DECISIONE DELLA COMMISSIONE
dell'8 luglio 1999
sull'aiuto di Stato concesso dalla Germania a favore di Kvaerner Warnow Werft GmbH
[notificata con il numero C(1999) 2266]
(Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(1999/675/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 88, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
vista la direttiva 90/684/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1990, sugli aiuti alla cantieristica(1), e la direttiva 92/68/CEE del Consiglio, del 20 luglio 1992, che modifica la direttiva 90/684/CEE sugli aiuti alla cantieristica(2),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente a detto articolo e viste le osservazioni trasmesse(3),
considerando quanto segue:
I. Procedimento
(1) In data 4 settembre 1998, con la regolare relazione di controllo del 30 giugno 1998 sulla capacità di produzione di Kvaerner Warnow Werft GmbH (in appresso KWW), la Commissione è stata informata che KWW avrebbe superato il suo limite annuale di capacità di nuove costruzioni di 85000 tslc sia nel 1998 che nel 1999. Le previsioni di produzione indicate nella relazione erano di 106945 tslc per il 1998 e 104560 tslc per il 1999. Il 25 settembre 1998 i servizi della Commissione hanno scritto alle autorità tedesche chiedendo loro di prendere le iniziative necessarie per indurre l'impresa in questione al rispetto dei limiti di capacità e informare la Commissione in merito al contenuto e ai risultati di tali iniziative. La Germania ha risposto con una lettera in data 20 ottobre 1998.
(2) Con lettera del 16 dicembre 1998, la Commissione ha informato la Germania della propria decisione di avviare il procedimento di cui all'articolo 93, paragrafo 2, del trattato riguardo al superamento dei limiti di capacità.
(3) La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee(4). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare le proprie osservazioni in merito.
(4) La Commissione ha ricevuto osservazioni da parte degli interessati. Essa le ha trasmesse alla Germania offrendo l'opportunità di commentarle ed ha ricevuto i relativi commenti con lettera del 18 febbraio 1999.
(5) Il 14 gennaio 1999 i servizi della Commissione hanno effettuato una regolare visita di controllo ai cantieri assieme ad un esperto esterno. In tale occasione è stato scoperto che la produzione effettiva di KWW nel 1998 era decisamente superiore a quanto indicato nella relazione di controllo del 30 giugno 1998. La Commissione ha chiesto alla Germania di pronunciarsi sui risultati della visita in questione con lettera del 4 febbraio 1999. La Germania ha presentato le proprie osservazioni con lettera del 18 febbraio 1999.
(6) In seguito ad un'ulteriore richiesta della Commissione con lettera del 1o marzo 1999, la Germania ha confermato i risultati a cui era pervenuta la Commissione per quanto riguarda le cifre del 1998 con la sua lettera del 19 marzo 1999 e ha indicato una cifra di produzione riveduta di 122414 tslc.
(7) I servizi della Commissione hanno effettuato una seconda visita di controllo nei cantieri il 25 marzo 1999 con un esperto esterno al fine di verificare il quantitativo di produzione in eccesso per il 1998. È stato confermato che la produzione di KWW nel 1998 era di 122414 tslc e la sua produzione nel 1997 di 93862 tslc, sempre in eccesso sul limite di capacità. La previsione di produzione relativa al 1999 era di 109134 tslc.
(8) La presente decisione riguarda solo il superamento da parte di KWW del suo limite di capacità nel 1998. La Commissione intende avviare il procedimento di cui all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato per quanto riguarda il superamento dei limiti di capacità nel 1997. L'avvio di quest'ultimo procedimento è subordinato ad una decisione separata della Commissione.
II. Descrizione dettagliata dell'aiuto
(9) La Commissione ha approvato l'aiuto alla ristrutturazione ai sensi della direttiva 90/684/CEE sugli aiuti alla costruzione navale e della direttiva 92/68/CEE che modifica la direttiva 90/684/CEE sugli aiuti alla costruzione navale, per consentire una vasta ristrutturazione dei cantieri della ex Germania orientale Kvaerner Warnow Werft GmbH con le sue decisioni comunicate alla Germania con le lettere del 3 marzo 1993 (N 692/D/91), 17 gennaio 1994 (N 692/J/91), 20 febbraio 1995 (N 1/95), 18 ottobre 1995 (N 637/95) e 11 dicembre 1995 (N 797/95). L'aiuto è stato approvato subordinandolo ad una limitazione di capacità di 85000 tslc all'anno, sul cui rispetto la Commissione avrebbe vigilato.
(10) Il cantiere Warnow Werft, situato a Rostock-Warnemünde nel Mecklenburg-Vorpommern, Germania, venne venduto dalla Treuhandanstalt al gruppo industriale norvegese Kvaerner a.s. nell'ottobre 1992. A norma del paragrafo 27 del contratto di vendita, inviato alla Commissione per esame e approvazione dalla Germania con lettera del 30 ottobre 1992, Kvaerner si impegnava fino al 31 dicembre 2005, rispetto al cantiere di Warnow, a non superare la sua capacità di costruzione annuale di 85000 tslc a meno che i requisiti basati sul trattato CE divenissero meno restrittivi.
(11) La direttiva 92/68/CEE che modifica la direttiva 90/684/CEE contiene una deroga alle regole sugli aiuti operativi applicabili agli altri cantieri della Comunità per i cantieri navali della ex DDR allo scopo di dare a questi cantieri la possibilità di procedere a urgenti e ampie ristrutturazioni per poter divenire competitivi. Dopo la privatizzazione di Warnow Werft la Commissione ha approvato l'aiuto alla ristrutturazione del cantiere in quattro fasi ai sensi delle disposizioni delle direttive 90/684/CEE e 92/68/CEE. L'importo totale dell'aiuto approvato da diverse decisioni era il seguente:
N 692/D/91 - Lettera della Commissione del 3 marzo 1993 [SG(93) D/4052]
- 45,5 milioni di DEM aiuto operativo;
- 82,4 milioni di DEM aiuto operativo sotto forma di esonero da precedenti impegni;
- 127,5 milioni di DEM aiuto agli investimenti;
- 27,0 milioni di DEM aiuto alla chiusura;
N 692/J/91 - Lettera della Commissione del 17 gennaio 1994 [SG(94) D/567]
- 617,1 milioni di DEM aiuto operativo
N 1/95 - 20 febbraio 1995 [SG(95) D/1818]
- 222,5 milioni di DEM aiuto agli investimenti
N 637/95 - Lettera della Commissione del 18 ottobre 1995 [SG(95) D/12821]
- 66,9 milioni di DEM aiuto agli investimenti
N 797/95 - Lettera della Commissione dell'11 dicembre 1995 [SG(95) D/15969]
- 58,0 milioni di DEM aiuto agli investimenti
Di conseguenza, l'importo totale degli aiuti interessati da queste decisioni era di 372,5 milioni di EUR di aiuti operativi (745 milioni di DEM), 233,45 milioni di EUR di aiuti agli investimenti (474,9 milioni di DEM) e 13,5 milioni di EUR di aiuti alla chiusura di impianti (27 milioni di DEM). Questo porta ad un aiuto totale di 623,45 milioni di EUR (1246,9 milioni di DEM).
(12) L'aiuto è stato approvato alla condizione che la capacità annuale di nuove costruzioni non superi 85000 tslc. Detto limite di capacità è incluso sia nel contratto di vendita notificato (paragrafo 27) relativo alla privatizzazione di Warnow Werft sia nelle decisioni della Commissione di cui sopra che autorizzano l'aiuto. Nelle decisioni della Commissione comunicate alla Germania con le lettere del 17 gennaio 1994, 20 febbraio 1995, 18 ottobre 1995 e 11 dicembre 1995 veniva indicato chiaramente che la Commissione sarebbe stata costretta a chiedere il recupero dell'aiuto in caso di mancato rispetto delle restrizioni di capacità.
(13) Nell'avvio del procedimento la Commissione ha osservato che la condizione principale per l'autorizzazione dell'aiuto consisteva in una limitazione delle capacità annue a 85000 tslc. Tale limite veniva imposto per controbilanciare l'effetto distorsivo dell'aiuto sull'industria delle costruzioni navali. Secondo la relazione di controllo del 30 giugno 1998 sulla capacità di costruzione di Kvaerner Warnow Werft GmbH, il cantiere avrebbe superato il limite annuo di capacità di 85000 tslc nel 1998, producendo 106945 tslc, e nel 1999, producendo 104560 tslc. Tale informazione dimostrava che una condizione essenziale ai fini dell'autorizzazione dell'aiuto non veniva rispettata.
(14) Per questa ragione la Commissione dubitava che l'aiuto da essa autorizzato per consentire la ristrutturazione e il funzionamento dell'ex cantiere tedesco orientale Warnow Werft con le decisioni comunicate alla Germania con le lettere del 3 marzo 1993 (N 692/D/91), 17 gennaio 1994 (N 692/J/91), 20 febbraio 1995 (N 1/95), 18 ottobre 1995 (N 637/95) e 11 dicembre 1995 (N 797/95) non fosse più compatibile con il mercato comune.
III. Osservazioni degli interessati
(15) La Commissione ha ricevuto osservazioni da parte di KWW, di uno Stato membro (Danimarca), dalla Federazione dell'industria danese (Dansk Industri) e dall'Associazione dei costruttori navali danesi (Foreningen af Jernskibs- og Maskinbyggerier i Danmark).
(16) Le osservazioni di KWW si concentrano su cinque argomenti principali. Il primo argomento di KWW è che un limite di produzione annua di 85000 tslc non è mai stato imposto. L'unica condizione imposta a KWW al momento dell'approvazione dell'aiuto era che il nuovo cantiere da costruire avrebbe consentito una produzione possibile di 85000 tslc al 31 dicembre 1995 e che taluni criteri relativi alla disposizione del cantiere (strozzature) che limitano la produzione non sarebbero stati cambiati. Queste "strozzature" in fase di produzione erano considerate decisive per le possibilità di produzione del cantiere.
(17) Solo nella sua decisione del 18 ottobre 1995 la Commissione fa riferimento per la prima volta alla produzione del cantiere nei seguenti termini: "Saranno necessari ulteriori controlli per assicurare, come evidenziato dalle relazioni di controllo della produzione pervenute finora alla Commissione, che la produzione effettiva e programmata rispetti i limiti di capacità. Il governo tedesco ha assunto l'impegno che il cantiere rispetterà i limiti di capacità". Secondo KWW, la prima frase significa che durante il periodo di limitazione di capacità la disposizione del cantiere non può essere cambiata. Inoltre in questa frase si indica per la prima volta che la produzione effettiva e programmata deve rispettare il limite di capacità. Per quanto riguarda l'impegno del governo tedesco che il cantiere avrebbe rispettato il limite di capacità produttiva, KWW l'ha interpretato nel senso che veniva assicurato solo il rispetto dei piani di investimento. In ogni caso questo primo riferimento al controllo della produzione non era stato formulato come una condizione.
(18) Di conseguenza, secondo le prime due decisioni della Commissione il concetto di "limitazione di capacità" significa che gli impianti del cantiere devono essere progettati in un determinato modo e non possono essere modificati. Una simile configurazione porterebbe ad una limitazione della produzione. Inoltre non sarebbe esatto affermare che la limitazione di capacità di 85000 tslc fosse una condizione per l'approvazione dell'aiuto. L'unica condizione per l'autorizzazione dell'aiuto sarebbe stata che gli impianti di produzione esaminati e approvati dovevano essere conservati conformemente ai piani di investimento.
(19) In secondo luogo, KWW sostiene che ai sensi dell'articolo 10 bis, paragrafo 2, lettera c), della direttiva 90/684/CEE(5) e alle decisioni della Commissione che autorizzano l'aiuto, guadagni di capacità dovuti ad incrementi di produttività che superino il livello previsto dagli esperti della Commissione alla fine del periodo di ristrutturazione, dovrebbero essere possibili e consentiti al cantiere.
(20) L'articolo 10 bis, paragrafo 2, della direttiva 90/684/CEE stabilisce a quali condizioni gli aiuti operativi ai cantieri situati sul territorio della ex Repubblica democratica tedesca possono essere considerati compatibili con il mercato comune. La lettera c) prevede che il governo tedesco avrebbe proceduto ad una riduzione effettiva e irreversibile del 40 % netto delle capacità produttive esistenti alla data del 1o luglio 1990.
(21) Nella sentenza pronunciata dal Tribunale di primo grado in data 22 ottobre 1996(6) nella causa T-266/94, Skibsvaerftsforeningen e altri/Commissione, il concetto di "irreversibilità" è stato interpretato nel senso che, con l'accordo della Commissione, la capacità produttiva può essere aumentata cinque anni dopo la fine del periodo di ristrutturazione e, senza tale accordo, dieci anni dopo. Secondo KWW tale interpretazione significa che gli impianti produttivi che sono stati definiti in accordo con la Commissione, le "strozzature" tecniche approvate dalla Commissione, nonché le "strozzature" produttive che ne risultano possono essere rimossi solo dopo il decorso dei periodi di tempo di cui sopra. Secondo KWW, il Tribunale non si è pronunciato sulla situazione giuridica che si crea quando la produttività aumenta in conseguenza del progresso tecnico ed economico generale, portando a guadagni di capacità oltre alle capacità produttive esistenti, ridotte del 40 %.
(22) A parere di KWW, una riduzione irreversibile di capacità ai sensi dell'articolo 10 bis, paragrafo 2, lettera c), deve essere intesa solo nel senso che gli accordi di investimento approvati non possono essere modificati, non in quanto limitazione delle capacità produttive del cantiere.
(23) Secondo KWW, limitazione di capacità e limitazioni produttive sono concetti diversi che non possono essere messi sullo stesso piano. Mentre la limitazione produttiva riguarderebbe il prodotto, la cui produzione sarebbe limitata, la limitazione di capacità sarebbe un concetto più flessibile e permetterebbe, grosso modo a parità di impianti, una produzione maggiore quando la produttività aumenta in conseguenza del progresso tecnico ed economico generale. In un arco di tempo di dieci anni, potrebbero verificarsi sviluppi di produttività che porterebbero a maggiori possibilità di produzione con gli impianti esistenti. L'utilizzo di parti già pronte prodotte da subfornitori "just in time" ha portato, negli ultimi due anni, ad aumenti di produttività nel settore cantieristico in tutto il mondo. Dato che tali progressi nel 1995 erano ancora preclusi a KWW, gli aumenti di produttività ottenuti successivamente sarebbero da ricondurre ai miglioramenti interni ed agli sforzi effettuati.
(24) La capacità di produzione di KWW al 31 dicembre 1995 venne stabilita nel 1992 da un esperto indipendente su incarico della Commissione (A & P Appledore International Ltd), che giunse alla conclusione che il cantiere avrebbe raggiunto un buon livello se non addirittura un elevato livello di produttività europeo entro il 31 dicembre 1995.
(25) Nel 1992 KWW poteva intendere e di fatto aveva inteso l'autorizzazione da parte della Commissione dell'aiuto in questione nel senso che i guadagni di capacità conseguenti agli incrementi di produttività al di là del buono o molto buono livello di produttività potevano giovare all'impresa. Questa presunzione si basava fra l'altro sui seguenti elementi:
a) nel testo delle decisioni della Commissione che autorizzano l'aiuto non si fa menzione di limiti alla produzione;
b) la Commissione ha incaricato un esperto indipendente di esaminare i piani di investimento e i volumi di produzione del cantiere al 31 dicembre 1995 sulla base di determinate ipotesi di produttività, il che non sarebbe stato necessario se la Commissione avesse inteso imporre dei limiti alla produzione;
c) il governo tedesco, ancora nel 1993, aveva dato assicurazioni che avrebbe vigilato che i piani di investimento per il cantiere non sarebbero stati modificati, il che non sarebbe stato necessario se la Commissione avesse inteso imporre un limite alla produzione a partire dal 1995. I guadagni di capacità conseguenti agli incrementi di produttività, se i piani di investimento e costruzione restavano immutati, non erano soggetti ad alcuna limitazione di capacità.
(26) Nella sua terza argomentazione, KWW spiega che l'elevato volume produttivo di KWW nel 1998 è dovuto all'accettazione di ordinativi per la costruzione di tre grandi navi portacontainer da 5000 TEU e di una piattaforma di perforazione. KWW ha ottenuto i suddetti ordinativi in concorrenza con cantieri asiatici, mentre nessun altro cantiere europeo si è preoccupato di ottenere tali ordini. Pertanto il superamento dei limiti produttivi da parte di KWW, come sostiene la Commissione, non ha danneggiato gli altri cantieri. Inoltre l'esecuzione di tali contratti significa che, per un periodo di quasi due anni, KWW non concorrerà sul mercato europeo per l'ottenimento di contratti ai quali sono interessati altri cantieri europei. Il ripiegamento di KWW su un segmento speciale di mercato, nel quale gli altri cantieri europei non operano, convaliderebbe la politica europea di aiuti statali e non dovrebbe essere penalizzato.
(27) La circostanza che KWW dimostri la sua capacità competitiva sul mercato mondiale, con ciò migliorando la posizione dell'industria cantieristica dell'Unione europea, senza ostacolare la concorrenza intracomunitaria, prova che non si tratta di un comportamento incompatibile con il mercato comune. Finché gli altri cantieri europei non concorrono con KWW per determinati contratti speciali, come in questo caso, non viene leso un interesse comunitario. Il comportamento di KWW rafforzerebbe invece la posizione complessiva dell'industria cantieristica europea sul mercato globale.
(28) Il quarto argomento presentato da KWW nelle sue osservazioni è che il limite di capacità, se deve essere inteso come limite alla produzione, deve prendere in considerazione la media produttiva calcolata su un periodo di diversi anni. Come sostiene KWW, la costruzione delle tre grandi navi portacontainer (ordinativi con valore in tslc) e della piattaforma di perforazione (ordinativo senza valore in tslc) non può avvenire contemporaneamente, in ragione del tempo necessario per l'occupazione del bacino per i due progetti. Di conseguenza, la produzione con valore in tslc durante la costruzione della piattaforma di perforazione resterà notevolmente sotto le 85000 tslc, mentre questo limite verrà superato negli anni precedenti. Nella media però il limite delle 85000 tslc, durante questi anni, verrà rispettato. Questo aspetto tecnico non è stato preso in considerazione al momento dell'adozione della direttiva e delle decisioni di autorizzazione dell'aiuto. Per questa ragione, appare opportuno calcolare la limitazione di capacità, se deve essere vista come un limite di produzione, sulla base di una media produttiva di lungo termine. In tal modo si prenderebbe in considerazione la circostanza che KWW, in quanto beneficiario dell'aiuto, si è affermato sul mercato mondiale ed è penetrato in un nuovo segmento di mercato, dimostrando in tal modo la propria capacità competitiva. Ciò concorderebbe con la politica europea degli aiuti di Stato e i suoi obiettivi. Considerare la limitazione di capacità calcolandola su una media di diversi anni sarebbe opportuno anche alla luce della mutata situazione economica e dei requisiti tecnici nell'industria cantieristica e corrisponderebbe molto meglio alla realtà e alle caratteristiche di questo settore dell'industria che non una limitazione su base annuale.
(29) La quinta argomentazione presentata da KWW è che non esiste una base giuridica che stabilisca un limite massimo di capacità per i singoli cantieri. Ai sensi dell'articolo 10 bis, paragrafo 2, della direttiva 90/684/CEE, il governo tedesco è unicamente obbligato a procedere, entro il 31 dicembre 1995, ad una effettiva e irreversibile riduzione di capacità del 40 % netto della capacità esistente al 1o luglio 1990. Questo ha portato ad una capacità massima di 327000 tslc per tutti i cantieri in funzione nei nuovi Länder al 31 dicembre 1995. KWW fa riferimento alla sentenza già citata del Tribunale di primo grado del 22 ottobre 1996(7) e conclude che, in base a tale sentenza, la ripartizione delle capacità fra i diversi cantieri tedesco-orientali costituisce un problema tedesco puramente interno e non può essere considerata una condizione preliminare in una decisione relativa all'autorizzazione di un aiuto. La Commissione inoltre, nelle sue decisioni, non ha mai fatto riferimento a tale punto di vista.
(30) La Danimarca nelle sue osservazioni ricorda che, nel contesto dell'adozione della direttiva 92/68/CEE, la Germania si è impegnata a ridurre in modo effettivo ed irreversibile la capacità di costruzione dei cantieri situati nella ex Germania orientale a 327000 tslc. L'aiuto di Stato in questione concesso a KWW è stato autorizzato alla condizione che venisse rispettato un limite di capacità di 85000 tslc.
(31) A partire dal 1990 la capacità della costruzione navale globale è aumentata molto più del previsto, a causa, principalmente, degli incrementi di capacità dei cantieri giapponesi e coreani. Ciò ha portato ad un eccesso di capacità a livello mondiale e ad una notevole caduta dei prezzi. Tali sviluppi hanno colpito duramente anche la Danimarca, in cui molti cantieri hanno dovuto ridurre la loro attività con conseguente perdita di posti di lavoro. Tutto ciò in Danimarca è avvenuto senza che venissero concessi aiuti di Stato.
(32) Viene sottolineato che i programmi di produzione dei cantieri tedeschi sono comparabili a quelli dei cantieri danesi, in quanto si trovano nelle stesse condizioni per quanto riguarda ubicazione, livello di sviluppo tecnico e posizione competitiva a livello internazionale. Le tre navi portacontainer, ognuna di 5000 TEU, in parte all'origine del superamento del limite di capacità, sono dello stesso tipo che viene costruito anche nei cantieri danesi. L'ordinativo acquisito da KWW quindi ha avuto un effetto diretto su un settore di mercato nel quale operano anche i cantieri danesi. Pertanto l'importante aiuto ricevuto da KWW ha creato quindi un vantaggio competitivo per i cantieri tedeschi e ha danneggiato la competitività dei cantieri danesi.
(33) La Commissione ha affermato nell'avvio del procedimento che, secondo le informazioni tedesche, il superamento di capacità verrà compensato negli anni 2000 e 2001 quando la costruzione della piattaforma di perforazione ridurrà le possibilità di KWW di ottenere nuovi ordinativi. La Danimarca condivide il parere della Commissione, secondo il quale le norme esistenti non consentono un allentamento delle limitazioni di capacità e che non è quindi possibile un'applicazione flessibile. Una deroga di questo tipo porterebbe al pericolo di una produzione costantemente in crescita, sempre al di sopra dei limiti di capacità, senza che intervenga mai successivamente una compensazione.
(34) Inoltre, nelle osservazioni tedesche sull'avvio del procedimento, viene suggerito un riesame dei limiti di capacità. Come afferma la Germania, lo sviluppo delle capacità a livello mondiale nel 1992 non poteva essere previsto, pertanto solo una applicazione flessibile dei limiti esistenti potrebbe portare ad un miglioramento della capacità competitiva a livello internazionale dei cantieri tedesco-orientali. Secondo la Danimarca, gli sviluppi internazionali contrassegnati da un notevole aumento delle capacità, soprattutto sui mercati asiatici, rendono necessario un riesame delle regole esistenti. Si tratta però di un problema che riguarda l'intera industria europea della costruzione navale e non può quindi essere risolto solo sulla base delle difficoltà di un determinato cantiere. La Comunità deve quindi attivarsi per trovare una soluzione globale al problema dell'eccesso di capacità, in quanto questa è l'unica possibilità di tutelare la sua credibilità internazionale. Un aumento di capacità unilaterale dei cantieri di una determinata regione non solo danneggerebbe la costruzione navale europea, ma ridurrebbe inoltre le possibilità di ottenere risultati a lungo termine in ambito internazionale.
(35) Sia la Federazione dell'industria danese che l'Associazione dell'industria navale e meccanica danese dichiarano, nelle loro osservazioni, di appoggiare pienamente la posizione e le tesi espresse dalla Commissione nell'apertura del procedimento.
(36) Inoltre quest'ultima Associazione fa notare che le navi portacontainer in costruzione presso KWW, e che sono parzialmente all'origine del superamento delle capacità, vengono costruite anche dai cantieri danesi. Di conseguenza, l'ordinativo acquisito da KWW ha un impatto diretto su un segmento di mercato che è molto importante anche per i cantieri danesi. Viene poi fatto riferimento agli sviluppi in atto dal 1992, che hanno portato alla chiusura di numerosi cantieri e alla perdita di molti posti di lavoro in questo settore. È quindi fondamentale per i cantieri europei che vengano prese iniziative in comune per contrastare gli effetti negativi dell'eccesso di capacità. Dato che questo non è possibile senza il sostegno attivo della Comunità, l'Unione europea deve poter conservare la sua credibilità. Una iniziativa a livello internazionale diretta a ridurre l'eccesso di capacità non sarebbe infatti coerente se l'Unione europea contemporaneamente accettasse un notevole superamento dei propri limiti di capacità, come nel presente caso.
(37) Come osserva l'Associazione danese, le limitazioni di capacità dei cantieri tedesco-orientali costituiscono, accanto ad altri fattori, una base di partenza per i programmi di investimento e produzione di altri cantieri. Se i limiti di capacità vengono superati, ciò influisce anche sui piani di altri cantieri. Le limitazioni di capacità dovevano valere per un periodo di dieci anni e non è mai stata prevista una loro applicazione flessibile.
(38) La Germania dichiara nelle sue osservazioni sull'apertura del procedimento che dovrebbe essere intrapresa una revisione delle capacità, per poter reagire alla situazione speciale esistente nella costruzione navale a livello mondiale e agli aumenti di produttività non previsti. L'associazione danese osserva che, attraverso la concessione di importanti aiuti, è proprio la produttività ad essere aumentata. Se i cantieri tedesco-orientali, alle condizioni fissate nel 1992 e nonostante aumenti di produttività superiori ad ogni aspettativa, non hanno ancora raggiunto una capacità competitiva a livello internazionale, ciò significa che la loro ristrutturazione deve considerarsi fallita. Questo però non deve portare a modificare le condizioni a svantaggio degli altri cantieri europei.
(39) All'avvio del procedimento la Germania aveva inoltre dichiarato che KWW aveva dovuto accettare gli ordinativi che avevano portato al superamento delle capacità, per poter mantenere i posti di lavoro e continuare l'attività. L'Associazione dell'industria navale e meccanica danese osserva che uno Stato di diritto non può derogare ai propri obblighi giuridici con la motivazione che in tal modo verrà ottenuto un vantaggio o sarà evitata una perdita sul piano economico. Se dovesse essere accolta la posizione tedesca, ogni Stato membro potrebbe concedere aiuti di Stato, anche in contrasto con il diritto comunitario, se in determinate circostanze lo giudicasse necessario.
(40) La Germania sapeva fin dal 30 giugno 1998 che KWW avrebbe superato i suoi limiti di capacità sia nel 1998 che nel 1999. Vi era quindi tempo sufficiente per prendere le misure appropriate e modificare di conseguenza i piani di produzione, evitando in tal modo il superamento dei limiti di capacità. Ciò nonostante non è stato fatto nulla per tempo.
(41) A parere dell'Associazione dell'industria navale e meccanica danese, è fuori discussione che sia il governo tedesco che KWW sono tenuti al rispetto delle limitazioni di capacità. Tale limite massimo è stato fissato dal Consiglio come condizione per l'approvazione dell'aiuto e conformemente alla direttiva 92/68/CEE. La Commissione deve quindi vigilare che i limiti di capacità stabiliti per i cantieri tedesco-orientali vengano rispettati. Nel 1997 la Commissione ha accertato che due cantieri avevano superato i loro limiti di capacità per il 1996: MTW per 1637 tslc e KWW per 92 tslc. Di conseguenza, nel 1997 venne imposta ai due cantieri una corrispondente riduzione di produzione. Non vi sono dubbi quindi che la dirigenza di KWW sapeva perfettamente che l'accettazione di ordinativi che avrebbero comportato il superamento delle limitazioni di capacità non sarebbe rimasta senza conseguenze.
IV. Le osservazioni della Germania
(42) La Germania fa leva sostanzialmente su quattro argomenti. Anzitutto, viene affermato che il calcolo delle tslc serviva in origine per raccogliere dati economicamente comparabili. Esso non è adeguato per misurare le limitazioni di capacità di un singolo cantiere. Ciò è particolarmente evidente quando si esamina più da vicino la produzione di KWW. Uno svantaggio per il cantiere è che non si tiene conto del cosiddetto effetto serie nel calcolo convenzionale delle tslc. La costruzione di navi gemelle richiede infatti meno capacità di quelle calcolate, in quanto sono necessarie meno ore lavorative per costruire la seconda nave. Negli anni 1997-1999, KWW avrà costruito fra l'altro due serie di navi e complessivamente l'effetto serie riduce le ore di lavoro effettive in modo tale da ridurre considerevolmente i valori in tslc. Inoltre, nel quadro della ristrutturazione, una importante mole di lavoro è stata affidata a subfornitori. Di conseguenza, circa 34000 tslc in realtà sono state prodotte da subfornitori e non dal cantiere.
(43) In secondo luogo, la Germania contesta l'affermazione della Commissione per cui un limite di capacità annuale di 85000 tslc costituiva la condizione principale di approvazione dell'aiuto. Alla base dell'autorizzazione si troverebbe invece il concetto di ristrutturazione connesso con la privatizzazione, che viene ora realizzata con successo da KWW. Il successo della ristrutturazione ha portato ad un notevole aumento di produttività, che in generale è stato ottenuto a livello mondiale anche da altri cantieri.
(44) La Germania afferma che, nelle decisioni di autorizzare le quote di aiuto, la Commissione avrebbe imposto solo delle restrizioni per quanto riguarda la struttura del nuovo cantiere. Essa avrebbe verificato quale capacità costruttiva il nuovo cantiere avrebbe avuto secondo i piani di ristrutturazione. Nelle perizie ordinate dalla Commissione, veniva stabilito che la capacità del futuro cantiere non avrebbe superato le 85000 tslc. Il cantiere è stato costruito secondo questi piani e non ha subito modifiche successivamente. L'inaspettata crescita di produttività verificatasi negli ultimi anni non può cambiare tale valutazione.
(45) Un atteggiamento assolutamente formale in merito ai limiti di capacità significherebbe, alla luce dell'imprevisto elevato aumento di produttività, che il cantiere non potrebbe funzionare per l'intero anno. Una sospensione dell'attività rimetterebbe in questione il successo economico della ristrutturazione. Data la produttività e la varietà di produzione (grandi navi portacontainer), un superamento temporaneo dei limiti di capacità è inevitabile, ma esso sarà compensato nell'arco di alcuni anni.
(46) La terza argomentazione della Germania è che l'ottenimento da parte di KWW del contratto per la piattaforma di perforazione ha provocato un superamento temporaneo dei limiti di capacità, dato che la costruzione della piattaforma bloccherebbe il bacino per molto tempo e quindi dovrebbe essere spostato il termine per la costruzione delle altre navi che vi si trovano. Tale supero delle capacità, tuttavia, non avrebbe un effetto negativo sulla costruzione navale europea, in quanto nessun altro cantiere europeo ha sollecitato tale ordinativo. Inoltre, il limite di capacità riguarda solo il settore della costruzione navale e non le attività off-shore, quindi il riferimento della Commissione alla possibilità che altri cantieri si affaccino sul mercato off-shore sarebbe irrilevante. L'applicazione di disposizioni relative alla cantieristica non può essere esteso ad altri settori economici solo sulla base del comportamento effettivo o presunto di altri operatori di mercato.
(47) La quarte argomentazione della Germania sottolinea che, come indicato nella lettera del 23 dicembre 1998 alla Commissione, KWW aveva ottenuto una capacità addizionale di 22000 tslc per il 1998, in modo che, tenendo conto dell'effetto serie, KWW non supererà la capacità totale di 107000 tslc ad esso attribuita per il 1998. In contropartita, è stato chiesto a KWW, da parte del Bundesveranstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben (in appresso BvS), di restituire parte dell'aiuto concesso in conto capitale e per investimenti nel contesto della privatizzazione. Di conseguenza, KWW ha versato, in data 23 dicembre 1998, senza riconoscere però alcun obbligo giuridico, un importo parziale di 12 milioni di DEM su un conto bloccato fino alla decisione finale della Commissione.
V. Valutazione
(48) La Commissione osserva che l'aiuto approvato ai sensi della direttiva 90/684/CEE sugli aiuti alla costruzione navale e della direttiva 92/68/CEE che modifica la direttiva 90/684/CEE sugli aiuti alla costruzione navale è considerato compatibile con il mercato comune, in quanto sono stati soddisfatti i requisiti fissati all'articolo 87, paragrafo 3, lettera e), del trattato CE. Ciò vale solo, però, finché vengono rispettate le condizioni stabilite nelle decisioni di autorizzazione conformemente alle direttive sopra menzionate. Qualora le condizioni di rispetto dell'aiuto non dovessero essere rispettate, esso ricadrebbe nel divieto generale di cui all'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, e può quindi essere considerato incompatibile con il mercato comune, a meno che possa essere giustificato per altri motivi.
(49) La direttiva 92/68/CEE che modifica la direttiva 90/684/CEE contiene una deroga alle regole sugli aiuti operativi previste per i cantieri comunitari a favore dei cantieri della ex DDR, per consentire a tali cantieri di procedere alle necessarie profonde ristrutturazioni che permettano loro di diventare competitivi. Ai sensi dell'articolo 10 bis, paragrafo 2, della direttiva 90/684/CEE, modificata dalla direttiva 92/68/CEE, fino al 31 dicembre 1993, l'aiuto operativo per la costruzione e la trasformazione ai cantieri navali dei nuovi Bundesländer può essere considerato compatibile con il mercato comune a determinate condizioni, connesse all'ammontare dell'aiuto e all'impegno della Germania di presentare una relazione annuale in merito. Una di tali condizioni è l'impegno della Germania di procedere, entro il 31 dicembre 1995, alla effettiva e irreversibile riduzione del 40 % delle capacità di produzione di 545000 tslc esistenti al 1o luglio 1990.
(50) Gli aiuti agli investimenti sono disciplinati dall'articolo 6 della direttiva 90/684/CEE e quelli sulle riduzioni di capacità dall'articolo 7. Ai sensi dell'articolo 6, paragrafo 1, non possono essere concessi per investimenti nei cantieri esistenti, a meno che essi siano collegati ad un piano di ristrutturazione che non prevede aumenti di capacità del cantiere o a meno che essi siano direttamente collegati ad una riduzione irreversibile di capacità di altri cantieri nello stesso Stato membro nello stesso periodo. L'articolo 6, paragrafo 3, prevede che gli aiuti agli investimenti possano essere considerati compatibili con il mercato comune a condizione che l'importo e l'intensità dell'aiuto sia giustificato dall'ampiezza della ristrutturazione in questione. Ai sensi dell'articolo 7, gli aiuti per sostenere i normali costi derivanti da una chiusura totale o parziale di cantieri per la costruzione o la riparazione di navi possono essere considerati compatibili con il mercato comune a condizione che la riduzione di capacità derivante da tale aiuto sia effettiva e irreversibile.
(51) Nella proposta della Commissione di direttiva 92/68/CEE del Consiglio, che contiene modifiche alla settima direttiva sugli aiuti alla costruzione navale, si afferma che, tenendo conto dell'impatto della ristrutturazione sulle condizioni di concorrenza nella Comunità, è necessario trovare un equilibrio fra la ristrutturazione della industria cantieristica della ex DDR, che è possibile solo con il sostegno di un importante ammontare di aiuti di Stato, e l'eventuale impatto negativo sulle condizioni di concorrenza degli altri cantieri comunitari conseguente a tali aiuti. La possibilità di concedere un aiuto straordinario oltre gli attuali massimali deve essere accompagnata da ristrutturazioni e riduzioni di capacità.
(52) Una delle condizioni stabilite all'articolo 10 bis, paragrafo 2, della direttiva 90/684/CEE per la compatibilità dell'aiuto operativo con il mercato comune è il consenso del governo tedesco a procedere, entro il 31 dicembre 1995, ad una riduzione effettiva ed irreversibile del 40 % della capacità costruttiva di 545000 tslc esistente al 1o luglio 1990. La corrispondente capacità massima globale per i cantieri situati e che operano sul territorio della ex Repubblica democratica tedesca ammonta quindi a 327000 tslc. La Germania ha distribuito questa capacità totale fra i cinque residui cantieri di costruzione. In questo contesto, la capacità di KWW è stata fissata a 85000 tslc(8).
(53) Nella sua lettera del 27 novembre 1992 alla Commissione sulla privatizzazione di Warnow Werft, la Germania afferma che Kvaerner si era impegnato per contratto a non superare la capacità di 85000 tslc prevista per KWW fino al 1o gennaio 2006. Si osserva che il paragrafo 27 del contratto di privatizzazione di Warnow Werft, intitolato "Limitazioni delle future capacità di costruzione", recita: "Kvaerner si impegna fino al 31 dicembre 2005, per quanto riguarda il cantiere Warnow, a non superare la sua capacità annua di costruzione di 85000 tslc, a meno che i requisiti basati sul trattato CEE divengano in futuro meno restrittivi".
(54) La Commissione osserva che il programma di aiuto successivamente notificato per la ristrutturazione del Warnow Werft si basava su questa capacità annua.
(55) L'importo totale di 623,45 milioni di EUR (1246,9 milioni de DEM) di aiuti alla ristrutturazione è stato approvato in quattro tranche da cinque decisioni diverse della Commissione. La prima decisione, che autorizzava l'aiuto, è stata comunicata alla Germania con lettera del 3 marzo 1993 (N 692/D/91). In tale decisione si afferma che, sebbene lo studio tecnico indipendente ordinato dalla Commissione abbia appurato che la capacità costruttiva di Warnow Werft difficilmente possa superare le 85000 tslc fissate dalla Germania come contributo di questo cantiere alla capacità massima disponibile della ex Germania orientale di 327000 tslc, viene ritenuto necessario un futuro controllo durante l'applicazione del programma di investimento allo scopo di accertare che si procede effettivamente alla riduzione della capacità costruttiva.
(56) La seconda decisione è stata comunicata alla Germania nella lettera del 17 gennaio 1994 (N 692/J/91). Essa contiene le stesse disposizioni della precedente, con la differenza che ulteriori controlli vengono giudicati necessari allo scopo di accertare che vengano rispettate le restrizioni alla capacità costruttiva. Veniva inoltre ricordato alla Germania che il mancato rispetto dei limiti di capacità avrebbe obbligato la Commissione a chiedere la restituzione di tutti gli aiuti.
(57) Nella terza decisione, comunicata alla Germania con lettera del 20 febbraio 1995 (N 1/95), veniva ribadito che sarebbero stati necessari ulteriori controlli del rispetto dei limiti di capacità. Inoltre, veniva dichiarato che il governo tedesco aveva assicurato che il cantiere avrebbe rispettato tali limiti. Al governo tedesco veniva inoltre ricordato che il mancato rispetto di tali limiti avrebbe obbligato la Commissione a chiedere la restituzione di tutti gli aiuti.
(58) La quarta decisione venne comunicata alla Germania nella lettera del 18 ottobre 1995 (N 637/95) e la quinta nella lettera dell'11 dicembre 1995 (N 797/95). In entrambe le decisioni si ricordava che sarebbero stati necessari ulteriori controlli per accertare che la produzione effettiva e programmata rispettasse il limite di capacità. In esse venivano ripetute inoltre le stesse osservazioni concernenti l'assicurazione data dalla Germania del rispetto dei limiti di capacità e la possibilità di restituzione di tutti gli aiuti in caso di mancato rispetto di tali limiti.
(59) La Commissione osserva che il limite di capacità annua di 85000 tslc era una delle condizioni principali per l'approvazione dell'aiuto. Esso venne autorizzato sulla base della ristrutturazione notificata alla Commissione. Tale limite annuale venne inserito nel contratto di privatizzazione di Warnow Werft, che è stato approvato dalla Commissione come parte del programma di ristrutturazione. Inoltre, l'obbligo di rispettare il limite di capacità di 85000 tslc è stato esplicitamente menzionato in tutte le altre decisioni che autorizzano l'aiuto, con l'eccezione della prima, datata 3 marzo 1993. In tali decisioni, è stato inoltre esplicitamente dichiarato che, in caso di mancato rispetto dei limiti di capacità, la Commissione sarebbe stata obbligata a chiedere il rimborso di tutti gli aiuti.
(60) Nella visita di controllo effettuata nel cantiere il 24 marzo 1999, venne confermato che la produzione di KWW era di 122414 tslc nel 1998. Le cifre di produzione vennero discusse con i dirigenti del cantiere in presenza delle autorità tedesche e tali cifre, basate sul metodo di calcolo delle tslc, non vennero contestate da nessuna delle parti. Di conseguenza, esse sono da considerare confermate e inoppugnabili. Ciò significa che KWW ha superato il suo limite annuo di capacità fissato a 85000 tslc di 37414 tslc nel 1998.
(61) La Commissione osserva che il limite di capacità globale fissato dall'articolo 10 bis della direttiva 90/684/CEE per tutti i cantieri della ex Germania orientale è di 327000 tslc. A norma dell'articolo 10 bis, paragrafo 2, lettera c), la riduzione globale di capacità deve essere "effettiva e irreversibile". Il Tribunale di primo grado ha confermato l'interpretazione della Commissione della nozione di "irreversibilità" nella sua sentenza del 22 ottobre 1996(9), nel senso che, con l'accordo della Commissione, la capacità può essere aumentata cinque anni dopo la fine della ristrutturazione e, in assenza di tale accordo, essa può essere aumentata dieci anni dopo. Il Tribunale ha dichiarato che tale nozione dovrà essere interpretata alla luce delle altre disposizioni della direttiva 90/684/CEE, come l'articolo 7. Dato che la ristrutturazione si è conclusa a fine 1995, la durata di questa limitazione di capacità va fino a fine 2000 e 2005 rispettivamente.
(62) La Germania ha distribuito la capacità globale di 327000 tslc fra i cinque cantieri della ex Germania orientale come segue: KWW - 85000 tslc; Volkswerft Stralsund - 85000 tslc; MTW-Schiffswerft - 100000 tslc; Peene-Werft - 35000 tslc; Elbewerft Boizenburg - 22000 tslc. Secondo la relazione di controllo del 22 febbraio 1999, la produzione di Volkswerft era di 84805 tslc nel 1998 e quella di MTW-Schiffswerft di 99997 tslc. Secondo i risultati della visita di controllo al cantiere Peene-Werft il 26 marzo 1999, la produzione di tale cantiere era di 34037 tslc nel 1998. Per quanto riguarda Elbewerft Boizenburg, il cantiere venne chiuso a fine 1997. La Germania informò la Commissione, con la lettera del 17 novembre 1998, che essa ritirava la notifica concernente l'aiuto alla ristrutturazione del cantiere che veniva chiuso definitivamente. Va osservato che Elbewerft Boizenburg produceva 0 tslc nel 1998. Di conseguenza, la produzione dei cantieri diversi da KWW nel 1998 ammonta a 218839 tslc.
(63) La Commissione osserva che la capacità totale inutilizzata degli altri cantieri nei rispettivi limiti di capacità era di 23161 tslc. Tuttavia KWW ha superato il proprio limite di capacità annuo fissato a 85000 tslc di 37414 tslc nel 1998. Di conseguenza, a causa del considerevole superamento da parte di KWW del suo limite di capacità nel 1998, la Germania ha superato il suo limite di capacità globale di 327000 tslc fissato per tutti i cantieri della ex Germania orientale di 14253 tslc nel 1998.
(64) Secondo la sentenza della Corte di giustizia del 18 maggio 1993 nelle cause riunite C-356/90 e C-180/91 (Belgio/Commissione)(10), il rispetto del massimale fissato a norma delle disposizioni della direttiva del Consiglio che fissa i criteri di deroga al divieto di aiuti di cui all'articolo 92 del trattato costituisce la condizione essenziale perché un aiuto alla costruzione navale venga considerato compatibile con il mercato comune e, quando tale massimale è superato, l'aiuto in questione diviene automaticamente incompatibile. In tale contesto il ruolo della Commissione si limita a verificare che tale condizione venga rispettata.
(65) La Commissione osserva che una condizione essenziale per l'approvazione dell'aiuto, vale a dire il limite di capacità annuo di 85000 tslc stabilito nelle decisioni della Commissione che autorizzano l'aiuto ai sensi della direttiva 90/684/CEE modificata dalla direttiva 92/68/CEE, non è stata rispettata nel 1998. Inoltre, la Commissione osserva che, per quanto riguarda il 1998, la Germania ha violato l'articolo 10 bis, paragrafo 2, della direttiva 90/684/CEE che fissa il limite di capacità globale per tutti i cantieri della ex Germania orientale, come condizione alla quale l'aiuto operativo per le attività di costruzione e trasformazione navali possono essere considerate compatibili con il mercato comune.
(66) La Commissione osserva che tale decisione riguarda anzitutto la violazione del limite di capacità individuale di 85000 tslc e, in secondo luogo, quella del limite di capacità complessivo di 327000 tslc. La Commissione sottolinea che il limite di capacità individuale di 85000 tslc era stato fissato nelle decisioni della Commissione che autorizzavano l'aiuto come condizione per la compatibilità di tale aiuto con il mercato comune. Tale limite annuale è stato riconosciuto da Kvaerner come parte del contratto di privatizzazione e il suo rispetto è soggetto al controllo da parte della Commissione e all'obbligo di presentare una relazione da parte del cantiere. Inoltre, in questo caso il problema posto dall'aiuto di Stato è quello della legalità dell'aiuto autorizzato dalla Commissione nelle sue cinque decisioni con la condizione del limite di capacità e dell'effetto di distorsione di tale aiuto sul settore della costruzione navale.
(67) Per queste ragioni la Commissione considera l'importante violazione del limite di capacità annuale di 85000 tslc il principale oggetto della presente decisione e pertanto le conseguenze del superamento del limite di capacità sono decise su questa base. Il superamento del limite di capacità complessivo è una conseguenza secondaria, anche se grave, del superamento del limite individuale.
(68) L'obiettivo della direttiva 92/68/CEE era di consentire una urgente e ampia ristrutturazione della industria della costruzione navale nella ex DDR perché potesse tornare ad essere competitiva. La Commissione ricorda che i limiti di capacità sono stati introdotti in questo contesto allo scopo di compensare l'effetto distorsivo che l'aiuto di Stato concesso ai cantieri tedesco-orientali ha sulla concorrenza in questo settore. Essa sottolinea inoltre che quando tale limite di capacità, in quanto fattore di compensazione e come condizione essenziale per l'approvazione dell'aiuto e quindi per la sua compatibilità con il mercato comune, non viene rispettato, l'aiuto viene reso incompatibile con il mercato comune.
(69) La Commissione osserva che nella sua decisione concernente l'aiuto a MTW-Schiffswerft e Volkswerft Stralsund(11) la Commissione aveva concluso che MTW aveva leggermente superato il suo limite di capacità nel 1996. La compensazione per tale superamento veniva effettuata stabilendo che MTW doveva ridurre la propria produzione in misura corrispondente l'anno seguente e l'importo dell'aiuto operativo che doveva essere concesso in tale anno venne ridotto di un importo corrispondente al superamento. Pertanto, le conseguenze del superamento sono state determinate sulla base della scala dell'eccesso di produzione in questione, adeguando le conseguenze finanziarie di tale violazione alla sua gravità, vale a dire l'ammontare del superamento.
(70) La Commissione osserva che finalità del concetto di recupero dell'aiuto in caso di mancato rispetto delle condizioni fissate per l'approvazione dell'aiuto nella decisione della Commissione è di ricordare al beneficiario dell'aiuto il suo obbligo di rispettare tali condizioni e di chiarire quali sarebbero le conseguenze di un eventuale mancato rispetto. Il fine e l'effetto del recupero dell'aiuto consiste nel cercare di ristabilire lo status quo esistente precedentemente annullando l'effetto negativo sulla concorrenza provocato dall'aiuto illegale, l'illegalità del quale è stata provocata dal mancato rispetto delle condizioni stabilite per l'autorizzazione dell'aiuto e quindi per la sua compatibilità con il mercato comune. In questo caso, la condizione violata è il limite di capacità. Di conseguenza e seguendo il ragionamento della decisione della Commissione relativa all'aiuto a MTW-Schiffswerft e Volkswerft Stralsund(12), l'ampiezza del superamento del limite di capacità indica l'ampiezza della distorsione di concorrenza in questione.
(71) Dato che l'ampiezza del superamento del limite di capacità indica l'ampiezza della distorsione di concorrenza in questione, la Commissione ritiene che l'importo dell'aiuto, che corrisponde al superamento del limite di capacità, deve essere considerato incompatibile con il mercato comune.
(72) La Commissione osserva che l'aiuto che è incompatibile con il mercato comune deve essere recuperato.
(73) La Commissione osserva che nelle sue decisioni comunicate alla Germania con lettere del 17 gennaio 1994, 20 febbraio 1995, 18 ottobre 1995 e 11 dicembre 1995 viene dichiarato che la Commissione sarà obbligata a chiedere il recupero di tutti gli aiuti se le restrizioni di capacità non saranno rispettate.
(74) Seguendo il ragionamento contenuto nella sentenza del Tribunale di primo grado nella causa T-140/95 del 15 settembre 1998(13) (Ryanair/Commissione), bisogna appurare se, dichiarando solo l'importo dell'aiuto corrispondente al superamento del limite di capacità incompatibile con il mercato comune e quindi soggetto al recupero, la Commissione non vanifichi il quadro delle sue precedenti decisioni sulla concessione di aiuti, nelle quali veniva dichiarato che essa sarebbe stata obbligata a chiedere il recupero di tutti gli aiuti se la restrizione di capacità non fosse stata rispettata.
(75) La Commissione osserva che l'obiettivo e l'effetto del recupero dell'aiuto consiste nel cercare di ristabilire lo status quo ex ante cancellando l'effetto negativo sulla concorrenza provocato dall'aiuto illegale. Seguendo il ragionamento della decisione della Commissione concernente l'aiuto a MTW-Schiffswerft e Volkswerft Stralsund(14), l'ampiezza del superamento del limite di capacità indica l'ampiezza della distorsione di concorrenza in questione.
(76) Dato che l'importo dell'aiuto corrispondente al superamento del limite di capacità viene dichiarato incompatibile, esso è soggetto ad un recupero. La finalità e l'effetto del recupero è quello di annullare gli effetti negativi del superamento del limite di capacità sulla concorrenza.
(77) Pertanto e nella fattispecie, qualora l'ammontare dell'aiuto corrispondente al superamento della capacità sia ritenuto incompatibile con il mercato comune, la Commissione ritiene di non allontanarsi dal quadro delle condizioni stabilite nelle sue precedenti decisioni, non implicando così pregiudizio agli obiettivi ed agli effetti delle dette condizioni, ossia la soppressione degli effetti negativi sulla concorrenza.
(78) Pertanto, la Commissione giunge alla conclusione che la parte dell'aiuto di 623,45 milioni de EUR (1246,9 milioni di DEM) concesso a Kvaerner Warnow Werft e autorizzato dalla Commissione in quattro tranches con le sue decisioni comunicate alla Germania con le lettere del 3 marzo 1993 (N 692/D/91), 17 gennaio 1994 (N 692/J/91), 20 febbraio 1995 (N 1/95), 18 ottobre 1995 (N 637/95) e 11 dicembre 1995 (N 797/95), che corrisponde al superamento del limite di capacità annuale di 85000 tslc per 37414 tslc, non è più compatibile con l'articolo 87, paragrafo 3, lettera e), del trattato CE ed è quindi incompatibile con il mercato comune ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
(79) Nelle loro osservazioni, sia la Germania che KWW contestano l'affermazione della Commissione che un limite annuale di capacità di 85000 tslc fosse la condizione principale per l'approvazione dell'aiuto. Essi affermano che l'unica condizione per l'autorizzazione era che gli impianti di produzione approvati ed esaminati venissero conservati conformemente al programma di ristrutturazione e ai piani di investimento.
(80) La Commissione osserva che sia il rispetto del programma di investimento che quello del limite di capacità sono condizioni di autorizzazione dell'aiuto. È pratica costante della Commissione in tutti i casi di aiuti alla ristrutturazione approvare il piano di investimento e controllarne il rispetto. Tuttavia, questo non cambia il fatto che un'altra condizione essenziale per l'approvazione dell'aiuto era il rispetto del limite di capacità annuale. L'importo totale dell'aiuto è stato approvato in cinque decisioni separate della Commissione, in quattro delle quali veniva indicato esplicitamente che il controllo è necessario per accertare che le restrizioni alla capacità vengano rispettate. Inoltre, in quattro di queste cinque decisioni alla Germania veniva ricordato che in caso di mancato rispetto del limite di capacità la Commissione sarebbe stata obbligata a chiedere la restituzione dell'aiuto in questione. In tre di queste decisioni viene dichiarato che la Germania ha assicurato che il cantiere avrebbe rispettato tale limite di capacità. Di conseguenza, non sussistono dubbi sul fatto che il limite di capacità di 85000 tslc costituisce una condizione per l'approvazione dell'aiuto e per la sua compatibilità con il mercato comune.
(81) La seconda argomentazione sollevata da KWW nelle sue osservazioni è che, secondo il testo dell'articolo 10 bis, paragrafo 2, lettera c), della direttiva 90/684/CEE e le decisioni della Commissione che approvano l'aiuto, i guadagni di capacità dovuti agli incrementi di produttività sopra il livello previsto dall'esperto della Commissione fino alla fine del periodo di ristrutturazione, dovrebbero essere consentiti ai cantieri. Un limite di capacità e un limite di produzione sono concetti diversi e KWW non ha inteso il limite come un limite alla produzione.
(82) La Commissione osserva che KWW ha intitolato la sua relazione sulla produzione del primo semestre 1995, presentato alla Commissione dalla Germania con la lettera del 16 agosto 1995, "Relazione sul mantenimento del limite di capacità". Esso ha intitolato la sua relazione sul 1996, presentata alla Commissione dalla Germania con lettera del 17 febbraio 1997, "Limite alla produzione imposto dalla Commissione UE". Inoltre, la Commissione aveva, con le lettere del 18 e 19 novembre 1996 alla Germania, chiesto a quest'ultima di ricordare ai cantieri di rispettare strettamente i loro limiti di capacità nel 1996 e negli anni seguenti.
(83) Nella lettera del 3 marzo 1997 alla Germania, la Commissione osserva che KWW aveva superato il suo limite di capacità leggermente nel 1996 e che anche la produzione programmata per il 1997 è molto vicina al limite. Essa chiede alla Germania di adottare le misure necessarie per correggere la situazione. Nella lettera del 14 aprile 1997 alla Germania la Commissione chiede ancora una volta di intervenire affinché il cantiere cambi il suo piano di produzione per non superare il limite di capacità.
(84) Nella sua lettera alla Commissione del 1o aprile 1997, la Germania dichiara che BvS ha chiesto a KWW di rispettare il suo limite di capacità di 85000 tslc al momento di programmare la sua produzione del 1997. In conseguenza di ciò, KWW avrebbe presentato un nuovo piano per 1997 nel quale il limite di capacità sarebbe stato rispettato. Inoltre, nella sua lettera del 6 giugno 1997 alla Commissione, la Germania spiega che la capacità di KWW nel 1997 sarebbe stata ridotta di un importo equivalente al lieve eccesso del 1996, 92 tslc, di modo che, nel 1997, esso avrebbe avuto un limite di capacità ridotto. La Germania sottolineava che questa era una situazione non ricorrente e in generale la divisione di capacità su diversi anni per compensare i superamenti non era possibile. Questo veniva spiegato chiaramente anche al cantiere. La Germania inoltre dichiara di aver spiegato al cantiere che anche lievi superamenti del limite di capacità non potranno essere ammessi in futuro e che KWW si era impegnato a dedurre le 92 tslc che superavano il suo limite di capacità nel 1996 dalla sua capacità del 1997.
(85) Considerando quanto precede, la Commissione osserva che non vi sono dubbi sul fatto che KWW era ben cosciente della natura e del significato della limitazione di capacità di 85000 tslc ad esso imposta.
(86) La quarte osservazione sollevata da KWW è che il limite di capacità, se visto come un limite di produzione, dovrebbe essere considerato come la produzione media di diversi anni.
(87) La Commissione osserva che un limite di capacità annuale era una condizione essenziale per l'approvazione dell'aiuto. Tale limite era stato fissato per compensare l'effetto distorsivo dell'aiuto sull'industria cantieristica e non può essere interpretato come obiettivo annuo medio in quanto priverebbe il limite della sua finalità e del suo effetto. Inoltre, il limite di capacità annuo è chiaramente fissato al paragrafo 27 del contratto di privatizzazione del cantiere e accettato da KWW che ha l'obbligo di pianificare la propria produzione di conseguenza. L'obbligo di rispettare il limite di capacità annuo e l'impossibilità di ripartire la capacità su diversi anni sono stati spiegati chiaramente a KWW dal governo tedesco nel 1997, secondo la lettera del 6 giugno 1997 della Germania alla Commissione.
(88) L'ultima argomentazione di KWW è che non vi è una base giuridica per fissare un limite di capacità massimo per i singoli cantieri.
(89) La Commissione osserva che nelle sue decisioni sull'approvazione dell'aiuto alla ristrutturazione a KWW ha fissato un limite di capacità annuo di 85000 tslc come condizione per l'approvazione dell'aiuto. È prassi normale della Commissione collegare alle sue decisioni sugli aiuti di Stato delle condizioni dirette ad assicurare la compatibilità di tali aiuti con il mercato comune ai sensi dell'articolo 87 del trattato CE. Così facendo, la Commissione agisce in conformità con gli articoli 87 e 88 del trattato CE e, nella fattispecie, con le regole specifiche sugli aiuti alla costruzione navale.
(90) La Germania afferma nelle sue osservazioni che il metodo di calcolo in tslc è inadeguato per misurare un limite di capacità di un singolo cantiere.
(91) La Commissione osserva che le capacità dei cantieri tedesco-orientali prima della ristrutturazione venivano definite utilizzando il calcolo in tslc. Nel 1992, quando venne discussa al Consiglio la proposta di direttiva 92/68/CEE(15) e vennero esaminate nei dettagli l'intera ristrutturazione dei cantieri tedesco-orientali e le sue modalità, le riduzioni di capacità di questi cantieri vennero definite utilizzando sempre il calcolo in tslc. Di conseguenza, il Consiglio nel 1992 aveva confermato questo metodo di calcolo come base per definire le capacità nel contesto della ristrutturazione dei cantieri della ex Germania orientale.
(92) La Commissione osserva inoltre che il calcolo in tslc era stato concordato fra la Germania e la Commissione come base della relazione nel contesto del controllo dei cantieri della ex DDR. La Germania lo conferma nelle sue lettere del 12 luglio 1994 e 3 aprile 1995 alla Commissione. Nella lettera del 3 aprile 1995 la Germania dichiara: "La Germania e la Commissione hanno raggiunto un accordo sul fatto che il controllo della produzione si basasse sul calcolo in tslc sulla base dei coefficienti in vigore fino al 1o gennaio 1994". Questo metodo è stato utilizzato fin dall'inizio della ristrutturazione e durante l'intero periodo di controllo e per quanto riguarda tutti i cantieri controllati. La Germania ne ha accettato l'applicazione senza mai contestarla. La Commissione non vede motivi per contestare l'adeguatezza di tale metodo sulla base del fatto che un cantiere ha superato il suo limite di capacità.
(93) Sia la Germania che KWW sostengono nelle loro osservazioni che il superamento da parte di KWW del suo limite di capacità non ha effetti negativi sulla concorrenza.
(94) La Commissione osserva inoltre che il vero scopo del limite di capacità è di compensare l'effetto distorsivo che ha l'aiuto sull'industria navale europea. Di conseguenza, il superamento di tale limite implica una distorsione della concorrenza.
(95) La Commissione osserva inoltre che KWW opera su un mercato dove operano anche altri cantieri europei. KWW stesso lo conferma nelle sue osservazioni quando dichiara che, a causa della costruzione della piattaforma di perforazione, esso non può competere sul mercato europeo e concorrere per ordinativi su prodotti costruiti da altri cantieri europei per un periodo di due anni. Di conseguenza, superando i suo limite di capacità stabilito per compensare la distorsione di concorrenza, KWW ha agito a detrimento di altri cantieri che operano su questo mercato.
(96) Questa posizione della Commissione è rafforzata dalle osservazioni delle parti interessate. Queste dichiarano che le grandi navi portacontainer costruite da KWW e in parte all'origine del superamento di capacità sono il tipo di navi che vengono costruite anche da altri cantieri europei. Di conseguenza, il superamento da parte di KWW ha un diretto impatto sul mercato dove altri cantieri europei operano. Essi affermano inoltre che i limiti di capacità dei cantieri della ex Germania orientale costituiscono, con altri fattori, una base per la programmazione di investimenti e produzione di altri cantieri. Pertanto la posizione degli altri cantieri viene influenzata se tali limiti vengono superati.
(97) L'ultimo punto sollevato dalla Germania nelle sue osservazioni è che KWW aveva ricevuto una capacità addizionale di 22000 tslc per il 1998, di modo che tenendo conto di questo fattore e dell'effetto serie, la capacità di KWW non supera le 107000 tslc assegnategli per il 1998.
(98) La Commissione osserva che eventuali cambiamenti nell'allocazione delle capacità richiedono l'approvazione della Commissione dato che i limiti di capacità sono collegati con l'aiuto alla ristrutturazione concesso ai rispettivi cantieri. La Commissione non ha approvato un'attribuzione addizionale di capacità di 22000 tslc a KWW per il 1998. Nella sua lettera del 4 dicembre 1998 la Commissione ha comunicato alla Germania che una capacità di 22000 tslc del cantiere Elbewerft non poteva essere riassegnata per quanto riguarda il 1998 dato che la capacità non era disponibile per l'intero anno ma solo a partire dal 17 novembre 1998, quando era stata ritirata la notifica di aiuto al cantiere. Inoltre, era prassi costante della Commissione non accettare una riallocazione retroattiva di capacità. Ciò venne ulteriormente confermato dalla lettera della Commissione dell'8 gennaio 1999 alla Germania su questo argomento.
(99) Per questi motivi e poiché non vi è una base giuridica per riallocazioni retroattive, la dichiarazione della Germania in base alla quale una capacità addizionale di 22000 tslc è stata assegnata a KWW per il 1998 non ha un effetto giuridico e non ha alcuna rilevanza per questa procedura.
(100) Per i motivi indicati sopra ai considerando da 48 a 77, la Commissione conclude che la parte dell'aiuto di 623,45 milioni di EUR (1246,9 milioni di DEM) concesso a Kvaerner Warnow Werft e approvato dalla Commissione in quattro tranche con le decisioni comunicate alla Germania con le lettere del 3 marzo 1993 (N 692/D/91), 17 gennaio 1994 (N 692/J/91), 20 febbraio 1995 (N 1/95), 18 ottobre 1995 (N 637/95) e 11 dicembre 1995 (N 797/95), che corrisponde al superamento del limite di capacità annuale di 85000 tslc per 37414 tslc, non è più compatibile con l'articolo 87, paragrafo 3, lettera e), del trattato CE. Dato che nessun'altra base di compatibilità esiste o è stata invocata dalla Germania o da KWW, questa parte dell'aiuto è incompatibile con il mercato comune ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
(101) La Commissione ha considerato varie opzioni nello stabilire l'importo dell'aiuto incompatibile e ha concluso quanto segue:
(102) La Commissione osserva che la durata del limite di capacità annuo di 85000 tslc di KWW è di dieci anni. Considerando che il limite di capacità è stato superato in un anno, nel 1998, la Commissione avrebbe potuto decidere di stabilire l'importo dell'aiuto illegale unicamente su tale base. Ciò avrebbe avuto come risultato che 1/10 dell'aiuto sarebbe stato considerato incompatibile con il mercato comune. D'altro canto, sarebbe stato possibile calcolare la percentuale del superamento di 37414 tslc sul totale del limite di capacità durante il periodo di dieci anni (850000 tslc) che avrebbe dato una percentuale del 4,4 % come importo di aiuto illegale.
(103) La Commissione è giunta alla conclusione che entrambi i metodi di cui sopra sono insufficienti per determinare l'importo dell'aiuto illegale, dato che non tengono conto della misura in cui il limite di capacità annuo di 85000 tslc viene superato. Per tener conto di questo elemento la Commissione ha basato il suo calcolo sulla combinazione dell'impostazione puramente proporzionale e di una parte supplementare che affronta l'aggravamento della distorsione di concorrenza provocata dal notevole superamento del limite annuo di capacità in questo caso.
(104) Dato che la durata del limite annuo di capacità di 85000 tslc di KWW è di dieci anni, si è calcolata la proporzione del superamento di 37414 tslc sul totale del limite di capacità durante questo periodo (850000 tslc), giungendo ad una percentuale del 4,4 %. Oltre a ciò, deve essere affrontato anche il notevole superamento del limite di capacità nel 1998, in quanto la Commissione ritiene che la distorsione di concorrenza provocata dal superamento sia tanto più grave quanto maggiore è quest'ultimo. Dato che il quantitativo di 37414 tslc supera il limite di capacità annuo di più del 20 %, si è tenuto conto nel calcolo anche di questo elemento che ha un impatto notevole sulla distorsione di concorrenza. Questo è stato fatto calcolando la proporzione del quantitativo di superamento oltre il 20 % del limite annuo (20414 tslc) sul totale del limite di capacità (850000 tslc), il che porta alla percentuale del 2,4 %.
(105) Di conseguenza, l'importo dell'aiuto incompatibile è dato dalla proporzione del totale del superamento e dell'elemento addizionale che tiene conto della maggiore distorsione di concorrenza provocata dal superamento per più del 20 % del limite di capacità, del totale del limite di capacità calcolato sulla base di tutto l'aiuto operativo di 372,5 milioni di EUR (745 milioni di DEM) e dell'aiuto agli investimenti di 237,45 milioni di EUR (474,9 milioni di DEM), complessivamente 609,95 milioni di EUR (1219,9 milioni di DEM) versati a KWW. Di conseguenza, l'importo dell'aiuto che è considerato incompatibile con il mercato comune sulla base del superamento da parte di KWW del suo limite di capacità nel 1998 è di 41,5 milioni di EUR (83,0 milioni di DEM). Tale aiuto deve essere recuperato.
(106) La Commissione osserva che nella sua decisione di avviare la procedura(16), in questo caso, veniva dichiarato che l'aiuto per la riduzione di capacità di 13,5 milioni di EUR (27 milioni di DEM), approvato dalla Commissione nella sua decisione comunicata alla Germania nella sua lettera del 3 marzo 1993, è stato versato per finanziare le indennità di licenziamento e altre misure sociali a favore dei lavoratori. Dato che il cantiere ha versato questi fondi ai suoi ex dipendenti, la Commissione non intende chiedere il recupero di questo importo. Per questa ragione l'aiuto alla riduzione di capacità non è incluso nel calcolo di cui sopra.
(107) La Commissione sottolinea che le somme da recuperare matureranno interessi a decorrere dalla data alla quale sono state messe a disposizione del beneficiario fino al loro effettivo recupero. Il recupero avverrà secondo le procedure previste dalla normativa nazionale e gli interessi saranno calcolati sulla base del tasso di riferimento utilizzato per calcolare l'equivalente-sovvenzione degli aiuti regionali.
VI. Conclusioni
(108) La Commissione conclude che Kvaerner Warnow Werft GmbH ha nel 1998 superato il suo limite di capacità annuo di 85000 tslc nella misura di 37414 tslc. Tale limite di capacità annuale è stato fissato dalla Commissione nelle sue decisioni comunicate alla Germania con le lettere del 3 marzo 1993, 17 gennaio 1994, 20 febbraio 1995, 18 ottobre 1995 e 11 dicembre 1995 come condizione essenziale per l'approvazione dell'aiuto totale di 623,45 milioni di EUR (1246,9 milioni di DEM) in conformità con le direttive 90/684/CEE sugli aiuti alla costruzione navale e 92/68/CEE che modifica la direttiva 90/684/CEE sugli aiuti alla costruzione navale e quindi per la compatibilità dell'aiuto con il mercato comune ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera e), del trattato CE.
(109) Dato che a parere della Commissione l'ampiezza del superamento del limite di capacità indica l'ampiezza della distorsione di concorrenza in questione, la Commissione ritiene che l'importo dell'aiuto, che corrisponde al superamento del limite di capacità di 85000 tslc nella misura di 37414 tslc nel 1998, non è più compatibile con l'articolo 87, paragrafo 3, lettera e), del trattato CE ed è quindi incompatibile con il mercato comune ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
(110) Pertanto l'aiuto di 41,5 milioni di EUR (83,0 milioni di DEM) è incompatibile con il mercato comune e deve essere recuperato. Le somme da recuperare matureranno interessi a decorrere dalla data alla quale sono state messe a disposizione del beneficiario fino al loro effettivo recupero,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L'aiuto di Stato, al quale la Germania ha dato esecuzione in favore di Kvaerner Warnow Werft GmbH, per l'importo di 41,5 milioni di EUR (83,0 milioni di DEM), è incompatibile con il mercato comune ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
Articolo 2
1. La Germania prende tutti i provvedimenti necessari per recuperare dal beneficiario l'aiuto di 41,5 milioni di EUR (83,0 milioni di DEM).
2. Fatte salve eventuali ordinanze della Corte di giustizia delle Comunità europee ai sensi dell'articolo 242 del trattato, il recupero viene eseguito senza indugio secondo le procedure del diritto interno tedesco, a condizione che queste consentano l'esecuzione immediata ed effettiva della presente decisione. A questo fine e nel caso di un procedimento innanzi ai tribunali tedeschi, la Germania prenderà tutti i provvedimenti necessari offerti dal suo sistema giuridico, incluse misure provvisorie, fatto salvo il diritto comunitario(17).
3. Le somme da recuperare comprendono gli interessi, che decorrono dalla data in cui l'aiuto è divenuto disponibile per il beneficiario fino alla data del recupero. Gli interessi sono calcolati sulla base del tasso di riferimento utilizzato per il calcolo dell'equivalente-sovvenzione nell'ambito degli aiuti a finalità regionale.
Articolo 3
Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, la Germania informa la Commissione circa i provvedimenti presi per conformarvisi.
Articolo 4
La Repubblica federale di Germania è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, l' 8 luglio 1999.