DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 4 marzo 1992
relativa a una procedura in applicazione dell'articolo 83 del trattato Euratom
(XVII-002-UKAEA Dounreay)
(Il testo in lingua inglese è il solo facente fede)
(92/194/Euratom)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea dell'energia atomica ed in particolare l'articolo 83,
dopo aver dato all'UKAEA Dounreay (Regno Unito) l'opportunità di presentare osservazioni sugli addebiti formulati dalla Commissione,
considerando quanto segue:
I. FATTI
La presente decisione riguarda la violazione degli obblighi essenziali in materia di controllo di sicurezza da parte della United Kingdom Atomic Energi Authority (UKAEA Dounreay) (RU) durante il periodo aprile-novembre 1991.
Dounreay è situata circa 10 miglia ad ovest di Thurso, in Scozia (RU). Il sito è composto da installazioni militari e civili, fisicamente separate.
Il sito che ospita gli impianti civili consta di grandi installazioni destinate a varie attività riguardanti il ciclo del combustibile, quali la gestione di un reattore veloce, la rigenerazione del plutonio, la rigenerazione del combustibile d'uranio, la fabbricazione del combustibile d'uranio, il trattamento/eliminazione dei rifiuti, un prototipo di reattore veloce fuori servizio e laboratori/altri servizi annessi.
Nell'ambito dell'installazione per la fabbricazione del combustibile d'uranio, un impianto di ritrattamento di rifuiti/residui d'uranio, ricostruito, rivalorizzato e rinnovato è entrato in funzione nel settembre 1990. Detto impianto è progettato per ricuperare uranio costoso contenuto in materiali vari quali residui, ceneri, rifiuiti, ecc. originati dalla fabbricazione del combustibile a uranio.
Attraverso una serie di documenti cui si fa riferimento in appresso, verifiche locali e l'udienza tenuta a Bruxelles negli uffici della Commissione il 10 febbraio 1992, sono stati constatati i seguenti fatti:
- Nel corso del 1991 la direzione dell'UKAEA Dounreay ha manifestato crescenti preoccupazioni nei riguardi dell'adeguatezza del sistema di controllo delle materie nucelari e ha ritenuto necessari alcuni miglioramenti. In seguito all'effettuazione di un inventario fisico nel marzo 1991, gli ispettori del controllo di sicurezza dell'Euratom hanno attirato l'attenzione dell'UKAEA Dounreay su manchevolezze nel sistema di contabilità e in particolare al riguardo di trasferimenti non registrati.
- Nell'agosto 1991 l'impianto di ritrattamento residui/rifiuti ha subito modifiche in seguito ai rilievi degli ispettori Euratom. Nonostante ciò, i trasferimenti non registrati sono continuati e sono stati notificati all'esercente dagli ispettori del controllo sicurezza Euratom, i quali hanno inoltre attirato l'attenzione dell'esercente sulle deficienze del sistema di registrazione.
- Nel novembre 1991 l'esercente ha effettuato uno dei due inventari fisici richiesti ai sensi del codice 5 della decisione della Commissione del 4 febbraio 1981 che fissa disposizioni particolari sul controllo di sicurezza. Il 30 novembre 1991, l'UKAEA Dounreay ha completato l'elaborazione dell'inventario fisico presso l'installazione per la fabbricazione del combustibile a uranio. I risultati di questo inventario hanno rivelato un'inaccettabile elevata differenza tra l'inventario fisico e l'inventario contabile dell'uranio (materie non contabilizzate: « MUF ») che era stato per lo più attribuito all'impianto per il recupero dei rifiuiti/residui di uranio.
- Il 4 dicembre 1991 L'UKAEA Dounreay ha deciso di revocare « l'autorizzazione a gestire » (ATO) l'impianto e di istituire un gruppo interno di inchiesta per indagare sulle circostanze che hanno condotto all'inaccettabile quantità di materie non contabilizzate e per formulare idonee raccomandazioni.
- Procedure immediate di inchiesta per irregolarità sono state condotte dagli ispettori del controllo di sicurezza dell'Euratom nel dicembre 1991 e nel gennaio 1992, e si è quindi ritenuto necessario rieffettuare l'inventario dopo una sospensione totale dell'attività. Dette inchieste, fino al nuovo inventario, hanno stabilito e riconfermato:
- un sistema insufficiente di registrazione delle operazioni;
- un'esagerazione dei dati del mittente (considerata probabile solo per una piccola parte del materiale trattato);
- trasferimenti non dichiarati tra l'impianto di ritrattamento dei rifiuti/residui e l'impianto per l'eliminazione dei rifiuti;
- incertezze nei pesi delle scorie, dei rifiuti e dei residui (detti pesi apparivano sottovalutati);
- quantità non misurate di uranio nel solvente;
- inventari non misurati nei serbatoi e nei bacini di dissoluzione;
- misurazioni contraddittorie sulle scorie provenienti da diverse campagne;
- effettuazioni di vari trasferimenti non registrati durante il periodo bilancio materie;
- materiale omesso dall'inventario nel novembre 1991.
- Il 22 gennaio 1992 il Ministero per l'energia del Regno Unito ha trasmesso alla Commissione la relazione del gruppo d'inchiesta UKAEA che concludeva che la quantità di materie non contabilizzate valutata originariamente doveva essere considerevolmente ridotta.
- Il 3 febbraio 1992 il nuovo inventario è stato completato rivelando una riduzione considerevole delle materie non contabilizzate valutate originariamente.
- Dopo l'udienza del 10 febbraio 1992, l'Ispettorato per il controllo di sicurezza dell'Euratom ha confermato i suoi precedenti accertamenti citati sopra e ha concluso che, sebbene le materie non contabilizzate rimanenti non differivano in modo significativo dall'ipotesi zero, le incertezze derivanti e la quantità originariamente elevata delle materie non contabilizzate indicano carenze significative nel sistema di contabilizzazione delle materie per quanto riguarda i trasferimenti, le procedure d'inventario e il sistema di misura dell'esercente.
I fatti connessi con le carenze del sistema contabile e della sua applicazione non sono contestati dall'esercente.
II. VALUTAZIONE GIURIDICA
A. Disposizioni legali
In virtù delle sue attività, l'UKAEA Doureay è un'impresa che rientra nei termini dell'articolo 196 (b) del trattato Euratom. Essa è quindi soggetta alle disposizioni del capitolo VII, titolo secondo del trattato, al regolamento della Commissione (Euratom) n. 3227/76, del 19 ottobre 1976, relativo all'applicazione delle disposizioni sul controllo di sicurezza dell'Euratom (1), emendato dal regolamento (Euratom) n. 220/90, e alla decisione della Commissione, del 4 febbraio 1981, che stabilisce le disposizioni particolari in materia di controllo di sicurezza per questo tipo di impresa.
In conformità dell'articolo 77 del trattato, la Commissione deve accertarsi che, nei territori degli Stati membri:
a) i minerali, materie grezze e materie fissili speciali non siano distolti dagli usi ai quali i loro utilizzatori hanno dichiarato di destinarli;
b) siano osservate le disposizioni relative all'approvvigionamento, e qualsiasi impegno particolare relativo al controllo assunto dalla Comunità in virtù di un accordo concluso con uno Stato terzo o con un'organizzazione internazionale.
A questo scopo la Commissione esige, in conformità dell'articolo 79 del trattato, la tenuta e la presentazione di specifiche delle operazioni al fine di permettere la contabilità relativa ai minerali, materie grezze e materie fissili speciali, utilizzati o prodotti. Gli stessi obblighi sussistono per le materie grezze e le materie fissili speciali trasportate.
Ai sensi dell'articolo 3 del regolamento (Euratom) n. 3227/76, le disposizioni particolari sul controllo specificheranno i mutamenti importanti delle caratteristiche tecniche fondamentali per i quali è necessaria una notifica preventiva. Ogni altra variazione delle caratteristiche tecniche fondamentali è notificata alla Commissione contemporaneamente al primo rapporto sulle variazioni d'inventario, redatto dopo che è intervenuta la modifica.
Per quanto riguarda la contabilità e il controllo delle materie nucleari, le disposizioni specifiche riguardanti il controllo dell'accuratezza delle misure e la valutazione statistica sono fissate in dettaglio ai punti 24 e 25 dell'allegato I C al regolamento (Euratom) n. 3227/76.
In conformità dell'articolo 9 del regolamento (Euratom) n. 3227/76, le persone o imprese tengono un sistema di contabilità e di controllo delle materie nucleari. Detto sistema include le specifiche contabili, le specifiche delle operazioni e, in particolare, delle informazioni circa i quantitativi, la natura, la forma e la composizione di dette materie, la loro ubicazione e l'impegno particolare relativo al controllo. Il sistema di misura su cui si basa la contabilità deve essere conforme alle norme internazionali più recenti o equivalenti a queste norme per quanto riguarda la qualità. La contabilità deve permettere di redigere e di giustificare le comunicazioni inviate alla Commissione.
Gli obblighi specifici in materia di registrazione sono fissate al codice 3 della decisione della Commissione, del 4 febbraio 1981, che fissa le disposizioni particolari in materia di controllo di sicurezza.
Ai sensi dell'articolo 10 del regolamento (Euratom) n. 3227/76, le specifiche contabili mettono in evidenza per ogni area di bilancio materie:
- tutte le variazioni d'inventario, al fine di consentire in qualsiasi momento la determinazione dell'inventario contabile;
- tutti i risultati di misure e calcoli utilizzati per la determinazione dell'inventario fisico;
- tutte le correzioni apportate per quanto riguarda le variazioni d'inventario, gli inventari contabili e gli inventari fisici.
Quindi, per tutte le variazioni d'inventario e per gli inventari fisici, i documenti contabili contengono, per ogni partita di materie nucleari, i dati di identificazione delle materie, i dati riguardanti la partita e i dati originari. Essi indicano inoltre, per ogni variazione d'inventario, la data della variazione e, se del caso, l'area di bilancio materie di spedizione e l'area di bilancio materie di destinazione o il destinatario.
L'articolo 11 del regolamento (Euratom) n. 3227/76 stabilisce che le specifiche delle operazioni includono, se del caso, per ogni area di bilancio materie:
- i dati di esercizio usati per determinare le variazioni della quantità e della composizione delle materie nucleari;
- i dati ottenuti mediante taratura dei serbatoi e degli strumenti e mediante campionamento ed analisi, le procedure per controllare la qualità delle misure e le stime degli errori casuali e sistematici che ne sono derivati;
- la descrizione della sequenza dei provvedimenti adottati per preparare ed effettuare un inventario fisico, in modo da garantirne l'esattezza e completezza;
- la descrizione dei provvedimenti presi per determinare la causa e l'entità di ogni perdita accidentale e non misurata che possa essersi prodotta.
Ai sensi dell'articolo 14 del regolamento (Euratom) n. 3227/76, le imprese inviano alla Commissione, per ogni area di bilancio materie, rapporti sulle variazioni dell'inventario relative a tutte le materie nucleari. I rapporti devono identificare le materie e indicare, per ogni partita di materie nucleari, i dati riguardanti la partita, la data di variazione d'inventario e, se del caso, l'area di bilancio materie di spedizione e l'area di bilancio materie di destinazione o il destinatario.
Ai sensi dell'articolo 16 del regolamento (Euratom) n. 3227/76, per ogni area di bilancio materie, le imprese inviano alla Commissione rapporti di bilancio materie nei quali siano indicati:
- l'inventario fisico iniziale;
- le variazioni d'inventario (in primo luogo gli aumenti, in seguito le diminuzioni);
- l'inventario contabile finale;
- l'inventario fisico finale;
- le materie non contabilizzate.
Ad ogni rapporto di bilancio delle materie deve essere allegata una situazione dell'inventario fisico che indica tutte le partite separatamente e contiene, tra l'altro, per ogni partita, i dati di identificazione delle materie, i dati riguardanti la partita e l'uso cui persone o imprese interessate destinano queste materie.
B. Le infrazioni constatate
In seguito all'esame dei fatti da parte della direzione del controllo sicurezza Euratom, sono stati constatate le seguenti infrazioni:
1. Violazione delle disposizioni sull'obbligo di notifica preventiva in caso di mutamento delle caratteristiche tecniche fondamentali di cui all'articolo 3 del regolamento (Euratom) n. 3227/76 congiuntamente alle voci 24 e 25 dell'allegato I C a detto regolamento.
2. Violazione delle disposizioni sulla contabilità e il controllo delle materie nucleari di cui all'articolo 9 del regolamento, nonché del codice 3 della decisione della Commissione del 4 febbraio 1981, particolarmente per quanto riguarda:
- dati sulle variazioni circa i quantitativi, la natura, la forma e la composizione di queste materie e la loro ubicazione effettiva,
- la non conformità del sistema di misura alle norme internazionali più recenti o equivalenti a queste norme.
3. Violazione delle disposizioni sulla registrazione delle variazioni di inventario e gli inventari fisici di cui all'articolo 10 di detto regolamento.
4. violazione delle disposizioni sulle specifiche delle operazioni per il trasferimento di materie nucleari di cui all'articolo 11 di detto regolamento.
5. Come conseguenza dei punti 2 e 4, violazione delle disposizioni sui rapporti sulle variazioni di inventario e sui dati dell'inventario fisico di cui agli articoli 14 e 16 di detto regolamento.
C. Sanzioni da applicare
Ai sensi dell'articolo 83, paragrafo 1 del trattato, in caso di infrazione da parte delle persone o delle imprese agli obblighi loro imposti, la Commissione può pronunciare sanzioni nei loro confronti.
Tali sanzioni sono, in ordine di gravità:
a) il richiamo;
b) la revoca di vantaggi particolari, quali l'assistenza finanziaria o l'aiuto tecnico;
c) un provvedimento che ponga l'impresa, per un periodo massimo di quattro mesi, sotto l'amministrazione di una persona o di un collegio designati di comune accordo dalla Commissione e dallo Stato cui appartiene l'impresa;
d) il ritiro totale o parziale delle materie grezze o materie fissili speciali.
Dato che il criterio determinante per l'applicazione di detto articolo è la gravità dell'infrazione commessa, occorrerà in primo luogo effettuare un'analisi obiettiva e soggettiva sulla natura delle infrazioni.
Da un punto di vista obiettivo, le disposizioni violate sono elementi essenziali della legislazione comunitaria nel campo del controllo e della sicurezza e la loro osservanza è essenziale al raggiungimento degli scopi di cui agli articoli 77 e 79 del trattato.
Nel valutare la gravità dell'infrazione occorre tuttavia tener conto delle specificità obiettive nell'esercizio dell'impianto per il ritrattamento di rifiuti/residui di uranio. Queste specificità sono dovute in particolare alla natura e alla complessità dei processi chimici che intervengono. Inoltre, l'esatta composizione chimica dei materiali di ingresso può talvolta non essere completamente nota a causa della mancanza di omogeneità e delle loro origini eterogenee.
Visto che l'impianto per il ritrattamento di rifiuti/residui di uranio in questione non tratta materie nucleari irradiate, esso non rientra nei casi di cui all'articolo 78, secondo comma del trattato che richiedono l'approvazione della Commissione sui procedimenti da usare per il trattamento chimico delle materie irradiate.
Nonostante le apparenti carenze dei sistemi di misura e dei sistemi contabili applicati le indagini effettuate concordavano alla fine su cifre poco elevate per quanto riguarda le materie non contabilizzate, indicando che una distrazione di materiali nucleari a scopi diversi da quelli cui erano destinati non può essere stabilita.
Da un punto di vista soggettivo pare che non vi sia stato intento e che dette azioni non devono essere considerate come una forma di diversione.
Giova tuttavia notare che l'esercente, che nutriva dubbi sull'adeguatezza del suo sistema contabile, in parte a causa dei commenti degli ispettori del controllo di sicurezza dell'Euratom, ha deciso di posporre l'effettuazione dell'inventario fisico al novembre 1991 per sospendere l'attività dell'impianto.
Nell'effettuazione di questo inventario fisico, l'esercente stesso ha individuato le carenze del sistema contabile attraverso la sua inchiesta sulle cause delle materie non contabilizzate. Avendo individuato le materie non contabilizzate, l'esercente ha deciso di prendere le seguenti disposizioni immediate:
- denuncia agli ispettori del controllo di sicurezza dell'Euratom presenti in loco;
- revoca dell'autorizzazione a gestire l'impianto per il recupero del residui/rifiuti di uranio;
- notifica dell'incidente al Ministero per l'energia del Regno Unito e alla Commissione;
- istituzione di un gruppo di inchiesta.
Nel valutare i fattori oggettivi e soggettivi di cui sopra, la Commissione ritiene che le infrazioni dell'UKAEA Dounreay sono tali da giustificare una sanzione.
Vista la natura degli inadempimenti stabiliti, ritiene essenziale l'adozione di tutte le misure necessarie per rettificare la situazione e per assicurare che detti inadempimenti non si ripetano in futuro, tanto più che l'UKAEA Dounreay intende continuare a gestire l'impianto per il ritrattamento dei residui/rifiuti di uranio.
Al fine di garantire che le carenze nei sistemi di misurazione e gli inadempimenti nel sistema contabile non si ripetano, la Commissione intende assicurarsi che vengano elaborate ed attuate misure atte a migliorarli.
Considerata la natura delle inadempienze riconosciute e al fine di garantire che esse non si ripetano e tenendo conto che il funzionamento dell'impianto per il ritrattamento dei residui/rifiuti di uranio è stato sospeso immediatamente dopo l'effettuazione dell'inventario del novembre 1991 e che di conseguenza non vi è pericolo immediato del ripetersi delle inadempienze durante l'arresto dell'impianto, la sanzione appropriata da imporre è quella fissata dall'articolo 83, paragrafo 1, lettera a) del trattato.
È tuttavia necessario richiedere formalmente all'esercente di rettificare dette inadempienze in modo che esse non si ripetano quando l'impianto rientrerà normalmente in funzione, ed avvertirlo delle possibili conseguenze di una violazione continuata delle pertinenti disposizioni ai sensi della legislazione comunitaria.
Affinché la Commissione possa accertarsi che gli obblighi giuridici verrano interamente soddisfatti in futuro, l'esercente presenterà una relazione sulle rettifiche progettate e le effettive caratteristiche del sistema contabile rettificato. Nel valutare le modifiche strutturali al sistema e la loro attuazione, la Commissione terrà conto dell'effettuazione, da parte dell'esercente, dei necessari miglioramenti nei seguenti settori che non rientrano nelle raccomandazioni contenute nella relazione del gruppo d'inchiesta UKAEA:
- Metodi tecnici e procedure di misurazione per gli scarichi di rifiuti.
- Procedure per il controllo delle materie, la contabilizzazione delle materie (documentazione originale, specifiche delle operazioni, registrazioni contabili, rapporti) e l'elaborazione dell'inventario fisico, incluse implicazioni di fattori umani in considerazione di zone di impianto fuori servizio contenenti materie nucleari.
- Dichiarazione delle caratteristiche tecniche fondamentali per tener conto delle modifiche ai metodi di misura, degli indici di accuratezza e delle mutate procedure.
- Il possibile impatto positivo, sul sistema di contabilizzazione delle materie, della separazione operativa del trattamento di residui ben caratterizzati provenienti da materiale non omogeneo,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La UKAEA Dounreay ha violato l'articolo 79 del trattato ai sensi degli articoli 3, 9, 10, 11, 14 e 16 del regolamento (Euratom) n. 3227/76 della Commissione e del codice 3 della decisione della Commissione del 4 febbraio 1981 che fissa disposizioni particolari per il controllo di sicurezza, attraverso:
a) la mancata comunicazione preventiva di mutamenti delle caratteristiche tecniche fondamentali del suo impianto di ritrattamento di rifiuti/residui di uranio;
b) la mancata tenuta di un sistema di contabilità e di controllo delle materie nucleari che includa registrazioni contabili, registrazioni delle operazioni e, in particolare, informazioni circa i quantitativi, la natura, la forma e la composizione di dette materie e la loro ubicazione effettiva;
c) la mancata applicazione di un sistema di misurazioni su cui si basi la contabilità e che sia conforme alle norme internazionali più recenti;
d) la mancata osservanza delle disposizioni sulla registrazione delle variazioni di inventario e dei dati relativi all'inventario fisico;
e) la mancata osservanza delle disposizioni sulla registrazione delle operazioni di trasferimento delle materie nucleari;
f) come conseguenza degli inadempimenti elencati alle lettere da b) a e), la mancata notifica delle variazioni di inventario e dei dati relativi all'inventario fisico.
Articolo 2
1. La Commissione emana un richiamo alla UKAEA Dounreay.
2. Il richiamo è pronunciato nell'intesa che sia posto rimedio agli inadempimenti elencati nell'articolo 1 in modo che non si possano ripetere quando l'impianto per il ritrattamento dei residui/rifiuti di uranio ridiventerà operativo per scopi diversi dalla prova o dalla taratura.
3. Sulla base dei rapporti di cui all'articolo 3 e delle proprie verifiche, la Commissione valuterà l'osservanza, da parte dell'UKAEA Dounreay delle disposizioni di cui al paragrafo 2.
4. Qualora l'UKAEA Dounreay non fornisca alla Commissione il rapporto di cui all'articolo 3 paragrafo 2 o se uno qualsiasi degli inadempimenti di cui all'articolo 1 non viene rettificato al momento del rientro normale in funzione dell'impianto di ritrattamento dei residui/rifiuti di uranio, la Commissione potrà considerare l'applicazione di un'ulteriore sanzione.
Articolo 3
1. L'UKAEA Dounreay fornirà alla Commissione un rapporto con la descrizione delle disposizioni intese a porre rimedio agli inadempimenti elencati nell'articolo 1 almeno due settimane prima del rientro in funzione normale dell'impianto per il ritrattamento dei residui/rifiuti di uranio.
2. Entro un mese dal rientro in funzione normale dell'impianto di ritrattamento dei rifiuti/residui di uranio, l'UKAEA Dounreay fornirà alla Commissione una relazione sulle caratteristiche del sistema di contabilizzazione rettificato.
Articolo 4
1. La United Kingdom Atomic Energy Authority, Corporate Headquarters, 11 Charles II Street, London SW1Y 4QP è destinataria della presente decisione.
2. La presente decisione verrà comunicata al Regno Unito.
Fatto a Bruxelles, il 4 marzo 1992.