РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 28 октомври 2009 година
относно държавна помощ C 16/08 (ex NN 105/05 и NN 35/07), отпусната от Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия - Субсидии за CalMac и NorthLink за морски транспортни услуги в Шотландия
(нотифицирано под номер C(2009) 8117)
(само текстът на английски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/98/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят коментарите си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните коментари,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 19 декември 2003 г. Обединеното кралство уведоми Комисията за мерките, които шотландската изпълнителна власт (Scottish Executive) възнамерява да вземе с оглед привеждане на шотландските фериботни услуги „в съответствие с [нейното] разбиране на европейските правила във връзка с морските държавни помощи“.
(2)
С писма от 19 април 2004 г. и 30 юни 2004 г. Обединеното кралство уведоми Комисията за намерението на шотландската изпълнителна власт да проведе два публични търга за договори за предоставяне на транспортни услуги за северните и западните острови.
(3)
След това Комисията получи няколко официални жалби и неофициални коментари от заинтересовани страни по отношение на твърдения за несъвместима държавна помощ, предоставена на предприятията, които извършват тези транспортни услуги (2).
(4)
В резултат на тези жалби Комисията изпрати на Обединеното кралство няколко искания за допълнителна информация съгласно член 5 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 (сега член 88) от Договора за ЕО (3) (наричан по-долу „Процедурният регламент“), на които бяха дадени отговори.
(5)
На 16 април 2008 г. Комисията взе решение да започне официална процедура по разследване във връзка с мерките за държавни помощи, свързани с NorthLink Ferries Limited, Cowal Ferries Limited и CalMac Ferries Limited (4).
(6)
На 16 юли 2008 г. Обединеното кралство изпрати своите наблюдения в отговор на решението за започване на официална процедура по разследване. С писма от 22 декември 2008 г. и 2 февруари 2009 г. Обединеното кралство предостави допълнителна информация.
(7)
След публикуване на решението за започване на официална процедура по разследване Комисията получи коментари от няколко заинтересовани страни. Обединеното кралство беше приканено да отговори на тези коментари.
(8)
На 11, 12 и 13 декември 2008 г. Комисията се срещна с представители на няколко заинтересовани страни: NorthLink Ferries Limited, Cowal Ferries Limited, CalMac Ferries Limited, Pentland Ferries, Western Ferries (Clyde) Limited, Съвета на окръг Orkney, Съвета на Argyll и Bute, Съвета на Inverclyde, шотландски министри, шотландската изпълнителна власт и група за партньорски натиск.
(9)
Въз основа на допълнителната информация, получена по време на официалната процедура по разследване, Комисията стигна до заключението, че част от схемата представлява съществуваща помощ. Следователно Комисията взе решение, успоредно с официалната процедура по разследване, да започне процедурата на сътрудничество, предвидена в член 17 от Процедурния регламент.
(10)
На 17 март 2009 г. Комисията се срещна с представители на Обединеното кралство. На тази среща, в съответствие с член 17 от Процедурния регламент, Комисията уведоми държавата-членка, че счита част от схемата за съществуваща помощ и изрази своето предварително мнение, че някои аспекти от схемата вече не са съвместими с общия пазар. На органите на държавата-членка беше дадена възможност да представят своите коментари по това предварително мнение както на срещата, така и по-късно, в писмен вид.
(11)
На 23 март 2009 г. Комисията поиска допълнителна информация от Обединеното кралство. Тази информация беше предоставена на 15 май 2009 г. и на 3 юли 2009 г.
2. ОПИСАНИЕ
(12)
Случаят касае предоставянето на редовни фериботни транспортни услуги между континенталната част на Шотландия и островите покрай западните и северните брегове на Шотландия. Понастоящем тези услуги се предоставят главно въз основа на договори за обществени услуги (5), а операторите се възползват от компенсация за тяхното изпълнение.
(13)
Маршрутите в района на западните и северните острови се разглеждат отделно в останалата част от настоящото решение, тъй като правните уредби, уреждащи обществените услуги, предоставяни в района на западните и северните острови, са различни и бенефициерите са отделни юридически лица.
2.1. ЗАПАДНИ ОСТРОВИ
2.1.1. МОРСКИ МАРШРУТИ
(14)
Съществуващите фериботни маршрути в района на западните шотландски острови са представени на карта 1.
Карта 1
Морски маршрути в Западна Шотландия
2.1.2. ОПЕРАТОРИ
2.1.2.1. CalMac Ferries Ltd.
(15)
През 50-те години на миналия век пътническите, пощенските и товарните крайбрежни транспортни услуги в района на западните острови (6) бяха доминирани от две дружества - публична собственост: Caledonian Steam Packet Company Ltd. и David MacBrayne Ltd.
(16)
През 1973 г. Caledonian Steam Packet Company Ltd. се сля с част от David MacBrayne Ltd., като по този начин беше образувано Caledonian MacBrayne Ltd. Новото дружество пое отговорност за по-голямата част от редовните транспортни услуги в района на Firth of Clyde, западната планинска част и западните острови.
(17)
Преди 2006 г. Caledonian MacBrayne Ltd. изцяло беше собственост на държавата, на отговорност на държавния секретар за Шотландия, а след децентрализацията през 1999 г. - на шотландската изпълнителна власт.
(18)
През октомври 2006 г. Caledonian MacBrayne Ltd. беше преструктурирано, като функцията на собственик на корабите и бреговите активи беше отделена от функцията на фериботен оператор. Новата структура е представена на диаграма 1
Диаграма 1
Настояща структура на собствеността
(19)
Дейностите по предоставяне на фериботните услуги бяха прехвърлени на две нови дружества - CalMac Ferries Ltd и Cowal Ferries Ltd, които бяха създадени като две дъщерни дружества, изцяло притежавани от David MacBrayne Ltd. Последното дружество преди това не упражняваше дейност и беше изцяло собственост на шотландската изпълнителна власт.
(20)
CalMac Ferries Ltd. пое услугите до Hebrides, заедно с две изцяло притежавани дъщерни дружества - Caledonian MacBrayne Crewing (Guernsey) Ltd. и Caledonian MacBrayne HR (UK) Ltd., които наемат съответно персонала на корабите и на сушата.
(21)
Cowal Ferries Ltd. пое услугите в района на Clyde.
(22)
Успоредно с това Caledonian Maritime Assets Ltd. (наричано по-долу „CMAL“) запази собствеността си върху корабите и кейовете, използвани за извършване на фериботните услуги в района на Clyde и Hebrides.
(23)
Съгласно новите разпоредби CMAL отдава под наем корабите и кейовете на CalMac Ferries Ltd. и Cowal Ferries Ltd. CMAL също така притежава и управлява пристанищните съоръжения в почти половината от 50-те местоназначения, обслужвани от CalMac Ferries Ltd. и Cowal Ferries Ltd. CMAL е изцяло и пряко притежавано от шотландската изпълнителна власт.
(24)
CalMac Ferries Ltd. понастоящем ползва под наем флота от 29 кораба от CMAL, за да предоставя услуги за пътници, превозни средства и товари до островите край западните брегове на Шотландия и по устието на Clyde. Други два кораба се използват съгласно отделни договори за наем.
(25)
Cowal Ferries Ltd също наема своите три кораба от CMAL.
(26)
Като се има предвид, че различните дружества, посочени по-горе, принадлежат на една и съща група и с оглед опростяване, в останалата част от настоящото решение терминът „CalMac“ ще се използва за общо означаване на дружествата, притежавани от David MacBrayne Ltd., а през периода преди преструктурирането - на Caledonian MacBrayne Ltd., Caledonian Steam Packet Company Ltd. и David MacBrayne Ltd.
(27)
Понастоящем мрежата, обслужвана от CalMac, се състои от 26 маршрута. Що се отнася само до CalMac Ferries Ltd., през годината, приключила на 31 март 2006 г., то е превозило 5,3 милиона пътници, 1,1 милиона автомобила, 94 000 търговски превозни средства и 14 000 автобуса по тези маршрути.
2.1.2.2. Western Ferries Ltd.
(28)
На практика CalMac няма конкуренция по маршрутите, които обслужва. Единственият му конкурент - Western Ferries Ltd. обслужва само устието на Clyde между Gourock, намиращ се в Upper Firth of Clyde, и Dunoon, намиращ се на полуостров Cowal в Шотландия, както е показано на карта 2.
Карта 2
Морски маршрути по устието на Clyde
(29)
Western Ferries започва да обслужва маршрута Gourock-Dunoon през 1973 г. Понастоящем то разполага с четири кораба за превозни средства/пътници, които изпълняват дневно по няколко курса, и е с дял от около 88 % от автомобилния трафик, 86 % от трафика на товари и 68 % от трафика на пътници (7).
2.1.3. ЗАДЪЛЖЕНИЯ ЗА ОБЩЕСТВЕНИ УСЛУГИ
(30)
Общата правна уредба, която предвижда финансово подпомагане за извършването на фериботни транспортни услуги в Шотландия е Highlands and Islands Shipping Services Act (Закон за транспортни услуги в района на планинската част и островите) от 1960 г. (8), изменен от раздел 70 от Transport (Scotland) Act (Закон за транспорта на Шотландия) от 2001 г. (9) и от раздел 45 от Transport (Scotland) Act (Закон за транспорта на Шотландия) от 2005 г. (10). Тази правна уредба е допълнена от „ангажименти“ на държавния секретар със съгласието на CalMac (11).
(31)
Правната уредба е много обща. В нея е посочено само, че шотландските органи могат авансово да отпускат средства чрез безвъзмездна финансова помощ или заем на лица за цели, свързани с транспорта. Тя не уточнява подробно условията за отпускането на тези средства. Ангажиментът от 1995 г. предвижда безвъзмездни финансови помощи и заеми за CalMac за извършване на морски транспортни услуги с оглед поддържане или подобряване на икономическите или социалните условия в планинската част и островите. Приходните безвъзмездни финансови помощи са предназначени да покриват оперативни дефицити, докато капиталовите безвъзмездни финансови помощи и заемите са предназначени за инвестиционни цели, като придобиване на кораби и строителни работи по кейове и пристанища.
(32)
Всички параметри на обществените услуги, като маршрутите с право на подпомагане, регулярност, честоти, капацитет, цени на билети и размери на субсидиите, бяха определяни от шотландските органи и съобщавани на CalMac посредством годишни писма.
(33)
Последният ангажимент от 1995 г. изтече през октомври 2006 г. с преструктурирането на CalMac. Оттогава не са подписвани други ангажименти до септември 2007 г., когато влезе в сила настоящият договор за обществени услуги от 2007 г.
(34)
От септември 2007 г. CalMac предоставя фериботни транспортни услуги съгласно договора за обществени услуги от 2007 г., след като неговата оферта печели публична тръжна процедура (12) (V-Ships е единственият друг участник в процедурата, който по-късно се оттегля от процеса). Договорът за обществени услуги от 2007 г. обхваща всички маршрути, обслужвани до тогава от CalMac, с изключение на Gourock-Dunoon, и подробно определя задълженията за обществени услуги, които трябва да се спазват. Услугите включват превоз на пътници, автомобили и товари. Корабите, използвани за предоставяне на услугите, са наети от CMAL - дружеството, създадено през октомври 2006 г., чиято единствена дейност е притежаване и отдаване под наем на корабите.
(35)
През 2005-2006 г. беше обявен публичен търг за маршрута Gourock-Dunoon за оператори, които да предоставят неограничена и несубсидирана услуга. В началната фаза интерес проявиха три дружества (Western Ferries, CalMac и V-Ships), но в крайна сметка нито едно дружество не представи оферта.
(36)
До влизането в сила на договора за обществени услуги от 2007 г. компенсацията за обслужването на маршрута Gourock-Dunoon не беше разграничена от компенсацията, заплащана за другите маршрути, тъй като плащането беше едно - обща сума без разпределение по отделните маршрути. След влизането в сила на договора за обществени услуги от 2007 г. субсидията за маршрута Gourock-Dunoon се заплаща отделно на CalMac.
(37)
Задълженията за обществени услуги по този маршрут и съответната компенсация се отнасят само за превоз на пътници, а търговските превозни средства са изключени. CalMac обаче може да предоставя транспортни услуги за търговски превозни средства при напълно търговски условия.
(38)
Тъй като маршрутът Gourock-Dunoon беше изключен от договора за обществени услуги от 2007 г., правното основание за компенсацията, свързана с този маршрут, остава Highlands and Islands Shipping Services Act от 1960 г., изменен от раздел 70 от Transport (Scotland) Act от 2001 г. и от раздел 45 от Transport (Scotland) Act от 2005 г.
(39)
През годините се наблюдава значителна последователност в маршрутите, обслужвани от CalMac в района на западните острови. Въпреки това по решение на шотландските органи са въведени някои промени, като спирането на един маршрут след откриване на мост, нови услуги по съществуващи маршрути и увеличени честоти. Като цяло капацитетът е повишен чрез замяната на старите кораби с нови, които по принцип предлагат по-голям капацитет от заменяните стари кораби (13). Тарифите като цяло са се повишили в съответствие с инфлацията (14).
(40)
Във връзка с тези задължения за обществени услуги CalMac е получило до момента следните плащания от шотландските органи:
Таблица 1
Публични средства, предоставени на CalMac от 1995 г. насам
(в милиони GBP)
Безвъзмездни финансови помощи за покриване на дефицита
Капиталови безвъзмездни финансови помощи/заеми (15)
Общо
1995/1996 г.
8,3
8,5
16,8
1996/1997 г.
11,7
2,3
14,0
1997/1998 г.
10,5
9,9
20,4
1998/1999 г.
14,4
11,9
26,4
1999/2000 г.
15,0
9,7
24,7
2000/2001 г.
19,0
6,5
25,5
2001/2002 г.
20,4
1,8
22,2
2002/2003 г.
18,9
7,7
26,6
2003/2004 г.
25,9
2,8
28,7
2004/2005 г.
25,1
8,8
33,9
2005/2006 г.
31,4
6,2
37,6
2006/2007 г.
34,2
9,9
44,1
2007/2008 г.
40,5
4,9
45,3
(41)
По отношение на маршрута Gourock-Dunoon Обединеното кралство е предоставило финансова информация, която показва нетния оборот от дейностите, свързани с обществените услуги (главно пътнически транспорт), и от търговските дейности (главно услуга за превозни средства), осъществявани от CalMac от финансовата 2002/2003 година насам:
Таблица 2
Отчет за приходите и разходите на CalMac по отношение на дейности, свързани с обществени услуги, и търговски дейности по маршрута Gourock-Dunoon от 2002/2003 г. насам
(в милиони GBP)
Дейности, свързани с обществени услуги
Търговски дейности
Общо
Приходи
Разходи
Печалба/загуба
Приходи
Разходи
Печалба/загуба
Печалба/загуба
2002/2003 г.
0,7
-3,1
-2,4
1,0
-0,5
0,5
-1,9
2003/2004 г.
0,7
-3,4
-2,7
0,8
-0,5
0,3
-2,4
2004/2005 г.
0,8
-3,4
-2,7
1,0
-0,5
0,5
-2,2
2005/2006 г.
0,9
-3,8
-2,9
0,9
-0,5
0,4
-2,5
2006/2007 г.
0,9
-3,7
-2,8
1,0
-0,5
0,4
-2,4
2007/2008 г.
0,9
-3,7
-2,7
1,0
-0,5
0,5
-2,3
(42)
Сумите, посочени в таблица 2, са резултат от аналитични счетоводни изчисления въз основа на законоустановените отчети. Търговските приходи представляват главно приходи от превозни средства и приходи от съответните пътници (16). Приходите от обществени услуги идват главно от пътници-пешеходци. Що се отнася до разходите, общите разходи, като разходи за персонал, за кораби и терминали, свързани със смесени кораби за пътници и превозни средства, са разделени според средното използване на капацитета на корабите за превозни средства и за пътници пешеходци.
(43)
Одиторът на дружеството (KPMG LLP) е приложил съгласувани процедури по отношение на методиката, счетоводните данни и съдържанието на отчета. Не са констатирани съществени разлики между сумите, отчетени в таблица 2 по-горе, и основните счетоводни книги и записи на CalMac.
2.2. СЕВЕРНИ ОСТРОВИ
2.2.1. МОРСКИ МАРШРУТИ
(44)
Съществуващите фериботни маршрути в района на северните шотландски острови (архипелазите Orkney и Shetland) са посочени на карта 3.
Карта 3
Морски маршрути в Северна Шотландия
2.2.2. ОПЕРАТОРИ
2.2.2.1. NorthLink
(45)
NorthLink Orkney and Shetland Ferries Ltd. (по-долу „NorthLink 1“) е създадено през 2000 г. като съвместно предприятие между Royal Bank of Scotland, една от водещите банки в Обединеното кралство, и CalMac, като всяка от страните притежава по 50 %.
(46)
Между 2002 г. и 2006 г. NorthLink 1 е обслужвало два маршрута по договор за обществени услуги: един триъгълен маршрут между Aberdeen (континенталната част на Шотландия), Kirkwall (Orkney) и Lerwick (Shetland) и един по-кратък маршрут между Scrabster (континентална част на Шотландия) и Stromness (Orkney) през Pentland Firth.
(47)
Общият годишен морски трафик на пътници по тези два маршрута е около 300 000.
(48)
През 2006 г. беше създадено ново дружество - NorthLink Ferries Ltd. (по-долу „NorthLink 2“) като изцяло притежавано дъщерно дружество на CalMac (самото то изцяло притежавано от шотландското правителство). През 2006 г. NorthLink 2 пое обслужването на двата маршрута до северните острови и по-голямата част от активите и персонала на NorthLink 1. То работи съгласно договор за обществени услуги, подписан на 6 юли 2006 г. и действащ до 2012 г.
(49)
NorthLink 2 понастоящем обслужва два комбинирани кораба за пътници, автомобили и товари и два кораба за товари и живи животни.
(50)
NorthLink 1 все още съществува, но като цяло то е дружество, което не осъществява дейност, без редовни дейности и с малко активи.
2.2.2.2. P&O Ferries
(51)
Между 1997 г. и 2002 г. P&O Ferries е обслужвало двата маршрута, които по-късно са обслужвани от NorthLink 1 и 2 по договор за обществени услуги. P&O Ferries вече не обслужва тези маршрути.
2.2.2.3. Pentland Ferries
(52)
От 2001 г. Pentland Ferries обслужва ежедневна услуга по маршрута между Gills Bay в континенталната част на Шотландия и St. Margaret's Hope в Orkney. Pentland Ferries предлага две услуги за пътници, превозни средства и товари и понастоящем осъществява около 80 % от превозите на живи животни и опасни стоки между континенталната част на Шотландия и островите Orkney.
2.2.2.4. Streamline Shipping
(53)
От 1984 г. Streamline Shipping осъществява услуга за контейнерен превоз на всеки две седмици между Aberdeen и Lerwick, като използва наети товарни кораби с вертикално претоварване или свой собствен контейнерен кораб. През 1987 г. дружеството започва да предоставя също така и услуги по превоз на контейнери от Aberdeen до Kirkwall в Orkney, като използва наети товарни кораби с вертикално претоварване (по-долу „ло-ло“ кораби).
(54)
В средата на 2008 г. шотландската изпълнителна власт възложи на Streamline Shipping договор за товарен превоз до северните острови.
2.2.2.5. John O'Groats Ferries
(55)
От 1971 г. John O'Groats Ferries осъществява туристическа пътническа фериботна услуга от John O'Groats в континенталната част на Шотландия до Burwick в Orkney. John O'Groats Ferries осъществява своята услуга само от май до края на септември.
2.2.2.6. Norse Islands Ferries
(56)
Между септември 2002 г. и юни 2003 г. Norse Islands Ferries е обслужвало един, а понякога и два, кораба само за товари между континенталната част на Шотландия и островите Shetland. Norse Islands Ferries вече не обслужва този маршрут.
2.2.3. ЗАДЪЛЖЕНИЯ ЗА ОБЩЕСТВЕНИ УСЛУГИ
(57)
Два маршрута до северни острови са били предмет на задължения за обществени услуги: триъгълният маршрут между Aberdeen (континенталната част на Шотландия), Kirkwall (Orkney) и Lerwick (Shetland) и по-краткият маршрут между Scrabster (континентална част на Шотландия) и Stromness (Orkney).
(58)
Тези маршрути са били предмет на три публични търга, довели до три договора за обществени услуги между шотландските органи и трима оператора: P&O Ferries от 1997 г. до 2002 г., NorthLink 1 от 2002 г. до 2006 г. и NorthLink 2 от 2006 г. до 2012 г. В първите два търга задълженията за обществени услуги са обхващали само пътнически трафик (товарният превоз не е бил субсидиран, но не е бил и забранен). Договорът от 2006 г. до 2012 г. обаче включва също така задължение за обществени услуги за товарен превоз в установени граници.
2.2.3.1. Договорът за обществени услуги от 1997 г. с P&O Ferries
(59)
Шотландските органи обявиха открита тръжна процедура през юни 1995 г. за маршрутите Aberdeen-Kirkwall-Lerwick и Scrabster-Stromness. Те взеха решение да не позволяват на CalMac да участва в търга.
(60)
В резултат на търга шотландската изпълнителна власт избра P&O Ferries. Съгласно договора за обществени услуги на P&O Ferries е трябвало да се изплаща годишна безвъзмездна финансова помощ, предмет на „клаузи за възстановяване на средства“, целящи ограничаване на потенциалните ползи, ако печалбите на дружеството надвишат прогнозите. P&O Ferries е получило 55 милиона GBP от шотландските органи за периода от 1997 г. до 2002 г. (17) за изпълнението на договора.
(61)
Съгласно договора за обществени услуги субсидията е била ограничена до пътници, придружавани автомобили и свързани превозни средства, като каравани и мотоциклети.
2.2.3.2. Договорът за обществени услуги от 2000 г. с NorthLink 1
(62)
През 1998 г. шотландската изпълнителна власт обяви нов тръжен процес за договор за обществени услуги по маршрутите Aberdeen-Kirkwall-Lerwick и Scrabster-Stromness за периода 2002-2007 г.
(63)
Макар спецификациите на услугата в публичния търг да посочваха, че операторите ще трябва да осигурят капацитет за превоз на товари, се очакваше този елемент от услугата да се извършва на търговска база, т.е. без субсидия. Участниците в търга е трябвало да определят точното ниво на товарните услуги, които ще предоставят, въпреки че капацитетът е трябвало да бъде достатъчен, за да бъдат гарантирани поне нивата, осигурявани от P&O Ferries в този момент, включително разумно увеличение за очаквания ръст на търсенето.
(64)
В публичния търг бяха определени маршрутната конфигурация и минималният брой изисквани плавания, но от участниците в търга бе поискано да представят подробни разписания. Изиска се ценовият план на спечелилия участник в търга да бъде съгласуван с шотландската изпълнителна власт и максималните тарифи да бъдат публикувани. Очакваше се първоначалните тарифи да не бъдат определени на ниво, което да е значително по-високо от преобладаващите ставки.
(65)
През ноември 1998 г. тринадесет транспортни оператори изразиха интерес към публичния търг. В предварителния подбор бяха избрани шест фериботни оператори и в крайна сметка трима представиха оферти през юни 1999 г.: SERCO Denholm, P&O Ferries и NorthLink 1.
(66)
Шотландската изпълнителна власт изключи офертата на SERCO Denholm, защото тя беше най-висока, а също така и защото счете за неприемливо искането на участника да му бъде разрешено да продаде своите кораби или да прехвърли текущите лизингови договори на шотландската изпълнителна власт в края на договора.
(67)
През септември 2000 г. шотландската изпълнителна власт избра NorthLink 1 като предпочетен участник в търга. Офертата на NorthLink 1 за основната субсидия от 45,7 милиона GBP за петгодишен договор беше с 14 милиона GBP по-ниска от офертата на P&O. Предвижданите разходи на NorthLink 1 бяха по-високи от тези на P&O Ferries, но то очакваше да реализира около 8 милиона GBP повече приходи от пътници и 13 милиона GBP повече приходи от товари, защото залагаше на по-висок ръст на трафика. NorthLink 1 също така беше готово да приеме по-малка печалба от договора отколкото P&O Ferries.
(68)
Договорът между NorthLink 1 и шотландската изпълнителна власт беше подписан през декември 2000 г. След възлагането на договора NorthLink 1 поръча три нови ферибота за пътници/превозни средства и придоби специализиран товарен кораб втора употреба.
(69)
Първоначално се е очаквало, че новият оператор ще има време да поръча и да изгради нови кораби, които да са готови за влизане в експлоатация през април 2002 г. NorthLink 1 обаче беше в състояние да започне работа едва на 1 октомври 2002 г. Поради това закъснение шотландската изпълнителна власт удължи с шест месеца договора за обществени услуги с P&O Ferries.
(70)
Преценките за бъдещите приходи и разходи на NorthLink 1, залегнали в основата на неговата оферта, се оказаха твърде оптимистични. P&O Ferries е било единственият оператор, предлагащ услуга с хоризонтално претоварване (по-долу „ро-ро“) за пътници, автомобили и товари между континенталната част на Шотландия и северните острови между 1997 г. и 2002 г. NorthLink 1 е приело също така в своите преценки, че ще се ползва с монопол върху ро-ро трафика.
(71)
Това допускане обаче не се е осъществило. През пролетта на 2001 г. един нов оператор - Pentland Ferries, започва да предоставя услуги от континенталната част на Шотландия до Orkney и постепенно заема значителен дял от превоза на пътници, автомобили и товари за Orkney.
(72)
Консорциум от трима автомобилни превозвачи (18) обяви през юли 2002 г., че ще образува ново фериботно дружество - Norse Island Ferries, като реакция срещу цените за превоз, обявени от NorthLink 1 през 2001 г., считани от тях за твърде високи в сравнение с цените, които преди това са предлагани от P&O Ferries. В началото на септември 2002 г. Norse Island Ferries започва да предлага ежедневна ро-ро товарна услуга между Shetland и континенталната част на Шотландия и през първите месеци от своята работа поема голяма част от превоза на товари.
(73)
След обявяването от Pentland Ferries на новата услуга за превоз на товари през 2001 г. NorthLink 1 поиска обсъждане с шотландската изпълнителна власт относно въздействието на тази нова конкуренция върху неговото финансово състояние. NorthLink 1 предостави на шотландската изпълнителна власт своя бизнес модел, за да ѝ даде възможност да провери въздействието на конкуренцията върху жизнеспособността на дружеството. Въз основа на този модел NorthLink 1 първоначално е предвиждало обща възвръщаемост от 14,9 милиона GBP за срока на договора. Променените обстоятелства превърнаха тази цифра в прогнозна загуба от 16,4 милиона GBP. Това предизвика сериозни опасения за платежоспособността на изпълнителя и неговата способност да изпълни договора. Според Обединеното кралство основният фактор за това беше конкуренцията от страна на Norse Island Ferries, тъй като на нея се дължаха над 25,5 милиона GBP от отрицателния оборот в размер на 31,3 милиона GBP по книгите на дружеството.
(74)
Конкуренцията от страна на Norse Islands Ferries на пазара на товарни превози за Shetland приключи в началото на юни 2003 г. след решението на последното да преустанови дейността си. Това разкри пред NorthLink 1 перспектива да стане отново жизнеспособно. Поради това шотландската изпълнителна власт взе решение да продължи да финансира NorthLink 1 в съответствие с условията на договора за обществени услуги, тъй като считаше, че преустановяването на дейността на Norse Islands Ferries ще бъде достатъчно, за да се позволи договорът да остане в сила за пълния си срок.
(75)
През лятото на 2003 г. обаче, само няколко месеца след започване на дейността, NorthLink 1 уведоми шотландската изпълнителна власт, че то вече не е в състояние действително да изпълнява своите договорни задължения през останалата част от срока на договора за обществени услуги, т.е. до края на септември 2007 г.
(76)
Шотландската изпълнителна власт направи преглед на финансовото състояние на дружеството със съдействието на независими счетоводители и стигна до заключението, че NorthLink 1 е близо до неплатежоспособност.
(77)
Според шотландската изпълнителна власт, ако на NorthLink 1 не бъдат изплатени допълнителни субсидии, съществува риск да бъдат прекъснати услугите по осигуряване на единствената връзка с изолирани райони, в случай че срещу дружеството бъде заведено някакво официално производство по несъстоятелност (което е могло да бъде направено от редица кредитори). Дългосрочното бъдеще на изпълнението на задълженията за обществени услуги би зависило от готовността на назначения синдик да управлява дружеството. Синдикът не би бил обвързан от никакви договорни задължения на дружеството и следователно не би бил задължен да предоставя субсидираната услуга.
(78)
На 8 април 2004 г. шотландската изпълнителна власт, след осъществяване на контакти със службите на Комисията, обяви своето намерение да обяви повторен търг за услугите и публикува обявление за поръчка в Официален вестник на Европейския съюз във връзка с този търг. Успоредно с тази нова тръжна процедура, която по-долу ще бъде описана по-подробно, шотландската изпълнителна власт предприе редица мерки, за да гарантира междувременно продължаване на услугата по осигуряване на единствената връзка с изолираните райони.
2.2.3.3. Протоколът за изменение с NorthLink 1 от 2004 г.
(79)
На 29 септември 2004 г. шотландската изпълнителна власт подписа ревизирани договорености за финансиране с NorthLink 1 под формата на Протокол за изменение (наричан по-долу „протоколът“) на договора за обществени услуги. Този протокол предвиждаше система за финансиране на дефицита, която да гарантира, че NorthLink 1 ще може да продължи да предоставя услугите до предаване на договора и по стандарта, посочен в неговите спецификации. Протоколът предвиждаше също така някои активи, наети или притежавани от NorthLink 1, да може да бъдат предоставени на разположение във връзка със следващия публичен търг, въз основа на субективна преценка и на очаквана пазарна стойност, на участниците в търга, които пожелаят да ги използват за предоставяне на услугите в рамките на бъдещия договор. С оглед поддържане на бюджетния контрол през този период протоколът предвиждаше мерки за контрол на възможността на NorthLink 1 да надвишава условията на одобрения бюджет без одобрението на шотландската изпълнителна власт.
(80)
Освен това протоколът предвиждаше ограничени „стимулиращи плащания“ от около 1,5 до 2 милиона GBP годишно, при условие че са постигнати или преизпълнени редица завишени цели по отношение на осъществяването на услугите, разходите и приходите. Първата част от стимулиращото плащане се изплаща при пълното изпълнение на набор от цели за точност, надеждност и други цели по осъществяването на услугите. Тази част е била предназначена да замени и подобри системата на санкции за неизпълнение, включена в първоначалното споразумение. Втората част се изплаща при постигане на по-големи икономии на разходи или печалби в сравнение с еталонния бюджет, който независимите счетоводители на шотландската изпълнителна власт са одобрили.
(81)
През август 2005 г. генералният одитор на Шотландия поиска от Шотландската сметна палата да направи проверка на новия договор за обществени услуги, възложен на NorthLink 1. Шотландската сметна палата е законоустановен орган, създаден през април 2000 г. съгласно Public Finance and Accountability (Scotland) Act (Шотландския закон за публични финанси и счетоводство) от 2000 г. (19) с цел предоставяне на услуги за генералния одитор. Тяхната мисия е да гарантират, че шотландската изпълнителна власт е отговорна за точното, ефективно и ефикасно използване на публични средства.
(82)
Според доклада, публикуван от Шотландската сметна палата (20) през декември 2005 г., NorthLink 1 е получило от шотландската изпълнителна власт 71 милиона GBP през първите три години от договора за обществени услуги, обхващащи периода от октомври 2002 г. до края на септември 2005 г., докато предвидената в договора компенсация е ограничена до 50,3 милиона GBP. Докладът представя следната разбивка на получените 71 милиона GBP:
а)
33,6 милиона GBP - основна компенсация по първоначалния договор;
б)
16,7 милиона GBP - други плащания, предвидени по условията на първоначалния договор;
в)
18,2 милиона GBP - допълнително финансиране с цел поддържане на предоставянето на услугите; и
г)
2,5 милиона GBP - еднократно плащане по някои лизингови договори, сключени от NorthLink 1.
(83)
Въз основа на информацията, предоставена от органите на Обединеното кралство, шотландската изпълнителна власт е предоставила допълнителна безвъзмездна финансова помощ в размер на 21,6 милиона GBP на NorthLink 1 между септември 2005 г. и предаването на договора на неговия правоприемник на 6 юли 2006 г.
(84)
Обединеното кралство е предоставило финансова информация, която показва нетния оборот от дейностите, свързани с обществени услуги (главно пътнически превози), и от търговските дейности (главно товарен превоз), осъществени от NorthLink 1 от финансовата 2002/2003 година до финансовата 2005/2006 година:
Таблица 3
Отчет за приходите и разходите на NorthLink 1 от дейности, свързани с обществени услуги, и от търговски дейности от 2002/2003 г. до 2005/2006 г.
(в милиони GBP)
Дейности, свързани с обществени услуги
Търговски дейности
Общо
Приходи
Разходи
Печалба/загуба
Приходи
Разходи
Печалба/загуба
Печалба/загуба
2002/2003 г.
26,7
-28,3
-1,7
7,7
-7,3
0,5
-1,2
2003/2004 г.
38,0
-35,5
2,5
10,5
-10,0
0,5
3,0
2004/2005 г.
33,8
-34,6
-0,8
10,3
-10,1
0,1
-0,7
2005/2006 г. (21)
31,1
-30,2
0,9
7,4
-7,2
0,2
1,1
(85)
Сумите, посочени в таблица 3, са резултат от аналитични счетоводни изчисления въз основа на законоустановените отчети. Търговските приходи съответстват на прихода от превоз на товари и живи животни (22). Приходите от предоставяне на обществени услуги обхващат финансирането от правителството и приходите от продажба на билети. Що се отнася до разходите, общите разходи, като пристанищни такси, разходи за терминали и административни разноски, са разделени според съответната тежест на обществените услуги и търговските дейности в тези разходи.
(86)
Одиторът на дружеството (KPMG LLP) е приложил съгласувани процедури по отношение на методиката, счетоводните данни и съдържанието на отчета. Не са констатирани съществени разлики между докладваните суми в таблица 3 по-горе и основните счетоводни книги и записи на NorthLink 1.
2.2.3.4. Договорът за обществени услуги с NorthLink 2 от 2006 г.
(87)
През март 2004 г. Обединеното кралство уведоми Комисията за намерението на шотландската изпълнителна власт възможно най-бързо да проведе повторен търг за възлагане на договор за обществени услуги.
(88)
На 8 април 2004 г. шотландската изпълнителна власт публично обяви своето намерение да проведе повторен търг за възлагане на услугите и публикува обявление за обществена поръчка в Официален вестник на Европейския съюз във връзка с провеждането на търг за възлагане на услугата. На 27 май 2004 г. тя публикува във връзка с търга проект на спецификация на услугите като част от процедура за консултиране.
(89)
За разлика от търга през 2000 г. новата покана за участие в търг (23) въведе задължения за обществени услуги за товарни превози. Спечелилият участник в търга трябваше да предоставя цялостна ро-ро товарна услуга, обхващаща живи животни и опасни товари, както и допълнителни товарни плавания, изисквани през седмицата по маршрута от Kirkwall до Aberdeen. Тарифните нива от 2005 г. бяха основа за 2006 г., като се допускаше индексация на база на индекса на потребителските цени. Тарифните нива за общи товари трябваше да бъдат понижени по маршрутите Aberdeen/Kirkwall/Lerwick във всяка посока - с около 19 % по маршрута от Kirkwall до Aberdeen и с 25 % по маршрута до островите Shetland.
(90)
NorthLink 1 притежаваше активи, необходими за изпълнението на договора, като информационна техника, резервни части и оборудване за корабите, пристанищни съоръжения, офис оборудване, различни материални запаси и ремаркета за живи животни. То имаше и текущи лизингови договори за товарен кораб, теглещи превозни средства и система за таксуване. Тези активи и договорни споразумения бяха предоставени на всички участници в търга въз основа на оценка за тяхната пазарна стойност.
(91)
На 19 юли 2005 г. шотландската изпълнителна власт покани трите подбрани дружества да представят оферти. В резултат на това бяха представени две оферти на 30 ноември 2005 г., а третото дружество се оттегли от процедурата през октомври 2005 г. На 9 март 2006 г. шотландската изпълнителна власт обяви избора на предпочетения участник в търга - CalMac.
(92)
Създадено беше ново дружество - NorthLink 2 - като изцяло притежавано дъщерно дружество на CalMac (самото то изцяло притежавано от шотландските власти) за изпълнение на договора за обществени услуги, възложен на CalMac, който беше подписан на 6 юли 2006 г. Договорът за обществени услуги обхваща периода от 2006 г. до 2012 г. NorthLink 2 пое обслужването на двата маршрута до северните острови и по-голямата част от активите и персонала на NorthLink 1.
(93)
Според Обединеното кралство всички активи на NorthLink 1, които NorthLink 2 е пожелало, са били закупени от последното по действителни или очаквани пазарни цени.
(94)
Във връзка с договора за обществени услуги от 2006 г. NorthLink 2 е получило следните плащания от шотландските власти:
Таблица 4
Публични средства, предоставени безвъзмездно на NorthLink 2 от 2006 г. насам
(в милиони GBP)
Безвъзмездни финансови помощи за покриване на дефицита
Капиталови безвъзмездни финансови помощи
Общо
2006/2007 г. (24)
21,8
1,3
23,1
2007/2008 г. (25)
28,0
2,0
30,0
(95)
NorthLink 2 не е осъществявало никакви дейности извън обхвата на договора за обществени услуги от 2006 г. (който включва превозване на живи животни и товари). Следователно всички негови дейности се считат за задължения за обществени услуги. Обединеното кралство е предоставило финансова информация, показваща нетния оборот от дейностите, извършвани от NorthLink 2 от 2006/2007 г. насам по договора. За илюстрация е предоставена условна разбивка на тези резултати между товари и пътници (и придружавани автомобили):
Таблица 5
Отчет за приходите и разходите на NorthLink 2 от дейностите, свързани с обществени услуги, през 2006/2007 г. и 2007/2008 г. (26)
(в милиони GBP)
Пътници и придружавани автомобили
Товари
Общо
Приходи
Разходи
Печалба/загуба
Приходи
Разходи
Печалба/загуба
Печалба/загуба
2006/2007 г.
38,3
-37,5
0,8
12,1
-11,8
0,3
1,1
2007/2008 г.
39,7
-38,6
1,0
10,9
-10,6
0,3
1,3
(96)
Сумите, посочени в таблица 5, са резултат от аналитични счетоводни изчисления въз основа на законоустановените отчети.
(97)
Одиторът на дружеството (KPMG LLP) е приложил съгласувани процедури по отношение на методиката, счетоводните данни и съдържанието на отчета. Не са констатирани съществени разлики между сумите, докладвани в таблица 5 по-горе, и основните счетоводни книги и записи на NorthLink 2.
2.2.4. ТАКСИ ЗА ПРЕВОЗ
(98)
Таблица 6 представя таксите за товарен превоз от 1 януари 2000 г. насам, събирани от оператора на договора за обществени услуги (ро-ро товарна услуга) и от Streamline Shipping (ло-ло товарна услуга).
Таблица 6
Сравнение на таксите в GBP за превоз на товари на линеен метър между оператора на договора за обществени услуги и Streamline Shipping (27)
(в GBP)
Година
Оператор на договор за обществени услуги
Streamline Shipping (28)
Shetland
Orkney
Shetland
Orkney
2000 г. (цени на P&O Ferries)
43,70
37,90
37,05
31,62
2002 г. (ориентировъчни цени на NorthLink 1)
44,00
36,00
2002/2003 г. (цени на NorthLink 1)
36,00
25,50
33,69
29,40
2004 г. (цени на NorthLink 1)
38,50
27,50
34,87
28,86
2005 г. (цени на NorthLink 1)
39,45
28,20
33,24
30,29
2006 г. (цени на NorthLink 1)
40,60
29,00
40,43
32,07
Юли 2006 г. (цени на NorthLink 2)
30,60
23,50
40,43
32,07
(99)
Streamline Shipping твърди, въз основа на публикуваните данни, че NorthLink 1 и NorthLink 2 са понижили цените за товарни превози до равнище, което e непосилно за Streamline Shipping, а това е станало възможно единствено поради субсидиите, получени от оператора на обществените услуги за пътнически трафик.
(100)
Обединеното кралство отбелязва, че е възможно сравнението, посочено в таблица 6, да е подвеждащо, тъй като Streamline Shipping не таксува на база линеен метър (29). Твърди се, че ро-ро и ло-ло услугите представляват различни сегменти от пазара на товарните превози до северните острови, въпреки че може да има някои припокривания при използване на двете услуги. Ло-ло операциите са по-малко зависими от времето, тъй като има само два курса седмично, а товарите обикновено са с по-ниска стойност. Следователно Обединеното кралство твърди, че всяко сравнение между двете услуги е изкуствено и че е трудно да се направят изводи от такова сравнение.
(101)
NorthLink 1 посочи през декември 2001 г. - преди подписване на договора за обществени услуги - че ще взема такса от 44 GBP и 36 GBP на линеен метър за ремаркета съответно до Shetland и до Orkney. Тези цени бяха обосновани с факта, че NorthLink 1 трябваше да взема цена, която е както търговски устойчива, така и приемлива за пазара. Посочено беше освен това, че тези цени ще бъдат фиксирани за период от пет години. NorthLink 1 заяви, че не би могло да „издържи в ситуация, в която ние [NorthLink 1] превозваме ремаркета безплатно или срещу много ниски суми“. Същевременно NorthLink 1 подчерта, че неговата дейност, свързана с товарни превози, не се субсидира.
(102)
Според Streamline Shipping NorthLink 1 е отговорило на конкуренцията в лицето на Streamline Shipping и Norse Island Ferries, като е въвело през 2002 г., в самото начало на своя договор, значителни намаления (на 36 GBP и 25,50 GBP на линеен метър за ремаркета съответно до Shetland и до Orkney) на таксите, определени преди това от NorthLink 1 като търговски устойчиви. Streamline Shipping и Norse Island Ferries подозират, че NorthLink 1 е предоставяло своите услуги за товарен превоз на цени под себестойността.
(103)
През декември 2003 г. NorthLink 1 въведе специални занижени тарифи:
а)
специална цена за празни ремаркета;
б)
специална фиксирана цена от 200 GBP за неспешни стоки, които пътуват между Aberdeen и Kirkwall (т.нар. „Sunday Special“); и
в)
схема за отстъпки за търговския ро-ро трафик, предвиждаща намаления до 10 % от цената, определяни според размера на допустимите линейни метри товари, превозени за един месец.
(104)
Търговският натиск, упражняван върху Streamline Shipping, допълнително се е увеличил, както се твърди, откакто NorthLink 2 започва изпълнението на третия договор за обществени услуги през юли 2006 г. Според Streamline Shipping тогавашният министър на транспорта, когато е възложил на NorthLink 2 новия договор за обществени услуги, е обявил, че тарифите за превоз на товари от Aberdeen до Shetland ще бъдат намалени с 25 %, а до Orkney - с 19 %. Според Streamline Shipping това е станало възможно единствено благодарение на повишената годишна субсидия за NorthLink 2.
(105)
Стандартните тарифи, прилагани от NorthLink 2, през юли 2006 г. са били 30,60 GBP на линеен метър за Shetland и 23,50 GBP на линеен метър за Orkney, според Streamline Shipping. Тези цени следва да бъдат сравнени с прилаганите от Streamline Shipping такси от 40,43 GBP на линеен метър за Shetland и 32,07 GBP на линеен метър за Orkney. Освен това, както се твърди, отстъпките за празни ремаркета и „Sunday Special“ са запазени, като NorthLink 2 е предлагало намаления на цените до 73 %.
(106)
Streamline Shipping твърди, че докато в миналото то се е стремяло да се конкурира чрез намаляване на цените, то тази стратегия вече не е възможна поради мащаба на намаленията, които NorthLink 2 може да си позволи да дава на клиентите. По преценка на Streamline Shipping, за да покрие своите разходи, то трябва да прилага тарифи, еквивалентни на 36,67 GBP на линеен метър. Тази тарифа е по-висока от тарифите, които понастоящем се предлагат от NorthLink 2.
(107)
Pentland Ferries твърди, че NorthLink 2 прилага схема на отстъпки за местните жители на Orkney, наречена „friends and family“ („приятели и семейство“), която оказва пагубно влияние върху конкурентната услуга, предлагана от Pentland Ferries, особено след въвеждането в експлоатация на новия катамаран на Pentland Ferries - Pentalina през март 2009 г. Твърди се именно, че през 2008/2009 г. NorthLink е предоставяло тази отстъпка на много голям брой „friends and family“, като по този начин фактически е понижило цените за превоз на пътници като цяло и е ощетило конкурентната услуга, предлагана от Pentland Ferries.
(108)
Схемата за отстъпки се състои в посочване от жителите на острова на до 6 домакинства, които живеят извън Shetland и Orkney, като „friends and family“, за да могат да получат 30 % отстъпка при пътуване с NorthLink (30).
(109)
Органите на Обединеното кралство обясниха, че тази схема за отстъпки, която се предлага само през ниския и преходния сезон, е облагодетелствала само 4 952 пътници през 2008 г. Тъй като NorthLink 2 е превозило 295 913 пътници през 2008 г., схемата за отстъпки представлява само 1,6 % от превозените пътници от NorthLink 2. Общият приход от тази схема (за всички правоимащи пътници и автомобили) през 2008 г. възлиза на около 95 000 GBP, което, в сравнение с общите приходи на NorthLink 2 от около 20 милиона GBP от такси за превоз за 2008 г., е по-малко от 0,5 % от общите приходи. Органите на Обединеното кралство твърдят, че тази дребномащабна схема за отстъпки е малко вероятно да окаже съществено въздействие върху търговските интереси на Pentland Ferries.
(110)
Публикуваните пътнически тарифи на NorthLink 2 (Scrabster - Stromness) и на Pentland Ferries (Gill's Bay - St Margaret's Hope) понастоящем са следните (31):
Таблица 7
Сравнение по публикуваните цени на пътнически билети между оператора по договора за обществени услуги и Pentland Ferries
(в GBP)
NorthLink 2
Pentland Ferries
Нисък (32)
Преходен (33)
Висок (34)
до 31.3.2009 г.
1.4.2009-31.10.2009 г.
ПЪТНИЦИ
Еднопосочен за възрастни
13,80
15,00
16,10
10,00
13,00
Еднопосочен за деца (5-15 год.)
6,90
7,50
8,10
5,00
6,00
Бебета (0-4 год.) (35)
БЕЗПЛАТНО
ПРЕВОЗНИ СРЕДСТВА
Автомобили и каравани ( 6 m)
43,60
44,80
48,20
25,00
30,00
Мотоциклети
13,20
15,00
16,70
10,00
11,00
(111)
Една заинтересована страна твърди също така, че NorthLink 2 предлага настаняване Bed & Breakfast („Легло и закуска“) в Orkney (когато корабът не пътува през нощта) като търговска дейност на цени под себестойността и че това засяга доставчиците на хотелската услуга Bed & Breakfast.
2.3. ОСНОВАНИЯ ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
2.3.1. ЗАПАДНИ ОСТРОВИ
2.3.1.1. Наличие на държавна помощ
(112)
По отношение на плащанията на държавна помощ, извършени за CalMac до подписването на договора от 2007 г., в решението за започване на официална процедура по разследване Комисията изрази съмнения дали тези плащания са отговаряли на критериите, определени в делото Altmark (36), и следователно не се включват в определението за държавна помощ в съответствие с член 87, параграф 1 от Договора.
(113)
Комисията се съмняваше именно дали наложените на CalMac задължения за обществени услуги са били ясно определени, дали параметрите, въз основа на които е изчислявана компенсацията, са били установени по обективен и прозрачен начин преди възлагане на задълженията за предоставяне на обществени услуги, дали е налице свръхкомпенсиране на разходите, направени от CalMac при изпълнението на задълженията за обществени услуги, дали равнището на необходимата компенсация е било определено въз основа на анализ на разходите, които едно типично и добре управлявано предприятие би направило при изпълнението на тези задължения, като се вземат предвид съответните постъпления и една разумна печалба.
(114)
Комисията стигна до предварителното заключение, че съответните плащания към CalMac допреди подписването на договора от 2007 г. биха могли да бъдат свързани с предимство и следователно - да представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(115)
Що се отнася до договора за обществени услуги с CalMac от 2007 г., Комисията не разполагаше с достатъчна информация за предварителни заключения за наличието на държавна помощ и поиска от органите на Обединеното кралство да представят изискваната информация.
(116)
Комисията отбеляза, че някои заинтересовани страни са на мнение, че групирането на всички маршрути, с изключение на маршрута между Gourock и Dunoon, ненужно и значително е ограничило конкуренцията по време на търга, тъй като, според твърденията, единствено CalMac е могло да предложи оферта, която покрива цялата група. Комисията повдигна така също въпроса дали условието на търга, че успешният участник е трябвало да наеме корабите на CMAL, може да е представлявало предимство за CalMac.
(117)
Ако случаят е бил такъв, Комисията би счела, че договорът не е възложен чрез една наистина открита и недискриминационна процедура за възлагане на обществена поръчка. Това е могло да доведе до ситуация, в която шотландските органи са платили по-висока компенсация за съответните изисквания за обществена услуга отколкото биха платили в противен случай и следователно - до наличието на държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора.
2.3.1.2. Съвместимост с общия пазар
(118)
В решението за откриване на процедурата Комисията е счела, че член 86, параграф 2 от Договора е подходящото правно основание за оценка на съвместимостта на мярката с общия пазар (37).
(119)
Комисията изрази съмнения по отношение на изпълнението на условията на своето Решение относно прилагането на член 86, параграф 2 от Договора за държавната помощ във вид на компенсация за обществена услуга, предоставена на определени предприятия, натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес (по-долу „Решението за УОИИ“) (38).
(120)
Член 86, параграф 2 от Договора предвижда, че за да са съвместими, субсидираните услуги трябва да отговарят на действителни и законни услуги от общ икономически интерес (по-долу „УОИИ“), трябва да бъдат подходящо възложени на бенефициера, а компенсацията не трябва да предизвиква прекомерно въздействие върху конкуренцията и търговията.
(121)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази предварителна позиция, че услугите, с които е натоварено CalMac, са законни УОИИ, но поради липса на доказателства тя не е била в състояние да прецени дали актът на възлагане е бил подходящ и дали предоставената помощ на CalMac е била пропорционална на своята цел и следователно - да прецени дали възможната държавна помощ е била съвместима с общия пазар.
2.3.2. СЕВЕРНИ ОСТРОВИ
2.3.2.1. Наличие на държавна помощ
(122)
Комисията изрази предварителната позиция, че финансирането на NorthLink 1 по протокола е малко вероятно да изпълни четвъртия критерий от делото Altmark, който изисква нивото на компенсацията да бъде определено въз основа на анализ на разходите, които едно типично и добре управлявано предприятие би направило при изпълнението на задължения за обществени услуги. Следователно има вероятност въпросните плащания да представляват държавна помощ според член 87, параграф 1 от Договора.
(123)
По отношение на NorthLink 2 Комисията поиска разяснения относно прехвърлянето на активите от NorthLink 1 и относно съответствието на договора от 2006 г. с четирите условия от делото Altmark. Следователно наличието на държавна помощ не беше изключено.
2.3.2.2. Съвместимост с общия пазар
(124)
В своето решение за започване на официална процедура по разследване Комисията не е могла да установи база за съвместимост на възможната държавна помощ за NorthLink 2 чрез евентуално прехвърляне на активи от NorthLink 1 под пазарната цена.
(125)
По отношение на възможната държавна помощ, предоставена на NorthLink 1 по договора от 2000 г. и протокола, и на NorthLink 2 - по договора от 2006 г., предоставените услуги от тези дружества могат да бъдат счетени за законни УОИИ, а действията по възлагане могат да се считат за целесъобразни. Обратно, поради липса на достатъчни доказателства, съмнително е дали възможната държавна помощ, предоставена на NorthLink 1 и 2, е била пропорционална на декларираната ѝ цел.
3. КОМЕНТАРИ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(126)
По време на срока, предвиден в член 6, параграф 1 от Процедурния регламент, Комисията получи коментари от няколко заинтересовани страни. В съответствие с член 6, параграф 2 от Процедурния регламент на органите на Обединеното кралство беше дадена възможност да отговорят на получените от заинтересованите страни коментари в рамките на този срок. Своите становища представиха следните заинтересовани страни: Европейската федерация на транспортните работници, г-н James Knight от TSL contractors Limited, Western Ferries, г-н John Rose, Streamline Shipping, проф. д-р Alfred J. Baird от Napier University, Pedersen Consulting, г-н James Knight и г-н Andy Knight (от името на Isle of Mull Ferry Company Limited), McGill's Bus Service Limited и две други страни, които пожелаха самоличността им и съдържанието на техните коментари да останат поверителни.
(127)
Коментарите на Streamline Shipping са сходни с тези, изразени в тяхната жалба от юли 2004 г. Те считат, че финансовата криза на NorthLink 1 е пряк резултат от стратегията на това предприятие да наруши конкуренцията първоначално в лицето на Norse Island Ferries и впоследствие - Streamline Shipping, като силно понижи тарифите за превоз на товари до безпрецедентни нива. Именно тази стратегия е накарала правителството да влива в него повече средства, отколкото е необходимо за изпълнение на задълженията за обществени услуги. Те цитират доклада на генералния одитор от декември 2005 г., в който се заявява, че „равнището на тарифите за превоз на товари и произтичащата от това конкуренция в лицето на Norse Island Ferries е един от ключовите фактори, допринесли за финансовите проблеми на NorthLink 1“ и че „докато наемането на допълнителния (товарен) кораб е било предвидено да гарантира подходящ капацитет за покриване на търсенето, това е създало ситуация, в която товарният капацитет в действителност е надвишил търсенето. Допълнителните разходи, свързани с експлоатацията на друг кораб, са надвишили генерирания допълнителен доход и са увеличили проблемите с паричния поток“.
(128)
Що се отнася до NorthLink 2, Streamline Shipping твърди, че неговите кораби не се използват в достатъчна степен. Твърди се, че обявеното намаление на пазарните цени на NorthLink 2 с 25 % до Shetland и с 19 % до Orkney спрямо цените, прилагани от NorthLink 1, е засегнало тежко Streamline Shipping.
(129)
Western Ferries повтори своите опасения относно субсидиите, платени на CalMac за обслужването на маршрута Gourock-Dunoon. Western Ferries счита, че от търговска гледна точка този маршрут е рентабилен, както е доказано чрез собственото му изгодно обслужване. То също счита, че условията Altmark не са изпълнени, тъй като равнището на субсидията е по-високо от това, което би било необходимо за услуга само за пътници, използваща кораб само за пътници (пресметнат излишък от 1,3 милиона GBP). Твърди се така също, че помощта се използва за субсидиране на услугата за превозни средства, например като се поддържат цените за транспортиране на превозни средства без промяна на фона на по-високите цени на горивото (CalMac повиши цените през 2009 г. само с 3,8 %, т.е. с 1 % по-малко от инфлацията). Освен това, за разлика от мрежите на NorthLink и CalMac, за този маршрут не е провеждан търг и следователно не отговаря на изискванията на ЕС. Western Ferries счита също така, че неотдавнашният търг за мрежата на CalMac е бил с твърде много предписания, а групирането на всички маршрути е необосновано. При такива условия само CalMac е могло да представи оферта.
(130)
Що се отнася до финансовата прозрачност на CalMac, твърди се, че отчетеният разход за маршрута Gourock-Dunoon (4,2 милиона GBP на година до март 2008 г.) занижава действителните пълни разходи по услугата, тъй като не са отчетени пенсионните задължения, свързани със съответния екипаж, липсва прозрачност в таксите между дружествата за споделяне на функциите на централен офис, а обявените дневни разходи за наем за обслужващия кораб са значително по-малки от действителните. Няма доказателства, че шотландското правителство активно е наблюдавало възможното кръстосано субсидиране на бизнеса с превозни средства.
(131)
Western Ferries счита, че, за разлика от ситуацията с NorthLink, вече съществува достатъчно пазарно предлагане за пътници, автомобили и товари. Няма причина в бъдеще да се субсидира транспортът на превозни средства поради съществуващата услуга на Western Ferries.
(132)
Европейската федерация на транспортните работници изрази разочарованието си, че има нужда отново да се преразглеждат услугите за осигуряване на единствена връзка до изолирани райони, предлагани от CalMac и NorthLink. Тя подчертава необходимостта от стабилна обществена услуга, която е законно определена в съответствие с Регламент (ЕИО) № 3577/92 на Съвета от 7 декември 1992 г. относно прилагането на принципа за свободно предоставяне на услуги в областта на морския превоз в рамките на държавите-членки (по-долу „Регламентът за морския каботаж“) (39).
(133)
Една заинтересована страна изрази опасения относно зависимостта от държавен доставчик, чието монополно положение е наложено чрез насочването на държавна помощ. Тази страна счита, че тръжният процес за маршрутите, обслужвани от CalMac, е бил тясно определен и не може да се счита за открит търг. Заинтересованата страна апелира за разгрупиране на маршрутите, които са предмет на търга.
(134)
Г-н James Knight счита, че CalMac не предоставя добро съотношение качество/цена и че ефективни частни доставчици следва да поемат услугите, които понастоящем се предоставят от CalMac. Той представя възможни алтернативни планове за намаляване на необходимите субсидии за обслужване на маршрутите и за повишаване на стимулите за нововъведения и рентабилност.
(135)
Друга заинтересована страна счита, че ограничението за честота, наложено на CalMac от органите на Обединеното кралство по маршрута Gourock-Dunoon, в действителност представлява държавна помощ за Western Ferries, сериозно нарушава конкуренцията и засилва доминиращото положение на Western Ferries. От друга страна, тя счита, че държавната помощ, предоставена на CalMac, се явява в замяна на законно възложена обществена услуга.
(136)
Г-н John Rose счита, че тръжната процедура за договорите на NorthLink 1 и NorthLink 2 не отговаря на правилата на ЕС. Той твърди също така, че маршрутът Gourock-Dunoon не може да се счита за услуга по осигуряване на единствена връзка с изолиран район, тъй като вече съществува сухопътна алтернатива и частно фериботно дружество вече предоставя по-добра услуга без субсидии.
(137)
Професор Alfred Baird представи проучвания, които показват, че ефективността на работата на NorthLink може да се повиши, като се оптимизира състава на флота, че повишаващата се роля на държавата на шотландския фериботен пазар противоречи на политиката на ЕС и тенденциите и че като цяло не е нито необходимо, нито желателно, държавата да предоставя морски транспортни услуги.
(138)
McGill's Bus Service счита, че не е необходимо да се субсидира услугата за пътници пешеходци между Gourock и Dunoon, тъй като то вече предоставя същата услуга на търговска база.
(139)
Pedersen Consulting твърди, че да се отговори на изискванията на тръжния процес за западните острови е било така сложно и скъпо, че единствено CalMac е било в състояние да се справи. Що се отнася до маршрута Gourock-Dunoon, Pedersen Consulting счита, че няма смисъл да се поддържа субсидирана услуга за транспорт на превозни средства, тъй като Western Ferries вече извършва рентабилно почти 90 % от целия трафик на превозни средства. Може да има смисъл обаче от пряка пътническа връзка с крайната гара в Gourock като услуга на обществения транспорт. По отношение на NorthLink се твърди, че тръжната процедура е била напълно неподходяща и е довела до неефективна услуга, докато Pentland Ferries вече предоставя несубсидирана и доходна услуга. Маршрутът Stromness-Scrabster практически би могъл лесно да се замени, като по този начин се спестят пари на данъкоплатците.
4. КОМЕНТАРИ ОТ ОБЕДИНЕНОТО КРАЛСТВО ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА И ОТНОСНО КОМЕНТАРИТЕ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(140)
В своето решение за откриване на официална процедура по разследване Комисията изрази съмнения дали условието, че успешният участник в публичния търг, довел до договора за обществена услуга от 2007 г. между органите на Обединеното кралство и CalMac, е трябвало да наема корабите на CMAL, е представлявало предимство за CalMac.
(141)
Органите на Обединеното кралство вярват, че в това условие няма предимство за CalMac или CMAL. Напротив, те считат, че наличието на напълно съответстваща флота, способна да изпълнява изискванията на маршрутите при започването на договора е било предимство за останалите участници, намалило е бариерите за евентуални допълнителни участници и е създало условия на равнопоставеност в тръжния процес.
(142)
Органите от Обединеното кралство се позоваха на Съобщението на Комисията за тълкуване на Регламента относно морския каботаж (40) (раздел 5.3.2.1), в което се заявява, че „когато самите органи на държавите-членки притежават кораби или по друг начин разполагат с такива, те могат да бъдат предоставени на разположение на всички потенциални оператори на услуги при едни и същи недискриминационни условия“. Органите на Обединеното кралство считат, че би било почти невъзможно един оператор да се снабди навреме с нова флота от съответстващи кораби, които да обслужват всички маршрути и да поддържат връзките с отдалечените островни общности, за началото на срока на договора.
(143)
В своето решение за откриване на официална процедура по разследване Комисията постави под въпрос също така дали групирането на всички маршрути до западните острови в публичния търг през 2006 г., с изключение на Gourock-Dunoon, ненужно и значително е ограничило конкуренцията по време на търга, както се твърди от някои заинтересовани страни.
(144)
Органите на Обединеното кралство считат, че възлагането чрез търг на тези маршрути като обособена група е било обосновано поради редица причини: по този начин се увеличава до максимум съотношението цена/качество за шотландската изпълнителна власт; улеснява се осигуряването на спасителни кораби в случай на проблем в мрежата; избягва се подбирането на най-изгодните маршрути; улеснява се управлението, подобряват се безопасността и поддръжката на флотата и се избягват допълнителният административен товар и разходите за провеждане на множество търгове.
(145)
Съгласно Съобщението на Комисията за тълкуване на Регламента за морския каботаж (раздел 5.5.3) „държавите-членки често желаят да обединят маршрути за обществени услуги до и от различни острови в една обособена група, за да се реализират икономии от мащаба и да се привлекат оператори. Групите като такива не противоречат на правото на Общността, при условие че групирането не води до дискриминация. Най-подходящият размер на групите следва да бъде определен, като се вземе предвид най-доброто взаимодействие при удовлетворяване на съществените транспортни нужди.“
(146)
В решението за откриване на официална процедура по разследване, Комисията повдига така също и въпроса дали прехвърлянето на определени активи (41) в размер на 1,55 милиона GBP от NorthLink 1 на NorthLink 2 е осъществено под пазарната стойност и по този начин вероятно представлява държавна помощ за NorthLink 2.
(147)
Органите на Обединеното кралство заявиха, че възможността за закупуване на активи от NorthLink 1 вече е била предвидена в документа за публичния търг и че следователно всички участници са имали еднакъв достъп до тези активи при еднакви условия. По време на тръжния процес на двамата подбрани участници е предоставена информация за цените на активите за продан. Въпреки това не е имало задължение за закупуване на активите, тъй като участниците е можело да предпочетат въвеждането на свои собствени решения.
(148)
На всички участници е било разрешено да направят оглед на корабите, съоръженията и другите активи. Стойността на по-важните активи (кораб, влекачи и марката NorthLink в размер на 1,3 милиона GBP) е била определена от независими оценители. Останалите активи в размер на 0,25 милиона GBP са били оценени въз основа на пазарни преценки.
(149)
По отношение на възможното прилагане на Решението за УОИИ (42) органите на Обединеното кралство са счели, че по-голямата част от маршрутите в района на Clyde и Hebrides и в мрежата на NorthLink попада в обхвата на Решението за УОИИ. Само четири от маршрутите, обслужвани от CalMac и NorthLink, не отговарят на праговите критерии, като те следва директно да бъдат оценявани според член 86, параграф 2 от Договора за ЕО.
(150)
Органите на Обединеното кралство са счели, че договорите за обществени услуги с CalMac и NorthLink представляват подходящи актове на възлагане, като подробно описват естеството и продължителността на задълженията за обществени услуги, предприятията и съответните територии, естеството на евентуалните изключителни или специални права, предоставени на предприятията, параметрите за изчисляване, контрол и преразглеждане на компенсацията и мерките за недопускане и възстановяване на евентуална свръхкомпенсация.
(151)
Освен това CalMac и NorthLink са задължени да водят на отделни сметки дейностите, свързани с УОИИ и несвързани с УОИИ, тъй като само разходите за дейности, свързани с УОИИ, могат да бъдат предмет на компенсиране (всички променливи разходи, направени при предоставяне на УОИИ, съответния дял от фиксираните разходи, общи за дейности, свързани с УОИИ и несвързани с УОИИ, и разумна печалба), като са въведени и подходящи процедури за отчитане и мониторинг.
(152)
По отношение на маршрута Gourock-Dunoon органите на Обединеното кралство признават, че може да е съмнително дали услугата, предоставяна от CalMac, представлява законна УОИИ, тъй като оператор от частния сектор обслужва съседен маршрут без субсидия. Те считат обаче, че услугата на Western Ferries се разглежда от много местни хора като допълнителна и полезна, но не и като ефективен заместител на услугата на CalMac от градски център до градски център.
(153)
Органите на Обединеното кралство уведомиха Комисията, че след неуспешната тръжна процедура, проведена през 2006 г. за маршрута Gourock-Dunoon, те възнамеряват да обявяват нов, открит, прозрачен и недискриминационен публичен търг за договор за обществени услуги за този маршрут със следните характеристики:
а)
договорът за обществена услуга ще обхваща фериботна услуга от градски център до градски център под формата на 6-годишен договор за обществени услуги;
б)
търгът предвижда получаването на субсидия за обслужването на този маршрут (за разлика от предходния търг);
в)
сегашните ограничения в разписанието ще бъдат премахнати;
г)
субсидията ще обхваща само пътническия трафик;
д)
победителят в търга ще има право да предоставя неограничена търговска услуга по транспорт на превозни средства, предмет на подходящи счетоводни мерки и одит с цел предотвратяване на кръстосано субсидиране от пътническата услуга към търговската услуга по транспорт на превозни средства;
е)
спечелилият участник ще има право да въведе свои собствени решения по отношение на корабите, като замени старите кораби, които понастоящем обслужват маршрута.
(154)
Органите на Обединеното кралство възнамеряват да осигурят корабите за заменяне чрез CMAL, което след това ще ги отдаде под наем на оператора, на когото е възложен договорът за обществена услуга. Органите на Обединеното кралство считат, че тази УОИИ е обоснована по няколко причини, свързани с честотата, удобството на услугата, общото време на пътуване, съчетаването с други видове транспорт и, наред с другите, надеждността на услугата.
5. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
5.1. НАЛИЧИЕ НА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
5.1.1. КРИТЕРИИ СЪГЛАСНО ЧЛЕН 87, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДОГОВОРА
(155)
Съгласно член 87, параграф 1 от Договора „всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(156)
Критериите, определени в член 87, параграф 1 от Договора, са кумулативни. Следователно, с цел определяне дали гореописаните плащания към CalMac, NorthLink 1 и NorthLink 2 представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора, трябва да бъде установено дали финансовата помощ:
-
е свързана със загуба на държавни ресурси, която може да се отдаде на държавата,
-
предоставя селективно предимство на определени предприятия или производството на определени стоки,
-
нарушава или заплашва да наруши конкуренцията, и
-
засяга търговията между държавите-членки.
(157)
Различните гореописани плащания са предоставяни чрез държавни ресурси и могат да бъдат отдадени на съответната държава-членка. Следователно първият критерий по член 87, параграф 1 от Договора е изпълнен.
(158)
Съответните плащания под формата на безвъзмездни финансови помощи за покриване на дефицита или капиталови безвъзмездни финансови помощи/заеми са правени единствено за някои определени предприятия. Следователно те са селективни.
(159)
Редовното финансиране на CalMac и NorthLink 1 и NorthLink 2 понижава оперативните разходи, които обикновено биха възникнали за тези предприятия, и им предоставя икономическо предимство в сравнение с други предприятия, които финансират своята дейност единствено въз основа на търговски приходи. Въпреки това, с цел да се установи дали има предимство, което е възможно да представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора, Комисията трябва да прецени дали са изпълнени „условията по делото Altmark“ (43).
(160)
Пазарът на морски каботажни превози е напълно либерализиран от влизането в сила на Регламента за морския каботаж, т.е. 1 януари 1993 г. Ако на някое от тези предприятия е било предоставено някакво предимство, като се вземат предвид критериите по делото Altmark, това предимство би нарушило конкуренцията и би засегнало търговията между държавите-членки. В такъв случай третият и четвъртият критерий съгласно член 87, параграф 1 от Договора също биха били изпълнени.
(161)
Комисията потвърждава също така своята предварителна преценка, че плащанията, извършени към CalMac и NorthLink 1 и NorthLink 2, не са съвместими с поведението на частен инвеститор при нормални пазарни условия. Следователно тези плащания не могат да бъдат считани за освободени от държавна помощ въз основа на принципа на частния инвеститор в пазарната икономика.
(162)
Продажбата на активи, осъществена по време на прехода от договора с NorthLink 1 към договора с NorthLink 2, не съдържа елементи на държавна помощ. Всички активи, притежавани от NorthLink 1, които са били свързани с изпълнението на фериботни услуги, са били предоставени на разположение на всички участници в публичния търг от 2004-2005 г. (вж. съображение 88 по-горе). Продажбата, чиято стойност възлиза на около 1,5 милиона GBP за всички активи, е осъществена въз основа на действителната пазарна цена или очакваната пазарна цена, в зависимост от активите. Тъй като тези активи са били на разположение на всички участници в търга на една и съща цена и тъй като тези цени са отговаряли на пазарната цена на стоката, тяхната продажба не е свързана с използването на държавни ресурси и не е предоставила селективно икономическо предимство на никое предприятие. Следователно е изключено наличието на елементи на държавна помощ в продажбата на активи.
(163)
В решението за откриване на официална процедура по разследване Комисията постави под съмнение дали процентите, начислявани по някои заеми, отпуснати на CalMac, са били в съответствие с принципа на частния инвеститор в пазарната икономика и следователно дали те са съдържали държавна помощ.
(164)
Това би било важно, за да се установи дали CalMac е било свръхкомпенсирано за изпълнението на своите задължения за обществена услуга, като се вземат предвид всички източници на обществено финансиране. Тъй като обаче в случая на CalMac схемата за помощ представлява съществуваща помощ и тъй като нейната съвместимост трябва да се преценява само за бъдещето (вж. раздел 5.2 по-долу), не е необходимо Комисията допълнително да преценява характера на държавната помощ на тези заеми, защото те се отнасят само за миналото.
5.1.2. КРИТЕРИИ ПО ДЕЛОТО ALTMARK
(165)
Както е посочено в съображение 112 по-горе, с цел установяване наличието на предимство, способно да представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора, Комисията трябва да прецени дали са изпълнени условията по делото Altmark.
(166)
В съответствие със съдебната практика Altmark компенсацията за задължения или договори за обществена услуга не облагодетелства получателя(ите) - и следователно не попада в обхвата на забраната, определена в член 87, параграф 1 от Договора - когато кумулативно са изпълнени следните четири условия:
-
предприятието получател действително е длъжно да изпълнява задължения за обществени услуги и тези задължения са били ясно дефинирани (по-долу „Altmark 1“),
-
параметрите, на базата на които се изчислява компенсацията, са установени предварително по обективен и прозрачен начин (по-долу „Altmark 2“),
-
компенсацията не надвишава това, което е необходимо за покриване на всички или част от разходите, направени при изпълнение на задължението за обществени услуги, като се отчитат съответните постъпления и една разумна печалба за изпълнението на тези задължения (по-долу „Altmark 3“), и
-
ако предприятието - носител на задължения за обществени услуги, не е определено чрез процедура по възлагане на обществени поръчки, нивото на компенсация трябва да бъде определено въз основа на анализ на разходите, които едно типично предприятие, добре управлявано и подходящо оборудвано, би направило при изпълнение на тези задължения, като се отчитат съответните постъпления и една разумна печалба за изпълнение на задълженията (по-долу „Altmark 4“).
5.1.2.1. CalMac
(167)
В случая на CalMac има два ясно очертани етапа, както е посочено в решението за откриване на официална процедура по разследване: първи етап преди договора от 2007 г., когато задълженията за обществени услуги са били възложени директно на CalMac, без предварителен публичен търг, чрез „ангажименти“ и когато всички условия по предоставянето на обществената услуга са били уточнявани в годишни писма, изпращани от шотландските органи до CalMac; и втори етап след договора от 2007 г., който е възложен вследствие на публична тръжна процедура, в която подробно са посочени задълженията за обществени услуги. Ситуацията с маршрута Gourock-Dunoon трябва да бъде разграничена, тъй като този маршрут е бил изключен от договора от 2007 г. и условията на задълженията за обществени услуги продължават да бъдат определяни чрез годишни писма, изпращани от шотландските органи до CalMac.
а) Преди договора от 2007 г.
(168)
Както е отбелязано в решението за откриване на официална процедура по разследване, съмненията, че преди договора от 2007 г. компенсацията за задълженията за обществена услуга, наложени на CalMac, не е отговаряла на критериите по делото Altmark, са малки. Задълженията за обществена услуга не са ясно определени в правен акт. Освен това спецификациите на задълженията за обществени услуги, като пристанища, които трябва да бъдат обслужвани, регулярност, продължителност и честота, не са ясно установени в официален акт. Параметрите за определяне на компенсацията не са установени ex ante по прозрачен начин, а нивото на компенсацията не е изчислено въз основа на анализ на разходите на типично предприятие. Следователно предварителната оценка в решението за откриване на официална процедура по разследване е потвърдена.
(169)
Тъй като компенсацията за обслужването на маршрута Gourock-Dunoon все още се извършва по този начин, оценката по-горе се отнася и за този маршрут.
б) След договора от 2007 г.
Altmark 1 - ясно определени задължения за обществена услуга
(170)
В този конкретен сектор съществува регламент, който определя кои елементи следва да бъдат част от подходящото определяне на задълженията за обществена услуга. Следователно изпълнението на критерий Altmark 1 трябва да бъде оценено по отношение на член 4 от Регламента относно морския каботаж, в който са изложени спецификациите, които следва да бъдат част от определянето на задълженията за обществена услуга, а именно: пристанища, които трябва да бъдат обслужвани, регулярност, продължителност, честота, капацитет за предоставяне на услугата, прилагани тарифи и наемане на екипажа на плавателния съд.
(171)
Договорът от 2007 г. ясно отговаря на това условие, като подробно определя всички тези параметри. Точни данни за наемането на екипажа на корабите не са включени в тръжния документ, но изискванията, например за качество на услугата и защита на трудовите разпоредби, не оставят голяма възможност за значителни несъответствия при наемането на екипажа на корабите.
(172)
Договорът за обществени услуги също така има разумен срок от шест години в съответствие с Насоките на Общността за държавна помощ за морския транспорт (по-долу „Морски насоки“) (44).
Altmark 2 - ex ante, обективно и прозрачно установяване на параметри за компенсация
(173)
Второто условие, в контекста на оценката по Altmark, изисква предварително да бъдат ясно установени параметрите за компенсацията по един обективен начин, като се вземат предвид всички променливи разходи (например разходи за гориво, инвестиции в нови кораби и т.н.).
(174)
От друга страна, параметрите за компенсация са били доста ясни преди да започне изпълнението на задълженията за обществена услуга. Те са били равностойни на предвидените от участниците в търга разходи, които е трябвало да бъдат подробно изчислени, плюс договорено равнище на маржа на печалбата, минус очакваните приходи от експлоатацията на фериботната услуга. Съществува и клауза за връщане на средства, в която се посочва, че, ако договореният марж на печалбата бъде надвишен, субсидията ще бъде съответно намалена. Това изчисление е направено преди началото на договора за всяка от шестте години по договора (по-долу „базов сценарий“). Договорът за обществена услуга предвижда поредица от извънредни събития, които могат да доведат до преразглеждане на сумата на компенсацията (например непредвидени пристанищни строителни работи, нов кораб, увеличение на заплатите и т.н.).
(175)
От друга страна, в края на всяка година от договора, базовият сценарий ще се преразглежда, за да се отрази действителният опит от предходната година. Базовият сценарий може да се преразглежда и в рамките на дадена година при извънредни обстоятелства. Компенсацията може да бъде увеличавана или намалявана няколко пъти през срока на договора. Преразглеждането на базовия сценарий се предлага от оператора (CalMac) и се одобрява от шотландската изпълнителна власт. Съществува възможност също така въпросът да бъде отнесен към експерт в случай на разногласие. Въпреки че договорът за обществени услуги съдържа някои указания за начина на коригиране на компенсацията в случай на непредвидени обстоятелства, точните параметри на тези корекции не са известни предварително. Сумата на компенсацията ще бъде коригирана по-скоро чрез двустранна арбитражна процедура между шотландските власти и CalMac, с възможност за привличане на експерт. Критериите, използвани в тази арбитражна процедура, не са посочени предварително по един обективен начин за всички възможни случаи. Тази арбитражна процедура поражда липса на прозрачност при определяне на параметрите на компенсацията. Тя също така създава риск от изменение на предоставената компенсация всяка година, което не е обусловено от прозрачни, предварително определени и обективни критерии.
(176)
По тази причина Комисията не може да установи със сигурност, че условие Altmark 2 е изпълнено.
Altmark 3 - без свръхкомпенсиране (включително разумна печалба)
(177)
Както е посочено в предходния раздел, параметрите на компенсацията като цяло са ясно установени, с изключение на критериите, използвани при арбитражната процедура, която е предвидена при определени обстоятелства. Въпреки че някои параметри на компенсацията не са точно определени предварително, Комисията счита, че съществуващата процедура за преразглеждане на размера на компенсацията в такива обстоятелства е подходяща, за да се гарантира, че няма да има свръхкомпенсиране. Това е така поради факта, че възможната допълнителна компенсация ще бъде основана на действително направени разходи. Следователно условие Altmark 3 е изпълнено (вж. също раздел 5.3.3.3 по-долу).
Altmark 4 - тръжна процедура - изчисляване на разходите при липсата на търг като за типично предприятие
(178)
В настоящия случай задълженията за обществени услуги са възложени вследствие на тръжна процедура.
(179)
Първо трябва да бъде преценено дали търгът е бил добре планиран, справедлив, открит и прозрачен. В противен случай разходът за държавата може да е по-висок от необходимия минимум за изпълнението на задълженията за обществена услуга.
(180)
В този контекст, основните въпроси, повдигнати от заинтересовани страни, бяха групирането в пакет на всички маршрути в търга, с изключение на Gourock-Dunnon, както и изискването към спечелилия участник да използва корабите на CMAL.
(181)
По отношение на групирането на маршрути се твърди, че в действителност това е изключило конкурентите, тъй като CalMac, което вече е предоставяло всички услуги, е било единственият участник в търга, способен да изготви оферта за цялата група от маршрути.
(182)
Имало е обаче и втори участник в търга (V-Ships), който е направил оферта за цялата група. V-Ships впоследствие се е оттеглило от процедурата, като е заявило, че условието, че трябва да се използват корабите на CMAL, възпрепятства нововъведенията и гъвкавостта в услугите, които следва да бъдат предоставяни.
(183)
Географският район, обхванат от 26-те маршрута, е доста хомогенен: всички маршрути са относително кратки (максимум около 100 километра), а използваните пристанища са относително концентрирани (от порядъка на около 250 километра в континенталната част).
(184)
Органите на Обединеното кралство представиха достоверни аргументи, обосноваващи групирането в пакет на 26-те маршрута.
(185)
Те твърдят, че групирането гарантира максимална гъвкавост на флотата за най-добро обслужване на мрежата. Например, в случай на авария на кораб, незабавното осигуряване на спасителен кораб е решаващо, за да се гарантира надеждността на услугите по осигуряване на единствената връзка с изолирани райони. Спасителните кораби са необходими и в случай на лоши атмосферни условия, когато корабите трябва да бъдат подложени на работи по поддръжката и когато има неочаквана нужда от увеличен капацитет. Понастоящем CalMac може да организира спасителен кораб често, като извърши поредица от последователни премествания на кораби между маршрути. Би било по-трудно да се гарантира непрекъснатостта на услугите и оптимизирането на капацитета, ако мрежата се обслужваше от няколко оператора.
(186)
Освен това групирането на всички маршрути подобрява целостта на мрежата, като улеснява съчетаването на аспектите на безопасността, качеството и околната среда на корабните и пристанищните операции и гарантира, че стандартите се прилагат еднакво в цялата мрежа. United Kingdom's Maritime & Coastguard Agency Regional Office for Scotland and Ireland (Регионалната служба за Шотландия и Ирландия на Агенцията за морска и брегова охрана на Обединеното кралство) уточни, че фрагментацията на мрежата не може да е най-ефективният начин за гарантиране на предоставянето на безопасни и надеждни услуги.
(187)
Освен това групирането води до икономии от мащаба, по-специално при продажба на билети и маркетинга и подпомага интегрирания превоз, като позволява на клиентите да направят резервации за редица маршрути чрез една транзакция. Това се отнася и до насърчаването на туризма.
(188)
Може да се твърди, че всеки маршрут трябва да се възлага чрез отделен търг, за да се намалят разходите до минимум. Комисията обаче признава, че административните разходи и тежестта от провеждането на такива единични търгове (26 единични търга) може да бъде твърде висока.
(189)
Би могло да се разгледа и междинното решение за групиране само на някои маршрути, но не би могло да се предвиди със сигурност дали резултатът от въпросната тръжна процедура от гледна точка на общи разходи за публичния бюджет би бил по-висок или по-нисък от действителните разходи в резултат на групирания търг.
(190)
В Съобщението на Комисията за тълкуване на Регламента относно морския каботаж (раздел 5.5.3) се казва, че „държавите-членки често желаят да обединят маршрути за обществени услуги до и от различни острови в една обособена група, за да се реализират икономии от мащаба и да се привлекат оператори. Групите като такива не противоречат на правото на Общността, при условие че групирането не води до дискриминация. Най-подходящият размер на групите следва да бъде определен, като се вземе предвид най-доброто съчетание при удовлетворяване на съществените транспортни нужди“.
(191)
Като се има предвид правната уредба, която изрично позволява групиране на маршрути, и разумните аргументи, представени от органите на Обединеното кралство, не може да се заключи, че групирането на маршрутите е ненужно, несправедливо условие на публичния търг и неизбежно увеличава разходите на държавата за изпълнението на задълженията за обществени услуги.
(192)
Изискването към спечелилия участник да използва активите на CMAL е разумно условие на търга, като се има предвид, че шотландските власти са имали ясен интерес от използването на корабите, които вече са били на разположение, вместо тези активи да се държат неизползвани или по друг начин да се разпореждат с тях. В Съобщението за тълкуване на Регламента относно морския каботаж (раздел 5.3.2.1) се предвижда, че „когато самите органи на държавите-членки притежават кораби или по друг начин разполагат с такива, те могат да бъдат предоставени на разположение на всички потенциални оператори на услугата при еднакви, недискриминационни условия“. Още повече че това е неутрално условие за участници в търгове, като се има предвид че всеки участник ще заплати една и съща цена за използването на едни и същи кораби. Въпреки че това изискване е законно, то може да доведе до повишен разход за услугата. Действително, не може да се изключи, че ако участниците в търга са имали право да представят алтернативни решения по отношение на корабите, това би могло да доведе до по-нисък общ размер на нетните разходи за изпълнение на задълженията за обществени услуги.
(193)
Освен това, като се имат предвид специфичните характеристики на корабите, които са необходими за обслужване на маршрутите до западните шотландски острови, може да е трудно един оператор да се снабди навреме за началото на договорния срок с нова флота от съответстващи кораби, способни да обслужват всички маршрути и да поддържат връзките с отдалечените островни общности.
(194)
CalMac е имало конкурентно предимство в търга, тъй като то вече е обслужвало маршрутите, но би било грешка да се заключи, че поради това предимство търгът е бил неправомерно пригоден и в действителност е изключил другите участници (45).
(195)
Следователно се стигна до заключението, че тръжната процедура е проведена по подходящ начин и че търгът е бил открит, недискриминационен и прозрачен.
(196)
Както беше посочено по-горе, параметрите за изчисление на компенсацията следва да се преразглеждат най-малко всяка година. Това преразглеждане в някои случаи може да е резултат от арбитражна процедура между оператора и шотландските органи. Следователно съществува риск да е необходимо държавата да предостави повече (или по-малко) средства на оператора от предвидената в неговата оферта компенсация.
(197)
Ако в поканата за участие в търга е било поставено изискване участниците да се ангажират с определена фиксирана компенсация за шестте години на договора, като всички рискове се поемат от тях, държавата не би носила никакъв риск и на теория би намалила до минимум разходите. Не може обаче да се изключи, че, ако участниците в търга е трябвало да поемат всички рискове по обслужването, е нямало да има предприятия, желаещи да представят оферта или участниците са щели да представят много по-високи оферти с оглед отчитане на добавения риск.
(198)
Не може да бъде заключено със сигурност, че условие Altmark 4 е изпълнено.
(199)
Като се има предвид, че не може да бъде заключено със сигурност, че критериите Altmark 2 и 4 са изпълнени, се счита, че договорът за обществена услуга с CalMac съдържа елементи на държавна помощ.
5.1.2.2. NorthLink
а) NorthLink 1 (2002-2006 г.)
Altmark 1 - ясно определени задължения за обществена услуга
(200)
Както беше споменато в съображение 170 по-горе, в този конкретен сектор съществува регламент, който определя кои елементи трябва да бъдат включени в адекватното определяне на задълженията за обществени услуги. Изпълнението на критерий Altmark 1 следователно трябва да бъде оценено по отношение на член 4 от Регламента относно морския каботаж.
(201)
Ясно е, че поканата за участие в търга отговаря на този критерий, като подробно дефинира всички параметри, посочени в Регламента относно морския каботаж, т.е. пристанищата, които трябва да бъдат обслужвани, регулярността, продължителността, честотата, капацитета за предоставяне на услугата, прилаганите тарифи и наемането на екипажа на корабите. Това е потвърдено от доклада на Шотландската сметна палата от декември 2005 г.
(202)
Продължителността на договора за обществена услуга също е под шестте години, препоръчани в Морските насоки.
Altmark 2 - ex ante, обективно и прозрачно определяне на параметрите за компенсиране
(203)
От една страна, преди започване на изпълнението на задълженията за обществена услуга, параметрите за компенсация са били доста ясни. Те са били равни на разходите, предвидени от участниците в търга, които е трябвало да бъдат изчислени подробно, плюс договорено равнище на маржа на печалбата, минус очакваните приходи от експлоатацията на фериботната услуга. Съществува клауза за връщане на средства, в която се посочва, че ако договореният марж на печалбата бъде надвишен, допълнителните печалби ще се поделят с шотландската изпълнителна власт. Повечето икономически/финансови рискове е трябвало да бъдат понесени от спечелилия участник (риск разходите да превишат очакваните, риск от спад в търсенето, инфлационен риск и т.н.).
(204)
От друга страна, някои рискове са останали за шотландската изпълнителна власт или са споделени между страните, особено рискът от промени в политиката (на ЕС или национална) и законодателни рискове (промени в закона за корпоративен данък например). Договорът е изисквал също така шотландската изпълнителна власт да заплати допълнителна безвъзмездна помощ на NorthLink 1 в случай че неговата възвръщаемост на капитала е по-ниска от определено равнище или ако други фактори, извън неговия контрол, засегнат неговите приходи (например повишение на цените на горивото с повече от 10 %). Вследствие на финансовите трудности на NorthLink 1 през 2003 г. са направени допълнителни плащания, а през 2004 г. е подписан протоколът, предвиждащ месечни плащания за NorthLink 1 и възможността за допълнителни плащания в зависимост от финансовите резултати на NorthLink 1.
(205)
Възможностите за допълнително финансиране, надвишаващо предвиденото ниво на компенсация в първоначалния договор, не са били определени на база ex ante, обективни и прозрачни параметри, както е показано от последвалата нужда от предоставяне на допълнителни средства, извън обхвата на договора за обществени услуги. Във всеки случай възможностите за допълнително финансиране съгласно протокола и допълнителните плащания, извършени за NorthLink 1 вследствие на неговите финансови трудности, не са били основани на обективни и прозрачни параметри.
(206)
Следователно не може да се определи със сигурност, че условие Altmark 2 е изпълнено.
Altmark 3 - без свръхкомпенсиране (включително разумна печалба)
(207)
Както е посочено в предходния раздел, параметрите за компенсация като цяло са били ясно установени, с изключение на използваните критерии в предвидената арбитражна процедура при определени обстоятелства. Въпреки че някои параметри на компенсацията не са били точно определени предварително, съществуващата процедура за преразглеждане на размера на компенсацията при такива обстоятелства е била подходяща, за да се гарантира, че няма да има свръхкомпенсиране. Следователно договорът за обществена услуга на NorthLink 1 е изпълнил условие Altmark 3.
Altmark 4 - публичен търг - изчисляване на разходите при отсъствието на търг като за типично предприятие
(208)
Както и в случая с CalMac, анализиран по-горе (съображение 178 по-горе), задълженията на NorthLink 1 за обществени услуги са били възложени вследствие на публична тръжна процедура.
(209)
Следователно необходимо е да се прецени дали търгът е бил добре планиран, справедлив, открит и прозрачен. В противен случай разходът на държавата може да е по-висок от минимума, който е необходим за изпълнение на задълженията за обществени услуги.
(210)
Тръжната процедура обхваща два маршрута (26 маршрута в анализирания по-горе случай на CalMac - вж. съображения 183-191 по-горе). Поради това въпросът с групирането не е от такова значение в случая с NorthLink 1 и NorthLink 2, както в случая с CalMac. По същите причини, посочени по-горе във връзка с CalMac, Комисията не счита, че групирането на двата маршрута поставя под въпрос отворения, недискриминационен и прозрачен характер на търга.
(211)
Субсидиите, предоставени на NorthLink 1 съгласно протокола, с които обаче е надхвърлено нивото на компенсацията, предвидено в първоначалния договор, не са били резултат от публичен търг и не са определени въз основа на анализ на разходите на типично предприятие. Всъщност чрез въвеждането на нова система за финансиране на дефицита по време на срока на изпълнение на договора, протоколът в действителност е изменил естеството и степента на първоначалния търг, като по този начин е засегната неговата прозрачност във връзка с начина, по който е бил представен на потенциалните участници.
(212)
Следователно не може да се заключи със сигурност, че критерий Altmark 4 е изпълнен.
(213)
Като се има предвид, че не може да се направи заключение със сигурност, че критерии Altmark 2 и 4 са изпълнени, смята се, че договорът за обществена услуга с NorthLink 1 съдържа елементи на държавна помощ.
б) NorthLink 2 (2006-2012 г.)
Altmark 1 - ясно определени задължения за обществена услуга
(214)
Както е посочено по-горе, в този определен сектор съществува регламент, който определя кои елементи следва да бъдат включени в адекватното определяне на задълженията за обществени услуги. Изпълнението на критерия Altmark 1 следователно трябва да бъде оценено по отношение на член 4 от Регламента относно морския каботаж.
(215)
Ясно е, че поканата за участие в търга е изпълнила този критерий, като подробно е определила всички параметри, предвидени в Регламента относно морския каботаж, т.е. пристанища, които трябва да бъдат обслужвани, регулярност, продължителност, честота, капацитет за предоставяне на услугата, прилаганите тарифи и наемането на екипажа на корабите.
(216)
Договорът за обществена услуга има също така разумен срок от шест години в съответствие с Морските насоки.
Altmark 2 - ex ante, обективно и прозрачно установяване на параметрите за компенсация
(217)
От една страна, преди започване на изпълнението на задълженията за обществени услуги, параметрите за компенсация са били доста ясни. Те са били равни на разходите, предвидени от участниците в търга, които е трябвало да бъдат подробно определени, плюс договорено равнище на маржа на печалбата, минус очакваните приходи от експлоатацията на фериботната услуга. Съществува клауза за връщане на средства, която гласи, че, ако договореното равнище на маржа на печалбата бъде надвишено, допълнителните печалби ще бъдат разделени с шотландската изпълнителна власт. В този втори договор с NorthLink 2 шотландската изпълнителна власт носи повече рискове или те са споделени между страните (риск, свързан с атмосферните условия, инфлационен риск, риск от спад в търсенето, промяна в транспортната политика, т.н.).
(218)
От друга страна, подобно на договора за обществени услуги от 2007 г. с CalMac, сумите на субсидията следва да се преразглеждат ежегодно въз основа на действителните резултати през предходната година. Операторът представя предварителен проект на ревизиран базов сценарий, който след това трябва да бъде съгласуван с шотландските органи. В случай на конфликт се привлича експерт като арбитър. Въпреки че договорът за обществена услуга съдържа някои указания относно начина на коригиране на компенсацията в случай на някои непредвидени обстоятелства, точните параметри на тези корекции не са известни предварително. Размерът на компенсацията по-скоро се коригира чрез двустранна арбитражна процедура между шотландските органи и NorthLink 2, с възможно привличане на експерт. Комисията отбелязва, че използваните критерии в тази арбитражна процедура не са посочени предварително по един обективен начин за всички възможни събития. Тази арбитражна процедура води до липса на прозрачност при определяне на параметрите за компенсация. Тя поражда също така и риск от изменение на компенсацията, предоставяна всяка година, което не е обвързано с прозрачни, предварително определени и обективни критерии. Следователно не може да се установи със сигурност, че условие Altmark 2 е изпълнено.
Altmark 3 - без свръхкомпенсиране (включително разумна печалба)
(219)
Както е посочено в предходния раздел, като цяло параметрите за компенсацията са ясно установени, с изключение на критериите, използвани в арбитражната процедура, предвидена при определени обстоятелства. Въпреки че някои параметри на компенсацията не са точно определени предварително, съществуващата процедура за преразглеждане на размера на компенсацията при такива обстоятелства е подходяща, за да се гарантира, че няма да има свръхкомпенсиране. Това е така, тъй като възможната допълнителна компенсация ще се основава на действително направените разходи. Следователно условие Altmark 3 е изпълнено (вж. така също раздел 5.3.4.3 по-долу).
Altmark 4 - публичен търг - изчисляване на разходите при липсата на търг като за типично предприятие
(220)
В настоящия случай задълженията за обществена услуга са били възложени вследствие на публична тръжна процедура.
(221)
Първо трябва да се прецени дали търгът е бил добре планиран, справедлив, открит и прозрачен. В противен случай разходът за държавата може да бъде по-висок от необходимия минимум за изпълнение на задължения за обществени услуги.
(222)
Както и при NorthLink 1, групирането на двата маршрута поставя под съмнение открития, недискриминационен и прозрачен характер на търга.
(223)
Както и в случая с CalMac, изискването спечелилият участник да използва корабите на NorthLink 1 е разумно условие на търга, като се има предвид, че шотландската изпълнителна власт е имала ясен интерес от използването на корабите, които вече са били на разположение, вместо да държи тези активи неизползвани или по друг начин да се разпорежда с тях. Още повече, че това условие е еднакво за участниците в търга, като се има предвид, че всеки участник би заплатил една и съща цена за използването на едни и същи кораби. Въпреки че това изискване е законно, то може да доведе до по-висок разход за услугата. Всъщност, не може да се изключи, че ако участниците в търга са имали право да представят алтернативни решения относно корабите, това би могло да доведе до по-ниски общи разходи за задълженията за обществени услуги.
(224)
По тези причини и в съответствие с оценката по-горе по отношение на CalMac (46) Комисията не може да заключи със сигурност, че критерий Altmark 4 е изпълнен.
(225)
Като се има предвид, че не може да се заключи със сигурност, че критерии Altmark 2 и 4 са изпълнени, се счита, че договорът за обществени услуги с NorthLink 2 съдържа елементи на държавна помощ.
5.2. ЕСТЕСТВО НА ПОМОЩТА
5.2.1. ОБЩИ ПОЛОЖЕНИЯ
(226)
След като установи, че плащанията за CalMac, NorthLink 1 и NorthLink 2 представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора, Комисията трябва да прецени дали тази държавна помощ е съществуваща или представлява нова помощ. В тази връзка следва да се отбележи, че при започване на официалната процедура по разследване Комисията не е разгледала въпроса дали помощта следва да се счита за нова или съществуваща помощ.
(227)
Както беше споменато преди това (47), в хода на официалната процедура по разследване стана ясно обаче, че част от помощта би могла да бъде счетена за съществуваща помощ с оглед на датата на влизане в сила на правните разпоредби, уреждащи помощта. Следователно Комисията реши да започне, успоредно с официалната процедура по разследване, процедурата на сътрудничество, предвидена в член 17 от Процедурния регламент.
(228)
В случая на съществуваща държавна помощ от Комисията се изисква единствено да провери нейната съвместимост към дадения момент и да препоръча възможни промени за в бъдеще. Обратно, в случая на нова помощ, от Комисията се изисква да провери нейната съвместимост с общия пазар също и в миналото.
(229)
Според член 1, буква б), подточка i) от изменения Процедурен регламент, съществуваща помощ са „без да се накърняват членове 144 и 172 от Акта за присъединяване на Австрия, Финландия и Швеция към приложение IV, точка 3 и допълнението към споменатото приложение към Акта за присъединяване на Чешката република, Естония, Кипър, Латвия, Литва, Унгария, Малта, Полша, Словения и Словакия и към приложение V, точка 2 и точка 3, буква б) и допълнението към споменатото приложение към Акта за присъединяване на България и Румъния, всички помощи, които са съществували преди влизането в сила на Договора в съответните държави-членки, тоест схеми за помощ и индивидуална помощ, които са били въведени в действие преди и все още са приложими след влизането в сила на Договора“.
(230)
В съответствие с член 4, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 г. за прилагането на Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета относно определянето на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за създаване на Европейската общност (48) (по-долу „Регламента за прилагането“) „промяна на съществуваща помощ означава всякакво изменение, различно от промени от чисто формален или административен характер, което не оказва влияние върху оценката на съвместимостта на мярката за помощ с общия пазар“.
(231)
Според установената съдебна практика (49) не всяка промяна на съществуваща помощ следва да се счита за превръщаща съществуващата помощ в нова помощ. В този случай Първоинстанционният съд зае позицията, че „само когато изменението засяга действителната същност на оригиналната схема, последната се трансформира в нова схема за помощ. Не може да има съмнения за такова изменение на същността, когато новият елемент е ясно разграничим от първоначалната схема“.
(232)
Първоинстанционният съд разясни също така „[…] дали дадена помощ може да бъде класифицирана като нова помощ или като изменение на съществуваща помощ трябва да бъде определено чрез позоваване на разпоредбите, които я уреждат“ (50). Когато съответните правни разпоредби не са променени по отношение на естеството на предимството или дейностите на бенефициерите, тогава няма нова помощ.
(233)
Следователно трябва да се прецени, чрез позоваване на правната уредба и на процеса на изменение на схемата, дали има съществени промени след присъединяването на Обединеното кралство към ЕС през 1973 г., които биха се развили в нова помощ. Съдебната практика се позовава на промени в естеството на предимството, преследваната цел, бенефициера или източника на финансиране.
(234)
Трябва да се прецени също така дали последващите изменения са отделими от първоначалната мярка или дали неотделимите промени засягат действителната същност на първоначалната правна уредба, т.е. естеството на предимството или източникът на финансиране, целта или правното основание на помощта, бенефициерите или обхвата на дейностите на бенефициерите, така че последната като цяло да се трансформира в нова помощ.
5.2.2. CALMAC
(235)
CalMac предоставя фериботни превозни услуги в района на западните шотландски острови много преди присъединяването на Обединеното кралство към Европейската общност през 1973 г.
(236)
Първоначалното правно основание за субсидиите е било раздел 2, параграф 1 от Highlands and Islands Shipping Services Act от 1960 г., който позволява на шотландските министри (51) да отпускат безвъзмездни финансови помощи/заеми на лица, които предоставят обществени морски транспортни услуги. В раздел 2, точки 3 и 4 от закона се предвижда, че когато тази безвъзмездна финансова помощ/заем надвиши 10 000 GBP, трябва да се използва „ангажимент“ (който на практика представлява вторично законодателство) и че този ангажимент трябва да бъде одобрен от Шотландския парламент (52).
(237)
Раздел 45, параграф 1 от Transport (Scotland) Act от 2005 г., който влезе в сила на 10 октомври 2005 г., отмени тези разпоредби на закона от 1960 г., но раздел 45, параграф 2 предвижда, че всеки ангажимент, сключен преди 10 октомври 2005 г., ще остане в сила. Това означава, че ангажиментът от 7 април 1995 г. за възлагане на задължения за обществени услуги на CalMac е продължил да действа и след влизането в сила на закона от 2005 г.
(238)
От 1 октомври 2006 г., когато е извършено преструктурирането на групата на CalMac и е създадено ново юридическо лице, което да обслужва маршрута Gourock-Dunoon, компенсацията за задълженията за обществени услуги по този маршрут се основава на раздел 70, параграф 1 от Transport (Scotland) Act от 2001 г., изменен от Transport Scotland Act от 2005 г.
(239)
До 1 октомври 1997 г., когато влиза в сила договорът за фериботни услуги в района на Clyde и Hebrides, задълженията за обществени услуги са били определяни в годишни писма от шотландските министри до CalMac (регулярност, честоти, капацитети, тарифи за превоз и размер на субсидията).
(240)
От 1 октомври 2007 г. спецификациите на задълженията за обществени услуги са част от договора за обществени услуги, сключен в резултат на публична тръжна процедура, с изключение на маршрута Gourock-Dunoon.
(241)
Що се отнася до маршрута Gourock-Dunoon, от 1 октомври 2007 г. изискванията за субсидията са определени административно, въз основа на одобрения на годишните финансови планове на дружеството от шотландските министри и наблюдението на действителните изисквания по дефицита през годината от страна на шотландското правителство.
(242)
Предвид горепосоченото Комисията смята, че целта на схемата за помощи явно е останала непроменена от началото на схемата. Тя се състои в предоставянето на фериботни транспортни услуги между шотландските острови.
(243)
Развитието на правното основание на схемата не променя съществено естеството на предимството, дадено на CalMac, от 1973 г. насам. CalMac непрекъснато е получавало безвъзмездни финансови помощи за финансиране на дефицит, капиталови безвъзмездни финансови помощи и заеми (за кейове, пристанищна инфраструктура и за кораби). Източникът на това финансиране също не се е променил, тъй като всички средства продължават да идват от националния бюджет.
(244)
Размерът на годишната компенсация редовно се повишава. Тези повишения обаче не следва да се считат за нова помощ. Както е заявил Съдът (53)„[…] появата на нова помощ или изменението на съществуваща помощ не може да се преценява според мащаба на помощта или по-специално нейния размер от финансова гледна точка в никой момент от срока на ангажимента, ако помощта се предоставя съгласно предишни законови разпоредби, които остават неизменени.“
(245)
Комисията е на мнение, че повишението на размера на помощта е следствие от увеличените финансови нужди на доставчика на обществената услуга при изпълнението на неговата задача за обществена услуга, докато задълженията за обществени услуги, договореностите за финансиране и измененията на законовите разпоредби за компенсацията не са претърпели съществени промени.
(246)
Бенефициерът на мярката е един и същ от началото на схемата. Въпреки че CalMac е преминало през процес на преструктуриране през 2006 г., то винаги е било единственият бенефициер на помощта и винаги е било дружество с изцяло публична собственост. През 2006 г. неговите корабни и брегови активи са отделени от неговата функция на фериботен оператор. Тази промяна не може да се разглежда като промяна на бенефициерите на схемата, тъй като двете отделни юридически лица продължават да бъдат единствените участници в схемата за компенсиране. Това правно разделяне е промяна от технически характер, която не води до съществена промяна на бенефициера на помощта.
(247)
Аналогично възлагането на обслужването в района на Hebrides и Clyde на две отделни юридически лица (CalMac Ferries Ltd и Cowal Ferries Ltd, две дъщерни дружества, изцяло собственост на David MacBrayne Ltd) трябва да се разглежда като промяна от техническо естество, която не води до съществена промяна на бенефициера на помощта.
(248)
Направени са някои адаптации на общата услуга и маршрутите, обслужвани от CalMac. Добавени са няколко нови услуги, докато други са преустановени. Една от тези адаптации например е резултат от откриването на нов мост, което е направило предоставяната услуга излишна. Комисията счита, че това са технически промени, предназначени да приспособят обществената услуга към нуждите на населението. Тези адаптации не са променили общата цел на схемата. Задълженията за обществени услуги са определени като цяло и ограничените технически корекции на обслужваните маршрути не променят съществено естеството на схемата.
(249)
Поради горепосочените причини Комисията стигна до заключението в хода на това разследване, че схемата за помощ, засягаща CalMac, представлява съществуваща помощ (54) и стартира процедурата на сътрудничество, предвидена в член 17 от Процедурния регламент, успоредно с официалната процедура по разследване. Комисията уведоми държавата-членка за това заключение и изрази своята предварителна позиция, че някои аспекти от схемата вече не са съвместими с общия пазар. На органите на държавата-членка беше дадена възможност да представят своите коментари по тази предварителна позиция.
(250)
Щом схемата за държавна помощ в полза на CalMac представлява съществуваща помощ, нейната съвместимост съответно трябва да бъде оценена единствено по отношение на настоящата ситуация (55) и от Комисията не се изисква да оценява съвместимостта на помощта, предоставяна на CalMac в миналото.
5.2.3. NORTHLINK
(251)
Ясно е, че плащанията извършвани за NorthLink 1 съгласно договора за обществени услуги за обслужване на маршрутите в района на северните острови през периода 2002-2006 г. и съгласно протокола представляват нова помощ, тъй като NorthLink 1 не развива никакви дейности по предоставяне на обществени услуги по тези маршрути преди 2002 г.
(252)
Аналогично плащанията, извършени за NorthLink 2, представляват нова помощ, отделно от въпроса дали NorthLink 1 и NorthLink 2 следва да се разглеждат като отделни бенефициери или дали NorhLink 2 следва да се счита просто за продължение на NorthLink 1.
(253)
Следователно цялата помощ, платена от 2002 г. насам на NorthLink 1 и NorthLink 2, трябва да се счита за нова помощ.
(254)
Съвместимостта на схемата с общия пазар следователно трябва да се оцени за периода след 2002 г.
5.3. СЪВМЕСТИМОСТ
5.3.1. ПРИЛОЖИМОСТ НА ЧЛЕН 86, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДОГОВОРА
(255)
Член 86, параграф 2 от Договора е правното основание за оценка на помощта, предоставена на CalMac, NorthLink 1 и NorthLink 2.
(256)
Съгласно член 86, параграф 2 от Договора трябва да се прецени дали:
-
фериботните услуги в Шотландия представляват УОИИ и дали са ясно определени като такива от органите на Обединеното кралство (определение) (56),
-
CalMac, NorthLink 1 и NorthLink 2 са изрично натоварени от държавата-членка с предоставянето на тази услуга и са обект на надзор по отношение на изпълнението на техните задачи (възлагане и надзор),
-
финансирането е пропорционално на нетните разходи по предоставяне на обществената услуга, като се вземат предвид също другите преки и непреки приходи, получени от обществената услуга, и не води до ненужно нарушаване на конкуренцията или въздействие върху търговията (пропорционалност).
5.3.2. ПРИЛОЖИМОСТ НА РАМКАТА ЗА УОИИ (57)/РЕШЕНИЕТО ЗА УОИИ (58)
(257)
Решението за УОИИ, считано от неговото влизане в сила, изключва от изискването за нотифициране публична компенсация за изпълнението на УОИИ при определени условия. Рамката за УОИИ, считано от нейното влизане в сила, определя условията за съвместимост на мерките, предмет на изискването за нотификация.
(258)
Точка 3 от Рамката за УОИИ изрично изключва транспортния сектор и следователно не е приложима в настоящия случай. Въпреки това формулираните в нея принципи за тълкуване могат да бъдат полезни при оценяване на съвместимостта на анализираните мерки, като се има предвид общият контекст на прилагане на член 86, параграф 2 от Договора (59).
(259)
Решението за УОИИ не изключва морския и въздушния транспорт. В решението за откриване на официална процедура по разследване е повдигнат въпросът за възможното прилагане на Решението за УОИИ и Комисията изрази предварителна позиция, че то не изглежда приложимо в настоящия случай.
(260)
Има две изключения от изискването за нотифициране съгласно член 2 от Решението за УОИИ, които може да са от значение в настоящия случай:
„а)
компенсация за обществена услуга, предоставена на предприятия със среден годишен оборот преди облагане с данъци и включени всички дейности, по-малко от 100 милиона EUR през последните две финансови години, предшестващи годината на възлагане на услугата от общ икономически интерес, които получават годишна компенсация за въпросната услуга по-малко от 30 милиона EUR“;
„в)
компенсация за обществена услуга за въздушни или морски връзки към острови, за които средният годишен трафик през последните две финансови години, предшестващи годината на възлагане на услугата от общ икономически интерес, не надвишава 300 000 пътници“.
(261)
Въпросът кое дружество следва да се разгледа за прилагане на условие а) по-горе (CalMac, NorthLink 1 и NorthLink 2 поотделно или заедно) беше повдигнат в решението за откриване на официалната процедура по разследване.
(262)
Комисията отбелязва, че както CalMac, така и NorthLink 2 понастоящем получават по повече от 30 милиона EUR годишно всяко като компенсация за обслужването на съответните морски маршрути (60). Следователно условие а) не е изпълнено.
(263)
Що се отнася до NorthLink 2, последните налични данни показват трафик от 301 000 през 2004/2005 г. за двата обслужвани маршрута. За CalMac цифрите са много по-високи. Следователно условие в) също не е изпълнено.
(264)
В заключение Комисията потвърждава своята предварителна оценка, че Решението за УОИИ не е приложимо в настоящия случай.
5.3.3. СЪЩЕСТВУВАЩА ПОМОЩ, ПРЕДОСТАВЕНА НА CALMAC
5.3.3.1. Определение
а) Hebrides и Clyde (с изключение на Gourock-Dunoon)
(265)
Както беше споменато преди това (вж. раздел 5.2 по-горе), единствено настоящата ситуация е от значение за оценяването на съвместимостта на помощта, предоставена на CalMac, тъй като това е съществуваща помощ. Следователно единствено условията на договора за обществени услуги от 2007 г. трябва да бъдат оценени за всички маршрути освен Gourock-Dunoon, който е изключен от този договор. В съответствие с процедурата на сътрудничество, предвидена в член 88, параграф 1 от Договора, Комисията е получила от Обединеното кралство цялата необходима информация за преглед на съществуващата схема за помощ.
(266)
Оценката, направена по-горе по отношение на изпълнението на критерий Altmark 1 се прилага и тук. Договорът за обществени услуги от 2007 г., който е резултат от една открита и прозрачна публична тръжна процедура, е в съответствие с член 4 от Регламента относно морския каботаж, в който са определени спецификациите, които трябва да бъдат част от определението, а именно: пристанища, които трябва да бъдат обслужвани, регулярност, продължителност, честота, капацитет за предоставяне на услугата, прилагани тарифи и наемането на екипажа на плавателния съд.
(267)
Договорът за обществени услуги предвижда задълженията, възложени на оператора, да не го възпрепятстват да използва корабите за някакви други цели, при условие че задължението за предоставяне на УОИИ е било и продължава да бъде изпълнявано. Това на практика позволява на оператора да превозва търговски превозни средства например, което представлява дейност извън обхвата на неговите задачи за обществени услуги. Това условие по никакъв начин не представлява очевидна грешка в определението на УОИИ, възложени на CalMac, тъй като се отнася до дейности извън обхвата на определението на УОИИ, които могат да бъдат изпълнявани от CalMac при търговски условия (без държавно субсидиране).
б) Gourock-Dunoon
(268)
Тъй като маршрутът Gourock-Dunoon е изключен от договора за обществени услуги от 2007 г., правното основание за компенсацията, свързана с този маршрут, продължава да бъде Highlands and Islands Shipping Services Act от 1960 г., изменен от раздел 70 от Transport (Scotland) Act от 2001 г. и от раздел 45 от Transport (Scotland) Act от 2005 г.
(269)
Задълженията за обществени услуги за този маршрут и съответната компенсация са предназначени само за превоз на пътници, а търговските превозни средства са изключени. CalMac обаче има право да предоставя транспортни услуги за търговски превозни средства при чисто търговски условия.
(270)
Определението на задължения за обществени услуги не отговаря на член 4 от Регламента относно морския каботаж. В действителност основните характеристики на обществената услуга, като обслужвани пристанища, регулярност, продължителност, честота, капацитет за предоставяне на услугата, прилагани тарифи и наемането на екипажа на плавателния съд, не са официално определени в правен акт.
(271)
Заинтересовани страни твърдят, че определението на задължения за обществени услуги по маршрута Gourock-Dunoon представлява очевидна грешка по отношение на конкурентна услуга. Всъщност има друго дружество - Western Ferries, което предоставя транспортни услуги (за пътници, превозни средства и товари) по сходен маршрут, обслужващ като цяло същите места, въпреки че започва от и завършва на различни точки. McGill's Buses (местен автобусен превозвач) е въвел свързваща автобусна услуга от градския център на Dunoon, който превозва пътници-пешеходци направо до услугата на Western Ferries, а после - през Gourock до центъра на град Glasgow.
(272)
Обединеното кралство е предоставило достоверна информация относно адекватността на УОИИ за пътнически превоз по този маршрут. Докато се признава, че McGill's Buses и Western Ferries наистина предоставят „цялостна“ услуга за пътници-пешеходци за много ограничен брой плавания, нейните характеристики от гледна точка на честота, удобство, време за пътуване, транспортна интегрираност, надеждност и достъп за пътниците означава, че те не са заместители на услугата, предоставяна от CalMac. Следователно има сериозна икономическа и социална обосновка на общественото подпомагане за услуга за пътници от градски център до градски център.
(273)
Услугата на CalMac предлага по-голяма честота - 18 пътувания с отиване и връщане в делнични дни, спрямо 8 пътувания с отиване и връщане (най-вече в натоварени часове), предлагани от McGill's Buses, като последното не предлага услугата в неделя. Общото време за пътуване е по-малко с услугата на CalMac, особено в ненатоварените часове (понякога до 50 % по-дълго време на пътуване с услугата на McGill's). Услугата на CalMac е също така тясно интегрирана с железопътна връзка за Глазгоу за разлика от разписанието на Western Ferries. Услугата на CalMac е също така по-малко уязвима към закъснения и нарушения отколкото конкурентната услуга автобус - ферибот - автобус (например механични повреди на автобуси или закъснения, предизвикани от задръствания на движението или пътни работи, могат да въздействат отрицателно върху надеждността и времето за пътуване на конкурентната услуга).
(274)
Самото Western Ferries признава, че „бъдещето на всяка субсидирана услуга до Dunoon може да бъде единствено продължението на задължения за обществени услуги само за пътници, предоставяни от кораб/кораби само за пътници“. Western Ferries понастоящем обслужва 68 % от превоза на пътници, докато неговият дял от трафика на търговски превозни средства и автомобили е 86-88 %. Това показва, че CalMac играе важна роля в пътническия трафик и по-малка в търговския и автомобилния трафик.
(275)
Ролята на Комисията съгласно член 86, параграф 2 от Договора за ЕО трябва да бъде ограничена до проверяване за очевидни грешки при определянето на УОИИ. Въпреки че има друга конкурента услуга за пътнически трафик по същия маршрут, тази друга услуга не е заместител на услугата на CalMac, а отличителните характеристики на последната не водят до извода, че е имало очевидна грешка при определянето на задълженията за обществени услуги.
(276)
Един свързан въпрос, повдигнат от Western Ferries, е, че на CalMac е позволено да обслужва комбинирани кораби за превозни средства и пътници по този маршрут, докато задълженията за обществени услуги обхващат само пътническия трафик. Western Ferries твърди, че това води до кръстосано субсидиране и несправедлива конкуренция и че по тази причина задълженията за обществени услуги следва да се изпълняват само с кораб, предназначен единствено за пътници.
(277)
Съгласно член 86, параграф 2 от Договора за ЕО това не може да се счита за очевидна грешка в определянето на УОИИ. Операторите, натоварени със задължения за обществени услуги, могат също така да развиват и несубсидирани търговски дейности. Когато те осъществяват търговски дейности, те трябва да отговарят на определени изисквания като отделно водене на счетоводството, адекватно разпределение на общите разходи и липса на кръстосано субсидиране между двата вида дейност.
(278)
При условие че тези изисквания в настоящия случай са изпълнени, Комисията не може да наложи предоставянето на УОИИ чрез кораб, предназначен единствено за пътници. Не може да се отрече, че в този случай дейностите по търговската и обществената услуга са свързани много тясно - едни и същи кораби предоставят едновременно обществената услуга и търговските услуги - и споделят по-голямата част от разходите. Това подчертава необходимостта от специална бдителност по отношение на разделното водене на счетоводството и механизма за разпределение на разходите (61). Това обаче не означава, че има очевидна грешка в определението на обществената услуга.
(279)
В заключение определението на задължения за обществени услуги не отговаря на член 4 от Регламента относно морския каботаж. В действителност основните характеристики на обществената услуга, като пристанища, които трябва да бъдат обслужвани, регулярност, продължителност, честота, капацитет за предоставяне на услугата, прилагани тарифи и наемането на екипажа на плавателния съд, не са официално определени в правен акт. Следователно настоящото определение на УОИИ за обслужване на маршрута Gourock-Dunoon представлява очевидна грешка.
(280)
По принцип обаче е възможно в бъдеще законно да се определи УОИИ за превоз на пътници по този маршрут, включително възможността доставчикът да извършва търговски дейности, като използва комбиниран кораб за пътници/превозни средства. Като такова това няма да представлява очевидна грешка, при условие че неговите характеристики са точно определени в правен акт.
(281)
Както беше посочено по-горе, Обединеното кралство уведоми Комисията, че ще се обяви нов открит, прозрачен и недискриминационен публичен търг за договор за обществени услуги по този маршрут само за пътници, като прилагане на подходяща мярка.
(282)
Следователно Обединеното кралство следва да гарантира, че този публичен търг ще съдържа подходящо определение на задълженията за обществени услуги, което е съвместимо с член 86, параграф 2 от Договора. Комисията ще следи дали правилно се прилага подходящата мярка, приета от Обединеното кралство.
5.3.3.2. Възлагане
а) Hebrides и Clyde (с изключение на Gourock-Dunoon)
(283)
Изглежда очевидно, че CalMac е било изрично натоварено с предоставянето на въпросната обществена услуга. Договорът за обществени услуги от 2007 г. съдържа точни указания за услугите, които CalMac следва да предоставя, и за това как обхватът на задачата за обществени услуги може да бъде променен.
(284)
Договорът за обществени услуги съдържа също така ясни разпоредби за контрол на изпълнението на обществената услуга чрез налагане на задължение за представяне на редовна подробна информация от страна на CalMac на изпълнителната власт относно обслужването на маршрутите. Съществуват например показатели за изпълнението, които редовно биват оценявани. Ако стандартите за изпълнение не са изпълнени, тогава безвъзмездната финансова помощ може да бъде съответно понижена.
б) Gourock-Dunoon
(285)
В случая на маршрута Gourock-Dunoon Комисията счита, че CalMac не е било подходящо натоварено с обслужването на този маршрут. В действителност, освен факта, че понастоящем УОИИ не е добре определена, липсват ясни правни разпоредби, определящи условията, при които CalMac трябва да предоставя УОИИ. Липсват и ясни разпоредби за изчисляване на компенсацията или показателите за изпълнение, които биха засегнали годишната безвъзмездна финансова помощ например. Следователно възлагането на този маршрут на CalMac понастоящем не е достатъчно ясно и изчерпателно.
(286)
Органите на Обединеното кралство следва да гарантират, че, в контекста на новия публичен търг за договор за обществени услуги само за пътници по този маршрут, задълженията за обществени услуги ще бъдат ясно възложени на спечелилия участник.
5.3.3.3. Пропорционалност
а) Hebrides и Clyde (с изключение на Gourock-Dunoon)
(287)
Тъй като държавната помощ, предоставена до момента на CalMac, се счита за съществуваща помощ, Комисията не е нужно да прави преценка дали е имало свръхкомпенсиране на задълженията за обществени услуги на CalMac в миналото. Следователно оценката трябва да се отнася за бъдещето. Трябва да се преценява единствено дали условията на договора за обществени услуги от 2007 г. предоставят достатъчни гаранции, за да бъде избегнато свръхкомпенсиране и потенциално антиконкурентно поведение на CalMac.
(288)
Както е посочено по-горе (62), публичният търг е бил проведен по открит и прозрачен начин.
(289)
Условията на договора за обществени услуги са подходящи за предотвратяване на свръхкомпенсиране на изпълнението на задълженията за обществени услуги. Компенсацията е ограничена до разходите за дейността минус приходите от дейността (включително разумна печалба). Разходите, които са допустими за компенсиране, са също така ясно определени в договора за обществени услуги.
(290)
Съществува механизъм за връщане на средства, при който основната част от всяко потенциално надвишаване на компенсацията ще бъде върнато на шотландските органи. Не се връща само малка част. Ако например свръхкомпенсирането е 1 милион GBP, само 275 000 GBP ще бъдат задържани от CalMac. В случай че свръхкомпенсирането е 10 милиона GBP, само 725 000 GBP ще бъдат задържани от CalMac. Тази система е предназначена да създаде стимул за CalMac да понижи разходите и да бъде по-ефективно. Тези средства са силно ограничени и в съответствие с определението на „разумна печалба“, посочено в Рамката за УОИИ (точка 18 от нея) (63). Въпреки че Рамката за УОИИ не се прилага в настоящия случай, Комисията счита, че потенциалните надвишаващи суми на компенсацията, които могат да бъдат задържани от CalMac, са силно ограничени и пропорционални на сумите на компенсацията.
(291)
Освен това предвиденият марж на печалбата в договора за обществени услуги е резултат от конкурентна тръжна процедура и следователно е гарантирано, че този марж е определен на разумно равнище.
(292)
Съществува също така клауза в договора за обществени услуги, която гарантира, че ако доставчикът на обществената услуга получи допълнително публично подпомагане от други източници, безвъзмездната финансова помощ по условията на договора ще бъде съответно понижена.
(293)
В заключение договорът за обществени услуги съдържа достатъчни предпазни гаранции срещу свръхкомпенсиране за изпълнението на задълженията за обществени услуги.
(294)
Освен въпроса със свръхкомпенсирането Комисията е направила и оценка във връзка с жалбите, получени в това отношение, дали договорът за обществени услуги съдържа достатъчни гаранции за избягване на антиконкурентно поведение от страна на CalMac, което може да причини ненужно нарушаване на конкуренцията. Такъв би бил случаят например, ако CalMac можеше последователно да подбива цените на конкурентите, като по този начин ги изхвърли от пазара.
(295)
В този контекст трябва да се подчертае, че понастоящем няма никаква конкуренция по тези маршрути. Също така договорът за обществени услуги предвижда строги условия за цените на билетите. Той включва разписание на цените за 2007/2008 г. и налага консултиране с шотландските органи, ако цените бъдат преразгледани. CalMac по-специално би нарушило условията на договора за обществени услуги, ако едностранно и неоснователно понижи цените, за да изхвърли от пазара съществуващи конкуренти или да предотврати навлизането на потенциални нови конкуренти. Освен това CalMac не може да претендира за допълнителна компенсация за понижение на приходите, произтичащо от отстъпки или намаления на цените, въведени в публикуваната тарифа. Това предотвратява също така възможно антиконкурентно ценово поведение.
(296)
Друго възможно нарушение на пазара би възникнало, ако доставчикът на обществени услуги самостоятелно би могъл значително да измени или повиши своето предлагане на обществена услуга, например като добави нови маршрути или значително повиши честотите. Ако автоматично би било допустимо CalMac да получи допълнителна компенсация за тези добавени услуги, това би могло да предизвика нежелано нарушаване на конкуренцията, извън рамките на това, което разумно би могло да бъде прието като съответно на изпълнението на задълженията за обществени услуги.
(297)
Договорът за обществени услуги изрично предвижда предварително консултиране с шотландските министри и одобрение от тяхна страна преди да бъдат направени каквито и да било съществени корекции в публикуваните разписания и честоти или в съгласуваните услуги.
(298)
В договора за обществени услуги има също така конкретни разпоредби, които забраняват на доставчика на обществената услуга кръстосано субсидиране между неговите дейности по обществената услуга и дейностите, които не са свързани с обществени услуги, и изискват всички транзакции между CalMac и неговите дъщерни дружества да се извършват на база равнопоставеност и независимост на страните.
(299)
Почти всички дейности на CalMac попадат в обхвата на договора за обществени услуги. Въпреки това, с цел гарантиране на прозрачност, трябва да има разделение на счетоводството между неговите дейности, свързани с обществените услуги, и неговите дейности, които не са свързани с обществени услуги, или търговски дейности в съответствие с условията на Директивата за прозрачността (64).
(300)
Съгласно условията на договора за обществени услуги CalMac трябва да докладва ежегодно действителните направени разходи във връзка с изпълнението на задачите за обществени услуги. В този отчет за действителни резултати разходите за обществени услуги се отделят от останалите дейности на CalMac. Следователно се гарантира, че размерът на публичните средства, отпуснати на CalMac, и използването на тези средства са ясно разграничени от останалата част на дейностите на CalMac. Договорът за обществени услуги изрично предвижда, че е необходимо да се поддържат ясни, отделни и прозрачни счетоводни системи за финансирането и изпълнението на дейностите по обществената услуга.
(301)
С цел да се гарантира, че направените разходи по дейностите за обществени услуги са ясно разграничени от разходите, направени по отношение на други дейности, необходимо е също така да се създаде подходяща система за разпределяне на разходите, които са общи за двата вида дейности.
(302)
Договорът за обществени услуги съдържа подробно описание на всички разходи, които са допустими за компенсиране. Освен безвъзмездната финансова помощ за покриване на дефицита, която е предназначена да обхване всички оперативни разходи, свързани с предоставянето на обществената услуга (например разходи за лизинг на корабите на CMAL, разходи за морския персонал, гориво, такси за ползване на терминалите, таксуване, застраховка и т.н.), предвидени са добавки за неочаквани увеличения на разходите за гориво и за капиталови разходи (например придобиване на активи за изпълнение на дейностите по обществените услуги, пристанищни работи за същата цел и т.н.). Всички разходи, обхванати от безвъзмездната финансова помощ за покриване на дефицита, са точно количествено определени в базовия сценарий, а условията за прилагане и за определяне на потенциалните добавки за гориво и капиталови надбавки са точно определени в договора за обществени услуги.
(303)
Следователно договорът за обществени услуги е достатъчно ясен по отношение на разпределението на разходите между дейностите, свързани с обществената услуга, и другите дейности.
(304)
В съответствие със своята обичайна практика по отношение на съществуващи схеми за помощ Комисията ще продължи да наблюдава дейностите на CalMac и по-специално правилното разпределение на разходите, избягването на кръстосано субсидиране и пълната прозрачност по отношение на отделното водене на счетоводството.
(305)
Комисията положително отчита в този контекст, че органите на Обединеното кралство възнамеряват публично да съгласуват със заинтересованите страни въвеждането на значителни промени в задълженията за обществени услуги на CalMac за маршрутите в района на Hebrides и Clyde. Те ще изискват също така CalMac да съставя отделни одитирани отчети за приходите и разходите за дейностите по обществените услуги и за търговските дейности, считано от финансовата 2009/2010 година и възнамеряват да включват това изискване във всички бъдещи договори за обществени услуги за фериботни услуги в района Hebrides и Clyde.
б) Gourock-Dunoon
(306)
Western Ferries твърди, че услугата само за пътници, основана на кораб само за пътници, би спестила пари на данъкоплатците, като се намали сумата на годишната субсидия за CalMac. Член 86, параграф 2 от Договора обаче не изисква от държавите-членки да избират най-рентабилния начин за осигуряване на обществена услуга.
(307)
В случая на маршрута Gourock-Dunoon няма ясни разпоредби за избягване на свръхкомпенсиране, няма изрични гаранции срещу антиконкурентно поведение или кръстосано субсидиране и няма официално изискване за отделно водене на счетоводство или разпоредби за разпределение на разходите.
(308)
Следователно, що се отнася до маршрута Gourock-Dunoon, няма достатъчни гаранции, че помощта е съразмерна на задълженията на CalMac за обществени услуги и следователно че мерките са необходими, за да направят помощта съвместима в бъдеще.
(309)
Органите на Обединеното кралство приеха, като подходяща мярка, да организират публична тръжна процедура. В контекста на съществуващата схема за помощ за този маршрут Комисията счита, че при прилагане на публичната тръжна процедура органите на Обединеното кралство трябва да гарантират включването в този договор за обществени услуги само за пътници за маршрута Gourock-Dunoon на ясни разпоредби за избягване на свръхкомпенсирането и изрични гаранции срещу антиконкурентно поведение и кръстосано субсидиране, включително задължението за публично съгласуване със заинтересованите страни на съществени промени в задачите по обществената услуга. Изисква се също така и официално условие за отделното водене на счетоводството и подходящи разпоредби за разпределение на разходите.
(310)
Комисията отбелязва също така положително в този контекст, че органите на Обединеното кралство възнамеряват публично да съгласуват със заинтересованите страни въвеждането на съществени промени в задълженията на CalMac за обществени услуги за маршрута Gourock-Dunoon. Те ще изискват също така от CalMac да представя отделни одитирани отчети за приходите и разходите за дейности, свързани с обществените услуги, и за търговски дейности, считано от финансовата 2009/2010 година, и възнамеряват да включват тези изисквания във всички бъдещи договори за обществени услуги за фериботни услуги по маршрута Gourock-Dunoon.
5.3.3.4. Заключение по частта за съществуващата помощ
а) Hebrides и Clyde (с изключение на Gourock-Dunoon)
(311)
УОИИ за обслужването на маршрутите в района на Clyde и Hebrides, с изключение на Gourock-Dunoon, е добре определена и надлежно е възложена на CalMac. Съществуват достатъчни гаранции, за да се осигури съразмерността на компенсацията, предоставена на CalMac, с неговите задължения за обществени услуги. Следователно държавната помощ, предоставена на CalMac за обслужването на тези маршрути, е съвместима с член 86, параграф 2 от Договора за ЕО.
б) Gourock-Dunoon
(312)
Обществената услуга за маршрута Gourock-Dunoon не е достатъчно добре определена и не е била възложена по достатъчно точен и прозрачен начин. Гаранциите не са достатъчни, за да се гарантира пропорционалността на компенсацията, предоставена на CalMac, с неговите задължения за обществени услуги. Следователно държавната помощ, предоставена на CalMac за обслужването на маршрута Gourock-Dunoon, не е съвместима с член 86, параграф 2 от Договора.
(313)
Комисията отбелязва, че органите на Обединеното кралство, съгласно процедурата на сътрудничество, предвидена за съществуващи схеми за помощ, е приела като подходяща мярка да обяви нов открит, прозрачен и недискриминационен търг за договор за обществени услуги за този маршрут само за пътници по линиите, описани по-горе. Според член 19 от Процедурния регламент с приемането на подходяща мярка държавата-членка е задължена да я приложи.
(314)
С цел да се гарантира съвместимостта на обществената услуга за този маршрут с член 86, параграф 2 от Договора за ЕО прилагането следва да бъде извършено в съответствие със следните изисквания: търгът и последващият договор за обществени услуги трябва да бъдат обявени в рамките на разумен срок, трябва да съдържат ясно и точно определение на задълженията за обществени услуги, трябва да предвиждат пълно и подробно възлагане на обществената услуга на доставчика, трябва да съдържат подходящи гаранции за предотвратяване на свръхкомпенсиране, кръстосано субсидиране и антиконкурентно поведение (включително задължението за публично съгласуване със заинтересованите страни на значителните промени в задачите по обществените услуги) и да съдържат ясни разпоредби за разпределението на разходите и отделното водене на счетоводството.
(315)
Поради горепосочените причини трябва да се заключи, в съответствие с член 18 от Процедурния регламент, че съществуващата помощ за този маршрут вече не е съвместима с общия пазар. Съгласно член 18 от Процедурния регламент подходящите мерки, споменати по-горе, и тяхното правилно прилагане следва да гарантират бъдещата съвместимост на помощта със законодателството на Общността.
(316)
С писмо от 15 май 2009 г. органите на Обединеното кралство се ангажират да започнат процедурите, които са необходими за обявяването на публичен търг за този маршрут преди края на 2009 г., като по този начин са приели предложените подходящи мерки. Срокът на действие на последвалия договор за обществени услуги следва да започне преди края на юни 2011 г.
(317)
Комисията отбелязва в този контекст, че органите на Обединеното кралство възнамеряват публично да съгласуват със заинтересованите страни въвеждането на значителни промени в задълженията на CalMac за обществени услуги за маршрута Gourock-Dunoon. Те ще изискват също така CalMac да представя отделни одитирани отчети за приходите и разходите за дейностите, свързани с обществените услуги, и за търговските дейности, считано от финансовата 2009-2010 година, като възнамеряват да включват тези изисквания във всички бъдещи договори за обществени услуги за фериботни услуги по маршрута Gourock-Dunoon.
(318)
С оглед на горното и в съответствие с член 19 от Процедурния регламент Комисията отчита приемането на подходящите мерки от органите на Обединеното кралство и счита, че при правилното прилагане на подходящите мерки, както е описано по-горе, схемата ще бъде в съответствие с член 86, параграф 2 от Договора. Следователно съвместимостта на схемата с Договора за ЕО е предмет на проверка от Комисията дали подходящите мерки, приети от органите на Обединеното кралство, са били точно и надлежно приложени от държавата-членка.
(319)
Комисията отблизо ще наблюдава прилагането на подходящите мерки, описани по-горе, и изисква от органите на Обединеното кралство редовно да я уведомяват за всички предприети стъпки в процеса на прилагане.
(320)
Комисията си запазва правото непрекъснато да прави оценка на съществуващата схема за помощ съгласно член 88, параграф 1 от Договора за ЕО и да предлага допълнителни подходящи мерки, изисквани от постепенното развитие или функциониране на общия пазар.
5.3.4. NORTHLINK
5.3.4.1. Определение
а) NorthLink 1 (2002-2006 г.)
(321)
Както беше посочено преди това (вж. раздел 5.2.3 по-горе), помощта, предоставена на NorthLink 1 и NorthLink 2, представлява нова помощ. Следователно, освен преценка на настоящата ситуация, Комисията също така трябва да оцени съвместимостта на мярката след подписването на първия договор за обществени услуги с NorthLink 1.
(322)
Съответните разпоредби за оценка, дали задачите за обществени услуги на NorthLink 1 са били подходящо определени, се съдържат в член 4 от Регламента относно морския каботаж, който определя спецификациите, които следва да бъдат част от определението, а именно: пристанища, които трябва да бъдат обслужвани, регулярност, продължителност, честота, капацитет за предоставяне на услугата, прилагани тарифи и наемането на екипажа на плавателния съд.
(323)
Относително ясно е, че договорът за обществени услуги, обхващащ периода 2002-2006 г., изпълнява този критерий, като подробно определя всички тези параметри. Поканата за участие в търга посочва по-специално: конфигурацията на маршрута и минималния брой плавания, изискването за капацитет за превоз на товари (въпреки че не е предмет на субсидия) и живи животни, изискванията за минимален капацитет (поне равен на този, който вече се предлага от P&O Ferries) и първоначалните тарифи, които не следва значително да надвишават тези, прилагани от P&O Ferries.
(324)
Този договор за обществени услуги също така има разумен срок - по-малко от шест години - в съответствие с тълкуването от Комисията на Регламента относно морския каботаж.
(325)
Протоколът, подписан през 2004 г. в резултат на финансовите затруднения на NorthLink 1 през 2003 г., основно предвижда допълнително финансиране на дефицита и не променя значително вече въведеното определение на задължения за обществени услуги.
б) NorthLink 2 (2006-2012 г.)
(326)
Както вече е отбелязано в решението за откриване на официална процедура по разследване, Комисията счита, че задачите за обществени услуги, възложени на Northlink 2, отговарят на законна УОИИ.
(327)
Както и предишния договор за обществени услуги с NorthLink 1, вторият договор за обществени услуги с NorthLink 2 също ясно определя всички параметри на задълженията за обществени услуги в съответствие с член 4 от Регламента относно морския каботаж. Поканата за участие в търга посочва по-специално: конфигурацията на маршрута и минималния брой плавания, изискването за ро-ро капацитет за превоз на товари (този път също допустим за субсидия) и живи животни, изискванията за минимален капацитет (поне равен на този, който вече е бил предлаган от NorthLink 1) и първоначалните тарифи, които не може значително да надвишават тези, прилагани от NorthLink 1.
(328)
Както и предишния договор с NorthLink 1, този договор за обществени услуги също има разумен срок - шест години - в съответствие с тълкуването от Комисията на Регламента относно морския каботаж.
5.3.4.2. Възлагане
а) NorthLink 1 (2002-2006 г.)
(329)
Изглежда ясно, че на NorthLink 1 изрично е възложено предоставянето на въпросната обществена услуга през периода 2002-2006 г. Договорът за обществени услуги съдържа точни указания за услугите, които NorhLink 1 трябва да предоставя и за това как обхватът на задачите за обществени услуги би могъл да бъде променен.
(330)
Групата по транспорта на шотландската изпълнителна власт е наблюдавала резултатите на NorthLink 1 спрямо условията на първоначалния и на променените договори. NorthLink 1 е представяло на този орган редовни доклади за резултатите.
б) NorthLink 2 (2006-2012 г.)
(331)
Както в случая с NorthLink 1, ясно е, че на NorthLink 2 е било изрично възложено предоставянето на въпросната обществена услуга през периода 2006-2012 г. Договорът за обществени услуги съдържа точни указания за услугите, които NorthLink 2 трябва да предоставя и как обхватът на задачите за обществени услуги може да бъде променен.
(332)
Договорът за обществени услуги съдържа ясни разпоредби относно контрола на изпълнението на обществената услуга, като налага предоставянето на редовна подробна информация относно обслужването от NorthLink 2 на шотландските органи. Съществуват например показатели за изпълнението, които редовно се оценяват. Ако стандартите за изпълнение не са изпълнени, тогава безвъзмездната финансова помощ може да бъде съответно намалена.
5.3.4.3. Пропорционалност
а) NorthLink 1 (2002-2006 г.)
(333)
За разлика от субсидиите, предоставени на CalMac, които представляват съществуваща помощ (вж. раздел 5.2.2 по-горе), помощта, предоставена на NorthLink 1 и NorthLink 2, представлява нова помощ. Следователно за Комисията не е достатъчно да оцени дали разпоредбите на този договор за обществени услуги (обхващащ периода 2002-2006 г.) предвиждат достатъчни гаранции за избягване на свръхкомпенсиране и възможно антиконкурентно поведение от страна на доставчика на обществената услуга. Необходимо е също така да се прецени дали има свръхкомпенсиране на задължения за обществени услуги на NorthLink от 2002 г. насам и дали доставчикът на обществени услуги се е показал някакъв вид антиконкурентно поведение, което би повишило разходите за изпълнение на неговите задължения за обществени услуги до степен, която не би била пропорционална на целта, преследвана от договорите за обществени услуги.
(334)
Трябва обаче да се подчертае, че оценката на съвместимостта е ограничена до проверка за свръхкомпенсиране и възможно антиконкурентно поведение и не се занимава с въпроса с рентабилността или понижаването до минимум на разходите, за разлика от оценката за съществуване на държавна помощ съгласно условие Altmark 4. При оценяване на съвместимостта с член 86, параграф 2 от Договора не е задача на Комисията да проверява дали обществената услуга е могло да бъде предоставена по-ефективно.
(335)
Както е показано в таблица 3 по-горе, нетните резултати от дейностите по обществената услуга на NorthLink 1 в някои години са били положителни (2003/2004 г. и 2005/2006 г.) и отрицателни в други години (2002/2003 г. и 2004/2005 г.). Общият резултат от дейностите по обществената услуга на NorthLink 1 през периода, през който то е обслужвало маршрутите в района на северните острови (2002-2006 г.) е бил положителен в размер на 0,9 милиона GBP. Тази сума отговаря на средно годишно надвишение на публичното финансиране в размер на 0,2 милиона GBP.
(336)
Първо трябва да се отбележи, че данните, предоставени от органите на Обединеното кралство, са резултат от аналитични счетоводни изчисления въз основа на законоустановените отчети. Тези резултати са били проверени от независим външен одитор по отношение на използваната методика, счетоводните данни и съдържанието на отчета. Не са открити значителни разлики между отчетените суми и основните счетоводни книги и записи на NorthLink 1. Тези данни са били подходящо установени и са достоверни (65).
(337)
Средното годишно надвишение на публичното финансиране от 0,2 милиона GBP е много ограничено в сравнение със средната годишна публична компенсация, предоставена на NorthLink 1 - приблизително 23,2 милиона GBP (66), като представлява само около 0,9 % от тази сума.
(338)
Комисията приема принципа, че компенсацията, заплатена на предприятията, натоварени с УОИИ, „не може да надвишава това, което е необходимо за покриване на разходите, направени при изпълнение на задълженията за обществени услуги, като се отчитат съответните постъпления и една разумна печалба за изпълнение на тези задължения“ (67). Разумната печалба се определя като „коефициент на възвръщаемост на собствения капитал с отчитане на риска - или липсата на риск - за предприятието във връзка с интервенцията от страна на държавата-членка […]“. В настоящия случай средният годишен марж на печалбата от около 0,6 % от постъпленията от обществена услуга (68) е много ограничен и може да се приеме за разумен с оглед на рисковете, поети от NorthLink 1 при изпълнение на неговите задължения за обществени услуги. Трябва по-специално да се отбележи, че тези много ограничени печалби на NorthLink 1 са резултат от конкурентна тръжна процедура за възлагане на договор за обществени услуги и следователно следва да бъдат поддържани на минимално равнище в съответствие с пазарните условия.
(339)
Следователно NorthLink 1 не е било безпричинно свръхкомпенсирано за изпълнението на неговите задачи за обществени услуги през периода, през който е обслужвало маршрутите в района на северните острови.
(340)
В първоначалната жалба на Streamline Shipping от юли 2004 г. се твърди, че поне 2 милиона GBP са платени на NorthLink 1 извън обхвата на възстановимите разходи по отношение на неговите задължения за обществени услуги направо за наем на товарен кораб. Както е показано по-горе обаче, това не е довело до свръхкомпенсиране на задълженията за обществени услуги на NorthLink 1.
(341)
По отношение на възможното антиконкурентно поведение, ценовите данни, предоставени от Streamline Shipping (69) не посочват значителни разлики в цената за товарния превоз между NorthLink 1 и Streamline Shipping. По маршрута за Shetland цените на NorthLink 1 са по-високи от цените на Streamline Shipping през всичките години. По маршрута за Orkney цените на NorthLink 1 са по-ниски от цените на Streamline Shipping през всичките години (между 5 % и 13 %), но този факт не доказва антиконкурентно поведение. Още повече възможно е сравнението да е объркващо, тъй като тарифите за ро-ро и ло-ло превоз не са пряко сравними, както е посочено от органите на Обединеното кралство.
(342)
Освен това Комисията отбелязва, че търговските дейности, осъществявани от NorthLink 1, сами по себе си са били печеливши за всяка една година от обслужването от страна на NorthLink 1. Това означава, че цените, прилагани от NorthLink 1 за неговите търговски дейности, са били пазарно ориентирани и съвместими с поведението на пазарен инвеститор, увеличаващ до максимум печалбите.
(343)
Още повече че в своя доклад от декември 2005 г., в който е направен анализ на резултатите на NorthLink 1, Шотландската сметна палата не споменава никакво възможно антиконкурентно поведение (например подбиване на цените) като причина за финансовите затруднения на NorthLink 1. По-скоро тези затруднения се отдават в голяма степен на повишената и неочаквана конкуренция от страна на други предприятия.
(344)
В заключение NorthLink 1 не е било неоправдано свръхкомпенсирано за изпълнението на своите задължения за обществени услуги и няма доказателства то да е показало някаква форма на антиконкурентно поведение през периода, през който то е обслужвало маршрутите в района на северните острови. Заключението е, че държавната помощ, предоставена на NorthLink 1, е била пропорционална с оглед на неговите задължения за обществени услуги.
б) NorthLink 2 (2006-2012 г.)
(345)
По отношение на договора за обществени услуги с NorthLink 2, от Комисията се изисква да провери, от една страна, дали е имало свръхкомпенсиране на задължения за обществени услуги до момента. Тя ще провери също така дали е имало възможно антиконкурентно поведение, което би повишило разходите за изпълнение на задълженията за обществени услуги до равнище, което не би било пропорционално на целта, преследвана от договора за обществени услуги. От друга страна, Комисията трябва да провери дали настоящите разпоредби на договора за обществени услуги с NorthLink 2 съдържат достатъчни гаранции, за да се гарантира пропорционалността на помощта.
(346)
Както е показано в таблица 5, нетните резултати от дейностите по предоставяне на обществената услуга от страна на NorthLink 2 са били положителни през първите две години на обслужване (2006/2007 г. и 2007/2008 г.). Общият нетен резултат от дейността на NorthLink 2 до момента е положителен - в размер на 2,4 милиона GBP. Тази сума отговаря на годишно средно надвишение на публичното финансиране с 1,2 милиона GBP.
(347)
Както е посочено по-горе в случая с NorthLink 1, трябва първо да се отбележи, че предоставените данни от органите на Обединеното кралство са резултат от аналитични счетоводни изчисления въз основа на законоустановените отчети. Тези резултати са били проверени от независим външен одитор по отношение на използваната методика, счетоводните данни и съдържанието на отчета. Не са открити съществени разлики между отчетените суми и основните счетоводни книги и записи на NorthLink 2. Комисията счита, че тези данни са били правилно установени и са достоверни (70).
(348)
Годишното средно надвишение на публичното финансиране с 1,2 милиона GBP е ограничено в сравнение със средната годишна публична компенсация, предоставена на NorthLink 2 - 26,6 милиона GBP (71), което представлява само около 4,5 % от тази сума.
(349)
Както е посочено по-горе, Комисията е приела принципа за разумна печалба за изпълнение на задълженията за обществени услуги. В настоящия случай средният годишен марж на печалбата от около 2,4 % от приходите от обществената услуга (72) е ограничен и може да се приеме като разумен с оглед на рисковете, поети от NorthLink 2 при изпълнение на неговите задължения за обществени услуги. По-специално следва да се отбележи, че тези ограничени печалби на NorthLink 2 са резултат от конкурентна тръжна процедура за договор за обществени услуги и следователно е трябвало да се поддържат на минимално равнище в съответствие с пазарните условия.
(350)
Следователно Комисията счита, че NorthLink 2 до момента не е било неоправдано свръхкомпенсирано за изпълнението на своите задачи по предоставяне на обществени услуги през периода, през който е обслужвало маршрутите в района на северните острови.
(351)
По отношение на възможно антиконкурентно поведение от NorthLink 2, Streamline Shipping твърди, че намалението на тарифата за превоз с 25 % до Shetland и 19 % до Orkney, обявени в началото на третия договор за обществени услуги през юли 2006 г. неоправдано са ощетили Streamline Shipping и са станали възможни единствено поради завишената субсидия за NorthLink 2 в сравнение с NorthLink 1.
(352)
Както беше посочено по-горе, NorthLink 2 не извършва дейност извън обхвата на договора за обществени услуги. По-специално, за разлика от договора за обществени услуги с NorthLink 1, договорът между шотландските органи и NorthLink 2 обхваща превоза на товари като дейност, свързана с обществена услуга. Това намаление в таксите за превоз на товари е било наложено от шотландските органи като част от условията на търга. Следователно тази информация е била публична и участниците в търга е трябвало да я вземат предвид при съставяне на своите оферти.
(353)
NorthLink 2 до този момент не е било свръх компенсирано за своите задължения за обществени услуги. Освен това, както е посочено в таблица 5 по-горе, товарният превоз сам по себе си е бил печеливш през двете години на обслужване от страна на NorthLink 2. Това означава, че цените на NorthLink 2 по търговските му дейности са били основани на пазара и съвместими с поведението за максимизиране на печалбата на пазарния инвеститор.
(354)
В допълнение Комисията признава, че тарифите за ро-ро и ло-ло превоз на товари не могат да бъдат пряко сравнени поради причините, посочени в съображение 100 по-горе.
(355)
Освен това, за разлика от NorthLink 2, Pentland Ferries не публикува своите тарифи за превоз на товари, а вместо това кани своите потенциални клиенти да се свържат с неговите офиси за резервации, за да получат оферта и да направят резервация. Следователно за NorthLink 2 би било трудно умишлено и постоянно да подбива тарифите на Pentland Ferries.
(356)
Отново във връзка с възможно антиконкурентно поведение на NorthLink 2, Pentland Ferries твърди, че NorthLink 2 прилага схема на отстъпки за жителите на Orkney, наречена „friends and family“, която оказва пагубно въздействие върху конкурентната услуга, предоставяна от Pentland Ferries (73).
(357)
Както е посочено по-горе в таблица 7, всички основни тарифи, прилагани от NorthLink 2 за пътници и превозни средства, са по-високи от тези, прилагани от Pentland Ferries. Липсват публични доказателства за възможни отстъпки, практикувани от Pentland Ferries, но дори да се приеме, че то не прилага никакви отстъпки, тарифите, прилагани от NorthLink 2, включително схемата на отстъпката „friends and family“ не са съществено или постоянно по-ниски от тарифите, прилагани от Pentland Ferries. Освен това отстъпките не се предлагат по време на натоварения пиков сезон (юли и август). Още повече, както е отбелязано от органите на Обединеното кралство, че схемата на отстъпки представлява само малка част от превоза, извършван от NorthLink 2 (1,6 %), и дори още по-малка част от приходите на NorthLink 2 (0,5 %). Очакваният приход за NorthLink 2 от продажба на билети в резултат на отстъпките (като се игнорира възможното допълнително търсене, породено от отстъпките) е много ограничен (74). Накрая Pentland Ferries не можа да докаже с конкретни цифри, че е финансово засегнато от тази схема на отстъпки. Следователно Комисията счита, че няма солидни основания за обвинения в антиконкурентно поведение на NorthLink 2 или някакво сериозно нарушение на конкуренцията за сметка на схемата на отстъпки.
(358)
Освен това една заинтересована страна твърди, че NorthLink 2 предлага настаняване „Bed & Breakfast“ в Orkney (когато корабът не се движи през нощта) като търговска дейност при тарифи, които са под себестойността, и че това засяга доставчиците на хотелски услуги „Bed & Breakfast“ (75). Въпреки че този въпрос не е повдигнат в решението за откриване на официална процедура по разследване, не е предоставено конкретно доказателство, показващо, че цените, прилагани от NorthLink 2 за тази услуга, са под себестойността или че тази услуга засяга неблагоприятно приходите на конкурентните хотелски оператори, предлагащи „Bed & Breakfast“. Освен това цените за настаняване на кораб и разходите за осигуряване на такова настаняване не могат да бъдат пряко сравнени с цените за настаняване в хотел и съответните разходи. Следователно Комисията счита, че няма солидни основания да се твърди, че има антиконкурентно поведение от страна на NorthLink 2 или някакво сериозно нарушение на конкуренцията вследствие на тази услуга. Във всеки случай всяко възможно нарушение на конкуренцията не би засегнало търговията между държавите-членки, като се има предвид че то изцяло се осъществява в Orkney.
(359)
Освен оценка на пропорционалността на помощта в миналото Комисията трябва също така да направи проверка дали условията на договора за обществени услуги предлагат достатъчни гаранции, че няма да има свръхкомпенсиране или антиконкурентно поведение в бъдеще.
(360)
Както беше посочено по-горе (76), публичният търг е бил проведен по открит и прозрачен начин.
(361)
От гледна точка на Комисията условията на договора за обществени услуги са подходящи, за да предотвратят свръхкомпенсиране за изпълнението на задълженията за обществени услуги. Компенсацията е ограничена до разходите за дейността (включително разумна печалба) минус приходите от дейността. Разходите, които са допустими за компенсиране, са също така ясно определени в договора за обществени услуги.
(362)
Съществува механизъм за връщане на средства, според който по-голямата част от всяко потенциално надвишение на компенсацията ще бъде върната на шотландските органи. Не се връща само малка част. Ако свръхкомпенсирането е 1 милион GBP например, само 275 000 GBP ще бъдат задържани от NorthLink 2. В случай че свръхкомпенсирането е 10 милиона GBP, само 725 000 GBP ще бъдат задържани от NorthLink 2. Тази система е предназначена да създаде стимул за NorthLink 2 да понижава разходите и да бъде по-ефективно. Тези суми са много ограничени и в съответствие с определението на „разумна печалба“, дадено в Рамката за УОИИ (точка 18 от нея) (77). Въпреки че Рамката за УОИИ не се прилага в настоящия случай, Комисията счита, че сумите на потенциалното свръхкомпенсиране, които могат да бъдат задържани от NorthLink 2, са много ограничени и пропорционални по отношение на сумите на компенсацията.
(363)
Освен това предвиденият марж на печалбата в договора за обществени услуги е резултат от конкурентна тръжна процедура и следователно гарантира, че този марж е определен на разумно ниво.
(364)
Съществува също така клауза в договора за обществени услуги, която гарантира, че ако доставчикът на обществената услуга получи допълнително обществено подпомагане от други източници, безвъзмездната финансова помощ ще бъде съответно понижена.
(365)
В заключение договорът за обществени услуги съдържа достатъчни гаранции срещу свръхкомпенсиране за изпълнението на задълженията за обществени услуги.
(366)
Освен въпроса със свръхкомпенсирането трябва да се прецени също така дали договорът за обществени услуги съдържа достатъчни гаранции, за да се избегне антиконкурентно поведение от страна на NorthLink 2, което може да предизвика ненужно нарушаване на конкуренцията. Такъв би бил случаят например, ако NorthLink 2 би могло последователно да подбива цените на конкурентите, като по този начин ги изхвърли от пазара.
(367)
Договорът за обществени услуги поставя строги условия за ценообразуването на билетите. Той изисква съгласуване с шотландските органи, когато се преразглеждат цените. По-специално NorthLink 2 би нарушило условията на договора за обществени услуги, ако едностранно и необосновано понижи цените с цел отстраняване на съществуващите конкуренти от пазара или недопускане навлизането на нови конкуренти. Освен това NorthLink 2 не може да претендира за допълнителна компенсация поради понижение на приходите, произтичащо от отстъпки или намаления на цените, установени в публикуваната тарифа. Това предотвратява също така възможно антиконкурентно поведение по отношение на цените.
(368)
Друга възможност за нарушаване на пазара би възникнала, ако доставчикът на обществената услуга би могъл, по свое усмотрение, значително да изменя или повишава своята оферта на обществената услуга, например като добави нови маршрути или значително повиши честотите. Ако автоматично би било допустимо NorthLink 2 да получи допълнителна компенсация за тези добавени услуги, това би могло да предизвика нежелателно нарушаване на конкуренцията, извън това, което разумно може да бъде прието за равностойно на изпълнението на задължения за обществени услуги.
(369)
Договорът за обществени услуги изрично предвижда предварително съгласуване с шотландските министри и одобряване от тях преди всяко значително коригиране на публикуваните разписания и честоти или на одобрените услуги.
(370)
Договорът за обществени услуги съдържа също така специфични условия, които забраняват на оператора кръстосано субсидиране между неговата обществена услуга и дейностите, които не са свързани с обществената услуга, и изискват всички транзакции между NorthLink 2 и неговите дъщерни дружества да се извършват на база равнопоставеност и независимост на страните.
(371)
Почти всички дейности на NorthLink 2 попадат в обхвата на договора за обществени услуги. Въпреки това, с цел гарантиране на прозрачността, трябва да има отделно водене на счетоводството на неговите дейности, свързани с обществени услуги, и неговите потенциални дейности, несвързани с обществени услуги, или търговски дейности в съответствие с разпоредбите на Директивата за прозрачността.
(372)
Съгласно условията на договора за обществени услуги, NorthLink 2 трябва да отчита ежегодно действителните разходи, направени при изпълнението на задачите за предоставяне на обществена услуга. В този „отчет за действителни резултати“ разходите за обществената услуга са отделени от останалите дейности на NorthLink 2. Следователно по този начин е гарантирано, че размерът на публичните средства, отпуснати на NorthLink 2, и използването на тези средства са ясно разграничени от останалата част от дейностите на NorthLink 2. Договорът за обществени услуги изрично предвижда необходимостта от поддържане на ясни, отделни и прозрачни счетоводни системи за финансиране и осъществяване на дейностите по предоставяне на обществени услуги.
(373)
С цел да се гарантира, че разходите, направени във връзка с дейностите, свързани с обществени услуги, са ясно разграничени от разходите, направени във връзка с други дейности, необходимо е също така да се въведе подходяща система за разпределение на разходите, които са общи за двата вида дейности.
(374)
Договорът за обществени услуги съдържа подробно описание на всички разходи, които са допустими за компенсиране. Освен безвъзмездната финансова помощ за покриване на дефицита, която е предназначена да покрива всички оперативни разходи, свързани с предоставянето на обществената услуга (например разходи за морски персонал, гориво, такси за ползване на терминалите, таксуване, застраховка и т.н.), предвидени са също така добавки за непредвидени повишения на разходите за гориво и за капиталови разходи, свързани с придобиването на активи за предоставянето на договорените услуги. Всички разходи, обхванати от безвъзмездната финансова помощ за покриване на дефицита, са точно количествено определени в базовия сценарий и условията за прилагане и за определяне на потенциалните добавки за гориво и капиталови добавки са точно определени в договора за обществени услуги.
(375)
Следователно договорът за обществени услуги е достатъчно ясен по отношение на разпределението на разходите между дейностите, свързани с обществени услуги, и дейностите, които не са свързани с обществени услуги.
(376)
Комисията отбелязва като положително в този контекст, че органите на Обединеното кралство възнамеряват публично да се консултират със заинтересованите страни винаги, когато се въвеждат значителни промени в задълженията на NorthLink 2 за обществени услуги за маршрутите в района на северните острови. Те ще изискват също така NorthLink 2 да предоставя отделни одитирани отчети за приходите и разходите за дейностите, свързани с обществената услуга, и за търговските дейности, считано от финансовата 2009-2010 година и възнамеряват да включват тези изисквания във всички бъдещи договори за обществени услуги за фериботни услуги в района на северните острови.
5.3.4.4. Заключение
а) NorthLink 1 (2002-2006 г.)
(377)
Задълженията за обществени услуги, възложени на NorthLink 1, са правилно определени и подходящо възложени. Държавната помощ, предоставена на NorthLink 1 през периода 2002-2006 г., не представлява свръхкомпенсиране на дружеството за изпълнението на задачите по обществената услуга, с които е натоварено. Липсват също така достатъчни доказателства за антиконкурентно поведение, което изкуствено би повишило разходите за обществената услуга, като предизвика по този начин ненужно нарушаване на конкуренцията.
(378)
Следователно държавната помощ, предоставена на NorthLink 1 през периода 2002-2006 г., е съвместима с член 86, параграф 2 от Договора.
б) NorthLink 2 (2006-2012 г.)
(379)
Държавната помощ, предоставена на NorthLink 2 до момента, не представлява свръхкомпенсиране на дружеството за изпълнение на възложените му задачи за обществена услуга. Липсват също така достатъчни доказателства за антиконкурентно поведение, което изкуствено би завишило разходите за обществената услуга, като по този начин предизвика неправомерно нарушение на конкуренцията.
(380)
УОИИ за обслужването на маршрутите в района на северните острови е добре определена и е била надлежно възложена на NorthLink 2. Налице са достатъчни гаранции, осигуряващи, че предоставената компенсация на NorthLink 2 е пропорционална на неговите задължения за обществени услуги. Следователно държавната помощ, предоставена на NorthLink 2 за обслужването на тези маршрути, е съвместима с член 86, параграф 2 от Договора за ЕО.
6. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(381)
Въз основа на горното се стигна до заключението, че държавната помощ, предоставена на CalMac за обслужването на всички маршрути в района на западните острови, с изключение на Gourock-Dunoon, представлява съществуваща помощ, която е съвместима с член 86, параграф 2 от Договора.
(382)
По отношение на маршрута Gourock-Dunoon, в съответствие с член 19 от Процедурния регламент, Комисията отбелязва приемането от органите на Обединеното кралство на подходящите мерки, предложени от нея в съответствие с член 18 от Процедурния регламент, и счита, че при правилно прилагане на подходящите мерки, описани по-горе, мярката за съществуваща помощ също ще бъде съвместима с член 86, параграф 2 от Договора. Обединеното кралство се приканва да започне процедурите, които са необходими за обявяването на публичен търг за този маршрут преди края на 2009 г. Срокът на действие на последвалия договор за обществени услуги следва да започне преди края на юни 2011 г. Прилагането на гореописаните подходящи мерки ще бъде наблюдавано отблизо от Комисията, като от Обединеното кралство се изисква редовно да я информира за всички предприети стъпки в процеса на прилагане.
(383)
Комисията счита, че държавната помощ, предоставена на NorthLink 1 и NorthLink 2 за обслужването на маршрутите в района на северните острови съответно през 2002-2006 г. и 2007-2009 г., е съвместима с член 8, параграф 2 от Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Съществуващата държавна помощ, предоставена на CalMac Ferries Ltd. съгласно договора за обществени услуги за предоставянето на фериботни услуги в района на шотландските западни острови (с изключение на маршрута Gourock-Dunoon), е съвместима с член 86, параграф 2 от Договора.
Член 2
Съществуващата държавна помощ, предоставена на Cowal Ferries Ltd. по отношение на обслужването на маршрута Gourock-Dunoon, е съвместима с член 86, параграф 2 от Договора, при условие че Обединеното кралство приеме да приложи подходящи мерки в съответствие с член 19 от Регламент (ЕО) № 659/1999.
По-специално Обединеното кралство следва да стартира процедурите, които са необходими за обявяването на публичен търг за маршрута Gourock-Dunoon, преди 31 декември 2009 г. Срокът на действие на последвалия договор за обществени услуги трябва да започне преди 30 юни 2011 г.
Член 3
Обединеното кралство незабавно уведомява Комисията за стъпките, които са предприети с оглед прилагане на неговите ангажименти по отношение на финансирането на маршрута Gourock-Dunoon.
Член 4
Държавната помощ, предоставена на NorthLink Orkney and Shetland Ferries Ltd. и на NorthLink Ferries Ltd. съгласно съответните договори за обществени услуги за предоставянето на фериботни услуги в района на шотландските северни острови е съвместима с член 86, параграф 2 от Договора.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия.
Съставено в Брюксел на 28 октомври 2009 година.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 28 ottobre 2009
relativa all'aiuto di Stato C 16/08 (ex NN 105/05 e NN 35/07) applicato dal Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord -Sovvenzioni a CalMac e NorthLink per i servizi di trasporto marittimo in Scozia
[notificata con il numero C(2009) 8117]
(Il testo in lingua inglese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/98/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 88, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, comma a,
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente ai detti articoli (1) e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDURA
(1)
Con lettera del 19 dicembre 2003, il Regno Unito ha informato la Commissione delle azioni che il governo scozzese intendeva intraprendere per mettere i servizi di traghetto scozzesi «in linea con la [loro] interpretazione della normativa europea in materia di aiuti di Stato ai trasporti marittimi».
(2)
Con lettere del 19 aprile 2004 e del 30 giugno 2004, il Regno Unito ha informato la Commissione dell'intenzione del governo scozzese di indire due gare pubbliche d'appalto per fornire servizi di trasporto alle isole settentrionali e occidentali.
(3)
Da allora la Commissione ha ricevuto dalle parti interessate diversi reclami formali e commenti informali riguardanti presunti aiuti di Stato incompatibili concessi alle imprese che gestiscono tali servizi di trasporto (2).
(4)
In seguito a tali reclami, la Commissione ha inviato al Regno Unito numerose richieste di informazioni supplementari ai sensi dell'articolo 5 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio del 22 marzo 1999 che stabilisce le modalità di applicazione dell'articolo 93 (ora articolo 88) del trattato CE (3) (in prosieguo denominato «regolamento di procedura»), alle quali sono fornite le relative risposte.
(5)
Il 16 aprile 2008 la Commissione ha deciso di avviare un procedimento d'indagine formale in merito alle misure di aiuto di Stato relative a NorthLink Ferries Limited, Cowal Ferries Limited e CalMac Ferries Limited (4).
(6)
Il 16 luglio 2008 il Regno Unito ha inviato le proprie osservazioni in risposta alla decisione di avviare il procedimento d'indagine formale. Con lettere del 22 dicembre 2008 e del 2 febbraio 2009 il Regno Unito ha fornito informazioni supplementari.
(7)
In seguito alla pubblicazione della decisione di avviare il procedimento d'indagine formale, la Commissione ha ricevuto osservazioni da numerose parti interessate. Il Regno Unito è stato invitato a rispondere a tali osservazioni.
(8)
L'11, 12 e 13 dicembre 2008 la Commissione ha incontrato i rappresentanti di numerose parti interessate: NorthLink Ferries Limited, Cowal Ferries Limited, CalMac Ferries Limited, Pentland Ferries, Western Ferries (Clyde) Limited, il Consiglio di contea delle Orkney, il Consiglio dell'Argyll e dell'isola di Bute, il Consiglio dell'Inverclyde, gli Scottish Ministers, il governo scozzese e il Peer Pressure Group.
(9)
Sulla base delle informazioni supplementari ricevute nel corso del procedimento d'indagine formale, la Commissione ha concluso che una parte del regime costituiva un aiuto esistente. Ha pertanto deciso di avviare, parallelamente al procedimento d'indagine formale, la procedura di cooperazione di cui all'articolo 17 del regolamento di procedura.
(10)
Il 17 marzo 2009 la Commissione ha incontrato i rappresentanti del Regno Unito. In questo incontro, conformemente all'articolo 17 del regolamento di procedura, la Commissione ha informato lo Stato membro del fatto che considerasse una parte del regime come un aiuto esistente e ha espresso la propria posizione preliminare secondo cui alcuni aspetti del programma non erano più compatibili con il mercato comune. Le autorità dello Stato membro hanno avuto la possibilità di presentare le proprie osservazioni su questa posizione preliminare sia nel corso dell'incontro sia, successivamente, in forma scritta.
(11)
Il 23 marzo 2009, la Commissione ha richiesto informazioni supplementari al Regno Unito. Tali informazioni sono state fornite il 15 maggio 2009 e il 3 luglio 2009.
2. DESCRIZIONE
(12)
Il caso riguarda la fornitura di regolari servizi di navigazione su traghetto tra il continente scozzese e le isole al largo delle coste scozzesi occidentali e settentrionali. Tali servizi sono attualmente forniti soprattutto nell'ambito di contratti di servizio pubblico (5) e gli operatori beneficiano di compensazioni per le prestazioni erogate.
(13)
Poiché i quadri giuridici che disciplinano i servizi pubblici erogati nelle isole occidentali e settentrionali sono diversi e i beneficiari costituiscono soggetti giuridici separati, nel prosieguo della presente decisione le rotte riguardanti le isole occidentali e quelle settentrionali saranno trattate separatamente.
2.1. ISOLE OCCIDENTALI
2.1.1. ROTTE MARITTIME
(14)
Le rotte dei traghetti operanti nelle isole scozzesi occidentali sono riportate nella mappa 1.
Mappa 1
Rotte marittime in Scozia occidentale
2.1.2. OPERATORI
2.1.2.1. CalMac Ferries Ltd
(15)
Durante gli anni Cinquanta i servizi di navigazione costiera per il trasporto di passeggeri, posta e merci nelle isole occidentali (6) erano dominati da due imprese pubbliche: la Caledonian Steam Packet Company Ltd e la David MacBrayne Ltd.
(16)
Nel 1973, la Caledonian Steam Packet Company Ltd si è fusa con parte della David MacBrayne Ltd per costituire la Caledonian MacBrayne Ltd. La nuova società è stata incaricata della maggior parte dei servizi di linea sul Firth of Clyde e nelle Highlands e isole occidentali.
(17)
Prima del 2006 la Caledonian MacBrayne Ltd. era interamente di proprietà dello Stato, sotto la responsabilità del Segretario di Stato scozzese; dopo la devoluzione del 1999 è divenuta di proprietà del governo scozzese.
(18)
Nel mese di ottobre 2006 la Caledonian MacBrayne Ltd è stata ristrutturata in modo da separare il ruolo di proprietario del patrimonio navale e portuale dal ruolo di operatore dei traghetti. La nuova struttura è rappresentata nel grafico 1.
Grafico 1
Attuale assetto proprietario
(19)
La gestione dei servizi di traghetto è stata trasferita a due nuove compagnie, CalMac Ferries Ltd e Cowal Ferries Ltd, costituite come due filiali al 100 % della David MacBrayne Ltd. Quest'ultima era in precedenza una società inattiva, interamente di proprietà del governo scozzese.
(20)
La CalMac Ferries Ltd. ha acquisito i servizi per le Ebridi insieme a due filiali al 100 %, Caledonian MacBrayne Crewing (Guernsey) Ltd e Caledonian MacBrayne HR (UK) Ltd, che impiegano rispettivamente il personale di bordo e il personale di terra.
(21)
La Cowal Ferries Ltd ha preso in gestione i servizi sul Clyde.
(22)
Parallelamente la Caledonian Maritime Assets Ltd. (in prosieguo denominata «CMAL») ha mantenuto la proprietà delle navi e dei moli utilizzati per la gestione dei servizi di traghetto su Clyde ed Ebridi.
(23)
Secondo i nuovi accordi, la CMAL concede in noleggio le navi e i moli alla CalMac Ferries Ltd. e alla Cowal Ferries Ltd. Inoltre è proprietaria e gerente delle strutture portuali in quasi metà delle 50 destinazioni servite da CalMac Ferries Ltd a Cowal Ferries Ltd. La CMAL è interamente e direttamente di proprietà del governo scozzese.
(24)
Attualmente la CalMac Ferries Ltd. prende a noleggio dalla CMAL una flotta di 29 navi per fornire servizi di trasporto di passeggeri, veicoli e spedizioni alle isole al largo della costa occidentale della Scozia e nell'estuario del Clyde. Altre due navi sono tenute mediante contratti di noleggio separati.
(25)
Anche la Cowal Ferries Ltd prende a noleggio le sue tre navi dalla CMAL.
(26)
Dal momento che le varie compagnie di cui sopra appartengono allo stesso gruppo, nonché per semplicità, nel prosieguo della presente decisione la denominazione «CalMac» sarà indistintamente utilizzata per riferirsi alle compagnie di proprietà della David MacBrayne Ltd e, per il periodo precedente la ristrutturazione, alla Caledonian MacBrayne Ltd, alla Caledonian Steam Packet Company Ltd e alla David MacBrayne Ltd.
(27)
Attualmente la rete di collegamenti servita dalla CalMac comprende 26 rotte. Per quanto concerne la sola CalMac Ferries Ltd., nell'anno conclusosi il 31 marzo 2006 essa ha trasportato lungo queste rotte 5,3 milioni di passeggeri, 1,1 milioni di autoveicoli, 94 000 veicoli commerciali e 14 000 autobus di linea.
2.1.2.2. Western Ferries Ltd
(28)
La CalMac non ha praticamente concorrenti sulle rotte che serve. La sua unica concorrente, la Western Ferries Ltd, opera esclusivamente nell'estuario del Clyde tra Gourock, situata nella porzione settentrionale del Firth of Clyde, e Dunoon, situata nella penisola scozzese di Cowal, come illustrato nella mappa 2.
Mappa 2
Rotte marittime nell'estuario del Clyde
(29)
La Western Ferries ha iniziato a operare sulla rotta Gourock-Dunoon nel 1973. Attualmente possiede quattro navi per il trasporto combinato di veicoli e passeggeri che compiono numerosi viaggi giornalieri ed è responsabile dell'88 % del traffico di autoveicoli, dell'86 % del traffico merci e del 68 % circa del traffico passeggeri (7).
2.1.3. OBBLIGHI DEL SERVIZIO PUBBLICO
(30)
Il quadro giuridico generale che consente il sostegno finanziario per l'erogazione di servizi di trasporto su traghetto in Scozia è il Highlands and Islands Shipping Services Act del 1960 (8) modificato dal punto 70 del Transport (Scotland) Act 2001 (9) e dal punto 45 del Transport (Scotland) Act 2005 (10). Questo quadro giuridico è stato completato da «iniziative» del Segretario di Stato in accordo con la CalMac (11).
(31)
Il quadro giuridico è molto generale. Esso afferma fondamentalmente che le autorità scozzesi possono versare anticipi sotto forma di sovvenzioni o prestiti a persone per finalità relative a trasporti. Non specifica in dettaglio le condizioni per versare tali anticipi. L'iniziativa del 1995 stabilisce sovvenzioni e prestiti alla CalMac per l'erogazione di servizi di trasporto via mare al fine di mantenere o migliorare le condizioni economiche o sociali nelle Highlands e nelle isole. Le sovvenzioni a sostegno del reddito sono destinate a coprire i deficit di gestione, mentre sovvenzioni e prestiti in conto capitale sono volti a scopi di investimento, quali l'acquisto di imbarcazioni e lavori su moli e porti.
(32)
Tutti i dettagli del servizio pubblico, quali rotte aventi diritto agli aiuti, regolarità, frequenze, capienze, tariffe e ammontare dei sussidi, sono stati decisi dalle autorità scozzesi e comunicati alla CalMac mediante lettere annuali.
(33)
Nel mese di ottobre 2006, con la ristrutturazione della CalMac, si è estinta l'ultima iniziativa del 1995. Non sono state firmate ulteriori iniziative da allora fino a settembre 2007, quando è entrato in vigore l'attuale contratto di servizio pubblico del 2007.
(34)
Dal mese di settembre 2007 la CalMac ha erogato servizi di trasporto su traghetto conformemente al contratto di servizio pubblico del 2007 stipulato in seguito alla sua offerta vincente in una procedura di appalto pubblico (12) (l'unico altro offerente era la V-Ships, poi ritiratasi dalla gara). Il contratto di servizio pubblico del 2007 copre tutte le rotte gestite fino a quel momento dalla CalMac, ad eccezione della rotta Gourock-Dunoon, e specifica in dettaglio gli obblighi di servizio pubblico da rispettare. I servizi comprendono il trasporto di passeggeri, autoveicoli e merci. Le navi utilizzate per prestare i servizi sono prese a noleggio dalla CMAL, la compagnia costituita a ottobre 2006 la cui unica attività è la proprietà e il noleggio delle navi.
(35)
Nel 2005-2006 è stato bandito un appalto pubblico per la rotta Gourock-Dunoon al fine di individuare operatori che erogassero un servizio senza restrizioni e non sovvenzionato. Nella fase iniziale hanno manifestato interesse tre compagnie (Western Ferries, CalMac e V-Ships), ma infine nessuna società ha presentato offerte.
(36)
Fino all'entrata in vigore del contratto di servizio pubblico del 2007, la compensazione per la gestione della rotta Gourock-Dunoon non era distinta dalla compensazione erogata per le altre rotte, poiché si effettuava un solo pagamento in blocco, senza vincoli ipotecari a singole rotte. A decorrere dall'entrata in vigore del contratto di servizio pubblico del 2007, la sovvenzione per la rotta Gourock-Dunoon è versata separatamente alla CalMac.
(37)
Gli obblighi di servizio pubblico per tale rotta e la relativa compensazione si riferiscono al solo trasporto di passeggeri, con l'esclusione dei veicoli commerciali. Tuttavia la CalMac è libera di fornire servizi di trasporto di veicoli commerciali in termini puramente commerciali.
(38)
Poiché la rotta Gourock-Dunoon era esclusa dal contratto di servizio pubblico del 2007, la base legale per la compensazione relativa a questa rotta continua ad essere il Highlands and Islands Shipping Services Act del 1960 modificato dal punto 70 del Transport (Scotland) Act del 2001 e dal punto 45 del Transport (Scotland) Act del 2005.
(39)
Nel corso degli anni vi è stata una considerevole continuità nelle rotte gestite dalla CalMac nelle isole occidentali. Tuttavia per decisione delle autorità scozzesi sono intervenuti alcuni cambiamenti tra cui la chiusura di una rotta in seguito alla creazione di un ponte, nuovi servizi su rotte esistenti e un aumento delle frequenze. Le capienze si sono generalmente accresciute mediante la sostituzione di navi vecchie con nuove navi, spesso in grado di offrire capienze maggiori rispetto alle imbarcazioni sostituite (13). In generale le tariffe sono aumentate in linea con l'inflazione (14).
(40)
Finora la CalMac ha ricevuto dalle autorità scozzesi i seguenti pagamenti relativi a questi obblighi del servizio pubblico:
Tabella 1
Sovvenzioni pubbliche concesse alla CalMac dal 1995
(milioni di GBP)
Sovvenzioni a copertura dei deficit
Sovvenzioni/prestiti in conto capitale (15)
Totale
1995/1996
8,3
8,5
16,8
1996/1997
11,7
2,3
14,0
1997/1998
10,5
9,9
20,4
1998/1999
14,4
11,9
26,4
1999/2000
15,0
9,7
24,7
2000/2001
19,0
6,5
25,5
2001/2002
20,4
1,8
22,2
2002/2003
18,9
7,7
26,6
2003/2004
25,9
2,8
28,7
2004/2005
25,1
8,8
33,9
2005/2006
31,4
6,2
37,6
2006/2007
34,2
9,9
44,1
2007/2008
40,5
4,9
45,3
(41)
Per quanto riguarda la rotta Gourock-Dunoon, il Regno Unito ha fornito informazioni finanziarie indicanti il volume d'affari netto delle attività di servizio pubblico (in prevalenza trasporto passeggeri) e delle attività commerciali (in prevalenza servizio veicoli) svolte dalla CalMac a decorrere dall'esercizio finanziario 2002/03:
Tabella 2
Conto profitti e perdite del servizio pubblico e delle attività commerciali della CalMac sulla rotta Gourock-Dunoon dal 2002/2003
(milioni di GBP)
Attività di servizio pubblico
Attività commerciali
Totale
Ricavi
Spese
Profitti/Perdite
Ricavi
Spese
Profitti/Perdite
Profitti/Perdite
2002/2003
0,7
-3,1
-2,4
1,0
-0,5
0,5
-1,9
2003/2004
0,7
-3,4
-2,7
0,8
-0,5
0,3
-2,4
2004/2005
0,8
-3,4
-2,7
1,0
-0,5
0,5
-2,2
2005/2006
0,9
-3,8
-2,9
0,9
-0,5
0,4
-2,5
2006/2007
0,9
-3,7
-2,8
1,0
-0,5
0,4
-2,4
2007/2008
0,9
-3,7
-2,7
1,0
-0,5
0,5
-2,3
(42)
Gli importi indicati nella tabella 2 derivano da una procedura di contabilità analitica eseguita sulla base della contabilità tenuta per legge. I ricavi commerciali sono per lo più ricavi provenienti dai veicoli e dai rispettivi passeggeri (16). I ricavi del servizio pubblico provengono per lo più da passeggeri a piedi. Sul versante delle spese, i costi comuni quali quelli sostenuti per personale, imbarcazioni e terminali relativi a navi con utenza mista di passeggeri e veicoli sono suddivisi in base all'utilizzo medio della capienza della nave per autoveicoli e per passeggeri a piedi.
(43)
Il revisore aziendale (KPMG LLP) ha eseguito procedure stabilite congiuntamente relativamente a metodologia, dettagli della contabilità e contenuto delle dichiarazioni. Non sono state identificate differenze significative tra gli importi indicati nella summenzionata tabella 2 e i sottostanti libri e registri contabili della CalMac.
2.2. ISOLE SETTENTRIONALI
2.2.1. ROTTE MARITTIME
(44)
Le rotte dei traghetti operanti nelle isole scozzesi settentrionali (arcipelaghi Orkney e Shetland) sono riportate nella mappa 3.
Mappa 3
Rotte marittime in Scozia settentrionale
2.2.2. OPERATORI
2.2.2.1. NorthLink
(45)
La NorthLink Orkney and Shetland Ferries Ltd (in prosieguo denominata «NorthLink 1») è stata costituita nel 2000 come joint venture al 50/50 tra la Royal Bank of Scotland, una delle principali banche del Regno Unito, e la CalMac.
(46)
Tra il 2002 e il 2006 la NorthLink 1 gestiva due rotte nell'ambito di un contratto di servizio pubblico: una rotta triangolare tra Aberdeen (continente scozzese), Kirkwall (Orkney) e Lerwick (Shetland) e una rotta più breve tra Scrabster (continente scozzese) e Stromness (Orkney), attraverso il Pentland Firth.
(47)
Il traffico marittimo annuo totale dei passeggeri su queste due rotte ammonta a circa 300 000.
(48)
Nel 2006 è stata costituita una nuova compagnia, la NorthLink Ferries Ltd. (in prosieguo denominata «NorthLink 2»), quale filiale al 100 % della CalMac (a sua volta detenuta al 100 % dal governo scozzese). Nel 2006 la NorthLink 2 ha assunto la gestione delle due rotte per le isole settentrionali e la maggior parte dei patrimoni e del personale della NorthLink 1. Opera nell'ambito di un contratto di servizio pubblico firmato il 6 luglio 2006 e valido fino al 2012.
(49)
Attualmente la NorthLink 2 opera con due navi per il trasporto combinato di passeggeri, autoveicoli e merci e due navi per il trasporto di merci e bestiame.
(50)
La NorthLink 1 continua a esistere, ma è di fatto una società inattiva, priva di attività regolari e con poche risorse finanziarie.
2.2.2.2. P&O Ferries
(51)
Tra il 1997 e il 2002, la P&O Ferries gestiva le due rotte poi servite da NorthLink 1 e 2 nell'ambito di un contratto di servizio pubblico. La P&O Ferries non opera più su tali rotte.
2.2.2.3. Pentland Ferries
(52)
A decorrere dal 2001 la Pentland Ferries fornisce un servizio giornaliero sulla rotta tra Gills Bay, nel continente scozzese, e St. Margaret's Hope, nelle Orkney. La Pentland Ferries gestisce due servizi passeggeri, autoveicoli e merci e attualmente trasporta l'80 % circa di tutti i carichi di bestiame e di merci pericolose tra il continente scozzese e le isole Orkney.
2.2.2.4. Streamline Shipping
(53)
Dal 1984 la Streamline Shipping gestisce un servizio bisettimanale di trasporto merci in container tra Aberdeen e Lerwick, utilizzando navi merci lift-on lift-off prese a nolo o la propria nave portacontainer. Nel 1987 ha anche avviato servizi di trasporto container da Aberdeen a Kirkwall, nelle Orkney, utilizzando navi merci load on/load off (in prosieguo denominate «lo-lo»).
(54)
A metà del 2008, il governo scozzese ha affidato alla Streamline Shipping un contratto merci per il trasporto di merci alle isole settentrionali.
2.2.2.5. John O'Groats Ferries
(55)
La John O'Groats Ferries gestisce dal 1971 un servizio turistico di traghetti passeggeri da John O'Groats, nel continente scozzese, a Burwick, nelle Orkney. La John O'Groats Ferries eroga il proprio servizio esclusivamente da maggio alla fine di settembre.
2.2.2.6. Norse Islands Ferries
(56)
Tra il settembre del 2002 e il giugno del 2003, la Norse Islands Ferries ha gestito una o, talvolta, due navi per il solo trasporto di merci tra il continente scozzese e le isole Shetland. La Norse Islands Ferries non opera più su questa rotta.
2.2.3. OBBLIGHI DEL SERVIZIO PUBBLICO
(57)
Due rotte per le isole settentrionali sono soggette a obblighi di servizio pubblico: la rotta triangolare tra Aberdeen (continente scozzese), Kirkwall (Orkney) e Lerwick (Shetland) e la più breve rotta tra Scrabster (continente scozzese) e Stromness (Orkney).
(58)
Tali rotte sono state oggetto di tre appalti pubblici che hanno dato origine a tre contratti di servizio pubblico tra le autorità scozzesi e tre operatori: P&O Ferries dal 1997 al 2002, NorthLink 1 dal 2002 al 2006 e NorthLink 2 dal 2006 al 2012. Nelle prime due gare d'appalto, gli obblighi di servizio pubblico coprivano soltanto il traffico passeggeri (il trasporto di merci non era sovvenzionato ma neppure vietato). Il contratto dal 2006 al 2012, invece, include anche un obbligo di servizio pubblico per il trasporto di merci entro un limite stabilito.
2.2.3.1. Il contratto di servizio pubblico del 1997 con la P&O Ferries
(59)
Nel giugno del 1995 le autorità scozzesi hanno indetto una gara aperta per le rotte Aberdeen-Kirkwall-Lerwick e Scrabster-Stromness, decidendo di non consentire alla CalMac di partecipare alla gara d'appalto.
(60)
La gara ha condotto il governo scozzese a scegliere la P&O Ferries. In base al contratto di servizio pubblico, alla P&O Ferries doveva essere pagata una sovvenzione annuale, soggetta ad «accordi di clawback» (recupero) al fine di limitare gli eventuali vantaggi qualora i profitti della compagnia avessero superato le previsioni. Durante il periodo dal 1997 al 2002 (17) la P&O Ferries ha ricevuto 55 milioni di GBP dalle autorità scozzesi per l'esecuzione del contratto.
(61)
Ai sensi del contratto di servizio pubblico, la sovvenzione era limitata a passeggeri, autoveicoli accompagnati e altri veicoli associati quali camper e motocicli.
2.2.3.2. Il contratto di servizio pubblico del 2000 con la NorthLink 1
(62)
Nel 1998 il governo scozzese ha avviato una nuova procedura di gara relativa a un contratto di servizio pubblico per il periodo 2002-2007 sulle rotte Aberdeen-Kirkwall-Lerwick e Scrabster-Stromness.
(63)
Sebbene tra le specifiche del servizio nell'appalto pubblico fosse presente l'indicazione che gli operatori dovessero fornire una capienza necessaria a trasportare merci, era previsto che tale elemento del servizio fosse gestito su base commerciale, vale a dire senza sovvenzioni. Ai partecipanti è stata lasciata la possibilità di stabilire l'esatto livello dei servizi di trasporto merci messi a disposizione, tuttavia la capienza doveva essere sufficiente per trasportare almeno i livelli di carico forniti dalla P&O Ferries in quel periodo, inclusi ragionevoli margini di ampliamento per lo aumento stimato della domanda.
(64)
L'appalto pubblico specificava la configurazione delle rotte e il numero minimo di viaggi necessario, ma richiedeva ai partecipanti di proporre orari dettagliati. Inoltre richiedeva al partecipante aggiudicatario di concordare il piano tariffario con il governo scozzese e di pubblicare le tariffe massime. Era previsto che le tariffe iniziali non fossero fissate a un livello significativamente superiore alle tariffe medie.
(65)
Nel novembre 1998, tredici operatori marittimi hanno manifestato interesse all'appalto pubblico. Sei operatori di traghetti sono stati inseriti nell'elenco ristretto e tre hanno infine presentato le proprie offerte nel giugno 1991: SERCO Denholm, P&O Ferries e NorthLink 1.
(66)
Il governo scozzese ha escluso l'offerta della SERCO Denholm in quanto si trattava dell'offerta più alta e anche perché ha considerato inaccettabile la richiesta del partecipante di essere autorizzato a vendere le proprie navi o a trasferire i noleggi ancora in corso al governo scozzese alla fine del contratto.
(67)
Nel settembre 2000 il governo scozzese ha scelto come migliore offerente la NorthLink 1. L'offerta della NorthLink 1 per un contributo di 45,7 milioni di GBP per il contratto di cinque anni era di 14 milioni di GBP inferiore all'offerta della P&O. I costi previsti della NorthLink 1 erano superiori a quelli della P&O Ferries, ma essa prevedeva anche di generare un aumento di circa 8 milioni di GBP di ricavi da passeggeri e di altri 13 milioni di GBP da surplus di trasporto merci perché le sue ipotesi di aumento di traffico erano superiori. La NorthLink 1 era anche preparata ad accettare meno profitti dal contratto rispetto alla P&O Ferries.
(68)
Il contratto tra la NorthLink 1 e il governo scozzese è stato firmato nel dicembre 2000. In seguito all'aggiudicazione dell'appalto, la NorthLink 1 ha ordinato tre nuovi traghetti passeggeri/veicoli e ottenuto una nave di seconda mano destinata esclusivamente al trasporto merci.
(69)
Era inizialmente previsto che il nuovo operatore avesse il tempo di commissionare e costruire nuove navi pronte a intraprendere le attività nell'aprile 2002. Tuttavia la NorthLink 1 è stata in grado di intraprendere le attività il 1o ottobre 2002. A causa di tale ritardo, il governo scozzese ha prolungato il contratto di servizio pubblico con la P&O Ferries per sei mesi.
(70)
Le previsioni di costi e ricavi alla base dell'offerta della NorthLink 1 si sono rivelate essere troppo ottimistiche. Tra il 1997 e il 2002 la P&O Ferries era stata l'unico operatore a offrire un servizio roll on/roll off (in prosieguo «ro-ro») per passeggeri, autoveicoli e merci tra il continente scozzese e le isole settentrionali. Nelle sue previsioni la NorthLink 1 aveva supposto di godere anch'essa di un monopolio sul traffico ro-ro.
(71)
Tuttavia tale supposizione non si è realizzata. Nella primavera del 2001 un nuovo operatore, la Pentland Ferries, ha iniziato a prestare servizi dal continente scozzese alle Orkney, occupando progressivamente una quota sostanziale del mercato passeggeri, autoveicoli e merci delle Orkney.
(72)
Nel luglio 2002 un consorzio di tre trasportatori su strada (18) ha annunciato la propria intenzione di costituire una nuova compagnia di navigazione, la Norse Island Ferries, in reazione alle tariffe merci annunciate nel 2001 dalla NorthLink 1 e considerate troppo elevate rispetto alle tariffe precedentemente offerte dalla P&O Ferries. All'inizio del settembre 2002 la Norse Island Ferries ha iniziato a offrire un servizio merci ro-ro giornaliero tra le Shetland e il continente scozzese e, per i primi mesi di attività, sembrava occuparsi di una elevata percentuale del mercato merci.
(73)
In seguito all'annuncio del 2001 del nuovo servizio merci della Pentland Ferries, la NorthLink 1 ha richiesto discussioni con il governo scozzese riguardo all'impatto di questa nuova concorrenza sulla sua posizione finanziaria. La NorthLink 1 ha messo a disposizione del governo scozzese il proprio modello commerciale per consentirgli di esaminare l'impatto della concorrenza sulla vitalità della compagnia. In base a tale modello, la NorthLink 1 prevedeva inizialmente un utile totale di 14,9 milioni di GBP nel corso della durata del contratto. Il mutamento di circostanze aveva trasformato tale valore in una previsione di perdita per 16,4 milioni di GBP. Questo ha suscitato seri dubbi sulla solvibilità dell'aggiudicatario e sulla sua capacità di eseguire l'appalto. Secondo il Regno Unito, il fattore principale era la concorrenza della Norse Island Ferries, dal momento che questa rappresentava oltre 25,5 milioni dei 31,3 milioni di GBP di inversione negativa sui libri contabili della compagnia.
(74)
La concorrenza della Norse Islands Ferries sul mercato merci per le Shetland è terminata all'inizio del giugno 2003, in seguito alla decisione della società di cessare le attività. Tale situazione ha offerto alla NorthLink 1 la prospettiva di tornare vitale. Il governo scozzese ha quindi deciso di continuare a finanziare la NorthLink 1 in linea con le condizioni del contratto di servizio pubblico, ritenendo che la cessazione della Norse Islands Ferries potesse essere sufficiente per consentire al contratto di restare in vigore per l'intera durata prevista.
(75)
Tuttavia nell'estate del 2003, alcuni mesi dopo l'inizio delle attività, la NorthLink 1 ha informato il governo scozzese di non potere più realisticamente adempiere agli obblighi contrattuali per il prosieguo del periodo previsto dal contratto di servizio pubblico, cioè fino alla fine del settembre 2007.
(76)
Il governo scozzese ha esaminato la situazione finanziaria della compagnia, con l'assistenza di contabili indipendenti, e ha concluso che la NorthLink 1 era prossima all'insolvenza.
(77)
Secondo il governo scozzese, se alla NorthLink 1 non fossero state versate sovvenzioni aggiuntive sarebbe sorto il rischio, qualora fossero state depositate procedure formali di insolvenza contro la compagnia (possibili da parte di alcuni creditori), di interruzione dei servizi essenziali. Il futuro a lungo termine degli obblighi di servizio pubblico sarebbe dipeso dalla volontà del curatore designato a gestire la compagnia. Il curatore non sarebbe stato vincolato da alcun obbligo contrattuale della compagnia e pertanto non sarebbe stato neppure tenuto a erogare il servizio sovvenzionato.
(78)
L'8 aprile 2004, in seguito a contatti con i servizi della Commissione, il governo scozzese ha annunciato la propria intenzione di riappaltare il servizio e ha pubblicato un bando di gara relativo a tale appalto nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea. Parallelamente a tale nuova procedura di gara, che sarà descritta di seguito, il governo scozzese ha adottato diverse misure per assicurare la continuità dei servizi essenziali durante il periodo di transizione.
2.2.3.3. La Nota di Emendamento del 2004 con la NorthLink 1
(79)
Il 29 settembre 2004 il governo scozzese ha concluso con la NorthLink 1 degli accordi di finanziamento riveduti per mezzo di una Nota di Emendamento (in prosieguo denominata «NdE») al contratto di servizio pubblico. Tale NdE stabiliva un sistema di finanziamento del deficit in grado di assicurare alla NorthLink 1 la prosecuzione dei servizi fino al trasferimento del contratto e conformemente agli standard indicati nelle specifiche del contratto stesso. La NdE stabiliva anche che in occasione del nuovo appalto pubblico taluni beni noleggiati o posseduti dalla NorthLink 1 potessero essere messi a disposizione, su base discrezionale e al valore di mercato stimato, degli offerenti che desiderassero farne uso per fornire i servizi nell'ambito del futuro contratto. Al fine di mantenere il controllo del bilancio durante tale periodo, la NdE conteneva misure volte a controllare la capacità della NorthLink 1 di eccedere i termini di un bilancio preventivo approvato senza l'assenso del governo scozzese.
(80)
A ciò si aggiunge che la NdE prevedeva degli «incentivi» limitati tra 1,5 e 2 milioni di GBP all'anno, a condizione che fosse rispettata o superata una rigorosa gamma di obiettivi relativi a esecuzione dei servizi, costi e ricavi. Una prima parte del pagamento dell'incentivo sarebbe stata erogata a condizione che fosse pienamente raggiunta una gamma di obiettivi di puntualità, affidabilità e altre prestazioni di servizi. Tale elemento è stato concepito per sostituire e migliorare il sistema di sanzioni integrato nell'accordo iniziale. Una seconda parte sarebbe stata erogata alla consegna di una dichiarazione dei profitti provenienti da risparmi/introiti rispetto a un bilancio di riferimento che sarebbe stato approvato da un contabile indipendente del governo scozzese.
(81)
Nell'agosto del 2005, l'Auditor General della Scozia ha chiesto alla Audit Scotland di esaminare il nuovo contratto di servizio pubblico assegnato alla NorthLink 1. La Audit Scotland è un organo statutario costituito nell'aprile 2000 ai sensi della legge scozzese sulla finanza e contabilità pubblica (Public Finance and Accountability Act) del 2000 (19) per prestare servizi al verificatore generale. Compito di tale organo è di garantire che il governo scozzese risponda dell'uso appropriato, effettivo ed efficace delle finanze pubbliche.
(82)
Secondo la relazione pubblicata dalla Audit Scotland (20) nel dicembre 2005, durante i primi tre anni del contratto di servizio pubblico, nel periodo dall'ottobre 2002 alla fine del settembre 2005, la NorthLink 1 ha ricevuto dal governo scozzese 71 milioni di GBP rispetto alla compensazione prevista dal contratto, limitata a 50,3 milioni di GBP. La relazione fornisce la seguente ripartizione per i 71 milioni di GBP ricevuti:
a)
33,6 milioni di GBP di contributo di base ai sensi del contratto originario;
b)
16,7 milioni di GBP di altri pagamenti autorizzati ai sensi del contratto originario;
c)
18,2 milioni di GBP di finanziamenti aggiuntivi per garantire la prestazione dei servizi; e
d)
2,5 milioni di GBP per estinguere in un'unica soluzione alcuni contratti di noleggio stipulati dalla NorthLink 1.
(83)
In base alle informazioni presentate dalle autorità del Regno Unito, il governo scozzese ha versato alla NorthLink 1 un'ulteriore sovvenzione di 21,6 milioni di GBP tra il settembre 2005 e il trasferimento del contratto alla società subentrante, il 6 luglio 2006.
(84)
Il Regno Unito ha fornito informazioni finanziarie indicanti il volume d'affari netto delle attività di servizio pubblico (in prevalenza trasporto passeggeri) e delle attività commerciali (in prevalenza servizio veicoli) svolte dalla NorthLink 1 dall'esercizio finanziario del 2002/2003 all'esercizio finanziario del 2005/2006:
Tabella 3
Conto profitti e perdite del servizio pubblico e delle attività commerciali della NorthLink 1 dal 2002/2003 al 2005/2006
(milioni di GBP)
Attività di servizio pubblico
Attività commerciali
Totale
Ricavi
Spese
Profitti/Perdite
Ricavi
Spese
Profitti/Perdite
Profitti/Perdite
2002/2003
26,7
-28,3
-1,7
7,7
-7,3
0,5
-1,2
2003/2004
38,0
-35,5
2,5
10,5
-10,0
0,5
3,0
2004/2005
33,8
-34,6
-0,8
10,3
-10,1
0,1
-0,7
2005/2006 (21)
31,1
-30,2
0,9
7,4
-7,2
0,2
1,1
(85)
Gli importi indicati nella tabella 3 derivano da una procedura di contabilità analitica eseguita sulla base della contabilità tenuta per legge. I ricavi commerciali corrispondono agli introiti provenienti dal trasporto di merci e bestiame (22). I ricavi del servizio pubblico comprendono i finanziamenti del governo e i ricavi derivanti dalla vendita dei biglietti. Sul versante delle spese, i costi comuni quali diritti portuali, costi per i terminali e spese amministrative sono ripartiti in base al peso relativo del servizio pubblico e delle attività commerciali nell'ambito di tali costi.
(86)
Il revisore aziendale (KPMG LLP) ha eseguito procedure stabilite congiuntamente relativamente a metodologia, dettaglio della contabilità e contenuto delle dichiarazioni. Non sono state identificate differenze significative tra gli importi indicati nella summenzionata tabella 3 e i sottostanti libri e registri contabili della NorthLink 1.
2.2.3.4. Il contratto di servizio pubblico del 2006 con la NorthLink 2
(87)
Nel marzo del 2004, il Regno Unito ha informato la Commissione dell'intenzione del governo scozzese di riappaltare al più presto il contratto di servizio pubblico.
(88)
L'8 aprile 2004 il governo scozzese ha annunciato pubblicamente la propria intenzione di riappaltare il servizio e ha pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea un bando di gara relativo all'appalto del servizio. Il 27 maggio 2004, nell'ambito di una consultazione, esso ha pubblicato un progetto preliminare delle specifiche del servizio per il bando.
(89)
A differenza del bando del 2000, il nuovo bando di gara (23) ha introdotto obblighi di servizio pubblico anche sui servizi di trasporto merci. Il migliore offerente avrebbe dovuto fornire un servizio merci ro-ro completo, comprensivo di trasporto bestiame e beni pericolosi e un'ulteriore viaggio merci da effettuarsi durante la settimana sulla rotta da Kirkwall ad Aberdeen. I livelli tariffari del 2005 costituivano la base per il 2006, con la possibilità di indicizzazione mediante l'indice dei prezzi al consumo. I livelli tariffari per tutte le merci dovevano essere ridotti sulle rotte Aberdeen/Kirkwall/Lerwick in tutte le direzioni, del 19 % circa sulla rotta da Kirkwall ad Aberdeen e del 25 % sulla rotta per le isole Shetland.
(90)
La NorthLink 1 deteneva la proprietà di beni rilevanti per l'esercizio del contratto, quali apparecchiature informatiche, ricambi e attrezzature navali, attrezzature portuali, materiale da ufficio, scorte varie e rimorchi per bestiame. Aveva anche contratti di noleggio ancora in vigore per una nave cargo, veicoli trattori e un sistema di emissione di biglietti. Tali patrimoni e accordi contrattuali sono stati messi a disposizione di tutti gli offerenti sulla base del valore di mercato stimato.
(91)
Il 19 luglio 2005, il governo scozzese ha invitato tre compagnie inserite nella lista ristretta a presentare le proprie offerte. Successivamente, il 30 novembre 2005, sono state presentate due offerte, mentre la terza compagnia si è ritirata dalla gara nell'ottobre 2005. Il 9 marzo 2006 il governo scozzese ha annunciato la scelta della migliore offerente: la CalMac.
(92)
È stata costituita una nuova compagnia, la NorthLink 2, filiale al 100 % della CalMac (a sua volta detenuta al 100 % dalle autorità scozzesi), per eseguire il contratto di servizio pubblico assegnato alla CalMac, firmato il 6 luglio 2006. Il contratto di servizio pubblico riguardava il periodo dal 2006 al 2012. La NorthLink 2 ha assunto la gestione delle due rotte per le isole settentrionali e la maggior parte dei beni e del personale della NorthLink 1.
(93)
Secondo il Regno Unito tutti i beni della NorthLink 1 desiderati dalla NorthLink 2 sono stati acquistati da quest'ultima ai prezzi di mercato effettivi o stimati.
(94)
La NorthLink 2 ha ricevuto i seguenti pagamenti dalle autorità scozzesi in relazione al contratto di servizio pubblico del 2006:
Tabella 4
Sovvenzioni pubbliche concesse alla NorthLink 2 dal 2006
(milioni di GBP)
Sovvenzioni a copertura del deficit
Sovvenzioni in conto capitale
Totale
2006/2007 (24)
21,8
1,3
23,1
2007/2008 (25)
28,0
2,0
30,0
(95)
La NorthLink 2 non ha svolto alcuna attività esterna all'ambito del contratto di servizio pubblico del 2006 (che comprende il trasporto di bestiame e merci). Pertanto tutte le sue attività sono considerate obblighi di servizio pubblico. Il Regno Unito ha fornito informazioni finanziarie indicanti il volume d'affari netto delle attività svolte dalla NorthLink 2 a decorrere dall'anno contrattuale 2006/2007. Inoltre ha fornito, a titolo indicativo, una ripartizione di riferimento di tali dati tra merci e passeggeri (e autoveicoli accompagnati):
Tabella 5
Conto profitti e perdite delle attività di servizio pubblico della NorthLink 2 nel 2006/2007 e nel 2007/2008 (26)
(milioni di GBP)
Passeggeri e autoveicoli accompagnati
Merci
Totale
Ricavi
Spese
Profitti/Perdite
Ricavi
Spese
Profitti/Perdite
Profitti/Perdite
2006/2007
38,3
-37,5
0,8
12,1
-11,8
0,3
1,1
2007/2008
39,7
-38,6
1,0
10,9
-10,6
0,3
1,3
(96)
Gli importi indicati nella tabella 5 derivano da una procedura di contabilità analitica eseguita sulla base della contabilità tenuta per legge.
(97)
Il revisore aziendale (KPMG LLP) ha eseguito procedure stabilite congiuntamente relativamente a metodologia, dettaglio della contabilità e contenuto delle dichiarazioni. Non sono state identificate differenze significative tra gli importi indicati nella tabella 5 sopra riportata e i sottostanti libri e registri contabili della NorthLink 2.
2.2.4. TARIFFE DEI TRASPORTI
(98)
La tabella 6 indica le tariffe praticate per il trasporto di merci dall'operatore del contratto di servizio pubblico (servizio merci ro-ro) e dalla Streamline Shipping (servizio merci lo-lo) a decorrere dal 1o gennaio 2000.
Tabella 6
Confronto delle tariffe merci per metro lineare tra l'operatore del contratto di servizio pubblico e la Streamline Shipping (27)
(GBP)
Anno
Operatore contratto di servizio pubblico
Streamline Shipping (28)
Shetland
Orkney
Shetland
Orkney
2000 (tariffe P&O Ferries)
43,70
37,90
37,05
31,62
2002 (tariffe indicative NorthLink 1)
44,00
36,00
2002/2003 (tariffe NorthLink 1)
36,00
25,50
33,69
29,40
2004 (tariffe NorthLink 1)
38,50
27,50
34,87
28,86
2005 (tariffe NorthLink 1)
39,45
28,20
33,24
30,29
2006 (tariffe NorthLink 1)
40,60
29,00
40,43
32,07
Luglio 2006 (tariffe NorthLink 2)
30,60
23,50
40,43
32,07
(99)
La Streamline Shipping sostiene, sulla base dei dati pubblicati, che NorthLink 1 e NorthLink 2 abbiano depresso i prezzi per il trasporto merci a un livello non sostenibile per la Streamline Shipping e che ciò sia stato possibile unicamente a causa delle sovvenzioni ricevute dall'operatore del servizio pubblico per il traffico passeggeri.
(100)
Il Regno Unito sottolinea come il confronto illustrato nella tabella 6 sia potenzialmente fuorviante dato che la Streamline Shipping non calcola la propria tariffa per metro lineare (29). Esso sostiene che i servizi lo-lo e ro-ro rappresentino segmenti diversi del mercato del trasporto merci verso le isole settentrionali, anche se nell'utilizzo dei due servizi possono verificarsi sovrapposizioni. L'attività lo-lo tende a essere meno sensibile al fattore tempo, con soli due servizi a settimana e il valore del carico è generalmente inferiore. Pertanto il Regno Unito sostiene che qualsiasi raffronto tra i due servizi sia artificioso e che sia difficile trarre conclusioni da tali raffronti.
(101)
La NorthLink 1 ha dichiarato nel dicembre 2001 (prima dell'esecuzione del contratto di servizio pubblico) che avrebbe chiesto 44,00 e 36,00 GBP per metro lineare per i rimorchi rispettivamente destinati alle Shetland e alle Orkney. Tali tariffe erano giustificate dal fatto che la NorthLink 1 aveva bisogno di chiedere una tariffa che fosse allo stesso tempo commercialmente sostenibile e accettabile per il mercato. È stato anche dichiarato che tali tariffe sarebbero rimaste invariate per un periodo di cinque anni. La NorthLink 1 ha precisato di non poter «sostenere una situazione in cui trasportiamo [la NorthLink 1] rimorchi gratuitamente o a prezzi molto bassi». Al tempo stesso, la NorthLink 1 ha rimarcato che la sua attività di trasporto merci non era sovvenzionata.
(102)
Secondo la Streamline Shipping, la NorthLink 1 ha risposto alla concorrenza di Streamline Shipping e Norse Island Ferries introducendo nel 2002, all'inizio del proprio contratto, significative riduzioni (a 36,00 e 25,50 GBP per metro lineare per i rimorchi destinati rispettivamente alle Shetland e alle Orkney) delle tariffe precedentemente indicate dalla NorthLink 1 come commercialmente sostenibili. Streamline Shipping e Norse Island Ferries sospettano che la NorthLink 1 fornisse i propri servizi di trasporto merci sotto costo.
(103)
Nel dicembre 2003 la NorthLink 1 ha introdotto specifiche tariffe ridotte:
a)
una tariffa speciale per rimorchi vuoti;
b)
una tariffa speciale forfettaria di 200 GBP per beni non deperibili trasportati tra Aberdeen e Kirkwall (la cosiddetta «Sunday Special», speciale domenica); e
c)
un sistema di riduzioni per il traffico commerciale che concedeva sconti fino al 10 %, determinati in base al livello di corsie in metri trasportate in un mese.
(104)
Da quando la NorthLink 2 ha iniziato a eseguire il terzo contratto di servizio pubblico, nel luglio 2006, la pressione commerciale esercitata sulla Streamline Shipping sarebbe ulteriormente aumentata. Secondo la Streamline Shipping, l'allora Ministro dei Trasporti, in occasione dell'assegnazione alla NorthLink 2 del nuovo contratto di servizio pubblico, aveva annunciato che le tariffe merci da Aberdeen per le Shetland si sarebbero ridotte del 25 % e quelle per le Orkney del 19 %. Secondo la Streamline Shipping questo era unicamente possibile grazie all'aumento della sovvenzione annuale versata alla NorthLink 2.
(105)
Secondo la Streamline Shipping, nel luglio 2006 le tariffe standard praticate dalla NorthLink 2 erano di 30,60 GBP per metro lineare per le Shetland e di 23,50 per metro lineare per le Orkney. Tali tariffe vanno confrontate con le 40,43 GBP per metro lineare per le Shetland e le 32,07 GBP per metro lineare per le Orkney chieste dalla Streamline Shipping. Inoltre sarebbero rimaste attive le concessioni per i rimorchi vuoti e la «Sunday Special», con riduzioni tariffarie offerte dalla NorthLink 2 fino al 73 %.
(106)
La Streamline Shipping sostiene che, mentre in passato aveva cercato di restare concorrenziale riducendo le proprie tariffe, la portata delle riduzioni di cui beneficiano i clienti della NorthLink 2 ha reso ormai impraticabile tale strategia. La Streamline Shipping stima che per coprire i propri costi le occorra chiedere tariffe equivalenti a 36,67 GBP per metro lineare. Una tale tariffa è superiore alle tariffe attualmente offerte dalla NorthLink 2.
(107)
La Pentland Ferries afferma che la NorthLink 2 pratichi un sistema di sconti destinato ai residenti delle isole Orkney denominato «friends and family» («amici e parenti») che sta avendo effetti estremamente dannosi sul servizio concorrente offerto dalla Pentland Ferries, in particolare dall'inizio dell'attività del nuovo catamarano Pentalina della Pentland Ferries nel marzo 2009. Si afferma cioè che nel 2008/2009 la NorthLink abbia esteso tale sconto a un numero molto cospicuo di «amici e parenti», diminuendo effettivamente in tal modo in maniera generalizzata le tariffe di viaggio per i passeggeri e danneggiando il servizio concorrente offerto dalla Pentland Ferries.
(108)
Il sistema di sconti consiste nella possibilità data agli isolani di nominare fino a 6 persone tra parenti e amici che vivono al di fuori delle isole Orkney e Shetland, per renderli idonei a ricevere uno sconto del 30 % sui loro viaggi con la NorthLink (30).
(109)
Le autorità del Regno Unito hanno precisato che tale regime di sconti, disponibile esclusivamente in bassa e media stagione, nel 2008 è stato concesso soltanto a 4 952 passeggeri. Poiché nel 2008 la NorthLink 2 ha trasportato 295 913 passeggeri, il regime di sconti si è applicato soltanto all'1,6 % dei trasporti della NorthLink 2. I ricavi totali provenienti da questo regime (per tutti i passeggeri e autoveicoli idonei) nel 2008 ammontavano a circa 95 000 GBP, che raffrontate ai ricavi totali del 2008 delle macchine emettitrici e convalidatrici di biglietti della NorthLink 2, ammontanti a circa 20 milioni di GBP, rappresentano meno dello 0,5 % dei ricavi totali. Le autorità del Regno Unito sostengono che sia improbabile che un regime di sconti di scala così ridotta possa avere effetti significativi sugli interessi commerciali della Pentland Ferries.
(110)
Le tariffe passeggeri pubblicate della NorthLink 2 (Scrabster-Stromness) e della Pentland Ferries (Gill's Bay - St Margaret's Hope) sono attualmente le seguenti (31):
Tabella 7
Confronto tra le tariffe passeggeri pubblicate dell'operatore del contratto di servizio pubblico e della Pentland Ferries
(GBP)
NorthLink 2
Pentland Ferries
Bassa (32)
Media (33)
Alta (34)
Fino al 31/3/2009
1/4/2009-31/10/2009
PASSEGGERI
Singolo adulto
13,80
15,00
16,10
10,00
13,00
Singolo bambino (5-15 anni)
6,90
7,50
8,10
5,00
6,00
Infante (0-4 anni) (35)
GRATUITO
VEICOLI
Auto e camper ( 6m)
43,60
44,80
48,20
25,00
30,00
Motocicli
13,20
15,00
16,70
10,00
11,00
(111)
Una parte interessata ha anche sostenuto che la NorthLink 2 offra possibilità di pernottamento e colazione alle Orkney (quando la nave è ferma durante la notte) come attività commerciale a tariffe sotto costo e che questo stia compromettendo gli albergatori che offrono pernottamento e colazione.
2.3. MOTIVI PER L'AVVIO DEL PROCEDIMENTO D'INDAGINE FORMALE
2.3.1. ISOLE OCCIDENTALI
2.3.1.1. Esistenza di un aiuto di Stato
(112)
Per quanto riguarda gli aiuti di Stato erogati alla CalMac fino alla firma del contratto del 2007, nella decisione di avviare il procedimento d'indagine formale la Commissione ha espresso dubbi sul fatto che questi pagamenti soddisfacessero i criteri stabiliti nella causa Altmark (36) e che di conseguenza non rientrassero nel concetto di aiuti di Stato conformemente all'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
(113)
In particolare la Commissione ha messo in dubbio che: gli obblighi di servizio pubblico imposti alla CalMac fossero stati chiaramente definiti; i parametri in base ai quali era stata calcolata la compensazione fossero stati stabiliti prima dell'imposizione degli obblighi di servizio pubblico in maniera obiettiva e trasparente; vi fosse stata una compensazione eccessiva dei costi sostenuti dalla CalMac per l'adempimento degli obblighi di servizio pubblico; il livello di compensazione necessario fosse stato determinato sulla base di un'analisi dei costi che sarebbero sorti per un'impresa tipica e ben amministrata nell'esercitare tali obblighi, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un ragionevole margine di utile.
(114)
La Commissione è giunta alla conclusione preliminare che i pagamenti in questione alla CalMac fino alla firma del contratto del 2007 potessero comportare un vantaggio e dunque costituire un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
(115)
Per quanto riguarda il contratto di servizio pubblico del 2007 con la CalMac, la Commissione non disponeva di informazioni sufficienti per trarre conclusioni preliminari sull'esistenza di un aiuto di Stato e ha richiesto alle autorità del Regno Unito di fornire le informazioni necessarie.
(116)
La Commissione ha osservato che alcune parti interessate erano dell'opinione che il raggruppamento di tutte le rotte, con l'eccezione della rotta tra Gourock e Dunoon, abbia indebitamente e significativamente ridotto la concorrenza nella gara d'appalto dal momento che, secondo le asserzioni delle parti interessate, soltanto la CalMac era in grado di presentare un'offerta comprensiva di tutte le rotte. Inoltre la Commissione ha sollevato la questione se, nell'ambito della gara d'appalto, la condizione che il migliore offerente dovesse prendere a nolo le navi della CMAL abbia costituito un vantaggio per la CalMac.
(117)
In tal caso la Commissione avrebbe ritenuto che il contratto non fosse stato assegnato mediante una procedura d'appalto pubblico veramente aperta e non discriminatoria. Questo avrebbe potuto determinare una situazione in cui le autorità scozzesi avrebbero pagato una compensazione più elevata del previsto per i requisiti di servizio pubblico in questione e, pertanto, all'esistenza di un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
2.3.1.2. Compatibilità con il mercato comune
(118)
Nella decisione di avviare il procedimento, la Commissione ha ritenuto che l'articolo 86, paragrafo 2, del trattato sembrasse essere la base giuridica appropriata per stabilire la compatibilità della misura con il mercato comune (37).
(119)
La Commissione ha espresso dubbi sull'adempimento delle condizioni della sua decisione relativa all'applicazione dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato agli aiuti di Stato sotto forma di compensazione del servizio concessa a determinate imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale (in prosieguo «decisione sui SIEG») (38).
(120)
Per essere compatibile ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato, i servizi sovvenzionati devono corrispondere a essenziali e legittimi servizi di interesse economico generale (in prosieguo «SIEG»), devono essere adeguatamente affidati al beneficiario e la compensazione non deve causare effetti sproporzionati su concorrenza e commerci.
(121)
Nella decisione di avviare il procedimento, la Commissione ha assunto la posizione preliminare secondo cui i servizi affidati alla CalMac erano legittimi SIEG ma per mancanza di prove non era in grado di stabilire se l'atto di incarico fosse adeguato e se l'aiuto concesso alla CalMac fosse proporzionato al suo obiettivo e pertanto non era in grado di stabilire se l'eventuale elemento di aiuto di Stato fosse compatibile con il mercato comune.
2.3.2. ISOLE SETTENTRIONALI
2.3.2.1. Esistenza di un aiuto di Stato
(122)
La Commissione ha espresso l'opinione preliminare secondo cui il finanziamento della NorthLink 1 ai sensi della NdE non sembrava essere conforme al quarto criterio Altmark, che richiede che il livello di compensazione sia determinato in base a un'analisi dei costi che sarebbero sorti per un'impresa tipica e ben amministrata nell'esercitare gli obblighi di servizio pubblico. Pertanto i pagamenti in questione costituivano verosimilmente aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
(123)
Per quanto riguarda la NorthLink 2, la Commissione ha chiesto precisazioni sul trasferimento dei patrimoni della NorthLink 1 e sulla conformità del contratto del 2006 con le quattro condizioni Altmark. La presenza dell'aiuto di Stato non era dunque esclusa.
2.3.2.2. Compatibilità con il mercato comune
(124)
Nella sua decisione di avviare il procedimento d'indagine formale la Commissione non è stata in grado di identificare una base di compatibilità per l'eventuale elemento di aiuto di Stato alla NorthLink 2 attraverso un potenziale trasferimento di patrimoni della NorthLink 1 al di sotto del prezzo di mercato.
(125)
Per quanto riguarda l'eventuale aiuto di Stato concesso alla NorthLink 1 nell'ambito del contratto del 2000 e la NdE, nonché alla NorthLink 2 nell'ambito del contratto del 2006, i servizi forniti da tali compagnie potrebbero essere considerati legittimi SIEG e gli atti di incarico potrebbero essere considerati appropriati. Al contrario, per mancanza di prove sufficienti è dubbio che l'eventuale aiuto di Stato concesso a NorthLink 1 e 2 fosse proporzionato al suo obiettivo dichiarato.
3. OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE
(126)
Durante il periodo stabilito dall'articolo 6, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la Commissione ha ricevuto osservazioni da diverse parti interessate. Come previsto dall'articolo 6, paragrafo 2, del regolamento di procedura, alle autorità del Regno Unito è stata data la possibilità di rispondere alle osservazioni ricevute dalle parti interessate entro tale periodo. Le seguenti parti interessate hanno presentato le proprie osservazioni: la European Transport Workers' Federation, James Knight della TSL contractors Limited, Western Ferries, John Rose, Streamline Shipping, il Professor Dr. Alfred J. Baird della Napier University, Pedersen Consulting, James Knight e Andy Knight (per conto della Isle of Mull Ferry Company Limited), McGill's Bus Service Limited e altre due parti che hanno richiesto che la loro identità e il contenuto della loro comunicazione restino riservati.
(127)
Le osservazioni della Streamline Shipping sono simili a quelle fatte nel suo reclamo del luglio 2004. Essa considera che la crisi finanziaria della NorthLink 1 sia stata una diretta conseguenza della strategia dell'impresa di danneggiare la concorrenza, prima della Norse Island Ferries e poi della Streamline Shipping, riducendo considerevolmente le tariffe merci a livelli mai toccati in precedenza. È stata tale strategia a indurre il governo a iniettare finanze oltre il necessario per l'adempimento degli obblighi di servizio pubblico. Essa cita la relazione del dicembre 2005 dell'Auditor General, che sosteneva che «il livello delle tariffe merci, con la conseguente concorrenza della Norse Island Ferries, è stato uno dei fattori chiave che hanno contribuito ai problemi della NorthLink 1» e che «mentre il noleggio della nave (merci) supplementare era finalizzato ad assicurare che vi fosse una capienza adeguata a soddisfare la domanda, ha creato una situazione in cui la capienza merci ha finito per superare la domanda. I costi aggiuntivi di gestione di un'altra nave hanno superato le entrate supplementari generate e si sono sommate ai problemi di flusso di cassa».
(128)
Per quanto riguarda la NorthLink 2, la Streamline Shipping sostiene che le sue navi siano sottoutilizzate. La riduzione annunciata delle tariffe di mercato della NorthLink 2, del 25 % per le Shetland e del 19 % per le Orkney, a confronto con le tariffe praticate dalla NorthLink 1, avrebbe gravemente danneggiato la Streamline Shipping, a parere di quest'ultima.
(129)
La Western Ferries ha rammentato le proprie preoccupazioni sulle sovvenzioni erogate alla CalMac per la gestione della rotta Gourock-Dunoon. La Western Ferries ritiene che questa rotta sia commercialmente valida, come dimostrato dalla sua stessa attività redditizia. Essa ritiene anche che le condizioni Altmark non siano rispettate dato che il livello della sovvenzione è superiore a quanto sarebbe necessario per un servizio per soli passeggeri utilizzando una nave solo per passeggeri (surplus stimato di 1,3 milioni di GBP). Si ritiene anche che l'aiuto sia utilizzato per sovvenzionare il servizio veicoli, per esempio mantenendo invariati i prezzi di trasporto veicoli a fronte di costi del carburante più elevati (nel 2009 la CalMac ha aumentato i prezzi soltanto del 3,8 %, ossia 1 % al di sotto dell'inflazione). Inoltre, a differenza delle reti NorthLink e CalMac, questa rotta non è stata oggetto di appalto e pertanto non è in linea con i requisiti UE. La Western Ferries ritiene inoltre che il recente appalto per la rotta della CalMac sia stato troppo rigido e che il raggruppamento di tutte le rotte non fosse giustificato. In tali condizioni soltanto la CalMac era in grado di presentare un'offerta.
(130)
Per quanto riguarda la trasparenza finanziaria della CalMac, si ritiene che i costi dichiarati della rotta Gourock-Dunoon (4,2 milioni di GBP nell'anno fino a marzo 2008) sottostimino i reali costi totali del servizio in quanto non è considerato il costo delle pensioni relativo ai rispettivi equipaggi, non c'è trasparenza nelle tariffe interaziendali per le funzioni direttive condivise e i costi giornalieri di nolo per la nave di servizio sono fortemente sottostimati. Non esistono prove che il governo scozzese abbia attivamente monitorato eventuali sovvenzioni incrociate del mercato del settore veicoli.
(131)
La Western Ferries sostiene che, a differenza della situazione della NorthLink, vi sia già una sufficiente offerta di mercato per passeggeri, autoveicoli e merci. Per il futuro non vi è motivo di sovvenzionare gli autoveicoli, data l'esistenza del servizio della Western Ferries.
(132)
La European Transport Workers' Federation ha deplorato la necessità di riesaminare i servizi essenziali erogati da CalMac e NorthLink. Essa sottolinea in particolare la necessità di un servizio pubblico stabile, che sia legittimamente definito in conformità con il regolamento (CEE) n. 3577/92 del Consiglio, del 7 dicembre 1992, concernente l'applicazione del principio della libera circolazione dei servizi di trasporti marittimi fra Stati membri (in prosieguo «regolamento sul cabotaggio marittimo») (39).
(133)
Una parte interessata ha espresso preoccupazioni riguardo alla dipendenza da un fornitore statale di servizi la cui posizione di monopolio è rafforzata dalla canalizzazione di aiuti di Stato. Questa parte sostiene che la procedura di gara per le rotte gestite dalla CalMac sia stata definita in modo restrittivo e che non si possa considerare una gara aperta. La parte interessata richiede la separazione delle rotte oggetto dell'appalto.
(134)
James Knight ritiene che la CalMac non stia offrendo un buon rapporto qualità/prezzo e che i servizi attualmente forniti dalla CalMac dovrebbero essere affidati a fornitori privati efficienti. Ha presentato possibili piani alternativi per ridurre le sovvenzioni necessarie alla gestione delle rotte e per aumentare gli incentivi all'innovazione e all'efficienza economica.
(135)
Un'altra parte interessata ritiene che la restrizione imposta alla CalMac dalle autorità del Regno Unito relativamente alla frequenza della rotta Gourock-Dunoon costituisca di fatto un aiuto di Stato alla Western Ferries, che falsi gravemente la concorrenza e che rafforzi la posizione dominante della Western Ferries. D'altra parte ha osservato che l'aiuto di Stato concesso alla CalMac ha luogo in cambio di una legittima funzione di servizio pubblico.
(136)
John Rose ritiene che l'appalto per i contratti NorthLink 1 e NorthLink 2 non sia conforme alle norme dell'UE. Osserva ancora che la rotta Gourock-Dunoon non può essere considerata un servizio essenziale dal momento che esiste già un'alternativa via strada e che una compagnia di navigazione privata fornisce già un servizio migliore senza percepire sovvenzioni.
(137)
Il professor Alfred Baird ha presentato degli studi indicanti che l'efficienza delle attività della NorthLink potrebbe essere accresciuta migliorando la composizione della flotta, che il ruolo sempre più importante dello Stato nel mercato dei traghetti scozzesi vada contro la politica e l'evoluzione dell'UE e che, in generale, non sia necessario né desiderabile che lo Stato gestisca i servizi di trasporto marittimo.
(138)
La McGill's Bus Service ritiene che non occorra un servizio sovvenzionato per passeggeri a piedi tra Gourock e Dunoon, dal momento che essa sta già fornendo il medesimo servizio su base commerciale.
(139)
La Pedersen Consulting afferma che la procedura di gara per le isole occidentali era talmente complessa e onerosa da rispettare che soltanto la CalMac era in grado di farvi fronte. Per quanto riguarda la rotta Gourock-Dunoon, la Pedersen Consulting ritiene che non abbia senso conservare un servizio sovvenzionato di trasporto veicoli dal momento che la Western Ferries trasporta già quasi il 90 % dell'intero traffico di veicoli. Tuttavia un collegamento diretto dei passeggeri con il capolinea ferroviario di Gourock potrebbe avere senso quale operazione di trasporto pubblico. Per quanto riguarda la NorthLink, viene asserito che la procedura di gara sia stata completamente inadeguata e che abbia dato luogo a un servizio inefficiente, mentre la Pentland Ferries fornisce già un servizio non sovvenzionato e redditizio. La rotta Stromness-Scrabster potrebbe facilmente essere resa virtualmente obsoleta, consentendo in tal modo di risparmiare denaro dei contribuenti.
4. OSSERVAZIONI DEL REGNO UNITO SULLA DECISIONE DI APERTURA E SULLE OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE
(140)
Nella sua decisione di avviare il procedimento d'indagine formale, la Commissione ha espresso dubbi sul fatto che la condizione che l'aggiudicatario della gara pubblica d'appalto per il contratto di servizio pubblico del 2007 tra le autorità del Regno Unito e la CalMac dovesse noleggiare le navi della CMAL possa avere costituito un vantaggio per la CalMac.
(141)
Le autorità del Regno Unito ritengono che tale disposizione non implicasse alcun vantaggio per CalMac o CMAL. Ritengono al contrario che la disponibilità immediata di una flotta pienamente conforme e in grado di soddisfare fin dall'inizio del contratto le prescrizioni relative alle rotte abbia costituito un vantaggio per gli altri offerenti, ridotto le barriere per i potenziali offerenti presentatisi e determinato un livello operativo omogeneo nella procedura di gara.
(142)
Le autorità del Regno Unito hanno ricordato la comunicazione della Commissione relativa all'interpretazione del regolamento sul cabotaggio marittimo (40) (punto 5.3.2.1) che recita che «Quando le autorità degli Stati membri possiedono navi proprie o le hanno comunque a loro disposizione, tali navi possono essere messe a disposizione di tutti i potenziali prestatori di servizio a condizioni identiche e non discriminatorie». Le autorità del Regno Unito ritengono pressoché impossibile che un singolo operatore disponga di una flotta nuova di navi idonee a servire tutte le rotte e mantenere i collegamenti con comunità residenti in isole lontane in tempo per l'inizio del contratto.
(143)
Nella decisione di avviare il procedimento d'indagine formale, la Commissione ha anche messo in dubbio il fatto che il raggruppamento di tutte le rotte per le isole occidentali nella gara pubblica del 2006, con l'eccezione della rotta Gourock-Dunoon, abbia indebitamente e significativamente ridotto la concorrenza nell'ambito della gara d'appalto, come asserito da alcune parti interessate.
(144)
Le autorità del Regno Unito ritengono che il raggruppamento di tali rotte in un singolo bando fosse giustificata per una serie di motivi: massimizzava il rapporto qualità/prezzo per il governo scozzese; facilitava la fornitura di navi di soccorso in caso di guasti in tutta la rete; evitava scelte preferenziali delle rotte più redditizie; facilitava la gestione, migliorava la sicurezza e la manutenzione della flotta; infine evitava gli oneri e i costi amministrativi aggiuntivi derivanti dalla gestione di bandi multipli.
(145)
Secondo la comunicazione della Commissione relativa all'interpretazione del regolamento sul cabotaggio marittimo (punto 5.5.3), «Gli Stati membri spesso desiderano raggruppare le rotte di servizio pubblico verso diverse isole in un unico pacchetto per ottenere economie di scala ed attirare gli operatori. Questi raggruppamenti di linee non sono contrari al diritto comunitario nella misura in cui non danno adito a discriminazioni. Le dimensioni più idonee dei raggruppamenti di linee vanno decise tenendo conto della migliore sinergia da conseguire nel soddisfacimento delle esigenze essenziali di trasporto.»
(146)
Nella decisione di avviare il procedimento d'indagine formale, la Commissione ha anche sollevato la questione se il trasferimento di taluni beni (41) del valore di 1,55 milioni di GBP dalla NorthLink 1 alla NorthLink 2 sia stato realizzato al di sotto del prezzo di mercato, costituendo in tal modo un possibile aiuto di Stato alla NorthLink 2.
(147)
Le autorità del Regno Unito hanno affermato che la possibilità di acquistare beni dalla NorthLink 1 era già prevista nel testo del bando di gara e che pertanto tutti gli offerenti avevano il medesimo accesso a tali beni alle medesime condizioni. Durante la procedura di gara i due offerenti scelti sono stati informati dei prezzi dei beni posti in vendita. Non vi era tuttavia alcun obbligo di acquistare i beni, dal momento che gli offerenti avrebbero potuto preferire l'introduzione di soluzioni proprie.
(148)
Tutti gli offerenti erano autorizzati a ispezionare le navi, le attrezzature e gli altri beni. Il valore dei beni più significativi (nave, trattori di rimorchio e il marchio NorthLink, del valore di 1,3 milioni di GBP) è stato stabilito per mezzo di valutazioni indipendenti. I beni restanti, del valore di 0,25 milioni di GBP, sono stati valutati sulla base di stime di mercato.
(149)
Per quanto riguarda la possibile applicazione della decisione sui SIEG (42), le autorità del Regno Unito hanno osservato che la maggior parte delle rotte su Clyde ed Ebridi e sulla rete della NorthLink sembrano essere contemplate dalla decisione sui SIEG. Soltanto quattro delle rotte servite da CalMac e NorthLink non rientrano nei criteri di ammissibilità e dovrebbero essere valutate direttamente ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE.
(150)
Le autorità del Regno Unito hanno affermato che i contratti di servizio pubblico con CalMac e NorthLink costituiscono atti di incarico appropriati, in quanto specificano in dettaglio la natura e la durata degli obblighi di servizio pubblico, le imprese e i territori coinvolti, la natura di tutti i diritti speciali o esclusivi assegnati alle imprese, i parametri per calcolare, controllare e riesaminare la compensazione e gli accordi volti a evitare e rimborsare eventuali compensazioni in eccesso.
(151)
Inoltre CalMac e NorthLink sono obbligate a tenere contabilità separate per le attività SIEG e non-SIEG; soltanto i costi relativi alle attività SIEG possono essere soggetti a compensazione (tutti i costi variabili sostenuti per l'erogazione dei SIEG, un contributo proporzionale dei costi fissi comuni alle attività SIEG e non-SIEG e un ragionevole margine di utile) e sono state istituite adeguate procedure di informazione e sorveglianza.
(152)
Per quanto riguarda la rotta Gourock-Dunoon, le autorità del Regno Unito riconoscono che sia dubbio che il servizio fornito dalla CalMac costituisca un SIEG legittimo, dal momento che un operatore del settore privato opera su una rotta adiacente senza sovvenzioni. Tuttavia esse ritengono che il servizio della Western Ferries sia visto da molti rappresentanti della popolazione locale come complementare e utile ma non come un effettivo sostituto del servizio della CalMac da centro cittadino a centro cittadino.
(153)
Le autorità del Regno Unito hanno informato la Commissione che, dopo l'esito negativo della procedura di gara avviata nel 2006 per la rotta Gourock-Dunoon, intendono indire una nuova gara pubblica aperta, trasparente e non discriminatoria per un contratto di servizio pubblico relativo a questa rotta con le seguenti caratteristiche:
a)
il contratto di servizio pubblico contemplerà un servizio di traghetto da centro cittadino a centro cittadino mediante un contratto di servizio pubblico della durata di 6 anni;
b)
l'appalto consentirà a una sovvenzione di gestire questa rotta (a differenza dell'appalto precedente);
c)
saranno eliminate le attuali restrizioni sugli orari di partenza;
d)
la sovvenzione riguarderà esclusivamente il traffico passeggeri;
e)
l'offerente aggiudicatario sarà autorizzato a fornire un servizio di trasporto veicoli commerciali senza restrizioni, soggetto ad adeguate misure di contabilità e a controlli di verifica per evitare sovvenzioni incrociate dal servizio passeggeri al servizio veicoli commerciali;
f)
l'offerente aggiudicatario sarà libero di introdurre soluzioni navali proprie, sostituendo le vecchie navi attualmente operanti su quella rotta.
(154)
Le autorità del Regno Unito intendono acquisire le navi sostitutive attraverso la CMAL, che successivamente le noleggerà all'operatore aggiudicatario del contratto di servizio pubblico. Le autorità del Regno Unito affermano che tale SIEG sia giustificato per numerose ragioni relative, fra le altre, a frequenza, convenienza del servizio, tempo di viaggio complessivo, integrazione con altri mezzi di trasporto e affidabilità del servizio.
5. VALUTAZIONE DELLA MISURA
5.1. ESISTENZA DI UN AIUTO DI STATO
5.1.1. CRITERI DI CUI ALL'ARTICOLO 87, PARAGRAFO 1, DEL TRATTATO
(155)
Ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato, «sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.»
(156)
I criteri di cui all'articolo 87, paragrafo 1, del trattato sono cumulativi. Pertanto per determinare se i pagamenti sopra descritti concessi a CalMac, NorthLink 1 e NorthLink 2 costituiscano aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato, occorre stabilire se il sostegno finanziario:
-
implichi una perdita di fondi statali imputabile allo Stato,
-
fornisca un vantaggio selettivo a talune imprese o alla produzione di determinati beni,
-
falsi o minacci di falsare la concorrenza, e
-
pregiudichi il commercio tra gli Stati membri.
(157)
I vari pagamenti summenzionati sono stati concessi attraverso fondi statali e sono imputabili allo Stato membro in questione. Pertanto il primo criterio ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato è soddisfatto.
(158)
I pagamenti in oggetto, sotto forma di sovvenzioni a copertura del deficit e di sovvenzioni/prestiti in conto capitale, vengono concessi esclusivamente a determinate imprese. Sono pertanto selettivi.
(159)
Il regolare finanziamento di CalMac e NorthLink 1 e NorthLink 2 riduce i costi di esercizio che queste imprese sosterrebbero normalmente e fornisce loro un vantaggio economico rispetto ad altre imprese che finanziano le proprie attività mediante i soli ricavi commerciali. Tuttavia, per accertare che vi sia un vantaggio tale da poter costituire aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato, la Commissione deve stabilire se siano rispettate le «condizioni Altmark» (43).
(160)
Il mercato delle rotte di cabotaggio marittimo è stato pienamente liberalizzato a decorrere dall'entrata in vigore del regolamento sul cabotaggio marittimo, vale a dire dal 1o gennaio 1993. Se a una delle imprese è stato concesso un vantaggio che tenga conto dei criteri Altmark, tale vantaggio finirebbe per falsare la concorrenza e pregiudicare il commercio tra gli Stati membri. In tal modo sarebbero soddisfatti anche il terzo e il quarto criterio dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
(161)
La Commissione conferma anche la sua valutazione preliminare che i pagamenti concessi a CalMac e NorthLink 1 e NorthLink 2 non siano coerenti con il comportamento che assumerebbe un investitore privato operante alle normali condizioni di mercato. Pertanto quei pagamenti non possono essere considerati esenti da elementi di aiuto di Stato in base al principio dell'investitore operante in economia di mercato.
(162)
La vendita di beni avvenuta durante la transizione dei contratti da NorthLink 1 a NorthLink 2 non conteneva elementi di aiuto di Stato. Tutti i beni di proprietà della NorthLink 1 e rilevanti per la gestione dei servizi di traghetto sono stati messi a disposizione di tutti gli offerenti durante la gara pubblica 2004-2005 (cfr. considerando 88). La vendita, che ha fruttato 1,5 milioni di GBP per tutti i beni, è stata effettuata sulla base del prezzo di mercato effettivo o del prezzo di mercato stimato, in relazione ai beni in questione. Dato che questi beni erano offerti al medesimo prezzo a tutti gli offerenti e che tali prezzi corrispondevano al prezzo di mercato dei beni stessi, la loro vendita non implicava l'utilizzo di fondi statali e non conferiva un vantaggio economico selettivo a nessuna delle imprese. Pertanto nella vendita dei beni è esclusa l'esistenza di elementi di aiuto di Stato.
(163)
Nella sua decisione di avviare il procedimento d'indagine formale, la Commissione si è chiesta se le tariffe praticate per alcuni prestiti concessi alla CalMac fossero coerenti con il principio dell'investitore operante in economia di mercato e se quindi contenessero elementi di aiuto di Stato.
(164)
Questo sarebbe stato importante per stabilire se la CalMac abbia goduto di sovracompensazioni per l'espletamento dei suoi obblighi di servizio pubblico, tenendo conto di tutte le fonti di finanziamento pubblico. Tuttavia, poiché nel caso della CalMac il regime di aiuto è un aiuto esistente e poiché la sua compatibilità deve essere esaminata solo in futuro (cfr. punto 225 più avanti), non occorre che la Commissione stabilisca ulteriormente il carattere di aiuto di Stato di tali prestiti dal momento che essi si riferiscono esclusivamente al passato.
5.1.2. I CRITERI ALTMARK
(165)
Come già indicato nel considerando 112, per accertare che vi sia un vantaggio tale da poter costituire aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato, la Commissione deve stabilire se siano rispettate le condizioni Altmark.
(166)
Secondo la giurisprudenza Altmark, la compensazione per obblighi o contratti di servizio pubblico non favorisce il destinatario/i destinatari, e pertanto non rientra nell'ambito del divieto di cui all'articolo 87, paragrafo 1, del trattato, allorché siano contemporaneamente soddisfatte le seguenti quattro condizioni:
-
l'impresa beneficiaria è di fatto incaricata dell'adempimento di obblighi di servizio pubblico e tali obblighi sono stati chiaramente definiti (in prosieguo «Altmark 1»),
-
i parametri in base ai quali è calcolata la compensazione sono stati precedentemente stabiliti in maniera obiettiva e trasparente (in prosieguo «Altmark 2»),
-
la compensazione non va al di là di quanto necessario per coprire in tutto o in parte le spese sostenute nell'adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un ragionevole margine di utile per l'adempimento di tali obblighi (in prosieguo «Altmark 3»), e
-
nel caso in cui l'impresa tenuta all'adempimento degli obblighi di servizio pubblico non venga individuata mediante una procedura d'appalto pubblico, il livello di compensazione necessario viene determinato sulla base di un'analisi delle spese che una tipica impresa, gestita in modo efficiente e adeguatamente attrezzata, dovrebbe sostenere per adempiere tali obblighi, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per l'adempimento di tali obblighi (in prosieguo «Altmark 4»).
5.1.2.1. CalMac
(167)
Nel caso della CalMac, vi sono due fasi distinte come indicato nella decisione di avviare il procedimento d'indagine formale: una prima fase anteriore al contratto del 2007, quando gli obblighi di servizio pubblico erano direttamente affidati alla CalMac senza una precedente gara pubblica via «imprese» e quando tutte le condizioni della fornitura del servizio pubblico venivano specificate in lettere annuali inviate alla CalMac dalle autorità scozzesi; e una seconda fase successiva al contratto del 2007, affidato in seguito a una procedura d'appalto pubblico che specificava nei dettagli gli obblighi di servizio pubblico. La situazione della rotta Gourock-Dunoon va distinta in quanto tale rotta è stata esclusa dal contratto del 2007 e le condizioni degli obblighi di servizio pubblico continuano a essere specificate in lettere annuali inviate alla CalMac dalle autorità scozzesi.
a) Prima del contratto del 2007
(168)
Come indicato nella decisione di avviare il procedimento d'indagine formale, non vi è dubbio che prima del contratto del 2007 la compensazione per gli obblighi di servizio pubblico imposti alla CalMac non soddisfacesse tutti i criteri Altmark. Gli obblighi di servizio pubblico non erano stati chiaramente definiti in un atto giuridico. Inoltre le specifiche degli obblighi di servizio pubblico quali i porti da servire, la regolarità, continuità e frequenza non erano state chiaramente definite in un atto giuridico. I parametri di determinazione della compensazione non erano stati stabiliti ex ante in maniera trasparente e il livello di compensazione non era stato calcolato sulla base di un'analisi delle spese di un'impresa tipica. La valutazione preliminare della decisione di avviare il procedimento d'indagine formale è dunque confermata.
(169)
Dal momento che la compensazione per la gestione della rotta Gourock-Dunoon avviene ancora su tale base, la valutazione di cui sopra si applica anche a questa rotta.
b) Dopo il contratto del 2007
Altmark 1 - obblighi di servizio pubblico chiaramente definiti
(170)
In questo particolare settore esiste un Regolamento che specifica quali elementi dovrebbero far parte di una definizione adeguata degli obblighi di servizio pubblico. Dovrebbe pertanto essere verificato il rispetto del criterio Altmark 1 in merito all'articolo 4 del regolamento sul cabotaggio marittimo, indicante le specifiche che dovrebbero far parte della definizione degli obblighi di servizio pubblico, vale a dire: porti da servire, regolarità, continuità, frequenza, capacità di fornire il servizio, tariffe da praticare ed equipaggio delle navi.
(171)
Il contratto del 2007 soddisfa chiaramente tale condizione definendo in dettaglio tutti questi parametri. Il bando di gara non riporta cifre precise per quanto riguarda l'equipaggio delle navi, ma i requisiti riguardanti, per esempio, la qualità del servizio e il regolamento in materia di protezione dei lavoratori lasciano poco margine a discrepanze significative nel numero di membri dell'equipaggio delle navi.
(172)
Il contratto di servizio pubblico ha anche una durata ragionevole (sei anni) in conformità con gli orientamenti comunitari in materia di aiuti di Stato ai trasporti marittimi (in prosieguo «orientamenti marittimi») (44).
Altmark 2 - determinazione ex ante, obiettiva e trasparente dei parametri per la compensazione
(173)
Nell'ambito della valutazione Altmark, la seconda condizione richiede che i parametri per la compensazione siano chiaramente stabiliti in anticipo e in modo obiettivo, tenendo conto di tutte le variabili (per esempio costo del carburante, investimenti in nuove navi, ecc.).
(174)
Da una parte, prima che iniziasse l'adempimento degli obblighi di servizio pubblico, i parametri per la compensazione erano piuttosto chiari. Erano pari ai costi previsti dagli offerenti, che andavano stimati in dettaglio, più un livello concordato di margine di profitto meno le entrate attese dalla gestione del servizio di traghetti. Vi è una clausola di clawback specificante che se il margine di profitto concordato viene oltrepassato, il sussidio viene ridotto di conseguenza. Tale calcolo viene effettuato per ciascuno dei sei anni del contratto, prima dell'inizio del contratto stesso (in prosieguo «lo scenario di base»). Il contratto di servizio pubblico prevede una serie di eventi eccezionali in grado di dare luogo a una revisione dell'importo della compensazione (per esempio lavori portuali imprevisti, nuove navi, aumenti salariali, ecc.).
(175)
D'altra parte, alla fine di ciascun anno del contratto, lo scenario base sarà rivisto per riflettere l'esperienza effettiva dell'anno precedente. In circostanze eccezionali, lo scenario base può essere anche rivisto nel corso di un determinato anno. La compensazione può essere aumentata o diminuita diverse volte nell'arco della durata del contratto. La revisione dello scenario base viene proposta dall'operatore (CalMac) e deve essere concordata con il governo scozzese. In caso di disaccordo vi è anche la possibilità di sottoporre il caso a un esperto. Sebbene il contratto di servizio pubblico contenga alcune indicazioni su come sarà adeguata la compensazione nell'eventualità di determinate circostanze impreviste, i parametri precisi di tali adeguamenti non sono noti in anticipo. L'importo della compensazione sarà piuttosto adeguato mediante una procedura di arbitrato bilaterale tra le autorità scozzesi e la CalMac, possibilmente con il coinvolgimento di un esperto. I criteri utilizzati in questa procedura di arbitrato non vengono stabiliti anticipatamente in maniera obiettiva per tutti gli eventi possibili. Tale procedura di arbitrato solleva il dubbio di una mancanza di trasparenza nella determinazione dei parametri per la compensazione. Essa introduce anche un rischio di variazione della compensazione concessa ogni anno che non dipende da criteri trasparenti, predeterminati e obiettivi.
(176)
Pertanto la Commissione non può stabilire con ragionevole certezza che la condizione Altmark 2 sia soddisfatta.
Altmark 3 - evitare la sovracompensazione (consentendo un ragionevole margine di utile)
(177)
Come indicato nella precedente sezione, in generale i parametri per la compensazione sono stabiliti chiaramente, con l'eccezione dei criteri utilizzati nella procedura di arbitrato prevista in talune circostanze. Anche se alcuni parametri della compensazione non sono precisamente definiti in anticipo, la Commissione ritiene che in tali circostanze la procedura istituita per rivedere l'importo della compensazione sia appropriata per garantire che non vi siano sovracompensazioni. Difatti l'eventuale compensazione aggiuntiva sarà basata sulle spese effettivamente sostenute. Pertanto la condizione Altmark 3 è soddisfatta (cfr. anche punto 5.3.3.3 più avanti).
Altmark 4 - procedura d'appalto - se non vi è una gara d'appalto, i costi sono calcolati con riferimento a un'impresa tipica
(178)
Nel caso in oggetto gli obblighi di servizio pubblico sono stati assegnati in seguito a una procedura d'appalto pubblico.
(179)
Occorre in primo luogo esaminare se la gara d'appalto fosse ben concepita, equa, aperta e trasparente. In caso contrario i costi per lo Stato potrebbero essere superiori al minimo necessario per l'adempimento degli obblighi di servizio pubblico.
(180)
Le principali questioni sollevate dalle parti interessate in tale contesto erano il raggruppamento nell'appalto di tutte le rotte, con l'eccezione della rotta Gourock-Dunnon, e la richiesta che l'offerente aggiudicatario utilizzasse navi della CMAL.
(181)
Per quanto riguarda il raggruppamento delle rotte, è stato asserito che questo escluda di fatto i concorrenti dato che la CalMac, che stava già fornendo tutti i servizi, era l'unico offerente in grado di presentare un'offerta per l'intero pacchetto di rotte.
(182)
Tuttavia vi è stato un secondo offerente (V-Ships) che ha presentato un'offerta per l'intero pacchetto. La V-Ships si poi ritirata dalla procedura sostenendo che la condizione secondo la quale sia obbligatorio utilizzare le navi della CMAL impedisse l'innovazione e la flessibilità dei servizi da fornire.
(183)
L'area geografica coperta dalle 26 rotte è piuttosto omogenea: tutte le rotte sono relativamente brevi (al massimo 100 chilometri circa) e i porti utilizzati sono relativamente concentrati (in un raggio di circa 250 chilometri nel continente scozzese).
(184)
Le autorità del Regno Unito hanno fornito argomentazioni credibili a giustificazione del raggruppamento delle 26 rotte.
(185)
Hanno sostenuto che il raggruppamento assicuri alla flotta la massima flessibilità per servire al meglio la rete. Per esempio in caso di avaria a una nave, l'immediato invio di una nave sostitutiva è fondamentale per garantire la disponibilità dei servizi essenziali. Le navi sostitutive sono necessarie anche in caso di condizioni meteorologiche sfavorevoli, quando le navi sono in manutenzione e quando si verifica inaspettatamente la necessità di aumentare la capienza. Attualmente la CalMac è spesso in grado di disporre di una nave sostitutiva organizzando una serie di movimenti sequenziali delle varie navi tra le rotte. Sarebbe più difficile assicurare la continuità dei servizi e l'ottimizzazione della capienza se a gestire la rete vi fosse una serie di operatori separati.
(186)
Inoltre il raggruppamento di tutte le rotte migliora l'integrazione della rete rendendo più facile coniugare sicurezza, qualità e aspetti ambientali delle operazioni navali e portuali e assicurando un'applicazione omogenea delle norme standard su tutta la rete. L'ufficio regionale per la Scozia e l'Irlanda dell'agenzia marittima e della guardia costiera del Regno Unito ha precisato che la frammentazione della rete potrebbe non essere la maniera più efficiente per garantire il mantenimento di servizi sicuri e affidabili.
(187)
Inoltre il raggruppamento produce economie di scala, in particolare riguardo a marketing ed emissione di biglietti, e facilita i trasporti integrati consentendo ai clienti di prenotare una serie di rotte in un'unica transazione. Lo stesso vale anche per la promozione turistica.
(188)
Si potrebbe obiettare che per minimizzare i costi sarebbe opportuno appaltare ogni singola rotta separatamente. Tuttavia la Commissione riconosce che i costi e gli oneri amministrativi di tale appaltazione individuale (26 appalti individuali) potrebbero essere troppo elevati.
(189)
Si potrebbe anche prendere in considerazione una soluzione intermedia raggruppando soltanto alcune rotte, ma avrebbe carattere speculativo predire se il risultato di tale appaltazione in termini di costi generali per il bilancio pubblico sia superiore o inferiore ai costi effettivi derivanti dall'appalto raggruppato.
(190)
La comunicazione della Commissione relativa all'interpretazione del regolamento sul cabotaggio marittimo (punto 5.5.3) dichiara che «Gli Stati membri spesso desiderano raggruppare le rotte di servizio pubblico verso diverse isole in un unico pacchetto per ottenere economie di scala ed attirare gli operatori. Questi raggruppamenti di linee non sono contrari al diritto comunitario nella misura in cui non danno adito a discriminazioni. Le dimensioni più idonee dei raggruppamenti di linee vanno decise tenendo conto della migliore sinergia da conseguire nel soddisfacimento delle esigenze essenziali di trasporto.»
(191)
Dato il quadro giuridico che consente esplicitamente il raggruppamento delle rotte e le argomentazioni ragionevoli presentate dalle autorità del Regno Unito, non si può concludere che il raggruppamento delle rotte sia una condizione inutilmente iniqua dell'appalto pubblico né che aumenti inevitabilmente i costi di adempimento degli obblighi di servizio pubblico per lo Stato.
(192)
Il requisito per cui l'offerente aggiudicatario debba utilizzare i beni della CMAL è una condizione ragionevole dell'appalto, che tiene conto del fatto che le autorità scozzesi abbiano avuto un chiaro interesse a utilizzare navi già disponibili piuttosto che a doverle mantenere inutilizzate o a dover disporre altrimenti di tali beni. La comunicazione relativa all'interpretazione del regolamento sul cabotaggio marittimo (punto 5.3.2.1) prevede che «quando le autorità degli Stati membri possiedono navi proprie o le hanno comunque a loro disposizione, tali navi possono essere messe a disposizione di tutti i potenziali prestatori di servizio a condizioni identiche e non discriminatorie». Inoltre si tratta di una condizione neutrale per gli offerenti, dato che ciascun offerente pagherebbe il medesimo prezzo per utilizzare le medesime navi. Sebbene tale requisito sia legittimo, può determinare un aumento dei costi del servizio. Non si può infatti escludere che se gli offerenti fossero liberi di presentare soluzioni navali alternative, questo potrebbe determinare minori costi netti complessivi degli obblighi di servizio pubblico.
(193)
Inoltre, date le specificità delle navi occorrenti per gestire le rotte per le isole occidentali scozzesi, potrebbe essere difficile per un singolo operatore disporre di una flotta nuova di navi idonee in grado di servire tutte le rotte e di mantenere i collegamenti con comunità residenti in isole lontane in tempo per l'inizio del contratto.
(194)
La CalMac aveva un vantaggio competitivo nella gara d'appalto dal momento che serviva già quelle rotte, ma sarebbe scorretto concludere che a causa di questo vantaggio l'appalto sia stato indebitamente tagliato su misura e che abbia di fatto escluso altri offerenti (45).
(195)
Pertanto si conclude che la procedura di gara è stata condotta in maniera adeguata e che è stata aperta, non discriminatoria e trasparente.
(196)
Come menzionato sopra, i parametri per il calcolo della compensazione devono essere rivisti almeno ogni anno. Tale revisione è in alcuni casi il risultato di una procedura di arbitrato tra l'operatore e le autorità scozzesi. Di conseguenza esiste un rischio che lo Stato debba erogare all'operatore più (o meno) fondi rispetto alla compensazione prevista nella sua offerta.
(197)
Se il bando di gara avesse richiesto agli offerenti di impegnarsi a una determinata compensazione fissa per i sei anni del contratto, con tutti i rischi assunti da loro, lo Stato non avrebbe corso alcun rischio e avrebbe in teoria minimizzato i costi. Tuttavia non si può escludere che, se gli offerenti avessero dovuto assumersi tutti i rischi della gestione, non vi sarebbero state imprese disposte a presentare offerte né che gli offerenti avrebbero presentato offerte molto più alte per includere nel prezzo il maggiore rischio.
(198)
Non è possibile concludere con ragionevole certezza che la condizione Altmark 4 sia soddisfatta.
(199)
Dato che non è possibile concludere con ragionevole certezza che i criteri Altmark 2 e 4 criteri siano soddisfatti, si ritiene che il contratto di servizio pubblico con la CalMac contenga elementi di aiuto di Stato.
5.1.2.2. NorthLink
a) NorthLink 1 (2002-2006)
Altmark 1 - obblighi di servizio pubblico chiaramente definiti
(200)
Come indicato nel considerando 170, in questo particolare settore esiste un regolamento che specifica quali elementi dovrebbero far parte di una definizione adeguata di obblighi di servizio pubblico. Il soddisfacimento del criterio Altmark 1 dovrebbe pertanto essere stabilito tenendo conto dell'articolo 4 del regolamento sul cabotaggio marittimo.
(201)
È chiaro che l'apertura della gara soddisfacesse tale criterio definendo in dettaglio tutti i parametri di cui nel regolamento sul cabotaggio marittimo, per esempio porti da servire, regolarità, continuità, frequenza, capacità di fornire il servizio, tariffe da praticare ed equipaggio delle navi. Questo è confermato dalla Relazione della Audit Scotland del dicembre 2005.
(202)
Il contratto di servizio pubblico ha anche avuto una durata inferiore ai sei anni come raccomandato dagli orientamenti marittimi.
Altmark 2 - determinazione ex ante, obiettiva e trasparente dei parametri per la compensazione
(203)
Da una parte, prima che iniziasse l'adempimento degli obblighi di servizio pubblico, i parametri per la compensazione erano piuttosto chiari. Erano pari ai costi previsti dagli offerenti, che andavano stimati in dettaglio, più un livello concordato di margine di profitto meno le entrate attese dalla gestione del servizio di traghetti. Era presente una clausola di clawback specificante che se il margine di profitto concordato fosse stato oltrepassato, gli utili supplementari sarebbero stati ripartiti con il governo scozzese. La maggior parte dei rischi economici/finanziari sarebbero stati sostenuti dall'offerente aggiudicatario (rischio di stime per eccesso, rischio di caduta della domanda, rischio di inflazione, ecc.).
(204)
D'altra parte alcuni rischi restavano al governo scozzese o erano ripartiti tra le parti, in particolare il rischio di cambiamenti delle politiche (UE o nazionali) e rischi legislativi (per esempio cambiamenti dell'imposizione fiscale delle società). Il contratto richiedeva anche che il governo scozzese erogasse sovvenzioni supplementari alla NorthLink 1 qualora il rendimento del suo capitale fosse stato inferiore a un determinato tasso o se altri fattori estranei al suo controllo avessero influenzato i suoi introiti (per esempio un aumento dei prezzi del carburante superiore al 10 %). In seguito alle difficoltà finanziarie della NorthLink 1, nel 2003 sono stati concessi ulteriori pagamenti e nel 2004 è stata firmata la NdE, che prevedeva pagamenti mensili alla NorthLink 1 e la possibilità di pagamenti supplementari in base al rendimento finanziario della NorthLink 1.
(205)
La possibilità di ulteriori finanziamenti oltre il livello di compensazione previsto nel contratto originario non era contemplata in base a parametri ex ante, obiettivi e trasparenti, come dimostrato dalla successiva necessità di erogare fondi supplementari non rientranti nell'ambito del contratto di servizio pubblico. In ogni caso, le possibilità di sovvenzionamento supplementare previste dalla NdE e i pagamenti supplementari erogati alla NorthLink 1 in seguito alle sue difficoltà finanziarie non erano basati su parametri obiettivi e trasparenti.
(206)
Pertanto non si può stabilire con ragionevole certezza che la condizione Altmark 2 sia soddisfatta.
Altmark 3 - evitare la sovracompensazione (consentendo un ragionevole margine di utile)
(207)
Come indicato al punto precedente, in generale i parametri per la compensazione sono stati stabiliti chiaramente, con l'eccezione dei criteri utilizzati nella procedura di arbitrato prevista in talune circostanze. Anche se alcuni parametri della compensazione non sono stati precisamente definiti in anticipo, la procedura istituita per rivedere l'importo della compensazione in tali circostanze era appropriata per garantire che non vi fossero sovracompensazioni. Pertanto il contratto di servizio pubblico della NorthLink 1 rispettava la condizione Altmark 3.
Altmark 4 - appalto pubblico - se non vi è una gara d'appalto, i costi sono calcolati con riferimento a un'impresa tipica
(208)
Come nel caso della CalMac analizzato in precedenza (considerando 0 più sopra), gli obblighi di servizio pubblico della NorthLink 1 sono stati affidati in seguito a una procedura d'appalto pubblico.
(209)
Pertanto occorre esaminare se la gara d'appalto fosse ben concepita, equa, aperta e trasparente. In caso contrario i costi per lo Stato potrebbero essere superiori al minimo necessario per l'adempimento degli obblighi di servizio pubblico.
(210)
La procedura di gara riguardava due rotte (26 rotte nel caso della CalMac analizzato in precedenza - cfr. considerando 183-191). La questione del raggruppamento è dunque meno rilevante nel caso di NorthLink 1 e NorthLink 2 rispetto al caso della CalMac. Per gli stessi motivi summenzionati in riferimento alla CalMac, la Commissione non ritiene che il raggruppamento delle due rotte metta in discussione il carattere aperto, non discriminatorio e trasparente della gara.
(211)
Tuttavia le sovvenzioni concesse alla NorthLink 1 ai sensi della NdE, che superavano il livello di compensazione previsto dal contratto originario, non rappresentavano l'esito di una gara pubblica e non erano state determinate in base a un'analisi delle spese di un'impresa tipica. Difatti, introducendo un nuovo sistema di finanziamento del deficit durante il periodo di validità del contratto, la NdE ha di fatto alterato la natura e l'entità dell'appalto iniziale, influenzando in tal modo la sua trasparenza rispetto al modo in cui esso era stato presentato ai potenziali offerenti.
(212)
Ne consegue che non è possibile concludere con ragionevole certezza che la condizione Altmark 4 sia soddisfatta.
(213)
Dato che non è possibile concludere con ragionevole certezza che i criteri Altmark 2 e 4 criteri siano soddisfatti, si ritiene che il contratto di servizio pubblico con la NorthLink 1 contenga elementi di aiuto di Stato.
b) NorthLink 2 (2006-2012)
Altmark 1 - obblighi di servizio pubblico chiaramente definiti
(214)
Come menzionato in precedenza, in questo particolare settore esiste un regolamento che specifica quali elementi dovrebbero far parte di una definizione adeguata degli obblighi di servizio pubblico. L'adempimento del criterio Altmark 1 dovrebbe pertanto essere stabilito tenendo conto dell'articolo 4 del regolamento sul cabotaggio marittimo.
(215)
È chiaro che l'apertura della gara soddisfacesse tale criterio definendo in dettaglio tutti i parametri di cui nel regolamento sul cabotaggio marittimo, per esempio porti da servire, regolarità, continuità, frequenza, capacità di fornire il servizio, tariffe da praticare ed equipaggio delle navi.
(216)
Il contratto di servizio pubblico ha anche una durata ragionevole (sei anni) conformemente agli orientamenti marittimi.
Altmark 2 - determinazione ex ante, obiettiva e trasparente dei parametri per la compensazione
(217)
Da una parte, prima che iniziasse l'adempimento degli obblighi di servizio pubblico, i parametri per la compensazione erano piuttosto chiari. Erano pari ai costi previsti dagli offerenti, che andavano stimati in dettaglio, più un livello concordato di margine di profitto meno le entrate attese dalla gestione del servizio di traghetti. È presente una clausola di clawback specificante che se si oltrepassa il margine di profitto concordato, gli utili supplementari verrebbero ripartiti con il governo scozzese. In questo secondo contratto con la NorthLink 2 è previsto che più rischi siano a carico del governo scozzese o suddivisi tra le parti (rischio meteorologico, rischio di inflazione, rischio di caduta della domanda, cambiamenti nella politica dei trasporti, ecc.).
(218)
D'altra parte, similmente al contratto di servizio pubblico del 2007 con la CalMac, gli importi delle sovvenzioni devono essere rivisti annualmente in base agli effettivi risultati dell'anno precedente. L'operatore presenterà una redazione provvisoria dello scenario base rivisto, che dovrà poi essere approvato dalle autorità scozzesi. In caso di conflitti si farà ricorso all'arbitrato di un esperto. Sebbene il contratto di servizio pubblico contenga alcune indicazioni su come sarà adeguata la compensazione nell'eventualità di determinate circostanze impreviste, i parametri precisi di tali adeguamenti non sono noti in anticipo. L'importo della compensazione sarà piuttosto adeguato mediante una procedura di arbitrato bilaterale tra le autorità scozzesi e la NorthLink 2, possibilmente con il coinvolgimento di un esperto. La Commissione osserva che i criteri utilizzati in questa procedura di arbitrato non vengono stabiliti anticipatamente in maniera obiettiva per tutti gli eventi possibili. Tale procedura di arbitrato solleva il dubbio di una mancanza di trasparenza nella determinazione dei parametri per la compensazione. Essa introduce anche un rischio di variazione della compensazione concessa ogni anno che non dipende da criteri trasparenti, predeterminati e obiettivi. Pertanto non si può stabilire con ragionevole certezza che la condizione Altmark 2 sia soddisfatta.
Altmark 3 - evitare la sovracompensazione (consentendo un ragionevole margine di utile)
(219)
Come indicato nella sezione precedente, i parametri per la compensazione sono in generale stabiliti chiaramente, con l'eccezione dei criteri utilizzati nella procedura di arbitrato prevista in talune circostanze. Anche se alcuni parametri della compensazione non sono precisamente definiti in anticipo, la procedura istituita per rivedere l'importo della compensazione in tali circostanze è appropriata per garantire che non vi siano sovracompensazioni. Difatti l'eventuale compensazione aggiuntiva sarà basata sulle spese effettivamente sostenute. Pertanto la condizione Altmark 3 è soddisfatta (cfr. anche il punto 5.3.4.3 più avanti).
Altmark 4 - appalto pubblico - se non vi è una gara d'appalto, i costi sono calcolati con riferimento a un'impresa tipica
(220)
Nel caso in oggetto gli obblighi di servizio pubblico sono stati assegnati in seguito a una procedura d'appalto pubblico.
(221)
Occorre in primo luogo esaminare se la gara d'appalto fosse ben concepita, equa, aperta e trasparente. In caso contrario i costi per lo Stato potrebbero essere superiori al minimo necessario per l'adempimento degli obblighi di servizio pubblico.
(222)
Come per la NorthLink 1, il raggruppamento delle due rotte mette in discussione il carattere aperto, non discriminatorio e trasparente dell'appalto.
(223)
Come nel caso della CalMac, il requisito per cui l'offerente aggiudicatario debba utilizzare i beni della NorthLink 1 è una condizione ragionevole dell'appalto, che tiene conto del fatto che le autorità scozzesi abbiano avuto un chiaro interesse a utilizzare navi già disponibili piuttosto che a doverle mantenere inutilizzate o a dover disporre altrimenti di tali beni. Inoltre si tratta di una condizione neutrale per gli offerenti, dato che ciascun offerente pagherebbe il medesimo prezzo per utilizzare le medesime navi. Sebbene tale requisito sia legittimo, esso può determinare un maggiore costo del servizio. Non si può infatti escludere che se gli offerenti fossero liberi di presentare soluzioni navali alternative, questo potrebbe determinare minori costi netti complessivi degli obblighi di servizio pubblico.
(224)
Per queste ragioni e in linea con la precedente valutazione riguardante la CalMac (46), la Commissione non può concludere con ragionevole certezza che il criterio Altmark 4 sia soddisfatto.
(225)
Dato che non è possibile concludere con ragionevole certezza che i criteri Altmark 2 e 4 criteri siano soddisfatti, si ritiene che il contratto di servizio pubblico con la NorthLink 2 contenga elementi di aiuto di Stato.
5.2. NATURA DELL'AIUTO
5.2.1. CONSIDERAZIONI GENERALI
(226)
Dopo avere accertato che i pagamenti concessi a CalMac, NorthLink 1 e NorthLink 2 costituiscano aiuto di Stato a norma dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato, la Commissione deve verificare se questo sia un aiuto di Stato esistente o se costituisca un nuovo aiuto. A questo proposito va sottolineato che, nel dare avvio al procedimento d'indagine formale, la Commissione non ha affrontato la questione se l'aiuto debba essere considerato nuovo o esistente.
(227)
Come menzionato in precedenza (47), nel corso del procedimento d'indagine formale è diventato tuttavia evidente che parte dell'aiuto potesse essere considerata un aiuto esistente alla luce della data di entrata in vigore delle disposizioni legislative che prevedono l'aiuto. Pertanto la Commissione ha deciso di avviare, parallelamente al procedimento d'indagine formale, la procedura di cooperazione prevista ai sensi dell'articolo 17 del regolamento di procedura.
(228)
Nel caso di un aiuto di Stato esistente, la Commissione è solo tenuta a verificarne la compatibilità presente e a raccomandare possibili modifiche future. Al contrario, nel caso di un nuovo aiuto, la Commissione è tenuta a verificarne la compatibilità con il mercato comune anche nel passato.
(229)
Ai sensi dell'articolo 1, lettera b), punto i) del regolamento di procedura modificato, sono aiuti esistenti, «fatti salvi gli articoli 144 e 172 dell'atto di adesione di Austria, Finlandia e Svezia, l'allegato IV, punto 3, e l'appendice di detto allegato, dell'atto di adesione di Repubblica ceca, Estonia, Cipro, Lettonia, Lituania, Ungheria, Malta, Polonia, Slovenia e Slovacchia, l'allegato V, punto 2, e l'allegato V, punto 3, lettera b), e l'appendice di detto allegato, dell'atto di adesione di Bulgaria e Romania, tutte le misure di aiuto esistenti in uno Stato membro prima dell'entrata in vigore del trattato, ossia tutti i regimi di aiuti e gli aiuti individuali ai quali è stata data esecuzione prima dell'entrata in vigore del trattato e che sono ancora applicabili dopo tale entrata in vigore».
(230)
Ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione, del 21 aprile 2004, recante disposizioni di esecuzione del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, recante modalità di applicazione dell'articolo 93 del trattato CE (48) (in prosieguo «il regolamento d'applicazione»), «si intende per modifica di un aiuto esistente qualsiasi cambiamento diverso dalle modifiche di carattere puramente formale e amministrativo che non possono alterare la valutazione della compatibilità della misura di aiuto con il mercato comune».
(231)
In base alla giurisprudenza consolidata (49), non tutte le modifiche degli aiuti esistenti vanno considerate come trasformazioni di essi in nuovi aiuti. In quel caso il Tribunale di primo grado aveva considerato che «è solo nell'ipotesi in cui la modifica incida sulla sostanza stessa del regime iniziale che tale regime viene trasformato in un regime di aiuti nuovo. Ora, non può parlarsi di una siffatta modifica sostanziale qualora l'elemento nuovo sia chiaramente separabile dal regime iniziale.»
(232)
Il Tribunale di primo grado ha anche chiarito che «[…] Un aiuto può essere qualificato come nuovo aiuto o modifica in riferimento alle disposizioni che lo prevedono» (50). Se le pertinenti disposizioni giuridiche non sono state modificate per quanto riguarda la natura del vantaggio o l'attività dei beneficiari, non vi è un nuovo aiuto.
(233)
Pertanto sarebbe opportuno stabilire, sulla base del quadro giuridico e dell'evoluzione del regime di aiuti, se a partire dall'ingresso del Regno Unito nell'UE nel 1973 siano intervenute modifiche sostanziali in grado di implicare un nuovo aiuto. La giurisprudenza fa riferimento a modifiche nella natura del vantaggio, dell'obiettivo perseguito, del beneficiario o della fonte del finanziamento.
(234)
Sarebbe anche opportuno stabilire se le successive modificazioni siano separabili dalla misura originaria o se le modificazioni non separabili alterino l'effettiva sostanza del quadro giuridico originario, vale a dire la natura del vantaggio o la fonte del finanziamento, l'oggetto o il fondamento giuridico dell'aiuto, i beneficiari o l'ambito di applicazione delle attività dei beneficiari in modo tale che l'insieme di questi ultimi elementi sia trasformato in un nuovo aiuto.
5.2.2. CALMAC
(235)
La CalMac presta servizi di navigazione su traghetto nelle isole scozzesi occidentali da molto prima dell'ingresso del Regno Unito nella Comunità europea nel 1973.
(236)
La base giuridica iniziale delle sovvenzioni era il punto 2, paragrafo 1, del Highlands and Islands Shipping Services Act del 1960 che ha consentito agli Scottish Ministers (51) di concedere sovvenzioni/prestiti a fornitori di servizi pubblici di trasporto via mare. Il punto 2, paragrafi 3 e 4, dell'atto stabilivano che qualora tale sovvenzione/prestito superasse le 10 000 GBP dovesse essere utilizzata un'«iniziativa» (che in pratica assumeva la forma di diritto derivato) e che tale iniziativa dovesse essere approvata dal parlamento scozzese (52).
(237)
Il punto 45, paragrafo 1, del Transport (Scotland) Act of 2005, entrato in vigore il 10 ottobre 2005, ha abrogato quelle disposizioni dell'atto del 1960 ma il punto 45, paragrafo 2, ha stabilito che qualsiasi iniziativa intrapresa prima del 10 ottobre 2005 avrebbe continuato ad avere effetto. Questo significava che l'iniziativa datata 7 aprile 1995 che affidava gli obblighi di servizio pubblico alla CalMac continuava ad avere effetto dopo l'entrata in vigore dell'atto del 2005.
(238)
A decorrere dal 1o ottobre 2006, quando è avvenuta la ristrutturazione del gruppo CalMac ed è stata creata una nuova entità giuridica per gestire la rotta Gourock-Dunoon, la compensazione per gli obblighi di servizio pubblico su questa rotta è basata sul punto 70, paragrafo 1, del Transport (Scotland) Act del 2001 modificato dal Transport Scotland Act del 2005.
(239)
Fino al 1o ottobre 1997, data di entrata in vigore del contratto per i servizi di traghetto su Clyde ed Ebridi, gli obblighi di servizio pubblico erano specificati in lettere annuali inviate dagli Scottish Ministers alla CalMac (regolarità, frequenze, capacità, tariffe e importo della sovvenzione).
(240)
A decorrere dal 1o ottobre 2007 le specifiche degli obblighi di servizio pubblico sono parte del contratto di servizio pubblico affidato in seguito a una procedura d'appalto pubblico, eccezion fatta per la rotta Gourock-Dunoon.
(241)
Per quanto riguarda la rotta Gourock-Dunoon, dal 1 ottobre 2007 i requisiti per il sovvenzionamento sono stati determinati amministrativamente sulla base dell'approvazione dei piani finanziari annuali della compagnia da parte degli Scottish Ministers e della verifica interannuale dei requisiti relativi al deficit da parte del governo scozzese.
(242)
Alla luce di quanto sopra, la Commissione ritiene che lo scopo del regime di aiuto sia chiaramente rimasto costante fin dall'inizio del regime stesso. Tale scopo è di fornire servizi di trasporto su traghetto tra le isole scozzesi.
(243)
L'evoluzione del fondamento giuridico del regime non ha modificato in modo sostanziale la natura del vantaggio concesso alla CalMac dal 1973. La CalMac riceve in maniera continuativa sovvenzioni a copertura del deficit e sovvenzioni e prestiti in conto capitale (per le infrastrutture di moli e porti e per le navi). Anche la fonte di tale finanziamento non è cambiata dal momento che tutti i fondi continuano a provenire dal bilancio nazionale.
(244)
Vi sono stati regolari aumenti dell'importo della sovvenzione annuale. Tali aumenti, tuttavia, non andrebbero considerati un nuovo aiuto. Come ha dichiarato la Corte di giustizia (53)«[…] la comparsa di un nuovo aiuto o la modifica di un aiuto esistente non può, qualora l'aiuto risulti da disposizioni di legge precedenti che non vengono modificate, essere valutata in base all'entità dell'aiuto e in particolare in base al suo importo finanziario in ogni momento della vita dell'impresa.»
(245)
La Commissione ritiene che l'aumento dell'importo delle sovvenzioni sia la conseguenza di un aumento del fabbisogno finanziario del fornitore del servizio pubblico nell'adempimento della propria funzione di servizio pubblico, mentre gli obblighi di servizio pubblico, gli accordi di finanziamento e le modifiche alle disposizioni normative per la compensazione non hanno subito modifiche rilevanti.
(246)
Il beneficiario della misura è lo stesso fin dall'inizio del regime. Sebbene la CalMac abbia subito un processo di ristrutturazione nel 2006, è sempre stata l'unica beneficiaria dell'aiuto ed è sempre stata una società interamente di proprietà pubblica. Nel 2006 le navi e i beni costieri di sua proprietà sono stati separati dal ruolo di gestione dei traghetti. Tale modifica non può essere vista come un'alterazione dei beneficiari del regime dal momento che le due entità giuridiche separate continuano a essere le uniche intervenienti nel regime di compensazione. Tale separazione giuridica è una modifica di natura tecnica che non comporta alcuna modifica rilevante del beneficiario dell'aiuto.
(247)
Parimenti, l'affidamento delle rotte su Ebridi e Clyde a due entità giuridiche separate (CalMac Ferries Ltd e Cowal Ferries Ltd, due filiali al 100 % della David MacBrayne Ltd) deve essere vista come una modifica di natura tecnica che non implica una modifica rilevante del beneficiario dell'aiuto.
(248)
Vi sono stati taluni adeguamenti del servizio complessivo e delle rotte servite dalla CalMac. Sono stati aggiunti alcuni servizi nuovi mentre alcuni altri sono stati soppressi. Uno di tali adeguamenti, per esempio, è sorto in seguito all'apertura di un nuovo ponte che ha reso superfluo il servizio esistente. La Commissione ritiene che queste siano modifiche tecniche finalizzate ad adeguare l'offerta del servizio pubblico alle necessità della popolazione. Tali adeguamenti non hanno modificato le finalità generali del regime. Gli obblighi di servizio pubblico sono definiti come un insieme e limitati adeguamenti tecnici delle rotte servite non modificano in modo rilevante l'essenza del regime.
(249)
Per le ragioni summenzionate, la Commissione ha concluso nel corso della propria indagine che il regime di aiuto riguardante la CalMac costituisce un aiuto esistente (54) e ha avviato la procedura di cooperazione prevista dall'articolo 17 del regolamento di procedura parallelamente al procedimento d'indagine formale. Essa ha informato lo Stato membro di tale conclusione e ha espresso l'opinione preliminare che alcuni aspetti del regime non fossero più compatibili con il mercato comune. Alle autorità dello Stato membro è stata data la possibilità di presentare le proprie osservazioni su tale opinione preliminare.
(250)
Dal momento che il regime di aiuto di Stato a favore della CalMac è un aiuto esistente, la sua compatibilità deve di conseguenza essere valutata esclusivamente in riferimento alla situazione del presente (55) e la Commissione non è tenuta a valutare la compatibilità degli aiuti concessi alla CalMac in passato.
5.2.3. NORTHLINK
(251)
È evidente che i pagamenti erogati alla NorthLink 1 ai sensi del contratto di servizio pubblico per la gestione delle rotte verso le isole settentrionali nel periodo 2002-2006 e ai sensi della NdE costituiscono un nuovo aiuto dal momento che la NorthLink 1 non svolgeva alcuna attività di servizio pubblico su tali rotte prima del 2002.
(252)
Analogamente i pagamenti erogati alla NorthLink 2 costituiscono un nuovo aiuto, indipendentemente dalla questione se NorthLink 1 e NorthLink 2 debbano essere considerate beneficiari separati o se la NorthLink 2 debba essere considerata una mera continuazione della NorthLink 1.
(253)
Pertanto tutte le somme erogate dal 2002 a NorthLink 1 e NorthLink 2 vanno considerate come un nuovo aiuto.
(254)
La compatibilità del regime con il mercato comune deve dunque essere valutata in riferimento al periodo successivo al 2002.
5.3. COMPATIBILITÀ
5.3.1. APPLICABILITÀ DELL'ARTICOLO 86, PARAGRAFO 2, DEL TRATTATO
(255)
L'articolo 86, paragrafo 2, del trattato è la base giuridica di valutazione dell'aiuto concesso a CalMac, NorthLink 1 e NorthLink 2.
(256)
Ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato occorre valutare se:
-
i servizi di traghetto scozzesi costituiscano un SIEG e siano chiaramente definiti tali dalle autorità del Regno Unito (definizione) (56),
-
CalMac, NorthLink 1 e NorthLink 2 siano esplicitamente incaricate dallo Stato membro di fornire tale servizio e siano soggette a supervisione dell'adempimento della loro missione (incarico e supervisione),
-
il finanziamento sia proporzionato ai costi netti di fornitura del servizio pubblico, tenendo anche conto di altri introiti diretti o indiretti derivanti dal servizio pubblico, e non implichi inutili distorsioni di concorrenza o effetti sul mercato (proporzionalità).
5.3.2. APPLICABILITÀ DELLA DISCIPLINA QUADRO SUI SIEG (57)/DECISIONE RELATIVA AI SIEG (58)
(257)
A decorrere dalla sua entrata in vigore, la decisione relativa ai SIEG esenta in talune circostanze la compensazione pubblica per l'esecuzione di SIEG dall'obbligo di notifica. La disciplina quadro sui SIEG stabilisce le condizioni per la compatibilità delle misure soggette a obbligo di notifica a decorrere dalla sua entrata in vigore.
(258)
La disciplina quadro sui SIEG esclude esplicitamente il settore dei trasporti al punto 3 e pertanto non è applicabile al caso in esame. Tuttavia i principi interpretativi ivi formulati possono essere utili per stabilire la compatibilità delle misure in esame, dato l'ambito generale di applicazione dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato (59).
(259)
La decisione relativa ai SIEG non esclude il trasporto aereo e marittimo. Nella decisione di avviare il procedimento d'indagine formale è stata sollevata la questione della possibile applicazione della decisione relativa ai SIEG e la Commissione ha espresso la posizione preliminare che essa non sembrasse applicabile al caso in esame.
(260)
Nell'articolo 2 della decisione relativa ai SIEG vi sono due deroghe all'obbligo di notifica che potrebbero essere rilevanti nel caso in esame:
«a)
compensazioni di obblighi di servizio pubblico di importo annuo inferiore a 30 milioni di EUR, concesse ad imprese con un fatturato totale annuo medio, al lordo delle imposte, inferiore a 100 milioni di EUR nei due esercizi precedenti a quello del conferimento del servizio d'interesse economico generale»;
«c)
compensazioni di obblighi di servizio pubblico concesse ai collegamenti aerei o marittimi verso le isole e con traffico annuale medio non superiore a 300 000 passeggeri nei due esercizi precedenti a quello del conferimento del servizio d'interesse economico generale».
(261)
Nella decisione di avviare il procedimento d'indagine formale è stata sollevata la questione di quale entità dovesse essere considerata per l'applicazione della succitata condizione a) (CalMac, NorthLink 1 e NorthLink 2 separatamente o insieme).
(262)
La Commissione osserva che sia la CalMac sia la NorthLink 2 stanno attualmente ricevendo ciascuna più di 30 milioni di EUR annui a titolo di compensazione per la gestione delle rispettive rotte marittime (60). Pertanto la condizione a) non è soddisfatta.
(263)
Per quanto riguarda la NorthLink 2, gli ultimi dati disponibili indicano per le due rotte servite un traffico di 301 000 EUR nel 2004/2005. Per la CalMac le cifre sono molto più alte. Pertanto neanche la condizione c) è soddisfatta.
(264)
In conclusione, la Commissione conferma la sua valutazione preliminare che la Decisione relativa ai SIEG non è applicabile al caso in esame.
5.3.3. AIUTO ESISTENTE CONCESSO ALLA CALMAC
5.3.3.1. Definizione
a) Ebridi e Clyde (esclusa rotta Gourock-Dunoon)
(265)
Come menzionato in precedenza (cfr. considerando 225 più sopra), soltanto la situazione attuale è rilevante per la valutazione della compatibilità dell'aiuto concesso alla CalMac, dato che si tratta di un aiuto esistente. Pertanto devono essere valutate esclusivamente le disposizioni del contratto di servizio pubblico del 2007 in riferimento a tutte le rotte tranne la Gourock-Dunoon, non contemplata da questo contratto. Conformemente alla procedura di cooperazione prevista dall'articolo 88, paragrafo 1, del trattato, la Commissione ha ottenuto dal Regno Unito tutte le informazioni necessarie per il riesame del regime di aiuti esistente.
(266)
La valutazione appena effettuata riguardo all'adempimento del criterio Altmark 1 si applica anche in questo caso. Il contratto di servizio pubblico del 2007, stipulato in seguito a una procedura d'appalto pubblico aperta e trasparente, è conforme all'articolo 4 del regolamento sul cabotaggio marittimo che stabilisce le specifiche che dovrebbero rientrare nella definizione, vale a dire: porti da servire, regolarità, continuità, frequenza, capacità di fornire il servizio, tariffe da praticare ed equipaggio delle navi.
(267)
Il contratto di servizio pubblico stabilisce che gli obblighi imposti all'operatore non devono impedirgli di utilizzare le navi per eventuali altri scopi, a condizione che l'obbligo di erogare il SIEG sia e continui a essere adempiuto. In pratica questo consente all'operatore, ad esempio, di trasportare veicoli commerciali, un'attività che non rientra nei suoi compiti di servizio pubblico. Tale condizione non costituisce in alcun modo un palese errore nella definizione di SIEG attribuita alla CalMac, dal momento che si riferisce ad attività esterne all'ambito di applicazione della definizione di SIEG che possono essere svolte dalla CalMac in termini commerciali (senza sovvenzionamenti statali).
b) Gourock-Dunoon
(268)
Poiché la rotta Gourock-Dunoon era esclusa dal contratto di servizio pubblico del 2007, la base legale per la compensazione relativa a questa rotta continua ad essere il Highlands and Islands Shipping Services Act del 1960 modificato dal punto 70 del Transport (Scotland) Act del 2001 e dal punto 45 del Transport (Scotland) Act del 2005.
(269)
Gli obblighi di servizio pubblico per tale rotta, con la relativa compensazione, sono riferiti al solo trasporto di passeggeri, con l'esclusione dei veicoli commerciali. Tuttavia la CalMac è libera di fornire servizi di trasporto di veicoli commerciali in termini puramente commerciali.
(270)
La definizione degli obblighi di servizio pubblico non è in linea con l'articolo 4 del regolamento sul cabotaggio marittimo. Infatti le caratteristiche di base del servizio pubblico come porti da servire, regolarità, continuità, frequenza, capacità di fornire il servizio, tariffe da praticare ed equipaggio delle navi, non sono formalmente definite in un atto giuridico.
(271)
Alcune parti interessate hanno sostenuto che la definizione degli obblighi di servizio pubblico sulla rotta Gourock-Dunoon costituisca un palese errore con riferimento a un servizio concorrente. Vi è infatti un'altra compagnia, la Western Ferries, che fornisce servizi di trasporto (passeggeri, veicoli e merci) su una rotta simile servendo all'incirca le stesse località, benché con punti di partenza e arrivo diversi. La McGill's Buses (un operatore locale di autobus) ha introdotto un servizio di collegamento bus con partenza dal centro di Dunoon che trasporta passeggeri a piedi direttamente a bordo del servizio della Western Ferries e li fa poi scendere nel centro di Glasgow passando per Gourock.
(272)
Il Regno Unito ha fornito informazioni credibili sull'adeguatezza di un SIEG di trasporto passeggeri su tale rotta. Se da una parte riconosce che i bus della McGill's e la Western Ferries forniscano sì un servizio «diretto» per i passeggeri a piedi su un numero molto limitato di tragitti, le loro caratteristiche in termini di frequenza, convenienza, tempo di viaggio, integrazione dei trasporti, affidabilità e accessibilità per i passeggeri indicano che esse non sono sostituibili al servizio fornito dalla CalMac. Pertanto vi è una chiara giustificazione economica e sociale per il sostegno pubblico a un servizio passeggeri da centro cittadino a centro cittadino.
(273)
Il servizio della CalMac offre frequenze più elevate: 18 viaggi di andata e ritorno in tutti i giorni della settimana, rispetto agli 8 viaggi andata e ritorno (in particolare nei periodi di punta) offerti dai bus della McGill's, che peraltro non offre un servizio domenicale. Il tempo complessivo di viaggio è inferiore per il servizio CalMac, specialmente nei periodi non di punta (il servizio della McGill's impiega talvolta tempi di viaggio superiori fino al 50 %). Il servizio della CalMac è anche strettamente integrato con il collegamento ferroviario per Glasgow, a differenza dell'orario della Western Ferries. Il servizio della CalMac è inoltre meno soggetto a ritardi e perturbazioni rispetto al servizio concorrente bus-traghetto-bus (per esempio guasti meccanici ai bus o ritardi causati da ingorghi del traffico o lavori stradali possono alterare l'affidabilità e i tempi di percorrenza del servizio concorrente).
(274)
La stessa Western Ferries riconosce che «il futuro di qualsiasi servizio sovvenzionato per Dunoon può essere soltanto la continuazione dell'obbligo di servizio pubblico per soli passeggeri fornito da navi per soli passeggeri». Attualmente la Western Ferries si occupa del 68 % del trasporto passeggeri e dell'86-88 % del traffico commerciale e di autoveicoli. Questo mostra che la CalMac svolge un ruolo significativo nel traffico passeggeri, ma molto meno nel traffico commerciale e degli autoveicoli.
(275)
Ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE, il ruolo della Commissione deve essere limitato alla verifica di errori palesi nella definizione di SIEG. Benché vi sia un altro servizio concorrente per il traffico passeggeri sulla stessa rotta, quest'altro servizio non è sostituibile al servizio della CalMac e gli elementi distintivi di quest'ultima non danno luogo alla conclusione che vi sia stato un palese errore nella definizione degli obblighi di servizio pubblico.
(276)
Una questione collegata, sollevata dalla Western Ferries, è che la CalMac è autorizzata a far viaggiare su questa rotta navi per veicoli e passeggeri, mentre gli obblighi di servizio pubblico coprono esclusivamente il traffico passeggeri. La Western Ferries sostiene che questo dia luogo a sovvenzioni incrociate e a concorrenza sleale e che pertanto gli obblighi di servizio pubblico dovrebbero essere adempiuti sulla base di una nave per soli passeggeri.
(277)
Ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE questo non si può considerare un palese errore nella definizione del SIEG. Gli operatori incaricati di obblighi di servizio pubblico possono anche svolgere attività commerciali non sovvenzionate. Laddove svolgano attività commerciali sono tenuti a soddisfare determinati requisiti quali contabilità separata, adeguata ripartizione dei costi comuni e l'assenza di sovvenzioni incrociate tra i due tipi di attività.
(278)
A condizione che tali requisiti siano soddisfatti nel caso in esame, la Commissione non può imporre che il SIEG sia fornito mediante una nave per soli passeggeri. Non si può negare che nel caso in esame le attività commerciali e di servizio pubblico siano molto strettamente collegate: le medesime navi forniscono simultaneamente il servizio pubblico e servizi commerciali, condividendo la maggior parte dei costi. Questo indica la necessità di una particolare vigilanza riguardo alla contabilità separata e al meccanismo di ripartizione dei costi (61). Tuttavia non rappresenta un palese errore nella definizione del servizio pubblico.
(279)
In conclusione, la definizione degli obblighi di servizio pubblico non è in linea con l'articolo 4 del regolamento sul cabotaggio marittimo. Infatti le caratteristiche di base del servizio pubblico come i porti da servire, regolarità, continuità, frequenza, capacità di fornire il servizio, tariffe da praticare ed equipaggio delle navi, non sono formalmente definite in un atto giuridico. Per questo l'attuale definizione del SIEG per la gestione della rotta Gourock-Dunoon costituisce un palese errore.
(280)
Tuttavia, in principio è possibile che in futuro si definisca legittimamente un SIEG per il trasporto passeggeri su questa rotta, inclusa la possibilità che il fornitore svolga attività commerciali sulla base di una nave per il trasporto combinato di passeggeri/veicoli. Questo non costituirebbe in sé un palese errore, a condizione che le sue caratteristiche siano precisamente definite in un atto giuridico.
(281)
Come menzionato in precedenza, il Regno Unito ha informato la Commissione della sua intenzione di bandire una nuova gara d'appalto pubblico aperta, trasparente e non discriminatoria per un contratto di servizio pubblico per soli passeggeri su questa rotta, quale applicazione di una opportuna misura.
(282)
Pertanto spetta al Regno Unito garantire che questo appalto pubblico contenga una definizione appropriata degli obblighi di servizio pubblico che sia compatibile con l'articolo 86, paragrafo 2, del trattato. La Commissione sorveglierà per accertare che l'opportuna misura accettata dal Regno Unito sia applicata in modo corretto.
5.3.3.2. Incarico
a) Ebridi e Clyde (esclusa rotta Gourock-Dunoon)
(283)
Appare evidente che la CalMac sia stata esplicitamente incaricata di fornire il servizio pubblico in questione. Il contratto di servizio pubblico del 2007 contiene indicazioni precise sui servizi che la CalMac è tenuta a fornire e su come è consentito modificare il campo di applicazione della missione di servizio pubblico.
(284)
Il contratto di servizio pubblico contiene anche chiare disposizioni relative al controllo dell'adempimento del servizio pubblico, imponendo il regolare invio dalla CalMac al governo scozzese di informazioni dettagliate sulla gestione delle rotte. Vi sono ad esempio degli indicatori di efficienza valutati con regolarità. Se gli standard di efficienza non sono soddisfatti, l'importo della sovvenzione può essere ridotto di conseguenza.
b) Gourock-Dunoon
(285)
Nel caso della rotta Gourock-Dunnon, la Commissione ritiene che la CalMac non sia stata opportunamente incaricata della gestione di tale rotta. Infatti, oltre al fatto che il SIEG attualmente non è ben definito, non vi sono chiare disposizioni di legge che stabiliscano le condizioni alle quali la CalMac deve fornire tale SIEG. Inoltre mancano, ad esempio, disposizioni chiare per il calcolo della compensazione o indicatori di efficienza che possano influire sull'importo annuale della sovvenzione. Attualmente, pertanto, l'affidamento di questa rotta alla CalMac non è sufficientemente chiaro e completo.
(286)
Spetta alle autorità del Regno Unito assicurare che, nel contesto del nuovo appalto pubblico per un contratto di servizio pubblico per soli passeggeri su questa rotta, gli obblighi di servizio pubblico vengano affidati in modo chiaro all'offerente aggiudicatario.
5.3.3.3. Proporzionalità
a) Ebridi e Clyde (esclusa rotta Gourock-Dunoon)
(287)
Dal momento che l'aiuto di Stato finora concesso alla CalMac è considerato un aiuto esistente, la Commissione non ha bisogno di stabilire se vi sia stata una sovracompensazione degli obblighi di servizio pubblico della CalMac nel passato. Pertanto la valutazione deve essere in prospettiva futura. Occorre esclusivamente stabilire se le disposizioni del contratto di servizio pubblico del 2007 forniscano sufficienti garanzie per evitare sovracompensazioni ed eventuali comportamenti lesivi della concorrenza da parte della CalMac.
(288)
Come menzionato in precedenza (62), la gara d'appalto pubblico è stata condotta in modo aperto e trasparente.
(289)
Le disposizioni del contratto di servizio pubblico sono appropriate per evitare sovracompensazioni per l'adempimento degli obblighi di servizio pubblico. La compensazione è limitata ai costi di esercizio diminuiti dei ricavi di gestione (incluso un ragionevole margine di utile). Anche i costi ammessi a beneficiare della compensazione sono chiaramente definiti nel contratto di servizio pubblico.
(290)
È presente un meccanismo di clawback per restituire alle autorità scozzesi la maggior parte dell'eventuale compensazione in eccesso. Soltanto una piccola somma non viene restituita. Per esempio se la sovracompensazione ammonta a 1 milione di GBP, solo 275 000 GBP restano alla CalMac. In caso di sovracompensazione di 10 milioni di GBP, alla CalMac restano solo 725 000 GBP. Tale sistema è finalizzato a incentivare la CalMac a ridurre i costi e a essere più efficiente. Queste somme sono molto limitate e conformi alla definizione di «ragionevole margine di utile» stabilita nella disciplina quadro sui SIEG (in particolare al punto 18) (63). Sebbene la disciplina quadro sui SIEG non si applichi al caso in esame, la Commissione ritiene che le eventuali somme di compensazione in eccesso che possono essere trattenute dalla CalMac siano molto limitate e proporzionate rispetto agli importi delle compensazioni.
(291)
Inoltre il margine di profitto previsto nel contratto di servizio pubblico fa seguito a una procedura di gara d'appalto, per cui tale margine è stabilito a un livello ragionevole.
(292)
Nel contratto di servizio pubblico è anche presente una clausola che assicura che, qualora il fornitore del servizio pubblico riceva ulteriore sostegno pubblico da altre fonti, la sovvenzione prevista dal contratto sia ridotta di conseguenza.
(293)
In conclusione, il contratto di servizio pubblico contiene sufficienti garanzie contro la sovracompensazione per l'adempimento degli obblighi di servizio pubblico.
(294)
Oltre alla questione della sovracompensazione, la Commissione ha anche valutato, alla luce dei reclami ricevuti a tale riguardo, se il contratto di servizio pubblico contenga sufficienti garanzie per evitare comportamenti lesivi della concorrenza da parte della CalMac che potrebbero causare indebite distorsioni della concorrenza. Questo si verificherebbe, per esempio, se la CalMac fosse in grado di praticare prezzi nettamente inferiori a quelli della concorrenza, estromettendola in tal modo dal mercato.
(295)
A tal proposito va sottolineato che attualmente su tali rotte non vi è nessuna concorrenza. Il contratto di servizio pubblico stabilisce anche condizioni rigorose sul prezzo dei biglietti, comprendendo una tabella dei prezzi per il 2007/2008 e imponendo la consultazione delle autorità scozzesi in caso di revisione dei prezzi. In particolare, la CalMac lederebbe le disposizioni del contratto di servizio pubblico qualora riducesse i prezzi in modo unilaterale e ingiustificabile per estromettere i concorrenti esistenti dal mercato o per precludere l'ingresso di concorrenti potenziali. Inoltre la CalMac non può chiedere sovvenzioni aggiuntive per eventuali cali degli introiti dovuti a sconti o riduzioni dei prezzi stabiliti nella tabella delle tariffe pubblicate. Anche questo evita possibili comportamenti lesivi della concorrenza.
(296)
Un'altra possibile distorsione del mercato si verificherebbe se il fornitore del servizio pubblico, per iniziativa autonoma, potesse modificare o aumentare significativamente la sua offerta di servizio pubblico, per esempio aggiungendo nuove rotte o aumentando significativamente la frequenza delle partenze. Se la CalMac avesse automaticamente diritto a ulteriori compensazioni per questi servizi aggiunti, ciò potrebbe causare una distorsione di concorrenza ingiustificata oltre quanto potrebbe essere ragionevolmente accettato come contropartita per l'adempimento degli obblighi di servizio pubblico.
(297)
Il contratto di servizio pubblico stabilisce esplicitamente l'obbligo di consultazione e approvazione preliminare da parte degli Scottish Ministers prima di apportare qualsiasi modifica sostanziale agli orari e alle frequenze pubblicati o ai servizi concordati.
(298)
Nel contratto di servizio pubblico sono presenti anche specifiche disposizioni che vietano al fornitore del servizio pubblico sovvenzioni incrociate tra le sue attività di servizio pubblico e non di servizio pubblico e che richiedono che tutte le transazioni tra la CalMac e le sue filiali siano effettuate alle condizioni di mercato.
(299)
Quasi tutte le attività della CalMac rientrano nell'ambito del contratto di servizio pubblico. Tuttavia, per garantire la trasparenza, occorre che via sia una contabilità separata tra le sue attività di servizio pubblico e le attività non di servizio pubblico o commerciali, conformemente alle disposizioni della Direttiva sulla trasparenza (64).
(300)
Ai sensi del contratto di servizio pubblico, la CalMac deve rendere conto, con cadenza annuale, degli effettivi costi sostenuti per l'adempimento dei compiti di servizio pubblico. Tale «dichiarazione delle spese effettive» isola le spese relative al servizio pubblico dalle restanti attività della CalMac. In tal modo è garantito che la somma dei fondi pubblici destinati alla CalMac e l'utilizzo di tali fondi siano chiaramente distinti dalle restanti attività della CalMac. Il contratto di servizio pubblico stabilisce esplicitamente la necessità di tenere sistemi di contabilità separati, chiari e trasparenti per il finanziamento e la gestione delle attività di servizio pubblico.
(301)
Al fine di garantire che le spese sostenute con le attività di servizio pubblico siano chiaramente distinte dalle spese sostenute con altre attività, è anche necessario istituire un adeguato sistema di ripartizione delle spese che sono comuni ai due tipi di attività.
(302)
Il contratto di servizio pubblico indica nel dettaglio tutti i costi ammessi a beneficiare della compensazione. Oltre alla sovvenzione a copertura del deficit, destinata a coprire tutti i costi d'esercizio legati alla gestione del servizio pubblico (per esempio costi di nolo delle navi CMAL, costi del personale navigante, carburante, diritti portuali, emissione dei biglietti, assicurazioni, ecc.), sono previste maggiorazioni per aumenti imprevisti del costo del carburante e per spese in conto capitale (per esempio acquisto di beni per l'adempimento delle attività di servizio pubblico, lavori portuali allo stesso scopo, ecc.). Tutti i costi compensati dalla sovvenzione a copertura del deficit sono quantificati con precisione nello scenario base e le condizioni di applicazione e determinazione delle potenziali maggiorazioni per il carburante e in conto capitale sono definite con precisione del contratto di servizio pubblico.
(303)
Pertanto il contratto di servizio pubblico è sufficientemente chiaro per quanto riguarda la ripartizione dei costi tra le attività di servizio pubblico e quelle non rientranti nel servizio pubblico.
(304)
Conformemente alla normale prassi adottata in merito ai regimi di aiuto esistenti, la Commissione continuerà a sorvegliare le attività della CalMac e, in particolare, l'adeguata ripartizione dei costi, la prevenzione di sovvenzioni incrociate e la piena trasparenza riguardo alla contabilità separata.
(305)
A tal proposito la Commissione considera positivo che le autorità del Regno Unito intendano consultare pubblicamente le parti interessate ogni qualvolta siano introdotte modificazioni sostanziali negli obblighi di servizio pubblico della CalMac sulle rotte per Ebridi e Clyde. Inoltre a partire dall'anno finanziario 2009-2010 richiederanno alla CalMac di produrre conti profitti e perdite verificati e separati per le attività di servizio pubblico e per le attività commerciali; inoltre intendono includere tali requisiti in tutti i futuri contratti di servizio pubblico per i servizi di traghetto su Ebridi e Clyde.
b) Gourock-Dunoon
(306)
La Western Ferries ha sostenuto che un servizio per soli passeggeri basato su una nave per soli passeggeri farebbe risparmiare denaro dei contribuenti riducendo l'ammontare della sovvenzione annuale destinata alla CalMac. Tuttavia l'articolo 86, paragrafo 2, del trattato non impone che lo Stato membro scelga la maniera economicamente più efficiente per fornire il servizio pubblico.
(307)
Nel caso della rotta Gourock-Dunoon, non vi sono disposizioni chiare miranti a evitare la sovracompensazione, mancano garanzie esplicite contro comportamenti lesivi della concorrenza o contro la sovvenzione incrociata e non vi è obbligo formale di contabilità separata né disposizioni relative alla ripartizione dei costi.
(308)
Pertanto, per quanto riguarda la rotta Gourock-Dunoon, non vi sono garanzie sufficienti che l'aiuto sia proporzionato agli obblighi di servizio pubblico della CalMac e che quindi siano necessarie misure appropriate per rendere compatibile l'aiuto in futuro.
(309)
Le autorità del Regno Unito hanno accettato, come misura opportuna, di organizzare una procedura di gara pubblica. Nell'ambito del regime di aiuti esistente su questa rotta, la Commissione ritiene che nell'esecuzione della procedura di gara pubblica le autorità del Regno Unito debbano assicurarsi che tale appalto per un contratto di servizio pubblico per soli passeggeri sulla rotta Gourock-Dunoon includa disposizioni chiare per evitare sovracompensazioni e garanzie esplicite contro comportamenti lesivi della concorrenza e contro la sovvenzione incrociata, incluso l'obbligo di consultare pubblicamente le parti interessate riguardo a modifiche sostanziali della missione di servizio pubblico. Inoltre è richiesto anche un obbligo formale di contabilità separata e di adeguate disposizioni relative alla ripartizione dei costi.
(310)
A tal proposito la Commissione considera anche positivo che le autorità del Regno Unito intendano consultare pubblicamente le parti interessate ogni qualvolta siano introdotte modificazioni sostanziali negli obblighi di servizio pubblico della CalMac sulla rotta Gourock-Dunoon. Inoltre a partire dall'anno finanziario 2009-2010 richiederanno alla CalMac di produrre conti profitti e perdite verificati e separati per le attività di servizio pubblico e per le attività commerciali; inoltre intendono includere tali requisiti in tutti i futuri contratti di servizio pubblico per i servizi di traghetto sulla rotta Gourock-Dunoon.
5.3.3.4. Conclusione relativa alla parte di aiuto esistente
a) Ebridi e Clyde (esclusa rotta Gourock-Dunoon)
(311)
Il SIEG per la gestione delle rotte su Clyde ed Ebridi, con l'eccezione della rotta Gourock-Dunoon, è ben definito ed è stato correttamente affidato alla CalMac. Vi sono sufficienti garanzie per assicurare che la compensazione concessa alla CalMac sia proporzionata ai suoi obblighi di servizio pubblico. Pertanto l'aiuto di Stato concesso alla CalMac per la gestione di queste rotte è compatibile con l'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE.
b) Gourock-Dunoon
(312)
Il servizio pubblico per la gestione della rotta Gourock-Dunoon non è definito in maniera sufficientemente accurata e non è stato affidato in maniera sufficientemente precisa e trasparente. Non vi sono sufficienti garanzie per assicurare che la compensazione concessa alla CalMac sia proporzionata ai suoi obblighi di servizio pubblico. Pertanto l'aiuto di Stato concesso alla CalMac per la gestione della rotta Gourock-Dunoon è incompatibile con l'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE.
(313)
La Commissione constata che le autorità del Regno Unito, ai sensi della procedura di cooperazione prevista per i regimi di aiuto esistenti, hanno accettato come misura opportuna l'indizione di una nuova gara pubblica aperta, trasparente e non discriminatoria per un contratto di servizio pubblico per soli passeggeri su questa rotta sulla base degli orientamenti sopra descritti. In base all'articolo 19 del regolamento di procedura, lo Stato membro è vincolato dalla propria accettazione di applicare l'opportuna misura.
(314)
Per garantire la compatibilità del servizio pubblico per questa rotta con l'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE, l'applicazione deve avvenire in conformità con i seguenti requisiti: l'appalto, con il successivo contratto di servizio pubblico, deve essere indetto entro un periodo di tempo ragionevole; deve contenere una definizione chiara e precisa degli obblighi di servizio pubblico; deve stabilire l'incarico completo e dettagliato del fornitore del servizio pubblico; deve contenere adeguate garanzie per prevenire sovracompensazioni, sovvenzioni incrociate e comportamenti lesivi della concorrenza (compreso l'obbligo di consultare pubblicamente le parti interessate di eventuali modifiche sostanziali alla missione di servizio pubblico) e contenere chiare disposizioni relative a ripartizione dei costi e contabilità separata.
(315)
Per le ragioni appena menzionate si deve concludere, in conformità con l'articolo 18 del regolamento di procedura, che l'aiuto esistente per questa rotta non è più compatibile con il mercato comune. Ai sensi dell'articolo 18 del regolamento di procedura, le opportune misure summenzionate e la loro corretta applicazione dovrebbero assicurare la futura compatibilità dell'aiuto con il diritto comunitario.
(316)
Con lettera del 15 maggio 2009, le autorità del Regno Unito si sono impegnate ad avviare le procedure necessarie per indire una gara d'appalto pubblico per questa rotta entro la fine del 2009, accettando così le opportune misure proposte. Il successivo contratto di servizio pubblico dovrebbe avere inizio entro la fine del giugno 2011.
(317)
A tal proposito la Commissione osserva che le autorità del Regno Unito intendono consultare pubblicamente le parti interessate ogni qualvolta siano introdotte modificazioni sostanziali negli obblighi di servizio pubblico della CalMac sulla rotta Gourock-Dunoon. Inoltre a partire dall'anno finanziario 2009-2010 richiederanno alla CalMac di produrre conti profitti e perdite verificati e separati per le attività di servizio pubblico e per le attività commerciali; inoltre intendono includere tali requisiti in tutti i futuri contratti di servizio pubblico per i servizi di navigazione sulla rotta Gourock-Dunoon.
(318)
In considerazione di quanto esposto sopra e in conformità con l'articolo 19 del regolamento di procedura, la Commissione prende atto dell'accettazione delle opportune misure da parte delle autorità del Regno Unito e ritiene che, assoggettato alla corretta applicazione delle opportune misure sopra descritte, il regime sarà conforme all'articolo 86, paragrafo 2, del trattato. Pertanto la compatibilità del regime con il trattato CE è soggetta al controllo della Commissione che le opportune misure accettate dalle autorità del Regno Unito siano accuratamente e correttamente applicate dallo Stato membro.
(319)
La Commissione sorveglierà attentamente l'attuazione delle opportune misure sopra descritte e richiede alle autorità del Regno Unito di informarla regolarmente di tutte le azioni intraprese nel corso del processo di attuazione.
(320)
La Commissione conserva il diritto di sottoporre costantemente a verifica il regime di aiuti esistente ai sensi dell'articolo 88, paragrafo 1, del trattato CE e di proporre ulteriori opportune misure rese necessarie dal progressivo sviluppo o dal funzionamento del mercato comune.
5.3.4. NORTHLINK
5.3.4.1. Definizione
a) NorthLink 1 (2002-2006)
(321)
Come menzionato in precedenza (cfr. punto 5.2.3 sopra), l'aiuto concesso a NorthLink 1 e NorthLink 2 costituisce un nuovo aiuto. Pertanto, oltre a valutare la situazione attuale, la Commissione è anche tenuta a valutare la compatibilità della misura a partire dalla stipula del primo contratto di servizio pubblico con la NorthLink 1.
(322)
Le disposizioni pertinenti per stabilire se i compiti di servizio pubblico della NorthLink 1 fossero definiti in modo adeguato sono contenute nell'articolo 4 del regolamento sul cabotaggio marittimo, che stabilisce le specifiche che dovrebbero far parte della definizione, vale a dire: porti da servire, regolarità, continuità, frequenza, capacità di fornire il servizio, tariffe da praticare ed equipaggio delle navi.
(323)
È sufficientemente accertato che il contratto di servizio pubblico relativo al periodo 2002-2006 soddisfi tale criterio definendo in dettaglio tutti questi parametri. Il bando di gara specificava, in particolare: la configurazione delle rotte e il numero minimo di viaggi, il requisito di una capienza idonea al trasporto di merci (sebbene non soggetto a sovvenzione) e bestiame, i requisiti minimi di capienza (almeno uguali a quelli già offerti dalla P&O Ferries) e le tariffe iniziali, che non dovevano superare in modo significativo quelle praticate dalla P&O Ferries.
(324)
Questo contratto di servizio pubblico aveva anche una durata ragionevole (meno di sei anni), conforme all'interpretazione della Commissione del regolamento sul cabotaggio marittimo.
(325)
La NdE, stipulata nel 2004 in seguito alle difficoltà finanziarie della NorthLink 1 nel 2003, prevedeva essenzialmente finanziamenti aggiuntivi a copertura del deficit e non modificava significativamente la definizione degli obblighi di servizio pubblico già esistenti.
b) NorthLink 2 (2006-2012)
(326)
Come già indicato nella decisione di avviare il procedimento di indagine formale, la Commissione ritiene che i compiti di servizio pubblico affidati alla NorthLink 2 corrispondano a un legittimo SIEG.
(327)
Analogamente al contratto di servizio pubblico con la NorthLink 1, è evidente che anche il secondo contratto di servizio pubblico con la NorthLink 2 definisca chiaramente tutti i parametri degli obblighi di servizio pubblico come previsto dall'articolo 4 del regolamento di cabotaggio marittimo. Il bando di gara specificava, in particolare: la configurazione delle rotte e il numero minimo di viaggi, il requisito di una capienza idonea al trasporto merci ro-ro (all'epoca un parametro anche soggetto a sovvenzione) e bestiame, i requisiti minimi di capienza (almeno pari a quelli già offerti dalla NorthLink 1) e le tariffe iniziali, che non dovevano superare in modo significativo quelle praticate dalla NorthLink 1.
(328)
Analogamente al contratto di servizio pubblico con la NorthLink 1, anche questo contratto di servizio pubblico ha una durata ragionevole (sei anni) come previsto dall'articolo 4 del regolamento di cabotaggio marittimo.
5.3.4.2. Incarico
a) NorthLink 1 (2002-2006)
(329)
Appare chiaro che la NorthLink 1 è stata esplicitamente incaricata di fornire il servizio pubblico in questione nel periodo 2002-2006. Il contratto di servizio pubblico conteneva indicazioni precise sui servizi che la NorthLink 1 era tenuta a fornire e su come fosse possibile modificare il campo d'applicazione della missione di servizio pubblico.
(330)
Il Transport Group del governo scozzese ha sorvegliato le prestazioni della NorthLink 1 rispetto alle condizioni del contratto originario e di quello rivisto. La NorthLink 1 ha presentato a tale organismo regolari relazioni sulle prestazioni.
b) NorthLink 2 (2006-2012)
(331)
Come nel caso della NorthLink 1, appare chiaro che la NorthLink 1 è stata esplicitamente incaricata di fornire il servizio pubblico in questione nel periodo 2006-2012. Il contratto di servizio pubblico contiene indicazioni precise sui servizi che la NorthLink 2 è tenuta a fornire e su come sia possibile modificare il campo d'applicazione della missione di servizio pubblico.
(332)
Il contratto di servizio pubblico contiene chiare disposizioni relative al controllo dell'adempimento del servizio pubblico, imponendo il regolare invio dalla NorthLink 2 al governo scozzese di informazioni dettagliate sulla gestione. Vi sono ad esempio degli indicatori di efficienza valutati con regolarità. Se gli standard di efficienza non sono soddisfatti, l'importo della sovvenzione può essere ridotto di conseguenza.
5.3.4.3. Proporzionalità
a) NorthLink 1 (2002-2006)
(333)
A differenza delle sovvenzioni concesse alla CalMac, che costituiscono un aiuto esistente (cfr. punto 5.2.2 sopra), l'aiuto concesso a NorthLink 1 e NorthLink 2 costituisce un nuovo aiuto. Pertanto non è sufficiente che la Commissione verifichi se le disposizioni del contratto di servizio pubblico (relative al periodo 2006-2012) forniscano sufficienti garanzie per evitare sovracompensazioni e possibile comportamenti lesivi della concorrenza da parte del fornitore del servizio pubblico. È anche necessario verificare se vi siano state sovracompensazioni degli obblighi di servizio pubblico della NorthLink a decorrere dal 2002 e se il fornitore del servizio pubblico abbia assunto qualsiasi tipo di comportamento lesivo della concorrenza tale da avere aumentato il costo di adempimento dei suoi obblighi di servizio pubblico al punto da non essere proporzionato agli scopi perseguiti dai contratti di servizio pubblico.
(334)
Occorre tuttavia sottolineare che la valutazione della compatibilità è limitata alla verifica di eventuali sovracompensazioni e di possibili comportamenti lesivi della concorrenza e che non riguarda la questione dell'efficienza economica o della minimizzazione dei costi, a differenza della valutazione dell'esistenza di un aiuto di Stato ai sensi della condizione Altmark 4. Nel valutare la compatibilità con l'articolo 86, paragrafo 2, del trattato, non è compito della Commissione verificare se il servizio pubblico potesse essere fornito in modo più efficiente.
(335)
Come indicato più sopra nella tabella 3, i risultati netti delle attività di servizio pubblico della NorthLink 1 erano positivi in alcuni anni (2003/2004 e 2005/2006) e negativi in altri (2002/2003 e 2004/2005). Il risultato complessivo delle attività di servizio pubblico della NorthLink 1 per il periodo della sua gestione delle rotte per le isole settentrionali (2002-2006) era positivo per un ammontare di 0,9 milioni di GBP. Tale somma corrisponde a un finanziamento pubblico annuo in eccesso di 0,2 milioni di GBP.
(336)
Occorre in primo luogo osservare che i dati forniti dalle autorità del Regno Unito provengono da una procedura di contabilità analitica eseguita sulla base della contabilità tenuta per legge. Tali dati sono stati convalidati da parte di un revisore esterno indipendente relativamente a metodologia, dettagli della contabilità e contenuto delle dichiarazioni. Non sono state riscontrate differenze significative tra le somme riportate e i sottostanti libri e registri contabili della NorthLink 1. I dati sono stati calcolati in modo adeguato e sono credibili (65).
(337)
Il finanziamento pubblico annuo in eccesso di 0,2 milioni di GBP è molto limitato se paragonato alla compensazione pubblica media annua concessa alla NorthLink 1, vale a dire circa 23,2 milioni di GBP (66), di cui rappresentano soltanto lo 0,9 % circa.
(338)
La Commissione accetta il principio che la compensazione erogata alle imprese incaricate di un SIEG «non può eccedere quanto necessario per coprire i costi determinati dall'adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto degli introiti relativi agli stessi, nonché di un margine di utile ragionevole per l'adempimento di detti obblighi» (67). Il margine di utile ragionevole si definisce come «un tasso di remunerazione del capitale proprio, che deve tenere conto del rischio o dell'assenza di rischio per l'impresa grazie all'intervento dello Stato […]». Nel caso in esame, il margine di utile medio annuo dello 0,6 % circa dei ricavi del servizio pubblico (68) è molto limitato e può essere accettato come ragionevole in considerazione dei rischi corsi dalla NorthLink 1 nell'adempimento dei suoi obblighi di servizio pubblico. Occorre in particolare notare che tali profitti molto limitati della NorthLink 1 hanno fatto seguito a una procedura di gara d'appalto per il contratto di servizio pubblico e pertanto dovevano essere tenuti al minimo in funzione delle condizioni di mercato.
(339)
Pertanto la NorthLink 1 non è stata indebitamente sovracompensata per l'adempimento dei suoi compiti di servizio pubblico nel periodo in cui gestiva le rotte per le isole settentrionali.
(340)
Nel primo reclamo della Streamline Shipping del luglio 2004 si affermava che la NorthLink 1 avesse ricevuto almeno 2 milioni di GBP, non rientranti tra le spese rimborsabili relative ai suoi obblighi di servizio pubblico, direttamente per il nolo di una nave merci. Tuttavia, come descritto sopra, questo non implicava una sovracompensazione degli obblighi di servizio pubblico della NorthLink 1.
(341)
Per quanto riguarda eventuali comportamenti lesivi della concorrenza, i dati sui prezzi presentati dalla Streamline Shipping (69) non mostrano differenze di prezzo significative per il trasporto di merci tra NorthLink 1 e Streamline Shipping. Sulla rotta per le Shetland i prezzi della NorthLink 1 sono superiori a quelli della Streamline Shipping per tutti gli anni. Sulla rotta per le Orkney i prezzi della NorthLink 1 sono inferiori a quelli della Streamline Shipping per tutti gli anni (tra il 5 % e il 13 %), ma questo unico dato non costituisce una prova di comportamento lesivo della concorrenza. Inoltre il paragone è probabilmente indotto in errore dal fatto che le tariffe per il trasporto merci ro-ro e lo-lo non sono direttamente comparabili, come affermato dalle autorità del Regno Unito.
(342)
La Commissione osserva anche che le attività commerciali condotte dalla NorthLink 1 erano redditizie in modo autonomo per ogni anno della gestione della NorthLink 1. Questo significa che i prezzi praticati dalla NorthLink 1 sulle sue attività commerciali erano determinati dal mercato e compatibili con il comportamento mirato alla massimizzazione del profitto dell'investitore in un'economia di mercato.
(343)
Infine nel suo rapporto del dicembre 2005 che analizza la prestazione della NorthLink 1, la Audit Scotland non menziona alcun possibile comportamento lesivo della concorrenza (per esempio sottoquotazione dei prezzi) tra le ragioni delle difficoltà finanziarie della NorthLink 1. Tali difficoltà, piuttosto, sono essenzialmente attribuite a un'aumentata e inaspettata concorrenza da parte di altre imprese.
(344)
In conclusione, la NorthLink 1 non è stata indebitamente sovracompensata per l'adempimento dei suoi obblighi di servizio pubblico e non vi sono prove che abbia assunto alcuna forma di comportamento lesivo della concorrenza nel periodo in cui gestiva le rotte per le isole settentrionali. Si giunge alla conclusione che l'aiuto di Stato concesso alla NorthLink 1 era proporzionato rispetto ai suoi obblighi di servizio pubblico.
b) NorthLink 2 (2006-2012)
(345)
Per quanto riguarda il contratto di servizio pubblico della NorthLink 2, la Commissione deve verificare, in primo luogo, se finora vi siano state sovracompensazioni degli obblighi di servizio pubblico. Verificherà anche se vi siano stati possibili comportamenti lesivi della concorrenza che abbiano aumentato il costo di adempimento degli obblighi di servizio pubblico in misura non proporzionata agli scopi perseguiti dal contratto di servizio pubblico. In secondo luogo la Commissione deve verificare se le attuali disposizioni del contratto di servizio pubblico con la NorthLink 2 contengano sufficienti garanzie per assicurare la proporzionalità dell'aiuto.
(346)
Come mostrato nella tabella 5, i risultati netti delle attività di servizio pubblico della NorthLink 2 erano positivi nei primi due anni di gestione (2006/2007 e 2007/2008). Il risultato complessivo delle attività della NorthLink 2 è finora positivo per un ammontare di 2,4 milioni di GBP. Tale somma corrisponde a un finanziamento pubblico annuo in eccesso di 1,2 milioni di GBP.
(347)
Come menzionato in precedenza nel caso della NorthLink 1, occorre in primo luogo osservare che i dati forniti dalle autorità del Regno Unito provengono da una procedura di contabilità analitica eseguita sulla base della contabilità tenuta per legge. Tali dati sono stati convalidati da parte di un revisore esterno indipendente relativamente a metodologia, dettagli della contabilità e contenuto delle dichiarazioni. Non sono state riscontrate differenze significative tra le somme riportate e i sottostanti libri e registri contabili della NorthLink 2. La Commissione ritiene che tali dati siano stati calcolati in modo adeguato e che siano credibili (70).
(348)
Il finanziamento pubblico annuo in eccesso di 1,2 milioni di GBP è molto limitato se paragonato alla compensazione pubblica media annua concessa alla NorthLink 2, vale a dire 26,6 milioni di GBP (71), di cui rappresenta soltanto lo 4,5 % circa.
(349)
Come menzionato in precedenza, la Commissione ha accettato il principio di un ragionevole margine di utile per l'adempimento degli obblighi di servizio pubblico. Nel caso in esame, il margine di utile medio annuo dello 2,4 % circa dei ricavi del servizio pubblico (72) è limitato e può essere accettato come ragionevole in considerazione dei rischi corsi dalla NorthLink 1 nell'adempimento dei suoi obblighi di servizio pubblico. Occorre in particolare notare che tali profitti limitati della NorthLink 2 hanno fatto seguito a una procedura di gara d'appalto per il contratto di servizio pubblico e pertanto dovevano essere tenuti al minimo in funzione delle condizioni di mercato.
(350)
Pertanto la Commissione ritiene che finora la NorthLink 2 non sia stata indebitamente sovracompensata per l'adempimento dei suoi compiti di servizio pubblico nel periodo, ancora in corso, di gestione delle rotte per le isole settentrionali.
(351)
Per quanto riguarda possibili comportamenti lesivi della concorrenza da parte della NorthLink 2, la Streamline Shipping ha affermato che i tagli delle tariffe merci del 25 % per le Shetland e del 19 % per le Orkney, annunciati all'inizio del terzo contratto di servizio pubblico nel luglio 2006, penalizzassero indebitamente la Streamline Shipping e fossero possibili esclusivamente in virtù dell'aumento della sovvenzione alla NorthLink 2 rispetto alla NorthLink 1.
(352)
Come menzionato in precedenza, la NorthLink 2 non conduce attività che non rientrino nell'ambito di applicazione del contratto di servizio pubblico. In particolare, a differenza del contratto di servizi pubblico con la NorthLink 1, il contratto tra le autorità scozzesi e la NorthLink 2 comprendeva anche il trasporto merci tra le attività di servizio pubblico. Tale riduzione delle tariffe per il trasporto merci è stata imposta dalle autorità scozzesi come parte delle condizioni dell'appalto. Pertanto tale informazione era pubblica e gli offerenti dovevano tenerne conto durante la formulazione delle proprie offerte.
(353)
Finora la NorthLink 2 non è stata sovracompensata per i suoi obblighi di servizio pubblico. Inoltre, come mostrato più sopra nella tabella 5, nei due anni di gestione della NorthLink 2 il trasporto di merci è stato redditizio in modo autonomo. Questo significa che i prezzi praticati dalla NorthLink 2 sulle sue attività commerciali erano determinati dal mercato e compatibili con il comportamento mirato alla massimizzazione del profitto dell'investitore in un'economia di mercato.
(354)
Inoltre la Commissione riconosce che le tariffe per il trasporto merci ro-ro e lo-lo possono non essere direttamente comparabili per le ragioni elencate più sopra nel considerando 100.
(355)
A differenza della NorthLink 2, inoltre, la Pentland Ferries non pubblica le proprie tariffe merci, invitando piuttosto i potenziali clienti a contattare i suoi uffici di prenotazione per ricevere un'offerta ed effettuare una prenotazione. Pertanto sarebbe difficile per la NorthLink 2 praticare tariffe deliberatamente e costantemente inferiori a quelle della Pentland Ferries.
(356)
Ancora in riferimento a possibili comportamenti lesivi della concorrenza da parte della NorthLink 2, la Pentland Ferries ha sostenuto che la NorthLink 2 pratichi un regime di sconti per i residenti alle isole Orkney denominato «friends and family» («amici e parenti») che sta avendo effetti estremamente negativi sul servizio concorrente offerto dalla Pentland Ferries (73).
(357)
Come indicato più sopra nella tabella 7, tutte le tariffe base praticate dalla NorthLink 2 per passeggeri e veicoli sono superiori a quelle praticate dalla Pentland Ferries. Non vi è alcuna prova pubblica di possibili sconti praticati dalla Pentland Ferries, ma anche assumendo che essa non offra alcuno sconto, le tariffe della NorthLink 2, incluso il regime di sconti «friends and family», non sono significativamente o costantemente inferiori alle tariffe della Pentland Ferries. Inoltre gli sconti non sono fruibili durante l'alta stagione (luglio e agosto), più trafficata. Inoltre, come puntualizzato dalle autorità del Regno Unito, il regime di sconti rappresenta una proporzione molto ridotta del traffico della NorthLink 2 (1,6 %) e una proporzione anche più ridotta per quanto riguarda i ricavi della NorthLink 2 (0,5 %). I ricavi di vendita dei biglietti ai quali la NorthLink 2 ha rinunciato in conseguenza degli sconti (senza tenere conto del possibile aumento di richiesta generato dagli sconti) sono molto limitati (74). Infine la Pentland Ferries non è stata in grado di provare con cifre concrete di essere stata finanziariamente lesa da questo regime di sconti. Di conseguenza la Commissione ritiene che non vi siano basi fondate per denunciare un comportamento lesivo della concorrenza da parte della NorthLink 2 o altre forme di violazione della concorrenza da parte di questo regime di sconti.
(358)
Una parte interessata ha anche sostenuto che la NorthLink 2 offra possibilità di pernottamento e colazione alle Orkney (quando la nave è ferma durante la notte) come attività commerciale a tariffe sotto costo e che questo stia compromettendo gli albergatori che offrono pernottamento e colazione (75). Sebbene tale questione non sia stata sollevata nella decisione di avviare il procedimento di indagine formale, non sono state fornite prove concrete a sostegno della tesi che i prezzi richiesti dalla NorthLink 2 per questo servizio siano sotto costo o che tale servizio stia provocando effetti negativi sui ricavi degli operatori che offrono pernottamento e colazione in albergo. A ciò si aggiunge che i prezzi di pernottamento in nave e i costi per fornire tale sistemazione non possono essere direttamente paragonati con sistemazioni alberghiere e coi rispettivi costi. Di conseguenza la Commissione ritiene che non vi siano basi fondate per denunciare un comportamento lesivo della concorrenza da parte della NorthLink 2 o altre forme di violazione della concorrenza da parte di questo servizio. In ogni caso, qualsiasi eventuale distorsione di concorrenza non avrebbe alcun effetto sugli scambi tra gli Stati membri dal momento che tale situazione riguarda esclusivamente le isole Orkney.
(359)
Oltre a stabilire la proporzionalità dell'aiuto fornito in passato, la Commissione deve anche verificare se le disposizioni del contratto di servizio pubblico offrano sufficienti garanzie per prevenire sovracompensazioni o comportamenti lesivi della concorrenza nel futuro.
(360)
Come menzionato in precedenza (76), la gara d'appalto pubblico è stata condotta in modo aperto e trasparente.
(361)
Secondo la Commissione, le disposizioni del contratto di servizio pubblico sono appropriate per evitare sovracompensazioni per l'adempimento degli obblighi di servizio pubblico. La compensazione è limitata ai costi di esercizio (incluso un ragionevole margine di utile) diminuiti dei ricavi di gestione. Anche i costi ammessi a beneficiare della compensazione sono chiaramente definiti nel contratto di servizio pubblico.
(362)
È presente un meccanismo di clawback per restituire alle autorità scozzesi la maggior parte dell'eventuale compensazione in eccesso. Soltanto una piccola somma non viene restituita. Per esempio, se la sovracompensazione ammonta a 1 milione di GBP, solo 275 000 GBP restano alla NorthLink 2. In caso di sovracompensazione di 10 milioni di GBP, alla NorthLink 2 restano solo 725 000 GBP. Tale sistema è finalizzato a incentivare la NorthLink 2 a ridurre i costi e a essere più efficiente. Queste somme sono molto limitate e conformi alla definizione di «ragionevole margine di utile» stabilita nella disciplina quadro sui SIEG (in particolare al punto 18) (77). Sebbene la disciplina quadro sui SIEG non si applichi al caso in esame, la Commissione ritiene che le eventuali somme di compensazione in eccesso che possono essere trattenute dalla NorthLink 2 siano molto limitate e proporzionate rispetto agli importi delle compensazioni.
(363)
Inoltre il margine di profitto previsto nel contratto di servizio pubblico fa seguito a una procedura di gara d'appalto, per cui tale margine è fissato a un livello ragionevole.
(364)
Nel contratto di servizio pubblico è anche presente una clausola che assicura che, qualora il fornitore del servizio pubblico riceva ulteriore sostegno pubblico da altre fonti, la sovvenzione sia ridotta di conseguenza.
(365)
In conclusione, il contratto di servizio pubblico contiene sufficienti garanzie contro la sovracompensazione per l'adempimento degli obblighi di servizio pubblico.
(366)
Oltre alla questione della sovracompensazione, la Commissione deve anche verificare se il contratto di servizio pubblico offra sufficienti garanzie per prevenire comportamenti lesivi della concorrenza da parte della NorthLink 2 che potrebbero causare indebite distorsioni di concorrenza. Questo si verificherebbe, per esempio, se la NorthLink 2 fosse in grado di praticare prezzi nettamente inferiori a quelli della concorrenza, estromettendola in tal modo dal mercato.
(367)
Il contratto di servizio pubblico stabilisce condizioni rigorose sul prezzo dei biglietti, imponendo la consultazione delle autorità scozzesi laddove i prezzi siano rivisti. In particolare, la NorthLink 2 lederebbe le disposizioni del contratto di servizio pubblico se riducesse i prezzi in modo unilaterale e ingiustificabile per estromettere i concorrenti esistenti dal mercato o per precludere l'ingresso di concorrenti potenziali. Inoltre la NorthLink 2 non può chiedere sovvenzioni aggiuntive per eventuali cali degli introiti dovuti a sconti o riduzioni dei prezzi stabiliti nella tabella delle tariffe pubblicate. Anche questo evita possibili comportamenti lesivi della concorrenza.
(368)
Un'altra possibilità di distorsione del mercato si verificherebbe se il fornitore del servizio pubblico, per iniziativa autonoma, modificasse o accrescesse significativamente la sua offerta di servizio pubblico, per esempio aggiungendo nuove rotte o aumentando significativamente la frequenza delle partenze. Se la NorthLink 2 avesse automaticamente diritto a ulteriori compensazioni per questi servizi aggiunti, questo potrebbe causare una distorsione di concorrenza ingiustificata oltre quanto potrebbe essere ragionevolmente accettato come contropartita per l'adempimento degli obblighi di servizio pubblico.
(369)
Il contratto di servizio pubblico stabilisce esplicitamente l'obbligo di consultazione e approvazione preliminare da parte degli Scottish Ministers prima di apportare qualsiasi modifica sostanziale agli orari e alle frequenze pubblicati o ai servizi concordati.
(370)
Nel contratto di servizio pubblico vi sono anche specifiche disposizioni che vietano all'operatore sovvenzioni incrociate tra le sue attività di servizio pubblico e non di servizio pubblico e che richiedono che tutte le transazioni tra la NorthLink 2 e le sue filiali siano effettuate alle condizioni di mercato.
(371)
Quasi tutte le attività della NorthLink 2 rientrano nell'ambito del contratto di servizio pubblico. Tuttavia, per garantire la trasparenza, occorre che via sia una contabilità separata tra le sue attività di servizio pubblico e le potenziali attività non di servizio pubblico o commerciali, conformemente alle disposizioni della Direttiva sulla trasparenza.
(372)
In base al contratto di servizio pubblico, la NorthLink 2 deve rendere conto, con cadenza annuale, dei costi effettivi sostenuti per l'adempimento dei compiti di servizio pubblico. Tale «dichiarazione delle spese effettive» isola le spese relative al servizio pubblico dalle restanti attività della NorthLink 2. In tal modo è garantito che la somma dei fondi pubblici destinati alla NorthLink 2 e l'utilizzo di tali fondi siano chiaramente distinti dalle restanti attività della NorthLink 2. Il contratto di servizio pubblico stabilisce esplicitamente la necessità di tenere sistemi di contabilità separati, chiari e trasparenti per il finanziamento e la gestione delle attività di servizio pubblico.
(373)
Al fine di garantire che le spese sostenute con le attività di servizio pubblico siano chiaramente distinte dalle spese sostenute con altre attività, è anche necessario istituire un adeguato sistema di ripartizione delle spese che sono comuni ai due tipi di attività.
(374)
Il contratto di servizio pubblico indica nel dettaglio tutti i costi idonei a beneficiare della compensazione. Oltre alla sovvenzione a copertura del deficit, destinata a coprire tutti i costi d'esercizio legati alla gestione del servizio pubblico (per esempio costi del personale navigante, carburante, diritti portuali, emissione dei biglietti, assicurazioni, ecc.), sono previste maggiorazioni per aumenti imprevisti del costo del carburante e per spese in conto capitale legate all'acquisto di beni per la fornitura dei servizi concordati. Tutti i costi compensati dalla sovvenzione a copertura del deficit sono quantificati con precisione nello scenario base e le condizioni di applicazione e determinazione delle potenziali maggiorazioni per il carburante e in conto capitale sono definiti con precisione del contratto di servizio pubblico.
(375)
Pertanto il contratto di servizio pubblico è sufficientemente chiaro per quanto riguarda la ripartizione dei costi tra le attività di servizio pubblico e quelle non rientranti nel servizio pubblico.
(376)
A tal proposito la Commissione considera positivo che le autorità del Regno Unito intendano consultare pubblicamente le parti interessate ogni qualvolta siano introdotte modificazioni sostanziali negli obblighi di servizio pubblico della NorthLink 2 sulle rotte per le isole settentrionali. Inoltre a partire dall'anno finanziario 2009-2010 richiederanno alla NorthLink 2 di produrre conti profitti e perdite verificati e separati per le attività di servizio pubblico e per le attività commerciali; inoltre intendono includere tali requisiti in tutti i futuri contratti di servizio pubblico per i servizi di traghetto per le isole settentrionali.
5.3.4.4. Conclusione
a) NorthLink 1 (2002-2006)
(377)
Gli obblighi di servizio pubblico imposti alla NorthLink 1 sono stati definiti correttamente e affidati adeguatamente. L'aiuto di Stato concesso alla NorthLink 1 durante il periodo 2002-2006 non ha sovracompensato la compagnia per l'adempimento dei compiti di servizio pubblico di cui era incaricata. Inoltre non vi sono sufficienti prove di comportamenti lesivi della concorrenza che possano avere artificialmente aumentato i costi del servizio pubblico, causando in tal modo una indebita distorsione di concorrenza.
(378)
Pertanto l'aiuto di Stato concesso alla NorthLink 1 per il periodo 2002-2006 è compatibile con l'articolo 86, paragrafo 2, del trattato.
b) NorthLink 2 (2006-2012)
(379)
Finora l'aiuto di Stato concesso alla NorthLink 2 non ha sovracompensato la compagnia per l'adempimento dei compiti di servizio pubblico di cui era incaricata. Inoltre non vi sono sufficienti prove di comportamenti lesivi della concorrenza che possano avere artificialmente aumentato i costi del servizio pubblico, causando in tal modo una indebita distorsione di concorrenza.
(380)
Il SIEG per la gestione delle rotte per le isole settentrionali è ben definito ed è stato correttamente affidato alla NorthLink 2. Vi sono sufficienti garanzie per assicurare che la compensazione concessa alla NorthLink 2 sia proporzionata ai suoi obblighi di servizio pubblico. Pertanto l'aiuto di Stato concesso alla NorthLink 2 per la gestione di queste rotte è compatibile con l'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE.
6. CONCLUSIONE
(381)
Per i motivi sopra esposti si conclude che l'aiuto di Stato concesso alla CalMac per la gestione di tutte le rotte per le isole occidentali, con l'eccezione della rotta Gourock-Dunoon, è un aiuto esistente, compatibile con l'articolo 86, paragrafo 2, del trattato.
(382)
Per quanto riguarda la rotta Gourock-Dunoon, conformemente all'articolo 19 del regolamento di procedura, la Commissione prende atto dell'accettazione da parte delle autorità del Regno Unito delle opportune misure da essa proposte conformemente all'articolo 18 del regolamento di procedura e ritiene che, assoggettato alla corretta applicazione delle opportune misure sopra descritte, l'aiuto esistente sarà anche compatibile con l'articolo 86, paragrafo 2, del trattato. Il Regno Unito è tenuto ad avviare le necessarie procedure per bandire una gara pubblica d'appalto per questa rotta entro la fine del 2009. Il successivo contratto di servizio pubblico dovrebbe iniziare entro la fine del giugno 2011. L'applicazione delle opportune misure descritte in precedenza sarà soggetta a stretta sorveglianza da parte della Commissione e il Regno Unito è tenuto a informarla regolarmente di tutte le azioni intraprese nel processo di applicazione stesso.
(383)
La Commissione ritiene che l'aiuto di Stato concesso a NorthLink 1 e NorthLink 2 per la gestione delle rotte per le isole settentrionali rispettivamente nei periodi 2002-2006 e 2007-2009 sia compatibile con l'articolo 86, paragrafo 2, del trattato,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L'aiuto di Stato esistente concesso alla CalMac Ferries Ltd ai sensi del contratto di servizio pubblico per la fornitura di servizi di traghetto nelle isole scozzesi occidentali (esclusa la rotta Gourock-Dunoon) è compatibile con l'articolo 86, paragrafo 2, del trattato.
Articolo 2
L'aiuto di Stato esistente concesso alla Cowal Ferries Ltd. per la gestione della rotta Gourock-Dunoon è compatibile con l'articolo 86, paragrafo 2, del trattato, a condizione che il Regno Unito accetti di applicare le opportune misure in conformità con l'articolo 19 del regolamento (CE) n. 659/1999.
In particolare, il Regno Unito avvia le procedure necessarie per indire una gara pubblica d'appalto relativa alla Gourock-Dunoon entro il 31 dicembre 2009. Il successivo contratto di servizio pubblico deve avere inizio entro il 30 giugno 2011.
Articolo 3
Il Regno Unito informa senza indugio la Commissione delle azioni intraprese per l'esecuzione dei suoi impegni relativi al finanziamento della rotta Gourock-Dunoon.
Articolo 4
L'aiuto di Stato concesso a NorthLink Orkney e Shetland Ferries Ltd. e NorthLink Ferries Ltd. ai sensi dei rispettivi contratti di servizio pubblico per la fornitura di servizi di navigazione nelle isole scozzesi settentrionali è compatibile con l'articolo 86, paragrafo 2, del trattato.
Articolo 5
Il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 28 ottobre 2009.