DECISIONE DELLA COMMISSIONE del 20 dicembre 1989 relativa ad aiuti concessi in Spagna dall'esecutivo centrale e da vari esecutivi autonomi a favore di Magefesa, produttore di casalinghi in acciaio inossidabile e piccoli elettrodomestici (Il testo in lingua spagnola è il solo facente fede) (91/1/CEE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità economica europea, in particolare il primo comma dell'articolo 93, paragrafo 2,
dopo aver invitato, in conformità dell'articolo sopraccitato, gli interessati a presentare le loro osservazioni e alla luce delle osservazioni formulate,
considerando quanto segue:
I
Magefesa è una holding spagnola costituita sostanzialmente da quattro imprese industriali con stabilimenti in tre diverse comunità autonome spagnole, vale a dire:
- Indosa: Derio (Biscaglia), Paese basco,
- Gursa: Guriezo, Cantabria,
- Cunosa: Limpias, Cantabria,
- Migsa: San Roque (Cadiz), Andalusia.
In passato Magefesa è stato un produttore di larga rinomanza in Spagna. Nel 1983, secondo le stime di società di consulenza private, le quote di mercato della sua gamma di produzione di base erano le seguenti: pentole a pressione (79,1 %), tegami (50,7 %), coltelleria di acciaio inossidabile (24,2 %), caffettiere elettriche (36,6 %) e griglie elettriche (85,5 %). Nel medesimo esercizio il suo fatturato consolidato è stato di 12 144 milioni di Pta sul quale le esportazioni incidevano per il 26 %. Per quanto riguarda le esportazioni verso altri Stati membri esse sono ammontate al 12 % del volume globale delle vendite.
Dopo il 1983 sono iniziate per Magefesa serie difficoltà finanziarie. Sotto questo profilo basti dire che il suo fatturato è passato da 8 037 milioni di Pta nel 1984 a 1 979 milioni di Pta nel 1986; in altri termini il suo volume globale di vendite è sceso dell'88 % in tre anni. D'altro lato, le perdite accumulate alla fine del 1986 superavano i 15 000 milioni di Pta e il patrimonio netto del gruppo era valutato a 11 milioni di Pta. Tale situazione ha portato Magefesa sull'orlo del fallimento. Secondo le spiegazioni fornite all'epoca, il vistoso declino era dovuto a gravi errori di gestione. In apparenza, tale spirale di perdite, in predominanza sul mercato nazionale, si è persino acutizzata quando Magefesa ha tentato di reagirvi imbarcandosi in operazioni ad alto rischio all'estero che in definitiva sono risultate in pura perdita. Ad onta di tali problemi il personale dipendente da Magefesa è rimasto praticamente costante; all'inizio del 1986 erano occupate 3 200 persone così distribuite sotto il profito geografico: 1 472 nel Paese basco; 1 354 in Cantabria; 123 in Andalusia; le residue 251 persone erano impiegate nella rete di vendita.
Al fine di impedire l'inattività dei suoi stabilimenti e il fallimento definitivo, nel novembre 1985 Magefesa ha affidato la sua gestione ad una società di consulenza privata spagnola, Gestiber. Nel febbraio 1986 tale società ha proposto un programma d'azione da negoziare con i sindacati che è stato definitivamente accettato nel maggio 1986. Per la sua realizzazione il programma faceva perno sull'attiva partecipazione dell'amministrazione centrale e degli esecutivi delle comunità autonome dove erano insediate le imprese industriali di Magefesa, grazie alla concessione di una serie di aiuti di Stato.
Come primo passo gli esecutivi autonomi interessati hanno costituito tre società interposte: Ficodesa (Paese basco); Gemacasa (Cantabria) e Manufacturas Damma (Andalusia). Le predette società avevano due obiettivi principali: da un lato dar modo alle autorità pubbliche di controllare l'utilizzazione degli aiuti che dovevano essere concessi e l'esecuzione delle direttive di Gestiber, dall'altro garantire il funzionamento delle società di Magefesa, soprattutto impedendo il sequestro da parte dei creditori delle loro risorse finanziarie e dei loro beni. A quest'ultimo scopo, sulla base di accordi congiunti, le società interposte commercializzano l'intera produzione di Magefesa in precedenza acquistata dalle singole imprese; nel contempo esse gestiscono il capitale, le materie prime e i prodotti semilavorati di cui le imprese necessitano provvedendo alla loro assegnazione in funzione dell'avanzamento dei lavori o delle spese documentate.
II
A seguito di una denuncia, con lettera del 13 gennaio 1987 indirizzata alle autorità spagnole la Commissione ha chiesto informazioni sugli interventi dello Stato decisi a favore delle società di Magefesa. Nella medesima lettera la Commissione ha ricordato alle autorità spagnole l'obbligo loro incombente a norma dell'articolo 93 del trattato di notificarle qualsiasi aiuto in fase di progetto e ha richiamato la loro attenzione sulla precarietà e illegittimità degli aiuti concessi prima che fosse adottata una decisione formale sulla loro compatibilità.
Dopo una richiesta di proroga del termine assegnato per la risposta, con lettera del 15 maggio 1987 sono state trasmesse le prime informazioni seguite da altre comunicate nel corso di una riunione tenuta con rappresentanti spagnoli il 16 settembre 1987 nella quale questi ultimi hanno tentato di chiarire la complessa struttura degli interventi; nella medesima occasione essi hanno preannunciato il successivo invio delle informazioni mancanti per quanto riguardava la ristrutturazione di Magefesa. Da ultimo, nel dicembre 1987 alla Commissione è pervenuto un memorandum sulla strategia prevista per Magefesa elaborata da Gestiber. Il documento è stato inviato direttamente alla Commissione senza che fosse seguito il canale ufficiale di presentazione attraverso la Rappresentanza permanente. Nonostante la richiesta della Commissione, la Rappresentanza permanente spagnola ha rifiutato di trasmetterlo ufficialmente.
Secondo le informazioni fornite, le autorità pubbliche a livello centrale e autonomo hanno concesso un pacchetto di aiuti a favore di Magefesa volti sostanzialmente ad impedire il suo fallimento e ad attenuare le conseguenze sociali sfavorevoli di una riduzione del suo personale.
Si trattava di aiuti sotto forma di garanzie di prestito per 1 830 milioni di Pta, di un prestito a condizioni diverse da quelle del mercato per 2 085 milioni di Pta, di sovvenzioni per 1 095 milioni di Pta, di agevolazioni in conto interesse per 9 milioni di Pta, nonché di sovvenzioni straordinarie ai lavoratori licenziati per 1 500 milioni di Pta. Tali dati saranno esaminati analiticamente nella successiva parte IV.
Dopo una prima analisi la Commissione ha ritenuto che gli aiuti in questione ricadevano sotto il divieto di cui all'articolo 92, paragrafo 1 del trattato CEE e ad un primo esame non erano conformi alle condizioni di esenzione previste dai paragrafi 2 e 3 del medesimo articolo. Di conseguenza la Commissione ha deciso di avviare la procedura di cui all'articolo 93, paragrafo 2 nei confronti di detti aiuti.
La decisione è stata comunicata al governo spagnolo con lettera del 28 novembre 1988 invitandolo a trasmettere le sue osservazioni. Gli altri Stati membri sono stati informati con lettera del 6 febbraio 1989. Gli altri interessati sono stati informati il 15 febbraio 1989 mediante pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee.
III
Il governo spagnolo ha risposto alla lettera della Commissione con telex del 15 febbraio 1989.
Per quanto riguarda il prestito a condizioni diverse da quelle di mercato, il governo spagnolo ha dichiarato che esso era scaturito da un accordo tra Fogasa - il fondo nazionale di salvaguardia dei diritti dei dipendenti in caso di insolvenza dei datori di lavoro - e Magefesa.
Per conto di Magefesa Fogasa aveva corrisposto entro i massimali stabiliti dalla sua regolamentazione le retribuzioni e indennità non ancora liquidate ai lavoratori licenziati. Il prestito in questione era stato deciso dal fondo con Magefesa per recuperare gli anticipi sopra menzionati. Di conseguenza, il governo spagnolo ha concluso affermando che il prestito non poteva essere considerato un aiuto a Magefesa, ma piuttosto un aiuto ai lavoratori che erano stati i diretti beneficiari della misura.
Per quanto riguarda le sovvenzioni, il governo spagnolo ha sostenuto, come nel caso precedente, che si trattava di aiuti ai lavoratori e non a Magefesa. Gli esecutivi delle comunità autonome hanno versato tali fondi a Magefesa per darle modo di liquidare la parte residua delle remunerazioni e delle indennità dovute e non anticipate dal fondo nazionale in quanto superavano i massimali stabiliti a norma della sua regolamentazione. Di conseguenza, tale intervento di Stato andrebbe considerato una misura finalizzata alla protezione sociale complementare dei lavoratori licenziati.
Per quanto riguarda le agevolazioni concesse da uno degli esecutivi autonomi interessati, in particolare quelle sotto forma di garanzie di prestito e sovvenzioni, il governo spagnolo ha dichiarato che la loro erogazione è stata effettuata in forza di un regime di aiuto esistente in Spagna prima della sua adesione alla Comunità e notificato al momento dell'adesione senza che la Commissione avesse formulato osservazioni in proposito. Il governo spagnolo, di conseguenza, ha ritenuto che il regime di aiuto in questione rientrasse nella categoria degli aiuti regionali per i quali, secondo le autorità spagnole, la Commissione prevede la compatibilità come aiuti al funzionamento.
Da ultimo, per quanto riguarda le sovvenzioni straordinarie concesse a favore dei lavoratori che hanno accettato l'interruzione del rapporto di lavoro, il governo spagnolo ha dichiarato che, contrariamente alla prima valutazione della Commissione, tale misura non aveva avuto effetti sulle trattative intercorse tra Magefesa e i suoi dipendenti per la realizzazione del riassetto a livello dell'organico. L'intervento dello Stato dovrebbe essere considerato una misura generale nel quadro della politica sociale del governo spagnolo intesa ad attenuare gli effetti avversi della disoccupazione per i lavoratori che non hanno più titolo all'indennità di disoccupazione.
Dopo aver ricevuto le osservazioni formulate dal governo spagnolo, con lettera del 27 febbraio 1989 la Commissione ha richiamato l'attenzione di dette autorità sul fatto che non era stata data alcuna risposta su di un elemento essenziale oggetto di riserva espressa nella lettera che comunicava l'avvio della procedura a norma dell'articolo 93, paragrafo 2 del trattato CEE: la mancata notifica di un valido piano di ristrutturazione per le imprese di Magefesa, piano che, debitamente approvato dalle autorità pubbliche, potesse servire come punto di riferimento per la discussione sulla compabilità degli aiuti.
Le autorità spagnole con telex del 31 marzo 1989 hanno risposto comunicando che a quel momento le autorità amministrative interessate non avevano ancora approvato un piano di ristrutturazione industriale per le imprese di Magefesa.
Nel quadro della consultazione degli interessati, i governi di tre altri Stati membri e due associazioni industriali hanno presentato osservazioni, tutte a sostegno della posizione della Commissione e evidenzianti il rischio di distorsione della concorrenza per effetto degli aiuti sopra descritti.
Il governo spagnolo è stato informato delle osservazioni sopra menzionate con lettera del 6 settembre 1989 ed è stato inviato a presentare le sue osservazioni nel termine di un mese. Le autorità spagnole hanno risposto con telex del 20 ottobre 1989 riaffermando le precedenti osservazioni presentate alla Commissione secondo le quali tutti gli interventi sono considerati legittimi e compatibili con il trattato CEE.
IV
Nell'esame degli interventi pubblici a sostegno di Magefesa la Commissione ha verificato in quale misura tali provvedimenti contengono elementi di aiuti alla luce degli articoli 92-94 del trattato CEE.
Secondo le informazioni in possesso della Commissione le autorità spagnole hanno deciso i seguenti interventi per quanto riguarda Magefesa (tutti concessi nel 1986, salvo indicazione contraria):
i) Garanzie di prestito
Gli esecutivi delle comunità autonome del Paese basco, della Cantabria e dell'Andalusia hanno concesso a Magefesa rispettivamente 972, 512 e 96 milioni di Pta di garanzie per prestiti bancari.
Gli interventi di cui trattasi costituiscono indubbiamente un aiuto a favore di Magefesa in quanto le hanno consentito di ottenere crediti per continuare le sue attività. Tali crediti difficilmente le sarebbero stati assegnati senza la concessione della garanzia dello Stato a causa delle serie difficoltà finanziarie in cui versava.
Prima della concessione di detti benefici, cioè nel 1985, l'esecutivo della Cantabria aveva fornito garanzie per 250 milioni di Pta. Tale intervento non rientra nel campo d'applicazione dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato CEE in quanto ha avuto luogo prima dell'adesione della Spagna alla Comunità.
ii) Prestito a condizioni diverse da quelle di mercato
Per effetto dell'isolvenza di Magefesa, FOGASA - un fondo sociale facente capo alle autorità centrali, sostanzialmente finanziato mediante prelievi parafiscali sui contribuiti di sicurezza sociale corrisposti dai datori di lavoro - si è impegnato a pagare ai lavoratori licenziati, per conto di Magefesa, le retribuzioni dovute e le indennità di liquidazione stabilite per legge entro i limiti dei massimali fissati dalla sua regolamenzione. Tale impegno finanziario è ammontato a 2 085 milioni di Pta. Simultaneamente, su richiesta di Magefesa, Fogasa ha concordato con la medesima la possibilità di rimborsare le somme corrisposte per suo conto in rate annuali crescenti sull'arco di 8 anni ad un tasso annuo di interesse del 10,5 %. Tale tasso non corrisponde ai tassi prevalenti sul mercato nel 1986. Secondo le statistiche pubblicate dalla Banca centrale di Spagna il tasso medio annuo di interesse per i crediti garantiti con scadenza superiore a 3 anni nel 1986 era del 14,65 %. D'altro lato le condizioni di rimborso, che prevedevano la restituzione del 51 % del capitale negli ultimi due anni del pagamento dilazionato e il pagamento degli interessi maturati insieme con le ultime rate, sono stati decisi deliberatamente per agevolare il risanamento delle imprese interessate. Nessuna delle condizioni sopra menzionate rientra tra quelle normalmente applicabili ad operazioni di credito alle condizioni di mercato, tanto meno quando si considerino le serie difficoltà finanziarie in cui versava Magefesa.
Di conseguenza, l'intervento pubblico descritto costituisce un aiuto nella misura in cui ha dato a Magefesa un vantaggio finanziario per effetto del tasso di interesse agevolato applicato al pagamento dilazionato e alle artificiose condizioni stabilite per il rimborso del capitale e degli interessi.
(1) Raccolta della giurisprudenza della Corte 1973, pag. 813.
iii) Sovvenzioni a fondo perduto
Gli esecutivi delle comunità autonome del Paese basco, della Cantabria e dell'Andalusia hanno concesso sovvenzioni a fondo perduto a Magefesa per 794, 262 e 39 milioni di Pta rispettivamente. (L'aiuto dell'esecutivo andaluso è stato concesso nel 1987.) Tali sovvenzioni dovevano permettere a Magefesa di liquidare la parte residua di remunerazioni e di indennità dovute ai lavoratori licenziati e non anticipate da FOGASA in quanto oltrepassavano i suoi massimali generali.
I predetti interventi delle comunità autonome costituiscono aiuti a favore di Magefesa poiché la loro concessione ha finanziato Magefesa in misura da consentirle di annullare parte dei suoi debiti correnti senza obblighi di rimborso, il che permette di definire le sovvenzioni descritte come una incontestabile remissione di debiti.
iv) Agevolazioni in conto interesse sui prestiti
L'esecutivo basco ha concesso un aiuto supplementare sotto forma di agevolazioni che riducono il tasso effettivo di interesse sui prestiti contratti da Magefesa. Gli aiuti sono corrisposti per gli interessi che superano il tasso annuo dell'11 %. Su tale base Magefesa ha beneficiato di 9 milioni di Pta.
L'intervento costituisce un indubbio aiuto al funzionamento a favore di Magefesa che ottiene liquidità per spese correnti che lo Stato si accolla.
v) Sovvenzioni straordinarie
L'ultimo intervento pubblico consiste in una decisione speciale del ministro spagnolo del lavoro che concede ai lavoratori licenziati di Magefesa aiuti equivalenti al massimo ammissibile dell'indennità di disoccupazione. Il costo stimato per lo Stato di tale provvedimento è di 1 500 milioni di Pta. I lavoratori beneficiari hanno già in parte fruito di tali provvidenze legali nel corso di temporanee sospensioni dal lavoro. In Spagna, il periodo nel quale il lavoratore ha diritto all'indennità di disoccupazione è limitata ad un periodo che si riduce progressivamente qualora il beneficiario ottenga un'indennità da parte dello Stato nel corso di sospensioni temporanee dal lavoro. Secondo le informazioni in possesso della Commissione questo intervento pubblico è stato realizzato con l'obiettivo di garantire un più adeguato sistema di sussidi di disoccupazione per i lavoratori licenziati considerate le sfavorevoli prospettive di rioccupazione nelle zone nelle quali erano ubicate le imprese. Inoltre la decisione speciale è intervenuta quanto i lavoratori interessati avevano interrotto le loro relazioni di lavoro con Magefesa. Di conseguenza l'intervento non può essere considerato tra quelli a favore dell'impresa, non costituisce un aiuto a Magefesa, ma una provvidenza straordinaria avente un effetto di base positivo sulla situazione dei lavoratori sotto il profilo della tutela sociale.
Dopo aver passato in rassegna gli interventi statali connessi con Magefesa, è importante procedere ad alcune considerazioni correlate con le osservazioni del governo spagnolo.
Nella presente decisione la Commissione non muove alcuna obiezione nei confronti degli interventi di FOGASA e degli esecutivi autonomi a favore dei lavoratori di Magefesa per salvaguardare i loro diritti, laddove hanno corrisposto in luogo dei datori di lavoro le remunerazioni e le indennità che altrimenti essi avrebbero perduto. Tale aspetto dell'intervento volto a tutelare i diritti del personale e a garantire il pagamento dei loro crediti arretrati ed inevasi deve essere considerato giustificato e necessario tenendo conto dell'esigenza di uno sviluppo economico e sociale equilibrato nella Comunità. Nella sua presente decisione la Commissione esamina piuttosto l'altro aspetto dell'intervento, vale a dire le decisioni prese dal fondo sociale e dagli esecutivi autonomi in relazione a Magefesa dopo i loro interventi a favore dei lavoratori. In questi provvedimenti sono manifesti gli elementi di aiuto a favore dell'impresa.
V
Come spiegato in precedenza, gli interventi pubblici sopra menzionati a favore di Magefesa hanno migliorato direttamente e indirettamente la sua situazione finanziaria, consentendole di scaricare le spese cui avrebbe dovuto provvedere direttamente e realizzando le condizioni atte ad ottenere credito. Gli interventi pubblici in questione sono anche idonei ad alterare gli scambi fra gli Stati membri; quando gli aiuti finanziari dello Stato rafforzano la posizione di determinate imprese in confronto a quella di altre che sono loro concorrenti nella Comunità, è lecito ritenere che essi pregiudicano queste altre imprese.
Al riguardo, i prodotti commercializzati da Magefesa sono oggetto di scambi tra gli Stati membri e i relativi produttori sono in concorrenza.
Nel 1987 le esportazioni infracomunitarie di coltelleria di acciaio inossidabile, casalinghi in ferro e acciaio, griglie elettriche e caffettiere elettriche (codice Nimexe: 82.14-10, 73.38-21, 85.12-55, 85.12-71) sono state rispettivamente di 52,1, 36,3, 19,4 e 81,4 milioni di ECU, di cui 1,8, 0,3, 1,3 e 0,2 milioni di ECU provenienti dalla Spagna. Viceversa, le importazioni dirette in Spagna dei medesimi beni provenienti da altri Stati membri sono state di 5,6, 2,9, 0,7 e 2,9 milioni di ECU rispettivamente.
Inoltre Magefesa nel passato ha operato sui mercati comunitari dove era una delle più importanti imprese produttrici spagnole del settore. Secondo le stime del suo programma di azione, Magefesa conta di raggiungere una quota di esportazione del 25-30 %, metà della quale sulle vendite agli altri Stati membri.
Alla luce delle considerazioni sopraesposte, gli aiuti a Magefesa incidono sugli scambi tra gli Stati membri e provocano distorsioni della concorrenza ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato.
VI
Per quanto riguarda la natura giuridica a norma della disciplina comunitaria degli aiuti a favore di Magefesa, salvo quelli concessi dall'esecutivo basco, va rilevato che essi non sono stati concessi in forza dei regimi esistenti, ma sulla base di decisioni ad hoc delle autorità interessate, decisioni che avrebbero dovuto essere notificate alla Commissione in fase di proposta. Di conseguenza, secondo la normativa comunitaria, essi sono illegali.
Per quanto riguarda la legalità degli aiuti concessi dall'esecutivo basco in forza di un regime di aiuto esistente nei confronti del quale non sono state mosse obiezioni, la Commissione, sulla base delle informazioni presentate, ha verificato se in tale caso particolare sono state rispettate le condizioni per la concessione dell'aiuto in forza del predetto regime. Una di tali condizioni era l'esistenza di un piano di ristrutturazione per il settore e i beneficiari, debitamente approvato dalle autorità competenti per la gestione del regime di aiuto. Sotto questo profilo il governo spagnolo ha confermato che le autorità competenti non hanno approvato alcuno piano di ristrutturazione per le imprese facenti capo a Magefesa; poiché tale fatto costituisce un'applicazione non corretta del regime di aiuto. Per tale motivo la Commissione deve di conseguenza considerare illegale l'intervento basco.
L'illegalità di tutti gli aiuti in questione è dovuta nel presente caso al mancato rispetto delle norme procedurali stabilite nell'articolo 93, paragrafo 3 del trattato CEE. In caso di aiuti incompatibili con il mercato comune, la Commissione, avvalendosi della possibilità ad essa conferita dalla Corte di giustizia nella sentenza del 12 luglio 1973 nella causa 70/72, Commissione contro la Repubblica federale di Germania (1), confermata nella sentenza del 24 febbraio 1987 nella causa 310/85, Deufil GmbH & Co. contro Commissione (1), può chiedere agli Stati membri di recuperare gli aiuti concessi illegalmente dai beneficiari. Sotto questo profilo va ricordato che - dato il carattere imperativo delle norme procedurali stabilite nell'articolo 93, paragrafo 3 del trattato CEE, norme che sono rilevanti anche sotto il profilo dell'ordine pubblico e la cui efficacia diretta è stata riconosciuta dalla Corte di giustizia nella sua sentenza del 19 giugno 1973 nella causa 77/72, Carmine Capolongo contro Azienda agricola Maya (2) - l'illegalità degli aiuti in questione nel presente caso non può essere sanata a posteriori.
VII
L'articolo 92, paragrafo 1 del trattato CEE stabilisce che gli aiuti aventi le caratteristiche ivi descritte sono in linea di massima incompatibili con il mercato comune. Le deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 2 non sono applicabili nel caso presente a causa della loro natura, non essendo essi destinati al raggiungimento degli obiettivi prescritti nell'articolo.
L'articolo 92, paragrafo 3 del trattato elenca gli aiuti che possono essere compatibili con il mercato comune. La compatibilità con il trattato va determinata nel contesto della Comunità nel suo insieme e non in quello di un singolo Stato membro. Per garantire il corretto funzionamento del mercato comune e tenuto conto del principio di cui all'articolo 3, lettera f), le deroghe previste dall'articolo 92, paragrafo 3 debbono essere interpretate in senso stretto nell'esame relativo ad un regime di aiuto o alla concessione di un aiuto individuale. In particolare ad esse si può fare ricorso soltanto se la Commissione constata che senza la concessione di detto aiuto le forze di mercato da sole sarebbero state insufficienti ad indurre i beneficiari ad adottare modelli di comportamento che avrebbero promosso uno degli obiettivi delle deroghe predette.
Per quanto riguarda le deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettere a) e c) per gli aiuti destinati a favorire o ad agevolare lo sviluppo di talune regioni, a parte San Roque (Cadiz) nessuna delle regioni nelle quali sono ubicati gli stabilimenti di Magefesa, cioè Derio (Biscaglia), Guriezo e Limpias (Cantabria) presenta un tenore di vita anormalmente basso o una grave forma di sottoccupazione ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera a). D'altronde, ancorché queste ultime località si trovino in zone assistite a norma dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera c), l'aiuto a Magefesa non ha le caratteristiche richieste per agevolare lo sviluppo di talune regioni economiche ai sensi dell'articolo citato nella misura in cui era configurato come aiuto al funzionamento, vale a dire non era subordinato all'attuazione di investimenti o alla creazione di posti di lavoro come indicato nella comunicazione della Commissione del 1979 relativa ai principi di coordinamento dei sistemi di aiuto regionali (1). Per quanto riguarda l'aiuto a San Roque (Cadiz) esso non è stato concesso in forza del corrispondente regime di aiuto regionale, ma sulla base di una decisione ad hoc dell'esecutivo autonomo. Inoltre gli aiuti al funzionamento nelle regioni di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera a) rientrano in tale deroga solo se accordati subordinatamente a condizioni limitate e controllate; in particolare, quando le società beneficiarie sono in difficoltà, l'aiuto, tra le altre condizioni, deve essere rigorosamente subordinato all'attuazione da parte delle medesime di misure di ristrutturazione atte a ripristinare effettivamente la loro efficienza. Come sotto spiegato tale condizione non risulta soddisfatta per quanto riguarda l'aiuto in questione.
Per quanto riguarda le deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera b), le misure di aiuto in questione non erano destinate né avevano le caratteristiche di « un progetto di comune interesse » o di un progetto atto « a porre rimedio ad un grave turbamento » dell'economia spagnola. Del resto le autorità spagnole non hanno invocato tale deroga.
L'articolo 92, paragrafo 3, lettera c) prevede anche una deroga per « gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività ». Gli aiuti a Magefesa sono classificabili tra gli aiuti ad imprese in difficoltà, visto che la situazione finanziaria del gruppo era al bordo del fallimento al momento in cui essi sono stati concessi.
Gli aiuti ad imprese in difficoltà comportano il gravissimo rischio di trasferire problemi di disoccupazione e problemi industriali da uno Stato membro ad un altro; essi sono un mezzo per mantenere lo status quo impedendo alle forze operanti in un'economica di mercato di esplicare i loro normali effetti in termini di scomparsa di imprese non competitive nel processo di adattamento alle mutevoli condizioni della concorrenza; nel contempo tali aiuti possono avere effetti deleteri sulla concorrenza e sugli scambi grazie alla loro incidenza indotta sulle politiche di prezzo dei beneficiari che optano per strategie al ribasso al fine di mantenersi sul mercato.
Per tale motivo la Commissione ha elaborato un approccio specifico per la valutazione degli aiuti alle imprese in difficoltà. Nonostante che la Commissione abbia formulato le sue riserve di principio sulla compatibilità degli aiuti al funzionamento nell'ambito del mercato comune, tuttavia essa non esclude qualsiasi aiuto alle società in difficoltà. In varie occasioni la Commissione ha espresso la sua posizione su provvedimenti di questo tipo, formulando le condizioni di base che debbono essere rispettate. In linea di massima tali interventi vanno circoscritti agli aiuti necessari a mantenere in attività l'impresa finché sono attuate le necessarie misure idonee a ripristinare l'efficienza economico-finanziaria; d'altro lato essi devono essere strettamente subordinati alla realizzazione di un valido programma di ristrutturazione o di riconversione atta a ripristinare l'efficienza economico-finanziaria a lungo termine del beneficiario. Nella valutazione della compatibilità di tali proposte di aiuto, la Commissione tiene conto delle condizioni che provocano gli interventi dello Stato e valuta se in contropartita degli aiuti le proposte contengono una motivazione compensativa sotto forma di contributo da parte del beneficiario, in aggiunta al normale gioco delle forze di mercato alterato dall'aiuto, per il raggiungimento di obiettivi della Comunità, come stabilito nelle deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 3 del trattato CEE.
Nel caso in esame le autorità spagnole non hanno nemmeno trasmesso alla Commissione la documentazione comprovante che gli aiuti concessi alle imprese di Magefesa sono connessi con un programma di ristrutturazione volto a ripristinare la loro efficienza economico-finanziaria a lungo termine.
Con la lettera che comunica l'avvio della procedura di cui all'articolo 93, paragrafo 2 del trattato CEE, la Commissione ha informato il governo spagnolo che la strategia presentata da Magefesa senza l'approvazione ufficiale non soddisfa alle condizioni necessarie per considerarla un valido piano di ristrutturazione. Tale strategia trasmessa in modo informale ha invece posto in evidenza le misure che sono state prese finora per operare il salvataggio delle imprese di Magefesa. In particolare spiega la natura e la destinazione degli aiuti di Stato ricevuti, nonché il grado di attuazione della riduzione del personale per cui sui 2 027 posti di lavoro inizialmente proposti, ne sono già stati eliminati 1 780. Per quanto riguarda le iniziative future, sotto il profilo commercializzazione la strategia proponeva alcune misure di incentivazione per riportare le vendite ad un livello soddisfacente; sotto il profilo industriale proponeva solo alcuni investimenti, miglioramenti produttivi e scambi di attrezzature tra gli stabilimenti il cui costo non era nemmeno quantificato tranne per gli investimenti stimati in 439 milioni di Pta che potevano essere finanziati con la vendita di proprietà inattive. La strategia presentata non conteneva impegni definiti sulle misure necessarie ad avviare una riduzione graduale delle attività delle imprese in conformità della nuova situazione creatasi con il crollo delle vendite. Non erano assunti impegni per quanto riguarda riduzioni definite della capacità produttiva ed eventuali chiusure di impianti industriali. Inoltre, alla luce delle informazioni presentate alla Commissione, l'efficienza economico-finanziaria e l'autosufficienza del gruppo erano comunque seriamente in pericolo perché il bilancio delle liquidità future presentato apparentemente non aveva tenuto conto del rimborso di una consistente quota di debiti la cui restituzione era stata differita nel corso della fase di salvataggio. Secondo le spiegazioni a corollario della strategia Magefesa avrebbe potuto sostenere tali spese soltanto se avesse ottenuto contributi in conto capitale o un'ulteriore dilazione dei crediti che risultavano possibili solo in presenza di una garanzia dello Stato. Di conseguenza la Commissione ha ritenuto la strategia di Magefesa non atta ad assicurare l'efficienza economico-finanziaria a lungo termine.
Va altresì notato che le autorità spagnole hanno rifiutato di avallare la strategia in questione evitando così di essere vincolate per quanto riguarda la realizzazione delle azioni proposte.
Tali riserve sono state trasmesse alle autorità spagnole con la lettera soprammenzionata del 28 novembre 1988. Nel suo telex del 15 febbraio 1989 con cui presentava le proprie osservazioni nel quadro della procedura, il governo spagnolo non ha fatto alcun riferimento alle riserve soprammenzionate relative all'efficienza economico-finanziaria di Magefesa, ma ha semplicemente posto in evidenza gli aspetti formali della concessione degli aiuti. Per questo motivo, con lettera del 27 febbraio 1989 la Commissione ha ribadito ancora una volta alle autorità spagnole le sue riserve e le ha avvisate che l'eventuale compatibilità degli aiuti a favore di Magefesa poteva essere sostenuta solo se tali aiuti si inquadravano in un valido piano di ristrutturazione che, debitamente approvato dalle pubbliche autorità competenti, fosse stato comunicato alla Commissione.
Le autorità spagnole hanno risposto con telex del 31 marzo 1989 nel quale hanno dichiarato che all'epoca le autorità responsabili non avevano approvato alcun programma di ristrutturazione per Magefesa.
La dichiarazione comprova che gli aiuti a Magefesa sono stati concessi a prescindere da qualsiasi considerazione sulla futura efficienza economico-finanziaria del gruppo e ristrutturazione del medesimo con l'apparente intento di mantenere artificiosamente in attività le sue imprese. Secondo i normali principi della politica degli aiuti di Stato della Comunità, tale circostanza esclude in modo assoluto gli aiuti dall'applicazione della deroga di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera c) del trattato CEE.
VIII
Di conseguenza è lecito concludere che gli aiuti in questione sono illegali in quanto il governo spagnolo non ha adempiuto agli obblighi ad esso incombenti a norma dell'articolo 93, paragrafo 3. Inoltre essi non soddisfano alle condizioni richieste per applicare una delle deroghe di cui all'articolo 92, paragrafi 2 e 3. Per questi motivi gli aiuti a Magefesa esaminati nella presente sede sono incompatibili con il trattato CEE e gli elementi di aiuto in essi contenuti devono essere eliminati,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE: Articolo 1
Gli aiuti pubblici alle imprese di Magefesa consistenti in:
i) garanzie di prestito per 1 580 milioni di Pta,
ii) prestito di 2 085 milioni di Pta, a condizioni diverse da quelle di mercato,
iii) sovvenzioni a fondo perduto per 1 095 milioni di Pta.
iv) un'agevolazione in conto interessi stimata pari a 9 milioni di Pta,
sono stati concessi illegalmente e risultano inoltre incompatibili con il mercato comune ai sensi dell'articolo 92 del trattato CEE. Articolo 2
Di conseguenza gli elementi di aiuto in essi contenuti devono essere eliminati. Il governo spagnolo è quindi invitato a conformarsi alle seguenti istruzioni:
a) la revoca delle garanzie statali di prestito per un importo di 1 580 milioni di Pta;
b) la conversione del prestito agevolato in un credito normale alle condizioni di mercato per quanto riguarda gli interessi e il rimborso, oppure la revoca del medesimo o qualsiasi altra misura appropriata per garantire che gli elementi di aiuto siano totalmente eliminati. I provvedimenti adottati devono avere effetto dalla data della concessione del prestito;
c) in caso di conversione, la garanzia che le rate connesse con il prestito sopra menzionato saranno rimborsate in conformità con un calendario fissato;
d) il recupero di 1 104 milioni di Pta in corrispondenza delle sovvenzioni a fondo perduto concesse. Articolo 3
Le autorità spagnole sono tenute ad informare la Commissione entro due mesi dalla notifica della presente decisione delle misure che hanno adottato per conformarvisi. Qualora l'esecuzione della decisione intervenisse successivamente al termine indicato, sono applicabili le disposizioni nazionali in materia di interessi di mora pagabili allo Stato. Articolo 4
Destinatario della presente decisione è il Regno di Spagna.
Fatto a Bruxelles, il 20 dicembre 1989.