РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 13 юли 2009 година
относно схемите за държавни помощи C 6/04 (ex NN 70/01) и C 5/05 (ex NN 71/04), приведени в действие от Италия в полза на производителите на парникови култури (освобождаване от акцизи върху газьол, използван за отопление на парници)
(нотифицирано под номер C(2009) 5497)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(2009/944/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, първа алинея от него,
след като покани заинтересованите страни да представят коментари съгласно горепосочения член и след като взе предвид тези коментари,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писма от 28 септември 2000 г. и от 17 октомври 2000 г. службите на Комисията, въз основа на сведенията на тяхно разположение, поискаха уточнения от италианските органи по отношение на частичното освобождаване от акцизи, прилагани върху използвания в земеделието газьол съгласно Декрет-закон № 268 от 30 септември 2000 г., с който се въвеждат неотложни мерки в областта на данъците върху доходите на физическите лица и акцизите.
(2)
Италианските органи изпратиха на Комисията поисканите уточнения с писма от 31 октомври 2000 г. и от 3 ноември 2000 г.
(3)
След като разгледаха тези уточнения, с писмо от 20 ноември 2000 г. службите на Комисията поискаха от италианските органи нова поредица сведения относно освобождаването от акцизи.
(4)
Тъй като не получиха отговор в определения в горепосоченото писмо четириседмичен срок, с писмо от 26 април 2001 г. службите на Комисията изпратиха напомнително писмо на италианските органи, в което се уточнява, че при липса на действия от тяхна страна, си запазват правото да предложат на Комисията да изпрати разпореждане за предоставяне на информация по смисъла на член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (1) (впоследствие член 88).
(5)
С писмо от 10 май 2001 г. Постоянното представителство на Италия към Европейския съюз изпрати на Комисията допълващата информация, поискана от италианските органи с писмо от 26 април 2001 г.
(6)
С писмо от 2 август 2001 г. службите на Комисията, въз основа на горепосочената информация, обявиха, че е образувана преписка за ненотифицирана държавна помощ, заведена под номер NN 70/01, и поискаха нови сведения от италианските органи.
(7)
Тъй като не получиха отговор в определения срок, с писмо от 1 юли 2003 г. службите на Комисията изпратиха ново напомняне на италианските органи, като насочиха отново вниманието им върху обстоятелството, че при неспазване на четириседмичния срок за отговор си запазват правото да предложат на Комисията да изпрати разпореждане за предоставяне на информация съгласно член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999. Определеният срок за отговор изтече в началото на август 2003 г.
(8)
Тъй като не получиха отговор след изтичане на горепосочения срок, с Решение от 10 октомври 2003 г. (2) Комисията разпореди на Италия да съобщи всички сведения, поискани с писмо от 2 август 2001 г., като уточни, че при липса на отговор от страна на италианските органи си запазва правото да открие процедура по член 88, параграф 2 от Договора.
(9)
Тъй като не получи отговор на разпореждането за предоставяне на информация, с писмо от 19 февруари 2004 г. Комисията съобщи на италианските органи решението да открие процедура по член 88, параграф 2 от Договора по отношение на разпоредбите на член 5, алинея 5 от Декрет-закон № 268 от 30 септември 2000 г. (преписка C 6/04).
(10)
Решението за откриване на процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (3). Комисията прикани заинтересованите страни да представят коментари относно въпросната схема за помощи.
(11)
Комисията получи коментари относно схемата за помощи от заинтересовани трети лица, като препрати тези коментари на Италия с писмо от 27 април 2004 г. и предостави на страната възможност да отговори на коментарите.
(12)
Италия не представи отговор на коментарите, но след като поиска и получи отсрочка за предоставяне на отговор по откритата процедура по член 88, параграф 2 от Договора, изпрати отговор по съществото на процедурата с писмо от 21 юни 2004 г., заведено на 25 юни 2004 г.
(13)
След изпращането на писмото от 19 февруари 2004 г., в което се съобщава за откриването на процедурата по член 88, параграф 2 от Договора по отношение на разпоредбите на член 5, алинея 5 от Декрет-закон № 268 от 30 септември 2000 г., Комисията взе предвид сведения, според които производителите на парникови култури в действителност се ползват с пълно освобождаване от акцизи върху газьола, използван за отопление на парници. С факс от 10 юни 2004 г. Комисията поиска от италианските органи сведения във връзка с това допълнително освобождаване.
(14)
С писмо от 28 юли 2004 г., заведено на 3 август 2004 г., Постоянното представителство на Италия към Европейския съюз съобщи на Комисията отговора на италианските органи на цитираното писмо от 10 юни 2004 г. От посочения по-горе отговор става ясно, че споменатото допълнително освобождаване е въведено с различни норми: член 24, алинея 3 от Закон № 388 от 23 декември 2000 г., член 13, алинея 3 от Закон № 448 от 21 декември 2001 г., член 19, алинея 4 от Закон № 289 от 27 декември 2002 г. и член 2, алинея 4 от Закон № 350 от 24 декември 2003 г.
(15)
Въз основа на тези сведения службите на Комисията решиха да образуват нова преписка за ненотифицирани помощи, заведена под номер NN 71/04, с цел проверка на съвместимостта на посоченото допълнително освобождаване с общия пазар и информираха за това италианските органи с писмо от 4 ноември 2004 г.
(16)
С писмо от 24 януари 2005 г. Комисията съобщи на италианското правителство решението за откриване на процедура по член 88, параграф 2 от Договора за ЕО по отношение на посоченото допълнително освобождаване, въведено с член 24, алинея 3 от Закон № 388 от 23 декември 2000 г., с член 13, алинея 3 от Закон № 448 от 21 декември 2001 г., с член 19, алинея 4 от Закон № 289 от 27 декември 2002 г. и с член 2, алинея 4 от Закон № 350 от 24 декември 2003 г. (преписка C 5/05).
(17)
Решението за откриване на процедура бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията покани заинтересованите страни да представят коментари по въпросната схема за помощи.
(18)
Комисията не получи коментари по въпроса от страна на трети заинтересовани лица.
(19)
С писмо от 21 февруари 2005 г., заведено на 22 февруари 2005 г., Постоянното представителство на Италия към Европейския съюз съобщи на Комисията отговора на италианските органи във връзка с процедурата по член 88, параграф 2 от Договора по отношение на посоченото допълнително освобождаване.
(20)
С писмо от 27 септември 2007 г. службите на Комисията поискаха от италианските органи допълнителни сведения относно въпросните помощи и отговори по откриването на процедурата по член 88, параграф 2 от Договора. По-специално, италианските органи бяха призовани да уточнят хипотезата, според която помощите се вписват в логиката на италианската данъчна система, и да анализират въпроса дали тези помощи не могат да бъдат обосновани в контекста на разпоредбите на Насоките на Общността относно използването на държавна помощ за опазването на околната среда, приложими към момента на предоставяне на помощите (5). На италианските органи беше даден едномесечен срок, за да отговорят на искането за допълване на информацията.
(21)
При липсата на отговор от страна на италианските органи службите на Комисията изпратиха напомнително писмо с факс от 15 октомври 2008 г., в което се уточнява, че при непредоставяне на отговор в допълнителен едномесечен срок си запазват правото да предложат на Комисията да изпрати разпореждане за предоставяне на информация по член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(22)
Тъй като не получи отговор в определения срок, Комисията изпрати на Италия горепосоченото разпореждане с писмо от 5 декември 2008 г. (6)
(23)
С електронно съобщение от 5 февруари 2009 г., заведено на 9 февруари 2009 г., Постоянното представителство на Италия към Европейския съюз съобщи на Комисията отговора на италианските органи на цитираното разпореждане.
(24)
След среща със службите на Комисията от 21 април 2009 г. италианските органи им връчиха ново писмо, предадено от Постоянното представителство на Италия към Европейския съюз на 19 май 2009 г.
II. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(25)
Член 5, алинея 5 от Декрет-закон № 268 от 30 септември 2000 г. предвижда, че в периода от 3 октомври до 31 декември 2000 г. по отношение на газьола, използван за отопление на парници, се прилага акцизен данък в размер на 5 % от предвидената ставка за газьола, използван за гориво.
(26)
Член 6, алинея 1 от цитирания декрет-закон предвижда, че през същия период ставките на акциза за газьол, използван в селското стопанство, са в размер на 22 % от приложимата ставка за газьол, използван за гориво, а акцизът за бензин е в размер на 49 % от обичайната ставка.
(27)
Член 24, алинея 3 от Закон № 388 от 23 декември 2000 г., член 13, алинея 3 от Закон № 448 от 21 декември 2001 г., член 19, алинея 4 от Закон № 289 от 27 декември 2002 г. и член 2, алинея 4 от Закон № 350 от 24 декември 2003 г. въвеждат пълно освобождаване от акциз върху газьол, използван за отопление на парници в Италия. Това освобождаване обхваща следните периоди: от 1 януари до 30 юни 2001 г., цялата 2002 г., цялата 2003 г. и цялата 2004 г.
III. ОТКРИВАНЕ НА ПЪРВАТА ПРОЦЕДУРА ПО ЧЛЕН 88, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДОГОВОРА (ПРЕПИСКА C 6/04)
(28)
Комисията откри процедура по член 88, параграф 2 от Договора по отношение на разпоредбите на член 5, алинея 5 от Декрет-закон № 268 от 30 септември 2000 г. поради съмнения относно съвместимостта с общия пазар на освобождаването от акциз в размер на допълнителни 17 процентни пункта, предоставено на производителите на парникови култури, които използват газьол за отопление на парници, по отношение на останалите субекти в селскостопанския сектор. Тези съмнения произхождат от обстоятелството, че независимо от разпореждането за предоставяне на информация, италианските органи не представиха никакви факти, доказващи допустимостта на освобождаванията в съответствие с правилата на конкуренцията (в действителност те дори не отговарят на разпореждането). Освен това съмненията се потвърждават от проблемната допустимост на освобождаванията в контекста на разпоредбите на Директива 92/81/ЕИО на Съвета от 19 октомври 1992 г. относно хармонизиране на структурата на акцизите върху минералните масла (7) и на директивата за отмяната ѝ, а именно Директива 2003/96/ЕО на Съвета от 27 октомври 2003 г. относно преструктурирането на правната рамка на Общността за данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията (8).
IV. РЕАКЦИЯ НА ИТАЛИАНСКИТЕ ОРГАНИ ВЪВ ВРЪЗКА С ОТКРИВАНЕТО НА ПЪРВАТА ПРОЦЕДУРА ПО ЧЛЕН 88, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДОГОВОРА
(29)
В писмото от 21 юни 2004 г. италианските органи посочиха, че освобождаванията от акциз не могат да се считат за държавни помощи, а трябва да бъдат разглеждани в контекста на член 8, параграф 2, буква е), както и на член 15, параграф 3 от директиви 92/81/ЕИО и 2003/96/ЕО. По тяхно мнение парниковите култури спадат към категорията „обработки в селскостопанския и овощарския сектор“, по отношение на които нормативната уредба на Общността предоставя възможност на държавите-членки да прилагат частично или пълно освобождаване от акцизи, а освобождаването от акцизи за парниковите култури не въвежда каквато и да било дискриминация в сектора на селското стопанство и овощарството, свързана с разграничаване между освобождаванията, доколкото всички субекти са напълно свободни да избират между култури, отглеждани на открито, и парникови култури.
(30)
Според италианските органи оспорваната схема е изключително от данъчно естество и трябва да бъде оценявана от тази гледна точка, за да се позволи анализ в общ контекст, който да обхваща всички държави от Съюза и по този начин се избегне рискът разглеждането на отделен национален случай извън тази рамка да стане повод за отклонение от принципа на равнопоставеност между държавите-членки. В тази връзка италианските органи се позоваха на политическото споразумение, постигнато от Съвета и Комисията по повод Съвета Ecofin от 19 март 2003 г., според което дерогациите от общия данъчен режим или разграниченията в рамките на този режим, които се обосновават от естеството или общите характеристики на данъчния режим, не съставляват държавни помощи.
(31)
В заключение италианските органи добавиха, че въз основа на оценките и данните, с които разполагат, предвидената схема „не засяга правилното функциониране на вътрешния пазар и няма да доведе до нарушаване на конкуренцията“ (позоваване на съображение 24 от Директива 2003/96/ЕО).
V. КОМЕНТАРИ, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ ТРЕТИ ЛИЦА ВЪВ ВРЪЗКА С ОТКРИВАНЕТО НА ПЪРВАТА ПРОЦЕДУРА ПО ЧЛЕН 88, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДОГОВОРА
(32)
С писмо от 19 април 2004 г., заведено на 21 април 2004 г., Комисията получи коментари от трето заинтересовано лице вследствие откриването на процедурата по член 88, параграф 2 от Договора.
(33)
В писмото третото заинтересовано лице описва нестабилността на пазара, на който осъществява дейност, и проблемите, свързани с повишаването на цените на горивата, които могат да бъдат използвани за отопление на парници. По мнение на третото заинтересовано лице, в случай че Комисията се произнесе отрицателно по отношение на обсъжданото освобождаване, много предприятия от сектора ще се окажат принудени да закрият дейността си или да намалят потреблението на гориво за отопление на парници с последващ спад в качеството на техните продукти. Освен това, според третото заинтересовано лице, цените на горивата за отопление, използвани в Белгия и Нидерландия (метан и мазут), са с 20 до 40 % по-ниски от заплащаната в Италия цена на газьола за земеделски нужди и следователно прилагането на обсъжданото освобождаване не би довело до нарушаване на конкуренцията. В заключение, отново по мнението на въпросното трето лице, все по-многобройни са предприятията от неговия сектор на дейност, които използват метан за отопление на парници.
VI. ОТКРИВАНЕ НА ВТОРАТА ПРОЦЕДУРА ПО ЧЛЕН 88, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДОГОВОРА (ПРЕПИСКА C 5/05)
(34)
Комисията откри втора процедура по член 88, параграф 2 от Договора, след като се запозна със сведения, доказващи, че освобождаването от акцизи, с което се ползват производителите на парникови култури, в действителност е значително по-високо от анализираното по повод откриването на първата процедура. Съмненията, изразени по повод откриването на първата процедура, които впрочем се дължат на обстоятелството, че италианските органи не отговориха на връченото им разпореждане за предоставяне на информация, се потвърдиха от реакцията на тези органи във връзка с откриването на първата процедура. По същество съмненията, изразени от Комисията в рамките на откриването на втората процедура, се основават на следните съображения:
а)
италианските органи считат, че освобождаванията от акцизи върху горивата, независимо от техния размер, не съставляват държавни помощи, а мерки с данъчен характер, обосновани от естеството на режима, в рамките на който са осъществени, но не предоставят никакви елементи в подкрепа на тези доводи;
б)
друг довод, приведен от италианските органи, е че освобождаването от акцизи не води до нарушаване на конкуренцията, доколкото зеленчукопроизводителите са свободни да се ползват от освобождаването, като практикуват отглеждане в парник; този довод очевидно поражда съмнения, доколкото освобождаването е имало за цел не толкова да насърчи преминаването към парниково производство, колкото по-скоро да намали финансовата тежест, свързана с осъществяване на дейността, на вече действащи производители на парникови култури;
в)
отново по отношение на аспекта нарушаване на конкуренцията, италианските органи твърдят, че въз основа на официалните данни, с които разполагат, пълното освобождаване, предоставено на производителите на парникови култури, не води до нарушения; според Комисията не е ясно на какво основание италианските органи поддържат този довод, тъй като в отговора, изпратен чрез телекс до службите на Комисията на 10 юни 2004 г. (вж. съображение 14 по-горе), твърдят, че не могат да предоставят точни данни относно сумите, които производителите на парникови култури са успели да спестят благодарение на това пълно освобождаване;
г)
италианските органи, като поддържат хипотезата за липса на елементи за държавни помощи, са пропуснали да посочат кое правило на конкуренцията, по тяхно мнение, обосновава съвместимостта на пълното освобождаване от акцизи с общия пазар;
д)
не може да се изключи възможността освобождаванията да са предоставени в нарушение на директиви 92/81/ЕИО и 2003/96/ЕО.
VII. РЕАКЦИЯ НА ИТАЛИАНСКИТЕ ОРГАНИ ВЪВ ВРЪЗКА С ОТКРИВАНЕТО НА ВТОРАТА ПРОЦЕДУРА ПО ЧЛЕН 88, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДОГОВОРА
(35)
В писмото от 21 февруари 2005 г. италианските органи преди всичко потвърждават, че втората процедура се отнася за по същество аналогични на разгледаните при откриването на първата процедура въпроси и че продължават да важат коментарите, формулирани при първата процедура. Освен това италианските органи допълват отговора, като посочват следното:
а)
модулирането на акцизите от страна на държавите-членки не съставлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора; заключенията на Съвета Ecofin от 19 март 2003 г., според които дерогациите от общия данъчен режим и разграниченията в рамките на този режим, обосновани от естеството или от общите характеристики на данъчния режим, не съставляват държавни помощи, са определящ елемент, потвърждаващ преобладаващата компетентност на финансовите органи на Общността; следователно са съобщили информация относно естеството или общите характеристики на системата на посочените органи в момента на поискването ѝ от тяхна страна;
б)
изразът „без да се накърняват други разпоредби на Общността“, предвиден в член 15, параграф 1 от Директива 2003/96/ЕО, не може да се тълкува в смисъл, че се допуска приложимост на членове 87 и 88 от Договора по отношение на всяка мярка за намаляване или освобождаване от акцизи, доколкото, ако волята на общностния законодател е била да подчини всяка мярка за модулиране на акцизите на спазването на членове 87 и 88 от Договора, законодателят е щял да изрази тази воля чрез добавяне на препратка към тези членове съгласно основния принцип на тълкуване на закона lex ubi voluit dixit; от друга страна, във всеки акт на Общността волята на законодателя да подчини определени мерки на правила в областта на държавните помощи е изразена ясно, а не чрез обща формула от типа „без да се накърняват други разпоредби на Общността“, а ясната и категорична формулировка е още по-необходима, доколкото квалификацията на една мярка като „съставляваща държавна помощ“ или „несъставляваща държавна помощ“ оказва значително въздействие върху естеството, условията, реда и срока на изпълнение на самата мярка;
в)
обстоятелството, че мярката не накърнява правилното функциониране на вътрешния пазар и не води до нарушаване на конкуренцията е обективен факт и следователно са без значение спестяванията, които производителите са успели да реализират благодарение на самата мярка.
VIII. ОТГОВОР НА ИТАЛИАНСКИТЕ ОРГАНИ НА РАЗПОРЕЖДАНЕТО ЗА ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ИНФОРМАЦИЯ ОТ 5 ДЕКЕМВРИ 2008 Г.
(36)
В писмото от 5 февруари 2009 г. италианските органи преди всичко се връщат на доводите относно съвместимостта на помощите с разпоредбите на Директива 92/81/ЕИО, която по тяхно мнение не изяснява в достатъчна степен въпроса за съвместимостта на освобождаванията или намаляването на акцизите с нормативната уредба в областта на конкуренцията.
(37)
За да илюстрират позицията си, италианските органи се позовават на член 8 от директивата, съгласно който „без с това да се накърняват други разпоредби на Общността, държавите-членки могат да прилагат пълно или частично освобождаване от данък или намаляване на данъчната ставка за минерални масла, използвани под данъчен контрол […] изключително в земеделието и градинарството, горското стопанство …“.
(38)
Според италианските органи изразът „без с това да се накърняват“, използван в този член, не възлага задължение за спазване на европейските правила за конкуренцията, каквото задължение е предвидено в член 26 от Директива 2003/96/ЕО; италианските органи поддържат, че ако посочените две директиви предвиждаха едно и също задължение, общностният законодател не би имал основание да бъде по-категоричен в член 26 от Директива 2003/96/ЕО. Заключението на италианските органи следователно е, че предвид разпоредбата на член 8 от Директива 92/81/ЕИО държавите-членки могат законосъобразно да прилагат намаления или освобождавания от акцизи в сектора на зеленчукопроизводството.
(39)
Италианските органи подчертават по-нататък, че прилагането на Директива 92/81/ЕИО, както и на Директива 2003/96/ЕО, фактически води до нарушаване на конкуренцията на вътрешния пазар, доколкото предвиденото намаляване на ставките или освобождаването от данък, облагодетелства държавите-членки, които притежават по-големи икономически ресурси и следователно могат да прилагат намаления на ставките на акциза по еднакъв начин за целия сектор на селското стопанство. Тъй като разполага с ограничени ресурси, Италия е решила да се намеси единствено в полза на производителите на парникови култури, доколкото мерките за намаляване и освобождаване от акцизи са приети в контекста на криза, създадена поради покачването на цените на продуктите за отопление. В тази връзка италианските органи припомнят, че Комисията не е компетентна да се намесва в избора на приоритети на държава-членка.
(40)
По отношение на евентуалната приложимост на Насоките на Общността относно използването на държавна помощ за опазването на околната среда (вж. съображение 20 по-горе), италианските органи твърдят, че предоставените намалявания на ставките на акцизите са в съответствие с разпоредбите на тези насоки и следователно могат да се ползват с дерогациите, предвидени в тях, тъй като според тях става въпрос за съществуващи данъци по смисъла на точка 51.2 от цитираните насоки; в цитираната точка е предвидено, че когато става дума за съществуващи данъци, оперативните помощи, свързани с намалявания или освобождавания могат да се допуснат при кумулативно наличие на следните две условия:
-
въпросният данък да оказва осезаемо положително въздействие за опазването на околната среда;
-
дерогации за дадени предприятия могат да се направят в момента на приемане на данъка или когато такива дерогации са необходими в резултат на съществена промяна в икономическите условия, поставили предприятията в особено затруднено положение в условията на конкуренция. В последния случай намалението не може да надхвърля увеличението в разходите, дошло от промяната на икономическите условия. В момента, в който разходите престанат да растат, намалението не трябва да се прилага повече.
(41)
Според италианските органи акцизите върху горивата, използвани в селското стопанство, по-специално газ за отопление, могат да се считат за екологични данъци (екотакси) и имат положително въздействие върху околната среда, доколкото стимулират производителите да намаляват потреблението на горива.
(42)
По отношение по-специално на точка 51.2, буква б) от Насоките, съгласно която решението за допускане на дерогация в полза на предприятията трябва да е било взето в момента на приемане на данъка, италианските органи препращат към Решение C(2005) 4436 на Комисията от 7 декември 2005 г. Съгласно цитираното решение „Въпросните акцизи могат да не са имали ясно изразена екологична цел от самото начало, а освобождаванията да са били решени […] много преди влизането в сила на Насоките на Общността относно използването на държавна помощ за опазването на околната среда от 2001 г. Следователно може да се допусне, че освобождаванията са били решени в момента на приемане на акцизите. Следователно съгласно точка 51.2 от Насоките към освобождаванията (предмет на настоящото решение) могат да се приложат разпоредбите на точка 51.1.“ Италианските органи добавят, че намаляванията на акцизи са решени вследствие промяна в икономическите условия (по-специално експоненциално нарастване на цената на петрола), която поставя производителите на парникови култури в затруднено положение в условията на конкуренция по отношение на производителите на култури на открито, като тази ситуация в други страни е накарала органите да приемат мерки в полза на производителите на парникови култури и в сектора на рибарството. Същите органи посочват, че цената на газьола за отопление в разглеждания период е регистрирала следните равнища: + 37 % в периода 1999-2000 г., + 26 % в периода 1999-2001 г. и + 26 % в периода 1999-2002 г. Структурата на цените е била следната (в евро/литър като средногодишна стойност):
(евро/литър)
Промишлена цена
Данъци
Потребителска цена
1999 г.
0,217
0,524
0,741
2000 г.
0,342
0,523
0,865
2001 г.
0,317
0,504
0,821
2002 г.
0,292
0,542
0,834
2003 г.
0,314
0,547
0,861
2004 г.
0,354
0,555
0,909
(43)
Италианските органи отбелязват, от друга страна, че прилагането на точка 51 от Насоките задължава предприятията при всички случаи да внесат част от данъка. Мярката, прилагана от Италия, може според тях да бъде съвместима, ако бенефициерите заплащат минималната ставка, определена на общностно равнище (минимум, който според самите органи съответства на 13 EUR/1 000 kg за периода 2000-2003 г. и впоследствие на 21 EUR/1 000 kg).
(44)
В заключение, по отношение на общата сума на предоставените помощи, италианските органи посочват, че цифрите, които са посочени в различните бюджетни закони, са прогнози, основани на предвижданията за потреблението на гориво за отопление и следва да се разглеждат в перспективата на пропуснатите ползи, а не толкова като предоставяне на средства. Според тях е трудно още отсега да се определи количествено ползата, предоставена на всеки производител, доколкото управлението на данъчната система е поверено на регионите, провинциите и дори на общините. Цифрите ще бъдат съобщени веднага щом бъдат налични.
IX. ПИСМОТО, ИЗПРАТЕНО НА 18 МАЙ 2009 Г.
(45)
В това писмо италианските органи потвърждават преди всичко, че акцизите представляват съществуващи данъци и на това основание могат да се ползват с приложимите към тях дерогации по силата на разпоредбите на Насоките относно държавната помощ за опазване на околната среда по причините, вече посочени в съображение 42 по-горе.
(46)
Към тези доводи следва актуализиран вариант на таблицата, представена в съображение 42 по-горе (графата за данъците е разделена между акцизи и ДДС). Въз основа на новата таблица в разглеждания период структурата на цените е била следната (този път данните са изразени в евро/1 000 l):
(евро/1000 l)
Промишлена цена
ДДС
Акцизи
Потребителска цена
1999 г.
219,83
123,5
397,67
741
2000 г.
344,35
144,1
375,92
864,33
2001 г.
313,4
136,7
370,11
820,22
2002 г.
293,31
139,7
405,24
838,26
2003 г.
314,37
143,5
403,21
861,1
2004 г.
355,01
151,6
403,21
909,86
(47)
Италианските органи подчертават, че в периода между 1999 и 2004 г. потребителските цени на газьола за отопление непрестанно са се повишавали, като се изключи лек спад в периода между 2000 и 2001 г. Следва повторение на вече изтъкнатите в съображения 42 и 43 доводи.
(48)
По отношение на обосновката на мярката в контекста на италианската данъчна система, италианските органи уточняват, че в Италия освободените количества гориво са разпределени по площи, количества култури и действително използвани земеделски съоръжения. Следователно може да се счита, че освобождаването е изчислено пропорционално в зависимост от осъществявания вид дейност, в случая на парникови култури, тъй като този вид култури са изключително зависими от газьола и се характеризират с условия на производство, които са напълно различни от културите, отглеждани на открито. Освен това освобождаването не ползва само един продукт, защото се прилага за всички парникови продукти, а парниковото производство на практика може да се счита за разпространено в целия земеделски сектор.
(49)
По отношение на приложимостта на член 87, параграф 1 от Договора в по-общ смисъл италианските органи считат, че не са налице условията съгласно цитирания параграф, доколкото освобождаванията не са нито избирателни, нито от такъв характер, че да нарушат конкуренцията.
(50)
По отношение на избирателността италианските органи се позовават на решението на Първоинстанционния съд по дело T-233/04 (9). В решението си (точка 86) Първоинстанционният съд постановява: „За целите на прилагането на член 87 ЕО е без значение дали положението на предполагаемия бенефициер по спорната мярка е станало по-добро или по-лошо в сравнение с по-ранното правно положение или, напротив, не се е изменило във времето. Трябва да се определи само дали в рамките на определен правен режим дадена държавна мярка може да постави в по-благоприятно положение „определени предприятия или производството на някои стоки“ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО, по отношение на други предприятия, които се намират в сходно фактическо и правно положение от гледна точка на преследваната със съответната мярка цел.“
(51)
Според италианските органи освобождаването, прилагано към газьола, използван в защитена среда, в която се осъществява отглеждането на селскостопански продукти, не създава каквото и да било разграничение между предприятия, които се намират в едно и също правно и фактическо положение, нито между продуктите, доколкото всички предприятия, независимо от произвежданите от тях блага, могат да се ползват от освобождаването при закупуване на газьол за отглеждане на парникови продукти.
(52)
По отношение на възможността за нарушаване на конкуренцията италианските органи се позовават на Решение C(2008) 1105 на Комисията, чието съображение 43 гласи: „Пълните или частични освобождавания, предоставени съгласно член 8, параграф 2 от Директива 92/81/ЕИО преследват същите цели като мерките съгласно Директива 2003/96/ЕО, но имат по-малък обхват и следователно по аналогия може да се твърди, че не би трябвало да водят до неоправдано нарушаване на конкуренцията“.
(53)
Освен това италианските органи добавят, че в съображение 32 от същото решение Комисията счита, че този вид мерки, свързани с горивата, използвани в дейности по първично селскостопанско производство, не водят до неоправдано нарушаване на конкуренцията предвид малките мащаби на земеделските предприятия на Европейския съюз (над 60 % от предприятията притежават по-малко от 5 хектара обработваема земеделска площ). Като изхождат от това съображение, италианските органи подчертават, че въз основа на посочения по-горе критерий за мащаба, обсъжданите освобождавания трудно биха могли да доведат до нарушаване на конкуренцията, тъй като около 80 % от италианските земеделски предприятия разполагат с по-малко от 5 хектара обработваема земеделска площ.
(54)
Друг довод, използван от италианските органи, е че количеството газьол, което може да бъде използвано за отопление на 1 m3 парник, е само 2 литра. Освен това, въз основа на проучване на Enama (Национален орган за механизация в селското стопанство) относно потреблението на газьол в 14 от 20 италиански региона, използваният в парниците газьол (167 436 001 литра) съставлява само 11,77 % от потреблението на земеделски газьол през 2002 г. и 10,67 % през 2003 г.
(55)
След предоставянето на тези разяснения в подкрепа на тяхната теза, според която обсъжданите освобождавания не съдържат елементи на държавни помощи по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, италианските органи потвърждават хоризонталния характер на освобождаванията, подчертават факта, че всички земеделски производители биха могли да се ползват от тях, ако отглеждат парникови култури, и подчертават, че критерият за недискриминация не може да се прилага със задна дата поради принципа на законните очаквания и правната сигурност.
X. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ
(56)
Настоящото решение се отнася до разликата между освобождаванията от акцизи върху газьола, използван за отопление на парници, от една страна, и освобождаванията от акцизи върху газьола, използван за гориво, от друга страна.
(57)
Като се имат предвид представените доводи от страна на италианските органи в отговорите при откриването на процедурата, следва да се разгледа преди всичко въпросът дали схемата съдържа елементи на държавни помощи по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(58)
Съгласно член 87, параграф 1 от Договора за ЕО „всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с общия пазар“.
(59)
Разглежданата схема отговаря на това определение не само защото се финансира с държавни средства (като предоставя освобождаване от акцизи, държавата се отказва от определени приходи, които иначе би събрала), но и защото поставя в по-благоприятно положение определени предприятия от сектора на селското стопанство и в рамките на този сектор предприятията, които произвеждат парникови култури, и може да окаже въздействие върху търговията, като се стигне до нарушаване на конкуренцията предвид положението, което Италия заема в селскостопанското производство на парникови култури (например по отношение на площта на парниците, предназначени за производството на пресни зеленчуци през 2000 г. и 2003 г., Италия заема второ място сред страните производителки в Съюза; през 2000 г. и 2001 г. Италия е първият производител на зеленчуци в Съюза и накрая, в периода, за който се отнасят откритите производства, Италия е втората страна в Европа по площи, отделени за производство на парникови култури).
(60)
При разглеждането на преписката италианските органи са привели редица доводи в защита на тезата, според която схемата не съдържа елементи на държавна помощ:
-
въз основа на политическото споразумение, постигнато от Съвета и от Комисията по повод Съвета Ecofin от 19 март 2003 г., дерогациите от общия [данъчен] режим или разграниченията в рамките на този режим, които се обосновават от естеството или общите характеристики на данъчния режим, не съставляват държавни помощи; освен това в Италия освобождаванията се вписват в логиката на италианската данъчна система, тъй като се отнасят до всички парникови продукти и защото количествата гориво, които са освободени от акцизи, са разпределени според осъществяваната дейност;
-
въз основа на изчисленията и наличните данни разглежданата схема „не засяга правилното функциониране на вътрешния пазар и няма да доведе до нарушаване на конкуренцията“ (вж. съображения 30 и 31);
-
освобождаванията не са нито избирателни, нито от такова естество, че да доведат до нарушаване на конкуренцията.
(61)
Следва да се подчертае преди всичко, че никое политическо споразумение не може да промени понятието за помощ, обективно определено в договора.
(62)
По отношение на аргумента, че освобождаванията са обосновани от естеството или общите характеристики на данъчната система, Комисията счита, че освобождаванията от акцизи, които се отнасят само до определено производство (в разглеждания случай производството на парникови култури се е ползвало с по-големи освобождавания по отношение на отглеждането на култури на открито) не могат да бъдат обосновани от естеството и логиката на данъчната система, когато правото на Общността поначало задължава държавите-членки да наложат акцизни ставки (10). Същото съображение се отнася и до случаите, когато правото на Общността не предвижда предоставяне на подобни освобождавания. Доводът, според който освобождаванията се отнасят до всички парникови продукти, е неотносим към този случай, тъй като цели отрасли от селскостопанското производство са се ползвали с по-ниски проценти на освобождаване в сравнение с предоставените на производителите на парникови култури, а както твърдят италианските органи, освободените количества гориво са разпределени в зависимост от осъществяваната дейност и логиката на данъчната система налага освобождаването да бъде еднакво за всички дейности, основани на използването на газьол.
(63)
Въпросът за избирателността вече бе разгледан в съображение 58 по-горе. Що се отнася до позоваването на решението по дело T 233-04, в контекста на съображения 25 и 26 по-горе Комисията констатира, че ако се приеме, че стопанските субекти от земеделския сектор, които използват газьол, са имали възможност да се ползват от освобождаванията, производителите на парникови култури все пак са се ползвали с по-значителни освобождавания. От момента, в който са започнали да използват газьол за производство, всички субекти са били в аналогично фактическо положение и следователно са имали еднакъв интерес от целта на мярката (намаляване на последиците от повишаването на цените на петролните продукти), независимо от правното им положение. Обстоятелството, че при аналогично положение определени субекти са имали възможност да се ползват с по-значителни освобождавания в сравнение с други, е признак за това, че схемата съдържа елементи на избирателност.
(64)
По отношение на довода, според който схемата не засяга правилното функциониране на вътрешния пазар и няма да доведе до нарушаване на конкуренцията, Комисията отхвърля доводите на италианските органи. В действителност:
-
в заключението от решението, на което се позовават италианските органи в съображение 52 по-горе, е посочено, че някои държавни помощи могат да бъдат одобрени въз основа на дерогацията, предвидена в член 87, параграф 3, буква в) от Договора; тази дерогация обаче не може да бъде привеждана като аргумент за доказване на липсата на елементи на държавни помощи в разглежданата схема (това съображение се отнася и за поддържания от италианските органи довод, разгледан в съображение 53 по-горе),
-
данните, посочени в съображение 54 по-горе, са непълни (14 региона от 20) и не са налице никакви данни, въз основа на които да се направи извод, че са представителни: в действителност не е възможно да се направи предположение дали регионите, за които са представени въпросните данни, съответстват на регионите, в които е най-разпространено производството на парникови продукти; освен това данните, отнасящи се до потреблението в сектора на селското стопанство, показват по-скоро, че газьолът е важно средство за земеделско производство. Във всеки случай е достатъчно помощта да засилва конкурентното положение на едно предприятие по отношение на други предприятия конкуренти във вътреобщностната търговия, за да се счита, че въпросната помощ е от естество да доведе до нарушаване на конкуренцията и промяна във вътреобщностната търговия (11). Това е налице в разглеждания случай, тъй като предоставеното освобождаване поставя в по-благоприятно положение италианските предприятия, занимаващи се с производство на парникови култури, в сравнение с предприятия от същия сектор, осъществяващи дейност в други държави-членки.
(65)
Италианските органи твърдят в отговор на откриването на първата процедура, че обсъжданите помощи не съставляват държавни помощи, а трябва да бъдат разглеждани в контекста на разпоредбите на директиви 92/81/ЕИО и 2003/96/ЕО. Италианските органи извеждат това заключение от доводите, според които съществуването на държавни помощи е изключено поради простия факт, че европейска директива предвижда възможността за освобождаване от данъци. Тези доводи се повтарят и в отговора на разпореждането за предоставяне на информация, предадено на италианските органи.
(66)
Комисията не споделя тези доводи. В шестото съображение от Директива 92/81/ЕИО действително се посочва, че е уместно да се позволи на държавите-членки по желание да предвидят (…) други освобождавания (...), при условие че това не води до нарушение на конкуренцията. Освен това член 8, параграф 2 от същата директива предвижда, че държавите-членки могат да прилагат пълно или частично освобождаване „без с това да се накърняват други разпоредби на Общността“. Като се позовава на наличието на риск от нарушаване на конкуренцията, Директива 92/81/ЕИО не изключва възможността освобождаванията да съставляват държавни помощи. Заслужава да се припомни, че сферата на компетентност на Комисията в областта на държавните помощи произтича пряко от Договора и тази компетентност не може да бъде ограничавана с директива, чиято цел е хармонизацията на определен данък на европейско равнище.
(67)
Освен това в съображения 15 и 24 от Директива 2003/96/ЕО се посочва, че мерките, насочени към въвеждане на диференцирани ставки на облагане, трябва да са в съответствие с нормите, регулиращи вътрешния пазар и конкуренцията, за да не водят до нарушаване на конкуренцията. Задължението за прилагане на правилата на конкуренцията се потвърждава и от член 26 от същата директива, която насочва вниманието върху обстоятелството, че въпросните мерки биха могли да представляват държавна помощ и в такива случай трябва да се уведомява Комисията съгласно член 88, параграф 3 от Договора. Горепосоченият член посочва ясно, че информацията, която трябва да се предостави на Комисията на основата на настоящата директива не освобождава държавите-членки от задължението за нотификация съгласно член 88, параграф 3 от Договора.
(68)
В заключение, самите италиански органи твърдят (вж. съображение 39 по-горе), че прилагането на освобождавания води до нарушаване на конкуренцията, характерен елемент на държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора.
(69)
Като има предвид всички тези съображения, Комисията заключава, че освобождаването от акцизи, прилагано в рамките на разглежданата схема, съставлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора.
(70)
Въпреки това в случаите, предвидени в член 87, параграфи 2 и 3 от Договора, по изключение някои мерки могат да се считат за съвместими с общия пазар.
(71)
Дерогациите, предвидени в член 87, параграф 2 от Договора, отнасящи се до помощи със социален характер, предоставени на отделни потребители, помощи за отстраняване на щети, причинени от природни бедствия или други извънредни събития, както и помощи, предоставени на икономиката в определени региони на Федерална република Германия, не са приложими в разглеждания случай, независимо от бенефициерите на схемата.
(72)
Комисията счита, че дерогациите, предвидени в член 87, параграф 3, буква a) от Договора, отнасящи се до икономическото развитие на определени региони, са неприложими към разглежданата схема, тъй като последната не включва помощи, предназначени за насърчаване на икономическото развитие на региони, където жизненото равнище е необичайно ниско или където има високо равнище на непълна заетост.
(73)
По отношение на дерогацията по член 87, параграф 3, буква б) от Договора, е достатъчно да се установи, че разглежданата данъчна схема не представлява важен проект от общоевропейски интерес и няма за цел преодоляване на сериозни затруднения в италианската икономика. Помощта също така не е насочена към насърчаване на културата и опазване на културното наследство по смисъла на дерогацията по член 87, параграф 3, буква г) от Договора.
(74)
Вследствие на това единствената дерогация, чието приложение е възможно в случая, е предвидената в член 87, параграф 3, буква в) от Договора, съгласно която за съвместими с общия пазар могат да се приемат помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(75)
Тъй като помощите, произтичащи от разглежданата схема, са ненотифицирани помощи, тяхната съвместимост с общия пазар следва да се анализира в контекста на правилата в областта на държавните помощи, действащи към момента на тяхното отпускане, както е посочено в Известието на Комисията за определяне на приложимите правила при оценка на незаконосъобразната държавна помощ (12).
(76)
Ако се приеме, че съгласно точка 172 от новите Насоки на Общността относно държавните помощи в сектора на селското и горското стопанство за 2007-2013 г. (13) се считат за съвместими с общия пазар по смисъла на член 87, параграф 3, буква в) от Договора някои незаконосъобразно предоставени помощи след влизането в сила на Директива 2003/96/ЕО, това положение обаче важи само ако са спазени условията, предвидени в цитираната директива, и ако не е било допуснато каквото и да било разграничение в рамките на сектора на селското стопанство. Същото се отнася и за незаконосъобразно предоставените помощи на основание Директива 92/81/ЕИО.
(77)
Съгласно член 1, параграф 1 от Директива 92/81/ЕИО „Държавите-членки облагат с хармонизиран акцизен данък минералните масла, в съответствие с настоящата директива“. В параграф 2 от същия член се посочва, че държавите-членки определят своите ставки в съответствие с Директива 92/82/ЕИО на Съвета от 19 октомври 1992 г. относно сближаването на ставките на акцизния данък върху минерални масла (14).
(78)
Член 5, параграф 2 от Директива 92/82/ЕИО предвижда акциз върху газьола в размер на 18 ECU за 1 000 l, ако газьолът се използва за неподвижни двигатели, инсталации и машини, използвани за строителни обекти, строителни работи и благоустройство, или за превозни средства, предназначени за използване извън пътната мрежа или които не са получили разрешение за пускане в движение предимно по обществената пътна мрежа.
(79)
В член 2, параграф 2 от Директива 92/81/ЕИО се уточнява, че „Други минерални масла освен тези, за които е специфицирано акцизно ниво на ставките в Директива 92/82/ЕИО, се облагат с акцизен данък, ако са предназначени за употреба, предлагани за продажба или използвани като гориво за отопление или моторно гориво. Необходимата данъчна ставка се определя, в съответствие с употребата, на нивото на ставката за съответстващото гориво за отопление или моторно гориво“ (сумата от 13 EUR, посочена от италианските органи в съображение 43 по-горе, съответства на акциза, приложим към гориво или равностойно течно гориво за двигатели, с други думи акцизът за тежките масла, определен на 13 EUR за 1 000 kg в член 6 от цитираната директива).
(80)
Член 8, параграф 2 от Директива 92/81/ЕИО предвижда обаче, че „Без с това да се накърняват други разпоредби на Общността, държавите-членки могат да прилагат пълно или частично освобождаване от данък или намаляване на данъчната ставка за минерални масла, използвани под данъчен контрол […] изключително в земеделието и градинарството, горското стопанство и рибарството във вътрешни води“.
(81)
Съгласно Директива 2003/96/ЕО, която е в сила от 1 януари 2004 г. (15), минималните нива на облагане, отнасящи са до горивата за отопление, са определени на 21 EUR за 1 000 l (член 9 от директивата във връзка с таблица В от приложение I към цитираната директива). Въпросната директива съдържа освен това разпоредба, аналогична на разпоредбата на член 8, параграф 2 от Директива 92/81/ЕИО в член 15, параграф 3, съгласно която „Държавите-членки могат да прилагат данъчни ставки близки до нулевите за енергийни продукти и електроенергия, използвани при селскостопански, овощарски и рибовъдни дейности и горско стопанство“.
(82)
Съгласно двете горецитирани директиви е било допустимо да се предоставя пълно освобождаване от акцизи. Въпреки това, тъй като въвежда разграничения между освобождаванията от акциз, като по този начин се поставят в по-благоприятно положение някои земеделски предприятия, разглежданата схема за помощи не може да бъде обявена за съвместима с общия пазар в контекста на точка 172 от Насоките на Общността за държавните помощи в сектора на селското и горското стопанство за 2007-2013 г. (16).
(83)
За целия период предмет на двете процедури във връзка с освобождаванията от акциз (от 3 октомври 2000 г. до 31 декември 2004 г. - вж. съображения 25 и 27 по-горе), приложимите правила в областта на държавните помощи са предвидените в селскостопанските насоки за помощите в сектора на селското стопанство (17) (по-нататък „селскостопанските насоки от 2000 г.“).
(84)
Комисията констатира, че предвид тяхното естество (пълно освобождаване от акцизи), помощите представляват едностранни държавни помощи, предназначени просто за подобряване на финансовото положение на производителите, без по никакъв начин да допринасят за развитието на сектора. Тази констатация се потвърждава от факта, че в предоставената допълнителна информация италианските органи обясняват, че предоставянето на помощи се дължи на повишаването на цените на петрола (вж. съображение 39 по-горе).
(85)
Съгласно точка 3.5 от селскостопанските насоки от 2000 г. тези помощи представляват оперативни помощи, несъвместими с общия пазар.
(86)
В точка 5.5 от селскостопанските насоки от 2000 г. се допуска обаче изключение от разпоредбите на точка 3.5, цитирана по-горе по отношение на оперативните помощи с екологична насоченост.
(87)
Точка 5.5.4 от селскостопанските насоки от 2000 г. се отнася конкретно до пълното или частично освобождаване от екологични данъци. В посочената точка от насоките Комисията, като изразява определени резерви, посочва, че такъв вид помощи са допустими при кумулативно наличие на следните условия:
-
помощите да са временни (максимален срок пет години) и намаляващи;
-
възможно е да се докаже, че помощите са необходими за компенсиране на загуба на конкурентоспособност в международен план;
-
схемата за помощи да представлява реален стимул за намаляване на използването на съответните средства за производство.
(88)
В разглеждания случай Комисията констатира, че помощите не са намаляващи, защото съгласно различите членове на законите за бюджета, в които е предвидено освобождаване от акциз, освобождаването е частично до 31 декември 2000 г. и следователно пълно за всеки от периодите, посочени в съображение 27 по-горе. Освен това помощите не са били временни, тъй като, с изключение на втората половина на 2001 г., освобождаванията в действителност са имали постоянен характер през целия разглеждан период. Италианските органи се позовават на съществуването на затруднено положение в условията на конкуренция (вж. съображение 42 по-горе), но не са представили данни, които да доказват загубата на конкурентоспособност. В крайна сметка изглежда малко вероятно схема на освобождавания, която по определение води до поевтиняване на горивата, да насърчава бенефициерите да намаляват използването на съответните средства за производство (независимо дали става дума за парници или в по-широк смисъл за самите горива, ако те се считат за средства за производство).
(89)
Разглежданите държавни помощи следователно не могат да се считат за обосновани единствено на основание разпоредбите на селскостопанските насоки от 2000 г., които допускат да се считат за съвместими с общия пазар обикновените оперативни помощи.
(90)
С това уточнение селскостопанските насоки от 2000 г. в точка 5.6.2 предвиждат и възможността да се извърши преглед на помощите за всеки конкретен случай, като се отчитат изложените принципи в насоките на Общността относно държавната помощ за опазване на околната среда.
(91)
Предвид периода, за който се отнасят двете процедури, правилата в областта на държавните помощи, които следва да се вземат предвид за целите на анализа на разглежданите помощи, са следните:
-
за периода от 3 октомври 2000 г. до 2 февруари 2001 г. - Насоките на Общността относно държавната помощ за опазване на околната среда (по-нататък „Насоките от 1994 г.“) (18),
-
за периода от 3 февруари 2001 г. до 31 декември 2004 г. - Насоките на Общността относно използването на държавна помощ за опазването на околната среда, в сила от 3 февруари 2001 г. (по-долу „Насоките от 2001 г.“) (19).
(92)
Съгласно разпоредите на Насоките от 1994 г. (точка 3.4) Комисията може да се отклонява от принципа за забрана на оперативните помощи, при условие че тези помощи имат за цел единствено да компенсират извънредни разходи в сравнение с разходите за традиционното производство, ако са временни и поначало спадащи и представляват стимул за намаляване на замърсяването или за бързото въвеждане на по-ефективни методи за използване на ресурсите.
(93)
В същата точка 3.4 се посочва, че при необходимост може да се предоставя временно освобождаване от заплащане на нови екологични данъци, за да се компенсира загуба на конкурентоспособност, по-специално на международно равнище. Друг фактор, който следва да се отчете, е равносметката, която съответните предприятия трябва да представят от гледна точка на намаляване на замърсяването. Тази разпоредба се прилага и по отношение на данъчните облекчения, въведени с общностни нормативни актове.
(94)
Освен това, както се посочва в анализа, направен в контекста на точка 5.5.4 от селскостопанските насоки от 2000 г., помощите не са нито временни, нито намаляващи, нито съдържат какъвто и да било стимул, Комисията констатира, че в сведенията, с които разполага, няма елементи, които да доказват, че помощите са строго ограничени до компенсиране на допълнителен производствен разход в сравнение с традиционните производствени разходи. Следователно помощите не отговарят на посочените в съображение 92 по-горе условия, за да могат да бъдат считани за съвместими с общия пазар.
(95)
Освен това към разглеждания случай не са относими условията, посочени в съображение 93 по-горе, тъй като помощите не се отнасят до нови данъци (акцизите са съществували преди периода, за който се отнасят двете производства: например член 24, алинея 3 от Закон № 388 от 23 декември 2000 г., който въвежда пълно освобождаване от акциз за периода от 1 януари до 30 юни 2001 г. се позовава на Закон № 662 от 1996 г., който вече се отнася към акцизите и препраща към Законодателен декрет № 504/1995, съдържащ консолидиран текст на законодателните разпоредби относно данъците върху производството и потреблението). В този смисъл Комисията отбелязва, че италианските органи не са оспорили характера на „предходен данък“ на разглежданите налози. Освен това не са твърдели, че посочените данъци са били въведени наскоро (вж. съображения 40 и 45 по-горе).
(96)
Следователно тези помощи не могат да бъдат обявени за съвместими с общия пазар на основание разпоредбите на Насоките от 1994 г.
(97)
В Насоките от 2001 г. се прави разграничение между нови данъци (точка 51.1) и предходни данъци (точки 51.2 и 52).
(98)
Комисията констатира, че акцизите, които са предмет на освобождаване, трябва да се считат за предходни данъци през разглеждания период, тъй като освен съображенията, изложени в съображение 95 по-горе, освобождаванията са решавани за всяка конкретна година в съответните бюджетни закони, а не в общ закон, приет с автоматични дерогации, в който и да е момент от разглеждания период. Освен това, както Комисията вече отбеляза в съображение 95 по-горе, италианските органи не са оспорили характера на „предходен данък“ на разглежданите налози и не са твърдели, че тези данъци са въведени наскоро.
(99)
Точка 51.2 от Насоките от 2001 г., както е посочено в съображение 40 по-горе, предвижда възможност да се прилагат по отношение на предходни данъци условията за разрешаване, приложими към новите данъци, посочени в точка 51.1 при кумулативно наличие на следните две условия:
-
въпросният данък да въздейства осезаемо положително за опазването на околната среда;
-
дерогации за дадени предприятия могат да се правят в момента на приемане на данъка или когато са необходими в резултат на съществена промяна в икономическите условия, поставили предприятията в особено затруднено положение в условията на конкуренция. В последния случай размерът на намалението на данъка не може да надхвърля увеличението в разходите вследствие на промяната на икономическите условия. В момента, в който разходите престанат да растат, намалението не трябва да се прилага повече.
(100)
Комисията може да допусне, че данък като акциза върху газьола, използван за отопление, ефектът от който е увеличение на цената на газьола, може да накара потребителите да намалят потреблението на газьол с положителен ефект от гледна точка на опазването на околната среда. Въпреки това тези освобождавания са определяни за всяка година, включително с прекъсване в периода между 1 юли и 31 декември 2001 г. (вж. съображение 27 по-горе), а италианските органи не са доказали, нито някога са твърдели, че тези дерогации са били решени в момента на приемане на данъка. Напротив, те подчертаха, че дерогациите са били приети с оглед преодоляване на чисто конюнктурно явление, а именно повишаването на цените на горивата.
(101)
Не е възможно да се приеме приведеният от италианските органи довод, според който Комисията би трябвало да развие анализа си въз основа на допускането, че освобождаванията са били решени към момента на въвеждане на данъка. Италианските органи в действителност се позовават на Решение C(2005) 4436 на Комисията (вж. съображение 42 по-горе). В цитираното решение (вж. по-специално съображение 74 от посоченото решение) Комисията основава заключенията си на обстоятелството, че освобождаванията са били решени много преди влизането в сила на Насоките на Общността относно използването на държавна помощ за опазването на околната среда от 2001 г. В разглеждания случай следва обаче да се констатира, че първите освобождавания датират от октомври 2000 г., т.е. малко преди влизането в сила на горепосочените насоки. Следва да се подчертае, че в нито един момент италианските органи не са посочвали предходни освобождавания.
(102)
От друга страна, по отношение на второто условие по точка 51.2, второ тире от Насоките от 2001 г., италианските органи не са представили елементи, доказващи значителна промяна в икономическите условия, които биха могли да поставят предприятията в особено затруднено положение в условията на конкуренция (вж. съображение 88 по-горе), както и доказателства, че размерът на освобождаването не е надвишил увеличаването на финансовата тежест, свързана с промяната на икономическите условия. Що се отнася по-специално до въпроса за положението в условията на конкуренция, данните от таблиците, представени в съображения 42 и 46 по-горе, не съдържат каквито и да било сравнителни елементи и следователно не позволяват установяването на каквото и да било влошаване на положението в условията на конкуренция на италианските предприятия от сектора на парниковото производство. В това отношение следва да се подчертае също така, че покачването на цените на петролните продукти засегна цяла Европа, а не само Италия.
(103)
Тъй като не е спазено едно от двете условия, посочени в съображение 99 по-горе, не могат да се приложат разпоредбите на точка 51.2 и следователно са неприложими и разпоредбите на точка 51.1 от Насоките от 2001 г.
(104)
Субсидиарно, дори разпоредбите на точка 51.2 да бяха приложими, разглежданите освобождавания не биха могли да се считат за допустими в контекста на точка 51.1, която в действителност предвижда:
„Когато по екологични причини някоя държава-членка въвежда нов данък за определена дейност или определени продукти, по отношение на които в Общността няма данъчна хармонизация, или когато данъкът, предвиден от държавата-членка, надхвърля определения от законодателството на Общността данък, Комисията застъпва становището, че решенията за облекчения за период от десет години, без дегресивност, са оправдани в два случая:
а)
тези облекчения зависят от заключенията на споразуменията между въпросните държави-членки и предприятията бенефициери, при което предприятията или асоциациите на предприятия се задължават да изпълнят целите на опазването на околната среда през периода, за който се прилагат облекченията или когато предприятията сключат доброволни споразумения със същия ефект. Такива споразумения или начинания могат, между другото, да са свързани с намаляване на енергийното потребление или на вредните емисии, или с някоя друга екологична мярка. Същността на такива споразумения трябва бъде обект на преговори от страна на всяка държава-членка и се оценява от Комисията, когато проектите за помощи ѝ бъдат съобщени. Държавите-членки трябва да осигурят стриктен мониторинг на изпълнението на задълженията, поети от предприятията или асоциациите на предприятия. Споразуменията, сключени между една държава-членка и съответните предприятия или асоциации на предприятия, трябва да посочват и наказателните споразумения, приложими в случай че задълженията не се изпълняват.
Тези разпоредби се прилагат също и в случаите, в които една държава-членка подчинява намаляването на данъците на условия, които биха дали същия резултат като гореспоменатите споразумения или задължения;
б)
облекченията не зависят непременно от споразумения между съответната държава-членка и предприятията-бенефициери, ако се изпълнят следните алтернативни условия:
-
там, където намаляването засяга данък на Общността, сумата, фактически изплащана от предприятията след намалението, трябва да остане по-висока от минимума на Общността, за да имат предприятията мотив да извършват дейности за подобряване на опазването на околната среда,
-
там, където намалението засяга национален данък, наложен поради липса на данък на Общността, предприятията, ползващи намалението, трябва независимо от всичко да платят съществена част от националния данък.“
(105)
В разглеждания случай прилаганите акцизи със сигурност са били (преди приспадането на освобождавания или намалявания) по-високи от хармонизираното равнище на данъчно облагане (вж. съображения 43 и 46), но няма данни да са сключени споразумения като предвидените в точка 51.1, буква a) между държавата-членка и бенефициерите или подобни споразумения да са били подписани по желание на последните (на Комисията не е съобщено за каквото и да било споразумение). Италианските органи подчертаха, от друга страна, че оспорваните освобождавания са били предоставени с цел преодоляване на трудна пазарна конюнктура и не са посочвали в нито един момент от бенефициерите да е било изисквано в замяна да изпълнят екологични резултати.
(106)
Алтернативната хипотеза на сключването на споразумения, предвидена в точка 51.1, буква б) по-горе, не може да се приложи в разглеждания случай, тъй като за частта от разглеждания период, последваща влизането в сила на Насоките от 2001 г., производителите на парникови култури са се ползвали с пълно освобождаване от акцизи и следователно не са платили сума, която да надвишава общностния минимум (20), в размер, който да стимулира производителите да извършват дейности за подобряване на опазването на околната среда, както е предвидено в цитираните насоки в случаите, когато намаляването се отнася до общностен данък.
(107)
В точка 52 от Насоките от 2001 г. се посочва обаче, че когато съществуващият данък е значително увеличен и когато дадената държава-членка застъпва становището, че някои предприятия имат нужда от дерогации, по аналогия се прилагат условията за новите данъци, формулирани в точка 51.1. Следователно преди всичко трябва да се разгледа въпросът дали акцизите са претърпели значително увеличение.
(108)
От приведената в съображение 46 по-горе таблица е видно, че акцизите не са се повишили значително, доколкото развитието им е било следното: - 5,4 % за периода 1999-2000 г., - 6,98 % за периода 1999-2001 г., + 1,9 % за периода 1999-2002 г. и + 1,3 % за периода 1999-2003 г. За отделните години развитието на акцизите е било следното: - 5,4 % от 1999 г. до 2000 г., - 1,6 % от 2000 г. до 2001 г., + 9,5 % от 2001 г. до 2002 г. и - 0,5 % от 2002 г. до 2003 г. Става ясно следователно, че акцизите не са престанали да намаляват, освен в периода между 2001 г. и 2002 г. Увеличението, регистрирано в този период, обаче не може да се счита за значително, доколкото на практика не е оказало никакво въздействие върху развитието на потребителските цени на газьола за отопление (въз основа на показаното в таблицата, потребителската цена на газьола за отопление през въпросните две години се е повишила само с 2,2 %). Следователно в този случай не могат да се приложат разпоредбите на точка 52 от Насоките от 2001 г.
(109)
Накрая, точка 53 от Насоките от 2001 г. посочва, че „Когато намаляването е направено за данък, хармонизиран на Общностно равнище, и когато националният данък е по-нисък или равен на общностния минимум […] всички предоставени облекчения трябва да отговарят на условията, формулирани в точки 45 и 46, и трябва да бъдат обосновани с изрично разрешение за отклонение от общностния минимум“.
(110)
В точка 45 от Насоките от 2001 г. се посочва, че в случай на намаляваща помощ, нейният срок е ограничен в рамките на пет години. Нейният интензитет може да достигне 100 % от извънредните разходи (21) през първата година, но трябва да намалява линейно и да достигне 0 % в края на петата година.
(111)
В точка 46 от Насоките от 2001 г. се посочва, че в случай на ненамаляваща помощ, нейният срок е ограничен в рамките на пет години, а интензитетът ѝ не бива да надхвърля 50 % от извънредните разходи.
(112)
В разглеждания случай Комисията вече констатира, че помощите не са намаляващи (вж. съображение 88 по-горе). Впоследствие е възможно към тях да се прилагат единствено разпоредбите на точка 46 от Насоките. Сведенията, представени от италианските органи обаче по никакъв начин не позволяват на Комисията да направи извод, че интензитетът на помощта е бил ограничен до 50 % от извънредните производствени разходи, генерирани от акцизи, в сравнение с пазарните цени на продуктите, произведени в парници.
(113)
Следователно тези помощи не могат да се считат за допустими на основание разпоредбите на точка 46 от Насоките от 2001 г., както и на основание на разпоредбите на точка 53 от същите насоки.
(114)
Изложените доводи в съображения 94-112 по-горе показват, че разглежданите помощи не могат да бъдат обявени за съвместими с общия пазар на основание разпоредбите на Насоките от 2001 г.
(115)
По отношение на другите доводи, приведени от италианските органи в различните етапи на разглеждане на преписката, Комисията констатира, че няма данни, които да позволяват да бъдат разсеяни съмненията, изразени в съображение 34, буква б) по-горе. Доводът в съображение 43 по-горе, според който мярката, приета на национално равнище в Италия, може да бъде съвместима с общия пазар, в случай че бенефициерите заплатят минималния размер, установен на общностно равнище, е невалиден, тъй като производителите на парникови култури са се ползвали с пълно освобождаване от акцизи почти през целия разглеждан период и следователно не са плащали данъци.
(116)
Доводите, изложени от третото заинтересовано лице, което е представило коментари след откриването на първата процедура, на свой ред не представляват елементи в подкрепа на съвместимостта на помощите с общия пазар. В действителност по отношение на затрудненото положение, в което биха се оказали предприятията бенефициери в случай на обявяване на несъвместимост и възстановяване на помощта, се припомня, че възстановяването на несъвместима помощ е необходимо за връщането на предишно положение, т.е. положението на липса на нарушаване на конкуренцията, съществуващо преди отпускането на помощите. Обстоятелството, че определени предприятия са престанали да бъдат печеливши, е само последица от свободната конкуренция при нормални условия на пазарна икономика. От друга страна, няма доказателства за това, че намаляването на потреблението на газьол води на всяка цена до намаление на качеството на получените продукти (най-много това намаление да доведе до забавяне на фазата на узряване и на растежа). Накрая, позоваването на положението в други страни като доказателство за липсата на нарушаване на конкуренцията, е неприложимо. За тази цел е достатъчно да се установи, че освобождаването позволява подобряване на положението в условията на конкуренция на италианските производители на парникови култури по отношение на положението в други страни и следователно показателите за съпоставка трябва да бъдат изработени при настоящото положение в Италия при липса на освобождавания.
XI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(117)
Комисията констатира, че Италия незаконосъобразно е привела в изпълнение въпросните помощи в нарушение на член 88, параграф 3 от Договора. Предхождащият анализ показва, че помощите не могат да бъдат обявени за съвместими с общия пазар, защото не отговарят на условията съгласно Насоките за селското стопанство от 2000 г. и 2007 г. и нормативните актове за околната среда от 1994 г. и 2001 г. Освен това анализът доказа, че само по себе си съществуването на директиви не е основание за прилагането на мерки, които могат да доведат до нарушаване на конкуренцията, а италианските органи не отстраниха всички съмнения, изразени от Комисията към момента на откриване на процедурата по член 88, параграф 2 от Договора.
(118)
По смисъла на член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999, когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава-членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от бенефициера (в случая производителите на парникови култури). Следователно Италия е длъжна да вземе всички необходими мерки, за да възстанови от бенефициерите предоставената несъвместима помощ, чийто размер съответства на разликата между пълното освобождаване от акцизи и намалената ставка на акциза, предоставена на останалите субекти в земеделския сектор. По смисъла на точка 42 от известието на Комисията „Към ефективно прилагане на решенията на Комисията, разпореждащи на държавите-членки да възстановят неправомерна и несъвместима държавна помощ“ (22) Италия разполага с четири месеца за изпълнение на настоящото решение, считано от влизането му в сила. Върху подлежащата на възстановяване помощ текат лихви, които се изчисляват в съответствие с Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (23) за прилагане на Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета.
(119)
Предвид горепосоченото отделните помощи, предоставени в рамките на разглеждания режим, които към момента на предоставяне отговарят на условията, предвидени в регламент на Комисията, приет в съответствие с член 2 от Регламент (ЕО) № 994/98 на Съвета (24) (Регламент de minimis), не се считат за държавни помощи по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора.
(120)
Към момента на предоставяне на разглежданите помощи не са действали все още общностни разпоредби, уреждащи минималните помощи в сектора на селското стопанство.
(121)
Първите общностни разпоредби, приети в тази област, са разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1860/2004 на Комисията от 6 октомври 2004 г. относно прилагането на членове 87 и 88 от Договора за ЕО спрямо минималните помощи в секторите на земеделието и рибарството (25).
(122)
Съгласно Регламент (ЕО) № 1860/2004 помощ, която не надвишава 3 000 EUR за бенефициер за период от три години (тази сума включва минималната помощ, предоставена на предприятието), не оказва влияние върху търговията между държавите-членки, не нарушава и не заплашва да наруши конкуренцията и следователно не попада в обхвата на забраната по член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(123)
В съответствие с член 5 от Регламент (ЕО) № 1860/2004 същото се отнася за помощите, предоставени преди влизане в сила на посочения регламент, които отговарят на всички условия, предвидени в членове 1 и 3 от него.
(124)
Считано от 1 януари 2008 г. Регламент (ЕО) № 1860/2004 беше заменен от Регламент (ЕО) № 1535/2007 на Комисията от 20 декември 2007 г. за прилагане на членове 87 и 88 от Договора за ЕО към помощите de minimis в сектора на производството на селскостопански продукти (26), с който сумата на минималните помощи е определена на 7 500 EUR за бенефициер в рамките на три данъчни години, независимо от формата на помощите и преследваната цел, при максимална сума за държава-членка, съответстваща на 0,75 % от стойността на годишното производство.
(125)
Член 6, параграф 1 от цитирания регламент предвижда, че регламентът „се прилага по отношение на помощите, предоставени преди 1 януари 2008 г. на предприятията от сектора на производство на селскостопански продукти, при условие че горепосочените помощи отговарят на всички условия, определени в членове 1-4, с изключение на изискването за изрично позоваване на настоящия регламент съгласно член 4, параграф 1, първа алинея.“
(126)
В този контекст Комисията не счита за държавни помощи данъчните облекчения, които не надвишават 3 000 EUR, при условие че към момента на предоставянето им съответстват на разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1860/2004, както и данъчните облекчения, които не надвишават 7 500 EUR, при условие че към момента на предоставянето им съответстват на разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1535/2007,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Схемата за помощи под формата на освобождаване от акцизи върху газьола, използван за отопление на парници, прилагана незаконосъобразно от Италия в периода от 3 октомври 2000 г. до 30 юни 2001 г., както и през 2002, 2003 и 2004 г., е несъвместима с общия пазар.
Член 2
1. Италия се задължава да възстанови за сметка на бенефициерите несъвместимите помощи, предоставени в рамките на схемата по член 1.
2. Върху подлежащите на възстановяване суми се начисляват лихви, считано от датата на предоставянето им на бенефициерите до датата на действителното им възстановяване.
3. Лихвеният процент се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004.
Член 3
Възстановяването на помощта, която е предоставена по схемата, посочена в член 1, параграф 2, е незабавно и ефективно.
Италия предприема действия, за да изпълни настоящото решение в срок от четири месеца от датата на нотифицирането му.
Член 4
В срок от два месеца от нотифицирането на настоящото решение Италия изпраща следната информация на Комисията:
а)
списък с бенефициерите, които са получили помощ по схемата, посочена в член 1, и общ размер на помощта, получена по схемата от всеки един от тях;
б)
общ размер (главница и лихви), който следва да бъде възстановен от всеки бенефициер;
в)
подробно описание на мерките, които вече са предприети и които са планирани за спазване на настоящото решение;
г)
документи, удостоверяващи издаването на разпореждане за връщане на помощта, предадено на бенефициерите.
Италия следва да информира Комисията за хода на осъществяване на националните мерки, приети за изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощите, предоставени по схемата по член 1. При просто поискване от Комисията тя изпраща незабавно информация за вече взетите и планираните мерки с цел изпълнение на настоящото решение. Италия предоставя също така подробна информация за размера на помощта и лихвата, които вече са възстановени от бенефициерите.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 13 юли 2009 година.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 13 luglio 2009
relativa ai regimi di aiuti di Stato C 6/2004 (ex NN 70/01) e C 5/2005 (ex NN 71/04) a cui l'Italia ha dato esecuzione a favore dei serricoltori (esenzione dalle accise sul gasolio utilizzato per il riscaldamento delle serre)
[notificata con il numero C(2009) 5497]
(Il testo in lingua italiana è il solo facente fede)
(2009/944/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 88, paragrafo 2, primo comma,
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente al suddetto articolo e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Con lettere del 28 settembre 2000 e del 17 ottobre 2000 i servizi della Commissione, in base agli elementi di informazione a loro disposizione, hanno chiesto precisazioni alle autorità italiane in merito all'esenzione parziale dalle accise applicata sul gasolio utilizzato in agricoltura ai sensi del decreto legge 30 settembre 2000, n. 268, che istituisce misure urgenti in materia di imposta sui redditi delle persone fisiche e di accise.
(2)
Le autorità italiane hanno trasmesso alla Commissione le precisazioni richieste con lettere del 31 ottobre 2000 e del 3 novembre 2000.
(3)
Dopo aver esaminato tali precisazioni i servizi della Commissione, con lettera del 20 novembre 2000, hanno chiesto alle autorità italiane una nuova serie di informazioni sull'esenzione dalle accise.
(4)
Non avendo ricevuto alcuna risposta nel termine di quattro settimane fissato nella lettera succitata, con lettera del 26 aprile 2001 i servizi della Commissione hanno inviato un sollecito alle autorità italiane precisando che, in assenza di una loro reazione, si riservavano di proporre alla Commissione l'invio di un'ingiunzione di fornire informazioni ai sensi dell'articolo 10, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell'articolo 93 del trattato CE (1) (diventato articolo 88).
(5)
Con lettera del 10 maggio 2001 la Rappresentanza permanente d'Italia presso l'Unione europea ha trasmesso alla Commissione i complementi di informazione richiesti alle autorità italiane nella lettera del 26 aprile 2001.
(6)
Con lettera del 2 agosto 2001 i servizi della Commissione, sulla base delle informazioni di cui sopra, hanno annunciato l'apertura di un fascicolo di aiuto di Stato non notificato, recante il numero NN 70/01, e chiesto nuove informazioni alle autorità italiane.
(7)
Non avendo ricevuto risposta entro il termine impartito, con lettera del 1o luglio 2003 i servizi della Commissione hanno inviato un nuovo sollecito alle autorità italiane richiamando ancora una volta l'attenzione di queste ultime sul fatto che in caso di non osservanza del termine di quattro settimane impartito per la trasmissione della risposta si riservavano di proporre alla Commissione l'invio di un'ingiunzione di fornire informazioni a norma dell'articolo 10, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 659/1999. Il termine fissato per la risposta scadeva all'inizio del mese di agosto 2003.
(8)
Non avendo ricevuto risposta allo scadere del termine succitato, con decisione del 10 ottobre 2003 (2) la Commissione ha ingiunto all'Italia di comunicarle tutte le informazioni richieste nella lettera del 2 agosto 2001, precisando che in assenza di risposta da parte delle autorità italiane si riservava di avviare il procedimento di cui all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato.
(9)
Non avendo ricevuto risposta all'ingiunzione di fornire informazioni, con lettera del 19 febbraio 2004 la Commissione ha comunicato alle autorità italiane la decisione di iniziare il procedimento di cui all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato, nei confronti delle disposizioni dell'articolo 5, comma 5, del decreto-legge 30 settembre 2000 n. 268 (fascicolo C 6/04).
(10)
La decisione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (3). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni sul regime di aiuti in oggetto.
(11)
La Commissione ha ricevuto osservazioni sul regime di aiuti da parte di terzi interessati, osservazioni che ha trasmesso all'Italia con lettera del 27 aprile 2004, fornendole la possibilità di commentarle.
(12)
L'Italia non ha commentato tali osservazioni, ma, dopo aver richiesto e ottenuto una proroga del termine di risposta all'apertura del procedimento di cui all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato, ha inviato una risposta in merito a tale procedimento con lettera del 21 giugno 2004, protocollata il 25 giugno 2004.
(13)
Dopo l'invio della lettera del 19 febbraio 2004 che annunciava l'apertura del procedimento di cui all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato nei confronti del disposto dell'articolo 5, comma 5, del decreto-legge 30 settembre 2000 n. 268, la Commissione ha preso conoscenza di informazioni secondo le quali i serricoltori beneficerebbero in realtà di un'esenzione totale dalle accise sul gasolio utilizzato per il riscaldamento delle serre. Con fax in data 10 giugno 2004 ha quindi chiesto alle autorità italiane informazioni su tale esenzione complementare.
(14)
Con lettera del 28 luglio 2004, protocollata il 3 agosto 2004, la Rappresentanza permanente d'Italia presso l'Unione europea ha comunicato alla Commissione la risposta delle autorità italiane alla citata lettera del 10 giugno 2004. Dalla suddetta risposta emerge che l'esenzione complementare summenzionata è stata istituita mediante varie norme: l'articolo 24, comma 3, della legge 23 dicembre 2000 n. 388; l'articolo 13, comma 3, della legge 21 dicembre 2001 n. 448; l'articolo 19, comma 4, della legge 27 dicembre 2002 n. 289; e l'articolo 2, comma 4, della legge 24 dicembre 2003 n. 350.
(15)
In base a tali informazioni i servizi della Commissione hanno deciso di istituire un nuovo fascicolo per aiuti non notificati, recante il numero NN 71/04, al fine di esaminare la compatibilità dell'esenzione complementare suddetta con il mercato comune e ne hanno informato le autorità italiane con lettera datata 4 novembre 2004.
(16)
Con lettera del 24 gennaio 2005 la Commissione ha comunicato al governo italiano la decisione di avviare il procedimento di cui all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE nei confronti dell'esenzione complementare suddetta, istituita dall'articolo 24, comma 3, della legge 23 dicembre 2000 n. 388, dall'articolo 13, comma 3, della legge 21 dicembre 2001 n. 448, dall'articolo 19, comma 4, della legge 27 dicembre 2002 n. 289 e dall'articolo 2, comma 4, della legge 24 dicembre 2003 n. 350 (fascicolo C 5/05).
(17)
La decisione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (4). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni sul regime di aiuti in oggetto.
(18)
La Commissione non ha ricevuto osservazioni in merito da parte di soggetti terzi interessati.
(19)
Con lettera del 21 febbraio 2005, protocollata il 22 febbraio 2005, la Rappresentanza permanente d'Italia presso l'Unione europea ha comunicato alla Commissione la risposta delle autorità italiane relativa all'apertura del procedimento di cui all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato, nei confronti della suddetta esenzione complementare.
(20)
Con lettera del 27 settembre 2007 i servizi della Commissione hanno chiesto alle autorità italiane informazioni complementari sugli aiuti in oggetto e sulle risposte relative all'apertura del procedimento di cui all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato. In particolare, le autorità italiane erano invitate a corroborare l'argomento secondo cui gli aiuti si inseriscono nella logica del sistema fiscale italiano e ad analizzare se tali aiuti non potessero essere giustificati alla luce delle disposizioni della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela dell'ambiente applicabile al momento dell'erogazione degli aiuti (5). Le autorità italiane disponevano di un mese per rispondere alla richiesta di complementi di informazione.
(21)
In assenza di risposta delle autorità italiane i servizi della Commissione hanno inviato loro un sollecito con fax in data 15 ottobre 2008, in cui si precisava che se non fosse pervenuta una risposta entro il nuovo termine di un mese si riservavano di proporre alla Commissione l'invio di un'ingiunzione di fornire informazioni ai sensi dell'articolo 10, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 659/1999.
(22)
Non avendo ricevuto risposta nel termine impartito, la Commissione ha inviato all'Italia l'ingiunzione di cui sopra con lettera in data 5 dicembre 2008 (6).
(23)
Con messaggio elettronico del 5 febbraio 2009, protocollato il 9 febbraio 2009, la Rappresentanza permanente d'Italia presso l'Unione europea ha comunicato alla Commissione la risposta delle autorità italiane alla citata ingiunzione.
(24)
In esito a una riunione con i servizi della Commissione del 21 aprile 2009, le autorità italiane hanno comunicato loro una nuova lettera trasmessa dalla Rappresentanza permanente d'Italia presso l'Unione europea il 19 maggio 2009.
II. DESCRIZIONE
(25)
L'articolo 5, comma 5, del decreto-legge 30 settembre 2000 n. 268 stabilisce che, per il periodo dal 3 ottobre al 31 dicembre 2000, relativamente al gasolio utilizzato per il riscaldamento delle serre, l'accisa si applica nella misura del 5 % dell'aliquota prevista per il gasolio utilizzato come carburante.
(26)
L'articolo 6, comma 1, del medesimo decreto-legge stabilisce che, per lo stesso periodo, le aliquote di accisa per il gasolio utilizzato in agricoltura corrispondono al 22 % dell'aliquota applicabile al gasolio usato come carburante e le accise per la benzina corrispondono al 49 % dell'aliquota normale.
(27)
L'articolo 24, comma 3, della legge 23 dicembre 2000 n. 388; l'articolo 13, comma 3, della legge 21 dicembre 2001 n. 448; l'articolo 19, comma 4, della legge 27 dicembre 2002 n. 289; e l'articolo 2, comma 4, della legge 24 dicembre 2003 n. 350 istituiscono tutti un'esenzione totale dalle accise sul gasolio utilizzato per il riscaldamento delle serre in Italia. Tale esenzione copre i periodi seguenti: dal 1o gennaio al 30 giugno 2001, tutto il 2002, tutto il 2003 e tutto il 2004.
III. PRIMA APERTURA DEL PROCEDIMENTO DI CUI ALL'ARTICOLO 88, PARAGRAFO 2, DEL TRATTATO (FASCICOLO C 6/04)
(28)
La Commissione ha avviato il procedimento di cui all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato nei confronti del disposto dell'articolo 5, comma 5, del decreto-legge 30 settembre 2000 n. 268, perché nutriva dubbi sulla compatibilità con il mercato comune dell'esenzione dalle accise di 17 punti percentuali supplementari concessa ai serricoltori che usavano gasolio per il riscaldamento delle serre rispetto agli altri operatori del settore agricolo. Tali dubbi derivavano dal fatto che, nonostante l'invio di un'ingiunzione di fornire informazioni, le autorità italiane non avevano fornito alcun elemento a dimostrazione dell'ammissibilità delle esenzioni secondo le regole di concorrenza ( esse non avevano infatti nemmeno risposto all'ingiunzione). I dubbi erano inoltre corroborati dalla problematica ammissibilità delle esenzioni dalle accise alla luce delle disposizioni della direttiva 92/81/CEE del Consiglio, del 19 ottobre 1992, relativa all'armonizzazione delle strutture delle accise sugli oli minerali (7) e della direttiva che l'ha abrogata, ossia la direttiva 2003/96/CE del Consiglio, del 27 ottobre 2003, che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell'elettricità (8).
IV. REAZIONE DELLE AUTORITÀ ITALIANE ALLA PRIMA APERTURA DEL PROCEDIMENTO DI CUI ALL'ARTICOLO 88, PARAGRAFO 2, DEL TRATTATO
(29)
Nella lettera del 21 giugno 2004 le autorità italiane indicavano che le esenzioni dall'accisa non potevano considerarsi aiuti di Stato, ma dovevano essere esaminate nell'ambito dell'articolo 8, paragrafo 2, lettera f), e dell'articolo 15, paragrafo 3, delle direttive 92/81/CEE e 2003/96/CE. A loro parere le coltivazioni sotto serra rientrano nella categoria delle «lavorazioni nell'ambito del settore agricolo e orticolo», per le quali la normativa comunitaria permette agli Stati membri di applicare esenzioni parziali o totali dalle accise, e l'esenzione dalle accise per le coltivazioni sotto serra non introduce alcuna discriminazione nel settore agricolo e orticolo connesse a una differenziazione delle esenzioni in quanto tutti gli operatori sono assolutamente liberi di scegliere fra coltivazioni in pieno campo e coltivazioni sotto serra.
(30)
Secondo le autorità italiane il regime contestato è di natura squisitamente fiscale e dovrebbe essere valutato sotto questo profilo per permettere un'analisi in un ambito complessivo che comprenda tutti i paesi dell'Unione, evitando con questo che l'esame di un singolo caso nazionale fuori da tale quadro dia luogo ad un'alterazione del principio della par condicio tra Stati membri. A questo proposito le autorità italiane hanno fatto riferimento all'accordo politico raggiunto dal Consiglio e dalla Commissione in occasione del Consiglio Ecofin del 19 marzo 2003, secondo il quale le deroghe al regime fiscale generale o le differenziazioni al suo interno che sono giustificate dalla natura o dalle caratteristiche generali del regime fiscale non implicano aiuti di Stato.
(31)
Per concludere, le autorità italiane hanno aggiunto che in base alle stime e ai dati di cui disponevano, il regime previsto «non pregiudica il corretto funzionamento del mercato interno e non comporta distorsioni della concorrenza» (riferimento al considerando 24 della direttiva 2003/96/CE).
V. OSSERVAZIONI PRESENTATE DA TERZI IN SEGUITO ALLA PRIMA APERTURA DEL PROCEDIMENTO DI CUI ALL'ARTICOLO 88, PARAGRAFO 2, DEL TRATTATO
(32)
Con lettera in data 19 aprile 2004, protocollata il 21 aprile 2004, la Commissione ha ricevuto le osservazioni formulate da un soggetto terzo interessato in seguito all'apertura del procedimento di cui all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato.
(33)
Nella lettera il terzo interessato descrive la fragilità del mercato su cui opera e i problemi connessi all'aumento dei prezzi dei carburanti che possono essere utilizzati per il riscaldamento delle serre. A parere del terzo interessato, qualora la Commissione dovesse pronunciarsi negativamente sull'esenzione in parola, molte delle imprese del settore sarebbero costrette a chiudere o a ridurre il consumo di carburante per il riscaldamento delle serre, con una conseguente riduzione della qualità dei loro prodotti. Inoltre, secondo il terzo interessato i prezzi dei combustibili da riscaldamento utilizzati in Belgio e nei Paesi Bassi (metano e olio combustibile) sono dal 20 al 40 % inferiori al prezzo del gasolio agricolo pagato in Italia e pertanto l'applicazione dell'esenzione in parola non creerebbe alcuna distorsione di concorrenza. Infine, sempre secondo tale parte, sono sempre più numerose le aziende del suo settore di attività a utilizzare il gas metano per il riscaldamento delle serre.
VI. SECONDA APERTURA DEL PROCEDIMENTO DI CUI ALL'ARTICOLO 88, PARAGRAFO 2, DEL TRATTATO (FASCICOLO C 5/05)
(34)
La Commissione ha avviato un secondo procedimento a norma dell'articolo 88, paragrafo 2, del trattato, dopo aver preso conoscenza di informazioni che dimostravano che l'esenzione dalle accise di cui beneficiavano i serricoltori era in realtà nettamente più elevata di quella analizzata in occasione del prima apertura del procedimento. I dubbi espressi nell'ambito della prima apertura, imputabili tra l'altro al fatto che le autorità italiane non avevano risposto all'ingiunzione di fornire informazioni loro trasmessa, sono stati corroborati dalla reazione delle medesime autorità alla prima apertura del procedimento. In sostanza i dubbi espressi dalla Commissione nell'ambito della seconda apertura del procedimento si basavano sulle considerazioni seguenti:
a)
le autorità italiane ritengono che le esenzioni dalle accise sui carburanti, indipendentemente dalla loro entità, non costituiscano aiuti di Stato ma misure di carattere fiscale giustificate dalla natura del regime in cui rientrano, ma non hanno fornito alcun elemento a sostegno di tale argomentazione;
b)
un altro argomento addotto dalle autorità italiane è che l'esenzione dalle accise non crea distorsioni di concorrenza in quanto gli orticoltori sono liberi di beneficiare dell'esenzione praticando la coltivazione sotto serra; tale argomento appare dubbio, in quanto l'esenzione era intesa non tanto a incoraggiare una riconversione alla coltivazione sotto serra, quanto piuttosto a sollevare i serricoltori già in attività da un onere finanziario connesso all'esercizio della loro attività;
c)
sempre per quanto riguarda l'aspetto della distorsione di concorrenza, le autorità italiane affermano che in base ai dati ufficiali di cui dispongono l'esenzione totale concessa ai serricoltori non crea distorsioni; secondo la Commissione è incerto come dette autorità possano sostenere tale argomento poiché, nella risposta inviata al telex dei servizi della Commissione del 10 giugno 2004 (cfr. considerando 14 della presente motivazione) affermano di non poter fornire dati precisi sugli importi che i serricoltori sono stati in grado di risparmiare grazie all'esenzione totale;
d)
le autorità italiane, nel sostenere l'ipotesi dell'assenza di elementi di aiuti di Stato, hanno omesso di indicare quale sia la regola di concorrenza che giustificherebbe, a loro parere, la compatibilità dell'esenzione totale da accise con il mercato comune;
e)
non si può escludere che le esenzioni siano state concesse in violazione delle direttive 92/81/CEE e 2003/96/CE.
VII. REAZIONE DELLE AUTORITÀ ITALIANE ALLA SECONDA APERTURA DEL PROCEDIMENTO DI CUI ALL'ARTICOLO 88, PARAGRAFO 2, DEL TRATTATO
(35)
Nella lettera del 21 febbraio 2005, le autorità italiane hanno innanzitutto affermato che il secondo procedimento riguardava questioni di merito analoghe a quelle affrontate nella prima apertura del procedimento e che restavano valide le osservazioni che avevano già formulato in risposta al primo procedimento. Hanno inoltre completato la risposta indicando quanto segue:
a)
la modulazione delle accise da parte degli Stati membri non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato; le conclusioni del Consiglio Ecofin del 19 marzo 2003, secondo le quali le deroghe al regime fiscale generale o le differenziazioni al suo interno giustificate dalla natura o dalle caratteristiche generali del regime fiscale non implicano aiuti di Stato, sono un elemento determinante a conferma della competenza preminente delle autorità finanziarie della Comunità; pertanto esse avrebbero comunicato informazioni sulla natura o sulle caratteristiche generali del sistema a dette autorità finanziarie non appena queste le avessero richieste;
b)
l'espressione «fatte salve le altre disposizioni comunitarie» di cui all'articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2003/96/CE, non può essere interpretata nel senso che rende applicabili gli articoli 87 e 88 del trattato ad ogni misura di riduzione o esenzione da accise in quanto, se il legislatore comunitario avesse voluto assoggettare ogni misura di modulazione di accise al rispetto degli articoli 87 e 88 del trattato avrebbe espresso tale volontà inserendo un rinvio a tali articoli, secondo il principio fondamentale di interpretazione della legge «lex ubi voluit dixit»; d'altro canto, in qualsiasi atto comunitario la volontà del legislatore di assoggettare determinate misure alle regole in materia di aiuti di Stato è espressa in modo chiaro e non attraverso una formula generica del tipo «fatte salve le altre disposizioni comunitarie», e inoltre una formula chiara ed esplicita è tanto più necessaria in quanto la qualificazione di una misura come «implicante un aiuto di Stato» oppure «non implicante un aiuto di Stato» ha un'incidenza significativa sulla natura, sulle modalità e sulla durata di esecuzione della misura stessa;
c)
il fatto che la misura non pregiudica il buon funzionamento del mercato interno e non crea distorsioni di concorrenza è un fatto oggettivo e rende quindi irrilevanti i risparmi che i produttori hanno potuto realizzare grazie alla misura stessa.
VIII. RISPOSTA DELLE AUTORITÀ ITALIANE ALL'INGIUNZIONE DI FORNIRE INFORMAZIONI DEL 5 DICEMBRE 2008
(36)
Nella lettera del 5 febbraio 2009 le autorità italiane sono innanzitutto ritornate sull'argomento della compatibilità degli aiuti con le disposizioni della direttiva 92/81/CEE che, a loro parere, non chiarisce sufficientemente il quesito della compatibilità delle esenzioni o riduzioni di accise con la normativa in materia di concorrenza.
(37)
Per illustrare la loro posizione fanno riferimento all'articolo 8 della direttiva secondo cui «fatte salve altre disposizioni comunitarie, gli Stati membri possono applicare esenzioni o riduzioni totali o parziali dell'aliquota di accisa agli oli minerali usati sotto controllo fiscale […] esclusivamente nei lavori agricoli o orticoli nonché nella silvicoltura …».
(38)
A parere delle autorità italiane, l'espressione «fatte salve» utilizzata in tale articolo non sancisce l'obbligo di rispettare le regole di concorrenza europee come fa invece l'articolo 26 della direttiva 2003/96/CE; esse sostengono che se queste due direttive avessero previsto lo stesso obbligo, il legislatore comunitario non avrebbe avuto motivo di mostrarsi più esplicito nell'articolo 26 della direttiva 2003/96/CE. La conclusione delle autorità italiane è quindi che, tenendo conto del disposto dell'articolo 8 della direttiva 92/81/CEE, gli Stati membri potevano legittimamente applicare riduzioni o esenzioni di accise nel settore orticolo.
(39)
Le autorità italiane sottolineano poi che l'applicazione della direttiva 92/81/CEE e quindi della direttiva 2003/96/CE crea di fatto una distorsione di concorrenza sul mercato interno, in quanto le riduzioni o esenzioni previste avvantaggiano gli Stati membri che possiedono maggiori risorse economiche e possono quindi applicare riduzioni di accisa in modo uniforme all'intero settore agricolo. Disponendo di risorse limitate, l'Italia ha deciso di intervenire esclusivamente a favore dei serricoltori in quanto le misure di riduzione e esenzione dalle accise sono state adottate in un contesto di crisi creato dalla lievitazione dei prezzi dei prodotti da riscaldamento. Al riguardo, le autorità italiane rammentano che non spetta alla Commissione intervenire nella scelta delle priorità operata da uno Stato membro.
(40)
Per quanto riguarda l'eventuale applicabilità della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela dell'ambiente (cfr. considerando 20 della presente motivazione), le autorità italiane affermano che le riduzioni di accise concesse sono conformi alle disposizioni di tale disciplina e potrebbero pertanto beneficiare delle deroghe ivi previste poiché, a loro parere, si tratta di imposte vigenti ai sensi del punto 51.2 della disciplina; tale punto prevede che qualora si tratti di imposte vigenti, gli aiuti al funzionamento connessi a riduzioni o esenzioni possono essere autorizzati se sono soddisfatte cumulativamente le due condizioni seguenti:
-
l'imposta in questione deve avere un significativo effetto positivo in termini di tutela dell'ambiente,
-
le deroghe a favore delle imprese interessate devono essere state decise al momento dell'adozione dell'imposta, o devono rendersi necessarie a causa di un mutamento significativo delle condizioni economiche che ponga le imprese in una situazione concorrenziale particolarmente difficile. In quest'ultima ipotesi l'importo della riduzione fiscale non può superare l'aumento degli oneri derivanti dal mutamento delle condizioni economiche. Quando tale aumento degli oneri viene meno, deve cessare anche lo sgravio fiscale.
(41)
Secondo le autorità italiane le accise sui combustibili utilizzati in agricoltura, in particolare sul gas da riscaldamento, si possono considerare imposte ambientali (ecotasse) ed hanno un effetto positivo sull'ambiente in quanto incitano i produttori a ridurre il consumo di combustibili.
(42)
Per quanto riguarda in particolare il punto 51.2, lettera b), della disciplina, in base al quale le deroghe a favore delle imprese devono essere state decise al momento dell'adozione dell'imposta, le autorità italiane rinviano alla decisione C(2005) 4436 della Commissione del 7 dicembre 2005. A norma di tale decisione «Le accise in questione possono non aver avuto un esplicito scopo ambientale fin dall'inizio e le esenzioni sono state decise […] molto prima che divenisse applicabile la disciplina degli aiuti di Stato per la tutela dell'ambiente del 2001. Pertanto, si può considerare che le esenzioni fossero state decise al momento dell'adozione delle accise. Di conseguenza, secondo il punto 51.2 della disciplina, alle esenzioni (oggetto della presente decisione) possono applicarsi le disposizioni di cui al punto 51.1.» Le autorità italiane aggiungono che le riduzioni delle accise sono state decise in seguito ad una modifica delle condizioni economiche (in particolare l'aumento esponenziale del prezzo del petrolio) che ha posto i coltivatori in serra in una situazione concorrenziale particolarmente delicata rispetto ai coltivatori in pieno campo e che in altri paesi ha indotto le autorità ad adottare provvedimenti a favore dei serricoltori e del settore della pesca. Le medesime autorità indicano che il prezzo del gasolio da riscaldamento ha registrato, nel periodo considerato, il seguente andamento: + 37 % nel periodo 1999-2000, + 26 % nel periodo 1999-2001 e + 26 % nel periodo 1999-2002. La struttura dei prezzi è stata invece la seguente (in EUR/l come media annua):
(EUR/l)
Prezzo industriale
Imposte
Prezzo al consumo
1999
0,217
0,524
0,741
2000
0,342
0,523
0,865
2001
0,317
0,504
0,821
2002
0,292
0,542
0,834
2003
0,314
0,547
0,861
2004
0,354
0,555
0,909
(43)
Le autorità italiane rilevano d'altro canto che l'applicazione del punto 51 della disciplina obbliga in ogni caso le aziende a versare una parte dell'imposta. La misura adottata dall'Italia può a loro parere essere compatibile se i beneficiari pagano l'importo minimo fissato a livello comunitario (minimo che corrispondeva, secondo le stesse autorità, a 13 EUR/1 000 kg nel corso del periodo 2000-2003 e successivamente a 21 EUR/1 000 kg).
(44)
Infine, per quanto riguarda l'importo totale degli aiuti concessi, le autorità italiane indicano che le cifre che figurano nelle diverse leggi finanziarie sono stime basate sulle previsioni di consumo di carburanti da riscaldamento e devono considerarsi nella prospettiva di un mancato introito piuttosto che come un'assegnazione di risorse. A loro parere è difficile quantificare fin d'ora il vantaggio procurato a ciascun produttore in quanto la gestione del sistema delle imposte è affidata alle regioni, alle province o perfino ai comuni. Le cifre saranno comunicate non appena disponibili.
IX. LA LETTERA INVIATA IL 18 MAGGIO 2009
(45)
In tale lettera le autorità italiane ribadiscono innanzitutto che le accise costituiscono imposte vigenti e a questo titolo possono beneficiare delle deroghe loro applicabili in virtù delle disposizioni della disciplina degli aiuti di Stato per la tutela dell'ambiente, per i motivi già richiamati nel considerando 42 che precede.
(46)
A questa argomentazione segue una versione aggiornata della tabella riportata nel considerando 42 della presente motivazione (la colonna delle imposte è ripartita tra accise e IVA). In base alla nuova tabella, nel periodo considerato la struttura dei prezzi è stata la seguente (questa volta i dati sono espressi in EUR/1 000 l):
(EUR/1000 l)
Prezzo industriale
IVA
Accise
Prezzo al consumo
1999
219,83
123,5
397,67
741
2000
344,35
144,1
375,92
864,33
2001
313,4
136,7
370,11
820,22
2002
293,31
139,7
405,24
838,26
2003
314,37
143,5
403,21
861,1
2004
355,01
151,6
403,21
909,86
(47)
Le autorità italiane sottolineano che tra il 1999 e il 2004 i prezzi al consumo del gasolio da riscaldamento non hanno smesso di aumentare, se si esclude una lieve contrazione tra il 2000 e il 2001. Segue quindi una ripetizione delle argomentazioni già illustrate nei considerando 42 e 43.
(48)
Per quanto riguarda la giustificazione della misura alla luce del sistema fiscale italiano, le autorità italiane precisano che in Italia le quantità di combustibile esentate sono ripartite in base alle superfici, alla qualità delle colture e alla dotazione in attrezzature agricole effettivamente utilizzate. Pertanto si può ritenere che l'esenzione sia calcolata in funzione del tipo di attività svolta e, nel caso delle coltivazioni sotto serra, in maniera proporzionale perché questo tipo di coltura è nettamente dipendente dal gasolio ed è caratterizzata da condizioni di produzione del tutto diverse da quelle delle colture di pieno campo. Inoltre, l'esenzione non favorisce un solo prodotto perché si applica a tutte le produzioni sotto serra e la serricoltura può essere considerata una pratica diffusa in tutto settore agricolo.
(49)
Per quanto riguarda in via più generale l'applicabilità dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato, le autorità italiane ritengono che non sussistano le condizioni di cui al citato paragrafo in quanto le esenzioni non sono né selettive né tali da falsare la concorrenza.
(50)
Sul piano della selettività esse fanno riferimento alla sentenza del Tribunale di primo grado nella causa T-233/04 (9). Nella valutazione (punto 86) il Tribunale ha stabilito: «Ai fini dell'applicazione dell'art. 87 CE, è irrilevante che la situazione del presunto beneficiario del provvedimento sia migliorata o aggravata rispetto alla situazione giuridica precedente o, all'opposto, non sia evoluta nel tempo. Occorre unicamente determinare se, nell'ambito di un dato regime giuridico, un provvedimento statale sia tale da favorire “talune imprese o talune produzioni” ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, CE, rispetto ad altre imprese che si trovino in una situazione fattuale e giuridica analoga tenuto conto dell'obiettivo perseguito dal provvedimento interessato.»
(51)
A parere delle autorità italiane l'esenzione applicata al gasolio utilizzato in ambiente protetto in cui si realizza la coltivazione di prodotti agricoli non crea alcuna distinzione tra imprese che si trovano nella stessa situazione giuridica e fattuale, né fra i prodotti, in quanto tutte le imprese, indipendentemente dai beni prodotti, possono beneficiare dell'esenzione quando si approvvigionano in gasolio per le produzioni sotto serra.
(52)
Per quanto riguarda l'idoneità a falsare la concorrenza, le autorità italiane si riferiscono alla decisione C(2008) 1105 della Commissione, che al considerando 43 recita: «Le esenzioni totali e parziali concesse dall'articolo 8, paragrafo 2, della direttiva 92/81/CEE, perseguono le stesse finalità delle misure di cui alla direttiva 2003/96/CE, e hanno una portata piuttosto inferiore e quindi si può dire, per analogia, che non dovrebbero indebitamente falsare la concorrenza».
(53)
Le autorità italiane aggiungono inoltre che al punto 32 della stessa decisione la Commissione considera che questo tipo di misure connesse ai carburanti utilizzati nell'attività di produzione agricola primaria non falsa indebitamente la concorrenza, date le dimensioni ridotte delle aziende agricole nell'Unione europea (oltre il 60 % delle aziende hanno meno di 5 ettari di superficie agricola utilizzata). Partendo da questa considerazione sottolineano che, in base al suddetto criterio di dimensioni, le esenzioni in parola potrebbero difficilmente falsare la concorrenza poiché circa l'80 % delle aziende agricole italiane conta meno di 5 ha di superficie agricola utilizzata.
(54)
Un altro argomento utilizzato dalle autorità italiane è che la quantità di gasolio che può essere destinata al riscaldamento di 1 m3 di serra è di soli 2 litri. Inoltre, in base ad uno studio dell'Enama (Ente nazionale per la meccanizzazione agricola) sul consumo di gasolio in 14 delle 20 regioni italiane, il gasolio utilizzato in serra (167 436 001 litri) ha rappresentato solo l'11,77 % del consumo di gasolio agricolo nel 2002 e il 10,67 % nel 2003.
(55)
Dopo aver fornito tali chiarimenti a sostegno della loro tesi secondo cui le esenzioni in parola non comportano elementi di aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, le autorità italiane ribadiscono la natura orizzontale delle esenzioni, insistono sul fatto che tutti i produttori agricoli potrebbero beneficiarne se praticassero la coltivazione in serra e sottolineano che il criterio di non discriminazione non può applicarsi retroattivamente, per motivi di legittimo affidamento e certezza del diritto.
X. VALUTAZIONE
(56)
La presente decisione riguarda la differenza fra le esenzioni dalle accise sul gasolio utilizzato per il riscaldamento delle serre, da un lato, e le esenzioni dalle accise sul gasolio utilizzato come carburante, dall'altro.
(57)
Tenendo conto delle argomentazioni presentate dalle autorità italiane nelle risposte alle aperture di procedimento, occorre esaminare innanzitutto se il regime contenga elementi di aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
(58)
A norma dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
(59)
Il regime in esame corrisponde a tale definizione non solo perché è finanziato con risorse statali (concedendo esenzioni da accise lo Stato rinuncia a determinate entrate che potrebbe altrimenti riscuotere), ma anche perché favorisce talune imprese (le aziende del settore dell'agricoltura e, al suo interno, quelle che coltivano sotto serra) e può incidere sugli scambi e falsare la concorrenza vista la posizione occupata dall'Italia nella produzione agricola sotto serra (ad esempio, in termini di superficie delle serre dedite alla produzione di ortaggi freschi, nel 2000 e nel 2003 l'Italia occupava il secondo posto tra i paesi produttori dell'Unione europea; nel 2000 e nel 2001 l'Italia è stata il primo produttore di ortaggi dell'Unione europea e infine, nel periodo a cui si riferiscono i procedimenti aperti, l'Italia era il secondo paese europeo in termini di superficie dedita alle coltivazioni sotto serra).
(60)
Nel corso dell'esame del fascicolo le autorità italiane hanno addotto una serie di argomenti per difendere la loro tesi secondo cui il regime non contiene elementi di aiuto di Stato:
-
in base all'accordo politico raggiunto dal Consiglio e dalla Commissione in occasione del Consiglio Ecofin del 19 marzo 2003, le deroghe al regime [fiscale] generale o le differenziazioni al suo interno che sono giustificate dalla natura o dalle caratteristiche generali del regime fiscale non c implicano aiuti di Stato; inoltre in Italia le esenzioni si inseriscono nella logica del sistema fiscale italiano perché valgono per tutte le produzioni sotto serra e perché i quantitativi di combustibile esentati dalle accise sono ripartiti in funzione dell'attività esercitata,
-
in base alle stime e ai dati disponibili, il regime in esame «non pregiudica il corretto funzionamento del mercato interno e non comporta distorsioni della concorrenza» (cfr. considerando 30 e 31),
-
le esenzioni non sono né selettive né tali da falsare la concorrenza.
(61)
Va innanzitutto sottolineato che nessun accordo politico può modificare il concetto di aiuto quale definito in modo oggettivo dal trattato.
(62)
Per quanto riguarda l'argomento secondo cui le esenzioni sarebbero giustificate dalla natura o dalle caratteristiche generali del sistema fiscale, la Commissione ritiene che le esenzioni specifiche dalle accise, limitate a una data produzione (nella fattispecie la produzione sotto serra che ha beneficiato di esenzioni maggiori rispetto alle colture in pieno campo) non possono essere giustificate dalla natura e dalla logica del sistema fiscale quando il diritto comunitario obbliga gli Stati membri, in linea di principio, a imporre aliquote di accisa (10). La stessa considerazione vale quando il diritto comunitario non prescrive la concessione di siffatte esenzioni. L'argomento secondo cui le esenzioni valgono per tutte le produzioni sotto serra non è pertinente in questo caso perché interi rami della produzione agricola hanno beneficiato di esenzioni inferiori a quelle concesse ai serricoltori e se, come affermano le autorità italiane, i quantitativi di combustibile esentati sono ripartiti in funzione dell'attività esercitata, la logica del sistema fiscale avrebbe voluto che l'esenzione fosse la stessa per tutte le attività basate sull'uso di gasolio.
(63)
La questione della selettività è già stata affrontata nel considerando 58 della presente motivazione. Per quanto riguarda il riferimento alla sentenza nella causa T 233/04, alla luce dei considerando 25 e 26 della presente motivazione la Commissione constata che, se è vero che gli operatori del settore agricolo che utilizzano gasolio hanno potuto beneficiare di esenzioni, i serricoltori hanno tuttavia beneficiato di esenzioni più cospicue. Tutti gli operatori si trovavano in una situazione fattuale analoga dal momento che usavano gasolio per produrre e quindi erano interessati nella stessa misura dall'obiettivo del provvedimento (attenuazione degli effetti della lievitazione dei prezzi dei prodotti petroliferi), indipendentemente dal loro statuto giuridico. Il fatto che in una situazione analoga alcuni abbiano potuto beneficiare di esenzioni più cospicue di altri dimostra che il regime reca un elemento di selettività.
(64)
Per quanto riguarda l'argomento secondo cui il regime non pregiudica il buon funzionamento del mercato interno e non comporta distorsioni di concorrenza, la Commissione respinge gli argomenti delle autorità italiane. Infatti:
-
la decisione a cui si riferiscono le autorità italiane nel considerando 52 della presente motivazione conclude che esiste un aiuto di Stato che può essere approvato in base alla deroga prevista dall'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato; tale deroga non può tuttavia essere fatta valere per dimostrare l'assenza di elementi di aiuto di Stato nel regime in esame (questa considerazione vale anche per l'argomento sostenuto dalle autorità italiane e illustrato nel considerando 53 della presente motivazione),
-
i dati indicati nel considerando 54 della presente motivazione non sono completi (14 regioni su 20) e non c'è nulla che permetta di concludere che siano rappresentative: non è possibile dedurre, infatti, se le regioni per le quali sono stati forniti i dati corrispondano alle regioni in cui le coltivazioni in serra sono più diffuse; inoltre i dati relativi al consumo nel settore agricolo indicano piuttosto che il gasolio costituisce un importante mezzo di produzione agricola. In ogni caso è sufficiente che l'aiuto rafforzi la posizione concorrenziale di un'impresa rispetto a quella di altre imprese concorrenti negli scambi intracomunitari perché il medesimo aiuto sia tale da comportare distorsioni di concorrenza e da alterare gli scambi intracomunitari (11). Questo avviene nel caso in esame giacché l'esenzione concessa favorisce le imprese italiane che coltivano prodotti agricoli sotto serra rispetto alle imprese operanti nello stesso settore negli altri Stati membri.
(65)
Le autorità italiane avevano affermato anche, in risposta alla prima apertura di procedimento, che gli aiuti in parola non costituscono aiuti di Stato ma devono essere esaminati alla luce delle disposizioni delle direttive 92/81/CEE e 2003/96/CE. Esse hanno tratto questa conclusione dall'argomentazione secondo cui l'esistenza di aiuti di Stato sarebbe esclusa dal semplice fatto che una direttiva europea prevede la possibilità di concedere esenzioni dalle imposte. Tale argomentazione è stata ribadita nella risposta all'ingiunzione di fornire informazioni loro trasmessa.
(66)
La Commissione non può condividere tale argomentazione. La direttiva 92/81/CEE precisa in effetti, nel sesto considerando, che gli Stati membri possono applicare a titolo facoltativo altre […] esenzioni […], purché ciò non causi distorsioni della concorrenza. L'articolo 8, paragrafo 2, della medesima direttiva stabilisce inoltre che gli Stati membri possono applicare esenzioni o riduzioni totali o parziali «fatte salve altre disposizioni comunitarie». Facendo riferimento all'esistenza di un rischio di distorsione di concorrenza, la direttiva 92/81/CEE non esclude che le esenzioni possano costituire aiuti di Stato. Merita ricordare che le competenze della Commissione in materia di aiuti di Stato sono conferite direttamente dal trattato e che tali competenze non possono essere limitate da una direttiva il cui scopo è l'armonizzazione di un'imposta a livello europeo.
(67)
Inoltre, la direttiva 2003/96/CE indica, nei considerando 15 e 24, che le misure volte a istituire aliquote di imposizione differenziate devono essere conformi alle norme che disciplinano il mercato interno e la concorrenza per non comportare distorsioni di concorrenza. L'obbligo di applicazione delle regole di concorrenza è confermato anche dall'articolo 26 della stessa direttiva, che richiama l'attenzione sul fatto che le misure di cui trattasi possono costituire aiuti di Stato e devono, in tal caso, essere notificate a norma dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato CE. Il suddetto articolo stabilisce esplicitamente che le informazioni comunicate alla Commissione a norma della direttiva non esimono gli Stati membri dall'obbligo di notifica di cui all'articolo 88, paragrafo 3, del trattato.
(68)
Infine le stesse autorità italiane affermano (cfr. considerando 39 della presente motivazione), che l'applicazione di esenzioni crea una distorsione di concorrenza, elemento caratteristico di un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
(69)
Tenendo conto di tutte queste considerazioni la Commissione conclude che le esenzioni dalle accise applicate nell'ambito del regime in esame costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
(70)
Tuttavia, nei casi previsti dall'articolo 87, paragrafi 2 e 3, del trattato, talune misure possono considerarsi, in via derogatoria, compatibili con il mercato comune.
(71)
Le deroghe previste dall'articolo 87, paragrafo 2, del trattato, relative agli aiuti di carattere sociale concessi ai singoli consumatori, agli aiuti destinati ad ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali e agli aiuti concessi all'economia di determinate regioni della Repubblica federale di Germania non sono applicabili nel caso di specie, quali che siano i beneficiari del regime.
(72)
La Commissione ritiene che le deroghe previste dall'articolo 87, paragrafo 3, lettera a), del trattato, relative allo sviluppo di determinate regioni, non si applichino al regime in esame perché quest'ultimo non comprende aiuti intesi a favorire lo sviluppo economico di determinate regioni nelle quali il tenore di vita sia anormalmente basso o in cui si abbia una grave forma di sottoccupazione.
(73)
Quanto alla deroga di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettera b), del trattato, è sufficiente constatare che il regime fiscale in esame non costituisce un progetto importante di comune interesse europeo e non mira a porre rimedio ad un grave turbamento dell'economia italiana. L'aiuto, inoltre, non è nemmeno destinato a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio, ai sensi della deroga dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera d), del trattato.
(74)
Di conseguenza, l'unica deroga che si possa invocare è quella prevista dall'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato, in base alla quale possono essere ritenuti compatibili con il mercato comune gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.
(75)
Poiché gli aiuti inerenti al regime in esame sono aiuti non notificati, la loro compatibilità con il mercato comune va analizzata alla luce delle regole in materia di aiuti di Stato vigenti al momento della loro concessione, come precisa la Comunicazione della Commissione relativa alla determinazione delle norme applicabili alla valutazione degli aiuti di Stato illegittimamente concessi (12).
(76)
Se è vero che il considerando 172 dei nuovi Orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato nel settore agricolo e forestale 2007-2013 (13) considera compatibili con il mercato comune, ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato, alcuni aiuti illegittimi concessi dopo l'entrata in vigore della direttiva 2003/96/CE, questo vale però solo se le condizioni di tale direttiva sono state rispettate e se non c'è stata alcuna differenziazione all'interno del settore agricolo. Lo stesso dicasi per gli aiuti illegittimamente concessi in base alla direttiva 92/81/CEE.
(77)
A norma dell'articolo 1, paragrafo 1, della direttiva 92/81/CEE «Gli Stati membri applicano agli oli minerali un'accisa armonizzata conformemente alla presente direttiva». Nel paragrafo 2 del medesimo articolo si precisa che gli Stati membri stabiliscono le proprie aliquote conformemente alla direttiva 92/82/CEE, del 19 ottobre 1992, relativa al ravvicinamento delle aliquote di accisa sugli oli minerali (14).
(78)
La direttiva 92/82/CEE prevede, all'articolo 5, paragrafo 2, un'accisa sul gasolio di un importo pari a 18 ecu per 1 000 l se il gasolio è utilizzato per i motori fissi, gli impianti ed i macchinari usati in cantieri edili, le opere di ingegneria civile ed i lavori pubblici, oppure per i veicoli che sono destinati ad essere utilizzati al di fuori della rete stradale o che non hanno ricevuto un'autorizzazione a circolare prevalentemente sulla rete stradale pubblica.
(79)
La direttiva 92/81/CEE precisa, all'articolo 2, paragrafo 2, che «Gli oli minerali, diversi da quelli per cui la direttiva 92/82/CEE prescrive un livello di accisa, sono assoggettati all'accisa se sono destinati ad essere utilizzati, se sono messi in vendita o se sono utilizzati come combustibili o carburanti. L'aliquota del diritto esigibile è fissata, a seconda dell'uso, al livello applicabile al combustibile ovvero al carburante per motori equivalente» (l'importo di 13 EUR indicato dalle autorità italiane, di cui al precedente considerando 43 della presente motivazione, è quello dell'accisa applicabile al combustibile o a un carburante per motori equivalente, in altre parole l'accisa per l'olio pesante fissata a 13 EUR per 1 000 kg all'articolo 6 della medesima direttiva).
(80)
L'articolo 8, paragrafo 2, della direttiva 92/81/CEE prevede tuttavia che «Fatte salve altre disposizioni comunitarie, gli Stati membri possono applicare esenzioni o riduzioni totali o parziali dell'aliquota di accisa agli oli minerali usati sotto controllo fiscale […] esclusivamente nei lavori agricoli o orticoli nonché nella silvicoltura e nella piscicoltura d'acqua dolce».
(81)
A norma della direttiva 2003/96/CE, applicabile a partire dal 1o gennaio 2004 (15), il tasso minimo dell'accisa sul gasolio da riscaldamento è fissato a 21 EUR per 1 000 l (articolo 9 della direttiva in combinato con la tabella C dell'allegato I della medesima). Tale direttiva contiene inoltre una disposizione analoga a quella dell'articolo 8, paragrafo 2, della direttiva 92/81/CEE nell'articolo 15, paragrafo 3, a norma del quale «Gli Stati membri possono applicare un livello di tassazione fino a zero ai prodotti energetici e all'elettricità utilizzati nei lavori nei settori dell'agricoltura, dell'orticoltura o della piscicoltura, e della silvicoltura».
(82)
A norma delle due direttive succitate era quindi possibile concedere esenzioni totali dalle accise. Tuttavia, poiché istituisce una differenziazione tra le esenzioni da accisa che favorisce alcune aziende agricole, il regime di aiuti in esame non può essere dichiarato compatibile con il mercato comune alla luce del punto 172 degli orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato nel settore agricolo e forestale 2007-2013 (16).
(83)
Nell'intero periodo oggetto dei due procedimenti avviati nei confronti delle esenzioni dall' accisa (dal 3 ottobre 2000 al 31 dicembre 2004 - cfr. considerando 25 e 27 ), le regole applicabili in materia di aiuti di Stato erano quelle enunciate negli orientamenti agricoli per gli aiuti nel settore agricolo (17) (di seguito, gli orientamenti agricoli del 2000).
(84)
La Commissione constata che, tenendo conto della loro natura (esenzioni totali dalle accise), gli aiuti costituiscono aiuti di Stato unilaterali, destinati semplicemente a migliorare la situazione finanziaria dei produttori senza contribuire in alcun modo allo sviluppo del settore. Questa constatazione è corroborata dal fatto che, nelle informazioni complementari fornite, le autorità italiane spiegano che la concessione degli aiuti è motivata dalla lievitazione dei prezzi del petrolio (cfr. considerando 39 della presente motivazione).
(85)
A norma del punto 3.5 degli orientamenti agricoli del 2000, siffatti aiuti configurano aiuti al funzionamento incompatibili con il mercato comune.
(86)
Gli orientamenti agricoli del 2000 ammettono tuttavia, al punto 5.5, un'eccezione alle disposizioni del punto 3.5 succitato per gli aiuti al funzionamento a vocazione ambientale.
(87)
Il punto 5.5.4 degli orientamenti agricoli del 2000, in particolare, si riferisce al caso specifico delle esenzioni parziali o totali dalle imposte ambientali. In tale punto degli orientamenti la Commissione, dopo aver esposto determinate riserve ha affermato che tale tipo di aiuti può essere ammesso alle seguenti condizioni cumulative:
-
se si tratta di aiuti temporanei (durata massima cinque anni) e decrescenti,
-
se può essere dimostrato che sono necessari a compensare una perdita di competitività sul piano internazionale,
-
se il regime di aiuti costituisce un incentivo reale a ridurre l'uso dei mezzi di produzione di cui trattasi.
(88)
Nel caso in esame la Commissione constata che gli aiuti non sono decrescenti perché, alla luce dei vari articoli delle leggi finanziarie che hanno previsto le esenzioni dall'accisa, l'esenzione è parziale fino al 31 dicembre 2000 e quindi totale per ciascuno dei periodi di cui al considerando 27 della presente motivazione. Inoltre, gli aiuti non erano temporanei perché, se si eccettua il secondo semestre del 2001, le esenzioni sono state in realtà permanenti per tutto il periodo considerato. Le autorità italiane hanno fatto certo riferimento all'esistenza di una situazione concorrenziale delicata (cfr. considerando 42 della presente motivazione), ma non hanno fornito dati che dimostrino la perdita di competitività. Infine appare inverosimile che un regime di esenzioni, il quale per definizione rende i combustibili meno cari, possa incitare i beneficiari a ridurre l'impiego dei mezzi di produzione interessati (che si tratti delle serre o, per estensione, degli stessi combustibili, se li si considera come mezzi di produzione).
(89)
Gli aiuti di Stato in esame non possono quindi essere considerati giustificati esclusivamente dalle disposizioni degli orientamenti agricoli del 2000 che consentono di ritenere compatibili con il mercato comune semplici aiuti al funzionamento.
(90)
Ciò premesso, gli orientamenti agricoli del 2000 prevedono anche, nel punto 5.6.2, la possibilità di procedere ad un esame degli aiuti caso per caso, tenendo conto dei principi esposti nella disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela dell'ambiente.
(91)
Tenendo conto del periodo cui si riferiscono i due procedimenti, le regole in materia di aiuti di Stato da prendere in considerazione per l'analisi della compatibilità degli aiuti in esame sono le seguenti:
-
per il periodo dal 3 ottobre 2000 al 2 febbraio 2001, la disciplina degli aiuti di Stato per la tutela dell'ambiente in vigore dal 1994 (di seguito la disciplina del 1994) (18),
-
per il periodo dal 3 febbraio 2001 al 31 dicembre 2004, la disciplina degli aiuti di Stato per la tutela dell'ambiente in vigore dal 3 febbraio 2001 (di seguito la disciplina del 2001) (19).
(92)
A norma delle disposizioni della disciplina del 1994 (punto 3.4), la Commissione può derogare al principio del divieto degli aiuti al funzionamento purché tali aiuti abbiano come unico scopo la compensazione dei costi aggiuntivi rispetto ai costi della produzione tradizionale, siano temporanei e in linea di massima decrescenti e costituiscano un incentivo alla riduzione dell'inquinamento o alla rapida introduzione di metodi più efficienti di utilizzazione delle risorse.
(93)
Lo stesso punto 3.4 precisa che l'esenzione temporanea dal pagamento di nuove imposte ambientali può essere accordata, se necessario, per compensare perdite di competitività, in particolare a livello internazionale. Un altro fattore da prendere in considerazione è la contropartita che le imprese interessate devono fornire sotto il profilo della riduzione dell'inquinamento. Tale disposizione si applica anche alle esenzioni fiscali istituite da una normativa comunitaria.
(94)
Oltre al fatto che, come indicato nell'analisi effettuata alla luce del punto 5.5.4 degli orientamenti agricoli del 2000, gli aiuti non sono né temporanei, né decrescenti né contengono alcun incentivo, la Commissione constata che nelle informazioni di cui dispone non si trova nulla che dimostri che gli aiuti siano strettamente limitati a compensare un sovraccosto di produzione rispetto ai costi di produzione tradizionali. Gli aiuti non soddisfano quindi le condizioni richiamate al considerando 92 della presente motivazione che permetterebbero di considerarli compatibili con il mercato comune.
(95)
Inoltre, nel caso di specie non sono pertinenti le condizioni richiamate al considerando 93 della presente motivazione in quanto gli aiuti non riguardano imposte nuove (le accise esistevano prima del periodo al quale si riferiscono i due procedimenti: a titolo di esempio, l'articolo 24, comma 3, della legge 23 dicembre 2000 n. 388 che introduce l'esenzione totale da accisa per il periodo dal 1o gennaio al 30 giugno 2001 fa riferimento alla legge n. 662 del 1996 che già riguardava accise e rinviava al decreto legislativo n. 504/1995, che reca il testo unico delle disposizioni legislative concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi). La Commissione nota al riguardo che le autorità italiane non hanno contestato la natura di «imposta previgente» dei tributi in esame. Inoltre non hanno mai sostenuto che dette imposte fossero state istituite recentemente (cfr. considerando 40 e 45 della presente motivazione).
(96)
Tali aiuti non possono quindi essere dichiarati compatibili con il mercato comune in base alle disposizioni della disciplina del 1994.
(97)
La disciplina del 2001 opera una distinzione tra le imposte nuove (punto 51.1) e le imposte previgenti (punti 51.2 e 52).
(98)
La Commissione constata che le accise oggetto di esenzione devono considerarsi imposte previgenti nel corso del periodo in esame, perché, oltre alle considerazioni illustrate al considerando 95 della presente motivazione, le esenzioni sono state decise anno per anno nelle diverse leggi finanziarie e non in una qualsiasi legge adottata con deroghe automatiche in un qualsiasi momento del periodo considerato. Inoltre, come la Commissione ha già osservato nel considerando 95 della presente motivazione, le autorità italiane non hanno contestato la natura di «imposte previgenti» delle imposte in esame e non hanno mai sostenuto che esse siano state istituite recentemente.
(99)
Il punto 51.2. della disciplina del 2001, come indicato nel considerando 40 della presente motivazione, prevede la possibilità di applicare alle imposte previgenti le condizioni di autorizzazione applicabili alle imposte nuove, enunciate nel punto 51.1, se sono soddisfatte cumulativamente le due condizioni seguenti:
-
l'imposta in questione deve avere un significativo effetto positivo in termini di tutela dell'ambiente,
-
le deroghe a favore delle imprese interessate devono essere state decise al momento dell'adozione dell'imposta, o devono rendersi necessarie a causa di un mutamento significativo delle condizioni economiche che ponga le imprese in una situazione concorrenziale particolarmente difficile. In quest'ultima ipotesi l'importo della riduzione fiscale non può superare l'aumento degli oneri derivanti dal mutamento delle condizioni economiche. Quando tale aumento degli oneri viene meno, deve cessare anche lo sgravio fiscale.
(100)
La Commissione può ammettere che un'imposta come l'accisa sul gasolio da riscaldamento, il cui effetto è un aumento del prezzo del gasolio, possa indurre gli utilizzatori a diminuire il consumo di gasolio con ripercussioni positive in termini di protezione dell'ambiente. Tuttavia tali esenzioni sono state fissate anno dopo anno, perfino con un'interruzione tra il 1o luglio e il 31 dicembre 2001 (cfr. considerando 27 della presente motivazione) e le autorità italiane non hanno né dimostrato né mai sostenuto che tali deroghe fossero state decise al momento dell'adozione dell'imposta. Al contrario hanno sottolineato che le deroghe erano state adottate per far fronte ad un fenomeno puramente congiunturale, ossia la lievitazione dei prezzi dei carburanti e dei combustibili.
(101)
Non è possibile accogliere l'argomento addotto dalle autorità italiane, secondo cui la Commissione dovrebbe svolgere la propria analisi come se le esenzioni fossero state decise al momento dell'istituzione dell'imposta. Le medesime autorità fanno in effetti riferimento alla decisione C(2005) 4436 della Commissione (cfr. considerando 42 della presente motivazione ). In tale decisione (cfr. in particolare il considerando 74 della decisione stessa) la Commissione aveva basato le proprie conclusioni sul fatto che le esenzioni erano state decise ben prima che entrasse in vigore la disciplina degli aiuti di Stato per la tutela dell'ambiente del 2001. Nel caso in esame occorre tuttavia constatare che le prime esenzioni risalgono all'ottobre 2000, ossia poco prima che entrasse in applicazione la disciplina succitata. Va sottolineato che in nessun momento le autorità italiane hanno fatto valere esenzioni concesse in precedenza.
(102)
D'altro canto, per quanto riguarda la seconda delle condizioni di cui al punto 51.2, secondo trattino, della disciplina del 2001, le autorità italiane non hanno fornito elementi che dimostrino un mutamento significativo delle condizioni economiche che avrebbe potuto porre le imprese in una situazione concorrenziale particolarmente difficile (cfr. considerando 88 della presente motivazione), né la prova che l'importo dell'esenzione non abbia superato l'aumento degli oneri connessi alla modifica delle condizioni economiche. Per quanto riguarda in particolare la questione della situazione concorrenziale, i dati delle tabelle riportate nei considerando 42 e 46 della presente motivazione non contengono alcun elemento comparativo, né permettono quindi di evidenziare un qualsivoglia degrado della situazione concorrenziale delle imprese italiane della serricoltura. Al riguardo va sottolineato anche che la lievitazione dei prezzi dei prodotti petroliferi ha colpito l'intera Europa e non solo l'Italia.
(103)
Poiché non è rispettata una delle due condizioni richiamate nel considerando 99 della presente motivazione, non si possono applicare le disposizioni del punto 51.2, e di conseguenza nemmeno quelle del punto 51.1, della disciplina del 2001.
(104)
In subordine, quand'anche le disposizioni del punto 51.2 fossero state applicabili, le esenzioni in esame non potrebbero considerarsi ammissibili nell'ambito del punto 51.1., che prevede infatti:
«Se uno Stato membro introduce una nuova imposta per motivi ambientali, in un certo settore d'attività o per determinati prodotti, in assenza di un'armonizzazione fiscale comunitaria, o se l'imposta prevista dallo Stato membro è superiore all'aliquota fissata dalla norma comunitaria, la Commissione considera che possono giustificarsi decisioni di esenzione, aventi efficacia decennale e forma non decrescente, nei seguenti due casi:
a)
quando gli sgravi sono subordinati alla conclusione di accordi tra lo Stato membro interessato e le imprese beneficiarie, con cui le imprese o le loro associazioni s'impegnano a conseguire determinati obiettivi di tutela ambientale nel corso del periodo d'applicazione degli sgravi, oppure quando le imprese s'impegnino a stipulare liberi accordi aventi lo stesso effetto. Tali accordi o impegni possono vertere, per esempio, sulla riduzione del consumo d'energia, sulla riduzione delle emissioni inquinanti o su un'altra azione proficua per l'ambiente. Il contenuto degli accordi dev'essere negoziato da ciascuno Stato membro e sarà valutato dalla Commissione in sede di esame dei progetti d'aiuto notificati. Lo Stato membro deve organizzare controlli rigorosi sull'adempimento degli impegni sottoscritti dalle imprese o dalle associazioni di imprese. Gli accordi conclusi tra lo Stato membro e le imprese o associazioni di imprese interessate devono prevedere le modalità relative alle sanzioni da irrogare in caso di mancato adempimento degli impegni assunti.
Le disposizioni di cui sopra si applicano anche nell'ipotesi in cui lo Stato membro subordini lo sgravio fiscale a condizioni che abbiano lo stesso effetto degli accordi o impegni suddetti;
b)
detti sgravi possono anche non essere subordinati alla conclusione di accordi fra lo Stato membro e le imprese beneficiarie, purché siano soddisfatte le seguenti condizioni alternative:
-
ove lo sgravio riguardi un'imposta comunitaria, l'importo effettivamente pagato dalle imprese a seguito della riduzione deve restare significativamente superiore al minimo comunitario, e comunque a un livello tale da incentivare le imprese ad agire per migliorare la tutela dell'ambiente,
-
ove lo sgravio riguardi un'imposta nazionale applicata in assenza di imposte comunitarie, le imprese beneficiarie della riduzione devono comunque pagare una parte significativa dell'imposta nazionale.»
(105)
Nella fattispecie le accise applicate erano certo (al lordo di esenzioni o riduzioni) superiori al livello di tassazione armonizzato (cfr. considerando 43 e 46), ma non risulta che siano stati conclusi accordi quali quelli previsti al punto 51.1, lettera a), tra lo Stato membro e i beneficiari o che simili accordi siano stati spontaneamente sottoscritti da questi ultimi (alla Commissione non è stato notificato alcun accordo). Le autorità italiane hanno sottolineato d'altronde che le esenzioni contestate erano state concesse per far fronte ad una congiuntura difficile e non hanno mai citato una qualsiasi contropartita ambientale richiesta ai beneficiari.
(106)
L'ipotesi alternativa alla conclusione di accordi prevista al punto 51.1, lettera b), succitata, non si può applicare nel caso in esame perché, nella parte del periodo considerato che è posteriore all'entrata in applicazione della disciplina del 2001, i serricoltori hanno beneficiato di un'esenzione totale dalle accise e non hanno quindi pagato un importo superiore al minimo comunitario (20), di livello tale da incitarli ad agire per migliorare la tutela dell'ambiente come previsto dalla medesima disciplina nei casi in cui la riduzione riguardi un'imposta comunitaria.
(107)
Il punto 52 della disciplina del 2001 indica tuttavia che quando un'imposta vigente subisca un aumento significativo e lo Stato membro ritenga che siano necessarie deroghe per talune imprese, si applicano condizioni analoghe a quelle stabilite nel punto 51.1 per le nuove imposte. Occorre quindi esaminare anzitutto se le accise abbiano subito un aumento significativo.
(108)
Dalla tabella riportata nel punto 46 della presente motivazione, risulta che le accise non sono aumentate in maniera significativa in quanto il loro andamento è stato il seguente: - 5,4 % nel periodo 1999-2000, - 6,98 % nel periodo 1999-2001, + 1,9 % nel periodo 1999-2002 e + 1,3 % nel periodo 1999-2003. Da un anno all'altro l'andamento delle accise è stato il seguente: - 5,4 % dal 1999 al 2000, - 1,6 % dal 2000 al 2001, + 9,5 % dal 2001 al 2002 e - 0,5 % dal 2002 al 2003. Si evince quindi che le accise non hanno smesso di diminuire, tranne tra il 2001 e il 2002. L'aumento registrato nel corso di tale periodo non si può tuttavia considerare significativo, in quanto in realtà non ha avuto praticamente alcun effetto sull'andamento dei prezzi al consumo del gasolio da riscaldamento (in base alle indicazioni della tabella, il prezzo al consumo del gasolio da riscaldamento nel corso di questi due anni è aumentato solo del 2,2 %). In questo caso non si possono quindi applicare le disposizioni del punto 52 della disciplina del 2001.
(109)
Infine, il punto 53 della disciplina del 2001 indica che «Se le riduzioni riguardano un'imposta armonizzata a livello comunitario e l'imposta nazionale è inferiore o pari al minimo comunitario […] gli eventuali sgravi devono rispondere alle condizioni stabilite ai punti 45 e 46, e devono essere espressamente autorizzate in deroga al minimo comunitario».
(110)
Il punto 45 della disciplina del 2001 indica che la durata dell'aiuto deve essere limitata a cinque anni se l'aiuto è decrescente e che l'intensità può raggiungere il 100 % dei sovraccosti (21) nel primo anno, ma deve diminuire in maniera lineare per raggiungere il tasso zero alla fine del quinto anno.
(111)
Il punto 46 della disciplina del 2001 indica che in caso di aiuti non decrescenti la durata dell'aiuto è limitata a cinque anni e l'intensità al 50 % dei sovraccosti.
(112)
Nel caso in esame la Commissione ha già constatato che gli aiuti non erano decrescenti (cfr. considerando 88 della presente motivazione). Di conseguenza potrebbero applicarsi loro solo le disposizioni del punto 46 della disciplina. Ma le informazioni fornite dalle autorità italiane non permettono in alcun modo alla Commissione di concludere che l'intensità degli aiuti sia stata limitata al 50 % dei sovraccosti di produzione generati dalle accise rispetto ai prezzi di mercato dei prodotti ottenuti in serra.
(113)
Tali aiuti non possono quindi considerarsi ammissibili in base alle disposizioni del punto 46 della disciplina del 2001 né di conseguenza in base alle disposizioni del punto 53 della medesima disciplina.
(114)
Le considerazioni esposte nei considerando 94-112 della presente dimostrano che gli aiuti in esame non si possono dichiarare compatibili con il mercato comune in base alle disposizioni della disciplina del 2001.
(115)
Per quanto riguarda gli altri argomenti addotti dalle autorità italiane nelle varie fasi dell'esame del fascicolo, la Commissione constata che non ci sono elementi di informazione che le permettano di sciogliere i dubbi espressi nel considerando 34, lettera b), della presente motivazione. L'argomento di cui al considerando 43 della presente motivazione, secondo cui la misura adottata a livello italiano può essere compatibile con il mercato comune se i beneficiari versano l'importo minimo stabilito a livello comunitario non è pertinente, perché i serricoltori hanno beneficiato dell'esenzione completa dalle accise per la quasi totalità del periodo in esame e quindi non hanno pagato imposte.
(116)
Gli argomenti esposti dal terzo interessato che ha comunicato osservazioni dopo la prima apertura del procedimento non forniscono, dal canto loro, elementi a sostegno della compatibilità degli aiuti con il mercato comune. Per quanto riguarda, infatti, la precarietà della situazione in cui si verrebbero a trovare le aziende beneficiarie in caso di dichiarazione di incompatibilità e di recupero dell'aiuto, si rammenta che il recupero di un aiuto incompatibile è necessario per ripristinare la situazione previgente, vale a dire la situazione di assenza di distorsione di concorrenza esistente prima della concessione degli aiuti. Il fatto che determinate imprese non siano più redditizie è solo conseguenza del libero gioco della concorrenza in normali condizioni di economia di mercato. D'altro canto, nulla prova che la diminuzione del consumo di gasolio determini necessariamente una riduzione della qualità dei prodotti ottenuti (al massimo tale riduzione potrebbe ritardare un po' la maturazione o la crescita). Infine, il riferimento alla situazione di altri paesi per dimostrare l'assenza di distorsioni di concorrenza non è pertinente. In proposito è sufficiente constatare che l'esenzione consente di migliorare la posizione concorrenziale dei serricoltori italiani rispetto a quella degli altri paesi e che quindi la pietra di paragone deve essere costituita dalla situazione vigente in Italia in assenza delle esenzioni.
XI. CONCLUSIONE
(117)
La Commissione constata che l'Italia ha dato illegittimamente esecuzione agli aiuti di cui trattasi, in violazione dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato. L'analisi che precede dimostra che gli aiuti non si possono dichiarare compatibili con il mercato comune perché non rispondono alle condizioni degli orientamenti agricoli del 2000 e del 2007 e delle discipline ambientali del 1994 e del 2001. Inoltre, l'analisi ha dimostrato che la semplice esistenza di direttive non può giustificare l'applicazione di misure che possono creare distorsioni di concorrenza e le autorità italiane non hanno eliminato tutti i dubbi espressi dalla Commissione al momento dell'avvio del procedimento previsto dall'articolo 88, paragrafo 2, del trattato.
(118)
Ai sensi dell'articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999, nel caso di decisioni negative relative ad aiuti illegittimi la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l'aiuto dal beneficiario (nella fattispecie i serricoltori). L'Italia è quindi tenuta a prendere tutti i provvedimenti necessari per recuperare dai beneficiari l'aiuto incompatibile erogato, il cui importo corrisponde alla differenza tra l'esenzione totale dalle accise concessa e l'aliquota di accisa ridotta concessa agli altri operatori del settore agricolo. Ai sensi del punto 42 della Comunicazione della Commissione «Verso l'esecuzione effettiva delle decisioni della Commissione che ingiungono agli Stati membri di recuperare gli aiuti di Stato illegali e incompatibili» (22), l'Italia dispone di quattro mesi per l'esecuzione della presente decisione a decorrere dalla sua entrata in vigore. L'aiuto da recuperare è maggiorato degli interessi, calcolati conformemente al regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione (23), recante disposizioni di esecuzione del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio.
(119)
Ciò detto, gli aiuti individuali concessi nell'ambito del regime in esame, i quali al momento dell'erogazione soddisfino le condizioni previste da un regolamento della Commissione adottato a norma dell'articolo 2 del regolamento (CE) n. 994/98 del Consiglio (24) (regolamento de minimis), non si considerano aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
(120)
Al momento della concessione degli aiuti in esame non vigevano ancora disposizioni comunitarie che disciplinavano gli aiuti de minimis nel settore agricolo.
(121)
Le prime disposizioni comunitarie adottate in materia sono quelle del regolamento (CE) n. 1860/2004 della Commissione, del 6 ottobre 2004, relativo all'applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti de minimis nei settori dell'agricoltura e della pesca (25).
(122)
A norma del regolamento (CE) n. 1860/2004, gli aiuti non superiori a 3 000 EUR per beneficiario in un triennio (tale importo comprende l'aiuto de minimis concesso all'impresa) non incidono sugli scambi tra gli Stati membri, non falsano né minacciano di falsare la concorrenza e di conseguenza non rientrano nel divieto di cui all'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
(123)
In applicazione dell'articolo 5 del regolamento (CE) n. 1860/2004, lo stesso vale per gli aiuti concessi prima dell'entrata in vigore di tale regolamento che soddisfino tutte le condizioni stabilite ai suoi articoli 1 e 3.
(124)
Il 1o gennaio 2008, il regolamento (CE) n. 1860/2004 è stato sostituito dal regolamento (CE) n. 1535/2007 della Commissione, del 20 dicembre 2007, relativo all'applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti de minimis nel settore della produzione dei prodotti agricoli (26), che ha portato l'importo dell'aiuto de minimis a 7 500 EUR per beneficiario nell'arco di tre esercizi fiscali, indipendentemente dalla forma degli aiuti e dall'obiettivo perseguito, nei limiti di un importo massimo per Stato membro corrispondente allo 0,75 % del valore della produzione annua.
(125)
L'articolo 6, paragrafo 1, di tale regolamento dispone che il regolamento stesso «si applica agli aiuti concessi anteriormente al 1o gennaio 2008 alle imprese del settore della produzione dei prodotti agricoli, purché gli aiuti soddisfino le condizioni previste dagli articoli da 1 a 4, fatto salvo il requisito del riferimento esplicito al presente regolamento di cui all'articolo 4, paragrafo 1, primo comma.»
(126)
In tale contesto la Commissione non considera aiuti di Stato gli sgravi fiscali non superiori a 3 000 EUR, a condizione che al momento della loro concessione siano conformi alle disposizioni del regolamento (CE) n. 1860/2004, e nemmeno gli sgravi fiscali non superiori a 7 500 EUR, a condizione che al momento della loro concessione siano conformi alle disposizioni del regolamento (CE) n. 1535/2007,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Il regime di aiuti sotto forma di esenzione dalle accise sul gasolio utilizzato per il riscaldamento delle serre, applicato illegittimamente dall'Italia nel periodo dal 3 ottobre 2000 al 30 giugno 2001, nonché negli anni 2002, 2003 e 2004, è incompatibile con il mercato comune.
Articolo 2
1. L'Italia è tenuta a recuperare presso beneficiari gli aiuti incompatibili concessi nell'ambito del regime di cui all'articolo 1.
2. Le somme da recuperare producono interessi dalla data in cui sono state poste a disposizione dei beneficiari alla data del loro effettivo recupero.
3. Gli interessi sono calcolati secondo il regime dell'interesse composto, a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004.
Articolo 3
Il recupero degli aiuti concessi nell'ambito del regime di cui all'articolo 1 deve essere immediato ed effettivo.
L'Italia provvede affinché la presente decisione sia eseguita nei quattro mesi successivi alla data della notifica.
Articolo 4
Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, l'Italia comunica le seguenti informazioni:
a)
l'elenco dei beneficiari che hanno ricevuto aiuti nell'ambito del regime di cui all'articolo 1 e l'importo complessivo degli aiuti ricevuti da ciascuno di loro a norma di tale regime;
b)
l'importo totale (capitale e interessi) che deve essere recuperato presso ciascun beneficiario;
c)
la descrizione dettagliata delle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione;
d)
i documenti attestanti l'ingiunzione di restituzione dell'aiuto trasmessa ai beneficiari.
L'Italia tiene informata la Commissione dello stato di avanzamento delle misure nazionali adottate per l'esecuzione della presente decisione fino al completo recupero degli aiuti concessi nell'ambito del regime di cui all'articolo 1. Trasmette immediatamente, su semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure da essa già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione. Fornisce inoltre informazioni dettagliate riguardo all'importo degli aiuti e degli interessi già recuperati presso i beneficiari.
Articolo 5
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 13 luglio 2009.