РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 септември 2007 година
относно Държавна помощ, предоставена от Полша като част от споразумения за закупуване на електроенергия, и държавната помощ, която Полша планира да предостави във връзка с компенсация за доброволното прекратяване на споразумения за закупуване на електроенергия
(нотифицирано под номер C(2007) 4319)
(само текстът на полски език е автентичен)
(Текст от значение за ЕИП)
(2009/287/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, алинея първа от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква a) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 1 март 2005 г., реф. WEH/1023/6-54/05, заведено като получено на 3 март 2005 г. (SG/2005/A/226), Полша уведоми Европейската комисия, съгласно член 88, параграф 3 от Договора за ЕО, за законопроект за „правилата, уреждащи покриването на разходите, направени от предприятията във връзка с предсрочното прекратяване на споразумения за закупуване на електроенергия“ („Законопроекта“).
(2)
След предварителна оценка Комисията прецени, че уведомлението е непълно и с писмо от 27 април 2005 г. поиска от Полша да предостави допълнителна информация за мярката.
(3)
С писмо от 1 юни 2005 г., заведено като получено на 2 юни 2005 г., Полша предостави част от поисканата допълнителна информация; останалата информация беше предоставена с писмо от 24 юни 2005 г., заведено като получено на 28 юни 2005 г.
(4)
На 28 и 29 юни 2005 г. по искане на Полша беше организирана техническа среща за обсъждане на уведомлението. На срещата бяха определени оставащите аспекти, които Полша трябва да поясни в писмен вид, с цел да предостави на Комисията изчерпателна информация за оценка от нейна страна.
(5)
Поради липсата на изчерпателен отговор Комисията напомни на полските власти с писмо от 28 юли 2005 г. (D/55776) за разясненията, поискани на срещата на 28 юни 2005 г., и поиска от Полша да предостави необходимата информация.
(6)
С писмо от 7 септември 2005 г., заведено като получено на 9 септември 2005 г., Полша уведоми Комисията, че работата по законопроекта е спряна поради края на парламентарния мандат.
(7)
С писмо от 23 ноември 2005 г. Комисията уведоми Полша, че е решила да открие процедурата, посочена в член 88, параграф 2 от Договора за ЕО, по отношение на законопроекта и по отношение на споразуменията за закупуване на електроенергия („PPA“) в полския енергиен сектор.
(8)
Решението на Комисията да открие процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз. (2) Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения.
(9)
С писмо от 16 декември 2005 г. полските власти поискаха определена информация, съдържаща се в решението за откриване на процедурата, да не бъде разкривана пред трети страни. Комисията отговори на искането и с писмо от 25 януари 2006 г. представи своето предложение за неповерителната версия на решението, което беше прието от полските власти с електронно писмо от 16 февруари 2006 г., заведено като получено на същата дата.
(10)
Полша предостави на Комисията първата част от своите мнения относно откриването на процедурата във връзка със законопроекта за предсрочното прекратяване на споразуменията за закупуване на електроенергия с писмо от 28 декември 2005 г., заведено в Комисията на 4 януари 2006 г., описващо предприетите мерки за премахване на причините за безпокойство, изразено от Комисията във връзка със законопроекта. На второ място, в резултат на искане за удължаване на крайния срок, прието от Комисията на 12 януари 2006 г., полските власти предоставиха своите мнения за оценката на Комисията на PPA с писмо от 23 януари 2006 г., заведено в Комисията на 26 януари 2006 г.
(11)
Като допълнение към писмото си от 23 декември 2005 г., с писмо от 5 април 2006 г., заведено като получено на 6 април 2006 г., полските власти предоставиха допълнително описание на предвижданите промени в законопроекта за предсрочното прекратяване на споразуменията за закупуване на електроенергия с оглед привеждането му в съответствие с уместните правила за държавните помощи. Приложенията към това писмо бяха предоставени с писмо от 6 април 2006 г., заведено като получено на 10 април 2006 г.
(12)
Комисията получи мнения от заинтересованите страни. С писмо от 20 юни 2006 г. Комисията препрати тези мнения на Полша, като ѝ предостави възможност да отговори.
(13)
Решението за откриване на процедурата беше оспорено от една от заинтересованите страни пред Първоинстанционния съд чрез заявление, подадено на 12 май 2006 г., заведено под референтен номер T-142/06.
(14)
В отговор на искане от страна на полските власти от 7 юли 2006 г., заведено като получено на 12 юли 2006 г., повечето от мненията бяха преведени на полски език и предоставени на полските власти с писмо от 23 февруари 2007 г. В отговор на това писмо, с писмо от 12 март 2007 г., заведено като получено на същия ден, полските власти уведомиха Комисията, че вече не е необходимо да се превеждат останалите мнения.
(15)
Впоследствие полските власти излязоха със становище по мненията на заинтересованите страни с писмо от 28 март 2007 г., заведено от Комисията като получено на същия ден.
(16)
В отговор на писмото на Комисията от 28 април 2006 г. полските власти предоставиха допълнителна информация относно мярката с писмо от 6 юни 2006 г., заведено като получено на 8 юни 2006 г. С писмо от 13 юли 2006 г., заведено като получено на 17 юли 2006 г., полските власти предоставиха копия от PPA със съответните приложения и допълнения (общо 609 документа) на хартиен носител.
(17)
С писмо, заведено като получено на 4 май 2006 г., полските власти поискаха тълкуване на една от точките от съобщението на Комисията относно методологията за анализ на държавните помощи, свързани с невъзвръщаемите разходи („Методология на невъзвръщаемите разходи“). (3)
(18)
С писмо от 27 септември 2006 г. Комисията изпрати на полските власти списък с въпроси от съществено значение за изготвянето на законопроекта за предсрочното прекратяване на споразумения за закупуване на електроенергия.
(19)
Различни версии на законопроекта за предсрочното прекратяване на споразумения за закупуване на електроенергия на различни етапи от полската законодателна процедура бяха изпратени с писма, заведени като получени на 17 август 2006 г., 5 януари 2007 г. и 28 май 2007 г., и с електронно писмо, заведено като получено на 29 май 2007 г. (превод на законопроекта на английски език).
(20)
В хода на процедурата Полша предостави допълнителна информация относно мярката с писма, заведени като получени на 31 януари 2007 г. и на 4 април 2007 г., и електронни писма от 2, 4, 7 и 11 май 2007 г., както и с писмо, заведено като получено на 6 юни 2007 г.
(21)
С писмо от 3 април 2007 г. Комисията отправи запитване към полските власти за напредъка в законодателната работа по законопроекта за предсрочното прекратяване на споразумения за закупуване на електроенергия и за предприетите от Полша действия във връзка с предишни дискусии с Комисията.
(22)
В допълнение в рамките на процедурата за разследване бяха проведени срещи с полските власти на 5 април 2006 г., 7 септември 2006 г., 26 октомври 2006 г., 2 февруари 2007 г., 22 февруари 2007 г., 26 април 2007 г., 2 май 2007 г. и 14 май 2007 г.
(23)
С писмо от 9 юли 2007 г. Полша внесе окончателния вариант на Закона за предсрочно прекратяване на споразуменията за закупуване на електроенергия, който беше приет от полския парламент и влезе в сила на 4 август 2007 г. На 18 юли 2007 г. Полша внесе превода на закона на английски език, както и списък с промените, внесени в закона от горната камара на парламента, сената, заедно с обяснителен меморандум.
2. ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТТА
2.1. Споразумения за закупуване на електроенергия
(24)
В средата на деветдесетте години полското правителство взе решение да започне програма, предвидена да модернизира полския енергиен сектор и да го приведе в съответствие с техническите и екологичните стандарти на Западна Европа.
(25)
С цел прилагане на тази програма Полша започна тръжна процедура с оглед избиране на проекти за нови или модернизирани електроцентрали. Тези проекти следваше да получат дългосрочни PPA за своя производствен капацитет. Решението за откриване на тръжната процедура беше взето от Министерството на търговията и промишлеността. Процедурата беше организирана под егидата на министерството от Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. („PSE“), държавния полски оператор на електропреносната мрежа.
(26)
Техническата документация и спецификациите за тръжната процедура бяха публикувани през август и септември 1994 г. В документите бяха посочени три цели, които да бъдат постигнати от проектите: доставка на евтина електроенергия, поддържане на приемливо ниво на сигурност на електроподаването и повишени екологични стандарти/предотвратяване на влошаването на околната среда, като се вземат предвид изискванията за интеграция между Полша и Западна Европа.
(27)
За оценка на офертите бяха използвани различни критерии, включително: ефикасност на проекта, обем на капиталовите разходи, природозащитни действия и използване на утвърдени технологии и стабилни и сигурни източници на гориво.
(28)
Крайният срок за подаване на офертите беше 5 януари 1995 г. Получени бяха 44 оферти. Най-неатрактивните оферти бяха елиминирани. С останалите оферанти бяха проведени директни преговори. Тези преговори доведоха до сключването на PPA с няколко дружества или групи от дружества.
(29)
PPA бяха подписани между 1996 и 1998 г., с изключение на едно от общо седем PPA с групата Południowy Koncern Energetyczny S.A. („PKE“), което беше подписано на 12 април 1995 г., и PPA с Elektrownia Turów, подписано на 26 август 1994 г. PPA с Elektrownia Turów не беше обхванато от решението за откриване на процедурата (4) и следователно не е предмет на настоящото решение. Следващата таблица включва списък на засегнатите дружества.
Таблица1
PPA в Полша
№
Име на получателя
1
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
2
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
3
Elektrownia Kozienice S.A.
4
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
5
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
6
Electrabel Połaniec S.A.
7
Elektrociepłownia Kraków S.A. (5)
8
Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A.
9
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
10
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
11
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
12
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ S.A.
13
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
14
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
Източник: Решение за откриване на процедурата.
(30)
Срокът на PPA варира от 7 до 20 години, считано от датата на въвеждане в експлоатация на електроцентралата; повечето от тях са сключени за период от над 15 години. Последното PPA изтича през 2027 г.
(31)
Във всички PPA са залегнали едни и същи основни принципи:
а)
производителите на електроенергия се задължават да създадат нови мощности, да модернизират оборудването и да доставят на PSE фиксиран минимален обем електроенергия от съответната електроцентрала;
б)
PSE се задължава да закупува най-малко този минимален обем електроенергия;
в)
изкупната цена на електричеството е базирана на начисляване на разходите на потребителите; производителите на електроенергия начисляват на PSE сума, равна на всички техни променливи и постоянни разходи плюс търговска надценка.
Все пак, тъй като окончателното съдържание на PPA е резултат от индивидуални преговори за всеки проект, те не са напълно идентични и е възможно да се различават в подробностите.
(32)
Някои PPA са били изменяни, някои от тях по няколко пъти, след тяхното подписване. Тези изменения са променили определени аспекти на договора, но основните принципи, описани по-горе, винаги са били спазвани.
2.2. Законопроект за предсрочното прекратяване на PPA, във връзка с който беше взето решение за откриване на процедура
(33)
Законопроектът, във връзка с който беше взето решение за откриване на процедурата, е предвиждал производителите на електроенергия, описани в таблица 1, доброволно да прекратят PPA, сключени с PSE. Производителите на електроенергия, които са избрали да участват в системата, следва да получат компенсации съгласно условията, залегнали в законопроекта.
(34)
Компенсациите могат да покриват разликата между разходите, реализирани от дружество за прекратяване на PPA и съответните приходи, генерирани от продажбата на електроенергия, които дружеството може да използва за покриване на тези разходи. Тази разлика е наричана по-долу „компенсаторна разлика“. Тези разходи включват и разходи, свързани пряко с прекратяването на PPA, като разходите, свързани с ранното погасяване на дълг.
(35)
Компенсацията става под формата на първоначално плащане, последвано от годишно изравняване до 2016 г. и окончателно изравнително плащане през същата година.
(36)
Първоначалното плащане е равно на компенсаторната разлика от 2006 до 2025 г. или до годината, в която изтича съответното PPA, в зависимост от това кой от двата периода изтича по-рано, въз основа на прогнозните тенденции по отношение на цени и пазарни дялове за този период.
(37)
За периода от влизането в сила на законопроекта до 2014 г., сумата на компенсаторната разлика ще бъде годишно преизчислявана въз основа на действителните икономически данни и в сравнение с първоначално изчислената сума, базирана на прогнози. Ако действителната стойност е различна от прогнозната, ще бъде направено изравняване, което може да бъде с положителна или отрицателна стойност и по целесъобразност ще доведе или до последващо плащане на получателя, или до възстановяване на получените суми от страна на получателя. По технически причини, в частност времето, необходимо за събиране и обработка на всички данни, изчисляването на изравнителното плащане реално ще се осъществи две календарни години след годината, за която се отнасят събраните икономически данни.
(38)
През 2016 г. ще бъде направена нова прогноза за тенденциите по отношение на цените и пазарните дялове, обхващаща периода от 2015 до 2025 г. или до годината, в която изтича съответното PPA, в зависимост от това кое от двете събития настъпва по-рано („остатъчен период“). Сумата на компенсаторната разлика за остатъчния период, определена въз основа на тази прогноза, ще бъде сравнена със стойността, изчислена въз основа на първичните предвиждания. Ако тези суми са различни, ще бъде направено окончателно изравняване, покриващо целия остатъчен период. Подобно на предходните изравнявания, окончателното изравняване може да бъде с положителна или отрицателна стойност и по целесъобразност ще доведе или до последващо плащане на получателя, или към възстановяване на суми от страна на получателя.
(39)
Общата сума на изплатената компенсация, включително изравнителните плащания, не може да надвишава следната максимална сума. Тази максимална сума е определена за отделните дружества или, ако няколко дружества принадлежат на една и съща група, за групата: (6)
Таблица 2
Максимални компенсации, предвидени във версията на законопроекта, анализирана в решението за откриване на процедура
(в 1000 PLN)
Име на получателя
Максимална компенсация
1
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
7 554 899
2
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
5 085 101
3
Elektrownia Kozienice S.A.
1 610 729
4
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
1 106 014
5
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
2 173 335
6
Electrabel Połaniec S.A.
1 204 454
7
Elektrociepłownia Kraków S.A.
84 656
8
Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A.
132 773
9
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
302 684
10
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
641 453
11
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
508 176
12
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ S.A.
1 338 272
13
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
1 013 081
14
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
540 323
Общо
22 755 627
Източник: Решение за откриване на процедура.
(40)
Тази максимална сума е равна на компенсаторната разлика, изчислена за периода от 2006 до 2025 г., базираща се на хипотезата, че цените на енергийния пазар ще нарастват стабилно, но бавно от ниво дори по-ниско от настоящото до нивата, отчетени в Западна Европа. Съгласно този сценарий средната цена на електроенергията започва от около 22/MWh EUR през 2006 г., нараства бавно до 30/MWh EUR през 2015 г., след това нараства по-интензивно до 40/MWh EUR през 2018 г. и се стабилизира около тази сума, с известни колебания към по-високи и по-ниски стойности, до края на референтния период през 2025 г.
(41)
Компенсацията ще бъде изплатена от PSE или изцяло държавно дъщерно дружество и ще бъде финансирана чрез въвеждане на налог от потребителите пропорционално на техния абонамент за електропреносната мрежа. За да се финансира голямото първоначално плащане, PSE и/или неговото дъщерно дружество ще секюритизира приходите от налога.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(42)
В решението си за откриване на процедура, с оглед оценяване на законопроекта, за който е постъпило уведомление, Комисията разгледа както елемента на държавна помощ на PPA, така и елемента на държавна помощ на компенсацията, изплащана в случай на прекратяване на PPA. Както е обяснено в точка 3 на решението за откриване на процедурата, тези два показателя са тясно свързани.
(43)
Съмненията, повдигнати в решението за откриване на процедурата, са обобщени в точки 3.1 и 3.2. по-долу. За по-подробна оценка Комисията се позовава на точка 3 от решението за откриване на процедурата.
3.1. Споразумения за закупуване на електроенергия
(44)
В предварителния си анализ Комисията зае становището, че PPA вероятно биха предоставили конкурентно предимство на договарящите производители на електроенергия, което вероятно би изкривило конкуренцията и повлияло на търговията между държавите-членки.
(45)
Комисията изрази становището, че PPA не представляват съществуваща помощ, тъй като - въз основа на Договора за присъединяване - нито едно PPA не е отговаряло на условията за една от трите категории помощи, които към датата на присъединяване са считани за съществуваща помощ по смисъла на член 88, параграф 1 от Договора за ЕО. (7)
(46)
В частност, първо, нито едно PPA (с изключение на сключеното с Elektrociepłownia Turów) не е влязло в сила преди 10 декември 1994 г. Второ, Комисията не е била уведомена за PPA по така наречената „междинна процедура“ и трето, нито едно PPA не е било посочено в списъка на съществуващите помощи, анексиран към Договора за присъединяване.
(47)
Комисията заяви, че тъй като не е била уведомена за PPA по силата на член 88, параграф 3 от Договора за ЕО, те представляват неправомерна помощ по смисъла на член 1, буква е) от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО. (8)
(48)
Комисията изрази становището, че условията на PPA поставят производителите на електроенергия, които са страни по PPA, в по-изгодни икономически позиции от другите производители на електроенергия, които нямат сключено PPA, и дружества в други подобни сектори, в които на пазарните участници дори не са били предлагани подобни дългосрочни споразумения. Поради това на тази предварителна основа беше счетено, че мярката предоставя избирателна привилегия на тези производители на електроенергия.
(49)
Комисията също така отбеляза, че енергийните пазари са отворени за конкуренция и че електроенергия се търгува между държавите-членки най-малко от влизането в сила на Директива 96/92/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 декември 1996 г. относно общи правила на вътрешния енергиен пазар. (9) Мерки, благоприятстващи дружества в енергийния сектор на една държава-членка, следователно бяха разглеждани като потенциално застрашаващи обхвата на дружества от други държави-членки по отношение на износ на електроенергия към тази държава-членка, или благоприятстващи износа на електроенергия към втората група от държави-членки.
(50)
Комисията също така изрази становището, че това предимство предоставя правомощия за използването на държавни ресурси, тъй като решението за сключване на PPA е резултат от държавна политика, провеждана посредством мрежовия оператор PSE, който изцяло се притежава от държавата. Съгласно съдебната практика на Съда на Европейските общности („Съда“), когато държавно дружество използва финансовите си средства по начин, който може да се счита за държавна дейност, този капитал следва да бъде се счита за държавен ресурс по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. (10)
(51)
В резултат на това Комисията заключи, че PPA вероятно представляват държавна помощ за производителите на електроенергия по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(52)
Освен това Комисията заяви, че методологията на невъзвръщаемите разходи следва да бъде приложена за анализиране на държавната помощ, получена от производителите на електроенергия. Въз основа на предоставените ѝ документи към дадения момент, Комисията изрази съмнение относно съвместимостта на PPA с критериите, изложени в методологията на невъзвръщаемите разходи.
(53)
Първо, Комисията изрази съмнение дали самите ръководни принципи на PPA, които изключват значителна част от пазара могат да се считат за съвместими с основните цели на методологията на невъзвръщаемите разходи, т.е. да ускорят хода на либерализацията на сектора чрез предоставянето на съответна компенсация на дружества на пазара, изправени пред нелоялна конкуренция.
(54)
Второ, Комисията изрази съмнение дали елементът на помощ, включен в PPA, е съвместим с подробните критерии на методологията на невъзвръщаемите разходи по отношение на изчисляването на допустими невъзвръщаеми разходи и определянето на подходяща компенсация.
3.2. Компенсация в случай на предсрочно прекратяване на PPA
(55)
В решението за откриване на процедурата Комисията използва същите доводи, като изложените по-горе, за да определи дали PPA съдържат елементи на помощ. Вследствие на това Комисията условно заключи, че елементите на помощ са били налице и в случаи на компенсация за предсрочно прекратяване на PPA. (11)
(56)
След това Комисията анализира съвместимостта на помощния елемент на компенсация с критериите, изложени в Методологията на невъзвръщаемите разходи.
(57)
Комисията изрази съмнение, че компенсацията е съвместима с детайлните критерии на Методологията на невъзвръщаемите разходи, що се отнася до изчисляването на приемливи невъзвръщаеми разходи и отпускането на съответната компенсация.
4. МНЕНИЯ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(58)
След публикуването на решението за откриване на процедурата и в съответния срок или, в няколко случая, след удължаването на крайния срок, поискано от заинтересованите страни, Комисията получи мнения от:
а)
следните производители на електроенергия: Elektrociepłownia Rzeszów S.A. („Elektrociepłownia Rzeszów“), Electrabel SA и Electrabel Połaniec S.A. (наричани заедно „Electrabel“), Zespół Elektrowni Pątnów - Adamów - Konin S.A. и Elektrownia Pątnów II Sp. z o.o. (наричани заедно „PAK“), BOT Górnictwo i Energetyka S.A., BOT Elektrownia Opole S.A. и BOT Elektrownia Turów (наричани заедно „BOT“), Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ Sp. z. o.o. Elektrociepłownia Kraków S.A („ECK“)., Elektrociepłownia Zielona Góra S.A. („ECZG“) и Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o. („ENS“);
б)
следните банкови институции, осигуряващи финансиране на производителите на електроенергия: Dresdner Bank AG London Branch, Bank Pekao S.A., WestLB AG London Branch (12) и WestLB AG (наричани заедно „Банките“);
в)
PSE.
(59)
Мненията, представени на Комисията от страните са много подобни, понякога на практика идентични. По тази причина, вместо да описва мненията на всяка от заинтересованите страни поотделно, Комисията ги групира в няколко общи категории (вижте по-долу).
4.1. Мнения по PPA
(60)
Заинтересованите страни се аргументират, че PPA следва да не бъдат разглеждани като „неизменно приложими след присъединяването“ по смисъла на приложение IV, параграф 3, алинея 1, буква в) към Договора за присъединяване. (14)
(61)
Заинтересованите страни твърдят, че мерките, установени във връзка със закона преди присъединяването следва да не бъдат разглеждани от Комисията след присъединяването. Това е в съответствие с общия принцип за липса на обратно действие. Не се предполага правилата за държавна помощ на Общността да бъдат прилагани до присъединяването.
(62)
Заинтересованите страни се позовават на предишни решения на Комисията (15), в които Комисията е заявила, че системи за помощ, които според тях са подобни на PPA, не са приложими след присъединяването.
(63)
По тяхно мнение, всяка помощ по PPA е следвало да бъде предоставена преди присъединяването. Годишните плащания все пак трябва да бъдат извършени, но не следва да се разглеждат като съставляващи нова помощ.
(64)
PPA са фиксирали количеството електроенергия, което трябва да бъде закупено от PSE, както и изкупната цена на електроенергия за договорния период. Поне в някои случаи, цените са били изчислени по такъв начин, че да не могат да надвишават предварително договореното между страните ниво или колебанията да бъдат ограничени в приемливи граници в сравнение с посочените пазарни цени, т.е. възможно най-обективния стандарт. Действителните цени са били дори по-ниски, в частност защото полският регулаторен орган е упражнявал непряк контрол върху тях. Сам по себе си, максималният риск за държавата също е ясно определен в PPA преди присъединяването.
(65)
Заинтересованите страни се аргументират, че дори ако PPA трябва да се приемат за държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, тази държавна помощ следва да се разглежда като съществуваща помощ по смисъла на член 1 (б) от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(66)
Заинтересованите страни са на мнение, че решение, определящо дали помощ, предоставена преди присъединяването и продължила след присъединяването следва да се разглежда като „нова помощ“ или „съществуваща помощ“ не следва да се основава единствено на приложение IV към Договора за присъединяване. Според заинтересованите страни ако такава помощ не се квалифицира като съществуваща помощ по приложение IV към Договора за присъединяване, тя все пак следва да бъде разглеждана в контекста на член 1 буква б), точки ii) до v) от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(67)
Заинтересованите страни твърдят, че член 1, буква б), точка v) of Регламент (ЕО) № 659/1999 г. се прилага към PPA, и че следователно PPA представляват „съществуваща помощ“.
(68)
Освен това заинтересованите страни се аргументират, че последното изречение на член 1, буква б), точка v) от Регламент (ЕО) № 659/1999 не се прилага към PPA по три причини.
(69)
Първо, в съдебното решение Alzetta Mauro (17) Съдът постанови, че помощ, съществувала на определен пазар, който първоначално е бил затворен за конкуренция преди неговото либерализиране, следва да се разглежда като съществуваща помощ от момента на либерализиране. Според заинтересованите страни това решение се основава пряко на тълкуване на член 88, параграф 1 от Договора за ЕО и следователно има предимство пред Регламент (ЕО) № 659/1999.
(70)
Второ, във всеки случай, като се има предвид, че Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета все още не е бил влязъл в сила при либерализирането на енергийния пазар съгласно Директива 96/92/ЕО или към момента на сключване на PPA, са се прилагали правилата, изложени в съдебното решение Alzetta Mauro, а не Регламент (ЕО) № 659/1999.
(71)
Трето, сравнение на формулировките на различните категории по член 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 659/1999 води до заключението, че член 1, буква б), точка v) се прилага само за схеми на държавна помощ, тъй като индивидуалната помощ не е упомената изрично.
(72)
В подкрепа на това твърдение заинтересованите страни също така изтъкват и факта, че PPA са споразумения от частното право, за разлика от държавните мерки. Според заинтересованите страни, би било погрешно ако договор, законно и действително сключен преди присъединяването на Полша към Европейския съюз и либерализацията следва да стане недействителен след присъединяването. Заинтересованите страни са на мнение, че това би било експанзивно и ретроактивно тълкуване на правилата на Договора за ЕО относно държавната помощ, което е несъвместимо с международно признатите принципи на правна сигурност и законови очаквания.
(73)
Следните мнения бяха внесени от банките.
(74)
Банките се аргументират, че мярката не може да бъде вменена като задължение на държавата, а на PSE. Като се има предвид състоянието на полския енергиен сектор към момента на сключване на PPA, единствената възможност за PSE е била да сключи дългосрочни договори. Такъв щеше да бъде случаят и ако PSE беше частен оператор на пазара. Следователно сключването на PPA е било в интерес както на държавата, така и на страните по споразуменията, вместо държавата да наложи политическо решение на PSE.
(75)
Повечето от заинтересованите страни се аргументират, че PPA не предоставят никакви икономически предимства.
(76)
Заинтересованите страни отправят критики към предварителното заключение на Комисията, че цените, утвърдени с PPA, са по-високи от пазарните цени на едро. Според заинтересованите страни, в решението за откриване на процедура Комисията не е изяснила за кой пазар и за кои цени се отнася решението. В частност, полският енергиен пазар не е бил отворен до декември 1999 г., до който момент много PPA вече са били сключени. По мнение на заинтересованите страни, системните връзки между Полша и другите страни вече са били претоварени към този момент. Комисията погрешно се е позовала на цена, отчетена в Гърция през 2003 г., т.е. в абсолютно различен географски и времеви контекст.
(77)
Енергията, продавана по PPA, не може да се сравнява с енергията, продавана без PPA, дори в Полша. Първата спазва съвременните екологични стандарти, докато втората е произведена чрез не толкова екологични методи, които „изхвърлят“ (19) капацитетния си излишък с минимална печалба, по различни механизми, никой от които не гарантира цени, които покриват както постоянните, така и променливите разходи. Производителите на електроенергия, работещи без PPA, също са били субсидирани и не се е изисквало да модернизират оборудването си, за разлика от производителите на електроенергия с PPA. Във всеки случай на тях им е било невъзможно да произвеждат достатъчно електроенергия, за да покрият цялото търсене в Полша, особено през 1997-1998 г.
(78)
Според заинтересованите страни PPA следва да се анализират в контекста на обстоятелствата, преобладаващи към момента на сключването им, т.е. централизирана, регулирана енергийна система с един потребител, а не либерализирана система с енергиен пазар на едро.
(79)
PPA са били единственият начин да се осигурят инвестиции, отговарящи на изискванията в енергийния сектор в Полша (в частност модернизация на цялата система, опазване на околната среда и сигурност на електроснабдяването). Банките са изискали PPA да служат като допълнително обезпечение за техните заеми. Прилагането на принципа на частния инвеститор е означавало да се вземат предвид тези изисквания и единственият начин те да бъдат изпълнени е бил чрез PPA. Заинтересованите страни отбелязват, че PPA налагат задължения за инвестиции и наличност на производителите на електроенергия.
(80)
Заинтересованите страни се аргументират, че поведението на PSE при сключването на PPA не следва да бъде анализирано от гледна точка на това дали ще се постигне краткосрочна печалба, а дали е осигурена възвръщаемост на дългосрочните инвестиции и - от гледна точка на мрежовия оператор - дали се гарантира стабилна сигурност на доставките и освобождаване от общите задължения за обществени услуги. Заинтересованите страни заявяват, че PPA са сключени чрез прозрачна и открита тръжна процедура, проведена по недискриминационен начин и довела до най-ниската възможна цена. Според заинтересованите страни, от съдебната практика на Съда на Европейските общности следва, че това само по себе си е достатъчно за изключване на икономическо предимство. (20) Преди стартирането на тръжната процедура за PPA е бил направен анализ на най-ниската цена с цел съставяне на списък с инвестиционни приоритети в сектора.
(81)
Заинтересованите страни също така се аргументират, че тъй като PSE е работила в рамките на регулирана енергийна система, нейното поведение не може да се сравнява с поведението на дружества, работещи при нормални пазарни условия. Следователно поведението на PSE следва да се оцени във връзка с обективни и доказуеми елементи, които, според заинтересованите страни, представляват разходите, направени от производителите на електроенергия. (21) Поведението на PSE е съвместимо с принципа на частния инвеститор, тъй като PPA не покриват нищо друго освен постоянните разходи плюс променливите разходи и разумен марж на печалба.
(82)
Смята се, че е общоприета практика операторите в този сектор да сключват дългосрочни договори като PPA. Твърди се, че това е обичайна форма на споделяне на риска между производителите на електроенергия и купувачите. Дългият срок на договора не следва да бъде тълкуван сам по себе си като предимство. Заинтересованите страни цитират редица примери: договор между Electricité de France и Péchiney във Франция, два договора между Redes Energéticas Nacionais и Turbogás и Electricidade De Portugal и Pego в Португалия и договори, сключени от Northern Ireland Electricity в Обединеното кралство. Заинтересованите страни също така се позовават на договора „IASB“, но предоставените справки бяха неточни и Комисията не можа да намери документа. (22) Заинтересованите страни твърдят, че Комисията не е изразила резерви относно продължителността на тези договори, въпреки че тя е най-малко 15 години. Заинтересованите страни заявяват, че дългосрочните договори също така са общоприета практика в САЩ, но не предоставят специфични примери.
(83)
Заинтересованите страни също така заявяват, че PPA не гарантират възвръщаемост на инвестициите. PSE и регулаторните органи са си запазили правните средства за ограничаване на приходите от инвестициите. В частност, регулаторните органи могат да преразглеждат цените и да отхвърлят прекомерни или неоправдани цени. PSE не винаги е използвала пълния капацитет на електроцентралите и е включвала приходи от подобрения на ефективността в изчисленията на цените на електроенергията в договорите. Електроцентралите носят и редица рискове, свързани например с финансиране, изграждане, експлоатация и поддръжка.
(84)
Твърди се, че тъй като PPA не осигуряват никакво икономическо предимство, те не представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(85)
Заинтересованите страни, които са частна собственост, също така се аргументират, че дори ако PPA съдържат някакво икономическо предимство, стойността на това икономическо предимство щеше да се отрази на продажната цена, договорена към момента на приватизацията на електроцентралата. PPA са били необходими за провеждането на приватизацията, като една от основните предпоставки за приватизационните споразумения на тези електроцентрали. Заинтересованите страни твърдят, че вследствие на съдебните решения на Banks (23) и Falck на Съда на Европейските общности, обстоятелствата във връзка с горното изключват всякакъв елемент на икономическо предимство чрез PPA.
(86)
Заинтересованите страни се аргументираха, че производителите на електроенергия, които са страни по PPA предоставят услуги от общ икономически интерес („SGEIs“).
(87)
държавната помощ по PPA, ако има такава, отговаря на четирите кумулативни критерии, формулирани от Съда в съдебно решение по дело C-280/00 („съдебното решение Altmark“). (25)
(88)
Първо, на производителите на електроенергия, които са страна по PPA, ще бъде поверено доставянето на SGEI. Това следва от член 1, параграф 2 от полския Закон за енергетиката от 1997 г., който гласи, че държавата трябва да осигури постоянна и непрекъсната доставка на електроенергия на крайните потребители по начин, който е технически и икономически оправдан, с необходимото спазване на изискванията за опазване на околната среда. Заинтересованите страни също така считат разнообразяването на доставките на гориво и намаляването на емисиите от азотен оксид в близост до населените места като SGEI, които са задължени да предоставят. Държавите-членки имат широки граници на свобода на действие да определят кои услуги представляват SGEI. По-точно Директива 96/92/ЕО дава възможност сигурността на доставките да се разглежда като SGEI, което се потвърждава от практиката за вземане на решения на Комисията. Опазването на околната среда, включително енергийната ефективност и опазването на климата, също бяха признати за SGEI в Директива 2003/54/ЕО на Европейския Парламент и на Съвета от 26 юни 2003 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО. (26) Сами по себе си PPA се считат за правен инструмент, използван от държавата, за да възложи на производителите на електроенергия горепосочените SGEI, както се потвърждава и от критериите за оценка на офертите.
(89)
Второ, PPA, включително приложенията, формулират точни правила, определящи компенсация за разходите за SGEI от началото. Това е част от преговорите по PPA. Определени PPA бяха изменяни няколко пъти, дори след присъединяването на Полша към Европейския съюз, но това не повлия значително върху нормите за компенсация или предвидените суми.
(90)
Трето, компенсацията, платена на база PPA, не надхвърля разходите на предлаганите SGEI. PPA единствено покриват разходите за производството на закупуваната електроенергия (например разходи за изграждане, капиталови разходи, постоянни и променливи разходи за експлоатация и поддръжка, административни разходи) и разумен марж на печалбата.
(91)
Четвърто, SGEI бяха поверени на дружества, подбрани чрез открита, конкурентна и недискриминационна тръжна процедура за сключване на PPA.
(92)
В контекста на горното, заинтересованите страни заключават, че PPA изпълняват четирите кумулативни критерия, посочени в съдебното решение Altmark и следва да се счита, че те не представляват помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(93)
Заинтересованите страни също така се аргументират, че дори ако се приеме, че PPA не изпълняват четирите кумулативни критерия на съдебното решение Altmark, те въпреки това могат да бъдат обявени за съвместими с общия пазар съгласно член 86, параграф 2 от Договора за ЕО.
(94)
Както е посочено в съображение 88, PPA предоставиха на производителите на електроенергия SGEI, чието естество е формулирано в полското законодателство. PPA се считат за необходимо средство, което гарантира предоставяне на SGEI; в противен случай не биха могли да бъдат намерени подходящи източници на финансиране за развитие на електроцентралите. Помощта по PPA е пропорционална на целта да се получи SGEI, тъй като не покрива повече от пълните разходи за производството на електроенергия, плюс разумен марж на печалба. Накратко, предвид силно ограничения брой системни връзки между полската електропреносна мрежа и други електропреносни мрежи в Европейския съюз, помощта не би могла да повлияе на развитието на търговията между държавите-членки в степен, противоположна на общия интерес.
(95)
Заинтересованите страни считат, че системата на PPA не включва елемент на избирателност.
(96)
Според заинтересованите страни, не може автоматично да се приеме, че мярка, която благоприятства само един сектор на икономиката, е избирателна. Заинтересованите страни се аргументират, че Комисията следва винаги да определя съответния географски и продуктов пазар. След това Комисията следва да определи конкурентите на получателите на мярката за помощ на този пазар, така че да определи дали мярката е избирателна. В този конкретен случай, тръжната процедура за избор на страните по PPA е била отворена, прозрачна и недискриминационна, което означава, че не е имало избирателност.
(97)
Заинтересованите страни също така се аргументират, че специфичните за сектора мерки могат да не бъдат избирателни, ако са изцяло резултат от пазарните сили. Мерките, разгледани от Съда в съдебното решение Van der Kooy (28) са типичен пример за неизибирателни мерки от този тип.
(98)
Заинтересованите страни също така изтъкват, че решението за сключване на PPA е взето не от държавата, а от PSE. Критерият за избирателност следва да се замени от принципа на частния инвеститор.
(99)
Заинтересованите страни се аргументират, че Комисията е следвало да проучи дали PPA изкривяват конкуренцията или засягат търговията между държавите-членки към момента на тяхното сключване.
(100)
PPA са били сключени в момент, когато на полския енергиен пазар не е имало конкуренция. Към този момент Директива 96/92/ЕО не е била приложима за Полша. Полша е била на много ранен етап от преговорите си за членство в ЕС - не е бил определен дори окончателен график за присъединяване. Цените към този момент са били изцяло регулирани, включително цените за производителите на електроенергия, които не са били страна по PPA. Така че PPA не могат да бъдат разглеждани като изкривяващи конкуренцията към дадения момент.
(101)
Заинтересованите страни също така отбелязват, че Полша не е била държава-членка на Европейския съюз по времето, когато са сключени PPA. Освен това, капацитетът за свързване между Полша и съседните ѝ страни е бил ограничен и електроенергията, произведена по PPA, е била по-скъпа от електроенергията, произведена извън PPA. По същество, не може да се твърди, че PPA са повлияли на търговията между държавите-членки по времето на тяхното сключване.
(102)
Заинтересованите страни се аргументират, че ако PPA са държавна помощ, те биха били обявени за съвместими с общия пазар съгласно член 87, параграф 3, буква a) от Договора за ЕО.
(103)
Заинтересованите страни се аргументират, че PPA не могат да се разглеждат като оперативна помощ. Оперативната помощ (за разлика от инвестиционната помощ) е „помощ, предназначена да освободи предприятие от разходите, които то обикновено реализира при ежедневното си управление или обичайните си дейности.“ Плащанията по PPA не могат да се разглеждат като представляващи такава помощ. Те представляват цената, платима за предоставяните по бизнес договор стоки или услуги. Освен това, целта на PPA е да направят възможно осъществяването на инвестиционен проект, което показва, че те са инвестиционни (а не оперативни) мерки.
(104)
Заинтересованите страни също така са на мнение, че Комисията следва да признае съществуването на извънредни условия, които биха могли да доведат до разрешение за отпускане на оперативна помощ в такъв случай. Състоянието на полския енергиен сектор през деветдесетте години на 20 век трябва да бъде разгледано внимателно. Несъмнено, Полша може да се разглежда като един от регионите, посочени в член 87, параграф 3, буква a) от Договора за ЕО. Някои от въпросните производители на електроенергия са били разположени в региони, където прекратяването на дейността им би имало значително въздействие върху общността като цяло. PPA също така са насърчили развитието на енергийния сектор в Полша и на икономиката като цяло, предвид значението на този сектор.
(105)
Заинтересованите страни се аргументират, че ако PPA представляват държавна помощ, те биха били счетени за съвместими с общия пазар съгласно член 87, параграф 3, буква б) от Договора за ЕО.
(106)
Според заинтересованите страни, към момента на сключване на PPA състоянието на полския енергиен сектор е създавало сериозни нарушения в полската икономика. Твърди се, че PPA са били начин да се отстранят тези сериозни нарушения.
(107)
Заинтересованите страни се аргументират, че ако PPA представляват държавна помощ, те биха могли да бъдат обявени за съвместими с общия пазар съгласно член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО.
(108)
В това отношение заинтересованите страни са на мнение, че PPA не следва да бъдат анализирани в контекста на Методологията на невъзвръщаемите разходи, тъй като те не са предназначени да компенсират тези разходи. Вместо това PPA следва да бъдат анализирани пряко в контекста на член 87, параграф 3, буква в).
(109)
Заинтересованите страни твърдят, че PPA са проектирани да направят възможно развитието на полския енергиен сектор чрез привличането на чужди инвестиции в модерни, екологични електроцентрали. В това си качество целта на PPA е била да „улеснят развитието на определени икономически дейности.“
(110)
Заинтересованите страни също така твърдят, че PPA са имали малко влияние върху търговията с електроенергия между държавите-членки. По технически причини системните връзки между Полша и други страни са били ограничени. Вносът е бил изправен пред технически бариери, а възможностите за износ са били максимално използвани, така че не може да се твърди, че PPA са представлявали ограничение в тази насока. Според заинтересованите страни, в първоначалния си доклад за енергийния пазар, (33) Комисията не е определила PPA като пречка за интеграцията на европейските енергийни пазари. Заинтересованите страни заключават, че PPA не са оказвали „неблагоприятно въздействие върху търговските условия до степен, противоположна на общите интереси.“
(111)
Заинтересованите страни също така се аргументират, че PPA е следвало да бъдат анализирани в контекста на насоките на Общността относно държавната помощ за опазване на околната среда, (34) като се има предвид факта, че PPA са били специално изготвени да приведат електроцентралите в Полша в съответствие с изискванията на Директива 2001/80/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2001 г. за ограничаване на емисиите на определени замърсители във въздуха, изпускани от големи горивни инсталации. (35)
(112)
Заинтересованите страни се аргументират, че PPA следва да бъдат разгледани в съответствие с процедура за държавна помощ № PL 1/03, (37) която беше предприета от Комисията при прилагане на временните механизми, предвидени в Договора за присъединяване.
(113)
Дело № PL 1/03 касае уведомлението от страна на Полша за първоначалната версия на законопроекта за прекратяване на PPA. Заинтересованите страни считат, че при разглеждането на уведомлението Комисията вероятно е стигнала до същото заключение за връзката между PPA и първоначалната версия на законопроекта, както за връзката между PPA и законопроекта, а именно, че PPA и законопроектът са „тясно свързани“.
(114)
Според заинтересованите страни логичното заключение е, че Комисията е следвало да анализира PPA по същата процедура, която е използвала за анализа на първоначалната версия, т.е. процедура № PL 1/03, точно както е постъпила в настоящия случай.
(115)
Заинтересованите страни отбелязват, че решението за откриване на процедурата също така отменя решението на Комисията по дело PL 1/03. Комисията обоснова това отменящо решение въз основа на това, че Полша не е успяла да приложи първоначалната версия на законопроекта преди присъединяването и следователно процедурите, формулирани в Договора за присъединяване не се прилагат по отношение на него. Заинтересованите страни се аргументират, че по този начин се пренебрегва присъщата взаимовръзка между първоначалния законопроект и PPA. За разлика от първоначалния законопроект, PPA биха останали в обхвата на процедурите, изложени в Договора за присъединяване. Комисията е следвало да продължи да анализира PPA съгласно процедура № PL 1/03, т. е. по процедурите съгласно Договора за присъединяване, и не е следвало да открива нова процедура по Договора за ЕО.
(116)
Заинтересованите страни се аргументират, че прекратяването на PPA означава, че те са лишени от техните права (39) (без съответната компенсация). (40)
4.2. Мнения по законопроекта
(117)
Само ELCHO, банките и PAK представиха мнения по законопроекта.
(118)
Заинтересованите страни повториха своята гледна точка, че PPA не представляват икономическо преимущество (вижте по-горе). Те се аргументират, че като следствие изплащането на справедлива компенсация за прекратяването също не може да представлява предимство. Заинтересованите страни се позовават на съдебното решение Asteris. (41) Те се аргументират, че компенсацията, платена съгласно законопроекта, е сходна с компенсаторните щети и в допълнение е гарантирана от частното международно право и член 10 Договора за енергийната харта.
(119)
Заинтересованите страни също така се аргументират, че законопроектът не включва държавни ресурси, тъй като парафискалният налог, който ще го финансира, не минава през PSE, а през един или повече частни оператори или дружества.
(120)
Заинтересованите страни също така се аргументират, че законопроектът може да се счита за съвместим с Договора за ЕО в контекста на член 87, параграф 3, букви от a) до в) и член 86, параграф 2. В това отношение заинтересованите страни се позовават на същите аргументи като тези, използвани при дискусията за съвместимостта на PPA с тези разпоредби на Договора.
(121)
Относно съвместимостта на законопроекта с методологията на невъзвръщаемите разходи, банките се аргументират, че този метод е бил създаден и приет в напълно различен контекст. Целта на методологията на невъзвръщаемите разходи е била да разреши проблема как да се възстановят невъзвръщаемите разходи след либерализацията. За разлика от това законопроектът е взел предвид обстоятелствата, преобладаващи в Полша към момента на сключване на PPA. Банките възразяват срещу факта, че в решението си за откриване на процедурата Комисията е окачествила определени електроцентрали в Полша като „неефективни“ и е направила опит да анализира дали проектозаконът би довел до поддържане на нивото на приходите, гарантирано преди либерализацията. Според банките подобна логика би довела до обявяването за неефективни на всички електроцентрали, изградени преди присъединяването на нова държава-членка към Европейския съюз, и впоследствие всеки договор, сключен с тези електроцентрали автоматично би бил считан за включващ държавна помощ. На свой ред това би довело до важното заключение, че всички договори трябва да бъдат прекратени към датата на присъединяване и след това предоговорени. Това не би имало правен или икономически смисъл. Банките добавят, че Комисията не е предоставила никакви убедителни или конкретни доказателства, че електроцентралите са неефективни.
(122)
Накратко, според банките, Комисията е посочила погрешна разлика между електроцентралите, които са били завършени или почти завършени към момента на присъединяване, и останалите. По този начин Комисията е пренебрегнала факта, че компенсациите трябва да бъдат изчислени във връзка с установените правила на националното и международното право. Според банките цената, която нов участник е готов да плати за да навлезе на пазара, няма връзка с тези изчисления.
5. МНЕНИЯ НА ПОЛША ПО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
5.1. Мнения по PPA
(123)
Полша е на мнение, че държавата има задължение да гарантира енергийна сигурност, което включва сигурност на енергийните доставки, с необходимото внимание към екологичните изисквания.
(124)
Полша се аргументира, че PPA са били единственият начин за изпълнение на това задължение в Полша по времето, когато са били сключени договорите. За модернизирането на полския енергиен пазар са били необходими значителни инвестиции, а самите енергийни дружества са имали много ограничени ресурси. Банките са обвързали отпускането на заеми с условие за определено ниво от приходи, което се гарантира за определен период. PPA са били разглеждани като допълнителна гаранция за тези заеми.
(125)
PSE е било единственото лице, което е било в състояние да осъществи PPA. При анализа на поведението на това дружество трябва да се има предвид, че основният мотив на държавата не е да генерира печалба, а да изпълни своите задължения от гледна точка на общите интереси.
(126)
Полша се аргументира, че тъй като PPA са били сключени чрез открита, прозрачна и недискриминационна тръжна процедура, държавното участие в тях следва да се разглежда като представляващо пазарната цена за изпълнението на задължение от обществен интерес, което води до заключението, че не е включен елемент на държавна помощ. Това е съвместимо с концепцията за публично-частно партньорство, която Комисията насърчава.
(127)
Според Полша PPA са сключени при пазарни условия и формата им отразява по-специално кредитните условия, предлагани от банките на производителите на електроенергия.
(128)
Освен това Полша се аргументира, че тъй като концепциите за SGEI и публично-частно партньорство винаги касаят определен сектор, PPA не могат да бъдат разглеждани като твърде специфични за сектора инструменти.
(129)
Полша също така се аргументира, че в случаите на приватизиране на електроцентрали при продажната цена е взета предвид стойността на PPA. Следователно това изключва всеки елемент на икономическо предимство, което е един от кумулативните елементи за определяне на държавна помощ.
(130)
Полша също така е на мнение, че PPA не представляват помощ, която е все още приложима след присъединяването. Полша разглежда PPA като индивидуална помощ и заявява, че тяхното изпълнение, дори след присъединяването, не е нищо повече от трансфер на помощ, предоставена преди присъединяването. PPA също ясно показват максималното излагане на риск на държавата.
(131)
Полша заявява в своето становище, че методологията на невъзвръщаемите разходи не може да бъде прилагана за самите PPA. Тя е приложима само след като PPA са били прекратени.
(132)
В заключение полските власти оспорват становището, че PPA гарантират сигурна цена за електроенергия за определен период. Полша се аргументира, че вместо това PPA гарантират покриването на разходите за генериране на електроенергия и предвиждат малък марж на печалба до степен, необходима за погасяването на дълга. Според Полша в съответствие с пазарните икономически принципи цената на продукт или услуга следва винаги да отразява капиталовите разходи за финансиране на инвестицията.
5.2. Мнения по законопроекта
(133)
Полша отговори на съмненията на Комисията по законопроекта, както са изразени в решението за откриване на процедурата, като предложи изменен вариант на законопроекта. Законопроектът влезе в сила на 4 август 2007 г. и затова е наричан по-долу „Закона“.
(134)
Що се отнася до държавната помощ, по-долу е дадено описание на точките, по които новата версия на закона се различава от оригиналната версия, както е описана в раздел 2.2.
(135)
Списъкът на получателите на помощта и максималната сума на компенсацията са били изменени. Новият списък на компенсаторни суми за невъзвръщаеми разходи за потенциални получатели е, както следва:
Таблица 3
Компенсационни нива в изменения закон
(в 1000 PLN)
Име на получателя
Максимална компенсация
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
4 536 851
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
1 479 745
Elektrownia Kozienice S.A.
623 612
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
633 496
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
1 377 880
Elektrociepłownia Kraków S.A.
0
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
297 415
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
777 535
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
425 263
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ S.A.
888 581
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
464 297
Elektrociepłownia Gorzów S.A.
72 755
Общо
11 577 430
Източник: допълнение 2 към закона, както е предоставен от Полша.
(136)
При сравнение със списъка в таблица 2, измененият списък на получателите:
а)
вече не включва Electrabel Połaniec S.A. и Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A., тъй като техните PPA междувременно са изтекли;
б)
вече не включва Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o., тъй като PPA за тази електроцентрала е бил прекратен преди да завърши изграждането на електроцентралата;
в)
вече включва Elektrociepłownia Gorzów S.A., която получи право да кандидатства за плащанията съгласно законопроекта.
(137)
Elektrociepłownia Kraków S.A. остава с право да кандидатства за плащанията в съответствие със закона, но с максимално ниво на компенсация равно на нула.
(138)
Основните правила, ръководещи изчисляването на максималната компенсаторна сума за невъзвръщаемите разходи, описани в таблица 3 по-горе, са изложени в член 27 от закона.
(139)
Максималните компенсаторни суми са били изчислени като разлика между:
а)
Необезценени инвестиционни разходи за 2007 г., които не са обхванати от инвестиционна помощ и
б)
част от паричния поток на дружеството, което то ще е в състояние да използва, за да покрие инвестиционните си разходи.
Инвестиционните разходи са нетната балансова стойност на дълготрайните активи съгласно член 27, параграф 1 от закона. Необезценените инвестиционни разходи са балансовата стойност на дълготрайните активи след приспадане на тяхната обезценена стойност.
Впоследствие от тази сума се приспадат следните суми:
-
остатъчната балансова стойност на електроцентралата към датата, на която първоначално е планирано да изтече PPA (ако има такава), и
-
общата сума на субсидиите и отписаните суми, касаещи до активите.
Максималната сума е изчислена от 2007 г. до датата на изтичане на PPA за всяка електроцентрала.
(140)
При изчисляването на компенсаторните суми са били взети предвид само онези инвестиции, които са били завършени или пред завършване към датата на присъединяването на Полша към Европейския съюз. „Инвестиции пред завършване“ означава инвестиции, за които е било икономически по-изгодно да бъдат завършени и експлоатирани, отколкото да се спре изграждането. Оценката е била проведена към датата на присъединяването на Полша към Европейския съюз.
(141)
Бъдещите парични потоци са били изчислени въз основа на същия тип пазарни прогнози, като тези, описани в решението за откриване на процедурата. Полските власти подкрепиха своите прогнози.
(142)
Законът вече не предвижда голямо първоначално плащание; вместо това има годишни вноски със система от преимущества, които в частност вземат предвид дълговете на производителите на електроенергия. Механизмът, създаден за да адаптира компенсаторните суми към реалните промени в цените на електричеството, е бил разширен до първоначално планираното прекратяване на всяко PPA. Това съответства на периода, предвиден в съображение 139, използван за изчисление на максималните компенсаторни суми за всяко дружество.
(143)
Законът гласи, че получателите на компенсации няма да получат помощ за оздравяване или преструктуриране за период от десет години след последното компенсаторно плащане за невъзвръщаеми разходи, осигурено от закона.
(144)
Законът също така предвижда нова категория невъзвръщаеми разходи за производителите на електроенергия, посочени в таблица 3, които са сключили дългосрочен договор за доставка на природен газ, съдържащ клауза за неустойка, свързана с експлоатацията на електроцентралата съгласно нейното PPA. Дългосрочните договори с клауза за неустойка са договори, в които купувачът се задължава да закупи определено количество природен газ за всяка година от договора на цена, определена чрез формула, и дължи неустойка, ако не закупи въпросното количество.
(145)
Максималната компенсация за тези категории невъзвръщаеми разходи е равна на максималния обем електричество, което съответната електроцентрала може да произведе от природния газ, договорен с условие за неустойка, умножено по приблизителната разлика между цената за единица енергия от този газ и средната цена за единица електроенергия от въглищата, необходими за производството на същото количество електроенергия, и по коефициент, отразяващ съотношението между средните разходи за единица електроенергия от газ от полските газови находища и средната цена за единица електроенергия от газ, използван от електроцентралите, които не използват газ от полските газови находища (ако съответната електроцентрала не използва полски газ).
(146)
Следващата таблица показва максималните компенсаторни плащания, свързани с договори с клауза за неустойка, съгласно закона:
Таблица 4
Максимална компенсация за невъзвръщаеми разходи, свързани с договори с клауза за неустойка
(в 1000 PLN)
Производител на енергия
Максимална компенсация
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
124 395
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
191 480
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
340 655
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
313 477
Elektrociepłownia Gorzów S.A.
35 273
Общо
1 005 280
Източник: допълнение 2 към закона, както е предоставен от Полша.
(147)
Въведе се механизъм за актуализиране на действителните компенсации, отпускани всяка година на всеки от тези производители на електроенергия за невъзвръщаеми разходи, свързани с договори с клауза за неустойка.
(148)
Действителната компенсация за дадена година включва два компонента:
а)
първо, сума, равна на действителното количество електроенергия, произведена за дадена година от съответната електроцентрала от природния газ, получен по договора с клауза за неустойка, умножена по разликата между реалната цена за единица електроенергия от природния газ, закупен по договора с клауза за неустойка и реалната средна цена за единица електроенергия от количеството въглища, необходимо за производството на същото количество електроенергия в същата година, минус разликата между средната цена на дребно за единица електроенергия, начислявана от съответния производител на енергия през тази година и средната цена на дребно за единица електроенергия, начислявана от производители на електроенергия от твърди горива през същата година (когато тази разлика е отрицателна, тя не се взема предвид в изчисленията). Коефициентът, отразяващ съотношението между средните разходи за единица електроенергия от природен газ от полските газови находища и средните разходи за единица електроенергия от газ, използван от производителите на електроенергия, които не използват газ от полските газови находища (ако съответният производител на електроенергия не използва полски газ), също се прилага;
а)
второ, сума, равна на действителните неустойки, платени от съответния производител на енегия през същата година за природен газ, договорен с клауза за неустойка, който не е бил закупен.
(149)
За всеки производител на енергия сумата на действителната годишна компенсация, изчислена в съответствие с методологията, изложена в съображение 148, не може да надвишава максималната компенсаторна сума, предвидена в таблица 4. Всички компенсаторни плащания за невъзвръщаеми разходи, свързани с договори с клауза за неустойка, се прекратяват при превишаване на тази максимална сума. Във всеки случай плащането се прекратява най-късно когато прекратеното PPA е било предвидено да изтече.
(150)
Горепосочените разпоредби се прилагат само за количества природен газ, придобити по договори с клауза за неустойка, които вече са били сключени към момента на присъединяването на Полша към Европейския съюз. Допълнителни количества природен газ, договорени с клауза за неустойка от същия производител на енергия след присъединяването не отговарят на изискванията за компенсации. Освен това, ако количеството природен газ, придобито по договора с клауза за неустойка, е намалено след присъединяването, това намаляване се отразява в компенсаторните плащания.
6. ОТГОВОР НА ПОЛША НА МНЕНИЯТА ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(151)
Полша е на мнение, че PPA не следва да бъдат разглеждани като държавна помощ от Комисията. При все това, ако те трябва да се считат за държавна помощ, то те би следвало да се третират като помощ, неприложима след присъединяването.
(152)
Полша отбеляза, че освобождаването от задължението за представяне на тарифи на председателя на службата за енергийно регулиране за одобрение е било планирано с цел насърчаване на производителите на електроенергия да действат като пазарни оператори и да ограничат разходите за производство на електроенергия.
(153)
Полша подчертава, че сключването на PPA е било предшествано от тръжна процедура, която е била открита, недискриминационна и адресирана към всички производители на електроенергия (както публични, така и частни). Комисията също така беше помолена да отбележи, че някои PPA са били свързани с приватизацията и че цената на приватизираното предприятие е отразявала факта, че е сключено PPA.
(154)
Ако Комисията счете, че PPA представляват държавна помощ, Полша смята, че помощта не трябва да бъде квалифицирана като оперативна помощ, тъй като на практика тя е била свързана с изпълнението на обществените задължения, възложени на производителите на електроенергия. PPA бяха съставени така, че да осигурят сигурност на доставката.
(155)
Полша отново повтори становището си, че PPA не следва да бъдат оценявани в контекста на методологията на невъзвръщаемите разходи; методологията трябва да бъде използвана само за разходи, реализирани когато държава-членка не изпълни своите задължения и гаранции към производителите на електроенергия.
7. ОЦЕНКА ОТ КОМИСИЯТА
(156)
Както се отбелязва в съображение 133, полските власти са представили закона на Комисията като част от настоящата процедура, за да бъде оценен в съответствие с правилата за държавна помощ. Законът предвижда компенсации, свързани с предсрочното прекратяване на PPA и следователно не може да бъде отделен от самите PPA. В своето решение за откриване на процедурата, Комисията е изразила съмнение относно възможни елементи на държавна помощ и съвместимостта на PPA със законодателството за държавна помощ. PPA все още са в сила към дата на настоящото решение. Следователно Комисията има задължението да оцени PPA, описани в допълнение 1 към закона.
7.1. По отношение на PPA
7.1.1. Съществуване на държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО
(157)
По-долу Комисията анализира всеки от четирите кумулативни критерия, които съставляват определението за държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО: участието на държавни ресурси, съществуването на икономическо предимство, избирателността на преимуществото и въздействието върху търговията.
(158)
Важно е този анализ да определи времето, по което са разгледани тези критерии и което в резултат ще бъде взето предвид при оценката на държавната помощ на PPA.
(159)
В своите мнения заинтересованите страни приведоха аргументи (във връзка с няколко критерии за оценка), че Комисията следва да разгледа само обстоятелствата, преобладаващи при подписването на PPA. Изводите на този анализ след това биха били приложени върху целия срок на действие на всяко PPA, поне до неговото значително изменение.
(160)
Вярно е, че при провеждането на анализ за определянето на съществуването на помощ в определен случай, Комисията трябва да разгледа преобладаващите обстоятелства към момента, когато мярката е влязла в сила.
(161)
Това, обаче, не означава, че оценката на четирите критерия в определението за държавна помощ трябва да бъде ограничена до точния момент, в който е отпусната помощта. Ако от самото начало помощта е била отпусната за дълъг период от време под формата на последователни плащания - а не под формата на еднократно плащане - Комисията трябва да определи дали тя отговаря на критериите за целия планиран срок на мярката.
(162)
В настоящия случай Комисията е достигнала до заключението, че изводите от оценката са еднакви, независимо дали PPA се считат за държавна помощ към момента на сключването им. Ако Комисията беше на мнение, че четирите критерия за помощ са били налични към момента на сключване на PPA, мярката трябваше да бъде оценена в съответствие с Договора за присъединяване. В резултат на тази оценка (точка 7.1.2 по-долу), мярката би представлява нова помощ, считано от 1 май 2004 г., и нейната съвместимост с общия пазар следва да бъде оценявана считано от тази дата. Ако обаче бъде направено заключение, че PPA не са представлявали държавна помощ към момента, когато са сключени, Комисията е на мнение, че те стават държавна помощ към датата на присъединяване - най-късно от датата на присъединяване на Полша към ЕС (точка 7.1.2 по-долу). Въз основа на Договора за присъединяване и в съответствие с член 1, буква б), точка v) от Регламент (ЕО) № 659/1999, Комисията би заключила, че мярката представлява нова помощ, считано от 1 май 2004 г., и нейната съвместимост с правилата за държавна помощ трябва да бъде оценена от тази дата (точка 7.1.2 по-долу).
(163)
Следователно Комисията оценява дали, считано от датата на присъединяване на Полша към Европейския съюз и след тази дата, мярката отговаря на всички критерии за съществуване на държавна помощ.
(164)
В това отношение Комисията желае да отговори на мненията, представени от заинтересованите страни, че договорите от частното право не могат автоматично да бъдат обявени за невалидни в резултат на присъединяването и либерализацията, тъй като този изход, според заинтересованите страни, би противоречал на принципите на правна сигурност и законови очаквания.
(165)
Комисията отхвърля този аргумент. Европейското споразумение, създаващо асоциация между Европейските общности и държавите-членки от една страна, и Република Полша от друга страна, което проправи пътя за присъединяването, беше подписано на 16 декември 1991 г. По времето, когато страните са сключили тези споразумения, е било ясно, че Полша ще бъде приета в ЕС и, за повечето от тях, е било ясно и че това ще бъде осъществено преди крайната дата на PPA.
(166)
Република Полша подписа Договора за присъединяване на 16 април 2003 г. Договорът за присъединяване влезе в сила на 1 май 2004 г. От датата на присъединяването разпоредбите на първоначалните Договори и тези на вторичното законодателство станаха задължителни в Полша съгласно член 2 от Договора за присъединяване. (42) Следователно така наречените acquis communautaire се прилагат за всички договорни правоотношения в новите държави-членки и всякакви изключения от това правило могат да възникнат само от самия Договор. Актът за присъединяване, анексиран към Договора, както и неговите приложения не предвиждат никакви изключения от правилата за държавна помощ, които биха освободили PPA или енергийния сектор като цяло от прякото прилагане на законодателството на ЕС за държавна помощ.
(167)
Комисията е задължена да приложи правото на ЕС за конкуренцията по отношение на Полша по същия начин, както по отношение на всички други държави-членки, що се отнася до енергийния сектор и всички други сектори на полската икономика. Комисията отбеляза, че формата на помощта (договор от частното право, както е в случая с PPA) няма значение от гледна точка на държавната помощ; само резултатът от мярката е от значение за анализа на Комисията. Поради това Комисията не откри валидни аргументи в мненията на заинтересованите страни, които да обяснят защо тази процедура е несъвместима с принципите на правна сигурност или законови очаквания.
(168)
Гаранцията за доходност, която е в основата на PPA, се изявява на практика в задължението PSE да закупува електроенергия на цена, която покрива инвестиционните и експлоатационни разходи плюс определен марж на печалба. Изкупната цена се поема в пълна степен от PSE, дружество, изцяло притежавано и контролирано от държавата.
(169)
Заинтересованите страни се аргументират, че решението за сключването на PPA е взето от PSE
(170)
Доколкото участват държавни ресурси, Комисията разгледа и прилагането на съдебно решение PreussenElektra, (43) в което Съдът на Европейските общности разгледа механизъм, чрез който частно притежавани дружества са били принуждавани от държавата да закупуват електроенергия от определени производители на цена, фиксирана от държавата, която е била по-висока от пазарната цена. В този случай Съдът е постановил, че няма трансфер на държавни ресурси и следователно няма държавна помощ.
(171)
Обстоятелствата в Полша са значително по-различни от системата, разгледана от Съда в горепосоченото решение. В частност, разликата е в структурата на собственост на дружествата, за които е в сила задължението да закупуват електроенергия.
(172)
В делото PreussenElektra дружеството, от която държавата е изисквала да закупува електроенергия, е била частно, докато PSE се притежава и контролира изцяло от държавата. PSE е под държавен контрол съгласно определението, изложено в Директива 2006/111/ЕО на Комисията от 16 ноември 2006 г. относно прозрачността на финансовите отношения между държавите-членки и публичните предприятия, както и относно финансовата прозрачност в рамките на някои предприятия. (44) Следователно използваните ресурси принадлежат на изцяло държавно дружество.
(173)
Когато средствата се проследят от получателя обратно до източника в делото PreussenElektra, става ясно, че те на никой етап не са били под пряк или непряк контрол от държавата.
(174)
За разлика от обстоятелствата, описани в решението PreussenElektra, при полския случай средствата са под държавен контрол, защото са прехвърлени на държавно дружество (т.е. PSE) и следователно ще бъдат разглеждани като държавни ресурси.
(175)
Въз основа на оценката на мярката и в контекста на горепосоченото съдебно решение, Комисията заключава, че PPA наистина представляват държавни ресурси.
(176)
Що се отнася до вменяването на отговорност, в съдебното решение Stardust, (45) Съдът е постановил, че ресурсите, отпуснати на дружества под държавен контрол, са държавни ресурси. При все това, Съдът е добавил, че е необходимо също така да разгледа дали използването на такива ресурси е отговорност на държавата по определен начин.
(177)
Според решението Stardust на Съда на Европейските общности, когато публично притежавано дружество използва финансовите си средства по начин, който може да бъде вменен на държавата, тези средства следва да се разглеждат като държавни ресурси по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(178)
От мненията на Полша и на заинтересованите страни става ясно, че решението за предприемане на програма за привличане на инвеститори в енергийния сектор е било предназначено да подпомогне модернизацията на сектора, осъвременяване на електроцентралите, така че да бъдат приведени в съответствие със стандартите на ЕС и да гарантира, че енергийните доставки напълно покриват търсенето. Това показва, че PPA са сключени от PSE не с търговска цел, а както признават самите полски власти, с оглед да се постигнат редица важни политически цели.
(179)
Контролът на държавата върху сключването на PPA се доказва от факта, че поканите за представяне на тръжни оферти са изпратени до участниците от полското министерство на промишлеността и търговията. Освен това според полския търговски кодекс министърът на финансите има пълни правомощия над общото събрание на акционерите.
(180)
Основният принцип, обосноваващ цените, предвидени в PPA, е бил, че те трябва да покриват инвестиционните и оперативни разходи и да гарантират определен марж на печалба. Тази рамка е създадена, за да осигури необходимите инвестиции и също така отразява решение, взето от държавните органи и осъществено чрез PSE.
(181)
В контекста на горната оценка Комисията счита, че горните елементи представляват група показатели, които според критериите, изложени от Съда на Европейските общности в решението Stardust, водят до заключението, че използването на средствата на PSE в PPA може да бъде определено вменено на държавата и следователно, предвид изложените аргументи, че PPA следва да се разглеждат, за целите на оценката, като финансирани от държавни ресурси.
(182)
За Комисията изглежда ясно, че държавата е участвала в сключването на PPA и в определянето на основните правила, ръководещи тези споразумения.
(183)
Правната форма на PPA е договор, сключен между две страни: PSE и производителите на електроенергия. Както е обяснено в съображение 172, PSE е дружество, изцяло притежавано от държавата.
(184)
За да определи дали PPA предоставят икономическо предимство за производителите на електроенергия, Комисията трябва да оцени дали чрез PPA производителите на електроенергия получават икономически предимства, които не биха получили на пазара.
(185)
PPA предоставя на допустимите производители на електроенергия предимство, ако страните по тези договори са поставени в по-добра икономическа позиция в сравнение с други дружества.
(186)
Въпреки че подробностите на отделните PPA могат да са различни, всички PPA са структурирани на базата на един основен неизменен принцип: задължително закупуване от страна на PSE на по-голямата част от (понякога цялата) електроенергия, произведена от съответните дружества, на цена, преразглеждана периодично в съответствие с принципа, че общите разходи (постоянни и променливи) за производство на електроенергия плюс марж на печалба се начисляват на потребителя.
(187)
Полският енергиен регулаторен орган, URE, косвено си запазва правото да проверява дали разходите, начислени на PSE, са оправдани и разумни, но на практика URE използва това правомощие само за да проверява дали цените са наистина свързани с производството на електроенергия. Освен това проверките на URE са само косвени, тъй като тяхната цел е да проверят структурата на разходите на PSE с цел да определят приходите на PSE от зависими потребители. При малко вероятните обстоятелства някои от свързаните с PPA разходи, начислявани на PSE, да бъдат счетени за неоправдани от URE, той може само да забрани на PSE да начисли тези разходи на зависимите потребители. Това може да затрудни PSE да изпълни задълженията си по PPA, но няма да означава, че те са правно анулирани.
(188)
Основният принцип, описан по-горе, се прилага за целия период на PPA, който продължава от 7 до 20 години от въвеждането в експлоатация на електроцентралите, т.е. от 10 до 31 години след сключването на PPA и в повечето случаи повече от 15 години.
(189)
Това означава, че през този период търговският риск, свързан с експлоатацията на електроцентралите, е поет от купувача на електроенергията, т.е. PSE. Това включва риска, свързан с колебанията в разходите по производството на електроенергия и в частност цените на горивата, риска, свързан с колебанията в цените на електричеството към крайните потребители и риска, свързан с колебанията в търсенето на електроенергия от крайните потребители. Това са типичните рискове, които всеки производител на енергия без PPA би поел.
(190)
Това означава, че електроцентралите, които са сключили PPA (при услови, че са правилно управлявани от техническа гледна точка), имат гарантирана печалба за значителен период, равен на обичайната продължителност на живота на съответните активи или тяхното обезценяване. Колкото по-дълъг е периодът, толкова по-голяма е стойността на гаранцията, тъй като тя предпазва от риск, чието появяване е все по-трудно предсказуемо.
(191)
Комисията счита, че тази гаранция, която е същността на PPA, поставя получателите при по-добри икономически условия от другите дружества на пазара и следователно предоставя предимство на съответните електроцентрали.
(192)
Според полските власти и заинтересованите страни, банките са изисквали PPA да бъдат сключени като предпоставка за отпускане на заеми за финансиране на активите. Electrabel заявява, че „финансовите институции не бяха готови да финансират нови инвестиции в полския енергиен сектор без да се облагодетелстват от специална гаранция, че заемополучателят ще реализира определен оборот през периода на погасяването на заема.“ (46) От тези изисквания от страна на банките следва, че гаранциите, предоставени като част от PPA, имат положителна пазарна стойност. Съгласието на финансовите институции да финансират инвестициите следователно зависи от PPA.
(193)
От горепосочените съображения следва, че PPA не са традиционна форма на гаранция, а просто гарантират плащане от притежаваната и контролирана от държавата PSE на инвестиционните разходи и на повечето съществени (ако не и на всички) оперативни разходи на електроцентралите, които са страни по споразуменията. На практика тази „гаранция“ означава, че на практика през целия период на амортизация или планирания живот на електроцентралата и независимо от каквито и да било промени в условията на пазара, PSE закупува фиксирано количество електроенергия на цена, която трябва да гарантира жизнеспособността на електроцентралата.
(194)
С оглед да се определи дали съществува предимство, Комисията анализира няколко други аспекта в следващите параграфи.
(195)
Първо, Комисията отбелязва, че в Полша PPA са били сключвани само с подбрани производители на електроенергия. По времето, когато са сключвани, е имало други производители на електроенергия, които не са били облагодетелствани от правилата на PPA. Повечето са създадени в следващите години, а в момента се развиват и нови инвестиции без подкрепата на PPA.
(196)
В първите години на PPA производителите на електроенергия без PPA са могли да продават произведената от тях електроенергия на цени, контролирани от държавата чрез URE. На 28 юни 2001 г. започна елиминирането на този механизъм и тези производители на електроенергия започнаха да продават произведената от тях електроенергия на свободни, основани на пазара цени.
(197)
Както са посочили заинтересованите страни, нито един от тези механизми (цена, контролирана от държавата или свободна, основана на пазара цена) не е давал възможност на производителите на електроенергия без PPA да покриват всичките си разходи. Те продават произведената от тях електроенергия на цена, съответстваща на пределните разходи, т. е. цена, която единствено гарантира покриването на променливите им разходи.
(198)
Заинтересованите страни допускат, че производството на електроенергия от производители без PPA не щади околната среда в същата степен, както в случая с електроенергията, произведена от производители със сключено PPA, и че това би обяснило защо първите получават по-ниска цена за своята електроенергия. Комисията отхвърля този аргумент. Първо, не е сигурно, че всички електроцентрали без PPA произвеждат „замърсяващо“ електричество. Най-новите електроцентрали в Полша (без PPA) произвеждат електроенергия по най-нови технологии. В допълнение, няма икономическа причина не толкова природосъобразната електроенергия да има по-ниска пазарна стойност от по-природосъобразната. Произведената електроенергия е напълно заменима (дори е невъзможно физически да бъдат различени двата типа електроенергия) и нейната стойност за крайния потребител е абсолютно същата. (47)
(199)
Полската енергийна борса започна работа през 1999 г. От 2001 г. средната цена на електроенергията на полската енергийна борса остана стабилна, варирайки от 110 до 125 PLN/MWh. (48) През 2004 г. средната цена на пазара достигна около 115 PLN/MWh; през 2005 г. около 115-120 PLN/MWh; през 2006 г. беше доста стабилна - около 125 и през 2007 г. (до 31 юли 2007 г.) варира от 110 до 122 PLN/MWh. Чрез сравнение информацията, предоставена от Полша, позволи на Комисията да оцени пълните разходи, реализирани през 2005 г. от електроцентралите с право на компенсации съгласно закона, както следва:
Таблица 5
Приблизителни общи разходи за производство на електроенергия през 2005 г. в електроцентрали със сключено PPA
Производител на енергия
Средни реализирани разходи през 2005 г. (PLN/MWh)
Elektrownia Opole (part of BOT)
[…] (49)
Elektrownia Turów (part of BOT)
[…]
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
[…]
Elektrownia Kozienice S.A.
[…]
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
[…]
Pątnów II
[…]
Elektrociepłownia Kraków S.A.
[…]
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
[…]
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
[…]
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
[…]
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ S.A.
[…]
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
[…]
Средна цена на полската енергийна борса
115-120 PLN/MWh
Източник
:
Оценка на Комисията, базирана на данни, предоставени от Полша. За Pątnów II, стойностите са за 2008 г., първата година, през която електроцентралата следва да е била в експлоатация.
(200)
Цифрите в таблица 5 по-горе показват колко малко вероятно е пазарните цени - т.е. цените, които получават производителите без PPA за тяхната електроенергия на пазара - да бъдат достатъчни за предоставяне на същата гарантирана печалба, както тази, която предлагат PPA.
(201)
Примерът на полската енергийна борса не е изолиран. Други държави-членки също либерализираха своите енергийни пазари и създадоха енергийни борси, на които продавачи и купувачи търгуват електроенергия при пазарни условия.
(202)
В своето секторно проучване на енергийния пазар в Европа, (50) Комисията разгледа подробно условията, ръководещи търговията с енергия на европейските пазари на едро. Данните, събрани като част от това проучване, показват, че никой либерализиран пазар не осигурява гаранция на производителите на електроенергия, че те ще покрият всичките си разходи в дългосрочен план. Всъщност повечето сделки се сключват за срок от три години.
(203)
Търговията с електроенергия на енергийните борси винаги се основава на пределни цени, които гарантират само покриването на краткосрочни пределни разходи. (51) Освен това сроковете на договорите на тези пазари са по-къси от PPA. Например понастоящем най-дългосрочните договори са сключени за: четири години на NordPool (Скандинавските страни), три години на Powernext (Франция), пет години на UKPX (Обединено кралство) и шест години на EEX (Германия). На някои борси, като OMEL в Испания, не се сключват договори за бъдещи периоди. От 1 април 2006 г. на полската енергийна борса също не са сключвани договори за бъдещи периоди.
(204)
На либерализираните пазари електроенергията може също да бъде търгувана чрез двустранни договори („на гише“ или OTC пазар). Проучване на електроенергията показа, че поради възможността за арбитраж между енергийните борси и двустранните договори, търговските условия (особено цената и сроковете на договорите) на OTC пазарите са подобни на тези, преобладаващи на енергийните борси.
(205)
В PPA PSE е приело да изкупува фиксиран минимален обем електричество от производителите на електроенергия на цена, покриваща изцяло техните разходи до 2007 г. при най-краткосрочните PPA и до 2027 г. при най-дългосрочните.
(206)
Това решение беше наложено на PSE от полското правителство. Както ELCHO посочва в своите мнения, „полското министерство на търговията и промишлеността изпълни политическите цели за гарантиране на сигурност на доставките и повишаване на екологичните стандарти при производството на електроенергия чрез PSE.“ (52)
(207)
Самият факт, че полското правителство е трябвало да реши вместо PSE, че новите инвестиции ще бъдат направени и ще имат полза от PPA, ясно показва, че това решение се основава най-вече на критерии, различни от съображенията на пазарните инвеститори.
(208)
Има две основни причини, поради които PSE не би имало икономически интерес от вземането на това решение без намесата на правителството.
(209)
Първо, PSE е закупувало количество електроенергия, за което вече е известно, че може да превишава неговите потребности.
(210)
Чрез предоставянето на PPA PSE е поело задължението да закупува фиксирано и значително количество електроенергия (около 50 % от електроенергията, произведена в Полша през 2005 г. (53) и до 70 % за въпросния период).
(211)
В самото начало (първите няколко години на PPA) PSE е било единственият доставчик в полската енергийна система, така че е било в състояние да продава цялата тази електроенергия на крайните потребители. При все това от самото начало е било ясно, че PSE скоро ще престане да бъде единственият доставчик на електроенергия в Полша. PPA бяха сключени между 1996 г. и 1998 г. с изключение на един от шестте PPA на PKE, който беше подписан на 12 април 1995 г. По това време вече е било ясно, че Полша най-вероятно ще се присъедини към Съюза по време на срока на повечето, ако не на всички, PPA (всъщност присъединяването се състоя преди края на първия и 23 години преди края на последния). По-специално, по време на предприсъединителния процес, през декември 1991 г., полското правителство подписа Европейското споразумение, което представляваше партньорство за асоцииране между ЕО и Република Полша. По-късно, през 1994 г., Полша внесе своята официална кандидатура за членство в ЕС. Преговорите по присъединяването започнаха през 1998 г. и завършиха през 2002 г., когато Европейският съвет в Копенхаген счете, че Полша е изпълнила критериите за присъединяване.
(212)
Всъщност заинтересованите страни дори посочиха, че една от целите на PPA е да гарантират, че полските производители на електроенергия се съобразяват с определени директиви на ЕС за замърсяването на въздуха, и по-специално с директивите за емисиите от големи горивни инсталации, (54) което е още едно доказателство, че тези страни са наясно, че Полша е щяла скоро да бъде приета в Европейския съюз.
(213)
Било е известно, че присъединяването на Полша към Европейския съюз ще включва интеграция в международния енергиен пазар, чиято либерализация започна с приемането на Директива 96/92/ЕО. (55) Това означаваше отваряне на пазара за други доставчици, конкуренти на PSE, и съответно че PSE може да не се нуждае от цялата електроенергия, предвидена в PPA в контекста на промените на енергийния пазар.
(214)
Плановете за либерализация в Полша бяха приложени много бързо, като първите потребители бяха облагодетелствани от отварянето на пазара през 1999 г. Полската енергийна борса беше открита през същата година. По-нататъшни промени бяха осъществени на 26 юни 2003 г., когато беше приета Директива 2003/54/ЕО. Тази директива предвижда либерализацията на пазара за всички професионални потребители към 1 юли 2004 г. и за всички потребители към 1 юли 2007 г., като по този начин постепенно намалява монополния пазарен дял на PSE до нула.
(215)
Второ, дори за дела електроенергия, от който PSE реално се е нуждаело, не е имало смисъл PSE като купувач да се ангажира да заплаща на електроцентралите пълните разходи за генериране на електроенергия плюс марж на печалба, определен толкова напред във времето, въпреки че вече е било известно, че либерализацията ще ѝ позволи да избира между различни технологии и цени, включително онези, предлагани от новите участници на пазара, използващи по-ефективни технологии.
(216)
Купувачите имат интерес от сключването на дългосрочни договори само ако тези договори им осигуряват някаква застраховка срещу колебания на енергийния пазар и в частност срещу промени, свързани с колебания на цените на горивата. По тази причина купувачът би имал икономически интерес от дългосрочен договор от този тип само ако продавачът предлага да поеме част от риска, свързан с колебания на цените на горивата или ако технологията за производство гарантира стабилни цени на горивата, какъвто е случаят с водните електроцентрали и, при определени условия, атомните електроцентрали.
(217)
Тази икономическа логика се потвърждава от факта, изглежда няма пример за частни купувачи, сключващи дългосрочни договори без държавна намеса с електроцентрали, използващи изкопаеми горива и покриващи всички производствени разходи за същия срок, както PPA (повече от 10 години). Комисията не откри такива в своето проучване на енергийния пазар и противно на техните твърдения за обратното, никоя от заинтересованите страни не представи пример за такъв договор на Комисията, въпреки факта, че някои от тях принадлежат към много големи групи с дейности в няколко страни.
(218)
Единствените примери, цитирани от заинтересованите страни, не са адекватни поради причините, посочени по-долу:
а)
договорите в Португалия между Redes Energéticas Nacionais от една страна и Turbogás, Electricidade De Portugal и Pego от друга, бяха сключени от държавно дружество (Redes Energéticas Nacionais). Трябва да се отбележи, че Комисията не счете тези договори за съвместими с правилата за държавна помощ, въпреки опитите на заинтересованите страни да докажат тяхната съвместимост. Комисията единствено издаде решение относно тяхната съвместимост с член 81 от Договора за ЕО. В решение за държавната помощ, засягащо задължителното анулиране от страна на Португалия на тези договори и предоставянето на компенсации за анулирането, Комисията отбеляза, че те представляват предимство за производителите на електроенергия; (56)
б)
договорите, сключени от Northern Ireland Electricity в Обединеното кралство, са били предоставени по време, когато Northern Ireland Electricity все още е било държавно дружество, по искане на държавата. Впоследствие Northern Ireland Electricity е било приватизирано и правителството на Обединеното кралство е трябвало да въведе помощна схема за компенсации на Northern Ireland Electricity за неикономическата тежест, свързана с тези договори;
в)
договорът между Electricité de France и Péchiney във Франция обхваща само променливите разходи на атомната електроцентрала на Electricité de France. През деветдесетте години на 20 век във Франция са били сключени много други договори от този тип. Всички те се основават на принципа, че производителят на енергия приема да доставя електроенергия на купувача за дълъг период от време на цена, която покрива само пределните разходи.
(219)
Въпреки обратните твърдения на заинтересованите страни, накрая Комисията отбеляза, че сключването на PPA след конкурентна процедура не е достатъчно основание да се счита, че те не представляват помощ. Този аргумент се прилага, когато държава-членка закупува стоки или услуги за собствена употреба. Във въпросния случай целта на конкурентната процедура е била по-скоро да обслужва политически цели като насърчаване на чуждестранни инвестиции в Полша, опазване на околната среда и повишаване сигурността на доставките, отколкото закупуване на стоки и услуги, необходими на държавата. В такива случаи фактът, че е следвана конкурентна процедура, може да доведе само до заключението, че помощта е ограничена до минимума, необходим за постигане на политическите цели; това не е достатъчно, за да се изключи наличието на държавна помощ.
(220)
Производители на електроенергия, принадлежащи към частни групи, приведоха аргументи, че всякаква държавна помощ по силата на PPA би била елиминирана от приватизационния процес, защото цената, платена от дружествата, закупили електроцентралите, е щяла да вземе под внимание стойността на PPA.
(221)
Комисията счита, че този аргумент не се прилага в настоящия случай. Във въпросния случай приватизацията на електроцентралите е станала под формата на сделки с акции.
(222)
Съдът на Европейските общности е анализирал как промяна в собствеността на дадено дружество по време на сделка с акции се отразява на съществуването на помощ и на получателя на неправомерна помощ, предоставена на дружеството. Той отсъди, че неправомерната помощ остава в дружеството-получател, въпреки промяната в собствеността върху него. (57) Трансферът на дялове на пазарна цена гарантира само, че и купувачът не се облагодетелства от държавната помощ.
(223)
Във въпросния случай това означава, че промяната в собствеността на електроцентралите, които са сключили PPA, не променя факта, че PPA представляват държавна помощ за тези електроцентрали. Всъщност електроцентралите са били облагодетелствани от предимствата, съдържащи се в PPA, независимо от тяхната структура на собственост.
(224)
Всички горепосочени елементи, представляващи икономически предимства, и приведени по-горе аргументи касаят времето на присъединяване на Полша към ЕС и остават приложими към датата на настоящото решение (или за PPA, прекратени преди датата на настоящото решение, до датата на тяхното прекратяване).
(225)
Предвид горното Комисията заключава, че PPA предоставят предимство на получателите.
7.1.2. Услуги от общ икономически интерес
(226)
Заинтересованите страни приведоха аргументи, че PPA следва да се разглеждат като осъществяващи SGEI с цел гарантиране на енергийните доставки и опазването на околната среда. Счита се, че те отговарят на критериите, изложени в съдебното решение Altmark, което означава, че те не представляват помощ по смисъла на член 87, параграф 1от Договора за ЕО.
(227)
Комисията анализира тези аргументи и не може да се съгласи с тях по следните причини:
(228)
Държавите-членки имат широка свобода на действие да определят сферата на SGEI. При все това, съществуването на тази широка свобода на действие не означава, че всяка държавна намеса с политическа мотивация може да бъде характеризирана като SGEI. Например в съдебното решение Merci convenzionali porto di Genova, (58) Съдът отказа да приложи член 86, параграф 2 от Договора за ЕО, защото „не изглежда, […] че работата [по пристанищата] е от общ икономически интерес със специални характеристики в сравнение с общия икономически интерес на други икономически дейности.“ Комисията също така счита, че широката свобода на действие на държавите-членки в определянето на обхвата на SGEI се ограничава до области, за които съществува законодателство на Общността.
(229)
Заинтересованите страни се позоваха на опазването на околната среда като една SGEI, която трябва да бъде реализирани от PPA. По-точно PPA е трябвало да подкрепят инвестиции, предвидени да позволят на полските заводи да се адаптират към екологичните стандарти на ЕС.
(230)
Комисията счита, че изискването за изпълнение на екологичните стандарти не показва никакви специални характеристики в сравнение с ограниченията, наложени на всички дружества, работещи в промишлен сектор. Освен това, отчитайки изпълнението на екологичните стандарти като SGEI би противоречило принципа „замърсителят плаща“, който е един от основните принципи на правото Общността относно околната среда, съдържащ се в първичното законодателство, член 174, параграф 2 от Договора за ЕО.
(231)
Комисията отбеляза довода на заинтересованите страни, че опазването на околната среда се цитира като една от възможните сфери на задълженията за обществена услуга в член 3 от Директива 96/92/ЕО. При все това Комисията е на мнение, че това не противоречи на позицията, изложена по-горе. Фактът, че директивата гласи, че може да съществуват задължения за обществена услуга в областта на опазването на околната среда, не означава, че няма изисквания относно действителното съдържание на тези задължения за обществена услуга. В частност тези задължения трябва да показват специални характеристики в сравнение с обичайната бизнес среда на дружества в този сектор и не може да бъдат несъвместими с принципите, на които се основава политиката за опазване на околната среда на Общността (например принципа „замърсителят плаща“).
(232)
Комисията също така отбеляза, че четири от електроцентралите, ангажирани с PPA (в Turów, Pątnów, Bełchatów и Jaworzno), са включени в списъка на WWF на тридесетте европейски електроцентрали, отделящи най-много замърсители, (59) което допълнително отнема от тежестта на твърденията, че те изпълняват SGEI за опазване на околната среда.
(233)
Заинтересованите страни също така се позовават на сигурността на доставките като SGEI, която PPA изпълняват.
(234)
В практиката си за вземане на решения (60) Комисията е на мнение, че сигурността на доставките може да бъде SGEI, предмет на ограниченията, предвидени в член 8, параграф 4 на Директива 96/92/ЕО (който съответства на член 11, параграф 4 на Директива 2003/54/ЕО), т. е. при условие че засегнатите производители на електроенергия използват местни източници на горива за първична енергия и че общия обем на енергията през никоя календарна година не надвишава 15 % от общата първична енергия, необходима за производството на електроенергията, използвана от съответната държава-членка.
(235)
Във въпросния случай PPA касаят количества енергия, които значително надвишават посочените в съображение 234 15 %. Нещо повече, те се отнасят само до производителите на електроенергия, използващи местни източници на горива за първична енергия.
(236)
Комисията отбеляза, че електроцентралите със сключени PPA не показват никакви специални характеристики, които биха ги направили особено добре адаптирани за изпълнение на целите за сигурност на доставка. Всъщност те са просто обикновени електроцентрали, свързани към електропреносната мрежа, и следователно допринасят за цялостната сигурност на доставките в Полша както и всяка друга електроцентрала в сектора.
(237)
Предвид горното Комисията е на мнение, че няма причини да се отклонява от обичайната си практика в тази област. Затова тя трябва да отхвърли твърдението, че PPA изпълняват SGEI в областта на сигурността на доставките. Във всеки случай досега Полша не е дефинирала SGEI в този контекст.
(238)
Предвид горното Комисията заключава, че разпоредбите на Договора за ЕО за SGEI не се прилагат за PPA.
(239)
Комисията също така отбелязва, че PPA няма да отговорят на всички критерии, изложени в съдебното решение Altmark.
(240)
Първо, съгласно съдебното решение Altmark, от предприятието-получател всъщност се изисква да изпълнява задълженията за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени.
(241)
Във въпросния случай предполагаемите задължения за обществена услуга не са ясно определени. Заинтересованите страни посочват опазване на околната среда и сигурност на доставките, но тези цели са от много общо естество. Освен това до известна степен може да се твърди, че всеки производител в енергийния сектор допринася за изпълнението на тези цели. Заинтересованите страни не предоставиха никакви документи, даващи по-конкретна дефиниция за вида SGEI, поверена на отделните производители на електроенергия, а още по-малко правен документ, формулиращ техните задължения.
(242)
Член 1, параграф 2 от полския закон за енергетиката също беше цитиран. (61) В този член се посочва, че държавата трябва да гарантира продължителна и непрекъсната доставка на електроенергия до крайните потребители по начин, който е технически и икономически осъществим, и който отдава необходимото внимание на изискванията за опазване на околната среда. Но този член от закона не вменява на никое определено дружество задължения за обществена услуга. Той вменява задължения само на държавата.
(243)
Накрая, заинтересованите страни твърдят, че PPA са документи, които поверяват на производителите на електроенергия SGEI. Но PPA не съдържат никакво конкретно определение на SGEI, нито дори посочват тези задължения или правни основания, които биха могли да бъдат основание държавата да повери изпълнението на SGEI на други лица.
(244)
Второ, параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да са били определени предварително по обективен и прозрачен начин и компенсацията не следва да надвишава сумата, необходима за покриването на всички или част от реализираните разходи при изпълнението на задълженията за обществена услуга, като се вземат предвид съответните приходи и разумна печалба за изпълнението на тези задължения. (62)
(245)
При липсата на ясно определение на SGEI и в частност такова, което прави ясно разграничение между услугата, която трябва да бъде извършена, и обичайните бизнес операции на електроцентралите, не е възможно да се определят параметри за компенсация и/или да се определи дали компенсацията надвишава сумата, необходима за покриване на разходите, реализирани при изпълнението на тези задължения. Не е възможно дори да се определи точно каква е компенсацията.
(246)
Съществуването на определени параметри за определяне цените на PPA не е еднозначно на съществуването на точни параметри за изчисление на компенсация за SGEI, тъй като цената не е равна на компенсацията. Нещо повече, фактът, че цената покрива само разходите за производство на електроенергия плюс марж на печалба, не означава, че тя не включва никакви прекомерни компенсации, тъй като много от разходите за производство на електроенергия може да са обичайните разходи, покривани от всеки производител на електроенергия, а не допълнителни разходи във връзка с SGEI.
(247)
Трето, когато дружество, което трябва да изпълнява задължения за обществена услуга, не е избрано чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, нивото на необходимата компенсация трябва да бъде определено въз основа на анализ на разходите, които едно типично предприятие, добре управлявано и снабдено с адекватните средства за производство за изпълнение на задълженията за обществена услуга, би реализирало при изпълнение на тези задължения, като се вземат предвид свързаните с това приходи и разумна печалба за изпълнение на тези задължения.
(248)
Заинтересованите страни се аргументират, че тези критерии следва да се считат за автоматично изпълнени, защото за сключването на PPA е проведена недискриминационна и прозрачна тръжна процедура PPA. При все това Комисията отбелязва, че при тръжната процедура са приложени различни критерии, не само ценови или критерии, свързани с горепосочените политически цели (опазване на околната среда, сигурност на доставките). Комисията счита, че прилагането на тези различни критерии, които не са свързани с цената или въпросните политически цели, прави невъзможно автоматичното заключение, че нивото на компенсации е коректно. Освен това фактът, че са използвани много различни критерии с цел оценяване на офертите и че не е определена конкретна цел за SGEI също показва колко различно е дори да се оцени дали предполагаемите SGEI реално са изпълнени. Например смесването на ценовите и екологичните критерии може да доведе до избиране на оферант, предлагащ производство на електричество на много ниска цена, но при по-малко съблюдаване на опазването на околната среда, вместо друг, предлагащ производство на електричество с по-високо екологично качество, но на по-висока цена. Това повдига съмнения дали производителите на електроенергия реално изпълняват SGEI и във всеки случай прави по-трудно определянето на степента на изпълняваните SGEI.
(249)
Освен това нито полските власти, нито заинтересованите страни са предоставили анализ на въпросните разходи на производителите в подкрепа на твърдението, че те съответстват на разходите, реализирани от типично предприятие. Всъщност оценките, предоставени от Полша в съответствие със закона с цел изчисляване на компенсациите на отделните производители на електроенергия, показват, че техните разходи са значително по-високи от тези, реализирани от типичен нов участник на пазара в Полша.
(250)
Накрая, Комисията отбелязва, че в случая с PPA на EC Kraków не е проведена тръжна процедура.
(251)
Заинтересованите страни са привели аргумента, че член 86, параграф 2 от Договора за ЕО може да се приложи към PPA, дори когато те не изпълняват критериите на съдебното решение Altmark.
(252)
Комисията е на мнение, че съображенията, изложени по-горе, водят до заключението, че член 86, параграф 2 не може да се прилага към PPA.
(253)
В частност член 86, параграф 2 може да се прилага само за дружества, на които е поверено предоставянето на истински SGEI, което не е налице в този определен случай, както е показано в съображения от 228 до 238. SGEI, ако има такива, трябва да бъдат поверявани на специфични дружества, което не е така в този случай, както е показано в съображения от 240 до 243. Накрая, компенсацията за предоставяне на SGEI трябва да бъде пропорционална на реализираните разходи; с други думи, трябва да бъде възможно да се извърши оценка на обхвата на SGEI, за да бъдат изчислени свързаните разходи. Случаят тук не е такъв, както е посочено в съображения 245 и 246.
(254)
PPA очевидно са избирателни, тъй като са били сключени с ограничен брой дружества. Когато са сключвани тези договори, в енергийния сектор е имало дружества, които не са били облагодетелствани от PPA.
(255)
Позоваването на заинтересованите страни на необходимостта от определяне на съответните пазари е неточно. Концепцията за избирателността включва мерки, които облагодетелстват целия сектор, дори когато облагодетелстват всички дружества в рамките на този сектор (което в този случай не е така, тъй като някои дружества в сектора не са облагодетелствани от PPA).
(256)
Що се отнася до позоваването на съдебното решение Van der Kooy, Комисията припомня, че в това решение Съдът не е поставил под въпрос избирателността на мярката за помощ. Оценката, цитирана от заинтересованите страни в техните мнения, касае наличието на предимство, но не може да бъде установено дали Съдът на европейските общности е счел, или би счел, че мярката не отговаря на критерия за избирателност.
(257)
Накрая, в отговор на твърдението на заинтересованите страни, че критерият за избирателност следва да бъде заменен с принципа на пазарния инвеститор за мерки, които не решават от държавата, Комисията отбелязва, че принципът на пазарния инвеститор е тест за проверка дали съществува предимство, а не избирателност.
(258)
Заинтересованите страни се аргументират, че Комисията е трябвало да проучи дали PPA са изкривявали конкуренцията или въздействали на търговията между държавите-членки към момента на тяхното сключване. Както беше обяснено по-горе, Комисията е на мнение, че въпросът дали PPA са представлявали държавна помощ към момента на тяхното сключване не влияе върху изхода на настоящата процедура. С оглед присъединяването си към ЕС, Полша е отворила своя пазар на ранен етап: първите потребители са получили възможност да променят доставчика на електроенергия през 1999 г., а полската енергийна борса е била открита през същата година. На 1 май 2004 г. Полша се присъедини към либерализирания вътрешен пазар. Съществуването на дългосрочни споразумения с държавното PSE, включително гаранция за закупуване на електроенергия, предоставена от това дружество, на цена, която покрива разходите на електроцентралите плюс марж на печалба, има потенциал за изкривяване на конкуренцията.
(259)
Мерките, които облагодетелства дружества в енергийния сектор на една държава-членка, могат пречат на възможностите на дружества от друга държава-членка да изнасят електроенергия към тази държава-членка или да облагодетелства износа на електроенергия към втора група държави-членки. Това важи в голяма степен за Полша, която има централно разположение в Европа и е свързана, или лесно може да бъде свързана, с няколко настоящи и бъдещи държави-членки.
(260)
Пазарът на електроенергия в Полша (полската енергийна борса) беше открит през 1999 г.; през същата година PSE се присъедини към UCTE. (63).
(261)
Към момента на сключване на PPA явно е била осъществявана търговия с електроенергия между Полша и съседните ѝ страни. Електропреносният капацитет на междусистемния капацитет не е бил голям (2 000 MW според заинтересованите страни), но е бил максимално използван, главно за износ.
(262)
През 2005 г. Полша е изнесла 14,3 TWh електроенергия и е внесла 3,1 TWh, при вътрешни нива на потребление от 144,8 TWh; (64) при все това по-голямата част от търговията се е извършвала с Република Чехия, Германия и Словакия (междусистемните връзки към Украйна и Беларус са с много малък капацитет или не са в изправност).
(263)
От горното следва, че PPA са имали потенциал да изкривят конкуренцията дори преди присъединяването на Полша към ЕС. При все това критерият за въздействието върху търговията между държавите-членки може да бъде изпълнен, по дефиниция, само след присъединяването. Тъй като присъединяването и либерализацията на енергийния сектор в Полша са били осъществени на една и съща дата (1 май 2004 г.), Комисията заключава, че най-късно към датата на присъединяването на Полша към ЕС предимствата, произтичащи от PPA, са имали потенциал да нарушат конкуренцията и да повлияят на търговията между държавите-членки и имат този потенциал за целия срок на PPA.
(264)
Въз основа на горното Комисията е на мнение, че PPA представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
7.1.3. PPA като „нова помощ“ в противовес на „съществуваща помощ“ Неправомерност на помощта
(265)
Според приложение IV, глава 3 от Договора за присъединяване Комисията е компетентна да изследва подробно мерките (индивидуални мерки за помощ и схеми за помощ), които са влезли в сила преди присъединяването, остават в сила след тази дата и представляват държавна помощ.
(266)
Първо, тъй като PPA са били сключени между 1994 г. и 1998 г., т.е. преди Полша да се присъедини към Европейския съюз, те отговарят на условието за влизане в сила преди присъединяването. В тази връзка Комисията отбелязва, че настоящото решение засяга само онези PPA, които са били в сила към датата на присъединяването на Полша към ЕС (1 май 2004 г.). То не включва никои PPA, прекратени преди тази дата.
(267)
Второ, PPA са приложими след присъединяването. Те изтичат между 2006 г. и 2027 г. - т.е. след присъединяването. Точният риск за държавата по силата на PPA не е бил известен към датата на присъединяването.
(268)
В този контекст Комисията като цяло счита, че следните мерки за помощ са приложими след присъединяването и представляват нова помощ: (65)
а)
всички схеми за помощ, влезли в сила преди датата на присъединяването и въз основа на които, без да са необходими мерки за по-нататъшно прилагане, може да бъде предоставена индивидуална помощ на дружествата, посочени в закона по общ и абстрактен начин след присъединяването;
б)
помощ, която не е свързана с определен проект и е била предоставена преди присъединяването на едно или повече дружества за неопределен период от време и/или неопределена сума;
в)
индивидуални мерки за помощ, при която точният риск за държавата не е бил известен към датата, на която е предоставена помощта.
(269)
PPA са служили като гаранция за жизнеспособността на електроцентралите. При все това, те не са класическа форма на гаранция: PPA предвиждат бъдеща възвръщаемост от инвестициите и доходност чрез гарантирано изкупуване на електроенергия на гарантирана (макар и променлива) цена за гарантиран период от време, независимо от пазарните условия.
(270)
Финансовият риск за държавата, произтичащ от PPA, не е бил ограничен с максимална сума преди присъединяването, нито е била ограничена помощ за производителите на електроенергия, категорично и безусловно предоставяна до определени суми преди присъединяването.
(271)
Обратно, икономическият риск за държавата, произтичащ от PPA, зависи от параметрите на по-нататъшното развитие, което не е било известно по време на присъединяването. Освен това PPA са гарантирали на производителите на електроенергия защита от измененията в цените, които не са били свързани с транзакции или събития преди присъединяването, а са засягали бъдещото развитие и следователно не са били неизвестни към датата на присъединяването.
(272)
По-специално фактът, че рискът за държавата, произтичащ от PPA, не е бил известен към датата на присъединяването и че държавата е продължила да носи отговорност след присъединяването, се доказва от следните обстоятелства.
(273)
Първо, цените на електроенергията, по които производителите на електроенергия продават електроенергията на PSE, не са били формулирани в отделните PPA. Цените са резултат от изчисления, изготвени по формула, обхващаща серия от параметри, които се променят по непредвидим начин.
(274)
Например тези формули включват параметри като индекси на потребителските цени в Полша или в САЩ, цени на нефта или въглищата на световните пазари, средна работна заплата в Полша или валутния курс USD/PLN. Очевидно колебанията на всички тези параметри не се определят единствено от събития, които са се случили преди присъединяването. Изчисленията на цените, а понякога и самите формули, се променят непрекъснато по силата на серия от приложения към PPA, приемани в някои случаи ежегодно или дори по-често.
(275)
На този фон Комисията е на мнение, че съществуването на ценообразуваща формула не представлява достатъчно ограничение за икономическия риск за държавата. Самото съществуване на редица развиващи се параметри във формулата прави невъзможно определянето на потенциалното ниво на риска за държавата със задоволителна точност.
(276)
Освен това, за разлика от класическите гаранции, PPA покриват оперативните разходи на получателите. Те предвиждат продължително закупуване на гарантирано количество електроенергия от PSE и непрекъснато изплащане на променливите или постоянни оперативни разходи по посочените ценообразуващи формули.
(277)
Комисията също така взе предвид факта, че с оглед на значителния брой параметри, които включват ценовите формули, не може да се изключи възможността самият получател на помощта да повлияе на крайната цена (чрез определени елементи от оперативните разходи, например заплати на служителите и управителите).
(278)
Като допълнителен аргумент, финансовият риск за PSE, произтичащ от PPA, в значителна степен зависи от търсенето. Той е равен на разликата между изкупната цена по PPA и печалбата, която PSE може да генерира чрез продажбата на електроенергията на крайния потребител. Цената, на която PSE продава електроенергията на крайния потребител не може да бъде прогнозирана. Цената на електроенергията, продавана на монополния пазар, се определя ежегодно от държавата, докато на свободния пазар цените варират по непредсказуем начин. Това увеличава непредсказуемостта на риска за държавата, произтичащ от PPA. Може дори да се окаже, че фиксираният минимален задължителен обем електроенергия, предвидена в PPA, надхвърля действителните нужди на PSE, особено след като завърши либерализацията на енергийния пазар през 2007 г. Излишъкът на електроенергия може да доведе до дори по-високи непредвидими разходи, увеличавайки още повече непредсказуемостта на риска за държавата, произтичащ от PPA.
(279)
Следователно плащанията на PSE към производителите на електроенергия след присъединяването не са просто изплащане на траншове в рамките на изцяло фиксирано ограничение, определено преди присъединяването. Освен това PPA са били коригирани чрез допълнителни приложения няколко пъти след датата на тяхното подписване.
(280)
Комисията отбелязва, че - в съответните случаи - когато се съставя оценката на съвместимостта на помощта с общия пазар, трябва да се обърне необходимото внимание на помощ, предоставена преди държавата-членка да се присъедини към Европейския съюз и приложима след присъединяването.
(281)
Съгласно горепосочените разпоредби от Договора за присъединяване, всички мерки, влезли в сила преди присъединяването и все още приложими след тази дата, които представляват държавна помощ и които не попадат в някоя от категориите, изброени по-долу, се разглеждат, считано от датата на присъединяването, като нова помощ по смисъла на член 88, параграф 3 от Договора за ЕО.
(282)
Трите категории съществуваща помощ, посочени в Договора за присъединяване, обхващат:
1.
мерки за помощ, които не са влезли в сила в Полша преди 10 декември 1994 г.
С изключение на едно PPA с производителя Turów S.A. (66), PPA са подписани след 10 декември 1994 г., и следователно не представляват съществуваща помощ по смисъла на член 88, параграф 1 от Договора за ЕО.
2.
мерки за помощ, включени в списъка на съществуващата държавна помощ, приложен към Договора за присъединяване.
Комисията не е била уведомена нито за схемата, която обхваща PPA, нито за които и да е индивидуални PPA, с оглед включване в списъка на съществуващите схеми за помощ, анексиран към Договора за присъединяване, нито са били включени в допълнението към приложение IV към Договора за присъединяване, посочено в точка 1, буква б), глава 3, приложение IV, което съдържа списък със съществуващи мерки за помощ; като такива, те не представляват съществуваща помощ по смисъла на член 88, параграф 1 от Договора за ЕО.
3.
мерки за помощ, които преди датата на присъединяване са били оценени от органа за държавна помощ в Полша и са били счетени за съвместими с правото на Общността, и срещу които Комисията не е възразила въз основа на сериозни съмнения относно съвместимостта с общия пазар съгласно процедурата, изложена в Договора за присъединяване, така наречената „временна процедура“ (вижте втори параграф, глава 3 от приложение IV към Договора за присъединяване).
Тъй като по така наречената временна процедура в Комисията не са били никакви PPA, те не представляват съществуваща помощ по смисъла на член 88, параграф 1от Договора за ЕО.
(283)
С оглед на факта, че индивидуалните PPA не принадлежат към никоя от категориите съществуваща помощ, изброени в Договора, те представляват нова помощ, считано от датата на присъединяване.
(284)
Комисията отбеляза, че тази категоризация е също така в съответствие с последното изречение на член 1, буква б), точка v) от Регламент (ЕО) № 659/1999. Този член гласи, че когато мерките станат помощ след либерализация в съответствие с правото на Общността (в този случай либерализация на енергийния пазар в съответствие с Директива 96/92/ЕО, която влезе в сила в Полша, когато Полша се присъедини към Европейския съюз), такива мерки не се считат за съществуваща помощ след датата, определена за либерализация, т. е. те се разглеждат като нова помощ.
(285)
По отношение на мненията на заинтересованите страни, посочени в съображение 71, Комисията счита, че те разглеждат PPA като схема за помощ по причините, изложени в съображение 31. Тя също така взема под внимание факта, че решение на държавата да предложи на инвеститорите PPA, които гарантират тяхната жизненост, докато споразуменията са в сила, е общ знаменател за всички PPA.
(286)
Заинтересованите страни се аргументират, че PPA не са представлявали държавна помощ, когато са били сключени и следователно не може да бъдат разглеждани като нова помощ. Те се позовават на съдебното решение Alzetta Mauro, (67) привеждайки довода, че помощ, предоставена на пазар, който първоначално е бил затворен за конкуренция преди неговата либерализация, следва да се разглежда като съществуваща помощ от датата на либерализацията. Независимо от горното член 1, буква б), точка v) от Регламент (ЕО) № 659/1999 засяга както схемите за помощ, така и индивидуалните мерки за помощ.
(287)
Комисията отхвърля този довод. Беше демонстрирано, че всички критерии, определящи съществуването на държавна помощ, са били изпълнени към датата на присъединяването на Полша към ЕС. В частност, беше демонстрирано, че е била осъществявана търговия с електроенергия между Полша и съседните ѝ страни по това време и че полската енергийна борса работи от 1999 г. Във всеки случай не е имало съмнение, че от датата на присъединяване Полша незабавно ще се присъедини към сектор, отворен за конкуренция. Комисията е на мнение, че целта на разпоредбите за държавна помощ, съдържащи се в Договора за присъединяване, е точно да гарантират, че мерки, които биха могли да изкривят конкуренцията между държавите-членки, считано от датата на присъединяване, са били преразгледани. В противоречие с договорите за присъединяване до 1 май 2004 г., Договорът за присъединяване, подписан от Полша и девет други страни е съставен така че да ограничи мерките, считани, че представляват съществуваща помощ в трите специфични случая, описани по-горе. Съдебното решение Alzetta Mauro не касае мярка, предвидена в Договора за присъединяване, и следователно не може да се счита за приложимо в това отношение към оценяваните PPA. Накрая, Комисията е на мнение, че съдебното решение Alzetta Mauro касае действителната ситуация, както е описана в решението на Комисията от дата преди влизането в сила на Регламент (ЕО) № 659/1999.
(288)
Следователно въз основа на Договора за присъединяване Комисията заключава, че PPA представляват нова помощ.
(289)
Предвид факта, че Комисията не е била уведомена за PPA съгласно процедурните правила за държавна помощ, Комисията е на мнение, че те представляват неправомерна помощ.
7.1.4. Приложими разпоредби на Договора
(290)
Заинтересованите страни приведоха аргументи, че Комисията е трябвало да анализира PPA в контекста на временните механизми на Договора за присъединяване, заедно с дело за държавна помощ PL 1/03. (68)
(291)
Комисията отхвърля това твърдение.
(292)
Съгласно временния механизъм на Договора за присъединяване правомощията на Комисията са били ограничени до одобряване или отхвърляне на решения, взети от органите за конкуренция в страните в процес на присъединяване относно мерки, влезли в сила и все още в сила след присъединяването. Дело PL 1/03 касае решение на полския орган в областта на конкуренцията по проектозакона за държавни компенсации за прекратяване на PPA. То не покрива помощ в рамките на самите PPA и полските власти не са подали уведомление за PPA съгласно временната процедура; съответното решение на службата за конкуренция и защита на потребителите също не обхваща индивидуалните PPA. Комисията не е имала правомощия да вземе едностранно решение за разширяване на обхвата на делото въз основа на временната процедура.
(293)
В допълнение, дори ако Комисията е имала правомощия да разшири обхвата на делото едностранно, това не би било възможно в този определен случай, защото законът, преразгледан по временната процедура е предвиждал задължително прекратяване на всички PPA преди присъединяването на Полша към ЕС. Тъй като преразглеждането на Комисията може да обхване само въпросите, свързани с държавната помощ, която е все още приложима след присъединяването, PPA не биха могли да бъдат включени в тази сфера.
(294)
Що се отнася до другите двустранни договори или енергийната харта, Комисията отбелязва, че те не забраняват прекратяването на такива договори, но препоръчват подходяща компенсация, което не променя естеството на PPA като държавна помощ. Целта на тези договори е да гарантира баланс между целите на либерализацията и задължението да се поддържат инвестиции. По отношение на мненията на заинтересованите страни за лишаване от права, Комисията е на мнение, че ако PPA представляваха неправомерна и несъвместима държавна помощ, те биха били незаконни. Съответно прекратяването на тези споразумения не може да се разглежда като лишаване от права. Ако такова прекратяване се счита за лишаване от права, Комисията е на мнение, че могат да бъдат отпуснати компенсации и че условията, изложени в методологията, ще гарантират, че тази компенсация е справедлива.
7.1.5. Оценка на съвместимостта
(295)
Член 87, параграф 1 от Договора за ЕО предвижда генерална забрана върху държавната помощ в рамките на Общността.
(296)
Член 87, параграф 2 и член 87, параграф 3 от Договора за ЕО предвиждат освобождаване от общото правило, че такава помощ е несъвместима с общия пазар, съгласно член 87, параграф 1.
(297)
Освобождаването по член 87, параграф 2 от Договора за ЕО не е в сила в настоящия случай, защото тази мярка няма социален характер, не е била предоставена на индивидуални потребители, не е предвидена за отстраняване на щети, причинени от природни бедствия или извънредни събития и не е била предоставена на икономиката в отделни региони на Федерална република Германия, засегнати от разделянето на тази страна.
(298)
Допълнителни освобождавания са изложени в член 87, параграф 3 от Договора за ЕО.
(299)
Член 87, параграф 3, буква a) гласи, че „помощ за стимулиране на икономическото развитие на региони, където стандартът на живот е необичайно нисък или където има високо равнище на безработица“ може да се счита за съвместима с общия пазар. По-голямата част и дори цяла Полша може да бъде разглеждана като такъв регион.
(300)
Комисията прие насоки за оценка на такава помощ. Когато Полша се присъедини към ЕС, в сила са били насоките за националната регионална помощ (69) („регионалните насоки“). Тези насоки също така определят оценката на регионалната помощ в контекста на член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО.
(301)
Съгласно регионалните насоки, държавната помощ би могла по принцип да бъде разрешена само за инвестиционни разходи. Оперативната помощ обикновено е забранена (точка 4.15 от регионалните насоки), но може по изключение да бъде разрешена в определени региони, ако е ограничена като време и прогресивно намалява. (70)
(302)
Помощта не може да бъде разглеждана като инвестиционна помощ. Инвестиционната помощ се определя посредством списък с потенциални допустими разходи, посочени в точки 4.5 и 4.6 от регионалните насоки. Плащанията по PPA очевидно обхващат и други разходи. Най-видният пример е, че PPA гарантират цените на горивата, свързани с експлоатацията на електроцентралите. Разходите за персонала също са обхванати от PPA. Ясно е, че тези разходи не са допустими за инвестиционната помощ. Обратното, те съответстват на текущите разходи на оператора и като такива трябва да бъдат включени в оперативните разходи, както е посочено в точка 4.15 от регионалните насоки.
(303)
Помощта, отпусната по PPA, не е предмет на разумна времева рамка. PPA са сключени за много дълги периоди от време, сходни с очаквания жизнен цикъл на типична електроцентрала. Освен това PPA не включват никакви разпоредби за постепенно намаляване на сумата на помощта. Гарантираните обеми на закупувана електроенергия не са дегресивни, а цените се индексират, което означава, че те по-скоро ще нарастват, отколкото намаляват. Гарантираната печалба и нейния обхват също не намаляват през съответния период от време.
(304)
С оглед на горното Комисията заключава, че помощта не отговаря на дерогацията, предвидена в член 87, параграф 3, буква a) от Договора за ЕО.
(305)
Член 87, параграф 3, буква б) от Договора за ЕО гласи, че „помощите за насърчаване изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес или за преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава-членка“ може да бъде обявена за съвместима с общия пазар.
(306)
Комисията отбелязва, че въпросната помощ не е предвидена за насърчаване изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес.
(307)
Комисията не откри и никакви доказателства, че помощта е предназначена за отстраняване на сериозни нарушения в полската икономика. Комисията признава, че електроенергията е важен продукт за икономиката на всяка държава-членка, и че е съществувала нужда от модернизация в този сектор в Полша пред деветдесетте години на 20 век.
(308)
При все това Комисията е на мнение, че понятието „сериозни нарушения в икономиката на държава-членка“ касае много по-сериозни случаи. Само позоваването на потенциалните последствия за икономиката на държава-членка, както направиха заинтересованите страни, не е достатъчно горепосочените разпоредби на Договора да се считат за приложими към дадена мярка. Като минимум биха били необходими по-подробно описание и анализ на вероятността от възникване на такова нарушение и на обхвата на неговите последствия.
(309)
Накрая Комисията отбелязва, че това понятие включва някои идеята за спешност, която е несъвместима с продължителния цикъл на тръжните процедури и преговорите по PPA.
(310)
С оглед на горното Комисията заключава, че помощта не отговаря на дерогацията, съдържаща се в член 87, параграф 3, буква б) от Договора за ЕО.
(311)
Член 87, параграф 3, буква г) от Договора за ЕО гласи, че помощ за насърчаване на културата и опазване на наследството може да се счита за съвместима с Договора за ЕО, когато тази помощ не засяга условията на търговия и конкуренция в Общността в степен, противоречаща на общия интерес. Този член очевидно не се прилага към PPA.
(312)
Член 87, параграф 3, буква в) предвижда разрешаване на държавна помощ за улесняване развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото такава помощ не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес. Комисията е изготвила няколко насоки и съобщения, които обясняват как ще прилага дерогацията, съдържаща се в този член.
(313)
Заинтересованите страни се позоваха на прилагането на регионалните насоки и на насоките за опазване на околната среда.
(314)
Съображения от 300 до 304 посочват причините, поради които помощта не може да се счита за съвместима с общия пазар при прилагането на регионалните насоки. (71)
(315)
Комисията отбелязва, че насоките за опазване на околната среда, както и насоките за регионална помощ, на първо място разрешават инвестиционна помощ. Оперативната помощ е ограничена до специфични цели. Първата е помощ за управление на отпадъците и енергоспестяване (раздел E.3.1) и е ограничена до максимум 5 години. Втората е помощ под формата на данъчни облекчения или освобождаване (раздел E.3.2). Третата е помощ за възобновяеми енергийни източници (раздел E.3.3). Очевидно никоя от тези разпоредби не се прилага в настоящия случай.
(316)
Четвъртият и последен тип оперативна помощ, която може да бъде разрешена, е помощ за комбинирано производство на електрическа и топлинна енергия (раздел E.3.4). Някои от засегнатите производители произвеждат топлинна и електрическа енергия. При все това нито Полша, нито който и да е от засегнатите производители не са демонстрирали, че тези електроцентрали напълно отговарят на критериите за ефективност, изложени в насоките за опазване на околната среда. В действителност Полша е предоставила на Комисията данни, сочещи, че само ограничена част от производството може да се счита за съвместима с тези критерии за ефективност. По мнение на Комисията това означава, че помощ, която обхваща цялото производство на въпросните юридически лица, не може да бъде разрешена въз основа на тези разпоредби.
(317)
От документите, посочени в съображение 312, единственият, който може да бъде приложен в настоящия случай, е методологията на невъзвръщаемите разходи. Методологията на невъзвръщаемите разходи касае помощ, предоставена на изпълнители, които са изградили електроцентрали преди либерализацията на енергийния сектор и които може да изпитват затруднения при тяхната експлоатация на либерализирания пазар.
(318)
В решението за откриване на процедурата Комисията повдигна редица съмнения относно възможността PPA да бъдат разрешени въз основа на методологията на невъзвръщаемите разходи.
(319)
Едно тези съмнения беше породено от факта, че методологията на невъзвръщаемите разходи посочва, че Комисията изпитва сериозни съмнения относно помощ, предназначена да опазва всички или някои от приходите, предхождащи по дата влизането в сила на Директива 96/92/ЕО, без стриктно да взема предвид допустимите невъзвръщаеми разходи, които могат да възникнат в резултат от въвеждането на конкуренция. (72)
(320)
PPA са били предвидени точно за предпазване на по-голямата част от приходите, предхождащи по дата влизането в сила на Директива 96/92/ЕО, получени от засегнатите производители на електроенергия и електроцентрали. Освен това те касаят електроцентрали с много важен пазарен дял и за много дълъг период от време, значително надвишаващ времето, необходимо за разумен пазарен преход.
(321)
В контекста на горното Комисията заключава, че PPA са несъвместими с критериите, изложени в методологията на невъзвръщаемите разходи. Те противоречат на фундаменталните ѝ принципи, предвидени да направят възможно прогресивен, но естествен пазарен преход.
(322)
Заинтересованите страни са привели аргумента, че PPA могат да бъдат разрешени пряко в съответствие с член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО. Те са посочили, че PPA улесняват развитието на полския енергиен сектор, като привличат чужди инвестиции в модерен и природосъобразен капацитет за производство на електроенергия. Като такива PPA са били предвиждани да „улеснят развитието на определени икономически дейности.“
(323)
Комисията отбелязва, че двете горепосочени политически цели, а именно: привличане на инвестиции и насърчаване на природосъобразен капацитет за производство на електроенергия, са същите политически цели, посочени в регионалните насоки и насоките за опазване на околната среда. Комисията извърши анализ на PPA в контекста на тези насоки и заключи, че те не са съвместими с тези правила. Комисията е на мнение, че възможността за позоваване на член 87, параграф 3, буква в) за разрешаване на PPA е изчерпана.
(324)
С оглед на горното Комисията заключава, че PPA са несъвместими с общия пазар.
7.1.6. Специфичният случай на Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
(325)
PPA на Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. е било прекратено от PSE на 17 май 2006 г. преди изграждането на електроцентралата да достигне напреднал стадий. (73) Като се има предвид, че електроцентралата в дадения момент не е била в експлоатация, тя не се е възползвала от PPA. Следователно тя не е използвала никаква държавна помощ.
(326)
Поради това Комисията е на мнение, че това PPA не е предоставило помощ на Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
7.2. По отношение на закона
(327)
Комисията анализира четирите кумулативни критерия за съществуване на държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(328)
Комисията е провела анализ за определяне източника на средства, които да бъдат използвани за плащанията, предвидени от закона. Тя заключи, че тези средства биха били приходи от парафискален налог, определени по силата на същия закон.
(329)
Налогът се налага на всички потребители (член 8 от закона), като неговата зависи от размера и характеристиките на тяхната връзка с електропреносната мрежа (членове 10 и 11 от закона). Сумата на налога се определя от URE (член 12 от закона). Приходите от налога, събрани от доставчиците, се внасят в сметка на името на Zarządca Rozliczeń S.A. Това е дружество със специално предназначение, изцяло притежавано и контролирано от държавата, основано в съответствие с глава 7 от закона. Zarządca Rozliczeń S.A използва средствата за извършване на плащания на подходящите производители на електроенергия по силата на глава 4 от закона под административния надзор на URE.
(330)
Комисията анализира характеристиките на този налог в контекста на практиката си за вземане на решения (74) и съдебната практика на Съда на Европейските общности. (75) Тя направи следните наблюдения.
(331)
Първо, налогът е задължителна вноска, която се налага на всички потребители от държавата.
(332)
Второ, приходите от налога се внасят в сметка на името на Zarządca Rozliczeń S.A. От седемте членове в надзорния съвет на Zarządca Rozliczeń S.A, четирима, включително председателя, се номинират от министри, двама се номинират от президенти на обществени органи (URE и службата за конкуренция и защита на потребителите) и един се номинира от общото събрание на акционерите, т. е. от PSE. Комисията заключава, че Zarządca Rozliczeń S.A е напълно контролирана от държавата. Това заключение се подкрепя от факта, че Zarządca Rozliczeń S.A работи под егидата на URE, която е държавен орган. Следователно, приходите от налога се управляват от орган, който изцяло се контролира от държавата.
(333)
Трето, Zarządca Rozliczeń S.A използва средствата, събрани за извършването на плащания в полза на определени производители на електроенергия, съгласно разпоредбите, приети от държавата в закона. В съответствие със закона, Zarządca Rozliczeń S.A. изплаща средствата на производителите на електроенергия за покриване на невъзвръщаемите разходи под формата на аванси за такива плащания за дадена година и под формата на годишни изравнявания.
(334)
От трите наблюдения по-горе Комисията заключава, че приходите от налога представляват държавни ресурси.
(335)
Законът предвижда плащания към електроцентралите, които са избрали да приложат неговия механизъм. Тези електроцентрали ще получат плащанията в замяна на прекратяване на своите PPA с PSE.
(336)
Плащанията по закона позволяват на получаващите ги електроцентрали да облекчат тежестта на реализираните разходи. Формулата за изчисление на тези плащания предвижда в частност държавата да покрива загубите, свързани с определени видове разходи, плюс обезценяване и цени на горивата, ако приходите, събрани от пазара, не са достатъчни за тази цел, подлежащи на определени условия, които вероятно ще бъдат изпълнени при нормален икономически сценарий. Това означава, че държавните плащания покриват разходите, обикновено поемани от производителите на електроенергия при нормални пазарни условия. Поради това тези плащания представляват икономическо предимство.
(337)
Заинтересованите страни се аргументират, че плащанията не представляват предимство, защото са само справедлива компенсация за прекратяването на PPA. Това твърдение се основава на предпоставката, че самите PPA не представляват икономическо предимство, което не е така в този случай, както беше обяснено в точка 7.1.1.
(338)
Тъй като получателите на закона са същите електроцентрали, които се облагодетелстват от PPA, се прилагат същите аргументи, изложени в съображения от 254 до 257.
(339)
Законът предоставя предимство на много дружества, работещи на пазара за производство на електроенергия. В ЕС този пазар е либерализиран. Мерките, които облагодетелстват дружества в енергийния сектор в една държава-членка, могат да възпрепятстват възможността на дружества от други държави-членки да изнасят електроенергия към тази държава-членка, или да благоприятстват износ на електроенергия към втора група държави-членки. Това в особена сила важи за Полша, която има централно разположение в Европа и е свързана, или лесно може да бъде свързана към няколко държави-членки.
(340)
Конкурентното предимство, произтичащо от закона, може да изкриви конкуренцията и да повлияе на търговията между държавите-членки.
(341)
В контекста на горното Комисията е на мнение, че компенсаторната система, предвидена в закона, представлява държавна помощ.
7.2.1. Предоставяне на помощ в съответствие с правото
(342)
Законът влезе в сила на 4 август 2007 г. Комисията е на мнение, че в съответствие с член 6, параграф 1 от закона производителите на електроенергия, които решат да се възползват от схемата, получават на средства за покриване на невъзвръщаемите разходи едва след сключване на споразумението за прекратяване. В допълнение, съгласно член 22, параграф 4 от закона, първата вноска от авансовото плащане за покриване на невъзвръщаемите разходи е платима на избраните производители на електроенергия до пето число на месеца след изтичане на период от 120 дни, считано от датата на предсрочното прекратяване на PPA по силата на споразумението за прекратяване. В контекста на горното, датата, на която законът влиза в сила, не може да се приема за датата, на която помощта се предоставя на производителите на електроенергия, т.е. датата, на която получателите са получили правно обвързващо разрешение за помощ. Поради това Комисията не счита, че влизането в сила на закона преди приемането на настоящото решение представлява неизпълнение на задължението, посочено в член 88, параграф 3 от Договора за ЕО.
7.2.2. Оценка на съвместимостта
(343)
Член 87, параграф 1 от Договора за ЕО предвижда генерална забрана на държавната помощ в рамките на Общността.
(344)
Член 87, параграф 3, буква в) предвижда разрешаване на държавна помощ за улесняване развитието на някои икономически сектори, когато такава помощ не оказва неблагоприятно въздействие върху условията на търговия до степен, противоречаща на общия интерес. Комисията е изготвила няколко насоки и съобщения, които обясняват как ще прилага дерогацията, съдържаща се в този член.
(345)
Методологията на невъзвръщаемите разходи е предвидена да анализира помощ, предоставена на изпълнители в енергийния сектор в контекст, когато определени решения, вземани от тези изпълнители преди либерализацията, вече нямат смисъл от гледна точка на бизнеса след либерализацията.
(346)
Първия параграф на раздел 3 от методологията на невъзвръщаемите разходи обяснява, че невъзвръщаемите разходи „могат на практика да приемат редица форми: дългосрочни договори за закупуване; инвестиции, направени при скрита или явна гаранция за продажба; инвестиции, направени извън сферата на обичайната дейност и др.“ В конкретния случай помощта е предназначена за инвестиции за модернизация или разширяване на електроцентралите, с PPA като изрична гаранция за продажба. Той също така касае последствията от дългосрочни договори за закупуване на природен газ, сключени от производителите на електроенергия, работещи по тази технология. Следователно Комисията е на мнение, че помощта попада в сферата на методологията за невъзвръщаемите разходи. Съответно тя анализира помощта в контекста на методологията.
(347)
Методологията на невъзвръщаемите разходи предвижда двуетапна оценка на помощта, предназначена за компенсация на невъзвръщаемите разходи. Първият етап, който е посочен в раздел 3 на методологията, касае определението за допустими разходи, което в частност включва изчисляване на максималната компенсация, която може да бъде отпусната. Вторият етап, който се описва в раздел 4 от методологията, касае механизъма за изчисление на реалната компенсация, която да бъде изплатена за невъзвръщаемите разходи, като се взема предвид развитието на конкуренцията на пазара.
(348)
Комисията първо анализира дали помощта отговаря на условията, изложени в точки от 3.1 до 3.12 от методологията на невъзвръщаемите разходи.
(349)
Съгласно точка 3.1 на методологията на невъзвръщаемите разходи, максималните компенсаторни плащания вземат предвид само инвестициите, завършени преди влизането в сила на Директива 96/92/ЕО в Полша, т. е. датата, на която Полша се присъедини към ЕС, и обема от природен газ, договорен съгласно правилото за неустойки преди тази дата. В извънредни случаи инвестициите, договорени преди датата на присъединяването на Полша, но които още не са били завършени към датата на присъединяването, също са взети предвид, но само доколкото Полша беше в състояние да докаже на Комисията, че завършването на тези инвестиции и реализирането на приходи от тях ще доведе до по-ниски невъзвръщаеми разходи, отколкото цялостното спиране на строителните работи.
(350)
В съответствие с точка 3.2 от методологията на невъзвръщаемите разходи, няма съмнение относно съществуването и валидността на гаранциите, предоставени на производителите на електроенергия, тъй като те са изрично упоменати в PPA.
(351)
В съответствие с точка 3.3 от методологията на невъзвръщаемите разходи, участващите инвестиции са значителни и могат да доведат до много големи загуби. Това важи и за дългосрочните договори за закупуване с клауза за неустойка. Комисията е на мнение, че ако тези загуби не бъдат компенсирани по никакъв начин, те биха могли, предвид техния обем, да застрашат бъдещата жизнеспособност на въпросните дружества. Това заключение се подкрепя от реакцията на институциите, финансирали инвестициите, които уведомиха Комисията, че ако не се предоставят подходящи компенсации, това може да се счита за неизпълнение на финансовите спогодби поради значителния риск от банкрут, пред който са изправени въпросните дружества.
(352)
Комисията също така е взела предвид факта, че въздействието на невъзвръщаемите разходи е изчислено във връзка с консолидирани групи. Това позволява надлежно да се вземат под внимание всички ефекти на либерализацията, отрицателни или положителни, върху групата. Този механизъм ще изключи новите инвестиции, ако те очевидно не са заместващи инвестиции. Комисията също така е на мнение, че новите инвестиции в сектора са жизненоважни за правилното функциониране на пазара и че компенсациите за невъзвръщаемите разходи не трябва да представляват пречка.
(353)
Съгласно точка 3.4 от методологията на невъзвръщаемите разходи сумите, предназначени за получателите, са окончателни. Няма друг начин да бъдат възстановени разходите за инвестиции в електроцентрала, освен тя да бъде експлоатирана или продадена на цена, която не може да надвиши приходите, които електроцентралата реализира чрез продажба на произведената от нея електроенергия на пазара. Договорите за закупуване с клауза за неустойка също не могат да бъдат прекратени едностранно от производителите на електроенергия.
(354)
Съгласно точка 3.5 от методологията невъзвръщаемите разходи, свързани с инвестиции в електроцентрали, не са свързани с двустранни споразумения. Следователно няма смисъл да се проверява дали тези невъзвръщаеми разходи произтичат от гаранции, които обвързват две дружества в една и съща група. Невъзвръщаемите разходи, свързани с договори за закупуване с клауза за неустойка, не обвързват дружества, принадлежащи към една и съща група.
(355)
Съгласно точка 3.6 от методологията за невъзвръщаемите разходи полските власти са предоставили на Комисията списък с разходите, които трябва да бъдат покрити от компенсация в случаите, когато приходите на дадена електроцентрала са недостатъчни за тази цел. След като анализира тези категории разходи, Комисията стигна до заключение, че компенсацията няма да надхвърли необходимото за покриване на недостига в приходите от инвестиции за жизнения цикъл на новите активи, включително, където е необходимо, разумен марж на печалба. Изчислението на максималната стойност на компенсацията се основава на редица икономически предположения, включително в частност базова пазарна цена, равна на цената, която нов участник на пазара в Полша е готов да предложи. Допуска се, че основният източник на енергия на този нов пазарен участник са въглища. Комисията провери дали това предположение относно енергийния източник е съвместимо с настоящите тенденции в новите инвестиции в сектора в Полша и дали полският резерв от въглища е достатъчен тази тенденция да продължи в бъдеще. Ако реалната пазарна цена е по-ниска от прогнозираната базова пазарна цена, базовата пазарна цена ще бъде взета предвид при изчисляване на компенсацията. Комисията е на мнение, че тази формула за изчисление на невъзвръщаемите разходи, която е идентична с формулата, използвана в обичайната ѝ практика, (76) взема предвид икономическите разходи, които съответстват на реално инвестираните суми. Компенсацията за договорите за закупуване с клауза за неустойка е била изчислена въз основа на реално договорените количества и на най-добрите прогнози за тенденциите на цените в договорите.
(356)
Съгласно точка 3.7 от методологията на невъзвръщаемите разходи методът, използван за изчисление на компенсацията, взема предвид приходите, реализирани от въпросните активи. Максималната сума на компенсацията е сумата след приспадане на приходите, реализирани от активите в миналото, и може да покрие инвестиционните разходи и паричния поток на електроцентралата от 2007 г. до датата на изтичане на PPA, която може да покрие инвестиционните разходи. Всички тези приходи са взети предвид, считано от датата на сключване на PPA, и цялата получена държавна помощ, считано от 1 май 2004 г. се включва в приспаднатите суми.
(357)
Съгласно точка 3.8 от методологията на невъзвръщаемите разходи стойността на помощ, предоставена в миналото за въпросните активи, по-специално инвестиционна помощ, е приспадната от максималната компенсация.
(358)
Съгласно точка 3.9 от методологията на невъзвръщаемите разходи методът, използван за изчисление на заварените разходи, взема предвид реалните тенденции в цените на електроенергията. Периодичното приравняване в компенсацията ще взема предвид разликата между прогнозната цена на електроенергията, използвана при изчислението на максималната сума на компенсациите, и реалната цена на електричеството. Компенсаторните плащания за договорите за закупуване с клауза за неустойка ще вземат предвид реалното потребление на природен газ и реалната цена на природния газ, но също така и реалната цена, на която е била продадена електроенергията, произведена от дружествата.
(359)
Съгласно точка 3.10 от методологията на невъзвръщаемите разходи, максималната компенсация се изчислява във връзка с цените, които са се понижили преди влизането в сила на Директива 96/92/ЕО в Полша.
(360)
Съгласно точка 3.11 от методологията на невъзвръщаемите разходи компенсациите са изчислени въз основа на най-евтиното решение за държавата. За активи, чието изграждането е започнало преди Полша да се присъедини към Европейския съюз, но които не са били завършени до присъединяването, Полша доказа, че максималната компенсация е изчислена въз основата на по-евтиния от два възможни сценария: завършване на изграждането и експлоатация на новите активи с цел генериране на приходи или спиране на изграждането. Компенсаторния механизъм на невъзвръщаемите разходи, свързани с договорите за закупуване с клауза за неустойка, също е бил замислен по такъв начин, че да осигури стимул производителите на електроенергия реално да експлоатират електроцентралите, за да намалят общите невъзвръщаеми разходи, вместо да спрат производството и да понесат пълните неустойки, което ще доведе до много по-високи невъзвръщаеми разходи. Комисията анализира няколко сценария, предоставени от Полша, с цел да определи дали този механизъм помага за намаляването на общата сума на компенсациите. Последно, ако обемът на договорения природен газ по договори за закупуване с клауза за неустойка бъде предоговорен и намален в рамките на схемата за компенсация, реалната сума на компенсаторните плащания ще бъде съответно намалена.
(361)
Съгласно точка 3.12 от методологията на невъзвръщаемите разходи периодът на изплащане на компенсациите се удължава до 2027 г. Точка 3.12 от съобщението за невъзвръщаемите разходи гласи, че „разходи, които някои предприятия може да се наложи да поемат след крайната дата, посочена в член 26 от директивата (18 февруари 2006 г.) не могат, по правило, да представляват допустими невъзвръщаеми разходи по смисъла на тази методология.“ При все това в бележка 5 на методологията на невъзвръщаемите разходи Комисията заявява, че „трябва да се разбере, че инвестиции, които не могат да бъдат компенсирани или не са икономически жизнеспособни в резултат на либерализацията на вътрешния пазар на електроенергия, могат да представляват невъзвръщаеми разходи по смисъла на тази методология, включително в случаите, когато те трябва по принцип да бъдат разсрочени след 2006 г. Освен това ангажименти или гаранции, които задължително трябва да продължат да се спазват след 18 февруари 2006 г., защото тяхното неизпълнение може да доведе до значителни рискове във връзка с опазването на околната среда, обществената безопасност, социалната защита на работниците или сигурността на електропреносната мрежа, могат, ако са надлежно доказани, да представляват допустими невъзвръщаеми разходи според тази методология.“
(362)
Невъзвръщаемите разходи, посочени в закона, са тясно свързани с инвестиции в електроцентралите, които не могат да бъдат компенсирани в резултат на либерализацията на вътрешния енергиен пазар. Това важи и за договорите за закупуване с клауза за неустойка, сключени с цел доставка към електроцентралите, сключили PPA, до степен, съвместима с обема електроенергия, покрит от PPA. С оглед на горепосочената бележка под линия 5, Комисията може да разреши удължаване на компенсацията след крайния срок, ако счете това за оправдано в контекста на обстоятелствата по случая.
(363)
Комисията отбелязва, че въпросните инвестиции са инвестиции в електроцентрали. Това са особено дългосрочни инвестиции (от 15 до 30 години), които са много чувствителни към тенденциите на цените на електроенергията, за които е трудно да бъдат прогнозирани, особено по време на преходния период към напълно либерализиран пазар. Разходите за тези инвестиции не могат да бъдат компенсирани в случаи, когато цените на електроенергията са по-ниски от цените, предвидени при изграждането на електроцентралите.
(364)
При тези обстоятелства Комисията е на мнение, както и в предишните документи, касаещи Гърция (77) и Португалия, (78) че бележка под линия 5 от методологията на невъзвръщаемите разходи се прилага към тези специфични невъзвръщаеми разходи и обосновава предоставянето на компенсация след 2006 г. и до изтичането на първоначалните PPA.
(365)
Предвид горното Комисията заключава, че законът отговаря на критерия, изложен в точки от 3.1 до 3.12 от методологията на невъзвръщаемите разходи. Максималната компенсация за невъзвръщаемите разходи не надвишава нивото, позволено от методологията на невъзвръщаемите разходи. Следователно те трябва да бъдат разглеждани като допустими по смисъла на методологията.
(366)
Комисията анализира дали помощта отговаря на условията, изложени в точки от 4.1 до 4.6 от методологията на невъзвръщаемите разходи.
(367)
В съответствие с точка 4.1 от методологията на невъзвръщаемите разходи, максималните суми на компенсацията са били изчислени въз основа на ясно определени индивидуални електроцентрали и договори за закупуване с клауза за неустойка. Реално изплатените компенсации няма да надвишават тези максимални суми.
(368)
В съответствие с точка 4.2 от методологията на невъзвръщаемите разходи реално изплатените компенсации ще вземат предвид реалните тенденции в основните икономически данни, по-специално цените на електроенергията и количеството природен газ, закупен по договори с клауза за неустойка. Например ако реалните цени на електроенергията са различни от базовата пазарна цена, посочена в съображение 355, сумата на реалната компенсация ще бъде съответно изменена. Реалните компенсаторни суми за договори за закупуване с клауза за неустойка също ще вземат предвид реалните условия, при които засегнатите производители на електроенергия закупуват природния газ и продават произведената от тях електроенергия на пазара.
(369)
В съответствие с точка 4.3 от методологията на невъзвръщаемите разходи, полските власти са се ангажирали да предоставят на Комисията годишен доклад за прилагането на закона.
(370)
В съответствие с точка 4.4 от методологията на невъзвръщаемите разходи базовата пазарна цена, разгледана в съображение 355, нараства значително във времето, в резултат на което сумата на платимата компенсация ще намалее в определена степен, което Комисията счита за благоприятно.
(371)
Съгласно точка 4.5 от методологията на невъзвръщаемите разходи максималната сума на компенсациите, които трябва да бъдат платени на дадено дружество, е предварително определена. Това взема предвид бъдещите печалби на получателите, произтичащи от ръста на производителността. Уведомлението за помощта е посочило по-специално как изчисленията на невъзвръщаемите разходи ще вземат предвид промени в различни икономически фактори (като цени, пазарни дялове или други уместни фактори, посочени от държавите-членки и включени в методологията).
(372)
В съответствие с точка 4.6 от методологията на невъзвръщаемите разходи, полските власти са поели ангажимент да не предоставят никаква помощ за оздравяване или преструктуриране на дружествата-получатели по закона за период от десет години след последното плащане към въпросните дружества. Този период, който за някои дружества продължава до 2037 г., е съвместим с принципа за еднократност, тълкуван от Комисията в точка 73 на насоките на Общността относно държавна помощ за оздравяване и преструктуриране на фирми в затруднено положение. (79) Комисията е на мнение, че това решение предоставя и достатъчна гаранция, че няма неоправдано натрупване на помощ в рамките на методологията на невъзвръщаемите разходи.
(373)
Предвид горното Комисията заключава, че законът съответства на критериите, изложени в точки от 4.1 до 4.6 от методологията на невъзвръщаемите разходи. Методът за извършване на реалните плащания по невъзвръщаемите разходи следователно е съвместим с методологията на невъзвръщаемите разходи.
(374)
С оглед на казаното по-горе Комисията заключава, че законът е съвместим с методологията на невъзвръщаемите разходи. Помощ, предвидена да компенсира допустими невъзвръщаеми разходи, отговаря на критериите, изложени в методологията и следователно може да бъде обявена за съвместима с общия пазар.
(375)
Подходящите производители на електроенергия са били упълномощени да получат помощ в съответствие с методологията на невъзвръщаемите разходи, считано от 1 май 2004 г. Законът предвижда система за бъдещи компенсации, но при изчислението на максималните компенсаторни суми, сумите на получените в миналото от производителите на електроенергия помощи също се вземат предвид. Съгласно приложение 2 към закона максималната компенсаторна сума е сумата след приспадане на приходите, реализирани от активите в миналото и която е достатъчна да покрие инвестиционните разходи. Както е посочено в съображение 356, всяка държавна помощ, получена на 1 май 2004 г., е включена в приспаднатите приходи. Отчитайки закона за съвместим с общия пазар, Комисията също така счита сумите получена от получателите помощ, считано от 1 май 2004 г., за съвместими с общия пазар.
7.2.3. Специфичен случай на Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. и Electrabel Połaniec S.A.
(376)
Двете PPA, сключени с Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. и Electrabel Połaniec S.A., изтекоха на 31 декември 2006 г. По тази причина тези електроцентрали не попадат в обхвата на закона. Тъй като никое от тези PPA не се обхваща от закона, те не се разглеждат и от настоящото решение и Комисията ще издаде отделно решение за двете засегнати дружества.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(377)
Комисията заключава, че:
а)
PPA представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, с изключение на PPA със Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o., и че тази държавна помощ е несъвместима с общия пазар;
б)
законът представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, и че тази държавна помощ е съвместима с общия пазар при прилагане на член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО.
(378)
Както беше обяснено в точка 7.1.1, елементът на държавна помощ, предвиден в PPA, се състои предимно от факта, че PPA гарантират закупуването от страна на PSE на определен обем електроенергия по цена, покриваща всички производствени разходи.
(379)
Тъй като държавната помощ е несъвместима с Договора за ЕО, тя трябва да бъде прекратена. Тъй като разпоредбите за гарантирани вземания и гарантирано покриване на разходите са основните разпоредби на PPA, Комисията заключава, че прекратяването на държавната помощ може да бъде постигнато само чрез прекратяване на самите PPA.
(380)
Комисията е на мнение, че прекратяването на PPA ще предполага полагане на значителна работа от страните, особено що се отнася до споразумението по условията, определящи прекратяването на PPA. Комисията е на мнение, че е необходимо да предостави разумен период от време за осъществяването на този процес, за да се гарантира, че сигурността на доставките на електроенергия остават адекватни и че преходът към напълно либерализиран пазар в Полша се извършва при добри условия. Тези цели са също така в интерес на Общността.
(381)
При изготвянето на закона в рамките на националния законодателен процес, Полша се допита до всички заинтересовани страни относно техническите въпроси, свързани с доброволното прекратяване на PPA. В резултат крайния срок, посочен от закона за сключване на споразуменията за прекратяване на PPA, е 150 дни, считано от датата на влизане на закона в сила, т. е. 1 януари 2008 г. Комисията е на мнение, че този период също е достатъчен за целите на прекратяването на PPA съгласно изискванията на настоящото решение. Комисията е на мнение, че съгласно член 5 от закона PPA ще бъдат реално прекратени на първия ден от месеца след изтичането на период от 210 дни, започващ от датата на влизане в сила на закона (т.е. 1 април 2008 г.).
(382)
Съответно, както е посочено в съображения 356 и 375, сумите получена от получателите помощ, считано от 1 май 2004 г., попадат в обхвата на закона и следователно се считат за съвместими с общия пазар,
(383)
В специфичния случай на Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. Комисията заключава, че електроцентралата не е извлякла ползи от помощ в съответствие със своето PPA.
(384)
Двете PPA, сключени с Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. и Electrabel Połaniec S.A., не попадат в обхвата на настоящото решение. Комисията ще разгледа тези две дружества в отделно решение,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Споразуменията за закупуване на електроенергия между Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. и дружествата, посочени в приложение 1 към закона за правилата, определящи покриването на разходите, направени от предприятията във връзка с предсрочното прекратяване на споразуменията за закупуване на електроенергия, представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО за производителите на електроенергия.
2. Държавната помощ, посочена в член 1, параграф 1, е била предоставена неправомерно и е несъвместима с общия пазар.
Член 2
1. Полша е длъжна да прекрати споразуменията за закупуване на електроенергия, посочени в член 1.
2. Споразуменията за прекратяване на споразуменията за закупуване на електроенергия се сключват до 1 януари 2008 г. и влизат в сила не по-късно от 1 април 2008 г.
Член 3
Споразумението за закупуване на електроенергия между Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. и Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. не представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
Член 4
1. Компенсацията, предвидена в закона, представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО за производителите на електроенергия, изброени в допълнение 2 към закона.
2. Държавната помощ, посочена в член 4, параграф 1, е съвместима с общия пазар въз основа на методологията на невъзвръщаемите разходи.
3. Максималният размер на компенсацията, предвиден в закона, е сумата след приспадане на общите приходи, реализирани от активите в рамките на PPA, която е на разположение за покриване на инвестиционните разходи.
Член 5
1. До 31 януари 2008 г. полските власти уведомяват Комисията за мерките, взети от Полша, за прилагане на настоящото решение.
2. Полските власти представят на Комисията годишни доклади за прилагането на закона.
Член 6
Адресат на настоящото решение е Република Полша.
Съставено в Брюксел на 25 септември 2007 година.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 25 settembre 2007
relativa all’Aiuto di Stato concesso dalla Polonia nell’ambito di accordi a lungo termine per la vendita di elettricità e all’Aiuto di Stato che la Polonia prevede di concedere a titolo di compensazione per la risoluzione volontaria di accordi a lungo termine per la vendita di elettricità
[notificata con il numero C(2007) 4319]
(Il testo in lingua polacca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2009/287/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l’articolo 88, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente a detti articoli (1) e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Con lettera del 1o marzo 2005, rif. WEH/1023/6-54/05, protocollata il 3 marzo 2005 (SG/2005/A/226), le autorità polacche hanno notificato alla Commissione, conformemente all’articolo 88, paragrafo 3 del trattato CE, un progetto di legge relativo a «norme per la copertura dei costi sostenuti dalle imprese in relazione alla risoluzione anticipata di accordi a lungo termine per la vendita di elettricità» (in appresso «progetto di legge»).
(2)
A seguito di una valutazione preliminare, la Commissione ha dichiarato che la notificazione era incompleta e, con lettera del 27 aprile 2005, ha chiesto alle autorità polacche di fornire informazioni supplementari sulla misura in questione.
(3)
Con lettera del 1o giugno 2005, protocollata il 2 giugno 2005, le autorità polacche hanno fornito una parte delle informazioni supplementari richieste e le rimanenti informazioni sono state fornite con lettera del 24 giugno 2005, protocollata il 28 giugno 2005.
(4)
Il 28 e il 29 giugno 2005, su richiesta delle autorità polacche è stata organizzata una riunione tecnica per discutere della notificazione. Nel corso dell’incontro sono stati sollevati alcuni interrogativi che le autorità polacche dovevano chiarire per iscritto per far sì che la Commissione disponesse delle informazioni complete necessarie per la valutazione.
(5)
Dal momento che la Polonia non ha fornito chiarimenti completi, con lettera del 28 luglio 2005 (D/55776), la Commissione ha ricordato la propria richiesta di chiarimenti avanzata nel corso della riunione del 28 giugno chiedendo alle autorità polacche di fornire le informazioni necessarie.
(6)
Con lettera del 7 settembre 2005, protocollata il 9 settembre 2005, le autorità polacche hanno informato la Commissione che, a causa del termine del mandato parlamentare, i lavori sul progetto di legge erano stati sospesi.
(7)
Con lettera del 23 novembre, la Commissione ha comunicato alla Polonia la propria decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 88 paragrafo 2 del trattato CE in relazione al progetto di legge e in relazione agli accordi (contratti) a lungo termine per la vendita di elettricità (in appresso «KDT») nel settore elettroenergetico polacco.
(8)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento di indagine formale è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (2). La Commissione ha invitato le parti interessate a presentare le loro osservazioni.
(9)
Con lettera del 16 dicembre 2005, le autorità polacche hanno chiesto di non rivelare a terzi determinate informazioni contenute nella decisione di avviare il procedimento. La Commissione ha risposto a tale richiesta e, con lettera del 25 gennaio 2006, ha presentato una versione non riservata della decisione che è stata accettata dalle autorità polacche con un messaggio di posta elettronica del 16 febbraio 2006, protocollato il giorno stesso.
(10)
Con lettera del 28 dicembre 2005, protocollata dalla Commissione in data 4 gennaio 2006, le autorità polacche hanno presentato alla Commissione la prima parte delle osservazioni concernenti l’avvio del procedimento relativo al progetto di legge per la risoluzione di accordi a lungo termine per la vendita di elettricità. Tali informazioni illustravano le azioni intraprese al fine di sciogliere i dubbi espressi dalla Commissione in relazione al progetto di legge. In secondo luogo, dopo aver chiesto una proroga del termine, che è stata accettata dalla Commissione il 12 gennaio 2006, nella lettera del 23 gennaio 2006, protocollata dalla Commissione il 26 gennaio 2006, le autorità polacche hanno presentato la proprie osservazioni in merito alla valutazione della Commissione sugli accordi a lungo termine per la vendita di elettricità.
(11)
Oltre alle informazioni fornite con la lettera del 23 dicembre 2005, le autorità polacche ne hanno fornito di supplementari con lettera del 5 aprile 2006, protocollata il 6 aprile 2006, per illustrare le modifiche previste per il progetto di legge per la risoluzione di accordi a lungo termine per la vendita di elettricità al fine di rendere tale legge compatibile con le norme in materia di aiuti di Stato. Con lettera del 6 aprile 2006, protocollata il 10 aprile 2006, sono stati presentati gli allegati a tale lettera.
(12)
La Commissione ha ricevuto osservazioni da parte di terzi interessati. Con lettera del 20 giugno 2006, la Commissione ha inviato tali osservazioni alle autorità polacche che hanno avuto la possibilità di esprimersi su di esse.
(13)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento di indagine formale è stata contestata da una delle parti interessate che ha adito il Tribunale di primo grado il 12 maggio 2006 (riferimento T-142/06).
(14)
Su richiesta delle autorità polacche, presentata il 7 luglio e protocollata il 12 luglio 2006, una gran parte delle osservazioni è stata tradotta in polacco e ad esse inviata con lettera del 23 febbraio 2007. In risposta a tale lettera, le autorità polacche hanno fatto sapere, con lettera del 12 marzo 2007, protocollata il giorno stesso, che non era necessaria la traduzione delle osservazioni rimanenti.
(15)
A seguito della lettera del 28 marzo 2007, protocollata dalla Commissione lo stesso giorno, le autorità polacche hanno espresso il loro parere sulle osservazioni degli interessati.
(16)
In risposta alla lettera dei servizi della Commissione del 28 aprile 2006, con lettera del 6 giugno 2006, protocollata l’8 giugno 2006, le autorità polacche hanno fornito informazioni supplementari sulla misura in esame. Con lettera del 13 luglio 2006, protocollata il 17 luglio 2006, le autorità polacche hanno fornito copie degli accordi a lungo termine per la vendita di elettricità insieme ai relativi allegati e aggiunte (per un totale di 609 documenti) in forma cartacea.
(17)
Nella lettera del 4 maggio 2006, le autorità polacche hanno chiesto un’interpretazione di un punto della comunicazione della Commissione relativa alla metodologia per l’analisi degli aiuti di Stato connessi ai cosiddetti costi incagliati (Stranded Costs) (3).
(18)
Con lettera del 27 settembre 2006 la Commissione ha inviato alle autorità polacche un elenco di punti di importanza fondamentale di cui tener conto nell’elaborazione del progetto di legge in questione.
(19)
Nelle lettere protocollate rispettivamente in data 17 agosto 2006 e 5 gennaio 2007, nella lettera del 28 maggio 2007 e nel messaggio di posta elettronica protocollato il 29 maggio 2007 (la versione inglese del progetto di legge), sono state fornite diverse versioni del progetto di legge per la risoluzione degli accordi a lungo termine per la vendita di elettricità corrispondenti alle diverse fasi della procedura legislativa in Polonia.
(20)
Nel corso del procedimento, la Polonia ha integrato le informazioni sulla misura in questione con lettere protocollate il 31 gennaio 2007 e il 4 aprile 2007, con messaggi di posta elettronica del 2, 4, 7 e 11 maggio 2007 e con lettera protocollata il 6 giugno 2007.
(21)
Con lettera del 3 aprile 2007, la Commissione ha chiesto alle autorità polacche informazioni sui progressi del lavoro legislativo sul progetto di legge e sulle azioni intraprese dalla Polonia dopo i primi colloqui con i servizi della Commissione.
(22)
Inoltre, si sono svolte, nel quadro del procedimento di indagine, riunioni con le autorità polacche in data 5 aprile 2006, 7 settembre 2006, 26 ottobre 2006, 2 febbraio 2007, 22 febbraio 2007, 26 aprile 2007, 2 maggio 2007 e 14 maggio 2007.
(23)
Nella lettera del 9 luglio 2007, le autorità polacche hanno fornito la versione definitiva della legge per la risoluzione degli accordi a lungo termine per la vendita di elettricità che è stata approvata dal parlamento polacco ed è entrata in vigore il 4 agosto 2007. Il 18 luglio la Polonia ha presentato la traduzione del testo della legge in inglese e un indice delle modifiche apportate alla legge dalla Camera alta del Parlamento, il Senato, insieme ad un memorandum esplicativo.
2. DESCRIZIONE DELL’AIUTO
2.1. Gli accordi a lungo termine per la vendita di elettricità (KDT)
(24)
Alla metà degli anni ’90 il governo polacco ha deciso di avviare un programma finalizzato all’ammodernamento del settore polacco dell’energia elettrica e al suo adeguamento alle norme tecniche ed ambientali dell’Europa occidentale.
(25)
Per realizzare tale programma, la Polonia ha bandito una gara d’appalto al fine di selezionare progetti nuovi e sistemi innovativi di produzione dell’elettricità. Per tali progetti sarebbero stati stipulati accordi a lungo termine per la vendita di elettricità in relazione alla capacità di produzione che essi possedevano. La decisione di bandire una gara d’appalto è stata presa dal ministero per l’Industria e il Commercio e l’appalto è stato eseguito il controllo di tale ministero dalla rete elettrica polacca (Polskie Sieci Elektroenergetyczne SA, in appresso «PSE»), l’operatore statale polacco.
(26)
I documenti e le specifiche tecniche per la gara d’appalto sono stati pubblicati nell’agosto e nel settembre 1994. Nei documenti erano indicati i tre obiettivi che dovevano essere realizzati dal progetto: fornitura di energia elettrica a buon mercato, mantenimento di un livello ragionevole di sicurezza delle forniture, miglioramento delle norme per la tutela dell’ambiente e prevenzione del deterioramento ambientale tenuto conto delle norme per l’integrazione tra la Polonia e l’Europa occidentale.
(27)
Per la valutazione delle offerte sono stati adoperati diversi criteri tra cui: l’efficacia del progetto, il volume delle spese di capitale, il rispetto per la tutela dell’ambiente, l’utilizzazione di tecnologie consolidate e di fonti combustibili sicure e stabili.
(28)
Il termine per la presentazione delle offerte era il 5 gennaio 1995. Sono state presentate 44 offerte. Una volta respinte le offerte meno interessanti, sono state intavolate trattative con i rimanenti offerenti. Le trattative hanno portato alla conclusione di KDT con alcune imprese o gruppi di imprese.
(29)
I KDT sono stati firmati negli anni 1996-1998, ad eccezione di un KDT con il gruppo Południowy Koncern Energetyczny SA (in appresso: «PKE») che è stato firmato il 12 aprile 1995 e del KDT con Elektrownia Turów, firmato il 26 agosto 1994. Il KDT con Elektrownia Turów non rientrava nel periodo cui si riferisce la decisione di apertura del procedimento (4). Pertanto esso non è stato preso in esame dalla presente decisione. La tabella che segue indica le imprese interessate.
Tabella 1
I KDT in Polonia
n.
Nome del beneficiario
1
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
2
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
3
Elektrownia Kozienice S.A.
4
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
5
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
6
Electrabel Połaniec S.A.
7
Elektrociepłownia Kraków S.A. (5)
8
Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A.
9
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
10
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
11
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
12
Elektrociepłownia Chorzów «ELCHO» S.A.
13
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
14
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
Fonte: Decisione di avviare il procedimento.
(30)
La durata dei KDT varia da 7 a 20 anni a secondo della data in cui la centrale elettrica inizia a funzionare; la maggior parte di essi è stata contratta per un periodo superiore a 15 anni. L’ultimo KDT terminerà nel 2007.
(31)
Tutti i KDT sono stati contratti sulla base degli stessi principi di base:
a)
i produttori si impegnano a create nuove capacità di produzione, ad ammodernare le attrezzature e a fornire a PSE una quantità minima stabilita di elettricità prodotta dagli impianti in questione;
b)
PSE si impegna a comprare almeno tale quantità minima di energia elettrica;
c)
il prezzo d’acquisto dell’elettricità si basa sul principio del pass-through. I produttori riscuotono da PSE un importo corrispondente a tutti i costi sostenuti, sia fissi che variabili, maggiorato di un margine di profitto.
Tuttavia, in considerazione del fatto che il contenuto finale del KDT è il risultato di trattative individuali relative a singoli progetti, tali accordi non sono identici e possono differenziarsi nei dettagli.
(32)
Dopo la firma, alcuni KDT sono stati modificati, talvolta anche più volte. I cambiamenti consistevano nella modifica di alcuni elementi dell’accordo, tuttavia, in ogni caso, ci si è sempre attenuti ai principi di cui sopra.
2.2. Il progetto di legge per la risoluzione di accordi a lungo termine per la vendita di elettricità oggetto della decisione di avvio del procedimento
(33)
Il progetto di legge per la risoluzione di accordi a lungo termine per la vendita di elettricità oggetto della decisione di avvio del procedimento prevedeva la possibilità di risoluzione volontaria da parte delle imprese produttrici di cui alla tabella 1. I produttori che aderivano al sistema avevano diritto ad una compensazione alle condizioni stabilite nel progetto di legge.
(34)
Le compensazioni possono coprire la differenza tra i costi sostenuti dall’impresa per la realizzazione dei KDT e la parte del ricavato della vendita dell’energia elettrica che permette all’impresa di coprire tale costi. In appresso si fa riferimento a tale differenza con «differenza da compensare». Nei costi si fanno rientrare anche le spese direttamente legate alla risoluzione dei KDT come il rimborso anticipato dei crediti.
(35)
Le compensazioni sono erogate sotto forma di un pagamento iniziale, seguito da adeguamenti annuali fino al 2016 e da un adeguamento finale nel 2016.
(36)
L’importo del pagamento iniziale corrisponde alla differenza da compensare calcolata per il periodo che va dal 2006 al 2025 (o all’anno in cui un determinato KDT doveva avere originariamente termine, a secondo di quale delle due date cada prima) ed è calcolato sulla base di previsioni in merito all’evoluzione dei prezzi e delle quote di mercato in quel periodo.
(37)
Nel periodo che va dall’entrata in vigore del progetto di legge al 2014, il valore della «differenza da compensare» sarà calcolato nuovamente ogni anno sulla base di dati economici concreti e confrontato con l’importo stabilito inizialmente sulla base delle previsioni. Se il valore concreto è diverso da quello previsto, si ricorrerà ad un adeguamento che può essere positivo o negativo, cioè dare luogo ad un ulteriore pagamento al beneficiario o comportare l’obbligo per il beneficiario di rimborsare l’eventuale surplus. Per motivi pratici, in particolare in considerazione del tempo necessario per la raccolta e l’elaborazione di tutti i dati, gli adeguamenti saranno di fatto calcolati due anni dopo l’anno cui si riferiscono i dati economici.
(38)
Nel 2016 saranno effettuate nuove previsioni in merito all’evoluzione dei prezzi e delle quote di mercato per gli anni 2015-2025 o per l’anno in cui un determinato KDT doveva avere originariamente termine, a secondo di quale delle due date cada prima («periodo rimanente»). Il valore della «differenza da compensare» nel corso del periodo rimanente viene determinato sulla base di tale previsione e confrontato con il valore calcolato sulla base della prima previsione. Se tali valori risultano diversi si procederà ad un adeguamento finale per coprire il periodo rimanente. Come nel caso degli adeguamenti precedenti, l’adeguamento finale può essere positivo o negativo e può portare ad un ulteriore pagamento al beneficiario o ad un rimborso da parte del beneficiario.
(39)
Il valore totale delle compensazioni pagate, compresi gli adeguamenti, non può superare il valore massimo indicato come segue. Tale valore è stato stabilito per le singole imprese o per un gruppo, qualora più imprese appartengano ad uno stesso gruppo (6).
Tabella 2
Compensazioni massime previste dal progetto di legge nella versione oggetto di esame nella decisione di avviare il procedimento
(in 1000 PNL)
Nome del beneficiario
Compensazioni massime
1
BOT Górnictwo i Energetyka SA.
7 554 899
2
Południowy Koncern Energetyczny SA
5 085 101
3
Elektrownia Kozienice SA,
1 610 729
4
Zespół Elektrowni Dolna Odra SA
1 106 014
5
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
2 173 335
6
Electrabel Połaniec SA.
1 204 454
7
Elektrociepłownia Kraków SA
84 656
8
Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni SA
132 773
9
Elektrociepłownia Rzeszów SA
302 684
10
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
641 453
11
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
508 176
12
Elektrociepłownia Chorzów «ELCHO» SA
1 338 272
13
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
1 013 081
14
Elektrociepłownia Zielona Góra SA
540 323
Totale
22 755 627
Fonte: Decisione di avviare il procedimento.
(40)
Tale importo massimo è pari alla differenza da compensare calcolata per gli anni 2006-2025 sulla base dell’ipotesi che i prezzi sul mercato dell’energia elettrica sarebbero aumentati, in maniera lenta ma costante, passando da un livello ancora più basso dell’attuale ai livelli registrati nell’Europa occidentale. In tale scenario, i prezzi medi per l’elettricità sarebbero partiti da circa 22 EUR/MWh nel 2006, aumentati lentamente a 30 EUR/MWh nel 2015, aumentati bruscamente a circa 40 EUR/MWh nel 2018 per poi stabilizzarsi a questo livello, con qualche fluttuazione verso l’alto e verso il basso, fino alla fine del periodo di riferimento nel 2025.
(41)
Le compensazioni saranno pagate dalla PSE o da una sua filiale, interamente controllata dallo Stato, e saranno finanziate mediante l’introduzione di un’imposta prelevata sui clienti e proporzionale alla potenza contrattuale del loro allacciamento alla rete elettrica. Al fine di finanziare in maniera significativa il pagamento iniziale, la PSE e le sue controllate effettuano una cartolarizzazione di quanto dovuto a titolo dell’imposta.
3. MOTIVAZIONI PER L’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(42)
Al fine di valutare il progetto di legge notificato, la Commissione, nella decisione di avviare il procedimento, ha esaminato gli elementi di aiuto contenuti negli stessi KDT e quelli contenuti nelle compensazioni da pagare nel caso di risoluzione dei KDT. Come si spiega al punto 3 della decisione di avvio del procedimento, tali misure erano strettamente legate tra loro.
(43)
I dubbi sollevati nella decisione di avvio del procedimento sono stati riassunti ai punti 3.1 e 3.2 in appresso. Per una valutazione più dettagliata la Commissione rinvia al punto 3 della decisione di avvio del procedimento.
3.1. Accordi a lungo termine per la vendita di elettricità
(44)
Nella sua analisi preliminare, la Commissione ha ritenuto che i KDT attribuiscano ai produttori selezionati che li contraggono un vantaggio rispetto alle imprese concorrenti, vantaggio che può distorcere la concorrenza ed incidere sugli scambi tra Stati membri.
(45)
La Commissione ha espresso il parere che i KDT non costituiscano un aiuto esistente dal momento che - sulla base delle disposizioni del trattato di adesione - nessuno dei KDT era ammissibile a una delle tre categorie di aiuto considerate, a partire dalla data di adesione, un aiuto esistente ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 1 del trattato CE (7).
(46)
In particolare, prima di tutto, nessuno dei KDT (ad eccezione dell’accordo concluso con Elektrociepłownia Turów) è entrato in vigore prima del 10 dicembre 1994. In secondo luogo, i KDT non sono stati notificati alla Commissione nell’ambito della cosiddetta «procedura provvisoria» e, in terzo luogo, nessuno dei KDT è stato inserito nell’elenco degli aiuti esistenti nel trattato di adesione.
(47)
La Commissione ritiene che, dal momento che non le sono stati notificati ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 3 del trattato CE, i KDT costituiscano un aiuto concesso illegalmente ai sensi del regolamento CE) n. 659/1999 del Consiglio del 22 marzo 1999 recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (8).
(48)
La Commissione ha ritenuto che le disposizioni dei KDT attribuiscano un vantaggio finanziario alle imprese produttrici di energia elettrica che li hanno contratti rispetto ad altre imprese che non li hanno contratti o ad altri operatori di settori comparabili per i quali non sono stati proposti contratti a lungo termine di questo tipo. È stato dunque riconosciuto, a livello preliminare, che tale misura attribuisce un vantaggio in maniera selettiva a tali imprese.
(49)
La Commissione ha inoltre fatto notare il fatto che i mercati dell’elettricità sono stati aperti alla concorrenza e l’elettricità è un oggetto di scambi tra Stati membri almeno a partire dall’entrata in vigore della direttiva 96/92/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 dicembre 1996 concernente norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica (9). Le misure di aiuto che attribuiscono un vantaggio alle imprese del settore dell’energia in uno Stato membro sono state pertanto considerate misure che possono eventualmente limitare le possibilità di esportazione di energia verso tale Stato da altri Stati membri o favorire le esportazioni di energia elettrica verso tali altri Stati membri.
(50)
La Commissione ha anche ritenuto che tale vantaggio sia stato concesso mediante risorse statali dal momento che la firma dei KDT è stata una conseguenza della politica di Stato attuata dall’operatore della rete PSE che è interamente di proprietà statale. Conformemente alla giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia delle Comunità europee (in appresso: «Corte di giustizia»), nel caso in cui un’impresa appartenente al tesoro di Stato utilizza le proprie risorse in modo che può essere considerato costituire un’azione di Stato, tali risorse devono essere considerate risorse statali ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE. (10).
(51)
Pertanto, la Commissione ha affermato che i KDT sono probabilmente un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87 paragrafo 1 del trattato CE concesso a favore di produttori di energia elettrica.
(52)
La Commissione ha inoltre affermato che per analizzare l’aiuto di Stato ricevuto dai produttori è opportuno ricorrere alla Metodologia dei costi incagliati. Sulla base della documentazione di cui disponeva all’epoca, la Commissione nutriva dubbi sul fatto che i KDT fossero compatibili con i criteri stabiliti nella metodologia di cui sopra.
(53)
In primo luogo, la Commissione nutriva dubbi sul fatto che il principio stesso di accordi a lungo termine per la vendita di energia elettrica che escludono una parte significativa del mercato potesse essere riconosciuto compatibile con gli obiettivi fondamentali della Metodologia dei costi incagliati, vale a dire accelerare la liberalizzazione del settore mediante la concessione di un’adeguata compensazione a operatori già presenti sul mercato che devono far fronte ad una concorrenza impari.
(54)
In secondo luogo, la Commissione nutriva dubbi sul fatto che l’elemento di aiuto contenuto nei KDT corrispondesse ai criteri particolari contenuti nella Metodologia dei costi incagliati per quanto riguarda il calcolo dei costi incagliati ammissibili e la concessione di una compensazione adeguata.
3.2. Compensazioni in caso di risoluzione dei KDT
(55)
Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione si è fondata sulla stessa argomentazione di cui sopra che è servita a stabilire se i KDT contenessero elementi di aiuto di Stato giungendo alla conclusione preliminare che tali elementi sono presenti anche nel caso di compensazione per la risoluzione anticipata dei KDT (11).
(56)
Successivamente, la Commissione ha esaminato la compatibilità dell’aiuto di Stato contenuto nelle compensazioni con i criteri della Metodologia dei costi incagliati.
(57)
La Commissione nutriva dubbi sul fatto che le compensazioni fossero compatibili con i criteri della Metodologia dei costi incagliati per quanto riguarda il calcolo dei costi incagliati ammissibili e la concessione di una compensazione adeguata.
4. OSSERVAZIONI DI TERZI INTERESSATI
(58)
Dopo la pubblicazione della decisione di avvio del procedimento e entro il termine da essa previsto e, in alcuni casi, a seguito di una proroga di tale termine su richiesta delle parti interessate, la Commissione ha ricevuto osservazioni da:
a)
le seguenti imprese di energia elettrica: Elektrociepłownia Rzeszów SA (in appresso: «Elektrociepłownia Rzeszów»), Electrabel SA e Electrabel Połaniec SA (in appresso insieme «Electrabel»), Zespół Elektrowni Pątnów - Adamów - Konin SA e Elektrownia Pątnów II Sp. z o.o. (in appresso, congiuntamente: «PAK»), BOT Górnictwo i Energetyka SA, BOT Elektrownia Opole SA e BOT Elektrownia Turów (in appresso, congiuntamente: «BOT»), Elektrociepłownia Chorzów «ELCHO» Sp. z. o.o. Elektrociepłownia Kraków S.A (in appresso: «ECK»)., Elektrociepłownia Zielona Góra SA (in appresso: «ECZG») e Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o. (in appresso «ENS»);
b)
i seguenti istituti bancari che assicurano il finanziamenti delle imprese che producono energia elettrica; Dresdner Bank AG London Branch, Bank Pekao SA, WestLB AG London Branch (12) e WestLB AG (in appresso: «le banche»);
c)
PSE.
(59)
Le osservazioni presentate dagli interessati alla Commissione sono molto simili tra loro, talvolta addirittura identiche. Pertanto, invece di descrivere singolarmente le osservazioni dei singoli interessati, la Commissione ha preferito raggrupparle per categoria.
4.1. Osservazioni sui KDT
(60)
Gli interessati ritengono che i KDT non debbano essere considerati «ancora applicabili dopo l’adesione» ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1 lettera c) dell’allegato IV all’atto di adesione (14).
(61)
Gli interessati ritengono che le misure che sono state prese sulla base del diritto prima dell’adesione all’UE non debbano essere esaminate dalla Commissione dopo l’adesione. Tale punto di vista è compatibile con il principio generale della non retroattività del diritto. Gli orientamenti comunitari relativi agli aiuti di Stato si dovrebbero applicare solo a partire dal momento dell’adesione all’UE.
(62)
Gli interessati fanno riferimento ad una decisione precedente della Commissione (15) in cui essa sosteneva che dei regimi di aiuti - simili, secondo loro, per struttura ai KDT - non erano applicabili dopo l’adesione.
(63)
A loro parere, l’eventuale aiuto nell’ambito dei KDT è stato concesso integralmente prima dell’adesione. I pagamenti annuali avrebbero continuato ad essere effettuati ma non dovevano essere considerati come un nuovo aiuto.
(64)
I KDT stabilivano il quantitativo di elettricità che PSE doveva comprare e il prezzo di acquisto dell’elettricità per il periodo in questione. Almeno nel caso di alcune situazioni, i prezzi erano calcolati in modo da non superare il livello precedentemente concordato tra le parti e le fluttuazioni erano limitate ad un importo ragionevole in relazione ai prezzi effettivi di mercato che costituivano verosimilmente il punto di riferimento più obiettivo. Inoltre, i prezzi reali erano talvolta anche più bassi, soprattutto perché l’autorità di regolamentazione polacca esercitava su di essi un controllo indiretto. Pertanto, già prima dell’adesione, nei KDT era definito con precisione quale fosse l’impegno massimo che lo Stato poteva prodigare.
(65)
Gli interessati sotengono che anche se si decidesse che i KDT costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87 paragrafo 1 del trattato CE, tale aiuto deve essere considerato un aiuto esistente ai sensi dell’articolo 1, lettera b) del regolamento (CE) n. 659/1999.
(66)
Gli interessati ritengono che le decisioni per stabilire se un aiuto concesso prima dell’adesione e che continua ad essere erogato dopo l’adesione debba essere considerato come un «nuovo aiuto» o come un «aiuto esistente» non possano fondarsi esclusivamente sulle disposizioni dell’allegato IV dell’atto di adesione. Secondo gli interessati, se tale aiuto non soddisfa i requisiti per qualificare l’aiuto come aiuto esistente ai sensi dell’allegato IV dell’atto di adesione, esso va esaminato alla luce delle norme dell’articolo 1, lettera b) punto ii), trattino v del regolamento CE n. 659 del 1999.
(67)
Gli interessati sostengono che le norme dell’articolo 1, lettera b) punto ii), trattino v del regolamento CE n. 659/1999 si applicano ai KDT per cui tali accordi possono essere considerati «aiuti esistenti».
(68)
Sostengono, inoltre, che l’articolo 1, lettera b) punto v, ultima frase del regolamento CE n. 659/1999 non si applica ai KDT per tre motivi.
(69)
Innanzitutto, nella sentenza della causa Alzetta Mauro (17) la Corte di giustizia ha stabilito che l’aiuto, che era stato concesso per un determinato mercato originariamente chiuso alla concorrenza prima della sua liberalizzazione, doveva essere considerato come un aiuto esistente a partire dal momento della liberalizzazione. Secondo gli interessati, tale sentenza si basa su un’interpretazione diretta dell’articolo 88, paragrafo 1 del trattato CE e pertanto, nella gerarchia giuridica, prevale sulle norme del regolamento (CE) n. 659/1999.
(70)
In secondo luogo, indipendentemente dalle circostanze, dal momento che il regolamento (CE) n. 659/1999 non era ancora entrato in vigore quando il mercato dell’elettricità è stato liberalizzato in virtù della direttiva 96/92/CE o quando sono stati firmati i KDT, si applicavano i principi stabiliti nella sentenza della causa Alzetta Mauro e non le norme del regolamento del Consiglio (CE) n. 659/1999.
(71)
In terzo luogo, dal confronto tra le definizioni delle diverse categorie di cui all’articolo 1, paragrafo b) del regolamento CE n. 659/1999 si evince che l’articolo 1, lettera b punto v del regolamento riguarda solo i regimi di aiuto di Stato dal momento che non sono esplicitamente menzionati aiuti individuali.
(72)
Gli interessati sostengono anche che a favore di questa opinione gioca anche il fatto che i KDT erano accordi di diritto privato e non delle misure statali. Secondo loro, stabilire che un accordo valido concluso legalmente prima dell’adesione all’UE e della liberalizzazione era diventato illegale dopo l’adesione sarebbe un risultato davvero negativo dell’adesione. Gli interessati ritengono che si tratterebbe di un’interpretazione allargata e retroattiva delle norme in materia di aiuti di Stato del trattato CE che violerebbe i principi riconosciuti a livello internazionale di certezza del diritto e legittime aspettative.
(73)
Le osservazioni che seguono sono state inviate dalle banche.
(74)
Le banche ritengono che la misura non vada attribuita allo Stato bensì alla PSE. Considerata la situazione del settore polacco dell’energia elettrica in Polonia al momento in cui sono stati conclusi i KDT, PSE non aveva possibilità alternative ai contratti a lungo termine. La situazione sarebbe stata la stessa se PSE fosse stata un operatore di mercato privato. Va perciò riconosciuto che la conclusione di KDT era nel comune interesse dello Stato e dei contraenti dell’accordo e non era un esempio di imposizione di una decisione politica a PSE da parte dello Stato.
(75)
La maggior parte degli interessati argomenta che i KDT non apportano alcun vantaggio economico.
(76)
Gli interessati contestano la conclusione preliminare della Commissione secondo cui i prezzi stabiliti sulla base dei KDT sono più alti di quelli praticati sul mercato all’ingrosso. A loro parere la Commissione non ha chiarito, nella decisione di avvio del procedimento, quale fosse il mercato e i prezzi cui si riferiva la decisione. In particolare, la Borsa dell’Energia polacca è stata costituita per la prima volta nel dicembre 1999 quando molti KDT erano già stati firmati. Secondo gli interessati, all’epoca mancavano interconnettori liberi sulle linee che collegavano la Polonia agli altri paesi. La Commissione ha fatto erroneamente riferimento al prezzo registrato in Grecia nel 2003, cioè in un contesto geografico e storico completamente diverso.
(77)
L’elettricità venduta sulla base dei KDT non può essere confrontata con l’energia venduta sulla base di altri contratti, perfino in Polonia. Nel primo caso, essa è prodotta nel rispetto delle più recenti norme ambientali mentre nel secondo è prodotta in impianti più dannosi per l’ambiente che «si sbarazzano» (19) della loro sovraccapacità a costi marginali, applicando diversi meccanismi di cui nessuno in grado di garantire che i prezzi coprano sia i costi fissi che quelli variabili. Anche i produttori che operavano al di fuori dei KDT ricevevano delle sovvenzioni senza essere per questo obbligati ad ammodernare i loro impianti come invece è il caso per i produttori che partecipano ai KDT. In ogni caso, essi non potevano assolutamente produrre il quantitativo di elettricità necessario per il fabbisogno della Polonia negli anni 1997-1998.
(78)
Secondo gli interessati, occorre analizzare i KDT nel contesto delle circostanze dell’epoca in cui sono stati conclusi, quelle di un sistema elettroenergetico centralizzato e regolamentato in cui c’era un unico imprenditore, ben diverso dal sistema liberalizzato in cui opera il mercato all’ingrosso.
(79)
I KDT costituivano l’unico modo per assicurare investimenti che soddisfacessero le esigenze del settore dell’energia elettrica in Polonia (l’ammodernamento dell’intero sistema, la tutela dell’ambiente e la sicurezza del rifornimento). Le banche chiedevano che i KDT servissero da garanzia per i crediti che concedevano. Quando si applica il test del creditore privato occorre tener conto di tali esigenze che era possibile soddisfare solo mediante i KDT. Gli interessati sottolineano che i KDT impongono ai produttori obblighi per quanto riguarda gli investimenti e l’accessibilità.
(80)
Gli interessati affermano che il comportamento PSE nel periodo di conclusione dei KDT non deve essere analizzato per valutare se abbia portato a profitti a breve termine ma per capire se abbia garantito una redditività a lungo termine degli investimenti nonché dal punto di vista di un operatore di rete per capire se sia servito a garantire i rifornimenti e assolvere le esigenze del servizio pubblico. Gli interessati affermano che i KDT sono stati firmati a seguito di una trattativa trasparente ed aperta, realizzata in maniera non discriminatoria e che ha portato ad ottenere il prezzo più basso possibile. Secondo gli interessati, dalla giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia (20), si evince che ciò basta ad escludere che sia stato concesso un vantaggio economico. Prima dell’avvio della trattativa per la conclusione dei KDT, è stata effettuata un’analisi dei costi più bassi al fine di creare un elenco delle priorità in materia di investimenti nel settore.
(81)
Gli interessati sostengono anche che, dal momento che PSE operava in un sistema regolamentato di elettricità, non è possibile confrontare il comportamento di PSE con quello delle imprese che operano in condizioni normali di mercato. Quindi, il comportamento di PSE deve essere valutato sulla base di elementi obiettivi e verificabili quali sono, secondo gli interessati, i costi sostenuti dai produttori (21). Il comportamento di PSE soddisfa il criterio del test dell’investitore privato dal momento che i KDT prevedono di coprire esclusivamente i costi fissi più quelli variabili e un ragionevole margine di profitto.
(82)
La conclusione di accordi a lungo termine come i KDT è una pratica generalmente accettata degli operatori del settore. È un modo abituale per condividere i rischi tra i produttori e gli acquirenti. La lunga durata del contratto non deve essere interpretata come un vantaggio in sé. Gli interessati propongono alcuni esempi: l’accordo tra Electricité de France e Péchiney in Francia, due accordi tra Redes Energéticas Nacionais e Turbogás e Electricidade De Portugal e Pego in Portogallo e l’accordo concluso da Northern Ireland Electricity nel Regno Unito. Gli interessati fanno inoltre riferimento all’accordo «IASB», ma i riferimenti forniti sono errati e la Commissione non ha potuto trovare il documento (22). Gli interessati sostengono che la Commissione non aveva alcuna obiezione nei confronti degli obblighi fissati da tali accordi anche se essi duravano almeno 15 anni. Sostengono inoltre che gli accordi a lungo termine sono una pratica generalmente accettata anche negli USA ma non forniscono alcun esempio concreto.
(83)
Gli interessati fanno presente che i KDT non garantiscono alcun rendimento degli investimenti. PSE e le autorità di regolamentazione conservavano le misure giuridiche che permettevano di limitare il rendimento degli investimenti. Segnatamente, le autorità di regolamentazione possono verificare i prezzi e respingere i pagamenti eccessivi o ingiustificati. PSE non ha sempre utilizzato a pieno la capacità di produzione delle centrali elettriche e ha tenuto conto, nel calcolo del prezzo dell’elettricità nei contratti, degli utili che derivano dal miglioramento dell’efficacia energetica. Inoltre, i produttori affrontano una serie di rischi connessi agli stabilimenti, di natura finanziaria, operativa o legati allo sfruttamento e alla manutenzione.
(84)
Dal momento che i KDT non attribuivano alcun vantaggio economico, essi non costituirebbero un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE.
(85)
Gli interessati, essendo dei privati, sostengono anche che, persino se i KDT avessero attribuito determinati vantaggi economici, tale vantaggio avrebbe trovato espressione nel prezzo di vendita stabilito all’epoca della privatizzazione dell’energia elettrica. I KDT erano necessari per portare avanti la privatizzazione, costituendo una delle condizioni di base per gli accordi di privatizzazione di tali impianti. Gli interessati ritengono che, alla luce delle sentenze della Corte di giustizia nella causa Banks e Falck (23), si debba riconoscere che le circostanze di cui sopra escludono che i KDT contengano elementi di vantaggio economico.
(86)
Gli interessati sottolineano che i produttori che hanno contratto i KDT prestano servizi di interesse economico generale.
(87)
Un eventuale aiuto di Stato, nell’ambito dei KDT, soddisfa i quattro criteri cumulativi definiti dalla Corte di giustizia nella causa Altmark (25).
(88)
In primo luogo, i produttori che hanno contratto i KDT prestano servizi di interesse economico generale. Ciò risulta dall’articolo 1, paragrafo 2 della legge polacca relativa all’energia elettrica del 1997, che stabilisce che lo Stato deve garantire ai consumatori finali un rifornimento costante ed ininterrotto di elettricità in maniera giustificata dal punto di vista tecnico ed economico e tenendo conto delle esigenze per la tutela dell’ambiente. I servizi di interesse economico generale che le parti interessate sono tenute a fornire comprendono anche l’obbligo di diversificazione del rifornimento del carburante e la riduzione delle emissioni di ossido di azoto nei pressi degli insediamenti urbani. Gli Stati membri dispongono di una grande libertà nella definizione di quali servizi facciano parte dei servizi di interesse economico generale. In particolare, la direttiva 96/92/CE offre la possibilità di considerare l’obbligo della sicurezza delle forniture come un servizio di interesse economico generale e ciò è confermato dalla pratica dei processi decisionali della Commissione. Anche le attività a favore della tutela dell’ambiente, tra cui la razionalizzazione del consumo di energia e la difesa del clima, sono state riconosciute come servizi di interesse economico generale dalla direttiva 2003/54/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2003, relativa a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica e che abroga la direttiva 96/92/CE (26). I KDT sono pertanto uno strumento giuridico utilizzato dallo Stato al fine di affidare ai produttori la prestazione dei servizi di interesse economico generale sopra descritti e ciò trova conferma nei criteri del bando di gara.
(89)
In secondo luogo, le disposizioni dei KDT, inclusi gli allegati a tali accordi, definiscono con precisione le norme relative alla compensazione dei costi dei KDT fin dall’inizio. Ciò fa parte delle trattative per i KDT. Alcuni KDT sono stati più volte modificati, anche dopo l’adesione della Polonia all’Unione europea, ma ciò non avuto reali conseguenze sulla determinazione delle condizioni e degli importi delle compensazioni.
(90)
In terzo luogo, le compensazioni pagate sulla base dei KDT non sono più alte dei costi dei servizi di interesse economico generale forniti. I KDT prevedono la copertura esclusivamente dei costi della produzione dell’elettricità comprata (i costi operativi e di capitale, i costi fissi più quelli variabili, i costi legati allo sfruttamento e alla manutenzione e i costi generali) e un ragionevole margine di profitto.
(91)
In quarto luogo, la fornitura di servizi di interesse economico generale è affidata ad imprese selezionate sulla base di una gara d’appalto per la conclusione di KDT aperta e non discriminatoria, effettuata in base ai principi della concorrenza.
(92)
Alla luce delle osservazioni di cui sopra, le parti interessate sostengono che i KDT soddisfano i criteri cumulativi di cui alla sentenza della causa Altmark e non devono pertanto essere considerati un aiuto ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE.
(93)
Gli interessati ritengono, inoltre, che anche se si stabilisse che i KDT non soddisfano i quattro criteri cumulativi di cui alla sentenza della causa Altmark, potrebbero comunque essere considerati compatibili con il mercato comune sulla base dell’articolo 86, paragrafo 2 del trattato CE.
(94)
Come già ricordato al considerando 88 con i KDT è affidata la fornitura di servizi di interesse economico generale il cui carattere è definito dal diritto polacco. Inoltre, i KDT sono considerati strumenti indispensabili per garantire la fornitura dei servizi di interesse generale dal momento che, altrimenti, non sarebbe stato possibile trovare fonti adeguate di finanziamento per lo sviluppo degli impianti di elettricità. L’aiuto fornito nell’ambito dei KDT è proporzionato all’obiettivo prefissato che è quello di ottenere la fornitura di servizi di interesse economico generale dal momento che essi prevedono solo la copertura dei costi generali della produzione di energia elettrica e un ragionevole margine di profitto. In conclusione, considerato il numero estremamente limitato delle interconnessioni tra la rete elettrica della Polonia e le altre reti elettriche dell’Unione europea, l’aiuto non può avere ripercussioni sullo sviluppo degli scambi commerciali tra Stati membri in misura contraria all’interesse comune.
(95)
Gli interessati ritengono che il sistema dei KDT non contenga elementi di selettività.
(96)
A loro parere, non si può presupporre automaticamente che una misura che favorisce un solo settore dell’economia sia selettiva. Gli interessati ritengono che la Commissione debba sempre definire il mercato geografico e quello del prodotto rilevanti. Deve poi definire quali siano i concorrenti dei beneficiari della misura su tale mercato in modo da determinare se la misura è selettiva. In tale caso concreto, la gara d’appalto per la selezione delle imprese che dovevano partecipare ai KDT è stata aperta, trasparente e non discriminatoria, il che significa che non vi è stato un elemento di selettività.
(97)
Gli interessati sostengono anche che le misure caratteristiche di un settore non possono essere di natura selettiva se risultano dalle forze di mercato. Le misure esaminate dalla Corte di giustizia nella causa Van der Kooy (28) sono un esempio tipico di tale misura non selettiva.
(98)
Gli interessati fanno anche presente che la decisione di concludere i KDT è stata presa non dallo Stato ma da PSE. Occorre pertanto sostituire il criterio della selettività con il test dell’investitore privato.
(99)
Gli interessati sostengono che la Commissione avrebbe dovuto valutare se, al momento della loro conclusione, i KDT provocassero una distorsione della concorrenza o incidessero sugli scambi tra Stati membri.
(100)
I KDT sono stati stipulati in un’epoca in cui sul mercato polacco dell’elettricità non c’era concorrenza. Allora la direttiva 96/92/CE non era applicata in Polonia. La Polonia si trovava in una fase preliminare dei negoziati per l’ingresso nell’UE e non era ancora stata fissata una data definitiva per l’adesione. I prezzi a quel tempo erano completamente regolamentati e quindi anche i prezzi per i produttori di energia che non partecipavano ai KDT. Pertanto, all’epoca, i KDT non potevano essere considerati come distorsivi della concorrenza.
(101)
Gli interessati fanno notare, inoltre, che, quando sono stati firmati i KDT, la Polonia non era ancora uno Stato membro dell’UE. Inoltre, la capacità di connessione tra la Polonia ed i suoi vicini era limitata e l’elettricità prodotta nell’ambito dei KDT era più cara di quella prodotta nell’ambito di altri contratti. Pertanto non si può affermare che, al momento della loro conclusione, i KDT incidessero sugli scambi tra Stati membri.
(102)
Gli interessati fanno presente che se i KDT fossero aiuti di Stato, potrebbero essere considerati compatibili con le norme del mercato comune in virtù delle disposizioni dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera a) del trattato CE.
(103)
Gli interessati ritengono che i KDT non possano essere considerati un aiuto al funzionamento. Gli aiuti al funzionamento (a differenza dagli aiuti agli investimenti) sono «aiuti finalizzati a sollevare l’impresa dai costi abitualmente sostenuti nell’ambito della gestione corrente o attività usuale». I pagamenti sulla base dei KDT non possono essere considerati aiuti di questo tipo. Essi costituiscono il prezzo pagato per i beni o i servizi forniti nell’ambito di un accordo commerciale. Inoltre, i KDT sono finalizzati a rendere possibile la realizzazione di un progetto di investimento e ciò dimostra che si tratta di aiuti agli investimenti (e non di aiuti al funzionamento).
(104)
Gli interessati ritengono anche che la Commissione debba riconoscere l’esistenza di circostanze eccezionali che possono portare all’approvazione di un aiuto al funzionamento in casi particolari. Occorre tener conto della situazione del settore dell’energia elettrica in Polonia negli anni ’90. La Polonia può essere senza alcun dubbio considerata come una delle regioni di cui all’articolo 87, paragrafo 3, lettera a) del trattato CE. Alcuni degli impianti in questione erano ubicati in aree in cui la loro chiusura avrebbe avuto un impatto molto forte dal punto di vista sociale. I KDT promuovevano lo sviluppo del settore dell’energia elettrica in Polonia nonché dell’intera economia, considerata l’importanza di tale settore.
(105)
Gli interessati fanno presente che se i KDT fossero aiuti di Stato, potrebbero essere considerati compatibili con le norme del mercato comune in virtù delle disposizioni dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera b) del trattato CE.
(106)
Secondo gli interessati, la situazione del settore dell’energia elettrica in Polonia all’epoca della conclusione dei KDT era causa di gravi turbamenti per l’economia polacca. I KDT dovevano essere lo strumento che avrebbe risolto tali gravi turbamenti.
(107)
Gli interessati fanno presente che se i KDT fossero aiuti di Stato, potrebbero essere considerati compatibili con le norme del mercato comune in virtù delle disposizioni dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c) del trattato CE.
(108)
A tal fine, gli interessati osservano che i KDT non dovrebbero essere esaminati conformemente alla Metodologia dei costi incagliati dal momento che essi non avevano l’obiettivo di compensare tali costi. I KDT devono piuttosto essere esaminati direttamente alla luce delle norme dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c).
(109)
Gli interessati sostengono che i KDT dovevano agevolare lo sviluppo del settore dell’energia elettrica in Polonia attirando gli investimenti stranieri in impianti moderni e non dannosi per l’ambiente. I KDT avrebbero dovuto pertanto servire ad «agevolare lo sviluppo di alcuni settori economici».
(110)
Gli interessati sostengono, inoltre, che i KDT avevano uno scarso impatto sugli scambi per quanto riguarda l’elettricità tra Stati membri. Dal punto di vista tecnico le relazioni tra la Polonia e gli altri paesi erano limitate. Le esportazioni erano rese difficili da barriere tecniche e le possibilità di esportazione erano già state sfruttate al massimo; non si può quindi affermare che i KDT introducessero delle limitazioni nel settore. Secondo gli interessati, la Commissione nella sua relazione preliminare sul mercato dell’energia (33) non aveva visto nei KDT un ostacolo all’integrazione dei mercati europei dell’energia. Gli interessati affermano pertanto che i KDT «non hanno alterato le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse».
(111)
Gli interessati ritengono anche che i KDT debbano essere esaminati alla luce della Disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela dell’ambiente (34) considerato che essi erano stati specificamente concepiti per adeguare gli impianti elettrici in Polonia alle norme della direttiva 2001/80/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2001, concernente la limitazione delle emissioni nell’atmosfera di taluni inquinanti originati dai grandi impianti di combustione (35).
(112)
Gli interessati sostengono che i KDT debbano essere analizzati nell’ambito del procedimento relativo agli aiuti di Stato n. PL 1/03 (37), un procedimento avviato dalla Commissione nel quadro dell’applicazione del meccanismo provvisorio previsto dal trattato di adesione.
(113)
Il caso n. PL 1/03 concerneva la notificazione, da parte della Polonia, del primo progetto di legge sulla risoluzione dei KDT. Gli interessati ritengono che, quando ha esaminato la notificazione, la Commissione sia giunta probabilmente alla stessa conclusione per quanto riguarda il nesso tra i KDT e il primo progetto di legge e il nesso tra i KDT e il progetto di legge esaminato nella presente decisione, il che significa che i KDT e il progetto di legge sono «strettamente collegati».
(114)
Secondo gli interessati, la conclusione logica è che la Commissione avrebbe dovuto analizzare i KDT nell’ambito dello stesso procedimento utilizzato per esaminare il progetto originario, cioè nell’ambito del procedimento n. PL 1/03, come ha fatto nel caso in oggetto.
(115)
Gli interessati ricordano che la decisione di avvio del procedimento abroga anche la decisione della Commissione sul caso PL 1/03. La Commissione ha giustificato l’abrogazione della decisione sulla base del fatto che la Polonia non è riuscita ad attuare il progetto originario di legge prima dell’adesione e pertanto le procedure di cui al trattato di adesione non erano applicabili. Gli interessati sostengono che ciò significherebbe ignorare il fatto che il primo progetto di legge e i KDT sono indissolubilmente legati. A differenza del primo progetto di legge, i KDT sarebbero rientrati nell’ambito delle procedure previste dal trattato di adesione. La Commissione doveva quindi esaminare i KDT nel quadro del caso n. PL 1/03, cioè nell’ambito delle procedure previste dal trattato di adesione, e non avviare un nuovo procedimento ai sensi del trattato CE.
(116)
Gli interessati sostengono che la risoluzione di KDT comporta la privazione dei loro diritti (39) (senza un adeguato risarcimento) (40).
4.2. Osservazioni in merito al progetto di legge
(117)
Soltanto ELCHO, le banche e PAK hanno presentato osservazioni in merito al progetto di legge.
(118)
Gli interessati ribadiscono la loro opinione secondo cui i KDT non apportano alcun vantaggio economico. Essi sostengono che di conseguenza anche il pagamento di un ragionevole risarcimento per la loro risoluzione non costituisce un vantaggio e rinviano alla sentenza della Corte di giustizia nella causa Asteris (41). Le compensazioni versate sulla base del progetto di legge sono analoghe ai risarcimenti; inoltre, esse sono garantite dal diritto internazionale privato e dall’articolo 10 del trattato sulla Carta dell’energia.
(119)
Gli interessati sostengono inoltre che il progetto di legge non prevede l’utilizzazione di risorse statali dal momento che le imposte mediante cui sarà finanziata la legge non proverranno da PSE bensì da uno o più imprese o operatori privati.
(120)
Essi aggiungono che il progetto di legge può essere considerato compatibile con il trattato CE alla luce dell’articolo 87, paragrafo 3, lettere a)-c) e dell’articolo 86, paragrafo 2. In tale ottica, gli interessati avanzano gli stessi argomenti a cui hanno fatto riferimento nella discussione sulla compatibilità dei KDT con tali disposizioni del trattato.
(121)
Riguardo alla compatibilità del progetto di legge con la Metodologia dei costi incagliati, le banche argomentano che tale metodo è stato elaborato ed adottato in un contesto completamente diverso. L’obiettivo della Metodologia dei costi incagliati era di risolvere il problema di recuperare i costi perduti a seguito della liberalizzazione. Invece, nel progetto di legge si tiene conto delle circostanze che caratterizzano la situazione in Polonia all’epoca della firma dei KDT. Le banche criticano il fatto che la Commissione, nella decisione di avvio del procedimento, ha ritenuto che alcune centrali elettriche in Polonia fossero «non efficienti» e ha cercato di valutare se il progetto di legge potesse portare a raggiungere il livello di entrate garantite prima della liberalizzazione. Secondo le banche, tale ragionamento avrebbe portato a considerare tutte le centrali elettriche costruite prima dell’adesione dei nuovi Stati membri all’Unione europea non efficienti e conseguentemente alla conclusione automatica che tutti gli accordi conclusi con tali centrali contenessero aiuti di Stato. A sua volta, ciò avrebbe portato a concludere addirittura che tutti gli accordi avrebbero dovuto essere sciolti a partire dalla data di adesione e successivamente rinegoziati. Tali conclusioni sarebbero state assurde dal punto di vista economico e giuridico. Le banche aggiungono che la Commissione non ha fornito nessuna prova convincente né concreta di tale non efficienza delle centrali elettriche.
(122)
In conclusione, secondo le banche, la Commissione ha fatto un’erronea distinzione tra le centrali elettriche che erano state completate o quasi al momento dell’adesione e le altre. In tal modo, la Commissione ha trascurato il fatto che le compensazioni devono essere calcolate sulla base delle norme consolidate del diritto nazionale ed internazionale. Secondo le banche, il prezzo che un nuovo attore è pronto a pagare per entrare nel mercato non è rilevante in tali calcoli.
5. OSSERVAZIONI DELLA POLONIA SULLA DECISIONE DI AVVIARE IL PROCEDIMENTO
5.1. Osservazioni sui KDT
(123)
La Polonia sostiene che lo Stato ha l’obbligo di garantire la sicurezza energetica che comprende la sicurezza del rifornimento energetico nel rispetto delle norme per la tutela dell’ambiente.
(124)
Secondo la Polonia, i KDT erano l’unico modo per assolvere tale compito in Polonia all’epoca in cui sono stati stipulati gli accordi. Per l’ammodernamento del mercato polacco dell’energia elettrica erano assolutamente necessari degli investimenti e le imprese disponevano di risorse molto limitate. Le banche esigevano per la concessione di crediti che vi fosse la garanzia di un determinato livello di entrate entro un determinato periodo. I KDT sono considerati una garanzia di tali crediti.
(125)
PSE era l’unica organizzazione in grado di attuare KDT. Il comportamento di tale impresa va analizzato tenendo conto del fatto che la principale motivazione di uno Stato non è realizzare profitti, ma operare nel pubblico interesse.
(126)
La Polonia ritiene che, dal momento che i KDT sono stati conclusi mediante una trattativa trasparente ed aperta, realizzata in maniera non discriminatoria, la partecipazione dello Stato ai KDT deve essere considerata un tipo di prezzo di mercato per la realizzazione di compiti nel pubblico interesse e ciò porta a ritenere che manchi l’elemento di aiuto di Stato. Ciò è compatibile con la concezione di collaborazione tra settore pubblico e privato promossa dalla Commissione.
(127)
Secondo le autorità polacche, i KDT sono stati conclusi a condizioni di mercato e la loro forma era stata determinata, segnatamente, dalle condizioni per la concessione di crediti offerte alle imprese dalle banche.
(128)
Inoltre, la Polonia sostiene che dal momento che i concetti di servizio di interesse economico generale e di collaborazione tra settore pubblico e privato si riferiscono sempre ad un settore concreto, i KDT non possono essere considerati come strumenti che siano specifici di un settore in misura anomala.
(129)
La Polonia sostiene anche che, nei casi in cui si è giunti alla privatizzazione di una centrale elettrica, nel prezzo di vendita si è tenuto conto dei KDT. Ciò esclude la presenza di un elemento di vantaggio economico che è uno degli elementi cumulativi della definizione di un aiuto di Stato.
(130)
La Polonia ritiene inoltre che i KDT non costituiscano un aiuto concesso a lungo termine dopo l’adesione. La Polonia considera i KDT come un aiuto individuale e sostiene che la realizzazione dei KDT anche dopo l’adesione non è altro che il versamento dell’aiuto concesso prima dell’adesione. Nei KDT è indicato chiaramente qual è il livello massimo di impegno che può assumersi lo Stato.
(131)
La Polonia sostiene che la Metodologia dei costi incagliati non può essere applicata ai KDT. Può essere applicata solo dopo la risoluzione dei KDT.
(132)
In conclusione, le autorità polacche fanno presente che non è corretto affermare che i KDT garantissero un certo prezzo per l’elettricità per un certo periodo. La Polonia sostiene che i KDT garantiscono piuttosto la copertura dei costi di produzione dell’energia elettrica e la realizzazione di un piccolo margine di profitto nella misura necessaria a rimborsare il debito. Secondo le autorità polacche, conformemente alle norme dell’economia di mercato, il prezzo di un prodotto o di un servizio deve sempre rispecchiare i costi del capitale ottenuto per finanziare l’investimento.
5.2. Osservazioni in merito al progetto di legge
(133)
In risposta ai dubbi espressi dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento in merito al progetto di legge, la Polonia ha proposto una versione modificata di tale progetto. Il progetto di legge è entrato in vigore il 4 agosto 2007 e a partire da tale data si fa riferimento ad esso come «la Legge».
(134)
Nell’ambito degli aspetti correlati agli aiuti di Stato, vengono indicati in appresso gli elementi per i quali la nuova versione della Legge si differenzia dalla versione originaria descritta al punto 2.2.
(135)
È stato modificato l’elenco dei beneficiari e degli importi massimi delle compensazioni. Il nuovo elenco delle compensazioni a titolo dei costi incagliati per i potenziali beneficiari è il seguente:
Tabella 3
Livello delle compensazioni nella modifica di legge
(in 1000 PNL)
Nome del beneficiario
Compensazioni massime
BOT Górnictwo i Energetyka SA.
4 536 851
Południowy Koncern Energetyczny SA.
1 479 745
Elektrownia Kozienice SA.
623 612
Zespół Elektrowni Dolna Odra SA.
633 496
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
1 377 880
Elektrociepłownia Kraków SA.
0
Elektrociepłownia Rzeszów SA.
297 415
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
777 535
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
425 263
Elektrociepłownia Chorzów «ELCHO» SA.
888 581
Elektrociepłownia Zielona Góra SA.
464 297
Elektrociepłownia Gorzów SA
72 755
Totale
11 577 430
Fonte: allegato 2 della legge nella forma in cui è stata presentata dalla Polonia.
(136)
Rispetto all’elenco della tabella 2 è stata modificata l’indicazione dei beneficiari:
a)
non ci sono più le imprese Electrabel Połaniec SA i Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni SA dal momento che, nel frattempo, i loro KDT si sono estinti;
b)
non è più indicata l’impresa Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. perché il KDT con tale impresa è stato sciolto prima del termine della costruzione della centrale elettrica;
c)
comprende ora l’impresa Elektrociepłownia Gorzów SA che è diventata ammissibile per i pagamenti sulla base del progetto di legge.
(137)
Elektrociepłownia Kraków SA conserva il diritto ai pagamenti secondo la legge, ma l’importo massimo delle compensazioni è pari a zero.
(138)
Le norme principali per il calcolo dell’importo massimo per la compensazione dei costi incagliati di cui alla tabella 3 sono stabilite dall’articolo 27 della Legge.
(139)
Gli importi massimi delle compensazioni sono stati calcolati come la differenza tra:
a)
i costi degli investimenti non ammortizzati nel 2007 che non sono coperti dall’aiuto agli investimenti; e
b)
la parte del cash flow che l’impresa potrà utilizzare per coprire i costi degli investimenti.
I costi degli investimenti sono il valore contabile netto degli attivi immobilizzati come specificato nell’articolo 27 punto 1 della legge. I costi non ammortizzati degli investimenti sono il valore contabile netto degli attivi immobilizzati una volta sottratto il valore ammortizzato.
Da tale importo va poi dedotto quanto segue:
-
il valore contabile residuo della centrale sulla base della situazione del giorno in cui era previsto inizialmente il termine del KDT (qualora tale data fosse prevista), e
-
l’importo totale delle sovvenzioni e delle estinzioni di debiti relativi agli attivi.
L’importo massimo è stato calcolato per ciascuna centrale elettrica per il periodo dal 2007 al termine del KDT.
(140)
Nel calcolo delle compensazioni si è tenuto conto solo degli investimenti che all’epoca dell’adesione della Polonia all’Unione europea si erano conclusi o erano prossimi alla conclusione. Per «prossimi alla conclusione» si intendono gli investimenti che risulta più economico portare a termine piuttosto che interrompere. Tale valutazione è stata effettuata il giorno dell’adesione della Polonia all’Unione.
(141)
Il valore del cash flow è stato calcolato sulla base delle stesse previsioni di evoluzione del mercato descritte nella decisione di avvio del procedimento. Le autorità polacche hanno motivato le loro previsioni.
(142)
La legge non prevede un pagamento iniziale elevato che è invece sostituito da rate annuali con un sistema di anticipi che tengono conto in particolare dei debiti dell’impresa. Il meccanismo finalizzato ad adeguare gli importi di compensazione in funzione dell’evoluzione reale dei prezzi dell’energia elettrica è stato prorogato alla data originariamente prevista per il termine di ciascun KDT. Ciò corrisponde al periodo di cui al considerando 139 utilizzato per calcolare l’importo massimo di compensazione per ciascuna impresa.
(143)
La legge stabilisce che i beneficiari delle compensazioni non possano ottenere aiuti al salvataggio e alla ristrutturazione prima dei 10 anni che seguono il versamento dell’ultima compensazione a titolo dei costi incagliati prevista dalla Legge.
(144)
La Legge prevede inoltre una nuova categoria di costi incagliati per le imprese indicate alla tabella 3 che hanno concluso accordi a lungo termine per la fornitura di gas che contengano una clausola del tipo «take or pay» in relazione allo sfruttamento degli impianti sulla base dei loro KDT. Gli accordi a lungo termine del tipo «take or pay» sono accordi in cui l’acquirente si impegna ad acquistare un determinato quantitativo di gas per ogni anno cui si riferisce l’accordo ad un prezzo calcolato sulla base di una formula e incorre in una penalità se non acquista il quantitativo previsto.
(145)
Le compensazioni massime per tali categorie di costi incagliati sono equivalenti al quantitativo massimo di elettricità che la centrale in questione può produrre con il gas acquistato sulla base di un contratto «take or pay», moltiplicato per la differenza prevista tra il prezzo medio per unità di energia prodotta con tale gas e il prezzo medio per unità di energia prodotta con il carbone necessario per produrre lo stesso quantitativo di elettricità e per un coefficiente corrispondente al rapporto tra il costo medio per unità di energia ottenuta con gas di origine polacca e il costo medio per unità di energia del gas ottenuto con il gas utilizzato da centrali che non usano gas polacco (se l’impresa in questione non usa gas polacco).
(146)
La tabella che segue indica i pagamenti massimi a titolo di compensazione connessi ad accordi del tipo «take or pay» ai sensi della legge:
Tabella 4
Compensazioni massime a titolo dei costi incagliati connesse ad accordi del tipo «take or pay»
(in 1000 PNL)
Impresa:
Compensazioni massime
Elektrociepłownia Rzeszów SA.
124 395
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
191 480
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
340 655
Elektrociepłownia Zielona Góra SA.
313 477
Elektrociepłownia Gorzów SA.
35 273
Totale
1 005 280
Fonte: allegato 2 della legge nella forma in cui è stata presentata dalla Polonia.
(147)
È stato creato un meccanismo per aggiornare le compensazioni annuali per le diverse imprese a titolo dei costi incagliati connesse ad accordi del tipo «take or pay».
(148)
L’importo effettivo delle compensazioni per un determinato anno si compone di due elementi:
a)
in primo luogo, un importo pari all’effettivo quantitativo di elettricità prodotta in un determinato anno da una determinata centrale a partire da gas acquistato sulla base di un accordo del tipo «take or pay» moltiplicato per la differenza tra il prezzo effettivo per unità di energia di tale gas e il prezzo medio effettivo per unità di energia del carbone necessario per produrre lo stesso quantitativo di elettricità e per un coefficiente corrispondente al rapporto tra il costo medio per unità di energia del quantitativo di carbone necessario per la produzione dello stesso quantitativo di energia elettrica in un determinato anno, meno la differenza tra il prezzo medio di vendita di un’unità di energia elettrica di un determinato produttore in un determinato anno e il prezzo medio di vendita, in quello stesso anno, di un’unità di energia elettrica di produttori che utilizzano carbone (se tale differenza dà un risultato negativo, non se ne tiene conto nei calcoli). Viene inoltre applicato un coefficiente corrispondente al rapporto tra il costo medio per unità di energia prodotta a partire da gas polacco e il costo medio per unità di energia del gas utilizzato da centrali che non usano gas di origine polacca (se l’impresa in questione non usa gas polacco);
b)
in secondo luogo, un importo equivalente alla penalità pagata da un produttore nel corso dell’anno in questione per il gas che si era impegnato ad acquistare con un contratto «take or pay» e non aveva acquistato.
(149)
Per ogni singola impresa, la somma delle effettive compensazioni annuali calcolata conformemente al considerando 148 non può superare l’importo massimo delle compensazioni previste dalla tabella 4. Tutti i pagamenti per la compensazione a titolo dei costi incagliati connessi ad accordi del tipo «take or pay» cessano se si supera tale importo. In ogni caso, i pagamenti cessano al più tardi alla data in cui il KDT sciolto doveva originariamente terminare.
(150)
Le disposizioni di cui sopra si applicano solo al quantitativo di gas ottenuto alle condizioni «take or pay» che al momento dell’adesione della Polonia all’UE erano già state contrattate. Quantitativi supplementari di gas contrattati alle condizioni «take or pay» dalla stessa impresa dopo l’adesione non danno adito a compensazioni. Inoltre, se il quantitativo di gas ottenuto alle condizioni «take or pay» è stato prodotto dopo l’adesione, ciò viene preso in considerazione quando vengono pagate le compensazioni.
6. RISPOSTA DELLA POLONIA ALLE OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
(151)
La Polonia ritiene che la Commissione non debba valutare i KDT come aiuti di Stato. Se, tuttavia, si dovesse ritenere che siano aiuti di Stato, i KDT dovrebbero essere trattati come aiuti non applicabili dopo l’adesione.
(152)
La Polonia fa notare alla Commissione che l’esenzione dall’obbligo di presentare le tariffe ai fini dell’approvazione da parte del presidente dell’Ufficio per la regolamentazione energetica URE (Urzędu Regulacji Energetyki) era finalizzata ad incoraggiare le imprese a comportarsi come operatori di mercato e a limitare i costi per la produzione di energia.
(153)
La Polonia ha sottolineato che la conclusione dei KDT è stata preceduta da una gara d’appalto, non discriminatoria e aperta a tutte le imprese produttrici, pubbliche e private. La Commissione deve inoltre tener presente che alcuni KDT sono stati legati ad una privatizzazione e che si è tenuto conto della loro esistenza per stabilire il prezzo dell’impresa da privatizzare.
(154)
Nel caso in cui la Commissione consideri i KDT aiuti di Stato, la Polonia ritiene che tali aiuti non debbano essere considerati aiuti al funzionamento dal momento che, nella pratica, essi sono collegati alla realizzazione di compiti pubblici affidati alle imprese. I KDT, infatti, dovevano garantire la sicurezza del rifornimento.
(155)
La Polonia ribadisce la propria tesi secondo cui i KDT non devono essere valutati sulla base della Metodologia dei costi incagliati dal momento che tale metodologia si applica solo nel caso di costi che insorgono quando uno Stato membro non riesce ad assolvere i propri obblighi e a mantenere le garanzie offerte ai produttori.
7. VALUTAZIONE EFFETTUATA DALLA COMMISSIONE
(156)
Come affermato al considerando 133, nell’ambito del procedimento in questione, le autorità polacche hanno presentato la Legge alla Commissione affinché ne valutasse la compatibilità con le norme in materia di concessione di aiuti. La Legge prevede delle compensazioni per la risoluzione anticipata dei KDT e pertanto tali compensazioni non possono essere scisse dagli stessi KDT. Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha espresso dubbi su eventuali elementi di aiuto di Stato e sulla compatibilità dei KDT con le norme in materia di concessione di aiuti di Stato. Alla data della presente decisione, i KDT sono ancora in vigore. Pertanto, la Commissione ha l’obbligo di valutare i KDT indicati nell’allegato 1 della Legge.
7.1. In relazione ai KDT:
7.1.1. Esistenza di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE
(157)
La Commissione esamina nel dettaglio i criteri cumulativi della definizione degli aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE: l’utilizzazione di risorse statali, l’esistenza di un vantaggio economico, la selettività del vantaggio e le ripercussioni sugli scambi tra Stati membri.
(158)
Ai fini di tale analisi è importante determinare il periodo di tempo in cui tali criteri devono essere esaminati e di cui quindi si terrà conto nella valutazione dell’elemento di aiuto di Stato nei KDT.
(159)
Nelle loro osservazioni le parti interessate hanno affermato (in riferimento ad alcuni criteri di valutazione) che la Commissione dovrebbe considerare solo le circostanze che caratterizzavano la situazione all’epoca in cui sono stati firmati i KDT. I risultati di tale esame dovrebbero poi essere estesi a tutta la durata dei KDT, almeno fino al momento in cui questi ultimi sono stati sostanzialmente modificati.
(160)
È vero che, nell’esame effettuato ai fini di stabilire se in un determinato caso vi siano elementi di aiuto, la Commissione deve tener conto delle circostanze che caratterizzavano la situazione all’epoca in cui la misura è entrata in vigore.
(161)
Ciò non significa, tuttavia, che nella valutazione dei quattro criteri cumulativi della definizione di aiuto di Stato ci si debba limitare esclusivamente al periodo preciso in cui è stato concesso l’aiuto. Qualora fin dall’inizio l’aiuto sia stato concesso per un lungo periodo sotto forma di pagamenti ripetuti invece che di un unico pagamento, la Commissione deve analizzare se tali criteri siano stati soddisfatti in tutto il periodo previsto per l’aiuto.
(162)
Nel caso in esame, la Commissione è giunta alla conclusione che il risultato della valutazione era identico, indipendentemente dal fatto che i KDT fossero o meno considerati aiuti di Stato nel momento in cui erano stati conclusi. Infatti, se la Commissione dovesse stabilire che le quattro condizioni per la concessione dell’aiuto erano soddisfatte quando i KDT sono stati conclusi, le misure dovrebbero essere valutate conformemente alle disposizioni del trattato di adesione. Sulla base di tale valutazione (punto 7.1.2 in appresso), la misura risulterebbe un aiuto nuovo al 1o maggio 2004 e la sua compatibilità con il mercato comune dovrebbe essere valutata in relazione a tale data. Se, invece, si stabilisce che i KDT non costituivano un aiuto alla data della loro stipula, la Commissione ritiene che essi lo siano diventati al momento dell’adesione - al più tardi il giorno dell’adesione della Polonia all’UE (punto 7.1.2 in appresso). Sulla base del trattato di adesione e conformemente all’articolo 1, lettera b), punto v) del regolamento (CE) n. 659/1999, la Commissione concluderebbe che la misura rappresenta un aiuto nuovo a partire dal 1o maggio 2004 e che la sua compatibilità con le norme in materia di concessione di aiuti di Stato deve essere valutata in relazione a tale data (punto 7.1.2 in appresso).
(163)
Pertanto, la Commissione valuta se, il giorno in cui la Polonia è entrata nell’Unione europea e successivamente, la misura soddisfa tutte le condizioni fissate per gli aiuti di Stato.
(164)
In tale prospettiva, la Commissione desidera rispondere alle osservazioni espresse dalle parti interessate secondo cui gli accordi di diritto privato non possono perdere automaticamente la loro validità a seguito dell’adesione e della liberalizzazione perché ciò sarebbe contrario, secondo gli interessati, ai principi della certezza del diritto e alle legittime aspettative.
(165)
La Commissione respinge tale argomentazione. L’accordo europeo di associazione tra le Comunità europee e i loro Stati membri da una parte e la Repubblica polacca dall’altra che ha aperto la via all’adesione è stato firmato il 16 dicembre 1991. All’epoca in cui i contraenti dei KDT stipulavano gli accordi era evidente che la Polonia avrebbe aderito all’UE e per la maggior parte era anche evidente che ciò sarebbe avvenuto prima del termine dei KDT.
(166)
La Polonia ha firmato il trattato di adesione il 16 aprile 2003 e il trattato è entrato in vigore il 1o maggio 2004. A partire dal giorno dell’adesione le disposizioni dei trattati e il diritto derivato sono diventati vincolanti in Polonia conformemente all’articolo 2 dell’atto di adesione (42). In considerazione di ciò, si applica a tutti i rapporti contrattuali nei nuovi Stati membri l’acquis communautaire ed eventuali deroghe a tali norme possono essere fatte solo sulla base del trattato di adesione. L’atto di adesione allegato al trattato e i suoi allegati non prevedono alcuna deroga alle norme in materia di concessione degli aiuti di Stato che esenterebbe i KDT o il settore dell’energia elettrica in generale dall’applicazione diretta della legislazione UE in materia di aiuti di Stato.
(167)
La Commissione ha l’obbligo di applicare il diritto comunitario in materia di concorrenza alla Polonia e agli altri Stati membri, sia in relazione al settore dell’energia elettrica che degli altri settori. La Commissione fa notare che dal punto di vista degli aiuti di Stato, la forma dell’aiuto (un accordo di diritto privato nel caso dei KDT) non conta dal momento che, ai fini della valutazione effettuata dalla Commissione, conta solo l’effetto di una determinata misura. Pertanto, la Commissione non ha trovato nelle osservazioni degli interessati alcuna argomentazione valida per spiegare perché tale procedimento sarebbe incompatibile con la certezza del diritto e le legittime aspettative.
(168)
La garanzia di redditività, che è alla base dei KDT, consiste, in pratica, nell’impegno da parte di PSE ad acquistare elettricità ad un prezzo che copra i costi degli investimenti e i costi di funzionamento più un certo margine di profitto. Il prezzo dell’acquisto è sostenuto interamente da PSE che è una società che appartiene interamente al Tesoro di Stato ed è da esso controllata.
(169)
Gli interessati hanno affermato che la decisione di stipulare i KDT è stata presa da PSE.
(170)
Per quanto riguarda le risorse statali, la Commissione ha tenuto conto anche della sentenza della causa PreussenElektra (43) in cui la Corte di giustizia ha esaminato un meccanismo in base al quale lo Stato imponeva a delle imprese private l’obbligo di acquistare elettricità da determinati produttori ad un prezzo stabilito dallo Stato e che era superiore al prezzo di mercato. La Corte di giustizia ha decretato che in quel caso non c’era stato un trasferimento di risorse pubbliche e quindi il meccanismo non costituiva un aiuto di Stato.
(171)
La situazione polacca è sostanzialmente diversa dal sistema analizzato dalla Corte di giustizia nella sentenza di cui sopra. Ciò è dovuto principalmente alle differenze per quanto riguarda il regime di proprietà delle imprese sui cui è imposto l’obbligo dell’acquisto.
(172)
Nel caso PreussenElektra, la società a cui lo Stato imponeva l’obbligo dell’acquisto di elettricità era privata mentre PSE appartiene interamente allo Stato ed è da esso controllata. PSE è sotto il controllo dello Stato conformemente alla definizione di cui alla direttiva della Commissione del 16 novembre 2006 relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie tra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche e alla trasparenza finanziaria all’interno di talune imprese. (44) Vengono dunque utilizzate risorse che appartengono ad un’impresa interamente statale.
(173)
Se si risale alla fonte delle risorse nel caso di PreussenElektra, risulta che esse non sono mai state in alcun momento sotto il controllo diretto né indiretto dello Stato.
(174)
A differenza della situazione descritta nella sentenza PreussenElektra, nel caso polacco tali risorse sono controllate dallo Stato dal momento che sono trasferite a un’impresa statale (PSE) e sono quindi considerate risorse statali.
(175)
Sulla base dell’esame della misura e alla luce della sentenza di cui sopra, la Commissione ritiene che nei KDT siano utilizzate risorse statali.
(176)
Per quanto riguarda la possibilità di attribuire le misure allo Stato, nella sentenza Stardust (45) la Corte di giustizia ha decretato che le risorse appartenenti alle imprese che si trovano sotto il controllo dello Stato sono risorse statali. La Corte di giustizia ha tuttavia affermato che è anche necessario esaminare se l’utilizzazione di tali risorse è attribuibile concretamente allo Stato.
(177)
Conformemente alla sentenza della Corte di giustizia nella causa Stardust, quando un’impresa di proprietà statale utilizza le proprie risorse in un modo che lascia pensare che si tratti di un’azione imputabile allo Stato, tali risorse devono essere definite come «risorse statali» ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
(178)
Dalle osservazioni della Polonia e degli interessati risulta chiaramente che la decisione di realizzare un programma per attirare gli investitori verso il settore dell’elettricità era finalizzata all’ammodernamento del settore, al rinnovamento delle centrali elettriche in modo da poter soddisfare le norme dell’UE e ad assicurare un rifornimento energetico che coprisse interamente la domanda. Ciò dimostra che i KDT sono stati stipulati da PSE non a scopi commerciali, ma - come è stato già riconosciuto dalle autorità polacche - per realizzare importanti obiettivi politici.
(179)
Il controllo dello Stato sulla concessione dei KDT è evidente tra l’altro anche in base al fatto che gli inviti a presentare le offerte nell’ambito della gara sono stati inviati ai partecipanti dal ministero dell’Industria e del Commercio. D’altronde, in base al codice del commercio polacco, il ministero del Tesoro che rappresenta il tesoro di Stato detiene tutti poteri in seno all’Assemblea generale degli azionisti.
(180)
Il principio fondamentale su cui si basa la fissazione dei prezzi nei KDT è la copertura dei costi degli investimenti e di funzionamento e la realizzazione di un certo margine di profitto. Tale quadro ha lo scopo di garantire gli investimenti necessari e rispecchia anche una decisione dello Stato attuata da PSE.
(181)
Alla luce della valutazione effettuata, la Commissione ritiene che gli elementi di cui sopra costituiscano una serie di indicatori che, conformemente ai criteri fissati dalla Corte di giustizia nella sentenza Stardust, permettono di concludere che l’utilizzazione di risorse di PSE nei KDT deve essere attribuita allo Stato e, pertanto, in considerazione delle argomentazioni formulate, i KDT devono essere considerati, ai fini della valutazione, finanziati con risorse statali.
(182)
Pertanto, per la Commissione è chiaro che lo Stato è stato coinvolto sia nella stipula dei KDT che nella definizione delle norme di base di tali accordi.
(183)
I KDT hanno la forma giuridica di accordi conclusi tra due parti: PSE e i produttori. Come si è spiegato al considerando 172, PSE appartiene interamente al Tesoro di Stato.
(184)
Al fine di stabilire se i KDT garantiscono alle imprese produttrici un vantaggio economico, la Commissione deve valutare se con i KDT le imprese acquisiscono un vantaggio economico che non avrebbero ottenuto sul mercato.
(185)
I KDT garantiscono un vantaggio alle imprese aventi diritto se i contraenti dell’accordo vengono a trovarsi in una situazione economica migliore rispetto alle altre imprese.
(186)
Anche se i dettagli dei singoli KDT possono variare, tutti i KDT si basano su un principio di base immutabile: l’acquisto obbligatorio da parte di PSE della maggior parte (a volte di tutta) l’elettricità prodotta dalle imprese in questione ad un prezzo rivisto periodicamente in funzione dei costi totali (fissi e variabili) della produzione di elettricità più un margine di profitto, sulla base del principio pass-through.
(187)
L’ente di regolamentazione polacco per l’energia elettrica, l’URE, conserva indirettamente il diritto di verificare se i costi imputati a PSE siano giustificati e ragionevoli, ma, in pratica, l’URE si avvale di tale diritto esclusivamente per verificare se i costi siano effettivamente legati con la produzione di energia elettrica. Inoltre, il controllo esercitato da URE è esclusivamente indiretto dal momento che serve a verificare l’organizzazione dei costi di PSE al fine di stabilire quanto ricava PSE dai clienti vincolati. Se URE stabilisce, cosa poco verosimile, che i costi risultanti dai KDT imputati a PSE non sono giustificati, può soltanto proibire a PSE di addebitare tali costi ai clienti vincolati. Ciò può rendere più difficile per PSE svolgere gli obblighi previsti dai KDT ma non significa tuttavia che essi siano giuridicamente annullati.
(188)
Il principio fondamentale di cui sopra si applica a tutto il periodo previsto per i KDT, che spazia da 7 a 20 anni dall’inizio dello sfruttamento della centrale elettrica, vale a dire da 10 a 31 anni dalla firma dei KDT, e che nella maggior parte dei casi è superiore a 15 anni.
(189)
Ciò significa che in tale periodo il rischio commerciale connesso allo sfruttamento della centrale elettrica è sostenuto dall’acquirente dell’energia elettrica, cioè da PSE. Esso comprende il rischio connesso con le fluttuazioni dei costi di produzione dell’energia elettrica e in particolare dei combustibili, il rischio connesso con le fluttuazioni dei prezzi dell’energia elettrica per il consumatore finale e il rischio connesso ad un minor fabbisogno di elettricità da parte del consumatore finale. Si tratta di tipi classici di rischio che qualsiasi produttore di energia senza un KDT avrebbe sostenuto da solo.
(190)
Ciò significa che le centrali elettriche che contraggono i KDT hanno (a condizione che vi sia una corretta gestione tecnica della centrale elettrica) dei profitti garantiti per un periodo di tempo molto lungo che corrisponde al periodo tipo che si prevede necessario per lo sfruttamento degli attivi in questione o al periodo del loro ammortamento. Quanto più lungo è tale periodo, maggiore è il valore della garanzia dal momento che protegge da un rischio il cui insorgere è sempre meno prevedibile.
(191)
La Commissione ritiene che tale garanzia, che è un elemento base dei KDT, collochi i beneficiari degli accordi in una posizione economica vantaggiosa rispetto alle altre imprese sul mercato e pertanto costituisca un vantaggio per le centrali elettriche interessate.
(192)
Secondo le autorità polacche e gli interessati, le banche hanno imposto la firma dei KDT come condizione per la concessione di crediti per il finanziamento dell’acquisto degli attivi. Electrabel afferma che «gli istituti finanziari non intendevano finanziare nuovi investimenti nel settore polacco dell’energia elettrica senza ricevere una speciale garanzia che il debitore avrebbe raggiunto un determinato fatturato nel periodo del rimborso del credito» (46). Da tale imposizione da parte delle banche si evince che le garanzie concesse nell’ambito dei KDT avevano un valore di mercato positivo. I KDT costituivano la condizione da cui dipendeva la scelta dell’istituto finanziario di finanziare o meno gli investimenti.
(193)
Se ne ricava che i KDT non rappresentano una forma tradizionale di garanzia ma prevedono semplicemente il pagamento da parte di PSE - appartenente allo Stato e controllata dallo Stato - dei costi degli investimenti e dei costi più significativi (ma non totali) del funzionamento delle centrali elettriche che avevano contratto gli accordi. Nella pratica, tale garanzia significa che, nel periodo più o meno equivalente all’ammortamento degli attivi o nel periodo previsto per lo sfruttamento della centrale elettrica e indipendentemente da qualsiasi cambiamento del mercato, PSE compra un quantitativo stabilito di elettricità ad un prezzo che deve garantire la redditività della centrale.
(194)
Al fine di determinare se esiste un vantaggio, nei prossimi paragrafi la Commissione esamina una serie di altri aspetti.
(195)
Prima di tutto, rivolge la sua attenzione al fatto che in Polonia i KDT sono stati stipulati esclusivamente con produttori selezionati. Già all’epoca in cui sono stati stipulati esistevano altri produttori di elettricità che non hanno beneficiato dei KDT. Negli anni successivi sono stati costruiti diversi impianti e attualmente sono in corso nuovi investimenti sulla base dei KDT.
(196)
Nei primi anni di funzionamento dei KDT, i produttori che non avevano concluso dei KDT potevano vendere l’energia elettrica prodotta a condizioni di prezzo controllate dallo Stato mediante l’URE. Dal 28 giugno 2001 si è iniziato ad eliminare tale meccanismo e i produttori hanno incominciato a vendere l’energia elettrica da essi prodotta ai prezzi del libero mercato.
(197)
Come hanno affermato gli interessati, nessuno di tali meccanismi (né il prezzo controllato dallo Stato né il prezzo del libero mercato) permetteva ai produttori che non avevano stipulato KDT di coprire interamente i costi. Vendevano l’energia da essi prodotta ad un prezzo corrispondente ai costi marginali, vale a dire che garantiva soltanto la copertura dei costi variabili.
(198)
Gli interessati hanno suggerito che la produzione di energia elettrica da parte delle imprese che non hanno stipulato KDT è più dannosa per l’ambiente rispetto a quella prodotta dai beneficiari dei KDT e ciò potrebbe spiegare i prezzi più bassi dei primi per la produzione di elettricità. La Commissione respinge tale argomentazione. In primo luogo, non è certo che tutte le centrali elettriche che non hanno stipulato KDT producano energia elettrica «sporca». Le nuove centrali elettriche in Polonia (senza la partecipazione a KDT) producono elettricità mediante tecnologie avanzate. Inoltre, non c’è nessun motivo economico per il quale l’elettricità prodotta in maniera meno rispettosa nei confronti dell’ambiente dovrebbe avere un valore di mercato più basso rispetto all’energia prodotta in maniera più rispettosa dell’ambiente. L’energia prodotta è completamente sostituibile (persino dal punto di vista fisico è impossibile distinguerla) e il suo valore di mercato è identico (47).
(199)
La Borsa dell’Energia polacca ha iniziato le proprie attività nel 1999. A partire dal 2001 il prezzo medio dell’energia elettrica in tale borsa è stabile e oscilla da 110 a 125 PLN/MWh (48). Nel 2004 il prezzo medio sul mercato era intorno a 115 PLN/MWh., nel 2005 tra 115 e 120 PLN/MWh, e nel 2006 era piuttosto stabile, a livello 125, mentre nel 2007 (fino al 31 luglio 2007) oscillava tra 110 e 122 PLN/MWh. Ai fini di un confronto, seguono le informazioni fornite dalla Polonia che hanno permesso alla Commissione di stimare i costi totali sostenuti nel 2005 dalle centrali elettriche che potevano aspirare a compensazioni sulla base della legge:
Tabella 5
Calcolo dei costi totali della produzione di energia nel 2005 nelle centrali elettriche che hanno stipulato dei KDT
Impresa:
Costi medi della produzione nel 2005 (PLN/MWh)
Elektrownia Opole (parte di BOT)
[…] (49)
Elektrownia Turów (parte di BOT)
[…]
Południowy Koncern Energetyczny SA.
[…]
Elektrownia Kozienice SA.
[…]
Zespół Elektrowni Dolna Odra SA.
[…]
Pątnów II
[…]
Elektrociepłownia Kraków SA.
[…]
Elektrociepłownia Rzeszów SA.
[…]
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
[…]
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
[…]
Elektrociepłownia Chorzów «ELCHO» SA.
[…]
Elektrociepłownia Zielona Góra SA.
[…]
Prezzo medio alla Borsa dell’Energia
115-120 PLN/MWh
Fonte
:
I calcoli della Commissione si basano sui dati presentati dalla Polonia. Nel caso della centrale elettrica di Pątnów II si tratta del valore del 2008, vale a dire del primo anno di sfruttamento previsto.
(200)
Dai dati contenuti nella Tabella 5 risulta che è molto inverosimile che i prezzi di mercato, vale a dire i prezzi che ottengono sul mercato i produttori che non hanno stipulato KDT per la propria energia elettrica, bastino a garantire lo stesso tipo di profitto che garantiscono i KDT.
(201)
L’esempio della Borsa dell’Energia non è un caso isolato. Anche altri Stati membri hanno liberalizzato i propri mercati dell’elettricità, creando delle Borse dell’Energia, nelle quali gli acquirenti e i venditori scambiano elettricità a condizioni di mercato.
(202)
In uno studio settoriale dei mercati dell’energia elettrica (50) la Commissione ha analizzato nel dettaglio le condizioni del commercio di energia elettrica sui mercati europei all’ingrosso. I dati raccolti in tale studio indicano che nessun mercato liberalizzato dà ai produttori una garanzia a lungo termine di copertura di tutti i costi sostenuti. In realtà, la maggior parte delle operazioni viene effettuata in una prospettiva triennale.
(203)
Gli scambi di elettricità in Borsa si svolgono sempre sulla base dei prezzi marginali che garantiscono soltanto la copertura dei costi marginali di breve periodo (51). Inoltre, i contratti su tali mercati sono effettivamente per periodi più brevi di quelli dei KDT. per esempio, i contratti più lunghi stipulati nelle Borse concernono i seguenti periodi: 4 anni NordPool (paesi scandinavi), 3 anni Powernext (Francia), 5 anni UKPX (Regno Unito) e 6 anni EEX (Germania). In alcune Borse, come HOMEL in Spagna, non sono stipulati proprio accordi a termine. Dal 1o aprile 2006 non sono stati più conclusi accordi di questo tipo presso la Borsa dell’energia polacca.
(204)
Sui mercati liberalizzati dell’energia, il commercio di elettricità può avvenire anche sulla base di accordi bilaterali («Over the Counter» o il mercato OTC). Gli studi sul settore energetico hanno dimostrato che - in considerazione della possibilità di realizzare operazioni di arbitrato negli scambi di elettricità e dell’esistenza di accordi bilaterali, le condizioni di scambio (segnatamente il prezzo e la durata di validità dei contratti) sul mercato degli accordi bilaterali sono analoghe a quelli in uso presso le Borse dell’Energia.
(205)
Nel quadro dei KDT PSE si è impegnata all’acquisto presso i produttori di un quantitativo minimo di elettricità, ad un prezzo che copre interamente i costi di produzione, nel periodo fino al 2007, nel caso dei KDT di durata più breve, e oltre, per quelli più lunghi.
(206)
Tale decisione è stata imposta a PSE dal governo polacco. Come ha fatto notare ELCHO nelle proprie osservazioni: «grazie a PSE il ministro polacco dell’Industria e del Commercio ha realizzato gli obiettivi strategici di garantire la sicurezza del rifornimento e di incrementare la tutela dell’ambiente per quanto riguarda la produzione di elettricità» (52).
(207)
Il fatto stesso che è stato il governo polacco a decidere, invece di PSE, che sarebbero stati realizzati nuovi investimenti che avrebbero beneficiato dei KDT, mostra chiaramente che su tale decisione hanno inciso criteri diversi da quelli che avrebbero guidato un investitore privato.
(208)
Esistono due motivi fondamentali per i quali PSE non avrebbe avuto un interesse economico a prendere tale decisione, senza l’intervento del governo.
(209)
In primo luogo, PSE aveva acquistato un quantitativo di elettricità che superava già in maniera evidente al momento dell’acquisto le proprie necessità.
(210)
Nello stipulare i KDT, PSE si era impegnata ad acquistare un quantitativo determinato e considerevole di elettricità (circa il 50 % della produzione di elettricità in Polonia nel 2005 (53) e fino al 70 % nel periodo in questione).
(211)
All’inizio (i primi anni in cui erano in vigore i KDT), PSE era l’unico fornitore di energia in Polonia per cui poteva vendere tutta la sua elettricità ai consumatori finali. Tuttavia, sin dall’inizio era possibile prevedere che PSE avrebbe smesso molto presto di essere l’unico fornitore di elettricità in Polonia. I KDT sono stati stipulati negli anni 1996-1998, con l’unica eccezione di uno dei sei KDT stipulati da PKE che è stato firmato il 12 aprile 1995. All’epoca era già chiaro che la Polonia sarebbe verosimilmente entrata nell’Unione europea durante il periodo in cui erano in vigore quasi tutti i KDT (ciò che è regolarmente accaduto prima della fine della durata di validità del KDT più breve e 23 anni prima del termine della durata di validità dell’accordo più a lungo termine). In particolare, durante il processo di preadesione, nel dicembre 1991 il governo polacco aveva firmato l’accordo europeo di associazione tra le Comunità europee e la Repubblica polacca. Successivamente, nel 1994, la Polonia aveva presentato una domanda ufficiale di adesione all’UE. I negoziati di adesione avevano avuto inizio nel 1988 ed erano terminati nel 2002 quando il Consiglio europeo di Copenaghen ha accertato che la Polonia soddisfaceva le condizioni fondamentali per l’adesione all’UE.
(212)
In effetti, gli interessati stessi hanno riconosciuto che uno degli obiettivi dei KDT era di garantire che le centrali elettriche polacche soddisfacessero le norme di talune direttive UE in materia di inquinamento ambientale e, segnatamente, in materia di emissioni nell’atmosfera di taluni inquinanti originati dai grandi impianti di combustione (54), il che dimostra, ancora una volta, che le parti erano consapevoli del fatto che l’adesione della Polonia all’UE era imminente.
(213)
Era noto che l’adesione della Polonia all’Unione europea avrebbe portato all’integrazione con il mercato interno dell’elettricità la cui liberalizzazione era iniziata con l’adozione della direttiva 96/92/CE (55). Sulla base di tale direttiva, il mercato veniva aperto ad altri fornitori concorrenti di PSE e pertanto PSE non aveva più assolutamente bisogno di tutta l’elettricità prevista dai KDT in considerazione dell’evoluzione del mercato dell’elettricità.
(214)
I programmi di liberalizzazione sono stati realizzati in Polonia molto rapidamente; nel 1999 i primi consumatori hanno potuto beneficiare dell’apertura del mercato. In quello stesso anno è stata fondata la Borsa dell’Energia polacca. Ulteriori cambiamenti sono stati introdotti il 26 giugno 2003 con l’adozione della direttiva 2003/54/CE. Tale direttiva prevede la liberalizzazione del mercato entro il 1o luglio 2004 per tutti i consumatori industriali ed entro il 1o luglio 2007 per tutti i consumatori, riducendo così poco a poco la quota del mercato monopolizzato da PSE a zero.
(215)
In secondo luogo, persino in riferimento al quantitativo di elettricità di cui PSE aveva effettivamente bisogno, era illogico per PSE, come acquirente, impegnarsi a pagare i costi totali della produzione di elettricità delle centrali, più un margine di profitto stabilito con largo anticipo anche quando era già noto che la liberalizzazione avrebbe reso possibile scegliere tra diverse tecnologie e prezzi, compresi quelli offerti dai nuovi operatori sul mercato facenti uso di nuove tecnologie.
(216)
Gli acquirenti hanno interesse a stipulare accordi a lungo termine solo nel caso in cui tali accordi diano loro una garanzia totale nei confronti delle fluttuazioni del mercato dell’elettricità e segnatamente rispetto ai cambiamenti connessi con le fluttuazioni dei prezzi dei combustibili. Pertanto, un acquirente poteva avere un interesse economico in tale accordo a lungo termine soltanto se il venditore si fosse offerto di sostenere una parte del rischio connesso con le fluttuazioni dei prezzi dei combustibili oppure se le tecnologie di produzione avessero garantito costi stabili dei combustibili, come avviene nel caso di centrali idroelettriche e, a determinate condizioni, negli impianti nucleari.
(217)
Tale ragionamento economico è confermato dal fatto che sembrano mancare esempi di acquirenti privati che - senza l’intervento dello Stato - abbiano stipulato accordi a lungo termine con centrali elettriche a carbon fossile e abbiano coperto tutti i costi di produzione per un periodo lungo come quello dei KDT (oltre 10 anni). Nel suo studio sul settore energetico, la Commissione non ha trovato alcun esempio e, pur affermando il contrario, nessuno degli interessati ha fornito un esempio di un accordo di tale tipo alla Commissione, benché molti degli interessati appartengano a grandi gruppi che svolgono attività in numerosi paesi.
(218)
Gli unici esempi forniti dalle parti non sono adeguati per le ragioni che seguono:
a)
gli accordi in Portogallo tra Redes Energéticas Nacionais e Turbogás, Electricidade De Portugal e Pego sono stati stipulati da società statali (Redes Energéticas Nacionais). In proposito occorre ricordare che, anche se gli interessati hanno cercato di dimostrare che tali accordi sono compatibili con le norme in materia di aiuti di Stato, la Commissione non li ha ritenuti tali. La Commissione ha solo preso una decisione in merito alla loro compatibilità con l’articolo 81 del trattato CE. Nella decisione relativa agli aiuti di Stato concernente la risoluzione obbligatoria da parte del Portogallo di tali contratti e la concessione di una compensazione per tale risoluzione, la Commissione ha affermato che essi garantivano ai produttori un vantaggio economico (56);
b)
gli accordi conclusi da Northern Ireland Electricity nel Regno Unito sono stati stipulati su richiesta dello Stato all’epoca in cui Northern Ireland Electricity era ancora una società statale. Successivamente, Northern Ireland Electricity è stata privatizzata e il governo del Regno Unito ha dovuto introdurre un sistema di aiuti per compensare Northern Ireland Electricity per gli oneri di natura non economica legati a tali accordi;
c)
l’accordo tra Electricité de France e Péchiney in Francia concerne solo i costi variabili delle centrali nucleari appartenenti a Electricité de France. Negli anni ‘90 in Francia sono stati conclusi molti altri accordi di tale tipo. Tutti questi si basano sul principio che l’impresa produttrice si impegna a fornire all’acquirente elettricità per un lungo periodo di tempo ad un prezzo che copre solo i costi marginali.
(219)
Infine, la Commissione fa notare che, nonostante quanto affermino gli interessati, non è vero che il fatto stesso che i KDT siano stati stipulati sulla base di una gara d’appalto basta a far sì che essi non siano considerati aiuti di Stato. Tale principio vale nel caso in cui lo Stato membro acquista dei beni o dei servizi per uso proprio. Nel caso in oggetto, l’obiettivo della gara d’appalto era di realizzare obiettivi politici come la promozione di investimenti stranieri in Polonia, la tutela dell’ambiente e l’incremento della sicurezza dei rifornimenti piuttosto che l’acquisto di beni e servizi necessari allo Stato. In tal caso, il ricorso ad una procedura di gara d’appalto può soltanto far pensare che l’aiuto si limiti al minimo necessario per la realizzazione degli obiettivi politici, ma non è sufficiente per poter affermare che non vi sia stato un aiuto di Stato.
(220)
I produttori appartenenti a gruppi privati hanno sostenuto che qualsiasi aiuto di Stato nell’ambito di KDT sarebbe stato eliminato dal processo di privatizzazione dal momento che il prezzo pagato dalle imprese che hanno acquisito le centrali elettriche doveva tener conto del valore dei KDT.
(221)
La Commissione ritiene che tali argomentazioni non si applichino al caso in questione. Infatti, qui la privatizzazione delle centrali elettriche ha assunto la forma di acquisizione di azioni.
(222)
La Corte di giustizia ha analizzato in che modo il cambiamento di proprietà di una società in relazione a un’acquisizione di azioni possa influire sull’esistenza dell’aiuto e sul beneficiario dell’aiuto illegale concesso alla società e ha stabilito che un’impresa che aveva ottenuto un aiuto illegale ne conservava il beneficio, nonostante il cambiamento di proprietario (57). Il trasferimento delle quote a prezzo di mercato garantisce soltanto che l’acquirente non benefici anche dell’aiuto di Stato.
(223)
Nel caso in esame, ciò significa che il cambiamento di proprietà delle centrali elettriche che beneficiavano dei KDT non ha influito sul fatto che i KDT costituivano un aiuto di Stato per tali impianti. In realtà, le centrali hanno beneficiato dei KDT indipendentemente dai loro rapporti di proprietà.
(224)
Tutti gli elementi di vantaggio economico sopra menzionati e le argomentazioni presentate riguardano l’epoca in cui la Polonia ha aderito all’UE e restano attuali fino alla data della presente decisione (nel caso di KDT che non sono più in vigore alla data della presente decisione, fino alla data in cui erano in corso).
(225)
Alla luce di quanto precede, la Commissione ritiene che i KDT garantiscano un vantaggio economico ai loro beneficiari.
7.1.2. Servizi di interesse economico generale
(226)
Gli interessati hanno affermato che occorreva considerare che i KDT permettono la realizzazione di servizi di interesse economico volti a garantire la sicurezza del rifornimento di energia elettrica e la tutela dell’ambiente. A loro avviso, essi soddisfano i criteri di cui alla sentenza Altmark, il che significa che non costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE.
(227)
La Commissione ha analizzato gli argomenti di cui sopra e non concorda con le parti interessate per i seguenti motivi.
(228)
Gli Stati membri dispongono di una grande libertà per quanto riguarda la definizione dell’ambito dei servizi di interesse generale. Ciò non significa però che qualsiasi intervento da parte dello Stato che serva a realizzare un obiettivo politico possa essere considerato come la realizzazione di un servizio di interesse generale. Per esempio, nella sentenza Merci Convenzionali Porto di Genova (58), la Corte di giustizia ha respinto la possibilità di applicare l’articolo 86, paragrafo 2 del trattato CE perché «non risulta […] che l’ interesse economico generale legato alle operazioni portuali abbia un carattere specifico rispetto a quello di altre attività della vita economica». La Commissione ritiene, inoltre, che l’ampio margine di libertà decisionale nella definizione dell’ambito dei servizi di interesse generale sia limitato nei settori in cui è vincolante la legislazione comunitaria.
(229)
Gli interessati hanno sostenuto che uno dei servizi di interesse generale svolti nell’ambito dei KDT possono essere le attività volte alla tutela dell’ambiente. Più in particolare, i KDT avrebbero dovuto promuovere investimenti finalizzati a rendere possibile l’adeguamento delle centrali elettriche polacche alle norme dell’Unione in materia ambientale.
(230)
La Commissione ritiene che l’obbligo di soddisfare le norme ambientali non si distingua in alcun modo dalle altre limitazioni a cui devono sottostare tutte le imprese del settore industriale. Inoltre, considerare il rispetto delle norme ambientali come un servizio di interesse generale costituirebbe una violazione del principio «chi inquina paga» che è diventato una delle norme comunitarie fondamentali in materia di ambiente, sancito dalla legislazione primaria nell’articolo 174, paragrafo 2 del trattato CE.
(231)
La Commissione tiene conto dell’argomento degli interessati secondo cui la tutela dell’ambiente è stata indicata dall’articolo 3 della direttiva 96/92/CE come uno dei possibili ambiti degli obblighi di servizio pubblico. Secondo la Commissione, tuttavia, ciò non intacca la posizione di cui sopra. Il fatto che la direttiva affermi che vi possano essere obblighi di servizio pubblico nel settore della tutela dell’ambiente non significa che non ci siano dei vincoli per quanto riguarda il contenuto di tali obblighi di servizio pubblico. Segnatamente, non modifica il fatto che tali obblighi debbano distinguersi dalle condizioni normali di attività delle imprese in un determinato settore e non possano opporsi ai principi fondamentali della politica comunitaria in materia di tutela dell’ambiente (per esempio, il principio «chi inquina paga»).
(232)
La Commissione attira inoltre l’attenzione sul fatto che quattro delle centrali elettriche che partecipano ai KDT (a Turów, Pątnów, Bełchatów e Jaworzno) si trovano nell’elenco del WWF relativo alle trenta centrali elettriche più inquinanti in Europa (59), fatto che inficia l’affermazione secondo cui esse svolgono un servizio di interesse pubblico per la tutela dell’ambiente.
(233)
Gli interessati indicano anche la sicurezza dei rifornimenti come uno dei servizio di interesse generale svolti dai KDT.
(234)
Nella sua pratica decisionale (60) la Commissione ha riconosciuto che la sicurezza del rifornimento potrebbe costituire un servizio di interesse generale nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 11, paragrafo 4 della direttiva 2003/54/CE, vale a dire a condizione che le imprese in questione utilizzino per la produzione dell’energia fonti combustibili primarie locali e il quantitativo totale di energia non superi nell’anno di calendario il 15 % dell’intero quantitativo di energia primaria indispensabile per la produzione dell’elettricità consumata in quello Stato membro.
(235)
Nel caso in esame, i KDT concernono un quantitativo di energia che supera considerevolmente il 15 % di cui al considerando 234. Inoltre, non vi partecipano esclusivamente imprese che utilizzano per la produzione dell’energia fonti combustibili primarie locali.
(236)
La Commissione ritiene che le centrali elettriche che partecipano ai KDT non possiedano alcuna caratteristica che permetta di considerarle come eccezionalmente utili nella realizzazione degli obiettivi connessi alla sicurezza dei rifornimenti. In realtà sono impianti ordinari connessi alla rete e pertanto contribuiscono alla sicurezza generale dei rifornimenti in Polonia nella stessa identica misura delle altre centrali del settore.
(237)
Alla luce delle circostanze di cui sopra, la Commissione ritiene che non ci sia motivo di derogare dalla pratica corrente in questo settore. Essa deve quindi respingere l’affermazione secondo cui i KDT permettono di svolgere un servizio di interesse generale per la sicurezza del rifornimento. In ogni caso, finora non è stato definito in Polonia alcun servizio di interesse generale in tale ambito.
(238)
Pertanto, la Commissione sostiene che non è possibile applicare ai KDT le disposizioni del trattato relative ai servizi svolti nell’interesse economico generale.
(239)
Inoltre, la Commissione fa notare che i KDT non soddisferebbero tutti i criteri di cui alla sentenza Altmark.
(240)
In primo luogo, la sentenza Altmark prevede una condizione per la quale l’impresa beneficiaria è di fatto obbligata a svolgere compiti di utilità pubblica e tali obblighi devono essere chiaramente definiti.
(241)
Nel caso in esame, i presunti obblighi di pubblica utilità non sono stati chiaramente definiti. Gli interessati indicano qui gli obblighi in materia di tutela dell’ambiente e di garanzia della sicurezza dei rifornimento, ma si tratta di obiettivi molto generali. Inoltre, si può affermare che, in una certa misura, contribuisce alla loro realizzazione qualsiasi impresa del settore dell’energia. Gli interessati non hanno presentato alcun documento che definisca in maniera più concreta il tipo di servizi di interesse generale affidati ai singoli produttori, per non parlare dell’atto giuridico in cui tali obblighi sarebbero stati fissati.
(242)
Si è fatto riferimento anche all’articolo 1, paragrafo 2 della legge polacca relativa all’energia elettrica (61). Esso stabilisce che lo Stato deve garantire ai consumatori finali un rifornimento costante ed ininterrotto di elettricità in maniera giustificata dal punto di vista tecnico ed economico e tenendo conto delle esigenze per la tutela dell’ambiente. Tuttavia, tale articolo non affida ad alcuna impresa specifica obblighi di servizio pubblico. Essi gravano esclusivamente sullo Stato.
(243)
Gli interessati sostengono, infine, che i KDT sono atti con i quali vengono assegnati ai produttori servizi di interesse generale. Tuttavia, i KDT non contengono alcuna definizione concreta di servizio di interesse generale, non fanno riferimento a tali obblighi, né a norme giuridiche che potrebbero costituire la base su cui lo Stato affida lo svolgimento di servizi di interesse generale.
(244)
In secondo luogo, i parametri sulla cui base è calcolata la compensazione avrebbero dovuto essere stabiliti precedentemente, in maniera obiettiva e trasparente, e la compensazione non avrebbe dovuto essere più elevata di quanto necessario per coprire tutti o una parte dei costi sostenuti nel corso dello svolgimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto delle entrate ad essi connesse e del margine di profitto corrispondente all’assolvimento di tali obblighi (62).
(245)
In assenza di una chiara definizione dei servizi di interesse generale da prestare, in particolare di una distinzione chiara tra i servizi di interesse generale e le normali attività economiche di una centrale elettrica, è impossibile stabilire dei parametri per la compensazione e determinare se la compensazione sia superiore a quanto necessario per coprire i costi sostenuti nello svolgimento dei compiti di cui sopra. Non è neanche possibile definire esattamente cosa sia una compensazione.
(246)
L’esistenza di alcuni parametri per stabilire i prezzi nell’ambito dei KDT non equivale all’esistenza di parametri precisi per calcolare la compensazione dei servizi di interesse generale dal momento che il prezzo non è ugual alla compensazione. Inoltre, il fatto che il prezzo comprende il costo della produzione di energia più un margine di profitto non significa che non comprenda alcuna compensazione eccessiva dal momento che molti costi per la produzione di elettricità possono essere i costi normali che avrebbe dovuto sostenere qualsiasi produttore di elettricità, al contrario dei costi straordinari connessi alla fornitura di servizi di interesse generale.
(247)
In terzo luogo, qualora un’impresa non sia stata selezionata mediante una procedura di gara d’appalto, l’importo della compensazione finale deve essere stabilito sulla base dell’analisi dei costi che una qualsiasi normale impresa, ben gestita ed equipaggiata, avrebbe sostenuto per soddisfare gli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto delle entrate ad essi connesse e del margine di profitto corrispondente all’assolvimento di tali obblighi.
(248)
Gli interessati sostengono che tali criteri devono essere considerati automaticamente soddisfatti dal momento che la stipula di KDT è stata preceduta da una procedura di gara d’appalto trasparente e non discriminatoria. La Commissione attira tuttavia l’attenzione sul fatto che nella procedura di gara d’appalto sono stati applicati una serie di criteri oltre a quello del prezzo e a quelli correlati agli obiettivi politici di cui sopra (tutela dell’ambiente, sicurezza dei rifornimenti). La Commissione ritiene che l’applicazione di altri criteri, non connessi al prezzo né agli obiettivi politici di cui sopra, renda impossibile concludere automaticamente che il livello di compensazione è corretto. Oltre a ciò, il fatto che siano stati utilizzati molti criteri per valutare l’offerta e che non siano stati definiti obiettivi concreti per i servizi di interesse generale, dimostra anch’esso quanto sia difficile stabilire se tali presunti servizi di interesse generale siano stati concretamente forniti. Per esempio, mescolare il criterio del prezzo e i criteri relativi alla tutela dell’ambiente potrebbe portare a scegliere offerenti che propongono una produzione di elettricità a prezzi molto bassi ma con una minore tutela dell’ambiente invece di offerenti che offrono un’elettricità prodotta a costi più alti ma con una maggiore attenzione nei confronti dell’ambiente. Tale fatto fa sorgere dei dubbi sul fatto che i produttori abbiano effettuato servizi di interesse generale e, in ogni caso, rende più difficile determinare in che misura un determinato servizio di interesse generale sia stato realizzato.
(249)
Inoltre, né le autorità polacche né gli interessati hanno presentato un’analisi dei costi dei produttori in questione a conferma del fatto che tali costi corrispondono ai costi sostenuti da un’impresa media. In realtà, le stime fornite dalla Polonia nell’ambito della legge al fine di calcolare la compensazione per i singoli produttori di energia dimostrano che i costi da essi sostenuti superano considerevolmente i costi sostenuti da un produttore che inizi la propria attività in Polonia.
(250)
Infine, la Commissione ha sottolineato che nel caso del KDT concluso da EC Kraków non è stata effettuata alcuna gara d’appalto.
(251)
Gli interessati hanno argomentato che l’articolo 86, paragrafo 2 del trattato CE può essere applicato ai KDT anche quando non soddisfano i criteri della sentenza Altmark.
(252)
La Commissione ritiene che le osservazioni di cui sopra portino a concludere che l’articolo 86, paragrafo 2 non può essere applicato ai KDT.
(253)
In particolare, l’articolo 86, paragrafo 2 può essere applicato esclusivamente nel caso di imprese cui è stata affidata la fornitura effettiva di servizi di interesse generale, una condizione che, come è stato dimostrato ai considerandi 228-238, non è stata soddisfatta in questo caso. Per poter essere prestati, i servizi di interesse generale devono essere affidati a imprese concrete e ciò, come si è dimostrato ai considerandi 240-243, non è avvenuto. Infine, le compensazioni per la realizzazione di servizi di interesse generale devono essere proporzionate agli oneri sostenuti, il che significa che è necessario garantire la possibilità di una valutazione concreta dell’ambito dei servizi di interesse generale in modo da poter stabilire quale sia il loro costo. Come si è già affermato ai considerandi 245 e 246, nel caso in esame tale condizione non è stata soddisfatta.
(254)
I KDT sono di natura evidentemente selettiva dal momento che sono stati stipulati soltanto con un numero limitato di imprese. Al momento della loro stipula esistevano già nel settore dell’energia elettrica imprese che non beneficiavano di KDT.
(255)
L’argomento degli interessati relativo alla necessità di definire i mercati rilevanti non è corretto. Il concetto di selettività comprende misure che apportano vantaggi a tutto il settore anche quando vanno a beneficio di tutte le imprese di un determinato settore (cosa che non è avvenuta nel caso in esame dal momento che molte imprese di questo settore non hanno beneficiato di KDT).
(256)
La Commissione rinvia alla sentenza nella causa Van der Kooy in cui la Corte di giustizia non ha messo in questione la selettività dell’aiuto. La valutazione, cui fanno riferimento gli interessati nelle loro osservazioni, concerne la questione dell’esistenza di un vantaggio, ma non permette di stabilire se la Corte di giustizia abbia ritenuto o meno che la misura soddisfacesse il criterio della selettività.
(257)
Oltre a ciò, nella risposta alle argomentazioni degli interessati secondo cui nel caso di misure che non siano oggetto di una decisione di Stato il criterio della selettività deve essere sostituito dal test dell’investitore privato, la Commissione sostiene che il test dell’investitore privato serve per verificare se via stato o meno un vantaggio e non per la selettività.
(258)
Gli interessati sostengono che la Commissione doveva valutare se, al momento della loro conclusione, i KDT costituissero una distorsione della concorrenza o incidessero sugli scambi tra Stati membri. Come è già stato chiarito, la Commissione ritiene che sapere se i KDT costituissero un aiuto al momento della loro stipula non è rilevante ai fini del presente procedimento. Ai fini dell’adesione all’UE la Polonia ha aperto presto il proprio mercato: i primi acquirenti hanno ottenuto il diritto agli scambi commerciali di elettricità nel 1999 e in quello stesso anno si è aperta la Borsa dell’Energia polacca. Inoltre, il 1o maggio 2004 la Polonia ha aderito al mercato interno liberalizzato. L’esistenza di accordi a lungo termine conclusi con PSE, impresa appartenente al Tesoro di Stato, che prevedevano la garanzia dell’acquisto di energia dalla centrale elettrica a prezzi che coprivano i costi dell’impianto e un margine di profitto può distorcere la concorrenza.
(259)
Le misure che fanno sì che le imprese del settore dell’energia elettrica si trovino in una posizione più vantaggiosa in alcuni Stati membri possono limitare le possibilità di esportazione verso tali paesi da parte di imprese di altri Stati membri o agevolare le esportazioni di elettricità verso tali altri paesi. Questo vale in particolare per la Polonia, che occupa una posizione centrale in Europa ed è collegata, o facilmente collegabile, a diversi Stati membri attuali e futuri.
(260)
Il mercato dell’elettricità in Polonia (Borsa dell’Energia polacca) è stato aperto nel 1999; nello stesso anno PSE è diventata membro dell’UCTE (63).
(261)
Inoltre, al momento della stipula dei KDT si erano attivati gli scambi nel settore dell’elettricità tra la Polonia e gli Stati membri. Le capacità di trasmissione degli interconnettori non era grande (2 000 MW secondo gli interessati) ma veniva sfruttata a pieno, per lo più per le esportazioni.
(262)
Nel 2005 le esportazioni polacche di energia elettrica sono state pari a 14,3 TWh e le importazioni pari 3,1 TWh, a fronte di un consumo nazionale di 144,8 TWh (64); la maggior parte degli scambi è stata con la Repubblica ceca, la Germania e la Slovacchia (gli interconnettori con l’Ucraina e la Bielorussia non hanno una grande capacità o non funzionano).
(263)
Se ne evince che i KDT potevano distorcere la concorrenza anche prima dell’adesione della Polonia all’UE. Tuttavia, il criterio delle ripercussioni sugli scambi commerciali tra Stati membri, per definizione, può essere soddisfatto solo dopo l’adesione. Dal momento che la data di adesione all’UE e quella della liberalizzazione del settore polacco dell’elettricità coincidono (1o maggio 2004), la Commissione ritiene che i vantaggi derivati dai KDT potessero distorcere la concorrenza o incidere sugli scambi tra Stati membri al più tardi a partire dal giorno dell’adesione della Polonia all’UE e che conservassero tale potenziale durante tutto il periodo di validità dei KDT.
(264)
Di conseguenza, la Commissione conclude che i KDT costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE.
7.1.3. I KDT come «aiuto nuovo» diverso da un «aiuto esistente». Illegittimità dell’aiuto
(265)
Conformemente all’allegato IV, parte 3 dell’Atto di adesione, la Commissione era autorizzata a verificare le misure (aiuti individuali e programmi di aiuto) realizzate prima dell’adesione all’UE e ancora applicabili dopo tale data che costituivano un aiuto di Stato.
(266)
In primo luogo, dal momento che i KDT sono stati stipulati nel periodo tra il 1994 e il 1998, vale a dire prima dell’adesione della Polonia all’UE, essi soddisfano la condizione di «introduzione prima dell’adesione». In riferimento a ciò, la Commissione ha sottolineato che la presente decisione concerne solo quei KDT che erano ancora in corso al momento dell’adesione della Polonia all’UE (1o maggio 2004) e non si riferisce affatto ai KDT terminati prima di tale data.
(267)
In secondo luogo, i KDT sono stati applicati dopo l’adesione. Avranno termine negli anni 2006-2027, quindi dopo l’adesione. Alla data dell’adesione non era noto il livello preciso di esposizione finanziaria dello Stato in relazione ai KDT.
(268)
In tale contesto, la Commissione ritiene, in linea di principio che le seguenti misure possano essere considerate applicabili dopo l’adesione e costituire un aiuto nuovo (65):
a)
tutti i regimi di aiuto entrati in vigore prima dell’adesione, sulla base dei quali dopo l’adesione può essere concesso un aiuto individuale, senza bisogno di prendere ulteriori misure di applicazione, a favore delle imprese indicate dalla legge in maniera generale ed astratta;
b)
gli aiuti non connessi ad alcun progetto concreto che sono stati concessi prima dell’adesione ad una o più imprese per un importo indeterminato e/o un tempo indeterminato;
c)
gli aiuti individuali, nei casi in cui non era noto il livello preciso di esposizione finanziaria dello Stato nel giorno alla data della concessione dell’aiuto.
(269)
I KDT servivano a garantire la redditività delle centrali elettriche. Non si tratta però di una garanzia di tipo classico: i KDT prevedono il rendimento futuro degli investimenti e la redditività grazie all’acquisto garantito di elettricità a prezzo garantito (benché variabile) durante un periodo di tempo garantito, indipendentemente dalle condizioni di mercato.
(270)
L’importo corrispondente al livello massimo di esposizione finanziaria da parte dello Stato per i KDT non è stato fissato prima dell’adesione; né è stato definito in maniera definita ed incondizionata un importo determinato per l’aiuto alle imprese prima dell’adesione.
(271)
Al contrario, l’impegno finanziario dello Stato in relazione ai KDT dipende da parametri la cui futura evoluzione non era nota all’epoca dell’adesione. Inoltre, i KDT garantivano ai produttori una protezione nei confronti dei cambiamenti di costo, che non erano legati alle transazioni o agli avvenimenti precedenti l’adesione, ma ai cambiamenti che potevano verificarsi in futuro e che erano ignoti al momento dell’adesione.
(272)
Più in particolare, il fatto che il livello di esposizione finanziaria dello Stato per i KDT non era noto alla data dell’adesione e che lo Stato conservava l’impegno anche dopo l’adesione è dimostrato da quanto segue.
(273)
In primo luogo, i prezzi dell’energia ai quali i produttori vendevano l’energia elettrica a PSE non erano fissati nei singoli KDT. I prezzi sono il risultato di calcoli effettuati utilizzando una formula che comprende una serie di parametri che fluttuano in maniera imprevedibile.
(274)
Per esempio, in tali formule si tiene conto di elementi come gli indici dei prezzi al consumo dei beni e dei servizi in Polonia e negli USA, i prezzi del petrolio e del carbone sui mercati mondiali, gli stipendi medi in Polonia e il tasso di cambio tra i PLN e gli USD. Naturalmente i cambiamenti di tutti questi indicatori non dipendono solo dagli avvenimenti che hanno avuto luogo prima dell’adesione. I calcoli dei prezzi, talvolta anche le stesse formule, sono oggetto di continue modifiche sulla base di una serie di testi che vengono allegati ai KDT e che vengono adottati una volta all’anno, quando non più spesso.
(275)
Su tale base, la Commissione ritiene che l’esistenza di una formula per determinare il prezzo non sia sufficiente a limitare il livello di esposizione finanziaria dello Stato. Il fatto stesso che la formula consista in una serie di indicatori variabili rende impossibile determinare in maniera sufficientemente precisa il livello potenziale di esposizione dello Stato.
(276)
Inoltre, a differenza della garanzia di tipo classico, i KDT coprono i costi di funzionamento dei beneficiari. Essi prevedono infatti l’acquisto costante di quantitativi garantiti di elettricità da parte di PSE e una copertura ininterrotta dei costi operativi fissi e variabili, conformemente alle formule relative ai prezzi indicate.
(277)
La Commissione prende in considerazione anche il fatto che, visto il numero elevato di indicatori su cui si basano le formule relative ai prezzi, non si può escludere che lo stesso beneficiario dell’aiuto possa influire sul prezzo finale (con l’aiuto di alcuni elementi dei costi operativi come, per esempio, gli stipendi dei dipendenti e dei dirigenti).
(278)
Infine, occorre tener conto del fatto che l’esposizione finanziaria di PSE risultante dai KDT dipende in gran misura anche dalla domanda. Essa è equivalente alla differenza tra il prezzo di acquisto nell’ambito dei KDT e le entrate che PSE può ottenere dalla vendita dell’elettricità ai consumatori finali. I prezzi a cui PSE vende la propria elettricità ai consumatori finali non possono essere previsti dall’alto. Il prezzo dell’elettricità venduta su un mercato monopolizzato viene stabilito annualmente dallo Stato, mentre sul mercato libero tali prezzi cambiano in maniera imprevedibile. Tale elemento aumenta ulteriormente l’imprevedibilità dell’esposizione dello Stato per quanto riguarda i KDT. Può anche accadere che il quantitativo minimo di elettricità che deve essere obbligatoriamente acquistato conformemente ai KDT sia superiore al fabbisogno reale di PSE, soprattutto una volta terminata la liberalizzazione del mercato dell’energia nel 2007. L’eccedenza di elettricità può anche comportare costi non previsti più elevati e rendere l’esposizione dello Stato per quanto riguarda i KDT ancora più imprevedibile.
(279)
Pertanto, i pagamenti effettuati da PSE a favore delle imprese dopo l’adesione non costituiscono semplicemente la distribuzione normale di importi precedentemente concessi sulla base di una dotazione generale stabilita prima dell’adesione. Inoltre, i KDT sono stati più volte modificati da una serie di allegati dopo la firma dei primi contratti.
(280)
La Commissione sottolinea che - nei casi in esame - nel corso della valutazione della compatibilità delle misure con il mercato comune, occorre tenere debitamente conto degli aiuti concessi prima dell’adesione all’Unione e della loro applicazione dopo l’adesione.
(281)
Conformemente alle disposizioni di cui sopra del trattato di adesione, tutte le misure di aiuto che sono entrate in vigore prima dell’adesione e continuano ad essere applicate dopo tale data, che costituiscono un aiuto di Stato e non appartengono a nessuna delle categorie in appresso, a partire dalla data di adesione sono considerate un aiuto nuovo ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 3 del trattato CE.
(282)
Le tre categorie di aiuti esistenti di cui al trattato di adesione comprendono:
1.
le misure di aiuto entrate in vigore in Polonia prima del 10 dicembre 1994
Va ricordato in tale contesto che, ad eccezione del KDT stipulato con l’impresa Turów S.A (66), i KDT sono stati firmati dopo il 10 dicembre 1994 e dunque non costituiscono un aiuto esistente ai fini dell’articolo 88, paragrafo 1 del trattato CE.
2.
le misure di aiuto che sono state inserite nell’elenco degli aiuti esistenti nel trattato di adesione.
A tale riguardo è opportuno ricordare che alla Commissione non è stato notificato alcun programma comprendente KDT, né alcun singolo KDT al fine del loro inserimento nell’elenco degli aiuti esistenti allegato al trattato di adesione di cui al punto 1, lettera b), parte 3, allegato IV contenente l’elenco delle misure di aiuto esistenti e pertanto tali misure non costituiscono un aiuto esistente ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 1 del trattato CE.
3.
le misure di aiuto che prima della data di adesione sono state sottoposte ad una valutazione da parte dell’autorità polacca responsabile degli aiuti di Stato e sono state riconosciute compatibili con la legislazione comunitaria e sulle quali la Commissione non ha sollevato obiezioni ritenendo che vi fossero dubbi sulla loro compatibilità con il mercato comune conformemente alla procedura prevista dal trattato di adesione, la cosiddetta «procedura transitoria» (cfr. il punto 2, parte 3 dell’allegato IV all’atto di adesione).
In proposito, va osservato che dal momento che nell’ambito della procedura transitoria non è stato notificato alla Commissione nessun KDT, i KDT non costituiscono un aiuto esistente ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 1 del trattato CE.
(283)
Poiché dunque i singoli KDT non appartengono a nessuna delle categorie di aiuti esistenti di cui al trattato di adesione, essi costituiscono, a partire dalla data di adesione, un aiuto nuovo.
(284)
La Commissione sottolinea che tale classificazione dei KDT è conforme anche alle norme di cui all’articolo 1, lettera b), punto v) ultimo capoverso del regolamento (CE) n. 659/1999. Tale articolo stabilisce che «qualora alcune misure diventino aiuti in seguito alla liberalizzazione di un’attività da parte del diritto comunitario, dette misure non sono considerate aiuti esistenti dopo la data fissata per la liberalizzazione» il che significa che esse sono considerate un aiuto nuovo. Nel caso della Polonia la liberalizzazione del mercato dell’elettricità si è svolta sulla base della direttiva 96/92 che è entrata in vigore in Polonia al momento dell’adesione all’UE.
(285)
In riferimento alle osservazioni degli interessati di cui al considerando 71, la Commissione sottolinea che considera i KDT un regime di aiuto per i motivi di cui al considerando 31. Tiene inoltre conto del fatto che il comun denominatore di tutti i KDT è la decisione presa dallo Stato in relazione all’offerta agli investitori di accordi a lungo termine per la vendita di elettricità che garantiscono la loro redditività finché sono in vigore gli accordi.
(286)
Gli interessati sostengono che i KDT non costituivano un aiuto di Stato al momento della loro stipula e quindi non possono che essere considerati un aiuto nuovo. Essi affermano, facendo riferimento alla sentenza della causa Alzetta Mauro (67) che l’aiuto, che era stato concesso per un determinato mercato originariamente chiuso alla concorrenza prima della sua liberalizzazione, doveva essere considerato come un aiuto esistente a partire dal momento della liberalizzazione. Invece, l’articolo 1, lettera b), punto v) del regolamento CE n. 659/1999 concerne sia i regimi che le misure individuali di aiuto.
(287)
La Commissione respinge tale argomentazione. È stato dimostrato che, al momento dell’adesione della Polonia all’UE, tutti i criteri relativi all’esistenza di un aiuto di Stato erano soddisfatti. In particolare, è stato dimostrato che all’epoca la Polonia scambiava già energia con i paesi confinanti e che dal 1999 funzionava la Borsa dell’Energia polacca. In ogni caso, non c’era dubbio che, alla data dell’adesione, la Polonia sarebbe entrata immediatamente a far parte di un settore aperto alla concorrenza. Secondo la Commissione, l’obiettivo del trattato di adesione per quanto riguarda gli aiuti di Stato era proprio di assicurare un controllo delle misure che avrebbero potuto distorcere la concorrenza tra Stati membri al momento dell’adesione. A differenza dei trattati di adesione anteriori al 1o maggio 2004, il trattato di adesione, firmato dalla Polonia e da altri nove Stati, mira a limitare le misure considerate aiuti di Stato esistenti ai tre casi specifici di cui sopra. La sentenza della causa Alzetta Mauro non riguarda una misura che rientra nel trattato di adesione e non può quindi essere considerata applicabile nel contesto dei KDT in esame. Infine, la Commissione ritiene anche che la sentenza della causa Alzetta Mauro riguardi la situazione specifica descritta nella decisione della Commissione precedentemente all’entrata in vigore del regolamento del Consiglio (CE) n. 659/1999.
(288)
Alla luce di quanto precede e sulla base delle disposizioni del trattato di adesione, la Commissione ritiene che i KDT costituiscano un aiuto nuovo.
(289)
Dal momento che i KDT non sono stati notificati alla Commissione conformemente alle norme procedurali in materia di aiuti di Stato, la Commissione ritiene che l’aiuto sia stato concesso illegalmente.
7.1.4. Disposizioni applicabili del trattato
(290)
Gli interessati hanno sostenuto che la Commissione avrebbe dovuto analizzare i KDT nell’ambito del meccanismo transitorio previsto dal trattato di adesione insieme al caso relativo all’aiuto di Stato PL 1/03 (68).
(291)
La Commissione non è d’accordo con questa affermazione.
(292)
Nell’ambito del meccanismo provvisorio previsto dal trattato di adesione, le competenze della Commissione si limitavano all’approvazione o alla contestazione delle decisioni prese dalle autorità garanti della concorrenza negli Stati candidati all’adesione sulle misure che erano entrate in vigore e che continuavano ad essere applicate dopo l’adesione. Il caso n. PL 1/03 riguardava la decisione dell’autorità polacca per la tutela della concorrenza sul progetto di legge relativo alle compensazioni dello Stato per la risoluzione dei KDT. Non riguardava l’aiuto concesso nell’ambito degli stessi KDT che le autorità polacche non avevano del resto notificato nel quadro della procedura transitoria; inoltre la decisione dell’Ufficio per la tutela della concorrenza e dei consumatori non riguardava i singoli KDT. La Commissione non possedeva le competenze che le avrebbero consentito di decidere unilateralmente di estendere la portata di tale caso sulla base della procedura transitoria.
(293)
Inoltre, anche se la Commissione avesse potuto ampliare autonomamente la portata di casi di questo tipo, ciò non sarebbe stato possibile nel caso specifico dal momento che la legge esaminata nell’ambito della procedura transitoria prevedeva l’obbligo di risoluzione di tutti i KDT prima dell’adesione della Polonia all’UE. Dal momento che la Commissione poteva esaminare esclusivamente questioni relative ad aiuti di Stato che continuavano ad essere applicati dopo l’adesione, non poteva estendere la propria analisi ai KDT.
(294)
Per quanto riguarda gli altri trattati bilaterali o la Carta europea dell’energia, la Commissione ritiene che essi non vietino la risoluzione di tali contratti ma si limitino a raccomandare una compensazione adeguata che non altera la natura di aiuti di Stato dei KDT. L’obiettivo di tali trattati è ottenere un equilibrio tra gli obiettivi della liberalizzazione e l’obbligo di mantenere degli investimenti. Per quanto riguarda le osservazioni degli interessati in merito alla privazione dei loro diritti, la Commissione ritiene che se i KDT costituiscono un aiuto concesso illegalmente che è incompatibile con il mercato comune, essi sono illegali e pertanto la loro risoluzione non può essere considerata una privazione di diritti. Qualora si riconoscesse che c’è una privazione di diritti, la Commissione ritiene che potrebbe essere concessa una compensazione e le condizioni stabilite dalla Metodologia dei costi incagliati garantiscono che si tratterebbe di una compensazione adeguata.
7.1.5. Valutazione della compatibilità
(295)
L’articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE prevede il divieto generale di aiuti di Stato sul territorio della Comunità.
(296)
L’articolo 87, paragrafi 2 e 3 del trattato CE prevede delle deroghe alla norma generale di incompatibilità di tali aiuti con le norme del mercato comune di cui all’articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE.
(297)
Le deroghe previste dall’articolo 87, paragrafo 2 del trattato CE non si applicano al caso in questione dal momento che la misura in esame non ha un carattere sociale, non è concessa ad un singolo consumatore, non ha l’obiettivo di ovviare ai danni arrecati da calamità naturali o altri eventi eccezionali né è destinata all’economia di alcune regioni della Repubblica Federale di Germania per compensare gli svantaggi derivati dalla divisione.
(298)
Ulteriori deroghe sono previste dall’articolo 87, paragrafo 3, del trattato CE.
(299)
L’articolo 87, paragrafo 3, lettera a) stabilisce che possono essere considerati compatibili con il mercato comune «gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione». La maggior parte, se non l’intero territorio, della Polonia può essere considerato di questo tipo.
(300)
La Commissione ha adottato degli orientamenti per la valutazione di tali misure di aiuto. Al momento dell’adesione della Polonia all’UE erano in vigore gli Orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale (69) (in appresso «Orientamenti regionali»). Tali orientamenti disciplinavano anche la valutazione degli aiuti regionali alla luce dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c) del trattato CE.
(301)
Conformemente agli orientamenti regionali, in linea di principio, gli aiuti di Stato possono essere autorizzati solo per coprire i costi per gli investimenti. Di norma, sono vietati gli aiuti al funzionamento (punto 4.15 degli orientamenti regionali); è tuttavia possibile autorizzare tali aiuti per alcune regioni specifiche, a condizione che essi siano limitati nel tempo e gradualmente ridotti (70).
(302)
L’aiuto in esame non può essere considerato un aiuto agli investimenti. Gli aiuti agli investimenti sono stati definiti sulla base dei potenziali costi ammissibili indicati ai punti 4.5 e 4.6 degli orientamenti regionali. I pagamenti effettuati sulla base dei KDT coprono evidentemente anche altri costi. L’esempio più lampante è rappresentato dalla garanzia di copertura dei costi del carburante necessario per il funzionamento della centrale elettrica. I KDT prevedono anche la copertura dei costi del personale. Tali costi non possono evidentemente essere considerati come costi ammissibili agli aiuti a favore degli investimenti. Al contrario, essi corrispondono alle spese correnti dell’operatore e in quanto tali devono essere considerate aiuti al funzionamento di cui al punto 4.15 degli orientamenti regionali.
(303)
Gli aiuti concessi sulla base dei KDT non sono stati previsti per un ragionevole arco di tempo. Essi sono stipulati per periodi molto lunghi, equivalenti al periodo previsto di sfruttamento di una centrale elettrica media. Inoltre, i KDT non contengono alcuna disposizione che preveda una riduzione graduale dell’importo dell’aiuto. I quantitativi garantiti di elettricità acquistata non diminuiscono, e i prezzi sono indicizzati, il che significa, di norma, che essi tendono ad aumentare e non a diminuire. Col passare del tempo non diminuisce neanche la garanzia di profitto né la sua durata.
(304)
Alla luce delle osservazioni precedenti, la Commissione ritiene che l’aiuto non sia ammissibile a nessuna delle deroghe di cui all’articolo 87, paragrafo 3, lettera a) del trattato CE.
(305)
L’articolo 87, paragrafo 3, lettera b) del trattato CE stabilisce che sono considerati compatibili con il mercato comune «gli aiuti destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo oppure a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro».
(306)
La Commissione sottolinea che l’aiuto in questione non si pone l’obiettivo di realizzare un importante progetto di comune interesse europeo.
(307)
Secondo la Commissione, nulla fa pensare che esso possa porre rimedio a un grave turbamento dell’economia polacca. La Commissione si rende conto del fatto che l’elettricità è un prodotto importante per l’economia di tutti gli Stati membri e che negli anni ’90 vi è stata l’esigenza di ammodernare tale settore in Polonia.
(308)
Tuttavia, secondo la Commissione, il concetto di «grave turbamento dell’economia di uno Stato membro» si riferisce a situazioni nettamente più gravi. Un semplice riferimento alle potenziali conseguenze per l’economia di uno Stato membro, fatto dagli interessati, non è sufficiente a far sì che le disposizioni di cui sopra del trattato siano applicabili ad una determinata misura. A tal fine sarebbe necessaria, come minimo, una descrizione più precisa e un’analisi della probabilità che tali gravi turbamenti si verifichino e della portata delle loro conseguenze.
(309)
Infine, la Commissione fa presente che in tali casi occorre intervenire tempestivamente, cosa che non è compatibile con il lungo ciclo delle procedure per l’appalto e la negoziazione dei KDT.
(310)
Alla luce delle osservazioni precedenti, la Commissione ritiene che l’aiuto non sia ammissibile a nessuna delle deroghe di cui all’articolo 87, paragrafo 3, lettera b) del trattato CE.
(311)
L’articolo 87, paragrafo 3, lettera d) del trattato CE stabilisce che gli aiuti destinati a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio possano essere considerati compatibili con il trattato CE quando non alterino le condizioni degli scambi e della concorrenza nella Comunità in misura contraria all’interesse comune. È evidente che tale disposizione non si applica ai KDT.
(312)
L’articolo 87, paragrafo 3, lettera c) autorizza gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempreché non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse. La Commissione ha elaborato una serie di orientamenti e comunicazioni che illustrano le modalità con cui si applica la deroga di cui sopra.
(313)
Gli interessati hanno chiesto l’applicazione degli orientamenti regionali e della Disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela dell’ambiente («Disciplina per la tutela dell’ambiente»).
(314)
Ai considerandi 300-304 sono descritti i motivi per cui l’aiuto non può essere considerato compatibile con il mercato comune sulla base dell’applicazione degli orientamenti regionali (71).
(315)
In relazione alla Disciplina per la tutela dell’ambiente, la Commissione sottolinea che, come nel caso degli orientamenti regionali, essa autorizza soprattutto aiuti agli investimenti. Gli aiuti al funzionamento sono limitati ad obiettivi specifici. Il primo consiste in un aiuto a favore della gestione dei rifiuti o del risparmio energetico (punto E. 3.1) che può essere concesso per un massimo di 5 anni. L’altro aiuto consiste in una riduzione o esenzione dalle imposte (punto E. 3.2). Il terzo consiste in un aiuto a favore delle fonti rinnovabili di energia (punto E. 3.3). Ovviamente, nessuno di tali casi si applica nel caso in esame.
(316)
Il quarto e ultimo tipo di aiuto al funzionamento che può essere autorizzato è un aiuto per la cogenerazione di calore ed energia (punto E. 3.4). Alcune delle imprese in oggetto producevano calore ed energia. Tuttavia, né le autorità polacche né nessuna delle imprese hanno dichiarato che i loro impianti soddisfano a pieno i criteri di efficacia di cui alla disciplina per la tutela dell’ambiente. Inoltre, la Polonia ha presentato alla Commissione dei dati che indicano che solo una parte limitata della produzione in esame potrebbe essere considerata soddisfacente dal punto di vista dei criteri di efficacia. Secondo la Commissione, ciò rende impossibile autorizzare, sulla base delle disposizioni di cui sopra, un aiuto che copre l’intera produzioni di tali impianti.
(317)
L’unico tra i documenti indicati al punto 312 che potrebbe applicarsi al caso in questione è la Metodologia dei costi incagliati. La Metodologia dei costi incagliati concerne gli aiuti concessi a operatori già stabiliti sul mercato che hanno costruito delle centrali elettriche nel periodo precedente alla liberalizzazione del settore dell’elettricità e che potrebbero avere difficoltà a sfruttarle in un mercato liberalizzato.
(318)
Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione ha indicato una serie di circostanze che fanno sorgere dubbi sulla possibilità di autorizzare i KDT sulla base della Metodologia dei costi incagliati.
(319)
Un dubbio riguardava il fatto che la Metodologia dei costi incagliati prevede che la Commissione sia estremamente prudente nei confronti di aiuti che si pongono l’obiettivo di salvaguardare del tutto o in parte le entrate ottenute nel periodo precedente l’entrata in vigore della direttiva 96/26/CE senza tenere rigorosamente conto dei costi incagliati ammissibili che potrebbero risultare dall’ingresso della concorrenza (72).
(320)
I KDT si ponevano l’obiettivo di salvaguardare la maggior parte delle entrate ottenute nel periodo precedente l’entrata in vigore della direttiva 96/26/CE da determinati produttori ed impianti. Inoltre, i KDT riguardavano impianti che avevano una quota molto consistente di mercato ed erano di durata molto lunga, che superava significativamente il periodo necessario per una transizione razionale ai principi del mercato.
(321)
Alla luce di quanto precede, la Commissione ritiene che i KDT siano incompatibili con i criteri contenuti nella Metodologia dei costi incagliati. Essi contravvengono ai principi fondamentali di tale metodologia che è stata concepita per permettere una transizione graduale ma effettiva al mercato.
(322)
Le parti interessate hanno affermato che i KDT potrebbero essere autorizzati direttamente sulla base delle disposizioni dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c) del trattato CE. Fanno presente che i KDT hanno agevolato lo sviluppo del settore polacco dell’energia, attirando investimenti stranieri in impianti per la produzione di elettricità moderni e non dannosi per l’ambiente. I KDT avrebbero dovuto pertanto servire ad «agevolare lo sviluppo di alcuni settori economici».
(323)
La Commissione sottolinea che entrambi gli obiettivi politici di cui sopra: attirare gli investimenti e promuovere l’edificazione di impianti non nocivi per l’ambiente coincidono con gli obiettivi politici che sono oggetto degli orientamenti regionali e della disciplina per la tutela dell’ambiente. La Commissione ha già analizzato i KDT alla luce di tali orientamenti ed è giunta alla conclusione che non fossero compatibili. La Commissione ritiene che le possibilità di applicare l’articolo 87, paragrafo 3, lettera c) per autorizzare i KDT siano state esaurite.
(324)
Pertanto, la Commissione ritiene che i KDT siano incompatibili con il mercato comune.
7.1.6. Il caso particolare di Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
(325)
PSE ha messo fine al KDT con Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. il 17 maggio 2006 (73)., prima che la costruzione dell’impianto giungesse ad una fase avanzata. Dal momento che la centrale elettrica non ha potuto quindi svolgere alcuna attività, l’impresa non ha ricavato alcun vantaggio dal KDT. Non ha pertanto beneficiato di un aiuto di Stato.
(326)
La Commissione ritiene quindi che questo KDT non abbia assicurato a Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o alcun aiuto.
7.2. La Legge
(327)
La Commissione esamina nel dettaglio i quattro criteri cumulativi sull’esistenza di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE.
(328)
La Commissione ha analizzato la questione dell’origine delle risorse sulla base delle quali sarebbero stati effettuati i pagamenti previsti dalla Legge e ha accertato che esse provengono da un’imposta istituita dalla Legge stessa.
(329)
La Legge impone tale imposta a tutti i clienti (articolo 8 della Legge) e il suo importo dipende dalla potenza e dalle caratteristiche del collegamento alla rete (articoli 10 e 11 della Legge). L’importo dell’imposta è deciso dall’URE (articolo 12 della Legge). Il ricavato dell’imposta riscossa dai fornitori viene trasferito su un conto bancario intestato a Zarządca Rozliczeń S.A. È una società appositamente costituita sulla base del titolo 7 della Legge, che appartiene interamente al tesoro di Stato ed è da esso controllata. Zarządca Rozliczeń SA utilizza tali fondi per i pagamenti da effettuare a favore dei produttori che beneficiano della Legge, conformemente alle norme del titolo 4 della legge, sotto la supervisione di URE.
(330)
La Commissione ha analizzato le caratteristiche di tale imposta alla luce della propria pratica decisionale (74) e della giurisprudenza della Corte di giustizia in materia (75). e ha fatto le seguenti osservazioni.
(331)
In primo luogo, tale imposta è un pagamento obbligatorio imposto dallo Stato a tutti i consumatori.
(332)
In secondo luogo, il ricavato dell’imposta è viene trasferito su un conto bancario intestato a Zarządca Rozliczeń SA, una società appartenente interamente allo Stato. Quattro dei sette membri del consiglio di amministrazione o di vigilanza di Zarządca Rozliczeń S.A, compreso il presidente, sono nominati dai ministri, due dai presidenti di enti dell’amministrazione pubblica (l’URE, l’Ufficio per la tutela della concorrenza e dei consumatori) e uno è nominato dall’Assemblea generale degli azionisti, cioè da PSE. La Commissione ritiene che Zarządca Rozliczeń SA sia una società interamente sotto il controllo dello Stato. Lo conferma anche il fatto che Zarządca Rozliczeń S.A opera sotto il controllo dell’URE, che è un’organizzazione di Stato. Il ricavato dell’imposta è dunque gestito da un’organizzazione interamente controllata dallo Stato.
(333)
In terzo luogo, Zarządca Rozliczeń SA utilizza i fondi raccolti per eseguire pagamenti a beneficio di alcuni produttori, conformemente alle disposizioni adottate dallo Stato nella Legge. Conformemente alla Legge, Zarządca Rozliczeń SA eroga i fondi ai produttori per coprire i costi incagliati sotto forma di anticipo per tali costi in un determinato anno e sotto forma di adeguamenti annuali.
(334)
Sulla base di tali tre osservazioni, la Commissione ritiene che i proventi dell’imposta siano risorse statali.
(335)
La legge prevede l’effettuazione di pagamenti a favore delle centrali elettriche che decidono di applicare tale meccanismo. In cambio, tali centrali elettriche mettono fine ai KDT conclusi con PSE.
(336)
I pagamenti sulla base della Legge permettono alle centrali autorizzate di alleviare l’onere dei costi sostenuti. La formula per calcolare tali pagamenti prevede segnatamente la copertura da parte dello Stato delle perdite associate con determinati tipi di costi insieme ai costi di ammortamento e di combustibile, se le entrate realizzate sul mercato non sono sufficienti per tale scopo, a condizioni la cui realizzazione è altamente probabile in una normale situazione economica. Ciò significa che, conformemente a tali condizioni, i pagamenti effettuati dallo Stato coprono i pagamenti che i produttori dovrebbero sostenere in condizioni normali di mercato. Pertanto, tali pagamenti assicurano un vantaggio economico.
(337)
Gli interessati sostengono che i pagamenti non garantiscono alcun vantaggio dal momento che si tratta esclusivamente di una compensazione adeguata per la risoluzione dei KDT. Tale argomento si basa sul presupposto che i KDT non garantiscono in sé e per sé un vantaggio economico, ma ciò, come si è spiegato al punto 7.1.1, non è la verità.
(338)
Dal momento che a beneficiare della Legge sono le stesse centrali elettriche che beneficiano dei KDT, occorre qui rifarsi alle stesse argomentazioni di cui ai considerandi 254-257.
(339)
La Legge garantisce un vantaggio a molte imprese che operano sul mercato dell’elettricità. Tale mercato nell’UE è liberalizzato. Le misure che fanno sì che le imprese del settore dell’energia elettrica si trovino in una posizione più vantaggiosa in alcuni Stati membri, possono limitare le possibilità di esportazione verso tali paesi da parte di imprese di altri Stati membri o agevolare le esportazioni di elettricità verso tali altri paesi. Questo vale in particolare per la Polonia, che occupa una posizione centrale in Europa ed è collegata, o facilmente collegabile, a diversi Stati membri.
(340)
Il vantaggio in termini di concorrenza derivato dalla Legge può distorcere la concorrenza negli scambi tra Stati membri.
(341)
Alla luce di ciò, la Commissione ritiene che il sistema di compensazioni previsto dalla Legge costituisca un aiuto di Stato.
7.2.1. Concessione dell’aiuto conformemente al diritto
(342)
La legge è entrata in vigore il 4 agosto 2007. La Commissione sottolinea che, conformemente all’articolo 6, paragrafo 1 della Legge, i produttori che decidono di beneficiare del programma, ricevono fondi per la copertura dei costi incagliati soltanto dopo la conclusione dell’accordo di risoluzione. Inoltre, sulla base dell’articolo 22 paragrafo 4 della Legge, la prima rata dell’anticipo per coprire i costi incagliati viene pagata ai produttori ammissibili entro il 5 del mese successivo ad un periodo di 120 giorni a decorrere dal giorno in cui ha avuto luogo la risoluzione anticipata dei KDT in virtù degli accordi di risoluzione. Quindi, non è possibile considerare come data di entrata in vigore della legge la data di concessione dell’aiuto ai produttori, cioè la data in cui i beneficiari hanno ottenuto il diritto giuridicamente vincolante a beneficiare dell’aiuto. La Commissione non ritiene, pertanto, che l’entrata in vigore della legge prima dell’adozione della presente decisione costituisca una violazione degli obblighi di cui all’articolo 88, paragrafo 3 del trattato CE.
7.2.2. Valutazione della compatibilità
(343)
L’articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE prevede il divieto generale di aiuti di Stato sul territorio della Comunità.
(344)
L’articolo 87, paragrafo 3, lettera c) prevede la possibilità di concedere aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempreché non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse. La Commissione ha elaborato una serie di orientamenti e comunicazioni che illustrano le modalità con cui si applica la deroga di cui sopra.
(345)
La Metodologia dei costi incagliati si pone l’obiettivo di analizzare l’aiuto, che è stato concesso ad imprese operanti nel settore dell’energia elettrica, in un contesto in cui alcune decisioni prese dalle imprese prima della liberalizzazione non hanno più senso dal punto di vista commerciale dopo la liberalizzazione.
(346)
Nel paragrafo 3, primo capoverso della Metodologia dei costi incagliati si spiega che i costi incagliati «possono assumere nella pratica forme diverse: contratti di acquisto a lungo termine, investimenti effettuati con garanzia implicita o esplicita di sbocchi, investimenti che vanno oltre l’attività normale, ecc.». Nel caso in esame, l’aiuto attribuito è destinato ad investimenti consistenti nell’ammodernamento o nell’espansione delle centrali elettriche per cui i KDT svolgono un ruolo di garanzia diretta di vendita. Tale metodologia si applica anche agli effetti dei contratti a lungo termine per l’acquisto di gas conclusi da produttori che si servono del gas. Su tale base, la Commissione ritiene che l’aiuto rientri nell’ambito della Metodologia dei costi incagliati. Pertanto, lo analizza alla luce di quest’ultima.
(347)
La Metodologia dei costi incagliati prevede una valutazione in due fasi dell’aiuto destinato a compensare i costi incagliati. La prima fase, descritta nella parte 3 di tale Metodologia, riguarda la definizione dei costi ammissibili in cui rientra, segnatamente, il calcolo dell’importo massimo che può essere concesso come compensazione. La seconda fase, che si trova nella parte 4 della Metodologia, riguarda il meccanismo di calcolo della compensazione effettiva che deve essere pagata per i costi incagliati tenendo conto dell’evoluzione della concorrenza sul mercato.
(348)
Prima di tutto, la Commissione ha esaminato se l’aiuto soddisfaceva le condizioni di cui ai punti 3.1-3.12 della Metodologia dei costi incagliati.
(349)
Conformemente al punto 3.1 della Metodologia dei costi incagliati, i pagamenti della compensazione massima tengono conto soltanto degli investimenti terminati prima dell’entrata in vigore della direttiva 96/92/EC in Polonia, vale a dire la data dell’adesione della Polonia all’UE, e del quantitativo di gas oggetto di un contratto sulla base del principio «take or pay». In casi eccezionali, sono stati presi in considerazione anche gli investimenti decisi prima della data di adesione della Polonia all’UE ma non ancora terminati al momento dell’adesione, ma solo nei casi in cui la Polonia poteva dimostrare alla Commissione che il completamento di tali investimenti e le entrate che ne sarebbero risultate avrebbero portato a una riduzione degli importi dei costi incagliati in misura maggiore rispetto all’interruzione dei lavori.
(350)
Conformemente al punto 3.2 della Metodologia dei costi incagliati, non ci sono dubbi sull’esistenza e la validità delle garanzie concesse ai produttori poiché esse sono esplicitamente menzionate nei KDT.
(351)
Conformemente al punto 3.3 della Metodologia dei costi incagliati gli investimenti di cui sopra sono molto consistenti e possono determinare grandissime perdite. Ciò riguarda anche gli accordi a lungo termine del tipo «take or pay». La Commissione ritiene che, se non fossero state in alcun modo ricompensate, tali perdite avrebbero potuto, in considerazione delle loro dimensioni, mettere in pericolo il funzionamento successivo delle imprese in questione. Ciò concerne anche la reazione degli istituti finanziari che hanno finanziato gli investimenti, e che hanno fatto presente alla Commissione che il mancato pagamento di un’adeguata compensazione poteva essere considerato come una violazione degli accordi di finanziamento, considerato il rischio elevato di fallimento che minacciava l’impresa in questione.
(352)
La Commissione tiene conto anche del fatto che l’impatto dei costi incagliati è calcolato a livello dei gruppi consolidati. Ciò permette di tenere il dovuto conto di tutti gli effetti della liberalizzazione, sia positivi che negativi, sul gruppo. Tale meccanismo porta all’esclusione di nuovi investimenti se non si tratta di evidenti investimenti di sostituzione. Inoltre, la Commissione ritiene che i nuovi investimenti nel settore siano di importanza fondamentale per il buon funzionamento del mercato e che le compensazioni per i costi incagliati non debbano rappresentare un deterrente.
(353)
Conformemente al punto 3.4 della Metodologia dei costi incagliati, gli importi destinati dai beneficiari agli investimenti non possono essere ritirati. Non ci sono altri modi per recuperare i costi degli investimenti in una centrale elettrica se non lo sfruttamento di quest’ultima o la sua vendita ad un prezzo che non può essere superiore alle entrate che l’impianto può realizzare vendendo la propria elettricità sul mercato. Neanche i contratti del tipo «take or pay» possono essere unilateralmente annullati dai produttori.
(354)
Conformemente al punto 3.5 della Metodologia, i costi incagliati associati con gli investimenti nelle centrali elettriche non sono legati ad accordi bilaterali. Pertanto, è inutile controllare se tali costi incagliati derivino da garanzie che vincolino due società dello stesso gruppo. I costi incagliati legati ai contratti del tipo «take or pay» non vincolano le società appartenenti allo stesso gruppo.
(355)
Conformemente al punto 3.6 della Metodologia dei costi incagliati, le autorità polacche hanno presentato alla Commissione un’indicazione dei costi che possono essere coperti mediante le compensazioni qualora le entrate degli impianti non riescano a coprirli. Dopo aver analizzato tali costi, la Commissione è giunta alla conclusione che le compensazioni non dovranno essere superiori agli importi necessari a coprire la quota insufficiente degli utili degli investimenti durante il periodo di sfruttamento dei nuovi attivi, includendo ove necessario un margine ragionevole di profitto. Nel calcolo dell’importo massimo della compensazione si è tenuto conto di una serie di considerazioni economiche tra cui, segnatamente, il prezzo di base sul mercato equivalente al prezzo che un operatore appena entrato nel mercato polacco sarebbe stato pronto ad offrire. Ci si basa sull’ipotesi che tale operatore utilizzi il carbone come fonte primaria di energia. La Commissione ha verificato la compatibilità di tale ipotesi riguardo alla fonte di energia con le attuali tendenze dei nuovi investimenti in questo settore in Polonia e ha controllato se le riserve di carbone in Polonia fossero sufficienti a permettere a tale tendenza di continuare ad esserci in futuro. Se il prezzo effettivo di mercato fosse inferiore al prezzo di base sul mercato previsto, nel calcolo ai fini della compensazione si terrà conto del prezzo base di mercato. La Commissione ritiene che tale metodo di calcolo delle compensazioni per i costi incagliati, che è identico a quello applicato nella sua pratica costante (76), tenga conto dei costi economici che corrispondono agli effettivi importi investiti. Le compensazioni per il contratto del tipo «take or pay» sono state calcolate tenendo conto dei quantitativi effettivamente oggetto del contratto e delle migliori stime relative alle fluttuazioni dei prezzi nei contratti.
(356)
Conformemente al punto 3.7 della Metodologia dei costi incagliati, nel metodo di calcolo delle compensazioni si tiene conto delle entrate realizzate grazie agli attivi dell’impresa. Effettivamente, l’importo massimo della compensazione è un importo cui sono state dedotte le entrate realizzate in passato grazie agli attivi che sono disponibili per coprire i costi degli investimenti nonché il cash flow della centrale elettrica dal 2007 fino alla data di scadenza del KDT disponibile per coprire i costi degli investimenti. Tutte queste entrate vengono prese in considerazione a partire dalla data della stipula dei KDT e l’intero aiuto di Stato a partire dal 1o maggio 2004 è incluso negli importi dedotti.
(357)
Conformemente al punto 3.8 della Metodologia dei costi incagliati, il valore dell’aiuto concesso in passato per gli attivi in questione, e segnatamente l’aiuto agli investimenti, è stato dedotto dalle compensazioni massime.
(358)
Conformemente al punto 3.9 della Metodologia dei costi incagliati, nel metodo di calcolo dei costi incagliati si tiene il dovuto conto dell’evoluzione effettiva dei prezzi dell’elettricità. Gli adeguamenti periodici degli importi delle compensazioni terranno conto della differenza tra la previsione di prezzo utilizzata per calcolare l’importo massimo della compensazione e il prezzo effettivo dell’elettricità. Nel calcolo dell’importo effettivo del pagamento a titolo di compensazione per un contratto del tipo «take or pay» è stato tenuto conto del consumo effettivo di gas e dei prezzi effettivi di tale materia prima ma anche del prezzo effettivo a cui le imprese hanno venduto l’elettricità prodotta.
(359)
Conformemente al punto 3.10 della Metodologia dei costi incagliati, nel calcolo della compensazione massima si tiene conto dei costi ammortizzati prima dell’entrata in vigore della direttiva 96/26/CE in Polonia.
(360)
Conformemente al punto 3.11 della Metodologia dei costi incagliati, le compensazioni sono state calcolate tenendo conto della soluzione meno onerosa dal punto di vista economico per lo Stato. Per quanto riguarda gli attivi, la cui costruzione è stata iniziata prima dell’adesione della Polonia all’UE ma non era terminata alla data di tale adesione, la Polonia ha fatto presente che l’importo delle compensazioni massime è stato calcolato sulla base del più economico dei due possibili scenari: portare a termine la costruzione e sfruttare i nuovi attivi al fine di realizzare delle entrate o interrompere i lavori di costruzione. Anche il meccanismo della compensazione dei costi incagliati connessi ad accordi del tipo «take or pay» è stato elaborato in modo da invogliare i produttori a sfruttare le centrali al fine di ridurre l’importo totale dei costi incagliati piuttosto che interrompere la produzione e dover pagare interamente le penalità, cosa che avrebbe comportato costi incagliati molto più alti. La Commissione ha analizzato una serie di scenari presentati dalla Polonia al fine di valutare in che misura il meccanismo di cui sopra contribuisca a ridurre l’importo totale delle compensazioni. Infine, se il quantitativo di gas oggetto di un contratto sulla base del principio «take or pay» dovesse essere rinegoziato e ridotto nell’ambito del sistema di compensazioni, l’importo effettivo dei pagamenti per le compensazioni sarebbe, di conseguenza, ridotto.
(361)
Conformemente al punto 3.12 della Metodologia dei costi incagliati, il periodo per i pagamenti delle compensazioni si estende fino al 2027. Al punto 3.12 della Metodologia dei costi incagliati è stabilito che «i costi che alcune imprese possono dover affrontare nell’arco di tempo indicato dall’articolo 26 della direttiva (18 febbraio 2006) non possono, di norma, costituire costi incagliati ammissibili ai fini di tale metodologia.» Tuttavia la nota 5 della Metodologia dei costi incagliati stabilisce che «occorre tener presente che gli investimenti, i cui costi non possono essere recuperati o che non sono economicamente redditizi a causa della liberalizzazione del mercato interno dell’elettricità, possono essere considerati costi incagliati ai fini di tale metodologia, compresi i casi in cui essi devono estendersi, in linea di principio, a dopo il 2006. Inoltre, gli impegni e le garanzie che devono assolutamente continuare ad essere rispettati dopo il 18 febbraio 2006 perché in caso contrario potrebbero sorgere gravi rischi per quanto riguarda la tutela dell’ambiente, la sicurezza pubblica, la protezione sociale dei lavoratori e la sicurezza della rete elettrica, possono costituire, se debitamente giustificati - costi incagliati ammissibili ai sensi della metodologia.»
(362)
I costi incagliati, di cui alla Legge, sono strettamente legati agli investimenti nelle centrali elettriche che non possono essere recuperati a causa della liberalizzazione del mercato interno dell’elettricità. Ciò riguarda anche i contratti del tipo «take or pay» che sono stati specificamente stipulati per garantire alle centrali elettriche che beneficiavano dei KDT un rifornimento pari al quantitativo di elettricità previsto dai KDT. In virtù della nota 5 di cui sopra, la Commissione può autorizzare la proroga della compensazione al di là del termine previsto se ritiene che ciò si giustifichi alla luce delle circostanze di un determinato caso.
(363)
La Commissione sottolinea che gli investimenti in questione sono investimenti nelle centrali elettriche. Sono investimenti di lunga durata (da 15 fino a 30 anni) in cui svolgono un ruolo di primo piano l’evoluzione dei prezzi dell’elettricità che è difficile prevedere soprattutto nel corso della transizione ad un mercato interamente liberalizzato. I costi di tali investimenti non possono essere recuperati se i prezzi dell’elettricità sono più bassi di quelli previsti al momento della costruzione della centrale elettrica.
(364)
In tali circostanze, la Commissione ritiene che, come è già avvenuto nei casi relativi alla Grecia (77) e al Portogallo (78), la nota 5 della Metodologia dei costi incagliati si applichi a tali specifici costi incagliati e giustifichi la concessione di compensazioni nel periodo successivo al 2006, fino al termine dei primi KDT.
(365)
Alla luce di quanto precede, la Commissione ritiene che la Legge soddisfi i criteri di cui ai punti 3.1-3.12 della Metodologia dei costi incagliati. Le compensazioni massime a titolo dei costi incagliati non superano il livello autorizzato da tale Metodologia. Pertanto, esse devono essere considerate ammissibili ai sensi della Metodologia.
(366)
La Commissione ha analizzato se l’aiuto soddisfaceva le condizioni previste ai punti 4.1-4.6 della Metodologia dei costi incagliati.
(367)
Conformemente al punto 4.1 della Metodologia dei costi incagliati, gli importi massimi delle compensazioni sono stati calcolati per singole centrali elettriche chiaramente determinate e per contratti «take or pay». Le compensazioni effettivamente pagate non supereranno tali importi massimi.
(368)
Conformemente al punto 4.2 della Metodologia dei costi incagliati, l’importo delle compensazioni effettivamente pagate terrà conto dei cambiamenti effettivi dei dati economici di base, segnatamente i prezzi dell’elettricità e il quantitativo di gas acquistato nell’ambito dei contratti del tipo «take or pay». Per esempio, se i prezzi effettivi dell’elettricità si differenzieranno dal prezzo di base sul mercato, di cui al considerando 355, l’importo delle compensazioni effettive sarà ridotto in corrispondenza. Analogamente, gli importi delle compensazioni effettive a titolo dei contratti «take or pay» terranno conto delle condizioni concrete in cui specifici produttori comprano il gas e vendono sul mercato energia elettrica.
(369)
Conformemente al punto 4.3 della Metodologia dei costi incagliati, le autorità polacche si sono impegnate a presentare alla Commissione una relazione sull’applicazione della legge.
(370)
Conformemente al punto 4.4 della Metodologia dei costi incagliati, il prezzo di base di mercato di cui al considerando 355 aumenta considerevolmente nel tempo determinando una situazione in cui l’importo delle compensazioni da pagare diminuirà in una certa misura, cosa che la Commissione vede con favore.
(371)
Conformemente al punto 4.5 della Metodologia dei costi incagliati, l’importo massimo delle compensazioni da pagare a favore di una determinata impresa è definito in anticipo. Tiene conto dei profitti futuri dei beneficiari che risulteranno da un aumento della produttività. La notificazione dell’aiuto specificava con precisione in che modo il calcolo dei costi incagliati avrebbe tenuto conto dei cambiamenti dei diversi fattori economici (come prezzi, quote di mercato o altri fattori rilevanti indicati dagli Stati membri ed elencati nella Metodologia).
(372)
Conformemente al punto 4.6 della Metodologia dei costi incagliati, le autorità polacche si sono impegnate a non concedere in futuro alcun aiuto al salvataggio o alla ristrutturazione ad imprese che beneficiano della Legge durante un periodo che si estende fino a dieci anni dall’ultimo pagamento a favore delle imprese in questione. Tale periodo, che si estende fino al 2037 per alcune imprese, è conforme con il principio «una tantum», secondo l’interpretazione della Commissione di cui al punto 73 degli Orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (79). Secondo la Commissione, tale soluzione fornisce sufficienti garanzie che non si verifichino indebiti cumuli di aiuti nel quadro della Metodologia dei costi incagliati.
(373)
Alla luce di quanto precede, la Commissione ritiene che la Legge soddisfi i criteri di cui ai punti 4,1-4,6 della Metodologia dei costi incagliati. Dunque, il metodo per l’erogazione degli importi specifici dei pagamenti a titolo dei costi incagliati è compatibile con la Metodologia dei costi incagliati.
(374)
La Commissione ritiene pertanto che la Legge sia compatibile con la Metodologia dei costi incagliati. L’aiuto destinato alla compensazione dei costi incagliati ammissibili soddisfa i criteri della Metodologia dei costi incagliati e può quindi essere riconosciuto compatibile con il mercato comune.
(375)
I produttori di elettricità che beneficiano della Legge sarebbero autorizzati a ricevere l’aiuto conformemente alla Metodologia dei costi incagliati dal 1o maggio 2004. La Legge prevede un sistema di compensazioni future ma, nel calcolo degli importi massimi di compensazione, tiene conto anche degli importi di aiuto ottenuti dai produttori in passato. Conformemente all’allegato n. 2 della Legge, l’importo massimo di compensazione è un importo da cui sono state dedotte le entrate realizzate in passato grazie agli attivi e disponibili per coprire i costi degli investimenti. Come ricordato al considerando 356, tutti gli aiuti di Stato ricevuti a partire dal 1o maggio 2004 sono inclusi negli importi dedotti. Nell’affermare che la Legge è compatibile con il mercato comune, la Commissione riconosce anche la compatibilità con il mercato comune degli importi di aiuto ricevuti dai beneficiari a partire dal 1o maggio 2004.
7.2.3. Il caso particolare delle imprese Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni SA e Electrabel Połaniec SA.
(376)
I KDT, stipulati con le due imprese Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni SA e Electrabel Połaniec SA, hanno avuto termine il 31 dicembre 2006. Pertanto, le due imprese non sono oggetto della Legge. Dal momento che nessuno di tali KDT rientra nell’ambito coperto dalla Legge, essi non rientrano neanche in quello della presente decisione e saranno oggetto di una decisione separata che la Commissione prenderà con specifico riferimento ad essi.
8. CONCLUSIONI
(377)
La Commissione ritiene che:
a)
i KDT costituiscano degli aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE, ad eccezione del KDT stipulato con Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o., e che tali aiuti di Stato siano incompatibili con il mercato comune;
b)
la Legge costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE e che tale aiuto sia compatibile con il mercato comune sulla base dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c) del trattato CE.
(378)
Come si è spiegato al punto 7.1.1, l’aiuto di Stato previsto nei KDT consiste essenzialmente nel fatto che i KDT garantiscono l’acquisto di una determinata quantità di elettricità da parte di PSE ad un prezzo che comprende tutti i costi per la sua produzione.
(379)
Dal momento che tale aiuto di Stato è incompatibile con il trattato CE, occorre porre fine alla sua erogazione. Poiché le disposizioni relative all’acquisto garantito e alla garanzia di copertura dei costi sono le disposizioni di base dei KDT, la Commissione ritiene che per porre fine all’erogazione dell’aiuto, sia necessario porre fine ai KDT.
(380)
La Commissione ritiene che la risoluzione dei KDT comporterà un considerevole carico di lavoro per gli interessati, soprattutto per stabilire le modalità per la risoluzione dei KDT. Secondo la Commissione, al fine di garantire un livello adeguato di sicurezza del rifornimento di elettricità e per far sì che la transizione ad un mercato pienamente liberalizzato avvenga nelle migliori condizioni, è necessario imporre termini ragionevoli per la realizzazione di tale processo. La realizzazione di tali obiettivi è anche nell’interesse della Comunità.
(381)
Quando ha redatto la Legge nell’ambito della propria procedura legislativa nazionale, la Polonia ha consultato tutti gli interessati in merito agli aspetti tecnici della risoluzione volontaria dei KDT. Ne è conseguito che il termine fissato dalla Legge per stipulare gli accordi per la risoluzione dei KDT è di 150 giorni dall’entrata in vigore della Legge, cioè il 1o gennaio 2008. La Commissione ritiene che tale termine sia adeguato anche ai fini della risoluzione dei KDT richiesta dalla presente decisione. La Commissione ritiene che, conformemente all’articolo 5 della Legge, la risoluzione effettiva degli accordi a lungo termine avrà luogo il primo giorno del mese successivo al decorrere di 210 giorni dall’entrata in vigore della legge (cioè il 1o aprile 2008).
(382)
Conformemente a quanto affermato ai considerandi 356 e 375, gli importi di aiuto ricevuti a partire dal 1o maggio 2004 rientrano nell’ambito della Legge e sono quindi compatibili con il mercato comune.
(383)
Nel caso specifico di Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o., la Commissione ritiene che la centrale elettrica non abbia beneficiato di un aiuto di Stato nell’ambito dei KDT.
(384)
I KDT stipulati con Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni SA e Electrabel Połaniec SA non rientrano nell’ambito della presente decisione. La Commissione emetterà una decisione separata concernente tali due imprese.
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. Gli accordi a lungo termine per la vendita di elettricità stipulati tra Polskie Sieci Elektroenergetyczne SA e le imprese elencate nell’allegato n. 1 della legge relativa a norme per la copertura dei costi sostenuti dalle imprese in relazione alla risoluzione anticipata di accordi a lungo termine per la vendita di elettricità (in appresso la «Legge») costituiscono, a partire dalla data dell’adesione della Polonia all’Unione europea, un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE a favore di imprese per la produzione di elettricità.
2. L’aiuto di Stato di cui al paragrafo 1 è un aiuto concesso illegalmente ed è incompatibile con il mercato comune.
Articolo 2
1. La Polonia pone fine agli accordi a lungo termine per la vendita di elettricità di cui all’articolo 1.
2. Gli accordi per la risoluzione degli accordi a lungo termine per la vendita di elettricità sono stipulati a partire dal 1o gennaio 2008 ed entrano in vigore entro il 1o aprile 2008.
Articolo 3
L’accordo a lungo termine per la vendita di elettricità stipulato tra Polskie Sieci Elektroenergetyczne SA e Żarnowiecka Elektrownia Gazowa sp. z o.o. non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE.
Articolo 4
1. Le compensazioni previste dalla Legge costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE a favore delle imprese indicate nell’allegato n. 2 della Legge.
2. L’aiuto di Stato di cui al paragrafo 1 è compatibile con il mercato comune conformemente alla Metodologia dei costi incagliati.
3. L’importo massimo di compensazione previsto dalla Legge è un importo cui sono state dedotte le entrate totali realizzate grazie agli attivi nell’ambito di accordi a lungo termine e che è disponibile per coprire i costi degli investimenti.
Articolo 5
1. Entro il 31 gennaio 2008 le autorità polacche informano la Commissione delle misure adottate per conformarsi alla presente decisione.
2. Le autorità polacche presentano alla Commissione una relazione annuale sull’attuazione della Legge.
Articolo 6
La Repubblica polacca è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 25 settembre 2007.