РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 22 юни 2006 година
относно ad hoc финансирането на обществените радио- и телевизионни разпространители в Нидерландия C 2/2004 (ex NN 170/2003)
(нотифицирано под номер C(2006) 2084)
(единствено текстът на нидерландски език е автентичен)
(Текст от значение за ЕИП)
(2008/136/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, алинея първа от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като призова заинтересованите страни да представят своите коментари съгласно посочените по-горе разпоредби (1),
като взе предвид техните коментари,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА И ПРЕДИСТОРИЯ
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
През 2002 г. (2) и 2003 г. (3) Комисията получи множество жалби, в които се твърди, че установената обществена система за финансиране на обществените радио- и телевизионни разпространители в Нидерландия представлява незаконосъобразна и несъвместима държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(2)
По време на предварителното разследване на жалбите Комисията получи допълнителна информация от ищците (4), както и от нидерландските власти (5).
(3)
В следствие на предварителната оценка на предполагаемите мерки на държавна помощ Комисията информира Нидерландия с писмо от 3 февруари 2004 г., че е решила да започне процедурата, описана в член 88, параграф 2 от Договора за ЕО по отношение на някои мерки, които могат да бъдат квалифицирани като помощ.
(4)
Решението на Комисията да започне процедура бе публикувано в Официалния вестник на Европейския съюз (6). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите коментари относно помощта.
(5)
Нидерландия отговори на решението за откриване на процедура с писмо от 30 април 2004 г. Освен това Комисията получи коментари от 11 заинтересовани страни (7). С писмо от 29 април Комисията препрати коментарите на Нидерландия. Отговорът на нидерландските власти бе получен с писмо от 13 август 2004 г.
(6)
Комисията отправи допълнителни въпроси към нидерландските власти с писма от 4 януари 2005 г. и 25 май 2005 г., на които нидерландските власти отговориха с писма от 27 януари 2005 г. и 25 юли 2005 г. Допълнителна информация бе получена от един от ищците (De Telegraaf) на 25 юли 2005 г. и от нидерландските власти - на 2 септември. Комисията се обърна към нидерландските власти за по-нататъшни разяснения с писма по електронна поща на 22 ноември 2005 г., на които властите отговориха на 25 ноември 2005 г. Комисията реши, след среща с властите, че са необходими по-нататъшни разяснения. С тази цел на 22 декември 2005 г. до нидерландските власти бе изпратено искане за информация, на което нидерландските власти, след като получиха отсрочка, отговориха на 3 февруари 2006 г. Във връзка с този отговор между нидерландските власти и Комисията бяха разменени писма по електронната поща през февруари 2006 г. и април 2006 г.
(7)
На 24 септември 2004 г. се състоя среща между нидерландските власти и Комисията. На 24 октомври 2004 г. се състоя среща с De Telegraaf. На 5 януари 2005 г. се състоя среща с Broadcast Partners. На 27 юли 2005 г. се проведе среща между RTL и Комисията, а на 23 септември 2005 г. - между VESTRA и Комисията. Комисията проведе още една среща с нидерландските власти на 1 и на 14 февруари 2006 г.
(8)
В допълнение към тази процедура за „нова помощ“ финансирането на обществените радио- и телевизионни оператори посредством годишни държавни плащания и Фонда за насърчаване (Stifo, Stichting Stimuleringsfonds Nederlandse Culturele Omroepproducties) (8) се оценява в отделна процедура за „съществуваща помощ“ (вж. държавна помощ № E-5/2005). В това решение Комисията има предвид мерките, които са предмет на „процедурата за съществуваща помощ“, само доколкото е необходимо да представи обща картина на финансирането на общественото радио- и телевизионно разпространение. Това решение обаче не засяга въпроса за съвместимостта с правилата за държавна помощ при редовните годишни плащания и за плащанията от Фонда за насърчаване.
(9)
Това Решение ще бъде също така ограничено до оценка на финансирането на същинските дейности на обществените радио- и телевизионни оператори (така наречените главни задачи). Следователно няма да се разглеждат странични дейности като новите медийни услуги, предлагането на SMS и i-mode. По подобен начин настоящото решение не засяга инвестициите, направени от NOS в мрежата на оператора Nozema, които според оплакванията вероятно не са направени на пазарни принципи. Тези въпроси ще бъдат разгледани отделно.
(10)
В заключение, решението да се открие официална процедура по разследване обхвана процедурата от 1992 г. Въпреки това изглежда, че първите ad hoc плащания са били направени едва през 1994 г. Нещо повече, цифрите до 2005 г. вече са на разположение и могат да се вземат под внимание. Периодът, обхванат от решението следователно започва от 1994 г. - когато са били направени първите ad hoc плащания - до 2005 г., за която има окончателни цифрови данни. Трябва да се отбележи, че нидерландските власти поканиха Комисията да вземе предвид и 2006 г. Цифрите за 2006 г. обаче са само временни и не могат да бъдат взети под внимание.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА СИСТЕМАТА ЗА ОБЩЕСТВЕНО РАДИО- И ТЕЛЕВИЗИОННО РАЗПРОСТРАНЕНИЕ
(11)
Раздел 2.1 от тази глава представя участниците в сектора на (общественото) радио- и телевизионното разпространение. В раздел 2.2 следва описание на различните елементи на системата за финансиране в областта на радиото и телевизията в Нидерландия по принцип. Във връзка с това са описани правните разпоредби, които възлагат на радио- и телевизионните организации мисията да предоставят обществени услуги, подробно са изяснени различните механизми на финансиране (годишни плащания и ad hoc плащания) и накрая са обяснени резервите, които обществените оператори за радио- и телевизионно разпространение са изградили и използват за изпълнение на мисията си за осигуряване на обществени услуги. Търговските дейности на нидерландските обществени радио- и телевизионни оператори се обсъждат в раздел 2.5. Раздел 2.6 обяснява придобиването на футболните права от NOS, а раздел 2.7 се занимава с връзката между радио- и телевизионните разпространители и кабелните оператори. И накрая, в раздел 2.8 се описва кои мерки са предмет на настоящата процедура.
2.1. Участници в сектора на (общественото) радио- и телевизионно разпространение
(12)
Системата за обществено радио- и телевизионно разпространение се състои от различни организации, включително осем частни асоциации (частни радио- и телевизионни разпространители с членове, на които е възложена мисия за извършване на обществени услуги) и десет частни фондации (частни радио- и телевизионни разпространители без членове, на които е възложена мисия за извършване на обществени услуги) (9).
(13)
Освен радио- и телевизионните организации, упоменати в алинея 12, системата за обществено радио- и телевизионно разпространение включва още един участник - NOS - който изпълнява двойна роля. Първата роля е на организация за обществено разпространение, отговорна за телевизионните и радиопрограми (под името NOS RTV). Втората роля е на координатор на цялата система за обществено радио- и телевизионно разпространение и се изпълнява от управителния съвет на NOS (така наречения „Publieke Omroep“ или обществен разпространител, наричан по-нататък PO). PO, чиито функции и задачи са определени в Закона за медиите, насърчава сътрудничеството между обществените радио- и телевизионни разпространители, координира трите публични телевизионни канала и се отчита два пъти в годината за дейностите си, като обществена радио- и телевизионна организация пред Медийния орган.
(14)
NOS получава финансиране от медийния бюджет както за задачите, изпълнявани като PO, така и за тези, изпълнявани като NOS RTV.
(15)
Обществените телевизионни програми се разпространяват от обществените разпространители към три обществени канала (10).
(16)
Нидерландската организация за производство на програми за разпространение (Nederlands Omroepbedrijf, наричана по-нататък NOB) също е част от системата за обществено радио- и телевизионно разпространение. NOB извършва записването, подготовката за излъчване и действителното излъчване на звук, движеща се картина и данни по всички възможни канали за разпространение. NOB предоставя тези услуги на частни и обществени радио- и телевизионни разпространители. Услугите, осигурявани на обществените радио- и телевизионни разпространители се разглеждат като обществени услуги от нидерландското правителство и се финансират от публични фондове (11).
(17)
Отделна фондация (Stichting Ether Reclame, наричана по-нататък „STER“) носи изключителната отговорност за продажбата на рекламно пространство и радио- и телевизионното излъчване на реклами по обществените канали. STER носи отговорност за радио- и телевизионното време, което й е отпуснато. Приходите, генерирани от STER се прехвърлят директно на държавата.
(18)
Освен националните обществени радио- и телевизионни разпространители, има множество търговски радио- и телевизионни разпространители, опериращи на национално ниво. Примери за такива търговски радио- и телевизионни разпространители са RTL(RTL 4, 5 и 7, всички от групата на CLT-UFA), NET5 и Veronica (от групата на SBS Broadcasting group) и Talpa (Talpa Media Holding). Те генерират приходите си основно чрез телевизионна реклама.
2.2. Правна уредба на общественото радио- и телевизионно разпространение
(19)
В момента сектора на радио- и телевизионното разпространение се регулира от Закона за медиите от 21 април 1987 г. (Stb. 1987, 249) и Наредбата за медиите. Обществените радио- и телевизионни организации по закон имат право да извършват четири категории дейности, които са дефинирани в настоящия Закон за медиите като „основни задачи“, „странични задачи“, „странични дейности“ и „дейности за асоциациите“. Обществените радио- и телевизионни разпространители могат да получават държавно финансиране за „основните задачи“ и за „страничните задачи“.
2.2.1. Правни дефиниции
(20)
Член 13, буква в), параграф 1 от Закона за медиите описва „основната задача“ на общественото радио- и телевизионно разпространение, която е:
a)
„да осигурява плуралистично и висококачествено предлагане на програми за общо радио- и телевизионно разпространение в областта на информацията, културата, образованието и развлеченията на национално, регионално и местно ниво и излъчването им или предлагането им за излъчване по открити канали;
б)
да изпълнява всички дейности, свързани с предлагането на програми и необходимото в това отношение излъчване ;
в)
да разпространява радио- и телевизионни програми предназначени за страни и области извън Нидерландия и за нидерландски граждани, пребиваващи в чужбина.“
(21)
В член 13, буква в, параграф 2 от Медийния закон са изложени общите изисквания към програмите, които обществените радио- и телевизионни разпространители излъчват. Програмите трябва „балансирано да представят обществото, ,интересите и гледните точки за него, културата и философията сред населението; и
а)
програмите трябва да са достъпни за цялото население в съответните области;
б)
те дават своя принос за плурализма и културното разнообразие в Нидерландия (...)“.
(22)
В допълнение, общото програмно време, което се разпределя по различни категории като култура, образование и развлечения, се регулира посредством предварително определени проценти (12).
(23)
Член 16 от Медийния закон предвижда някои задачи да се изпълняват от NOS RTV и определя подробно тези задачи. Обхванато е осигуряването на спортни предавания, включително, но без да се ограничава до, състезания и мачове за купи и международни състезания. Процентът от общото радио- и телевизионно време за разпространение, който трябва да бъде предназначен за такива спортни събития не е предварително определен по закон. На практика NOS RTV се стреми да отдели 9-11 % от общото радио- и телевизионно време за предаване на спортни програми (13).
(24)
Асоциациите на радио- и телевизионните разпространители имат право на радио- и телевизионно време за осигуряване на национални телевизионни програми и имат правото, съгласно член 31, параграф 4 от Медийния закон, да получават държавно финансиране за осигуряване на тези програми.
(25)
В съответствие с член 13, буква в), параграф 3 от Медийния закон, който бе въведен през 2000 г., обществената система за радио- и телевизионно разпространение „може да изпълнява своята задача, както е упоменато в първа алинея, и като осигурява средства за доставка и разпределение на програмни материали, различни от тези, включени в параграф 1, точка a)“. С други думи, обществените радио- и телевизионни организации могат да разпространяват общественото съдържание, упоменато в параграф 20, като основна задача на други медийни платформи като Интернет.
(26)
Тези така наречени „странични задачи“ трябва да се подчиняват на редица условия. Според Член 55 от Медийния закон например те трябва да не работят с цел извличане на печалби за трети страни. Поддържането на Интернет страница или тематичен канал са примери за такива странични задачи.
(27)
Трябва да се спомене също, че осъществяването както на „основните“, така и на „страничните“ задачи генерират приходи за обществените радио- и телевизионни разпространители, които следва да се използват за обществени цели (14).
(28)
Нидерландските обществени радио- и телевизионни разпространители могат да извършват също така дейности, които са определени като странични дейности и дейности за асоциациите. Страничните дейности (15) трябва да се подчиняват на редица законови условия. Примери за такива странични дейности са продажбата на програмни схеми, спонсориране, продажба на програмни права и свързани с програмите материали, отдаване под наем на офис пространство и организиране на шоу на открито.
(29)
Други дейности са „дейности за асоциациите“, които са дейности, изпълнявани от асоциациите за радио- и телевизионно разпространение за членовете им. Те включват издаване на списания и организиране и продажба на пътнически услуги.
2.2.2. Проверки и надзор
(30)
Един независим Медиен орган (Commissariaat voor de Media) носи отговорност за гарантиране на съответствието с програмните и финансови изисквания на Медийния закон и въвеждащото законодателство (член 9 от Закона за медиите).
(31)
Медийният орган има правно задължение, описано в член 134 от Медийния закон, да гарантира изпълнението на задълженията на обществените радио- и телевизионни разпространители, включително установената квота за различните типове програми. Медийният орган може да налага глоби, ако тези задължения не се спазват. Той също така проверява дали радио- и телевизионните разпространители се съобразяват с правните ограничения за спонсорство и реклама.
(32)
На базата на предадените счетоводни отчети органът проверява всяка година дали годишните отчети на организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение отговарят на изискванията на Медийния закон, Наредбата за медиите и Наръчника за финансова отчетност. Ако отговарят, Медийният орган одобрява бюджетните суми за осигуряване на редовна програма (членове 100 и 101 от Медийния закон).
2.3. Източници на финансиране на организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение
(33)
Основен източник на финансиране на радио- и телевизионните разпространители са годишните суми, получавани от държавата. За да се смекчат бюджетните отклонения, на радио- и телевизионните организации е позволено да държат известни резерви. В допълнение, от 1994 г. радио- и телевизионните разпространители получават ad hoc плащания.
(34)
Тъй като оценката на съвместимостта на ad hoc финансирането не може да бъде извършена без да се отчетат другите източници за обществено финансиране, следващото описание обхваща както годишните плащания, така и ad hoc плащанията, дори ако годишните плащания и плащанията от фонда Stifo не са предмет на това решение (виж параграф 8).
2.3.1. Годишни плащания
(35)
Нидерландските радио- и телевизионни разпространители получават годишни финансови вноски от държавния бюджет за медиите. За периода 1994-2005 г. тези плащания възлизат приблизително на 7,1 милиарда еуро. Приблизително 819,6 милиона еуро от тази сума са прехвърлени на PO за неговата управляваща и координираща роля; останалите 6,3 милиарда еуро са платени на индивидуални радио- и телевизионни разпространители. Медийният бюджет се финансира от няколко източника: държавната вноска за радио- и телевизионно разпространение (събирана от данъкоплатците), рекламни приходи от STER и приходи от лихви от Общия фонд за радио- и телевизионно разпространение (Algemene Omroepreserve, наричан по- нататък AOR) (16). Размерът на медийния бюджет поставя таван на сумата за годишно финансиране, която може да се предоставя на обществените радио- и телевизионни разпространители и другите медийни организации.
2.3.2. Stifo
(36)
В допълнение към годишните плащания, радио- и телевизионните разпространители получават плащания от Stifo (Фонд за насърчаване на културните предавания). Средствата, отпускани от Stifo се квалифицират като мярка за държавна помощ, която обаче бе одобрена от Комисията (NN 32/91). По този начин помощта от Stifo следва да се разглежда като съществуваща държавна помощ. Плащанията от Stifo към отделните радио- и телевизионни разпространители (PO не е получил никакви суми от Stifo) за разглеждания период възлизат на 155 милиона еуро.
2.3.3. Ad hoc плащания
(37)
Освен посочените в алинеи 34 и 35 плащания - които се разглеждат като редовните източници на финансиране на обществените радио- и телевизионни разпространители, последните получават различни плащания на аd hoc база. Тези плащания са извършвани директно на радио- и телевизионните разпространители или посредством специални фондове и резерви.
2.3.3.1. Плащания от допълващи фондове
(38)
Допълващите фондове са средства от медийния бюджет за опредени цели. За периода 1996-1998 г. сумата прехвърлена от допълващите фондове към NOS RTV е [...] (17) милиона еуро. Допълващите фондове бяха въведени през 1996 г., за да съфинансират повишените цени за програмни права. Условията, при които тези средства могат да се разпределят, бяха приети с взаимно споразумение между държавата и радио- и телевизионните разпространители. Ако обществените радио- и телевизионни организации не се в състояние да финансират от редовния си бюджет закупуването на права, чиито цени са прекомерно високи, държавата ще даде своя принос, т.е. ще съфинансира придобиването на тези права като осигури допълваща сума.
2.3.3.2. Плащания от Резервния фонд за радио- и телевизионно разпространение (FOR)
(39)
През 1998 г. на министъра на образованието, културата и науката бе предоставена възможност, в съответствие с член 106, буква a) от Закона за медиите, да преведе сума на ad hoc база от AOR, който се управлява от Медийния орган, към фонд, предназначен да финансира конкретни инициативи на РО и на организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение. Фондът, който се нарича FOR, бе учреден през 1999 г. и се контролира от РО.
(40)
По принцип, ако AOR надхвърли сумата от 90,8 милиона еуро, има възможност за прехвърляне на средства към FOR. Това обаче не става автоматично. Всяка година министърът на образованието, културата и науката решава дали е възможен трансфер на средства и ако е така, каква сума може да се прехвърли. Когато бъде одобрен такъв трансфер, правилата се описват в протокол. Такива протоколи са били съставени през 1999 г. и 2001 г. На основание на член 99, параграф 2, буква г) от Закона за медиите бюджетът трябва да съдържа и описание как Управителният съвет предлага да се изразходват парите. На базата на това предложение Министърът може да предостави на PO фондове от FOR, които могат да се използват за целите, посочени от Министъра при предоставяне на парите (18). Въпреки че FOR е фонд, предназначен за инициативи на РО, той не представлява резерв, който е част от активите на РО.
(41)
Финансовите средства, натрупани във FOR дават възможност на РО да даде качествен тласък, да подобри програмирането и инвестира в обществените радио- и телевизия. По-специално целта на FOR е да:
-
компенсира намалелите приходи от реклама на STER;
-
да засили разнообразието и качеството на програмите, когато за това се необходими допълнителни начални разходи; и
-
да финансира инвестиции, които подкрепят нидерландското обществено радио- и телевизионно разпространение като цяло.
(42)
До 2005 г. системата за обществено радио- и телевизионно разпространение получи 191,2 милиона еуро от FOR, 157,4 милиона еуро от които бяха прехвърлени на отделни обществени радио- и телевизионни оператори, а 33,8 милиона еуро - на РО.
2.3.3.3. Плащания от Фонда за копродукции (CoBo)
(43)
Фондът за копродукции (Coproductiefonds Binnenlandse Omroep: наричан по-нататък Фонд CoBo) бе създаден, за да финансира копродукции между нидерландските обществени радио- и телевизионни организации и други продуценти на програми. Неговите средства идват от приходи, генерирани от плащания за авторски права от белгийски и германски кабелни оператори за разпространение на трите нидерландски канала в Белгия и Германия. Фондът бе учреден от обществените радио- и телевизионни организации и се управлява чрез фондация. Управителният съвет на Фонда се състои от управители на обществените радио- и телевизионни разпространители.
(44)
През 1994 г. нидерландските власти решиха да направят плащане към два под-фонда, управлявани от Фонда CoBo, „Филмовия фонд“, който финансира копродукции на художествени и документални филми, и проекта„Телефилм“, който има за цел да стимулира производството телевизионни филми с високо качество.
(45)
Отделните обществени радио- и телевизионни организации са получили обществени средства в размер на 31,7 милиона еуро от Фонда CoBo за периода 1994-2005 г. РО не е получил никакви плащания от Фонда CoBo.
2.4. Резервите, държани от отделните обществени радио- и телевизионни разпространители
(46)
Всяка обществена радио- или телевизионна организация поддържа известни резерви, които нормално са програмни резерви или резерви към асоциация или фондация, в зависимост от това дали организацията за обществено радио- и телевизионно разпространение е фондация, или асоциация.
2.4.1. Програмни резерви
(47)
Отделните обществени радио- и телевизионни разпространители могат да увеличават резервите си, когато общите приходи надхвърлят общите разходи. Тези програмни резерви могат да се използват за покриване на програмни разходи в бъдещи години.
(48)
Съгласно нидерландските власти стойността на програмите, които са били произведени, но все още не са излъчени, се прибавя към програмните резерви (19). По този начин програмните резерви отразяват също стойността на вече произведените програми. През 2005 г. общите програмни резерви, държани от отделните обществени радио- и телевизионни организации възлизат на 78,6 милиона еуро.
(49)
През 2005 г. РО също така реши, че част от програмните резерви трябва да бъдат прехвърлени на самото РО, но на обществените радио- и телевизионни разпространители бе позволено да поддържат резерви до 5-10 % от годишния им бюджет. Обществените радио- и телевизионни разпространители преведоха 42,457 милиона еуро на РО .
2.4.2. Резерви на асоциациите
(50)
Асоциациите за обществено радио- и телевизионно разпространение са създадени като частни юридически лица. През годините те са изградили свои собствени резерви от вноски и дарения, получени от техните членове. Резервите на асоциациите следователно произлизат от частни средства. През 1993 г. нидерландското правителство реши да „замрази“ резервите на асоциациите. От този момент, по принцип (20), печалбите, получени от дейности за асоциации и други необществени дейности се наложи да се използват за обществени дейности и без възможност повече да бъдат прехвърляни към резервите на асоциациите. През 2005 г. общите резерви за асоциации на обществените радио- и телевизионни организации в Нидерландия възлизаха приблизително на 131,1 милиона еуро.
2.4.3. Резерви на фондация NOS RTV и на по-малки обществени радио- и телевизионни разпространители
(51)
NOS RTV, NPS и други по-малки обществени радио- и телевизионни разпространители без членове (член 39f от Закона за медиите) държат „резерви за фондации“ („stichtingsreserve“). Общото ниво на резервите на фондации през 2005 г. бе 42,2 милиона еуро (21).
2.5. Реклама по обществените канали
(52)
Както бе обяснено в параграф 17, STER отговаря за продажбата на рекламно време по обществените канали.
(53)
Другите основни компании, които продават рекламно време по телевизиите и действат на нидерландския пазар, са IP и SBS. IP продава рекламно време от името на търговските радио- и телевизионни разпространители RTL4, RTL5 и Yorin. SBS продава рекламно време за своите търговски радио- и телевизионни компании SBS6, Net 5 и Veronica. В допълнение към IP и SBS има няколко други търговски радио- и телевизионни компании, които също продават рекламно време (22).Цените, на които продава STER, са калкулирани на базата на прогнози от рекламни агенции, на цени на конкуренти и на исторически цени.
(54)
Таблица 1 по-долу показва развитието на зрителския дял на обществените радио- и телевизионни разпространители, в който STER управлява дейността по продажбата на реклами. Делът на зрителската аудитория над 13-годишна възраст през последните години е намаляла от 38,8 през 1997 г. на 35,4 % през 2005 г. За категорията 20-49 г. делът на аудиторията е дори по-нисък - 27,2 %.
Таблица 1
Дял от аудиторията на възраст над 13 г. и 20-49 г. (18.00 ч. - 24.00 ч.), 1997-2005 г.
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
13+
38,8
39,9
37,8
39,8
38,8
37,9
36,8
38,9
35,4
20-49
34,6
35,8
31,6
33,3
33,0
32,5
30,1
31,8
27,2
Източник
:
Писмо от 24.2.2006 г. от нидерландските власти.
(55)
От 1994 г. брутния приход (на базата на цени по ценоразпис) и нетния приход (като се вземат предвид дадените отстъпки), генериран от търговските радио- и телевизионни компании на рекламния пазар превишават приходите, генерирани от обществените радио- и телевизионни организации.
Таблица 2
Брутни приходи от телевизионна реклама в периода 1994 - 2005 г. (в милиони еуро)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
327
298
225
234
257
290
348
343
383
489
581
471
Търговски разпространители
360
438
532
629
715
887
1 028
1 084
1 310
1 623
2 034
2 327
Общо:
687
736
757
863
972
1 177
1 376
1 426
1 693
2 112
2 615
2 798
Източник
:
Писмо от 24.2.2006 г. от нидерландските власти.
Таблица 3
Нетни приходи от телевизионна реклама в периода 1994 - 2005 г. (в милиони еуро)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
223
202
153
150
176
187
218
197
197
197
197
169
Търговски разпространители
239
281
324
378
405
448
508
484
520
537
549
599
Общо:
462
483
477
528
581
635
726
683
717
733
746
768
Източник
:
Писмо от 24.2.2006 г. от нидерландските власти.
(56)
Както може да се заключи от Таблици 1, 2 и 3, има разлика между брутните приходи от телевизионна реклама и нетните приходи с отстъпки. Според нидерландските власти не само публикуваните тарифи на обществените радио- и телевизионни организации са по-високи, но и отстъпките, които предоставят са по-ниски в сравнение с търговските радио- и телевизионни разпространители (23).
2.6. Придобиване на футболни права от NOS RTV
(57)
В разследвания период NOS RTV получи права за излъчване на няколко важни футболни събития (24). Търговският разпространител Canal+ (pay-TV - платена телевизия) получи правата за предаване на живо на мачовете от нидерландската първа лига. Правата за Шампионската лига също бяха частично дадени като под-лиценз на Canal+ от NOS RTV. Търговският разпространител SBS получи правата за излъчване на две национални футболни купи. Той получи и правата за мачовете от нидерландската първа дивизия и квалификационните мачове на нидерландския отбор за Европейския шампионат през 2004 г. Правата за излъчване на различни чужди футболни състезания се държат от CLT-UFA, най-голямата група за разпространение в Европа (компания-майка на RTL например).
2.7. Отношения между радио- и телевизионни разпространители и кабелни оператори
(58)
Традиционното кабелно предаване се разглежда като отделна публикация за целите на авторското право по нидерландското законодателство. По принцип се изисква разрешение от всички носители на авторски права, а носителят на авторското право може да предяви претенция за плащане на публикацията от кабелния оператор. От 1985 г. има споразумение между VECAI (представител на кабелните оператори) и NOS RTV (представител на обществените радио- и телевизионни разпространители), според което кабелните оператори са освободени от плащане на авторско право на обществените радио- и телевизионни организации (носителите на авторско право), когато техните програми се излъчват по кабел (25). Това споразумение бе направено по искане на нидерландското правителство, въз основа на факта, че гражданите вече са платили своя принос към общественото радио- и телевизионно разпространение. Бе взето под внимание, че би било нежелателно плащането на авторски права от кабелните оператори, което може да доведе до по-високи абонаментни такси. Търговските радио- и телевизионни разпространители също не изискват плащане на авторски права от кабелните оператори. Това обаче не е свързано със споменатото по-горе споразумение с обществените радио- и телевизионни организации .
(59)
Трябва да се отбележи, че кабелните оператори са задължени по закон да препредават всички обществени радио- и телевизионни програми („must carry“ obligation) и нямат право да искат заплащане на разходи за предаване от разпространителите.
2.8. Мерките, които са обект на това Решение
(60)
Както е посочено в решението за откриване на официална процедура на разследване (26), обект на настоящото Решение са следните мерки:
(1)
Плащанията на обществените радио- и телевизионни организации, посочени в член 106a и 170c от Закона за медиите, които са категоризирани от Комисията като ad hoc плащания. Това са:
(a)
плащания на обществените радио- и телевизионни разпространители, направени или от допълващите фондове, или от AOR, посредством FOR. За периода 1994-2005 г. тези плащания възлизат на [...] милиона еуро. Тази сума може да бъде разделена на плащания, направени от допълващите фондове ([...] милиона еуро) и плащания, направени от AOR към FOR и след това от FOR към обществените радио- и телевизионни организации (191,2 милиона еуро).
(b)
плащания от Фонда за копродукции (CoBo). Фондът CoBo се състои от два специфични под-фонда, Филмовият фонд и Проектът за телевизионни филми. В периода 1994-2005 г. държавата е отпуснала 31,7 милиона еуро на обществените радио- и телевизионни организации посредством Фонда за копродукции
(2)
Осигурен достъп до кабелната телевизия, известно като задължение за препредаване („must carry“ obligation), посочено в член 82и от Закона за медиите.
(3)
Безплатно предоставяне на технически съоръжения от NOB, гарантирано от членове 89 и 90 от Закона за медиите.
II. ОСНОВАНИЯ ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА И АРГУМЕНТИ НА СТРАНИТЕ
3. РЕЗЮМЕ НА ОСНОВАНИЯТА ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА
(61)
След първоначалното разследване Комисията стигна до заключение, че някои мерки, с възможното изключване на задължението за препредаване, представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. Комисията също така изрази съмнения относно съвместимостта на такава държавна помощ по член 86, параграф 2 от Договора за ЕО.
(62)
По отношение пропорционалността на финансирането Комисията изрази съмнения дали разходите и приходите са били разпределени в съответствие с ясно определени принципи за счетоводна отчетност на разходите. Комисията изрази съмнения дали приходите от не-публични услуги са били взети под внимание в пълна степен, когато са правени изчисления за нуждите от държавно финансиране, което води до риск от финансиране, надхвърлящо нетните разходи за обществената услуга.
(63)
Освен това Комисията счете, че нивото на средства за FOR и програмните резерви е показател за структурно свръх-компенсиране. Комисията отбеляза, че от общата сума на ad hoc плащания, не са били използвани 110 милиона еуро (на базата на цифри от 2001 г.).
(64)
Нещо повече, Комисията изрази своето намерение да разследва дали конкуренцията на търговските пазари не е била изкривена незаконосъобразно. Комисията изтъкна, че такова изкривяване на конкуренцията би могло да се случи на пазарите за реклама, интелектуална собственост при кабелно излъчване и права за излъчване на футболни срещи.
(65)
И накрая, NOB няма право да иска заплащане от обществените радио- и телевизионни организации за услугите, които предоставя, след като получава плащания за тази задача директно от държавата. Комисията отбеляза, че безплатното предоставяне на технически съоръжения може да представлява помощ за обществените радио- и телевизионни организации.
4. КОМЕНТАРИ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(66)
Във връзка с настоящото решение, следните коментари бяха представени .
(67)
Нидерландските обществени радио- и телевизионни организации заявиха, че въпросните мерки трябва да се разглеждат като съществуваща помощ, тъй като те съставляват част от общата система за финансиране на общественото разпространение. Освен това те отбелязаха, че Комисията трябва да оценява финансирането на общественото радио- и телевизионно разпространяване само в светлината на Протокола относно системата на обществено радио- и телевизионно разпространение в държавите-членки, приложен към Договора за ЕО (наричан по-нататък „Протокол от Амстердам“), а не следва да прилага критериите на решението Алтмарк (27) или член 87, параграф 1 или член 86, параграф 2 от Договора за ЕО.
(68)
CLT-UFA отбелязаха, че счетоводните отчети на системата за радио- и телевизионно разпространение могат да се проверят и одобрят от независим одитор едва от 2002 г.
(69)
Обществените радио- и телевизионни организации отбелязаха, че няма свръх-компенсация от 110 милиона еуро, както се посочва от Комисията. Първо, обществените радио- и телевизионни организации и правителството работят с различни счетоводни системи. Правителството работи със счетоводство на принципа на отразяване на паричните средства при получаването им, а обществените радио- и телевизионни организации работят на принципа на разходи и приходи, които се отразяват в отчетите към момента на договарянето. Това е причина за възникване на несъответствия. Освен това, приходите от FOR, според обществените радио- и телевизионни организации, са набелязани за конкретни бъдещи цели. Нещо повече, те отбелязаха, че излишното финансиране не може да води до изкривявания в други пазари, тъй като това финансиране може да се използва само за дейности в обществена полза.
(70)
ACT заяви, че STER се държи по антиконкурентен начин като подбива цените на рекламния пазар. Той твърди, че след като общото рекламно време на обществените оператори в годината е по-ограничено от това на частните разпространители, STER трябва да начислява по-високи цени от частните оператори.
(71)
SBS Broadcasting потвърди, че цените на нидерландския рекламен телевизионен пазар са насочени към GRP категория 20-49 г. Тъй като обществените радио- и телевизионни организации обаче привличат повече зрители от търговските разпространители извън тази зрителска група, рекламодателите биха плащали премия за GRP категория 20-49 г. Следователно сравнение на GRP категория 20-49 г. не би изразило икономическата реалност за продукта. Нещо повече, SBS отбеляза, че за GRP категория 13+ обществените оператори определят по-ниски цени от търговските оператори. За да подкрепи коментарите си, SBS представи прегледи на средните брутни цени за GRP категория 13+ за различните канали по време на праймтайма за периода 1995-2004 г. и по месеци през 2003 г. и 2004 г., които показват, че тези на обществените разпространители са по-ниски от цените на повечето търговски оператори.
(72)
Според CLT-UFA организацията NOS RTV е платила прекомерни цени за футболни права. Цените са били далеч над пазарните. CLT-UFA представи изчислителни модели (28), за да покаже как калкулират цените за футболни права и заключи, на тази база, че офертата, направена от NOS RTV за правата върху мачовете от Шампионската лига през 2002 г. е била значително по-висока от тази, направена от CLT-UFA. ACT и CLT-UFA отчетоха, освен това, че Комисията не би трябвало да стига до извода, че има недостатъчни доказателства за надплащане на футболни права на базата на пример, при който частен оператор вероятно е предложил по-висока оферта.
(73)
Асоциацията на кабелните оператори, VECAI, повдига два въпроса. Първо, тя счита, че кабелните оператори, които са обект на задължението за препредаване („must carry“ obligation), трябва да имат възможност да искат плащане от съответните разпространители. Поради задължението за препредаване, обществените радио- и телевизионни организации не са платили такса за предаване на сигнала по кабелните мрежи.
(74)
На второ място, VECAI приведе довода, че кабелните оператори в действителност плащат такса на организациите, които управляват правата от името на NOS RTV, но NOS RTV и нидерландското правителство разглеждат това като такса за управление. Според VECAI това е замаскирана такса за права на интелектуална собственост.
5. КОМЕНТАРИ ОТ НИДЕРЛАНДСКИТЕ ВЛАСТИ (29)
(75)
Нидерландските власти заявяват, че предположението на Комисията, че съответните мерки не са част от нормално годишно финансиране на обществените радио- и телевизионни организации като част от държавното финансиране са погрешни. Финансирането, което е предмет на разследването произтича от нормалния механизъм на финансиране и е бил неделима част от бюджетното планиране, което е довело до плащанията на организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение. Според властите FOR, допълващите фондове, Фондът CoBo и плащанията на NOB са част от механизма за нормално годишно финансиране.
(76)
Нидерландските власти накрая припомнят на Комисията, че преценката трябва да вземе предвид специфичния контекст, в който работят обществените радио- и телевизионни организации. Властите молят Комисията да вземе предвид Протокола от Амстердам. Ако е необходимо, предметът на настоящата процедура би трябвало да се квалифицира като съвместима помощ по смисъла на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО, в контекста на принципите, заложени в Протокола от Амстердам.
(77)
Сумата, условно посочена от Комисията като възможна свръх-компенсация е погрешна. Това заключение следва от източниците на средства, които грешно са квалифицирани като резерви. Тъй като използването на тези средства е предварително определено и е предмет на контрол, не може да става въпрос за свръх-компенсация. Нещо повече, властите привеждат като аргумент, че ако въпросните мерки се смятат за държавна помощ, помощта трябва да се разглежда като съществуваща държавна помощ по смисъла на член 88, параграф 1 от Договора за ЕО.
(78)
Нидерландските власти изтъкват, че отчетите на отделните асоциации за обществено радио- и телевизионно разпространение винаги са били обект на одобрение от независим одитор.
(79)
Нидерландските власти смятат, че предаванията на популярни и по-малко популярни спортове попадат под дефиницията на основната задача на обществените радио- и телевизионни организации. Нидерландските власти смятат, че когато определят своята оферта за права на предаване, обществените оператори не плащат повече отколкото е необходимо за придобиване на важни права във връзка с обществената ми мисия и общото програмиране.
(80)
Властите повтарят, че обществената мисия на NOB е част от обществената система за радио- и телевизионно разпространение. Фактът, че NOB не иска от обществените оператори заплащане за услугата, която предоставя, не означава, че на обществените радио- и телевизионни организации е отпусната помощ.
(81)
Нидерландските власти заявяват, че при положение че частните оператори също не изискват плащане на авторски права от кабелните оператори, може да се каже, че NOS RTV действа като нормален пазарен оператор при обстоятелствата на този конкретен пазар.
III. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ СПОРЕД ПРАВИЛАТА ЗА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
6. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ ПО СМИСЪЛА НА ЧЛЕН 87, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДОГОВОРА ЗА ЕО
(82)
Член 87, параграф 1 от Договора определя следните условия за наличие на държавна помощ. Първо, трябва да има намеса от страна на държавата или да става за сметка на държавни ресурси. Второ, това трябва да дава преимущество на получателя. Трето, трябва да променя или да заплашва с промяна конкуренцията. Четвърто, намесата трябва да засяга търговията между държавите-членки.
6.1. Наличие на държавни ресурси
6.1.1. Аd hoc плащания
(83)
Плащанията на организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение, за които става въпрос в член 106, точка a) и 170, точка в) от Закона за медиите, които са категоризирани от Комисията като ad hoc плащания, могат да се разделят на плащания от допълващи фондове, плащания от FOR и плащания от Фонда CoBo.
(84)
В случая с допълващите фондове, първо парите се заделят в рамките на AOR - който е фонд, чиито ресурси се притежават от държавата и се управляват от Медийния орган - с цел допълване на определени видове разходи, по-високи от предвидените, направени от обществените радио- и телевизионни организации. На един втори етап държавните ресурси, представени от допълващите фондове на AOR, са прехвърлени на NOS RTV.
(85)
Плащанията, извършени от фонд FOR се разглеждат като държавни ресурси. Въпреки че FOR е фонд, администриран и управляван от РО, парите идват от AOR, който е част от медийния бюджет.
(86)
По-важното е , както е описано в раздел 2.3.3.2, че РО разпределя парите на базата на споразумения, направени предварително, за използване на парите от FOR. Въпреки че именно РО предлага как да се използват парите, министърът на образованието, науката и културата „приема предложението“ и утвърждава за какви цели може да се използват парите. РО може само да вземе решението да изразходва парите, след като веднъж министърът е утвърдил критериите за разпределението им. РО следва да вземе предвид правилата, установени от министъра. Следователно може да се смята, че прехвърлянето на държавни ресурси се осъществява, когато се направят плащанията от FOR към индивидуалните оператори. Това е прехвърляне на държавни ресурси, което освен това може да бъде приписано на държавата (30).
(87)
По време на периода на разследване обществените радио- и телевизионни организации са получили сума от 191,2 милиона еуро от FOR и [...] милиона еуро от допълващите фондове.
(88)
Плащанията, извършени от Фонд CoBo се разглеждат като държавни ресурси. Както е описано в параграф 43 парите във Фонд CoBo идват от директни вноски от медийния бюджет и от приходи, генерирани от плащания за авторски права, платени от белгийски и германски кабелни оператори за разпространение на трите нидерландски канала в Белгия и Германия. Комисията възприема възгледа, че не само директните вноски от медийния бюджет, но и плащанията за авторско право могат да се разглеждат като държавни ресурси. Всъщност плащанията за авторски права би трябвало да бъдат използвани за финансиране на разходите за обществени услуги на операторите. В резултат от заделянето им във Фонд CoBo се е увеличила пропорционално потребността от обществено финансиране. Плащанията за авторски права са следователно еквивалентни на ресурси, от които се е отказала държавата.
(89)
Освен това, въпреки че Фондът за копродукции CoBo е притежаван и управляван от фондация (чийто управителен съвет се ръководи от организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение), средствата от Фонда за копродукции CoBo се предоставят на обществените радио- и телевизионни организации само при условия, определени от държавата.
(90)
Обществените радио- и телевизионни организации са получили 31,7 милиона еуро от Фонда за копродукции CoBo през периода на разследване. Това е прехвърляне на държавни ресурси към индивидуални обществени радио- и телевизионни организации .
6.1.2. Свободен достъп до кабел
(91)
Задължението за препредаване („must carry“ obligation), наложено на кабелните оператори не е свързано с превеждане на държавни ресурси, нито отказаните приходи на кабелни оператори може да се разглеждат като прехвърляне на държавни ресурси (31). Комисията няма информация, която да показва друго. В съответствие с това предварителният възглед, че мярката не представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, може да бъде потвърден.
6.1.3. Безплатни технически съоръжения от NOB
(92)
Обществената компания NOB получава плащания от държавата за услугите, които е задължена да предоставя на обществените радио- и телевизионни организации. Тези плащания са свързани с директни преводи на държавни ресурси. В крайна сметка те облагодетелстват обществените оператори, които получават безплатни услуги (32). В действителност самите нидерландски власти заявяват, че NOB действа просто като „носител“ за прехвърляне на държавно финансиране на обществените радио- и телевизионни организации , които ползват услугите на NOB.
6.2. Икономическо преимущество
(93)
Ad hoc финансирането (плащания на FOR и посредством допълващите фондове), прехвърлянията на Фонда за копродукции CoBo и предоставянето на безплатни технически съоръжения дават икономическо преимущество на нидерландските организации за обществено радио- и телевизионно разпространение, в смисъл че тези мерки ги освобождават от оперативни разходи, които при други обстоятелства трябва да поемат.
6.2.1. Приложимост на решението по делото Алтмарк
(94)
Нидерландското правителство и обществените радио- и телевизионни организации твърдят, че мерките, които се разследват, компенсират обществените оператори за нетните разходи по изпълнение на тяхната обществена мисия. Това би означавало, че мерките следователно не биха предоставяли преимущество на обществените радио- и телевизионни организации и не биха представлявали помощ, в съответствие с решението по делото Алтмарк (33).
(95)
Държавни мерки, компенсиращи нетните допълнителни разходи за услуги от общ икономически интерес, не се квалифицират като държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, ако компенсацията се определя по такъв начин, че предприятието не може да получи реално преимущество. В решението по делото Алтмарк Европейският съд описа условията, които трябва да удовлетворява една компенсация, за да не бъде класифицирана като държавна помощ. Това са следните условия:
-
първо, предприятието получател трябва действително да има задължения за извършване на обществени услуги и тези задължения трябва да бъдат ясно дефинирани;
-
второ, параметрите на базата, на която се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин;
-
трето, компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнение на задълженията, свързани с предоставяне на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба;
-
четвърто, когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения, свързани с предоставянето на обществена услуга, в специфичния случай не е избрано в съответствие с процедура за обществена поръчка, нивото на необходимата компенсация трябва да се определя на базата на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и адекватно снабдено със средства за производство предприятие, така че да е в състояние да отговори на необходимите изисквания на обществената услуга, при изпълнение на тези задължения, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба за изпълнение на задълженията.
(96)
Комисията смята, че в настоящия случай не са изпълнени последните три условия, определени в параграф 95. Първо, прехвърлянето на средства от FOR, допълващите фондове и финансовата вноска от Фонда за копродукции CoBo към обществените радио- и телевизионни организации не се основава на предварително установени обективни и прозрачни параметри.
(97)
Освен това, нито ad hoc финансовите мерки, нито плащанията от Фонда за копродукции CoBo отчитат всички съответни приходи на обществените оператори. Нито пък включват необходимите предпазни мерки, за да се изключи свръх-компенсиране. Наистина, както ще бъде оценено с повече подробности по-долу, в резултат на финансирането ad hoc всъщност се получи значително свръх-компенсиране.
(98)
И накрая, нидерландските обществени радио- и телевизионни организации не са били избрани за доставчици на услуги от общ икономически интерес на базата на търг, нито е провеждан анализ, който да гарантира, че нивото на компенсация е било определено на базата на анализ на разходите, които би направило при изпълнение на тези задължения едно типично, добре управлявано и адекватно снабдено със средства за производство предприятие, така че да е в състояние да отговори на необходимите изисквания на обществената услуга. Същото се отнася и до финансирането на техническите съоръжения, предоставени на обществените радио- и телевизионни организации от NOB.
(99)
Следователно Комисията счита, че в този случай не са изпълнени всички условия, определени в решението по делото Алтмарк.
6.3. Изкривяване на конкуренцията
(100)
Преимуществото, предоставено от ad hoc финансирането, прехвърлянето на средства във Фонда за копродукции CoBo и осигуряването на безплатни технически съоръжения на нидерландските организации за обществено радио- и телевизионно разпространение не са поставени на разположение на друго предприятие в подобна ситуация. При условие че конкуренцията се изкривява винаги, когато държавна помощ подсили конкурентната позиция на облагодетелстваното предприятие по отношение на неговите конкуренти, преимуществото дава възможност да се изкриви конкуренцията между обществените радио- и телевизионни организации и останалите предприятия (34).
6.4. Ефект върху търговията между държавите-членки
(101)
Когато държавна помощ засили позицията на едно предприятие в сравнение с други предприятия, конкуриращи се във вътрешнообщностната търговия, на последното трябва да се гледа, като на засегнато от тази помощ (35), дори ако облагодетелстваното предприятие не се включи в износ (36). По подобен начин, когато една държава-членка отпусне помощ на предприятия, работещи в секторите на услугите и разпределението, предприятията получатели може да не извършват сами своя бизнес извън държавите-членки, така че помощта да има ефект върху търговията в Общността (37).
(102)
В съответствие с този съдебен случай през 2001 г. съобщение на Комисията относно приложението на правилата за обществено радио- и телевизионно разпространение (наричано по-долу „Съобщението за радио- и телевизионно разпространение“) (38) разяснява, че:
„Ето защо може да се приеме, че държавното финансиране на обществените радио- и телевизионни организации по принцип засяга търговията между държавите-членки. Това е ясна позиция що се отнася до придобиването и продажбата на програмни права, което често се случва на международно ниво. Рекламата също, в случая на обществени радио и телевизия, които имат възможност да продават рекламно пространство, има трансграничен ефект, особено за хомогенни в езиково отношение области отвъд националните граници. Освен това, структурата на собственост на частните радиостанции и телевизии може да обхваща повече от една държава-членка“ (39).
(103)
В настоящия случай самите нидерландски обществени оператори са активни на международния пазар. Посредством членството им в Европейския съюз за радио- и телевизия те могат да обменят телевизионни програми и да участват в системата Евровизия. Освен това техните програми се излъчват в Белгия и Германия. Нещо повече, нидерландските са в пряка конкуренция с частните организации, които действат на международния пазар за радио- и телевизионно разпространение и имат международна структура на собствеността.
(104)
На тази основа Комисията прави извода, че ad hoc финансирането, средствата, осигурени на Фонда за копродукции CoBo и предоставянето на безплатни технически съоръжения са такива, че засягат търговията между държавите-членки по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
6.5. Заключение
(105)
Тъй като всички условия, посочени в член 87, параграф 1 от Договора за ЕО са изпълнени, а условията, поставени от Европейския съд в решението по делото Алтмарк, не са изпълнени в тяхната цялост, Комисията прави извода, че ad hoc финансирането (финансиране от FOR и допълващите фондове), средствата отпуснати чрез Фонда за копродукции CoBo и осигуряването на безплатни технически услуги и съоръжения на нидерландските обществени радиостанции и телевизии може да се квалифицира като държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. От друга страна, преимуществата, произтичащи от безплатен достъп до кабелната мрежа, не включва прехвърляне на държавни средства и не представлява държавна помощ.
7. КЛАСИФИЦИРАНЕ НА МЕРКИ КАТО „НОВА“ ПОМОЩ
(106)
Съгласно член 1, точка б) от Решение на Съвета (ЕО) № 659/99 от 22 март 1999 г., описващ подробни правила за приложение на член 93 от Договора за ЕО (40), „съществуваща помощ“ означава, inter alia:
„(и)
…, всяка помощ, която е съществувала преди влизането в сила на Договора в съответната държава-членка, т.е., схеми за помощ или индивидуална помощ, които са влезли в действие преди и са все още приложими след влизане в сила на Договора“.
(107)
Както бе заявено преди това, може да се направи разлика между годишните плащания, които не са предмет на това Решение, и плащанията ad hoc.
7.1. Годишни плащания
(108)
Годишните плащания се правят на базата на член 110 от Закона за медиите, който постановява, че „лицата, на които е предоставено време за радио- и телевизионно разпространение, имат право на финансиране от общия бюджет“. Нивото на финансиране и наличността са описани в същия Закон за медиите. Тази система на финансиране съществуваше преди влизането в сила на Договора и се разглежда като съществуваща помощ, както е признато от Комисията в процедура E-5/2005 (41).
7.2. Аd hoc плащания
(109)
Плащанията ad hoc имат редица характеристики, които ги разграничават от редовните годишни плащания и представляват довод против класифицирането им като съществуваща помощ:
-
Правната основа за плащанията е била установена след влизане в сила на Договора. Едва през 1996 г. държавата е въвела възможността, чрез допълващите фондове, да се допълват разходи, направени от обществените радио- и телевизионни организации в случай на прекомерно увеличаване на цени за програмни права. Преди 1996 г. не съществуваше възможността за допълване на плащанията, извършени от обществените радио- и телевизионни организации. По подобен начин, поправката на Закона за медиите, която прави възможно извършването на ad hoc плащания от FOR към индивидуални оператори бе въведена през 1998 г. Що се отнася до приноса на CoBo, едва през 1994 г. държавата реши да участва в този фонд.
-
Действителни плащания бяха извършени едва от 1994 г. По-специално, плащания от Фонда за копродукции CoBo бяха извършени през 1994 г., от допълващия фонд - от 1996 г., а от FOR - от 1999 г.
-
За разлика от редовното годишно финансиране, плащанията ad hoc не могат да бъдат считани за плащания, на които обществените радио- и телевизионни организации имат право. Ето защо, плащането на ad hoc финансирането не е автоматичен процес (42). Тези плащания се извършват при поискване от индивидуалните организации за обществено радио- и телевизионно разпространение и се отпускат след конкретно и индивидуално решение, направено от министъра на културата, на базата на член 106, буква a) от Закона за медиите. В случая с FOR, например, министърът решава, след като вземе предвид нивото на FOR, дали средствата трябва да се прехвърлят от AOR към FOR. След това РО разпределя парите по-нататък на базата на правила, описани в Протоколи.
-
Условията, при които могат да бъдат извършени прехвърлянията на средства, са описани в „Протоколи за прехвърляне“, установени през 1999 и 2002 г. Както е в случая с Фонда за копродукции CoBo, държавата установява известни условия за извършване на плащания от и към фонда, които са едва от 1994 г.
-
И накрая, финансирането се отпуска за специални случаи, както е посочено в раздел 2.3.3. Те включват стимулирането на обществените радио- и телевизионни организации да произвеждат по-добри програми, като поемат колебанията в приходите от реклама, като допълват увеличени цени за спортни права и стимулират копродукциите с белгийски и немски организации за радио- и телевизионно разпространение.
7.3. Безплатни технически съоръжения
(110)
Обществените радио- и телевизионни организации получават безплатно ползване на технически съоръжения от NOB от влизането в сила на Закона за медиите от 1987 г. От тази година NOB започна да предоставя съоръжения на обществените радио- и телевизионни организации, докато първоначално тези съоръжения са били предоставяни от NOS. На NOВ бе възложено задължението да предоставя услуга от общ икономически интерес. Той предоставя съоръженията на индивидуалните обществени радио- и телевизионни организации безплатно и получава плащания директно от държавата. По този начин тази мярка може също да бъде считана като мярка за нова помощ.
7.4. Заключение относно класифицирането като „нова помощ“
(111)
Аd hoc финансирането (плащания от FOR към индивидуални обществени радио- и телевизионни организации и от допълващите фондове), трансферите от Фонда за копродукции CoBo и предоставянето на безплатни технически съоръжения - всичко това би трябвало да се счита по-скоро като нова помощ, отколкото като съществуваща помощ.
8. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА ПО СМИСЪЛА НА ЧЛЕН 86, ПАРАГАРАФ 2 ОТ ДОГОВОРА ЗА ЕО
(112)
На базата на характеристиките на мерките, единствено възможното основание за съвместимост е член 86, параграф 2 от Договора за ЕО, който постановява, че: „предприятия, натоварени с извършване на услуги от общ икономически интерес (…), са предмет на правилата, съдържащи се в Договора, и по-специално на правилата за конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не възпрепятства изпълнението, по закон или в действителност, на специфичните задачи, които са определени за тях. Не трябва да се оказва влияние върху развитието на търговията до такава степен, която би се оказала в разрез с интересите на Общността“.
(113)
Съдът на европейските общности бе последователен като постанови, че член 86, параграф 2 от Договора за ЕО може би дава основания за отклонение от забраната за държавна помощ на предприятия, на които е възложено изпълнението на услуги от общ икономически интерес. Решението на Съда по делото Алтмарк безусловно потвърди, че държавна помощ, която компенсира разходите, направени от едно предприятие, за да предоставя услуги от общ икономически интерес, може да се окаже съвместима с общия пазар, ако отговаря на условията в член 86, параграф 2 от Договора за ЕО (43).
(114)
В съответствие с установената съдебна практика, основана на прецеденти, на Европейския съд (44), член 86, параграф 2 от Договора за ЕО представлява отклонение, което трябва да се интерпретира ограничено. Съдът ясно заяви, че за да може една мярка да бъде приета за такова отклонение, трябва да бъдат изпълнени всички условия, които следват:
-
въпросната услуга трябва да бъде услуга от общ икономически интерес и да бъде ясно определена като такава от държавата-членка;
-
предоставянето на тази услуга трябва да бъде изрично възложено на въпросното предприятие от държавата-членка;
-
приложението на правилата за конкуренция от Договора трябва да възпрепятства изпълнението на специфичните задачи, поставени на предприятието и изключването от тези правила не трябва да оказва влияние върху развитието на търговията до такава степен, която би се оказала в разрез с интересите на Общността.
(115)
Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение определя принципите и методите, които Комисията възнамерява да прилага с цел да гарантира спазването на условията, посочени по-горе. Следователно трябва да се проучи дали в настоящия случай:
-
радио- и телевизионната дейност на нидерландските обществени разпространители са ясно и точно определени от нидерландските власти като услуги от общ икономически интерес (определение);
-
на нидерландските обществени радио- и телевизионни организации е официално възложено от нидерландските власти да извършват тази услуга (възлагане);
-
държавното финансиране не надхвърля нетните разходи за тази обществена услуга, като се отчетат също други преки или непреки приходи, получени от обществената услуга (пропорционалност).
8.1. Дефиниция
(116)
В този контекст трябва да се отбележи, че ad hoc финансирането и безплатното предоставяне на технически съоръжения са били предназначени да подкрепят дейности, които са част от общата обществена функция. Необходима е следователно оценка на общото ниво на финансиране на обществените радио- и телевизионни организации, но, с изключение на конкретните мерки, посочени по-горе, това Решение няма намерение да оценява механизма и условията, при които е предоставено държавно финансиране. Настоящото Решение не засяга и организацията на системата за обществено радио- и телевизионно разпространение като цяло.
(117)
Както е посочено в параграф 33 от Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, задача на всяка държава-членка е да определи обществения ангажимент на обществените радио- и телевизионни разпространители. Като се отчете специфичната природа на сектора на радио- и телевизионното разпространение обаче Комисията счита, че „едно „широко“ определение, възлагащо на определен радио- и телевизионен разпространител задачата да осигурява балансирано и разнообразно програмиране в съответствие с неговия ангажимент, е легитимно по смисъла на член 86, параграф 2, с оглед на тълкувателните разпоредби на Протокола. Такова определение трябва да е в съответствие с целта за удовлетворяване на демократичните, социални и културни потребности на дадено общество и гарантиране на плурализма, включително културното и езиково разнообразие“.
(118)
Въпреки широтата на определението, то трябва да бъде достатъчно ясно и точно, за да не оставя съмнение дали дадена дейност, изпълнявана от оператора, на когото е възложена, е предназначена от държавата-членка да бъде включена в обществения ангажимент или не. Както е посочено в параграф 36 на Съобщението за радио- и телевизионно разпространение, ролята на Комисията е ограничена до проверка дали определението за обществена услуга в сектора на радиото и телевизията съдържа явна грешка.
(119)
Основната задача на нидерландските обществени радио- и телевизионни разпространители е да осигуряват висококачествени и разнообразни програми за общо излъчване по обществените канали, в общ интерес, както е посочено в член 13, буква в) от Закона за медиите. В законодателството се съдържат и конкретни програмни изисквания, отнасящи се до категориите съдържание, които трябва да бъдат обхванати и определеното времетраене за всяка категория.
(120)
CLT-UFA посочиха, че обществените радио и телевизия в Нидерландия предават прекалено много спорт като цяло и по-специално прекалено много футбол. Ищците заявиха, че NOS RTV предава основната част от всички спортни събития в Нидерландия. Както бе посочено по-горе, ad hoc финансирането е било предназначено за финансиране на дейности, които са част от обществената функция и по този начин били предназначени и за придобиване на спортни права.
(121)
Комисията е на мнение обаче, че разпространението на спортни програми, в рамките на около 10 % от общото време за излъчване, не представлява явна грешка. Спортът може да бъде част от обществената мисия на радио- и телевизионните разпространители и отделянето на 10 % от времето за спорт не е несъвместимо с обществения ангажимент за предлагане на балансиран и разнообразен програмен микс като обществена услуга.
(122)
Комисията е на мнение, че основната задача, както е определена в член 13 буква в), параграф 1 от Закона за медиите, е по-скоро широко определена, но може да се счита, че удовлетворява - в съответствие с текста на протокола от Амстердам - „демократичните, социални и културни потребности“ на нидерландското общество. По този начин определението в закона е достатъчно ясно и точно по отношение на основната задача и не съдържа никакви явни грешки.
8.2. Възлагане на задължения
(123)
В параграф 40 от Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение е посочено, че с цел да се облагодетелства от изключението по смисъла на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО, извършването на обществени услуги трябва да се възложи на нидерландските обществени радио- и телевизионни разпространители посредством официален закон. Комисията отбелязва, че Законът за медиите официално възлага на NOS задачата да изпълнява обществената задача, определена в член 13с и подкрепящото законодателство. Правото да излъчват програми по обществените канали е дадено на обществените радио- и телевизионни разпространители от член 31 от Закона за медиите и Комисията счита, че основната задача за разпространение на програми е ясно възложена на обществените радио- и телевизионни разпространители.
8.3. Пропорционалност
(124)
В Глава 6.3 от Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение е обяснено, че тестът за пропорционалност, който Комисията трябва да проведе, е двоен (45).
(125)
От една страна, Комисията трябва да изчисли нетните разходи на обществената задача, възложена на нидерландските обществени радио- и телевизионни разпространители и да провери дали тези разходи са свръх-компенсирани или не. Когато се компенсира едно предприятие, държавната помощ не трябва да надхвърля нетните разходи на мисията за извършване на обществена услуга. За да се стигне до нетните разходи, трябва да се вземат предвид и останалите преки и непреки приходи в резултат от изпълнението на обществената мисия. Следователно при оценяване пропорционалността на помощта ще бъде взета под внимание нетната печалба от реализиране на обществените дейности.
(126)
От друга страна, Комисията трябва да разследва всяка информация, с която разполага и която навежда на мисълта, че обществените радио- и телевизионни разпространители нарушават конкуренцията на търговските пазари повече от необходимото за изпълнение на обществената си мисия. Например една организация за обществено радио- и телевизионно разпространение, чиито по-ниски приходи ще бъдат компенсирани от държавната помощ, може да бъде изкушена да намали цените за реклама или други непублични услуги за пазара, така че да намали приходите на конкурентите. При такава практика ще е необходимо допълнително държавно финансиране, за да се компенсират пропуснатите приходи от търговски дейности и следователно ще е показател за наличие на свръх-компенсиране на обществените задължения.
8.3.1. Прозрачност и разпределение на разходите
(127)
На първо място Комисията трябва да определи разходите за услугите от общ икономически интерес. Тъй като нидерландските обществени радио и телевизия извършват също непублични дейности, те са задължени водят отделни сметки за различните изпълнявани дейности от Директива 80/723/ЕИО от 25 юни 1980 г. за прозрачността на финансовите отношения между държавите-членки и обществените предприятия (46), допълнена от Директива 2000/52/EО (47) на Комисията. Разходите и приходите трябва да са правилно обозначени въз основа на ясно установени, обективни счетоводни принципи. Разходи, които се дължат изцяло на обществени дейности, като същевременно облагодетелстват и търговски дейности, не е необходимо да се разпределят между двете и могат изцяло да бъдат разпределени към публичния сектор (48).
(128)
Директивата за прозрачност се прилага в Нидерландия чрез поправката на Закона за конкуренцията („Mededingingswet“) (49). Освен това със специална наредба (50) обществените разпространители се задължават да водят различни сметки за всички странични дейности и дейности за асоциациите. Въз основа на това нидерландските власти представят информация за разходите и приходите на обществените разпространители за периода 1994-2005 г.
(129)
Според Директивата за прозрачност от държавите-членки се изисква да гарантират, не само че се водят отделни сметки за публичните и непублични дейности, но и че всички разходи и приходи са коректно разпределени въз основа на последователно прилагани и обективно оправдани разходни счетоводни принципи и че принципите за разпределение на разходите, според които се водят отделните сметки, са ясно установени.
(130)
Въпреки това Комисията отбелязва, че Наредбата не определя как обществените разпространители да разпределят разходите, които са общи за публичните и непублични дейности. Нещо повече, информацията от нидерландските власти потвърждава, че обществените радио и телевизионни разпространители използват различни методи за разпределение на разходите. Властите привеждат доводи, че на индивидуално ниво разпределението е правилно, но поради различния избор, който индивидуалните разпространители, правят по отношение на разпределението, то може да се различава от един разпространител до друг. Комисията обаче смята факта, че няма съгласуваност между различните разпространители е показател за това, че Наредбата не предписва достатъчно добре как да се извършва разпределението на разходите.
(131)
Ето защо, въз основа на информацията, представена от нидерландските власти, не може да се направи заключение, че разходите са разпределени правилно на базата на приетите методи за разпределение на разходите. Следователно Комисията смята, че при определяне дали държавното финансиране е пропорционално на разходите за обществената услуга, трябва да се вземат предвид всички нетни приходи от търговски дейности на обществените радио- и телевизионни организации, Това е в съответствие и с нидерландската законодателна рамка, която се отнася за системата за обществено радио- и телевизионно разпространение и която задължава разпространителите да използват всичките си доходи в обществена услуга, включително и тези от търговски дейности (51).
8.3.2. Пропорционалност на общественото финансиране
(132)
Според параграф 57 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение, държавната помощ не бива да надхвърля нетните разходи, понесени от разпространителя. По този начин, след като са определени нетните разходи за обществена услуга, трябва да бъде установено дали общата сума на държавно финансиране не надхвърля тази на разходите.
(133)
Ако не е направено цялостно и смислено разпределение на разходите, нетните приходи от всички дейности, които са се възползвали, пряко или непряко, от общественото финансиране, трябва да се отчетат при изчисляване на нетните разходи за обществени услуги (52). Единствено приходите от „обособените“ търговските дейности не трябва да се вземат предвид при установяване на нетните разходи за обществената мисия. Това са дейности, които не са се облагодетелствали пряко или непряко - например, чрез по-евтини входни суровини, - от държавното финансиране, или които са платили цялата стойност на входните суровини, които са общи и в резултат от обществената дейност.
(134)
В нидерландската обществена система за радио- и телевизионно разпространение няма понятие за „обособени“ дейности, нито смислено и цялостно разпределение на ресурсите между различните дейности на разпространителите. Освен това Законът за медиите предвижда всички нетни приходи от основните и странични задачи (53), страничните дейности и дейностите за асоциации (54) да се използват за изпълнение на обществената мисия (55).
(135)
Следователно нетните разходи за обществените дейности се определят като се отчитат приходите от всички дейности на организациите за обществено радио- и телевизионно разпространение. Изчисленията следователно са следните:
-
първо, нетните разходи за обществена услуга се определят като нетните приходи, получени от експлоатацията на обществената услуга (основни и странични задачи) се извадят от общите разходи за осигуряване на обществените услуги (56);
-
второ, всички други нетни търговски приходи следва да се отчитат (странични дейности и дейности за асоциациите);
-
трето, всички форми на обществено финансиране следва да се сумират. Първо, годишното държавно финансиране и плащанията от фонда Stifo се разглеждат като мерки на „съществуваща помощ“. След това ad hoc финансирането (плащания от FOR и допълващите фондове) и плащания от Фонда за копродукции CoBo, които се разглеждат като мерки на „нова помощ“.
(136)
Сумата от всички тези точки определя дали общото държавно финансиране надхвърля или не общите нетни разходи за обществена услуга или, с други думи дали има или няма свръх-компенсиране на задачите за предоставяне на обществена услуга.
(137)
Що се отнася до безплатното предоставяне на технически услуги и съоръжения от NOB, мярката трябва, по принцип, да се вземе под внимание при оценката на свръх-компенсацията. Въпреки това не е необходимо мярката да се включва категорично в изчисленията, тъй като ползите от безплатното техническо обслужване може да се разглеждат като компенсиращи разходи, които в противен случай трябваше да бъдат финансирани. По този начин, задължението да се плащат въпросните разходи би увеличило със същата сума разходите за обществени услуги, възложени на нидерландските обществени радио- и телевизионни организации. Включването на други разходи следователно не би променило крайния нетен резултат (57).
8.4. Решение за започване на процедура и период за разследване
(138)
В решението за започване на процедурата Комисията определи сумата на свръх-компенсиране, по предварителна оценка, на 110 милиона еуро. Изчислението бе базирано на непълна информация за действителната сума на трансферите към резервите и на нивото на резервите, държани в системата за обществено радио- и телевизионно разпространение, като цяло в периода 1992-2002 г. По това време властите не бяха предоставили пълни данни за индивидуалните разпространители.
(139)
След започване на процедурата Комисията получи данните за приходите и разходите на индивидуалните радио- и телевизионни разпространители, които са по-подробни в сравнение с общите данни, представени при откриване на процедурата. Освен това новата информация представя актуални данни до 2005 г. като включва и приблизителна оценка за 2006 г.
(140)
Това Решение засяга ad hoc плащанията, които са били платени към 1994 г. и покрива периода до 2005 г. Що се отнася до крайната дата, нидерландските власти са поканили Комисията да вземе предвид също и цифрите от 2006 г. Въпреки това, Комисията не смята това за подходящо, тъй като цифрите от 2006 г. са само приблизителна оценка на текущата бюджетна година.
8.4.1. Оценка на компенсациите за индивидуалните организации за обществено радио- и телевизионно разпространение
(141)
Става ясно, че 14 от 19-те обществени разпространители са били прекомерно компенсирани за периода 1994-2005 г. Въпросното компенсиране е осигурило печалби от 32 милиона еуро, които са прехвърлени предимно към програмните им резерви.
(142)
Въпреки това, в някои случаи част от свръх-компенсацията беше използвана, за да балансира недостатъчната компенсация за периода преди 1994 г. В началото на 1994 г. някои разпространители са имали негативен резултат от програми (58). На разпространителите е било разрешено само да регистрират негативни програмни резерви, когато разходите за публични услуги надхвърлят различните източници на финансиране на обществените услуги. С други думи, отрицателните програмни резерви могат единствено да бъдат резултат от недостатъчно компенсиране на разходите за обществена услуга.
(143)
От друга страна, всяка възможна загуба от търговски дейности е трябвало да бъде финансирана чрез резервите на асоциациите и не е могла да бъде отразена в програмните резерви.Според нидерландските власти резервите на асоциациите са били изградени с частни фондове.
(144)
Има и случаи, при които недостатъчното компенсиране на разходите за обществени услуги временно е било финансирано с резерви на асоциациите. През 1993 г. резервите на асоциациите са били „замразени“ от нидерландските власти; от този момент нататък вече не е било възможно приходите от обществени услуги и търговски дейности да се прибавят към тези резерви на асоциациите. Въпреки това е било направено едно изключение за възстановяване на плащания, извършени от резерви на асоциациите преди 1994 г. за покриване на нефинансирани разходи за обществени услуги. Според нидерландските власти това е единственото обстоятелно, при което след 1994 г. към тези резерви са били прибавяни парични средства (59).
(145)
Комисията смята, че отрицателните суми, записани в програмните резерви и положителните вариации на резервите на асоциациите след 1994 г. са получени само като резултат от предишни „недостатъчно компенсиране“ на разходи за обществени услуги. Последвалото балансиране на тези суми следователно се разглежда като избираеми разходи за обществената задача. Следователно съответстващите суми не бива да се вземат предвид за установяване на свръх-компенсацията.
(146)
Както е посочено в алинея параграф 141, свръх-компенсацията постъпвала обикновено в програмните резерви. През 2005 г. РО решава за пръв път, въз основа на член 19a, параграф 1з и член 109a от Закона за медиите, че резерви, държани от индивидуалните разпространители и надхвърлящи годишния им бюджет с 5-10 %, трябва да се прехвърлят на РО (60). Това прехвърляне също се разглежда като част от ad hoc мерките и се взема под внимание при определяне на пропорционалността на компенсацията. В резултат на това прехвърляне намаля общата компенсация за индивидуалните обществени радио- и телевизионни разпространители, като същевременно увеличава свръх-компенсирането на РО.
(147)
Като изважда - за всяка година от 1994 до 2005 г. - нетните разходи за обществени услуги от общото финансиране, получено от държавата, по начина описан в раздел 8.3.2, Комисията стига до заключението, че нито един от индивидуалните разпространители не е получил обществено финансиране, превишаващо 10 % от годишния си бюджет. Тъй като разходите за обществено радио- и телевизионно разпространение могат да се променят всяка година, държавата може всъщност да поиска, поради бюджетни причини, да задържи до минимум отклоненията в държавното финансиране и да разреши известен процент от годишното свръх-компенсиране да бъде пренесено за следващата година. Комисията призна този принцип в случая с нидерландската система за обществено радио- и телевизионно разпространение (61).
(148)
В нидерландския случай с държавна помощ Комисията посочи, че тези резерви трябва да бъдат установени с конкретна цел и че те трябва да станат редовни, на фиксирана дата, т.е. да бъдат изваждани от компенсацията за следващата година, ако се установи, че има свръх-компенсация. По този начин, ако свръх-компенсацията не надхвърля 10 % от сумата на годишната компенсация, такава свръх-компенсация е съвместима с Договора за ЕО и може да се пренася за следващия годишен период и да се изважда от сумата на компенсацията, платима по отношение на този период.
(149)
Нидерландските власти решиха, че всяка отделна организация за радио- и телевизионно разпространение може да поддържа само определен резерв от максимум 5-10 % от годишния бюджет (62). С оглед на това ограничение през 2005 г. РО нареди прехвърлянето на 42,457 милиона еуро резерви от индивидуалните обществени радио- и телевизионни организации към РО. Властите също така поеха ангажимент да извършват редовен мониторинг на резервите и да нареждат възстановяване на излишъците над 10 % от годишната компенсация, считано от 2006 (63) г. Следователно комисията смята, че са изпълнени условията за приемане като съвместима дадена сума на свръх-компенсация, при условие че тя не надхвърля повече от 10 % от годишния бюджет на обществените радио- и телевизионни организации (64).
(150)
Тъй като свръх-компенсацията не надхвърля един марж от 10 % от годишния бюджет, това следователно може да се разглежда като изпълнение на мисията за предоставяне на обществени услуги и по този начин помощта се разглежда като съответстваща на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО.
8.4.2. Свръх-компенсация на РО.
(151)
РО също получи компенсация за ролята си в управлението и координирането на системата за радио- и телевизионно разпространение. РО изпълнява тази роля като отделна организация, която води, отделно вътрешно счетоводство. Нидерландските власти посочват, че въпреки че NOS RTV и РО са части от едно юридическо лице и представят консолидирани отчети, едната организация по никакъв начин няма достъп до фондовете на другата.
(152)
Въз основа на отделните отчети за РО и в съответствие с описания по-горе счетоводен метод, Комисията стига до заключението, че РО е получил обща свръх-компенсация от 55,908 милиона еуро, без да се включват резервите, които са били прехвърлени през 2005 г. от индивидуални разпространители. Общата сума на прехвърлените резерви възлиза на 42,457 милиона еуро. Когато се отчита това прехвърляне, общата свръх-компенсация на РО възлиза на 98,365 (55,908 + 42,457) милиона еуро.
Таблица 4:
Преглед на годишното финансиране на РО (1994-2005) - суми в милиони еуро (65)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Общо:
Разходи за обществена дейност
53,1
60,5
61,8
64,6
69,3
77,3
89,0
94,7
100,4
91,2
91,9
95,2
948,9
Приходи от обществена дейност
0
0
0
0,7
3,3
3,5
2,5
2,6
3,4
0,2
0
0
16,2
Нетни разходи за обществена дейност
53,1
60,5
61,8
63,9
66,0
73,8
86,4
92,0
97,0
90,9
91,9
95,2
932,7
Нетен резултат от търговски дейности
5,7
5,9
6,5
7,3
10,7
16,0
13,7
12,0
10,8
13,1
22,3
9,7
133,7
Потребност от обществено финансиране
47,5
54,6
55,3
56,5
55,4
57,8
72,7
80,0
86,2
77,8
69,6
85,5
799,0
Годишни плащания
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Годишни плащания от Stifo
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Общо годишна компенсация
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Резултат преди
ad hoc
плащанията
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
12,8
-4,0
-5,4
-7,6
7,6
8,4
-6,2
20,7
Плащания от FOR
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
2,8
33,9
Плащания от допълващи фондове
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Плащания от Фонд CoBo
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Прехвърляне на излишни резерви
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
42,5
42,5
Общо аd hoc плащания
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
45,3
76,3
Извънредни суми
0
0
0
0
0
0,9
0
0,2
0,2
0
0
0
1,4
Общо годишна свръх- компенсация/недостигаща компенсация
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
13,7
3,1
0,9
-2,1
14,5
14,0
39,1
98,4
(153)
От гледна точка на Комисията свръх-компенсацията от 98,365 милиона еуро не е необходима за функциониране на обществената услуга и не може, следователно, да се ползва от отклонението от член 86, параграф 2 за забрана на държавната помощ. Свръх-компенсацията следователно не се разглежда като съвместима помощ и по принцип следва да бъде възстановена от РО.
(154)
Въпреки това излиза, че свръх-компенсацията надхвърля общата сума на натрупаните плащания ad hoc за РО. РО е получил 33,870 милиона еуро като плащания ad hoc от държавния медиен бюджет, плюс ad hoc прехвърляне на 42,457 милиона еуро от други радио- и телевизионни разпространители. Това прави общо 76,327 милиона еуро получени плащания от ad hoc мерки. В допълнение, по плащанията ad hoc също е начислявана лихва, което трябва да се отчете при определяне на размера на финансовите средства, които не са били получени в контекста на „мерките за съществуваща помощ“ Следователно възстановяването би трябвало да възлиза на 76,327 милиона еуро плюс лихвите, тъй като „остатъкът“ от свръх-компенсацията е била отпусната като съществуваща помощ и не може да се възстановява.
8.5. Антиконкурентно поведение на търговски пазари
(155)
Както е обяснено в Съобщението за радио- и телевизионно разпространение, Комисията е на мнение, че антиконкурентното поведение на обществените разпространители не може да се разглежда като необходимо за изпълнение на обществената им мисия. В решението си да започне официална процедура на разследване Комисията спомена следните възможни нарушения на пазара:
8.5.1. Кабелно излъчване
(156)
Договорът по модел, сключен между разпространителите и кабелните оператори през 1985 г. предвижда, по искане на нидерландското правителство, кабелните оператори да не плащат права на интелектуална собственост за излъчване на програмите на нидерландската обществена телевизия. Справедливо е да се зададе въпроса дали, като се отказва от плащане на правата за интелектуална собственост от кабелните оператори, РО действа като нормален пазарен оператор, при положение че се е отказал от търговски приходи.
(157)
Нидерландските власти привеждат обаче довода, че фактът, че РО не претендира за възнаграждение за правата на интелектуална собственост, не противоречи задължително на пазарното поведение. В крайна сметка търговските радио и телевизии също не изискват такса от кабелните оператори за излъчване на техните програми (66).
(158)
В действителност търговските споразумения между радио- и телевизионните разпространители и кабелните оператори могат да приемат различни форми, особено с оглед на факта, че сделката включва обмяна на услуги за излъчване на налично съдържание, което има стойност и за двете страни. В съответствие с това Комисията установява, че липсват ясни индикации, че РО е действал в противоречие с пазарното поведение, и че като се е отказал от търговски приходи е увеличил потребността си от държавно финансиране.
8.5.2. Рекламен пазар
8.5.2.1. Предполагаемо подбиване на цените на рейтинг точки за възрастова група 20-49 г.
(159)
При откриване на официалната процедура за разследване Комисията не разполагаше с достатъчни доказателства, че STER действително е подбивал цените. Въпреки това трябва да се оцени информацията, която бе представена след откриване на разследването от ищците и нидерландските власти.
(160)
Параграф 58 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение посочва, че обществените радиостанции и телевизии може да се изкушат да намаляват цените за реклама, така че да намалят приходите на конкурентите. Все пак трябва да се има предвид, че обществените радио- и телевизионни организации в Нидерландия не извършват директно рекламни дейности, а рекламните дейности се изпълняват от отделна организация в лицето на STER. В съответствие с мисията си STER трябва да използва времето, отпуснато за реклама по такъв начин, че да осигурява оптимален принос към централното финансиране на обществените радио- и телевизионни организации. Той функционира като посредник, със задачата да извлече максимални печалби от продажбата на рекламното пространство на обществените радио- и телевизионни организации. Както вече бе споменато в параграф 17, STER прехвърля рекламните приходи директно в медийния бюджет.
(161)
За поведение, водещо до подбиване на цените от STER, може да се правят изводи от някои или от всичките следни обстоятелства: тъй като цените на STER са по-ниски от тези на конкурентите, има нарастване на пазарния дял и загуба на приходи за STER.
(162)
Първо, както Комисията също така посочи в решението за откриване на официална процедура за разследване, сравнението между цените на обществените и частните компании за продажба на реклами може да се разглежда като съдържателна мярка за критериите, посочени в параграф 58 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение.
(163)
Най-подходяща за сравнение на цените е целевата група на 20-49-годишните. Както може да се заключи от Таблица , има различни подгрупи, много от които са насочени към зрители в границите 20-49 години.
Таблица 5:
Процент на целевите GRP (рейтинг точки), придобити от STER през 2004 г.
Целева група:
13+
20-34
35-49
50-64
20-49
Пазаруващи 20-49
Пазаруващи 20-49:
Мъже 20-34
Жени 20-34
Придобити
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Източник
:
Писмо от 27.1.2005 г. от нидерландските власти.
(164)
Таблица посочва, че STER предимно продава реклами за зрители. От 1999 г. намалява пазарният дял на STER в рекламите и аудиторията, до която имат достъп обществените радио- и телевизионни организации, за целевата възрастова група 20-49 г. Брутните цени, които рекламодателите са заплащали за целевата група 20-49 г., са следните:
Таблица 6:
Брутни цени за рейтинг точка за целевата група 20-49 г. (18.00 ч. - 24.00 ч.), 1995- 2005 г. в еуро
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
1,470
1,496
1,499
1,315
1,485
1,541
1,562
1,624
1,816
1,932
1,890
Частни разпространители
1,337
1,314
1,366
1,399
1,438
1,637
1,667
1,675
1,753
2,055
2,087
Източник
:
Писмо от 3.2.2006 г. от нидерландските власти.
(165)
Въз основа на представените по-горе данни цените по ценоразпис за целевата група 20-49 г. на STER са само малко по-ниски от цените по ценоразпис на частните радио- и телевизионни организации. Според нидерландските власти радио- и телевизионните организации и на STER отпускат значителни отстъпки. Частните радио- и телевизионни организации сякаш предоставят много по-големи отстъпки, особено от 1998 г. Тези отстъпки са изброени по-долу:
Таблица 7:
Действителни отстъпки, предоставени в периода 1994-2005, в %
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Частни разпространители
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Източник
:
Писмо от 24.2.2006 г. от нидерландските власти.
(166)
Въпреки че STER има по-малко атрактивна аудитория, отколкото частните радио- и телевизионни разпространители - той има по-ниска селективност и поради това има по-малки възможности да предложи много специфична целева група - има и по-малка аудитория и дял в рекламния пазар (виж Таблица 9 по-долу), неговите нетни цени са по-високи от тези, които се заплащат на частните р адио- и телевизионни организации.
Таблица 8:
Нетни цени за рейтинг точка за целевата група 20-49 г. (18.00 ч. - 24.00 ч.), 1995-2005 г. в еуро
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Частни разпространители
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
(167)
От Таблица може, освен това, да се направи извода, че има ясна корелация между намалението в дела на аудиторията и рекламния дял за обществените радио- и телевизионни организации. Няма доказателство, че STER увеличава пазарния си дял чрез потенциален дъмпинг на цените или дори че поддържа пазарния си дял въпреки намалението в аудиторията на своите клиенти радио- и телевизионни организации. Обратно, STER губи дела си в рекламния пазар със същия темп, с който обществените радио- и телевизионни организации губят аудитория.
Таблица 9:
Дялове в аудиторията и рекламния пазар
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Аудитория на частните разпространители
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Реклами при частните разпространители
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Аудитория на обществените разпространители
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Реклами при обществените разпространители
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Източник
:
Писмо от 3.2.2006 г. от нидерландските власти.
(168)
И накрая, няма доказателства, че STER губи рекламни приходи с цел да увеличи пазарния си дял.
Схема 1:
Развитие на брутните и нетни приходи
(169)
От Таблица 7 и Схема 1 може да се направи извода, че STER е предложила значителни отстъпки. Въпреки това, от Схема 1 може също да се направи извода, че въпреки тези отстъпки, нетните приходи от продажба на рекламно пространство са останали относително постоянни. Използването на отстъпки не е довело до големи промени в приходите.
(170)
Следователно нито едно от обстоятелствата, които нормално придружават поведение на подбиване на цените - а именно: по-ниски цени, повишаване на пазарния дял и временна загуба на приходи - не изглежда да е настъпило на рекламния пазар в Нидерландия. Отново трябва да се подчертае, че STER е компания, независима от обществените радио- и телевизионни организации и нейните приходи отиват директно в медийния бюджет. В съответствие с това Комисията трябва да стигне до заключението, че няма признаци STER да е подбил цените до такава степен, че да доведе до несъразмерна загуба на приходи, която да е повишила потребността от допълнително държавно финансиране на системата за обществено радио- и телевизионно разпространение.
8.5.2.2. Стандарт за сравнение на цените за реклама
(171)
SBS Broadcasting BV приведе довода, че „само ценовото сравнение между цените за рейтинг точка в групата 20-49 г., плащани на STER или на IP и/или на SBS не могат да бъдат изключителен критерий, за да се установи дали STER подбива или не цените“.
(172)
SBS твърди също така, че на първо място рекламодателите са склонни да плащат допълнителна премия за рейтинг точките в групата 20-49 г., предложени от STER, защото достига и хора, извън целевата група. Освен това цените на STER за рейтинг точки (GRP) за възрастова група 13+ (категорията на тийнейджърите) за реална доставка са в действителност много по-ниски от цените на частните конкуренти за GRP 13+. Тези въпроси бяха предоставени от Комисията на нидерландските власти (67).
(173)
По отношение на първия въпрос, трябва да е ясно от самото начало, че маркетинговите компании се стремят да достигнат до определена целева група, когато рекламират своите продукти. Аудиториите извън целевата група нямат значение. Един от критериите за закупуване на рекламно време е селективността на целевата аудитория. Ако рекламният разрез не е селективен, т.е. има много от така наречения „отпадък“ (реклами, достигащи до хора извън целевата група), тогава рекламния разрез става по-малко интересен. Поради факта, че рекламното пространство, продавано от STER, има ниска селективност - то привлича широк обхват зрители - в действителност за STER, според нидерландските власти, е трудно да поддържа рекламните си тарифи. Второ, рейтинг точките (GRP) за групата 13+ г. е с по-малко значение, отколкото рейтинг точките за групата 20-49 г. Информацията в Таблица показва относително ниското значение на рейтинг точките за групата 13+ г. и ясно посочва, че рейтинг точките (GRP) за групата 13+ г. не са от решаващо значение, когато се прави сравнение на цените. Както заявиха нидерландските власти, рейтинг точките за групата 20-49 г. е от много по-голямо значение. Фактът, че цената за рейтинг точки за групата 13+ е по-ниска при STER, не означава сама по себе си, че има общо подбиване на цените от обществените радиостанции и телевизии.
8.5.2.3. Заключение относно рекламите
(174)
Следователно, въпреки фактът, че STER предлага значителни отстъпки, общите приходи, идващи от рекламно пространство, не са намалели, а са останали стабилни. След като оцени останалите доводи и отговорите на нидерландските власти, Комисията стига до извода, че понастоящем няма доказателства, че STER не е направил опит да увеличи максимално рекламните си приходи и че неговото поведение би довело до повишена нужда от държавно финансиране.
8.5.3. Футболни права
(175)
Когато започна процедурата, Комисията заяви, че няма ясни признаци, за да се направи заключение, че радио- и телевизионните организации са плащали цена за правата за предаване на футболни състезания, която да е структурно над пазарната стойност. Една от причините бе, че обществените радиостанции и телевизии са предлагали по-високи суми по време на преговорите, отколкото са били склонни да предложат частните разпространители. CLT-UFA се оплака, че нидерландските обществени радио- и телевизионни организации плащат високи цени за футболни права. Комисията посочи, че ще направи оценка на това положение по-нататък.
(176)
Последвалото разследване не представи доказателства, че обществените радио- и телевизионни организации са предложили над цената на частните обществените радио- и телевизионни организации, нито че обществените радио и телевизия са придобили права за футболно събитие до такава степен, че да направят възможно затварянето на пазара за конкурентите. В действителност бяха открити примери за важни футболни права, задържани от частните разпространители в периода, подлежащ на разследване (виж параграф 55).
(177)
Все пак, тъй като в настоящата процедура не бяха идентифицирани практики, противоречащи на конкуренцията, въпросът за това дали системата като такава предлага достатъчна защита срещу възможността за антиконкурентно поведение, ще бъде разгледан в процедура E-5/2005 за съществуваща помощ.
9. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(178)
Поради причините, изложени по-горе, Комисията стига до заключението, че има наличие на свръх-компенсация от 98,365 милиона еуро за NOS за функциите, които изпълнява като РО и че тази сума е била отпусната посредством мерки на държавна помощ, които не могат да се разглеждат като съвместими с общия пазар на базата на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО и поради това следва да бъдат възстановени от NOS.
(179)
Въпреки това, тъй като свръх-компенсацията надхвърля общата сума на ad hoc плащанията към NOS за функциите, които изпълнява като РО, която възлиза общо на 76,327 милиона еуро, възстановяването трябва да се ограничи на 76,327 милиона еуро, тъй като „останалата“ свръх компенсация е била отпусната чрез съществуваща помощ и не може да бъде възстановена,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Ad hoc държавната помощ, която Нидерландия отпуска на NOS за функциите, които изпълнява като РО, е несъвместима с общия пазар.
2. Несъвместимата ad hoc държавна помощ следва да бъде възстановена от NOS. Сумата, която трябва да се възстанови, е 76,327 милиона еуро, плюс лихви.
3. Аd hoc държавната помощ, отпусната от Нидерландия на индивидуалните обществени радио- и телевизионни организации, е съвместима с общия пазар, при условие че, ако такава помощ води до свръх-компенсация за обществената мисия, излишъкът следва да се държи в специален резерв за тази цел, чиято сума не надвишава 10 % от годишния бюджет на радио- или телевизионната организация и при условие че спазването на това ограничение редовно се контролира от Нидерландия.
Член 2
1. Нидерландия взима всички необходими мерки, за да си възстанови помощта от РО, за която става въпрос в член 1 и която е била предоставена незаконосъобразно на бенефициерът.
2. Възстановяването влиза в сила без отлагане и в съответствие с процедурите на националното законодателство, при условие че те разрешават незабавното и ефективно прилагане на решението. Помощта, която трябва да се възстанови, следва да включва лихвите от датата, на която е била предоставена на бенефициерите до датата на нейното възстановяване.
3. Лихвите, които следва да бъдат възстановени съгласно параграф 2, следва да бъдат изчислени в съответствие с процедурите, описани в членове 9 и 11 от Решение (ЕО) № 794/2004 (68).
4. В срок от два месеца след уведомлението за това Решение, Нидерландия изисква бенефициерът, посочен в член 1, да възстанови незаконосъобразната и несъвместима държавна помощ и дължимата лихва.
Член 3
Нидерландия информира Комисията, в срок от два месеца след уведомлението за това Решение, какви мерки е взела вече и планира да вземе, за да се съобрази с него. Тя предоставя тази информация, като използва модела на въпросник от Приложение 1 към решението. Нидерландия в рамките на същия период от време представя всички документи, които предлагат доказателства, че е инициирана процедура за възстановяване срещу бенефициерът на незаконосъобразната и несъвместима държавна помощ.
Член 4
Адресат на настоящото решение е Кралство Нидерландия.
Съставено в Брюксел на 22 юни 2006 г.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 22 giugno 2006
relativa al finanziamento ad hoc delle emittenti pubbliche dei Paesi Bassi Aiuto di Stato n. C 2/2004 (ex NN 170/2003)
[notificata con il numero C(2006) 2084]
(Il testo in lingua olandese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2008/136/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 88, paragrafo 2, primo comma,
visto l'Accordo sullo spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente ai suddetti articoli (1),
viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO E ANTEFATTI
1. PROCEDIMENTO
(1)
Nel corso del 2002 (2) e del 2003 (3), la Commissione ha ricevuto diversi reclami secondo cui il sistema di finanziamento statale dei Paesi Bassi a favore delle emittenti del servizio pubblico costituirebbe un aiuto di Stato illegale e incompatibile ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
(2)
Nel corso dell'indagine preliminare dei suddetti reclami, la Commissione ha ricevuto ulteriori informazioni dai ricorrenti (4) e dalle autorità nazionali (5).
(3)
Al termine di una prima valutazione delle presunte misure di aiuto, la Commissione, con lettera del 3 febbraio 2004, ha informato i Paesi Bassi della sua decisione di avviare il procedimento ai sensi dell'articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE nei confronti di talune misure che potrebbero ritenersi nuove misure di aiuto.
(4)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (6). La Commissione ha invitato gli interessati a trasmettere osservazioni in merito alle misure in esame.
(5)
I Paesi Bassi hanno risposto alla decisione di avvio del procedimento con lettera del 30 aprile 2004. La Commissione ha inoltre ricevuto osservazioni da 11 parti interessate (7). Con lettera del 29 aprile 2004, la Commissione ha trasmesso le osservazioni ai Paesi Bassi. La replica delle autorità nazionali è pervenuta con lettera del 13 agosto 2004.
(6)
La Commissione ha chiesto ulteriori delucidazioni alle autorità dei Paesi Bassi con lettere del 4 gennaio 2005 e 25 maggio 2005, cui le suddette autorità hanno risposto con lettere del 27 gennaio 2005 e 25 luglio 2005. Ulteriori informazioni sono pervenute da uno dei reclamanti (De Telegraaf) il 25 luglio 2005 e dalle autorità dei Paesi Bassi il 2 settembre 2005. La Commissione ha chiesto ulteriori spiegazioni alle suddette autorità tramite posta elettronica in data 22 novembre 2005, cui le medesime hanno risposto il 25 novembre 2005. A seguito di una riunione con le autorità dei Paesi Bassi, la Commissione ha ritenuto necessarie ulteriori delucidazioni. Il 22 dicembre 2005, la Commissione ha inviato una richiesta in tal senso alle autorità nazionali le quali, dopo aver ricevuto una proroga, hanno risposto il 3 febbraio 2006. In merito a detta replica, un ulteriore scambio di messaggi di posta elettronica tra le medesime autorità e la Commissione ha avuto luogo a febbraio 2006 e ad aprile 2006.
(7)
Il 24 settembre 2004, si è tenuta una riunione tra le autorità dei Paesi Bassi e la Commissione. Il 27 ottobre 2004, ha avuto luogo una riunione con De Telegraaf, cui è seguita una riunione con Broadcast Partners il 5 gennaio 2005, una riunione tra RTL e la Commissione il 27 luglio 2005 e, infine, una riunione tra VESTRA e la Commissione il 23 settembre 2005. La Commissione ha incontrato di nuovo le autorità nazionali l'1 e il 14 febbraio 2006.
(8)
In aggiunta al presente procedimento relativo a nuove misure di aiuto, formano oggetto di esame, nell'ambito di un procedimento distinto riguardante misure di aiuto esistenti (vedi l'aiuto di Stato E-5/2005), il finanziamento delle emittenti pubbliche tramite contributi statali annui e lo Stichting Stimuleringsfonds Nederlandse Culturele Omroepproducties (il fondo per la promozione di programmi televisivi culturali, in appresso Stifo) (8). Nella presente decisione, la Commissione fa riferimento alle misure oggetto del procedimento relativo ad aiuti esistenti unicamente nella misura in cui ciò risulti necessario per fornire un quadro globale del finanziamento dell'emittenza pubblica. Tuttavia, la presente decisione non affronta la questione della compatibilità, con la normativa in materia di aiuti di Stato, dei contributi annui regolari né dei contributi provenienti dallo Stifo.
(9)
La presente decisione si limita inoltre a valutare il finanziamento dell'attività principale delle emittenti pubbliche, il cosiddetto mandato principale; non vengono pertanto prese in considerazione le attività collaterali, quali i nuovi servizi di comunicazione, la fornitura di SMS e di i-mode. La presente decisione non concerne neppure l'investimento effettuato da NOS nell'operatore di rete Nozema che, secondo i reclamanti, non sarebbe stato effettuato a condizioni di mercato. Tutte queste questioni verranno trattate in separata sede.
(10)
Infine, la decisione di avviare il procedimento d'indagine formale copre la procedura a partire dal 1992, anche se i primi contributi ad hoc sono stati, a quanto pare, versati soltanto nel 1994. Peraltro, sono attualmente disponibili i dati fino al 2005, di cui occorre tener conto. È quindi opportuno che la presente decisione prenda in esame il periodo compreso tra il 1994, anno in cui è stato versato il primo contributo ad hoc, e il 2005, ultimo esercizio per il quale si dispone di dati definitivi. Si noti che le autorità dei Paesi Bassi hanno invitato la Commissione a tener conto anche del 2006, sebbene i dati per questo esercizio siano provvisori e non possano, pertanto, essere presi in considerazione.
2. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DEL SISTEMA RADIOTELESIVO PUBBLICO
(11)
Il punto 2.1 del presente capitolo presenta gli operatori del settore radiotelevisivo (pubblico). Al punto 2.2, viene fornita una descrizione delle diverse componenti del regime di finanziamento del settore radiotelevisivo dei Paesi Bassi nel suo insieme. A tal fine, vengono descritte le disposizioni di legge in forza delle quali una funzione di servizio pubblico è conferita alle emittenti, vengono specificati i diversi meccanismi di finanziamento (contributi annui e contributi ad hoc) e viene reso conto delle riserve costituite ed utilizzate dalle emittenti pubbliche per l'esecuzione della funzione conferita loro. Il punto 2.5 descrive le attività commerciali delle emittenti pubbliche nazionali. Il punto 2.6 illustra l'acquisizione dei diritti calcistici da parte di NOS, il punto 2.7 si occupa della relazione tra le emittenti e gli operatori cavo, mentre il punto 2.8 enumera le misure oggetto del presente procedimento.
2.1. Operatori del settore radiotelevisivo (pubblico)
(12)
Il sistema radiotelevisivo pubblico consta di diversi operatori, tra cui otto emittenti associative private (associazioni private con membri affiliati, cui è stata conferita una funzione di servizio pubblico) e dieci fondazioni private senza membri affiliati (emittenti private cui è stata affidata una funzione di servizio pubblico) (9).
(13)
Oltre alle emittenti di cui al punto 12, il sistema radiotelevisivo pubblico vanta un altro operatore, NOS, che svolge un duplice ruolo. In quanto «NOS RTV», esso agisce in qualità di emittente pubblica responsabile dei programmi radiofonici e televisivi. Il secondo ruolo è quello di coordinatore dell'intero sistema dell'emittenza pubblica, svolto per il tramite del suo consiglio di amministrazione (il cosiddetto Publieke Omroep, in appresso PO). Il PO, le cui funzioni e i cui compiti sono sanciti dalla Mediawet (il testo unico che disciplina il settore dei media), promuove la collaborazione tra le emittenti pubbliche, coordina i tre canali televisivi pubblici e riferisce due volte all'anno al Commissariaat voor de Media (l'autorità di vigilanza dei media) in merito alle attività delle emittenti pubbliche.
(14)
NOS beneficia degli stanziamenti pubblici a favore dei media sia per i compiti svolti a titolo di PO che per quelli svolti come NOS RTV.
(15)
Le emittenti pubbliche trasmettono i programmi televisivi su tre canali pubblici (10).
(16)
Nederlands Omroepbedrijf (in appresso NOB) fa anch'esso parte del sistema dell'emittenza pubblica. NOB si occupa della registrazione, della preparazione delle trasmissioni e dell'effettiva trasmissione di suono, immagini animate e dati su tutti i possibili canali di distribuzione. NOB fornisce detti servizi tanto alle emittenti commerciali che a quelle pubbliche. I servizi forniti alle emittenti pubbliche sono considerati servizi pubblici e vengono finanziati con fondi statali (11).
(17)
Una fondazione distinta (Stichting Ether Reclame, in appresso STER) si occupa esclusivamente della commercializzazione degli spazi pubblicitari e della trasmissione degli annunci pubblicitari sui canali pubblici. STER è responsabile del tempo di trasmissione che le è assegnato. I ricavi realizzati da STER vanno direttamente nelle casse dello Stato.
(18)
Oltre alle emittenti pubbliche nazionali, esistono diverse emittenti commerciali a diffusione nazionale. Si tratta, ad esempio, di RTL (RTL 4, 5 e 7, tutte del gruppo CLT-UFA), di SBS6, NET5 e Veronica (del gruppo SBS Broadcasting) e di Talpa (Talpa Media Holding). I loro guadagni derivano principalmente dalla pubblicità televisiva.
2.2. Disciplina dell'emittenza pubblica
(19)
Il settore dell'emittenza è attualmente disciplinato dalla Mediawet del 21 aprile 1987 (Stb. 1987, 249) e dal Mediabesluit, il decreto sui media. La Mediawet, nella sua versione attuale, specifica i quattro tipi di attività che le emittenti pubbliche possono svolgere: mandato principale, compiti collaterali, attività collaterali e attività associative. Le emittenti pubbliche possono beneficiare dei finanziamenti pubblici per lo svolgimento del mandato principale e dei compiti collaterali.
2.2.1. Definizioni giuridiche
(20)
La Mediawet, articolo 13c, primo comma, definisce così il mandato principale delle emittenti pubbliche:
a)
garantire, a livello nazionale, regionale e locale, un'offerta pluralistica e qualitativamente elevata di programmi a grande diffusione nei campi dell'informazione, della cultura, dell'istruzione e dell'intrattenimento, da trasmettere o far trasmettere su reti aperte;
b)
svolgere tutte le attività, necessarie a tal fine, connesse alla fornitura di programmi e alla trasmissione;
c)
offrire e trasmettere programmi destinati a paesi e territori al di fuori dei Paesi Bassi e a cittadini dei Paesi Bassi residenti all'estero.
(21)
L'articolo 13c, secondo comma, della Mediawet specifica i requisiti generali che devono essere riuniti dai programmi trasmessi dalle emittenti pubbliche. Essi sono deputati a riflettere, in modo equilibrato, un'immagine della società, nonché interessi e punti di vista in campo sociale, culturale ed esistenziale presenti tra la popolazione. I programmi devono inoltre:
a)
essere accessibili a tutta la popolazione delle regioni interessate;
b)
contribuire allo sviluppo e alla diffusione del pluralismo e alla diversità culturale dei Paesi Bassi (…).
(22)
La legge regola inoltre, con percentuali definite, la quantità totale di ore di trasmissione da destinare alle differenti categorie di argomenti, quali cultura, istruzione o intrattenimento (12).
(23)
L'articolo 16 della Mediawet definisce, in dettaglio, i compiti spettanti a NOS RTV, tra cui rientra la copertura di eventi sportivi, compresi, ma non solo, gli incontri di campionato e di coppa, nonché eventi internazionali. La legge non stabilisce la percentuale totale di tempo di trasmissione da dedicare agli eventi sportivi. Nella pratica, NOS RTV tenta di riservare ai programmi sportivi tra il 9 e l'11 % del tempo di trasmissione (13).
(24)
Le emittenti associative hanno diritto a determinate ore di trasmissione per la fornitura di programmi televisivi a diffusione nazionale e, ai sensi dell'articolo 31, quarto comma, della Mediawet, ricevono un contributo finanziario per la programmazione offerta.
(25)
Conformemente all'articolo 13c, terzo comma, della Mediawet, adottato nel 2000, le emittenti pubbliche possono altresì svolgere il proprio mandato, come descritto al primo comma, tramite l'offerta e la diffusione di materiale di programmazione secondo modalità diverse da quelle di cui al primo comma, lettera a. In altri termini, le emittenti pubbliche possono diffondere il contenuto dei propri programmi, specificato al punto 20 del titolo mandato principale, su altre piattaforme di comunicazione, quali Internet.
(26)
Questi cosiddetti compiti collaterali devono riunire una serie di requisiti. Ad esempio, l'articolo 55 della Mediawet prevede che non vi si possa ricorrere per realizzare un profitto a vantaggio di terzi. Il sito web dell'emittente o un suo canale tematico costituiscono esempi di compiti collaterali.
(27)
Va parimenti sottolineato che i proventi realizzati dalle emittenti pubbliche tanto nell'ambito del mandato principale che dei compiti collaterali vengono riutilizzati per lo svolgimento della funzione di servizio pubblico (14).
(28)
Le emittenti pubbliche dei Paesi Bassi possono altresì svolgere attività collaterali e attività associative. Le attività collaterali (15) devono soddisfare una serie di requisiti di legge. Tra queste attività figurano, ad esempio, la vendita di guide ai programmi, la sponsorizzazione, la vendita di diritti sui programmi e di materiale inerente ai programmi, l'affitto di uffici e l'organizzazione di spettacoli drive-in.
(29)
Le attività associative sono attività che le emittenti, in qualità di associazioni, rivolgono ai propri affiliati. Tra queste, figurano la pubblicazione di riviste oppure l'organizzazione e la vendita di pacchetti di viaggi.
2.2.2. Quote e controlli
(30)
Spetta al Commissariaat voor de Media, autorità indipendente del settore, il compito di garantire il rispetto delle disposizioni della Mediawet e della relativa normativa di attuazione, in materia di programmazione e di finanziamento (Mediawet, articolo 9).
(31)
Ai sensi dell'articolo 134 della Mediawet, il Commissariaat voor de Media ha il compito di vigilare che le emittenti pubbliche adempiano agli obblighi cui sono soggette, incluse le quote fissate per i diversi tipi di programmi. In caso di inadempimento, il Commissariaat può comminare ammende. Esso controlla inoltre che le emittenti rispettino le limitazioni in materia di sponsorizzazione e pubblicità previste dalla legge.
(32)
Sulla base delle relazioni presentate dai revisori contabili, il Commissariaat voor de Media controlla ogni anno se i conti delle emittenti pubbliche sono conformi alle disposizioni della Mediawet, del Mediabesluit e del Handboek Financiële Verantwoording. In caso di conformità, il Commissariaat approva le dotazioni di bilancio previste per la programmazione regolare (Mediawet, articoli 100 e 101).
2.3. Fonti di finanziamento delle emittenti pubbliche
(33)
La principale fonte di finanziamento delle emittenti pubbliche consiste nei contributi pubblici versati su base annua. Per far fronte alle oscillanti disponibilità di bilancio, le emittenti pubbliche possono costituire delle riserve. Inoltre, dal 1994, esse ricevono contributi ad hoc.
(34)
È impossibile valutare la compatibilità dei finanziamenti ad hoc senza tener conto delle altre fonti di finanziamento; pertanto, vengono qui descritti tanto i contributi annui che i contributi ad hoc, sebbene i primi, al pari dei contributi Stifo, non siano oggetto della presente decisione (vedi punto 8).
2.3.1. Contributi annui
(35)
Il governo dei Paesi Bassi stanzia ogni anno contributi finanziari a favore delle emittenti pubbliche. Nel periodo 1994-2005, detti contributi hanno raggiunto un totale di 7,1 miliardi di euro circa. Di tale importo, circa 819,6 milioni di euro sono stati trasferiti al PO per il ruolo di gestione e di coordinamento che esso svolge; i restanti 6,3 miliardi di euro sono stati versati alle singole emittenti. La spesa pubblica per il settore dei media viene finanziata tramite diverse fonti: il canone televisivo, i ricavi della pubblicità realizzati da STER e gli interessi sulle riserve della Algemene Omroepreserve, in appresso AOR (16). Il livello del bilancio per i media determina il tetto del finanziamento annuo disponibile per le emittenti pubbliche e per le altre organizzazioni del settore.
2.3.2. Stifo
(36)
Oltre ai contributi annui, le emittenti ricevono contributi provenienti dallo Stifo (Stichting Stimuleringsfonds Nederlandse Culturele Omroepproducties). Detti contributi costituiscono un aiuto di Stato, misura approvata dalla Commissione come aiuto di Stato n. NN 32/91. Essi vanno pertanto considerati come una misura di aiuto esistente. Nel periodo in esame, i contributi Stifo alle singole emittenti pubbliche (il PO non ha beneficiato di alcun contributo di questo tipo) ammontano a 155 milioni di euro.
2.3.3.
Contributi ad hoc
(37)
In aggiunta ai contributi di cui ai punti 34 e 35, considerati fonti regolari di finanziamento, le emittenti pubbliche hanno altresì beneficiato di diversi contributi ad hoc, versati loro tanto direttamente che indirettamente attraverso fondi e riserve speciali.
2.3.3.1. Contributi dai fondi di integrazione
(38)
I fondi di integrazione costituiscono una componente precisa del bilancio statale a favore dei media. Nel periodo 1996-1998, sono stati trasferiti a NOS RTV [...] (17) milioni di euro dai fondi di integrazione. I fondi di integrazione sono stati istituiti nel 1996 per cofinanziare l'aumentato prezzo dei diritti sui programmi. Le condizioni per la distribuzione di questi fondi sono stabilite di comune accordo tra il governo e le emittenti pubbliche. Qualora le emittenti pubbliche non siano in grado di acquistare, con i fondi di cui dispongono regolarmente, i diritti il cui prezzo è aumentato in modo eccessivo, lo Stato interviene cofinanziando l'acquisto con un contributo di integrazione equivalente.
2.3.3.2. Contributi dal Fonds Omroepreserve (FOR)
(39)
Nel 1998, l'articolo 106a della Mediawet accordava al ministro dell'Istruzione, della cultura e delle scienze la possibilità di trasferire fondi ad hoc dall'AOR, riserva gestita dal Commissariaat voor de Media, verso un fondo inteso a finanziare specifiche iniziative del PO e delle emittenti pubbliche. Istituito nel 1999 con la denominazione di FOR, il fondo è gestito dal PO.
(40)
Il principio di base è che, qualora l'AOR superi i 90,8 milioni di euro, è possibile effettuare trasferimenti a favore del FOR. Tuttavia il trasferimento non è automatico. Ogni anno, il ministro dell'Istruzione decide se è possibile effettuare un trasferimento e, in tal caso, ne stabilisce l'importo. Se il trasferimento è approvato, le regole sono stabilite in un protocollo. Protocolli di questo tipo sono stati elaborati nel 1999 e 2001. A norma dell'articolo 99, secondo comma, lettera d, della Mediawet, la programmazione di bilancio deve in ogni caso rendere conto di come il consiglio di amministrazione intende spendere i fondi. Sulla base di questa proposta, il ministro può allora mettere i fondi del FOR a disposizione del PO, che può disporne per le finalità stabilite dal ministro al momento della messa a disposizione (18). Sebbene sia un fondo destinato ad iniziative del PO, il FOR non è una riserva all'attivo del medesimo.
(41)
Le risorse del FOR disponibili permettono al PO di promuovere la qualità, di migliorare la programmazione e di investire nelle emittenti pubbliche in generale. Più specificamente, l'obiettivo del FOR consiste nel:
-
compensare l'eventuale calo dei ricavi realizzati da STER per la pubblicità;
-
ottimizzare la varietà e la qualità dei programmi nei casi in cui siano previsti costi iniziali addizionali;
-
finanziare investimenti a sostegno dell'emittenza pubblica nazionale nel suo insieme.
(42)
Fino al 2005, i contributi del FOR alle emittenti pubbliche ammontavano a 191,2 milioni di euro, di cui 157,4 milioni di euro trasferiti alle singole emittenti pubbliche e 33,8 milioni di euro al PO.
2.3.3.3. Contributi del fondo Coproductiefonds Binnelandse Omroep (CoBo)
(43)
Il Coproductiefonds Binnenlandse Omroep (il fondo per la coproduzione a favore dell'emittenza nazionale, in appresso CoBo) è stato creato per finanziare coproduzioni tra emittenti pubbliche nazionali ed altri produttori di programmi. Il fondo è alimentato dai ricavi sui diritti d'autore pagati dagli operatori cavo belgi e tedeschi per la distribuzione dei tre canali olandesi in Belgio e in Germania. Il fondo, istituito dalle emittenti pubbliche, è gestito da una fondazione e il suo consiglio di amministrazione è composto da dirigenti delle emittenti pubbliche.
(44)
Nel 1994, le autorità dei Paesi Bassi hanno deciso di finanziare due sottofondi gestiti dal CoBo, ossia il Filmfonds, che finanzia coproduzioni di film e documentari, e il Telefilmproject, volto ad incoraggiare la produzione di film di qualità per la televisione.
(45)
Nel periodo 1994-2005, le singole emittenti pubbliche hanno ricevuto 31,7 milioni di euro in finanziamenti pubblici dal CoBo (il PO non ha ricevuto alcun pagamento a questo titolo).
2.4. Riserve detenute dalle emittenti pubbliche
(46)
Ciascuna emittente pubblica dispone di determinate riserve, solitamente una riserva di programmazione e una riserva di associazione o di fondazione, a seconda che l'emittente pubblica abbia, per l'appunto, lo statuto di associazione o di fondazione.
2.4.1. Riserve di programmazione
(47)
Le emittenti pubbliche possono aumentare le proprie riserve se le entrate totali superano i costi totali. Queste riserve di programmazione possono essere utilizzate per coprire i costi della programmazione negli esercizi successivi.
(48)
Secondo le autorità dei Paesi Bassi, il valore dei programmi prodotti ma non ancora trasmessi viene contabilizzato nelle riserve di programmazione (19). In tal modo, esse rispecchiano il valore dei programmi già prodotti. Nel 2005, le riserve di programmazione delle singole emittenti ammontavano complessivamente a 78,6 milioni di euro.
(49)
Nel 2005, il PO ha inoltre deciso che una parte delle riserve di programmazione venisse trasferita al PO medesimo; le emittenti erano autorizzate a mantenere riserve a concorrenza del 5-10 % del proprio bilancio annuo. Le emittenti pubbliche hanno trasferito al PO 42,457 milioni di euro.
2.4.2. Riserve di associazione
(50)
Le emittenti associative del servizio radiotelevisivo pubblico sono sorte come soggetti di diritto privato. Nel corso degli anni, esse hanno costituito riserve di associazione proprie attraverso contributi e donazioni degli affiliati. Le riserve di associazione nascono pertanto grazie a risorse private. Nel 1993, le autorità nazionali hanno deciso di «congelare» queste riserve. Da quel momento, gli utili generati dalle attività associative o da altre attività non di servizio pubblico dovevano essere, in linea di principio (20), utilizzati per le attività di servizio pubblico e non potevano più essere trasferiti alle riserve di associazione. Nel 2005, le riserve di associazione delle emittenti pubbliche dei Paesi Bassi ammontavano ad un totale di circa 131,1 milioni di euro.
2.4.3. Riserve di fondazione: NOS RTV e emittenti minori
(51)
NOS RTV, NPS e altre emittenti minori senza affiliati (Mediawet, articolo 39f) detengono riserve di fondazione. Nel 2005, esse ammontavano complessivamente a 42,2 milioni di euro (21).
2.5. La pubblicità sui canali pubblici
(52)
Come illustrato al punto 17, STER è incaricato della vendita di spazi pubblicitari sui canali pubblici.
(53)
Le altre grandi società che commercializzano la pubblicità televisiva sul mercato nazionale sono IP e SBS. IP vende pubblicità per conto delle emittenti commerciali RTL4, RTL5 e Yorin, SBS per le sue emittenti commerciali SBS6, Net 5 e Veronica. Oltre a IP e SBS, vi è anche qualche altra emittente commerciale che vende spazi pubblicitari (22). Le tariffe praticate da STER sono calcolate in base alle previsioni delle agenzie pubblicitarie, ai prezzi della concorrenza e all'evoluzione dei prezzi.
(54)
La tabella 1 qui di seguito indica l'evoluzione dello share di ascolto delle emittenti pubbliche per le quali STER gestisce la commercializzazione di spazi pubblicitari. Negli ultimi anni, lo share per il target d'età superiore a 13 anni (13+) è sceso dal 38,8 % nel 1997 al 35,4 % nel 2005. Per la categoria tra i 20 e i 49 anni (20-49), lo share, pari al 27,2 %, risulta ancora più basso.
Tabella 1:
share di ascolti per i target d'età 13+ e 20-49 (fascia oraria 18.00-24.00), 1997-2005
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
13+
38,8
39,9
37,8
39,8
38,8
37,9
36,8
38,9
35,4
20-49
34,6
35,8
31,6
33,3
33,0
32,5
30,1
31,8
27,2
Fonte
:
Lettera alle autorità nazionali del 24.2.2006.
(55)
Dal 1994, il reddito lordo assoluto (basato sui prezzi di listino) e il reddito netto (tenuto conto degli sconti concessi) delle emittenti commerciali sul mercato pubblicitario risultano superiori a quelli delle emittenti pubbliche.
Tabella 2:
reddito lordo generato dalla pubblicità televisiva nel periodo 1994-2005 (in milioni di euro)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
327
298
225
234
257
290
348
343
383
489
581
471
Emittenti commerciali
360
438
532
629
715
887
1 028
1 084
1 310
1 623
2 034
2 327
Totale
687
736
757
863
972
1 177
1 376
1 426
1 693
2 112
2 615
2 798
Fonte
:
Lettera alle autorità nazionali del 24.2.2006.
Tabella 3:
reddito netto generato dalla pubblicità televisiva nel periodo 1994-2005 (in milioni di euro)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
223
202
153
150
176
187
218
197
197
197
197
169
Emittenti commerciali
239
281
324
378
405
448
508
484
520
537
549
599
Totale
462
483
477
528
581
635
726
683
717
733
746
768
Fonte
:
Lettera alle autorità nazionali del 24.2.2006.
(56)
Dalle tabelle 1, 2, e 3 si evince una discrepanza tra il reddito lordo e il reddito generato dalla pubblicità televisiva al netto degli sconti. Secondo le autorità dei Paesi Bassi, non solo le tariffe pubblicate delle emittenti pubbliche risultano più elevate, ma anche gli sconti che queste accordano sono inferiori a quelli praticati dalle emittenti commerciali (23).
2.6. Acquisizione dei diritti calcistici da parte di NOS RTV
(57)
Durante il periodo oggetto d'indagine, NOS RTV ha acquistato i diritti di trasmissione di diversi eventi calcistici importanti (24). Il canale commerciale Canal+ (pay TV) si è aggiudicato i diritti per la trasmissione in diretta delle partite del campionato nazionale di serie A. NOS RTV ha inoltre ceduto in licenza a Canal+ parte dei diritti per la Champions league. L'emittente commerciale SBS ha acquistato i diritti di trasmissione di due coppe di calcio nazionali, nonché i diritti per le partite del campionato di serie A e per le partite di qualificazione della nazionale olandese al campionato europeo del 2004. I diritti di trasmissione di diversi incontri di calcio non nazionali sono detenuti da CLT-UFA, il più grande gruppo del settore audiovisivo europeo (società madre, tra l'altro, di RTL).
2.7. Relazione tra le emittenti e gli operatori cavo
(58)
Secondo l'ordinamento dei Paesi Bassi, ai fini del diritto d'autore, la trasmissione tradizionale via cavo è considerata come una pubblicazione a sé stante. In linea di principio, è richiesta l'autorizzazione di tutti i titolari dei diritti d'autore e il titolare del diritto d'autore può esigere dall'operatore cavo un pagamento per la pubblicazione. Un accordo del 1985 tra VECAI (rappresentante degli operatori cavo) e NOS RTV (rappresentante delle emittenti pubbliche) stabilisce che gli operatori cavo sono esentati dal pagamento dei diritti d'autore alle emittenti pubbliche, titolari dei medesimi, per i programmi trasmessi via cavo (25). L'accordo era stato voluto dal governo dei Paesi Bassi, secondo il quale gli spettatori versavano già un contributo per l'emittenza pubblica. Il pagamento dei diritti d'autore da parte degli operatori cavo era considerato indesiderabile in quanto avrebbe comportato un aumento degli abbonamenti al cavo. Anche le emittenti commerciali hanno deciso di non esigere il pagamento dei diritti d'autore da parte degli operatori cavo, esenzione che esula tuttavia dai termini del succitato accordo con le emittenti pubbliche.
(59)
Si noti che gli operatori cavo sono tenuti per legge a trasmettere tutti i programmi radiofonici e televisivi delle emittenti pubbliche (obbligo di diffusione) e non possono fatturare loro i costi di trasmissione.
2.8. Le misure oggetto della presente decisione
(60)
Come precisato nella decisione di avvio del procedimento d'indagine formale (26), la seguenti misure formano oggetto della presente decisione:
1.
i versamenti di cui agli articoli 106a e 170c della Mediawet a favore delle emittenti, definiti dalla Commissione come contributi ad hoc, segnatamente:
a)
i contributi corrisposti alle emittenti pubbliche a titolo tanto dei fondi di integrazione che della riserva AOR, tramite il FOR. Nel periodo 1994-2005, detti contributi hanno raggiunto un totale di [...] milioni di euro suddivisisi in versamenti dai fondi di integrazione ([...] milioni di euro) e versamenti dall'AOR al FOR e quindi dal FOR alle emittenti pubbliche (191,2 milioni di euro);
b)
i contributi CoBo. Il CoBo consta di due sottofondi specifici, il Filmfonds e il Telefilmproject. Nel periodo 1994-2005, tramite il CoBo sono stati versati 31,7 milioni di euro in contributi statali alle emittenti pubbliche;
2.
l'accesso gratuito al cavo, il cosiddetto obbligo di diffusione, di cui all'articolo 82i della Mediawet;
3.
la fornitura gratuita degli impianti da parte di NOB, di cui agli articoli 89 e 90 della Mediawet.
II. MOTIVI DELL'AVVIO DEL PROCEDIMENTO E ARGOMENTI DELLE PARTI
3. SINTESI DEI MOTIVI CHE HANNO DETTATO L'AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(61)
Al termine dell'esame iniziale, la Commissione ha ritenuto che alcune misure, ad eccezione eventualmente dell'obbligo di diffusione, costituiscano aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE. La Commissione esprimeva peraltro dubbi circa la compatibilità di detti aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE.
(62)
Quanto alla proporzionalità del finanziamento, la Commissione dubitava che la ripartizione dei costi e dei ricavi fosse stata effettuata sulla base di principi di contabilità dei costi chiaramente stabiliti. Non risultava peraltro chiaro se, ai fini del calcolo del fabbisogno di finanziamento pubblico, si fosse tenuto debitamente conto dei proventi delle attività estranee al servizio pubblico, con il conseguente rischio che il finanziamento possa eccedere i costi netti del servizio pubblico.
(63)
Inoltre, secondo la Commissione, il livello dei fondi del FOR e le riserve di programmazione denotavano una sovracompensazione di carattere strutturale. La Commissione osservava che, dell'ammontare totale dei contributi ad hoc, era rimasto inutilizzato un importo di 110 milioni di euro (secondo le cifre del 2001).
(64)
La Commissione aveva peraltro espresso l'intenzione di verificare eventuali distorsioni indebite della concorrenza sui mercati commerciali, sottolineando che questo tipo di distorsioni della concorrenza potrebbero verificarsi nei mercati della pubblicità, dei diritti di proprietà intellettuale per le trasmissioni via cavo e dei diritti di trasmissione di eventi calcistici.
(65)
Infine, NOB non può fatturare i servizi forniti alle emittenti pubbliche, per i quali riceve direttamente un compenso dallo Stato. La Commissione osservava che la fornitura gratuita di attrezzature tecniche poteva costituire un aiuto a favore delle emittenti pubbliche.
4. OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE
(66)
Alla Commissione sono pervenute le seguenti osservazioni in merito alla presente decisione.
(67)
Secondo le emittenti pubbliche dei Paesi Bassi, le misure in questione dovrebbero essere considerate misure di aiuto esistenti giacché esse rientrano nel sistema generale di finanziamento dell'emittenza pubblica. A loro parere, il finanziamento dell'emittenza pubblica andrebbe valutato dalla Commissione unicamente alla luce del protocollo sul sistema di radiodiffusione pubblica negli Stati membri, allegato al trattato CE (in appresso, il «protocollo di Amsterdam»), e non andrebbero applicati né i criteri della sentenza Altmark (27) né gli articoli 87, paragrafo 1, e 86, paragrafo 2, del trattato CE.
(68)
CLT-UFA ha fatto presente che è soltanto dal 2002 che i conti delle emittenti pubbliche vengono verificati e certificati da un contabile indipendente.
(69)
Le emittenti pubbliche hanno osservato che non esiste alcuna sovracompensazione di 110 milioni di euro, contrariamente a quanto dichiarato dalla Commissione. In primo luogo, le emittenti pubbliche e il governo utilizzano sistemi contabili diversi. Il governo utilizza una contabilità basata su operazioni di cassa, mentre le emittenti pubbliche operano sulla base di costi e ricavi contabilizzati al momento della transazione, il che provoca delle discrepanze. Secondo le emittenti pubbliche, le entrate del FOR sono peraltro riservate a specifici obiettivi. Esse hanno inoltre osservato che il finanziamento eccessivo non può provocare distorsioni in altri mercati, giacché detto finanziamento può unicamente essere utilizzato per attività di servizio pubblico.
(70)
ACT ha affermato che STER si comporta in maniera anticoncorrenziale praticando sottoquotazioni dei prezzi sul mercato pubblicitario. ACT sostiene che i prezzi praticati da STER dovrebbero essere più elevati di quelli degli operatori commerciali dal momento che il tempo annuo totale di trasmissione dedicato alla pubblicità dalle emittenti pubbliche è più ridotto di quello delle emittenti commerciali.
(71)
SBS Broadcasting ha confermato che, nei Paesi Bassi, i prezzi del mercato della pubblicità televisiva sono fissati in base al GRP (Gross Rating Point), categoria 20-49. Ciononostante, dato che, al di fuori di questo target di telespettatori, le emittenti pubbliche attraggono più telespettatori delle emittenti commerciali, gli inserzionisti sarebbero disposti a pagare una maggiorazione di prezzo per la categoria GRP 20-49. Pertanto, il confronto tra GRP 20-49 non rispecchierebbe la realtà economica del prodotto. Inoltre, SBS ha osservato che per la categoria GRP 13+, le emittenti pubbliche fissano prezzi inferiori alle emittenti commerciali. A sostegno delle sue dichiarazioni, SBS ha fornito una panoramica dei prezzi lordi medi della categoria GRP 13+ delle diverse emittenti durante il prime time nel periodo 1995-2004 e, per mese, nel 2003 e nel 2004, da cui risulta che i prezzi delle emittenti pubbliche sono inferiori a quelli della maggior parte degli operatori commerciali.
(72)
Secondo CLT-UFA, NOS RTV ha pagato un prezzo eccessivo per i diritti calcistici, di gran lunga superiore a quello di mercato. Per mostrare come calcola i prezzi dei diritti calcistici, CLT-UFA ha presentato dei modelli di calcolo (28) sulla base dei quali l'offerta di NOS RTV per i diritti per le partite della Champions league del 2002 risultava significativamente superiore alla sua propria offerta. Secondo ACT e CLT-UFA, la Commissione non dovrebbe inoltre concludere che non vi siano elementi sufficienti a riprova dell'eccessivo pagamento dei diritti calcistici solo perché, in un unico caso, un operatore commerciale ha fatto probabilmente un'offerta superiore.
(73)
VECAI, l'associazione degli operatori di cavo, ha sollevato due questioni. In primo luogo, essa ritiene che gli operatori cavo soggetti all'obbligo di diffusione dovrebbero poter esigere un pagamento dalle emittenti interessate. In forza dell'obbligo di diffusione, le emittenti pubbliche non corrispondono alcun canone per la trasmissione del segnale sulle reti via cavo.
(74)
In secondo luogo, VECAI sostiene che gli operatori cavo sono, loro sì, tenuti a pagare un canone agli organismi di gestione dei diritti per conto di NOS RTV; considerato da NOS RTV e dal governo nazionale un canone di gestione, detto canone sarebbe invece per VECAI un canone per i diritti di proprietà intellettuale dissimulato.
5. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ DEI PAESI BASSI (29)
(75)
Le autorità dei Paesi Bassi considerano errato l'assunto della Commissione secondo cui le misure in questione non rientrerebbero nel regolare finanziamento annuo delle emittenti pubbliche tramite contributi statali. Il finanziamento oggetto dell'indagine rientra nel normale meccanismo di finanziamento e ha seguito l'intero iter di bilancio culminato con il versamento di contributi alle emittenti pubbliche. Secondo le autorità nazionali, il FOR, i fondi di integrazione, il CoBo e i versamenti a NOB sono parte del normale meccanismo di finanziamento annuo.
(76)
Le autorità nazionali fanno infine presente alla Commissione che la valutazione dovrebbe tener conto del contesto specifico in cui operano le emittenti pubbliche. Le autorità chiedono alla Commissione di tener conto dell'applicazione del protocollo di Amsterdam. Le misure oggetto del presente procedimento dovrebbero eventualmente essere considerate aiuti di Stato compatibili ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE, nel contesto dei principi enunciati nel protocollo di Amsterdam.
(77)
L'importo provvisoriamente indicato dalla Commissione come eventuale sovracompensazione è errato. Detto importo è stato dedotto dalle risorse dei fondi erroneamente definite riserve. Poiché l'uso di tali fondi è prestabilito ed è soggetto a controllo, non si può parlare di sovracompensazioni. Le autorità sostengono inoltre che, ove considerate aiuti di Stato, le misure in questione dovrebbero considerarsi misure di aiuto esistenti ai sensi dell'articolo 88, paragrafo 1, del trattato CE.
(78)
Le autorità dei Paesi Bassi sottolineano inoltre che i conti delle singole emittenti associative sono sempre stati certificati da un contabile indipendente.
(79)
Secondo le autorità nazionali, la trasmissione di eventi sportivi più o meno popolari rientra nel mandato principale delle emittenti pubbliche. Esse ritengono che, nel determinare l'offerta per i diritti di trasmissione, le emittenti pubbliche non hanno offerto più di quanto fosse necessario per assicurarsi l'acquisizione di diritti importanti per la funzione di servizio pubblico da loro svolta e per la loro programmazione generale.
(80)
Le autorità ribadiscono che la funzione di servizio pubblico svolta da NOB fa parte del sistema dell'emittenza pubblica. Il fatto che NOB non fatturi i servizi prestati alle emittenti pubbliche non implica una misura di aiuto a favore di queste ultime.
(81)
Dal momento che neanche gli operatori commerciali esigono il pagamento dei diritti di proprietà intellettuale dagli operatori cavo, secondo le autorità nazionali è lecito affermare che, nel contesto di questo specifico mercato, NOS RTV agisce come un normale operatore.
III. VALUTAZIONE DELLE MISURE ALLA LUCE DELLA NORMATIVA SUGLI AIUTI DI STATO
6. ESISTENZA DI AIUTI DI STATO AI SENSI DELL'ARTICOLO 87, PARAGRAFO 1, DEL TRATTATO CE
(82)
L'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE condiziona l'esistenza degli aiuti di Stato ai seguenti requisiti. In primo luogo, deve trattarsi di aiuti concessi dagli Stati ovvero mediante risorse statali. In secondo luogo, la misura deve favorire il beneficiario. In terzo luogo, gli aiuti falsano o minacciano di falsare la concorrenza. In quarto luogo, gli aiuti incidono sugli scambi tra Stati membri.
6.1. Presenza di risorse statali
6.1.1
Contributi ad hoc
(83)
I versamenti di cui agli articoli 106a e 107c della Mediawet, definiti contributi ad hoc dalla Commissione, possono essere suddivisi in contributi provenienti dai fondi di integrazione, contributi provenienti dal FOR e contributi provenienti dal CoBo.
(84)
I fondi in questo ambito provengono dalla riserva AOR, composta di risorse statali gestite dal Commissariaat voor de Media e intesa a compensare alcune spese delle emittenti pubbliche che si rivelano particolarmente elevate. Le risorse statali che compongono i fondi di integrazione dell'AOR vengono in un secondo momento trasferite a NOS RTV.
(85)
I contributi FOR sono considerati risorse statali. Benché amministrato e gestito dal PO, il FOR è alimentato dall'AOR che fa parte del bilancio statale in favore dei media.
(86)
Fatto più importante, come descritto al punto 2.3.3.1, il PO distribuisce i fondi sulla base di accordi preliminari relativi all'impiego dei fondi FOR. Benché spetti al PO proporre in che modo utilizzare i fondi, è il ministro dell'Istruzione che approva la proposta e determina le finalità di impiego. La decisione sulla distribuzione dei fondi può essere presa dal PO solo dopo che il ministro ne ha determinato i criteri. Il PO deve tener conto delle disposizioni stabilite dal ministro. Si può pertanto ritenere che vi sia trasferimento di risorse statali qualora il FOR effettua i pagamenti alle singole emittenti. Si tratta di un trasferimento di risorse statali che va imputato allo Stato (30).
(87)
Nel corso del periodo in esame, le emittenti pubbliche hanno ricevuto 191,2 milioni di euro dal FOR e [...] milioni di euro dai fondi di integrazione.
(88)
I contributi nell'ambito del fondo CoBo sono considerati risorse statali. Come illustrato al punto 2.3.3.3, il fondo è alimentato da stanziamenti diretti del bilancio statale in favore dei media e dai diritti di proprietà intellettuale corrisposti dagli operatori cavo belgi e tedeschi per la diffusione, in Belgio e in Germania, dei tre canali olandesi. Secondo la Commissione, sono da considerasi risorse statali non solo gli stanziamenti diretti del bilancio statale in favore dei media, ma anche i pagamenti dei diritti di autore. Questi ultimi avrebbero dovuto infatti essere utilizzati per finanziare i costi del servizio pubblico delle emittenti. La loro assegnazione al CoBo ha provocato un aumento equivalente del fabbisogno di finanziamento pubblico. I versamenti per i diritti d'autore equivalgono pertanto a risorse non percepite dallo Stato.
(89)
Inoltre, benché il CoBo sia detenuto e gestito da una fondazione nel cui consiglio di amministrazione seggono le emittenti pubbliche, i contributi provenienti dal CoBo possono andare unicamente a favore delle emittenti pubbliche alle condizioni stabilite delle autorità.
(90)
Nel periodo in esame, le emittenti pubbliche hanno percepito dal CoBo un importo pari a 31,7 milioni di euro. Tale importo rappresenta un trasferimento di risorse statali a favore delle singole emittenti.
6.1.2. Accesso gratuito al cavo
(91)
L'obbligo di diffusione che incombe agli operatori cavo implica l'assenza totale di trasferimenti statali e i ricavi non riscossi dagli operatori cavo non possono essere considerati trasferimenti statali (31). La Commissione non dispone di elementi che attestino il contrario. Trova pertanto conferma l'assunto secondo cui la misura non costituisce aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
6.1.3. Accesso gratuito agli impianti di NOB
(92)
L'impresa pubblica NOB riceve contributi statali per i servizi che è tenuta a prestare alle emittenti pubbliche. Tali pagamenti comportano il trasferimento diretto di risorse statali e vanno, in ultima istanza, a beneficio delle emittenti pubbliche che si avvalgono di detti servizi gratuitamente (32). Le stesse autorità nazionali hanno dichiarato che NOB funge semplicemente da «veicolo» per il finanziamento statale delle emittenti pubbliche cui NOB presta i propri servizi.
6.2. Vantaggio economico
(93)
Il finanziamento ad hoc (contributi al FOR e tramite i fondi di integrazione), i trasferimenti al CoBo e l'accesso gratuito agli impianti conferiscono un vantaggio economico alle emittenti pubbliche dei Paesi Bassi, alleviandole di costi di gestione altrimenti a loro carico.
6.2.1. Applicabilità della sentenza Altmark
(94)
Il governo e le emittenti pubbliche dei Paesi Bassi sostengono che le misure in esame compensano le seconde dei costi netti sostenuti nello svolgimento della funzione di servizio pubblico generale ad esse conferita. Dette misure non comporterebbero pertanto alcun vantaggio alle emittenti pubbliche e quindi non costituirebbero aiuti alla luce della sentenza Altmark (33).
(95)
Misure statali volte a compensare i costi netti addizionali a fronte di un servizio di interesse economico generale di questo tipo non sono considerate aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, se la compensazione è tale da non favorire alcuna impresa. Nella sentenza Altmark, la Corte di giustizia ha indicato le condizioni che devono essere riunite per evitare che la compensazione costituisca un aiuto di Stato. Più precisamente occorre:
-
in primo luogo, che l'impresa beneficiaria sia stata effettivamente incaricata di adempiere agli obblighi di servizio pubblico e che detti obblighi siano stati definiti in modo chiaro;
-
in secondo luogo, che i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione siano stati previamente definiti in modo obiettivo e trasparente;
-
in terzo luogo, che la compensazione non ecceda quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall'adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi guadagni nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento;
-
in quarto luogo, nei casi in cui l'impresa alla quale incaricare l'adempimento di obblighi di servizio pubblico non venga scelta tramite procedura di appalto pubblico, che il livello della necessaria compensazione sia stato determinato sulla base di un'analisi dei costi che un'impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata dei mezzi di produzione al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, avrebbe dovuto supportare per adempiere tali obblighi, tenendo conto dei relativi guadagni nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento.
(96)
La Commissione ritiene che, nel caso di specie, le ultime tre condizioni di cui al punto 93 non siano soddisfatte. In primo luogo, il trasferimento di risorse dal FOR, dai fondi di integrazione e il contributo finanziario dal CoBo alle emittenti pubbliche non sono basati su parametri previamente definiti in modo obiettivo e trasparente.
(97)
Inoltre, tanto nel caso delle misure di finanziamento ad hoc che dei contributi CoBo, non si è tenuto conto dei guadagni delle emittenti pubbliche e non sono state previste le garanzie necessarie per escludere un'eventuale sovracompensazione. Al contrario, come illustrato più dettagliatamente in appresso, il finanziamento ad hoc ha comportato in realtà una sovracompensazione notevole.
(98)
Infine, la selezione delle emittenti pubbliche nazionali in qualità di fornitori di un servizio di interesse economico generale non è avvenuta in base ad una procedura di appalto pubblico né è stata effettuata un'analisi atta a garantire che il livello della compensazione sia determinato secondo un'analisi dei costi che un'impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di produzione al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, avrebbe dovuto sostenere per adempiere tali obblighi. Altrettanto dicasi per il finanziamento degli impianti messi a disposizione delle emittenti pubbliche da NOB.
(99)
La Commissione ritiene pertanto che, nel caso di specie, non siano riunite tutte le condizioni stabilite nella sentenza Altmark.
6.3. Distorsione di concorrenza
(100)
Il vantaggio conferito dal finanziamento ad hoc, i trasferimenti al CoBo e l'accesso gratuito agli impianti a favore delle emittenti pubbliche dei Paesi Bassi non sono offerti a nessun'altra impresa in situazione analoga. Dato che la concorrenza è falsata ogni qualvolta gli aiuti di Stato rafforzano la posizione concorrenziale delle imprese beneficiarie rispetto ai concorrenti, il vantaggio in questione può alterare la concorrenza tra le emittenti pubbliche ed altre imprese (34).
6.4. Incidenza sugli scambi tra gli Stati membri
(101)
Allorché un aiuto finanziario concesso da uno Stato rafforza la posizione di un'impresa nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi intracomunitari, questi sono da considerarsi influenzati dall'aiuto (35) anche se l'impresa beneficiaria di per sé non esporta la sua produzione. (36) Analogamente, se uno Stato membro concede aiuti ad imprese del settore dei servizi o della distribuzione, non è necessario che le imprese beneficiarie svolgano le proprie attività al di fuori dello Stato membro perché l'aiuto incida sugli scambi comunitari (37).
(102)
In linea con la succitata giurisprudenza, la comunicazione della Commissione relativa all'applicazione delle norme sugli aiuti di Stato al servizio pubblico di radiodiffusione (38) (in appresso «comunicazione sulla radiodiffusione») spiega che:
«si può di norma ritenere che il finanziamento statale delle emittenti di servizio pubblico incida sugli scambi tra gli Stati membri. Ciò è particolarmente evidente nel caso dell'acquisto e della vendita dei diritti sui programmi, che spesso si svolge a livello internazionale. Anche la pubblicità, per le emittenti pubbliche autorizzate a vendere spazi pubblicitari, ha un'incidenza transfrontaliera, specialmente per le aree linguistiche omogenee che travalicano i confini nazionali. Inoltre, la struttura proprietaria delle emittenti commerciali può estendersi al di là di un singolo Stato membro (39)».
(103)
Nel caso di specie, le emittenti pubbliche dei Paesi Bassi operano anche sul mercato internazionale: in qualità di membri della European Broadcasting Union, esse possono scambiare programmi televisivi e partecipano al sistema Eurovisione. Inoltre, i loro programmi sono diffusi in Belgio e in Germania. Le emittenti pubbliche sono peraltro concorrenti dirette di emittenti commerciali attive sul mercato radiotelevisivo internazionale e dotate di una struttura societaria internazionale.
(104)
La Commissione conclude pertanto che il finanziamento ad hoc, i fondi trasferiti al CoBo e l'accesso gratuito agli impianti di NOS hanno una natura tale da incidere sugli scambi intracomunitari ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
6.5. Conclusione
(105)
Dal momento che risultano riunite tutte le condizioni di cui all'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, mentre non lo sono interamente quelle di cui alla sentenza Altmark della Corte di giustizia, la Commissione conclude che il finanziamento ad hoc (contributi del FOR e dei fondi di integrazione), i fondi concessi tramite il CoBo, la fornitura gratuita di servizi e l'accesso gratuito agli impianti di cui beneficiano le emittenti pubbliche dei Paesi Bassi costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE. Diversamente, il vantaggio derivante dall'accesso gratuito alla rete via cavo non comporta un trasferimento di risorse statali e quindi non costituisce aiuto di Stato.
7. CLASSIFICAZIONE DELLE MISURE COME «NUOVI AIUTI»
(106)
Ai sensi dell'articolo 1, lettera b), del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell'articolo 93 del trattato CE (40), per «aiuti esistenti» si intende (inter alia):
«i)
(…) tutte le misure di aiuto esistenti in uno Stato membro prima dell'entrata in vigore del trattato, ossia tutti i regimi di aiuti e gli aiuti individuali ai quali è stata data esecuzione prima dell'entrata in vigore del trattato e che sono ancora applicabili dopo tale entrata in vigore».
(107)
Come già indicato, si può operare una distinzione tra i contributi annui che non sono oggetto della presente decisione e i contributi ad hoc.
7.1. Contributi annui
(108)
I contributi annui sono corrisposti ai sensi dell'articolo 110 della Mediawet il quale stabilisce che gli enti ai quali è stato attribuito del tempo di trasmissione (…) hanno diritto a finanziamenti dal bilancio dello Stato. La Mediawet definisce ugualmente il livello e la disponibilità dei finanziamenti. Questo sistema di finanziamento esisteva prima dell'entrata in vigore del trattato ed è considerato una misura di aiuto esistente, come riconosciuto dalla Commissione nel caso E-5/2005 (41).
7.2. Contributi ad hoc
(109)
I contributi ad hoc sono caratterizzati da una serie di elementi che li differenziano dai contributi annui regolari e ostano a ché essi possano considerarsi aiuti esistenti:
-
la base giuridica dei contributi è successiva all'entrata in vigore del trattato. La possibilità di compensare, tramite i fondi di integrazione, le spese sostenute dalle emittenti pubbliche in caso di un aumento eccessivo del prezzo dei diritti sui programmi è stata introdotta solo nel 1996. Prima del 1996 tale possibilità non era contemplata. Analogamente, l'emendamento alla Mediawet che consente di corrispondere contributi ad hoc alle emittenti pubbliche tramite il FOR, è stato adottato nel 1998. Quanto al CoBo, lo Stato ha deciso solo nel 1994 di versare contributi pubblici al fondo;
-
i contributi stessi hanno preso inizio solo nel 1994. Più precisamente, i contributi CoBo sono stati effettuati a partire dal 1994, quelli del fondo di integrazione a partire dal 1996 e quelli FOR dal 1999;
-
contrariamente ai regolari finanziamenti annui, i contributi ad hoc non possono considerarsi finanziamenti cui le emittenti pubbliche hanno diritto. Essi non sono pertanto automatici (42). Detti contributi vengono corrisposti su richiesta della singola emittente pubblica e sono concessi in base ad una decisione specifica e individuale del ministro dell'Istruzione ai sensi dell'articolo 106a della Mediawet. Ad esempio, nel caso del FOR, tenendo conto del livello del medesimo, il ministro decide se vi si devono trasferire risorse dall'AOR. Successivamente è il PO che distribuisce i fondi basandosi sulle regole stabilite nei protocolli;
-
le condizioni per il trasferimento dei fondi sono state definite nei cosiddetti «protocolli di trasferimento» definiti nel 1999 e nel 2002. Per quanto riguarda il CoBo, lo Stato ha definito solo nel 1994 le condizioni per i contributi a e dal fondo;
-
infine, il finanziamento è concesso a fini specifici, come indicato al punto 2.3.3. Esso è inteso, ad esempio, a stimolare le emittenti a produrre programmi migliori, ad assorbire fluttuazioni delle entrate pubblicitarie, a compensare l'aumento del prezzo dei diritti sportivi e a promuovere coproduzioni con emittenti belghe e tedesche.
7.3. Accesso gratuito agli impianti
(110)
Dall'entrata in vigore della Mediawet nel 1987, NOB mette gli impianti gratuitamente a disposizione delle emittenti pubbliche. Da tale data, NOB fornisce accesso alle emittenti pubbliche agli impianti che venivano inizialmente messi a disposizione da NOS. NOB è incaricato di un servizio di interesse economico generale: esso mette gli impianti gratuitamente a disposizione delle singole emittenti pubbliche e riceve versamenti diretti dallo Stato. Pertanto, anche tale misura può essere considerata come nuovi aiuti.
7.4. Conclusione sulla classificazione di nuovi aiuti
(111)
Il finanziamento ad hoc (contributi dal FOR alle singole emittenti pubbliche e contributi dai fondi di integrazione), i trasferimenti dal CoBo e l'accesso gratuito agli impianti sono tutti da considerarsi nuovi aiuti e non aiuti esistenti.
8. COMPATIBILITÀ DEGLI AIUTI AI SENSI DELL'ARTICOLO 86, PARAGRAFO 2, DEL TRATTATO CE
(112)
Tenuto conto delle specificità delle misure, l'unica base alla luce della quale valutarne la compatibilità sarebbe l'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE che afferma: «Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale (…) sono sottoposte alle norme del presente trattato, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi della Comunità.»
(113)
Secondo una giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia, l'articolo 86, paragrafo 2, può costituire una deroga al divieto di aiuti di Stato per quanto concerne le imprese cui sia stato affidato un servizio di interesse economico generale (43). Nella sentenza Altmark, la Corte ha implicitamente confermato che gli aiuti di Stato volti a compensare i costi sostenuti da un'impresa per la fornitura di un servizio d'interesse economico generale possono considerarsi compatibili con il mercato comune purché soddisfino le condizioni di cui all'articolo 86, paragrafo 2, del Trattato CE.
(114)
Conformemente alla giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia (44), l'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE costituisce una deroga che va interpretata in modo restrittivo. La Corte ha chiaramente indicato che, affinché una misura possa beneficiare di tale deroga, è necessario che siano riunite tutte le condizioni seguenti:
-
il servizio interessato deve essere un servizio di interesse economico generale ed essere chiaramente definito in quanto tale dallo Stato membro;
-
l'impresa interessata deve essere esplicitamente incaricata dallo Stato membro della prestazione del servizio di cui trattasi;
-
l'applicazione delle regole di concorrenza del trattato deve essere d'ostacolo all'adempimento della specifica funzione affidata all'impresa e la deroga alle regole stesse non deve compromettere lo sviluppo degli scambi in misura contraria agli interessi della Comunità.
(115)
La comunicazione sulla radiodiffusione definisce i principi e le modalità di cui la Commissione intende avvalersi al fine di garantire il rispetto delle condizioni di cui sopra. Nel caso di specie, occorre pertanto verificare:
-
che le attività radiotelevisive delle emittenti pubbliche dei Paesi Bassi siano chiaramente e precisamente definite dalle autorità nazionali quali servizio d'interesse economico generale (definizione);
-
che le emittenti pubbliche dei Paesi Bassi siano state ufficialmente incaricate dalle autorità nazionali a prestare il suddetto servizio (incarico);
-
che il finanziamento statale non ecceda il costo netto di detto servizio pubblico, tenuto conto di altri proventi diretti o indiretti derivanti dal servizio pubblico (proporzionalità).
8.1. Definizione
(116)
In questo ambito, occorre precisare che il finanziamento ad hoc e l'accesso gratuito agli impianti erano intesi a sostegno di attività rientranti nella funzione di servizio pubblico in generale. È pertanto necessario procedere alla valutazione del livello complessivo di finanziamento delle emittenti pubbliche, sebbene la presente decisione non si prefigga di valutare il meccanismo e le condizioni per la concessione del finanziamento statale, al di fuori delle specifiche misure di cui sopra. Né tanto meno la presente decisione ha ad oggetto l'organizzazione del sistema dell'emittenza pubblica nel suo insieme.
(117)
Come sancito al paragrafo 33 della comunicazione sulla radiodiffusione, è competenza degli Stati membri definire la funzione di servizio pubblico. In considerazione della natura specifica del settore della radiodiffusione, la Commissione ritiene che «una definizione “ampia”, che affidi ad una determinata emittente il compito di offrire una programmazione equilibrata e varia nel rispetto di tale funzione, mantenendo un certo livello di ascolto, può essere considerata, alla luce delle disposizioni interpretative del Protocollo, come legittima ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 2. Una simile definizione appare coerente con l'obiettivo di soddisfare le esigenze democratiche, sociali e culturali della società e di garantire il pluralismo, inclusa la diversità culturale e linguistica.»
(118)
Per quanto ampia, la definizione deve essere tuttavia sufficientemente chiara e accurata da non lasciare dubbi sull'intenzione dello Stato membro di includere o meno una determinata attività prestata dall'operatore incaricato nella funzione di servizio pubblico. Come indicato al paragrafo 36 della comunicazione sulla radiodiffusione, il ruolo della Commissione si limita all'accertamento di errori manifesti nella definizione di servizio pubblico.
(119)
Il mandato principale delle emittenti pubbliche dei Paesi Bassi consiste nel garantire un'offerta pluralistica e qualitativamente elevata di programmi a grande diffusione sui canali pubblici, nell'interesse generale, come stabilito all'articolo 13c della Mediawet. La legge stabilisce altresì specifici requisiti di programmazione per quanto concerne le categorie di contenuto da coprire e il tempo di trasmissione per ciascuna categoria.
(120)
CLT-UFA ha dichiarato che le emittenti pubbliche dei Paesi Bassi trasmettono troppo sport, in generale, e troppo calcio, in particolare. I reclamanti hanno precisato che NOS RTV trasmette la maggior parte di tutti gli eventi sportivi nei Paesi Bassi. Come già indicato, il finanziamento ad hoc era destinato a finanziare attività attinenti alla funzione di servizio pubblico generale e quindi anche all'acquisto di diritti sportivi.
(121)
La Commissione ritiene tuttavia che la trasmissione di programmi sportivi, nel limite del 10 % circa del tempo totale di diffusione, non costituisca errore manifesto. Lo sport può rientrare nella funzione di servizio pubblico delle emittenti e una percentuale del 10 % del tempo di trasmissione riservata allo sport non è incompatibile con l'incarico di offrire un'offerta di programmi equilibrata e diversificata.
(122)
La Commissione ritiene che la definizione del mandato principale di cui all'articolo 13c, primo comma, della Mediawet sia piuttosto ampia, sebbene si possa ritenere che soddisfi, conformemente alla formulazione del protocollo di Amsterdam, le «esigenze democratiche, sociali e culturali» della società olandese. Pertanto, la definizione del mandato principale contenuta nella normativa è sufficientemente chiara e precisa e non contiene errori manifesti.
8.2. Incarico
(123)
Il paragrafo 40 della comunicazione sulla radiodiffusione stabilisce che, per beneficiare della deroga di cui all'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE, la funzione di servizio pubblico deve essere stata affidata alle emittenti pubbliche dei Paesi Bassi mediante un atto ufficiale. La Commissione constata che la Mediawet affida a NOS il compito attinente all'emittenza pubblica di cui all'articolo 13c e alla relativa normativa di attuazione. L'articolo 31 della Mediawet riconosce alle emittenti pubbliche il diritto di trasmettere programmi sulle reti pubbliche; la Commissione ritiene pertanto che la diffusione dei programmi sia riconosciuta, in modo sufficientemente chiaro, quale mandato principale delle emittenti pubbliche.
8.3. Proporzionalità
(124)
Il titolo 6.3 della comunicazione sulla radiodiffusione indica il duplice scopo della valutazione della proporzionalità che la Commissione deve effettuare (45).
(125)
Da un lato, la Commissione calcola i costi netti del servizio pubblico concesso alle emittenti pubbliche dei Paesi Bassi e verifica che tali costi non siano stati compensati eccessivamente. Gli aiuti di Stato intesi a compensare un'impresa non devono eccedere i costi netti della funzione di servizio pubblico. Il calcolo dei costi netti deve altresì tener conto di tutti gli altri ricavi, diretti o indiretti, derivanti dall'esercizio di tale funzione. A tal fine, nel valutare la proporzionalità degli aiuti, si tiene conto dell'utile netto derivante dalle attività connesse al servizio pubblico.
(126)
D'altro canto, la Commissione deve analizzare tutti i dati di cui dispone comprovanti che le emittenti pubbliche hanno falsato la concorrenza sui mercati commerciali più di quanto sia necessario per l'adempimento della loro funzione di servizio pubblico. A titolo di esempio, nella misura in cui gli aiuti di Stato compensino una riduzione del reddito, un'emittente pubblica può tendere a praticare prezzi bassi sul mercato della pubblicità e delle attività estranee al servizio pubblico per ridurre le entrate dei concorrenti. Una tale pratica richiederebbe finanziamenti statali addizionali per compensare il mancato guadagno derivante dalle attività commerciali e quindi denoterebbe la presenza di una sovracompensazione degli obblighi di servizio pubblico.
8.3.1. Trasparenza e ripartizione dei costi
(127)
La Commissione deve innanzitutto determinare i costi del servizio di interesse economico generale. Dal momento che le emittenti pubbliche dei Paesi Bassi svolgono anche attività estranee al servizio pubblico, conformemente alla direttiva 80/723/CEE della Commissione, del 25 giugno 1980, relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie fra gli Stati Membri e le loro imprese pubbliche (46), modificata dalla direttiva 2000/52/CE della Commissione (47), esse devono tenere una contabilità separata per le diverse attività. Tutti i costi e tutti i ricavi devono essere ripartiti correttamente, sulla base di principi obiettivi di contabilità dei costi, chiaramente definiti. Solo i costi interamente imputabili alle attività di servizio pubblico, sebbene vadano anche a vantaggio delle attività commerciali, non devono essere ripartiti tra le due categorie e possono essere interamente attribuiti al servizio pubblico (48).
(128)
I Paesi Bassi hanno dato attuazione alla direttiva 80/723/CEE tramite un emendamento alla Mededingingswet (la legge sulla concorrenza) (49). Un decreto speciale (50) obbliga inoltre le emittenti pubbliche a tenere una contabilità separata per tutte le attività collaterali e per le attività associative. In base a tali norme, le autorità nazionali hanno fornito informazioni relative ai costi e ai ricavi delle emittenti pubbliche nel periodo 1994-2005.
(129)
Conformemente alla direttiva 80/723/CEE, gli Stati membri devono garantire non solo una contabilità separata per le attività di servizio pubblico e per quelle estranee al servizio pubblico, ma anche che tutti i costi e ricavi siano correttamente imputati sulla base di principi di contabilità dei costi applicati in modo coerente e obiettivamente giustificati e che i principi di contabilità analitica dei costi, secondo i quali vengono tenuti conti separati, siano chiaramente definiti.
(130)
La Commissione osserva tuttavia che il decreto non definisce le modalità con cui le emittenti pubbliche devono ripartire i costi che si dividono tra le attività di servizio pubblico e quelle non di servizio pubblico. Le informazioni fornite dalle autorità nazionali confermano peraltro che le emittenti pubbliche utilizzano metodi differenti a tal fine. Secondo le autorità, la ripartizione dei costi risulta corretta a livello della singola emittente, ma essa può differire da un'emittente all'altra per effetto della scelta effettuata da ciascuna di loro circa il metodo di ripartizione. Ciononostante, la Commissione ritiene che l'assenza di coerenza tra le differenti emittenti indichi che il decreto non stabilisce in maniera sufficientemente precisa come effettuare la ripartizione dei costi.
(131)
Pertanto, sulla base delle informazioni fornite dalle autorità nazionali, non è possibile concludere che i costi vengano ripartiti correttamente secondo metodi contabili approvati. La Commissione ritiene pertanto che, nel verificare se il finanziamento statale sia commisurato ai costi del servizio pubblico, occorra tener conto di tutti gli introiti netti derivanti dalle attività commerciali svolte dalle emittenti pubbliche. Ciò è peraltro in linea con la normativa nazionale che regola l'emittenza pubblica, in forza della quale le emittenti sono tenute ad utilizzare tutti i loro proventi a fini di servizio pubblico, inclusi quelli derivanti da attività commerciali (51).
8.3.2. Proporzionalità del finanziamento pubblico
(132)
Conformemente al paragrafo 57 della comunicazione sulla radiodiffusione, è necessario che l'aiuto di Stato non ecceda i costi netti della funzione di servizio pubblico sostenuti dall'emittente. Pertanto, una volta determinati i costi netti del servizio pubblico, occorre accertare che l'ammontare totale del finanziamento statale non ecceda tale importo.
(133)
In assenza di una ripartizione completa o sensata dei costi, ai fini del calcolo dei costi netti del servizio pubblico occorre tener conto degli introiti netti di tutte le attività che hanno beneficiato direttamente o indirettamente del finanziamento pubblico (52). Soltanto gli introiti delle attività commerciali autonome (stand alone) non vanno presi in considerazione per determinare i costi netti della funzione di servizio pubblico. Si tratta di attività che non hanno beneficiato direttamente o indirettamente (ad esempio, attraverso fattori di produzione meno costosi) di finanziamenti statali o che hanno pagato integralmente il valore di fattori condivisi con l'attività di servizio pubblico o derivanti dalla medesima.
(134)
Il sistema radiotelevisivo pubblico dei Paesi bassi non contempla il concetto di «attività stand alone» e non prevede una ripartizione sensata e completa delle risorse tra le differenti attività delle emittenti. Inoltre, la Mediawet stabilisce che tutti gli introiti netti derivanti dal mandato principale, dai compiti collaterali (53), dalle attività collaterali e dalle attività associative (54) siano utilizzati per l'adempimento della funzione di servizio pubblico (55).
(135)
Di conseguenza, i costi netti delle attività di servizio pubblico sono determinati tenendo conto degli introiti derivanti da tutte le attività svolte dalle emittenti pubbliche. Pertanto:
-
in primo luogo, i costi netti del servizio pubblico sono calcolati deducendo dai costi totali della fornitura del servizio medesimo gli introiti netti derivanti dalla gestione del servizio pubblico (mandato principale e compiti collaterali) (56);
-
in secondo luogo, sono presi in considerazione tutti gli altri introiti commerciali netti (attività collaterali e attività associative);
-
in terzo luogo, vengono aggiunte tutte le forme di finanziamento pubblico. Primo: il finanziamento statale annuo e i contributi Stifo, considerati «aiuti esistenti». Secondo: il finanziamento ad hoc (contributi del FOR e dei fondi di integrazione) nonché i contributi CoBo, considerati «nuovi aiuti».
(136)
La somma di tutti gli elementi su indicati determina se il finanziamento statale totale eccede i costi totali netti del servizio pubblico oppure, in altri termini, se ci sia stata una sovracompensazione della funzione di servizio pubblico.
(137)
Quanto alla fornitura gratuita di servizi e l'accesso gratuito agli impianti di NOB, la misura dovrebbe, in linea di principio, essere presa in considerazione ai fini della valutazione della sovracompensazione. Tuttavia, non è necessario includerla espressamente nei calcoli dato che i benefici derivanti dal servizio tecnico fornito a titolo gratuito possono essere considerati come una compensazione di costi che andrebbero altrimenti finanziati. In altri termini: il pagamento dei costi in questione avrebbe maggiorato, di un importo equivalente, i costi del servizio pubblico conferito alle emittenti pubbliche. L'inclusione di tali costi non altererebbe quindi il risultato netto finale (57).
8.4. Decisione di avvio del procedimento e periodo esaminato
(138)
Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione stimava in via preliminare la sovracompensazione a 110 milioni di euro. Il calcolo si basava su cifre incomplete relative all'importo effettivo dei trasferimenti alle riserve e del livello delle medesime di cui l'emittenza pubblica disponeva complessivamente nel periodo 1992-2002. All'epoca, le autorità non avevano fornito dati completi circa le singole emittenti.
(139)
Successivamente all'avvio del procedimento, la Commissione ha ricevuto i dati relativi ai costi e ai ricavi delle singole emittenti che risultano più dettagliati delle cifre globali fornite al momento dell'avvio del procedimento. Inoltre, le nuove informazioni contengono dati effettivi fino al 2005 e includono anche una stima per il 2006.
(140)
La presente decisione riguarda i contributi ad hoc versati dal 1994 e copre il periodo fino al 2005. Quanto alla data finale, le autorità dei Paesi Bassi hanno chiesto alla Commissione di tener conto anche delle cifre del 2006. La Commissione non ritiene tuttavia che sia il caso, dato che le cifre del 2006 sono soltanto stime dell'esercizio finanziario in corso.
8.4.1. Valutazione della compensazione delle singole emittenti pubbliche
(141)
Dai dati risulta che 14 delle 19 emittenti pubbliche dei Paesi Bassi hanno ricevuto una compensazione eccessiva nel periodo 1994-2005. Tale sovracompensazione ha generato utili per 32 milioni di euro trasferiti, in generale, alle loro riserve di programmazione.
(142)
Tuttavia, in alcuni casi la sovracompensazione è stata in parte utilizzata per compensare una sottocompensazione del periodo precedente il 1994. All'inizio del 1994, le riserve di programmazione di diverse emittenti risultavano negative (58). Le emittenti potevano registrare riserve di programmazione negative unicamente quando i costi del servizio pubblico superavano le varie fonti di finanziamento del servizio stesso. In altri termini: le riserve di programmazione potevano essere negative solo come risultato di una sottocompensazione dei costi del servizio pubblico.
(143)
D'altro lato, le eventuali perdite a fronte delle attività commerciali dovevano essere finanziate attraverso le riserve di associazione e non potevano riflettersi nelle riserve di programmazione. Secondo le autorità dei Paesi Bassi, le riserve di associazione erano costituite da risorse private.
(144)
Vi sono anche casi in cui la sottocompensazione dei costi del servizio pubblico risulta temporaneamente finanziata dalle riserve di associazione. Nel 1993, le riserve di associazione venivano «congelate» dalle autorità dei Paesi Bassi; a partire da quel momento, non era più possibile alimentare dette riserve con gli introiti derivanti dal servizio pubblico e dalle attività commerciali. Tuttavia, era stata fatta un'eccezione per il rimborso degli importi pagati tramite le riserve di associazione prima del 1994 a copertura dei costi del servizio pubblico non sovvenzionati. Le autorità dei Paesi Bassi sostengono che questa è stata l'unica circostanza in cui a dette riserve sono stati aggiunti fondi dopo il 1994 (59).
(145)
La Commissione ritiene che gli importi negativi registrati nelle riserve di programmazione e le variazioni positive delle riserve di associazione rilevate dopo il 1994 sono unicamente il risultato di una precedente «sottocompensazione» dei costi del servizio pubblico. La compensazione che ne è conseguita è quindi considerata come un costo ammissibile della funzione di servizio pubblico. Gli importi corrispondenti non devono quindi essere presi in considerazione ai fini della determinazione della sovracompensazione.
(146)
Come indicato al punto 8.4.1, la sovracompensazione è confluita, in generale, nelle riserve di programmazione. Nel 2005, il PO ha deciso, per la prima volta, ai sensi dell'articolo 19a, primo comma, lettera h, e dell'articolo 109a della Mediawet, che le riserve delle singole emittenti superiori al 5-10 % del loro bilancio annuo dovevano essere trasferite al PO (60). Questo trasferimento, considerato anch'esso parte integrante delle misure ad hoc, viene preso in considerazione per determinare la proporzionalità della compensazione. Ne risulta pertanto una riduzione della compensazione totale delle singole emittenti pubbliche e un aumento della sovracompensazione del PO.
(147)
Sottraendo, per ogni esercizio dal 2004 al 2005, i costi netti del servizio pubblico dal finanziamento totale ricevuto dallo Stato, secondo il metodo di cui al punto 131, la Commissione è giunta alla conclusione che nessuna delle singole emittenti ha ricevuto finanziamenti pubblici di importo superiore al 10 % del loro bilancio annuo. Essendo i costi dell'emittenza pubblica suscettibili di variazioni annue, lo Stato può decidere, per ragioni di bilancio, di mantenere le fluttuazioni del finanziamento statale ad un livello minimo e consentire di riportare all'esercizio successivo una certa percentuale di sovracompensazione. La Commissione ha riconosciuto questo principio nel caso dell'emittenza pubblica danese (61).
(148)
Nel caso degli aiuti di Stato relativo alla Danimarca, la Commissione ha dichiarato che una simile riserva deve essere destinata a uno scopo preciso, e deve essere inoltre regolarizzata a scadenze precise, essa deve essere in altre parole dedotta dalla compensazione dell'esercizio successivo qualora venga constatata una sovracompensazione. Pertanto, se la sovracompensazione non eccede il 10 % l'importo di bilancio annuo, essa è compatibile con il trattato CE, può essere riportata all'esercizio successivo e può essere dedotta dall'importo della compensazione esigibile per tale periodo.
(149)
Le autorità dei Paesi Bassi hanno deciso che ciascuna emittente pubblica può detenere riserve proprie unicamente per un importo pari al massimo al 5-10 % del suo bilancio annuo (62). Data tale limitazione, nel 2005 il PO ha ordinato il trasferimento di 42,457 milioni di euro di riserve dalle singole emittenti al PO medesimo. Le autorità si sono quindi impegnate a controllare regolarmente le riserve, dal 2006, e ad ordinare il rimborso degli importi superiori al 10 % del bilancio annuo (63). La Commissione ritiene pertanto che siano riunite le condizioni per considerare compatibile un importo di sovracompensazione ove esso risulti inferiore al 10 % del bilancio annuo dell'emittente pubblica (64).
(150)
Non essendo superiore al margine del 10 % del bilancio annuo, la sovracompensazione può pertanto considerarsi giustificata ai fini della prestazione del servizio pubblico e, di conseguenza, l'aiuto è considerato compatibile ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 2, del Trattato CE.
8.4.2. Sovracompensazione del PO
(151)
Anche il PO ha ricevuto una compensazione per la gestione e il coordinamento del sistema radiotelevisivo. Il PO svolge tale ruolo tramite un'organizzazione a sé stante con una contabilità interna separata. Le autorità dei Paesi Bassi hanno dichiarato che, benché NOS RTV e il PO facciano parte di un'unica persona giuridica con conti consolidati, essi non possono, in nessun caso, avere accesso alle reciproche risorse.
(152)
In base alla contabilità distinta del PO e seguendo la metodologia descritta sopra, la Commissione ha concluso che il PO ha ricevuto una sovracompensazione per un totale di 55,908 milioni di euro, escluse le riserve trasferite nel 2005 dalle singole emittenti, trasferimento che ammonta a 42,457 milioni di euro. Se si tiene conto di tale trasferimento, la sovracompensazione totale del PO è pari a 98,365 milioni di euro (55,908+42,457 milioni di euro).
Tabella 4:
Panoramica del finanziamento annuo del PO (1994-2005) in milioni di euro (65)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Totale
Costi nell'ambito del servizio pubblico
53,1
60,5
61,8
64,6
69,3
77,3
89,0
94,7
100,4
91,2
91,9
95,2
948,9
Introiti nell'ambito del servizio pubblico
0
0
0
0,7
3,3
3,5
2,5
2,6
3,4
0,2
0
0
16,2
Costi netti delle attività nell'ambito del servizio pubblico
53,1
60,5
61,8
63,9
66,0
73,8
86,4
92,0
97,0
90,9
91,9
95,2
932,7
Risultato netto delle attività commerciali
5,7
5,9
6,5
7,3
10,7
16,0
13,7
12,0
10,8
13,1
22,3
9,7
133,7
Fabbisogno di finanziamenti pubblici
47,5
54,6
55,3
56,5
55,4
57,8
72,7
80,0
86,2
77,8
69,6
85,5
799,0
Contributi annui
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Contributi annui Stifo
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Totale compensazione annua
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Risultato contributi
ad hoc
esclusi
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
12,8
-4,0
-5,4
-7,6
7,6
8,4
-6,2
20,7
Contributi FOR
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
2,8
33,9
Contributi fondi integrazione
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Contributi CoBo
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Trasferimenti riserve eccedentarie
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
42,5
42,5
Totale contributi
ad hoc
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
45,3
76,3
Voci straordinarie
0
0
0
0
0
0,9
0
0,2
0,2
0
0
0
1,4
Totale sovracompensazione/sottocompensazione
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
13,7
3,1
0,9
-2,1
14,5
14,0
39,1
98,4
(153)
La Commissione ritiene che la sovracompensazione di 98,365 milioni di euro non sia necessaria per il funzionamento del servizio pubblico e che quindi non possa beneficiare della deroga al divieto di aiuti di Stato di cui all'articolo 86, paragrafo 2. La sovracompensazione non è quindi considerata compatibile e deve essere, in linea di principio, restituita dal PO.
(154)
La sovracompensazione risulta tuttavia superiore al totale dei contributi ad hoc versati al PO. Il PO ha ricevuto, a titolo di contributi ad hoc, 33,870 milioni di euro dal bilancio statale a favore dei media, cui si aggiunge il trasferimento ad hoc di 42,457 milioni di euro dalle altre emittenti. Ciò equivale ad un totale di 76,327 milioni di euro di versamenti a fronte di misure ad hoc. Inoltre, i contributi ad hoc hanno anche maturato interessi di cui occorre tener conto nel calcolo dei fondi non ricevuti nell'ambito delle misure di aiuto esistenti. Pertanto, il recupero dovrebbe essere fissato ad un tetto di 76,327 milioni di euro, maggiorato degli interessi, in quanto il resto della sovracompensazione è stato concesso nel quadro di misure di aiuto esistenti e non può formare oggetto di recupero.
8.5. Comportamenti anticoncorrenziali su mercati commerciali
(155)
Come risulta dalla comunicazione sulla radiodiffusione, la Commissione ritiene che i comportamenti anticoncorrenziali da parte delle emittenti pubbliche non possano essere considerati necessari all'adempimento della funzione di servizio pubblico. Nella decisione di avviare il procedimento d'indagine formale, la Commissione fa menzione delle seguenti possibili distorsioni di mercato.
8.5.1. Trasmissione via cavo
(156)
Nel contratto tipo concluso nel 1985 tra le emittenti e gli operatori cavo, è stipulato, su richiesta del governo dei Paesi Bassi, che gli operatori non paghino i diritti di proprietà intellettuale per la trasmissione di programmi televisivi pubblici nazionali. Ci si chiede se, nell'esonerare gli operatori cavo dal pagamento di diritti di proprietà individuale, il PO abbia agito come un operatore in condizioni normali di mercato, avendo esso rinunciato ad introiti commerciali.
(157)
Le autorità nazionali sostengono tuttavia che il fatto che il PO non reclami il pagamento dei diritti di proprietà individuale non è necessariamente in contraddizione con un comportamento di mercato. D'altronde anche le emittenti commerciali non esigono un corrispettivo dagli operatori cavo per la trasmissione dei loro programmi (66).
(158)
Gli accordi commerciali tra le emittenti e gli operatori cavo possono assumere varie forme, soprattutto in considerazione del fatto che la transazione contempla lo scambio di servizi di trasmissione contro la disponibilità di contenuto, a vantaggio di entrambe le parti. Secondo la Commissione, non sussistono pertanto indicazioni chiare che il PO abbia avuto un comportamento contrario al mercato e che la sua rinuncia di introiti commerciali abbia accresciuto il fabbisogno di finanziamenti pubblici.
8.5.2. Mercato pubblicitario
8.5.2.1. Presunte sottoquotazioni dei prezzi per la categoria GRP 20-49
(159)
Al momento dell'avvio del procedimento d'indagine formale, la Commissione non disponeva di elementi sufficienti a riprova che STER praticava effettivamente prezzi sottoquotati. È tuttavia necessario valutare le informazioni fornite dai ricorrenti e dalle autorità nazionali in seguito all'avvio del procedimento.
(160)
Il paragrafo 58 della comunicazione sulla radiodiffusione indica che un'emittente di servizio pubblico potrebbe essere indotta a tenere bassi i prezzi sul mercato degli spazi pubblicitari per ridurre le entrate dei concorrenti. Occorre tuttavia tener presente che, nei Paesi Bassi, le emittenti pubbliche non svolgono direttamente attività pubblicitarie, che sono in realtà svolte da un ente a sé, per l'appunto STER. STER ha il compito di sfruttare il tempo disponibile per la pubblicità in modo da contribuire al massimo al finanziamento centrale delle emittenti pubbliche. STER funge da intermediario con la missione di massimizzare gli utili provenienti dalla commercializzazione degli spazi pubblicitari delle emittenti pubbliche. Come già illustrato al punto 17, STER trasferisce gli introiti pubblicitari direttamente al bilancio dello Stato a favore dei media.
(161)
Un'eventuale sottoquotazione dei prezzi da parte di STER dovrebbe produrre i seguenti risultati, o parte di essi: prezzi di STER più bassi rispetto alla concorrenza, aumento della sua quota di mercato e perdita di introiti da parte di STER.
(162)
In primo luogo, come già illustrato dalla Commissione nella decisione di avviare il procedimento d'indagine formale, un confronto tra i prezzi delle società pubbliche e private che commercializzano spazi pubblicitari costituirebbe un parametro significativo per valutare il rispetto dei criteri di cui al punto 58 della comunicazione sulla radiodiffusione.
(163)
Per detto confronto tra i prezzi, il target 20-49 è il più significativo. Come si evince dalla tabella 5, esistono differenti sottogruppi, molti dei quali orientati ai telespettatori del target 20-49:
Tabella 5:
Percentuale di GRP (gross rating point) acquisita da STER nel 2004
Target
13+
20-34
35-49
50-64
20-49
Consumatori 20-49
Consumatori 20-49 + figli
Uomini 20-34
Donne 20-34
% acquisita
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Fonte
:
lettera delle autorità nazionali del 27.1.2005.
(164)
La tabella 5 indica che STER vende prevalentemente pubblicità rivolta ai telespettatori. Dal 1999, sono diminuite sia la quota di mercato pubblicitario di STER che lo share di ascolti delle emittenti pubbliche per il target 20-49. In questo target, i prezzi lordi fatturati agli inserzionisti sono illustrati nella tabella 6.
Tabella 6:
Prezzi lordi GRP per il target 20-49 (18.00h-24.00h), 1995-2005 in euro
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
1 470
1 496
1 499
1 315
1 485
1 541
1 562
1 624
1 816
1 932
1 890
Emittenti commerciali
1 337
1 314
1 366
1 399
1 438
1 637
1 667
1 675
1 753
2 055
2 087
Fonte
:
lettera delle autorità nazionali del 23.2.2006.
(165)
Dai dati di cui sopra, i prezzi di listino GRP (gross rating point) di STER per il target 20-49 risultano leggermente inferiori a quelli delle emittenti commerciali. Secondo le autorità nazionali, le emittenti e STER praticano notevoli sconti. Quanto alle emittenti commerciali, esse concedono a quanto pare sconti molto più elevati, soprattutto dal 1998. Tali sconti sono elencati in appresso:
Tabella 7:
Sconti effettivi concessi nel 1994-2005 in %
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Emittenti commerciali
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Fonte
:
lettera delle autorità nazionali del 24.2.2006.
(166)
Benché STER vanti un audience meno attraente rispetto alle emittenti commerciali (scarsa selettività e quindi minore capacità di offrire spazi per un target ben preciso) e detenga quote di mercato pubblicitario e share di ascolti più ridotti (vedi tabella 9), i suoi prezzi sono più elevati di quelli delle emittenti commerciali.
Tabella 8:
Prezzi netti GRP per il target 20-49 (18.00h-24.00h), 1995-2005 in euro
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Emittenti commerciali
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
(167)
I dati della tabella 9 consentono inoltre di stabilire un chiaro nesso tra la diminuzione dello share di ascolti e la quota di mercato pubblicitario dell'emittenza pubblica. Non sussistono prove secondo cui un eventuale dumping sui prezzi consentirebbe a STER di accrescere o, almeno, di mantenere la propria quota di mercato nonostante la diminuzione dello share di ascolti delle emittenti sue clienti. Al contrario, la perdita di share delle emittenti pubbliche si traduce altrettanto velocemente in una perdita di quota di mercato pubblicitario da parte di STER.
Tabella 9:
Share di ascolti e quote di mercato pubblicitario
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Emittenti commerciali - ascolti
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Emittenti commerciali - pubblicità
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Emittenti pubbliche - ascolti
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Emittenti pubbliche - pubblicità
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Fonte
:
lettera delle autorità nazionali del 3.2.2006.
(168)
Infine, non vi sono elementi che provino una perdita di entrate pubblicitarie da parte di STER intesa ad aumentarne la quota di mercato.
Grafico 1:
Evoluzione degli introiti lordi e netti
(169)
I dati della tabella 7 e del grafico 1 indicano che STER ha praticato notevoli sconti. Dal grafico 1 si evince tuttavia che, malgrado detti sconti, gli introiti netti della pubblicità sono rimasti relativamente costanti. La concessione di sconti non ha avuto ripercussioni significative sugli introiti.
(170)
Sul mercato pubblicitario nazionale, non sembra essersi pertanto verificata nessuna delle circostanze che accompagnano di solito una sottoquotazione dei prezzi, ovvero: riduzione dei prezzi, aumento della quota di mercato e perdita temporanea di introiti. Occorre ribadire che STER è un'impresa indipendente dell'emittenza pubblica, i cui ricavi confluiscono direttamente nel bilancio dello Stato in favore dei media. La Commissione conclude pertanto che non vi sono indicazioni a riprova di sottoquotazioni da parte di STER tali da provocare una perdita indebita di introiti con conseguente aumento del fabbisogno di fondi pubblici integrativi per l'emittenza pubblica.
8.5.2.2. Misura dei prezzi pubblicitari
(171)
SBS Broadcasting BV ha sostenuto che il semplice confronto dei prezzi GRP 20-49 pagati a STER o a IP e/o SBS non può essere un criterio esclusivo per stabilire sottoquotazioni da parte di STER.
(172)
SBS ha inoltre affermato che, in primo luogo, gli inserzionisti sono disposti a pagare un prezzo superiore per la categoria GRP 20-49 offerta da STER, in quanto essa raggiunge anche telespettatori estranei al target. Inoltre, i prezzi di STER per la categoria GRP 13+ (adolescenti), per la fornitura effettiva, risultano in realtà molto inferiori a quelli praticati dai concorrenti commerciali per la stessa categoria. La Commissione ha esposto tali osservazioni alle autorità nazionali (67).
(173)
Per quanto riguarda il primo punto, va chiarito sin d'ora che, nel pubblicizzare i loro prodotti, le società di marketing intendono raggiungere un determinato target. I telespettatori estranei a detto target sono irrilevanti. Uno dei criteri per la commercializzazione di spazi pubblicitari è la selettività del target. Se uno slot pubblicitario non è selettivo, ovvero se si verificano livelli di «dispersione» (pubblicità che raggiunge telespettatori estranei al target), lo spazio pubblicitario diventa meno interessante. Dato che gli spazi pubblicitari commercializzati da STER presentato una scarsa selettività e attraggono un pubblico molto eterogeneo, secondo le autorità nazionali STER riesce difficilmente a mantenere le tariffe. In secondo luogo, la categoria GRP 13+ è meno importante della categoria GRP 20-49. I dati di cui alla tabella 5 mostrano l'importanza notevolmente inferiore della categoria GRP 13+ e indicano chiaramente che detta categoria non è decisiva ai fini del confronto tra i prezzi. Come sostenuto dalle autorità medesime, la categoria GRP 20-49 risulta molto più significativa. Il fatto che il prezzo che STER pratica per la categoria GRP 13+ sia inferiore non denota di per sé una generale sottoquotazione dei prezzi da parte dell'emittenza pubblica.
8.5.2.3. Conclusioni in merito alla pubblicità
(174)
Sebbene STER abbia praticato sconti superiori, gli introiti totali della pubblicità non sono diminuiti ma sono rimasti stabili. Dopo aver valutato gli altri argomenti e le risposte delle autorità nazionali, la Commissione è giunta alla conclusione che attualmente nulla prova che STER non abbia tentato di massimizzare i propri introiti pubblicitari e che il suo comportamento abbia indotto un aumento del fabbisogno di fondi pubblici.
8.5.3. Diritti calcistici
(175)
Nella fase di avvio del procedimento, la Commissione ha rilevato l'assenza di chiare indicazioni secondo cui il prezzo pagato dalle emittenti per i diritti calcistici sarebbe stato strutturalmente superiore al valore di mercato. Le emittenti pubbliche offrivano durante i negoziati somme superiori a quelle che le emittenti commerciali erano disposte ad offrire. CLT-UFA aveva denunciato prezzi superiori pagati dalle emittenti pubbliche nazionali per i diritti calcistici. La Commissione ha annunciato un esame più dettagliato della situazione.
(176)
Dall'indagine che ne è seguita, non risulta che le emittenti pubbliche abbiano fatto offerte molto più elevate delle emittenti commerciali né che le prime abbiano acquistato diritti su eventi calcistici in misura tale da precludere il mercato alla concorrenza. Durante il periodo in esame, sono stati invece rilevati casi di acquisizione di importanti diritti calcistici da parte dalle emittenti commerciali (vedi punto 55).
(177)
Il presente procedimento non ha individuato pratiche anticoncorrenziali specifiche; la capacità dell'attuale sistema di offrire sufficienti garanzie per impedire eventuali comportamenti anticoncorrenziali formerà oggetto del procedimento E-5/2005 sugli aiuti esistenti.
9. CONCLUSIONI
(178)
Per le ragioni su elencate, la Commissione conclude che, nell'ambito delle funzioni svolte come PO, NOS ha beneficiato di una sovracompensazione pari a 98,365 milioni di euro, concessa attraverso aiuti di Stato, che non può considerarsi compatibile con il mercato comune ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 2, del Trattato CE; detto importo deve essere pertanto recuperato presso NOS.
(179)
La sovracompensazione risulta tuttavia superiore ai contributi ad hoc totali versati a favore di NOS per le funzioni svolte come PO, ammontanti complessivamente a 76,327 milioni di euro; il recupero deve pertanto limitarsi all'importo di 76,327 milioni di euro maggiorato degli interessi, in quanto la rimanente parte della sovracompensazione è stata concessa nell'ambito di misure di aiuto esistenti e non può essere recuperata.
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. Gli aiuti di Stato ad hoc concessi dai Paesi Bassi a NOS per le funzioni svolte come PO, sono incompatibili con il mercato comune.
2. Detti aiuti di Stato ad hoc incompatibili devono essere recuperati presso NOS. L'importo da recuperare ammonta a 76,327 milioni di euro, maggiorato degli interessi.
3. Gli aiuti di Stato ad hoc concessi dai Paesi Bassi alle singole emittenti pubbliche sono compatibili con il mercato comune a condizione che, nella misura in cui detti aiuti occasionino una sovracompensazione della funzione di servizio pubblico, l'eccedenza sia detenuta in una riserva a fini specifici, il cui importo non superi il 10 % del bilancio annuo dell'emittente e a condizione che i Paesi Bassi controllino regolarmente il rispetto di siffatta limitazione.
Articolo 2
1. I Paesi Bassi adottano tutte le misure del caso affinché siano recuperati dal PO gli aiuti di cui all'articolo 1, posti illegalmente a disposizione del beneficiario.
2. Il recupero viene seguito senza indugio e secondo le procedure del diritto interno a condizione che queste consentano l'esecuzione immediata ed effettiva della presente decisione. Gli aiuti da recuperare comprendono gli interessi maturati dalla data in cui gli aiuti sono stati messi a disposizione dei beneficiari fino alla data del recupero effettivo.
3. Gli interessi da recuperare in forza del paragrafo 2 sono calcolati conformemente alle procedure di cui agli articoli 9 e 11 del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione (68).
4. Entro due mesi dalla notificazione della presente decisione, i Paesi Bassi invitano il beneficiario designato all'articolo 1 a rimborsare gli aiuti ritenuti illegalmente incompatibili con il trattato CE, compresi gli interessi dovuti.
Articolo 3
Entro due mesi dalla notificazione della presente decisione, i Paesi Bassi informano la Commissione, per mezzo del questionario di cui all'allegato, circa i provvedimenti previsti o già adottati per conformarvisi. Entro lo stesso termine, i Paesi Bassi trasmettono i documenti che comprovino che è stata avviata la procedura di recupero dell'aiuto dal beneficiario degli aiuti illegali e incompatibili.
Articolo 4
Il Regno dei Paesi Bassi è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 22 giugno 2006.