Decisione della Commissione
del 9 aprile 2002
relativa alle misure messe in atto dalla Germania a favore delle attività della Landesentwicklungsgesellschaft Thüringen nel settore degli impianti industriali
[notificata con il numero C(2002) 1339]
(Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2003/162/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 88, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni(1) e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1) Con lettere del 23 aprile e 6 ottobre 1997 la Commissione è stata informata da terzi sulla eventuale sussistenza di attività contrarie alle regole comunitarie in materia di aiuti di Stato da parte della Landesentwicklungsgesellschaft mbH Thüringen ("LEG Thüringen"). Con lettere del 15 maggio e 13 novembre 1997 la Commissione ha invitato la Germania a fornire maggiori particolari e qualsiasi altra informazione pertinente. La Germania ha fornito ulteriori informazioni con lettere del 1o luglio 1997, 7 luglio, 13 luglio, 23 settembre 1998, nonché 9, 18 e 30 dicembre 1998.
(2) Con lettera del 3 marzo 1999 la Commissione ha comunicato alla Germania la propria decisione di avviare il procedimento di cui all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE nei riguardi di presunti aiuti concessi alle imprese dal Land Turingia, per il tramite della LEG Thüringen, nel settore degli impianti industriali.
(3) La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee(2). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni.
(4) La Commissione ha ricevuto osservazioni dagli interessati e le ha comunicate alla Germania con lettera del 6 gennaio 2000. La Germania ha presentato il proprio parere sulle osservazioni pervenute con lettera del 17 settembre 2001.
2. DESCRIZIONE PARTICOLAREGGIATA DEI FATTI
(5) La LEG Thüringen è un'impresa a responsabilità limitata (GmbH) di diritto privato, costituita nel 1992 dal governo del Land Turingia, per un periodo indefinito. Ne sono proprietari il Land Turingia (con una quota del 97,6 %), la Landeswohnungs-und Städtebaugesellschaft Bayern GmbH di Norimberga (1,2 %) e la Wohnstatt Stadtentwicklungs-und Wohnungsbaugesellschaft Hessen mbH di Kassel (1,2 %).
(6) Il governo della Turingia ha conferito alla LEG Thüringen l'incarico di intervenire in vari settori(3). La Commissione ha avviato il procedimento d'indagine formale solo per quanto riguarda le attività della LEG Thüringen nel settore degli impianti industriali. Secondo il suo statuto (Gesellschaftsvertrag), la LEG Thüringen fornisce assistenza, sotto qualsiasi forma, per la realizzazione di compiti e misure d'interesse per lo sviluppo strutturale della Turingia, con particolare riguardo all'edilizia, alle infrastrutture e allo sviluppo economico.
(7) Il compito principale della LEG Thüringen è di svolgere attività di sviluppo infrastrutturale nell'interesse e per conto del Land. Nel settore industriale e commerciale la LEG Thüringen cerca di trovare un'utilizzazione economica con prospettive favorevoli per il futuro per le vecchie zone industriali della Turingia che, dopo 40 anni di economia socialista pianificata, rischiano di diventare aree desolate di edifici abbandonati, con gravi rischi ambientali. Vengono smantellati gli impianti non più necessari, vengono demoliti gli edifici che non meritano di essere mantenuti, vengono rinnovati quelli che si possono mantenere ed utilizzare, viene individuato, valutato e rimosso l'inquinamento ambientale e le aree relative vengono sistemate e sviluppate e quindi vendute, affittate o date in leasing.
(8) Pertanto, nella pratica, la LEG Thüringen si occupa dell'acquisto, dell'amministrazione, del finanziamento, dell'intermediazione, della vendita e del risanamento di immobili, nonché dello sviluppo, del riassetto e dell'edificazione di terreni. L'impresa può inoltre acquistare o cedere concessioni edilizie e occuparsi dell'acquisto, della costruzione, della gestione, dell'amministrazione, dell'intermediazione, nonché della vendita a nome e per conto proprio o di terzi di edifici, impianti e allestimenti di ogni tipo. Le spetta infine la conservazione, cura e modernizzazione di questo patrimonio immobiliare.
(9) Per queste attività la LEG Thüringen ha beneficiato tra il 1994 e la metà del 2000 di fondi dal bilancio della Turingia per un ammontare complessivo di 257841077 EUR (504293314,57 DEM). È prevista una specifica linea di bilancio per tale scopo. Non sono stati effettuati ulteriori pagamenti.
(10) La Germania non ha introdotto alcuna normativa che disciplini l'attività della LEG Thüringen nel settore degli impianti industriali in modo da inquadrarla in quanto tale nell'ambito delle regole sugli aiuti di Stato. Non esiste un programma di aiuti. Di conseguenza, la Germania ha redatto un elenco delle imprese da prendere in considerazione ai fini del presente procedimento alla luce dell'oggetto del medesimo.
3. MOTIVI PER L'AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(11) La Commissione ha avviato il procedimento d'indagine formale nei riguardi delle attività della LEG Thüringen di cui sopra, in quanto nutriva dubbi in merito alla compatibilità delle condizioni alle quali i beni immobili sono stati offerti sul mercato con i criteri stabiliti nella comunicazione della Commissione relativa agli elementi di aiuto di Stato connessi alle vendite di terreni e fabbricati da parte di pubbliche autorità(4).
(12) La Commissione non era inoltre certa che le attività della LEG Thüringen nel settore degli impianti industriali non beneficiassero di aiuti finanziari o finanziamenti una tantum, per tutti o per parte di tali progetti, a titolo di altre linee del bilancio della Turingia.
(13) La Commissione non poteva neppure escludere la possibilità che le attività della LEG Thüringen favorissero imprese in difficoltà. In sei casi la LEG Thüringen ha concesso agli affittuari dilazioni di pagamento o prestiti.
4. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
(14) L'unica impresa a presentare osservazioni nel corso dell'indagine formale è stata la LEG Thüringen. La LEG Thüringen ha affermato di essere una persona giuridica di diritto privato e, in quanto tale, di non partecipare all'esercizio di poteri pubblici in quanto parte della pubblica amministrazione della Germania o di qualsiasi suo ente territoriale; i cespiti da essa trattati sono sempre stati venduti in base alle normali condizioni di mercato. La LEG Thüringen ha richiamato l'attenzione su diversi aspetti che a suo parere erano stati descritti erroneamente nella decisione della Commissione di avviare il procedimento d'indagine formale. Ha affermato inoltre che detta decisione non le ha dato modo di difendersi, fatto che costituisce una violazione dei diritti della difesa. Con lettera del 17 settembre 2001 la Germania ha dichiarato di sostenere le osservazioni presentate dalla LEG Thüringen e ne ha pienamente confermato gli elementi fattuali.
5. VALUTAZIONE
5.1. Intervento dello Stato e uso di risorse statali
(15) La LEG Thüringen dev'essere considerata un ente pubblico, in quanto il 97,6 % del suo capitale è detenuto dal Land Turingia, il quale gode anche di alcuni poteri di gestione conferitigli dallo statuto dell'impresa; la LEG Thüringen riceve inoltre finanziamenti a titolo del bilancio della Turingia. È necessario accertare se le imprese abbiano beneficiato di aiuti di Stato per il tramite della LEG Thüringen e il fatto che quest'ultima sia costituita come impresa a responsabilità limitata di diritto privato non la esclude dal campo di applicazione del diritto comunitario in materia di aiuti di Stato. "Non si deve distinguere tra l'ipotesi in cui l'aiuto viene concesso direttamente dallo Stato membro o da un ente locale e quella in cui l'aiuto è concesso da un ente pubblico o privato che lo Stato o l'ente locale istituisce o designa per la gestione dell'aiuto"(5).
(16) Le risorse fornite alla LEG Thüringen per le sue attività nel settore degli impianti industriali sono interamente concesse a titolo di una specifica linea di bilancio del Land. La LEG Thüringen non riceve altre risorse finanziarie per tali attività.
5.2. Valutazione caso per caso
(17) Non esiste un programma di aiuti che regoli le attività della LEG Thüringen nel settore degli impianti industriali e nel corso dell'indagine formale non sono emersi elementi atti ad indicare che la LEG Thüringen abbia adottato misure a favore di impianti industriali che soddisfino determinati criteri comuni e si applichino in generale a tutte le imprese; di conseguenza, le misure adottate dalla LEG Thüringen devono essere esaminate caso per caso. A tal fine, la Germania ha fornito un elenco delle imprese da prendere in considerazione.
(18) L'elenco di imprese fornito dalla Germania ai fini dell'esame non consente di individuare alcuno schema specifico per quanto riguarda le categorie di beneficiari. Potenzialmente, quindi, qualsiasi impresa può essere interessata, a prescindere dalle sue dimensioni, attività o situazione finanziaria.
5.3. Effetti sugli scambi
(19) Nei sei casi riguardanti prestiti menzionati nella decisione della Commissione di avviare il procedimento (cfr. punto 13), la Germania ha dimostrato che gli aiuti erano de minimis(6). Di conseguenza, le misure in questione non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87 del trattato CE.
5.4. Conferimento di vantaggi economici alle imprese
(20) Le imprese indicate nell'elenco presentato dalla Germania hanno acquistato o preso in affitto dalla LEG Thüringen terreni e/o edifici precedentemente rinnovati utilizzando risorse statali. La vendita o l'affitto possono aver comportato una diminuzione delle entrate dello Stato, il che equivarrebbe ad un trasferimento di risorse pubbliche alle imprese. La Commissione deve quindi esaminare se nelle singole operazioni le imprese interessate abbiano ottenuto un vantaggio economico.
a) Investitore in economia di mercato
(21) La Germania afferma che nel settore degli impianti industriali la LEG Thüringen ha agito alla stessa stregua di un investitore privato(7). Il suo comportamento in materia di investimenti in aree industriali abbandonate è analogo a quello di un investitore privato. Conformemente al principio dell'investitore privato che opera in economia di mercato, o principio dell'investitore privato, le attività della LEG Thüringen nel settore degli impianti industriali non costituiscono quindi aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
(22) La Germania sostiene che nell'applicare il principio dell'investitore privato occorre tenere conto di circostanze economiche eccezionali, che non si possono comprendere soltanto in base alle classiche leggi di mercato. Specificamente, il concetto di normali condizioni di mercato dev'essere ampliato in modo da comprendere i fattori specifici inerenti alla concorrenza sul mercato immobiliare in Turingia. Le circostanze specifiche della Turingia sono descritte dalla Germania come segue. "Sussiste un notevole eccesso di offerta, con un numero ridotto di potenziali acquirenti sul versante della domanda". "Il risanamento di aree industriali [...] dismesse risente della mancanza di domanda potenziale". "All'epoca dello studio condotto nel 1995 [...], nei nuovi Länder era presente una considerevole eccedenza di terreni edificabili ad uso industriale [...], che in seguito è ulteriormente aumentata". "Nel 1995 i terreni industriali attrezzati nei nuovi Länder erano 6,7 volte superiori al fabbisogno". "Le imprese in espansione che intendono entrare nel mercato preferiscono utilizzare [...] aree attrezzate ex novo". "I terreni edificabili ad uso industriale in aree dismesse hanno cominciato a diventare disponibili soltanto in un periodo in cui la domanda di terreni era già in gran parte soddisfatta da aree attrezzate ex novo e l'offerta di terreni edificabili ad uso industriale era già superiore al fabbisogno". "Le vendite di terreni industriali hanno registrato un picco [...] nel 1992". "Lo sviluppo di aree industriali dismesse è stato un processo lungo e difficile e ha fatto sì che tali aree abbiano cominciato a raggiungere il mercato solo nella metà degli anni novanta, fattore che da solo le ha poste in condizione di grave svantaggio in termini di commercializzazione". "Il prezzo dei terreni industriali tende a diminuire".
(23) Quest'analisi è confermata dalla perizia effettuata per conto della LEG Thüringen dall'ufficio ricerche di mercato dell'impresa immobiliare Aengevelt, trasmessa alla Commissione nel corso dell'indagine formale.
(24) La Commissione non conviene sul fatto che la LEG Thüringen abbia agito alla stessa stregua di un investitore privato che opera in economia di mercato. La LEG Thüringen agisce come una specie di appaltatore generale che provvede alla gestione completa di aree industriali da risanare e destinare ad altro impiego. In questo contesto, la LEG Thüringen opera in veste di promotore che gestisce l'intero processo, dall'acquisto all'utilizzazione. Occorre quindi stabilire se un operatore privato delle stesse dimensioni della LEG Thüringen in circostanze analoghe avrebbe preso le stesse decisioni microeconomiche in materia di gestione di aree industriali.
(25) La LEG Thüringen svolge le attività in esame su un mercato in cui è già presente un notevole eccesso di offerta di terreni industriali e commerciali. L'impresa entra quindi consapevolmente in un mercato saturo(8) e adotta provvedimenti per risanare aree industriali e commerciali anche se è noto a priori che la domanda sarà debole o molto debole. Su un mercato fortemente saturo, l'esercizio di attività per le quali esiste già un eccesso di offerta sfocia necessariamente in prezzi di mercato inferiori ai costi di acquisto e modernizzazione. In siffatte circostanze, non ci si può attendere che il capitale investito produca un rendimento ragionevole neppure a lungo termine. Un operatore privato che miri alla massima valorizzazione dei profitti non seguirebbe una simile strategia di mercato.
(26) È possibile che all'atto della vendita di cespiti industriali la LEG Thüringen sia riuscita ad ottenere un prezzo di mercato, se per "prezzo di mercato" s'intende il prezzo che i potenziali acquirenti sono disposti a pagare per una determinata area in un determinato momento. Tuttavia, ciò non dimostra nulla, in quanto tale prezzo non è quello che guiderebbe il comportamento di un operatore privato. In un progetto di tale portata e complessità, un operatore privato non si chiede soltanto quale prezzo può ottenere per un determinato bene in un determinato momento.
(27) Nell'applicare il criterio dell'investitore in economia di mercato, si deve prescindere dagli obiettivi di politica sociale e regionale perseguiti dal Land Turingia; la creazione e il mantenimento di posti di lavoro, il miglioramento delle attrattive della Turingia come sede di impianti industriali o la compensazione degli svantaggi presentati dalle aree industriali dismesse che le rendono meno attraenti per gli investitori rispetto a quelle attrezzate ex novo(9) non sono pertinenti ai fini della presente valutazione della rispondenza al criterio dell'investitore in economia di mercato(10).
(28) Al riguardo, si deve quindi concludere che il principio dell'investitore in economia di mercato non esclude le attività della LEG Thüringen nel settore degli impianti industriali dal campo di applicazione dell'articolo 87 del trattato CE.
b) Comunicazione relativa agli elementi di aiuto di Stato connessi alle vendite di terreni e fabbricati da parte di pubbliche autorità
(29) Nei paragrafi seguenti si esamina la comunicazione della Commissione relativa agli elementi di aiuto di Stato connessi alle vendite di terreni e fabbricati da parte di pubbliche autorità. Se i criteri definiti nella comunicazione sono soddisfatti, si può escludere l'esistenza di aiuti di Stato. La comunicazione, pubblicata nel 1997, rispecchia fedelmente le decisioni adottate dalla Commissione in questo ambito(11) e può quindi essere adoperata come base per la valutazione del presente caso, relativo a fatti avvenuti a partire dal 1992.
(30) Nella comunicazione sono menzionate esplicitamente soltanto le vendite. In caso di affitto o leasing la Commissione applica per analogia i principi enunciati nella comunicazione relativa agli elementi di aiuto di Stato connessi alle vendite di terreni e fabbricati da parte di pubbliche autorità(12).
(31) L'orientamento seguito nella comunicazione è che in presenza di una procedura di offerta aperta e incondizionata, sufficientemente pubblicizzata e che preveda l'aggiudicazione al migliore o all'unico offerente, è evidente che il prezzo che ne risulta riflette il naturale equilibrio di mercato. Non viene quindi conferito alcun vantaggio a un'impresa e di conseguenza non sussistono aiuti di Stato.
(32) In molti casi di vendita e leasing(13) la LEG Thüringen ha seguito questa procedura(14). In tali casi è stato esposto un cartello presso l'area in questione e sono stati pubblicati prospetti, annunci su Internet o su quotidiani per un periodo di almeno due mesi; in alcuni casi il progetto è stato anche presentato nell'ambito di fiere regionali o sovraregionali. Questi progetti sono quindi stati sufficientemente pubblicizzati e l'offerta di vendita è potuta arrivare a conoscenza di tutti i potenziali acquirenti. La procedura non è stata limitata a una particolare categoria di utenti e la vendita è stata quindi incondizionata. Nella maggioranza dei casi è stata presentata un'unica offerta. In presenza di più offerte, è stata accolta quella del migliore offerente.
(33) Oltre alla procedura di offerta, la comunicazione ammette la presentazione di una valutazione eseguita da uno o più periti indipendenti. In tre casi, la LEG Thüringen ha richiesto una valutazione di un perito indipendente per stabilire il valore di mercato, conformemente alla sezione II, punto 2, della comunicazione sulle vendite di terreni e fabbricati da parte di pubbliche autorità. In due casi, la Germania ha presentato una valutazione di un perito indipendente nel corso del procedimento; la valutazione del perito indipendente esamina le caratteristiche specifiche di tali casi. Il valore di mercato stabilito dall'esperto indipendente è inferiore al prezzo di vendita ottenuto dalla LEG Thüringen.
(34) Si deve quindi concludere che le attività della LEG Thüringen per quanto riguarda le imprese di cui ai considerando 32 e 33 sono conformi alla comunicazione della Commissione relativa agli elementi di aiuto di Stato connessi alle vendite di terreni e fabbricati da parte di pubbliche autorità. Di conseguenza, tali attività non configurano elementi di aiuto di Stato.
c) Confronto tra il prezzo effettivamente corrisposto e il prezzo di mercato non falsato
(35) Nel caso di quattro operazioni, i criteri definiti nella comunicazione citata non sono stati rispettati. Per accertare se le quattro imprese interessate abbiano ottenuto vantaggi economici, si potrebbe effettuare un confronto tra i prezzi d'acquisto effettivamente corrisposti e un'analisi ex post del mercato. Nel presente caso, tuttavia, la situazione dei prezzi di mercato in un momento successivo alle operazioni in esame non fornisce elementi utili, in quanto la Commissione ritiene che il prezzo di mercato per i terreni industriali non utilizzati sia stato condizionato dal comportamento di mercato specifico della LEG Thüringen.
(36) Secondo la perizia dell'impresa immobiliare Aengevelt, in un periodo di cinque anni (tra la metà del 1993 e la metà del 1998), il prezzo per il tipo di terreni in esame è crollato da 46 EUR (90 DEM) al metro quadro a 13 EUR (25,5 DEM) al metro quadro. Questo drastico calo dei prezzi è senza dubbio dovuto a diverse circostanze, quali la diminuzione delle attività d'investimento nella Germania orientale e i fattori ciclici. Tuttavia, è altrettanto evidente che il massiccio intervento della LEG Thüringen in questo segmento di mercato abbia contribuito a tale calo. È un principio fondamentale di teoria economica che un aumento dell'offerta su un mercato già saturo produca questo effetto.
(37) La Commissione non può quindi ritenere valido il prezzo molto basso fissato per le operazioni interessate (gli anni in questione sono precisamente il 1995, 1997 e 1998), in quanto tale prezzo di mercato è stato determinato artificiosamente dal comportamento di mercato della LEG Thüringen.
(38) Poiché la LEG Thüringen ha cominciato ad acquistare e vendere terreni industriali e commerciali su ampia scala solo a partire dalla metà del 1994(15), la Commissione ha preso questo anno come riferimento per la sua indagine. Secondo la valutazione effettuata dai periti dell'impresa Aengevelt, in tale periodo il prezzo dei terreni edificabili ad uso industriale non utilizzati era di circa 24,5 EUR (48 DEM) al metro quadro.
(39) Poiché in tutti e quattro i casi i prezzi d'acquisto dei terreni industriali non utilizzati sono stati superiori a 24,5 EUR al metro quadro, la Commissione constata che non è stato conferito alcun vantaggio economico alle imprese interessate e che l'articolo 87 del trattato CE non è applicabile,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Le misure messe in atto dalla Germania nei riguardi delle vendite e delle locazioni realizzate dalla Landesentwicklungsgesellschaft mbH Thüringen nel settore degli impianti industriali, esaminate nella presente decisione, non comportano elementi di aiuto di Stato e non costituiscono aiuti ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
Articolo 2
La Repubblica federale di Germania è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 9 aprile 2002.