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DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 17 novembre 1987
relativa a contributi a favore dell'industria della costruzione e delle riparazioni navali in Italia di cui all'articolo 10 della legge n. 111 del 22 marzo 1985
(Il testo in lingua italiana è il solo facente fede)
(88/281/CEE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità economica europea, in particolare l'articolo 93, paragrafo 2, primo comma,
dopo aver invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni come previsto al citato articolo 93, e tenuto conto delle osservazioni formulate,
considerando quanto segue:
I
Il 20 agosto 1984 il governo italiano ha notificato un regime di aiuto alla costruzione e alla riparazione navale per il periodo dal 1o luglio 1984 al 31 dicembre 1985.
Il 10 ottobre 1984 la Commissione ha deciso di iniziare la procedura di cui all'articolo 93, paragrafo 2 del trattato.
Il 22 marzo 1985, mediante la legge n. 111 del presidente della Repubblica sono stati istituiti gli aiuti notificati.
L'articolo 12 della legge prevedeva peraltro la possibilità per il presidente del Consiglio dei ministri di modificare tramite decreto gli elementi eventualmente non approvati dalla Commissione per rendere la legge compatibile con le direttive comunitarie.
La legge promulgata conteneva tuttavia taluni nuovi elementi, in particolare l'articolo 10 che assegnava contributi supplementari per gli immobilizzi, contributi che sono oggetto della presente decisione.
Con telex del ministro della marina mercantile datato 7 maggio 1985 il governo italiano ha ufficialmente informato la Commissione di tali nuovi elementi inseriti nella legge n. 111 del 22 marzo 1985.
L'8 luglio 1985 la Commissione ha deciso di chiudere la procedura di cui all'articolo 93, paragrafo 2 del trattato. La decisione autorizzava in particolare taluni aiuti alla produzione per la costruzione navale a livello pari a quello in vigore all'inizio dell'applicazione del regime precedente (periodo dal 1o gennaio 1982 al 31 dicembre 1983, prorogato al 30 giugno 1984), nonché alcuni aiuti alla produzione per la riparazione navale, portando tuttavia l'importo minimo dei contratti sovvenzionbabili a 200 milioni di Lit invece di 100 milioni e riducendo di due punti il tasso massimo che passava dal 10 % all'8 % (13 % invece del 15 % nel Mezzogiorno).
Lo stanziamento complessivo destinato all'insieme degli aiuti al settore della costruzione e della riparazione navale compresi gli aiuti agli investimenti, alla ricerca e sviluppo, nonché alla demolizione era di 900 miliardi di Lit per il periodo di applicazione del regime.
Per i contributi agli immobilizzi, viceversa, che beneficiavano di uno stanziamento supplementare di 60 miliardi di Lit oltre allo stanziamento complessivo di 900 miliardi, la Commissione, ritenendo che l'articolo 10 della legge n. 111 fosse troppo impreciso, visto che il governo italiano non aveva ancora deciso le modalità della sua applicazione, ne aveva rinviata la valutazione. Con lettera del 28 maggio 1986 il governo italiano ha notificato alla Commissione un progetto di decreto che stabilisce le norme per la concessione degli aiuti di cui all'articolo citato della legge n. 111. Con lettera del 20 marzo 1986 la Commissione ha chiesto informazioni complementari e le autorità italiane hanno risposto con telex del 7 maggio 1986.
Il progetto notificato del governo italiano prevede un contributo annuo del 12,5 % sugli immobilizzi in materiali, semilavorati e prodotti finiti pertinenti all'attività di costruzione e riparazione navale, non ancora assegnati ad una determinata commessa. Possono accedere a tale aiuto soltanto i cantieri maggiori.
I cantieri che chiedono di beneficiare dell'aiuto, debbono fornire entro il 31 marzo di ciascun anno, un inventario preciso per categoria dei materiali, semilavorati e prodotti finiti immobilizzati nei magazzini o eventualmente nel bacino. L'elenco è controllato dal « Registro italiano navale » competente in via esclusiva in forza della normativa vigente per effettuare verifiche nel quadro delle misure di aiuto all'industria navale italiana. Tali verifiche hanno luogo sulla base dei documenti contabili in possesso delle imprese.
Non appena i materiali inventariati sono imputati ad una costruzione commissionata, il beneficio dell'aiuto cade.
Le autorità italiane affermano che gli immobilizzi nei cantieri italiani, pur non avendo un rilievo particolare rispetto ai cantieri degli altri Stati membri comportano la necessità di adottare misure per far fronte agli immobilizzi finanziari resi più onerosi dal costo del danaro praticato in Italia e indispensabili per l'attrezzatura dei magazzini e depositi, spese che incidono in misura sempre più grande per effetto della crisi.
Esse precisano inoltre che l'aiuto va considerato erogato a titolo straordinario e temporaneo e limitato al triennio 1984/1986.
A seguito di un primo esame la Commissione ha constatato che, tenuto conto delle condizioni di concessione dell'aiuto, la sua intensità rispetto al costo di produzione di una nave non era calcolabile ed esprimibile in un importo fisso, dato che gli immobilizzi che beneficiano dell'aiuto non riguardano una sola nave e la durata d'immobilizzo può variare.
Tuttavia, in sede di colloqui bilaterali, le autorità italine hanno ammesso che, data la gamma dei prodotti in questione che va dai materiali ai prodotti finiti, è lecito ritenere che gli immobilizzi presi in considerazione possano rappresentare fino al 40 % del costo di una nave.
In tale ipotesi il contributo del 12 % corrisponderebbe ad un'intensità di cinque punti che dovrebbero essere aggiunti alla percentuale di base dell'aiuto diretto alla produzione pari al 25 % (30 % per il Mezzogiorno).
Nel caso dei cantieri di riparazione navale, nei quali la velocità di rotazione di detti immobilizzi è di norma più elevata, si può ritenere che l'intensità massima potrebbe essere dimezzata, vale a dire ridotta a 2,5 punti da aggiungere al tasso di base dell'8 % per il Mezzogiorno).
Secondo la Commissione, inoltre, il principio stesso di un tale tipo di aiuto, che dovrebbe anzitutto andare a beneficio dei cantieri sprovvisti di commesse e consentire loro di anticipare la costruzione di navi, può essere equiparato ad un aiuto al funzionamento in attesa di nuove commesse e può eventualmente avere l'effetto di ritardare la riduzione delle capacità e l'applicazione delle misure di ristrutturazione su cui si è basata la Commissione per approvare gli aiuti del regime attuale.
Di conseguenza la Commissione ha ritenuto che gli aiuti non soddisfacevano alle condizioni richieste per beneficiare di una delle deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 3 del trattato.
Con lettera dell'8 luglio 1986 la Commissione ha invitato il governo italiano a presentarle le sue osservazioni. Gli altri Stati membri sono stati informati il 10 dicembre 1986 e i terzi interessati il 24 dicembre 1986.
II
Il governo italiano, nel presentare con lettera del 4 settembre 1986 le sue osservazioni nel quadro della procedura, ha ribadito che la misura in questione aveva carattere straordinario e durata limitata. Esso ha altresì contestato l'interpretazione della Commissione concernente la finalità e l'intensità dell'aiuto di cui all'articolo 10 della legge n. 111, del 22 marzo 1985.
Secondo il governo italiano l'obiettivo dell'aiuto è quello di limitare gli oneri finanziari per le somme che i cantieri navali maggiori debbono chiedere in prestito per ricostituire i loro immobilizzi, oneri particolarmente gravosi in Italia dati gli elevati tassi d'interesse. Per quanto riguarda l'intensità dell'aiuto, il governo italiano ha confermato che, secondo le stime fatte dall'amministrazione competente, l'importo ammissibile ad aiuto per l'applicazione del regime nel primo anno, cioè nel 1984, non supererebbe 100 miliardi di Lit, a fronte di contributi di pagamento intorno ai 13 miliardi di Lit e, tenuto conto dei termini di pagamento, l'equivalente sovvenzione rappre senterebbe soltanto l'1,3 % del valore della produzione annuale. Poiché lo stanziamento relativo al periodo 1984-1986 destinato a tali contributi era di 60 miliardi di Lit soltanto, l'intensità media sul triennio non dovrebbe quindi essere più elevata.
Nel quadro della procedura, quattro altri Stati membri hanno presentato le loro osservazioni.
III
L'articolo 6 della direttiva 81/363/CEE del Consiglio, del 28 aprile 1981, concernente gli aiuti alla costruzione navale (1), modificata da ultimo dalla direttiva 85/2/CEE (2), enuncia al paragrafo 1 le condizioni di compatibilità degli aiuti a favore del settore; essi devono essere decrescenti e la loro concessione deve essere legata alla realizzazione di obiettivi di ristrutturazione del settore. Al paragrafo 2 l'articolo precisa altresì che nel valutare la compatibilità di tali misure con il mercato comune, la Commissione tiene conto dell'insieme degli aiuti previsti dallo Stato membro interessato per la costruzione navale, nonché dei mezzi di bilancio stanziati per tutti questi aiuti, in particolare per quelli destinati a fronteggiare la crisi.
Nell'accogliere la maggior parte delle misure di cui alla legge n. 111 del 22 marzo 1985 a favore dell'industria delle costruzioni e delle riparazioni navali, la Commissione ha autorizzato, tra l'altro, un livello di aiuti alla produzione del 25 % del prezzo contrattuale per i cantieri maggiori (30 % per i cantieri situati nel Mezzogiorno). Gli stanziamenti assegnati a tali aiuti erano di 620 miliardi di Lit per il periodo dal 1o luglio 1984 al 31 dicembre 1986. Nell'adottare la sua decisione la Commissione ha tenuto conto della situazione del mercato e della gravità della crisi del settore delle costruzioni navali in Italia ed ha accettato il fatto che gli aiuti non fossero decrescenti e fosse mantenuto il tasso iniziale del periodo 1981-1983.
Gli aiuti di cui all'articolo 10 della legge n. 111 del 22 marzo 1985 porterebbero ad una riduzione dei costi di produzione delle navi e vanno pertanto aggiunti agli aiuti legati al contratto, già autorizzata dalla Commissione.
Indipendentemente dal metodo utilizzato per calcolare l'intensità dell'aiuto, con riferimento ad una sola nave, secondo il metodo della Commissione o al valore della produzione annuale, secondo il metodo delle autorità italiane, la percentuale massima di aiuto per contratto già autorizzata dalla Commissione sarebbe sistematicamente aumentata di almeno 1,5 punti. Calcolato in termini puramente finanziari, se si tiene conto degli stanziamenti per gli aiuti alla produzione pari a 620 miliardi di Lit che corrispondono al 25 % di un fatturato di 2,480 miliardi di Lit, lo stanziamento di 60 miliardi destinato agli aiuti agli immobilizzi rispetto a detto fatturato rappresenta un contributo supplementare di 2,5 punti. Il paragrafo 3 dell'articolo 6 della direttiva 81/363/CEE prevede che se il livello massimo autorizzato unicamente a titolo eccezionale per contratti ben precisi che la Commissione deve esaminare sotto il profilo del rispettivo valore e l'articolo 6 della legge n. 111 del 22 marzo 1985, prevede già la possibilità di ricorrere a tali disposizioni.
Nel presentare alla Commissione il regime di aiuto alla costruzione navale, le autorità italiane si sono impegnate ad applicare un piano di ristrutturazione che contempla una riduzione delle capacità produttive la quale, espressa in termini di occupazione, corrisponderebbe ad una diminuzione del 20 % suddivisa nell'arco di tempo 1984-1986. Un meccanismo di aiuti al finanziamento degli immobilizzi che non si limita ai materiali, ma comprende altresì i semilavorati e i prodotti finiti, si configura anzitutto come un sistema di aiuto al funzionamento che consente ai cantieri di avviare la costruzione di navi senza attendere la commessa. In tal modo i cantieri navali hanno la possibilità di mantenere artificialmente le proprie attività e a non procedere senza indugio all'andamento strutturale delle capacità di costruzione navale, quale è già stato effettuato da altri Stati membri. È chiaro che una tale eventualità è contraria allo spirito dell'articolo 6 della direttiva 81/363/CEE il quale al paragrafo 2 afferma esplicitamente che « la Commissione tiene conto in particolare della necessità di procedere ad adattamenti dell'industria della costruzione navale alle condizioni e agli obbligi prevalenti sul mercato. Essa verifica inoltre che questo sforzo di adattamento dell'industria sia paragonabile a quello effettuato negli altri Stati membri ».
Il paragrafo citato precisa altresì che la Commissione tiene conto di tutti gli aiuti previsti dallo Stato membro interessato per la costruzione, la vendita e l'acquisto delle navi, nella misura in cui detti aiuti siano destinati al settore della costruzione navale e che essa esamina anche la totalità dei mezzi di bilancio stanziati a tal fine; oltre allo stanziamento di 620 miliardi di Lit destinato agli aiuti alla produzione per i cantieri navali maggiori, questi ultimi possono beneficiare di contributi fino al 30 % dell'importo degli investimenti di razionalizzazione e ristrutturazione e lo stanziamento previsto a tale scopo è di 50 miliardi di Lit per il periodo in questione; infine uno stanziamento di 60 miliardi di Lit è destinato alla ricerca e, parzialmente, va a favore dei medesimi cantieri.
Inoltre l'industria italiana della costruzione navale che fa perno in gran parte sugli armatori nazionali, beneficia indirettamente di importanti sussidi concessi a questi ultimi a titolo della legge n. 361 del 10 luglio 1982, modificata dalla legge n. 848 dell'11 dicembre 1984, per le navi di nuova costruzione da questi commissionate. Infine è innegabile che i contributi concessi a favore degli immobilizzi avrebbero l'effetto di diminuire i costi di costruzione delle navi e quindi possono dar modo ai cantieri di offrire queste ultime a prezzi migliori, mentre gli altri cantieri della Comunità non beneficiano di questi vantaggi. La gamma delle misure di aiuti concessi ai cantieri maggiori costituisce dunque un dispositivo sufficientemente importante e quindi l'aggiunta degli aiuti agli immobilizzi (oltre agli effetti perversi che ne conseguono) non pare giustificabile.
IV
Gli aiuti alla riparazione navale concessi sotto forma di aiuti alla produzione sono aiuti ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato. Accettando a titolo eccezionale le disposizioni dell'articolo 4 della legge n. 111 del 22 marzo 1985, che prevede contributi calcolati sui contratti, la Commissione aveva tenuto conto della particolare situazione dell'industria italiana della riparazione navale. Tuttavia essa aveva condizionato la propria decisione con restrizioni relative al livello minimo dei contratti ammissibili ad aiuti fissandolo a 200 milioni di Lit invece dei 100 milioni, come previsto dalla legge e stabilendo la percentuale dell'aiuto all'8 % invece del 10 %. Per i cantieri situati nel Mezzogiorno tale percentuale era del 15 %. Inoltre le autorità italiane si impegnavano a trasmettere alla Commissione un piano di ristrutturazione sia per il settore pubblico, che per il settore privato onde ricondurre quest'ultimo ad una dimensione inferiore, tenuto conto dell'importante sovraccapacità esistente a livello comunitario. In effetti si valuta che tale sovraccapacità dei cantieri della Comunità nel 1985 sia di 332 bacini, di cui 48 in Italia.
Gli aiuti agli immobilizzi, nel caso della riparazione navale, possono difficilmente essere quantificati con precisione in termini di intensità, considerati diversi tipi di riparazione e la maggiore velocità di rotazione degli immobilizzi medesimi. Tale intensità, anche se modesta, avvrebbe tuttavia l'effetto di eliminare totalmente o parzialmente l'elemento di limitazione che la Commissione ha imposto al sistema di aiuti diretti alla produzione.
Trattasi in ogni caso di aiuti al funzionamento che consentono ai cantieri di diminuire i loro costi di produzione e offrire pertanto prezzi più competitivi di quelli dei cantieri degli altri Stati membri in un contesto di aspra concorrenza dovuta alle sovraccapacità e al livello dei prezzi praticati da alcuni paesi terzi. Tali aiuti sono pertanto di natura a falsare la concorrenza tra i cantieri della Comunità e, di conseguenza, sono incompatibili con il mercato comune.
Autorizzando a talune condizioni gli aiuti alla riparazione navale, la Commissione ha già tenuto presente che essi, destinati necessariamente a restare casi isolati, avrebbero permesso al governo italiano di adattare il settore ad una dimensione appropriata al mercato. Tenuto conto della situazione del comparto riparazione navale in Italia, questi aiuti potevano favorire la ristrutturazione senza che gli effetti di quest'ultima comportassero troppi perturbamenti a livello occupazionale nelle regioni interessate. La percentuale massima di aiuti applicabile nel Sud Italia rispondeva alle preoccupazioni di tener conto della situazione particolare di questa regione. Ci conseguenza, un aiuto complementare configurato come contributo agli immobilizzi sarebbe contrario agli obiettivi stabiliti nell'applicare gli aiuti già autorizzati e l'insieme degli aiuti violerebbe il trattato CEE nel senso che essi consentirebbero ai cantieri italiani di riparazione navale di praticare prezzi anormalmente bassi nei confronti degli altri cantieri della Comunità senza contribuire al conseguimento degli scopi di cui all'articolo 92, paragrafo 3 del trattato.
Il governo italiano non è stato in grado di fornire, né la Commissione ha potuto individuare alcuna giustificazione per constatare che gli aiuti agli immobilizzi per la costruzione navale soddisfano le condizioni imposte per renderli compatibili con le regole di cui alla direttiva 81/363/CEE; analogamente per gli aiuti alla riparazione navale non è emersa alcuna giustificazione per renderli compatibili ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3 del trattato.
La compatibilità dell'aiuto con il mercato comune va valutata da un punto di vista comunitario anziché da quello del singolo Stato membro. Per quanto riguarda particolarmente l'argomentazione del governo italiano basata sulla necessità di colmare lo svantaggio dei cantieri italiani di cotruzione e di riparazione navale dovuto agli elevati tassi d'interesse che essi debbono corrispondere sui capitali mutuati per costituire i loro immobilizzi, la Commissione ritiene che si tratti di un fenomeno inerente all'economia di uno Stato membro e che, in parallelo a tali condizioni particolari, la relativa debolezza della lira italiana nei confronti di altre divise estere sia un fenomeno che consente ai cantieri italiani di presentare una maggiore convenienza, tanto più che tale settore in Italia non dipende dall'estero per i suoi approvvigionamenti. Di conseguenza, gli aiuti supplementari la cui intensità minima sarebbe dell'1,5 %, costituirebbero simultaneamente un incentivo ad anticipare le commesse e un vantaggio in termini di costi di produzione di cui non beneficiano gli altri cantieri comunitari, mentre il costo degli immobilizzi collegato all'attività di un cantiere di costruzione o di riparazione navale resta, di norma, a suo carico. Tali aiuti avrebbero quindi, da un lato, l'effetto di ritardare la ristrutturazione dei cantieri navali italiani maggiori che, al pari dei cantieri degli altri Stati membri, debbono adattare le loro capacità di produzione alla situazione del mercato e, dall'altro, l'effetto di falsare il gioco della concorrenza tra i cantieri comunitari.
In conclusione gli aiuti agli immobilizzi di cui all'articolo 10 della legge n. 111 del 22 marzo 1985 a favore dell'industria delle costruzioni navali non soddisfano alle condizioni necessarie per beneficiare delle disposizioni di cui alla direttiva 81/363/CEE e gli aiuti agli immobilizzi per la riparazione navale non soddisfano alle condizioni necessarie per beneficiare delle deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 3 del trattato. Tali aiuti sono dunque incompatibili con il mercato comune, HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Gli aiuti a favore dell'industria della costruzione e delle riparazioni navali configurati come contributo annuo pari al 12,5 % sugli immobilizzi in materiali, semilavorati e prodotti finiti di cui all'articolo 10 della legge n. 111 del 22 marzo 1985 della Repubblica italiana, sono incompatibili con il mercato comune.
Articolo 2
Il governo italiano non è autorizzato a porre in applicazione le disposizioni di cui all'articolo 10 della legge n. 111 del 22 marzo 1985, ed è tenuto ad informare la Commissione, entro due mesi dalla data di notifica della presente decisione, delle misure che ha adottato per conformarvisi.
Articolo 3
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 17 novembre 1987.