РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 4 април 2007 година
относно държавна помощ С 14/06, която Белгия възнамерява да приведе в действие в полза на „General Motors Belgium“ в Антверпен
(нотифицирано под номер C(2007) 435)
(само текстовете на нидерландски и френски език са автентични)
(Текст от значение за ЕИП)
(2007/612/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
Комисията бе уведомена за планираната помощ за обучение в полза на „General Motors Belgium“ в Антверпен с писмо от 8 декември 2005 г., регистрирано на 14 декември 2005 г. На 4 януари 2006 г. Комисията е поискала допълнителна информация, на което Белгия е отговорила с писмо от 7 февруари 2006 г., регистрирано на 10 февруари 2006 г. На 15 февруари 2006 г. Комисията е поискала нови разяснения, които са ѝ предоставени в писмо с дата 2 март 2006 г., регистрирано на 8 март 2006 г.
(2)
С писмо от 26 април 2006 г. Комисията уведоми Франция, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 88, параграф 2, от Договора за ЕО, по отношение на тази помощ. Решението на Комисията да открие процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз от 1 септември 2006 г. (2) Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно мярката. Комисията не получи мнения от заинтересованите страни.
(3)
В писмо от 31 май 2006 г., регистрирано на 6 юни 2006 г., белгийските органи са реагирали на решението за откриване на процедурата. Те са представили допълнителна информация в писма от 13 декември 2006 г. и 5 февруари 2007 г. На 13 февруари 2007 г. е организирана среща между Комисията и белгийските органи. В писмо от 20 февруари 2007 г. Белгия е предоставила допълнителни сведения. Комисията е изпратила нова молба за сведения на 23 февруари 2007 г., на която белгийските органи са отговорили в писмо от 28 февруари 2007 г.
2. ОПИСАНИЕ НА ПРОЕКТА
(4)
Бенефициерът на помощта ще бъде фирма „General Motors Belgium“ (наричана по-нататък „GM Belgium“) в Антверпен, която е част от „General Motors Corporation“ („GMC“). Дейността на GMC в Европа („GM Europe“) се управлява от специфичен управленски екип. Дружеството, основано през 1924 г., произвежда автомобилни части за своя собствена употреба, както и за филиалите на GMC, от една страна, и осигурява монтаж на автомобили, от друга. През 2005 г. то е произвело 253 000 автомобила. Основната част от продукцията се изнася. Понастоящем заводът осигурява монтажа на модела „Opel Astra“, който се намира в един сегмент на автомобилния пазар, където конкуренцията е особено силна, както се потвърждава от белгийските органи. В дружеството работят около 5 000 души.
(5)
Дружеството „General Motors Belgium“ е обявило инвестиционна програма от 127 милиона EUR за периода 2005-2007 г., която включва:
а)
производство на нова версия на модела „Astra“: освен трите вече произвеждани версии заводът ще произвежда „Astra“ с твърд подвижен таван („Cabrio“ или „Astra Twin Top“). До момента вариантът „Cabrio“ не е бил произвеждан от „GM Europe“, а е бил възлаган на италианската фирма „Bertone“;
б)
удвояването на капацитета на цеха за ковашко-пресова дейност: развитието на тази дейност е част от стратегията на „GM Europe“ за продукция, отговаряща по-добре на местните нужди. Подобряването на самозадоволяването с части за каросерии и ефективността на логистиката между различните филиали на групата позволяват да се намалят разходите за транспорт между заводите.
(6)
Тези две допълнителни дейности позволяват да се ограничи намаляването на персонала в Антверпен и да се гарантира бъдещето на завода. Те предполагат внедряването на нови машини, нови компоненти, нови техники на монтаж и нови методи на работа. Ето защо за периода 2005-2007 г. е съставена програма за обучение, свързана с тези допълнителни дейности. Разходите по нея възлизат на 19,94 милиона EUR, докато нотифицираната помощ възлиза на 5 338 500 EUR. Тъй като Антверпен е разположен в неподпомаган регион, максималният интензитет на помощта е 50 % за общото обучение и 25 % за специалното обучение. Помощта следва да бъде отпусната под формата на ad hoc помощ от фламандския регион (Vlaamse Gemeenschap).
(7)
Според предоставената от Белгия информация програмата включва общо обучение, стойностите за което възлизат на 6,22 милиона EUR. Това общо обучение ще покрива дейностите, свързани със:
-
техническо обучение (2,63 милиона EUR) (преподаватели: 90 % външни и 10 % вътрешни): заваряване, водачи на електрокари и мотокари, „roller bridge“, производители на инструменти, техници по поддръжката, „Allen Bradley“, „Controllogix“;
-
основно обучение (0,79 милиона EUR) (преподаватели: 95 % външни и 5 % вътрешни): компютърно обучение (офис софтуер: Excel, Access, Word, Power Point и др.), социални умения (презентация, комуникация, управление на персонала и др.) и повишаване на основните знания (познания по финансово дело за лицата, които не са заети в тази дейност, познания по стандарти ISO, умения по безопасност на труда);
-
обща координация (0,89 милиона EUR) (преподаватели: 100 % вътрешни): временен екип, включващ служители от различните отдели, ще бъде натоварен с разработването, проследяването и подпомагането на дейностите по общото обучение, включени в програмите за обучение. Тази дейност не представлява сама по себе си обучение, но представя разходите за преподавателски услуги по отношение на общата част от програмата за обучение;
-
симулирана работна среда („СРС“) (1,89 милиона EUR) (преподаватели: 100 % вътрешни): обучение по принципите на глобализирано производство, поставено в една комплексна работна среда. В една симулирана работна среда („СРС“) се извършва обяснение на следните концепции и демонстрация на нарастващото им значение: организация на работното място, безопасност, работа според стандартите, визуално управление, икономия на разходи, непрекъснати подобрения и др. Общо 5 000 служители на „General Motors Belgium“ в Антверпен ще преминат обучението СРС на групи от по 17 души. То се провежда в специална зала за обучение, оборудвана с линия за симулирано производство с дървени автомобили.
(8)
Стойността на специфичното обучение възлиза на 13,73 EUR; то включва дейности по:
-
текущо обучение на персонала (4,54 милиона EUR) (преподаватели: 100 % вътрешни): практическо обучение на работниците на индивидуална база, на работното им място;
-
обучение, свързано с разширяването на ковашко-пресовата дейност (4,35 милиона EUR) (преподаватели: 20 % външни и 80 % вътрешни): „GM Belgium“ ще произвежда по-голямо разнообразие и по-голямо количество стоманени листове. За да се подготви за тази работа, сегашната работна ръка следва да придобие по-високо ниво на технически знания. Затова и ще бъдат организирани дейности по обучението за повишаване на техническите знания на работниците, заети с ковашко-пресова дейност (перфориращи матрици, режещи инструменти и др.);
-
специфично техническо обучение (4,82 милиона EUR) (преподаватели: 20 % външни и 80 % вътрешни): началото на производството на „Astra Twin Top“ ще има отражение върху сегашните производствени процеси на завода, по-специално що се отнася до ковашко-пресовата дейност, обработката на каросерията, бояджийския цех, сглобяването, контрола на качеството и логистичните дейности. Цеховете също следва да претърпят цялостно преоборудване. Група от представители на инженерите и работническите екипи ще подпомага ръководителите на отдели в прилагането на измененията в производствения процес.
3. ПРИЧИНИ, ДОВЕЛИ ДО ОТКРИВАНETO НА ПРОЦЕДУРАТА
(9)
В решението си от 26 април 2006 г. за откриване на процедура Комисията е изразила съмнения относно необходимостта от помощ и си е задала въпроса, дали дейностите по обучението не биха били организирани, дори и при отсъствието на помощ. Тъй като не изглежда, че помощта би дала възможност на бенефициера да осъществи допълнителни дейности на обучение, тя очевидно няма положителен ефект, а просто опорочава конкуренцията. Ако този анализ се потвърди, помощта не би могла да бъде разрешена.
(10)
Що се отнася до дейностите по обучението, свързани с пускането на нов модел, Комисията е констатирала, че в автомобилната промишленост производството на един нов модел е нормален и обичаен фактор, необходим за поддържането на конкурентоспособността. Затова и свързаните с пускането на нов модел разходи за обучение обикновено се заплащат от производителите на автомобили въз основа единствено изискванията на пазара. Разбира се, че за да произвеждат нови модели, производителите на автомобили следва да обучават своята работна ръка на новите техники, които следва да се възприемат. Следователно по-вероятното е, че „GM Europe“ при всички случаи биха организирали въпросното обучение, очевидно и при отсъствието на помощ. Изглежда, че това поведение е типично за повечето конкуренти от сектора.
(11)
Комисията е повдигнала подобни въпроси и по отношение на стимулиращия ефект на помощта, предназначена за подпомагане развитието на дейностите по ковашко-пресовата дейност: свързаните с тази дейност разходи за обучение са необходими за (увеличаване) производството на съставните части, което е нормална дейност в автомобилната промишленост. Съставните части съставляват важни и необходими средства за производство за монтажния завод и представляват значителна част от себестойността на автомобилите. Затова и пазарните сили би следвало сами по себе си да са достатъчни, за да накарат предприятието да поеме съответните разходи за обучение. Следователно е вероятно, че въпросните дейности за обучение биха били предприети във всички случаи, очевидно и при отсъствието на помощ.
(12)
Затова и Комисията е поискала от Белгия да обясни защо в дадения случай и противно на това, което може да се наблюдава при повечето автомобилни производители в Общността, тя смята, че бенефициерът не би имал възможността (или желанието) да заплати очакваните разходи за обучението от ползите, които би могъл да извлече от него (по-специално възможността да произведе един нов продукт и/или повишаване на производителността на обучената работна ръка). Комисията също така е обърнала внимание на факта, че на този етап от процедурата Белгия не е представила доказателства, че пазарните сили сами по себе си не биха накарали предприятието да организира предвидената програма за обучение.
(13)
Решението на Комисията за откриване на процедурата е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз от 1 септември 2006 г. (3). Комисията е поканила заинтересованите страни да представят мненията си по въпросната мярка. Никоя трета заинтересована страна не е изпратила мнение.
4. МНЕНИЯ НА БЕЛГИЯ
(14)
Белгия оспорва първоначалната оценка на Комисията по две причини: На първо място тя смята, че са нарушени принципите на юридическа сигурност, равнопоставеност при третирането и добрата администрация. Белгия отбелязва също така, че в миналото Комисията системно е одобрявала подобни помощи за обучение, по-специално за „GM Belgium“. Белгийските органи поддържат и мнението, че Комисията изменя в дълбочина своето тълкуване на Регламент (ЕО) № 68/2001 от 12 януари 2001 г. относно приложението на членове 87 и 88 на Договора за ЕО за помощите за обучение (4), само шест месеца преди изтичането му. По тяхно мнение, Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията е прилаган по един и същи начин в продължение на четири години и половина. По силата на принципа за добра администрация, Комисията е следвало да изчака изтичането на валидността му и тогава да го промени според един нов подход.
(15)
На второ място Белгия изтъква, че дейностите на въпросното обучение имат важен положителен ефект за икономиката. Освен това тя уверява, че тази програма за обучение би излязла извън стандартните нужди на предприятието. Това уверение обаче е подкрепено само за някои части от програмата за обучение.
(16)
Белгия подчертава също така, че „Astra Twin Top“ би могла да бъде произведена от „Бертоне“, както и предишните варианти на модела.
(17)
И накрая, преди откриването на процедурата (5), белгийските органи вече са декларирали, че „GM Европа“ са направили сравнителни проучвания, за да определят какъв е най-добрият начин за внедряване за производството на „Astra Twin Top“ и че помощта за обучение би натежала в отпускането на помощта за проекта на „GM Belgium“. Белгия смята, че в тези условия помощта е необходима.
5. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
5.1. Наличие на помощ
(18)
Комисията смята, че мярката представлява държавна помощ по смисъла на член 87, алинея 1 от Договора: в действителност тя се отпуска под формата на субсидия от фламандското правителство, следователно се финансира с държавни средства. Мярката е избирателна, защото засяга само „General Motors Belgium“. Тази избирателна субсидия може да опорочи конкуренцията между производствените заводи на „GM Europe“, предоставяйки на „General Motors Belgium“ предимство пред другите заводи от групата. Освен това тя създава риск да наруши конкуренцията и с други производители на автомобили. Освен това пазарът на автомобили се характеризира със значителен търговски обмен между държавите-членки. Комисията отбелязва и че заводите на „GM Europe“ са разположени в различни държави-членки. Затова и помощта би опорочила конкуренцията и би засегнала търговския обмен между държавите-членки. Предвид споменатото по-горе, Комисията заключава, че нотифицираната мярка представлява държавна помощ. Белгия не оспорва това заключение.
5.2. Правно основание за оценката
(19)
Белгия моли помощта да бъде одобрена въз основа на Регламент (ЕО) № 68/2001 от 12 януари 2001 г. Помощта в действителност е свързана с програма за обучение.
(20)
Съгласно член 5 от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията, ако размерът на помощта, отпусната на едно и също предприятие за отделен проект на обучение, надвишава 1 милион EUR, то помощта не е освободена от задължението за нотифициране, предвидено в член 88, алинея 3 от Договора. Комисията отбелязва, че в дадения случай предвидената помощ възлиза на 5,338 милиона EUR, следва да бъде отпусната на едно-единствено предприятие и че проектът за обучение е индивидуален проект. Затова и тя смята, че задължението за нотифициране се прилага за въпросната помощ и че то е било надлежно спазено от Белгия.
(21)
В съображение 16 от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията се обяснява, че този тип помощ не може да бъде автоматично освободен: „Помощите в голям размер следва да продължат да бъдат оценявани от Комисията индивидуално, преди да бъдат отпуснати.“.
(22)
Както вече е посочила в решението си за откриване на процедурата, Комисията заключава, че тъй като мярката не е освободена по силата на Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията, тя следва да бъде оценявана пряко въз основа на член 87, алинея 3, буква в) от Договора, който постановява, че за съвместими с общия пазар могат да се смятат „помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес“. Когато оценява индивидуална помощ за обучение, която поради размера си не може да се възползва от предвиденото от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията освобождаване и което по тази причина следва да се оценява пряко въз основа на член 87, алинея 3, буква в) от Договора, Комисията все пак прибягва по аналогия до същите водещи принципи като тези, фигуриращи в Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията. Това конкретно се изразява в проверка на спазването на другите условия за освобождаване, предвидени в Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията. Комисията обаче не се задоволява само с това да провери спазването на тези условия, а следва да пристъпи към по-задълбочен анализ на съвместимостта на мярката. Целта на индивидуалното уведомление е именно подробната оценка на мярката в светлината на особените условия на конкретния случай.
5.3. Съвместимост с общия пазар
(23)
Комисията смята, че нотифицираният проект отговаря на формалните условия за освобождаване, предвидени в член 4 от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията. На първо място, обявените приемливи разходи отговарят на член 4, алинея 7 от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията. По-конкретно, разходите за персонала на участниците в проекта за обучение, които ще бъдат заплатени от помощта, изглеждат ограничени до общия размер на другите допустими разходи (6). На второ място, съгласно алинеи 2 и 3 от посочения член 4 интензитетът на помощта е ограничен до 25 % за специфичното обучение и до 50 % за общото обучение. „GM Belgium“ всъщност е голямо предприятие, разположено в неподпомаган регион, и обучението не е предназначено за работници в неравностойно положение.
(24)
Комисията обаче обръща внимание на факта, че една мярка за отпускане на помощ може да се сметне за съвместима с общия пазар съгласно член 87, алинея 3, буква в) от Договора само ако е необходима, за да позволи на бенефициера да предприема въпросната дейност. Тя отбелязва, че необходимостта от мярката е общ критерий за съвместимост. Когато помощта не се изразява в изпълнението от страна на бенефициера на допълнителни дейности, които не биха били изпълнени само по силата на пазарните сили, помощта не може да се разглежда като такава с благоприятен ефект, който може да компенсира нарушението в търговския обмен, и следователно не може да бъде разрешена. Отнасяйки се до съвместимостта по смисъла на член 87, алинея 3, буква в) от Договора, помощта не „улеснява“ развитието на икономически дейности, когато предприятието би ги предприело при всички случаи, а именно и при отсъствието на помощ.
(25)
В контекста на помощта за обучение в съображение 10 от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията се постановява, че „Обучението обикновено има положително външно въздействие върху обществото като цяло и то увеличава сдруженията на работници, притежаващи умения, които другите предприятия могат да привлекат, подобрява конкурентоспособността на предприятията на Общността и играе важна роля за стратегията на заетост. С оглед на факта, че предприятията в Общността обикновено не инвестират достатъчно в обучението на своите работници, държавните помощи вероятно спомагат за промяна на несъвършенството на пазара и поради това при определени условия могат да бъдат съвместими с общия пазар и да бъдат освободени от предварителна нотификация.“. В съображение 11 се добавя, че с оглед да се гарантира, че „държавните помощи са ограничени до минимум, условие, необходимо за достигане целта на Общността, която пазарните сили сами не могат да постигнат […]“.
(26)
Следователно, признатата от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията слабост се състои във факта, че предприятията „не инвестират достатъчно в обучението на своите работници“. В действителност, когато предвижда нови дейности по обучение, едно предприятие обикновено сравнява себестойността на своите дейности с ползите, които може да извлече от тях (като повишаване на производителността или способността да произвежда нови продукти). То обикновено не държи сметка за ползите за икономиката на Общността в цялост, които не би могло да получи за себе си. То ще разгледа и решенията за алтернатива (по-малко обременителни) на обучението, като набирането на вече квалифицирана работна ръка (евентуално за сметка на наличния персонал). Ето защо помощта за обучението в някои случаи е полезно за коригиране на слабост, която е специфична за пазара. При тези обстоятелства помощта е „необходима за достигане целта на Общността, която пазарните сили сами не могат да постигнат“.
(27)
Що се отнася до проверката на необходимостта от дадена помощ за обучение в автомобилната индустрия, Комисията констатира, че от 18 месеца е натрупала доказателства, че някои автомобилни производители поставят в конкуренция едни срещу други своите производствени предприятия, разположени в различни държави-членки, за производството на своите нови модели. В момента на планиране на пускането на нов продукт те сравняват няколко обекта, после решават кой от тях да задържат за производството, като се основават на всички производствени разходи, тоест всички видове разходи, включително държавните помощи, независимо от вида им, а именно помощите за обучение. Изглежда че тази еволюция произтича от факта, че големите автомобилни производители в момента имат производствени капацитети, които са по-големи от търсенето, и че техните производствени вериги са станали по-гъвкави. Така един завод лесно може да направи място за производството на допълнителни модели. Изправена пред тази икономическа реалност на една по-интензивна конкуренция между производствени предприятия и като се има предвид произтичащият от нея риск, че някои помощи за обучение не допринасят за целта на общия интерес, заложена в съображение 10 от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията, а представляват просто помощ за функционирането, която опорочава конкуренцията, Комисията следва да разгледа по-грижливо необходимия характер на помощта „държавните помощи са ограничени до минимум, условие, необходимо за достигане целта на Общността, която пазарните сили сами не могат да постигнат“ (съображение 11 от посочения регламент) (7). Тази оценка се оправдава още повече от това, че в момента автомобилният сектор се характеризира със значителен свръхкапацитет в рамките на Общността, който продължава да се наблюдава поради слабия ръст на търсенето и реализираните понастоящем значителни ръстове на производителността (8).
(28)
Тъй като в настоящия случай няколко завода са поставени в конкуренция и поради това че помощта може да се отпусне за цели, различни от тази за насърчаване на предприятието да предприеме допълнителни действия за обучение, Комисията смята за необходимо да провери необходимостта от помощта. Обратно на това, което Белгия твърди в отговора си на решението за откриване на процедурата, Комисията смята, че има законното право да предприеме една такава проверка. Както Белгия подчерта, в предходните случаи Комисията не е анализирала подробно необходимостта от една специфична за обучението помощ за разходите за пускането на нов продукт. Тя може обаче да бъде принудена да го направи, когато констатира, че икономическите условия на въпросния пазар са еволюирали (9).
(29)
Комисията констатира, че въпросната програма за обучение е свързана с две нови дейности в завода, производството на „Astra Twin Top“ и разширяването на ковашко-пресовата дейност.
(30)
В своето уведомление (10) белгийските органи подчертават, че сглобяването на „Astra Twin Top“ включва допълнителни ръчни операции като заваряване. Те потвърждават, че производството на този тип автомобил има въздействие върху всички дейности на дружеството (каросерии, бояджийски цехове, ковашко-пресова дейност, логистика и сглобяване) и че въвеждането на нови модели всеки път води след себе си:
-
сглобяването на нови части;
-
внедряването на модерни методи на работа;
-
нови техники на сглобяване.
(31)
Те подчертават, че един нов модел следователно води не само до въвеждането на нов продукт, но и принуждава голям брой работници да свикнат с нови машини, резервни части, техники на сглобяване и методи на работа.
(32)
Това описание потвърждава, че успехът във въвеждането на нов модел в една производствена верига като цяло предполага, също както в дадения случай, значително предварително обучение на работната ръка. С други думи, за производството на новия модел са необходими значителни действия, свързани с обучението.
(33)
Следователно, след като „GM Europe“ са решили да произвеждат този модел, става необходимо да се предприемат разходи за обучение, за да може да се осъществи това бизнес решение.
(34)
Както е посочила в решението за откриване на процедурата, Комисията отбелязва, че в автомобилната индустрия пускането на един нов модел е нормален и обичаен фактор, необходим за поддържането на ролите на пазара и рентабилността. Имайки предвид, че един нов модел създава необходимост от обучението на работната ръка за новите производствени техники, разходите за обучение, свързани с пускането на този нов модел, се заплащат от автомобилните производители единствено на базата на търговската подбуда.
(35)
Белгийските органи не са представили нови елементи срещу тази оценка. Макар че са били поканени в решението за откриване на процедурата, те не са представили убедителен аргумент, че GM не биха организирали дейностите по обучението при отсъствието на помощ.
(36)
По този повод Белгия единствено е поддържала тезата, че помощта за обучението е необходима, за да може „GM Belgium“ да бъдат избрани от „GM Europe“ за производството на „Astra Twin Top“. Представени са доказателства в подкрепа на това твърдение. Освен това белгийските органи са подчертали, че производството на новия модел би могло да бъде поверено на „Bertone“, които са по-подготвени да произвеждат този тип автомобили.
(37)
Комисията обаче е отбелязала, че целта на Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията, за разлика от регионалната помощ за инвестиции, не е да се повлияе на избора на един обект за стопанска дейност, а да компенсира донякъде недостатъчните инвестиции в обучението в Общността, както се посочва по-горе. Освен това Белгия не е обяснила защо филиалът на „GM Europe“, втори хипотетичен избор, на който би могло да бъде поверено алтернативно производството на модела, не би организирал подобни действия за обучение (11). Напротив, предоставената от Белгия информация показва, че е вероятно всички други заводи на „GM Europe“ да бъдат принудени при тези обстоятелства да организират подобна програма за обучение. Затова не е възможно да се заключи, че помощта е подтикнала „GM Europe“ да организират допълнително обучение в Общността.
(38)
Комисията не вижда ясно какви заключения следва да изведе от представения от белгийските органи аргумент, според който производството на новия модел би могло да бъде поверено на „Bertone“. По-специално, Белгия не е представила конкретно доказателство, че производството, осъществявано от „Bertone“, би се нуждало от по-малко усилия за обучение, отколкото в случая на „GM Europe“ (12). Освен това Белгия не е доказала, че помощта е изиграла каквато и да било роля в решението на „GM Europe“ да спре да възлага на подизпълнители производството на този модел. Обратно, вероятно е това важно стратегическо решение вече да е било взето, дори преди белгийските органи да са обещали разглежданата помощ. В заключение, фактът, че производството на „Astra Twin Top“ би могло да бъде възложено на „Bertone“ както за предходните варианти на модела, не прави помощта за обучение необходима и съвместима.
(39)
Белгийските органи изтъкват, че разширяването на цеха за ковашко-пресова дейност се вписва в рамките на стратегията на „GM“ в Европа, целяща да се отговори по-добре на местните нужди, така че да се намалят разходите за транспорт на резервните части между филиалите. За обекта в Антверпен проектът предвижда:
-
две допълнителни преси за ковашко-пресова дейност;
-
производството на допълнителни части от каросерията;
-
въвеждането на нови технологии.
(40)
Белгия изтъква, че разширението предполага също така необходимостта много работници да се запознаят с новите машини, части, оборудване за ковашко-пресова дейност и методи на работа. Програмата за обучение цели да постигне тази цел.
(41)
Представеното по-горе описание потвърждава, че като цяло, както и в разглеждания случай, развитието на ковашко-пресовата дейност може да бъде успешно само ако е придружено от значително обучение на работната ръка. С други думи, обучението е необходимо за развитието на ковашко-пресовата дейност.
(42)
В решението си за откриване на процедурата Комисията е оспорила подбудителния ефект на помощта, свързан с разширяването на ковашко-пресовата дейност (13). Белгийските органи не са представили нови елементи срещу тази оценка. Те не са обяснили конкретно защо, при отсъствието на помощ, „GM“ не биха организирали въпросните дейности по обучението.
(43)
Въз основа на горното може да се заключи, че всички дейности по обучението, предоставящи на работниците необходимите знания за успешната реализация на двата проекта (производство на новия модел и развитие на ковашко-пресовата дейност), биха били организирани при всички случаи, дори и при отсъствието на помощ. Следователно съответната помощ не е насочена към допълнително обучение, а покрива нормалните разходи за дейността на предприятието, като по този начин намалява нормалната себестойност на продукцията му. По тази причина Комисията смята, че помощта би опорочила конкуренцията и би променила условията на търговския обмен в посока, противоположна на общия интерес (14). При тези обстоятелства помощта не може да се оправдае на базата на член 87, параграф 3, буква в) от Договора. Понеже в дадения случай не може да се приложи никое друго изключение, предвидено от член 87, параграфи 2 и 3 от Договора, помощта е несъвместима с общия пазар.
(44)
Гореспоменатото заключение се прилага независимо от общия или специфичния характер на помощта. Комисията отбелязва конкретно, че общото обучение, квалифицирано като „техническо обучение“ (15), се отнася до знанията и уменията, необходими на разглежданите две нови дейности и по-общо до дейността на конкурентен автомобилен завод (16). Белгийските органи обаче представиха доказателството, че една част от общото „техническо обучение“ засяга квалификации, които изискват дълъг период на обучение, и че немалък брой от съответните работници напускат всяка година предприятието. Това е свързано със значителния глад за такива квалификации на белгийския пазар на заетостта (посочените „критични длъжности“ или „ефект на безизходицата“). Комисията смята, че Белгия е представила достатъчни аргументи по отношение на трите действия по общото „техническо обучение“.
Съдържание на обучението
Обща продължителност на обучението
Текучество на персонала: годишен процент работници, които напускат предприятието
Допустими разходи: участници
Допустими разходи: други разходи
Водачи на мотокари
40
58 %
132 000
42 500
Инструменталисти
2 000
13 %
660 000
355 000
Техники по поддръжка
400
20 %
198 000
197 500
Забележка: Що се отнася до „заваряването“, Белгия обявява обща продължителност на обучението 60 часа и текучество на персонала на завода 4 %. Комисията смята, че тези цифри са достатъчно ниски и че не пречат на предприятието да си получи ползите от разходите за обучение. Затова и текучеството на персонала не е достатъчно да откаже предприятието от извършването на тези разходи.
Затова е очевидно, че високата степен на текучество на персонала действително пречи на предприятието да извлече достатъчна печалба от този тип обучение, за да може да компенсира разходите за него. Затова е вероятно предприятието да не се ангажира с тези разходи при отсъствието на помощ.
(45)
Предвид гореизложеното Комисията смята, че помощта е необходима за трите действия на въпросното обучение (обратно на останалата част от общото„техническо обучение“).
(46)
В уведомлението си белгийските органи са представили цялата програма за обучение като предназначена да подкрепи въпросните два проекта (17). Допълнителната информация, предоставена от Белгия след решението за откриване на процедурата, обаче показва, че една част от дейностите по обучението касае знания и умения, които не са всъщност необходими за реализацията на тези проекти. Става дума за следните длъжности (виж описанието им по-долу):
-
базисно обучение;
-
симулирана работна среда (СРС).
(47)
Комисията смята, че обратно на останалата част от програмата за обучение, базисното обучение и СРС се отнасят за квалификации, които не са необходими за изпълнението на въпросните два проекта: проектите могат напълно да се реализират, а производството да започне, без да е необходимо да се организира този тип обучение. Те не засягат и знанията и уменията, които се изискват непосредствено за производството на автомобили. Затова и развитият по-горе аргумент относно необходимия характер на обучението не се прилага за тях. Тъй като изглежда, че това обучение надвишава нуждите на предприятието, е невъзможно да се направи заключението, че то би било организирано при отсъствието на помощ. Поради липсата на елементи, които да докажат противното, Комисията смята, че държавната помощ изглежда необходима, за да може да се организира въпросното обучение.
(48)
И накрая, Комисията отбелязва, че перото от разходите „обща координация“ не се отнася до дейност от обучението като такава, а до консултантски услуги, предназначени за общото обучение. Тоест, в допустимите разходи могат частично да се включат, доколкото покриват „базисното обучение“, СРС и една част от общото„техническо обучение“, за което помощта е сметната за необходима (18).
(49)
Предвид правилото, предвидено от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията, което ограничава разходите на участниците в проекта за обучение до общата сума на другите разходи, допустимите разходи, произтичащи от частите на програмата за обучение, за които е необходима помощ, възлизат на 4,362 милиона EUR, а самата помощ - на 2,181 милиона EUR. Тъй като другите формални условия, определени от Регламент (ЕО) № 68/2001 на Комисията, са също спазени, както е посочено в мотив 23 по-горе, Комисията заключава, че тази част от нотифицираната помощ е съвместима с общия пазар.
6. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(50)
Комисията е на мнение, че частта от нотифицираните от Белгия мерки, представляваща 4,362 милиона EUR допустими разходи, което отговаря на помощи в размер на 2,181 милиона EUR, отговарят на критериите за съвместимост с общия пазар по силата на член 87, параграф 3, буква в) от Договора.
(51)
Комисията смята, че останалата част от помощта не е необходима за реализацията на съответните дейности по обучението. Тази помощ не е съвместима с общия пазар по силата на която и да било дерогация, предвидена от Договора, и следователно следва да бъде забранена. Според белгийските органи помощта все още не е отпусната; затова и не се налага да се прибягва до възстановяването ѝ,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, която Белгия възнамерява да отпусне за проект за обучение в „General Motors Belgium“ в Антверпен, е несъвместима с Общия пазар до размера 3 157 338,40 EUR.
Следователно тази част от помощта не може да бъде отпусната.
Останалата част от държавната помощ в размер 2 181 161,60 EUR, е съвместима с Общия пазар съгласно член 87, параграф 3, буква в) от Договора.
Член 2
Белгия информира Комисията в срок два месеца, считано от обявяването на настоящото решение, за мерките, които е взела за спазването му.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Кралство Белгия.
Съставено в Брюксел на 4 април 2007 година.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 4 aprile 2007
relativa all’aiuto di Stato C 14/06 al quale il Belgio intende dare esecuzione a favore di General Motors Belgium ad Anversa
[notificata con il numero C(2007) 435]
(I testi in lingua francese e neerlandese sono i soli facenti fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2007/612/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l’articolo 88, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni a norma dei suddetti articoli (1),
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Il progetto di aiuti alla formazione a favore di General Motors Belgium (Anversa) è stato notificato alla Commissione con lettera datata 8 dicembre 2005 e registrata il 14 dicembre 2005. La Commissione ha richiesto ulteriori informazioni in data 4 gennaio 2006, a cui il Belgio ha risposto con lettera datata 7 febbraio 2006 e protocollata il 10 febbraio 2006. Ulteriori chiarimenti sono stati chiesti dalla Commissione il 15 febbraio 2006. La risposta è stata inviata con lettera datata 2 marzo 2006 e protocollata l'8 marzo 2006.
(2)
Con lettera del 26 aprile 2006, la Commissione ha informato il Belgio di aver deciso di avviare il procedimento previsto all’articolo 88, paragrafo 2, del trattato rispetto all’aiuto notificato. La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea il 1o settembre 2006 (2). La Commissione ha invitato le parti interessate a presentare le loro osservazioni sulle misure in oggetto, ma nessun terzo interessato ha fatto pervenire osservazioni al riguardo.
(3)
Le autorità belghe hanno risposto alla decisione di avvio del procedimento con lettera del 31 maggio 2006, protocollata il 6 giugno 2006. Le suddette autorità hanno trasmesso informazioni supplementari con lettere datate 13 dicembre 2006 e 5 febbraio 2007. Il 13 febbraio 2007 è stata organizzata una riunione tra la Commissione e le autorità belghe. Il Belgio ha comunicato ulteriori informazioni con lettera datata 20 febbraio 2007. La Commissione ha inviato una nuova richiesta di informazioni il 23 febbraio 2007 alla quale le autorità belghe hanno risposto con una lettera del 28 febbraio 2007.
2. DESCRIZIONE DEL PROGETTO
(4)
Il beneficiario dell’aiuto è General Motors Belgium («GM Belgium»), con sede ad Anversa, che fa parte di General Motors Corporation («GMC»). Le attività di GMC in Europa («GM Europe») sono gestite da un gruppo direttivo specifico. L’impresa, che è stata creata nel 1924, da un lato, produce parti di automobili per uso interno e per le altre affiliate di GMC e, dall’altro, assembla autovetture. Nel 2005 ha prodotto 253 000 autovetture, di cui la maggior parte è stata esportata. Lo stabilimento assembla attualmente il modello Opel Astra, che occupa un segmento di mercato automobilistico nel quale la concorrenza è particolarmente forte, come hanno confermato le autorità belghe. L’impresa conta circa 5 000 dipendenti.
(5)
General Motors Belgium ha annunciato un programma di investimenti di 127 milioni di EUR per il periodo 2005-2007, inclusi:
a)
la produzione di una nuova versione del modello Astra: oltre alle tre versioni già realizzate, lo stabilimento produrrà l’Astra con tettuccio rigido retrattile («cario» o «Astra TwinTop»). Finora la versione «cabrio» non era prodotta da GM Europe, ma veniva subappaltata all’impresa italiana Bertone;
b)
il raddoppiamento della capacità del reparto presse: lo sviluppo delle attività di questo reparto si inserisce nell’ambito della strategia di GM Europe volta a rispondere meglio ai bisogni locali. Il miglioramento dell’autoapprovvigionamento delle parti di carrozzeria e dell’efficacia della logistica tra le varie affiliate del gruppo consente di ridurre il trasporto delle parti tra gli stabilimenti.
(6)
Queste due attività supplementari permettono di limitare la riduzione dell’organico ad Anversa e di garantire il futuro dello stabilimento. Esse presuppongono l’introduzione di nuove macchine, di nuove componenti, nuove tecniche di assemblaggio e nuovi metodi di lavoro. Per questo motivo è stato organizzato un programma di formazione per le suddette attività complementari per il periodo 2005-2007. I costi ammontano a 19,94 milioni di EUR, mentre l’aiuto notificato assomma a 5 338 500 EUR. Dal momento che Anversa si trova in una regione non assistita, l’intensità massima dell’aiuto è del 50 % per la formazione generale e del 25 % per la formazione specifica. L’aiuto deve essere concesso sotto forma di aiuto «ad hoc» dalla regione fiamminga (Vlaams Gewest).
(7)
Secondo le informazioni fornite dal Belgio, il programma comprende una parte di «formazione generale», il cui costo ammonta a 6,22 milioni di EUR. Tale formazione generale copre le attività inerenti alle seguenti voci:
-
formazione tecnica (2,63 milioni di EUR) (formatori: 90 % esterni e 10 % interni): saldatura, conducenti di carrelli elevatori a forche, «roller bridge», attrezzisti, tecnici di manutenzione, Allen Bradley, Controllogix,
-
formazione di base (0,79 milioni di EUR) (formatori: 95 % esterni e 5 % interni): formazione informatica (software da ufficio: excel, access, word, power point, ecc.), competenze sociali (presentazione, comunicazione, management, ecc.) e miglioramento delle conoscenze di base (conoscenze finanziare per il personale non finanziario, norme ISO, sicurezza),
-
coordinamento generale (0,89 milioni di EUR) (consulenti: 100 % interni): un gruppo temporaneo, che consta di dipendenti provenienti da vari reparti, è incaricato della messa a punto, del controllo e del sostegno delle azioni di formazione generale incluse nei programmi di formazione. Questa voce non corrisponde a una formazione in quanto tale, ma rappresenta il costo dei servizi di consulenza rispetto alla parte generale del programma di formazione,
-
ambiente di lavoro simulato (1,89 milioni di EUR) (formatori: 100 % interni): formazione sui principi di una produzione globalizzata effettuata in un ambiente di lavoro complesso. In un ambiente di lavoro simulato, spiegazione dei seguenti concetti e dimostrazione della loro importanza crescente: organizzazione del posto di lavoro, sicurezza, standardizzazione, visual management, riduzione dei costi, miglioramenti permanenti, ecc. Tutti i 5 000 dipendenti di General Motors Belgium ad Anversa seguiranno la formazione «ambiente di lavoro simulato» in gruppi di 17. La formazione si svolgerà in un’apposita sala speciale, attrezzata con una linea di produzione simulata con autovetture in legno.
(8)
Il costo della formazione specifica ammonta a 13,73 milioni di EUR e copre azioni di:
-
formazione nel corso dell’attività lavorativa (4,54 milioni di EUR) (formatori: 100 % interni): formazione pratica degli operai su base individuale alla loro postazione,
-
formazione legata allo sviluppo delle attività del reparto presse (4,35 milioni di EUR) (formatori: 20 % esterni e 80 % interni): GM Belgium produrrà una maggiore varietà e una maggiore quantità di lamiere metalliche. Per prepararsi a questo lavoro, l’attuale manodopera deve acquisire un livello superiore di conoscenze tecniche. Verranno quindi organizzate attività di formazione per aumentare le conoscenze tecniche degli operai del reparto presse (matrici di perforazione, attrezzi da taglio, ecc.),
-
formazione tecnica specifica (4,82 milioni di EUR) (formatori: 20 % esterni e 80 % interni): l’avvio della produzione dell’Astra TwinTop ha un’incidenza sugli attuali processi di produzione dello stabilimento, in particolare per quanto riguarda imbutitura, carrozzeria, reparto di verniciatura, assemblaggio, controllo qualità e attività logistiche. Anche i reparti devono subire una totale ristrutturazione. Un gruppo di rappresentanti degli ingegneri e delle squadre di operai orienta i capi sezione perché queste modifiche dei processi di produzione possano prendere forma.
3. RAGIONI CHE HANNO CONDOTTO ALL’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(9)
Nella sua decisione del 26 aprile 2006 di avviare il procedimento di indagine («decisione di avvio»), la Commissione ha espresso dubbi sulla necessità dell’aiuto e si è chiesta se le azioni di formazione non sarebbero state organizzate in ogni caso, anche in mancanza di aiuto. Poiché l’aiuto non sembra stimolare il beneficiario ad intraprendere attività supplementari di formazione, questo non ha apparentemente alcun effetto positivo, arrecando semplicemente distorsioni di concorrenza. Se una tale analisi dovesse trovare conferma, l’aiuto non verrebbe autorizzato.
(10)
Quanto alle attività di formazione connesse al lancio di un nuovo modello, la Commissione ha rilevato che nell’industria automobilistica la produzione di un nuovo modello è un fatto normale e regolare, necessario per restare competitivi. In genere le spese di formazione correlate al lancio di un nuovo modello sono sostenute dai costruttori di autoveicoli sulla sola base dello stimolo commerciale. È chiaro che per produrre nuovi modelli i costruttori di autoveicoli devono formare il loro personale alle nuove tecniche da adottare. È più che probabile quindi che GM Europe organizzi in ogni caso le attività di formazione in questione, anche in mancanza di aiuto, comportamento che sembra adottare anche la maggior parte dei concorrenti del settore.
(11)
La Commissione ha sollevato questioni simili sull’effetto di incentivazione dell’aiuto destinato a sostenere lo sviluppo delle attività del reparto presse: le spese di formazione correlate a questa attività sono necessarie per (aumentare) la produzione di componenti, che costituisce un’attività normale dell’industria automobilistica. I componenti sono mezzi di produzione importanti e indispensabili per uno stabilimento di assemblaggio e costituiscono una parte significativa del costo delle autovetture. Le forze del mercato dovrebbero quindi bastare da sole a incitare l’impresa a sostenere le relative spese di formazione. È quindi probabile che le attività di formazione coperte verrebbero intraprese in ogni caso, anche in mancanza di aiuto.
(12)
La Commissione ha quindi chiesto al Belgio di spiegare perché ritiene nella fattispecie, contrariamente a quanto osservato per la maggior parte dei costruttori di autoveicoli nella Comunità, che il beneficiario non abbia la capacità (o la volontà) di coprire i costi previsti delle attività di formazione con i benefici che ne può ricavare (in particolare la capacità di fabbricare un nuovo prodotto e/o l’aumento della produttività della manodopera formata). La Commissione ha altresì fatto notare che, in questa fase del procedimento, il Belgio non ha fornito prove che le forze di mercato non basterebbero da sole a stimolare l’impresa a organizzare il programma di formazione in questione.
(13)
La decisione di avvio del procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea il 1o settembre 2006 (3). La Commissione ha invitato le parti interessate a presentare le loro osservazioni sui provvedimenti in oggetto, ma nessun terzo interessato ha fatto pervenire osservazioni al riguardo.
4. OSSERVAZIONI DEL BELGIO
(14)
Il Belgio contesta la valutazione iniziale della Commissione per due ragioni. In primo luogo il Belgio ritiene che siano stati violati i principi di certezza del diritto, di parità di trattamento e di buona amministrazione. Il Belgio osserva che in passato la Commissione ha approvato sistematicamente aiuti simili alla formazione, in particolare a favore di GM Belgium. Le autorità belghe sostengono inoltre che la Commissione modificherebbe profondamente la sua interpretazione del regolamento (CE) n. 68/2001 della Commissione, del 12 gennaio 2001, relativo all’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti destinati alla formazione (4) a soli sei mesi dalla scadenza. A loro giudizio, il regolamento (CE) n. 68/2001 è stato applicato in modo uniforme per quattro anni e mezzo. Ai sensi del principio di buona amministrazione, la Commissione avrebbe dovuto aspettare la scadenza e modificarlo in quel momento secondo la nuova impostazione.
(15)
In secondo luogo il Belgio fa notare che le attività di formazione in questione hanno effetti positivi importanti per l’economia e garantisce che questo programma di formazione va oltre le semplici esigenze dell’impresa. Tale affermazione è stata tuttavia sostenuta solo per alcune parti del programma di formazione.
(16)
Il Belgio osserva inoltre che l’Astra TwinTop avrebbe potuto essere fabbricata da Bertone, come le precedenti versioni del modello.
(17)
Infine le autorità belghe avevano già dichiarato, prima dell’avvio del procedimento (5), che GM Europe aveva fatto degli studi comparativi volti a determinare quale fosse la migliore localizzazione per produrre l’Astra TwinTop e che l’aiuto alla formazione aveva influito sulla concessione del progetto a GM Belgium. Il Belgio ritiene che in queste condizioni l’aiuto sia necessario.
5. VALUTAZIONE DELL’AIUTO
5.1. Esistenza di un aiuto di Stato
(18)
La Commissione ritiene che la misura costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato. Infatti è stata accordata sotto forma di sovvenzione del governo fiammingo ed è pertanto finanziata mediante risorse statali. La misura è selettiva, poiché riguarda soltanto General Motors Belgium. Questa sovvenzione selettiva è atta a falsare la concorrenza tra gli impianti di produzione di GM Europe, conferendo a General Motors Belgium un vantaggio rispetto agli altri stabilimenti del gruppo. Rischia inoltre di falsare la concorrenza con altri costruttori di autoveicoli. Il mercato automobilistico è inoltre caratterizzato da scambi intensi tra gli Stati membri. La Commissione nota inoltre che gli stabilimenti di GM Europe si trovano in Stati membri diversi e che l’aiuto potrebbe quindi falsare la concorrenza e incidere sugli scambi tra gli Stati membri. Tenuto conto di ciò, la Commissione conclude che la misura notificata costituisce un aiuto di Stato. Il Belgio non contesta questa conclusione.
5.2. Base giuridica della valutazione
(19)
Il Belgio chiede che l’aiuto sia approvato in base al regolamento (CE) n. 68/2001. L’aiuto è infatti inerente a un programma di formazione.
(20)
A norma dell’articolo 5 del regolamento (CE) n. 68/2001, se l’importo dell’aiuto concesso a un’unica impresa per un singolo progetto di formazione è superiore a 1 milione di EUR, tale aiuto non è esentato dall’obbligo di notifica previsto all’articolo 88, paragrafo 3, del trattato. La Commissione osserva nella fattispecie che l’aiuto previsto ammonta a 5,338 milioni di EUR, che deve essere concesso a un’unica impresa e che il progetto di formazione è un progetto singolo. La Commissione ritiene quindi che all’aiuto proposto si applichi l’obbligo di notifica, al quale il Belgio ha ottemperato.
(21)
Al considerando 16 del regolamento (CE) n. 68/2001 è spiegato perché questo tipo di aiuto non può essere automaticamente esentato: «È opportuno che gli aiuti di importo elevato rimangano soggetti ad una valutazione individuale da parte della Commissione prima che sia data loro esecuzione».
(22)
Come già indicato nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione conclude che la misura, non essendo esentata ai sensi del regolamento (CE) n. 68/2001, deve essere valutata direttamente sulla base dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato, che stabilisce che possono essere considerati compatibili con il mercato comune «gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse». Nel valutare un aiuto singolo a favore della formazione che, per il suo importo, non beneficia dell’esenzione prevista dal regolamento (CE) n. 68/2001 e che quindi deve essere valutato direttamente in base all’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato, la Commissione applica per analogia i medesimi orientamenti figuranti nel regolamento (CE) n. 68/2001. Questo si traduce in particolare nella verifica del rispetto di tutte le altre condizioni di esenzione previste dal regolamento (CE) n. 68/2001. La Commissione non si accontenta tuttavia di verificare l’osservanza di tali condizioni, ma deve procedere a un’analisi più approfondita della compatibilità della misura. L’obiettivo della notifica individuale è precisamente una valutazione dettagliata dell’aiuto, alla luce delle circostanze particolari del caso in questione.
5.3. Compatibilità con il mercato comune
(23)
La Commissione ritiene che il progetto notificato soddisfi le condizioni formali di esenzione previste all’articolo 4 del regolamento (CE) n. 68/2001. In primo luogo i costi ammissibili notificati sono conformi all’articolo 4, paragrafo 7, del regolamento (CE) n. 68/2001. In particolare i costi di personale per i partecipanti al progetto di formazione coperti dall’aiuto sembrano essere stati limitati al totale degli altri costi ammissibili (6). In secondo luogo, conformemente ai paragrafi 2 e 3 del summenzionato articolo 4, l’intensità dell’aiuto è stata limitata al 25 % per la formazione specifica e al 50 % per la formazione generale. GM Belgium è infatti una grande impresa sita in una regione non assistita e la formazione non è destinata a lavoratori svantaggiati.
(24)
La Commissione fa tuttavia osservare che una misura di aiuto può essere giudicata compatibile con il mercato comune, ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato solo quando è necessaria per permettere al beneficiario di intraprendere l’attività in questione. La stessa Commissione osserva che la necessità dell’aiuto è un criterio generale di compatibilità. Quando l’aiuto non si traduce nella realizzazione da parte del beneficiario di attività supplementari che le forze di mercato da sole non consentirebbero di raggiungere, l’aiuto non può essere considerato come tale da indurre effetti positivi atti a compensare la distorsione degli scambi e non può quindi essere autorizzato. Trattandosi di compatibilità ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato, l’aiuto non «agevola» lo sviluppo di attività economiche, in quanto l’impresa avrebbe intrapreso in ogni caso le attività sovvenzionate, anche in mancanza di aiuto.
(25)
Nel contesto degli aiuti alla formazione, il considerando 10 del regolamento (CE) n. 68/2001 stabilisce che «la formazione induce solitamente effetti secondari positivi per la società nel suo complesso, in quanto aumenta la riserva di lavoratori qualificati alla quale altre imprese possono attingere, migliora la competitività dell’industria comunitaria e svolge un ruolo importante nella strategia europea a favore dell’occupazione. Dato che gli investimenti effettuati dalle imprese comunitarie nella formazione dei loro dipendenti sono solitamente scarsi, gli aiuti di Stato possono contribuire a correggere questa imperfezione del mercato e possono pertanto essere considerati, a determinate condizioni, compatibili con il mercato comune e dispensati dall’obbligo di notificazione preventiva». Il considerando 11 aggiunge che è opportuno assicurare che «gli aiuti di Stato siano limitati al minimo indispensabile per realizzare l’obiettivo comunitario che le forze di mercato da sole non consentirebbero di raggiungere […]».
(26)
Pertanto l’imperfezione del mercato riconosciuta dal regolamento (CE) n. 68/2001 sta nel fatto che «gli investimenti effettuati dalle imprese comunitarie nella formazione dei loro dipendenti sono solitamente scarsi». Infatti nel prevedere nuove attività di formazione, un’impresa confronta generalmente il costo di queste attività con i benefici che ne può trarre (come un aumento della produttività o la capacità di fabbricare nuovi prodotti). In genere non tiene conto dei benefici per l’economia della Comunità nel suo complesso che non può ottenere per sé. Prende inoltre in esame le alternative (meno onerose) alla formazione, quali l’assunzione di una manodopera già qualificata (eventualmente a scapito dei lavoratori esistenti). Ecco perché l’aiuto alla formazione costituisce in certi casi un utile rimedio a una precisa imperfezione del mercato. In tali circostanze l’aiuto è «indispensabile per realizzare l’obiettivo comunitario che le forze di mercato da sole non consentirebbero di raggiungere».
(27)
Per quanto concerne la verifica della necessità di un aiuto alla formazione nell’industria automobilistica, da 18 mesi la Commissione ha accumulato prove secondo cui alcuni costruttori di autoveicoli mettono in concorrenza tra loro, per la produzione dei nuovi modelli, i propri stabilimenti di produzione siti in Stati membri diversi. Nel pianificare il lancio di un nuovo prodotto, questi costruttori mettono a confronto vari siti e poi decidono il sito da scegliere basandosi sul complesso dei costi di produzione, ossia tutti i tipi di costi, ma anche sugli aiuti governativi di qualsiasi tipo, in particolare gli aiuti a favore della formazione. Questa evoluzione sembra derivare dal fatto che i grandi costruttori di autoveicoli hanno attualmente capacità produttive superiori alla domanda e che le loro linee di produzione sono diventate più flessibili. Uno stabilimento può quindi fare posto più facilmente alla produzione di modelli supplementari. Di fronte a questa realtà economica di una maggiore concorrenza tra stabilimenti di produzione, e tenuto conto del conseguente rischio che alcuni aiuti a favore della formazione non contribuiscano all’obiettivo dell’interesse comune stabilito nel considerando 10 del regolamento (CE) n. 68/2001, ma costituiscano semplicemente un aiuto al funzionamento, tale da alterare la concorrenza, la Commissione deve esaminare con maggiore accuratezza se l’aiuto sia necessario, «al fine di assicurare che gli aiuti di Stato siano limitati al minimo indispensabile per realizzare l’obiettivo comunitario che le forze di mercato da sole non consentirebbero di raggiungere» (considerando 11 del suddetto regolamento) (7). Questa valutazione è tanto più giustificata in quanto attualmente il settore automobilistico è caratterizzato da considerevole eccesso di capacità all’interno della Comunità, eccesso persistente a causa dello scarso aumento della domanda e degli importanti incrementi di produttività normalmente realizzati (8).
(28)
Dal momento che diversi stabilimenti, come nel caso in questione, sono stati messi in concorrenza tra loro e che l’aiuto può essere stato concesso per obiettivi diversi da quello di incitare l’impresa a intraprendere attività supplementari di formazione, la Commissione ritiene necessario verificare la necessità dell’aiuto. Contrariamente a quanto afferma il Belgio in reazione alla decisione di avvio del procedimento, la Commissione si ritiene legalmente autorizzata a intraprendere una tale verifica. Come è stato sottolineato dal Belgio, in casi precedenti la Commissione non ha analizzato a fondo la necessità, per i costi di avviamento, di un aiuto specifico a favore della formazione. Nondimeno, essa può essere indotta a farlo quando constata che vi sono stati sviluppi nelle condizioni economiche dei mercati in questione (9).
(29)
La Commissione rileva che il programma di formazione in questione è legato a due nuove attività nello stabilimento: la produzione dell’Astra TwinTop e lo sviluppo delle attività del reparto presse.
(30)
Le autorità belghe specificano nella loro notifica (10) che l’assemblaggio dell’Astra TwinTop implica operazioni manuali supplementari come la saldatura. Le stesse autorità affermano che la produzione di questo tipo di vettura influisce su tutte le attività della società (carrozzeria, reparti di verniciatura, imbutitura, logistica e assemblaggio) e che l’introduzione di nuovi modelli determina ogni volta:
-
assemblaggio di nuove parti,
-
introduzione di metodi di lavoro moderni,
-
nuove tecniche di assemblaggio.
(31)
Le autorità belghe fanno osservare che un nuovo modello corrisponde quindi non solo all’introduzione di un nuovo prodotto, ma costringe anche numerosi operai ad abituarsi a nuove macchine, nuove componenti, tecniche di assemblaggio e metodi di lavoro.
(32)
Questa descrizione conferma che il successo dell’introduzione di un nuovo modello su una linea di produzione presuppone in generale, come nel caso in questione, un’importante formazione preventiva della manodopera. In altri termini per produrre il nuovo modello sono necessarie ingenti azioni di formazione.
(33)
Una volta che GM Europe ha deciso di produrre questo modello, diventa necessario sostenere spese di formazione per attuare la decisione commerciale.
(34)
Come già ricordato dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento, la stessa Commissione osserva che, nell’industria automobilistica, lanciare un nuovo modello è un fatto normale e regolare, indispensabile al mantenimento delle quote di mercato e della redditività. Dato che per produrre nuovi modelli è necessario formare la manodopera alle nuove tecniche di produzione, le spese di formazione correlate al lancio di un nuovo modello sono sostenute dai costruttori di autoveicoli sulla sola base dello stimolo commerciale.
(35)
Le autorità belghe non hanno presentato nuovi elementi che contraddicono questa valutazione. Nonostante fossero state invitate a farlo nella decisione di avvio del procedimento, le autorità non hanno fornito prove tali da giustificare il fatto che, in mancanza di aiuto, GM non avrebbe organizzato le attività di formazione.
(36)
A tale proposito il Belgio ha affermato soltanto che l’aiuto alla formazione era necessario perché lo stabilimento GM Belgium fosse scelto dalla dirigenza di GM Europe per la produzione dell’Astra TwinTop. Sono state fornite prove a sostegno di tale affermazione. Le autorità belghe hanno peraltro sottolineato che la produzione del nuovo modello avrebbe potuto essere affidata a Bertone, più abituata a produrre questo genere di autovetture.
(37)
La Commissione fa tuttavia notare che l’obiettivo del regolamento (CE) n. 68/2001, in contrasto con gli scopi degli aiuti regionali agli investimenti, non è di influenzare la scelta di un sito per attività economiche, bensì di rimediare agli scarsi investimenti effettuati dalle imprese comunitarie nella formazione, come precedentemente menzionato. Inoltre il Belgio non ha spiegato perché la filiale di GM Europe, seconda scelta ipotetica alla quale sarebbe stata affidata la produzione del modello, non avrebbe organizzato azioni di formazione simili (11). Le informazioni fornite dal Belgio mostrano al contrario che è probabile che tutti gli altri stabilimenti di GM Europe sarebbero stati costretti, in simili circostanze, a organizzare un programma di formazione simile. È quindi impossibile concludere che l’aiuto abbia stimolato GM Europe a organizzare più azioni di formazione nella Comunità.
(38)
La Commissione non vede chiaramente quali conclusioni trarre dall’argomentazione delle autorità belghe secondo cui la produzione del nuovo modello avrebbe potuto essere affidata a Bertone. In particolare il Belgio non ha presentato alcuna prova concreta che la produzione effettuata da Bertone avrebbe richiesto uno sforzo di formazione minore rispetto a quello di GM Europe (12). Inoltre il Belgio non ha dimostrato che l’aiuto ha in qualche modo influenzato la decisione di GM Europe di non subappaltare più la produzione di questo modello. È invece probabile che questa importante decisione strategica fosse già stata presa prima che le autorità belghe promettessero l’aiuto in oggetto. In conclusione il fatto che la produzione dell’Astra TwinTop avrebbe potuto essere subappaltata a Bertone, come per le precedenti versioni, non rende l’aiuto alla formazione necessario e compatibile.
(39)
Le autorità belghe precisano che l’estensione del reparto presse si inserisce nell’ambito della strategia di GM in Europa volta a rispondere meglio ai bisogni locali, in modo da ridurre il trasporto di componenti tra affiliate. Per il sito di Anversa il progetto prevede:
-
altre due presse per imbutitura,
-
la produzione di pezzi di carrozzeria aggiuntivi,
-
l’introduzione di nuove tecnologie.
(40)
Il Belgio specifica che l’estensione presuppone inoltre che numerosi operai familiarizzino con nuove macchine, nuove componenti, tecniche di imbutitura e metodi di lavoro. Il programma di formazione è volto a soddisfare questo obiettivo.
(41)
La descrizione di cui sopra conferma che in generale, come nel caso in questione, l’attività di imbutitura può svilupparsi solo se accompagnata da un’importante formazione della manodopera. In altri termini la formazione è necessaria allo sviluppo delle attività del reparto presse.
(42)
Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione si è interrogata sull’effetto di incentivazione dell’aiuto legato allo sviluppo delle attività del reparto presse (13). Le autorità belghe non hanno presentato nuovi elementi che contraddicono questa valutazione. In particolare non hanno spiegato perché, in assenza di aiuto, GM non avrebbe organizzato le attività di formazione in questione.
(43)
Per i motivi sopra esposti, si può concludere che tutte le attività di formazione che apportano agli operai le competenze necessarie a una positiva attuazione dei due progetti (produzione del nuovo modello e sviluppo delle attività del reparto presse) sarebbero state organizzate in ogni caso, anche in mancanza di aiuto. Pertanto l’aiuto corrispondente non conduce a una formazione supplementare, ma copre spese di funzionamento normali dell’impresa, riducendo in questo modo i suoi costi normali. La Commissione ritiene pertanto che l’aiuto causi distorsioni della concorrenza e alteri le condizioni degli scambi in misura contraria all’interesse comune (14). In tali circostanze l’aiuto non può essere giustificato sulla base dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato. Poiché nessuna delle altre deroghe previste all’articolo 87, paragrafi 2 e 3 del trattato può applicarsi al caso in questione, l’aiuto è incompatibile con il mercato comune.
(44)
Questa conclusione si applica a prescindere dal tipo di formazione in oggetto: generale o specifica. La Commissione osserva in particolare che l’attività di formazione generale qualificata come «formazione tecnica» (15) riguarda competenze che sono necessarie alle due nuove attività considerate e, in generale, all’attività di un’impresa automobilistica competitiva (16). Le autorità belghe hanno tuttavia fornito la prova che parte della «formazione tecnica»generale interessa qualifiche che richiedono un lungo periodo di formazione e che una proporzione non trascurabile di lavoratori interessati lascia ogni anno l’impresa. Questo è legato alla forte carenza di questo tipo di qualifiche sul mercato del lavoro belga (i cosiddetti «bottleneck jobs»). La Commissione ritiene che il Belgio abbia sostenuto sufficientemente le proprie argomentazioni in merito a tre delle azioni di «formazione tecnica»generale.
Contenuto della formazione
Durata totale della formazione
Rotazione del personale: % annua di operai che lasciano l’impresa
Costi ammissibili: partecipanti
Costi ammissibili: altri costi
Conduttori di carrelli elevatori a forche
40
58 %
132 000
42 500
Attrezzisti
2 000
13 %
660 000
355 000
Tecniche di manutenzione
400
20 %
198 000
197 500
N.B.: Per quanto riguarda la «saldatura», il Belgio dichiara una formazione totale della durata di 60 ore e una rotazione del personale dello stabilimento del 4 %. La Commissione ritiene che queste cifre siano piuttosto basse e che non impediscano all’impresa di appropriarsi dei benefici dei costi di formazione. La rotazione del personale non basta quindi a scoraggiare l’impresa a sostenere queste spese.
È quindi evidente che l’elevata rotazione del personale impedisca effettivamente all’impresa di trarre un sufficiente beneficio da questo tipo di formazioni per compensarne il costo. Dunque è probabile che l’impresa non sosterrebbe le spese in mancanza di aiuto.
(45)
Tenuto conto di ciò, la Commissione ritiene che l’aiuto sia necessario per le tre azioni di formazione in questione (contrariamente al resto della «formazione tecnica»generale).
(46)
Nella loro notifica le autorità belghe hanno presentato l’intero programma di formazione come programma destinato a sostenere i due progetti in questione (17). Le informazioni aggiuntive trasmesse dal Belgio a seguito della decisione di avvio del procedimento mostrano tuttavia che parte delle azioni di formazione riguarda competenze che non sono in realtà indispensabili alla realizzazione di tali progetti. Si tratta delle seguenti voci (cfr. descrizione di cui sopra):
-
formazione di base,
-
ambiente di lavoro simulato.
(47)
La Commissione osserva che, contrariamente al resto del programma di formazione, la formazione di base e l’ambiente di lavoro simulato si riferiscono a qualifiche che non sono necessarie all’esecuzione dei due progetti in questione. Infatti i progetti possono perfettamente essere realizzati e la produzione può iniziare senza che sia necessario organizzare questo tipo di formazione. Non si tratta nemmeno di competenze immediatamente richieste per la produzione di autovetture. Il ragionamento che è stato sviluppato in precedenza circa la necessità della formazione non può quindi essere applicato in questo caso. Poiché sembra che questa formazione superi i bisogni dell’impresa, è impossibile concludere che la formazione sarebbe stata organizzata in assenza di aiuto. In mancanza di altri elementi che provino il contrario, la Commissione ritiene che l’aiuto di Stato sembra necessario per organizzare la formazione in questione.
(48)
La Commissione osserva infine che la voce di spesa «coordinamento generale» non interessa un’azione di formazione in quanto tale, ma servizi di consulenza destinati alla formazione generale. Può quindi essere in parte inclusa nei costi ammissibili in quanto copre la «formazione di base», l’«ambiente di lavoro simulato» e una parte della «formazione tecnica»generale per la quale è stato ritenuto necessario un aiuto (18).
(49)
Tenuto conto di quanto previsto dal regolamento (CE) n. 68/2001, che limita i costi dei partecipanti al progetto di formazione all’importo totale degli altri costi, i costi ammissibili provenienti dagli ambiti del programma di formazione per i quali è necessario un aiuto ammontano a 4,362 milioni di EUR e l’aiuto a 2,181 milioni di EUR. Poiché sono rispettate anche le altre condizioni formali stabilite dal regolamento (CE) n. 68/2001, come indicato al punto 23, la Commissione conclude che questa parte dell’aiuto notificato è compatibile con il mercato comune.
6. CONCLUSIONE
(50)
La Commissione ritiene che la parte dei provvedimenti notificati dal Belgio, che consiste in 4,362 milioni di EUR di costi ammissibili, corrispondente ad aiuti dell’importo di 2,181 milioni di EUR, rispetti i criteri di compatibilità con il mercato comune in base all’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato.
(51)
La Commissione ritiene che il resto dell’aiuto non sia necessario alla realizzazione delle azioni di formazione corrispondenti. Questo aiuto non è compatibile con il mercato comune in base ad alcuna deroga prevista dal trattato e deve pertanto essere vietato. Secondo le autorità belghe, l’aiuto non è ancora stato erogato: non si deve quindi procedere al recupero,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L’aiuto di Stato al quale il Belgio intende dare esecuzione a favore di un progetto di formazione presso General Motors Belgium ad Anversa è incompatibile con il mercato comune per quanto riguarda l’importo di 3 157 338,40 EUR.
Per tale motivo, questa parte dell’aiuto non può essere eseguita.
Il rimanente importo dell’aiuto di Stato, per l’ammontare di 2 181 161,60 EUR, è compatibile con il mercato comune ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato.
Articolo 2
Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, il Belgio informa la Commissione delle misure adottate per conformarvisi.
Articolo 3
Il Regno del Belgio è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 4 aprile 2007.