perante a SAS em aproximadamente 50 % em termos de RCF, enquanto os Estados, que não tinham recebido retornos no que se refere às emissões de direitos em 2009 e 2010 devido à persistência dos resultados negativos da SAS, tinham aumentado a sua exposição ao risco perante a SAS,
-
o facto de a SAS ter utilizado na íntegra a antiga RCF em janeiro de 2012, o que poderia ter influenciado a decisão dos bancos mutuantes de participar na nova RCF, para evitar a continuação da utilização da linha de crédito e para garantir que as suas contribuições na mesma não eram completamente perdidas tendo em conta as dificuldades da empresa,
-
não era claro para a Comissão se a decisão dos bancos de participar na nova RCF tinha sido influenciada pelo apoio financeiro contínuo concedido pelos Estados à SAS nos anos anteriores. A Comissão também constatou que o envolvimento dos Estados era um requisito estrito para a participação dos operadores privados na nova RCF,
-
a Comissão questionou se a participação da KAW na nova RCF poderia ser comparada com a de um investidor privado, dada a exposição ao risco da KAW perante a SAS através da detenção de ações e também através do banco SEB.
(33)
Além disso, a Comissão questionou se a participação dos Estados na nova RCF poderia ser considerada sensata na perspetiva de um acionista e se satisfazia o princípio de investidor numa economia de mercado («IEM») se não se tivesse desenrolado em condições pari passu. A este respeito, a Comissão apreciou se o plano 4XNG assentava em pressupostos suficientemente sólidos para induzir um investidor privado a participar na nova RCF e se as análises de sensibilidade efetuadas no âmbito do plano eram excessivamente otimistas.
(34)
Por exemplo, a Comissão salientou, nomeadamente, os valores otimistas no plano relativamente ao crescimento do mercado a nível de ASK e do PIB, bem como a taxa de inflação de 0 % para o período de 2015-2017. Da mesma forma, questionou se a implementação bem-sucedida de todas as iniciativas de poupança de custos e de alienação de ativos poderia ter sido prevista no momento da assinatura da nova RCF.
(35)
No que se refere aos termos e às condições da nova RCF e à apreciação da empresa CITI relativamente ao retorno antecipado da participação dos Estados na nova RCF, a Comissão sublinhou o facto de o relatório CITI não ter apreciado o plano 4XNG nem ter efetuado uma análise de sensibilidade do modelo financeiro e de se ter baseado fundamentalmente na informação facultada. A Comissão também destacou que o relatório CITI não tinha avaliado a garantia da nova RCF na perspetiva de um investidor de mercado privado e que não tinha considerado o impacto de cenários alternativos possíveis com pressupostos menos favoráveis (incluindo o incumprimento) na análise de retorno. A este respeito, a Comissão constatou que o relatório CITI tinha atribuído uma probabilidade nula à possibilidade de incumprimento da SAS nos três anos seguintes, o que parecia constituir uma subestimação do risco.
(36)
Tendo em conta o que precede, a Comissão não poderia excluir a possibilidade de que a participação dos Estados na nova RCF pudesse constituir uma vantagem em favor da SAS nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(37)
Finalmente, considerando a possibilidade de a nova RCF implicar auxílio estatal nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, a Comissão questionou a compatibilidade da mesma com o mercado interno. A este respeito, a Comissão apreciou se qualquer uma das razões de compatibilidade possíveis previstas no TFUE seria aplicável. Dada a natureza da medida e as dificuldades da SAS, a Comissão constatou que os únicos critérios relevantes pareciam ser os que estavam relacionados com os auxílios de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, com base nas Orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade (24) («Orientações R&R»). No entanto, a Comissão chegou à conclusão preliminar de que as condições para os auxílios de emergência e à reestruturação estabelecidas nas Orientações R&R não se verificavam.
6. OBSERVAÇÕES SOBRE A DECISÃO DE INÍCIO DO PROCEDIMENTO
6.1. Observações da Dinamarca e da Suécia
(38)
A Dinamarca e a Suécia reiteram que a sua participação na nova RCF se processou nas condições de mercado uma vez que participaram pari passu com os bancos e com a KAW, excluindo assim a existência de auxílio estatal.
(39)
A Dinamarca e a Suécia argumentam que a SAS não utilizou a antiga RCF durante o período de negociações da nova RCF. Assinalam que as alterações efetuadas na antiga RCF em março de 2012 eram ainda mais exigentes quanto às condições de utilização da linha de crédito e observam que, desde o final de junho de 2012, os bancos se encontravam em posição de rejeitar qualquer pedido de utilização por parte da SAS. O montante retirado da RCF foi totalmente reembolsado pela SAS em março de 2012 e, desde esse momento, a SAS não voltou a utilizar a antiga RCF. Como resultado, os bancos em questão poderiam ser considerados investidores «externos» a participar na nova RCF em condições de igualdade com os Estados (25), sem existir uma exposição ao risco material não garantida perante a SAS (26).
(40)
No que se refere à participação da KAW na nova RCF em parceria com os bancos, as autoridades dinamarquesas e suecas consideram que a KAW tinha uma exposição económica ao risco limitada perante o SEB e que isto não poderia ter afetado a respetiva decisão de participar na nova RCF.
(41)
Além disso, a Dinamarca e a Suécia defendem que o plano 4XNG era realista e que poderia ser implementado com êxito. Sustentam que todos os aspetos e pressupostos, nomeadamente os relacionados com as projeções de receitas («RASK») (27), as medidas de poupança de custos e as alienações previstas, foram cuidadosamente examinados para cumprir os objetivos financeiros do plano 4XNG para 2014-2015. Além disso, o plano 4XNG, juntamente com todos os pressupostos nos quais assentava, foi cuidadosamente examinado pelos consultores financeiros externos de ambos os Estados (Goldman Sachs) e pelos bancos ([…]) e foi adaptado de acordo com as respetivas observações e recomendações. Salientam também que a expectativa de uma implementação bem-sucedida do plano ao decidir participar na nova RCF foi apoiada pelo facto de a conclusão de novos acordos sindicais ser uma condição prévia para a nova RCF. Além disso, de acordo com a Dinamarca e a Suécia, a evolução da situação entre dezembro de 2012 e o cancelamento da nova RCF em 4 de março de 2014 demonstrou que o plano estava encaminhado para proporcionar os resultados esperados. (28)
(42)
Em relação aos termos e às condições da nova RCF, a Dinamarca e a Suécia argumentam que estes estavam em conformidade com as condições de mercado normais, uma vez que eram semelhantes aos de acordos comparáveis, e que a nova RCF também tinha comissões de abertura mais elevadas e condições mais exigentes de utilização do que a maioria dos acordos analisados. Quanto ao mecanismo de garantia, a Dinamarca e a Suécia referem que os riscos financeiros reais dos bancos mutuantes eram insignificantes porque as garantias tinham um valor estimado que claramente excedia o montante da linha de crédito A. Como consequência, num cenário de liquidação, todos os créditos concedidos pelos bancos mutuantes seriam reembolsados pelo mecanismo de garantia ou por outros ativos da SAS que podiam ser vendidos, como […], as suas ações em […], etc. O que precede é também reforçado pelo cancelamento efetivo de uma parte significativa dos compromissos da linha de crédito A durante o primeiro semestre de 2013. De acordo com a Dinamarca e a Suécia, isto demonstra que os bancos atuaram comercialmente e de forma prudente ao decidir participar com os Estados e a KAW na nova RCF.
(43)
Por último, a Dinamarca e a Suécia relatam que a participação na nova RCF gerou um retorno significativo para os mutuantes da RCF sem que a SAS tenha tido de utilizar a linha de crédito. Isto deveria comprovar a perspetiva de que a participação dos Estados na nova RCF em parceria com a KAW e os bancos cumpria na totalidade o princípio IEM.
6.2. Observações do grupo SAS
(44)
O grupo SAS argumenta que os Estados participaram na nova RCF enquanto acionistas e não como autoridades públicas. De acordo com essa perspetiva, a participação nesse instrumento era preferível a uma contribuição de capital próprio, atendendo à geração significativa de receitas para os acionistas/mutuantes em termos de comissões, bem como à perspetiva de aumento do valor das ações.
(45)
No que se refere ao princípio pari passu, o grupo SAS afirma que foi respeitado uma vez que os bancos não tinham qualquer exposição ao risco perante a SAS e, consequentemente, deviam ser tratados como «investidores externos». Além disso, a participação dos Estados na nova RCF não influenciou o comportamento dos bancos, uma vez que foi a SAS, e não os bancos, que solicitou aos acionistas que participassem na nova RCF. O grupo SAS reitera ainda que os bancos decidiram participar na nova RCF em condições de igualdade com os Estados e a KAW, com base nos resultados muito positivos da análise de risco/receitas.
(46)
O grupo SAS apoia a alegação da Dinamarca e da Suécia de que os pressupostos subjacentes ao plano 4XNG eram sólidos, com previsões muito realistas no que se refere aos três principais fatores, nomeadamente o crescimento de mercado ao nível de ASK, o crescimento do PIB para 2015-2017 e a inflação assumida de 0 %. Além disso, os riscos associados à implementação do plano foram cuidadosamente analisados por todos os bancos mutuantes, tendo sido prestada especial atenção à medida RASK, um indicador-chave da rentabilidade da empresa.
(47)
Ao mesmo tempo, o grupo SAS argumenta que o mecanismo de garantia foi suficientemente apreciado e que o risco de incumprimento da SAS na implementação do plano 4XNG era mitigado. Isto é apoiado pelo facto de a realização de poupanças de custos ter sido uma condição prévia para a participação dos mutuantes na nova RCF e de a conclusão de novos acordos coletivos em novembro de 2012 ter sido essencial para o sucesso da implementação do plano.
(48)
O grupo SAS critica ainda a Comissão por não ter tido em consideração a alternativa de insolvência e o facto de que os Estados teriam perdido o valor conjunto das ações, caso a nova RCF não tivesse sido disponibilizada. Neste contexto, o grupo SAS salienta que os Estados participaram na nova RCF enquanto acionistas principais da SAS, com o objetivo de obter um retorno adequado do seu investimento.
(49)
Por último, o grupo SAS relata que a implementação do plano 4XNG obteve um resultado antes de impostos (EBT) de 3 mil milhões de SEK, conduzindo a um desfecho positivo da SAS no período de novembro de 2012 a julho de 2013.
6.3. Observações da FAM
(50)
De acordo com a FAM, a empresa responsável pela gestão dos ativos da KAW, a decisão da KAW de participar na nova RCF foi tomada sem considerar o respetivo interesse no SEB e a exposição ao risco do SEB perante a SAS. A FAM argumenta que a KAW não era acionista maioritária do SEB nem se poderia afirmar que controlava o SEB.
(51)
A FAM examinou o plano 4XNG, os riscos financeiros associados e o mecanismo de garantia e considerou que era do interesse da KAW participar na nova RCF. Neste sentido, comparou a perspetiva de proteger o investimento a longo prazo da KAW na SAS e os possíveis retornos de investimento futuros, bem como as elevadas comissões que seriam pagas pela SAS no âmbito da nova RCF, com a liquidação da SAS, que não considerou ser uma opção economicamente interessante.
(52)
A FAM também concorda com a Dinamarca, a Suécia e o grupo SAS quando afirmam que todos os acionistas participaram na nova RCF em condições de igualdade, sem qualquer forma de subordinação, direitos de garantias desproporcionais ou termos de outra forma assimétricos. A decisão de participar na nova RCF baseou-se numa análise exaustiva das perspetivas de rentabilidade resultante de uma SAS forte e competitiva no futuro.
(53)
Por último, a FAM corrobora a opinião da Dinamarca e da Suécia de que a decisão dos bancos mutuantes de participar na nova RCF se baseou em considerações comerciais, uma vez que a sua exposição ao risco ao abrigo da antiga RCF era apenas teórica. Argumenta que os bancos tinham ainda menos incentivos para participar na nova RCF do que os Estados e a KAW, uma vez que estes últimos podiam contar com um aumento do preço das ações. Sustenta, portanto, que se deve considerar que as condições do princípio pari passu foram preenchidas.
7. APRECIAÇÃO DA MEDIDA
7.1. Existência de auxílio estatal
(54)
Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, «são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».
(55)
O conceito de auxílio estatal aplica-se, portanto, a qualquer vantagem concedida direta ou indiretamente, financiada através de recursos estatais, pelo próprio Estado ou por qualquer organismo intermediário agindo no âmbito de poderes que lhe tenham sido atribuídos.
(56)
Para constituir auxílio estatal, a medida deve provir de recursos estatais e ser imputável ao Estado. Em princípio, os recursos estatais são recursos de um Estado-Membro e das respetivas autoridades públicas, bem como recursos de empresas públicas sobre as quais as autoridades públicas podem exercer, direta ou indiretamente, uma influência de controlo.
(57)
É incontestável que a medida em questão implicava a utilização de recursos estatais, uma vez que foi financiada por recursos provenientes dos orçamentos dos Estados, e que era imputável ao Estado. Em particular, é conveniente notar que os parlamentos da Dinamarca e da Suécia aprovaram a participação de ambos os Governos na nova RCF [considerando 30 acima].
(58)
A medida em questão deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência e ser suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(59)
De acordo com a jurisprudência constante, quando o apoio financeiro concedido por um Estado-Membro reforça a posição de uma empresa comparativamente a outras empresas concorrentes no mercado intracomunitário, existe pelo menos um efeito potencial no comércio entre os Estados-Membros e na concorrência (29). Neste contexto, a Comissão considera que qualquer vantagem económica concedida à SAS através de recursos estatais preencheria esta condição. A SAS está em concorrência com outras companhias aéreas na União Europeia e no EEE, em particular desde a terceira fase da liberalização do transporte aéreo («terceiro pacote») que entrou em vigor em 1 de janeiro de 1993 (30). Além disso, no que se refere às deslocações relativamente mais curtas dentro da UE, o transporte aéreo está em concorrência com o transporte rodoviário e ferroviário, pelo que as transportadoras rodoviárias e ferroviárias também podem ser afetadas.
(60)
Portanto, o único critério da noção de auxílio estatal questionável é se a medida conferia uma vantagem económica seletiva indevida à SAS.
(61)
À luz do cancelamento da nova RCF a partir de 4 de março de 2014, a Comissão apreciou se a nova RCF tinha conferido uma vantagem económica seletiva indevida à SAS desde a sua criação em 2012 até ao seu cancelamento em 2014.
7.2. Vantagem económica em favor da SAS
(62)
Para determinar se foi concedido auxílio estatal em favor da SAS na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, a Comissão apreciará se a companhia aérea recebeu uma vantagem económica que não teria obtido em condições de mercado normais. Para examinar esta questão, a Comissão aplica o teste IEM, de acordo com o qual não haveria implicação de auxílio estatal sempre que, em circunstâncias semelhantes, se pudesse solicitar a um investidor privado de uma dimensão comparável à das entidades relevantes no setor público, em condições de mercado normais numa economia de mercado, que proporcionasse a medida em questão ao beneficiário.
(63)
De acordo com o teste IEM, a Comissão tem de apreciar se um investidor privado teria participado na operação em apreciação nas mesmas condições. A atitude do investidor privado hipotético é a de um investidor prudente cujo objetivo de maximização do lucro é contrabalançado por alguma prudência quanto ao nível de risco aceitável para uma determinada taxa de retorno (31).
(64)
Em princípio, uma contribuição proveniente de fundos públicos não implica auxílio estatal se esta ocorrer simultaneamente a uma injeção considerável de capital por parte de um investidor privado, efetuada em circunstâncias e condições comparáveis (pari passu) (32).
7.2.1. Participação pari passu dos Estados, da KAW e dos bancos na nova RCF
(65)
A Comissão constata que os bancos mutuantes que participaram na nova RCF também tinham participado na antiga RCF. No entanto, na nova RCF, os Estados aumentaram a sua exposição ao risco perante a SAS, enquanto os bancos reduziram a sua contribuição para cerca de metade (de 366 milhões de EUR para aproximadamente 200 milhões de EUR), reduzindo assim a sua exposição ao risco geral no âmbito da RCF perante a SAS em aproximadamente 50 %. Perante este cenário, a Comissão manifestou dúvidas na decisão de início do procedimento quanto à possibilidade de o argumento pari passu se poder verificar, uma vez que os Estados e os bancos não pareciam estar em posições comparáveis.
(66)
A Dinamarca, a Suécia e o grupo SAS argumentam que os bancos mutuantes não tinham qualquer exposição ao risco no âmbito da antiga RCF quando negociaram a sua participação na nova RCF. Por conseguinte, os bancos deveriam ter sido considerados investidores «externos» numa posição comparável à dos Estados e da KAW.
(67)
A Comissão observa que a SAS utilizou na íntegra a antiga RCF em janeiro de 2012 [considerando 20 acima]. De facto, as alterações realizadas na antiga RCF em março de 2012 incluíam, nomeadamente, uma condição de reembolso imediato e total do montante utilizado. Os montantes foram completamente reembolsados em março de 2012 e as alterações da nova RCF implementadas no mesmo mês dificultaram em grande medida a possibilidade de a SAS utilizar posteriormente a linha de crédito (33). Além disso, a SAS tinha de apresentar um plano de recapitalização até junho de 2012, que tinha de ser aprovado pelo Conselho de Administração, bem como pelos Estados e pela KAW na qualidade de principais acionistas. Este plano foi inicialmente rejeitado pelos bancos. Só depois de terem analisado e revisto cuidadosamente o plano 4XNG, em novembro de 2012, é que os Estados decidiram participar na nova RCF, seguidos pelos bancos.
(68)
Consequentemente, as autoridades dinamarquesas e suecas e o grupo SAS alegam que se evitou eficazmente que a SAS solicitasse a utilização da antiga RCF. Conscientes desta situação, os bancos tiveram de decidir se continuavam com a antiga RCF até ao seu vencimento em junho de 2013 ou se participavam numa nova RCF em condições de igualdade com os Estados e a KAW, apesar de os Estados e a KAW, enquanto acionistas, terem maiores incentivos para a participação devido à perspetiva da subida do valor das suas ações após a implementação do plano 4XNG.
(69)
Embora a Comissão considere que é provável que os bancos, pelo menos os que não apresentavam exposição ao risco bilateral sem garantias perante a SAS, não se encontrassem materialmente expostos ao risco no âmbito da antiga RCF no momento da tomada de decisão de participar na nova RCF, também considera que, ainda assim, havia o risco de que a SAS pudesse ter preenchido as condições de utilização antes de a nova RCF ser estabelecida. Perante isto, o facto de tal não ter ocorrido e de a RCF não ter sido utilizada após o reembolso total em março de 2012 é irrelevante. Neste contexto, parece que os bancos apresentavam um determinado grau de exposição ao risco perante a SAS no âmbito da antiga RCF, o que não se verificava no caso dos Estados (e da KAW). Por conseguinte, a Comissão não pode aceitar o argumento das autoridades dinamarquesas e suecas de que os bancos tinham participado na nova RCF como investidores «externos», não obstante a sua exposição ao risco no âmbito da antiga RCF.
(70)
Além disso, a Comissão não pode concordar com a Dinamarca e com a Suécia quando afirmam que a exposição ao risco de alguns bancos, sob a forma de linhas de crédito bilaterais relacionadas com a antiga RCF (34), não implicava qualquer risco financeiro para os mesmos durante o período de negociação da nova RCF, com o fundamento de que estas linhas de crédito só poderiam ser utilizadas se a antiga RCF fosse utilizada na íntegra. Tal como acima referido, havia o risco, ainda que ínfimo, de que as condições de utilização tivessem sido preenchidas apesar do facto de, no seguimento das alterações de março de 2012 e das exigentes condições introduzidas, a probabilidade de utilização da antiga RCF por parte da SAS ser muito reduzida.
(71)
Parece, de resto, que alguns bancos tinham outras exposições ao risco perante a SAS. Por exemplo, além de participar na antiga RCF, […] tinha, em 30 de setembro de 2012, uma exposição ao risco bilateral sem garantias (e por utilizar) perante a SAS no valor de [200-600] milhões de SEK, bem como uma exposição a cartão de crédito sem garantias no valor de [500-900] milhões de SEK. Poderia, portanto, ter sido responsável por cobrir quaisquer custos de reembolso de clientes, caso a SAS cancelasse os respetivos voos. Embora esta exposição a cartão de crédito sem garantias representasse [0-2] % da carteira de crédito total de […] num valor aproximado de [1 000-3 000] milhares de milhões de SEK, constituía, no entanto, um risco financeiro, pelo que não se pode aceitar que […] estivesse numa posição comparável perante os Estados ao decidir participar na nova RCF.
(72)
Além disso, três outros bancos tinham exposição ao risco em termos de linhas de crédito em aberto para financiamento de aeronaves (por exemplo, […]). Ainda que os Estados argumentem que o financiamento era garantido pelas aeronaves e não representava um risco financeiro para os bancos porque estas poderiam ser facilmente vendidas no mercado, isto não foi factualmente provado. Continua por esclarecer se, no caso da venda urgente das aeronaves, teria sido possível recuperar a quantia total.
(73)
Além disso, na decisão de início do procedimento, a Comissão questionou se o comportamento dos bancos poderia ter sido influenciado pela conduta dos Estados, considerando o apoio financeiro contínuo dos Estados à companhia aérea nos anos anteriores (por exemplo, nas emissões de direitos de 2009 e 2010). Adicionalmente, os bancos estavam dispostos a participar na nova RCF apenas na condição de que os Estados também participassem na mesma, como explicado nos considerandos 23 e 24 acima.
(74)
Em princípio, a Comissão considera que a condição pari passu não pode ser aplicável nos casos em que o envolvimento dos Estados constitui um requisito estrito para os operadores privados participarem na operação.
(75)
No decurso da investigação formal, a Dinamarca, a Suécia e o grupo SAS argumentaram que, durante o processo de negociações da nova RCF, os bancos nunca se sentiram «contaminados» pela conduta anterior dos Estados nem pela respetiva intenção de continuar a apoiar a SAS, apesar do facto de as receitas dos Estados relativas às emissões de direitos de 2009 e 2010 terem ficado aquém do previsto.
(76)
A Comissão não pode excluir a possibilidade de que os operadores privados não teriam tido a iniciativa de investir numa empresa com este tipo de historial e previsões instáveis sem a participação dos Estados. Simultaneamente, a Comissão também não pode excluir que os Estados, que tinham recusado disponibilizar novo capital próprio e participar numa RCF subordinada, já não estavam dispostos a disponibilizar mais fundos à SAS. Apesar destas considerações, a Comissão continua a não estar convencida de que a participação dos Estados na nova RCF ocorreu em condições pari passu com os bancos mutuantes, tendo em conta que a participação dos Estados resultou na redução da exposição ao risco geral dos bancos em aproximadamente 50 % no âmbito da RCF perante a SAS, enquanto os Estados aumentaram, simultaneamente, a sua exposição ao risco perante a SAS.
(77)
Em relação à questão de apurar se o comportamento da KAW poderia ser considerado um elemento de referência para determinar a conduta de um investidor privado, a investigação formal mostrou que a exposição ao risco da KAW perante a SAS, por ser acionista do SEB, era inferior à indicada na decisão de início do procedimento. Tendo em conta que a KAW é um acionista minoritário no SEB e que a exposição ao risco do SEB perante a SAS era limitada, poderia argumentar-se que a participação da KAW na nova RCF foi motivada pela perspetiva de rentabilidade do investimento.
(78)
Para além do que precede, a investigação formal não permitiu que a Comissão concluísse com certeza que a operação em causa se processou em condições pari passu.
(79)
Independentemente da apreciação pari passu, a Comissão também analisou se a participação dos Estados na nova RCF poderia ser considerada sensata na perspetiva de um acionista e se respeitaria o princípio IEM além da lógica pari passu.
7.2.2. Apreciação da participação dos Estados na nova RCF no âmbito do teste IEM
(80)
A questão que se coloca é se um investidor privado na mesma posição que os Estados, ou seja, na qualidade de acionista da SAS, e perante circunstâncias semelhantes às dos Estados em 2012 teria participado na nova RCF em termos e condições semelhantes (35).
(81)
As análises independentes efetuadas por consultores financeiros externos (nomeadamente, a Goldman Sachs International e a CITI na qualidade de consultores dos Estados e […] na qualidade de consultor dos mutuantes) antes da conclusão da nova RCF são úteis neste contexto. De acordo com a Dinamarca e a Suécia, os Estados apenas decidiram participar na nova RCF depois de uma análise exaustiva do plano 4XNG por parte dos seus consultores externos e no seguimento do ajuste dos termos e das condições da nova RCF.
(82)
Apesar de a Comissão ter manifestado algumas reservas na sua decisão de início do procedimento relativamente ao âmbito do relatório preparado pela CITI, a Dinamarca e a Suécia esclareceram que a sua decisão de participar na nova RCF resultou de todas as análises preparadas pelos seus consultores financeiros e que, portanto, o relatório CITI não deveria de ser avaliado isoladamente.
(83)
Os consultores financeiros tinham a função, nomeadamente, de fornecer uma análise crítica do plano 4XNG, da nova RCF e das suas respetivas suscetibilidades e vulnerabilidades. Esta análise foi efetuada em relatórios sucessivos com referência ao desempenho histórico da SAS e a outros parâmetros do setor. Os consultores emitiram uma série de recomendações relativamente a estratégias de mitigação do risco tanto para o plano 4XNG como para a nova RCF. Em sintonia com este parecer, os Estados solicitaram uma série de adaptações ao plano 4XNG (para acelerar as medidas de poupança de custos e contemplar iniciativas adicionais), bem como adaptações aos termos da nova RCF para reduzir a probabilidade de uma utilização.
(84)
Ao analisar o plano 4XNG, os consultores externos identificaram e prestaram particular atenção às principais áreas de risco potencial, incluindo objetivos de poupança de custos, alienações e pressão RASK. Esta avaliação do risco resultou, nomeadamente, nas seguintes considerações:
-
Objetivos de poupança de custos
No seguimento dos pareceres externos recebidos, o plano 4XNG foi modificado e reforçado para incluir iniciativas de poupança de custos de aproximadamente [1-4] mil milhões de SEK por ano (um aumento relativamente ao objetivo original de [1-4] mil milhões de SEK por ano). Apesar de se identificar o não alcance dos objetivos de poupança de custos como um motivo de preocupação, a conclusão de novos acordos sindicais, envolvendo a remuneração dos funcionários e cortes de benefícios, e as alterações nos planos de pensões em novembro de 2012 constituíram elementos-chave para reduzir o risco do plano 4XNG antes de finalizar a nova RCF. Isto resultou em poupanças de custos diretas de quase [0-3] mil milhões de SEK por ano […] que, a pedido dos Estados, tiveram de ser executadas com êxito antes da entrada em vigor da nova RCF.
-
Alienações
No seguimento de os pressupostos iniciais relativos à alienação de ativos terem sido questionados pelo consultor financeiro externo e também devido a novas informações materializadas durante o processo, a lista final de alienações planeadas no plano 4XNG divergiu da apresentada inicialmente pela SAS (36). O consultor financeiro dos Estados concluiu, em última análise, que as alienações (com um valor estimado de aproximadamente 3 mil milhões de SEK) incluídas no plano 4XNG final eram viáveis dentro do prazo previsto. Além disso, a nova RCF continha disposições para o momento da venda da Widerøe, bem como para a aplicação estrita dos proventos da alienação no reembolso da nova RCF.
-
Pressão RASK
Os pressupostos relativos ao rendimento e à pressão RASK subjacentes foram apreciados e considerados razoáveis, tendo em conta dados relevantes relacionados com tendências históricas, previsões de terceiros e alterações conhecidas no ambiente competitivo na altura. Estes pressupostos não foram, por conseguinte, considerados como suscetíveis de constituírem um risco negativo significativo para a execução do plano 4XNG.
(85)
No que se refere às dúvidas da Comissão na decisão de início do procedimento quanto à natureza otimista de fatores específicos no plano 4XNG (por exemplo, o crescimento do mercado ao nível de ASK, as previsões do PIB e a inflação de 0 % para o período 2015-2017), as informações apresentadas pela Dinamarca, pela Suécia e pelo grupo SAS durante a investigação formal indicam que estas estimativas tiveram especialmente em conta os principais mercados em que a SAS está ativa. Isto incluía a maior exposição da empresa ao norte da Europa do que ao sul da Europa, assim como a sua exposição aos mercados dos Estados Unidos e da Ásia. As informações apresentadas indicam ainda que a inflação de custos estimada de 0 % por ano para o período de 2015-2017 é o efeito líquido de uma taxa de inflação subjacente de 2 % por ano (de acordo com o nível de inflação estimado da UE) e do pressuposto de que isto poderia ser neutralizado através de novas medidas de poupança de custos.
(86)
No que se refere à ausência de verificação da sensibilidade na análise da TIR apresentada no relatório CITI (ver considerando 35 acima), bem como às preocupações iniciais da Comissão relativas ao potencial impacto de cenários menos otimistas, a Comissão recebeu informações adicionais da Dinamarca e da Suécia nas observações que apresentaram sobre a decisão de início do procedimento relativamente à extensão da análise de sensibilidade efetuada. A este respeito, a Goldman Sachs apresentou uma série de verificações de sensibilidade durante o desenvolvimento do plano 4XNG, no período de junho a setembro de 2012. Uma análise revista em setembro de 2012 indicou que a SAS não perderia a liquidez mesmo se os cenários mais negativos se verificassem, ou seja, em todos os casos analisados, a posição de liquidez da SAS permaneceria acima do limite inferior da RCF. No entanto, para manter a confiança do mercado, considerou-se que era necessário um mecanismo de apoio à liquidez e que a RCF continuava a ser a opção mais realista para tal reserva de liquidez.
(87)
A Comissão regista assim as sucessivas revisões financeiras efetuadas sobre o plano 4XNG (incluindo análises e verificações exaustivas de várias iterações do plano). A Comissão regista também as exigências resultantes dos Estados no sentido de reduzir os riscos de implementação e alcançar um plano de reestruturação consolidado antes da entrada em vigor da nova RCF. Estas ações parecem estar em conformidade com as que executaria um investidor de mercado privado prudente. No entanto, ainda é necessário equacionar se os termos e as condições da nova RCF correspondiam aos que um investidor de mercado privado, numa posição semelhante à dos Estados, ou seja, na qualidade de acionista da empresa, teria aceitado.
(88)
A Dinamarca, a Suécia e o grupo SAS explicaram que uma característica específica do setor das companhias aéreas é a necessidade de manter um elevado nível de preparação financeira para conservar a confiança dos clientes e dos acionistas na capacidade da empresa de continuar a sua atividade. Tendo em conta as dificuldades financeiras que a SAS enfrentou em 2012 e a situação de liquidez prevalecente nesse momento, uma das motivações prováveis para a participação dos Estados na nova RCF, enquanto acionistas da SAS, era evitar perdas mais elevadas ou a insolvência, caso a empresa sofresse uma crise de liquidez.
(89)
A este respeito, os Estados parecem ter seguido as recomendações dos consultores financeiros independentes ao finalizar os termos e as condições da nova RCF. Efetivamente, parece que os termos e as condições da nova RCF tinham o objetivo coletivo de mitigar os principais riscos comerciais identificados. Por exemplo, tal como indicado no considerando 4 acima, uma condição-chave prévia à implementação da nova RCF era a execução bem-sucedida dos novos acordos coletivos com as tripulações de voo. Além disso, as condições de utilização aplicáveis à linha de crédito B pareciam indicar que seria muito pouco provável que esta pudesse ser utilizada antes de março de 2015. (37) As convenções financeiras associadas à nova RCF também foram estruturadas de modo que, a menos que conseguisse executar as principais projeções financeiras constantes do plano 4XNG, a SAS não tivesse acesso à RCF ou tivesse de reembolsar qualquer montante retirado da RCF na altura (38).
(90)
Além das observações acima, a Comissão recebeu informações adicionais relativas à adequação das garantias subjacentes para a nova RCF. Num relatório de maio de 2012, […] forneceu uma avaliação independente da Widerøe e de certos ativos corpóreos (incluindo motores sobresselentes, aeronaves relevantes, uma série de pequenas propriedades e algum equipamento) que foram subsequentemente utilizados como garantia para a nova RCF. Embora o enfoque se centrasse na Widerøe, como o ativo mais importante do mecanismo de garantia, e a valorização dos outros ativos se baseasse em informações mais limitadas, a avaliação geral apontava para um valor total em ativos de aproximadamente [1-4]-[3-6] mil milhões de SEK. O valor total estimado dos ativos objeto de garantia excedia, portanto, o montante da linha de crédito A. De acordo com a Dinamarca e a Suécia, tratava-se de uma garantia suficiente para os mutuantes da nova RCF, uma vez que, como indicado acima, a probabilidade de a SAS utilizar a linha de crédito B era considerada insignificante.
(91)
Os riscos financeiros reais associados à nova RCF foram suplementarmente mitigados por disposições relativas ao pré-pagamento e/ou ao cancelamento dos compromissos no âmbito da nova RCF, caso a SAS alienasse determinados ativos ou optasse por outras opções de financiamento. Tais disposições de pré-pagamento e cancelamento tiveram o efeito de reduzir a potencial perda ao longo do tempo. Efetivamente, como resultado da venda da Widerøe, e no âmbito de um acordo que entrou em vigor aquando da venda em setembro de 2013 [ver considerando 31 acima], o valor geral da nova RCF foi reduzido de 3,5 mil milhões de SEK para 2 mil milhões de SEK.
(92)
Parece, portanto, que foi adotado um conjunto de medidas exaustivas e coerentes, especificamente com o objetivo de garantir a viabilidade contínua da SAS durante o período de 2012-2015 e limitando os principais riscos financeiros associados à nova RCF.
(93)
Além disso, a Comissão reconhece a necessidade de considerar se teria sido possível solicitar a um investidor privado comparável, perante circunstâncias de mercado semelhantes às dos Estados (ou seja, na qualidade de acionista da SAS), que proporcionasse a medida em questão ao beneficiário. Para o efeito, também é útil considerar eventuais situações contrafactuais decorrentes da ausência da aplicação da medida.
(94)
A este respeito, a Dinamarca, a Suécia e o grupo SAS alegam nas observações que apresentaram sobre a decisão de início do procedimento que a insolvência teria sido provável se a nova RCF não tivesse sido disponibilizada em 2012. De acordo com a Dinamarca e a Suécia, isto teria correspondido a uma perda conjunta de 1 044 milhões de SEK para os Estados, ou seja, o valor agregado das suas ações. Outra consideração estava também relacionada com a perspetiva de renúncia a futuros ganhos possíveis de capital se o plano 4XNG fosse implementado com êxito. Comparativamente, a Dinamarca e a Suécia estimam nas suas observações que, em caso de incumprimento da SAS no âmbito da nova RCF, a possível perda combinada resultante da participação coletiva dos Estados e das suas contribuições para a RCF seria, no cenário mais extremo, em torno dos [1 000-3 000] milhões de SEK (39).
(95)
Consequentemente, em caso de insolvência da SAS, a perda adicional possível associada à participação dos Estados na nova RCF (ou seja, de aproximadamente 447,5 milhões de SEK com base no exemplo proporcionado pela Dinamarca e Suécia) parece ser relativamente controlável quando comparada com a perda que adviria da detenção de ações por parte dos Estados. A comparação desta alteração incremental relativamente limitada no cenário pessimista (insolvência) dos Estados com a potencial vantagem para os Estados decorrente de uma execução bem-sucedida do plano 4XNG parece apoiar adicionalmente a decisão dos Estados de participar na nova RCF. No «cenário de base» mais otimista, o relatório CITI estimou potenciais ganhos de capital para os Estados num total de [7 000-12 000] milhões de SEK. No entanto, apesar de a Comissão ter manifestado algumas reservas na decisão de início do procedimento relativamente à natureza otimista de tais projeções de crescimento, esta reconhece que, mesmo com cenários mais conservadores, os potenciais ganhos de capital do cenário positivo poderiam ter, ainda assim, excedido notavelmente as potenciais perdas do cenário negativo.
(96)
Por conseguinte, a Comissão toma nota da avaliação de risco-remuneração supracitada, bem como da exaustiva revisão e verificação do plano 4XNG, das verificações adicionais proporcionadas relativamente às garantias subjacentes (40), das disposições de cancelamento e pré-pagamento que reduziram a potencial perda ao longo do tempo (41), e das várias medidas de mitigação do risco incorporadas nos termos da nova RCF (42). Tendo em conta o acima exposto, a decisão dos Estados de participar na nova RCF parece ser consistente com as ações de um operador privado a atuar com vista a obter um retorno de mercado normal dada a situação específica da empresa no momento.
(97)
Para além do que precede, a Comissão conclui que os Estados, na qualidade de acionistas da SAS, se orientaram por perspetivas de rendibilidade razoáveis e realistas ao decidir participar na nova RCF em parceria com a KAW e com os bancos mutuantes durante o período de dezembro de 2012 a março de 2014. Esta participação não implicou, portanto, qualquer vantagem para a SAS na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
7.3. Conclusão quanto à existência de auxílio estatal
(98)
Face ao exposto, a Comissão conclui que a participação da Dinamarca e da Suécia na nova RCF não constitui auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(99)
Por último, a Comissão observa que a Dinamarca e a Suécia concordaram com a adoção e notificação da presente decisão em inglês,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O financiamento da Scandinavian Airlines através da nova linha de crédito renovável, implementada pelo Reino da Dinamarca e pelo Reino da Suécia em dezembro de 2012, não constitui um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
Artigo 2.o
Os destinatários da presente decisão são o Reino da Dinamarca e o Reino da Suécia.
Feito em Bruxelas, em 9 de julho de 2014.