DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 19 luglio 2006
concernente l’aiuto di Stato C 35/2005 al quale i Paesi Bassi intendono dare esecuzione relativamente all'installazione di una rete a banda larga a Appingedam
[notificata con il numero C(2006) 3226]
(Il testo in lingua nederlandese è l’unico facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2007/175/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
Visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l’articolo 88, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver dato agli interessati la possibilità, conformemente alle suddette disposizioni, di presentare le loro osservazioni (1) e tenuto conto di tali osservazioni,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Con lettera in data 2 novembre 2004 (protocollata il 18 novembre 2004 con numero CP 212/2004), l’operatore via cavo Essent Kabelcom, di seguito «Essent», ha presentato alla Commissione una denuncia a titolo informale. La denuncia riguardava una misura di aiuti di Stato destinata ad una rete di trasmissione in fibra ottica (rete Fibre-to-the-Home o FTTH) a Appingedam, città del nord dei Paesi Bassi. Essent ha nel frattempo confermato che la denuncia è da considerarsi ufficiale.
(2)
Secondo operatore via cavo in ordine di importanza dei Paesi Bassi, gestore peraltro di una rete via cavo a Appingedam, Essent aveva già adito il giudice nazionale nel settembre del 2004 (2), il quale aveva ingiunto al comune di Appingedam, in forza dell’articolo 88, paragrafo 3, del trattato CE, di notificare i piani di concessione dell’aiuto alla Commissione, di cooperare con la medesima e di sospendere l'installazione della rete.
(3)
Con lettera protocollata il 3 febbraio 2005, le autorità nederlandesi hanno notificato la misura alla Commissione per motivi di certezza del diritto, sostenendo che essa non costituiva un aiuto di Stato. Il 31 maggio 2005, la Commissione ha chiesto ulteriori informazioni alle autorità nederlandesi, le quali, dopo una proroga dei termini, hanno risposto con lettera datata 4 agosto 2005 e protocollata il 16 agosto 2005.
(4)
Con lettera in data 20 ottobre 2005, la Commissione ha notificato alle autorità nederlandesi la sua decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE, in merito alla suddetta misura («decisione di avviare il procedimento d’indagine»). La decisione della Commissione, pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee del 16 dicembre 2005 (3), invitava gli interessati a presentare osservazioni relative alla misura in esame.
(5)
Con lettera in data 3 gennaio 2006, le autorità dei Paesi Bassi hanno risposto all'invito a presentare osservazioni, contenuto nella decisione di avviare il procedimento d’indagine. Successivamente sono pervenute alla Commissione osservazioni da parte dei seguenti interessati:
-
Essent Kabelcom B.V., con lettera del 13 gennaio 2006;
-
VECAI, con lettera del 13 gennaio 2006;
-
un’organizzazione professionale coperta dall’anonimato, con lettera del 16 febbraio 2006.
(6)
Il 3 maggio 2006, le osservazioni degli interessati sono state inviate alle autorità dei Paesi Bassi, le quali, in data 7 giugno 2006, hanno fatto sapere alla Commissione di non aver nessun commento ulteriore da fare in merito alle medesime.
II. DESCRIZIONE DELLA MISURA
II.1. Contesto
(7)
Secondo le autorità comunali di Appingedam, l’intervento pubblico è necessario al fine di garantire la fornitura generale di servizi avanzati a banda larga, rivolti ad imprese e privati. Esse intendono, a tal fine, sostenere l’introduzione di una rete FTTH a Appingedam (4). Le medesime autorità ritengono che Essent e KPN, operatore di telecomunicazioni, offrono sì l’accesso ad internet a Appingedam, ma non forniscono servizi avanzati a banda larga. Non avendo gli operatori commerciali mostrato interesse a partecipare in termini di mercato al progetto, le autorità ne hanno deciso il finanziamento.
II.2. Misura adottata
(8)
Lo strato passivo della rete in fibra ottica (diritti di scavo, condotte, fibre di vetro, ecc.) sarebbe di proprietà di una fondazione pubblica (Stichting Glasvezelnet Appingedam, di seguito «la fondazione»), istituita e controllata dalle autorità comunali. Gli investimenti a fronte del suddetto strato sono stimati intorno ai 4,9 milioni di euro. Il comune di Appingedam intende accordare per questo ammontare alternativamente un prestito o una garanzia a fronte di un prestito. In un primo momento non era stata prevista una gara d’appalto pubblica per la realizzazione dello strato passivo. Il comune ha deciso in un secondo momento di procedere in tal senso, come indicato nella lettera delle autorità nederlandesi del 4 agosto 2005.
(9)
Lo strato passivo farà da base ad uno strato attivo gestito da un operatore che fornirà unicamente servizi all’ingrosso a prestatari i cui servizi a banda larga saranno rivolti agli utenti finali (privati e imprese). Il costo dello strato attivo (apparecchiature di telecomunicazioni, gestione della rete, ecc.) è stimato tra 1 e 1,3 milioni di euro. La durata di vita prevista dei componenti attivi varia tra i 5 e gli 8 anni.
(10)
Le autorità nederlandesi hanno affermato in un primo momento che lo strato attivo sarebbe stato di proprietà di un organismo (Stichting Damsternet) istituito da investitori privati, che avrebbe provveduto al finanziamento. Gli interessati non erano tutti noti. Secondo le autorità, […] (5), […] e […] hanno manifestato il proprio interesse.
(11)
Con lettera datata 4 agosto 2005, le autorità dei Paesi Bassi hanno altresì dichiarato che il comune avrebbe concesso i diritti d’uso dello strato attivo, gestione della rete compresa, ad un gestore (di seguito «il gestore») tramite una procedura pubblica di appalto. In base alle informazioni in possesso della Commissione, non è previsto che altri prestatari di servizi di comunicazioni elettroniche, diversi dal gestore, abbiano accesso diretto allo strato passivo.
(12)
A questo stadio, non è chiaro quali siano le condizioni finanziarie per la concessione dei diritti d’uso. In base alla bozza del contratto di concessione d’uso, il detentore dei diritti pagherebbe un canone annuo alla fondazione, la quale rivendica «un importo massimo pari all’80 % del flusso di cassa generato durante l’esercizio interessato». Laddove detto flusso si rivelasse negativo, la fondazione non rivendicherebbe alcun canone. In tal caso, essa si limita a chiedere il versamento di una somma minima, come indicato dall’allegato del contratto di concessione d’uso, che però non precisa alcuna somma.
II.3. Mercati dei prodotti o dei servizi interessati
(13)
Qualora la rete a banda larga di Appingedam venisse realizzata, i prestatari di servizi di comunicazioni elettroniche ricorrerebbero ai servizi di accesso all’ingrosso per fornire a loro volta servizi a banda larga al dettaglio agli utenti finali. L'installazione della rete a banda larga, finanziata dal comune, vedrebbe pertanto implicati i mercati all’ingrosso e al dettaglio di Appingedam.
(14)
Per quanto riguarda il mercato al dettaglio dei servizi a banda larga, tanto KPN che Essent offrono questo tipo di prodotto all’utenza finale: Essent propone attualmente una velocità di scaricamento fino a 5Mbit/s e KPN fino a 6 Mbit/s. Sia Essent che KPN offrono un pacchetto di tre servizi (telefonia, internet e televisione analogica/digitale). Anche altri prestatari internet possono fornire servizi a banda larga tramite l’accesso all’ingrosso di KPN. Secondo le informazioni di cui dispone la Commissione, nel 2006 Essent intende offrire una velocità di scaricamento fino a 8 Mbit/s e, per il suo prodotto di punta, fino a 15 Mbit/s (6). KPN e Essent hanno inoltre le capacità tecniche di estendere, nell'ambito delle reti esistenti, la capienza della banda larga della loro offerta di servizi.
(15)
Per quanto riguarda il mercato all’ingrosso, l’intervento del comune di Appingedam mira a mettere a disposizione, tramite il gestore, una rete di trasmissione in fibra ottica e di servizi a banda larga all’ingrosso tramite connessioni in fibra ottica a banda larga (7). Con riguardo ai mercati all'ingrosso individuati dalla raccomandazione della Commissione relativa ai mercati rilevanti (8), pare che la misura proposta veda coinvolti nella fattispecie due mercati specifici, in maniera diretta o indiretta. Si tratta del mercato relativo all'accesso disaggregato alla rete di connessione (mercato 11 della raccomandazione) e del mercato relativo all'accesso a banda larga all'ingrosso (mercato 12 della raccomandazione). A Appingedam, KPN offre un accesso all'ingrosso alle infrastrutture e ai servizi necessari alla fornitura di servizi a banda larga (9).
II.4. Ragioni dell'avvio del procedimento d'indagine
(16)
Nella decisione di avviare il procedimento di indagine, la Commissione ha espresso dubbi circa la compatibilità dell'aiuto con il mercato comune, ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE. Quanto al carattere necessario del provvedimento, la decisione esprimeva i dubbi della Commissione relativi alla presenza reale di elementi che dimostrassero disfunzioni del mercato.
(17)
La decisione della Commissione indicava che a Appingedam era già disponibile una rete a banda larga, anche se i servizi forniti non erano completamente paragonabili con quelli previsti dal progetto. Secondo la Commissione, vi erano notevoli sovrapposizioni tra le reti esistenti e il provvedimento previsto in termini di copertura delle reti e di prestazione dei servizi.
(18)
La Commissione ha peraltro sottolineato che era difficile immaginare applicazioni o servizi rivolti a privati e imprese che non fossero proponibili nell'ambito dei servizi a banda larga tramite le reti esistenti. I servizi al dettagli e all'ingrosso previsti dal progetto di rete FTTH, da un lato, e le reti esistenti, dall'altro, erano caratterizzati da un'elevata interscambiabilità. Era pertanto probabile che il provvedimento comportasse distorsioni alla concorrenza nel prossimo futuro.
(19)
Le misure previste dalle autorità dei Paesi Bassi comportano il grande rischio di escludere dal mercato gli investimenti di operatori attuali e futuri a causa dell'intervento statale. La decisione di avviare il procedimento d’indagine metteva pertanto in dubbio che, date le circostanze, la misura prevista e l'applicazione della misura di aiuti vera e propria fossero proporzionate all'obiettivo perseguito nel caso di specie.
III. OSSERVAZIONI RICEVUTE DALLA COMMISSIONE
III.1. Osservazioni dei terzi
(20)
La Commissione ha ricevuto osservazioni espresse da tre parti interessate: Essent, VECAI e un'organizzazione professionale che desidera rimanere anonima.
(21)
L'operatore via cavo Essent sostiene, facendo riferimento ad una relazione del CPB (10), che non sussistono disfunzioni del mercato ad Appingedam. In una ricerca sulle presunte carenze del mercato della banda larga dei Paesi Bassi (11), il CPB giunge alla conclusione che detto mercato non presenta disfunzioni. Secondo la ricerca, non è giustificato adottare provvedimenti strategici adducendo le disfunzioni del mercato come argomento. Essent fa notare che il ministero dell'Economia si è allineato alle conclusioni del CPB in una lettera rivolta al parlamento dei Paesi Bassi del 5 dicembre 2005, ricevuta dalla Commissione.
(22)
Essent fa peraltro notare che Appingedam non può considerarsi una regione periferica alle prese con problemi di ritardo socio-economico. Per i servizi che il comune intende offrire nel settore dell'istruzione, della sanità e della cura agli anziani sono sufficienti le reti esistenti. Essent condivide la conclusione della Commissione secondo cui è difficile immaginare applicazioni o servizi che possono essere forniti unicamente tramite la rete FTTH e non tramite le reti esistenti. Essent ritiene inoltre che le tariffe di accesso alla rete a banda larga praticate a Appingedam non siano più elevate che nel resto dei Paesi Bassi.
(23)
Secondo VECAI, un'organizzazione professionale degli operatori cavo, le misure di aiuto previste risultano incompatibili con l’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato. Aiuti pubblici nel settore interessato produrrebbero distorsioni dirette alla concorrenza in un mercato fortemente competitivo.
(24)
VECAI ritiene che il mercato nederlandese dei servizi a banda larga non presenti attualmente alcuna disfunzione e, al pari di Essent, invoca la ricerca del CPB e la lettera del ministro dell'Economia a sostegno di questa tesi. L'infrastruttura attuale consente la fornitura di servizi a banda larga molto progrediti. Più che ad un completamento, gli investimenti previsti porterebbero, secondo VECAI, ad una duplicazione dell'infrastruttura.
(25)
VECAI ritiene inoltre che Appingedam non possa considerarsi una regione periferica. Peraltro, il fatto che il comune agisca al tempo stesso come proprietario dell'infrastruttura e «autorità pubblica» (concessione dei permessi, diritti di passaggio, ecc.) può, in determinate circostanze, determinare un conflitto di interessi. VECAI ritiene che aiuti nel settore dei servizi a banda larga comportino il rischio di conflitto tra attività pubblica e privata.
(26)
L’organizzazione professionale coperta dall'anonimato è dell'avviso che la Commissione debba sostenere lo sviluppo di infrastrutture d'accesso passive aperte. A suo dire, la separazione tra servizi e infrastrutture è tale da ridurre gli ostacoli all'accesso al mercato, favorire la concorrenza e stimolare l'innovazione. La normativa in materia di concorrenza deve mirare al benessere generale e non a proteggere gli operatori esistenti sul mercato.
(27)
Secondo l’organizzazione professionale, gli aiuti pubblici non sono necessari qualora i proprietari dell'infrastruttura esistente concordino nel consentirne l'accesso a tutti gli altri prestatari di servizi di comunicazioni elettroniche praticando tariffe per l'accesso oneste e conformi ai costi. In caso contrario, si può effettivamente parlare di disfunzione del mercato e l'intervento statale diventa giustificato.
III.2. Osservazioni delle autorità nederlandesi
(28)
Nella risposta all'invito a presentare osservazioni, contenuto nella decisione di avviare il procedimento d’indagine, le autorità dei Paesi Bassi non hanno controbattuto nessuno degli argomenti sostenuti dalla Commissione per l'avvio del procedimento. Esse hanno presentato una documentazione (relazioni di inchieste) a sostegno delle ragioni della misura e che illustra le possibilità della rete.
(29)
Le relazioni mettono l'accento sulle possibili applicazioni della rete prevista. Secondo le autorità, la scelta di una rete in fibra ottica è dettata dalla constatazione che l'attuale infrastruttura non offre la capienza e la qualità dei servizi auspicate per la banda larga. L'infrastruttura prevista consentirebbe l'accesso a connessioni internet rapide, a video conferenze, alla televisione a pagamento, a giochi e/o televisione interattiva e a servizi sulle reti private virtuali (servizi VPN) (12).
(30)
I servizi e le applicazioni che la rete FTTH prevista dovrebbe consentire sono considerati importanti per l'esercizio delle funzioni del comune stesso (fornitura di servizi amministrativi via internet), per i servizi sanitari (cure mediche a distanza e collaborazione tramite diverse istituzioni del settore) e per l'insegnamento (applicazioni per l'insegnamento a distanza). Le autorità nederlandesi sostengono, a tale proposito, che Appingedam presenta un'elevata percentuale di disoccupati e di persone anziane per i quali l'accesso a servizi avanzati a banda larga risulta necessario.
IV. ESISTENZA DI UN AIUTO DI STATO
(31)
Le autorità dei Paesi Bassi hanno fornito diversi argomenti a sostegno della tesi che la misura in esame non costituisce un aiuto di Stato e che il progetto riguarda unicamente la creazione di «un'infrastruttura pubblica».
IV.1. Un'infrastruttura di interesse generale?
(32)
Le autorità nazionali ritengono che la misura non rientri nel campo di applicazione dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato e che vada vista nell'ambito delle attribuzioni tipiche dei pubblici poteri, segnatamente la dotazione di un'infrastruttura «pubblica» di interesse generale accessibile a tutte le parti a condizioni di parità.
(33)
Secondo la Commissione, è tale un'infrastruttura necessaria alla fornitura di un servizio di competenza pubblica rivolto al grande pubblico e che si limiti a soddisfare le esigenze del servizio stesso. Deve inoltre trattarsi di un'infrastruttura che, in quanto poco redditizia, è improbabile venga offerta dal mercato e le cui modalità di sfruttamento non vadano ad esclusivo vantaggio di un'impresa specifica.
(34)
La Commissione ritiene pertanto che il progetto in esame non possa essere considerato un'infrastruttura di interesse generale non rientrante nel campo di applicazione della normativa in materia di controllo degli aiuti di Stato. A differenza di alcune infrastrutture del settore dei trasporti, rivolte a tutti gli utenti potenziali a condizioni uguali e non discriminatorie e la cui fornitura (in termini di dotazione e/o gestione) non rientra in una logica di mercato puramente commerciale, questo tipo di infrastruttura è gestita nella realtà da operatori privati che forniscono anche servizi di comunicazioni elettroniche, seppur non necessariamente alle condizioni fissate dal comune di Appingedam per la misura in esame.
(35)
La presenza di KPN e di Essent a Appingedam mostra che la creazione di una rete d'accesso locale alle comunicazioni elettroniche non è un'attribuzione di competenza esclusiva dei pubblici poteri e che reti di questo tipo vengono regolarmente offerte da operatori che forniscono servizi di comunicazioni elettroniche a privati e imprese. Pertanto il provvedimento previsto consiste, in una certa misura, o in una replica delle iniziative di mercato oppure in una fornitura di servizi già disponibili.
(36)
L'assenza di distorsioni della concorrenza non è insita in questo tipo di infrastruttura ma va accertata caso per caso. Data la situazione del mercato a Appingedam, la misura, che da un lato fa concorrenza alle reti esistenti gestite da operatori privati e dall'altro ha un effetto dissuasivo nei confronti di futuri investimenti privati in infrastrutture simili, causa o rischia di causare distorsioni della concorrenza.
(37)
La Commissione ritiene pertanto che il progetto di Appingedam rientri nel campo di applicazione del controllo sugli aiuti di Stato e non vada considerata come un'infrastruttura d'interesse generale solitamente di competenza dello Stato.
IV.2. Fornitura di un servizio d'interesse economico generale?
(38)
Sebbene le autorità nederlandesi non abbiano fatto riferimento esplicito alla natura di interesse economico generale del servizio, per la creazione della rete FTTH a Appingedam è vagliata tale possibilità.
(39)
In termini generali, gli Stati membri hanno ampia discrezionalità nel riconoscere la natura di interesse economico generale di un servizio. È tuttavia opportuno tener conto della giurisprudenza comunitaria, che ne definisce i principi generali (13).
(40)
L'intento della misura in esame è di instaurare un rapporto contrattuale tra il gestore dello strato attivo e il comune/la fondazione, secondo le regole di un partenariato pubblico-privato alquanto classico, e non di dare in gestione e fornire un servizio di interesse economico generale. Questa deduzione può essere tratta anche dalla comunicazione e dalla documentazione del governo nederlandese riguardanti la misura, dove non vi è alcun riferimento né a «servizi di interesse economico generale» né a qualsiasi altra formulazione simile. A differenza dei casi in cui la Commissione è giunta alla conclusione che aiuti finanziari di Stato costituiscono una compensazione a fronte di un servizio di interesse economico generale (cfr. decisione Pirenei Atlantici (14), nel caso in esame né la fondazione né il gestore hanno ricevuto un chiaro mandato in merito alla fornitura di un servizio di interesse economico generale riguardante l'accesso a servizi di banda larga per il grande pubblico, i cittadini e le imprese in aree rurali e periferiche dove nessun altro gestore fornisce un accesso generale alla connessione a banda larga a pagamento a prezzi accessibili.
(41)
Nel caso Pirenei Atlantici, la misura mirava direttamente alla fornitura di servizi a banda larga per il grande pubblico tramite una rete all'ingrosso in una regione con una scarsa copertura. Queste condizioni non valgono per Appingedam dove due reti di servizi a banda larga assicurano già la fornitura.
(42)
Considerato che la misura non può definirsi un servizio di interesse economico generale, la Commissione non ne ritiene necessario l'esame alla luce degli altri criteri specificati nella sentenza Altmark (15).
IV.3. Il comune di Appingedam non agisce come un investitore privato
(43)
Secondo le autorità nazionali, gli investimenti del comune e della fondazione sono necessari in quanto gli operatori del mercato non sono disposti a investire nella rete passiva FTTH di Appingedam, consci che un tale investimento risulterebbe insufficientemente redditizio per essere giustificato in termini di mercato.
(44)
Secondo le autorità, il comune ha chiesto a diverse banche di finanziare l'investimento nello strato passivo della rete; tranne la Bank Nederlandse Gemeenten (BNG), tutte le altre banche si sono tirate indietro. La disponibilità della BNG a concedere un prestito al comune è fondata unicamente sulla valutazione della capacità di rimborso del beneficiario, ovvero il comune stesso, e non tiene conto dell'installazione della rete FTTH ad opera della fondazione né dell'insieme del progetto in quanto tale.
(45)
L’investimento del comune nella fondazione e l'investimento della fondazione nello strato passivo non rispondono pertanto al «principio dell'investitore operante in un'economia di mercato», dal momento che un operatore di mercato non avrebbe investito nello strato passivo, come lo stesso comune ha potuto constatare nel contattare gli investitori privati.
IV.4. Valutazione dell'aiuto
(46)
Nelle prime reazioni antecedenti la decisione di avviare il procedimento, le autorità dei Paesi Bassi hanno sostenuto che la misura prevista non poteva essere considerata un aiuto di Stato alla luce di nessuno dei quattro livelli che si distinguono. A loro dire, la fondazione non avrebbe goduto di privilegi e, anche in caso contrario, gli scambi tra gli Stati membri non ne avrebbe risentito. Esse sostengono peraltro che né l'operatore dello strato attivo né i prestatari di servizi al dettaglio avrebbero beneficiato di aiuti. L’operatore avrebbe praticato (o avrebbe dovuto praticare) prezzi all'ingrosso conformi al mercato da applicare ai prestatari di servizi al dettaglio, servizi che questi prestatari già fornivano tramite le infrastrutture esistenti. Ove la Commissione avesse voluto la garanzia dal comune che l'operatore avrebbe praticato prezzi di mercato, il comune avrebbe potuto sancire una tale garanzia nell'ambito di un accordo tra la fondazione e l'operatore.
(47)
Infine, le autorità nazionali affermano che, contrariamente al caso ATLAS (16), la rete di Appigedam è intesa essenzialmente a fornire servizi a privati/cittadini che non esercitano un'attività economica. E anche se si trattasse di una misura di aiuto alle imprese a Appingedam, questa rimarrebbe nei limiti dell'intensità massima dell'aiuto di cui al regolamento (CE) n. 69/2001 della Commissione, del 12 gennaio 2001, relativo all'applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti d'importanza minore («de minimis») (17).
(48)
Nella decisione di avviare il procedimento (18), la Commissione già affermava che le autorità nederlandesi non hanno prodotto alcuna documentazione a sostegno di questa tesi. E neanche dopo l'avvio del procedimento, le autorità nazionali hanno ulteriormente fornito prove a sostegno di quanto affermato a questo riguardo.
(49)
Conformemente al trattato e alla giurisprudenza consolidata, una misura costituisce aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato qualora essa:
-
costituisca un provvedimento pubblico o comporti l'impiego di risorse statali;
-
favorisca talune imprese o talune produzioni;
-
falsi o minacci di falsare la concorrenza;
-
possa incidere sugli scambi tra Stati membri.
(50)
Il comune di Appingedam intende fornire alternativamente un prestito o una garanzia a fronte di un prestito. È pertanto previsto che i mezzi per il finanziamento dello strato passivo della rete provengano almeno in parte dal comune di Appingedam. Essi sono pertanto da considerarsi risorse statali (19).
(51)
Il prestito o la garanzia che il comune intende fornire vanno a beneficio di diversi operatori del mercato.
(52)
La fondazione creata dal comune e da quest'ultimo gestita diventerebbe proprietaria dello strato passivo della rete, che metterebbe a disposizione dell'operatore. L'installazione e l'affitto dello strato passivo possono essere considerati un'attività economica e la fondazione può pertanto essere considerata come un'impresa ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
(53)
Stando alle informazioni di cui dispone la Commissione, lo strato passivo è finanziato dal comune senza contributo alcuno da parte della fondazione, la quale non sembra versare peraltro nessuna retribuzione per l'uso della rete. Come indicato nei considerando da (43) a (45) di cui sopra, l'investimento del comune di Appingedam nello strato passivo non sembra essere in linea con il principio dell'investitore operante in un'economia di mercato. Le risorse statali fornite dal comune costituiscono pertanto un beneficio economico a favore della fondazione ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
(54)
Le autorità nazionali hanno confermato che la licenza per lo sfruttamento dell'infrastruttura passiva sarebbe concessa tramite procedura pubblica d'appalto. In linea di principio, una tale procedura di concessione potrebbe ridurre al minimo i vantaggi per l'aggiudicatario ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
(55)
Tuttavia, anche se, in virtù della procedura d'appalto, l'operatore non traesse vantaggi eccessivi dal progetto, egli godrebbe di un accesso allo strato passivo della rete a condizioni che, con molta probabilità, non rifletterebbero i costi sostenuti dal comune e/o dalla fondazione per l'installazione della rete e che non sono state definite in modo da consentire al comune di trarre il massimo beneficio dal progetto. Anche se, come precisato ai considerando (8) e (9), non sono ancora chiare le condizioni finanziarie per la concessione dei diritti d’uso, è verosimile che, in virtù dell'intervento pubblico, il prezzo per l'accesso risulti inferiore ai costi e non sia probabilmente basato sui prezzi praticati sul mercato per l'accesso a una rete passiva simile.
(56)
L'operatore potrebbe pertanto sfruttare una rete finanziata con fondi pubblici e accedere al mercato dei servizi all'ingrosso a condizioni non altrimenti ottenibili in termini di mercato. L'intervento pubblico costituisce pertanto un vantaggio economico per l'operatore.
(57)
Anche se tutti i fornitori di servizi di comunicazioni elettroniche interessati avessero accesso, tramite l'operatore, alla rete in fibra ottica a condizioni trasparenti e uguali, è probabile che, in virtù dell'intervento pubblico, il prezzo di un tale accesso risulti inferiore ai costi e non sia probabilmente basato sui prezzi praticati sul mercato per l'accesso a una rete passiva simile. I fornitori di servizi in questione ne trarrebbero pertanto vantaggio poiché avrebbero la possibilità di accedere al mercato dei servizi rapidi a banda larga al dettaglio esercitando la propria attività economica a condizioni non altrimenti ottenibili sul mercato.
(58)
Da quanto su esposto si deduce che i vantaggi per l'operatore, i fornitori di servizi e gli altri prestatari di servizi di telecomunicazioni si traducono in altrettanti vantaggi per i privati e le imprese a Appingedam. Laddove i privati non sono soggetti alla normativa in materia di aiuti di Stato, le imprese della regione interessata potrebbero trarre vantaggio da un offerta di servizi più estesa e a tariffe ridotte rispetto a quanto verrebbe loro offerto a condizioni puramente commerciali, quali le linee dedicate o le connessioni satellitari. Esse potrebbero inoltre esse avvantaggiate rispetto ad imprese operanti in altre regioni dei Paesi Bassi. Le autorità nazionali hanno peraltro specificato che gli utenti finali sono tutte piccole e medie imprese (PMI), senza tuttavia precisare i motivi che giustifichino aiuti a questo target. Senza dimenticare che la misura non si limita chiaramente agli utenti finali.
(59)
Le autorità nazionali hanno continuato a sostenere la tesi secondo cui, se anche si trattasse di aiuti alle imprese a Appingedam, questi rimarrebbero entro i limiti dell'intensità di cui al regolamento (CE) n. 69/2001. La Commissione riconosce che i benefici per ciascuna impresa-utente finale non supererebbero la soglia «de minimis». Non è tuttavia escluso che l'aiuto oltrepassi i limiti stabiliti dal regolamento o violino la normativa sul cumulo degli aiuti.
(60)
L'intervento pubblico previsto altera le condizioni di mercato vigenti a Appingedam in quanto consente (all'operatore) un accesso al mercato all'ingrosso dei servizi rapidi a banda larga agevolato da sussidi e permette ai prestatari di servizi di accedere ai mercati al dettaglio, tra l'altro, dei servizi a banda larga e di telecomunicazioni, a valle della filiera. Le decisioni di investimento e di manutenzione della rete prese da Essent e KPN, attualmente fornitori di servizi di comunicazioni elettroniche, si basano sul presupposto che nuovi fornitori di servizi di comunicazioni elettroniche dovrebbero assumersi tutti i costi di una nuova rete o pagare un prezzo di mercato per accedere ai servizi all'ingrosso, presupposto che l'intervento pubblico previsto mette in discussione. La disponibilità di una nuova rete, a condizioni a prima vista inferiori al prezzo di mercato, produce inoltre una distorsione della concorrenza sui mercati di servizi a banda larga al dettaglio e di altri servizi di comunicazioni elettroniche a valle della filiera.
(61)
Dal momento che l'intervento pubblico può avere effetti sugli operatori del settore delle telecomunicazioni di altri Stati membri, la misura produce conseguenze sugli scambi. I mercati delle telecomunicazioni sono aperti alla concorrenza tra fornitori di servizi di comunicazioni elettroniche e prestatari di servizi, dediti di solito ad attività oggetto di scambi tra gli Stati membri. Diversi operatori cavo e fornitori di servizi internet attivi sul mercato nederlandese fanno per esempio parte di gruppi internazionali con attività in tutta Europa, che investono non solo nei Paesi Bassi ma anche in altri paesi.
(62)
Alla luce di quanto sopra esposto, la Commissione ritiene che il progetto finanziato con risorse statali crea vantaggi economici per la fondazione, l'operatore e i fornitori di servizi, il che potrebbe tradursi, almeno in parte, in altrettanti vantaggi per le imprese di Appingedam. Il progetto falsa la concorrenza e ha ripercussioni sugli scambi tra gli Stati membri.
(63)
Stabilito che il progetto costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, è opportuno esaminare se esso risulti compatibile con il mercato comune.
V. VALUTAZIONE DELLA COMPATIBILITÀ
(64)
L’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE sancisce il divieto generale di aiuti di Stato nella Comunità. L’articolo 87, paragrafi 2 e 3, del trattato CE, enuncia le eccezioni al principio generale di incompatibilità di cui all'articolo 87, paragrafo 1.
(65)
L’articolo 87, paragrafo 2, definisce i casi in cui può essere fatta un'eccezione al divieto generale di aiuti di Stato di cui all'articolo 87, paragrafo 1. Nessuna delle eccezioni di cui all'articolo 87, paragrafo 2, risulta applicabile al caso di specie. Per quanto riguarda l’articolo 87, paragrafo 2, lettera a), occorre notare che il progetto non può essere considerato un aiuto a carattere sociale e che l'aiuto non è concesso unicamente a singoli consumatori.
(66)
Né tanto meno risultano applicabili le eccezioni di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettere b) e d), del trattato. È comunque opportuno segnalare che Appingedam si trova in una regione ammissibile agli aiuti regionali (20) e in tal senso può, in linea di principio, farne richiesta ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato. La Commissione ha definito degli orientamenti in materia di aiuti regionali (di seguito gli «orientamenti») (21) in base all'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato. Tuttavia, questi orientamenti non possono giustificare la misura per le ragioni di cui al considerando (67).
(67)
Oltre a non rientrare in un regime di aiuti regionale ben definito, la misura è intesa unicamente a beneficio di un determinato settore in uno dei comuni della regione interessata. Negli orientamenti si legge tuttavia che un aiuto singolo ad hoc limitato ad un unico settore economico può avere considerevoli ripercussioni sulla concorrenza del mercato interessato (nel caso presente, sugli altri operatori), mentre i suoi effetti ai fini dello sviluppo regionale rischiano di essere troppo limitati. La Commissione ritiene che questi aiuti non ottemperino alle condizioni [degli orientamenti] (22) .
(68)
La Commissione ha poi ulteriormente stabilito orientamenti e norme quadro che definiscono la normativa in materia di aiuti di Stato che possono essere soggetti all'esenzione di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato, ma nessuna di queste norme risulta applicabile al caso in esame. Considerato che la misura non rientra in nessuna delle normative quadro o degli orientamenti esistenti, la Commissione ritiene che la valutazione della sua compatibilità con il mercato comune vada fatta direttamente in base all’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato (23).
(69)
Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato, possono considerarsi compatibili con il mercato comune «gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse».
(70)
L'eccezione di cui all’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), si applica alle misure che mirano ad un obiettivo di interesse comune secondo modalità necessarie e proporzionate allo scopo da raggiungere.
(71)
La Commissione intende pertanto verificare:
a)
se la misura prevista si pone un obiettivo di interesse comune ben definito, ovvero se essa è intesa a porre rimedio ad una disfunzione del mercato o se persegue un altro obiettivo di interesse comune, quale la coesione.
In tal caso, occorre stabilire ulteriormente se:
b)
la misura è concepita in modo tale da raggiungere l'obiettivo di interesse comune, rispondendo nello specifico ai seguenti quesiti:
i.
la misura di aiuto è uno strumento adeguato, ovvero essa consente di raggiungere l'obiettivo o esistono altri strumenti, incontestabilmente migliori, per ottenere lo stesso risultato?
ii.
La misura funge da sprone, ovvero è capace di influire sul comportamento delle imprese?
iii.
La misura è proporzionata all'obiettivo posto, ovvero è possibile influire sul comportamento nello stesso modo, con meno aiuti o con mezzi che provocano minori disfunzioni?
c)
Le distorsioni della concorrenza e le conseguenze sugli scambi sono limitate, in modo da ottenere un risultato finale positivo?
(72)
La Commissione deve verificare se nei Paesi Bassi, e più nello specifico a Appingedam, esistono disfunzioni del mercato della banda larga che potrebbero essere risolte con aiuti pubblici. Dati recenti (24) confermano che nei Paesi Bassi il mercato della banda larga è caratterizzato da una forte concorrenza e da un'offerta molto diversificata, con un tasso di penetrazione tra i più elevati della Comunità (la percentuale, pari al 30 % circa nel primo semestre 2006, è in continua ascesa).
(73)
Quello della banda larga nei Paesi Bassi è un mercato in rapida evoluzione: i fornitori di servizi di comunicazioni elettroniche, gli operatori cavo e i prestatari di servizi internet stanno per introdurre sul mercato nazionale dei servizi a banda larga ad elevata capacità (25). Nei prossimi anni, sono previste «reti di nuova generazione» senza l'apporto di fondi pubblici (26). Inoltre, gli operatori di telefonia mobile della terza generazione stanno per introdurre servizi mobili a banda larga sul mercato nederlandese. Secondo le informazioni di cui dispone la Commissione, la loro copertura raggiunge circa il 70 % del territorio nazionale (27).
(74)
Secondo le informazioni fattuali di cui dispone la Commissione (relazione del CPB, relazione della Commissione, analisi dell’OCSE, ecc.), ci sono fondati motivi di credere che le forze attive sul mercato siano sufficienti a fornire la copertura e la quantità di servizi auspicate nel settore della banda larga dei Paesi Bassi (28). Occorre inoltre considerare che, in quanto investimento statale, la misura proposta rischia di disincentivare l'iniziativa privata e finisce col non migliorare l'offerta generale di servizi a banda larga.
(75)
La relazione del CPB indica in modo chiaro che i mercati della banda larga nei Paesi Bassi non presentano, in termini generali, alcuna disfunzione, che le imprese ricevono sufficienti stimoli agli investimenti nel settore e che la migliore politica da parte dei pubblici poteri consiste nell'astenersi e nel lasciare che il mercato segua il proprio corso. La relazione indica che il mercato è attualmente interessato da disfunzioni di portata limitata dovute essenzialmente a una posizione dominante e a problemi minimi di produzione. Secondo la relazione, il controllo assicurato dall'ente nazionale di sorveglianza OPTA e la concessione di determinate sovvenzioni per la ricerca e lo sviluppo sono sufficienti a far fronte ad entrambi i problemi (29).
(76)
Per quanto riguarda più nello specifico Appingedam, tanto KPN che Essent offrono servizi a banda larga sul mercato al dettaglio. Essent propone attualmente servizi caratterizzati da una velocità di scaricamento fino a 5Mbit/s e KPN fino a 6 Mbit/s. Sia Essent che KPN offrono un pacchetto di tre servizi (telefonia, internet e televisione analogica/digitale). Le due società dispongono dei mezzi tecnici di cui si avvarranno per potenziare, partendo dalle loro reti esistenti, la capacità a banda larga dei servizi offerti, sempre ammesso che la domanda sia sufficiente. Anche altri fornitori internet possono offrire servizi a banda larga utilizzando i servizi all’ingrosso di KPN.
(77)
Per quanto riguarda i mercati all'ingrosso, l'ente di sorveglianza OPTA ha imposto a KPN, in quanto operatore dominante, alcune restrizioni su determinati mercati. Anche KPN propone un accesso all'ingrosso alla propria rete e servizi necessari alla fornitura di servizi a banda larga (30). Alcuni operatori cavo, nello specifico Essent, offrono anch'essi a terzi una forma di accesso all'ingrosso alla banda larga sul mercato nazionale (31).
(78)
Negli altri casi di aiuti di Stato a sostegno della banda larga su cui si è dovuta fin qui pronunciare, la Commissione ha infatti concluso che gli aiuti pubblici destinati alle reti all'ingrosso potevano costituire uno strumento adeguato e proporzionato per far fronte ad alcuni aspetti connessi ad una disfunzione del mercato e/o ad un finanziamento insufficiente. Nei casi in questione, che riguardavano in genere regioni «bianche» o «grigie» (32), il mercato non si prestava ad un'offerta di servizi a banda larga concorrenziale oppure sussistevano degli ostacoli allo sviluppo della banda larga (33).
(79)
Le autorità dei Paesi Bassi sostengono che per «i servizi di contenuto e le applicazioni del futuro» sono necessarie reti di capacità superiore alle esistenti reti in rame o alle reti ibride in rame/fibra ottica. Recenti inchieste rivelano tuttavia che è difficile immaginare, nel futuro prossimo e nel medio periodo, applicazioni destinate al grande pubblico che non possano essere offerte tramite le reti esistenti (34). Il che vuol dire che i servizi forniti tramite le «reti di prossima generazione» e quelli forniti tramite le reti esistenti sono altamente sostituibili e che pertanto la misura continuerà a presentare un'alta probabilità di falsare la concorrenza nel prossimo futuro.
(80)
In sintesi si può concludere che non vi sono a Appingedam distorsioni del mercato della banda larga che rendano necessari aiuti pubblici.
(81)
Sebbene Appingedam si trovi in una regione periferica dei Paesi Bassi, l'intervento pubblico si inscrive in un comune dove i servizi a banda larga all'ingrosso e al dettaglio vengono già offerti da diversi prestatari di servizi di comunicazioni elettroniche e tramite reti esistenti a condizioni di fornitura e prezzi paragonabili a quelli vigenti in altre regioni.
(82)
Secondo la succitata relazione del CPB, non sussistono elementi per una spaccatura geografica o sociale nei Paesi Bassi. La banda larga è disponibile in quasi tutte le regioni. La maggior parte dei consumatori può scegliere tra circa 80 abbonamenti internet nelle zone più densamente popolate e tra circa 30 nelle zone più periferiche [«substantial geographical or social digital divide in the Netherlands. Broadband is available in almost all regions. Most consumers can choose between roughly 80 Internet subscriptions in densely populated areas and between approximately 30 in remote areas»]. La relazione riconosce certo l'esistenza di una probabile dicotomia sociale (le persone anziane sono sottorappresentate in materia di utilizzo della banda larga), ma il governo può decidere di stimolare l'utilizzo di internet presso questo target tramite provvedimenti che facciano leva sulla domanda, come ad esempio le campagne di sensibilizzazione (35).
(83)
La misura in esame non è pertanto mirata alla realizzazione di un obiettivo della politica di coesione. L'intervento pubblico non risulta necessario per stimolare l'offerta di servizi a banda larga a Appingedam e induce una distorsione sproporzionata della concorrenza. Non perseguendo un obiettivo di interesse comune, la misura non risponde ai criteri di compatibilità con il mercato comune di cui all’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE.
VI. CONCLUSIONI
(84)
Per le ragioni su esposte, la Commissione conclude che la misura comporta aiuti di Stato a beneficio della fondazione, dell'operatore della rete in fibra ottica e dei fornitori al dettaglio di servizi a banda larga. Dal momento che la misura di aiuti non è intesa a favorire lo sviluppo di determinate forme di attività economica o di determinati settori economici regionali senza modificare le condizioni nelle quali si svolgono gli scambi in modo tale da arrecare danno all'interesse comune, l'aiuto non può essere giustificato sulla base dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE ed è pertanto incompatibile con il mercato comune,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L'aiuto di Stato al quale i Paesi Bassi intendono dare esecuzione relativamente all'installazione di una rete a banda larga a Appingedam è incompatibile con il mercato comune.
A detto aiuto non può pertanto essere data esecuzione.
Articolo 2
Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, i Paesi Bassi informano la Commissione circa i provvedimenti adottati per conformarvisi.
Articolo 3
Il Regno dei Paesi Bassi è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 19 luglio 2006.