Decisione della Commissione
del 7 maggio 2002
in merito ad un presunto aiuto di Stato concesso dalla Germania alla RAG AG nell'ambito della privatizzazione della Saarbergwerke AG
[notificata con il numero C(2002) 1810]
(Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2002/631/CECA)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio, in particolare l'articolo 4, lettera c),
vista la decisione n. 3632/93/CECA della Commissione, del 28 dicembre 1993, relativa al regime comunitario degli interventi degli Stati membri a favore dell'industria carboniera(1),
dopo aver invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni ai sensi dell'articolo 88 del trattato CECA(2) e viste tali osservazioni,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1) Con lettera del 13 novembre 1997 la società RAG AG (in appresso denominata "RAG") ha comunicato alla Commissione, ai sensi dell'articolo 66, paragrafo 1, del trattato CECA, la propria intenzione di acquisire l'intero capitale azionario della Saarbergwerke AG e della Preussag Anthrazit GmbH.
(2) Con lettera del 9 marzo 1998 la Repubblica federale di Germania ha informato la Commissione, ai sensi dell'articolo 67 del trattato CECA, della prevista privatizzazione della Saarbergwerke AG mediante cessione alla RAG ad un prezzo simbolico. Nella lettera tale privatizzazione viene definita come parte integrante di un accordo sottoscritto il 13 marzo 1997 dal governo federale tedesco, i governi dei Länder Renania settentrionale-Vestfalia e Saar, l'industria estrattiva e le organizzazioni sindacali dell'industria estrattiva e del settore elettrico (in appresso denominato "compromesso sul carbone").
(3) La Saarbergwerke AG (in appresso denominata "Saarbergwerke") era un'impresa a partecipazione statale operante prevalentemente nei seguenti settori: estrazione del carbone in Germania, produzione di coke, produzione di energia elettrica, teleriscaldamento, tutela dell'ambiente, attività commerciali e fornitura di servizi (in particolare la distribuzione e il commercio del carbone, il trasporto e l'erogazione di petrolio), nonché la produzione di gomma. L'estrazione di carbone rappresenta quello che viene tradizionalmente definito il "settore nero" dell'impresa, mentre le restanti attività rientrano nel cosiddetto "settore bianco". La Saarbergwerke apparteneva per il 74 % alla Repubblica federale di Germania e per il 26 % al Land Saar. L'impresa gestiva tre miniere di carbone, la cui produzione complessiva ammontava nel 1997 a 7,3 milioni di tec(3).
(4) Il compromesso sul carbone, il quale stabiliva le nuove linee direttrici della politica del carbone fino all'anno 2005, prevedeva una progressiva riduzione della produzione annuale da 47 milioni di tec nel 1997 a 42 milioni di tec nel 2000 e a 30 milioni di tec nel 2005 e, allo stesso tempo, la chiusura di 5 unità produttive su 17. Tali dati del 1997 devono tuttavia essere rivisti al ribasso. La produzione di carbon fossile nel 2000, in relazione alla quale la Germania aveva trasmesso delle stime alla Commissione nell'ambito della comunicazione sugli aiuti di Stato, ammonterebbe in realtà a circa 35 milioni di tec e nel 2005 non dovrebbe superare i 26 milioni di tec.
(5) Nell'ambito del compromesso sul carbone, l'importo complessivo degli aiuti di Stato per il periodo 1997-2005 era stato fissato a 68 miliardi di DEM. Il compromesso prevedeva inoltre una riduzione degli aiuti, da 10,5 miliardi di DEM nel 1997 ad un massimo di 5,5 miliardi di DEM nel 2005, e subordinava l'erogazione di aiuti per un valore complessivo di 2,5 miliardi di DEM al rilevamento della Saarbergwerke da parte della RAG.
(6) Il 3 aprile 1998 il governo federale tedesco, il governo del Land Saar e la RAG hanno siglato un accordo in base al quale la RAG avrebbe rilevato l'intero capitale azionario della Saarbergwerke mediante l'acquisto delle quote appartenenti al governo federale tedesco e al governo del Land Saar. Il prezzo di vendita fu fissato a 2 DEM: 1 DEM per le quote del governo federale tedesco e 1 DEM per le quote del governo del Land Saar. L'accordo prevedeva inoltre che le attività di estrazione del carbon fossile delle imprese sarebbero confluite in un'unica società, la Deutsche Steinkohle AG, posta interamente sotto il controllo della RAG.
(7) Con decisione del 29 luglio 1998 la Commissione ha autorizzato, ai sensi dell'articolo 66 del trattato CECA, il rilevamento delle società Saarbergwerke e Preussag Anthrazit GmbH da parte della RAG AG dopo che quest'ultima si era impegnata a cedere le attività di importazione di carbon fossile della Saarbergwerke e a separare la vendita del carbone prodotto in Germania dalla vendita del carbone di importazione(4). La Commissione sottolineava espressamente che tale decisione "riguardava esclusivamente l'applicazione dell'articolo 66 del trattato CECA e non intendeva in nessun modo anticipare una decisione della Commissione che avesse come oggetto l'applicazione di altre disposizioni del trattato CE o del trattato CECA, in particolare in materia di controllo degli aiuti di Stato".
(8) La fusione RAG-Saarbergwerke è entrata in vigore il 1o ottobre 1998. Per motivi di contabilità è stato tuttavia previsto un effetto retroattivo al 1o gennaio 1998.
(9) Il 29 settembre 1998 l'impresa mineraria britannica RJB Mining (ora "UK Coal") ha chiesto al Tribunale di primo grado delle Comunità europee di annullare la decisione della Commissione del 29 luglio 1998, che autorizza la fusione delle imprese RAG, Saarbergwerke e Preussag Anthrazit, dal momento che, nell'esaminare il progetto di fusione, la Commissione non aveva verificato se il prezzo di vendita comportasse un aiuto di Stato. Secondo la RJB Mining, in base alle informazioni fornite dalla Germania alla Commissione, la vendita della Saarbergwerke prevedeva implicitamente la concessione di un aiuto di Stato pari a 1 miliardo di DEM a favore della RAG.
(10) Con sentenza del 31 gennaio 2001 nell'ambito del caso T-156/98, RJB Mining/Commissione(5), il Tribunale di primo grado ha dichiarato l'annullamento della decisione della Commissione del 29 luglio 1998. Secondo il Tribunale la Commissione avrebbe omesso di verificare il prezzo di vendita e, in particolare, non avrebbe controllato in quale misura il sostegno finanziario, che può essere legato ad un prezzo di vendita puramente simbolico, fosse suscettibile di rafforzare la posizione finanziaria e quindi economica della RAG. La Germania e la RAG hanno presentato un ricorso contro la suddetta sentenza rispettivamente il 12 e il 19 aprile 2001(6).
(11) La Commissione ha incaricato la società di revisione [...](7) di studiare i possibili effetti della fusione sul potere finanziario della RAG. La [...] ha analizzato in particolare le procedure adottate per il consolidamento del bilancio della Saarbergwerke con quello della RAG.
II. DESCRIZIONE
II.1. Il prezzo d'acquisto
(12) Nella lettera del 9 marzo 1998, con la quale la Germania informava la Commissione della privatizzazione della Saarbergwerke, veniva dichiarato che i rischi legati al rilevamento delle attività estrattive della Saarbergwerke giustificavano un prezzo d'acquisto simbolico. In base alle indicazioni fornite dalla Germania, il governo tedesco, nell'ambito del compromesso sul carbone, si impegnava esclusivamente a sovvenzionare l'industria carboniera fino al 2005. Un altro fattore che contribuiva a rendere incerto il futuro di tali attività era rappresentato dalla scadenza del trattato CECA e del regolamento sugli aiuti di Stato all'industria carboniera nell'ambito della decisione n. 3632/93/CECA del 23 luglio 2002. Il prezzo d'acquisto risultava pertanto in gran parte dall'imponderabilità delle future decisioni politiche, a livello comunitario e dei singoli Stati membri, in merito al futuro dell'industria carboniera tedesca.
(13) La Germania sottolineava inoltre i notevoli rischi legati alle oscillazioni del prezzo del carbone sui mercati internazionali, soprattutto in considerazione del fatto che tali prezzi fungevano da base di riferimento per il calcolo delle sovvenzioni concesse per ciascuna tonnellata di carbone. Ogni calo del prezzo del carbone sui mercati internazionali che non viene compensato da un incremento della produttività determina un aumento delle sovvenzioni per ciascuna tonnellata di carbone. Tuttavia, dal momento che il compromesso sul carbone fissa un massimale per gli aiuti di Stato concessi annualmente dal governo tedesco, la diminuzione del prezzo internazionale del carbone costringerebbe inevitabilmente l'impresa a ridurre la propria produzione, pena l'impossibilità di coprire le perdite d'esercizio con gli aiuti di Stato. A prescindere dalla difficoltà di operare un adeguamento a breve termine della produzione, la riduzione delle attività di estrazione del carbon fossile determinerebbe anche un aumento dei costi di produzione.
(14) La Germania richiamava inoltre l'attenzione sui diversi obblighi imposti alla RAG in seguito al rilevamento della Saarbergwerke, come ad esempio l'obbligo di coprire le perdite del settore del carbone fino al 2000 e di trasferire tra il 2001 e il 2005 un importo annuale pari a 200 milioni di DEM dal settore bianco a quello nero. Tale obbligo, previsto dal compromesso sul carbone, riguardava tuttavia già le attività legate al carbone e le altre attività gestite dalla RAG prima del compromesso; esso non era pertanto legato alla fusione, né dipendeva da esso. Fino al 1997 le imprese carboniere tedesche erano quindi obbligate a utilizzare il 75 % dei profitti generati dal settore bianco per coprire le perdite nel settore estrattivo. Inoltre, la RAG era soggetta anche ad altri obblighi, in particolare per mantenere le attività del settore bianco della Saarbergwerke e per incorporare il proprio settore ambientale nella Saarbergwerke. In base alle indicazioni fornite dalla Germania ciò avrebbe limitato la libertà d'azione dell'impresa dal punto di vista economico.
(15) Alla luce dei sopracitati fattori, risultava difficile trovare un acquirente per la Saarbergwerke. A tal riguardo la Germania sottolinea, in particolare nella lettera del 15 aprile 1998, che i primi tentativi di ricerca di un acquirente risalgono al 1991.
II.2. Lettera di ingiunzione del 4 febbraio 2000
(16) Le informazioni fornite dalla Germania alla Commissione nell'ambito della fusione con lettera del 30 giugno 1998 comprendono anche alcune parti di una relazione sul progetto di consolidamento relativo alla Saarbergwerke. Tale relazione era stata predisposta nel gennaio 1996 dalla Roland Berger & Partner su ordine del governo federale tedesco, azionista principale (socio di maggioranza) della Saarbergwerke.
(17) Con lettera del 10 luglio 1998 la Germania ha trasmesso alla Commissione alcune parti di una valutazione eseguita dalla Roland Berger & Partner nel marzo 1996 (con soluzioni interaziendali per l'industria carboniera tedesca), nonché una breve relazione del 9 luglio 1998 relativa all'aggiornamento dei valori di bilancio della Saarbergwerke. Tale relazione era stata redatta dalla [...] su ordine del governo federale tedesco in seguito alla richiesta di ulteriori informazioni presentata dalla Commissione nell'ambito dell'esame della fusione.
(18) Le informazioni fornite dalla Germania alla Commissione non contenevano alcun dato relativo al valore del settore bianco. Nel ricorso presentato dinanzi al Tribunale di primo grado delle Comunità europee(8), la VASA Energy GmbH& Co KG ha tuttavia allegato alcune pagine della relazione della Roland Berger & Partner del gennaio 1996 che la Germania non aveva trasmesso alla Commissione. In tale parte della relazione la Roland Berger & Partner stimava il valore del settore bianco a circa 1 miliardo di DEM.
(19) Nella relazione del 9 luglio 1998 riguardante l'aggiornamento dei valori di bilancio della Saarbergwerke, [...] attribuiva un valore negativo non quantificabile al settore estrattivo a causa della scarsa competitività delle relative attività. La relazione richiamava inoltre l'attenzione sui rischi politici non quantificabili che sarebbero emersi a partire dal 2002, in seguito alla scadenza del trattato CECA, e a partire dal 2005, non avendo la Germania alcun obbligo politico in merito al volume e alla durata delle sovvenzioni dopo tale data.
(20) Sulla base di tutte le informazioni a sua disposizione, la Commissione ha ritenuto che vi fossero diversi elementi per concludere che la privatizzazione della Saarbergwerke comportasse un aiuto di Stato non notificato pari a 1 miliardo di DEM. Ai sensi dell'articolo 88 del trattato CECA, la Commissione ha invitato la Germania con lettera del 4 febbraio 2000 a fornire informazioni esaurienti, inviando in particolare una valutazione economica, commerciale e finanziaria dettagliata della Saarbergwerke, nonché una valutazione dei rischi connessi con l'acquisto dell'impresa. Tale lettera è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. In tale occasione la Commissione ha invitato anche le altri parti interessate a presentare le proprie osservazioni(9).
(21) Nella sua lettera la Commissione segnalava che, qualora fosse giunta alla conclusione che la vendita della Saarbergwerke comportava un aiuto non notificato a favore dell'industria carboniera, essa avrebbe avviato un esame dello stesso ai sensi dell'articolo 4, lettera c), del trattato CECA, delle tre decisioni 98/687/CECA(10), 1999/270/CECA(11) e 1999/299/CECA(12), già adottate per gli anni 1997, 1998 e 1999 sulla base della decisione n. 3632/93/CECA, e della notifica relativa al 2000. La lettera stabiliva inoltre che: "Se, dopo aver ricevuto ed esaminato la risposta della Repubblica federale di Germania, la Commissione dovesse giungere alla conclusione che la vendita della società Saarbergwerke AG abbia comportato un aiuto non notificato a favore di attività non legate al settore del carbone, la Commissione procederà all'esame della questione basandosi sulle disposizioni in materia di aiuti di Stato contenute nel trattato che istituisce la Comunità europea."
III. OSSERVAZIONI PRESENTATE DALLA GERMANIA
(22) Con lettera dell'8 maggio 2000, la Germania ha fornito le informazioni richiestele dalla Commissione nella lettera di ingiunzione e ha illustrato la propria posizione in merito al prezzo simbolico pagato dalla RAG per l'acquisto della Saarbergwerke. In un allegato alla lettera la Germania ha inoltre trasmesso i seguenti documenti: un parere della [...] del 2 maggio 2000, comprensivo di una valutazione della Saarbergwerke sulla base dei flussi monetari scontati e di diversi scenari relativi alla cessione e alla liquidazione delle attività della Saarbergwerke (lo scenario relativo alla liquidazione riguarda in particolare le attività legate al carbone, che risulterebbero esposte ad un elevato rischio e per le quali è prevista un'eventuale chiusura), un parere della [...] del 29 febbraio 2000, comprensivo di una valutazione della Saarbergwerke in base al valore reddituale, una perizia del 29 aprile 2000 relativa alle modalità di determinazione del valore della Saarbergwerke, una lettera della Roland Berger & Partner del 14 aprile 2000, che contiene nuove spiegazioni relative al contesto e alle dichiarazioni della relazione del gennaio 1996, con particolare riferimento alla scarsa rilevanza della citata somma di 1 miliardo di DEM.
(23) Secondo la Germania la privatizzazione della Saarbergwerke mediante la vendita alla RAG al prezzo di 2 DEM non conteneva alcun elemento di aiuto. Piuttosto, dal punto di vista del governo riuscire a cedere quell'impresa ad elevato rischio economico "nelle condizioni in cui versava in quel momento", ossia senza adottare alcuna misura preventiva di consolidamento finanziario, rappresentava un ottimo risultato in termini economici. I proprietari della Saarbergwerke, vale a dire il governo federale tedesco e il governo del Land Saar, si sono pertanto comportati come normali venditori ispirati ai principi dell'economia di mercato e orientati alla massimizzazione del ricavato della vendita.
(24) I pareri predisposti dalla [...] e dalla [...] su richiesta del governo tedesco confermano il valore complessivamente negativo della Saarbergwerke al momento della privatizzazione. Alla luce del deficit strutturale del settore estrattivo, la [...] attribuiva all'impresa nel suo insieme un valore negativo pari a [...] milioni di DEM. Del resto, la liquidazione del settore estrattivo non rappresentava una soluzione ipotizzabile, dal momento che i relativi costi, stimati dalla [...] a [...] miliardi di DEM, avrebbero superato di gran lunga il previsto ricavato della vendita del settore bianco. Neanche lo smembramento della Saarbergwerke attraverso la cessione delle diverse componenti dell'impresa avrebbe, a saldo, prodotto un valore positivo, essendo il settore del carbone di per sé inalienabile. Inoltre, proprio la separazione del settore energetico avrebbe determinato "l'annullamento del valore economico" di tale settore. Gli argomenti avanzati dalla Germania si basano sulla stretta interdipendenza dei diversi settori dell'impresa, in particolare il settore del carbone e quello delle centrali elettriche.
(25) La Germania ritiene che la vendita in blocco della Saarbergwerke alla RAG al prezzo di 2 DEM rappresenti la soluzione migliore dal punto di vista economico.
IV. OSSERVAZIONI DA PARTE DI TERZI
(26) In seguito alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee della lettera di ingiunzione alla Germania, la Commissione ha ricevuto due osservazioni da parte di terzi. La rappresentanza permanente del Regno Unito presso l'Unione europea ha trasmesso una lettera alla Commissione il 5 maggio 2000 nella quale condivideva in tutti i punti l'analisi eseguita dalla Commissione nella lettera di ingiunzione.
(27) Anche la RJB Mining (ora UK Coal) ha esposto il proprio parere in una lettera inviata il 5 maggio 2000 in cui definiva poco trasparenti le condizioni della fusione RAG/Saarbergwerke, soprattutto in riferimento alla determinazione del prezzo di vendita. A detta della RJB Mining lo smembramento dell'impresa e la vendita separata delle singole componenti avrebbe inoltre consentito di ottenere, mediante un'asta pubblica, un prezzo superiore rispetto a quello simbolico pagato dalla RAG.
V. VALUTAZIONE
(28) Per stabilire se la fusione RAG/Saarbergwerke abbia comportato un aiuto di Stato, la Commissione ha innanzitutto esaminato come avrebbe agito un'impresa privata che opera in un'economia di mercato. Applicando tale criterio è possibile stabilire se, vendendo la Saarbergwerke al prezzo di 2 DEM, il governo federale tedesco e il governo del Land Saar abbiano rinunciato o meno ad una parte dei proventi che avrebbero potuto ottenere optando per la vendita in blocco della Saarbergwerke. Dopodiché la Commissione ha esaminato se, come accennato ai considerando da 55 a 59 e a prescindere dal problema della valutazione dell'impresa nel suo insieme, la vendita del settore bianco e di quello nero abbia comportato un aiuto da parte del primo settore (il cui valore era positivo) a favore del secondo settore (il cui valore era negativo).
V.1. Valore del settore nero
(29) Basandosi sostanzialmente sulla relazione della [...], la Germania attribuisce a questo settore un valore potenziale negativo pari a [...] milioni di DEM e un valore di liquidazione negativo pari a [...] miliardi di DEM. La Germania ha ritenuto pertanto che la vendita in blocco dell'impresa alla RAG al prezzo di 2 DEM rappresentasse una scelta estremamente logica dal punto di vista economico. La [...] attribuisce all'insieme delle attività della Saarbergwerke un valore negativo pari a [...] milioni di DEM, riconducibile esclusivamente al settore del carbone ([...] milioni di DEM per il settore nero e [...] milioni di DEM per il settore bianco).
(30) Nel 1997 il settore estrattivo della Saarbergwerke comprendeva tre miniere di carbon fossile (Ensdorf, Warndt/Luisenthal e Göttelborn/Reden), nonché una cokeria (Fürstenhausen) a Völklingen, le cui attività sono tuttavia state sospese nel giugno 1997 nell'ambito della fusione Saarbergwerke/RAG. Nel 1997 le miniere di Ensdorf, Warndt/Luisenthal e Göttelborn/Reden producevano rispettivamente 2,8, 2,4 e 2,1 milioni di tec e impiegavano 12697 dei 18000 dipendenti della Saarbergwerke.
(31) Nella sua decisione 1999/270/CECA relativa alle misure adottate dalla Germania nell'ambito del compromesso sul carbone la Commissione dichiarava che la ristrutturazione delle unità produttive della Saarbergwerke avrebbe provocato un'ulteriore contrazione della produzione, causando in particolare la chiusura della miniera di Göttelborn/Reden nel 2000. Quest'ultima misura era dovuta ai notevoli problemi geologici cui è esposta la miniera e che impediscono la prosecuzione delle attività.
(32) In base ai dati forniti dalla Germania nell'ambito delle comunicazioni relative agli aiuti di Stato a favore dell'industria carboniera, i costi di produzione della miniera di Warndt/Luisenthal ammontavano nel 1998 a [...] DEM/tec, rispetto al prezzo medio di 71 DEM/tec calcolato dalla Germania lo stesso anno per la vendita del carbon fossile (in altre parole i costi di produzione erano [...] volte superiori rispetto al prezzo di vendita del carbon fossile). La miniera di Ensdorf registrava le perdite minori e nel 1998 i suoi costi di produzione ammontavano a [...] DEM/tec, il che è pur sempre più del [...] rispetto al prezzo di vendita del carbone.
(33) All'epoca della privatizzazione della Saarbergwerke le miniere di Ensdorf e Warndt/Luisenthal hanno ottenuto degli aiuti di Stato, autorizzati dalla Commissione in particolare con la decisione 98/687/CECA. Sulla base delle informazioni fornite dalla Germania, la Commissione ha ritenuto che entrambe le unità fossero in grado di migliorare ulteriormente la propria redditività mediante una riduzione dei costi di produzione, soddisfacendo in tal modo i criteri previsti dall'articolo 3 della decisione n. 3632/93/CECA.
(34) In base alla sentenza emessa dal Tribunale di primo grado delle Comunità europee il 9 settembre 1999 nell'ambito della causa T-110/98, RJB Mining/Commissione(13), l'articolo 3 della decisione n. 3632/93/CECA "non richiede che l'impresa beneficiaria di un aiuto al funzionamento sia, al termine di un periodo predeterminato, in situazione di redditività. Esso prevede solamente che venga 'migliorata' la redditività". Secondo il Tribunale "questa formulazione 'flessibile' si può spiegare alla luce delle constatazioni economiche sulle quali si basa il regime degli aiuti di Stato a favore dell'industria carboniera comunitaria, cioè l'assenza strutturale di competitività cui l'industria in parola è confrontata per il fatto che la maggior parte delle sue imprese permangono non concorrenziali rispetto alle importazioni provenienti da paesi terzi ... Ne deriva che il miglioramento della redditività di una data impresa si riduce necessariamente alla diminuzione del grado della sua non redditività e non competitività."
(35) Anche se le miniere in questione migliorassero la propria redditività e si avvicinassero ai criteri cui è subordinata la concessione degli aiuti al funzionamento di cui all'articolo 3 della decisione n. 3632/93/CECA, esse avrebbero pur sempre poche possibilità di raggiungere la soglia di redditività. La decisione 1999/270/CECA precisa del resto che: "... una notevole compressione degli aiuti può essere ottenuta solo tramite misure di riduzione della produzione". La decisione recita inoltre: "Si osserva una relativa contrazione dei costi medi di produzione dell'industria carboniera tedesca ma, tenuto conto della disposizione di cui all'articolo 3, paragrafo 3, della decisione n. 3632/93/CECA, i costi di produzione, espressi in prezzi costanti del 1992, continuano ad essere molto elevati: nel 2002 corrisponderanno infatti ancora a [...] DEM/tec, rispetto a [...] DEM/tec nel 1992".
(36) Alla luce dei problemi geologici che caratterizzano i giacimenti carboniferi tedeschi e dei costi di produzione legati all'estrazione, è evidente che il carbon fossile estratto in tali unità di produzione non è e non sarà mai in grado di competere con il carbone importato dai paesi terzi. Anche in seguito ad un radicale processo di ristrutturazione, modernizzazione e razionalizzazione dell'industria carboniera, finalizzato a migliorare la competitività, e nonostante il sensibile aumento della produttività, la graduale chiusura degli impianti meno produttivi e la drastica riduzione del personale, la produzione tedesca di carbon fossile non può e non potrà mai competere con le importazioni provenienti dai paesi terzi.
(37) Lo sviluppo del settore del carbone negli anni precedenti la fusione RAG/Saarbergwerke conferma quest'analisi. Sebbene il compromesso sul carbone prevedesse per il 2002 una produzione pari a 37 milioni di tec, i tagli adottati alla luce della persistente e scarsa competitività del settore dovrebbero portare la produzione tedesca di carbon fossile nel 2002 a una quota inferiore a 29 milioni di tec. Il volume per l'anno 2000, stimato a 35 milioni di tec, è già inferiore a quanto previsto per il 2002 nell'ambito del compromesso sul carbone.
(38) Nella sua notifica del 22 novembre 2000 riguardante gli aiuti all'industria carboniera nel 2000 la Germania aveva già dichiarato che era necessario adottare ulteriori misure di riduzione dell'attività estrattiva accompagnate da nuovi interventi di chiusura degli impianti. Nella decisione 2001/361/CECA(14) la Commissione aveva preso atto del fatto che la riduzione delle capacità era in linea con le radicali misure di ristrutturazione, razionalizzazione e modernizzazione, nonché di riduzione dell'attività estrattiva già adottate in seguito al compromesso sul carbone del 1997.
(39) Lo studio condotto dalla [...] per conto della Commissione conferma che il rilevamento del settore carboniero della Saarbergwerke rappresentava un'operazione altamente rischiosa per la RAG. Il rischio era legato in particolare ai seguenti fattori: la progressiva riduzione degli aiuti, i cui importi vengono stabiliti nell'ambito del compromesso sul carbone; le incertezze relative al periodo successivo al 2005, anno di scadenza del compromesso; la necessaria autorizzazione, da parte della Commissione, a concedere gli aiuti di Stato a favore del settore carboniero; le incertezze relative all'andamento del prezzo internazionale del carbone; la difficoltà ad adeguare il volume della produzione in maniera tale da ottimizzare l'impiego degli aiuti di Stato. Lo studio realizzato dalla [...] giunge alla conclusione che tali rischi sono difficilmente quantificabili, ma che molto probabilmente producono un impatto negativo sulla RAG, essendosi quest'ultima esposta a notevoli rischi attraverso l'acquisto della Saarbergwerke, senza ottenere nulla di concreto in contropartita. Anche la scadenza del trattato CECA e del regime degli aiuti di Stato a favore dell'industria carboniera adottato mediante la decisione n. 3632/93/CECA del 23 luglio 2002 venivano considerati al momento della fusione come ulteriori rischi per la RAG.
(40) A tal riguardo la Commissione rileva che la valutazione del settore carboniero ad opera della [...] presuppone che, dopo il 2005, ossia in seguito alla scadenza del compromesso sul carbone, sia cessata in Germania l'estrazione del carbon fossile. Sussisterebbero quindi forti dubbi circa il futuro di questo settore dell'industria tedesca dopo il 2005.
(41) Malgrado le difficoltà incontrate nel valutare con precisione il valore del settore carboniero, si può concludere, sulla base di quanto esposto precedentemente, che tale settore presenti un valore negativo, nonostante le sovvenzioni concesse annualmente dalla Germania a copertura delle perdite d'esercizio. L'assoluta mancanza di prospettive in termini di competitività riscontrata al momento della fusione è stata confermata negli anni successivi. Pertanto, è lecito presupporre che il valore potenziale, stimato dalla [...] a [...] milioni di DEM, rappresenti una cifra realistica.
V.2. Valore del settore bianco
(42) La [...] stima il valore del settore elettrico a [...] milioni di DEM. Tale calcolo si basa su due fattori: lo stretto collegamento di questo settore con l'industria carboniera del Land Saar e la prevista chiusura di quest'ultima in seguito al 2005. A causa della stretta interdipendenza tra il settore del carbone e quello elettrico, il valore di quest'ultimo dipende in larga misura dalla produzione di carbone nel Land Saar. Al momento della vendita della Saarbergwerke la Germania si è impegnata esclusivamente a coprire le perdite d'esercizio del settore carboniero fino all'anno 2005. Non essendoci alcuna garanzia di concessione di aiuti in seguito a tale data e considerando la cronica mancanza di competitività dell'industria carboniera tedesca, la [...] ritiene che non si possa escludere la scomparsa di tale industria dopo il 2005. Ciò costringerebbe a sua volta le centrali elettriche ad importare il carbone, il che, secondo la Germania, creerebbe notevoli costi aggiuntivi, in particolare per il trasporto del carbone dai porti di trasbordo.
(43) L'ipotetico tramonto dell'industria carboniera dopo il 2005 determinerebbe pertanto la totale neutralizzazione del valore della produzione elettrica. Secondo la [...], ammesso che la Germania possa disporre di carbone proprio dopo il 2005, tale valore ammonterebbe tuttavia a [...] milioni di DEM.
(44) La [...] attribuisce i seguenti valori alle altre attività del settore bianco, esclusa la produzione di energia elettrica: a) teleriscaldamento: [...] milioni di DEM, b) ambiente: [...] milioni di DEM, c) attività commerciali e servizi: [...] milioni di DEM, d) gomma: [...] milioni di DEM.
(45) La [...] ha analizzato da un parte il rendimento delle attività del settore bianco e dall'altra i risultati della vendita di taluni segmenti di tale settore in seguito alla fusione. Ne è emerso che la redditività di tali attività tra il 1992 e il 1996 risultava assai modesta (circa [...] %). Pertanto, nulla lascia intendere che le attività del settore bianco della Saarbergwerke avrebbero creato un valore aggiunto per la RAG. La cessione di taluni comparti in seguito alla fusione era evidentemente legata a perdite per un valore di [...] milioni di DEM.
(46) Alla luce di quanto sopra il valore globale del settore bianco appare leggermente positivo. L'analisi eseguita dalla [...] conferma il valore calcolato dalla [...], stimato tra [...] e [...] milioni di DEM a seconda delle ipotesi riguardanti il destino dell'industria carboniera dopo il 2005 e del relativo impatto sul valore del settore elettrico.
V.3. Vendita dell'impresa
(47) Gli argomenti presentati dalla Germania nella lettera dell'8 maggio 2000 partono dal presupposto che la Saarbergwerke potesse essere ceduta soltanto in blocco e che il suo valore complessivo fosse negativo. Il valore positivo di alcuni comparti del settore bianco non poteva compensare l'enorme valore negativo del settore nero, a prescindere dal suo mantenimento o dalla sua liquidazione. Alla luce del deficit cronico del settore carboniero della Saarbergwerke la vendita dell'impresa al prezzo di 2 DEM "nelle condizioni in cui versava in quel momento" rappresentava la soluzione migliore per la Germania.
(48) La Germania rileva che lo smembramento della Saarbergwerke attraverso la vendita dei diversi comparti non avrebbe creato un valore positivo.
(49) A ciò va aggiunta la mancanza di una separazione strutturale tra i diversi comparti del gruppo Saarbergwerke, la quale avrebbe reso necessaria, in caso di liquidazione di uno o più comparti deficitari (in particolare il settore del carbone), la compensazione del valore residuo negativo mediante il valore positivo ottenuto con la vendita di altri settori dell'impresa. In tal modo, la liquidazione del settore estrattivo, il cui valore negativo è stato stimato dalla [...] a circa [...] miliardi di DEM, avrebbe quindi divorato gran parte dei proventi generati dalla vendita dei comparti redditizi.
(50) L'analisi delle scritture contabili della RAG conferma che il rilevamento della Saarbergwerke non ha prodotto un valore positivo e si è concluso anzi con un valore negativo pari a [...] milioni di DEM. Tale valore è in gran parte riconducibile alle rettifiche contabili operate in seguito alla fusione. In base alle norme contabili internazionali, la Saarbergwerke avrebbe dovuto provvedere a tali rettifiche prima della fusione. Le rettifiche aggiuntive erano giustificate dal fatto che la Saarbergwerke aveva applicato delle norme contabili diverse rispetto alla RAG. La [...] ritiene che alcune di queste rettifiche siano state eccessive, limitando tuttavia tale scarto a soli [...] miliardi di DEM. La [...] giunge alla conclusione che nel 1998 la RAG non poteva ricavare alcun valore positivo dall'acquisto della Saarbergwerke.
V.4. Il presunto valore di 1 miliardo di DEM
(51) In base alla relazione della Roland Berger & Partner del marzo 1996 il valore del settore bianco poteva essere stimato a circa 1 miliardo di DEM. Tale relazione non era tuttavia concepita come valutazione in vista della privatizzazione della Saarbergwerke. Nella sua lettera dell'8 maggio 2000 la Germania sottolinea che il suddetto importo si basava sull'ipotesi che venissero attuati gli interventi di ristrutturazione ritenuti necessari, il che non è avvenuto con la privatizzazione dell'impresa. Il valore di 1 miliardo di DEM non si basava dunque su una valutazione dell'impresa "nelle condizioni in cui versava in quel momento", bensì teneva già conto degli interventi di ristrutturazione auspicati dalla Roland Berger & Partner. Si trattava in altre parole di un "valore di ristrutturazione".
(52) Del resto, il valore del settore bianco calcolato dalla Roland Berger & Partner nella sua relazione del marzo 1996 non ha trovato conferma in nessun'altra relazione, né in quella della [...], né in quella della [...] e tantomeno nello studio condotto dalla [...] su incarico della Commissione.
(53) La lettera di ingiunzione della Commissione del 4 febbraio 2000, in base alla quale la privatizzazione della Saarbergwerke comportava probabilmente un aiuto di Stato pari a 1 miliardo di DEM, si basava soprattutto sul fatto che le misure previste dal compromesso sul carbone, in particolare la fusione dei settori estrattivi della Saarbergwerke e della Preussag Anthrazit nell'ambito della RAG, miravano da un lato ad operare una razionalizzazione transregionale e dall'altro a salvaguardare la dimensione sociale del processo di adeguamento, allo scopo di garantire la sopravvivenza e la redditività dell'industria estrattiva anche dopo il 2005.
(54) Va rilevato purtroppo che la ristrutturazione dell'industria carboniera attuata in seguito alla privatizzazione della Saarbergwerke del 1998 non ha portato ad un sensibile miglioramento della redditività del settore. Le operazioni di ristrutturazione, che hanno comportato degli interventi di chiusura delle miniere e di riduzione della produzione ben più radicali di quelli previsti dal compromesso sul carbone, non sono riuscite a risolvere il problema della scarsa competitività del settore. Alla luce di tali circostanze, sussistono forti dubbi circa la capacità dell'industria carboniera del Land Saar di sopravvivere nel lungo termine.
V.5. Controllo della vendita secondo le procedure applicate di norma dalla Commissione alla vendita di gruppi di imprese ("cluster-sales")
(55) Come accennato ai considerando 20 e 21, la Commissione riteneva che la vendita al prezzo di 2 DEM potesse comportare un aiuto di Stato, in quanto il valore positivo dei beni patrimoniali in questione risultava potenzialmente molto elevato. Anche se il basso prezzo, calcolato sulla base della totalità dei settori di attività venduti, fosse giustificato, laddove le autorità pretendono che dei settori separati vengano venduti in blocco, la Commissione solitamente parte dal presupposto che la vendita non sia esente da condizioni e che quindi essa possa comportare un aiuto di Stato. Soprattutto nei casi in cui un settore con un valore negativo e un altro con un valore positivo vengono venduti insieme, si potrebbe presupporre che la vendita rappresenti un aiuto di Stato per il primo settore - così come lo rappresenterebbe la vendita separata dello stesso ad un prezzo negativo.
(56) Un esempio di tale strategia è la lettera inviata dalla Commissione alla Germania l'8 dicembre 1992 [SG(92)D/17613], che recita: "Qualora le imprese di questo tipo non siano cresciute storicamente insieme, la Commissione non può ritenere che una fusione artificiale tra imprese corrisponda ai propri requisiti, in base ai quali le offerte non dovrebbero essere soggette a condizioni". Ciò riguardava in particolare la vendita del gruppo Lintra (aiuto di Stato n. 49/95)(15). Tale interpretazione viene giustificata soprattutto dal riferimento al probabile comportamento di un investitore che opera in un'economia di mercato e che, a parità di condizioni, preferirebbe liquidare un'impresa con un valore negativo piuttosto che rinunciare ai proventi ricavati dalla vendita di un'impresa con un valore positivo.
(57) La Commissione ha esaminato se tale argomentazione possa essere applicata anche al caso della Saarbergwerke ed ha constatato (cfr. considerando 49), che un investitore che opera in un'economia di mercato e che si trova nelle stesse condizioni dei proprietari della Saarbergwerke, non avrebbe alcuna possibilità di evitare che il valore positivo del settore bianco venga eroso dal valore negativo del settore nero, dal momento che il settore del carbone della Saarbergwerke non rappresentava un'entità giuridica distinta. Lo stesso assetto della società dimostra che tale settore apparteneva alla holding Saarbergwerke AG.
(58) La Commissione è tuttavia dell'avviso che tale analisi non sia pienamente convincente. Considerando la scarsa redditività e i potenziali e cospicui debiti del settore nero, la cui sopravvivenza dipende interamente dagli aiuti di Stato, è improbabile che un investitore che opera in un'economia di mercato decida di non tutelare un bene con un valore positivo così elevato. Pertanto, tale figura non può essere adottata come parametro di riferimento.
(59) D'altro canto la Germania ha anche indicato che tra i vari settori di attività della Saarbergwerke, in particolare tra quello del carbone e quello elettrico, esistono dei legami storici e commerciali, sebbene si debba constatare che il carbone tedesco utilizzato per la produzione di energia elettrica viene sempre di più sostituito dal carbone d'importazione (dal 1992 al 1998 l'utilizzo di carbone tedesco è sceso da 72 milioni di tec a 47 milioni di tec; tale tendenza continua anche nel 2000, con un volume inferiore a 35 milioni di tec). Al momento della fusione del 1998 vi era perlomeno un certo legame tra i diversi settori di attività della Saarbergwerke. Tale legame avrebbe potuto causare dei problemi qualora il carbone tedesco venisse sostituito nel breve termine da quello d'importazione. Alla luce di quanto sopra, la Commissione è giunta alla conclusione che in questo caso l'argomentazione relativa alla vendita di gruppi di imprese ("cluster-sale") non possa essere valida. Essa sottolinea tuttavia che applicherà anche in futuro tale argomento, con le modalità di cui ai considerando 55 e 56, alle vendite di questo tipo caratterizzate da circostanze chiare (soprattutto se i settori di attività non presentano alcun legame storico o commerciale e appartengono a società distinte).
VI. CONCLUSIONI
(60) La privatizzazione della Saarbergwerke mediante la vendita alla RAG al prezzo di 2 DEM non conteneva alcun elemento di aiuto. La vendita dell'impresa "nelle condizioni in cui versava in quel momento", ossia senza alcun intervento preventivo di consolidamento finanziario, rappresentava, alla luce dei notevoli rischi economici, un'operazione nell'ambito della quale l'amministrazione pubblica si è comportata come un venditore ispirato ai principi dell'economia di mercato e orientato a massimizzare il ricavato della vendita.
(61) L'incapacità della Saarbergwerke di acquisire un valore positivo è dovuta al settore del carbone, il quale è caratterizzato da un deficit cronico e da un futuro particolarmente incerto. La mancanza di un valore positivo trova conferma in tre relazioni, una delle quali è stata predisposta da una società di revisione per conto della Commissione.
(62) In base alla relazione della [...] il valore potenziale della Saarbergwerke ammonterebbe a [...] milioni di DEM, il che risulta da un valore negativo di [...] milioni di DEM per il settore nero e un valore positivo di [...] milioni di DEM per il settore bianco,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La privatizzazione dell'impresa Saarbergwerke AG tramite la vendita della stessa all'impresa RAG AG al prezzo di 2 DEM non comporta alcun aiuto di Stato.
Articolo 2
La Repubblica federale di Germania è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 7 maggio 2002.