РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 8 юли 2009 година
относно схемата за помощ „groepsrentebox“, която Нидерландия планира да приведе в действие (C 4/07 (ex N 465/06)
(нотифицирано под номер C(2009) 4511)
(само текстът на нидерландски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2009/809/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 13 юли 2006 г. нидерландските органи уведомиха за схемата „groepsrentebox“ (схема за лихва в рамките на група), която предвижда по-ниско данъчно облагане и приспадане на лихви, получени или изплатени в контекста на взаимоотношения в рамките на група. Уведомлението беше направено от нидерландските органи само с оглед на правната сигурност, тъй като те считат схемата за обща мярка. Допълнителна информация бе представена с писма от 5 септември 2006 г. и 9 ноември 2006 г.
(2)
С писмо от 7 февруари 2007 г. Комисията уведоми Нидерландия за решението си да открие процедурата, предвидена в член 88, параграф 2 от Договора за ЕО, по отношение на частта от схемата за помощ, свързана с по-ниско данъчно облагане и приспадане на лихва в рамките на групата (мярка А).
(3)
В същото писмо Комисията също така уведоми Нидерландия, че счита, че по-ниското данъчно облагане на краткосрочни депозити, насочено към придобиването на поне 5 % от дадено дружество (мярка Б), не представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(4)
Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си.
(5)
Нидерландските органи представиха мненията си относно решението за откриване на процедурата с писмо от 7 май 2007 г.
(6)
Комисията получи коментари от заинтересовани страни. Тя ги препрати на нидерландските органи, на които беше дадена възможност за отговор; техните коментари бяха получени с писмо от 29 юни 2007 г.
(7)
Допълнителна информация беше получена от нидерландските органи с писма от 8 ноември 2007 г. и 29 януари 2008 г.
(8)
На 7 октомври 2008 г. нидерландските органи представиха правно становище от г-жа Leigh Hancher, професор по европейско право в университета в Тилбург, относно въпроса дали мярката, предмет на уведомление, включва държавна помощ.
(9)
С писмо от 18 декември 2008 г. нидерландските органи уведомиха Комисията, че са решили да изменят схемата за данъчно облагане.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
II.1. Цел
(10)
Според нидерландските органи мярката цели намаляване на разликата в данъчното третиране между два инструмента за финансиране в рамките на група, т.е. капиталов и дългов инструмент.
(11)
В настоящата ситуация, когато едно дружество, което е част от група, влее капитал в друго дружество, част от същата група, то получава като възнаграждение дивиденти, които са освободени от данъци в съответствие с правилата за освобождаване на дяловите участия, докато когато то заема пари на дружество, част от същата група, получената лихва се облага с данък със стандартната корпоративна ставка (25,5 %). На равнището на дружеството, което получава средствата, платените за вливането на капитал дивиденти не подлежат на данъчно приспадане, докато лихвата, платена в случай на заем, подлежи на приспадане при стандартната корпоративна ставка.
(12)
Нидерландия отбелязва, че изборът на организационна структура, която включва независими юридически организации обикновено се ръководи от дружественото право или от икономически причини. Разликите в гражданското право между капитал и дълг (задължение, срок на изплащане, обезпечение, права на глас и т.н.) като цяло не са от значение при финансирането в група, докато данъчните последствия се различават значително. В рамките на групи, условията за финансиране се избират така че да се постигне възможно най-ниска данъчна тежест съгласно приложимата данъчна система. В резултат от това, решението да се предостави заемен капитал или капитал от собствени средства в рамките на групите се ръководи най-вече от данъчни съображения.
(13)
В правното си становище проф. Hancher подчертава, че влиянието на разликата в данъчното третиране на дълг и капитал на корпоративно равнище и възможните решения на неблагоприятните последици, до които може да доведе, са приоритет в политическата програма на много държави от ОИСР. Според проф. Hancher, исканията за фундаментална реформа на нидерландския корпоративен данък и за неутрално третиране на заемното и капиталовото финансиране в рамките на групите от дружества многократно са били отправяни в публикациите с данъчна тематика в Нидерландия.
(14)
Нидерландските органи подчертават факта, че разликите от гледна точка на данъчното третиране създават форми на данъчен арбитраж между тези две средства за финансиране в рамките на група, които не са желателни от икономическа гледна точка. В рамките на дадена група изборът между допълнително капиталово финансиране или (допълнително) дългово финансиране е свободен, но данъчните последици от двата вида финансиране са различни. Това може да доведе до данъчен арбитраж, който нарушава неутралността на данъчната система. Поради това мярката цели предотвратяване на данъчния арбитраж между дълговото и капиталовото финансиране и повишаване на неутралността на нидерландската данъчна система.
(15)
Въвеждането на схема за лихва в рамките на група ще спомогне да се гарантира, че методът на финансиране, използван в контекста на дадена група, се определя най-вече от икономически съображения. Това води до много по-голямо съответствие между данъчното третиране на лихвата в рамките на група и данъчното третиране на дивидентите в рамките на група и поради това постига по-висока неутралност между дългово и капиталово финансиране в рамките на група.
(16)
Проблемите във връзка с данъчния арбитраж не възникват в случай на финансиране извън контекста на група. Тук различните последици, които произтичат от гражданското право, са наистина важни и поради това тази форма на данъчен арбитраж не съществува. С оглед на присъщите разлики между ситуациите в рамките на групи и извън групи, данъчната неутралност за операции по финансиране извън групи не представлява изискване. Поради това, както може да се очаква, мярката е ограничена до заеми в групи.
(17)
Нидерландските органи също така отбелязват, че понастоящем нидерландските предприятия приспадат лихви във все по-големи размери. Различното данъчно третиране на заемите и капиталите в групи се използва все повече от предприятията за сметка на държавната хазна.
(18)
Мярката е замислена така че да противодейства на това подкопаване на данъчните приходи чрез насърчаване на дружествата да използват капитали вместо заеми и да ограничат данъчното приспадане на лихви в Нидерландия. Така схемата допълва нидерландските правила за недостатъчна капитализация, които имат подобна цел, тъй като се стремят да обезкуражават прекомерното финансиране със заемен капитал и да предотвратят изкуственото намаляване на данъчната основа в Нидерландия.
(19)
По мнение на нидерландските органи схемата, предмет на уведомление, представлява мярка от чисто техническо естество.
II.2. Правно основание
(20)
Правното основание на мярката е член 12, буква в) от Закона за корпоративно данъчно облагане от 1969 г. (Wet op de vennootschapsbelasting 1969). Тази разпоредба беше приведена в действие от 1 януари 2007 г., но нейното влизане в сила беше отложено докато Комисията вземе отношение относно съвместимостта с правилата за държавна помощ.
II.3. Как ще работи мярката
(21)
В Нидерландия корпоративният данък обикновено се прилага по отношение на приходи на дружества със ставка от 25,5 % (3). Мярката за лихва в рамките на група предвижда различно данъчно третиране на определени лихви в рамките на група. Платените и получените лихви в контекста на финансиране в рамките на група няма да подлежат на стандартната ставка на корпоративния данък от 25,5 %. Положителният баланс между получената и платената лихва в контекста на операции по финансиране в рамките на група ще бъде облаган с лихва в рамките на група при ставка от 5 % вместо стандартната ставка от 25,5 %.
(22)
Сумата, която може да бъде облагана с данък или приспадната при намалената ставка, е ограничена до процент от нетните активи на данъкоплатеца за данъчни цели (fiscale vermogen). Това ограничение цели да не се даде възможност на предприятия с недостатъчен капитал да злоупотребяват с мярката и гарантира, че намалената ставка се прилага, само когато доходите от заемите на групата са били финансирани със собствени средства.
(23)
Схемата за лихва в рамките на група съдържа няколко други разпоредби за предотвратяване на злоупотреби. По-специално, лихвата, която формално е дължима на трета страна (банка), но всъщност се изплаща на организация в групата, се счита за платена лихва в рамките на групата. Това се прилага например в случай на компенсационен заем (4). Лихвата, която е дължима на трета страна (банка), също се счита за лихва в рамките на групата с ограничено приспадане, ако средствата, получени чрез заема, се влеят в капитала, използван от дъщерното дружество, така че да се генерира лихва в рамките на групата с ниска данъчна ставка в дъщерното дружество.
(24)
В първоначалното си уведомление нидерландските органи посочиха, че схемата ще бъде незадължителна за период от минимум три години. Ако бъде избрана от едно дружество, което спада към група, схемата ще бъде прилагана към всички други дружества от групата, които са на територията на Нидерландия. Допустимите дружества, определени в първоначалната схема за лихва в рамките на група, са онези, които спадат към една група, както специално е посочено в самата схема, според която се изисква едно дружество да държи повече от 50 % в друго дружество. С други думи, една група трябва да бъде съставена от поне две дружества, като дружеството майка контролира повече от 50 % от дяловете на дъщерното дружество. Всяко дружество трябва да подлежи на облагане с корпоративен данък в Нидерландия. Това означава, че схемата се прилага към всяко дружество, установено в Нидерландия, или към всяко дружество, учредено извън Нидерландия с постоянно установяване в Нидерландия.
II.4. Изменения на схемата
(25)
В хода на процедурата нидерландските органи ясно показаха своето намерение да направят схемата задължителна. Това беше потвърдено с писмо от 18 декември 2008 г. Схемата за лихва в рамките на група ще се прилага към всички субекти, подлежащи на корпоративно подоходно облагане в Нидерландия, по отношение на лихвата, заплащана на групи от дружества, и лихвата, получавана от групи от дружества.
(26)
В това писмо нидерландските органи също така уведомиха Комисията за две допълнителни изменения на схемата. Първото изменение касае по-широкообхватно определение на група за целите на схемата за лихва в рамките на група. Определението на свързаните субекти цели да обхване всички споразумения, чрез които един субект притежава пряко или косвено ефективен контрол върху финансирането на друг субект, или чрез които трето лице или субект притежава ефективен контрол върху финансирането на двата субекта, участващи в споразумението за заем (5). Второто изменение въвежда разпоредба, която ще улесни създаването на (второ) дружество съгласно нидерландското гражданско право, така че създадената група би могла да се възползва от схемата за лихва в рамките на група. По-специално, установеният понастоящем минимален капитал от 18 000 EUR за дружество с ограничена отговорност (besloten vennootschap - BV) ще бъде премахнат.
II.5. Бюджет
(27)
В съответствие с първоначалното уведомление годишният бюджет на мярката, предмет на уведомление, трябваше да бъде в размер на 475 млн. EUR. На по-късен етап нидерландските органи посочиха, че задължителната схема за лихва в рамките на група ще бъде неутрална от гледна точка на бюджета.
III. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(28)
С решението си за откриване на процедурата от 7 февруари 2007 г. Комисията изрази своите съмнения, свързани с общото естество на мярката. Тя подчерта, че само дружества, които са част от група, биха се възползвали от по-ниското данъчно облагане, предвидено в схемата (избирателност de jure), и изрази подозрението, че схемата би била от полза за многонационални групи, като предостави на тези групи избирателно икономическо предимство (избирателност de facto).
(29)
Комисията посочи, че в чисто национален контекст мярката вероятно би била неутрална от данъчна гледна точка. При все това, в контекста на трансграничните транзакции дадено нидерландско дружество, което заема пари на дъщерно дружество, установено в чужбина, би подлежало на по-ниско данъчно облагане със ставка от 5 %, докато дъщерното дружество, установено в чужбина, няма да подлежи на нидерландските правила, ограничаващи данъчното приспадане на платената лихва. Схемата de facto би предоставила избирателно преимущество, тъй като само многонационални групи от дружества, извършващи трансгранични сделки с лихви в рамките на групата в данъчни юрисдикции с корпоративен данък над 5 %, ще имат стимул да използват схемата.
(30)
Доколкото мярката е имала за цел да представлява изключение от прилагането на данъчната система, Комисията също така изрази съмнения дали мярката е обоснована от естеството или общата схема на данъчната система.
(31)
Комисията също така счете, че не може да се отхвърли възможността основните бенефициери по схемата да са предишните бенефициери по международната схема за дейности за финансиране, за която беше счетено, че представлява несъвместима държавна помощ (6).
(32)
Поради това Комисията изрази становището, че схемата за лихва в рамките на група би могла да се счете за помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО и че нито едно от изключенията, посочени в член 87, параграфи 2 и 3, не се прилагат.
IV. КОМЕНТАРИ НА НИДЕРЛАНДИЯ
(33)
Коментарите на Нидерландия относно решението за откриване на процедурата бяха получени на 7 май 2007 г. и бяха допълнени с допълнителни бележки през 2007 и 2008 г., включително правно становище, представено от проф. Hancher.
(34)
Нидерландските органи твърдят, че подходът, предприет от Комисията в нейното решение, е неправилен по три точки. Първо, Комисията обединява отделните критерии за „предимство“ и „избирателност“ в един критерий, т.е. „избирателно предимство“. Това се отклонява от нормалната практика на Комисията или съдебната практика, които гласят, че двата критерия трябва да се прилагат поотделно.
(35)
Второ, Комисията не оценява компонентите на схемата за лихва в рамките на група поотделно. Евентуалният елемент на помощ в намалена ставка за получена лихва в рамките на група и евентуалният елемент на помощ в намалена ставка за платена лихва в рамките на група трябва да бъдат оценени поотделно.
(36)
Трето, Комисията греши, когато разглежда нетния ефект за платеца и получателя заедно и заключава, че нетният ефект най-вероятно е неутрален за национални групи, когато и платецът, и получателят са установени в Нидерландия, докато за многонационални групи възниква нетно предимство, когато платецът е дружество от чуждестранна група и получателят е дружество от местна група. Според нидерландските органи равенство от такова естество няма основание в нидерландското данъчно законодателство. Нидерландски дружества, част от група, са консолидирани за данъчни цели само в случай на дялово участие от 95 % или повече.
(37)
Освен това, нидерландските органи са на мнение, че схемата за лихва в рамките на група не може да се счита за отклонение от стандартния метод на данъчно облагане. Тя е корекция, в която към данъчната система е добавен аналитичен елемент. Това води до нов стандартен метод на данъчно облагане и впоследствие не се предоставя предимство.
(38)
Нидерландските органи отричат да има предимство и поради друга причина. Нетното вариране, предизвикано от схемата за лихва в рамките на група, в многонационални дружества в сравнение с националните групи може да бъде преимущество за многонационалните групи, но може и да ги постави в неблагоприятно положение. Многонационална група с нидерландско дъщерно дружество може както да получи преимущество, така и да бъде поставена в неблагоприятно положение в зависимост от своята обективна позиция като длъжник или кредитор и от приложимите данъчни ставки в други държави-членки и в Нидерландия.
(39)
Като алтернатива, ако действително съществува предимство, Нидерландия е на мнение, че евентуалното нетно предимство за многонационалните групи не е резултат от по-ниската нидерландска данъчна ставка за получена лихва в рамките на група, а от неограниченото приспадане на платената лихва в рамките на група в чужбина. Това предимство не може да се вмени на нидерландската държава и не е финансирано със средства на нидерландската държава.
(40)
Евентуално по-благоприятен нетен ефект за многонационалните групи в сравнение с националните групи не е следствие от избирателния обхват на нидерландската схема за лихва в рамките на група, а от различие в резултат на различните правила за данъчно приспадане на лихвата в група в рамките на ЕС. Нидерландия може свободно да увеличава или намалява тази разлика, като променя своята данъчна система, стига измененията да са общо приложими по отношение на всички нидерландски данъкоплатци, които са в сравнимо правно и фактическо положение в контекста на целта на въпросното изменение.
(41)
Според нидерландските органи цялостният ефект от данъчните изменения върху многонационалните групи, извършващи трансгранични транзакции, винаги ще се различава от ефекта върху националните групи, които извършват транзакции единствено в рамките на държавата. За държавната помощ това е от значение, само ако разликите са предизвикани от мярката на самата държава-членка, т.е. когато е налице по-ниска данъчна ставка само за приходите от лихви в рамките на чуждестранна група. Това не е от значение в случай на обща мярка, приложима към приходите от лихви на всички групи, национални или чуждестранни, което води до трансгранични различия.
(42)
Самото съществуване на нехармонизирани данъчни системи може да доведе до ситуация, в която нетните данъчни последици от трансграничните транзакции се различават от нетния ефект на изцяло националните транзакции. Този ефект може да доведе както до неблагоприятно положение (икономическо двойно данъчно облагане), така и до благоприятно такова (отсъствие на икономическо данъчно облагане).
(43)
В Договора за ЕО, членове 94 и 95 представляват основа за директиви или регламенти за сближаване на съществуващите спогодби, ако това е необходимо за установяването на правилно функциониране на общия пазар. Освен това, член 96 предоставя на Комисията възможност да предприема действия, ако дадена разлика в действащото законодателство в отделните държави-членки сериозно нарушава условията на конкуренция на вътрешния пазар.
(44)
В допълнителната втора алтернатива нидерландските органи са на мнение, че няма избирателност. Чрез оценяване на избирателността посредством сравнение на комбинация от чуждестранен длъжник и местен кредитор с комбинация от местен длъжник и местен кредитор, Комисията избира неправилна референтна рамка. При оценяване на избирателността на нидерландските данъчни спогодби, референтната рамка не може да надхвърли общия брой нидерландски данъкоплатци. В установена практика на Комисията референтната рамка не може да включва дружества, които не подлежат на облагане в Нидерландия.
(45)
Нидерландските органи подчертават, че данъчната схема не е ограничена до определени предприятия, определени дейности или функции или отделни райони. В схемата не се прави разграничение между местни и чуждестранни групи от дружества. При качественото определяне на схемата за лихва в рамките на групата не се прилагат никакви прагове на допустимост, свързани с определени дейности или функции.
(46)
Освен това, с оглед на целта на схемата за лихва в рамките на група, в сравнимо правно и фактическо положение са само предприятия, които представляват част от група. Само тези предприятия биха се сблъскали с проблема с данъчния арбитраж, описан в раздел II.1.
(47)
Нидерландия отбелязва, че в рамките на група решенията за финансиране се изготвят така че да се сведе до минимум данъчната тежест съгласно приложимата данъчна система. Търговското разграничение между капиталовото и дълговото финансиране (условия на изплащане, задължение, обезпечение), за разлика от данъчното разграничение, като цяло е без значение. Извън групите, търговските разлики между капиталовото и дълговото финансиране в действителност са много уместни и могат да надделеят над мотивите от данъчни съображения.
(48)
Нидерландските органи настояват, че мерките, ограничени до групи, са данъчни мерки от чисто техническо естество, които не представляват държавна помощ: те твърдят, че в решение относно разпоредба за данъчното облагане във Франция Комисията е приела, че мярка, която пренебрегва общото правило, че плащанията по лихви са разходи, подлежащи на данъчно приспадане в заеми между дружества, е обща мярка, но е приела допълнителното изключение от това правило в полза на централните корпоративни хазни, съзадени във Франция от многонационални дружества, за избирателно предимство (7).
(49)
Нидерландските органи считат, че разширяването на обхвата на схемата за лихва в рамките на група всъщност би довел до избирателност. Ако лихвата, получавана от трети страни, също се облага с намалена ставка, това би довело до предимство за финансови институции.
(50)
Също така се твърди, че е невярно предположението, че специфични данъчни правила за лихви сами по себе си биха довели до избирателност. Финансирането в рамките на група от организации не може да се характеризира като икономическа дейност, а просто като икономическа реалност. Лихвените потоци като такива не са отделна икономическа или стопанска дейност; те са просто начин за осигуряване на средства за икономическа или стопанска дейност. Дълговото финансиране е отделна и самостоятелна дейност само в случай на финансови институции, чиято стопанска дейност се състои във финансиране на трети страни. Освен това, по отношение на лихвите, спечелени от краткосрочни депозити, целящи придобиване на поне 5 % от дяловете на дружество (мярка Б), в решението за откриване на процедурата самата Комисия счете, че по-ниската данъчна ставка за такива лихви сама по себе си не води до избирателност, тъй като тя беше счетена за обща мярка.
(51)
Освен това нидерландските органи твърдят, че няма концептуална разлика между дивиденти и лихви. И двете представляват възнаграждение за използване или отпускане на средства като капитал или дълг. И в двете ситуации тези средства се използват от получателя за финансиране на стопанска дейност. Всяка данъчна система съдържа правила, съгласно които платените дивиденти и лихви подлежат на приспадане, частично приспадане, или са освободени от приспадане, и правила, съгласно които дивидентите и лихвите подлежат на данъчно облагане, частично данъчно облагане или са освободени от данъчно облагане. Няма международен стандарт за данъчно облагане, който да определя как тези компоненти следва да бъдат третирани за данъчни цели.
(52)
В допълнителната алтернатива ограниченото данъчно облагане предотвратява вътрешно различие в рамките на нидерландската система и като такова е обосновано от естеството и целта на системата. Ограниченото данъчно облагане на лихва, получена в рамките на група, се обосновава от ограниченото приспадане на плащания по лихви в рамките на групата. Това дава възможност на предприятия, организирани в група, да избегнат неблагоприятните последици от ограниченото приспадане и пълното данъчно облагане, докато предприятия, организирани като единични субекти, нямат вътрешни плащания по лихви и следователно не попадат в такова неблагоприятно положение.
(53)
Основен принцип на нидерландското данъчно законодателство е симетричното третиране на доходите и разходите. В съответствие с вътрешната логика на нидерландската данъчна система доходите и разходите са двете страни на една монета. С цел избягване на двойно данъчно облагане, ограниченото данъчно облагане е логичното следствие от ограниченото приспадане.
(54)
Предложената мярка цели да гарантира прилагането на принципа за неутралност в нидерландската данъчна система чрез елиминиране на данъчния арбитраж между дълговото и капиталовото финансиране в рамките на групи. Мярката намалява разликата между два вида финансиране в рамките на група и така повишава неутралността на данъчната система. Поради това ограничаването на лихвите в рамките на група се основава на икономическа логика и е необходимо и функционално за ефективността на данъчната система.
(55)
Нидерландските органи отбелязват, че кръгът от предприятия, които ще използват схемата за лихва в рамките на група, ще бъде много по-обширен от 87-те предприятия, които използваха предходната схема за международни дейности по финансиране. Освен това те твърдят, че всички ограничаващи условия на схемата, като изискването за два континента или четири държави, отсъстват от схемата за лихва в рамките на група. Схемата за лихва в рамките на група е изцяло данъчна мярка, която регулира данъчната тежест върху капитала като фактор за производство. В допълнение, тя се прилага по отношение на всякакви входящи или изходящи заеми в група и е напълно отделена от стопанската дейност, извършвана от въпросното дружество. Поради всички тези причини е абсолютно невъзможно обхватът на мярката да се сравнява с обхвата на схемата за международните дейности за финансиране.
(56)
Задължителното естество на мярката за всички данъкоплатци, които плащат или получават лихва от свързани дружества, подчертава целта на схемата за лихва в рамките на група: повишаване на неутралността на данъчната система и съответно намаляване на данъчния арбитраж и увеличаване на нидерландските корпоративни данъчни приходи. Мярката също така елиминира елемента, който може да предизвика избирателно предимство като резултат от схемата за лихва в рамките на група.
(57)
Задължителната схема за лихва в рамките на група не само възнаграждава запазването на капитал в Нидерландия, но същевременно предоставя и демотивиращ фактор - подобно на правилата за недостатъчна капитализация - по отношение на вливането на дългово финансиране в Нидерландия. Нидерландските правила за недостатъчна капитализация обезкуражават прекомерното финансиране с дългов капитал в рамките на групи посредством ограничаване на данъчното приспадане на лихвата в рамките на група, докато схемата за лихва в рамките на група предлага намалена ставка за получената лихва в рамките на групата, при условие че финансирането е от собствени средства. Схемата за лихва в рамките на група укрепва нидерландската данъчна основа, като насърчава по-високо съотношение между собствени средства и дългов капитал и допринася за предотвратяване на изтичането на собствени средства, а оттам и на данъчната основа, от Нидерландия.
(58)
Схемата за лихва в рамките на група е чисто техническа мярка, която променя третирането на лихвата в рамките на група в системата чрез повишаване на данъчната тежест върху определени данъкоплатци и намаляване на данъчната тежест върху други данъкоплатци въз основа на хоризонтални и обективни факти и обстоятелства. След като се премахне възможността за отказване от нея, схемата за лихва в рамките на група не предоставя никакви икономически предимства, тъй като тя просто размества данъчната тежест между данъкоплатците спрямо изцяло хоризонтални и обективни критерии.
(59)
Нидерландските органи подчертават, че избирателността de facto може да възникне само ако има риск ефектът на практика винаги да облагодетелства група, която може да бъде идентифицирана, въпреки че мярката е от общо естество. Този вид избирателност може да възникне, ако мярката е незадължителна, но не и ако мярката бъде направена задължителна. Данъкоплатците, които се окажат в неблагоприятно положение през една година, могат да извлекат предимство в следващата и обратното. Поради това схемата облагодетелства еднородна категория данъкоплатци.
(60)
Нидерландските органи също така са на мнение, че новото определение на група, базирано на ефективния контрол, е по-добре съобразено с целта на схемата. Ако едно дружество притежава ефективен контрол върху финансирането на друго дружество, последното вече не може да избира свободно между финансиране посредством вътрешен или външен дълг, нито може свободно да избира между дългово или капиталово финансиране. Централното управление на групата решава как привлечените отвън средства - външен дълг или външен капитал - се разпределят в рамките на групата чрез вътрешен дълг или чрез вътрешен капитал. Фактът, че данъчните последици от двата инструмента за финансиране в рамките на групата са различни, предоставя стимул за избора на определен инструмент единствено заради неговите данъчни последици.
(61)
На последно място, промяната в законодателството относно дружествата с ограничена отговорност в бъдеще ще улесни данъкоплатците при преустройването на тяхната правна структура в група, тъй като административната тежест и капиталовите изисквания ще бъдат отменени или драстично намалени.
V. КОМЕНТАРИ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(62)
Бяха получени коментари на нидерландската конфедерация на промишлеността VNO-NCW (8), от Белгия и Унгария. След крайния срок бяха получени коментари на още една страна и поради това те не можеха да бъдат взети предвид в процедурата. Получените коментари от въпросната трета страна във всеки случай не биха повлияли на оценката и заключенията в настоящото решение.
V.1. Коментари на нидерландската конфедерация на промишлеността
(63)
VNO-NCW счита, че въпросната схема за лихва в рамките на група не може да бъде несъвместима държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО поради следните причини.
(64)
Първо, VNO-NCW счита, че схемата за лихва в рамките на група е обща, данъчно неутрална и техническа мярка, защото целта на въпросната схема е насочена към намаляването на данъчния арбитраж между капиталовото финансиране и дълговото финансиране в рамките на група от дружества. С оглед на неутралността на мярката, схемата не води до привилегировано третиране на определени дружества или производството на определени стоки по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(65)
Второ, данъчното предимство за многонационална група от дружества произтича от различията между данъчното третиране в държавите-членки на лихвата в рамките на група и не може да бъде приписано на Нидерландия. Данъчно предимство се създава, защото лихвата може да бъде приспадната в друга държава-членка при по-висока данъчна ставка от приложимата ставка към схемата за лихва в рамките на група, докато при една местна ситуация ставката, която се прилага, е ставката на схемата за лихва в рамките на група, но това е пряк резултат от различията в законодателствата на държавите-членки за данъчно третиране на лихвите в рамките на група. Ако Комисията желае да отстрани нарушаването, което може да възникне от схемата за лихва в рамките на група, VNO-NCW предлага да се използва член 94 или 96 от Договора за ЕО.
(66)
Трето, VNO-NCW счита, че в контекста на целта на въпросната схема, която е да се намали данъчния арбитраж между капитал и дълг, дружествата, принадлежащи към група, не са в същото положение de jure и de facto като дружествата, които не принадлежат към група. Разликата в данъчното третиране на капитал и дълг предизвиква смущения най-вече вътре в групи, тъй като дружеството майка упражнява определен контрол над своите дъщерни дружества, така че то може до значителна степен да определи техните възможности за финансиране, избор, който често се определя до голяма степен от данъчни съображения. При взаимоотношения с трети страни, вариантът на финансиране често се определя най-вече от фактори, различни от данъчни съображения. Вследствие на това не може да се твърди, че въпросната схема е избирателна по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. Освен това, според VNO-CNW, ако самият факт, че данъчен инструмент в по-голяма или по-малка степен е ограничен до дружества в рамките на групи, води до заключението, че това е мярка за държавна помощ, то корпоративните данъчни системи на държавите-членки в много отношения биха били в противоречие с член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
V.2. Коментари на унгарските органи
(67)
Унгарските органи считат, че схемата не е мярка за помощ и изтъкват два аргумента. Първо, фактът, че схемата е ограничена до групи, не я прави избирателна. При (международни) данъчни въпроси, правилата за групите от дружества са честа практика и са неизбежни. Много правила, чийто обхват е ограничен до групи, са били изтъквани от ОИСР (трансферни цени) и от Комисията (например директивата за плащания на лихви и лицензни възнаграждения). Второ, Унгария припомня, че прякото данъчно облагане зависи от държавите-членки. Определянето на данъчни ставки във връзка с определени данъчни събития е част от тяхната вътрешна компетентност. На последно място, Унгария не разбира как Нидерландия може да бъде подведена под отговорност за по-голямото приспадане, генерирано от по-високите данъчни ставки в други държави, при положение, че прякото данъчно облагане не е хармонизирано. Описаното от Комисията предимство очевидно е резултат от различие между данъчните системи.
V.3. Коментари на белгийските органи
(68)
Белгийските органи също подкрепят позицията, че схемата не е държавна помощ и изтъкват аргументи, подобни на аргументите на другите заинтересовани страни по отношение на отсъствие на избирателност. Белгия подчертава, че е логично дадено предприятие, което не е част от група, по подразбиране да не може да извършва дейности за финансиране в рамките на група. Белгийските органи също така твърдят, че правилата за държавна помощ не са приложими в ситуации, в които различията между националните данъчни системи съществуват поради липсата на хармонизиране на равнището на ЕС. Като следствие, схемата за лихва в рамките на група е обща мярка, която не е обхваната от правилата за държавна помощ, и Комисията използва своите правомощия по неправилен начин при проучването на случая.
VI. РЕАКЦИЯ ОТ СТРАНА НА НИДЕРЛАНДИЯ ОТНОСНО КОМЕНТАРИТЕ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(69)
Нидерландските органи отбелязват, че коментарите на всички три страни подкрепят тяхната гледна точка. Унгария и Белгия подчертават, че Комисията злоупотребява със своите правомощия относно държавна помощ като прави опит да разглежда нарушения, следствие от различия между данъчните системи, които не са хармонизирани. Това подсилва нидерландската позиция, че схемата за лихва в рамките на група не представлява мярка за помощ, забранена с член 87 от Договора за ЕО.
(70)
Нидерландия подчертава, че е напълно съгласна с анализа, изготвен от VNO-NCW. Тя придава особена важност на подробния аргумент, касаещ институционалната рамка и даващ ясно обяснение за различните смущения на единния пазар, които могат да бъдат предизвикани от национални мерки, предприети от държавите-членки, и от инструментите, достъпни съгласно Договора за ЕО, за елиминиране на такива смущения, където е необходимо.
(71)
На последно място, нидерландските органи подкрепят гледната точка на конфедерацията, че за да се установи дали има избирателност, трябва да бъде установено дали определени предприятия или производството на определени стоки се поставят в по-благоприятно положение от други, които са сравними de jure и de facto в контекста на целта на разглежданата мярка. Ограничаването до заеми в рамките на група не води до избирателност, защото целта на схемата за лихва в рамките на група е да предотврати данъчен арбитраж между финансиране от капитал и финансиране от заеми в рамките на групите. Арбитражът не играе никаква роля във финансирането между дружества, които не са свързани в група. Следователно ограничаването до заеми в рамките на група е логично в контекста на целта на схемата, така че уместната референтна рамка се състои от всички дружества, които са част от група.
VII. ОЦЕНКА НА СХЕМАТА
(72)
За са установи дали въпросната мярка представлява помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, Комисията трябва да оцени дали мярката поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на определени стоки, като предоставя предимство от икономическо естество, дали такова предимство нарушава или заплашва да наруши конкуренцията, дали предимството е предоставено чрез държавни средства и дали предимството оказва въздействие върху търговията между държавите-членки.
(73)
За да бъде счетена за държавна помощ, дадена мярка трябва да бъде специфична или избирателна по отношение на това, че поставя в по-благоприятно положение само определени предприятия или производството на определени стоки.
(74)
Нидерландските органи твърдят, че въпросната мярка не е ограничена до определени сектори, определени видове дружества или определени части от нидерландската територия. Няма други ограничения, свързани с оборота, размера, броя на служителите, членуване в многонационална група или естеството на операциите, които бенефициерите са упълномощени да извършват.
(75)
Според приложимата съдебна практика, с оглед определяне дали дадена мярка е избирателна, е уместно да се проучи дали в контекста на определена правна система тази мярка представлява предимство за определени предприятия в сравнение с други, които са в сравнимо правно и фактическо положение (9). Следователно данъчният режим може да не представлява държавна помощ, въпреки че не съответства във всички отношения на общата система за корпоративно данъчно облагане на държавите-членки. Съдът също така постанови в многобройни случаи, че член 87, параграф 1 от Договора за ЕО не прави разграничение въз основа на причините или целите на мерките за държавна помощ, а ги определя въз основа на техния ефект (10). По-специално, данъчните мерки, които не представляват адаптиране на общата система с цел постигане на определени характеристики на определени предприятия, а са били предложени като средства за подобряване на конкурентоспособността, са обхванати от член 87, параграф 1 от Договора за ЕО (11).
(76)
Понятието данъчна помощ не се прилага обаче по отношение на мерки за държавно подпомагане, в които се прави разграничение между предприятия, ако това разграничение произтича от естеството на цялостната структура на системата, в която влизат предприятията. Както е обяснено в Известие на Комисията за прилагане на правилата за държавна помощ по отношение на мерките за пряко данъчно облагане на дружества (12) („известие за данъчно облагане“), „някои условия могат да бъдат обосновани с обективни различия между данъкоплатците“.
(77)
На първо място следва да се изясни на кое равнище (равнище на групи или равнище на предприятия) ще бъде извършена оценката. В решението за откриване на процедурата Комисията изтъкна своето предварително становище, че тази оценка следва да бъде извършена на равнището на групите, като заяви, че ако дружествата от изцяло национална група решат да не прилагат схемата за лихва в рамките на групата, преимуществото от намаленото данъчно облагане на получените лихви от финансиращо нидерландско дружество ще бъде компенсирано от по-ниското приспадане на лихвите, платени от финансираното нидерландско дружество (13).
(78)
Нидерландските органи считат, че тъй като мярката е симетрична и просто би разместила данъчната тежест между данъкоплатците, някои дружества ще се възползват от предимство, докато други ще бъдат поставени в неблагоприятно положение в зависимост от тяхната обективна позиция на длъжници или кредитори. По този начин схемата за лихва в рамките на група не представлява помощ.
(79)
Както нидерландските органи отбелязаха в своето писмо от 18 декември 2008 г., ако едно дружество притежава ефективен контрол върху финансирането на друго дружество, последното вече не е свободно да взема решения относно своето финансиране или да избира между финансиране посредством дълг или капитал. Централното управление на групата решава как привлечените отвън средства ще бъдат разпределени в рамките на групата чрез вътрешен дълг или чрез вътрешен капитал.
(80)
При все това, Комисията отбелязва, че мярката се отнася до специфична операция (финансирането на свързани дружества), а не до консолидиране на равнището на групи. Всяка намалена данъчна ставка ще бъде прилагана индивидуално към дружествата въз основа на баланса на техните схеми за лихви. Дори ако може да се очаква решенията за финансиране да се вземат в интерес на групата като цяло, анализът на равнището на групата няма основание в нидерландското данъчно законодателство, както беше отбелязано от нидерландските органи. Съгласно нидерландското законодателство, данъчното консолидиране се проявява само в случай на дялово участие от 95 % или повече. С други думи, с нидерландския корпоративен данък се облагат индивидуални субекти, а не групи. До тази степен името, дадено на схемата за лихва в рамките на група, не отразява правилно факта, че тя се прилага към индивидуални субекти, участващи в специфични операции по финансиране. Мярката не засяга баланс на разходи/доходи, консолидиран на равнището на групи.
(81)
Поради това Комисията е на мнение, че оценката на схемата следва да бъде извършена на равнището на индивидуалните дружества. Схемата, както е изменена от нидерландските органи, може да бъде описана като намалена ставка върху определен вид приходи (или разходи) под формата на лихва върху заем, когато транзакцията се извършва между свързани дружества (14).
(82)
Освен това Комисията счита, че симетрията на мярката и нейното неутрално въздействие на равнището на групата не са достатъчни, за да се изключи възможноста за пре димство за индивидуални дружества. По аналогичен начин, облагането с данък на лихвата на един субект в групата при по-ниска ставка не може да бъде обосновано с данъчното облагане на друго дружество - чрез намалено приспадане на лихвата - при по-висока ставка (15).
(83)
Комисията счита, че за данъчното облагане на определни видове приходи може да е важно да се определи дали схемата обхваща обширни категории от транзакции по недискриминационен начин. Всеки случай на дискриминация, който не може да бъде обоснован с обективни разлики между данъкоплатците, може да доведе до нарушаване на конкуренцията.
(84)
В този смисъл е уместно да се отбележи, че типична характеристика на много данъчни системи е наличието на аналитични елементи, които допълват многостранния характер на данъчната система. Такъв е случаят по-специално, когато специфични видове приходи, например лихви или дивиденти, подлежат на диференцирано данъчно третиране.
(85)
Предвид горепосоченото, трябва да се определи дали транзакциите на заеми между свързани дружества могат обективно да водят до право на намалена данъчна ставка. Нидерландските органи и VNO-NCW, твърдят, че само в групите може да се наблюдава арбитраж между финансирането чрез вливане на капитали и заем. За разлика от дружествата, които не са част от група („самостоятелни дружества“), дружествата в групи са изправени пред арбитраж между собствен капитал и заемен капитал в рамките на своята група. Такъв арбитраж в по-голямата си част е повлиян от данъчни съображения, вместо от икономически съображения.
(86)
Комисията е на мнение, че въпросната мярка ще доведе до намаляване на този арбитраж (при местна ситуация), тъй като ще се намали разликата между данъчното облагане на лихвите и облагането на дивидентите в рамките на дадена група, като по този начин ще подсили техническата неутралност на данъчната система.
(87)
За илюстрирането на тази позиция е необходимо да се разграничат три различни вида ситуации (виж схема 1 по-долу), включващи свързани дружества и самостоятелни дружества (включително финансови институции в своите взаимоотношения с независими трети страни). Нека си представим, че A-B-C е корпоративна група, в която A контролира финансирането на B и C; X е субект, който не част от група („самостоятелно“ дружество), а Y е кредитна институция, която предоставя заеми на независими страни.
Схема 1
(88)
Първата ситуация включва финансови транзакции между свързани дружества. Дружеството майка A осигурява ликвидност на своите дъщерни дружества B и C чрез заем или чрез капитал. Тези финансови транзакции ще доведат до заплащане (от B и C) на лихва или дивиденти.
(89)
Изборът между заемно и капиталово финансиране се прави на равнището на дружеството майка A в интерес на групата от свързани дружества като цяло. Като следствие, когато дружеството майка A финансира едно от своите дъщерни дружества (или свързани дружества), действително ще има арбитраж между заем и капитал въз основа на няколко критерия. Докато необходимостта от ликвидност в дългосрочен план или инвестиция като цяло изисква вливане на капитал, изискванията за финансиране в краткосрочен план ще изискват единствено осигуряването на (краткосрочен) заем. При все това, данъчните съображения могат да повлияят върху тези икономически съображения.
(90)
Чрез намаляване на разликата в данъчното третиране на приходите от заеми (лихва) и приходите от капитал (дивидент) в рамките на група, мярката ще доведе до ограничаване на данъчния арбитраж между двата вида транзакции при местна ситуация. Вторият вид транзакции представлява транзакция на заем между финансова институция (банка Y) и едно от дружествата, принадлежащи към група (дружество B). Такава ситуация по принцип възниква, когато финансовите изисквания не могат да бъдат изпълнени от осигуряването на ликвидност в рамките на групата. При такава ситуация няма арбитраж за Y, тъй като вливането на капитал в B не е алтернатива за Y, която просто изпълнява своята дейност по отпускане на кредит на трети лица. Арбитраж няма и между заем и кредит на равнището на B (или на равнището на групата).
(91)
Финансовите институции (които отпускат заеми на независими стрнани) могат да бъдат разграничени от дружествата в групи (предоставящи ликвидност на свързаните с тях дружества) и поради друга причина. При финансовите институции приходите от такива транзакции на заеми се генерират от обичайната дейност на институциите и могат да представляват основна част от техните приходи. При дружествата в групи такива приходи се придобиват от транзакции с независими участници на пазара и се преобразуват в приходи в рамките на групата без генериране на никакви приходи на равнището на групата. Лихвата, платена от дружество B на банката, ще представлява допълнителен разход не само за дружество B, но и за групата като цяло, докато в първата ситуация, лихвата, платена от дружество B (или C) на дружеството майка, няма да представлява разход или приход за групата.
(92)
В това отношение си струва да се отбележи, че финансовите институции нито подадоха възражения, нито представиха някакви забележки след публикуването на решението за откриване на процедурата в Официален вестник на Европейския съюз относно обхвата на схемата за лихва в рамките на група.
(93)
Ако разгледаме ситуацията от гледна точка на длъжника (B спрямо Y), дружеството по-лесно може да бъде сравнено със самостоятелно дружество като дружество X, когато то сключва заем с банка Y.
(94)
Третата ситуация представлява транзакция на заем между финансова институция (банка Y) и самостоятелно дружество (X). Както в предишната ситуация, Y не е изправена пред арбитраж, тъй като вливането на капитал в B не е алтернатива за Y.
(95)
Въпреки че при някои обстоятелства финансовите изисквания на дружество X могат да бъдат изпълнени чрез осигуряване на заем или вливане на капитал от отделни акционери, тази ситуация не е сравнима с първата, тъй като потенциалните доставчици на ликвидност (физически лица) не подлежат на корпоративно данъчно облагане. Освен това, обединяването на такива транзакци с частни инвеститори в обхвата на мярката (чрез намаляване на приспадането на лихвата, платена от дружество X на неговите акционери, и чрез едновремено намаляване на данъчното облагане на такава лихва на равнището на отделния акционер) би било изключително трудно, тъй като индивидуалното данъчно облагане не следва същата логика като корпоративното данъчно облагане (16).
(96)
Ако от гледна точка на длъжника финансовите изисквания на дружество X могат да бъдат изпълнени само със заем от финансова институция, произтичащата транзакция с Y ще бъде подобна на транзакцията на заем между B и Y.
(97)
Тъй като самостоятелните дружества, които не са кредитни или финансови институции, по принцип не се участват в обичайните операци по отпускане на заеми на независими страни, те не са обект на дискриминация по отношение на транзакциите на заеми в сравнение със свързаните дружества, които отпускат заеми на взаимосвързани компании.
(98)
На последно място, Нидерландия е променила определението на „група“ за целите на мярката за лихва в рамките на група. Нидерландските органи твърдят, че тази промяна е резултат от усъвършенстване на техния подход за избягване на данъчен арбитраж.
(99)
В новото предложение субектите ще бъдат свързани, което им дава право да въвеждат лихви в схемата за лихва в рамките на група, ако един субект пряко или косвено притежава ефективен контрол върху финансирането на друг субект. Комисията счита тази промяна за важна, тъй като ако първото дружество притежава ефективен контрол върху финансирането на другото дружество, последното вече не може свободно да избира между финансирането чрез вътрешен или външен дълг, нито е свободно да избира между финансиране чрез дълг или капитал. Арбитражът се поема от централното управление в интерес за групата като цяло.
(100)
Взаимоотношенията между A и B касаят разпределянето на средства в рамките на групата от свързани дружества, докато взаимоотношенията между Y и B (или X и Y) касаят най-вече търговско финансиране.
(101)
Поради това Комисията е на мнение, че понятието за пряк или косвен ефективен контрол върху финансирането на другия субект (или ефективен контрол от трети субект) на двата субекта, включени в транзакцята на заема, е уместно определяне на естеството на мярката като помощ, като се има предвид целта за намаляване на стимулите за арбитраж между финансиране чрез вливане на капитал и заем и гарантиране на данъчна неутралност в това отношение.
(102)
Що се отнася до въпроса дали с въпросната мярка се предоставя някакво предимство, ясно е, че трябва да се направи разграничение между различните ситуации на равнището на индивидуалните дружества. Първо, всеки данъкоплатец в Нидерландия, включен в транзакция на дългово финансиране с дружества, с които не е свързан, се третира по точно същия начин и се облага със същата ставка (25 %). Това включва дружества, които са част от група. Второ, когато дадено дружество получи заем от свързано дружество, то всъщност подлежи на по-неблагоприятно данъчно третиране от дружество, което участва във взаимоотношения на заем с дружества, с които не е свързано (приспадане само с 5 %). Трето - и това е единствената ситуация, при която може да има данъчно предимство - дружество, предоставящо заем на свързано дружество, ще подлежи на данъчно облагане на последвалите плащания по лихви при ставка, по-ниска от ставката на транзакция с дружество, с което не свързано.
(103)
С оглед на последиците от мярката, обаче, предимството, което се предоставя на дружество, отпускащо заем на свързано с него дружество, не може да се счита за дискриминационно, тъй като заем към свързано дружество не може да бъде сравняван със заем към несвързано дружество. По отношение на дейностите по дългово финансиране, свързаните дружества не са в положение, което е правно и фактически сравнимо с положението на несвързани дружествата. Причината е, че свързаните дружества, за разлика от несвързаните дружества, не участват в чисто търговски транзакции, когато се опитват да получат заемно или капиталово финансиране в рамките на групата. Дружеството майка и дъщерното дружество споделят еднакви интереси за разлика от търговските транзакции с трета страна, която е доставчик на финансиране, по което всяка страна се опитва да увеличи до максимум своите приходи за сметка на другата. Няма конкурентен натиск от дружество Y върху дружество A при предоставянето на заем на дружество B поради простата причина, че дружество A контролира всички решения на дружество B по отношение на финансирането.
(104)
По този начин изискването да се упражнява контрол върху друго дружество е критерий, който се прилага еднакво към всички дружества независимо от размера, сектора или каквито и да било други разграничения. Различната ставка за данъчно облагане на дългово финансиране между свързани дружества просто отразява обективни различия и не засяга данъчната неутралност.
(105)
Макар при разработването на данъчните правила държавите-членки да са обвързани от правилата за свободно движение на стоки, услуги и капитал, от свободата на установяване, от забраната за дискриминация въз основа на националност и от правилата за държавна помощ, Комисията трябва да признае, че общностното право дава на държавите-членки значителен обхват за действия в областта на данъчното облагане. Както е подчертано в параграф 13 от известието за данъчно облагане, правилата за държавна помощ не ограничават правомощията на държавите-членки да определят икономическата политика, която считат за най-подходяща, и по-специално да разпределят данъчната тежест както сметнат за добре върху различните производствени фактори.
(106)
В този контекст ограничаването на съществуващия арбитраж между дългово и капиталово финансиране в рамките на група (както и предотвратяването на всякакви злоупотреби с приспадането на лихва в рамките на група) може да бъде повод за основателна загриженост за държавите-членки. По-специално, Комисията заключава, че арбитражът между капитал и дълг може да доведе до ситуация, в която дадено дружество е принудено от своето дружество майка да сключи заем в рамките на групата вместо капитал и следователно да повиши своята задлъжнялост, за да се сведе до минимум корпоративния данък. От икономическа гледна точка обаче високото ниво на задлъжнялост или задължението за плащане на лихва, вместо възползване от по-дългосрочно финансиране под формата на капитал, невинаги са желани. Освен това, Нидерландия изглежда е загубила данъчни приходи в резултат на данъчен арбитраж между дълг и капитал.
(107)
Мярката е отворена към всяко дружество, подлежащо на корпоративно данъчно облагане, което получава или заплаща лихви в контекста на взаимоотношения в рамките на група, и не включва никакъв дискриминационен елемент като например ограничение, свързано с държавата, в която ще се извърши транзакцията.
(108)
Фактът, че въведената схема ще стане задължителна, гарантира прилагането ѝ по отношение на всички дружества в групи (с транзакции на заеми в рамките на група) без никаква възможност за отказване от схемата и без диференцирано третиране на дружества в групи. Освен това, новото определение на дружества в групи за целите на мярката, основано на контрол, вместо на минимален дял, намалява потенциалните елементи на избирателност de jure чрез разширяване на обхвата на мярката.
(109)
В това отношение Комисията отбелязва, че след публикуването на решението за откриване на процедурата не е получила никакви жалби или коментари от представители на нидерландски работодатели, които да възразяват, че малки и средни предприятия не биха имали възможност да се възползват от мярката.
(110)
В своето решение за откриване на процедурата Комисията направи разграничение между изцяло национално положение, в което всички дружества, принадлежащи към група, са установени в Нидерландия, и трансгранично положение, в което нидерландско дружество заема пари на свързано дружество, установено в чужбина. В чисто национален контекст Комисията заяви, че мярката най-вероятно би била неутрална от данъчна гледна точка. В контекста на трансгранични транзакции обаче нидерландското дружество би подлежало на по-ниско данъчно облагане със ставка от 5 %, докато свързаното дружество, установено в чужбина, няма да подлежи на нидерландските правила, ограничаващи приспадането на платените лихви. Комисията заключи, че схемата би могла да предостави избирателно предимство de facto, тъй като само многонационални групи от дружества, участващи в трансгранични транзакции на лихви в рамките на група в данъчни юрисдикции с корпоративен данък над 5 %, биха имали стимул да използват схемата.
(111)
Комисията счита, че в нейната крайна оценка не трябва да се прави никакво разграничаване между изцяло национални ситуации и трансгранични ситуации.
(112)
Първо, специфичните разпоредби на схемата остават същите както в национални, така и в трансгранични ситуации. Схемата не съдържа никаква разпоредба, която разграничава националните и чуждестранните приходи или разходи.
(113)
Второ, както правилно беше отбелязано от нидерландvските органи и заинтересованите страни, всяко предимство, получено в трансграничен контекст, което превишава предимството, получено в национален контекст, е резултат не на по-ниската нидерландска ставка за получената лихва в рамките на групата, а е резултат от неограниченото данъчно приспадане на лихва в рамките на група, платена в чужбина.
(114)
Корпоративните данъчни ставки не са хармонизирани в ЕС и Нидерландия не контролира ставките, прилагани от други държави. Ако предприятията успеят да се възползват от разликата в данъчните ставки, т.е. от липсата на хармонизиране, Нидерландия не е отговорна за това. Както беше потвърдено от Съда на Европейските общности (17), предприятията могат свободно да се възползват от разликите в равнищата на данъчно облагане в държавите-членки.
(115)
Комисията е съгласна, че всички предимства, които възникват от международен контекст поради ниската ставка на данъчно облагане в Нидерландия, която не се съпътства от ниска ставка на данъчно приспадане в Нидерландия, а от нормална ставка на приспадане в чужбина, не могат да бъдат вменени на Нидерландия (18).
(116)
Следва също така да се подчертае, че предимството, което възниква от приспадане при нормалната ставка в чужбина, няма да се финансира с нидерландски ресурси и че в разглежданата държава приспадането при нормална ставка ще произтича единствено от прилагането на нормалната данъчна система (а не от специфична мярка, която се отклонява от нея).
(117)
Като следствие Комисията счита, че всяко предимство на равнището на многонационална група, което произтича от трансгранично положение, както е описано в решението за откриване на процедурата, е резултат от данъчни различия между различни данъчни юрисдикции и поради това следва да бъде изключено от обхвата на оценката на държавна помощ.
(118)
Като цяло и по отношение на всяка данъчна мярка, не може да се изключи възможността дружества, които принадлежат към група и извършват дейност в специфични сектори, да са в състояние да извлекат по-голяма полза от мярката заради по-високия интензитет на финасови транзакции в техния сектор. Това е вярно най-вече за дружества във финансовия сектор, чиято основна дейност е предоставянето на заеми, и те могат да увеличат заемането към свързани дружества в резултат на мярката. При все това, първо трябва да се отбележи, че за да се предотвратят всякакви злоупотреби с мярката, нидерландската мярка включва разпоредба, която ограничава сумата, която може да се обложи с данък или да се приспадне при намалена ставка (вж. раздел II.3). Това ограничение ще се прилага по-специално по отношение на дружества във финансовия сектор, като по този начин ще ограничи риска от злоупотреби. Освен това, в известието на Комисията за данъчно облагане се посочва, че фактът, че някои дружества или някои отрасли се възползват повече от други от някои от тези данъчни мерки, не означава непременно, че те попадат в приложното поле на правилата за конкуренцията, регулиращи държавната помощ (19).
(119)
В решението за откриване на процедурата Комисията счете, че не може да се отхвърли възможността основните бенефициери на схемата да бъдат предходните бенефициери на схемата за дейности по международно финансиране, за която беше счетено, че представлява несъвместима държавна помощ.
(120)
Трябва да се отбележи, че за да отговорят на критериите за схемата за дейности по международно финансиране, дружествата трябваше да изпълнят, наред с другите, следните условия:
-
възползващото се дружество трябваше да извършва дейности по финансиране на части от групата в поне четири държави или на поне два континента;
-
допускаха се само операции по финансиране, които можеха да се провеждат независимо от Нидерландия;
-
не повече от 10 % от общия капитал (дълг и капитал), използван от дружеството за неговите финансови дейности, можеше да се влага, пряко или косвено, в дружества от групата, установени в Нидерландия.
(121)
Като се вземат предвид тези изисквания и ограничения брой бенефициери (87), Комисията счете схемата за дейности по международно финансиране за избирателна мярка.
(122)
Както бе изтъкнато от нидерландските органи, в мярката за лихва в рамките на група няма такива изисквания. Освен това, броят на предприятията, която ще се възползват от схемата за лихва в рамките на група, ще бъде много по-голям от 87-те предприятия, които използваха схемата за дейности по международно финансиране.
(123)
В това отношение не може да се твърди, че големи (многонационални) дружества ще имат по-лесен достъп до схемата от малки и средни предприятия (МСП) и че следователно те ще извлекат непропроционална полза от нея. В съответствие със статистическите данни, предоставени от нидерландските органи, които показват категорично разграничаване между МСП и големи предприятия, 200 000 предприятия (от 335 000) имат едно или повече свързани дружества в група и следователно могат да получават или плащат лихва в рамките на групата. 50 000 от тези предприятия имат едно или повече дружества в чужбина, принадлежащи към групата, от които 47 000 (95 %) са МСП. Това ясно показва, че МСП няма да бъдат обект на дискриминация от страна на мярката.
(124)
В параграфи 83-123 беше демонстрирано, че мярката не предоставя предимство по дискриминационен начин на предприятия в подобни ситуации и всъщност следва да повиши данъчната неутралност.
(125)
Също така беше заключено, че предимството de facto за многонационални дружества, което може да произтича от наличието на различия между данъчните системи в трансгранично положение, попада извън обхвата на правилата за държавна помощ, тъй като такива различия не могат да се вменят на Нидерландия.
(126)
Във всеки случай Комисията счита, че мярката действително е отворена за всяко предприятие в Нидерландия, тъй като няма правни или икономически пречки за създаването на група.
(127)
Последното изменение, въведено от нидерландските органи, ще улесни създаването на дружество в Нидерландия, като премахне установеното изискване за капитал в размер на 18 000 EUR за дружество с ограничена отговорност. Това ще позволи на всяко дружество лесно да създаде (второ) дружество в Нидерландия и по този начин да създаде група. Като следствие, мярката за лихва в рамките на група ще бъде достъпна за всяко отделно дружество, без да се изисква определена икономическа мощ или значителни капиталови ресурси. Тъй като създаването на група ще се превърне просто във въпрос на организиране без непропорционални разходи, изискването предприятието да бъде част от корпоративна група вече няма да представлява пречка за никое предприятие, което желае да извлече полза от схемата за лихва в рамките на група.
VIII. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(128)
Комисията счита, че мярката за схемата за лихва в рамките на група, която Нидерландия планира да приведе в действие, не предоставя избирателно предимство, което може да се вмени на Нидерландия, на дружества, установени в Нидерландия, които са част от група, или чуждестранни дружества, принадлежащи към група, постоянно установена в Нидерландия, и следователно не представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
„Схемата за лихва в рамките на група“, която Нидерландия планира да приведе в действие по отношение на данъчното облагане на лихвени потоци в рамките на група, не представлява помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора.
Следователно привеждането в действие на схемата е разрешено.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Нидерландия.
Съставено в Брюксел на 8 юли 2009 година.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
dell’8 luglio 2009
relativa al regime denominato groepsrentebox [C 4/07 (ex N 465/06)] al quale i Paesi Bassi intendono dare esecuzione
[notificata con il numero C(2009) 4511]
(Il testo in lingua olandese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2009/809/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l’articolo 88, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente ai suddetti articoli (1) e viste dette osservazioni,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Con lettera del 13 luglio 2006, le autorità olandesi notificavano il regime fiscale denominato groepsrentebox, che introduce la minore tassazione o deduzione degli interessi percepiti e corrisposti all’interno di un gruppo. Le autorità olandesi, che considerano il regime una misura di portata generale, procedevano alla notifica ai soli fini della certezza del diritto. Con lettere del 5 settembre 2006 e del 9 novembre 2006, le suddette autorità fornivano ulteriori informazioni.
(2)
Con lettera del 7 febbraio 2007, la Commissione comunicava alle autorità olandesi la decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE relativamente alla componente della misura di aiuto riguardante la minore tassazione o deduzione degli interessi infragruppo (misura A).
(3)
Nella stessa lettera, la Commissione comunicava peraltro alle suddette autorità di ritenere che la minore tassazione degli interessi realizzati su depositi a breve termine intesi ad acquisire almeno il 5 % di un’impresa (misura B) non costituisse aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
(4)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento veniva pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (2). La Commissione invitava le parti interessate a presentare le loro osservazioni.
(5)
In data 7 maggio 2007, le autorità olandesi comunicavano per iscritto le proprie osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento da parte della Commissione.
(6)
La Commissione riceveva osservazioni in merito da parte degli interessati, che provvedeva a inoltrare alle autorità olandesi onde consentire loro di controbattere. Le osservazioni delle autorità olandesi pervenivano per iscritto alla Commissione il 29 giugno 2007.
(7)
Con lettere dell’8 novembre 2007 e del 29 gennaio 2008, la Commissione inoltrava una richiesta di ulteriori informazioni alle autorità nazionali.
(8)
Il 7 ottobre 2008, le autorità olandesi si rivolgevano al professore Leigh Hancher, titolare della cattedra di diritto europeo presso l’università di Tilburg, per un parere giuridico che chiarisse se la misura notificata costituiva o meno aiuto di Stato.
(9)
Con lettera in data 18 dicembre 2008, le autorità olandesi comunicavano alla Commissione la decisione di modificare il regime fiscale in questione.
II. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELLA MISURA
II.1. Obiettivo
(10)
Secondo le autorità nazionali, il regime è inteso a ridurre la differenza di trattamento fiscale tra due forme di finanziamento infragruppo, quella tramite capitale di rischio e quella tramite capitale di prestito.
(11)
Attualmente, quando un’impresa di un gruppo apporta capitale in un’altra impresa dello stesso gruppo, secondo le norme che regolano l’esenzione fiscale delle partecipazioni societarie, essa percepisce in contropartita dividendi esenti da imposta, mentre, quando la stessa impresa presta soldi a un’impresa del suo stesso gruppo, gli interessi percepiti scontano l’aliquota d’imposta ordinaria sulle società del 25,5 %. Dal punto di vista dell’impresa che riceve le risorse, i dividendi che essa corrisponde a fronte di un apporto di capitale non sono deducibili, mentre gli interessi a fronte di un prestito sono deducibili secondo una percentuale equivalente all’aliquota d’imposta ordinaria sulle società.
(12)
Le autorità nazionali fanno presente che la scelta di una struttura societaria costituita da soggetti giuridicamente indipendenti è dettata di norma da considerazioni di diritto societario o di natura economica. Il finanziamento di un gruppo tramite capitale di rischio o capitale di prestito ha conseguenze essenzialmente irrilevanti sotto il profilo civilistico (responsabilità, modalità di rimborso, sicurezza, diritto di voto, ecc.), mentre le conseguenze fiscali sono molto significative. All’interno di un gruppo, la scelta per determinate condizioni di finanziamento è intesa a minimizzare l’onere tributario previsto dal sistema fiscale applicabile. In tal senso, la decisione all’interno di un gruppo di fare appello a capitale di rischio o di prestito è essenzialmente dettata da considerazioni di natura tributaria.
(13)
Il parere giuridico espresso dal professor Hancher sottolinea che le conseguenze in ambito infragruppo del diverso trattamento fiscale riservato al capitale di rischio o di prestito e le possibili soluzioni atte a evitarne gli effetti negativi sono nel mirino politico di molti paesi OCSE. Il professor Hancher rinvia ai ripetuti appelli lanciati dalla letteratura scientifica nazionale in favore di una riforma fondamentale dell’imposta olandese sulle società e della parità di trattamento fiscale tra finanziamenti con capitale di rischio o di prestito all’interno di gruppi di imprese.
(14)
Le autorità olandesi sottolineano che la disparità di trattamento fiscale produce forme di arbitraggio fiscale tra queste due modalità di finanziamento infragruppo indesiderabili sotto il profilo economico. È solo nell’ambito di un gruppo che la scelta tra un finanziamento supplementare con capitale di rischio e un finanziamento (supplementare) con capitale di prestito diventa arbitraria in presenza di conseguenze tributarie diverse tra queste due modalità di finanziamento. L’arbitraggio fiscale potrebbe pertanto incidere sulla neutralità del sistema tributario. La misura mirerebbe quindi a contrastare il fenomeno dell’arbitraggio tra queste due forme di finanziamento e a potenziare la neutralità del sistema tributario nazionale.
(15)
L’introduzione del groepsrentebox intende far sì che la scelta della modalità di finanziamento all’interno di un gruppo sia dettata essenzialmente da motivi di natura economica. L’intento è di allineare maggiormente il trattamento fiscale degli interessi infragruppo a quello dei dividendi infragruppo, rendendo così più neutrale la scelta tra finanziamenti con capitale di prestito o con capitale di rischio.
(16)
L’arbitraggio fiscale non entra in gioco nei finanziamenti al di fuori del contesto infragruppo. In questo contesto, le diverse conseguenze in termini di diritto civile svolgono infatti un ruolo importante, ragion per cui il fenomeno dell’arbitraggio non si verifica. Tenuto conto di questa differenza sostanziale tra la realtà infragruppo ed extragruppo, la neutralità fiscale non è richiesta nel caso delle operazioni di finanziamento extragruppo. Per sua stessa natura, la misura è pertanto limitata ai prestiti infragruppo.
(17)
Le autorità olandesi sottolineano inoltre che, negli ultimi tempi, le imprese nazionali tendono sempre più a dedurre importi eccessivi sugli interessi. Il fatto che le imprese sfruttino sempre più le disparità di trattamento fiscale tra prestiti infragruppo e capitale di rischio ha effetti nefasti per l’erario pubblico.
(18)
La misura intende pertanto contrastare l’erosione dei cespiti tributari incitando le imprese a preferire il finanziamento tramite capitale di rischio a quello tramite capitale di prestito e a ridurre così la possibilità di detrazioni fiscali. Il regime risulta pertanto complementare alla normativa nazionale in materia di sottocapitalizzazione che persegue un obiettivo analogo: scoraggiare l’eccessivo finanziamento tramite capitale di prestito e prevenire la riduzione artificiale della base imponibile nazionale.
(19)
Per le autorità nazionali, la misura notificata è un intervento di natura prettamente tecnica.
II.2. Base giuridica
(20)
La base giuridica del regime è l’articolo 12c della Wet op de vennootschapsbelasting (legge sull’imposta delle società) del 1969. L’entrata in vigore della disposizione, introdotta il 1o gennaio 2007, è sospesa fino a quando la Commissione non si pronuncerà circa la sua compatibilità con la normativa in materia di aiuti di Stato.
II.3. Funzionamento del regime
(21)
Nei Paesi Bassi, l’aliquota d’imposta ordinaria sulle società è del 25,5 %. Il regime fiscale groepsrentebox contempla un diverso trattamento fiscale per determinati interessi infragruppo. Gli interessi infragruppo percepiti e corrisposti non scontano infatti l’aliquota d’imposta ordinaria del 25,5 % (3). Il groepsrentebox (letteralmente «scatola di interessi infragruppo») introduce un sistema di compensazione in virtù del quale, se positivo, il saldo tra interessi percepiti e corrisposti nell’ambito di operazioni di finanziamento infragruppo sconta un’aliquota d’imposta del 5 %, contro il 25,5 % dell’aliquota ordinaria, mentre, se negativo, lo stesso saldo sarà deducibile, non più secondo la percentuale ordinaria del 25,5 %, bensì quella ridotta del 5 %.
(22)
L’importo imponibile o deducibile in applicazione del tasso ridotto è limitato a una percentuale del patrimonio fiscale del soggetto d’imposta, limitazione intesa a evitare abusi da parte delle imprese sottocapitalizzate e a garantire che il tasso ridotto si applichi unicamente ai redditi da prestiti infragruppo finanziati tramite capitale di rischio.
(23)
Il regime contempla inoltre altre disposizioni atte a prevenire eventuali abusi. In particolare, sono ritenuti interessi infragruppo quelli formalmente dovuti a terzi (banca) ma che nella realtà vengono versati a una società del gruppo. Tale è il caso del prestito back-to-back (4). Analogamente, gli interessi dovuti a terzi (banca) sono considerati interessi infragruppo a bassa deducibilità se le risorse ottenute tramite il prestito sono immesse nel capitale di una controllata che produrrà così interessi infragruppo a bassa tassazione.
(24)
Al momento della notifica, le autorità nazionali indicavano che il regime sarebbe stato facoltativo per una durata minima di tre anni. Se adottato da un’impresa appartenente a un gruppo, il regime sarebbe risultato applicabile a tutte le altre imprese del gruppo residenti nei Paesi Bassi. Come inizialmente stabilito dalla misura, le imprese interessate sono quelle appartenenti a un gruppo, espressamente definito dal regime come una struttura in cui un’unica impresa detiene oltre il 50 % di un’altra impresa. In altre parole, il gruppo deve essere costituito da almeno due imprese di cui la controllante detiene oltre il 50 % delle azioni della controllata. Ciascuna impresa deve essere soggetta all’imposta olandese sulle società. In altri termini, il regime si applica alle imprese residenti nei Paesi Bassi e alle imprese non residenti che hanno una stabile organizzazione nei Paesi Bassi.
II.4. Modifiche apportate al regime
(25)
Durante il procedimento, le autorità olandesi esprimevano l’intenzione di rendere il regime obbligatorio, intenzione confermata con lettera del 18 dicembre 2008. Il regime sarà pertanto applicabile a tutte le imprese soggette all’imposta nazionale sulle società per quanto riguarda gli interessi percepiti e corrisposti di società facenti parte di un gruppo.
(26)
Nella stessa lettera, le autorità olandesi informavano altresì la Commissione circa due ulteriori modifiche al regime. La prima modifica riguarda l’estensione della definizione di «gruppo» ai fini del regime in esame. La definizione di società collegata (verbonden lichaam) è modificata e ampliata al fine di comprendere tutti gli accordi in base ai quali un soggetto esercita, direttamente o indirettamente, il controllo di fatto sulle operazioni di finanziamento di un altro soggetto, oppure in base ai quali una persona o un soggetto terzo esercita il controllo di fatto sul finanziamento dei due soggetti che prendono parte all’accordo di prestito (5). La seconda modifica riguarda una disposizione intesa a rendere più agevole la creazione di una (seconda) società di diritto privato olandese, in modo tale che il gruppo che ne risulti possa beneficiare del groepsrentebox. Si tratta, nello specifico, dell’abolizione dell’attuale minimo legale di 18 000 EUR previsto per il capitale sociale delle società a responsabilità limitata.
II.5. Dotazione di bilancio
(27)
Le autorità nazionali hanno indicato in un primo momento un bilancio annuo di copertura della misura pari a 475 milioni di EUR, precisando in seguito che la misura obbligatoria non aveva implicazioni di bilancio.
III. MOTIVI DELL’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(28)
Nella decisione di avvio del procedimento del 7 febbraio 2007, la Commissione esprimeva i propri dubbi circa la natura generale della misura; la decisione sottolineava che la minore tassazione prevista dal regime andava a esclusivo beneficio delle imprese facenti parte di un gruppo (selettività di diritto) ed esprimeva il timore che il regime favorisse i gruppi multinazionali conferendo loro un vantaggio economico selettivo (selettività di fatto).
(29)
In un’ottica prettamente nazionale, la Commissione riconosceva la possibilità che la misura fosse fiscalmente neutra. Tuttavia, nell’ambito di operazioni transfrontaliere, un’impresa olandese che presta capitale a una impresa del suo gruppo residente all’estero beneficia dell’aliquota d’imposta ridotta del 5 % pur non essendo l’affiliata residente all’estero soggetta alla normativa tributaria olandese che limita la deducibilità degli interessi versati. Il regime genererebbe di fatto un vantaggio selettivo tenuto conto che gli unici incentivati ad avvalersene sarebbero i gruppi di imprese multinazionali che effettuano operazioni transfrontaliere di finanziamento infragruppo in giurisdizioni fiscali dove l’imposta sulle società prevede aliquote superiori al 5 %.
(30)
La Commissione esprimeva inoltre dubbi circa la giustificazione del regime alla luce della natura o della struttura del sistema stesso, nella misura in cui esso costituisca un’eccezione all’applicazione del sistema tributario.
(31)
La Commissione riteneva inoltre che non si potesse escludere che il regime sarebbe andato principalmente a beneficio dei soggetti già beneficiari del regime sulle attività di finanziamento internazionale (concernfinancieringsactiviteiten, letteralmente «attività finanziarie di gruppo», di seguito «regime CFA»), ritenuto una misura di aiuto di Stato incompatibile (6).
(32)
La Commissione era pertanto del parere che il groepsrentebox potesse ritenersi un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE e che nessuna delle eccezioni di cui all’articolo 87, paragrafi 2 e 3, fosse applicabile.
IV. OSSERVAZIONI DEI PAESI BASSI
(33)
In data 7 maggio 2007, le autorità olandesi comunicavano per iscritto le proprie osservazioni circa la decisione di avvio del procedimento, completate da ulteriori informazioni nel 2007 e nel 2008, tra cui il parere giuridico del professor Hancher.
(34)
Secondo le autorità nazionali, nella decisione di avvio, la Commissione si era avvalsa di un approccio fallace sotto tre aspetti. In primo luogo, la Commissione aveva fuso due criteri distinti, quello di «vantaggio» e di «selettività», in un unico criterio, quello di «vantaggio selettivo», agendo pertanto in senso opposto alla prassi corrente della Commissione stessa e alla giurisprudenza, la quale prescrive che i due criteri siano valutati separatamente.
(35)
In secondo luogo, la Commissione non aveva effettuato una valutazione differenziata dei diversi elementi del groepsrentebox. In tal senso, essa dovrebbe valutare separatamente l’elemento di aiuto eventualmente presente nell’aliquota ridotta applicabile agli interessi infragruppo percepiti e quello eventualmente insito nell’aliquota ridotta applicabile agli interessi infragruppo corrisposti.
(36)
In terzo luogo, la Commissione ha erroneamente considerato simultaneamente gli effetti netti su colui che versa e su colui che percepisce concludendo che gli effetti netti sono probabilmente neutri per i gruppi nazionali nel caso in cui tanto il soggetto che versa che quello che percepisce sia residente nei Paesi Bassi, mentre ne risulterebbe un vantaggio netto per i gruppi multinazionali quando il soggetto che versa è un’impresa straniera appartenente al gruppo e quello che percepisce è un’impresa nazionale. Secondo le autorità nazionali, una tale equazione non trova fondamento nel diritto tributario olandese. Ai fini tributari, il consolidamento delle imprese nazionali facenti parte di un gruppo si verifica solo quando la partecipazione azionaria supera il 95 %.
(37)
Le autorità nazionali ritengono inoltre che il groepsrentebox non possa ritenersi una deroga alla normale metodologia tributaria, trattandosi al contrario di una modifica che inserisce un elemento di analisi nel sistema fiscale. Ne risulta una nuova metodologia tributaria che esclude pertanto qualsiasi vantaggio.
(38)
Vi è inoltre un altro motivo per cui le autorità nazionali escludono la presenza di un vantaggio. Il diverso effetto netto prodotto dal groepsrentebox nel caso dei gruppi multinazionali rispetto a quelli nazionali non comporta unicamente vantaggi ma anche svantaggi per i primi. I vantaggi o gli svantaggi per un gruppo multinazionale avente un’affiliata olandese dipendono in realtà da due fattori: dalla posizione oggettiva di debitrice o creditrice dell’affiliata e dalle aliquote d’imposta applicabili negli altri Stati membri e nei Paesi Bassi.
(39)
Quando invece sussiste un vantaggio, le autorità nazionali ritengono in subordine che l’eventuale vantaggio netto a beneficio dei gruppi multinazionali non sarebbe tanto occasionato da un’aliquota ridotta applicata dai Paesi Bassi agli interessi infragruppo percepiti quanto da una deduzione illimitata degli interessi infragruppo corrisposti all’estero. Un tale vantaggio non è imputabile allo Stato olandese e non è finanziato tramite risorse statali dei Paesi Bassi.
(40)
Un eventuale effetto netto più vantaggioso per i gruppi multinazionali rispetto a quelli nazionali non sarebbe tanto indotto dalla portata selettiva del regime in esame quanto da disparità indotte dalla presenza, all’interno dell’Unione, di diverse normative in materia di deducibilità degli interessi infragruppo. I Paesi Bassi sono liberi di introdurre modifiche al proprio sistema tributario che accentuino o riducano dette disparità, essendo essi tenuti unicamente a garantire che le modifiche siano applicabili in modo generale a tutti i contribuenti olandesi i quali, tenuto conto dell’obiettivo perseguito dalle modifiche in questione, si trovino in una situazione fattuale e giuridica analoga.
(41)
Secondo le autorità nazionali, le modifiche al sistema tributario avranno sempre un effetto globale diverso sui gruppi multinazionali che effettuano operazioni transfrontaliere rispetto a quelli nazionali che operano unicamente a livello interno. Ai fini del controllo degli aiuti di Stato, una tale circostanza ha rilevanza solo se le discrepanze sono indotte dalla misura adottata dallo Stato membro stesso, quale sarebbe il caso di un’aliquota d’imposta ridotta applicabile unicamente al reddito da interessi dei gruppi stranieri. Ma non è questo il caso di una misura generale applicabile a tutti i redditi da interesse infragruppo, sia nazionali che esteri, che produce disparità in ambito transfrontaliero.
(42)
Per il semplice fatto che coesistono sistemi tributari non armonizzati, è possibile che l’effetto fiscale netto delle operazioni transfrontaliere differisca da quello delle operazioni realizzate a livello puramente nazionale. Un tale effetto può rivelarsi tanto sfavorevole (doppia imposizione economica) quanto favorevole (assenza di imposizione economica) per le imprese.
(43)
Gli articoli 94 e 95 del trattato CE offrono la base giuridica per misure di armonizzazione miranti a instaurazione o garantire il corretto funzionamento del mercato interno. L’articolo 96 del trattato offre inoltre la possibilità alla Commissione di agire qualora constati che una disparità nelle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative degli Stati membri falsi le condizioni di concorrenza sul mercato comune (distorsione).
(44)
Le autorità nazionali escludono, in subordine, la presenza di selettività. Nel valutare la selettività raffrontando il binomio debitore straniero-creditore nazionale con il binomio debitore nazionale-creditore nazionale, la Commissione ricorre a un contesto di riferimento errato. Per valutare la selettività di un regime fiscale olandese, il contesto di riferimento non può essere più esteso di quello costituito dall’insieme dei contribuenti nazionali. Secondo la prassi corrente della Commissione stessa, il quadro di riferimento non può comprendere le imprese che non sono soggetto d’imposta nei Paesi Bassi.
(45)
Le autorità nazionali ribadiscono che il regime fiscale non è limitato a determinate imprese, attività, funzioni o aree geografiche. Il regime non discrimina i gruppi d’imprese esteri da quelli nazionali. Ai fini dell’ammissibilità, il groepsrentebox non impone soglie relative a particolari attività o funzioni.
(46)
Peraltro, alla luce dell’obiettivo perseguito dal regime, solo le imprese facenti parte di un gruppo si troverebbero in situazione fattuale e di diritto analoga. Unicamente per queste imprese valgono le considerazioni sull’arbitraggio di cui alla sezione 2.1.
(47)
Le autorità nazionali sostengono che le decisioni di finanziamento infragruppo intendono minimizzare l’onere tributario previsto dal sistema fiscale applicabile. Le differenze commerciali (responsabilità, modalità di rimborso, sicurezza) tra finanziamenti con capitale di rischio e finanziamenti con capitale di prestito rispetto a quelle tributarie sono essenzialmente irrilevanti. Le differenze commerciali tra finanziamenti con capitale di rischio o con capitale di prestito giocano invece un ruolo importante nelle situazioni extragruppo, ambito in cui dette differenze possono prevalere sulle motivazioni di natura tributaria.
(48)
Le autorità nazionali sostengono che i provvedimenti limitati ai gruppi siano misure fiscali di natura meramente tecnica, che non costituiscono aiuto di Stato, e rimandano, in tal senso, alla decisione della Commissione (7) relativa a un dispositivo fiscale varato dalla Francia. In tale occasione, la Commissione ha riconosciuto il carattere generale di una misura in deroga alla regola generale secondo cui gli interessi versati nel caso dei prestiti tra imprese sono spese deducibili, anche se ha ritenuto che un’altra eccezione alla regola, questa volta in favore di centrali di tesoreria istituite in Francia da imprese multinazionali, costituisse un vantaggio selettivo.
(49)
Secondo le autorità nazionali, la selettività interverrebbe invece proprio qualora si estendesse il campo di applicazione del groepsrentebox. Estendendo l’aliquota d’imposta ridotta anche agli interessi percepiti da terzi, si conferirebbe un vantaggio alle istituzioni finanziarie.
(50)
Le autorità nazionali ritengono inoltre fallace il presupposto secondo cui norme tributarie specifiche comportino di per sé selettività. La presenza di relazioni di finanziamento tra soggetti all’interno di un gruppo non può essere qualificata come un’attività economica, trattandosi di una semplice realtà economica. Più che costituire un’attività economica o un settore d’attività distinti, i flussi di interessi in quanto tali servono solo a finanziare un’attività economica o un settore d’attività. I finanziamenti con capitale di prestito sono un’attività distinta solo nel caso delle istituzioni finanziarie la cui attività consiste appunto nel finanziare terzi. Inoltre, per quanto riguarda il rendimento di depositi a breve termine intesi ad acquisire almeno il 5 % di un’impresa (misura B), nella decisione di avvio del procedimento la Commissione ritiene che l’applicazione di un’aliquota d’imposta ridotta a questo tipo di interessi non implichi di per sé selettività dal momento che la misura è ritenuta di natura generale.
(51)
Le autorità nazionali sostengono inoltre che vi sia una differenza concettuale tra dividendi e interessi. In entrambi i casi, si tratta di una compensazione a fronte dell’utilizzo o della fornitura di capitale, sia esso di rischio o di prestito. In entrambi i casi, il capitale è utilizzato dal destinatario per finanziare attività commerciali. In tutti sistemi tributari vi sono norme che stabiliscono se i dividendi distribuiti e gli interessi corrisposti sono deducibili, parzialmente deducibili o non deducibili e norme in base alle quali i dividendi e gli interessi sono imponibili, parzialmente imponibili o esenti da imposta. Non vi è alcuna norma fiscale internazionale che stabilisca in che modo articolare queste componenti ai fini tributari.
(52)
In ulteriore subordine, si sostiene che la minore tassazione ovvia a una disparità interna al sistema nazionale ed è pertanto giustificata in funzione della natura e della struttura del sistema stesso. Così, la minore tassazione degli interessi infragruppo percepiti si giustificherebbe alla luce della minore deduzione degli interessi infragruppo corrisposti. L’intento è di evitare che le imprese organizzate in gruppo siano svantaggiate dalla minore deduzione e dalla piena tassazione, mentre le imprese organizzate come soggetti singoli, che non corrispondono interessi al loro interno, non sono esposte a simili svantaggi.
(53)
Il sistema tributario olandese è imperniato sul principio della simmetria di trattamento tra entrate e uscite. Secondo la ratio interna al sistema, le entrate e le uscite sono due facce della stessa medaglia. Per evitare la doppia imposizione, a una minore tassazione deve corrispondere una minore deduzione.
(54)
Ponendo fine all’arbitraggio infragruppo tra finanziamenti con capitale di rischio e finanziamenti con capitale di prestito, la misura proposta intende garantire che il principio della neutralità trovi piena applicazione nel sistema tributario olandese. La misura riduce le differenze tra i due tipi di finanziamenti infragruppo, potenziando in tal modo la neutralità del sistema tributario. Il fatto che la misura si limiti agli interessi infragruppo ha non solo un fondamento economico ma risulta necessario e funzionale ai fini dell’efficienza del sistema tributario.
(55)
Le autorità nazionali sottolineano che il groepsrentebox interesserà una cerchia di imprese molto più estesa degli 87 soggetti già beneficiari del precedente regime CFA. Esse fanno inoltre presente che sono assenti nel groepsrentebox tutte le limitazioni previste dal regime CFA, quali i requisiti dei due continenti o dei quattro paesi. A differenza del regime CFA, il groepsrentebox è una misura di natura prettamente tecnico-fiscale intesa a regolare la pressione sul fattore capitale. Essa si applica inoltre a qualsiasi prestito infragruppo in uscita o in entrata, indipendentemente dall’attività svolta dalle imprese interessate. Per tutte queste ragioni, la portata del groepsrentebox è del tutto incomparabile con quella del regime CFA.
(56)
Il fatto che la misura si applichi a tutti i soggetti d’imposta che corrispondono interessi a o percepiscono interessi da un’impresa facente parte di un gruppo sta a sottolinearne la finalità, ovvero potenziare la neutralità del sistema fiscale, riducendo l’arbitraggio fiscale e aumentando i cespiti dell’imposta sulle società. L’applicazione obbligatoria della misura eliminerebbe inoltre i fattori di eventuali vantaggi selettivi.
(57)
Il carattere obbligatorio del groepsrentebox non solo premia il fatto di trattenere capitali nei Paesi Bassi ma, al pari delle norme in materia di sottocapitalizzazione, disincentiva al tempo stesso l’afflusso nel paese di risorse destinate a finanziare i debiti. A differenza della normativa nazionale in materia di sottocapitalizzazione che, limitando la deducibilità degli interessi infragruppo, disincentiva l’eccessivo ricorso al capitale di prestito per i finanziamenti all’interno di un gruppo, il groepsrentebox prevede un tasso ridotto per gli interessi infragruppo percepiti, purché finanziati con capitale di rischio. Il groepsrentebox consente di ampliare la base imponibile nazionale: favorendo una maggiore incidenza del capitale di rischio sul capitale di prestito, il regime contribuisce a prevenire il deflusso di capitale di rischio dal paese e potenzia così la base imponibile.
(58)
Il regime in esame è una misura prettamente tecnica che modifica il trattamento fiscale degli interessi infragruppo aumentando l’onere fiscale per alcuni soggetti d’imposta e riducendolo per altri, sulla base di fatti e circostanze orizzontali e oggettivi. Una volta reso obbligatorio, il regime non conferisce alcun vantaggio economico; esso si limita a spostare l’onere fiscale da un gruppo di contribuenti a un altro sulla base di criteri puramente orizzontali e obiettivi.
(59)
Secondo le autorità nazionali, la selettività di fatto si verifica unicamente quando una misura, sebbene di natura generale, rischia nella pratica di favorire sempre lo stesso gruppo individuabile di soggetti. La selettività di fatto, che può verificarsi nel caso di misure facoltative, è esclusa nel caso di misure obbligatorie. I soggetti d’imposta che subiscono uno svantaggio nel corso di un esercizio possono beneficiare di un vantaggio nell’esercizio successivo, e viceversa. Il regime in esame non va pertanto a beneficio di alcuna categoria omogenea di contribuenti.
(60)
Le autorità nazionali ritengono inoltre che la nuova definizione di gruppo, imperniata sul concetto di controllo di fatto, si confaccia di più allo scopo del regime. Quando una sola impresa esercita il controllo di fatto sul finanziamento di un’altra impresa, quest’ultima non è più libera di scegliere se finanziarsi tramite capitale di prestito interno o esterno oppure tramite capitale di rischio o di prestito. È la direzione centrale del gruppo a decidere la suddivisione, all’interno del gruppo stesso, delle risorse esterne (debiti esterni o capitale di rischio esterno) in capitale di prestito interno o capitale di rischio interno. Il fatto che questi due strumenti di finanziamento infragruppo abbiano ripercussioni fiscali diverse costituisce un incentivo a operare una scelta dettata unicamente da ragioni fiscali.
(61)
Infine, le future modifiche alla normativa sulle società a responsabilità limitata renderanno più agevole per un soggetto d’imposta la trasformazione della propria struttura societaria in gruppo, dal momento che l’onere amministrativo e i requisiti sul capitale sociale saranno aboliti o ridotti drasticamente.
V. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
(62)
Il patronato olandese VNO-NCW (8), il Belgio e l’Ungheria hanno trasmesso le proprie osservazioni. La Commissione ha ricevuto peraltro osservazioni di altre parti, pervenutele tuttavia oltre i termini, ragion per cui non ne ha potuto tener conto ai fini del procedimento. Le osservazione in questione non avrebbero comunque influenzato il giudizio e le conclusioni della presente decisione.
V.1. Osservazioni del patronato olandese VNO-NCW
(63)
Il VNO-NCW ritiene che il regime non sia una misura di aiuto di Stato incompatibile ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE per i seguenti motivi.
(64)
In primo luogo, il VNO-NCW ritiene che il groepsrentebox sia una misura generale, neutra sotto il profilo fiscale e di natura tecnica essendo essa intesa a limitare le possibilità di arbitraggio fiscale tra due forme di finanziamento infragruppo, con capitale di rischio e con capitale di prestito. Tenuto conto del carattere neutro della misura, il VNO-NCW ritiene che il regime non favorisca talune imprese o produzioni ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
(65)
In secondo luogo, il vantaggio fiscale a favore di gruppi multinazionali, derivante dal diverso trattamento riservato negli Stati membri agli interessi infragruppo, non può essere imputato ai Paesi Bassi. L’esistenza di un vantaggio fiscale dovuto al fatto che in un altro Stato membro la percentuale di deduzione degli interessi sia maggiore di quella prevista dal groepsrentebox, mentre nei Paesi Bassi si applica la percentuale prevista dal groepsrentebox, è conseguenza diretta delle disparità tra le normative degli Stati membri in materia di trattamento fiscale degli interessi infragruppo. Secondo il VNO-NCW, se vuole porre fine alle distorsioni che potrebbero derivare dal groepsrentebox, la Commissione dovrebbe ricorrere all’articolo 94 o 96 del trattato.
(66)
In terzo luogo, il VNO-NCW è del parere che, tenuto conto della finalità del regime in esame, segnatamente limitare le possibilità di arbitraggio fiscale tra capitale di rischio e capitale di prestito, la situazione fattuale e di diritto delle imprese appartenenti a un gruppo non è analoga a quella delle imprese non affiliate. Il diverso trattamento fiscale tra capitale di rischio e capitale di prestito crea distorsioni soprattutto all’interno dei gruppi dato che la società madre esercita sulle consociate un controllo tale da determinarne in larga misura le scelte relative alle modalità di finanziamento, scelte spesso ampiamente dettate da considerazioni fiscali. Rispetto ai terzi, la scelta della forma di finanziamento è invece spesso in larga misura determinata da considerazioni di natura non fiscale. La misura non può essere pertanto ritenuta selettiva ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE. Il VNO-NCW sostiene inoltre che, se una misura fiscale viene ritenuta una misura di aiuto per il semplice fatto di essere limitata in maggiore o minore misura a gruppi di imprese, allora le normative degli Stati membri in materia di imposta sulle società sono sotto molti aspetti in conflitto con l’articolo 87, paragrafo 1del trattato CE.
V.2. Osservazioni dell’Ungheria
(67)
L’Ungheria è del parere che il regolamento non costituisca una misura di aiuto e adduce due argomenti a sostegno. In primo luogo, una misura non può ritenersi selettiva solo perché limitata ai gruppi. In materia tributaria (internazionale), le normative sui gruppi di imprese sono una pratica corrente e inevitabile. Diverse normative con portata limitata ai gruppi di imprese sono state proposte tanto dall’OCSE (direttiva sui prezzi di trasferimento) quanto dalla Commissione (direttiva su interessi e canoni). In secondo luogo, l’imposizione diretta è una prerogativa degli Stati membri e la determinazione di aliquote a fronte di fatti generatori d’imposta rientra in tale prerogativa. Infine, in assenza di un’armonizzazione delle imposte dirette, è difficile ritenere i Paesi Bassi responsabili per il maggior livello di deduzione che risulterebbe dalla presenza di aliquote d’imposta più elevate in altri paesi. Il vantaggio di cui parla la Commissione è chiaramente il risultato di disparità tra sistemi tributari.
V.3. Osservazioni del Belgio
(68)
Le autorità belghe ritengono anch’esse che il regime non costituisca aiuto di Stato e, al pari di altri interessati, affermano che non si possa parlare di selettività. A loro dire, è logico che un’impresa non appartenente a un gruppo non partecipi di conseguenza ad attività di finanziamento infragruppo. Il Belgio sostiene inoltre che la normativa in materia di aiuti di Stato non si applica alle situazioni in cui, in assenza di armonizzazione a livello UE, sussistono disparità tra i sistemi fiscali nazionali. Il regime in esame va pertanto considerato una misura generale che esula dalla normativa in materia di aiuti di Stato e la Commissione eserciterebbe impropriamente i propri poteri mandando avanti il procedimento.
VI. COMMENTI DEI PAESI BASSI ALLE OSSERVAZIONI DEI TERZI
(69)
I Paesi Bassi constatano che, in tutti e tre i casi, le osservazioni sollevate sostengono la tesi da loro formulata. Tanto per l’Ungheria quanto per il Belgio, la Commissione abusa dei suoi poteri nel volersi occupare di distorsioni dettate da disparità tra sistemi fiscali non armonizzati, il che rafforza le autorità olandesi nel ritenere che il groepsrentebox non costituisca aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87 del trattato CE.
(70)
Le autorità nazionali affermano inoltre di sottoscrivere appieno l’analisi del VNO-NCW. Esse ascrivono un’importanza particolare all’argomentazione circostanziata sul contesto istituzionale, argomentazione che illustra inoltre le possibili distorsioni del mercato interno causate da misure nazionali emananti dagli Stati membri e gli strumenti previsti dal trattato CE per eliminarle, qualora necessario.
(71)
Infine, le autorità nazionali condividono l’argomentazione del VNO-NCW secondo cui, ai fini della selettività, occorre provare che talune imprese o produzioni siano favorite rispetto ad altre imprese o produzioni in una situazione di diritto o di fatto analoga, tenuto conto della finalità della misura in esame. Il fatto che il groepsrentebox si limiti agli interessi infragruppo non implica di per sé selettività visto che il regime intende ridurre l’arbitraggio tra due forme di finanziamento (capitale di rischio/capitale di prestito) all’interno di un gruppo. L’arbitraggio non è chiamato in causa quando il finanziamento riguarda imprese non appartenenti a un gruppo. Tenuto conto della finalità del regime, è quindi logico che esso si limiti agli interessi infragruppo: tale limitazione è infatti atta a garantire che il contesto di riferimento sia costituito da tutte le imprese facenti parte di un gruppo.
VII. VALUTAZIONE DELLA MISURA
(72)
Onde stabilire se il regime in esame costituisce o meno un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, la Commissione deve valutare se la misura favorisce talune imprese o produzioni conferendo loro un vantaggio di natura economica, se un tale vantaggio falsa o minaccia di falsare la concorrenza, se esso è concesso mediante risorse statali e se incide sugli scambi tra gli Stati membri.
(73)
Perché costituisca aiuto di Stato, una misura deve essere specifica o selettiva, in altri termini essa deve favorire talune imprese o talune produzioni.
(74)
Le autorità olandesi sostengono che la misura in esame non si limiti a determinati settori o categorie di imprese, né a determinate aree del territorio nazionale. Non sono previste ulteriori restrizioni per quanto riguarda il fatturato, le dimensioni, il numero di impiegati, l’appartenenza a un gruppo multinazionale o la natura delle attività svolte dai beneficiari.
(75)
Secondo la giurisprudenza applicabile, per valutare la selettività di una misura statale occorre accertare se, nell’ambito di un dato regime giuridico, la suddetta misura rappresenti un vantaggio per talune imprese rispetto ad altre che si trovano in una situazione fattuale e giuridica analoga (9). Pertanto, un regime fiscale può non essere una misura di aiuto anche se non completamente in linea con l’imposta generale sulle società dello Stato membro interessato. La Corte ha inoltre più volte ribadito che l’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE non distingue secondo le cause o gli obiettivi degli interventi statali, ma li definisce in funzione dei loro effetti (10). Segnatamente rientrano nel campo d’applicazione dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, quelle misure tributarie che non rispondono alla necessità di adeguare il sistema generale a specifiche caratteristiche di talune imprese ma che intendono migliorare la concorrenza (11).
(76)
Il concetto di «aiuto di Stato» non si applica peraltro a interventi pubblici che distinguono tra imprese ove detto distinguo derivi dalla natura o dalla struttura del sistema nel quale essi rientrano. Come stabilito dalla comunicazione della Commissione sull’applicazione delle norme relative agli aiuti di Stato alle misure di tassazione diretta delle imprese (12) («comunicazione in materia fiscale») «talune condizioni possono essere giustificate da differenze oggettive tra i contribuenti».
(77)
In primo luogo, occorre stabilire in che prospettiva (gruppo di imprese) si situa la valutazione. Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha indicato in via preliminare che la valutazione andava eseguita nella prospettiva del gruppo: laddove le imprese facenti parte di un gruppo prettamente nazionale optino per il groepsrentebox, il vantaggio consistente in un’aliquota d’imposta ridotta sugli interessi percepiti dell’impresa olandese finanziante sarebbe compensato dalla deducibilità limitata degli interessi corrisposti dall’impresa olandese che riceve il finanziamento (13).
(78)
Trattandosi di una misura simmetrica che sposta l’onere fiscale da un gruppo di contribuenti a un altro, le autorità nazionali ritengono che essa vada a beneficio di alcune imprese e a svantaggio di altre, a seconda che esse siano debitrici o creditrici. Il regime non consiste, in tal senso, in una misura di aiuto.
(79)
Come asserito dalle autorità olandesi con lettera del 18 dicembre 2008, nel caso in cui un’impresa esercita il controllo di fatto sul finanziamento di un’altra impresa, quest’ultima non è più libera di decidere come finanziarsi e di optare tra capitale di rischio o di prestito. È la direzione centrale del gruppo a decidere la destinazione delle risorse esterne all’interno del gruppo sotto forma di capitale di prestito interno o capitale di rischio interno.
(80)
La Commissione constata, tuttavia, che la misura in esame riguarda un’operazione specifica (il finanziamento di imprese affiliate) e non il consolidamento infragruppo. Qualsiasi riduzione dell’aliquota si applicherà a imprese singole in funzione del saldo tra interessi percepiti e corrisposti. Anche se si presuppone che le decisioni in materia di finanziamenti vengano prese nell’interesse del gruppo inteso come insieme, un’analisi nell’ottica del gruppo sarebbe priva di fondamento secondo il diritto tributario nazionale, come sottolineano le autorità stesse. Secondo il sistema tributario nazionale, è lecito parlare di consolidamento solo quando la partecipazione azionaria è pari ad almeno il 95 %. In altri termini, nei Paesi Bassi l’imposta sulle società è prelevata su singole unità e non su gruppi. In tal senso, la denominazione groepsrentebox (letteralmente «scatola di interessi infragruppo») non rende adeguatamente conto del fatto che il regime si applica a singoli soggetti che eseguono operazioni di finanziamento specifiche. Il regime non riguarda il saldo consolidato tra entrate e uscite in ambito infragruppo.
(81)
La Commissione ritiene pertanto che il regime vada valutato nell’ottica della singola impresa. Quando l’operazione coinvolge imprese affiliate, il regime, così come modificato dalle autorità nazionali, può essere descritto come un’aliquota ridotta applicabile a uno specifico tipo di entrata (o uscita) consistente in interessi a fronte di un prestito (14).
(82)
La Commissione ritiene inoltre che il carattere simmetrico della misura e la neutralità dei suoi effetti nell’ambito del gruppo non bastino a escludere eventuali vantaggi a livello delle singole imprese. Analogamente, una minore tassazione degli interessi di un unico soggetto all’interno di un gruppo non può giustificarsi per il fatto che un’altra impresa sconti un’aliquota d’imposta maggiore (tramite una minore percentuale di deduzione sugli interessi percepiti) (15).
(83)
La Commissione ritiene che, per valutare l’imposizione di tipologie specifiche di entrate, può essere rilevante stabilire se un regime copra o meno categorie generali di operazioni in modo non discriminatorio. Qualsiasi discriminazione non giustificata da differenze oggettive tra diversi soggetti d’imposta può condurre a distorsioni della concorrenza.
(84)
In tal senso, va rammentato che, in molti sistemi fiscali, la natura sintetica del sistema stesso è completata da elementi analitici. Si pensi, nello specifico, ai sistemi che riservano un diverso trattamento a categorie diverse di entrate, quali gli interessi e i dividendi.
(85)
Occorre comunque stabilire se un’aliquota d’imposta ridotta possa oggettivamente applicarsi a operazioni di prestito tra imprese collegate. Tanto le autorità nazionali quanto l’associazione patronale VNO-NCW sostengono che il finanziamento tramite capitale di rischio o capitale di prestito è soggetto ad arbitraggio fiscale solo nelle relazioni infragruppo. Al contrario di quanto accade alle imprese non appartenenti a un gruppo (imprese autonome), le imprese collegate si confrontano all’arbitraggio infragruppo tra capitale di rischio e capitale di prestito, arbitraggio in larga misura condizionato da considerazioni tributarie piuttosto che economiche.
(86)
La Commissione ritiene che la misura in esame contribuisca a ridimensionare il fenomeno arbitrale (in ambito nazionale) essendo essa in grado di ridurre le differenze in termini di imposizione tra interessi infragruppo e dividendi infragruppo, contribuendo così a migliorare la neutralità del sistema tributario.
(87)
Per illustrare questo aspetto, occorre differenziare tre tipi di situazioni (cfr. figura 1) che vedono coinvolte da un lato le imprese collegate e dall’altro le imprese autonome (comprese le relazioni tra le istituzioni finanziarie e terzi indipendenti). Poniamo che A-B-C sia un gruppo di imprese in cui A esercita il controllo sulle operazioni di finanziamento di B e C; X è un soggetto non appartenente al gruppo (impresa autonoma) e Y è un istituto di credito che presta capitale a terzi indipendenti.
Figura 1
(88)
La situazione numero uno riguarda operazioni di finanziamento tra imprese collegate. La controllante A fornisce liquidità alle due controllate B e C tramite capitale di rischio o di prestito. L’operazione di finanziamento conduce al pagamento (da parte di B e C) di interessi o dividendi, a seconda del caso.
(89)
La scelta tra capitale di rischio o di prestito viene operata dalla controllante A nell’interesse del gruppo di imprese collegate nel suo insieme. Pertanto, qualora la controllante A finanzi una delle controllate (o un’impresa appartenente al gruppo), si è in presenza di arbitraggio fiscale tra capitale di rischio e capitale di prestito in base a diversi criteri. Mentre, per far fronte a necessità di liquidità nel lungo periodo o per gli investimenti, occorre ricorrere di solito a un apporto di capitale, per soddisfare le necessità di finanziamento nel breve periodo basta un prestito (a breve termine). Queste considerazioni di natura economica possono tuttavia essere influenzate da considerazioni di natura fiscale.
(90)
Riducendo la differenza di trattamento fiscale tra redditi da prestito (interessi) e redditi da capitale (dividendi) infragruppo, la misura contribuirà quindi a ridimensionare, in ambito nazionale, l’arbitraggio fiscale tra questi due tipi di operazioni. La situazione numero due riguarda un’operazione di prestito tra un’istituzione finanziaria (banca Y) e una delle imprese appartenenti al gruppo (impresa B). Una tale circostanza si verifica, in linea di principio, quando le necessità di finanziamento non possono essere soddisfatte all’interno del gruppo tramite una fornitura di liquidità. In tal caso, non è ipotizzabile alcun arbitraggio fiscale dal momento che Y, la cui attività consiste per l’appunto nel concedere prestiti a terzi, non vaglia l’apporto di capitale in B come un’alternativa plausibile, né si presuppone arbitraggio fiscale tra capitale di rischio e di prestito nel caso dell’impresa B (o del gruppo nel suo insieme).
(91)
Vi sono inoltre altri aspetti che differenziano le istituzioni finanziarie (che concedono prestiti a terzi indipendenti) dalle imprese appartenenti a un gruppo (che forniscono liquidità ad altre affiliate del gruppo). Nel caso delle istituzioni finanziarie, i redditi a fronte di questo tipo di operazioni di prestito, generati nell’ambito della loro normale attività, possono costituire una parte sostanziale delle entrate dell’istituzione. Nel caso delle imprese di un gruppo, questi redditi, provenienti da operazioni con operatori di mercato indipendenti, sono trasformati in entrate del gruppo, senza tuttavia generare reddito a livello del gruppo stesso. Gli interessi che l’impresa B versa alla banca costituiranno una spesa aggiuntiva non solo per B ma anche per il gruppo nel suo insieme, mentre nella situazione numero uno, gli interessi versati da B (o C) alla controllante non costituiscono alcuna spesa o entrata extra per il gruppo.
(92)
Va osservato, in tal senso, che, all’indomani della pubblicazione della decisione di avvio del procedimento nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, non è giunta alcuna denuncia o osservazione da parte delle istituzioni finanziarie riguardante il campo di applicazione del groepsrentebox.
(93)
Nell’ottica del debitore (B nei confronti di Y), la situazione dell’impresa debitrice è più paragonabile a quella di un’impresa autonoma, ad esempio l’impresa X, che contrae un prestito presso la banca (Y).
(94)
La situazione numero tre riguarda un’operazione di prestito tra un’istituzione finanziaria (banca Y) e un’impresa autonoma (X). Come per la situazione numero due, anche in questo caso non è ipotizzabile alcun arbitraggio fiscale dal momento che Y non vaglia l’apporto di capitale in Y come un’alternativa plausibile.
(95)
Sebbene, in alcuni casi, le necessità di finanziamento dell’impresa X possano essere soddisfatte tramite la concessione di un prestito o un apporto di capitale da parte di singoli azionisti, una tale circostanza non risulta tuttavia paragonabile con la situazione numero uno, dal momento che i fornitori di liquidità potenziali (persone fisiche) non sono soggetti all’imposta sulle società. Risulterebbe inoltre particolarmente difficile includere questo tipo di operazioni con investitori privati nel campo di applicazione del regime (contemporaneamente tramite una minore deduzione degli interessi corrisposti dall’impresa X ai propri azionisti e una minore tassazione degli stessi interessi a livello del singolo azionista), dal momento che l’imposizione delle persone fisiche risponde a una logica diversa rispetto a quella delle società (16).
(96)
Ove, nell’ottica del debitore, le necessità di finanziamento dell’impresa X possano essere soddisfatte unicamente prendendo capitale in prestito presso un’istituzione finanziaria, l’operazione con il creditore Y presenterà forti similitudini con l’operazione di prestito tra l’impresa B e la banca Y.
(97)
Dal momento che, in linea di principio, la concessione di prestiti a terzi indipendenti non rientra tra le normali attività delle imprese autonome (diverse dagli istituti di credito o dalle istituzioni finanziarie), nell’ambito delle operazioni di prestito queste non risultano discriminate rispetto alle imprese collegate, per quanto riguarda la concessione di prestiti a imprese appartenenti ad un gruppo.
(98)
Infine, le autorità olandesi, che hanno modificato la definizione di gruppo ai fini del groepsrentebox, sostengono che tale modifica è il risultato di nuovo un approccio più affinato al problema dell’arbitraggio fiscale.
(99)
La definizione di gruppo prevista dal nuovo progetto include quei soggetti collegati che dichiarano gli interessi ai fini del regime e che si trovano in situazioni in cui un soggetto esercita direttamente o indirettamente il controllo di fatto sul finanziamento di un altro soggetto. Si tratta di una modifica importante per la Commissione, dal momento che, se un’unica impresa esercita il controllo di fatto sul finanziamento di un’altra impresa, quest’ultima non è più libera di scegliere se finanziarsi tramite capitale di prestito interno o esterno oppure tramite capitale di rischio o di prestito. È la direzione centrale a procedere all’arbitraggio fiscale nell’interesse dell’intero gruppo.
(100)
I rapporti tra A e B riguardano la ripartizione delle risorse all’interno di un gruppo di imprese collegate mentre le relazioni tra Y e B (o X e Y) attengono principalmente al finanziamento commerciale.
(101)
La Commissione ritiene inoltre importante il concetto di «controllo di fatto diretto o indiretto» sulle operazioni di finanziamento di un altro soggetto (o controllo di fatto di un soggetto terzo sui due soggetti che prendono parte all’accordo di prestito) per poter stabilire il carattere di aiuto della misura, essendo la medesima mirata a ridurre i fattori che favoriscono l’arbitraggio fiscale tra due forme di finanziamento, tramite apporto di capitale o prestito, e garantire in tal senso la neutralità fiscale.
(102)
Per stabilire poi se la misura conferisce o meno un vantaggio, è necessario distinguere tra diverse situazioni a livello delle singole imprese. In primo luogo, il sistema olandese riserva uguale trattamento e applica la medesima aliquota d’imposta (25 %) a tutti i contribuenti che partecipano a operazioni di finanziamento con capitale di prestito insieme a imprese non collegate. Tale regola vale anche per le imprese facenti parte di un gruppo. In secondo luogo, un’impresa che ottiene un prestito da un’altra impresa collegata subisce di fatto un trattamento fiscale meno vantaggioso rispetto a un’impresa che conclude un accordo di prestito con un’altra impresa non collegata (deduzione del 5 % appena). In terzo luogo (ed è questa l’unica situazione in cui si possa parlare di vantaggio fiscale) un’impresa che presta capitale a un’impresa collegata sconta un’aliquota d’imposta minore sugli interessi maturati rispetto a quella applicabile a un’operazione con un’impresa non collegata.
(103)
In termini di conseguenze della misura, il vantaggio per l’impresa che accorda un prestito a un’impresa collegata non può tuttavia definirsi discriminatorio dal momento che concedere un prestito a un’impresa collegata non è paragonabile a concedere un prestito a un’impresa non collegata. Per quanto riguarda le operazioni di finanziamento con capitale di prestito, la situazione fattuale e di diritto delle imprese collegate non è analoga a quella delle imprese non collegate. L’operazione con la quale le imprese collegate tentano di procurarsi finanziamenti con capitale di prestito o di rischio all’interno del gruppo non presenta infatti un carattere prettamente commerciale, a differenza di quanto accade per le imprese non collegate. La controllante e la controllata hanno gli stessi interessi, condizione che non si verifica nel caso di un’operazione commerciale con un finanziatore terzo ciascuna parte tenta di realizzare profitti quanto maggiori possibili a discapito dell’altra parte. L’impresa Y non esercita alcuna pressione concorrenziale sull’impresa A nel concedere un prestito all’impresa B per il semplice motivo che l’impresa A esercita il controllo su tutte le decisioni di finanziamento dell’impresa B.
(104)
Il requisito relativo al controllo esercitato su un’altra impresa costituisce pertanto un criterio orizzontale applicabile a tutte le società, a prescindere dalle dimensioni, dal settore d’attività e da qualsiasi altro fattore. La diversa aliquota d’imposta applicabile ai finanziamenti tramite capitale di prestito da parte di imprese collegate non fa che riflettere differenze oggettive e non incide sulla neutralità fiscale.
(105)
La definizione di norme tributarie da parte degli Stati membri è vincolata da una serie di principi: libera circolazione di beni, servizi e capitali; libertà di stabilimento; principio di non discriminazione in base alla nazionalità, nonché al rispetto della normativa in materia di aiuti di Stato. La Commissione riconosce tuttavia che in questo settore il diritto comunitario lascia ampio ambito di manovra agli Stati membri. Come specificato al punto 13 della comunicazione in materia fiscale, le norme sugli aiuti di Stato non restringono tuttavia il potere degli Stati membri di scegliere la politica economica che ritengono più appropriata e, in particolare, di ripartire la pressione fiscale nella maniera prescelta sui diversi fattori di produzione.
(106)
In tal senso, l’intento di limitare le attuali possibilità di arbitraggio fiscale tra forme di finanziamento infragruppo con capitale di rischio o di prestito (nonché prevenire gli abusi riguardanti la deduzione degli interessi infragruppo) appare una preoccupazione legittima degli Stati membri. La Commissione constata, nello specifico, che l’arbitraggio tra capitale di rischio e capitale di prestito può dare adito a situazioni in cui una controllata si veda costretta dalla controllante a optare per un prestito infragruppo invece di un finanziamento con capitale di rischio, aumentando così la propria leva finanziaria in modo da beneficiare di un tasso d’imposizione quanto più basso possibile. Da un punto di vista economico, non è tuttavia sempre auspicabile propendere per una leva finanziaria più elevata e/o per l’obbligo di versare interessi invece di optare per un finanziamento a più lungo termine sotto forma di capitale. Risulta inoltre che l’arbitraggio tra capitale di rischio e di prestito abbia causato perdita erariali ai Paesi Bassi.
(107)
La misura, applicabile a tutte le imprese soggette all’imposta sulle società che percepiscono o corrispondono interessi nell’ambito di relazioni infragruppo, non contempla elementi discriminatori, come ad esempio limitazioni relative al paese in cui avviene l’operazione.
(108)
Il carattere obbligatorio del regime ne garantisce l’applicabilità a tutte le imprese appartenenti a un gruppo (nell’ambito di operazioni di prestito infragruppo), senza possibili esenzioni o disparità di trattamento tra imprese appartenenti a un gruppo. La nuova definizione, ai fini del regime, di «impresa appartenente a un gruppo» imperniata sul concetto di controllo (piuttosto che su quello di quota di partecipazione minima) riduce inoltre i fattori potenziali di selettività di diritto ampliando il campo di applicazione della misura.
(109)
In tal senso, la Commissione constata di non aver ricevuto, all’indomani della pubblicazione della decisione di avvio del procedimento, denunce o osservazioni da parte del patronato olandese secondo cui la misura non beneficerebbe le piccole e medie imprese.
(110)
Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione opera un distinguo tra una situazione puramente nazionale, nella quale tutte le imprese appartenenti a un gruppo siano residenti nei Paesi Bassi, e una situazione transfrontaliera, in cui un’impresa olandese accordi un prestito a un’impresa collegata residente all’estero. In un’ottica prettamente nazionale, la Commissione riconosceva che la misura potesse essere fiscalmente neutra. Dal punto di vista delle operazioni transnazionali, l’impresa olandese sconta l’aliquota d’imposta ridotta del 5 % mentre la normativa nazionale che limita la deducibilità degli interessi corrisposti non si applica all’impresa collegata residente all’estero. La Commissione concludeva pertanto che il regime potesse di fatto generare un vantaggio selettivo tenuto conto che gli unici incentivati ad avvalersene sarebbero i gruppi di imprese multinazionali che effettuano operazioni transfrontaliere di finanziamento infragruppo in giurisdizioni fiscali dove l’imposta sulle società prevede aliquote superiori al 5 %.
(111)
La Commissione ritiene che ai fini delle presente valutazione finale non sia opportuno distinguere tra una situazione puramente nazionale e una transfrontaliera.
(112)
In primo luogo, il regime contempla uguali disposizioni specifiche che si tratti di situazioni nazionali o transfrontaliere. Il regime non contiene disposizioni che potrebbero discriminare le entrate e uscite nei Paesi Bassi da quelle all’estero.
(113)
In secondo luogo, come giustamente sottolineato dalle autorità nazionali e dagli interessati, la maggiore entità di eventuali vantaggi fruiti in situazioni transfrontaliere rispetto a quelli in situazioni nazionali non dipende dall’aliquota ridotta applicata dai Paesi Bassi agli interessi percepiti quanto dalla deducibilità illimitata degli interessi infragruppo corrisposti all’estero.
(114)
Le aliquote dell’imposta sulle società non sono armonizzate a livello comunitario e i Paesi Bassi non hanno alcun controllo sulle aliquote applicate da altri paesi. I Paesi Bassi non sono responsabili se le imprese riescono a trarre vantaggio dalle differenze tra aliquote dovute all’assenza di armonizzazione. Come stabilito dalla Corte di giustizia (17), le imprese sono libere di fruire dei diversi livelli impositivi presenti tra gli Stati membri.
(115)
La Commissione concorda che non possano imputarsi allo Stato olandese eventuali vantaggi in ambito internazionale dovuti al fatto che un’aliquota d’imposta ridotta nei Paesi Bassi non sia controbilanciata da una minore percentuale di deduzione in questo stesso paese mentre all’estero si applica un tasso di deduzione normale (18).
(116)
In tal senso, va inoltre sottolineato che il vantaggio derivante da una percentuale di deduzione ordinaria all’estero non viene finanziato con risorse statali olandesi e che, nel paese interessato, la percentuale di deduzione ordinaria consegue unicamente dall’applicazione del regime fiscale normale (e non di una misura derogatoria).
(117)
La Commissione è pertanto dell’avviso che i vantaggi di cui un gruppo multinazionale fruirebbe in una situazione transfrontaliera, come descritto nella decisione di avvio del procedimento, derivino dalle disparità fiscali tra diverse giurisdizioni tributarie e non vanno pertanto tenuti in conto nel valutare la misura alla luce delle norme in materia di aiuti di Stato.
(118)
Come per ogni misura fiscale, anche nel caso del regime in esame non può essere completamente escluso che esso benefici maggiormente le imprese collegate operanti in settori specifici, quali quelli in cui si concentrano maggiormente le operazioni di finanziamento. Questa considerazione è particolarmente vera per le imprese del settore finanziario la cui attività principale consiste nel concedere prestiti e che, in virtù del regime, potrebbero accrescere le operazioni di prestito nei confronti delle imprese collegate. A tale riguardo, occorre in primo luogo constatare che, al fine di prevenire eventuali abusi, il groepsrentebox limita l’importo imponibile o deducibile cui si applica l’aliquota ridotta (si veda la sezione II.3). Detto limite si applica soprattutto alle imprese del settore finanziario e consente di ridurre il rischio di abuso. Inoltre, come affermato dalla Commissione nella comunicazione in materia fiscale (19), «il fatto che talune imprese o taluni settori beneficino più di altri di alcune di queste misure fiscali non implica necessariamente che dette misure rientrino nel campo di applicazione delle regole di concorrenza in materia di aiuti di Stato».
(119)
Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione riteneva non si potesse escludere che il regime beneficiasse principalmente quei soggetti già beneficiari del regime CFA, ritenuto una misura di aiuto incompatibile.
(120)
A tale riguardo, occorre notare che i beneficiari del regime CFA dovevano rispondere ai seguenti requisiti:
-
l’impresa beneficiaria doveva svolgere attività di finanziamento per parti del gruppo almeno in quattro paesi o in due continenti,
-
venivano prese in considerazione solo le operazioni di finanziamento che potevano essere svolte indipendentemente dai Paesi Bassi,
-
non oltre il 10 % del capitale totale (di rischio o di prestito) utilizzato dall’impresa per le attività di finanziamento poteva essere imputato, direttamente o indirettamente, alle imprese affiliate con sede nei Paesi Bassi.
(121)
Il regime CFA è stato ritenuto dalla Commissione una misura selettiva sulla base dei suddetti requisiti e del numero ristretto di beneficiari (87).
(122)
Come sottolineato dalle autorità nazionali, i suddetti requisiti non si applicano al groepsrentebox. In numero di imprese interessate del groepsrentebox sarà inoltre nettamente superiore agli 87 soggetti interessati dal regime CFA.
(123)
In tal senso, non si può affermare che le imprese (multinazionali) di grandi dimensioni avranno un accesso più agevolato al regime rispetto alle piccole e medie imprese (PMO) e che quindi le prime potranno beneficiarne in maniera sproporzionata. Secondo le statistiche fornite dalle autorità nazionali, che operano una netta distinzione tra imprese di grandi dimensioni e PMO, ammontano a 200 000 (su 335 000) le imprese aventi una o più collegate e che sono quindi nella posizione di percepire o corrispondere interessi infragruppo. Di queste imprese, 50 000 hanno una o più collegate all’estero, di cui 47 000 (95 %) PMI. Da questi dati si evince pertanto chiaramente che il regime non discriminerà le PMI.
(124)
Gli argomenti addotti nei considerando da 83 a 123 mostrano che la misura non comporta un vantaggio discriminatorio per talune imprese rispetto ad altre che si trovano in una situazione analoga e che essa dovrebbe consentire di potenziare la neutralità fiscale.
(125)
Inoltre, il vantaggio di fatto per le imprese multinazionali derivante dalle disparità tra sistemi fiscali in una situazione transfrontaliera non è di pertinenza della normativa in materia di aiuti di Stato, non essendo dette disparità imputabili ai Paesi Bassi.
(126)
La Commissione è del parere che la misura sia applicabile a tutte le imprese dei Paesi Bassi dal momento che non sussistono impedimenti giuridici o economici alla creazione di un gruppo.
(127)
L’ultima modifica apportata dal governo, consistente nell’abolizione del minimo legale di 18 000 EUR per il capitale sociale delle società a responsabilità limitata, faciliterà la creazione di imprese nei Paesi Bassi. Ne consegue che qualsiasi impresa potrà facilmente fondare un’altra impresa nei Paesi Bassi e dare così vita a un gruppo. Il regime groepsrentebox diventa pertanto accessibile a qualsiasi impresa singola, che non dovrà necessariamente disporre di una capacità economica o di mezzi finanziari particolari. Dal momento che la creazione di gruppi diventerà una questione prettamente organizzativa e non comporta costi eccessivi, l’appartenenza a un gruppo non costituirà più una condizione in grado di impedire alle imprese di beneficiare del regime.
VIII. CONCLUSIONI
(128)
La Commissione constata che il regime denominato groepsrentebox, al quale le autorità nazionali intendono dare esecuzione, non genera alcun vantaggio selettivo imputabile ai Paesi Bassi a beneficio di imprese facenti parte di un gruppo residenti nei Paesi Bassi o imprese estere facenti parte di un gruppo con un’organizzazione stabile nei Paesi Bassi; il regime non costituisce pertanto aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Il regime denominato groepsrentebox al quale i Paesi Bassi intendono dare esecuzione per quanto riguarda la tassazione dei flussi di interessi infragruppo, non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
È pertanto autorizzata l’esecuzione del regime suddetto.
Articolo 2
Il Regno dei Paesi Bassi è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, l’8 luglio 2009.