Decisione della Commissione
del 21 gennaio 2003
relativa al regime di aiuti "Esenzioni dalle imposte di registro per proprietà non residenziali in aree svantaggiate" notificato dal Regno Unito
[notificata con il numero C(2003) 41]
(Il testo in lingua inglese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2003/433/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 88, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni ai sensi dei suddetti articoli(1) e tenuto conto di tali osservazioni,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1) Con lettera datata 21 dicembre 2001, registrata dalla Commissione il 9 gennaio 2002, le autorità del Regno Unito hanno notificato un regime di aiuti che propone l'esenzione dall'imposta di registro per le proprietà non residenziali in aree svantaggiate.
(2) Con lettera del 27 febbraio 2002, la Commissione ha informato le autorità del Regno Unito della propria decisione di avviare il procedimento ai sensi dell'articolo 88, paragrafo 2, in relazione al regime di esenzione dall'imposta di registro.
(3) La decisione di avviare il procedimento è stata pubblicata sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee il 27 aprile 2002. La Commissione ha invitato le parti interessate a presentare osservazioni in merito al regime di aiuti(2).
(4) Con lettera del 9 aprile 2002, le autorità del Regno Unito hanno richiesto alla Commissione un'estensione della scadenza per la presentazione delle osservazioni. La Commissione ha concesso tale estensione e la risposta ufficiale è stata inviata dalle autorità il 6 maggio 2002 e registrata dalla Commissione il giorno seguente. Una seconda lettera contenente informazioni supplementari è stata inviata alla Commissione in data 13 novembre 2002, registrata dalla Commissione il 27 novembre 2002. Una lettera finale è stata inviata il 26 novembre 2002, registrata dalla Commissione il 2 dicembre 2002.
(5) Inoltre, si sono tenuti diversi incontri tra le autorità del Regno Unito e la Commissione nelle date seguenti: 1 agosto 2002, 10 settembre 2002, 25 settembre 2002, 15 ottobre 2002 e 11 novembre 2002.
(6) La Commissione ha ricevuto osservazioni da due parti: il Royal Institute of Chartered Surveyors, con lettera del 27 maggio 2002 e la British Property Federation, con lettera del 24 maggio 2002. Le autorità del Regno Unito hanno espresso osservazioni su tali lettere in data 26 luglio 2002.
II. DESCRIZIONE DEGLI AIUTI
(7) La finalità del regime di aiuti è di contribuire alla rigenerazione fisica, economica e sociale delle aree svantaggiate designate per mezzo della riduzione del costo di acquisizione di proprietà non residenziali in dette aree. Il regime fa parte dell'iniziativa "Enterprise in Disadvantaged Communities" promossa dal governo del Regno Unito.
(8) L'aiuto notificato assume la forma di un'esenzione dalle imposte di registro, ovvero un alleggerimento dell'onere fiscale sui documenti connessi alle vendite e ai contratti di locazione di terreni e immobili e sui trasferimenti di azioni. L'imposta di registro è un onere sull'operazione a carico dell'acquirente o del locatario del terreno o della proprietà.
(9) Il costo ammissibile comprende il compenso (il prezzo di acquisto) della proprietà (terreno e/o immobili) situata nell'area ammessa a beneficiare del regime, o il costo medio annuale dell'affitto per un nuovo contratto di locazione. È richiesta una ripartizione qualora la proprietà sia solo parzialmente situata in un'area ammissibile. Le imposte di registro variano in base al prezzo d'acquisto della proprietà e, nel caso delle locazioni, in base all'affitto medio annuale e alla durata del contratto di locazione. Alle aliquote attuali, il valore dell'esenzione sarebbe compreso fra l'1 % e il 4 % del prezzo nel caso dell'acquisto di una proprietà e fra l'1 % e il 24 % dell'affitto medio annuale nel caso di un nuovo contratto di locazione(3).
(10) L'esenzione dalle imposte di registro si applicherebbe alle vendite e ai nuovi contratti di locazioni di proprietà non residenziali ubicate nelle aree svantaggiate designate del Regno Unito. Le aree ammissibili, che hanno una popolazione media di 7000 abitanti, sono selezionate sulla base dei più recenti Indici di svantaggio multiplo (IMD) sviluppati per ciascuna delle quattro regioni del Regno Unito. Tali indici poggiano su indicatori quali reddito, impiego, stato di salute e invalidità, livelli di istruzione e formazione, alloggi e accesso geografico ai servizi. In Inghilterra, Galles e Irlanda del Nord le unità geografiche utilizzate sono le suddivisioni o circoscrizioni elettorali mentre in Scozia si sono utilizzati i codici di avviamento postale. Sono state selezionate circa 2000 aree svantaggiate del Regno Unito, che coprono circa il 22 % della popolazione in Inghilterra, il 18 % in Scozia, il 47 % in Galles e il 40 % in Irlanda del Nord. Il presene elenco di aree ammissibili è stato definito nel documento The Stamp Duty (Disadvantaged Areas) Regulations 2001. Le autorità del Regno Unito hanno indicato che le aree ammissibili (non più di 2000) saranno costantemente monitorate, sebbene le variazioni a tale elenco siano ritenute infrequenti.
(11) Le autorità del Regno Unito hanno stimato che la proporzione media di aree da ripristinare - "brownfield" - (ovvero contaminate e/o abbandonate) nelle aree di riferimento sia pari a 2 volte e 1/2 quella di altre aree.
(12) Il regime si applica a tutte le imprese, indipendentemente dalla dimensione e dal settore in cui operano. La durata prevista del regime è di dieci anni.
(13) Il costo finanziario annuo del regime è stimato a un massimo di 60 milioni di sterline (pari a circa 94 milioni di EUR)(4).
III. APERTURA DEL PROCEDIMENTO
(14) Nella sua lettera del 27 febbraio 2002, la Commissione ha assunto la posizione che il regime notificato avesse carattere di aiuto di Stato, come previsto ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, poiché erano interessate risorse statali; si è in presenza di una situazione di selettività in quanto la misura è diretta ad aree geografiche particolari e dato che può incidere sulla concorrenza e sul commercio a livello comunitario.
(15) Uno dei motivi per l'apertura del procedimento sono i dubbi della Commissione sul fatto che la misura notificata soddisfi le condizioni degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale(5). L'esenzione dall'imposta di registro, secondo la notifica, si applicherebbe ai trasferimenti di proprietà non residenziali situate nelle cosiddette aree svantaggiate designate, definite sulla base di indicatori e unità geografiche diversi da quelli della carta degli aiuti a finalità regionale del Regno Unito approvata dalla Commissione(6). Inoltre, la Commissione nutriva dei dubbi sul fatto che le transazioni contemplate dal regime costituissero un "investimento iniziale" quale definito al punto 4.4 degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale(7).
(16) Altri dubbi riguardavano la parte del punto 4.5 degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale che dispone che, in caso di acquisto, siano esclusi i beni per la cui acquisizione siano già stati versati aiuti in precedenza. Nel regime notificato, tuttavia, i beni oggetto di transazioni successive non sono esclusi dagli aiuti. Inoltre, poiché il regime consente il cumulo con altri aiuti, la Commissione dubitava che l'intensità di aiuto stabilita dagli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale rispettasse i massimali fissati. Infine, dato che il regime si applicava a tutti i settori, non era chiaro in che modo le autorità britanniche intendessero garantire il rispetto delle norme speciali applicabili a determinati settori (tra cui trasporti, acciaio, cantieri navali, fibre sintetiche, veicoli a motore, pesca e carbone) o a quelle applicabili ai prodotti di cui all'allegato I del trattato CE, esclusi dallo scopo e dal campo di applicazione di tali orientamenti.
(17) La Commissione nutriva inoltre dubbi che il regime fosse conforme alla disciplina degli aiuti di Stato alle imprese nei quartieri urbani svantaggiati(8). Visto il numero significativo di abitanti residenti nelle aree ammesse a beneficiare del regime in oggetto, la Commissione nutriva fondati dubbi sulla conformità al punto 8 di tale disciplina, secondo il quale la popolazione totale coperta da tali aree non deve superare l'1 % della popolazione nazionale. Inoltre, non era chiaro in che misura le aree ammesse a beneficiare del regime in oggetto non comprese nella carta degli aiuti a finalità regionale fossero conformi agli altri criteri di ammissibilità definiti al punto 7 della disciplina degli aiuti di Stato alle imprese nei quartieri urbani svantaggiati. In base a tali ordinamenti, solo le piccole e medie imprese possono beneficiare degli aiuti di Stato. Il regime proposto, inoltre, non sembrava porre restrizioni alla dimensione delle imprese.
(18) La Commissione ha altresì rilevato che il regime notificato non propone una copertura settoriale, che non si limita alle piccole e medie imprese, né alle società in difficoltà, né ad alcuna delle attività seguenti: ricerca e sviluppo, protezione ambientale, formazione, creazione o conservazione di occupazione.
IV. COMMENTI DAL REGNO UNITO
(19) Secondo le autorità del Regno Unito, il regime incoraggerebbe la creazione di imprese e lo sviluppo di proprietà in aree svantaggiate e pertanto povere del Regno Unito, promuovendo così la loro rigenerazione fisica ed economica.
(20) A tale riguardo, le autorità britanniche fanno notare che, ai fini della rigenerazione, l'aiuto di Stato in oggetto può effettivamente contrastare gli insuccessi del mercato, per i quali si intende ciò che ha impedito alle imprese private di promuovere attività nelle aree svantaggiate e che ha portato a soluzioni sub-ottimali del mercato; in particolare, il fallimento del mercato può produrre abbandono, mancanza di servizi locali e dislocazione della comunità, con la migrazione degli abitanti in cerca di lavoro. La correzione degli insuccessi del mercato è, presumibilmente, in accordo con l'interesse comunitario.
In base ai dati forniti a sostegno di tale tesi, si rileva un numero sostanzialmente inferiore di transazioni riguardanti la proprietà commerciale nelle circoscrizioni in oggetto rispetto al resto del Regno Unito. Il tasso di transazioni di questo tipo nelle circoscrizioni svantaggiate è di circa sei volte inferiore rispetto al resto del Regno Unito. Si asserisce pertanto che un numero ridotto di transazioni sulla proprietà costituisca il sintomo e la causa perpetrante degli insuccessi del mercato della proprietà (che impedisce un efficiente formazione dei prezzi). La misura, riducendo il costo delle transazioni nelle aree IMD, coprirebbe pertanto sia i sintomi che le cause dell'insuccesso del mercato.
(21) Le aree che necessitano di rigenerazione sono unità micro-spaziali. Tali aree non sono necessariamente quelle che richiedono uno sviluppo regionale e pertanto non coincidono per forza con la carta regionale, mentre prendere come obiettivo intere regioni si dimostrerebbe inefficace. Il Regno Unito ammette che né gli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale né la disciplina degli aiuti di Stato alle imprese nei quartieri urbani svantaggiati sono idonei a contemplare il tipo di misura in oggetto, che, tuttavia, è compatibile con l'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE.
(22) Secondo le autorità del Regno Unito, la compatibilità con l'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), è provata dal fatto che "l'aiuto per promuovere lo sviluppo di determinate aree economiche" può comprendere gli aiuti mirati a unità micro-spaziali che soffrono del sopracitato insuccesso del mercato.
(23) Per quanto concerne la condizione che l'aiuto "non incida sulle condizioni commerciali in maniera contraria all'interesse comunitario", anch'essa risulterebbe soddisfatta, vista l'entità ridotta dell'intensità dell'aiuto (pari al 4 % massimo dell'investimento). A tale riguardo, le autorità britanniche asseriscono inoltre che l'intensità minore dell'aiuto non costituirà un incentivo agli investimenti da parte delle imprese di altri Stati membri e che quindi non si verificherebbe alcun effetto significativo sul commercio(9). Nondimeno, l'aiuto sarebbe disponibile a tutte le imprese della Comunità ed esterne ad essa, che potrebbero investire in proprietà commerciali in tali aree. Ma la modalità non discrezionale di applicazione dell'aiuto, sostengono le autorità britanniche, limiterebbe anche l'effetto negativo sulla concorrenza.
(24) Sebbene le autorità del Regno Unito riconoscano che la misura non soddisfi tutti i requisiti degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale, esse ritengono che vi sia una sovrapposizione tra le "aree svantaggiate" e le aree assistite nella carta regionale del Regno Unito.
(25) Sulla base dei dati forniti, in Inghilterra il 62 % delle circoscrizioni mediamente svantaggiate (rispetto al 15 %, che costituisce le circoscrizioni più svantaggiate) rientrerebbe nelle aree assistite(10). In Scozia, la sovrapposizione con le aree assistite sarebbe invece dell'80 %, mentre in Galles, dove il 42 % delle circoscrizioni sono aree svantaggiate, la sovrapposizione sarebbe dell'88 %. Infine, l'intera Irlanda del Nord costituisce un'area assistita, pertanto tutte le circoscrizioni del paese rientrano nella carta degli aiuti regionali.
(26) Sebbene la misura non soddisfi nemmeno i requisiti della disciplina per i quartieri urbani svantaggiati, le autorità adducono anche in questo caso la presenza di una sovrapposizione. In Inghilterra, il 22 % delle circoscrizioni più svantaggiate, secondo la precedente definizione, rientra nel campo di applicazione della disciplina degli aiuti di Stato alle imprese nei quartieri urbani svantaggiati. Le aree svantaggiate che rientrano nella definizione di quartieri urbani svantaggiati rappresentano circa il 6 % della popolazione dell'Inghilterra(11).
(27) Il cumulo ad altri aiuti non è escluso, ma le autorità britanniche hanno delineato la possibilità di verificare che siano rispettati i massimali di intensità fissati per l'aiuto e in particolare quelli regionali.
(28) Come argomentazione finale, le autorità dichiarano che il regime è parte integrante di una strategia di rigenerazione globale varata in tutto il Regno Unito. Costituisce pertanto solo uno degli elementi di un pacchetto di misure che sono, o saranno, adottate al fine di rigenerare le aree più svantaggiate. Si stanno sviluppando interventi politici in una nutrita serie di settori, in modo che nessuno possa risultare svantaggiato dall'area geografica di residenza. A tale riguardo, le autorità del Regno Unito hanno fornito un documento illustrativo delle misure introdotte o in corso di attuazione per affrontare tale svantaggio(12).
(29) Le autorità britanniche hanno concordato, con lettera datata 26 novembre 2002, di limitare il regime a un massimo di 2000 aree.
(30) Le autorità, nella loro lettera del 26 novembre 2002, si sono inoltre impegnate a migliorare i propri metodi di raccolta dei dati in modo che in futuro sia possibile analizzare sistematicamente i dati sulle transazioni riguardanti le proprietà commerciali in base alle singole circoscrizioni. Inoltre, dovrà essere creato un database completo di tutti i terreni vacanti e/o abbandonati, i cui aggiornamenti verranno inviati alla Commissione nell'ambito del rapporto annuale.
V. COMMENTI DA TERZI
(31) Nella sua decisione di avviare il procedimento, la Commissione ha invitato le parti interessate a inviare le proprie osservazioni. Due parti hanno inoltrato i propri commenti.
(32) Nell'opinione del Royal Institute of Chartered Surveyors, il fine della misura in oggetto è di rivitalizzare il mercato delle proprietà nelle aree in cui quest'ultimo ha cessato di funzionare efficacemente. L'istituto ha cercato di spiegare le ragioni politiche di tale misura, vale a dire la necessità di assicurare la rigenerazione delle comunità più svantaggiate. L'istituto sembra riconoscere che la misura non è conforme né agli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale né alla precedente disciplina per i quartieri urbani svantaggiati: "[entrambi gli orientamenti] non sono concepiti per contemplare misure di questo tipo". Tuttavia, si aggiunge, "se il regime di esenzione dall'imposta di registro del Regno Unito non può essere approvato in base alle attuali regole, occorrerà cambiarle". L'Institute conclude infine che la misura in oggetto non incide sul commercio in maniera contraria all'interesse comunitario e che la distorsione della concorrenza sarà minima. Si asserisce inoltre che la misura è volta ad affrontare l'attuale insuccesso del mercato in questo campo, poiché il settore privato non riesce a decollare in alcune aree del Regno Unito.
(33) La British Property Federation osserva che le aree da rigenerare vanno considerate come "vittime" del fallimento del mercato e che, nel contesto della rigenerazione, l'intervento può migliorare l'andamento del mercato. Inoltre, vista l'intensità ridotta della misura, difficilmente potrà incidere sulla concorrenza in modo contrario all'interesse comunitario.
VI. VALUTAZIONE DELL'AIUTO
Carattere di aiuto di Stato del regime
(34) La Commissione considera che la misura costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE per i seguenti motivi:
a) sono coinvolte le risorse statali, sotto forma di un'esenzione fiscale;
b) sebbene la misura si applichi a tutte le imprese, indipendentemente dalla dimensione e dal settore in cui operano, sussiste un principio di selettività, perché la misura si rivolge a particolari aree geografiche, designate da indicatori IMD e favorisce determinate imprese, ovvero quelle che investono in proprietà non residenziali in tali aree designate. Pertanto, la misura assicura un vantaggio a tali imprese rispetto ad altre che investono in aree che non ricevono l'esenzione;
c) la misura copre tutti i settori e a fortiori i settori interessati dal commercio interno alla Comunità. Secondo la giurisprudenza "quando lo Stato membro concede un aiuto ad un'impresa, la produzione interna può risultarne invariata o aumentare, con la conseguenza che le possibilità delle imprese aventi sede in altri Stati membri di esportare i loro prodotti sul mercato del primo Stato membro ne sono sensibilmente diminuite"(13);
d) la Commissione considera che la quantità di aiuto è ridotta, poiché limitata a un massimo del 4 % della transazione. L'esenzione fiscale annua stimata è di 60 milioni di GBP [circa 94 milioni di EUR(14)]. Diviso per il numero stimato annuale di transazioni, 1200, l'aiuto medio per transazione sarebbe di 50000 GBP (circa 78500 EUR). Tuttavia, tale aiuto può ugualmente influenzare il commercio interno alla Comunità e alterare la concorrenza. Secondo la giurisprudenza, "se il vantaggio concesso da un'autorità pubblica a un'impresa è di modeste dimensioni, la concorrenza è falsata in maniera ridotta, ma essa è nondimeno falsata"(15).
Va sottolineato che né le autorità britanniche né i terzi che hanno inviato le loro opinioni hanno contestato il carattere di aiuto di Stato della misura. Il Regno Unito ha scelto di non limitare il regime al campo del regolamento (CE) n. 69/2001 della Commissione, del 12 gennaio 2001, sull'applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE all'aiuto de minimis(16). Se il beneficiario dell'aiuto dovesse essere coinvolto in diverse transazioni sulla proprietà, non è impossibile che possa ricevere più aiuti di quanto consentito in base al regolamento.
Legalità del regime
(35) Notificando il regime di aiuti allo stato di progetto e non dandovi corso fino all'autorizzazione della Commissione, le autorità del Regno Unito hanno adempiuto ai requisiti procedurali dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato CE.
Basi dell'esenzione
(36) a) L'articolo 87, paragrafo 2, del trattato CE stabilisce che determinati tipi di aiuto sono compatibili con il mercato comune. In considerazione della natura e della finalità dell'aiuto, nonché della copertura geografica, la Commissione ritiene che le lettere a), b) e c) non siano applicabili al regime in oggetto, né le autorità britanniche hanno asserito che lo fossero.
b) L'articolo 87, paragrafo 3, specifica altre forme di aiuto che possono essere considerate compatibili con il mercato comune. In considerazione della natura e della finalità della misura e del suo campo di applicazione geografico, la Commissione ritiene che le lettere a), b) e d) dell'articolo 87, paragrafo 3, non siano parimenti applicabili. Le autorità britanniche avallano tale punto di vista.
(37) Nel valutare l'applicabilità delle esenzioni ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), la Corte ha ritenuto coerentemente che l'articolo 87, paragrafo 3 "conferisce alla Commissione un potere discrezionale il cui esercizio comporta valutazioni di ordine economico e sociale da effettuarsi in un contesto comunitario"(17). Per determinati tipi di aiuti, la Commissione ha definito le modalità di esercizio di tali poteri discrezionali, sia in forma di esenzioni per categoria sia tramite discipline quadro, orientamenti o avvisi. Laddove esistano tali testi secondari, la Commissione deve attenervisi nella sua valutazione dei casi di aiuto. La Commissione dovrebbe pertanto prima stabilire se il tipo di aiuti forniti nell'ambito del regime di esenzioni dalle imposte di registro rientri nel campo di applicazione di in uno di tali testi. Riguardo alla compatibilità con i seguenti orientamenti, discipline-quadro o normative, come precedentemente menzionato in apertura del procedimento, la misura in oggetto non si limita alle piccole e medie imprese(18) o alle società in difficoltà(19), né ad alcuna delle seguenti attività: ricerca e sviluppo(20), aiuti per formazione(21) o impiego(22). Pertanto, nessuno di tali orientamenti, discipline-quadro o normative è applicabile al presente caso. Non è parimenti applicabile la disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela dell'ambiente(23), perché il regime in oggetto, come tale, non è destinato alla protezione dell'ambiente. Tuttavia, non si può escludere che detto regime possa avere un impatto ambientale positivo per quanto riguarda la bonifica delle aree contaminate da ripristinare.
Compatibilità con gli orientamenti per gli aiuti a finalità regionale
(38) Le regioni contemplate negli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale differiscono indubbiamente da quelle previste dal regime di esenzione dell'imposta di registro.
(39) Gli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale sono concepiti per determinate regioni. La nozione di "regione" contenuta in tali orientamenti copre aree conformi al livello NUTS III(24) o, in circostanze giustificate, a una diversa unità geografica omogenea. Inoltre, le singole regioni, o gruppi di regioni contigue, devono formare zone compatte, ognuna delle quali con una popolazione di almeno 100000 abitanti. La Commissione nota in questo contesto che la carta degli aiuti a finalità regionale per il Regno Unito(25) non si basa su aree NUTS III, ma sul concetto di "zone con opportunità di lavoro", ciascuna delle quali ha una popolazione di oltre 100000 unità.
(40) Per contro, le aree ammesse a beneficiare dell'esenzione dell'imposta di registro sono isolate, aree micro-spaziali, corrispondenti a circoscrizioni elettorali (NUTS V) o aree di codici di avviamento postale, con una popolazione media di 7000 abitanti.
(41) Le autorità britanniche concordano che gli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale non sono applicabili al regime di esenzione dell'imposta di registro, sebbene molte delle circoscrizioni svantaggiate selezionate rientrino nella carta degli aiuti a finalità regionale.
Compatibilità con la disciplina per i quartieri urbani svantaggiati
(42) In apertura del procedimento, la Commissione ha assunto la posizione che il regime proposto non soddisfacesse le condizioni della disciplina degli aiuti di Stato alle imprese nei quartieri urbani svantaggiati(26), applicabile all'epoca. Tali orientamenti, focalizzati sulle aree micro-spaziali, prevedevano per l'approvazione degli aiuti, inter alia, che la popolazione totale coperta delle aree svantaggiate non eccedesse l'1 % della popolazione totale e che i soli beneficiari fossero le piccole e medie imprese. Come indicato al punto 10, la quantità di popolazione coperta del presente regime eccede di gran lunga l'1 %. Tale punto non è stato contestato dalle autorità del Regno Unito, le quali concordano che la precedente disciplina degli aiuti di Stato alle imprese nei quartieri urbani svantaggiati non contemplava questo tipo di misure. Si dovrebbe in ogni caso notare che, dopo l'apertura del procedimento, la disciplina per i quartieri urbani svantaggiati è giunta a scadenza e che la Commissione ha emesso un avviso a tal fine(27).
(43) In considerazione di quanto detto, la Commissione conclude che il regime proposto non rientra nello scopo e nel campo di applicazione degli orientamenti, discipline-quadro o normative in essere, sviluppate sulla base dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c). Il regime di esenzione dell'imposta di registro si concentra su aree svantaggiate per le quali non esistono attualmente orientamenti o discipline-quadro.
(44) L'avviso della Commissione sulla scadenza della disciplina degli aiuti di Stato alle imprese nei quartieri urbani svantaggiati specifica che tali orientamenti erano così restrittivi da non poter essere efficacemente messi in opera(28). Tuttavia, in seguito all'avviso della Commissione, la mancata estensione degli orientamenti non implica che non siano più possibili gli aiuti di Stato per le aree svantaggiate e, a seconda delle circostanze specifiche sull'aiuto proposto in questione, esso potrebbe essere approvato direttamente in virtù dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c). Conseguentemente, la Commissione esaminerà tali casi alla luce degli obiettivi comunitari(29).
Compatibilità con l'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE.
(45) La Commissione ritiene pertanto appropriato analizzare, in primo luogo, se il presente regime rientri negli obiettivi comunitari e, secondariamente, se esso incida sulle condizioni del commercio in misura contraria all'interesse comunitario.
Il regime alla luce degli obiettivi comunitari
(46) Va ricordato in questa sede che la coesione economica e sociale è un obiettivo comunitario, ai sensi degli articoli 2 e 3 del trattato CE. Il rafforzamento della coesione economica e sociale implica, in particolare, la riduzione delle disparità tra i livelli di sviluppo di aree diverse.
(47) A tale riguardo, le conclusioni di Stoccolma e Barcellona del Consiglio europeo auspicano una riduzione dei livelli di aiuti complessivi e il ri-orientamento degli aiuti verso obiettivi di interesse comunitario, compresi gli obiettivi di coesione economica e sociale(30).
(48) Il regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, recante disposizioni generali sui fondi strutturali(31) stabilisce che le iniziative comunitarie nel campo della coesione sociale dovrebbero prevedere "[la] rivitalizzazione economica e sociale delle città e delle zone adiacenti in crisi, per promuovere uno sviluppo urbano sostenibile". L'iniziativa URBAN della Commissione, sviluppata sulla base di tale regolamento, mira a promuovere la rigenerazione fisica ed economica delle città e dei sobborghi che presentino problemi strutturali. Sebbene tale iniziativa converga sulle aree urbane, la Commissione ha evidenziato i meriti di un approccio integrato al fine di favorire la sinergia di sviluppo urbano e rurale(32). Si può pertanto desumere da quanto sopra che l'obiettivo comunitario di conseguire la coesione sociale ed economica nel mercato unico comprende le iniziative nel campo della rigenerazione rurale e urbana.
(49) Riguardo a tali aree di rigenerazione, la Commissione, in una comunicazione del 14 giugno 2002 che fornisce una valutazione iniziale dell'iniziativa urbana(33), ha recentemente riconosciuto l'esistenza di tali aree problematiche, definendole come "piccole aree gravemente svantaggiate". La Commissione ha dichiarato che "il degrado urbano è multiforme e richiede quindi un'impostazione integrata ... le dimensioni ridotte delle zone facilitano quest'opera"(34). Nelle aree rurali, si applicano considerazioni simili, come esemplificato da iniziative quali LEADER+ che "riguarda territori rurali di dimensioni ridotte che costituiscano un insieme omogeneo dal punto di vista fisico (geografico) economico e sociale"(35). In considerazione di tali dichiarazioni, la Commissione considera che altre aree possono, quando necessario, essere prese in considerazione ai fini della rigenerazione.
(50) La Commissione nota che, nel presente regime, le aree ammissibili sono di dimensioni ridotte (unità micro-spaziali) gravemente svantaggiate. Esse sono state selezionate sulla base degli indici IMD che poggiano su elementi quali basso reddito, disoccupazione a lungo termine, stato di salute e invalidità, basso livello di istruzione e formazione, alloggi carenti e accesso geografico ai servizi. Tali indicatori presentano forti analogie con gli indici adottati dalla Commissione nel suo programma URBAN II per identificare le aree di riferimento. Tali aree, secondo la comunicazione sull'iniziativa urbana, devono risultare conformi ad almeno tre dei seguenti criteri: alto livello di disoccupazione a lungo termine; basso livello di attività economica; alto livello di povertà ed emarginazione; necessità specifica di riconversione a causa delle difficoltà economiche e sociali locali; alto numero di immigranti, gruppi etnici e di minoranze, o rifugiati politici; basso livello di istruzione, carenze significative di competenze e basso tasso di scolarizzazione; alto livello di criminalità e deficit; trend demografici precari o ambiente di particolare degrado(36).
(51) Come menzionato nella descrizione del regime proposto (considerando 10), la proporzione media di aree da ripristinare nelle zone di riferimento è pari a due volte e mezzo quella di altre aree. È ampiamente riconosciuto che il declino urbano e rurale e la perdita di funzioni risultante dal declino dei settori industriali tradizionali hanno lasciato i siti contaminati e in stato di grave degrado. La Commissione nota che sono disponibili dati indicanti che il Regno Unito è il secondo Stato membro con il più alto numero stimato di siti che richiedono interventi di bonifica(37). Per loro natura, i siti da bonificare sono in genere quelli che rappresentano il maggiore pericolo dal punto di vista ambientale(38). Il gruppo di esperti consulente della Commissione sull'ambiente europeo ha inoltre evidenziato la minaccia ambientale che possono rappresentare le aree da ripristinare, in particolare se contaminate(39).
(52) Questi siti sono stati descritti dall'OCSE come siti "che sono, o potrebbero essere, contaminati a causa di precedenti attività industriali di natura privata o pubblica"(40).
(53) A livello comunitario, la bonifica di tali siti è conforme sia alle politiche ambientali che agli obiettivi regionali. Ciò è riflesso in documenti quali la comunicazione sul programma URBAN, che mira inter alia a una riurbanizzazione plurifunzionale ed ecocompatibile degli spazi urbani(41). Per lo stesso motivo, la comunicazione della Commissione riguardante i fondi strutturali e il loro coordinamento con il fondo di coesione stabilisce che: "Le azioni di riconversione delle zone industriali abbandonate (aree urbane) saranno considerate prioritarie rispetto agli interventi di sviluppo delle aree rurali"(42). La Commissione, in una decisione del 25 luglio 2001 riguardante un regime di rigenerazione, ha riconosciuto che "il progetto contribuirebbe a promuovere temi ambientali, in particolare un uso più razionale delle risorse naturali, quali ad esempio i terreni"(43). L'interesse comunitario per questi siti è stato riconosciuto anche da altre organizzazioni. Nel suo rapporto sui siti urbani, l'OCSE ha testimoniato che la Comunità è interessata alla rigenerazione e che essa riveste un ruolo di particolare importanza in relazione alla rigenerazione, sebbene, fino ad oggi "[abbia prestato] maggiore attenzione ai progetti di assistenza e riconversione nonché ai finanziamenti che alla rigenerazione in quanto tale"(44).
(54) Quando il regime proposto promuove la riabilitazione di siti industriali inquinati, l'aiuto concesso potrebbe essere in linea con le disposizioni della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela dell'ambiente(45). La Commissione ritiene che, in questi casi, l'aiuto possa rappresentare un incentivo per la bonifica dei siti inquinati.
(55) Una delle caratteristiche di svantaggio dei siti in questione - e in particolare delle aree da ripristinare - è che si riscontra un numero di transazioni sulle proprietà sei volte minore in queste zone rispetto al resto del Regno Unito. La rigenerazione dei siti sembra invariabilmente presentarsi in aree in cui il mercato locale e delle proprietà è collassato oppure opera a bassissimo livello.
(56) Come strumento di rigenerazione, l'esenzione dell'imposta di registro potrebbe adempiere il ruolo economico di contribuire a ridurre i rischi delle aree da ripristinare per gli investitori. La rigenerazione è stata tradizionalmente percepita come un investimento ad alto rischio e basso ritorno, in particolare a causa della percezione di una debole domanda da parte del mercato, dell'iter burocratico di sovvenzione, di procedure poco chiare nei programmi e di una fondamentale carenza di iniziative di finanziamento. Le condizioni per l'investimento includono la percezione di un ritorno concreto sull'investimento, nonché di nuove opportunità commerciali, strategie di uscita trasparenti e il livello di rischio del progetto(46).
(57) È solo riducendo il rischio che si verifica un aumento degli investimenti: ciò potrebbe avere diversi effetti collaterali, quali la riduzione dei costi di cessione, che a loro volta ridurrebbero ulteriormente i rischi di investire nella rigenerazione urbana. L'esenzione temporanea dell'imposta di registro può contribuire all'attivazione del mercato per la rigenerazione dei terreni in stato di degrado nelle aree svantaggiate, nonché produrre effetti collaterali positivi. Il sistema stesso sarebbe trasparente e facile da amministrare, il che corrisponde alle esigenze del mercato.
(58) Recenti studi dimostrano che, sulla base dell'esperienza passata, è estremamente improbabile attendersi un coinvolgimento del settore privato nelle attività di bonifica e ripristino se il settore pubblico non vi riveste alcun ruolo. L'esperienza dimostra inoltre che i progetti di rilancio delle aree da ripristinare con fondi pubblici non stimolano gli investimenti da parte del settore privato(47). A livello di Commissione, ciò è stato riconosciuto dall'avviso della Commissione sulla scadenza della disciplina degli aiuti di Stato alle imprese nei quartieri urbani svantaggiati(48).
(59) La Commissione sottoscrive l'opinione che per ottimizzare i progetti di rigenerazione, il ruolo del settore pubblico dovrebbe sostenere misure facenti parte di un approccio integrato che affronti i diversi aspetti di un grave svantaggio. Le iniziative della Commissione(49) hanno evidenziato che "[la rigenerazione] comporta una serie di interventi che abbinano l'ammodernamento di infrastrutture obsolete ad iniziative economiche ed occupazionali, integrati da misure di lotta contro l'emarginazione e di miglioramento della qualità dell'ambiente"(50). L'obiettivo dichiarato dell'iniziativa URBAN è di "affrontare il problema del degrado urbano secondo un'impostazione olistica"(51). La necessità di un approccio olistico nel trattamento della rigenerazione e, nella fattispecie, delle aree da ripristinare urbane, è coerente agli sforzi di promuovere uno sviluppo sostenibile delineati nel summit delle Nazioni Unite di Rio de Janeiro del 1992 e nel summit di Istanbul del 1996 e agli accordi con l'attuazione della Agenda XXI sullo sviluppo sostenibile(52). Tale approccio olistico è basato anche sul presupposto che le politiche ambientali e di rigenerazione sono profondamente legate e interdipendenti.
(60) La Commissione ritiene che il regime "Esenzione dalle imposte di registro per le aree svantaggiate" sia concepito come parte di una strategia globale per affrontare le situazioni di svantaggio da diverse angolazioni e su diversi fronti - compresi gli obiettivi ambientali e di emarginazione sociale. A tale riguardo, la Commissione fa rilevare che lo schema di esenzione fa parte di un programma più ampio e coerente finalizzato alla rigenerazione delle aree svantaggiate. Le autorità del Regno Unito hanno pertanto adottato un approccio olistico.
Effetto sul commercio contrario all'interesse comunitario
(61) La Commissione ritiene che le basi standard per gli aiuti regionali nel Regno Unito, secondo gli orientamenti a finalità regionale, sono 10 % per il terreno e 20 % per gli immobili(53), ovvero, un livello massimo di aiuti del 30 %. L'intensità degli aiuti assegnabili in base al regime proposto è tra l'1 % e il 4 %. Se correlato alla base standard, l'entità degli aiuti rappresenterebbe solo tra lo 0,3 % e l'1,2 % dell'intero investimento. In conseguenza di tale confronto, il regime inciderebbe su commercio e concorrenza solo in misura minore.
(62) La quantità media di aiuti alle singole imprese nel regime proposto è pari a circa 50000 GBP [circa 78500 EUR(54)]. Aiuti di questa entità normalmente non falsano o minacciano di falsare la concorrenza. Nei casi in cui un beneficiario fruisca più volte dell'esenzione dell'imposta di registro, o benefici del cumulo con altri tipi di aiuti, l'aiuto previsto dal regime in questione potrebbe essere significativo e incidere altresì negativamente sulla concorrenza e/o sul commercio. Sono pertanto di importanza capitale un attento monitoraggio e uno stretto controllo del cumulo degli aiuti.
(63) La Commissione fa notare infine che le parti che hanno inviato le proprie osservazioni dopo l'apertura del procedimento asseriscono che la distorsione della concorrenza e l'effetto avverso sul commercio potrebbero non essere in una certa misura contrari all'interesse comunitario.
VII. CONCLUSIONI
(64) Dall'analisi condotta si è rilevato che al regime proposto non si applica alcuna delle discipline-quadro, orientamenti o normative in essere; pertanto, la Commissione ha ritenuto appropriato esaminarlo direttamente sulla base dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c). Si può quindi concludere che il regime proposto rientra negli obiettivi comunitari di coesione economica e sviluppo sostenibile e che tale regime non incide sulle condizioni commerciali in maniera contraria all'interesse comunitario.
(65) Poiché il regime non rientra nelle normali discipline-quadro, orientamenti e normative, la Commissione ritiene appropriato imporre una serie di condizioni: deve essere escluso il cumulo con altri aiuti di investimento che superi i massimali applicabili ai normali aiuti di investimento; deve essere garantito il monitoraggio; si devono inviare rapporti annuali; gli effetti benefici del regime sulla rigenerazione fisica - e in particolare nelle aree da ripristinare - devono essere dimostrati. La durata del regime dovrebbe essere limitata alla fine del 2006, poiché dopo tale anno si applicheranno nuove regole sia agli aiuti di Stato che ai fondi strutturali,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Il regime di aiuti denominato "Esenzione dalle imposte di registro per le aree svantaggiate" è compatibile con il mercato comune ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE, purché siano soddisfatte le condizioni delineate all'articolo 2.
Articolo 2
1. Il Regno Unito assicura che ogni cumulo degli aiuti concessi in base al regime in oggetto con aiuti di investimento derivanti da altri regimi di aiuto non superi il massimale fissato nella carta degli aiuti a finalità regionale per il Regno Unito per il 2000-2006 e nel regolamento (CE) n. 70/2001.
2. Il limite temporale del regime in questione è il 31 dicembre 2006.
Un eventuale proseguimento del regime dopo tale data è notificato alla Commissione ai sensi dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato.
3. Il Regno Unito invia alla Commissione rapporti annuali sul funzionamento del regime.
Il grado di dettaglio dei rapporti è tale da consentire una valutazione degli effetti del regime sulla rigenerazione fisica delle aree che ne beneficiano.
Articolo 3
Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, il Regno Unito informa la Commissione circa i provvedimenti presi per conformarvisi.
Articolo 4
Il Regno Unito di Gran Bretagna e d'Irlanda del Nord è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 21 gennaio 2003.