DECISIONE DELLA COMMISSIONE del 21 ottobre 1997 relativa a taluni aiuti concessi dalla regione Sardegna (Italia) alle imprese di navigazione in Sardegna (Il testo in lingua italiana è il solo facente fede) (Testo rilevante ai fini del SEE) (98/95/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 93, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo che istituisce lo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato (1) gli interessati a presentare osservazioni in conformità di detti articoli,
considerando quanto segue:
I
Con lettera del 24 giugno 1996 (2), la Commissione ha comunicato alle autorità italiane la sua decisione di avviare il procedimento ex articolo 93, paragrafo 2, del trattato nei riguardi di un regime di aiuti illegale istituito dalla regione Sardegna a favore di imprese di navigazione.
Nell'atto iniziale del procedimento, la Commissione, sulla base delle informazioni a sua disposizione, ha espresso seri dubbi circa la compatibilità dell'aiuto con il mercato comune per i seguenti motivi:
- il regime di aiuti contiene norme discriminatorie sulla base della nazionalità in quanto, tra le condizioni per la concessione degli aiuti, è previsto che le imprese beneficiarie debbano assumere personale di bordo sardo;
- il regime contravviene al principio della libertà di stabilimento in quanto l'aiuto è, tra l'altro, subordinato alla condizione che la sede legale delle imprese beneficiarie sia situata in Sardegna;
- il regime comporta aiuti volti ad incentivare investimenti nel naviglio secondo modalità che possono costituire violazioni della normativa comunitaria.
II
In seguito all'apertura del procedimento, il governo italiano ha inviato osservazioni alla Commissione con lettera del 31 ottobre 1996 e le autorità della regione Sardegna hanno inviato le loro osservazioni con lettere dell'11 ottobre 1996 e del 22 gennaio 1997.
Né gli altri Stati membri, né i terzi interessati hanno trasmesso osservazioni nel termine fissato di un mese dalla pubblicazione della decisione di avvio del procedimento. Tuttavia, va menzionato che alcuni terzi interessati hanno fatto pervenire le loro osservazioni dopo la scadenza di detto termine.
Nelle loro osservazioni, le autorità italiane e sarde non hanno contestato le obiezioni della Commissione. Esse hanno inoltre trasmesso il testo di alcune modificazioni apportate al regime di aiuti che, a loro detta, sarebbero state idonee a superare le obiezioni della Commissione. La principale modificazione è la legge regionale del 15 febbraio 1996, n. 9 della regione Sardegna. È opportuno segnalare che tali modificazioni, ivi compresa la legge n. 9/1996, non formano oggetto della presente decisione, ma saranno esaminate a parte.
III
La Commissione è venuta a conoscenza dell'esistenza del regime di aiuti a seguito di una denuncia presentata con riferimento ad un caso d'applicazione.
Il regime è stato istituito dalla legge regionale del 15 maggio 1951, n. 20 della regione Sardegna modificata dalle leggi regionali dell'11 luglio 1954, n. 15 e del 4 giugno 1988, n. 11.
La legge n. 20/1951, modificata dalla legge n. 15/1954, (in prosieguo: «la legge n. 20/1951») ha istituito un fondo destinato alla concessione di anticipazioni alle imprese di navigazione intenzionate a costruire, acquistare, trasformare o riparare navi. Tali anticipazioni avrebbero potuto essere accordate soltanto da imprese che avessero la sede legale, il domicilio fiscale e il porto d'armamento nel territorio della regione Sardegna. Tali anticipazioni non avrebbero potuto superare il 20 % dell'investimento in caso di opere di costruzione, trasformazione o riparazione di navi per le quali il richiedente fosse già stato ammesso a beneficiare di aiuti in virtù della legislazione nazionale all'epoca vigente. Nel caso in cui non fosse stato erogato alcun aiuto in forza della legislazione nazionale, le anticipazioni non avrebbero potuto superare il 60 % dell'investimento.
Secondo la legge n. 20/1951, gli interessi, i diritti di commissione e le spese accessorie sull'anticipazione non avrebbero potuto superare, in ragione d'anno, il 4,5 % dell'importo dell'anticipazione stessa qualora l'impresa beneficiaria avesse già ricevuto aiuti in virtù della legislazione nazionale ed il 3,5 % in tutti gli altri casi (un abbattimento medio degli interessi pari a 10-12 punti percentuali). Il capitale doveva essere rimborsato in non più di 12 annualità a partire dal terzo anno successivo all'entrata in esercizio effettivo della nave per la quale l'anticipazione fosse stata concessa.
La legge regionale n. 11/1988 ha introdotto modificazioni sostanziali al regime di aiuti istituito dalla legge n. 20/1951. Il governo italiano ha omesso di notificare dette modificazioni alla Commissione come previsto dall'articolo 93, paragrafo 3, del trattato con la conseguenza che il regime di aiuti così modificato, (in prosieguo: «il regime di aiuti») costituisce un aiuto non notificato, come rilevato dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento ex articolo 93, paragrafo 2. Ciò non è stato contestato nelle osservazioni del governo italiano.
Secondo il regime di aiuti, la concessione degli aiuti è stata subordinata alla sussistenza in capo alle imprese beneficiarie dei seguenti requisiti:
«a) che l'impresa abbia permanentemente, in una delle città marittime della regione, la principale ed effettiva sede legale, la sede amministrativa e quella di armamento, nonché, ove ne possieda, i principali magazzini, depositi ed attrezzature accessorie;
b) che tutte le navi di proprietà dell'impresa siano iscritte nei compartimenti marittimi della regione;
c) che l'impresa utilizzi i porti della regione come centro della propria attività armatoriale, facendovi altresì scalo normalmente in relazione alla natura dell'attività medesima, e che, qualora eserciti linee regolari, queste abbiano capolinea ovvero uno o più scali periodici nei porti predetti;
d) che l'impresa assuma l'obbligo di effettuare le opere di riclassifica nei porti della regione, sempre nei limiti delle capacità operative dei cantieri navali e quando non vi ostino motivi di forza maggiore o imprescindibili esigenze di noleggio e evidenti ragioni di economicità e tempestività;
e) che, in ordine al personale da imbarcare su navi di stazza lorda superiore alle 250 tonnellate, l'impresa assuma l'obbligo di istituire un turno particolare comprendente tutte le categorie di marittimi componenti gli equipaggi della nave per la quale chiede i benefici avvalendosi unicamente di personale iscritto nel turno generale del porto di armamento, e di prelevare dagli stessi turni, generale e particolare, tutto il personale di bordo con le sole limitazioni imposte dalle norme di carattere nazionale sul collocamento della gente di mare . . . .».
Il regime di aiuti ha altresì introdotto la possibilità per le autorità sarde di concedere un contributo in conto canoni per le locazioni finanziarie qualora le imprese di navigazione avessero optato per questo strumento di finanziamento in alternativa alle anticipazioni. Tale contributo è pari al valore della differenza tra gli interessi realmente dovuti su un prestito e corrispondenti alla rata annuale di ammortamento, calcolata al tasso di mercato di riferimento per il credito navale in Italia, e gli interessi dovuti su un prestito di pari importo calcolati al tasso del 5 % (un abbattimento medio del tasso d'interesse di circa 10 punti percentuali). Al termine del contratto, la nave per la quale è stato erogato il contributo può essere acquistata dal locatario con il versamento di un importo pari all'1 % del prezzo d'acquisto.
Secondo informazioni fornite dalle autorità sarde, dall'entrata in vigore del regime di aiuti sono stati concessi anticipazioni e contributi in conto canoni per un importo totale di 12 697 450 000 di ITL.
IV
Il regime di aiuti costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1, del trattato per i seguenti motivi:
a) le imprese beneficiarie sono sollevate da un onere finanziario che normalmente dovrebbero sopportare (tasso di interesse di mercato e altre spese accessorie sul prestito e sulla locazione finanziaria);
b) tale onere è sostenuto mediante risorse statali (in particolare dalle autorità sarde);
c) l'aiuto è selettivo (è riservato esclusivamente alle imprese di navigazione);
d) l'aiuto incide sugli scambi tra Stati membri.
Per quanto riguarda la lettera d), nella decisione di avvio del procedimento è stato rilevato che oltre il 90 % delle merci provenienti dagli Stati membri sono trasportate verso la Sardegna via mare ed oltre il 90 % delle merci provenienti dalla Sardegna sono trasportate verso gli Stati membri per la stesa via. Inoltre, è stato rilevato che il 65 % del traffico turistico (passeggeri e veicoli) tra gli Stati membri e la Sardegna è gestito da società di navigazione. Le autorità italiane nelle loro osservazioni non hanno contestato tali dati, né la qualificazione del regime di aiuti come aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1.
V
Gli aiuti sono illegali in quanto la legge n. 20/1951 è stata modificata in modo sostanziale dalla legge n. 11/1988, cioè dopo l'entrata in vigore del trattato CEE e le modificazioni non sono state preventivamente notificate dalle autorità italiane alla Commissione conformemente all'articolo 93, paragrafo 3, del trattato.
VI
Secondo l'articolo 92, paragrafo 1, del trattato, in linea di principio gli aiuti rispondenti ai criteri ivi enunciati sono incompatibili con il mercato comune.
Nel caso di specie, le deroghe previste dall'articolo 92, paragrafi 2 e 3, del trattato non si applicano, poiché l'aiuto è contrario a principi fondamentali del diritto comunitario, vale a dire la libertà di stabilimento di cui all'articolo 52 del trattato e il divieto di discriminazione in ragione della nazionalità di cui all'articolo 6 e all'articolo 48, paragrafo 2, del medesimo.
Per quanto riguarda la libertà di stabilimento, il regime di aiuti non si limita a disporre che l'impresa debba essere stabilita in Sardegna, ma richiede fra l'altro che si trovi in Sardegna anche la sua sede legale. Inoltre, esso prevede che tutte le navi dell'impresa beneficiaria (e non solo quelle per cui è concessa un'anticipazione in virtù del regime) debbano essere registrate in Sardegna. Tali requisiti sono di per sé sufficienti a costituire una violazione dell'articolo 52 del trattato in quanto sono automaticamente escluse dai benefici tutte le società stabilite in Sardegna la cui sede legale si trovi altrove o le cui navi siano registrate altrove.
Per quanto concerne il divieto di discriminazione in ragione della nazionalità, il regime di aiuti pone la condizione per le navi di stazza lorda superiore a 250 t che l'impresa assuma un contingente minimo di marittimi iscritti nel turno generale del porto (sardo) di armamento della nave. Questa condizione comporta di fatto l'obbligo per l'impresa beneficiaria di assumere una determinata percentuale di marittimi locali, di fatto marittimi sardi, anche nell'ipotesi in cui marittimi di altra provenienza risultassero obiettivamente altrettanto o più idonei alle funzioni da espletare.
È opportuno rilevare che le autorità italiane, nelle loro osservazioni, non hanno contestato detti argomenti riguardanti la violazione dell'articolo 6, dell'articolo 48, paragrafo 2 e dell'articolo 52 del trattato.
Tuttavia, anche se non fosse contrario a tali principi di diritto comunitario, il regime di aiuti sarebbe comunque incompatibile con il mercato comune per le ragioni sotto esposte.
Nella fattispecie non si applicano le deroghe ex articolo 92, paragrafo 2, del trattato poiché il regime di aiuti non è finalizzato al conseguimento di uno degli obiettivi ivi indicati. Del resto tale deroga non è stata invocata dalle autorità italiane.
L'articolo 92, paragrafo 3, del trattato elenca una serie di aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato comune. Detta compatibilità deve essere valutata nel contesto della Comunità nel suo insieme e non nel contesto di un singolo Stato membro. Sia nell'ottica di garantire il buon funzionamento del mercato comune, sia in considerazione dell'articolo 3, lettera g), del trattato, le deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 3, devono essere interpretate restrittivamente in sede di esame di regimi di aiuti o di casi specifici di aiuto. In particolare, esse possono essere invocate solo quando sia dimostrato alla Commissione che, in assenza dell'aiuto, le sole forze di mercato non sarebbero bastate a indurre i beneficiari ad assumere comportamenti idonei al perseguimento di uno degli obiettivi contemplati dalle deroghe medesime.
Applicare tali deroghe ad un aiuto che non concorre al perseguimento degli obiettivi da esse previsti, oppure ad un aiuto che non appare indispensabile ai fini di tali obiettivi, significherebbe conferire un indebito vantaggio a settori o a imprese di taluni Stati membri, la cui situazione finanziaria verrebbe artificiosamente rafforzata, e pregiudicare gli scambi tra gli Stati membri con conseguenti distorsioni della concorrenza, in assenza di giustificati motivi fondati sul comune interesse secondo il disposto dell'articolo 92, paragrafo 3, del trattato.
L'articolo 92, paragrafo 3, lettera a), del trattato prevede una deroga per gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il termine di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di disoccupazione. Benché la Sardegna sia ammessa a beneficiare di aiuti regionali in forza dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera a), gli aiuti di cui trattasi non sono stati concessi in virtù di un regime che avesse come obiettivo primario quello di favorire lo sviluppo regionale: infatti il regime di aiuti in esame è limitato alle imprese di navigazione. In ogni caso, l'articolo 92, paragrafo 3, lettera a), non si applica ad un regime di aiuti che, come quello di specie, contravvenga alle discipline comunitarie sugli aiuti a determinati settori sensibili quale quello dei trasporti marittimi.
Per quanto riguarda la deroga di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera b), del trattato, il regime di aiuti non è destinato a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse oppure a porre rimedio ad un grave turbamento dell'economia italiana, né possiede alcun carattere tipico di tali interventi. Inoltre, le autorità italiane non hanno invocato una deroga a tale titolo nelle osservazioni trasmesse alla Commissione.
Per quanto riguarda la deroga di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera c), del trattato, relativa agli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività economiche, il regime di aiuti altera le condizioni degli scambi in misura contraria all'interesse comune per le seguenti ragioni:
- sia le linee direttrici per gli aiuti alle società del trasporto marittimo del 3 agosto 1989 (3) che gli orientamenti comunitari in materia di aiuti di Stato ai trasporti marittimi del 1997 (4), stabiliscono che gli aiuti destinati a imprese di navigazione per la costruzione, la trasformazione o la riparazione di navi (come nella fattispecie) devono essere articolati in maniera trasparente ai fini dell'applicazione della normativa comunitaria sugli aiuti alla costruzione navale connessi a contratti a beneficio dei cantieri comunitari [regolamento (CE) n. 3094/95 del Consiglio (5), modificato dal regolamento (CE) n. 1904/96 (6)]; tale requisito si applica anche quando, come nella fattispecie, l'aiuto è concesso in una regione conforme ai criteri di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera a); il regime di aiuti in esame non contiene meccanismi atti a renderlo conforme alla citata normativa comunitaria;
- per quanto riguarda gli aiuti per la locazione finanziaria di navi, essi costituiscono aiuti al funzionamento vietati sia dalle linee direttrici del 1989 che dagli orientamenti del 1997.
VII
In conclusione, il regime di aiuti in oggetto è illegale e incompatibile con il mercato comune.
Secondo le autorità italiane, sarebbero già stati posti in essere provvedimenti per rendere il regime di aiuti compatibile con il mercato comune, tra cui l'adozione della legge regionale del 15 febbraio 1996, n. 9, della regione Sardegna. Tali provvedimenti non costituiscono oggetto della presente decisione.
Tuttavia, resta il fatto che prestiti e locazioni finanziarie per un ammontare totale di 12 697 450 000 di ITL sono stati concessi a condizioni agevolate per tutto l'arco del periodo intercorrente tra le leggi regionali n. 11/1988 e n. 9/1996.
Gli elementi di aiuti insiti in tali prestiti e locazioni finanziarie devono essere restituiti dai beneficiari in conformità delle disposizioni e delle procedure previste dal diritto italiano, maggiorati degli interessi decorrenti dalla data di versamento degli aiuti illegali. Gli interessi devono essere calcolati al tasso di riferimento per gli aiuti regionali.
La Commissione non è stata posta in condizione di quantificare direttamente l'elemento di aiuto da recuperare nei confronti di ciascun beneficiario, né l'importo totale degli aiuti da recuperare complessivamente presso la totalità dei beneficiari. Per tale motivo, le autorità italiane devono determinare, contestualmente all'adozione delle misure necessarie per conformarsi alla presente decisione, l'importo che deve essere restituito da ciascun beneficiario e comunicarlo alla Commissione.
La presente decisione deve lasciare impregiudicata la valutazione della Commissione sulle modificazioni comunicate dall'Italia e destinate a rendere il regime di aiuti compatibile con il diritto comunitario, in particolare la legge regionale n. 9/1996 che sarà oggetto di esame separato,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
I prestiti e locazioni finanziarie agevolati per un ammontare totale di 12 697 450 000 di ITL, concessi alle imprese di navigazione in virtù della legge regionale del 15 maggio 1951, n. 20, della regione Sardegna, modificata dalle leggi regionali dell'11 luglio 1954, n. 15 e del 4 giugno 1988, n. 11, contengono elementi che costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 e sono illegali in quanto concessi in violazione dell'articolo 93, paragrafo 3, del trattato.
Detti prestiti e locazioni finanziarie sono incompatibili con il mercato comune in quanto non sussistono i requisiti di applicazione delle deroghe all'articolo 92, paragrafo 1, del trattato, previste dall'articolo 92, paragrafi 2 e 3, del medesimo.
Articolo 2
L'Italia recupera presso ciascun beneficiario dei prestiti e delle locazioni finanziarie, di cui all'articolo 1, l'importo corrispondente alla differenza tra l'importo totale che il beneficiario avrebbe pagato, per i relativi interessi e spese accessorie alle normali condizioni di mercato praticate alla data in cui il prestito o la locazione finanziaria sono stati contratti, ed il totale degli interessi e delle spese accessorie effettivamente pagate dal beneficiario per il medesimo prestito o locazione finanziaria.
Per le rate di prestito o per i canoni ancora da versare alla data di notificazione della presente decisione, l'Italia provvede affinché il saldo degli stessi sia eseguito dal mutamento o dal locatario alle normali condizioni di mercato. Oltre a recuperare l'importo di cui al primo comma, l'Italia applica su detto importo gli interessi a decorrere dalla data di concessione del prestito o della locazione finanziaria. Gli interessi vanno calcolati al tasso di riferimento utilizzato dalla Commissione per gli aiuti regionali.
Articolo 3
Entro due mesi dalla notificazione della presente decisione l'Italia comunica alla Commissione i provvedimenti adottati per conformarvisi.
Articolo 4
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 21 ottobre 1997.