РЕШЕНИЕ НА КОМИСЯТА
от 23 април 2007 година
относно налагането на задължения за обществена услуга по някои маршрути от и за Сардиния по член 4 от Регламент (ЕИО) № 2408/92 на Съвета относно достъпа на въздушните превозвачи на Общността до вътрешните въздушни трасета на Общността
(нотифицирано под номер C(2007) 1712)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(2007/332/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност,
като взе предвид Регламент (ЕИО) № 2408/92 на Съвета от 23 юли 1992 г. (1), и по-специално член 4, параграф 3 от него,
като има предвид следното:
I. ФАКТИТЕ
(1)
На 27 януари и 28 февруари 2006 г. Италианската република предаде на Комисията постановления № 35 и 36 на Министерството на инфраструктурата и транспорта от 29 декември 2005 г. (публикувани в Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana на 11 януари 2006 г.) („постановления № 35 и 36“), които предвиждат налагането на задължения за обществена услуга (ЗОУ) по общо 16 маршрута, свързващи трите летища на Сардиния с различни национални летища на континентална Италия, и отправят молба към Комисията за публикуване на становище в Официален вестник на Европейския съюз в съответствие с член 4, параграф 1, буква а) от Регламент (ЕИО) № 2408/92 на Съвета относно достъпа на въздушните превозвачи на Общността до вътрешните въздушни трасета на Общността („Регламента“).
(2)
В кореспонденцията си от 28 февруари 2006 г. Италианската република уточняваше:
-
че постановление № 36 е изменено с постановление от 8 февруари 2006 г. относно честотата, слотовете и капацитета на маршрута Каляри-Торино;
-
че иска също публикуването на становище в Официален вестник на Европейския съюз, серия С, което да посочва, че в съответствие с наложените задължения за обществена услуга и без да се търси финансова компенсация, се предвижда, че ако в срок от тридесет дни след публикуването на задълженията за обществена услуга нито един въздушен превозвач не се съгласи да започне редовни въздушни полети по всяка една от предвидените в постановление № 36 линии, в рамките на процедурата, предвидена в член 4, параграф 1, буква г) от Регламент (ЕИО) № 2408/92 на Съвета, Италия може да ограничи достъпа до всяко едно от тези трасета до един-единствен превозвач и да предостави чрез тръжна процедура правото на експлоатация на тези линии при спазване на разпоредбите на същия регламент.
(3)
На 24 март 2006 г. Комисията публикува в Официален вестник на Европейския съюз съобщение относно ЗОУ, наложени от постановление № 35 (2) по следните 6 маршрута:
-
Алгеро-Рим и Рим-Алгеро,
-
Алгеро-Милано и Милано-Алгеро,
-
Каляри-Рим и Рим-Каляри,
-
Каляри-Милано и Милано-Каляри,
-
Олбия-Рим и Рим-Олбия,
-
Олбия-Милано и Милано-Олбия
(4)
На 21 април 2006 г. Комисията публикува в Официален вестник на Европейския съюз съобщение относно ЗОУ, наложени от постановление № 36 (3) по следните 10 маршрута:
-
Алгеро-Болоня и Болоня-Алгеро,
-
Алгеро-Торино и Торино-Алгеро,
-
Каляри-Болоня и Болоня-Каляри,
-
Каляри-Флоренция и Флоренция-Каляри
-
Каляри-Торино и Торино-Каляри,
-
Каляри-Верона и Верона-Каляри,
-
Каляри-Неапол и Неапол-Каляри,
-
Каляри-Палермо и Палермо-Каляри,
-
Олбия-Болоня и Болоня-Олбия
-
Олбия-Верона и Верона-Олбия
(5)
На 22 април 2006 г. Комисията публикува в Официален вестник на Европейския съюз информация за тръжната процедура, открита от Италия в рамките на ЗОУ, наложени от постановление № 36 (4). В информацията се съобщава, че в случай че нито един превозвач не се ангажира със ЗОУ по тези маршрути, Италианската република предвижда да пристъпи към процедурата, предвидена в член 4, параграф 1, буква г) от Регламента, за всеки един от десетте маршрута, визирани от постановлението.
(6)
Основните характеристики на ЗОУ, публикувани на 24 март и 21 април 2006 г., са следните:
-
Всяка една от двойките линии Алгеро-Рим и Рим-Милано, от една страна, и Олбия-Рим и Олбия-Милано, от друга страна, представлява неразделно цяло, което трябва да бъде прието глобално от заинтересованите превозвачи без никаква компенсация от какъвто и да е вид или произход. Линиите Каляри-Рим и Каляри-Милано обаче трябва да бъдат приети индивидуално и напълно от заинтересованите превозвачи без никаква компенсация от какъвто и да е вид или произход.
-
Всяка една от десетте линии, които фигурират в становището от 21 април 2006 г., и наложените им ЗОУ трябва да бъдат приети индивидуално и напълно от съответните превозвачи.
-
Превозвачът, който приеме тези задължения, трябва да осигури обслужването за период от 36 последователни месеца, който може да бъде прекъснат само след изпращане на шестмесечно предварително известие до Националния орган за гражданска авиация (ENAC) и автономния регион Сардиния.
-
Превозвачът (или основният превозвач), който приеме тези задължения, трябва да представи гаранция за изпълнение, предназначена да гарантира доброто изпълнение и продължителността на обслужването, в размер на поне 5 % от оборота от въздушните услуги, предвидени в съответната група от трасета, изчислена от ENAC. Гаранцията се превежда на ENAC, който я използва, за да осигури продължителността на услугите в случай на неоправдан отказ, и се представя по същия начин както банкова гаранция, платима „при първо поискване“, или застрахователна гаранция.
-
За да се избегне свръхкапацитетът, който обслужването на една и съща линия от няколко превозвача може да предизвика поради ограниченията и затрудненията на съответните летища на инфраструктурно ниво, ENAC бе натоварен, след консултация с Автономния регион Сардиния, да адаптира в полза на обществото оперативните програми на превозвачите, които приемат ЗОУ, към целите за мобилност, визирани от задълженията. Тази намеса следва да цели справедливо разпределение на трасетата и честотата между превозвачите, които приемат задължения за обществена услуга в зависимост от обема на трафика по въпросните трасета (или групи от трасета) през двете предходни години за всеки превозвач.
-
Минималната честота, слотовете и капацитетът, които трябва да се изпълняват за всяко трасе, са описани в точка 2 „ОПИСАНИЕ НА ЗАДЪЛЖЕНИЯТА ЗА ОБЩЕСТВЕНА УСЛУГА“ на съобщенията от 24 март и 21 април 2006 г.
-
Минималният капацитет на използваните въздухоплавателни средства е описан в точка 3 „ВИДОВЕ ВЪЗДУХОПЛАВАТЕЛНИ СРЕДСТВА, ИЗПОЛЗВАНИ ЗА ВСЯКО ТРАСЕ“ на съобщенията.
-
Тарифната структура за всички засегнати линии е описана в точка 4 „ТАРИФИ“ на съобщенията. Що се отнася особено до съществуването на намалени тарифи, точка 4.8 на двете съобщения уточнява, че превозвачите, които експлоатират съответните въздушни трасета, имат законовото задължение да прилагат намалените тарифи (така, както са уточнени в точка 4 „ТАРИФИ“) поне за пътниците, които са родом от Сардиния, дори и ако последните не пребивават там.
-
Съгласно постановление № 35, предадено на Комисията на 29 декември 2005 г. и публикувано в Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana на 11 януари 2006 г., ЗОУ трябваше да се прилагат за засегнатите линии от 31 март 2006 г. до 30 март 2009 г. На 28 февруари 2006 г. обаче италианските власти информираха Комисията, че на 23 февруари 2006 г. са приели постановление, което сменя тези дати с 2 май 2006 г. и 1 май 2009 г. (писмо на Постоянното италианско представителство с реф. № 2321). Тези дати бяха публикувани в Официален вестник на Европейския съюз на 24 март 2006 г.
-
Съгласно постановление № 36, предадено на Комисията на 29 декември 2005 г. и публикувано в Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana на 11 януари 2006 г., и в Официален вестник на Европейския съюз на 21 април 2006 г., Италианската република обявява, че датата на валидност на ЗОУ за съответните трасета ще бъде определена по-късно. Следователно никаква окончателна дата не бе публикувана в Официален вестник на Европейския съюз.
-
Превозвачите, които желаят да приемат ЗОУ, трябва да предоставят официалното си съгласие пред компетентния италиански орган в срок от тридесет дни, считано от датата на публикуване на известието в Официален вестник на Европейския съюз.
(7)
Преди да наложи ЗОУ, визирани от настоящото решение, с постановленията от 1 август и 21 декември 2000 г., Италианската република бе наложила ЗОУ за шест линии между летищата на Сардиния и Рим и Милано. Тези задължения бяха публикувани в Официален вестник на Европейския съюз на 7 октомври 2000 г. (5). В приложение на член 4, параграф 1, буква г) от регламента бе организирана тръжна процедура, за да се изберат превозвачите, които ще получат изключителното право да експлоатират съответните трасета посредством финансова компенсация (6).
(8)
Превозвачите, които получиха право да експлоатират линиите с наложени ЗОУ, бяха следните:
-
Alitalia sulla rotta: Каляри-Рим.
-
Air One sulle rotte: Каляри-Милано, Алгеро-Милано и Алгеро-Рим.
-
Meridiana sulle rotte: Олбия-Рим и Олбия-Милано
(9)
Този режим на експлоатация бе заменен от ЗОУ, наложени от Италианската република с постановлението от 8 ноември 2004 г. и публикувани в Официален вестник на Европейския съюз на 10 декември 2004 г. (7) След решение на регионалния административен съд на Лацио от 17 март 2005 г., което отменя частично постановлението от 8 ноември 2004 г., италианските власти информираха Комисията, че са „суспендирали“ тези задължения. По този въпрос бе публикувано известие в Официален вестник на Европейския съюз на 1 юли 2005 г. (8). На 6 декември 2005 г. италианските власти уведомиха Комисията за отменянето на постановлението от 8 ноември 2004 г., влизащо в сила от 15 ноември 2004 г.
II. ПРОЦЕДУРА
(10)
Комисията се обърна към Италианската република с писмо от 9 март 2006 г. (регистрирано под номер 204756), за да сподели загрижеността си по отношение на ЗОУ, наложени с постановления № 35 и 36. Тя поиска по-точна информация за причините и начините на тяхното прилагане. Италианската република отговори на 22 март 2006 г. с едно първо писмо, придружено с проект на отговор, а после с писмо от 4 април 2006 г.
(11)
На 27 април 2006 г. Комисията се обърна към ENAC, за да поиска уточнения и да постави въпроса за настоящото функциониране на ЗОУ преди влизането в сила на новите ЗОУ.
(12)
ENAC отговори с писмо от 9 май 2006 г. и потвърди, че до 2 май 2006 г. режимът на ЗОУ, приложим от Сардиния към градовете Рим и Милано, е бил същият като този от 2000 г., който все още е в сила, като се има предвид, че постановлението от 2004 г., което имаше намерение да го измени, бе отменено. От 2 май 2006 г. се прилага новият режим, предвиден в постановление № 35. В отговора се обясняваше също така, че ЗОУ покриват напълно цялата летищна система на Милано, както се предвижда в публикацията от 2000 г.
(13)
На 4 август 2006 г. Италианската република отново отговори на писмото на Комисията от 9 март с някои допълнителни елементи, които не предоставяха обаче съществена нова информация.
(14)
На 1 август 2006 г., по своя собствена инициатива, Комисията взе решение за започване на разследване, както се предвижда в член 4, параграф 3 от „Регламента“ (9). Италианската република бе известена за това решение на 1 август 2006 г. (номер на документа C(2006) 3516). В същото решение Комисията изискваше от италианските власти да ѝ предоставят отговори по известен брой точки, като им даваше едномесечен срок за да направят това.
(15)
Италианските власти отговориха с писмо от 31 август 2006 г. Отговорът обхващаше значителна част от поставените въпроси.
(16)
Въпреки това на 2 октомври 2006 г. Комисията се обърна към Постоянното италианско представителство с молба за допълнителна информация.
(17)
На 6 октомври 2006 г. Италианската република изпрати дълъг отговор с много точки, отговарящи на допълнителните въпроси на Комисията.
(18)
На 17 октомври 2006 г. в Брюксел се състоя среща на Комисията (отдел.TREN.F.1) с италианските власти (Министерство на транспорта, Постоянно представителство, правителство на Сардиния и ENAC).
(19)
Този отговор потвърди, че следните маршрути вече се експлоатират в съответствие със ЗОУ, наложени по член 4, параграф 1, буква а) от Регламента:
-
Олбия-Рим: Meridiana
-
Олбия-Милано: Meridiana
-
Алгеро-Рим: Air One
-
Алгеро-Милано: Air One
-
Каляри-Рим: Air One и Meridiana
-
Каляри-Милано: Air One и Meridiana
-
Каляри-Болоня: Meridiana
-
Каляри-Торино: Meridiana
-
Каляри-Верона: Meridiana
-
Олбия-Болоня: Meridiana
Относно другите 6 маршрута обаче нито една компания не се съгласи да оперира според режима, предвиден в член 4, параграф 1, буква а) на Регламента. Следователно Италианската република възнамерява да предприеме тръжна процедура в съответствие с член 4, параграф 1, буква г). За момента са допуснати да се състезават следните компании:
-
Олбия-Верона: Meridiana
-
Алгеро-Болоня: Air One
-
Алгеро-Торино: Air One
-
Каляри-Флоренция: Air One и Meridiana
-
Каляри-Неапол: Air One и Meridiana
-
Каляри-Палермо: Air One и Меридиана (10)
Италианската република обясни все пак, че още не е разпределила тези маршрути поради текущото разследване на Комисията.
III. АНАЛИЗ
1. Правна рамка
(20)
Правилата по отношение на ЗОУ са фиксирани от Регламента, който определя условията за прилагане на принципа за свободно предоставяне на услугите в сектора на въздушния транспорт.
(21)
ЗОУ са определени като изключение на принципа на Регламента, според който „при условията на настоящия регламент, на въздушните превозвачи от Общността се разрешава от засегнатата държава или държави-членки да упражняват права на трафик по вътрешнообщностни линии“ (11).
(22)
Условията за тяхното налагане са определени в член 4. Те са обект на стриктна интерпретация при спазване на принципите на недискриминация и пропорционалност. Те трябва да бъдат оправдани по адекватен начин на базата на критериите, формулирани в споменатия член.
(23)
По-точно правилата по отношение на ЗОУ предвиждат, че те могат да бъдат наложени от държава-членка „по отношение на планирани въздушни полети към летище, обслужващо периферен или район в процес на развитие, намиращи се на територията ѝ или на слаб маршрут до което и да е регионално летище на нейна територия, като всеки такъв маршрут се смята за жизнено важен за икономическото развитие на региона, в който се намира летището, до степен, необходима да осигури по този маршрут задоволително обезпечаване на планирани въздушни линии, задоволяващи фиксираните стандарти на продължителност, регулярност, капацитет и ценообразуване, които стандарти въздушните превозвачи не биха покрили, ако взимаха под внимание само своите търговски интереси“ (12).
(24)
Задоволителността на планирана въздушна линия ще бъде оценявана от държавите-членки, като се взема предвид „най-вече общественият интерес, вероятността да се прибегне до други видове транспорт, способността на тези видове транспорт да посрещнат транспортните нужди, и комбинираният ефект от всички въздушни превозвачи, опериращи или имащи намерение да оперират по маршрута“ (13).
(25)
Член 4 предвижда механизъм в две фази: в първата - член 4, параграф 1, буква а) - държавата-членка налага ЗОУ по един или повече маршрути, които са отворени за всички превозвачи от Общността при положение, че спазват въпросните задължения. Ако нито един превозвач не изяви желание да експлоатира линията с наложени ЗОУ, държавата-членка може да премине към втора фаза - член 4, параграф 1, буква г) - която се състои в това да се сведе достъпа до този маршрут до един въздушен превозвач за период до три години, след които положението ще бъде преразглеждано. Този превозвач се избира на базата на публичен търг в рамките на Общността. Избраният превозвач може да получи финансова компенсация за експлоатацията на маршрута в съответствие със ЗОУ.
(26)
Съгласно член 4, параграф 3, след разследване, извършено по молба на държава-членка или по нейна собствена инициатива, Комисията може да реши дали публикуваното ЗОУ да продължи да бъде налагано. Комисията е длъжна да съобщи решението си на Съвета и държавите-членки.
2. Избираемост на линиите
(27)
Италианската република оправда налагането на ЗОУ с необходимостта от развитие на Сардиния, което трябва да преодолее неудобствата, свързани с нейното островно положение.
(28)
От друга страна, автономното правителство на Сардиния се ангажира да насърчи мобилността на резидентите. Наистина връзките между Сардиния и континентална Италия са неравностойни според сезоните, а принципът на мобилност би трябвало да предостави на жителите на Сардиния достатъчни възможности през цялата година. Освен това Италианската република набляга на големите разстояния в километри и време на пътуване между различните летища в Сардиния - регион, който страда от големи недостатъци по отношение на инфраструктурата. Всъщност точно на това основание тя оправдава необходимостта ЗОУ да покриват три летища на острова.
(29)
Комисията счита, че Сардиния може да се смята за периферна зона поради островното си положение и липсата на действителни алтернативни транспортни средства.
(30)
Изоставането в развитието на Сардиния в сравнение с други италиански региони е широко документирано: изолираното положение на Сардиния, както и слабата ѝ населеност, за което допринася и силната емиграция, обясняват икономическото изоставане на острова, което наподобява положението в регионите на Mezzogiorno.
(31)
На базата на предоставените компоненти анализът на Комисията не позволява да се оспори жизненоважното значение на засегнатите маршрути, подчертано от италианските власти.
3. Адекватност на ЗОУ
3.1. Общи положения
(32)
Съгласно член 4, параграф 1, буква a) от Регламента държавите-членки могат да налагат ЗОУ само „до степен, необходима да осигури по този маршрут задоволително обезпечаване на планирани въздушни линии, задоволяващи фиксираните стандарти на продължителност, регулярност, капацитет и ценообразуване, които стандарти въздушните превозвачи не биха покрили, ако вземаха под внимание само своите търговски интереси“.
(33)
Задоволителността на услугите се преценява, като се държи сметка за критериите, формулирани в член 4, параграф 1, буква б) от Регламента:
-
обществените интереси,
-
вероятността, особено при островни райони, да се прибегне до други форми на транспорт и способността на такива други форми да посрещнат транспортните нужди, за които става дума,
-
тарифите и условията на превоз, които могат да бъдат цитирани пред потребителя,
-
комбинираният ефект от всички въздушни превозвачи, опериращи или имащи намерение да оперират по маршрута.
(34)
Освен това задълженията за обществена услуга трябва да бъдат съобразени с фундаменталните принципи на пропорционалност и недискриминация (виж например решението на Съда от 20 февруари 2001 г. по дело С-205/99, Asociación Profesional de Empresas Navieras de Líneas Regulares (Analir) и други срещу Administración General del Estado, Rec. 2001, стр. I-01271).
(35)
По този въпрос въз основа на компонентите, предоставени от италианските власти, Комисията е на мнение, че налагането на ЗОУ по отношение на честотата, капацитета и тарифите може да се окаже необходимо, за да се осигури адекватно извършване на услуги по засегнатите линии.
(36)
Въпреки това Комисията счита, че някои от условията, наложени от постановления № 35 и 36, са неправомерно рестриктивни или непропорционални.
3.2. Задължение да се представи съгласие в срок от 30 дни за изпълняване на ЗОУ
(37)
Точка 8 от ЗОУ, каквито са предвидени в постановления № 35 и 36, гласи, че „превозвачите, които желаят да приемат ЗОУ, съдържащи се в настоящото приложение, трябва да представят официалното си съгласие в ENAC в срок от 30 дни, считано от датата на публикуване на съобщението на Комисията относно налагането на гореспоменатите задължения в Официален вестник на Европейския съюз“. На практика това задължение дори се превърна в условие за изключване на превозвач, който изпрати съгласието си един ден по-късно. По този начин превозвач, който не е обявил в срок съгласието си за изпълняване на всички условия на ЗОУ, рискува да бъде изключен от тях за целия период.
(38)
Комисията счита, че това условие няма никакво законово основание съобразно член 4, параграф 1, буква а) от Регламента и е неправомерно рестриктивно. Член 4, параграф 1, буква а) от Регламента не позволява на държавите-членки да ограничават броя на превозвачите, имащи достъп до маршрутите, а само да налагат най-общо ЗОУ по отношение на всички оператори, които оперират или имат намерение да оперират по тези линии. Подобно ограничение на броя на превозвачите е възможно единствено по силата на член 4, параграф 1, буква г).
(39)
Следователно всеки превозвач, който има намерение да спазва ЗОУ, наложени съобразно член 4, параграф 1, буква а) от Регламента, трябва да може да оперира по този маршрут, независимо кога възнамерява да започне да извършва своите услуги. Ако на определена дата нито един превозвач не е започнал да извършва редовни въздушни услуги по даден маршрут в съответствие със ЗОУ, наложени по силата на член 4, параграф 1, буква а), държавата-членка може да предвиди ограничаване на достъпа до този маршрут съобразно член 4, параграф 1, буква г). Но ако един или повече оператори са започнали да оперират в дадения срок, тази държава-членка не може да изключи от този маршрут други превозвачи, които заявят намерението си да оперират по нея в който и да е момент след крайния срок. Влизането на нови оператори може обаче да предизвика адаптации в ЗОУ, наложени на всеки превозвач (виж по-долу раздел 3.4).
3.3. Задължение за експлоатация на линията за период от три години
(40)
Точка 5 от ЗОУ, каквито са предвидени в постановления № 35 и 36, гласи, че „съгласно член 4, параграф 1, точка в) от Регламент (ЕИО) № 2408/92 превозвачът, който приеме задълженията, трябва да осигури обслужването за период от 36 последователни месеца, който може да бъде прекъснат само след изпращане на шестмесечно предизвестие до ENAC и автономния регион Сардиния“.
(41)
Изискването за минимален експлоатационен период в случая е съобразено с член 4, параграф 1, буква в), който предвижда, че „в случаите, когато другите форми на транспорт не могат да подсигурят задоволително, непрекъснато обслужване, засегнатите държави-членки могат да включат в задължение за обществена услуга, изискването всеки въздушен превозвач, който има намерение да оперира по маршрута, да даде гаранции, че ще оперира маршрута за определен период от време, който ще бъде определен в съответствие с другите условия на задължението за обществена услуга“. Комисията счита наистина, че поради островното положение на Сардиния и разстоянието ѝ от континента другите видове транспорт не могат да осигурят адекватно алтернативно обслужване.
(42)
Комисията е на мнение обаче, че минималният период от три години, наложен от постановления № 35 и 36, е прекомерен и непропорционален.
(43)
Комисията разбира необходимостта да се осигури продължителност на обслужването и да се получи ангажимент от страна на превозвачите, че ще оперират за известен период от време. Въпреки това, както бе посочено по-горе, властите, отговарящи за налагането на ЗОУ, нямат право да отстраняват потенциалните кандидати за изпълняването им: без изключителна концесия или компенсация, ЗОУ в никакъв случай не могат да доведат до окончателно или продължително затваряне на пазара.
(44)
Би било законосъобразно да се наложи експлоатация на маршрутите, характеризирани със силна сезонна непостоянност през някои периоди от годината. Наистина за такива маршрути превозвачите рискуват да се поддадат на естествената тенденция да ограничават или концентрират офертите си за седмиците, през които честотата е достатъчна, за да осигури рентабилността на услугата, като пренебрегват експлоатацията на маршрута през другите периоди на годината. Комисията е на мнение обаче, че при такива обстоятелства спазването на принципа за пропорционалност трябва да доведе дотам, че продължителността на периода, по време на който продължителността на експлоатацията трябва да бъде гарантирана посредством режима на ЗОУ, предвиден в член 4, параграф 1, буква а), не трябва да прехвърля една година.
(45)
Комисията счита също така, че този срок не освобождава органа, отговарящ за налагането на ЗОУ, от задължението да прави периодична преоценка на адекватността му. Както бе напомнено по-долу, подобна ревизия трябва непременно да се състои, когато нов превозвач започва или ще започне всеки момент да извършва услуги по съответния маршрут.
3.4. Разпределение на линиите и честотата от ENAC
(46)
Точка 1.6 от постановления № 35 и 36 предвижда, че „за да се избегне свръхкапацитетът, който обслужването на един и същ маршрут от няколко превозвачи може да предизвика поради ограниченията и затрудненията на засегнатите летища на инфраструктурно ниво, ENAC бе натоварен, след консултация с Автономния регион Сардиния, да адаптира в полза на обществото оперативните програми на превозвачите, които приемат целите за мобилност, визирани от задълженията. Тази намеса трябва да доведе до справедливо разпределение на маршрутите и честотата между превозвачите, които приемат задължения за обществена услуга, в зависимост от обема на трафика по въпросните маршрути (или групи от маршрути) през двете предходни години за всеки превозвач.“.
(47)
По силата на тези правомощия ENAC може да арбитрира и насърчава споразумение между няколко компании, които оперират по един и същ маршрут. В случая със Сардиния ENAC председателства кръгла маса на операторите, заинтересувани от определени маршрути, и определи съвместно с тях разпределението на трафика.
(48)
Италианската република защитава това право на намеса, което според нея гарантира продължителността на обслужването, като позволява да се избегне навлизането и напускането на случайни оператори, които биха били по-малко заинтересовани да изпълняват ЗОУ без никаква компенсация. Тя привежда най-вече решението на Регионалния административен съд на Лацио от 17 март 2005 г., който счита, че е „напълно законосъобразно постановлението (от 2004 г.) да определя сценарий, според който да съществуват няколко превозвача за всички маршрути под режим на ЗОУ, които да не са групирани и да се конкурират помежду си. Подобна възможност обаче трябва да бъде ясно предвидена и в същото време трябва да се предостави минимален обективен критерий за предварително разпределение на слотовете в зависимост от броя (един, два или повече) на превозвачите, които евентуално са приели ЗОУ, за да се избегне свръхкапацитет, който би навредил на офертите, и най-вече за да не доведе разпределението на слотовете до своеволно прилагане и фактически до ексклузивност на дейността, което нормите на постановлението изрично отхвърлят“ (14).
(49)
ЗОУ, наложени по силата на член 4, параграф 1, буква а), трябва да вземат предвид всички превозвачи, които оперират или имат намерение да оперират по засегнатата линия. Това е потвърдено от член 4, параграф 1, буква б), който гласи, че „Задоволителността на планирана въздушна линия ще бъде оценявана от държавите-членки, като се взема предвид, комбинираният ефект от всички въздушни превозвачи, опериращи или имащи намерение да оперират по маршрута“.
(50)
Комисията счита, че този принцип трябва да се спазва не само при налагането, но и през цялото времетраене на ЗОУ. Така всеки път, когато нов превозвач започне или се готви да започне да оперира по тази линия, нивото на капацитета и честотата, наложени от ЗОУ на всеки оператор, трябва да бъде адаптирано така, че общият капацитет и честота по всяка линия да не превишават стриктно необходимите за извършване на адекватно обслужване.
(51)
Наистина, по отношение на ЗОУ, наложени по силата на член 4, параграф 1, буква а) от Регламента, превозвачите не са длъжни да се ангажират да осигуряват индивидуално необходимата честота и капацитет, но съвкупността от операторите може да осигури това минимално обслужване.
(52)
Комисията признава, че може да се окаже необходимо органът, отговарящ за налагането на ЗОУ, да се убеди, че съчетаването на честотата и капацитета позволява да се задоволят ЗОУ. В никакъв случай обаче тази власт не трябва да ограничава възможността за засегнатите превозвачи когато пожелаят, да извършват услуги извън капацитета и честотата, изисквани от ЗОУ, които могат да бъдат само минимални задължения. Следователно, тъй като правилата, приети от ENAC, целят да попречат на даден превозвач да извършва допълнителни услуги, те са неправомерно рестриктивни и противоречат на Регламента.
(53)
В това отношение Комисията приветства полученото потвърждение от страна на Италианската република в писмото ѝ от 15 ноември 2006 г., че нейната администрация периодично ще извършва преоценка на ситуацията на годишна база и ще анализира евентуалните искания на оператори, които изразят готовност да оперират по маршрутите, влизащи в рамките на ЗОУ (15). Тя отбелязва потвърждението на Италианската република, че „нищо не пречи на държавата-членка да проверява (включително по време на периода на прилагане на ЗОУ) адекватността и нуждата от ЗОУ, и да предприема тяхното изменение или премахване, освен ако ползата от тях или законосъобразния им характер не бъдат признати впоследствие“ (16).
3.5. Групиране на маршрутите Алгеро-Рим и Алгеро-Милано, от една страна, и Олбия-Рим и Олбия-Милано, от друга страна
(54)
Италианската република оправдава групирането на маршрутите Алгеро-Рим и Алгеро-Милано, от една страна, и Олбия-Рим и Олбия-Милано, от друга страна, с тяхното взаимно допълване и взаимосвързаност по отношение на полетите. Според италианските власти тези маршрути се характеризират през 2/3 от годината с обективно ограничен трафик поради изключително сезонния характер на последния. Като се има предвид, че никаква финансова компенсация не е предвидена за тези маршрути, администрацията е отговорна да подсигури за превозвачите трайност на експлоатацията, при положение, че липсва атрактивност от икономическа гледна точка. Това означава да се приложат „благоприятните ефекти на оперативната взаимосвързаност“, които позволяват „ротацията на летателните апарати през зимата поради намаленото търсене“, докато „перспективата на групираните маршрути допринася за привличането на превозвачите, склонни да оперират по тези маршрути“. От друга страна, според Италианската република изискваните оферти за летния период ще бъдат по-лесно спазени, като се оперира съвместно по група от маршрути. Италианската република се аргументира накрая, че самият Регламент предвижда възможност за съчетаване на колебанията в търсенето, например в рамките на една и съща седмица. Следователно това групиране ще позволи да се удържат цените и да се оптимизира капацитетът, като в същото време се отговори по възможно най-добрия начин на търсенето. По този начин групирането няма да представлява пречка за пазара, а напротив, ще бъде в състояние да привлече повече превозвачи.
(55)
Комисията счита, че групирането на линиите не е съвместимо с член 4, параграф 1, букви а), б) и в) от Регламента. Критериите за избираемост и адекватност на ЗОУ, предвидени в тези разпоредби, изрично споменават всеки път „маршрута“, без да предвиждат в нито един случай групиране на линиите. Следователно трябва да се направи заключението, че всеки от тези критерии трябва да бъде оценяван поотделно спрямо всеки маршрут, взет поотделно.
(56)
Това тълкуване е съобразено също така с принципа на пропорционалността. Подобно групиране на маршрути би позволило на държавите-членки да налагат ЗОУ по маршрути, където те не са необходими за осигуряване извършването на адекватна услуга. Възможността да се групират маршрути се появява само в член 4, параграф 1, буква г), където е посочено, че правото да се експлоатират тези линии се отстъпва след извършване на публичен търг „или за един маршрут, или за група от маршрути“. Това изрично споменаване в член 4, параграф 1, буква г) изключва обаче възможността за подобно групиране в рамките на член 4, параграф 1, букви а), б) и в). Именно защото пазарът не позволява един превозвач да започне или да бъде готов да започне редовни въздушни услуги по даден маршрут, съобразно ЗОУ, наложени по тази линия, държавата-членка има право да ограничи достъпа до един превозвач за максимален период от три години и да започне тръжна процедура, която може да обхване една група от маршрути. Всъщност групирането на няколко линии може да бъде разглеждано като отговор на ясно разбиване на пазара и като един вид индиректна компенсация, която по подобие на директните компенсации може да бъде приета единствено в рамките на член 4, параграф 1, буква г). В никакъв случай, при режим на ЗОУ по член 4, параграф 1, буква а), групирането не може да цели рентабилизирането на два отделни маршрута, за да се насърчи оперирането на един или повече превозвачи.
(57)
От друга страна, обясненията на италианските органи не се опират на никакви конкретни технически или икономически данни, които биха подкрепили направения от тях анализ.
На този анализ могат да бъдат противопоставени следните аргументи:
-
изискваните капацитет и честота трябва да държат сметка за нуждите на всеки отделен маршрут, а не да се цели по-ефикасното им постигане единствено чрез групирането на тези маршрути,
-
задълженията по отношение на честотата, свързани с подобно свързване, се оказват толкова големи, че в действителност отблъскват голям брой потенциални оператори, които имат желание да отговорят на ЗОУ и да обслужват Сардиния, но поради липса на оперативна единица в един от двата града са лишени от възможността да извършват това обслужване. Следователно групирането води по-скоро до затваряне на пазара,
-
в това отношение изглежда очевидно, че така групирани ЗОУ позволяват само на ограничен брой оператори, които вече присъстват по места, да отговорят благоприятно. Така въвеждането на ЗОУ отстрани компаниите, които оперираха или имаха намерение да оперират по маршрутите от Рим и Милано и то точно към всяко от двете засегнати летища, а именно Олбия и Алгеро. По този начин, дори и да са имали желанието, превозвачите не можаха да представят кандидатурата си, поради твърде високите разходи за експлоатация. Възможно е подобни групирания да са довели до отказа и на други потенциални оператори.
Тези рестриктивни ефекти стават още по-големи като се вземе предвид обхватът на засегнатите пазари (общ брой на пътниците за 2005 г. - по данни на Италианската република)
-
Олбия-Рим и Олбия-Милано: 731 349 пътници (390 186 през лятото и 341 163 през зимата)
-
Алгеро-Рим и Алгеро-Милано: 502 820 пътници (184 273 през лятото и 318 547 през зимата)
При тези условия не е вероятно маршрутите между двата най-големи града на Италия и летищата на Олбия и Алгеро в Сардиния да са толкова непривлекателни, че да се наложи да бъдат групирани.
(58)
Следователно Комисията счита, че групирането на някои маршрути е несъвместимо с Регламента и неправомерно рестриктивно.
3.6. Преференциални тарифи за хората, които са родени в Сардиния, но не пребивават постоянно там
(59)
Постановления № 35 и 36 изискват превозвачите да прилагат преференциални тарифи за хората, които са родени в Сардиния, но не пребивават постоянно там. Според изчисленията на Италианската република прилагането на тези разпоредби ще засегне максимум 220 000 души, но всъщност реалната цифра е по-близка до 110 000, като се има предвид, че 50 % от тях правят едно пътуване годишно.
(60)
На практика подобна мярка фаворизира най-вече европейските граждани с италианско поданство спрямо гражданите на други държави. Следователно на пръв поглед тя може да се счита като дискриминативна по отношение на гражданството и следователно противоречаща на Договора. Подобна мярка в рамките на режима на ЗОУ може да бъде приета само ако различното отношение се основава на обективни наблюдения, които са независими от гражданството на засегнатите лица и пропорционални на законната цел, преследвана от националното законодателство.
(61)
Италианската република обаче обяснява, че тази мярка е необходима преди всичко, за да се позволи на емигрантите от Сардиния да запазят връзките си с първоначалната си културна общност (17). Въпреки това, дори ако една подобна цел може да се счита за законна цел от обществена полза по смисъла на член 4, параграф 1, буква б), i) от Регламента, мярката е явно непропорционална. На първо място, тя е приложима за всяко лице, което е родено в Сардиния, но не пребивава постоянно там, без да бъде необходимо да се доказва връзката, която може още да съществува, например по отношение на семейството, между въпросното лице и родния му регион. На второ място, мярката се прилага независимо от финансовите възможности на всеки емигрант. Трето, за разлика от резидентите на Сардиния, които трябва да се придвижват до континента сравнително често, за да получат някои основни услуги (образование, здравеопазване) и да извършват икономическите дейности, необходими за развитието на Сардиния, емигрантите пътуват до Сардиния само по отделни поводи (в най-добрия случай 5 % от тях биха направили едно пътуване годишно според италианските власти). Следователно общите разходи по тези периодични пътувания са относително по-малки в сравнение с разходите на пребиваващите постоянно в Сардиния и голям брой случаи могат да бъдат лесно покрити от самите емигранти, без да е необходимо да се прилага намалението, предвидено в постановления № 35 и 36. Най-накрая, що се отнася до тези емигранти, които не разполагат с достатъчно средства, за да си платят цената на един полет годишно до Сардиния, една по-адекватна и по-малко рестриктивна мярка би била отпускането на помощи на съответните емигранти.
(62)
При тези условия Комисията счита, че тази разпоредба е непропорционална и несъвместима с Регламента.
3.7. Приложение за цялата летищна система
(63)
Постановления № 35 и 36 предвиждат прилагането на ЗОУ към Рим и Милано да обхване всички съответни летищни системи така, както са изброени в приложение II на Регламента, а именно:
-
Летищата Fiumicino и Ciampino за Рим
-
Летищата Linate, Malpensa и Bergame за Милано
(64)
За сведение, ЗОУ от 2000 г. покриваха летищата на „Рим (Fiumicino) и Милано“. В рамките на създаването на летищната система на Милано, по линия на член 8 и приложение II от Регламента, Италия веднага разшири приложението на ЗОУ до цялата засегната летищна система.
(65)
Италианската република оправда решението си само с технически аргументи, които я накарали автоматично да запази интегралността на всяка една от летищните системи. Въпреки това тя потвърди, че основното значение на ЗОУ е свързано с летищата на Рим-Fiumicino и Милано-Linate, които са предпочитани от бенефициерите на ЗОУ поради близостта им до центъра на съответната агломерация, по която причина ЗОУ предвиждат, че „предвид наличните часови интервали поне 50 % от предвидените полети между летищата на Сардиния, Рим и Милано трябва да бъдат осъществявани от и към Fiumicino и Linate“ (18).
(66)
Италианската република се съгласи, че е „обективно доказано, че летищата Fiumicino за Рим и Linate за Милано представляват най-удобната, най-добре обслужваната и най-атрактивната дестинация за потребителите, тъй като тези летища са най-близки и най-добре свързани с центровете на двата града“. Бе обяснено, че „за да се гарантира по-добро обслужване и да се отговори мажоритарно на изискванията на потребителите, е било сметнато за необходимо да се избегне ограничаването на свободата на превозвачите, които приемат ЗОУ, да изоставят напълно тези летища за сметка на други (по-неудобни и по-малко интересни за потребителите), които са част от същата летищна система.“ (19).
(67)
От друга страна, фактите сочат, че на практика полетите, извършвани през зимния сезон, се осъществяват единствено на летищата Fiumicino и Linate.
(68)
В конкретния случай Комисията се съмнява в необходимостта от подобна мярка, която счита за непропорционална в сравнение с търсените цели, които са да се осигури мобилността към континента и териториалната кохезия. Всъщност директното следствие от нея е отстраняването на случайните превозвачи, без да се засегне принципът на ЗОУ, като по този начин се допринася за окончателното затваряне на пазара към новите оператори по най-конкурентните маршрути, предимно през летния период.
(69)
Италианската република призна обаче, че летището-хъб Malpensa играе основна роля за международните линии, докато летищата Ciampino и Bergame, като вътрешен хъб за нискотарифните авиокомпании, позволяват да се отговори на общностния принцип за социална и икономическа кохезия и да се реализира за остров като Сардиния целта за териториална кохезия с всички региони на Европа. Следователно Италианската република се ангажира да промени постановление № 35, за да не прилага ЗОУ за летищата Malpensa, Bergame и Ciampino (20).
(70)
Комисията счита, че този ангажимент отговаря ефективно на съмненията, които могат да бъдат повдигнати, и че подобно изменение на постановлението ще позволи да се намали в значителна степен влиянието на неправомерните ограничения, наложени от ЗОУ, като се отговори на нуждите от мобилност на Сардиния, без да се въвеждат непропорционални ограничения за засегнатите пазари.
(71)
Имайки предвид ангажимента, поет от Италианската република, Комисията не смята за необходимо да продължи анализа си на непропорционалния характер на прилагането на ЗОУ за всички летищни системи на Милано и Рим, като си запазва възможността при необходимост да се върне към този аспект за настоящите и бъдещи ЗОУ.
IV. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(72)
На базата на елементите, предоставени от Република Италия, Комисията не поставя под въпрос принципа на прилагане на ЗОУ за линиите между Сардиния и континента, който може да се окаже необходим за осигуряване на адекватно извършване на услуги по засегнатите линии по отношение на честотата, капацитета и тарифите.
(73)
Въпреки това Комисията счита, че някои от условията, наложени от постановления № 35 и 36 на Италианската република, са неправомерно рестриктивни или непропорционални.
(74)
Комисията счита, че ЗОУ, наложени по силата на член 4, параграф 1, буква а) от Регламента, предполагат, че всеки превозвач, който има намерение да спазва ЗОУ, трябва да може да оперира по тази линия, независимо кога възнамерява да започне да извършва своите услуги. Следователно въвеждането на срок за представяне на кандидатури, целящ да се изключи предварително всеки оператор, който представи кандидатурата си извън този срок, е неправомерно рестриктивно и несъвместимо с Регламента.
(75)
Дори и да изглежда законосъобразно да се предвиди срок за продължителност на услугите, Комисията счита, че спазването на принципа на пропорционалността налага този срок да бъде сведен до разумни граници и че в режим на ЗОУ по член 4, параграф 1, буква а) той не би трябвало да превишава една година.
(76)
Комисията счита, че правомощията, предоставени на ENAC за координиране на дейността на операторите, с цел да се избегне свръхкапацитет, са неправомерно рестриктивни и несъвместими с Регламента.
(77)
Комисията констатира, че групирането на линиите Олбия-Рим и Олбия-Милано, от една страна, и Алгеро-Рим и Алгеро-Милано, от друга страна, е неправомерно рестриктивно и несъвместимо с Регламента.
(78)
Комисията смята, че прилагането на намалени тарифи за лицата, които са родени в Сардиния, но не пребивават постоянно там, е непропорционално и несъвместимо с Регламента.
(79)
Комисията се съмнява в нуждата от прилагане на ЗОУ за всички летищни системи на Рим и Милано, която тя счита за непропорционална по отношение на търсените цели, които са да се осигури мобилността към континента и териториалната кохезия. Въпреки това, имайки предвид ангажимента, поет от Италианската република да измени постановление № 35, за да не прилага ЗОУ на летищата Bergame, Malpensa и Ciampino, Комисията няма да продължи своя анализ, като си запазва правото при необходимост да се върне към този аспект за настоящите и бъдещи ЗОУ,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Италианската република може да продължи да прилага Задълженията за обществена услуга („ЗОУ“), наложени от постановления № 35 и 36 на Министерството на инфраструктурата и транспорта от 29 декември 2005 г. (публикувани в Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana от 11 януари 2006 г.) за общо 16 маршрута, свързващи трите летища на Сардиния с няколко национални летища на италианската метрополия, и публикувани съответно на 24 март 2006 г. (постановление № 35) и 21 април 2006 г. (постановление № 36) в Официален вестник на Европейския съюз, съобразно член 4, параграф 1, буква а) от Регламент (ЕИО) № 2408/92 на Съвета относно достъпа на въздушните превозвачи на Общността до вътрешните въздушни трасета на Общността, при условие, че се спазват следните условия:
а)
Всеки въздушен превозвач, който има намерение да спазва ЗОУ, трябва да получи възможност да оперира по даденото трасе, независимо кога е известил намерението си да започне да извършва своите услуги и от това дали това известие е било направено по време на или след периода от 30 дни, предвиден от постановленията.
б)
На въздушните превозвачи не трябва да се налага срок на продължителност на услугите в рамките на ЗОУ, който да превишава една година.
в)
Италианските власти трябва да преоценяват необходимостта от налагане на ЗОУ по дадено трасе, както и нивото на задълженията, наложени на всеки превозвач, веднага щом нов превозвач започне да оперира или изяви готовност да оперира по тази линия и, при всички положения, веднъж годишно.
г)
Италианските власти не трябва да пречат на въздушните превозвачи да извършват услуги по засегнатите линии извън минималните изисквания по отношение на честота и капацитет, предвидени от ЗОУ.
д)
Въздушните превозвачи не трябва да се задължават да предлагат преференциални тарифи на лицата, които са родени в Сардиния, но не пребивават постоянно там.
е)
Италианските власти нямат право да свързват правото на извършване на услуги по една линия между два града със задължението да се оперира по друга линия между два града.
2. Италианската република трябва да съобщи на Комисията мерките, които е взела за прилагане на настоящото решение, най-късно до 1 август 2007 г.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 23 април 2007 година.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 23 aprile 2007
sull’imposizione di oneri di servizio pubblico su talune rotte in provenienza e a destinazione della Sardegna, ai sensi dell’articolo 4 del regolamento (CEE) n. 2408/92 del Consiglio sull’accesso dei vettori aerei della Comunità alle rotte intracomunitarie
[notificata con il numero C(2007) 1712]
(Il testo in lingua italiana è il solo facente fede)
(2007/332/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea,
visto il regolamento (CEE) n. 2408/92 del Consiglio, del 23 luglio 1992, sull’accesso dei vettori aerei della Comunità alle rotte intracomunitarie (1), in particolare l’articolo 4, paragrafo 3,
considerando quanto segue:
I. FATTI
(1)
In data 27 gennaio e 28 febbraio 2006, la Repubblica italiana ha trasmesso alla Commissione i decreti n. 35 e n. 36 del ministero delle Infrastrutture e dei trasporti del 29 dicembre 2005 (pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana l’11 gennaio 2006) («i decreti n. 35 e n. 36») che impongono oneri di servizio pubblico («OSP») su complessivamente 16 collegamenti tra i tre scali aeroportuali della Sardegna e una serie di aeroporti nazionali, chiedendo di pubblicarli nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento (CEE) n. 2408/92 sull’accesso dei vettori aerei della Comunità alle rotte intracomunitarie («il regolamento»).
(2)
Nella sua corrispondenza del 28 febbraio 2006 la Repubblica italiana:
-
precisava che il decreto n. 36 era stato modificato dal decreto dell’8 febbraio 2006, relativo alle frequenze, agli orari e alle capacità offerte per la rotta Cagliari-Torino,
-
chiedeva che nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, serie C, venisse pubblicata anche una comunicazione indicante che, qualora entro trenta giorni dalla pubblicazione degli oneri di cui sopra nessun vettore avesse accettato di istituire servizi aerei di linea su ciascuno dei collegamenti indicati nel decreto n. 36, conformemente agli oneri di servizio pubblico imposti e senza compensazione finanziaria, l’Italia, conformemente alla procedura ex articolo 4, paragrafo 1, lettera d), del regolamento (CEE) n. 2408/92, poteva limitare l’accesso a ciascuno di tali collegamenti ad un unico vettore aereo, assegnando tramite apposita gara il diritto di esercitare tali servizi conformemente alle disposizioni del citato regolamento.
(3)
In data 24 marzo 2006, la Commissione ha pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea una comunicazione sugli OSP imposti con decreto n. 35 (2) sulle 6 rotte seguenti:
-
Alghero-Roma e Roma-Alghero,
-
Alghero-Milano e Milano-Alghero,
-
Cagliari-Roma e Roma-Cagliari,
-
Cagliari-Milano e Milano-Cagliari,
-
Olbia-Roma e Roma-Olbia,
-
Olbia-Milano e Milano-Olbia.
(4)
In data 21 aprile 2006, la Commissione ha pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea una comunicazione sugli OSP imposti con decreto n. 36 (3) sulle 10 rotte seguenti:
-
Alghero-Bologna e Bologna-Alghero,
-
Alghero-Torino e Torino-Alghero,
-
Cagliari-Bologna e Bologna-Cagliari,
-
Cagliari-Firenze e Firenze-Cagliari,
-
Cagliari-Torino e Torino-Cagliari,
-
Cagliari-Verona e Verona-Cagliari,
-
Cagliari-Napoli e Napoli-Cagliari,
-
Cagliari-Palermo e Palermo-Cagliari,
-
Olbia-Bologna e Bologna-Olbia,
-
Olbia-Verona e Verona-Olbia.
(5)
In data 22 aprile 2006, la Commissione ha pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea un’informazione sul bando di gara pubblicato dall’Italia nel quadro degli OSP imposti con decreto n. 36 (4). Nell’informazione si comunicava che la Repubblica italiana prevedeva, per ciascuna delle 10 rotte interessate dal decreto, di ricorrere alla procedura ex articolo 4, paragrafo 1, lettera d), del regolamento, in caso di mancato rispetto, da parte del vettore aereo, degli OSP imposti su tali rotte.
(6)
Le principali caratteristiche degli OSP pubblicati il 24 marzo e il 21 aprile 2006 sono le seguenti.
-
La coppia di rotte Alghero-Roma e Alghero-Milano e la coppia di rotte Olbia-Roma e Olbia-Milano costituiscono ciascuna un unico pacchetto che deve essere accettato interamente ed integralmente dai vettori interessati, senza compensazioni di qualsivoglia natura o provenienza. Le rotte Cagliari-Roma e Cagliari-Milano dovranno invece essere accettate singolarmente, interamente ed integralmente dai vettori interessati senza compensazioni di qualsivoglia natura o provenienza.
-
Ciascuna delle dieci rotte, di cui alla comunicazione del 21 aprile 2006, e la corrispondente imposizione di OSP devono essere accettate singolarmente, interamente ed integralmente dai vettori interessati.
-
Il vettore che accetta gli oneri deve garantire il servizio per un periodo di almeno 36 mesi consecutivi e non può sospenderlo senza preavviso di almeno sei mesi da comunicare all’Ente Nazionale dell’Aviazione Civile (ENAC) e alla Regione autonoma della Sardegna.
-
Ciascun singolo vettore (o vettore principale) che accetta gli oneri deve fornire una cauzione di esercizio volta a garantire la corretta esecuzione e prosecuzione del servizio. Tale cauzione dovrà ammontare ad almeno il 5 % del fatturato complessivo stimato, valutato dall’ENAC, relativo ai servizi aerei programmati nel pacchetto di rotte in questione. La cauzione sarà prestata a favore dell’ENAC, il quale la impiegherà per garantire la prosecuzione del regime onerato in caso di ingiustificato abbandono e sarà costituita per il 50 % da fideiussione bancaria a prima richiesta e per il restante 50 % da fideiussione assicurativa.
-
Al fine di evitare la sovracapacità che si riscontrerebbe a seguito dell’accettazione di una rotta onerata da parte di più vettori, considerate le limitazioni ed i condizionamenti infrastrutturali degli aeroporti coinvolti, l’ENAC, sentita la Regione autonoma della Sardegna, è incaricato, per la miglior cura dell’interesse pubblico, di intervenire al fine di contenere i programmi operativi dei vettori accettanti in modo da renderli complessivamente proporzionati alle esigenze di mobilità poste alla base dell’imposizione d’oneri. Tale intervento dovrà ispirarsi ad un’equa ridistribuzione delle rotte e delle frequenze fra i vettori accettanti anche sulla base dei volumi di traffico sulle rotte (o i pacchetti di rotte) in questione, accertati per ciascuno di essi nel biennio precedente.
-
Le frequenze minime, gli orari e la capacità offerta per ciascuna rotta figurano al punto 2 «ARTICOLAZIONE DEGLI ONERI DI SERVIZIO PUBBLICO», delle comunicazioni del 24 marzo e del 21 aprile 2006.
-
La capacità minima degli aeromobili utilizzati figura al punto 3 «TIPOLOGIA DEGLI AEROMOBILI UTILIZZABILI SU CIASCUNA ROTTA» delle comunicazioni.
-
La struttura tariffaria per tutte le rotte interessate figura al punto 4 «TARIFFE» delle comunicazioni. Per quanto riguarda, in particolare, l’esistenza di tariffe agevolate, il punto 4.8 delle due comunicazioni specifica che i vettori operanti sulle rotte in questione sono giuridicamente tenuti ad applicare tariffe agevolate (specificate al punto 4 «Tariffe») almeno ai nati in Sardegna, anche se residenti fuori Sardegna.
-
Conformemente al decreto n. 35, trasmesso alla Commissione il 29 dicembre 2005 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana l’11 gennaio 2006, gli OSP dovevano essere applicati alle rotte interessate dal 31 marzo 2006 al 30 marzo 2009. Il 28 febbraio 2006, tuttavia, le autorità italiane hanno informato la Commissione di aver adottato il 23 febbraio 2006 un decreto che ha prorogato tali date al 2 maggio 2006 e al 1o maggio 2009 (lettera della rappresentanza permanente d’Italia, rif. n. 2321). Tali date corrispondono alle date pubblicate il 24 marzo 2006 nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.
-
Conformemente al decreto n. 36, trasmesso alla Commissione il 29 dicembre 2005 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana l’11 gennaio 2006 e nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea il 21 aprile 2006, la Repubblica italiana comunica che la data di validità degli OSP per le rotte interessate sarà fissata ulteriormente. Nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea non è stata pertanto pubblicata nessuna data definitiva.
-
I vettori che intendono accettare gli OSP devono presentare la loro accettazione ufficiale alle autorità italiane competenti entro un termine di trenta giorni dalla data di pubblicazione della comunicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.
(7)
Prima di imporre gli OSP di cui alla presente decisione, la Repubblica italiana aveva imposto, con decreti del 1o agosto e del 21 dicembre 2000, OSP su sei rotte tra gli aeroporti della Sardegna e quelli di Roma e Milano. Tali oneri sono stati pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea il 7 ottobre 2000 (5). Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera d), del regolamento, è stato pubblicato un bando di gara per selezionare i vettori autorizzati ad operare in esclusività le rotte interessate, con compensazione finanziaria (6).
(8)
I vettori autorizzati all’epoca ad operare rotte soggette agli oneri di servizio pubblico erano i seguenti:
-
Alitalia sulla rotta Cagliari-Roma,
-
Air One sulle rotte Cagliari-Milano, Alghero-Milano e Alghero-Roma,
-
Meridiana sulle rotte Olbia-Roma e Olbia-Milano.
(9)
Tale regime di gestione delle rotte è stato sostituito dagli OSP imposti con decreto della Repubblica italiana dell’8 novembre 2004 e pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 10 dicembre 2004 (7). A seguito di una decisione del tribunale amministrativo regionale del Lazio del 17 marzo 2005, che annullava in parte il decreto dell’8 novembre 2004, le autorità italiane hanno informato la Commissione di aver «sospeso» tali oneri. Una comunicazione è stata pubblicata in merito nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 1o luglio 2005 (8). Il 6 dicembre 2005, le autorità italiane hanno notificato alla Commissione l’abrogazione del decreto dell’8 novembre 2004, con effetto dal 15 novembre 2004.
II. PROCEDIMENTO
(10)
Nella sua lettera alla Repubblica italiana del 9 marzo 2006 (protocollata con il n. 204756), la Commissione ha espresso le sue preoccupazioni per gli OSP imposti con i decreti n. 35 e n. 36 e ha chiesto informazioni più dettagliate sulle ragioni e sulle modalità della loro applicazione. Il 22 marzo 2006, la Repubblica italiana ha risposto con una prima lettera, accompagnata da un progetto di risposta, e poi con lettera del 4 aprile 2006.
(11)
In data 27 aprile 2006 la Commissione ha chiesto all’ENAC precisazioni e chiarimenti sul funzionamento attuale degli OSP, prima dell’entrata in vigore dei nuovi OSP.
(12)
L’ENAC ha risposto con lettera del 9 maggio 2006, confermando che il regime degli OSP applicabile ai collegamenti dalla Sardegna verso Roma e Milano fino al 2 maggio 2006 non era stato modificato rispetto al regime del 2000, poiché il decreto del 2004, volto a modificare gli oneri in questione, era stato abrogato. Dal 2 maggio 2006, si applica il nuovo regime, di cui al decreto n. 35. Nella sua risposta, l’ENAC ha precisato inoltre che, in conformità della pubblicazione del 2000, gli OSP erano previsti per l’intero sistema aeroportuale di Milano.
(13)
In data 4 agosto 2006, la Repubblica italiana ha nuovamente risposto alla lettera della Commissione del 9 marzo, trasmettendo elementi complementari che non hanno tuttavia fornito nuove informazioni significative.
(14)
In data 1o agosto 2006, la Commissione, di propria iniziativa, ha deciso di avviare un’indagine, in conformità dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento (9). La decisione è stata notificata alla Repubblica italiana il 1o agosto 2006 [n. di rif. C(2006) 3516]. Nella stessa decisione, la Commissione ha chiesto alle autorità italiane di rispondere entro un mese ad una serie di quesiti.
(15)
Con lettera del 31 agosto 2006, le autorità italiane hanno risposto a gran parte dei quesiti.
(16)
Il 2 ottobre 2006, la Commissione si è rivolta, tuttavia, alla rappresentanza permanente d’Italia, chiedendo complementi d’informazione.
(17)
In data 6 ottobre 2006, la Repubblica italiana ha trasmesso una lunga e dettagliata risposta ai quesiti complementari della Commissione.
(18)
Il 17 ottobre 2006 si è svolta a Bruxelles una riunione della Commissione (unità.TREN.F.1), cui hanno partecipato le autorità italiane (ministero dei Trasporti, rappresentanza permanente, Regione autonoma della Sardegna ed ENAC).
(19)
Nella risposta è stato tra l’altro confermato che le rotte già gestite conformemente agli OSP imposti ex articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento erano le seguenti:
-
Olbia-Roma: Meridiana,
-
Olbia-Milano: Meridiana,
-
Alghero-Roma: Air One,
-
Alghero-Milano: Air One,
-
Cagliari-Roma: Air One e Meridiana,
-
Cagliari-Milano: Air One e Meridiana,
-
Cagliari-Bologna: Meridiana,
-
Cagliari-Torino: Meridiana,
-
Cagliari-Verona: Meridiana,
-
Olbia-Bologna: Meridiana.
Per le 6 rotte restanti, per contro, nessuna compagnia ha accettato di operare sotto il regime di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento. La Repubblica italiana intende pertanto procedere alla pubblicazione di un bando di gara, in conformità dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera d). Le compagnie selezionate per partecipare alla gara sono attualmente le seguenti:
-
Olbia-Verona: Meridiana,
-
Alghero-Bologna: Air One,
-
Alghero-Torino: Air One,
-
Cagliari-Firenze: Air One e Meridiana,
-
Cagliari-Napoli: Air One e Meridiana,
-
Cagliari-Palermo: Air One e Meridiana (10).
Tuttavia, visto che l’indagine della Commissione è ancora in corso, la Repubblica italiana ha comunicato di non aver ancora assegnato le rotte di cui trattasi.
III. ANALISI
1. Quadro normativo
(20)
Le norme relative agli OSP sono stabilite dal regolamento, che definisce le condizioni d’applicazione del principio di libera prestazione dei servizi nel settore del trasporto aereo.
(21)
Gli OSP sono definiti come un’eccezione al principio del regolamento, ai sensi del quale, «lo(gli) Stato(i) membro(i) interessato(i) permette(permettono) ai vettori aerei comunitari di esercitare diritti di traffico su rotte all’interno della Comunità» (11).
(22)
Le condizioni della loro imposizione sono definite all’articolo 4 e sono oggetto di un’interpretazione rigorosa, nel rispetto dei principi di non discriminazione e di proporzionalità. Essi devono essere debitamente giustificati sulla base dei criteri enunciati nel citato articolo.
(23)
Più specificamente, il regime giuridico degli oneri di servizio pubblico prevede che uno Stato membro possa imporre oneri riguardo ai «servizi aerei di linea effettuati verso un aeroporto che serve una regione periferica o in via di sviluppo o una rotta a bassa densità di traffico verso un qualsiasi aeroporto regionale, a condizione che tale rotta sia considerata essenziale per lo sviluppo economico della regione in cui si trova l’aeroporto stesso, nella misura necessaria a garantire che su tale rotta siano prestati adeguati servizi aerei di linea rispondenti a determinati criteri di continuità, regolarità, capacità e tariffazione cui i vettori aerei non si atterrebbero se tenessero conto unicamente del loro interesse commerciale» (12).
(24)
Nel valutare l’adeguatezza dei servizi aerei di linea gli Stati membri «tengono conto, in particolare, del pubblico interesse, della possibilità di ricorrere ad altre forme di trasporto, dell’idoneità di queste ultime a soddisfare il concreto fabbisogno di trasporto e dell’effetto combinato di tutti i vettori aerei che operano o intendono operare sulla rotta di cui trattasi» (13).
(25)
L’articolo 4 prevede un meccanismo in due fasi: nella prima [articolo 4, paragrafo 1, lettera a)], lo Stato membro interessato impone OSP su una o più rotte accessibili a tutti i vettori comunitari, a condizione che essi rispettino i suddetti oneri. Se nessun vettore si presenta per gestire tale rotta onerata, lo Stato membro può passare ad una seconda fase [articolo 4, paragrafo 1, lettera d)], che consiste nel limitare l’accesso della rotta ad un solo vettore per un periodo massimo di tre anni, rinnovabile. Detto vettore è selezionato sulla base di una gara di appalto comunitaria. Il vettore designato può allora ricevere una compensazione finanziaria per la gestione della rotta conformemente agli OSP.
(26)
Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, la Commissione può prorogare, previa indagine condotta su richiesta di uno Stato membro, o di propria iniziativa, l’applicazione dell’OSP pubblicato. La Commissione comunica al Consiglio e agli Stati membri la sua decisione in merito.
2. Ammissibilità delle rotte
(27)
La Repubblica italiana ha giustificato l’imposizione di OSP con la necessità di sviluppo della Sardegna, che deve fare fronte agli inconvenienti legati alla sua insularità.
(28)
La Regione autonoma della Sardegna si è assunta inoltre l’impegno di favorire la mobilità dei residenti. Le rotte esistenti tra la Sardegna e l’Italia continentale risultano in effetti discontinue, a seconda delle stagioni, mentre il principio di mobilità dovrebbe offrire ai residenti sardi collegamenti sufficienti e continui durante tutto l’anno. La Repubblica italiana insiste inoltre sulle notevoli distanze in chilometri e in tempi di spostamento tra i vari aeroporti della Sardegna, regione che presenta infrastrutture insufficienti. È per l’appunto su questa base che la Repubblica italiana giustifica la necessità, per gli OSP, di coprire i tre aeroporti sardi.
(29)
Secondo la Commissione, la Sardegna può essere considerata zona periferica per la sua insularità e l’assenza di effettivi mezzi di trasporto alternativi.
(30)
Il ritardo di sviluppo della Sardegna, rispetto ad altre regioni italiane, è inoltre ampiamente documentato: l’isolamento della Sardegna e la bassa densità demografica, aggravata da una forte emigrazione, spiegano il ritardo economico dell’isola, che la rende molto simile alle regioni del Mezzogiorno.
(31)
Sulla base degli elementi in suo possesso, la Commissione non può rimettere in causa, nella sua analisi, il carattere vitale delle rotte in questione, sostenuto dalle autorità italiane.
3. Adeguatezza degli OSP
3.1. Osservazioni generali
(32)
Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento, gli Stati membri possono imporre OSP unicamente «nella misura necessaria a garantire che su tale rotta siano prestati adeguati servizi aerei di linea rispondenti a determinati criteri di continuità, regolarità, capacità e tariffazione cui i vettori aerei non si atterrebbero se tenessero conto unicamente del loro interesse commerciale».
(33)
L’adeguatezza dei servizi aerei è valutata, tenuto conto dei criteri di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento:
-
il pubblico interesse,
-
la possibilità, in particolare per le regioni insulari, di ricorrere ad altre forme di trasporto e l’idoneità di queste ultime a soddisfare il concreto fabbisogno di trasporto,
-
le tariffe aeree e le condizioni proposte agli utenti,
-
l’effetto combinato di tutti i vettori aerei che operano o intendono operare sulla rotta di cui trattasi.
(34)
Gli oneri di servizio pubblico devono inoltre essere conformi ai principi fondamentali di proporzionalità e di non discriminazione [cfr. ad esempio la sentenza della Corte di giustizia del 20 febbraio 2001 nella causa C-205/99, Asociación Profesional de Empresas Navieras de Líneas Regulares (Analir) e altri contro Administración General del Estado, Racc. 2001, pag. I-01271].
(35)
Sulla base degli elementi comunicati dalle autorità italiane, la Commissione ritiene che l’imposizione degli OSP in materia di frequenze e capacità, nonché di tariffazione si riveli, nella fattispecie, necessaria al fine di garantire la prestazione di servizi adeguati sulle rotte interessate.
(36)
La Commissione ritiene tuttavia che talune condizioni imposte dai decreti n. 35 e n. 36 siano indebitamente restrittive o sproporzionate.
3.2. Obbligo di presentare l’accettazione degli OSP entro un termine di 30 giorni
(37)
Il punto 8 degli OSP, quali previsti dai decreti n. 35 e n. 36, dispone che «i vettori che intendono accettare gli oneri di servizio pubblico contenuti nel presente documento, devono presentare, entro 30 giorni dalla data di pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea della comunicazione della Commissione relativa all’imposizione dei citati oneri, formale accettazione da indirizzare all’ENAC». Di fatto, tale obbligo si è addirittura trasformato in una condizione di esclusione nel caso di un vettore che aveva presentato l’accettazione in questione un giorno «troppo tardi». Un vettore che non presenti l’accettazione globale delle condizioni dell’OSP entro tale limite rischia pertanto l’esclusione per tutto il periodo.
(38)
La Commissione ritiene che tale condizione non possa avvalersi come base giuridica dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento e risulti indebitamente restrittiva. L’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento non autorizza gli Stati membri a limitare il numero di vettori che possono avere accesso alle rotte, ma impone soltanto, in genere, OSP applicabili a tutti i vettori aerei che operano o intendono operare sulla rotta di cui trattasi. Una limitazione siffatta del numero di vettori è soltanto possibile ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera d).
(39)
Qualsiasi vettore, pertanto, che intenda rispettare gli OSP imposti ex articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento, deve poter operare su tale rotta, a prescindere dal momento in cui intende istituire i suoi servizi di linea. Qualora nessun vettore abbia istituito ad una data precisa servizi aerei di linea regolari su una rotta, uno Stato membro può prevedere, conformemente agli OSP imposti ex articolo 4, paragrafo 1, lettera a), di limitare l’accesso a tale rotta, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera d). Qualora uno o più vettori abbiano, tuttavia, iniziato operazioni entro il termine prescritto, uno Stato membro non può escludere da tale rotta altri vettori che intendano operare su tale rotta in un qualsiasi momento successivo alla data limite. L’accesso di nuovi vettori può tuttavia richiedere adeguamenti degli OSP imposti su ciascun vettore (cfr. sezione 3.4 di seguito).
3.3. Obbligo di operare sulla rotta per un periodo di tre anni
(40)
Il punto 5 degli OSP, quali previsti dai decreti n. 35 e n. 36, dispone che «ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), del regolamento (CEE) n. 2408/92 il vettore che accetta gli oneri deve garantire il servizio per un periodo di almeno 36 mesi consecutivi e non può sospenderli senza preavviso di almeno 6 mesi da comunicare all’ENAC ed alla Regione autonoma della Sardegna».
(41)
L’esigenza di un periodo minimo per poter operare sulla rotta è conforme, nella fattispecie, all’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), che dispone che «laddove altre forme di trasporto non possano garantire servizi adeguati e ininterrotti, gli Stati membri hanno la facoltà di prescrivere, nell’ambito degli oneri di servizio pubblico, che i vettori aerei che intendono operare sulla rotta garantiscano tale prestazione, per un periodo da precisare, conformemente alle altre condizioni degli oneri di servizio». La Commissione ritiene in effetti che, a seguito dell’insularità della Sardegna e della sua distanza dal continente, altre forme di trasporto non garantiscano un servizio alternativo adeguato.
(42)
La Commissione ritiene, tuttavia, che la durata minima di tre anni imposta dai decreti n. 35 e n. 36 sia eccessiva e sproporzionata.
(43)
La Commissione può comprendere la necessità di garantire una continuità di servizio e di ottenere l’impegno dei vettori ad operare per un determinato periodo. Tuttavia, come dianzi indicato, non spetta alle autorità competenti per l’applicazione degli OSP di eliminare potenziali candidati alla loro applicazione: gli OSP, senza concessione esclusiva né compensazione, non potrebbero in alcun caso costituire una chiusura del mercato definitiva o perdurante su un lungo periodo.
(44)
Può essere legittimo che in certi periodi dell’anno si imponga la gestione delle rotte caratterizzate da una forte irregolarità stagionale. In effetti, su rotte siffatte, i vettori tendono naturalmente a limitare o a concentrare la loro offerta sulle settimane nel corso delle quali la frequenza è sufficiente a garantire la redditività del servizio, e a trascurare di garantire il servizio negli altri periodi dell’anno. La Commissione ritiene nondimeno che, in circostanze siffatte, per rispettare il principio di proporzionalità, la garanzia della gestione continua sulle rotte in regime di OSP, di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), non possa superare un anno.
(45)
La Commissione ritiene inoltre che tale durata non dispensi l’autorità competente per l’applicazione degli OSP dal rivalutare periodicamente la sua adeguatezza. Come ricordato di seguito, una revisione siffatta dovrebbe, in ogni caso, essere effettuata quando un nuovo vettore istituisce o intende istituire servizi di linea sulla rotta interessata.
3.4. Ridistribuzione di rotte e frequenze da parte dell’ENAC
(46)
Il punto 1.6 dei decreti n. 35 e n. 36 dispone che «al fine di evitare la sovracapacità che si riscontrerebbe a seguito dell’accettazione di una rotta onerata da parte di più vettori, considerate le limitazioni ed i condizionamenti infrastrutturali degli aeroporti coinvolti, l’ENAC, sentita la Regione autonoma della Sardegna, è incaricato, per la miglior cura dell’interesse pubblico, di intervenire al fine di contenere i programmi operativi dei vettori accettanti in modo da renderli complessivamente proporzionati alle esigenze di mobilità poste alla base dell’imposizione d’oneri. Tale intervento dovrà ispirarsi ad un’equa ridistribuzione delle rotte e delle frequenze fra i vettori accettanti anche sulla base dei volumi di traffico sulle rotte (o i pacchetti di rotte) in questione, accertati per ciascuno di essi nel biennio precedente».
(47)
In virtù di tali poteri, l’ENAC ha la facoltà di arbitrare e favorire un accordo tra varie compagnie che operano sulla stessa rotta. Nel caso della Sardegna, l’ENAC ha arbitrato una tavola rotonda, cui hanno partecipato gli operatori interessati da talune rotte e ha definito con essi la ridistribuzione del traffico.
(48)
La Repubblica italiana sostiene questa facoltà d’intervento che, a suo giudizio, garantisce la continuità del servizio e non sottopone gli OSP ai rischi di accesso e partenza di altri operatori che potrebbero essere meno interessati a rispondere ad OSP senza alcuna compensazione. Essa cita in particolare la decisione del TAR Lazio del 17 marzo 2005, secondo la quale «è in sé legittimo che il decreto (del 2004) possa delineare uno scenario in cui, per tutte le rotte onerate, vi siano più vettori accettanti, non raggruppati e in concorrenza tra di loro. Siffatta possibilità però, dev’essere chiaramente prevista e dev’essere al contempo fornito un minimo criterio oggettivo di ripartizione a priori delle bande orarie in relazione al numero (uno, due o più di due) dei vettori eventualmente accettanti, appunto allo scopo di evitare una nociva sovrabbondanza dell’offerta e, soprattutto, che l’assegnazione delle bande stesse non si risolva nell’introduzione, arbitraria e di fatto, di quell’esclusività nell’esercizio che le norme e il decreto espressamente negano» (14).
(49)
Gli OSP imposti ex articolo 4, paragrafo 1, lettera a), devono tener conto di tutti i vettori che operano o intendono operare sulla rotta interessata. Ciò è confermato dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), che dispone che «nel valutare l’adeguatezza dei servizi aerei di linea gli Stati membri tengono conto, in particolare, dell’effetto combinato di tutti i vettori aerei che operano o intendono operare sulla rotta di cui trattasi».
(50)
La Commissione ritiene che tale principio debba essere seguito non soltanto al momento dell’imposizione, ma anche per l’intera durata dell’OSP. Ogniqualvolta, per esempio, un nuovo vettore inizi o intenda iniziare ad operare su tale rotta, il livello delle capacità e delle frequenze imposte dall’OSP a ciascun operatore dovrebbe essere adeguato, per permettere che le capacità e le frequenze totali offerte su ciascuna rotta non superino quanto strettamente necessario per fornire un servizio adeguato.
(51)
In effetti, trattandosi di OSP imposti ex articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento, i vettori non sono tenuti ad impegnarsi a garantire, a titolo individuale, il numero di frequenze o di capacità, mentre gli operatori raggruppati possono permettere di garantire questo servizio minimo.
(52)
La Commissione riconosce la necessità, per l’autorità competente per gli OSP, di assicurarsi che la congiunzione delle frequenze e delle capacità permetta di soddisfare l’OSP. Tale autorità non deve, tuttavia, in alcun caso, limitare la possibilità per i vettori interessati, qualora lo desiderino, di prestare servizi al di là delle capacità o delle frequenze richieste dagli OSP, che possono essere soltanto oneri minimi. In conseguenza, nella misura in cui le norme adottate dall’ENAC mirano ad evitare che un vettore presti servizi addizionali, esse sono indebitamente restrittive e contrarie al regolamento.
(53)
La Commissione rileva con soddisfazione che, nella lettera del 15 novembre 2006, la Repubblica italiana ha confermato l’intenzione, da parte della sua amministrazione, di procedere annualmente ad una rivalutazione della situazione e di esaminare le eventuali domande di vettori interessati, disposti ad operare sulle rotte nel quadro degli OSP (15). Essa prende atto del fatto che la Repubblica italiana ha confermato che «nulla osta a che lo Stato membro verifichi (anche durante il periodo di applicazione degli OSP) l’adeguatezza e la necessità degli OSP, e che si proceda alla loro modifica e/revoca, a meno che la loro utilità o il loro carattere lecito non sia ulteriormente riconosciuto» (16).
3.5. Raggruppamento delle rotte Alghero-Roma e Alghero-Milano da un lato, Olbia-Roma e Olbia-Milano dall’altro
(54)
La Repubblica italiana giustifica il raggruppamento delle rotte Alghero-Roma e Alghero-Milano da un lato, e Olbia-Roma e Olbia-Milano dall’altro, con la loro complementarità e la loro interdipendenza sul piano operativo. In effetti, secondo le autorità italiane, per i 2/3 dell’anno, tali rotte sono caratterizzate da un traffico oggettivamente ridotto, a seguito del carattere eminentemente stagionale del traffico. Visto che non si prevedono compensazioni finanziarie su tali rotte, sarebbe compito dell’amministrazione garantire ai vettori una gestione, se non economicamente attraente, almeno continua. Si tratterebbe pertanto di applicare «gli effetti virtuosi dell’interdipendenza operativa» che permettono, «nella stagione invernale, la rotazione degli aeromobili giustificata da una domanda modesta», mentre «la previsione di pacchetti di rotte contribuisce ad attirare vettori disposti ad operare tali rotte». Secondo la Repubblica italiana, inoltre, l’offerta richiesta per il periodo estivo potrebbe essere più correttamente rispettata, operando congiuntamente su un pacchetto di rotte. La Repubblica italiana argomenta da ultimo che il regolamento stesso prevede la possibilità di raggruppare le fluttuazioni della domanda, per esempio, nel corso di una stessa settimana. Questo raggruppamento permetterebbe di contenere i costi e di ottimizzare le capacità, rispondendo nel contempo in maniera ottimale alle esigenze della domanda. Questo raggruppamento non costituirebbe pertanto una restrizione per il mercato ma, al contrario, sarebbe in grado di attirare un numero più significativo di operatori.
(55)
La Commissione ritiene che il raggruppamento delle rotte non sia compatibile con il disposto di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettere a), b) e c), del regolamento. In effetti, i criteri di ammissibilità e di adeguatezza degli OSP, di cui alle citate disposizioni, indicano esplicitamente e sistematicamente «la rotta», e mai un raggruppamento di rotte. Si deve pertanto concludere che ciascuno di tali criteri vada valutato separatamente rispetto a ciascuna rotta considerata individualmente.
(56)
Questa interpretazione è inoltre conforme alle esigenze del principio di proporzionalità. Un raggruppamento siffatto di rotte permetterebbe in effetti agli Stati membri di imporre OSP sulle rotte in cui gli oneri non sono necessari per garantire la prestazione di un servizio adeguato. La possibilità di raggruppare rotte figura unicamente all’articolo 4, paragrafo 1, lettera d), che dispone che il diritto di effettuare siffatti servizi è concesso tramite appalto pubblico «per rotte singole o serie di rotte». Tale indicazione esplicita dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera d), esclude, a contrario, che si possa applicare un raggruppamento siffatto nel quadro dell’articolo 4, paragrafo 1, lettere a), b) e c). È proprio a seguito del fatto che il mercato non ha permesso che un vettore aereo istituisca o abbia intenzione di istituire servizi aerei regolari su una rotta, conformemente agli OSP imposti su tale rotta, che lo Stato membro ha la facoltà di limitarne l’accesso ad un solo vettore, per un massimo di tre anni, e di pubblicare un bando di gara per una serie di rotte. Il raggruppamento di una serie di rotte può in definitiva essere considerato come una risposta ad una netta rottura del mercato, in forma di compensazione indiretta, ammissibile, com’è proprio delle compensazioni indirette, soltanto nel quadro dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera d). In un regime di OSP, disciplinato dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), il raggruppamento non può mirare in nessun caso a rendere redditizie due rotte separate, allo scopo di favorire le operazioni di uno o più vettori.
(57)
Le spiegazioni fornite dalle autorità italiane non si fondano inoltre su alcun dato tecnico o economico in cifre che permetta di motivare la loro analisi.
È lecito, in effetti, opporre loro gli elementi seguenti:
-
le capacità e le frequenze devono tener conto delle necessità rotta per rotta, e non del fatto che esse possano essere più efficacemente soddisfatte unicamente tramite raggruppamento di tali rotte,
-
gli obblighi in termini di frequenza, legati a questo pacchetto di rotte, risultano talmente importanti da eliminare, di fatto, tutta una serie di operatori potenziali che vorrebbero rispondere agli OSP e operare rotte con la Sardegna, ma che, in mancanza di una sede operativa in una delle due città, sono di fatto esclusi da qualsiasi possibilità di garantire tale servizio di linea. Il raggruppamento pertanto ha piuttosto per effetto di chiudere il mercato,
-
è evidente, in merito, che il raggruppamento degli OSP di cui trattasi permetterebbe di rispondere favorevolmente soltanto ad un numero esiguo di operatori già sul posto. L’istituzione degli OSP ha escluso le compagnie che operavano o intendevano operare le rotte da Roma e Milano, precisamente a destinazione di ciascuno dei due scali aeroportuali interessati, e cioè Olbia e Alghero. Anche se avevano avuto intenzione di operare le rotte in questione, tali vettori non hanno potuto presentare la loro candidatura, in quanto la gestione risultava troppo costosa per le operazioni. Raggruppamenti siffatti sono pertanto di natura tale da escludere altri eventuali operatori.
Questi effetti restrittivi risultano ancora più rilevanti, se si tiene conto delle dimensioni del mercato interessato (totale di passeggeri nel 2005 - cifre della Repubblica italiana):
-
Olbia-Roma e Olbia-Milano: 731 349 (390 186 in estate e 341 163 in inverno),
-
Alghero-Roma e Alghero-Milano: 502 820 passeggeri (184 273 in estate e 318 547 in inverno).
In tali condizioni, è improbabile che i collegamenti tra le due più importanti città d’Italia e gli aeroporti di Olbia e di Alghero in Sardegna siano così poco attraenti che, per diventarlo, debbano essere raggruppati.
(58)
La Commissione ritiene pertanto che il raggruppamento di talune rotte sia incompatibile con il regolamento e indebitamente restrittivo.
3.6. Tariffe preferenziali per i nati in Sardegna, anche se residenti fuori Sardegna
(59)
I decreti n. 35 e n. 36 dispongono che i vettori applichino un trattamento agevolato per i nati in Sardegna, anche se residenti fuori Sardegna. Secondo le stime della Repubblica italiana, tali disposizioni si applicano al massimo a 220 000 persone, ma in realtà la stima si aggira sui 110 000, se si considera che il 50 % degli interessati fa un viaggio l’anno.
(60)
In pratica, una misura siffatta agevola perlopiù i cittadini europei di nazionalità italiana rispetto ai cittadini di altre nazionalità. Essa può essere considerata pertanto come prima facie discriminatoria basata sulla nazionalità e pertanto contraria al trattato. Una misura siffatta nel quadro di un regime di OSP potrebbe essere ammissibile soltanto nella misura in cui la differenza di trattamento si fondi su considerazioni obiettive, indipendenti dalla nazionalità delle persone interessate e proporzionate all’obiettivo legittimamente perseguito dal diritto nazionale.
(61)
Orbene, dalle spiegazioni fornite dalla Repubblica italiana emerge che la misura è necessaria essenzialmente per permettere agli emigrati sardi di restare legati alla loro comunità culturale di origine (17). Pur considerando un tale obiettivo come un obiettivo legittimo di pubblico interesse, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), punto i), del regolamento, la misura è indubbiamente sproporzionata. In primo luogo, la misura è applicabile a tutti i nati in Sardegna, anche se residenti fuori Sardegna, senza che sia necessario dimostrare il legame eventualmente ancora esistente, per esempio, in termini familiari, tra la persona interessata e la sua regione di origine. In secondo luogo, la misura è applicabile indipendentemente dai mezzi finanziari di ciascun emigrato. In terzo luogo, contrariamente ai residenti in Sardegna, che devono spostarsi verso il continente con una relativa frequenza, per poter beneficiare di taluni servizi fondamentali (educazione, sanità) o per svolgere attività economiche necessarie per lo sviluppo della Sardegna, gli emigrati viaggiano in Sardegna soltanto occasionalmente (secondo le autorità italiane, al massimo il 50 % delle persone potenzialmente interessate ad un viaggio, per anno). Il costo totale di questi spostamenti occasionali è pertanto relativamente inferiore rispetto ai costi sostenuti dai residenti in Sardegna e gli emigrati sarebbero perlopiù in grado di sostenere tali costi, senza dover prevedere la riduzione di cui ai decreti n. 35 e n. 36. Da ultimo, poiché taluni emigrati non dispongono dei mezzi necessari per pagare il prezzo di un volo annuale in Sardegna, sarebbe più adeguato e meno restrittivo offrire aiuti agli emigrati interessati.
(62)
In tali condizioni, la Commissione ritiene che tale disposizione sia sproporzionata e incompatibile con il regolamento.
3.7. Applicazione all’intero sistema aeroportuale
(63)
I decreti n. 35 e n. 36 prevedono che l’applicazione degli OSP sui voli verso Roma e Milano copra l’intero sistema aeroportuale corrispondente, secondo quanto indicato nell’allegato II del regolamento, e cioè:
-
gli aeroporti di Fiumicino e Ciampino per Roma,
-
gli aeroporti di Linate, Malpensa e Bergamo per Milano.
(64)
Si ricorda che gli OSP per il 2000 hanno riguardato gli aeroporti di «Roma (Fiumicino) e Milano». Nel quadro dell’istituzione del sistema aeroportuale di Milano, ai sensi dell’articolo 8 e dell’allegato II del regolamento, l’Italia ha d’ufficio esteso l’applicazione degli OSP all’intero sistema aeroportuale interessato.
(65)
La Repubblica italiana ha giustificato la sua scelta esclusivamente in base a motivi tecnici, che l’hanno portata a riprendere automaticamente l’integralità di ciascuno dei sistemi aeroportuali. Essa ha confermato nondimeno che agli OSP erano essenzialmente interessati gli aeroporti di Roma-Fiumicino e di Milano-Linate, scali privilegiati dai beneficiari degli OSP per la loro prossimità al centro città dell’agglomerato urbano interessato, il che ha giustificato che gli OSP prevedano che «tenuto conto della disponibilità delle bande orarie, perlomeno il 50 % delle rotte previste tra gli aeroporti della Sardegna, di Roma e di Milano siano garantite a partire e a destinazione di Fiumicino e di Linate» (18).
(66)
La Repubblica italiana ha convenuto che è stato «obiettivamente provato che gli scali aeroportuali di Fiumicino, per Roma, e di Linate, per Milano, rappresentano la destinazione più comoda, la meglio servita e la più attraente per gli utenti, in quanto sono gli aeroporti più vicini e meglio collegati con il centro delle due città». Essa ha pertanto precisato che «allo scopo di garantire un miglior servizio e rispondendo in larga misura alle esigenze degli utenti, si è ritenuto opportuno evitare che i vettori accettanti non possano avere la libertà di abbandonare completamente tali aeroporti a favore degli altri scali (meno comodi e interessanti per gli utenti) che appartengono allo stesso sistema aeroportuale» (19).
(67)
Risulta inoltre che, di fatto, i voli programmati in inverno operano soltanto sugli aeroporti di Fiumicino e Linate.
(68)
Nella fattispecie, la Commissione dubita della necessità di una misura siffatta, che essa considera sproporzionata rispetto agli obiettivi perseguiti, intesi a garantire la mobilità verso il continente e la coesione territoriale. In effetti, tale misura comporta l’esclusione di vettori occasionali, senza pregiudicare il principio dell’OSP, e contribuisce a chiudere definitivamente il mercato a nuovi vettori sulle rotte più interessanti, in particolare in periodo estivo.
(69)
La Repubblica italiana ha nondimeno riconosciuto che l’aeroporto hub di Malpensa ha svolto un ruolo essenziale nelle rotte internazionali, mentre gli aeroporti di Ciampino e Bergamo, in quanto hub interno per le compagnie low-cost, hanno permesso di rispondere al principio comunitario di coesione economica e sociale, e di realizzare, per un’isola come la Sardegna, l’obiettivo di coesione territoriale con tutte le regioni d’Europa. La Repubblica italiana ha assunto pertanto l’impegno di modificare il decreto n. 35, per non applicare OSP agli aeroporti di Malpensa, Bergamo e Ciampino (20).
(70)
La Commissione ritiene che tale impegno sciolga effettivamente i dubbi e che una modifica siffatta del decreto consenta di ridurre in modo significativo l’impatto delle restrizioni indebitamente imposte dagli OSP, rispondendo alle esigenze di mobilità della Sardegna, senza interferire sui mercati interessati con restrizioni sproporzionate.
(71)
Sulla base di tale impegno della Repubblica italiana, la Commissione non intende approfondire ulteriormente la sua analisi sul carattere sproporzionato dell’applicazione a tutti i sistemi aeroportuali di Milano e di Roma, riservandosi tuttavia la possibilità, se del caso, di ritornare su tale aspetto per gli OSP attuali e futuri.
IV. CONCLUSIONI
(72)
Sulla base degli elementi forniti dalla Repubblica italiana, la Commissione non rimette in causa il principio di applicazione di OSP alle rotte tra la Sardegna e il continente, che, in materia di frequenze e capacità, nonché di tariffe, può rivelarsi necessario per garantire una prestazione di servizi adeguata sulle rotte interessate.
(73)
La Commissione ritiene nondimeno che talune condizioni imposte dai decreti n. 35 e n. 36 della Repubblica italiana siano indebitamente restrittive o sproporzionate.
(74)
Secondo la Commissione, gli OSP imposti ex articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento implicano che i vettori che intendono rispettare gli OSP devono poter operare la rotta onerata, a prescindere dal momento in cui essi intendono iniziare a prestare i suoi servizi. La fissazione pertanto di un termine per la presentazione della candidatura, mirante ad escludere a priori qualsiasi vettore che presenti la candidatura oltre tale termine, è indebitamente restrittiva ed incompatibile con il regolamento.
(75)
Se può risultare legittimo prevedere una continuità di servizi, la Commissione ritiene che il rispetto del principio di proporzionalità comporti una durata entro limiti ragionevoli e, in regime di OSP ex articolo 4, paragrafo 1, lettera a), non superiore ad un anno.
(76)
La Commissione ritiene che le competenze attribuite all’ENAC per coordinare le attività dei vettori, allo scopo di evitare la sovracapacità, siano indebitamente restrittive ed incompatibili con il regolamento.
(77)
La Commissione constata che il raggruppamento delle rotte Olbia-Roma e Olbia-Milano, da un lato, e Alghero-Roma e Alghero-Milano, dall’altro, sia indebitamente restrittivo ed incompatibile con il regolamento.
(78)
La Commissione ritiene che l’applicazione di tariffe agevolate per i nati in Sardegna, anche se residenti fuori Sardegna, sia sproporzionata ed incompatibile con il regolamento.
(79)
La Commissione dubita della necessità di un’applicazione degli OSP a tutti i sistemi aeroportuali di Roma e Milano, che essa considera sproporzionata rispetto agli obiettivi perseguiti, intesi a garantire la mobilità verso il continente e la coesione territoriale. Visto tuttavia l’impegno della Repubblica italiana di modificare il decreto n. 35, per non applicare gli OSP agli aeroporti di Bergamo, Malpensa e Ciampino, la Commissione non intende approfondire ulteriormente la sua analisi, pur riservandosi, se del caso, di ritornare su tale aspetto per gli OSP attuali e futuri,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. La Repubblica italiana può continuare ad applicare oneri di servizio pubblico («OSP»), imposti con decreti n. 35 e n. 36 del ministero delle Infrastrutture e dei trasporti del 29 dicembre 2005 (pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana l’11 gennaio 2006) su complessivamente 16 collegamenti tra i tre scali aeroportuali della Sardegna e una serie di aeroporti nazionali, e pubblicati rispettivamente il 24 marzo 2006 (decreto n. 35) e il 21 aprile 2006 (decreto n. 36) nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento (CEE) n. 2408/92 sull’accesso dei vettori aerei della Comunità alle rotte intracomunitarie, a condizione che siano rispettate le seguenti condizioni:
a)
i vettori aerei che intendono rispettare gli OSP operano la rotta interessata, a prescindere dal momento in cui essi hanno notificato la loro intenzione di iniziare a prestare i loro servizi, e dalla data in cui è stata trasmessa tale notifica, e cioè entro o dopo il termine di 30 giorni di cui ai decreti;
b)
i vettori aerei non sono vincolati ad una continuità di servizi, nel quadro degli OSP, superiore ad un anno;
c)
le autorità italiane si impegnano a riesaminare la necessità di mantenere l’imposizione di OSP su una rotta, nonché il livello degli oneri imposti a ciascun vettore, quando un nuovo vettore inizia ad operare, o notifica la sua intenzione di operare su tale rotta e, in ogni caso, una volta l’anno;
d)
le autorità italiane si impegnano a non impedire a vettori aerei di prestare servizi sulle rotte interessate al di là delle esigenze minime, per quanto riguarda le frequenze e le capacità previste dagli OSP;
e)
i vettori aerei non hanno l’obbligo di offrire tariffe agevolate ai nati in Sardegna, anche se residenti fuori Sardegna;
f)
le autorità italiane si impegnano a non subordinare il diritto di prestare servizi su una rotta tra due città all’obbligo di operare un’altra rotta tra due città.
2. La Repubblica italiana notifica alla Commissione le misure di applicazione della presente decisione entro il 1o agosto 2007.
Articolo 2
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 23 aprile 2007.