DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 2 marzo 2005
relativa al regime di aiuti messo in atto dall’Italia per la ristrutturazione degli enti di formazione professionale
[notificata con il numero C(2005) 429]
(Il testo in lingua italiana è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2006/225/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 88, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
vista la decisione C(2003)793def (1), con cui la Commissione ha deciso di avviare il procedimento di cui all’articolo 88, paragrafo 2 del trattato riguardo all’aiuto C22/2003 (ex NN168/2002),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente alle suddette disposizioni e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Mediante lettera datata 27 maggio 2002, protocollata il 31 maggio 2002 (A/14263), la Commissione ha ricevuto una denuncia riguardante la deliberazione n. 57-5400, del 25 febbraio 2002, della Giunta regionale della Regione Piemonte.
(2)
Una richiesta di informazioni supplementari è stata indirizzata alle autorità italiane con lettera D/55115, del 13 settembre 2002. Il denunciante, che è stato informato del seguito dato alla denuncia con lettera della Commissione D/55127 del 16 settembre 2002, ha trasmesso informazioni aggiuntive con lettera A/38090 del 5 novembre 2002.
(3)
Le autorità italiane hanno risposto con lettera n.12998 del 24 ottobre 2002, protocollata l’8 novembre 2002 (A/38204).
(4)
Con lettera datata 21 marzo 2003 (SG(2003)D/229057), la Commissione ha informato l’Italia di aver deciso di avviare il procedimento formale d’indagine di cui all’articolo 88, paragrafo 2 del trattato nei confronti del regime di aiuti in oggetto, applicato non solo nella regione Piemonte, ma in quasi tutto lo Stato membro.
(5)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea (2). La Commissione ha invitato i terzi interessati a presentare le loro osservazioni.
(6)
Con lettera del 6 giugno 2003 (A/33954), la Commissione ha ricevuto osservazioni da parte di terzi interessati. Esse sono state trasmesse all’Italia con lettera D/55630 del 4.9.2003. Una richiesta di proroga del termine per la risposta è stata inviata dall’Italia con lettera A/37007 del 10 ottobre 2003. Con lettera A/37736 dell’11 novembre 2003, l’Italia ha fatto pervenire i suoi commenti.
(7)
A seguito di un incontro fra le autorità italiane e i servizi della Commissione, tenutasi il 16 aprile 2003, sono stati trasmessi, con lettera A/34148 del 13 giugno 2003, i commenti dell’Italia all’avvio del procedimento.
(8)
Con lettera del 18 dicembre 2003 (D/58151), la Commissione ha chiesto all’Italia di trasmetterle ulteriori informazioni.
(9)
Le autorità italiane hanno chiesto, con lettera A/31204 del 19 febbraio 2004, una proroga del termine, che è stata concessa dalla Commissione con lettera D/51435 del 26 febbraio 2004, ed hanno fornito gli elementi richiesti con lettere A/32487 del 7 aprile 2004 e A/32628 del 14 aprile 2004.
II. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELL'AIUTO
(10)
Secondo il denunciante sarebbero stati concessi aiuti illegittimi a taluni enti di formazione professionale, operanti sul territorio della regione Piemonte, in virtù della deliberazione n.57-5400 della Giunta Regionale della Regione Piemonte, del 25 febbraio 2002, cui sarebbe stata data esecuzione in violazione dell’articolo 88, paragrafo 3, del trattato.
(11)
Tuttavia è subito emerso, dalla documentazione allegata alla risposta delle autorità italiane alla richiesta della Commissione di ulteriori informazioni (A/38204), che la deliberazione 57-5400/2002, che è all’origine della denuncia, costituiva soltanto il provvedimento di attuazione, per quanto riguarda la Regione Piemonte, del decreto ministeriale 173/2001 ( in prosieguo DM 173/2001), ed in particolare di uno dei suoi sottoprogrammi, vale a dire i “contributi per il pagamento di oneri pregressi”.
(12)
L’aiuto concesso in base al sottoprogramma summenzionato è destinato principalmente al rimborso di debiti degli enti di formazione, relativi a costi finanziari e salariali pregressi, ed è accordato sotto forma di sovvenzioni a fondo perduto. Possono beneficiare dell’aiuto enti di formazione professionale, costituiti in varie forme, con o senza fini di lucro; le grandi imprese non sono escluse.
(13)
Il DM 173/2001 prevede anche altri sottoprogrammi, come indicato di seguito:
a)
“incentivi alle dimissioni volontarie del personale”
b)
“implementazione e manutenzione delle strutture operative e delle attrezzature alle legislazione obbligatoria sulla sicurezza e per il miglioramento dell’accesso dei disabili”
c)
“adeguamento dei sistemi informatici”
d)
“formazione dei formatori, al fine di soddisfare le condizioni richieste per l’accreditamento”
(14)
Le autorità italiane hanno confermato, mediante lettera A/38204 dell’8 novembre 2002, che l’aiuto è stato concesso tramite il fondo nazionale ammontante complessivamente a 180 miliardi di ITL ( circa 93 milioni di euro) disposto e ripartito tra le varie regioni italiane mediante il DM 173/2001. Quest’ultimo costituisce norma di attuazione della legge 23 dicembre 2000, n. 388, recante “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001)” (in prosieguo legge 388/2000), la quale all’articolo 118, comma 9, dispone la ristrutturazione degli enti di formazione professionale in vista del loro accreditamento.
(15)
Con la stessa lettera, citata al punto 14, le autorità italiane hanno confermato di non considerare la misura come un aiuto di Stato, essendo a loro avviso destinato a sostenere attività non commerciali, di interesse generale.
(16)
L’Italia ha sostenuto inoltre che il sistema di accreditamento da adottare è stato, almeno di fatto, legato alla ristrutturazione degli enti di formazione, per mezzo dell’accordo Stato-Regioni del maggio 2000, in base alla disposizione di cui all’articolo 17 della legge 24 giugno 1997 n. 196, recante “Norme in materia di promozione dell'occupazione” (in prosieguo legge 196/97). Questa impostazione è stata confermata dall’articolo 118, comma 9 della legge 388/2000, attuata tramite il DM 173/2001.
(17)
Secondo l’Italia, il sovvenzionamento degli enti di formazione era rivolto a rimuovere le corrispondenti carenze organizzative dei beneficiari, eventualmente suscettibili di compromettere il successo del processo di accreditamento. In effetti solo gli enti di formazione accreditati sono stati in linea di principio autorizzati a realizzare attività di formazione finanziate con risorse pubbliche dal luglio 2003 in poi.
(18)
D’altro lato, gli enti di formazione potevano già fornire un tipo di formazione “privata” - vale a dire servizi di formazione commerciali su base concorrenziale- dal 1997, a seguito dell’evoluzione del quadro normativo nazionale pertinente (in specie il c.d. “pacchetto Treu”; la legge 17 maggio 1999, n. 144, recante: “Misure in materia di investimenti, delega al Governo per il riordino degli incentivi all'occupazione e della normativa che disciplina l'INAIL, nonché disposizioni per il riordino degli enti previdenziali”, e l’accordo Stato-Regioni del marzo 2000) e in numerosi casi l’hanno effettivamente messa in atto.
(19)
Tuttavia, secondo l’Italia, la misura in esame non avrebbe dato luogo ad un vantaggio competitivo, in quanto rivolta a conservare l’esperienza e il know-how degli enti “storici” (avere in corso convenzioni, per un periodo minimo che va da 3 a 5 anni, con gli enti pubblici finanziatori è per esempio una delle condizioni richieste per accedere agli aiuti) ed era necessaria in quella fase per consentire a tali enti di soddisfare le condizioni stabilite per l’accreditamento, in modo da poter continuare l’attività di formazione in un mercato liberalizzato. In aggiunta, questi enti, attivi nella maggior parte dei casi a livello locale (sub-regionale) sarebbero incapaci di incidere sugli scambi.
(20)
Per quanto riguarda l’attuazione della misura in esame sul territorio nazionale, secondo le informazioni trasmesse dall’Italia, le regioni Friuli Venezia Giulia, Sicilia e Campania non hanno dato attuazione al regime; Sardegna e Provincia Autonoma di Trento hanno messo in atto la misura in base al regolamento (CE) n. 69/2001 della Commissione, del 12 gennaio 2001, relativo all'applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti d'importanza minore (“de minimis”) (3), in prosieguo regolamento “de minimis”. Le regioni Toscana ed Umbria hanno adottato la medesima soluzione dopo l’avvio del procedimento sul presente caso. Solo alla Provincia Autonoma di Bolzano non è stato attribuito alcun finanziamento ai sensi del DM 173/2001, e di conseguenza quest’ultima non ha dato alcuna attuazione alla misura. Altre regioni hanno in realtà attuato solo parzialmente i sottoprogrammi in questione.
III. MOTIVI D’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(21)
La Commissione ha osservato innanzitutto che soltanto gli enti di formazione erano beneficiari dell’aiuto, concesso tramite un fondo espressamente concepito da una norma nazionale. Per di più essi sono stati selezionati sulla base di criteri specifici, stabiliti dalle regioni, e quindi è stato ritenuto che la misura considerata fosse selettiva ed implicasse impiego di risorse pubbliche.
(22)
In secondo luogo, la Commissione ha espresso forti dubbi sul fatto che la formazione professionale nel suo insieme, possa essere considerata una attività non commerciale di interesse generale, come sostenuto all’inizio dalle autorità italiane. A questo riguardo la Commissione ha espresso la posizione che questi contributi fossero capaci di migliorare la situazione finanziaria dei beneficiari dell’aiuto, dal momento che essi riducono i costi che i beneficiari avrebbero dovuto normalmente sopportare da soli.
(23)
Infine, e benché la formazione probabilmente costituisca solo limitatamente oggetto di scambi intracomunitari, non si poteva escludere che alcune imprese di formazione fossero attive a livello comunitario. Queste imprese potrebbero essere interessate ad accedere al mercato italiano.
(24)
La commissione pertanto ha ritenuto che la misura in questione potesse costituire aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87 paragrafo 1 del trattato.
(25)
Qualora fosse considerata come aiuto di Stato, la misura in esame dovrebbe essere valutata in base alle disposizioni del trattato e alle altre norme comunitarie pertinenti.
(26)
A questo riguardo, la Commissione ha espresso l’opinione che solo parte dell’aiuto per “implementazione e manutenzione delle strutture operative e delle attrezzature” potesse beneficiare di un’esenzione, nella misura in cui si riferisce ai costi aggiuntivi legati all’occupazione di lavoratori disabili. Similmente, l’aiuto per “formazione dei formatori” potrebbe beneficiare di un’esenzione, nella misura in cui siano soddisfatti i criteri fissati dal regolamento (CE) della Commissione n. 68/2001, del 12 gennaio 2001, relativo all’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti alla formazione (4).
(27)
Al contrario, allo stato del dossier, tutti gli altri sottoprogrammi dovevano essere qualificati, secondo la Commissione, come aiuti al funzionamento e quindi non suscettibili di beneficiare di esenzioni, secondo nessuna disposizione del trattato.
IV. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
(28)
Osservazioni da parte di terzi sono state sottoposte alla Commissione soltanto da un ente di formazione italiano, dichiaratamente attivo almeno a livello nazionale, che è anche beneficiario della misura in esame.
(29)
Mentre detto ente è dell’opinione che le norme italiane per l’accesso al mercato della formazione sono le medesime sia per le imprese nazionali che per le altre imprese comunitarie, osserva anche che le unità operative degli enti di formazione devono, per essere incaricate di svolgere formazione finanziata con risorse pubbliche, aver raggiunto una soglia di efficienza nell’attività condotta precedentemente ed avere stretti legami con l’ambiente sociale ed imprenditoriale, secondo criteri stabiliti dalle regioni. Questo è il motivo per il quale nessun ente di formazione straniero sarebbe stato finora capace di soddisfare le condizioni fissate.
V. COMMENTI DELL’ITALIA
(30)
Secondo l’Italia, la misura in oggetto non influenza gli scambi intracomunitari dal momento che il sistema di accreditamento, che è basato su criteri oggettivi stabiliti nelle norme d’attuazione regionali, non pone in essere alcuna barriera o limite al diritto di stabilimento delle agenzie di formazione provenienti da altre regioni o Stati membri.
(31)
Per di più, ad avviso delle autorità italiane, i nuovi venuti non sarebbero danneggiati dall’aiuto concesso agli enti di formazione italiani che si presume abbiano già difficoltà a servire il proprio territorio, come confermato dalle perdite, sofferte nel passato, che la misura in esame intendeva compensare. Così, in particolare, secondo l’Italia, l’aiuto sotto forma di compensazione per perdite subite precedentemente, provocate dallo svolgimento di attività di formazione professionale, di cui gli enti di formazione erano stati incaricati, effettuata nell’ambito del sistema pubblico di istruzione, non costituirebbero aiuti ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1 del trattato.
(32)
Inoltre, a parere dell’Italia, le imprese straniere non avrebbero alcun interesse ad entrare nel mercato italiano della formazione “pubblica”, a causa della sua mancanza di redditività, provata, tra l’altro, dalla necessità degli aiuti in esame.
(33)
Infine, la formazione professionale non redditizia, finanziata con risorse pubbliche, non pagata direttamente dai beneficiari, fornita nell’ambito del sistema di istruzione pubblica, non dovrebbe essere considerata un’attività commerciale, in base all’opinione delle autorità italiane, e questo in particolare alla luce della giurisprudenza “Humbel” (5) e “Wirth” (6).
(34)
La regione Piemonte, mentre concorda che la misura è selettiva e implica impiego di risorse pubbliche, nega che comporti alcun vantaggio o abbia effetti sugli scambi intracomunitari. Con riguardo al primo aspetto, essa è dell’opinione che gli aiuti concessi rappresentavano soltanto la compensazione per servizi forniti dagli enti di formazione, nella misura in cui si trattava di formazione fornita nell’ambito dell’istruzione pubblica. Per quanto attiene al secondo aspetto, a suo parere non ci sono scambi commerciali di servizi di formazione tra Stati membri, i maggiori ostacoli essendo rappresentati dalla lingua e dalla mancanza di collegamento con il territorio. Al contrario, a suo parere può effettivamente esistere un mercato comunitario della formazione “privata” (ovvero servizi di formazione commerciali concorrenziali).
(35)
In ogni caso, nessun pregiudizio sarebbe stato arrecato ai nuovi arrivati da queste misure, dal momento che questi ultimi non avrebbero sopportato i costi che i beneficiari sono stati costretti ad affrontare nel passato. Persino qualora questo vantaggio venisse dimostrato, si tratterebbe secondo la regione Piemonte soltanto di una distorsione di un mercato puramente locale, di modo che l’articolo87, paragrafo1 del trattato non sarebbe, a suo avviso, applicabile.
VI. VALUTAZIONE DELL’AIUTO
(36)
L’analisi della Commissione concerne il regime di aiuto costituito dalle misure generali in questione e non concessioni individuali di aiuti a determinati soggetti. Fin dall’avvio della procedimento le autorità italiane sono state perfettamente a conoscenza dei dubbi della Commissione relativamente al regime. Se esse avessero considerato che taluni casi specifici avrebbero dovuto essere valutati su base individuale, avrebbero dovuto informare la Commissione delle loro caratteristiche specifiche e fornire tutte le informazioni necessarie perché venisse effettuato un esame individuale.
VI.1. Presenza di aiuto ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato
(37)
L’articolo 87, paragrafo 1, del trattato, stabilisce che sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
(38)
L’aiuto in esame è posto in essere mediante la concessione di risorse pubbliche provenienti da un fondo di 180 miliardi di ITL (circa 93 milioni di euro) espressamente creato da una norma nazionale e ripartito fra quasi tutte le regioni italiane, come risulta dall’allegato al DM 173/2001. Si verifica pertanto la condizione dell’impiego di risorse pubbliche.
(39)
Soltanto enti di formazione sono beneficiari del regime di aiuti. Inoltre i beneficiari sono selezionati su base regionale, alla luce della dotazione finanziaria disponibile e di eventuali criteri aggiuntivi, in rapporto a ciascuna regione italiana, quindi la selettività della misura è duplice.
(40)
La presenza di selettività e di risorse pubbliche è stata inoltre confermata dalle autorità italiane, nelle loro osservazioni.
VI.1.1. Presenza di attività economica
(41)
Si deve innanzitutto sottolineare che, in termini generali, il concetto di impresa, nel contesto del diritto della concorrenza, comprende, come risulta dalla giurisprudenza della Corte (7), qualsiasi entità impegnata in un’attività economica, indipendentemente dal suo status giuridico (per esempio assenza di finalità di lucro), dalla misura o dalla modalità in cui viene finanziata, e che qualsiasi attività consistente nell’offerta di beni o servizi su un determinato mercato è un’attività economica
(42)
Questa posizione è stata anche espressa nelle comunicazioni della Commissione del 1996 (8) e del 2000 (9) sui servizi di interesse generale in Europa, così'come nella relazione della Commissione sul Consiglio europeo di Laeken (10).
(43)
Per quanto riguarda, in particolare, la distinzione fra servizi di natura economica e servizi di natura non economica, è stato recentemente sottolineato dalla Commissione (vedi in particolare il punto 44 del libro verde sui servizi di interesse generale (11), citato, tra l’altro nel libro bianco sullo stesso tema (12) che qualsiasi attività consistente nell’offerta di beni o servizi su un dato mercato è un’attività economica. Pertanto, attività economiche e non, possono coesistere all’interno dello stesso settore e talvolta perfino forniti dalla stessa organizzazione. Le regole del mercato interno, della concorrenza ed in particolare degli aiuti di Stato, si applicano alle prime.
(44)
Al contrario, le regole del mercato interno e della concorrenza non si applicano alle attività non economiche e pertanto non esercitano alcuna influenza sui servizi di interesse generale nella misura in cui questi ultimi costituiscono effettivamente attività non economiche. Con riferimento all’istruzione nazionale, la Corte di giustizia delle Comunità europee, nella sentenza Humbel, ha ritenuto che lo Stato, nell’istituire e mantenere tale sistema, non cerca di perseguire un’attività redditizia ma intende esercitare il suo ruolo verso la popolazione nel campo sociale, culturale ed educativo (13).
(45)
La sentenza Humbel stabilisce, in particolare, che i corsi tenuti in un istituto tecnico nell’ambito del sistema di istruzione nazionale non possono essere considerati come “servizi” ai fini dell’articolo 50 del trattato. In effetti, il primo paragrafo di quest’ultimo prevede che solo le prestazioni normalmente fornite a fronte di corrispettivo, debbano essere considerate come servizi ai sensi del trattato stesso.
(46)
La sentenza Wirth (14) conferma le conclusioni della Corte nel caso Humbel, secondo le quali la caratteristica essenziale della remunerazione consiste nel fatto che essa costituisce corrispettivo del servizio in questione, ed è normalmente concordata tra fornitore e destinatario del servizio. Nella stessa sentenza la Corte considera che tale caratteristica fosse assente nel caso dei corsi forniti nell’ambito del sistema nazionale d’istruzione.
(47)
Più in generale, in base alla giurisprudenza Wirth della Corte di giustizia, molte attività effettuate da organizzazioni esercitanti essenzialmente funzioni sociali, non finalizzate al profitto e non intese ad esercitare attività industriale o commerciale, sono normalmente escluse dall’applicazione delle regole comunitarie sulla concorrenza e sul mercato interno (15).
(48)
Nel caso in esame è emerso dalle informazioni fornite dall’Italia, che l’attività esercitata dagli istituti di formazione interessati era duplice. Da un lato essi assicuravano dei servizi di formazione istituzionali aventi finalità sociale, indirizzati ai singoli individui, che faceva parte del sistema di istruzione pubblica ed era finanziato dallo Stato o dalle sue regioni, sulla base del puro e semplice rimborso di determinate spese ammissibili. Dall’altro lato essi avevano la possibilità di esercitare, e in numerosi casi, effettivamente esercitavano attività commerciali di formazione, rivolte sia alle imprese e ai loro dipendenti, sia a singoli individui, retribuite a prezzi di mercato. Di conseguenza le autorità italiane hanno imposto ai beneficiari l’obbligo di separare le relative contabilità.
(49)
Si può dunque ritenere che il primo tipo di servizi non implichi alcuna attività economica. Da ciò deriverebbe che l’attività in questione non é soggetta alle regole sulla concorrenza e sul mercato interno, e pertanto non rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 87, paragrafo 1 del trattato.
(50)
Ciò nondimeno la Commissione osserva che, come risulta da una giurisprudenza recente, il concetto di attività economica è un concetto in evoluzione, legato in parte alle scelte politiche di ciascuno Stato membro. Gli Stati membri possono decidere di trasferire ad imprese taluni compiti tradizionalmente considerati come rientranti nei poteri sovrani degli Stati. Gli Stati membri possono anche porre in essere le condizioni necessarie ad assicurare l’esistenza di un mercato per un prodotto o un servizio che altrimenti non esisterebbe. Il risultato di tale intervento è che le attività in questione diventano economiche e ricadono nel campo di applicazione delle regole sulla concorrenza.
(51)
La Corte ha per esempio osservato che il trasporto di pazienti è un’attività offerta verso remunerazione da parte di vari operatori sul mercato dei servizi di trasporto di emergenza e di trasporto di pazienti. Nel caso sottoposto al giudizio della Corte tali servizi venivano assicurati da enti senza fine di lucro. Tuttavia la Corte ha ricordato che detta caratteristica non è tale da escludere la classificazione come impresa ai sensi dell’articolo 87 del trattato, nei casi in cui gli stessi enti svolgano anche un’attività economica (16).
(52)
La Corte ha anche ritenuto che la produzione all’interno di un ospedale di una sostanza usata nell’ambito di un servizio medico dell’ospedale, costituisce un’attività di tipo economico. Il fatto che il servizio non fosse pagato direttamente dal paziente, ma finanziato mediante fondi pubblici non influisce sulla sua classificazione come attività economica (17).
(53)
Questo approccio è stato confermato in altre due sentenze della Corte (18). Taluni Stati membri sostenevano che i servizi medici non costituivano attività economiche in base al fatto che i pazienti che subiscono trattamenti ospedalieri non pagano necessariamente per i servizi loro forniti. La Corte ha ritenuto che le attività mediche sono attività economiche, indipendentemente dal fatto che i relativi servizi non necessitino di essere pagati direttamente dai pazienti ma dalla autorità pubbliche o dalle casse malattia.
(54)
Inoltre, la presenza di una componente di solidarietà non esclude necessariamente la possibilità di esercitare un’attività suscettibile di essere lucrativa. Alcuni operatori possono accettare di prendere in considerazione tali aspetti di solidarietà in vista di altri benefici che possono ottenere intervenendo nel settore considerato. Al contrario entità senza fini di lucro possono competere con imprese lucrative e possono pertanto costituire imprese ai sensi dell’articolo 87 del trattato.
(55)
Di conseguenza la Commissione non può escludere che talune attività esercitate dagli enti di formazione, anche nel caso di formazione professionale fornita nell’ambito del sistema pubblico di istruzione, siano da qualificare come attività economiche.
(56)
In quest’ultimo caso, sarebbe applicabile l’articolo 86, paragrafo 2 del trattato - che dispone in materia di imprese incaricate del funzionamento di servizi di interesse economico generale. Detto articolo stabilisce che tali imprese sono soggette alle regole del trattato, in particolare quelle sulla concorrenza, nella misura in cui la loro applicazione non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Esso inoltre precisa che lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi della Comunità.
(57)
Di conseguenza, dato che agli enti di formazione è stata affidata una missione di pubblico servizio, nel quadro della norme nazionali e regionali pertinenti, per mezzo di atti vincolanti, vale a dire le convenzioni stipulate tra regioni italiane e enti di formazione, e che non c’era rischio di sovracompensazione, in quanto l’aiuto non poteva superare l’ammontare dei costi pertinenti, risultanti dalla contabilità separata posta in essere, può essere accordata un’esenzione ai sensi dell’articolo 86, paragrafo 2 del trattato.
(58)
Al contrario, la Commissione conclude che la presenza di attività economica sia sufficientemente provata in relazione al secondo tipo di attività, di cui al punto 48, e questo sulla base dei dati forniti dalle stesse autorità italiane.
VI.1.2. Distorsione della concorrenza ed effetti sugli scambi
(59)
Per rientrare nel campo d’applicazione dell’articolo87 del trattato, un aiuto deve distorcere o minacciare di distorcere la concorrenza, nella misura in cui gli scambi tra Stati membri siano influenzati. Per quanto riguarda gli aiuti di Stato, queste due condizioni sono spesso collegate.
(60)
Per quanto riguarda in particolare, gli scambi intracomunitari, il Tribunale di primo grado (19), ha ricordato che quando un aiuto finanziario rafforza la posizione di un’impresa in rapporto ad altre imprese concorrenti sul mercato comunitario, esso influisce su quest’ultimo. Ciò si verifica quando l’impresa beneficiaria dell’aiuto è attivamente impegnata nel commercio tra Stati membri o partecipa a contratti stipulati a seguito di procedura di gara in più Stati membri.
(61)
Inoltre, un aiuto può essere tale da incidere sugli scambi tra Stati membri e falsare la concorrenza anche se l’impresa beneficiaria, che è in competizione con imprese degli altri Stati membri, non partecipa direttamente ad attività transfrontaliere. Infatti quando uno Stato membro concede un aiuto ad un’impresa, l’offerta interna può rimanere inalterata o risultarne accresciuta, con la conseguenza che le opportunità per le imprese stabilite in altri Stati membri di offrire i loro servizi sul mercato di tale Stato membro vengono ridotte.
(62)
Pertanto, né il coinvolgimento diretto in attività di esportazione da parte dei beneficiari (20) né l’esistenza di scambi effettivi nello stesso segmento di mercato fra Stati membri, sono necessari per provare l’incidenza sugli scambi. Per di più, né il limitato ammontare d’aiuto né la dimensione relativamente piccola del beneficiario consentono, a priori, di trarre la conclusione che non ci sia incidenza sugli scambi.
(63)
A questo riguardo, la Commissione osserva che nel caso in esame, alcuni beneficiari sono attivi almeno a livello regionale o sovra-regionale (e talvolta nazionale) e presentano un significativo fatturato commerciale che si suppone consenta loro di superare le barriere che ostacolano la diffusione dell’offerta dei servizi di formazione nel mercato comunitario. Inoltre la Commissione osserva che taluni beneficiari sono già attivi a livello sovra-nazionale.
(64)
Così, in particolare, un singolo beneficiario dell’aiuto è già operativo in alcuni Stati membri, come il Belgio (con 4 sedi), la Francia (7 sedi), la Germania (4 sedi) e il Regno Unito (1 sede), in Stati non membri come la Svizzera e anche in Stati extraeuropei (Argentina). Esso è anche partner della rete internazionale “Exemplo”, formata da 14 agenzie di formazione europee, volta a perseguire risultati quali la condivisione di conoscenze, il benchmarking, la cooperazione nel quadro di progetti comunitari, lo sviluppo di specifici segmenti di mercato per il commercio elettronico e la formazione on-line.
(65)
Alla luce di quanto precede, e per quanto attiene agli effetti sugli scambi, la Commissione perviene alla conclusione che la qualifica di aiuto di Stato, ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1 del trattato, relativamente alle misure in oggetto, debba essere confermata, in quanto esse possono effettivamente incidere sugli scambi intracomunitari.
VI.2. Legittimità dell'aiuto
(66)
La Commissione osserva che l’obbligo di notifica preventiva che discende dall’articolo 88, paragrafo 3 del trattato non è stato rispettato nel caso di specie.
(67)
Non essendo stato notificato preventivamente alla Commissione per quanto riguarda la sua compatibilità con le norme in materia di aiuti di Stato, il regime summenzionato è stato messo in atto in violazione dell’articolo 88, paragrafo 3 del trattato ed è di conseguenza illegittimo.
VI.3. Compatibilità dell'aiuto con l’articolo 87 del trattato
(68)
Il sottoprogramma “contributi per il pagamento di oneri pregressi” potrebbe in linea di principio rientrare nell’ambito di applicazione del regolamento “de minimis” (21), dal momento che il regime non contempla né i settori che sono esclusi dal regolamento “de minimis”, né gli aiuti a favore di attività connesse con l’esportazione o quelli subordinati all’impiego preferenziale di prodotti interni. Si deve tuttavia sottolineare che l’ammontare dell’aiuto spesso supera il massimale di 100 000 euro.
(69)
Pertanto la Commissione rimane dell’opinione che la misura in esame non può essere considerata conforme al regolamento “de minimis”. Per di più le autorità italiane non hanno mai invocato la qualifica di “de minimis” per il regime in causa.
(70)
Dal momento che la presente sottomisura non prende in considerazione alcuno dei costi ammissibili previsti all’articolo 4, punto 7, lettere da a) ad f) del regolamento sugli aiuti alla formazione (22), esso non può beneficiare di un’esenzione ai sensi del regolamento summenzionato. In aggiunta esso non è mai stato qualificato come aiuto alla formazione neppure dalle autorità italiane.
(71)
Se l’aiuto viene valutato in base al regolamento (CE) n.70/2001 della Commissione del 12 gennaio 2001, relativo all’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di Stato alle piccole e medie imprese (23), la Commissione osserva che nell’ambito del sottoprogramma in questione non è previsto alcun aiuto all’investimento né in beni materiali né in beni immateriali. Al contrario esso è volto unicamente a ridurre le spese correnti, mediante la concessione di contributi per il pagamento di oneri pregressi, qualificabili come aiuti al funzionamento, che di norma non godono di un atteggiamento favorevole da parte della Commissione.
(72)
In particolare la concessione di aiuti al funzionamento, non legati a nessun costo aggiuntivo indotto dall’effettuazione di una missione di pubblico servizio, può dar luogo ad una riduzione dei costi generali che le imprese di norma devono sopportare per conto proprio.
(73)
E’ un dato di fatto che aiuti al funzionamento possono essere concessi eccezionalmente soltanto in aree ammissibili alla deroga di cui all’articolo 87, paragrafo 3 lettera a), ammesso che siano soddisfatti i requisiti stabiliti al punto 4.15 degli orientamenti sugli aiuti di Stato a finalità regionale (24). Nel caso in questione si deve rilevare che la norma nazionale pertinente è applicabile indifferentemente su tutto il territorio dello Stato membro, senza alcuna distinzione mirante a colmare svantaggi regionali.
(74)
La Commissione ritiene che il regime in esame non soddisfi alcuna delle condizioni sopra menzionate. Inoltre, né il regolamento sugli aiuti alle piccole e medie imprese, né gli orientamenti sugli aiuti a finalità regionale sono stati invocati dalle autorità italiane in relazione all’eventuale compatibilità del regime.
(75)
Ancora, l’aiuto in questione non sembra promuovere alcun altro obiettivo orizzontale comunitario a norma dell’articolo 87, paragrafo 3 lettera c) del trattato, come R&S, occupazione, ambiente o salvataggio e ristrutturazione di imprese in difficoltà, ai sensi degli orientamenti, inquadramenti e regolamenti pertinenti.
(76)
La deroga prevista all’articolo 87, paragrafo 2, lettere da a) a c) (25) del trattato non può chiaramente essere applicabile al presente caso. La stessa conclusione può essere tratta in relazione alle esenzioni di cui all’articolo 87, paragrafo 3 lettere da b) a d) (26).
(77)
Ai sottoprogrammi “incentivi alle dimissioni volontarie del personale” e “adeguamento dei sistemi informatici” si può in gran parte applicare lo stesso ragionamento illustrato in relazione al sottoprogramma “contributi per il pagamento di oneri pregressi”.
(78)
Infatti la Commissione ritiene che la maggior parte di tali aiuti debbano essere considerati aiuti al funzionamento, ragione per cui non si ritiene che possano beneficiare di esenzioni.
(79)
In particolare, si ritiene che gli aiuti volti ad incoraggiare l’esodo volontario dei dipendenti, che sembra conferire un ingiustificato vantaggio competitivo nella misura in cui gli enti di formazione che beneficiano dell’aiuto possono ridurre artificialmente i loro costi di personale rispetto ai concorrenti, non possano beneficiare di alcuna esenzione, sia alla luce del regolamento (CE) n.2204/2002 della Commissione del 12 dicembre 2002, relativo all’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di stato all’occupazione (27), che sulla base di altre normative vigenti.
(80)
Similmente le spese per l’adeguamento dei sistemi informatici non sono suscettibili di beneficiare di alcuna esenzione, dal momento che essi non costituiscono un investimento iniziale ai sensi del regolamento sugli aiuti alle PMI (28), e non rappresentano nemmeno uno strumento per lo sviluppo regionale, ai sensi degli orientamenti sugli aiuti a finalità regionale (29).
(81)
L’aiuto per l’adeguamento di edifici e attrezzature a norme di sicurezza obbligatorie non può beneficiare di alcuna esenzione ai sensi delle regole sugli aiuti di Stato in vigore attualmente, per i motivi di cui ai punti da 68 a 76.
(82)
Al contrario la parte dell’aiuto per l’adattamento di strutture ed attrezzature che si riferisce ai costi aggiuntivi derivanti dall’occupazione di lavoratori disabili, puó beneficiare di un’esenzione, ai sensi del regolamento sugli aiuti all’occupazione (30).
(83)
Similmente, gli aiuti ai sensi del sottoprogramma “formazione dei formatori” può beneficiare di un’esenzione alla luce del regolamento sugli aiuti alla formazione (31).
VII. CONCLUSIONI
(84)
Nella misura in cui la formazione professionale, facente parte del sistema di istruzione pubblica, fornita a singoli individui, come evidenziato ai punti 44-49, e risultante dalla contabilità separata tenuta, non è considerata un’attività economica, gli aiuti concessi in rapporto a costi relativi a tale attività non sono sottoposti alla disposizione dell’articolo87, paragrafo 1 del trattato, e pertanto non configurano aiuti di Stato.
(85)
D’altro canto, qualora alcune attività svolte nel quadro del sistema di istruzione pubblica venissero considerate attività economiche, a seguito dell’evoluzione del concetto di attività economica come illustrato ai punti da 50 a 55, esse possono beneficiare di un’esenzione ai sensi dell’articolo 86, paragrafo 2 del trattato.
(86)
Al contrario, gli aiuti concessi con riferimento a costi generati da attività commerciali soddisfano tutte le condizioni per essere considerati aiuti di Stato e pertanto sotto sottoposti alla disposizione dell’articolo87, paragrafo 1 del trattato.
(87)
La Commissione si rammarica che essendo stato attuato, nella misura in cui costituisce aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1 del trattato, in violazione dell’articolo 88, paragrafo 3 del trattato, il regime di aiuti per la riforma del sistema della formazione professionale è di conseguenza illegittimo.
(88)
I sottoprogrammi “implementazione e manutenzione delle strutture operative e delle attrezzature alla legislazione sulla sicurezza e per le necessità dei disabili”, per la parte relativa ai costi aggiuntivi di occupazione di lavoratori disabili, e “formazione dei formatori per l’acquisizione delle competenze previste per gli standard di accreditamento delle strutture” possono beneficiare di un’esenzione rispettivamente ai sensi dei regolamenti 2204/2002 della Commissione del 12 dicembre 2002, relativo all’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti all’occupazione (32), e 68/2001 della Commissione del 12 gennaio 2001, relativo all’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti alla formazione (33).
(89)
Gli aiuti concessi per i sottoprogrammi “contributi per il pagamento di oneri pregressi”, “incentivi alle dimissioni volontarie del personale”, “implementazione e manutenzione delle strutture operative e delle attrezzature alla legislazione sulla sicurezza e per le necessità dei disabili”, per la parte relativa all’adattamento alle norme obbligatorie sulla sicurezza, sono incompatibili con il mercato comune.
(90)
La Commissione osserva che il regolamento “de minimis” (34) potrebbe in linea di massima applicarsi alle misure considerate, in quanto queste ultime non ammettono né i settori esclusi dalla sua applicazione, nè gli aiuti a favore di attività connesse all’esportazione o quelli subordinati all’impiego preferenziale di prodotti interni. Di conseguenza, posto che tutte le condizioni previste dal regolamento “de minimis” siano soddisfatte, ed in particolare la soglia di 100 000 euro in ogni periodo di tre anni rilevante, sia rispettata con riferimento ai singoli beneficiari, l’aiuto concesso in base alle misure in esame può essere considerato “de minimis”, quindi non rientrante nell’ambito di applicazione dell’articolo 87, paragrafo 1 del trattato.
(91)
La presente decisione relativa al regime di aiuti in esame deve essere applicata immediatamente. E’ prassi consolidata della Commissione, in virtù dell’articolo 87 del trattato, chiedere al beneficiario il recupero dell’aiuto che, a norma dell’articolo 88 del trattato, sia stato concesso illegittimamente e sia incompatibile. Questa prassi è stata confermata dall’articolo 14 del regolamento (CE) del Consiglio n. 659/99, recante modalità di applicazione dell’articolo 88 del trattato CE (35).
(92)
La Commissione osserva inoltre che una decisione su un regime di aiuti non pregiudica la possibilità che misure individuali possano non costituire aiuto (perché la concessione individuale di aiuto è coperta dalla norma de minimis) o puó essere ritenuta, interamente o parzialmente, compatibile con il mercato comune in base alle sue proprie caratteristiche (per esempio in virtù di un regolamento di esenzione).
(93)
Ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 2 del regolamento (CE) n. 659/99, all’aiuto da recuperare si devono aggiungere gli interessi calcolati in base ad un tasso appropriato, stabilito dalla Commissione. Gli interessi decorrono dalla data in cui l’aiuto illegittimo è diventato disponibile per il beneficiario, fino alla data del recupero.
(94)
Gli interessi dovranno essere calcolati in conformità con le disposizioni previste al capo V del regolamento (CE) della Commissione n. 794/2004 del 21 aprile 2004, recante disposizioni di esecuzione del regolamento (CE) n.659/99 del Consiglio recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato (36).
(95)
A tal fine l’Italia ingiunge ai potenziali beneficiari del regime, entro due mesi dalla presente decisione, di rimborsare l’aiuto con gli interessi specificati al punto 94). Il recupero totale dovrà essere completato al più tardi alla fine della prima annualità fiscale successiva alla data di notifica della presente decisione.
(96)
L’Italia fornisce alla Commissione le informazioni richieste usando il questionario di cui all’allegato I della presente decisione, predisponendo una lista dei beneficiari interessati ed indicando chiaramente le misure previste e già adottate per ottenere un immediato ed effettivo recupero degli aiuti di Stato illegittimi. L’Italia trasmette alla Commissione, entro due mesi dalla decisione, ogni documento che fornisca evidenza che la procedura di recupero è stata avviata nei confronti dei beneficiari degli aiuti illegittimi (quali circolari, disposizioni di recupero, ecc.).
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. Gli aiuti concessi dall’Italia con Decreto ministeriale n.173/2001, di attuazione della legge 388/2000, in rapporto a costi relativi ad attività di formazione professionale, fornita a singoli individui come parte del sistema di istruzione pubblica e risultante da contabilità separata, non rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 87, paragrafo 1 del trattato e non configurano aiuti di Stato, nella misura in cui dette attività non costituiscono attività economica.
2. Gli aiuti di cui al paragrafo 1, concessi per attività di natura economica svolte nel quadro del sistema di istruzione pubblica, possono beneficiare della deroga di cui all’articolo 86 paragrafo 2 del trattato.
Articolo 2
1. Il regime di aiuti istituito dall’Italia mediante Decreto ministeriale n.173/2001, di attuazione dell’articolo 118, comma 9, della legge 388/2000, nonché mediante le ulteriori norme di attuazione adottate dalle regioni italiane, nella misura in cui rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 87, paragrafo 1 del trattato, è illegittimo, non essendo stato notificato preventivamente alla Commissione a norma dell’articolo 88, paragrafo 3 del trattato.
2. Il regime di aiuti di cui al paragrafo 1 è compatibile con il mercato comune limitatamente ai sottoprogrammi “adeguamento di edifici ed attrezzature per il miglioramento dell’accesso dei disabili” e “formazione dei formatori”.
3. Il regime di aiuti di cui al paragrafo 1 è incompatibile con il mercato comune, per quanto riguarda i sottoprogrammi “contributi per il pagamento di oneri pregressi”; “incentivo alle dimissioni volontarie del personale”; “adeguamento dei sistemi informatici”; “adeguamento di edifici ed attrezzature alle normative obbligatorie sulla sicurezza”.
Articolo 3
1. L’Italia provvede ad adottare tutte le misure necessarie per recuperare dai beneficiari gli aiuti di cui all’articolo 2, paragrafo 3, illegittimamente messi a disposizione dei beneficiari.
2. Il recupero degli aiuti è effettuato senza indugio, con le procedure previste dal diritto nazionale, purché esse consentano l’esecuzione immediata ed effettiva della presente decisione.
3. Il recupero dovrà essere completato al più tardi entro la fine della prima annualità fiscale successiva alla data di notifica della presente decisione.
4. Le somme da recuperare sono produttive di interessi a decorrere dalla data in cui sono state messe a disposizione dei beneficiari fino alla data dell’effettivo recupero.
5. Gli interessi sono calcolati in conformità con le disposizioni previste al capo V del regolamento (CE) della Commissione n.794/2004.
6. L’Italia ingiunge, entro due mesi dalla notifica della presente decisione, a tutti i beneficiari degli aiuti di cui all’articolo 2, paragrafo 3, di rimborsare l’aiuto illegittimo e i relativi interessi.
Articolo 4
Entro due mesi dalla notificazione della presente decisione, l’Italia comunica alla Commissione i provvedimenti già presi o previsti per conformarvisi, utilizzando il questionario allegato alla presente decisione.
Entro lo stesso termine l’Italia trasmette alla Commissione ogni documento atto a provare che la procedura di recupero è stata avviata nei confronti dei beneficiari degli aiuti illegittimi.
Articolo 5
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 2 marzo 2005.