DECISIONE DELLA COMMISSIONE del 26 marzo 1991 relativa agli aiuti concessi dal governo francese all'impresa Saint-Gobain (Eurofloat) in Salaise-sur-Sanne (settore del vetro) (Il testo in lingua francese è il solo facente fede) (91/390/CEE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità economica europea, in particolare l'articolo 93, paragrafo 2, primo
comma,
dopo aver invitato, ai sensi del suddetto articolo, gli interessati a presentare le loro osservazioni e tenuto conto di tali osservazioni,
considerando quanto segue:
I
Il gruppo francese Saint-Gobain comprende centinaia di società nei seguenti settori: coibentazione, carta e legno, condutture, condizionamento, materiali da costruzione, fibre di rinforzo, ceramica industriale, servizi e varie, vetro.
Il settore del vetro di Saint-Gobain, che rappresenta circa il 20 % delle vendite del gruppo, fabbrica, trasforma e vende vetri per impieghi nell'industria automobilistica, nell'edilizia, nonché in fabbricazioni speciali. Esso conta 11 stabilimenti di produzione di vetro flotté (float) nella Comunità ed ha partecipazioni importanti in altri due. Uno dei cinque stabilimenti gestiti direttamente da Saint-Gobain è entrato in funzione nel 1989 a Salaise-sur-Sanne (Isère) sotto il nome di Eurofloat. Si tratta di un'unità in grado di produrre 120 000 t all'anno di vetri chiari per l'edilizia.
II
Nel maggio 1990 la Commissione ha appreso dalla stampa che l'investimento effettuato a Salaise-sur-Sanne aveva beneficiato di una sovvenzione di 32 milioni di FF.
Il 23 maggio 1990 la Commissione, avendo rilevato che Saint-Gobain, a quanto risultava, aveva ricevuto una sovvenzione per un investimento in una regione che non figura tra quelle aventi diritto ad aiuti con finalità regionale, ha chiesto al governo francese di trasmetterle informazioni in merito a tale misura entro il termine di 30 giorni lavorativi. Nella sua lettera la Commissione ha sottolineato che in caso di mancata risposta o di risposta non soddisfacente sarebbe stata indotta ad avviare il procedimento previsto dall'articolo 93, paragrafo 2 del trattato.
Non essendole pervenuta risposta entro il termine stabilito, il 18 luglio 1990 la Commissione ha deciso di avviare detto procedimento riguardo alla sovvenzione di 32 milioni di FF, ritenendo che si trattasse di un aiuto illegittimo, che non poteva essere considerato compatibile con il mercato comune, in quanto tale da falsare la concorrenza e da incidere sugli scambi ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato CEE e non rientrante in una delle deroghe previste dal medesimo.
La Commissione ha rilevato che Salaise-sur-Sanne non si trova in una regione che può beneficiare di un aiuto regionale ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera a) o c); che l'investimento da finanziare non può essere considerato un progetto importante d'interesse comune ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera b); infine, che l'aiuto alla costruzione di una nuova linea di produzione di vetro piano non agevola lo sviluppo del settore in questione ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera c). Inoltre la Commissione ha espresso dubbi sulla necessità dell'aiuto; era infatti da supporre che, data la situazione finanziaria di Saint-Gobain, le forze di mercato sarebbero state di per sé sufficienti a garantire, senza intervento dello Stato, la realizzazione dell'investimento oggetto dell'aiuto.
Con lettera del 3 agosto 1990, la Commissione ha invitato il governo francese a presentare osservazioni.
III
Il governo francese ha anzitutto risposto tardivamente, con lettera dell'11 luglio 1990, alla lettera della Commissione del 23 maggio 1990, chiedendo una proroga del termine fino alla fine di luglio.
Esso ha quindi presentato osservazioni, nell'ambito del procedimento, con lettera del 12 settembre 1990, rilevando che la somma di 32 milioni di FF era il risultato di un complesso di interventi e precisamente: un intervento di 260 000 FF dell'Agence nationale pour l'emploi, un intervento di 1 329 000 FF del Conseil général de l'Isère e un duplice intervento del Syndicat intercommunal pari a 27 milioni di FF per le opere di urbanizzazione primarie e a 2 449 400 FF in relazione al prezzo del terreno. Secondo il governo francese questi ultimi due interventi non costituirebbero aiuti ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato.
Su richiesta della Commissione, il governo francese ha fornito ulteriori precisazioni con lettere del 16 novembre 1990 e del 25 febbraio 1991.
In seguito alla pubblicazione della lettera della Commissione del 3 agosto 1990 nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee (1), la Commissione ha ricevuto osservazioni da parte del governo olandese e di un gruppo belga produttore di vetro piano. Tali osservazioni sono state comunicate al governo francese con lettera del 19 dicembre 1990, assieme all'invito a presentare, a sua volta, eventuali commenti. Alla Commissione non è pervenuta nessuna risposta al rigua.
IV
Gli interventi degli enti pubblici a favore dell'istruzione, ivi compresa la formazione professionale, non rispondono in generale ai criteri richiesti per essere considerati aiuti atti a favorire talune imprese o talune produzioni, ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato, in quanto il finanziamento della qualificazione e riqualificazione professionale dei lavoratori è uno dei compiti tradizionalmente svolti dagli Stati membri.
Ciononostante, qualora si tratti di azioni specifiche di formazione che non rientrano nel sistema generale d'istruzione e di formazione professionale, ma rispondono ad esigenze particolari di una determinata impresa, di un settore o di una regione, l'intervento degli enti pubblici nei costi di tali azioni di formazione può costituire un aiuto ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato.
Nell'ambito del procedimento il governo francese ha riconosciuto, nella lettera del 12 settembre 1990, che l'intervento del Conseil général d'Isère di 1 329 000 FF a favore della formazione professionale costituisce un aiuto. Con lettera del 25 febbraio 1991 esso ha precisato che nella fattispecie il regime è applicato senza discriminazione né selettività regionale o settoriale. In base alle informazioni in suo possesso, la Commissione non è in grado di escludere che nel caso in esame le azioni di formazione sovvenzionate rispondano alle esigenze specifiche dello stabilimento di produzione di vetro piano di Saint-Gobain a Salaise-sur-Sanne. Pertanto è da ritenere che l'intervento del Conseil générale de l'Isère di 1 329 000 FF costituisca un aiuto a favore di Saint-Gobain.
Non costituisce invece un aiuto l'intervento di 260 000 FF dell'Agence nationale pour l'emploi per la riassunzione di disoccupati. Si tratta infatti di un regime generale a finalità sociale applicato automaticamente in tutta la Francia.
Quanto all'intervento di 27 milioni di FF del Syndicat Intercommunal à Vocation Multiple (SIVOM) del cantone di Rousillon, occorre tener presente che dopo la promessa di
vendita da parte del SIVOM di un terreno agricolo di 20 ha a Saint-Gobain nel giugno 1988, detto ente ha affidato all'impresa in questione, nel gennaio 1989, l'esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria della zona industriale di Salaise-sur-Sanne nella quale si sono insediate altre imprese. Si trattava di un intervento collettivo di urbanizzazione di un terreno agricolo privo delle infrastrutture pubbliche e dei servizi necessari (vale a dire senza accesso stradale, senza fognature e rete idrica, non delimitato). Saint-Gobain è stata successivamente indennizzata dal SIVOM per il costo dei lavori di urbanizzazione effettuati fuori dal suo terreno, mentre si è accollata tutte le spese connesse alla sistemazione del terreno di sua pertinenza.
Su richiesta della Commissione, il governo francese ha trasmesso con lettera del 16 novembre 1990 un elenco dettagliato dei lavori effettuati da Saint-Gobain per conto del SIVOM, fornendo ulteriori chiarimenti con lettera del 25 febbraio 1991.
Tali informazioni hanno permesso alla Commissione di stabilire che Saint-Gobain ha fatturato al SIVOM unicamente le spese d'infrastruttura generale nel quadro delle opere collettive di urbanizzazione primaria di un terreno destinato ad altre imprese. Di conseguenza l'intervento del SIVOM di 27 milioni di FF non configura un aiuto di Stato.
Infine, per quanto concerne il secondo intervento del SIVOM di 2 499 400 FF, tale somma rappresenta la differenza tra il prezzo di 2 780 000 FF pagato dal SIVOM per vari appezzamenti di terreno acquistati anteriormente all'insediamento di Saint-Gobain e il prezzo di vendita di 280 600 FF applicato a quest'ultima. Dato che il SIVOM è un consorzio di enti locali e da questi viene finanziato, la Commissione ritiene che l'intervento in questione, effettuato mediante risorse pubbliche, costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato.
Nell'ambito del procedimento il governo francese ha sostenuto che il SIVOM ha assunto a suo carico unicamente la maggiorazione del prezzo del terreno dovuta all'iniziale suo frazionamento. La Commissione ritiene che il SIVOM abbia in tal modo permesso a Saint-Gobain di non accollarsi una parte del costo dell'investimento che essa invece avrebbe normalmente dovuto sopportare se avesse proceduto all'acquisto diretto dei diversi appezzamenti.
Tale interpretazione non è inficiata dal fatto, citato dal governo francese nella lettera del 25 febbraio 1991, che l'insediamento di un'impresa della dimensione di Saint-Gobain ha contribuito a promuovere l'immagine della zona industriale di Salaise-sur-Sanne ed ha permesso di fare economie di scala nelle opere di urbanizzazione.
Nella succitata lettera del 25 febbraio 1991, il governo francese ha inoltre fatto valere che Saint-Gobain non aveva fatturato al SIVOM l'integralità dei costi delle opere di urbanizzazione effettuate, in quanto non aveva tenuto conto degli oneri connessi con il prefinanziamento e con la direzione dei lavori in loco.
Nemmeno tale informazione può invalidare il carattere di aiuto rappresentato dal divario tra il prezzo pagato dal SIVOM per il terreno e il prezzo della successiva cessione a Saint-Gobain nell'agosto 1989. Se Saint-Gobain ha omesso di fatturare tutte le spese sostenute, avrebbe dovuto presentare al SIVOM una fattura supplementare a questo proposito.
Nella lettera del 16 gennaio 1991 la Commissione ha constatato che l'intervento del SIVOM poteva configurare un aiuto ed ha invitato il governo francese a dimostrare che né la differenza tra i prezzi d'acquisto e di vendita né il prezzo in sé comportano elementi di aiuto. A prescindere dagli elementi di informazione summenzionati, il governo francese non è stato in grado di dimostrare che il divario esistente tra i prezzi non costituisce un aiuto.
La Commissione ritiene pertanto che la vendita del terreno in questione contenga un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1, dell'ammontare di 2 499 400 FF, ed un aiuto di 1 329 000 FF.
V
Dato che il governo francese ha erogato gli aiuti in questione senza la previa notificazione di cui all'articolo 93, paragrafo 3 del trattato, la Commissione non ha potuto formulare le proprie osservazioni in merito alle misure prospettate, prima che fossero poste in esecuzione. Pertanto tali aiuti sono illegittimi sotto il profilo del diritto comunitario dal momento in cui ne è stata decisa la concessione. La situazione creata da tale inadempimento è aggravata dal fatto che gli aiuti sono già stati versati al destinatario. Nella fattispecie, uno degli aiuti ha avuto effetti considerati incompatibili con il mercato comune.
In caso di incompatibilità degli aiuti con il mercato comune, la Commissione, avvalendosi di una facoltà riconosciutale dalla giurisprudenza della Corte di giustizia rispettivamente del 12 luglio 1973 nella causa 70/72, del 21 marzo 1990 nella causa 142/87 e del 20 settembre 1990 nella causa 5/89, può esigere che gli Stati membri recuperino gli aiuti illegittimamente concessi dai soggetti destinatari.
VI
Il vetro «flotté» è oggetto di scambi tra Stati membri: le esportazioni della Francia verso gli Stati membri sono state di 263 194 t (Nimexe 7006 e codice NC 7005) nel 1987, di 297 536 t nel 1988 e di 315 559 t nel 1989, mentre le corrispettive importazioni sono ammontate a 237 009 t, 240 482 t e 280 652 t.
Saint-Gobain partecipa a tali scambi. Dalla sua relazione annuale per l'esercizio 1988 risulta che la nuova linea di produzione di Salaise-sur-Sanne è destinata a servire contemporaneamente la regione sudorientale della Francia, la parte meridionale della Repubblica federale di Germania, l'Italia settentrionale, l'Austria e la Svizzera.
Vi è concorrenza tra i diversi produttori di vetro piano. Secondo le informazioni di cui dispone la Commissione, alla fine del 1988 esistevano nella Comunità 31 stabilimenti «floats» appartenenti a sei gruppi di cui uno era SaintGobain.
Qualora finanziamenti statali vengano a rafforzare la posizione relativa di un'impresa rispetto alle altre imprese concorrenti nel commercio intracomunitario, si deve ritenere che tali aiuti ledano la concorrenza.
Alla luce di quanto precede, gli aiuti concessi dal governo francese incidono sugli scambi tra Stati membri e falsano la concorrenza ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato, favorendo l'impresa in questione.
L'articolo 92, paragrafo 1 sancisce il principio dell'incompatibilità col mercato comune degli aiuti aventi talune caratteristiche indicate nel medesimo.
Le deroghe a tale principio, enunciate all'articolo 92, paragrafo 2, sono inapplicabili nella fattispecie, in considerazione della natura e degli obiettivi degli aiuti progettati, né sono state invocate dal governo francese.
VII
L'articolo 92, paragrafo 3 del trattato enumera gli aiuti che possono considerarsi compatibili con il mercato comune. La compatibilità con il trattato deve essere valutata nel contesto della Comunità e non in quello di un singolo Stato membro. A norma dell'articolo 92, paragrafo 3 del trattato CEE, per salvaguardare il corretto funzionamento del mercato comune e tener conto degli obiettivi enunciati nell'articolo 3, lettera f) del trattato stesso, le deroghe al principio di incompatibilità degli aiuti devono essere interpretate in maniera restrittiva in sede di esame di un qualsiasi regime di aiuto o misura individuale di aiuto.
In particolare, le deroghe sono applicabili solo quando la Commissione constati che, senza gli aiuti, il solo libero gioco delle forze di mercato sarebbe insufficiente ad indurre gli eventuali destinatari ad adottare un comportamento atto a contribuire alla realizzazione di uno degli obiettivi perseguiti.
La concessione di tali deroghe in casi che non contribuiscono alla realizzazione di tale obiettivo o senza che l'aiuto sia necessario a tal fine equivarrebbe a conferire vantaggi alle industrie o alle imprese di taluni Stati membri, la cui posizione finanziaria risulterebbe rafforzata artificiosamente, e ad incidere negativamente sulle condizioni degli scambi tra gli Stati membri, nonché a falsare la concorrenza, senza che ciò sia giustificato dall'interesse comune di cui all'articolo 92, paragrafo 3 del trattato CEE.
Per quanto riguarda le deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettere a) e c), relative agli aiuti destinati a promuovere o ad agevolare lo sviluppo di talune regioni, occorre rilevare che il governo francese non ha fatto valere considerazioni di natura regionale per giustificare la concessione degli aiuti in esame. Quanto alla costruzione della nuova linea di produzione di vetro «flotté» a Salaise-sur-Sanne, occorre considerare che il livello di vita in questa regione, come del resto in tutte le regioni metropolitane francesi, non è anormalmente basso né vi si riscontra una grave forma di sottoccupazione, ai sensi della deroga di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera a), e che la zona in cui si trova Salaise-sur-Sanne non figura attualmente tra quelle che beneficiano di un aiuto regionale particolare ai sensi della deroga prevista dall'articolo 92, paragrafo 3, lettera c).
Per quanto riguarda le deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera b), è evidente che gli aiuti in oggetto non sono destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo né a porre rimedio a un grave turbamento dell'economia francese; il governo francese non ha peraltro invocato alcun motivo per giustificare un'eventuale applicazione di tali deroghe.
Quanto alle deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera c), a favore di aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività economiche senza alterare le condizioni degli scambi in misura contraria all'interesse comune, occorre distinguere tra l'aiuto del Conseil général de l'Isère, destinato alla formazione, e l'aiuto del SIVOM per l'acquisto del terreno di Saint-Gobain a Salaise-sur-Sanne.
Benché la sovvenzione di 1 329 000 FF alla formazione abbia a sua volta favorito Saint-Gobain, essa non costituisce un aiuto specificamente legato all'investimento a Salaise-sur-Sanne, ma rientra nelle iniziative di formazione volte espressamente al conseguimento di un obiettivo sociale. Si può pertanto ritenere che tale aiuto agevoli la formazione professionale nel settore del vetro piano - e di conseguenza il settore stesso - senza alterare le condizioni degli scambi in misura contraria all'interesse comune.
Per quanto riguarda invece l'aiuto di 2 499 400 FF concesso dal SIVOM ed equivalente alla differenza tra i prezzi d'acquisto e di vendita del terreno di Saint-Gobain a Salaise-sur-Sanne, tale aiuto ha permesso all'impresa beneficiaria di non sostenere una parte dei costi del suo investimento. Nella lettera del 3 agosto 1990 al governo francese, la Commissione ha affermato che la costruzione di una nuova linea di produzione di vetro piano non agevola lo sviluppo del settore in questione ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera c). Essa ha inoltre precisato che, data la situazione finanziaria di Saint-Gobain, era da supporre che le forze di mercato sarebbero state di per sé sufficienti a garantire la realizzazione dell'investimento finanziato senza l'intervento dello Stato.
Occorre considerare che il governo francese, nel presentare le sue osservazioni nell'ambito del procedimento, non ha respinto la valutazione formulata dalla Commissione nella lettera del 3 agosto 1990, ma ha messo in rilievo l'intensità poco elevata dell'aiuto, ammesso che di ciò trattasse, rispetto all'importo complessivo dell'investimento di 570 milioni di FF. A questo proposito, occorre rilevare che secondo la
sentenza della Corte di giustizia del 21 marzo 1990 (Tubemeuse, C-142/87) l'entità relativamente modesta di un aiuto non esclude a priori il pregiudizio per gli scambi intracomunitari.
A questo proposito la Commissione rileva che la domanda futura di vetro piano dipende in gran parte dai fabbisogni dei suoi due sbocchi principali, più precisamente l'industria automobilistica e l'edilizia. L'offerta futura di vetro piano sarà determinata dai nuovi impianti di produzione attualmente in costruzione o progettati nel Regno Unito e in Germania oltre che nei paesi terzi. La nuova linea di produzione di vetro piano a Salaise-sur-Sanne aumenta del 2,5 % la capacità esistente nella Comunità. È stata politica costante della Commissione garantire che lo sviluppo strutturale del settore del vetro piano, data la sua vulnerabilità, non sia perturbato da aiuti di Stato.
Pertanto, nelle decisioni 84/487/CEE (2), 84/507/CEE (3) e 89/373/CEE (4), la Commissione ha stabilito che le misure di aiuto proposte rispettivamente dal governo olandese, lussemburghese e italiano per costruire nuovi stabilimenti di produzione e di lavorazione del vetro piano erano incompatibili con il mercato comune e non dovevano pertanto essere realizzate. Essa ha ritenuto inoltre non compatibili con il mercato comune le misure di aiuto prospettate per il rinnovo delle linee di produzione esistenti ed ha pertanto deciso [decisioni 86/593/CEE (5) e 87/195/CEE (6)] che il governo belga doveva astenersi dall'erogare aiuti a siffatte operazioni di rinnovamento nonostante gli aspetti tecnologicamente innovativi degli investimenti in parola. La validità di tale posizione è stata confermata dalla Corte di giustizia nella sentenza 8 marzo 1988, cause riunite 62 e 72/87 (7).
Alla luce di quanto precede, la Commissione ritiene che un aiuto, anche di intensità poco elevata, per la costruzione di impianti supplementari di produzione di vetro piano non faciliti lo sviluppo del settore ai sensi del paragrafo 3, lettera c) e non possa pertanto fruire di tale deroga.
L'aiuto già versato deve pertanto essere soppresso e restituito [vedi in proposito la sentenza della Corte di giustizia 14 febbraio 1990, causa C-301/87 (Boussac), punto 22 della motivazione].
Il rimborso deve essere effettuato conformemente alle norme procedurali sostanziali francesi, in particolare in materia di interessi di mora sui crediti dello Stato, che decorrono dalla data di erogazione dell'aiuto illegittimo di cui trattasi. Tale misura s'impone per ripristinare la situazione precedente, eliminando tutti i vantaggi finanziari di cui le imprese
beneficiarie avessero indebitamente fruito dalla data del versamento degli aiuti illegittimi [vedi in proposito, la sentenza del 21 marzo 1990 nella causa C-142/87 (Tubemeuse), punto 66 della motivazione]. Questa impostazione è stata d'altronde seguita dalla Commissione nella decisione 91/304/CEE (Heinrich Reinhold) (8),
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L'aiuto erogato dal governo francese a favore della società Saint-Gobain (Eurofloat) sotto forma di un intervento di 1 329 000 FF per la formazione professionale è illegittimo, in quanto concesso in violazione dell'articolo 93, paragrafo 3 del trattato CEE. Tuttavia, tale aiuto può essere considerato compatibile con il mercato comune ai sensi dell'articolo 92 paragrafo 3, lettera c) del trattato CEE.
Articolo 2
L'aiuto di 2 499 400 FF erogato dal governo francese alla società Saint-Gobain (Eurofloat) nell'agosto 1989, equivalente alla differenza tra il prezzo di 2 780 000 FF pagato dal SIVOM per l'acquisto dei terreni negli anni precedenti l'insediamento industriale e il prezzo di 280 600 FF applicato dal suddetto ente per la vendita dei terreni stessi alla società Saint-Gobain, è illegittimo, in quanto concesso in violazione dell'articolo 93, paragrafo 3 del trattato CEE. Tale aiuto è inoltre incompatibile con il mercato comune ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato, poiché non sussistono i
requisiti per la concessione delle deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 3.
Articolo 3
Il governo francese è tenuto a sopprimere l'aiuto di 2 499 400 FF di cui all'articolo 2 e ad esigerne il rimborso entro il termine di due mesi a decorrere dalla notificazione della presente decisione. Il rimborso deve essere effettuato conformemente alle pertinenti norme procedurali sostanziali nazionali, in particolare in materia di interessi di mora sui crediti dello Stato, che decorrono dalla data di erogazione dell'aiuto illegittimo di cui trattasi.
Articolo 4
Il governo francese è tenuto ad informare la Commissione, entro il termine di due mesi a decorrere dalla notificazione della presente decisione, delle misure adottate per conformarvisi.
Articolo 5
La Repubblica francese è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 26 marzo 1991.