DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 19 maggio 2004
relativa alle misure attuate dalla Danimarca a favore di TV2/Danmark
[notificata con il numero C(2004) 1814]
(Il testo in lingua danese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2005/217/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 88, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni a norma dei suddetti articoli (1), e tenuto conto di tali osservazioni,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Al trattato di Amsterdam, entrato in vigore il 1o maggio 1999, è allegato un protocollo relativo al sistema di radiodiffusione pubblica negli Stati membri (di seguito «protocollo»).
(2)
Con lettera del 5 aprile 2000, la Commissione ha ricevuto la denuncia di un'emittente televisiva commerciale, la danese SBS Broadcasting SA/TvDanmark (di seguito «TvDanmark»), riguardante il finanziamento statale dell'emittente televisiva pubblica danese TV2/Danmark (di seguito «TV2»). Il 3 maggio 2000, si è svolto un incontro tra la Commissione e la denunciante. Con lettere del 28 febbraio, 3 maggio e 11 dicembre 2001, la denunciante ha inviato altre informazioni.
(3)
Il 15 novembre 2001, la Commissione ha pubblicato una comunicazione relativa all'applicazione delle norme sugli aiuti di Stato al servizio pubblico di radiodiffusione (di seguito «comunicazione radio-TV») (2), nella quale si stabiliscono i principi e metodi per valutare se il finanziamento del servizio pubblico radiotelevisivo sia compatibile con il trattato.
(4)
Con lettera del 5 giugno 2002, i servizi della Commissione hanno chiesto informazioni alle autorità danesi, le quali hanno risposto con lettera del 10 luglio 2002. Il 25 ottobre e il 19 novembre 2002, si sono svolti due incontri con le autorità danesi. Le autorità danesi hanno inviato altre osservazioni con lettere del 19 novembre e del 3 dicembre 2002.
(5)
Con lettera del 24 gennaio 2003, la Commissione ha informato la Danimarca di aver deciso d'iniziare, riguardo al finanziamento statale dell'emittente danese TV2, il procedimento di cui all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE.
(6)
La decisione della Commissione d'iniziare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea del 14 marzo 2003 (3). In tale comunicazione, la Commissione ha invitato tutte le parti interessate a inviare le loro osservazioni sulle misure in oggetto.
(7)
La Commissione ha ricevuto osservazioni delle autorità danesi con lettera del 24 marzo 2003. Inoltre, le hanno inviato osservazioni vari interessati: TvDanmark, con lettera del 14 aprile 2003; l'associazione delle televisioni commerciali europee (ACT), con lettera del 14 aprile 2003; le emittenti televisive commerciali Antena 3 TV e Gestevisión Telecinco, il 16 aprile 2003; l'emittente televisiva commerciale TV3, con lettera del 14 aprile 2003. La Commissione ha trasmesso tali osservazioni alla Danimarca, che ha risposto con lettera del 12 settembre 2003.
(8)
La denunciante ha inviato altre informazioni alla Commissione con lettere del 15 dicembre 2003 e del 6 gennaio 2004. Il 17 dicembre 2003, si è svolto un incontro tra la denunciante e i servizi della Commissione, per chiarire le informazioni inviate dalla denunciante con lettera del 15 dicembre 2003. La Commissione ha trasmesso tali informazioni al governo danese, che ha risposto con lettera del 15 marzo 2004. Il 9 febbraio 2004 vi era stato un incontro tra le autorità danesi e i servizi della Commissione.
(9)
Secondo la decisione d'iniziare un'indagine formale, questa doveva riguardare il periodo 1995-2002.
II. DESCRIZIONE DELLE MISURE
1. Il contesto nazionale
a) Il mercato televisivo danese
(10)
In Danimarca vi sono due emittenti pubbliche, Danmarks Radio (di seguito «DR») e TV2. DR è finanziata quasi esclusivamente mediante i canoni, mentre TV2 è finanziata mediante i canoni ed i proventi pubblicitari.
(11)
TV2 è stata costituita nel 1986 (4) come ente indipendente e autonomo, finanziata con un prestito statale, ed ha cominciato a trasmettere in tutto il territorio nazionale il 1o ottobre 1988: trasmette sul canale via terra TV2 e, dal 2000, ha cominciato a trasmettere via satellite sul canale TV2 Zulu. Alla fine del 2002, TV2 Zulu ha smesso di essere un canale di servizio pubblico ed è diventato un canale televisivo commerciale a pagamento. Inoltre, il governo ha riconosciuto come emittenti TV2 otto emittenti regionali: TV2 trasmette programmi dalle emittenti regionali TV2 mediante il suo canale via terra a copertura nazionale.
(12)
Oltre alle emittenti televisive pubbliche, sul mercato televisivo danese a copertura nazionale operano due emittenti commerciali: TvDanmark e TV3/3+, che sono in concorrenza con TV2 sul mercato nazionale della pubblicità televisiva. TvDanmark, che fa parte di SBS Broadcasting SA, trasmette in Danimarca su due canali: dal 1997 trasmette sul canale TvDanmark2 tramite una rete comprendente 10 emittenti commerciali locali e dal 2000, con licenza britannica, trasmette via satellite sul canale TvDanmark1. I canali via satellite TV3 e 3+, che fanno parte del Modern Times Group (MTG), hanno iniziato a trasmettere nel 1992.
b) Prescrizioni di legge
(13)
Nel periodo dell'indagine, ossia dal 1995 al 2002, gli obblighi di servizio pubblico erano previsti in una serie di diverse versioni successive della legge sulla diffusione radiofonica e televisiva (di seguito «legge radio-TV») (5).
(14)
Il compito di TV2 consiste nel produrre e trasmettere programmi televisivi in tutto il paese o a livello regionale. La trasmissione può effettuarsi mediante impianti radiofonici, oppure via satellite o via cavo. È il ministro della Cultura a stabilire le norme relative agli obblighi di servizio pubblico di TV2 (6).
(15)
Tutta la piattaforma di canali di TV2 è considerata servizio pubblico (7). Ai termini della legge radio-TV, articolo 6, lettera a), paragrafo 1: «Tutti i servizi pubblici devono assicurare alla popolazione danese, per via radiofonica e televisiva, tramite Internet e simili, un'ampia offerta di programmi e di servizi, comprendente notiziari, informazioni generali, programmi didattici, artistici e ricreativi. Nell'offerta si dovranno perseguire la qualità, l'universalità e la diversità. Nella programmazione si dovrà attribuire importanza determinante alla libertà d'informazione e di espressione. (…) Speciale importanza sarà inoltre attribuita alla lingua e cultura danesi.»
(16)
Nello statuto di TV2 (8) si trova un'altra definizione, nella quale vengono precisati i suoi obblighi di diffusione televisiva per quanto riguarda l'arte e la cultura, la produzione di film danesi, l'impiego della nuova tecnologia (anche per migliorare l'accesso dei disabili ai programmi) ed i programmi per bambini, giovani e minoranze etniche. TV2 è anche tenuta a trasmettere avvisi di allarme per la popolazione.
(17)
A norma della legge radio-TV, articolo 6, lettera a), paragrafo 3, «le attività di servizio pubblico di TV2 sono finanziate mediante la sua quota dei canoni, gli introiti della pubblicità e altre entrate (...).»
(18)
Nel capo 5 della legge radio-TV sono stabiliti gli obblighi delle emittenti commerciali di trasmettere sul territorio di altre regioni oltre a quella in cui hanno sede. Le disposizioni del capo 6, riguardante le radio e televisioni locali, disciplinano essenzialmente l'ottenimento della licenza. Le esigenze in materia di programmi, imposte ai titolari delle licenze, sono stabilite nel decreto n. 874, relativo ai programmi europei, e nel decreto n. 1349, relativo alle emittenti radiofoniche e televisive locali (9). Secondo tali decreti, le stazioni di rete titolari di una licenza televisiva locale devono trasmettere programmi locali almeno un'ora al giorno e produrre una parte considerevole dei loro programmi in lingua danese o per un pubblico danese. Poiché TV3, 3+ e il canale 1 di TvDanmark trasmettono con licenza britannica, le regole suddette valgono soltanto per TvDanmark2.
c) L'attività commerciale di TV2
(19)
TV2 svolge tutta una serie di diverse attività commerciali, da quando, il 1o gennaio 1997, ha ottenuto una licenza speciale in tal senso (10). Tra tali attività commerciali si annoverano l'impiego di materiale tecnico, la creazione di nuove imprese o apporti di capitale in imprese già costituite. Nel periodo dell'indagine, tali attività comprendevano tra l'altro annunci pubblicitari, vendita di programmi, nolo di originali (master), merchandising, attività via Internet e rivendita di diritti di trasmissione di eventi sportivi.
(20)
Dal gennaio 2001 TV2 ha l'obbligo di tenere una contabilità separata rispettivamente per le sue attività di servizio pubblico e per «tutte le altre attività», se il fatturato di queste è superiore al 5 % del fatturato totale ed a 3 milioni di DKK l'anno (decreto n. 740). Secondo il decreto in vigore, si devono contabilizzare tutti i costi. I prezzi dei prodotti e servizi che non rientrano nelle attività di servizio pubblico vengono determinati in base al loro valore di mercato. I trasferimenti di capitale tra le attività di servizio pubblico e le altre attività devono effettuarsi alle condizioni dell'economia di mercato, secondo il principio dell'investitore privato in un'economia di mercato, e non possono comprendere risorse provenienti dal canone (11).
2. Le misure di aiuto
a) Il canone
(21)
Nel periodo dell'indagine, TV2 ha ricevuto, quali risorse provenienti dal canone, l'importo di 4 067,7 milioni di DKK.
(22)
Il ministro della Cultura, una o più volte all'anno, stabilisce l'entità dei canoni che devono pagare tutti i proprietari di apparecchi radiofonici e televisivi (12). I canoni televisivi sono percepiti da DR e vengono ripartiti tra DR e TV2 secondo le precise disposizioni del ministro, in base a un accordo relativo ai media concluso con il parlamento danese.
(23)
Il ministro della Cultura stabilisce regole precise sull'entrata in vigore e la scadenza dell'obbligo di pagamento del canone, sui termini temporali di pagamento, sulla riscossione, sulle ammende di mora, ecc. A norma della legge relativa agli interessi, vengono applicati interessi in caso di ritardo nel pagamento del canone. I canoni e altri oneri non pagati possono essere riscossi dal dipartimento delle Finanze, tra l'altro mediante prelievo dalla retribuzione del debitore, secondo le norme relative al prelievo dell'imposta sulle persone fisiche, figuranti nella legge sulla ritenuta alla fonte.
(24)
Sino al 1997, TV2 riceveva la totalità delle sue risorse mediante il Fondo TV2, istituito dallo Stato, che operava come ente autonomo avente lo scopo di fornire introiti a TV2. A quell'epoca vi era anche un altro ente autonomo, TV2 Reklame A/S, che gestiva la vendita degli slot pubblicitari di TV2 e aveva, per legge, l'obbligo di trasferire gli introiti al Fondo TV2. Le risorse, che comprendevano i canoni e gli introiti della pubblicità, venivano quindi trasferite a TV2 secondo la decisione del ministro della Cultura. Dal 1997, TV2 riceve la sua quota di canoni direttamente da DR.
b) Trasferimenti ad hoc dal Fondo TV2 e dal Fondo radio
(25)
Oltre alle risorse provenienti dal canone, sono stati trasferiti a TV2 dal Fondo radio 58 milioni di DKK, per incrementare la sua attività di produzione di film danesi. Nel 1997, TV2 ha ricevuto dal Fondo TV2 167 milioni di DKK, per investire nella digitalizzazione dei suoi sistemi di produzione e 50 milioni di DKK a copertura dei suoi costi di gestione.
c) Esenzione dall'imposta sulle società
(26)
Inoltre, a norma della legge sulle società, TV2 è stata esentata dal pagamento dell'imposta sulle società. Il vantaggio che tale esenzione ha apportato a TV2, nel periodo dell'indagine, ammonta a 159,4 milioni di DKK. Nel gennaio 2001, lo Stato danese ha introdotto un regime inteso a neutralizzare gli effetti dell'esenzione fiscale sulle attività commerciali di TV2. Questa ha dovuto trasferire alle sue attività di servizio pubblico il 30 % dei suoi profitti annuali derivanti dalle altre attività. Tale percentuale corrisponde all'aliquota generale dell'imposta sulle società, che la Danimarca ha introdotto nel 2000.
d) Esenzione dagli interessi e dai rimborsi per il prestito per l'avvio della società
(27)
I costi per il costituirsi di TV2 e il disavanzo iniziale di gestione sono stati finanziati mediante prestiti dello Stato. Secondo le condizioni originarie del prestito, TV2 doveva pagare interessi sul capitale e rimborsarlo integralmente, ma in tutto il periodo in oggetto TV2 è stata esentata dal pagamento degli interessi e ha ricevuto una moratoria per i rimborsi dei prestiti. Il vantaggio costituito dai prestiti per il costituirsi della società e per i costi di gestione, esenti da interessi e rimborsi, ammonta a 341,8 milioni di DKK nel periodo dell'indagine.
e) Garanzia statale sui prestiti per i costi di gestione
(28)
Sino a tutto il 1996, lo Stato ha fornito garanzie sui prestiti contratti dal Fondo TV2 per finanziare la gestione di TV2. Quando è stato liquidato il Fondo TV2, i prestiti garantiti dallo Stato sono stati trasferiti a TV2. Il vantaggio apportato a TV2 da tali garanzie statali ammonta a 9,8 milioni di DKK.
f) Canone dovuto per la frequenza di trasmissione su tutto il territorio nazionale e per l'autorizzazione a trasmettere su frequenze locali in rete
(29)
La Danimarca ha accesso a tre frequenze di trasmissione via terra su tutto il territorio nazionale, che sono riservate alle emittenti pubbliche: una a TV2, la seconda a DR e la terza frequenza alla televisione digitale.
(30)
Per l'utilizzo della frequenza ad essa riservata per la trasmissione su tutto il territorio nazionale, TV2 paga un canone a IT- og Telestyrelsen (Dipartimento per la tecnologia dell'informazione e la televisione), un organismo statale dipendente dal ministero della Scienza, tecnologia e sviluppo (13). L'entità del canone è stabilita dalle legge finanziaria. Nel periodo dell'indagine, TV2 ha pagato un canone annuale d'importo compreso tra 2 e 4 milioni di DKK. Poiché l'altra frequenza è utilizzata dall'altra emittente televisiva pubblica e la terza frequenza, di fatto, non è stata utilizzata, i canoni versati da TV2 non si possono comparare a quanto un'emittente televisiva commerciale avrebbe dovuto pagare per un tale bene capitale.
(31)
La Danimarca dispone anche di frequenze a copertura soltanto regionale. Nel 1997 il governo ha introdotto la possibilità di connettere le frequenze regionali, per ottenere una più ampia copertura (rete) (14). Nel periodo 1998-2001, tutte le emittenti televisive commerciali locali fornite di licenza per trasmettere in rete dovevano pagare allo Stato un canone annuale (15). Le attività regionali di TV2 non sono state assoggettate al canone, poiché sono trasmesse in «finestre» della frequenza a copertura nazionale di TV2. L'emittente televisiva commerciale TvDanmark era l'unico operatore a pagare tale canone per il suo secondo canale: in totale, il canone pagato da TvDanmark ammonta a 85,0 milioni di DKK.
g) Obbligo di diffusione («must-carry status»)
(32)
Tutti i proprietari di un'installazione di antenna collettiva hanno l'obbligo di trasmettere sulla loro installazione i programmi di servizio pubblico di TV2 («must-carry»).
3. Perché si è iniziato il procedimento
(33)
Dopo l'esame preliminare, la Commissione ha constatato che tali misure, ad eccezione del «must-carry status», costituiscono aiuto di Stato ai termini dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
(34)
La Commissione ha espresso dubbi sulla compatibilità di tali misure con il trattato, poiché il finanziamento statale era superiore ai costi netti di servizio pubblico di TV2 e poteva quindi servire per il sovvenzionamento incrociato delle attività commerciali di TV2. Dopo la sua indagine preliminare, la Commissione è giunta alla conclusione che alcune delle attività commerciali di TV2 avevano registrato un disavanzo e che, nella sua procedura formale d'indagine, essa avrebbe valutato se il comportamento di TV2 in queste sue attività commerciali deficitarie corrispondesse a quello di un normale operatore in un'economia di mercato.
(35)
Inoltre, la Commissione ha manifestato perplessità riguardo al possibile comportamento anticoncorrenziale di TV2 sul mercato della pubblicità. Secondo la comunicazione relativa all'applicazione delle norme sugli aiuti di Stato al servizio pubblico di radiodiffusione, «se le minori entrate sono compensate da aiuti di Stato, un'emittente di servizio pubblico potrebbe, per esempio, essere indotta a tenere bassi i prezzi sul mercato degli spazi pubblicitari e delle altre attività non di servizio pubblico, per ridurre le entrate dei concorrenti. Un siffatto comportamento dell'emittente pubblica, qualora fosse dimostrato, non potrebbe essere considerato come intrinsecamente connesso alla funzione di servizio pubblico affidatale. Ogniqualvolta l'emittente pubblica riduca i prezzi delle attività estranee al servizio pubblico al di sotto di quanto necessario per recuperare le spese autonome (stand-alone costs) che un operatore commerciale efficiente, nelle medesime condizioni, dovrebbe di norma recuperare, tale pratica denota la presenza di una compensazione eccessiva degli obblighi di servizio pubblico e ad ogni modo “(incide sulle) condizioni degli scambi e della concorrenza nella Comunità in misura contraria all'interesse comune”, violando le disposizioni del protocollo.»
III. OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE
(36)
Secondo TvDanmark, il fatto che lo Stato abbia messo a disposizione una frequenza di trasmissione a copertura nazionale costituisce un aiuto di Stato, poiché lo Stato rinuncia alle entrate per questo bene capitale, che è raro. Le concorrenti hanno una copertura al massimo del 77 %. TvDanmark ha osservato che, poiché essa era la sola società a dover pagare il canone per la rete, che non era preteso per le stazioni locali di TV2, le quali peraltro si trovano nella medesima situazione economica e commerciale, ciò si configura come un aiuto di Stato a favore di tali stazioni locali di TV2. Secondo ACT, Antena 3 TV e Telecinco, il principio comunitario della neutralità riguardo alle licenze di trasmissione richiede che il pagamento del canone sia imposto a ogni tipo di rete.
(37)
Riguardo all'esenzione dall'imposta sulle società, ACT, Antena 3 TV e Telecinco hanno osservato che l'obbligo di trasferire il 30 % dei profitti derivanti dalle attività commerciali di TV2 alle sue attività di servizio pubblico non può essere considerato equivalente al pagamento allo Stato dell'imposta sulle società, poiché altera la concorrenza sul mercato televisivo.
(38)
Per quanto riguarda la definizione di obblighi di servizio pubblico, ACT, Antena 3 TV e Telecinco hanno osservato che non si può ritenere legittima la definizione ampia e di carattere qualitativo delle attività televisive di servizio pubblico di TV2, poiché tale definizione non si distingue da quella degli operatori commerciali. Le suddette emittenti hanno sostenuto che lo Stato non può imporre i medesimi obblighi alle emittenti televisive pubbliche e private e, sotto il profilo formale, considerare obblighi di servizio pubblico soltanto quelli imposti alle emittenti pubbliche. ACT ha fatto notare che la Commissione deve adottare un'interpretazione funzionale e non formalistica del principio di autonomia rispetto al diritto comunitario, enunciato all'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE. Secondo TvDanmark, il caso di TV Zulu illustra questo errore manifesto. Quando TV2 Zulu è stata trasformata da canale di servizio pubblico a canale commerciale, ciò non ha comportato grandi modifiche della sua programmazione.
(39)
ACT ha osservato che le condizioni relative a un incarico sono soddisfatte soltanto quando vi è un dispositivo giuridico per far rispettare gli obblighi di servizio pubblico, che dia effettivamente la possibilità di costringere l'operatore pubblico ad adempiere agli obblighi affidatigli. Secondo ACT, questa condizione non è soddisfatta nel caso in esame.
(40)
Per quanto riguarda la questione della proporzionalità, ancora secondo ACT la Commissione dovrebbe esaminare se i costi netti di ogni obbligo di servizio pubblico corrispondano ai costi che un normale investitore privato avrebbe sostenuto per effettuare la medesima prestazione.
(41)
TvDanmark ha osservato che, nel calcolare l'eccesso di compensazione, la Commissione dovrebbe tener conto del vantaggio che comportavano, per TV2, l'esenzione dall'imposta sulle società, i prestiti esenti da interessi e rimborsi, la garanzia statale per i prestiti per i costi di gestione e la possibilità di trasmettere gratuitamente, poiché tutto ciò conferisce a TV2 un vantaggio ingiustificato rispetto agli operatori commerciali.
(42)
TvDanmark ha sostenuto che, in generale, gli introiti della pubblicità televisiva sono soggetti soltanto a limitate fluttuazioni di mercato, il che non giustifica l'accumulo di capitale di TV2. Le fluttuazioni degli introiti pubblicitari di TV2 - il 13 % nel periodo 1998-2002 - corrispondono alla recessione economica generale. TV2 è meno vulnerabile delle sue concorrenti alla fluttuazione degli introiti pubblicitari, perché è TV2 a dettare i prezzi.
(43)
Per quanto riguarda il mercato della pubblicità, TvDanmark ha sostenuto che la prassi di TV2 in materia di prezzi non pone in grado gli operatori commerciali di coprire i propri costi autonomi («stand alone»). Per essere accettata sul mercato, TvDanmark deve stabilire i suoi prezzi TRP a circa il 30-40 % in meno rispetto a TV2 (i TRP o GRP di TV2 hanno valore maggiore, grazie alla migliore copertura) (16). Data la posizione unica di TV2, tra l'altro per quanto riguarda la copertura e il bilancio per i programmi, un inserzionista affiderà sempre una parte del suo bilancio per la pubblicità a TV2, per ottenere il massimo effetto possibile, il che significa il massimo di persone raggiunte, la massima portata e/o frequenza possibile con un determinato bilancio. TvDanmark ha fornito dati che mostrano che le sue attività sono state deficitarie nel periodo 1997-2002, e ha sostenuto che la concorrenza sleale da parte di TV2 le ha impedito di realizzare profitti sufficienti per poter finanziare programmi migliori, in modo da attirare inserzionisti.
(44)
TV2 concede sconti così ingenti che i clienti i quali comprano spot pubblicitari da questa emittente, che ha copertura nazionale, spesso ottengono prezzi inferiori se acquistano slot pubblicitari anche da TV2 Zulu (bundling). In Danimarca, i prezzi della pubblicità sono più bassi di circa il 40-50 % rispetto a paesi comparabili, quali la Norvegia e la Svezia, il che è dovuto agli sconti speciali 1:1 e 1:2 di TV2. TvDanmark ha presentato anche, come elemento delle sue argomentazioni, un'analisi dei prezzi sul mercato danese della pubblicità televisiva, effettuata da Copenhagen Economics. In tale relazione sono comparati i prezzi medi ed i prezzi marginali sul mercato, e si conclude che vi è concorrenza soltanto sulla domanda residuale e che, di conseguenza, una comparazione deve basarsi soltanto sui prezzi marginali. Inoltre, TvDanmark ha apportato dati comparativi tra i prezzi di TV2 con quelli di altri tipi di media e di altri paesi.
(45)
TV3 ha dichiarato di essere costretta a concedere sconti molto ingenti per gli slot pubblicitari per essere accettata sul mercato, poiché TV2 offre sconti marginali supplementari sulla parte rimanente del bilancio stanziato dagli annunciatori per la pubblicità televisiva, se essi le riservano anche questa parte.
IV. OSSERVAZIONI DELLA DANIMARCA
(46)
Con riferimento alla sentenza nella causa PreussenElektra (17), il governo danese si chiede se le risorse provenienti dai canoni che sono state trasferite a TV2 debbano essere considerate risorse statali ai termini dell'articolo 87 del trattato CE.
(47)
Secondo le autorità danesi, le frequenze di trasmissione assegnate a TV2 non possono essere considerate un vantaggio, poiché anche le stazioni televisive locali dispongono di frequenze di trasmissione loro riservate. TV2 non ha quindi ricevuto un trattamento speciale. Come le altre stazioni, TV2 ha pagato un canone per l'impiego della frequenza.
(48)
Per quanto riguarda l'incarico, le autorità danesi hanno osservato che a norma dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE non è necessario introdurre un sistema speciale di controllo per assicurare il rispetto degli obblighi di servizio pubblico. Inoltre, il sistema di controllo esistente in Danimarca è sufficiente per evitare l'eccesso di compensazione/il sovvenzionamento incrociato. La Corte dei conti danese ha effettuato un controllo della gestione e una revisione finanziaria dei conti di TV2.
(49)
Riguardo alla proporzionalità, le autorità danesi hanno osservato che l'apporto di 167 milioni di DKK da parte del Fondo TV2 è stato impiegato per la digitalizzazione della rete televisiva: tali risorse non possono quindi esser considerate come capitale proprio disponibile.
(50)
Per quanto riguarda l'esenzione dall'imposta sulle società, le autorità danesi hanno osservato che i profitti derivanti dalle attività commerciali erano di entità alquanto limitata e che il metodo scelto per neutralizzare l'esenzione di TV2 dall'imposta sulle società per le sue attività commerciali, impedendo che tali attività ottengano un vantaggio economico come conseguenza dell'esenzione, esercita il medesimo effetto economico.
(51)
Le autorità danesi hanno concordato con la Commissione, la quale, nella sua valutazione preliminare, ha indicato che il finanziamento statale è superiore ai costi netti degli obblighi di servizio pubblico. Tuttavia, la Danimarca ha sostenuto che, anche se la compensazione è superiore a tali costi netti, non si può ritenere che si tratti di risorse statali, per i seguenti motivi.
(52)
L'eccedenza nei versamenti non può essere considerata un eccesso di compensazione, ma riflette semplicemente un ragionevole tasso di rendimento rispetto al fatturato di TV2. Inoltre, il capitale era necessario come riserva cautelativa in caso d'improvvisi cali degli introiti della pubblicità, rammentando che la legge vieta a TV2 di contrarre prestiti di entità superiore al 4 % del suo fatturato annuale. Del resto, lo Stato ha agito secondo il principio del «normale investitore privato in un'economia di mercato», poiché il capitale proprio circolante di TV2 non è superiore a quello che avrebbe apportato un normale investitore in un'economia di mercato. Una simile eccedenza in conto capitale non è quindi in contrasto con il trattato, in quanto non viene utilizzata per il sovvenzionamento incrociato delle attività commerciali di TV2.
(53)
Per quanto riguarda il comportamento di TV2 sul mercato pubblicitario, le autorità danesi hanno osservato che TV2 ha sempre fissato i suoi prezzi in modo da ottenere il massimo rendimento possibile. I prezzi vengono stabiliti ogni anno esclusivamente in base alla domanda e all'offerta, sulla scorta di stime della divisione pubblicitaria di TV2 relative rispettivamente all'audience commerciale (fascia d'età dai 21 ai 50 anni), ai piani di programmazione, all'andamento congiunturale e alla situazione della concorrenza sul mercato. Tali stime non includono i costi di gestione di TV2, né le entrate provenienti dal canone.
(54)
TV2 pratica i prezzi più elevati del mercato danese, il che esclude la possibilità che si sia proceduto a tagli dei prezzi con il risultato di accrescere il fabbisogno di finanziamento statale.
(55)
Le autorità danesi hanno presentato una relazione della RBB Economics, riguardante la concorrenza sul mercato danese della pubblicità televisiva, nella quale si conclude che, in media, i prezzi netti praticati da TV2 sono effettivamente superiori a quelli delle sue concorrenti e che le differenze tra i prezzi praticati da TV2 e TvDanmark per gli annunci pubblicitari sono dovute alle differenze tra la loro forza rispettiva in termini di piattaforma di programmi e di capacità di attirare audience.
V. VALUTAZIONE GIURIDICA
1. Gli aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1
(56)
Per accertare se le misure sopradescritte costituiscano aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE la Commissione deve valutare se:
-
siano concessi dallo Stato o mediante risorse statali,
-
siano tali da falsare la concorrenza, favorendo determinate imprese o determinate produzioni,
-
incidano sugli scambi tra gli Stati membri.
a) Risorse statali
(57)
Per quanto riguarda il gettito dei canoni, si deve osservare anzitutto che, sino al 1997, TV2 ha ricevuto tali risorse direttamente dal Fondo TV2, che era stato istituito ed era controllato dallo Stato. Dal 1997, TV2 riceve tali risorse da DR, che le riscuote dai proprietari di apparecchi radiofonici e televisivi.
(58)
In tale contesto, si può osservare che, secondo la giurisprudenza costante della Corte di giustizia delle Comunità europee (18) e la prassi delle decisioni della Commissione (19), le risorse finanziarie possono essere considerate risorse statali se sono costantemente sotto il controllo delle pubbliche autorità e quindi a disposizione delle pubbliche autorità competenti.
(59)
Nel caso in oggetto, anzitutto non vi è nessuna relazione contrattuale tra TV2 e chi paga il canone: è DR, un'istituzione pubblica sotto controllo statale, a riscuotere i canoni dai proprietari di apparecchi radiofonici e televisivi e a versarli poi a TV2. In secondo luogo, è il ministro della Cultura a stabilire la quota del gettito dei canoni da versare a TV2: è dunque una pubblica autorità quella che decide, in ultima istanza, quale importo del gettito dei canoni sia da trasferire a TV2. In terzo luogo, se è necessario procedere al recupero dei canoni, è di nuovo lo Stato che interviene, in base alle norme relative al recupero delle imposte e degli altri crediti statali. Di conseguenza, le risorse provenienti dai canoni che vengono concesse a TV2 sono sempre sotto il controllo delle pubbliche autorità e devono quindi essere considerate risorse statali.
(60)
Al contrario di quanto sostengono le autorità danesi, per i motivi suddetti la Commissione non ritiene che il caso in oggetto sia comparabile alla causa PreussenElektra (20).
(61)
Anche i trasferimenti ad hoc di risorse effettuati dal Fondo radio a favore di TV2 consistevano in risorse provenienti dai canoni, che venivano messe a disposizione di TV2 in seguito a decisione statale. Lo stesso deve dirsi per i trasferimenti ad hoc di risorse effettuati dal Fondo TV2, quando questo è stato liquidato, poiché tali risorse sono state messe a disposizione di TV2 soltanto previa decisione statale. Dato che tali risorse rimanevano sotto il controllo pubblico ed a disposizione delle autorità pubbliche competenti, devono anch'esse essere considerate risorse statali.
(62)
Si tratta di risorse statali anche in relazione all'esenzione dall'imposta sulle società, poiché rinunciare a un'entrata fiscale equivale ad utilizzare risorse statali in forma di spese fiscali (21).
(63)
I prestiti esenti da interessi e da rimborsi a favore di TV2 sono stati concessi direttamente dallo Stato, mediante il bilancio statale. Rinunciando agli interessi e ai rimborsi di questi prestiti, lo Stato non percepisce introiti: è quindi chiaro che tali risorse costituiscono risorse statali ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1. Inoltre è lo Stato danese a fornire la garanzia su tali prestiti per i costi di gestione. Il vantaggio di una garanzia statale è che il rischio correlato alla garanzia è sostenuto dallo Stato. Poiché lo Stato si assume il rischio, di norma gli si dovrebbe corrispondere una compensazione, mediante un premio adeguato. Dato che lo Stato rinuncia a un simile premio, si tratta al tempo stesso di un vantaggio per TV2 e di una perdita di risorse dello Stato (22).
(64)
Lo Stato ha riservato a TV2 una frequenza di trasmissione su tutto il territorio nazionale, per la quale TV2 versa un canone a un organismo statale. Nel periodo dell'indagine, tale canone annuale è passato da 2 a 4 milioni di DKK.
(65)
In mancanza di una base di comparazione per il canone da versare per trasmettere su tutto il territorio nazionale, è possibile stabilire un raffronto soltanto con il canone da versare per avere l'autorizzazione di raggiungere, costituendo una rete, una quota maggiore di popolazione. Il canone che TV2 paga per avere la possibilità di trasmettere su tutto il territorio nazionale è molto inferiore al canone per l'utilizzo della rete che TvDanmark ha dovuto pagare, che è passato da 5 milioni di DKK nel 1997 a 30 milioni di DKK nel 2001, sebbene con la sua rete di frequenze regionali TvDanmark giunga a una copertura soltanto del 77 %. In tal modo, TV2 ha avuto la possibilità di raggiungere ad un prezzo inferiore una quota maggiore della popolazione danese.
(66)
La Commissione ritiene quindi che il canone per l'utilizzo della frequenza non rispecchi le condizioni del mercato: non chiedendo un canone calcolato in base alle condizioni del mercato, lo Stato ha rinunciato a un'entrata del bilancio statale.
(67)
Poiché TV2, per trasmettere su tutto il territorio nazionale, non deve servirsi di una rete di frequenze locali, non è soggetta al canone per l'utilizzo della rete. Lo Stato, non avendo un motivo fondato di esigere da TV2 tale canone, non ha dunque rinunciato a un introito fiscale: di conseguenza, non si può parlare in questa sede di risorse statali.
(68)
Allo stesso modo, la Commissione non può ravvisare nessun elemento di risorse statali nell'obbligo imposto dalla legge ai proprietari d'installazioni di antenne collettive di captare tramite esse i programmi di servizio pubblico («must-carry»), perché né lo Stato rinuncia così a un'entrata, né trasferisce attivamente denaro a tali operatori. Questo accesso non conferisce a TV2 nessun vantaggio economico proveniente da risorse statali (23).
b) Vengono favorite determinate imprese e viene distorta la concorrenza?
(69)
Non vi è dubbio che i canoni, i trasferimenti ad hoc del Fondo TV2 e del Fondo radio, l'esenzione dall'imposta sulle società, il prestito esente da interessi e rimborsi, la garanzia statale sui prestiti per i costi di gestione e l'accesso a condizioni favorevoli a una frequenza di copertura nazionale conferiscono a TV2 un vantaggio economico e finanziario, che la esenta dagli oneri dei costi di gestione che normalmente dovrebbe sostenere con il proprio bilancio. Poiché con tali misure TV2 è favorita rispetto alle sue concorrenti che non ricevono i medesimi fondi, queste misure vanno considerate selettive e tali da distorcere la concorrenza ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE. Tuttavia, la Danimarca ha sostenuto che queste misure compensano TV2 per i costi netti da essa sostenuti per adempiere a un compito d'interesse generale, affidatale nel rispetto dei principi stabiliti dalla Corte di giustizia nella causa Altmark (24).
(70)
Le misure statali a compensazione dei costi netti supplementari per la prestazione di servizi d'interesse economico generale non vanno considerate aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE se la compensazione è fissata secondo modalità tali da non comportare per l'impresa nessun vantaggio reale. Nella sentenza Altmark, la Corte di giustizia ha statuito che a tale riguardo devono risultare soddisfatte quattro condizioni:
-
in primo luogo, l'impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell'adempimento di obblighi di servizio pubblico e tali obblighi devono essere chiaramente definiti,
-
in secondo luogo, i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente,
-
in terzo luogo, la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire integralmente o parzialmente i costi originati dall'adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti e di un margine ragionevole di utile per tale adempimento,
-
in quarto luogo, quando la scelta dell'impresa da incaricare dell'adempimento di obblighi di servizio pubblico non venga effettuata nell'ambito di una procedura di appalto pubblico, l'entità della necessaria compensazione deve essere determinata in base a un'analisi dei costi che un'impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di produzione per poter soddisfare le pertinenti esigenze di servizio pubblico, avrebbe dovuto sostenere per adempiere tali obblighi, tenendo conto dei relativi introiti e di un margine ragionevole di utile per l'adempimento degli obblighi in oggetto.
(71)
Tralasciando, per il momento, la questione se TV2 sia un'impresa incaricata di adempiere obblighi d'interesse economico generale, in ogni modo secondo la Commissione non risultano soddisfatte, nel caso in esame, la seconda e la quarta delle suddette condizioni. Anzitutto, i parametri per il calcolo della compensazione non sono stati fissati in modo obiettivo e trasparente: la compensazione viene determinata in un accordo relativo ai media valido per quattro anni, senza che vi sia un bilancio accessibile al pubblico che stabilisca un nesso tra la compensazione e la prestazione. Inoltre, TV2 riceve una serie di vantaggi che non presentano trasparenza (esenzione fiscale, nessuna applicazione d'interessi, ecc.). In secondo luogo, TV2 non è stata scelta come emittente televisiva di servizio pubblico nell'ambito di una gara d'appalto e non si è proceduto a nessuna analisi dei costi che un'impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di produzione per poter soddisfare le pertinenti esigenze di servizio pubblico, avrebbe dovuto sostenere per adempiere tali obblighi, tenendo conto dei relativi introiti e di un margine ragionevole di utile per l'adempimento degli obblighi in oggetto.
(72)
Come si è detto ai considerando 10-12, sul mercato televisivo TV2 è in concorrenza con altre emittenti pubbliche e private. Poiché TV2 è favorita da tali misure, rispetto alle sue concorrenti che non ricevono i medesimi fondi, queste misure vanno considerate selettive e tali da distorcere la concorrenza ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
c) Incidenza sugli scambi tra Stati membri
(73)
L'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE si applica alle misure statali se queste incidono sugli scambi tra gli Stati membri. Il che si verifica sempre quando le attività in questione formano oggetto di scambi intracomunitari.
(74)
La Corte di giustizia ha elaborato un'ampia interpretazione di questo concetto. Il fatto che l'impresa in questione non esporti nulla non esclude che possa esservi incidenza sugli scambi. Quando uno Stato membro concede un aiuto a un'impresa, tale aiuto può avere come conseguenza il proseguimento o addirittura l'incremento delle attività interne, il che a sua volta riduce le possibilità di altre imprese di stabilirsi sul mercato. In tal modo, l'aiuto pone l'impresa beneficiaria in grado di mantenere una quota di mercato che altrimenti avrebbero potuto conquistare imprese concorrenti di altri Stati membri (25).
(75)
Al punto 18 della comunicazione radio-TV, la Commissione ha indicato, citando la giurisprudenza della Corte di giustizia, che «si può di norma ritenere che il finanziamento statale delle emittenti di servizio pubblico incida sugli scambi tra gli Stati membri. Ciò è particolarmente evidente nel caso dell'acquisto e della vendita dei diritti sui programmi, che spesso si svolge a livello internazionale. Anche la pubblicità, per le emittenti pubbliche autorizzate a vendere spazi pubblicitari, ha un'incidenza transfrontaliera, specialmente per le aree linguistiche omogenee che travalicano i confini nazionali. Inoltre, la struttura proprietaria delle emittenti commerciali può estendersi al di là di un singolo Stato membro.»
(76)
Nel caso in questione, TV2 opera essa stessa sul mercato internazionale, poiché scambia programmi televisivi tramite l'European Broadcasting Union e partecipa al sistema di Eurovisione (26). TV2 è in diretta concorrenza con emittenti commerciali, operanti sul mercato televisivo internazionale e di proprietà internazionale. Come risulta dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, quando un aiuto concesso da uno Stato o mediante risorse statali rafforza la posizione di un'impresa rispetto ad altre imprese concorrenti negli scambi intracomunitari, si deve considerare che l'aiuto incide su tali scambi (27). I mezzi finanziari messi a disposizione di TV2 le hanno conferito un vantaggio concorrenziale nell'acquisto di diritti televisivi e negli investimenti in programmi, che successivamente possono essere venduti. Inoltre, le misure di aiuto in questione hanno favorito TV2 rispetto alle sue concorrenti all'interno dell'Unione europea, riducendo le possibilità di queste di stabilirsi in Danimarca. Di conseguenza, la Commissione ha concluso che le misure a favore di TV2 incidono sugli scambi tra gli Stati membri, ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
d) Conclusione
(77)
Poiché sussistono tutte le condizioni di cui all'articolo 87, paragrafo 1, e non risultano soddisfatte almeno due delle condizioni stabilite dalla Corte di giustizia nella sentenza Altmark, la Commissione conclude che le misure finanziarie concesse a TV2, vanno considerate aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1.
(78)
Poiché TV2 ha iniziato la sua attività nel 1989, tutte le misure a favore di TV2 sono state adottate dopo l'adesione della Danimarca all'Unione europea. Per tale motivo, queste misure, ivi compresi i canoni, costituiscono un regime di aiuti nuovo e non un aiuto di Stato già esistente ai sensi dell'articolo 88, paragrafo 1, del trattato CE.
2. Compatibilità dell'aiuto con il mercato comune, ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE
(79)
Secondo l'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE, «le imprese incaricate della gestione di servizi d'interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme del presente trattato, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi della Comunità».
(80)
Secondo la giurisprudenza costante della Corte di giustizia, l'articolo 86 può servire di base per una deroga al divieto di erogare un aiuto di Stato, nel caso d'imprese incaricate di prestare un servizio d'interesse economico generale. Nella sentenza Altmark è stato riconosciuto implicitamente che un aiuto di Stato concesso come compensazione dei costi che un'impresa deve sostenere per prestare un servizio d'interesse economico generale, può essere considerato compatibile con il mercato comune se tale aiuto soddisfa le condizioni di cui all'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE (28).
(81)
Nella sua giurisprudenza costante (29), la Corte di giustizia ravvisa nell'articolo 86 del trattato CE una deroga da interpretare in senso restrittivo. La Corte di giustizia ha precisato che, perché ad una misura possa applicarsi una simile deroga, devono risultare soddisfatte tutte le seguenti condizioni:
-
il servizio in questione deve presentare interesse economico generale e deve essere chiaramente definito come tale dallo Stato membro,
-
l'impresa in questione deve essere stata esplicitamente incaricata dallo Stato membro di prestare tale servizio,
-
l'applicazione delle regole di concorrenza del trattato deve ostacolare l'adempimento della missione specifica affidata all'impresa e l'esenzione dal rispetto di tali regole non deve compromettere lo sviluppo degli scambi in misura contraria agli interessi della Comunità.
(82)
Nella comunicazione radio-TV, la Commissione enuncia i principi e i metodi che essa intende applicare per assicurare che tali condizioni siano soddisfatte. Nel caso in oggetto, si deve quindi esaminare:
-
se le attività di diffusione di TV2 siano state definite con chiarezza e precisione dalle autorità danesi come servizio d'interesse economico generale (definizione),
-
se a TV2 sia stato conferito ufficialmente, dalle autorità danesi, il compito di prestare tale servizio (incarico),
-
se il finanziamento statale non sia superiore ai costi netti di tale missione di servizio pubblico, tenendo conto anche di altri introiti diretti o indiretti delle attività di servizio pubblico (proporzionalità).
a) Definizione
(83)
Secondo quanto enunciato al punto 33 della comunicazione radio-TV, definire la funzione di servizio pubblico dell'emittente pubblica è di competenza degli Stati membri. In considerazione della natura specifica del settore della telediffusione, la Commissione ritiene che una definizione «ampia», che affidi a una determinata emittente il compito di offrire una programmazione equilibrata e varia nel rispetto di tale funzione, sulla scorta delle disposizioni interpretative del protocollo, può essere considerata legittima ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE. Una simile definizione appare coerente con l'obiettivo di soddisfare le esigenze democratiche, sociali e culturali della società e di garantire il pluralismo, inclusa la diversità culturale e linguistica. Il ruolo della Commissione è limitato al controllo che la definizione di servizio pubblico non comprenda errori manifesti.
(84)
TV2, in quanto prestatrice di un servizio pubblico, è tenuta per legge ad «assicurare alla popolazione danese, per via radiofonica e televisiva, tramite Internet e simili, un'ampia offerta di programmi e di servizi, comprendente notiziari, informazioni generali, programmi didattici, artistici e ricreativi». Come si è detto al considerando 15, le attività televisive di servizio pubblico sono descritte con maggiore precisione nello statuto di TV2 e nella legge radio-TV.
(85)
Sebbene la definizione degli obblighi di telediffusione di TV2 sia di carattere qualitativo e piuttosto ampia, la Commissione ritiene che una tale «ampia» definizione dei compiti sia consona alla comunicazione radio-TV.
(86)
Inoltre, secondo la Commissione l'obbligo imposto a TV2 di promuovere la produzione di film danesi rientra nei suoi compiti di servizio pubblico, poiché successivamente, nei suoi programmi televisivi di servizio pubblico, TV2 trasmette i film dei quali ha acquistato i diritti di distribuzione.
(87)
La Commissione non può accettare le osservazioni presentate dalle parti interessate, secondo le quali i compiti di servizio pubblico di TV2 non possono essere considerati un servizio d'interesse economico generale, poiché tali compiti non si differenziano dai requisiti che gli operatori commerciali devono soddisfare per ottenere la licenza. La Commissione ritiene che si debba distinguere tra le condizioni per la concessione della licenza, che le emittenti televisive devono rispettare in considerazione dell'interesse generale, e il conferimento da parte dello Stato di una missione d'interesse generale a un'impresa pubblica o privata (30). È chiaro che TV2 ha per legge l'obbligo esplicito di adempiere a una missione di servizio pubblico televisivo. Inoltre, le concorrenti di TV2 - ossia TV3, 3+ e TvDanmark1 - trasmettono tutte con licenza britannica: di conseguenza, a questi canali non si applica la normativa danese. Essa ha effetto soltanto su TvDanmark2. Va pure osservato che non è insolito che obblighi analoghi a quelli cui sono soggetti i canali che trasmettono in rete in Danimarca siano imposti in altri paesi, allo scopo di assicurare il rispetto di determinate esigenze minime attinenti all'etica e alla pubblica moralità. È chiaro che gli obblighi particolareggiati, stabiliti nello statuto di TV2, sono più ampi delle suddette esigenze minime.
(88)
Oltre all'obbligo di trasmettere, per radio e per televisione, programmi di servizio pubblico di determinato contenuto, la definizione di servizio pubblico di TV2 comprende anche l'obbligo di prestare altri servizi, via Internet e simili, in forma di notiziari, informazioni generali, programmi didattici, artistici e ricreativi.
(89)
I servizi della società dell'informazione hanno carattere diverso dai servizi televisivi, ma, come è indicato al punto 34 della comunicazione radio-TV, «la funzione di servizio pubblico può includere taluni servizi che non sono “programmi” nel senso tradizionale del termine, ad esempio servizi di informazione on-line, qualora siano volti a soddisfare - tenendo anche conto anche dello sviluppo e della diversificazione delle attività nell'era digitale - le stesse esigenze democratiche, sociali e culturali della società».
(90)
Nel caso in oggetto, la Commissione osserva che, come parte dei suoi compiti di servizio pubblico, TV2 ha attivato un sito Internet, nel quale informa gli utenti sui suoi programmi televisivi di servizio pubblico. Inoltre, TV2 gestisce un sito Internet commerciale, offrendo giochi, ecc.
(91)
La Commissione riconosce che il sito Internet di TV2, dedicato esclusivamente a informare gli utenti sui programmi televisivi di servizio pubblico, rientra nella funzione di servizio pubblico di TV2. Non è quindi un errore manifesto includere la gestione di questo sito tra i compiti di servizio pubblico.
(92)
Il servizio Internet commerciale di TV2, invece, va visto come un'attività puramente commerciale, poiché offre prodotti interattivi intesi a soddisfare una domanda individuale, quale giochi e «chat rooms», che non si distinguono dagli analoghi prodotti commerciali. Considerato che simili servizi non soddisfano le esigenze di tipo democratico, sociale e culturale della società, essi non possono costituire servizi d'interesse economico generale ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE. Anche le autorità danesi hanno ritenuto che queste attività non rientrino nella funzione di servizio pubblico di TV2.
b) Incarico
(93)
Perché possa loro applicarsi la disposizione di eccezione di cui all'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE, la funzione di servizio pubblico deve essere stata conferita a TV2 mediante un atto giuridico ufficiale. La Commissione osserva che l'articolo 6, lettere a) e b), della legge radio-TV danese e lo statuto di TV2 le conferiscono formalmente compiti di servizio pubblico. Tuttavia, poiché dalla definizione presente nel testo di legge non è abbastanza chiaro quali altre forme di attività possono essere svolte a titolo di funzione di servizio pubblico, è necessario che in via preliminare si affidi formalmente a TV2 l'incarico di svolgere le attività supplementari che essa desideri intraprendere a titolo di servizio pubblico. La Commissione osserva che, nel periodo dell'indagine, TV2 non ha offerto altri servizi di questo tipo, tranne le sue attività televisive di servizio pubblico. In effetti, il sito Internet, con i giochi, ecc., era un servizio commerciale, ma il sito Internet dedicato unicamente a informare gli utenti sui programmi di servizio pubblico di TV2 può esser fatto rientrare nella funzione di servizio pubblico, poiché non lo si può separare dalle attività televisive. Di conseguenza, la Commissione conclude che nel periodo dell'indagine, la funzione di servizio pubblico era stata correttamente conferita a TV2.
(94)
Tuttavia, come è indicato ai punti 41-43 della comunicazione radio-TV, non è sufficiente che l'emittente sia stata formalmente incaricata della prestazione del servizio pubblico, ma è pure necessario che tale servizio pubblico venga effettivamente prestato come previsto nell'atto giuridico con il quale ne è stato conferito l'incarico all'impresa. Poiché non spetta alla Commissione valutare il rispetto delle esigenze qualitative, è auspicabile che vi sia un'autorità competente e che gli Stati membri scelgano in qual modo si possa assicurare una sorveglianza efficace, a condizione che la suddetta autorità competente sia indipendente dall'impresa alla quale è stato conferito l'incarico.
(95)
A tale riguardo, la Commissione osserva che nel 2000 la Corte dei conti danese ha proceduto a un'indagine speciale sul contenuto e il carattere della funzione di servizio pubblico di TV2, esaminando anche come tali obblighi erano stati soddisfatti nella prassi. Tale indagine non ha rivelato manchevolezze nell'adempimento degli obblighi di servizio pubblico da parte di TV2. Inoltre, tra il 2001 e il 2002 era operante un Consiglio del servizio pubblico, il cui compito era assicurare che TV2 rispettasse i suoi obblighi di servizio pubblico, ma nel suo breve periodo di attività questo Consiglio non ha pubblicato nessun rapporto a questo riguardo. La Commissione non ha trovato nessuna indicazione che TV2 non abbia adempiuto ai suoi obblighi o abbia operato in modo tale che le sue attività non potessero più essere considerate un servizio d'interesse economico generale ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE.
(96)
Secondo l'accordo relativo ai media, concluso il 3 giugno 2002, TV2 non deve più presentare il bilancio ed i conti annuali delle sue attività di servizio pubblico. Il governo doveva invece concludere con TV2 un contratto di servizio pubblico, in base al quale TV2 sarebbe stata tenuta a presentare ogni anno un rendiconto dell'adempimento degli obblighi ivi previsti. I rendiconti annuali dovevano esser presentati, per approvazione, all'ente radiotelevisivo.
(97)
Per quanto riguarda il controllo finanziario delle attività televisive di servizio pubblico, la Commissione osserva che, in tutto il periodo dell'indagine, i conti di TV2 sono stati riveduti dalla Corte dei conti danese. Oggetto della revisione erano non soltanto la situazione finanziaria ma anche l'amministrazione, sebbene la Corte dei conti non avesse nessun potere d'impedire un eccesso di compensazione per i costi di servizio pubblico di TV2.
(98)
La Commissione ha invece il potere di valutare se vi sia stato eccesso di compensazione. Essa osserva che in Danimarca la direttiva sulla trasparenza è stata recepita. Inoltre, la Commissione ha ricevuto dalle autorità danesi dati abbastanza trasparenti per poter valutare se il finanziamento statale sia stato o no superiore ai costi netti supplementari delle attività di pubblico servizio.
c) Proporzionalità
(99)
Nella direttiva sulla trasparenza (31) è previsto che gli Stati membri tengano conti separati, distinguendo tra quelli relativi rispettivamente alle attività di servizio pubblico e alle attività non rientranti nel servizio pubblico. Per ogni tipo di attività, si devono iscrivere correttamente le entrate e le spese, in base a principi obiettivi e ben definiti di contabilizzazione dei costi.
(100)
La Commissione ritiene che, nel settore televisivo, per quanto riguarda i costi la separazione contabile può essere difficile, se non addirittura impossibile, poiché si ha un input comune per le diverse attività. In questo settore, gli Stati membri possono considerare come facente parte della funzione di servizio pubblico l'intera programmazione delle emittenti, consentendone tuttavia, al tempo stesso, lo sfruttamento commerciale (32).
(101)
L'aiuto statale erogato come compensazione di un obbligo di servizio pubblico non può esser superiore ai costi netti dei relativi compiti. Nel calcolo dei costi netti, si deve tener conto anche di altre entrate dirette e indirette delle attività di servizio pubblico. Per valutare la proporzionalità dell'aiuto, si dovrà quindi considerare il profitto netto risultante dalle attività di servizio pubblico.
(102)
Inoltre, possono esservi distorsioni del mercato non dovute alle esigenze della funzione di servizio pubblico. Per esempio, se lo Stato copre la perdita d'introiti di un'emittente di servizio pubblico, questa può essere indotta a tener bassi i prezzi degli annunci pubblicitari o di altre attività commerciali non rientranti nella funzione di servizio pubblico, riducendo così i profitti dei concorrenti. Di conseguenza, la Commissione ritiene che, quando un'emittente di servizio pubblico cala i prezzi delle attività non facenti parte del servizio pubblico sino ad un livello inferiore a quello necessario per coprire i costi autonomi (stand alone) che un operatore commerciale efficiente avrebbe dovuto coprire, di norma, in una situazione analoga, ciò indica che vi è un eccesso di compensazione per gli obblighi di servizio pubblico.
(103)
La valutazione della proporzionalità che la Commissione deve effettuare presenta quindi due aspetti. Da un lato, la Commissione deve calcolare i costi netti della funzione di servizio pubblico conferita a TV2 ed accertare se la compensazione accordata sia stata eccessiva. D'altro lato, la Commissione deve esaminare tutte le informazioni disponibili le quali possano indicare che TV2 ha tenuto bassi i prezzi sui mercati commerciali come quello della pubblicità, nell'intento di ridurre i profitti delle concorrenti.
i) Costi netti per gli obblighi di servizio pubblico - Eccesso di compensazione?
(104)
Per valutare la proporzionalità, anzitutto la Commissione deve determinare i costi dei servizi d'interesse economico generale. Poiché TV2 svolge anche attività commerciali, essa deve tenere conti separati per le sue diverse attività. Dal 2001, TV2 è tenuta a norma di legge a tenere conti separati rispettivamente per le sue attività di servizio pubblico e per le sue attività commerciali.
(105)
In secondo luogo, nel calcolare i costi netti la Commissione deve sottrarre dai costi lordi delle attività di pubblico servizio tutti i profitti netti dello sfruttamento commerciale di tali attività. Nel caso in oggetto, le autorità danesi hanno presentato cifre, relative ai risultati delle attività commerciali e delle attività di servizio pubblico di TV2, corrispondenti al metodo descritto al punto 56 della comunicazione radio-TV. Tali cifre mostrano che la massima parte delle attività commerciali di TV2 hanno avuto un input in comune con le attività di servizio pubblico (33). Di conseguenza, non è stata possibile nessuna imputazione significativa dei costi alle attività commerciali. In casi del genere, la Commissione detrae gli introiti netti dello sfruttamento commerciale, per ottenere i costi netti delle attività di servizio pubblico. Le attività commerciali via Internet sono le sole che si possono considerare distinte dalle attività di servizio pubblico. Le perdite registrate da TV2 in queste sue attività commerciali via Internet, dal loro inizio nel 1997, ammontano a 11,3 milioni di DKK.
(106)
Infine, la Commissione deve valutare se le misure statali, nella loro totalità, non siano superiori ai costi netti della prestazione di servizi d'interesse economico generale.
(107)
Nel caso in oggetto, quindi, la Commissione ha detratto gli introiti delle attività di servizio pubblico (entrate pubblicitarie e altre entrate commerciali) dai costi lordi di tali attività, per ottenere i costi netti del servizio pubblico. Ha poi detratto il finanziamento pecuniario dello Stato dai costi netti del servizio pubblico. Questi calcoli vengono mostrati nella tabella qui di seguito.
Tabella 1
Costi del servizio pubblico e misure di compensazione nel periodo 1995-2002 in base ai conti
(in milioni di DKK)
Anno
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Totale
Costi lordi del servizio pubblico
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Investimenti nella digitalizzazione (34)
0
0
0
0
-10,3
- 4
-56,7
-23,9
-94,9
Introiti pubblicitari netti
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Altre entrate
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Costi netti del servizio pubblico
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Canoni/Fondo TV2
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Trasferimento al momento della liquidazione del Fondo radio
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Trasferimento al momento della liquidazione del Fondo TV2
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Differenza (costi netti meno la compensazione statale)
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
(108)
Come si può vedere da questa tabella, i finanziamenti superano i costi per l'importo di 628,2 milioni di DKK (pari a 84,3 milioni di EUR).
(109)
La Commissione osserva che, secondo TvDanmark, nel calcolare l'eccesso di compensazione si deve tener conto anche delle altre misure a favore di TV2, quali l'esenzione dal pagamento degli interessi e dell'imposta e l'accesso a condizioni vantaggiose alla frequenza di trasmissione su tutto il territorio nazionale. Tali vantaggi sono compendiati nella tabella 2 qui di seguito.
Tabella 2
Stima dei vantaggi derivanti dall'esenzione fiscale e dallo sgravio degli interessi e del canone di frequenza
(in milioni di DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Totale
Esenzione dall'imposta sulle società
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Sgravio degli interessi sul prestito per l'avvio
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Garanzia statale sul prestito per i costi di gestione
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Canone per la frequenza (35)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Totale
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(110)
La Commissione riconosce che nel caso in oggetto si deve tener conto di tali misure. Tuttavia, esse non vanno incluse nel calcolo dell'eccesso di compensazione riportato nella tabella 1. Secondo la posizione assunta dalla Commissione nel caso RAI (36), i vantaggi supplementari di questo genere vanno considerati quali compensazione di costi che, altrimenti, si sarebbero dovuti finanziare. Neanche per quanto riguarda la proporzionalità del finanziamento statale dei costi inerenti alla funzione di servizio pubblico, si deve tener conto nel calcolo di tali vantaggi supplementari poiché, se fosse stato necessario sostenere i relativi costi, ne sarebbe risultato un corrispondente aumento dei costi di avvio della funzione di servizio pubblico conferita a TV2. Non vi sarebbe nessun effetto sui risultati netti. Nondimeno, a questo stato dei fatti, ci si deve assicurare che dei vantaggi in questione abbiano beneficiato soltanto le attività di servizio pubblico e non anche le attività commerciali. Tale questione sarà trattata ai considerando 128-130.
(111)
Per giustificare l'eccesso di finanziamento, il governo danese presenta varie argomentazioni, sostenendo anzitutto che era necessario costituire un capitale per porre TV2 in grado di affrontare le oscillazioni degli introiti pubblicitari, assicurando così l'adempimento della funzione di servizio pubblico conferita a TV2. Inoltre, il governo danese ritiene che l'eccedenza nei versamenti rifletta un ragionevole margine di rendimento delle attività di TV2 e che, costituendo capitale proprio, tale emittente abbia agito come un investitore privato in un'economia di mercato, in quanto l'accumulazione di capitale serviva per ottimizzare la sua struttura finanziaria.
(112)
Come prima argomentazione, le autorità danesi fanno quindi valere che il capitale era necessario come riserva cautelativa contro eventuali oscillazioni degli introiti pubblicitari. Al riguardo, le autorità danesi osservano che, nella sua relazione del 1996, la Corte dei conti danese aveva indicato che TV2 doveva costituire un capitale proprio appunto per cautelarsi contro le oscillazioni degli introiti pubblicitari.
(113)
La Commissione riconosce che, per le imprese, può essere necessario disporre di una simile riserva per poter essere sicure di adempiere alla propria funzione di servizio pubblico. Tuttavia, una simile riserva deve essere destinata a uno scopo preciso, e deve essere inoltre regolarizzata a scadenze precise, rimborsandola se viene constatato un eccesso di compensazione. In tal modo, si assicurerà che le attività televisive di servizio pubblico non beneficino di un vantaggio indebito. La Commissione osserva che, nel caso in oggetto, si tratta non del costituirsi di simili riserve specifiche, ma di accumulazione di capitale proprio, il quale può essere destinato a qualsiasi scopo e non deve essere utilizzato per assicurare l'adempimento della funzione di servizio pubblico.
(114)
A titolo d'esempio, le autorità danesi fanno notare che TV2 non sarebbe stata in grado di far fronte a improvvisi e ingenti cali degli introiti pubblicitari, come quello verificatosi nel 1999, quando le entrate di TV2 per questa voce si ridussero di 104 milioni di DKK, ossia del 9,3 % rispetto all'anno precedente. Tuttavia, la Commissione osserva che, nello stesso 1996, le entrate provenienti dal canone aumentarono di 57 milioni di DKK, ossia del 16 % rispetto all'anno precedente. TV2 ridusse anche i suoi costi di programmazione, come avrebbe dovuto fare ogni emittente commerciale che registrasse un calo delle entrate. In totale, l'eccedenza annuale di TV2 diminuì, ma la società rimaneva in eccedenza e non si trovò mai nella necessità di attingere dalle sue riserve. Dunque, il capitale costituito non si è mai rivelato necessario, in concreto, per TV2.
(115)
La Commissione ritiene quindi che l'eccedenza accumulata non fosse necessaria perché TV2 potesse operare secondo il previsto. Inoltre, una maniera adeguata di costituire una riserva cautelativa contro eventuali cali degli introiti pubblicitari sarebbe stata quella di procedere a un accantonamento trasparente, e non lasciare semplicemente che si accumulasse un'eccedenza. Di conseguenza, la Commissione non può accettare la prima argomentazione delle autorità danesi.
(116)
Come seconda argomentazione, le autorità danesi indicano di aver reinvestito l'eccedenza annuale di TV2, nella loro qualità di azioniste, e sostengono che l'eccedenza riflette un ragionevole margine di rendimento delle attività di TV2.
(117)
In base alla giurisprudenza costante, la Commissione deve determinare sino a che punto si possa concepire che un investitore privato di dimensioni corrispondenti a quelle degli organi amministrativi del settore pubblico procedesse ad apporti di capitale della medesima entità (37).
(118)
La Commissione osserva anzitutto che fu lo Stato danese a decidere di costituire TV2 mediante un prestito, invece che con capitale proprio. In seguito, lo Stato danese ha anche accordato a TV2 prestiti per i costi di gestione. Poiché, nel caso in oggetto, la Danimarca è l'unica azionista della società, lo Stato danese è anche il primo e l'ultimo creditore che deve essere rimborsato in caso di liquidazione. Dal punto di vista di un investitore, lo Stato danese poteva quindi cercare di conseguire il massimo profitto possibile dal suo investimento, esigendo una remunerazione in forma d'interessi sul prestito o di un reddito proveniente dal capitale apportato.
(119)
La Commissione osserva che, in tutto il periodo dell'indagine, la Danimarca ha rinunciato al suo diritto di percepire interessi e ha consentito che i prestiti non fossero rimborsati. Anzi, TV2 si è trovata in grado di costituire capitale proprio, continuando al tempo stesso a beneficiare del prestito esente da interessi e rimborsi, con il risultato di una considerevole eccedenza in conto capitale, che non è stata stanziata per nessuno scopo particolare. Inoltre, lo Stato danese non ha mai chiesto di percepire nessun reddito sul capitale così accumulato. In concreto, la Danimarca non ha voluto ottenere dai suoi investimenti il rendimento che, di norma, esigerebbe il proprietario di una società o un creditore.
(120)
Le autorità danesi non hanno indicato nessun motivo secondo cui, sotto il profilo strategico, fosse ragionevole reinvestire l'eccedenza nella stessa TV2, invece che esigere una remunerazione in forma d'interessi o di reddito. Normalmente, avrebbe deciso in tal senso soltanto un investitore il quale ritenesse, reinvestendo, d'incrementare il valore del suo investimento iniziale. Nel caso in oggetto, le autorità danesi non hanno fatto valere che vi fosse un piano o una strategia commerciale chiara e definita, atta a comprovare una simile situazione. Né vi sono altre indicazioni secondo cui TV2 intendesse sviluppare le proprie attività per ottenere un simile aumento di valore.
(121)
La Commissione osserva che il Fondo TV2 è stato liquidato nel 1997 e che TV2 è stata autorizzata a detenere l'eccedenza. La Commissione non concorda nel ritenere che la decisione del ministro della Cultura di conferire a TV2 una maggiore libertà finanziaria possa equivalere a una decisione esplicita da parte dello Stato, in quanto investitore, di reinvestire nella stessa TV2 le eventuali eccedenze.
(122)
Di conseguenza, la Commissione ritiene che, nel caso in oggetto, non vi sia stato nessun investitore che dovesse ottenere una remunerazione, né ritiene necessario tener conto di redditi in conto capitale nel calcolare i costi netti di TV2.
(123)
La Commissione non può accettare i punti di riferimento di cui si servono le autorità danesi per dimostrare che, reinvestendo ogni anno le eccedenze nella stessa TV2, esse hanno agito come un investitore privato. Le autorità danesi utilizzano il profitto delle operazioni commerciali come punto di riferimento per valutare i risultati di TV2. Nel caso in oggetto, si deve rilevare che già dall'inizio il governo danese è stato il finanziatore di TV2, mettendole a disposizione ingenti risorse per coprire una parte dei suoi costi di gestione. L'entità di tali risorse ha un effetto diretto sui risultati che TV2 è in grado di conseguire. È dubbio che un'analisi degli indici possa dare un qualche significato ai casi nei quali lo Stato agisce al tempo stesso come finanziatore e investitore. Poiché l'entità del finanziamento statale non dipende dai costi, sarà sempre possibile migliorare tali indici semplicemente aumentando l'entità delle risorse statali apportate. Tuttavia, un finanziamento eccessivo di norma conduce anche all'inefficienza, il che comporta maggiore pressione sull'erario: è quindi tutt'altro che sicuro che ad un aumento del finanziamento corrispondano risultati migliori.
(124)
Secondo la Commissione, non si può quindi ritenere che le autorità danesi abbiano agito come un investitore privato in un'economia di mercato. Non si può ritenere che le autorità danesi abbiano esaminato e analizzato attentamente con quali investimenti potessero ottenere il massimo profitto. Inoltre, l'eccedenza non è stata trasferita al capitale proprio di TV2 in condizioni di trasparenza, previa una decisione esplicita e per uno scopo determinato secondo le norme relative agli apporti di capitale. Come già si è indicato, le autorità danesi non hanno mai perseguito un reddito dei loro investimenti, né vi era una strategia propria di un investitore in un'economia di mercato alla base dei reinvestimenti delle eccedenze annuali di TV2 effettuati dallo Stato danese.
(125)
L'unica eccezione è l'apporto di capitale destinato all'investimento per la digitalizzazione degli impianti di produzione di TV2. La Commissione osserva che, secondo le autorità danesi, non si trattava di capitale disponibile. Secondo i conti annuali di TV2 per il 1997, il comitato dei media (Medieforliget) aveva deciso che TV2 digitalizzasse i propri impianti di produzione entro il 2000. Per la digitalizzazione di TV2 e delle stazioni regionali era stato stanziato l'importo di 300 milioni di DKK e, nel 1997, furono trasferiti a TV2, a tale scopo, 167 milioni di DKK. La Commissione riconosce quindi che tale trasferimento era basato su una decisione chiara e aveva uno scopo specifico.
(126)
In ultima analisi, tuttavia, questa riserva è stata utilizzata soltanto in parte secondo la decisione adottata. A fine 2000, quando la digitalizzazione doveva essere ormai compiuta, TV2 aveva investito soltanto 14,3 milioni di DKK dei 167 milioni trasferitile. Al termine del periodo dell'indagine, di fatto erano stati investiti nella digitalizzazione degli impianti soltanto 95 milioni di DKK. Dal 1o gennaio 2003, i rimanenti 72 milioni di DKK di tale riserva sono stati liberati e messi a disposizione di TV2, che quindi può servirsene per qualsiasi scopo essa desideri. Di conseguenza, la Commissione ritiene che l'importo rimanente, il quale in concreto può compararsi a qualsiasi altra fonte di finanziamento pecuniario delle spese di gestione di TV2, possa risultare in un eccesso di compensazione. Questo saldo è stato quindi incluso nel relativo calcolo.
(127)
Per quanto riguarda il primo elemento della valutazione della proporzionalità, in base a quanto si è detto sinora la Commissione conclude che, di fatto, TV2 ha ricevuto un eccesso di compensazione dell'importo di 628,2 milioni di DKK (pari a 84,3 milioni di EUR).
(128)
Come si è detto nell'introduzione, TV2 esercita anche una serie di attività commerciali, che peraltro restano marginali considerando il complesso delle sue attività. I costi di tali attività commerciali sono stati ripartiti secondo il metodo stabilito nella comunicazione radio-TV e quindi non si è proceduto a una ripartizione completa. Per quanto riguarda il vantaggio che costituisce per TV2 l'accesso alla frequenza di trasmissione, la Commissione osserva che esso è intrinsecamente correlato alla funzione di servizio pubblico. Ai sensi della comunicazione radio-TV, la Commissione ritiene inoltre che i costi di finanziamento (sgravio dagli interessi) possano attribuirsi integralmente alle attività di servizio pubblico.
(129)
Per neutralizzare l'effetto dell'esenzione fiscale della quale hanno beneficiato le attività di servizio pubblico, deve essere trasferito a tali attività il 30 % dei profitti realizzati mediante le attività commerciali. Ciò avviene soltanto dal 2001. La Commissione riconosce quindi che può esservi stata distorsione del mercato televisivo nella misura in cui TV2 non doveva tener conto delle agevolazioni fiscali nel fissare i suoi prezzi commerciali. Tuttavia, non si può ritenere che in futuro il vantaggio sussisterà ancora, poiché, come conseguenza di tale «dispositivo di neutralizzazione», la quota trasferita corrisponde all'aliquota fiscale effettiva. Per il passato, non vi sono problemi per calcolare l'entità dell'eccesso di compensazione, in quanto tutti i proventi delle attività commerciali sono stati utilizzati per ridurre i costi netti delle attività di servizio pubblico.
(130)
TV2 ha registrato perdite nelle sue attività commerciali via Internet. Poiché tali attività non rientrano nella funzione di servizio pubblico, non possono beneficiare di nessun finanziamento statale. Inoltre, poiché nessun'altra attività commerciale è stata esercitata a titolo di «stand alone», non vi è nessun profitto proveniente da attività commerciali che possa coprire le perdite risultanti dalle attività via Internet.
ii) Comportamento restrittivo della concorrenza sui mercati commerciali
(131)
Come è precisato nella comunicazione radio-TV, la Commissione ritiene che un comportamento restrittivo della concorrenza da parte di emittenti radiofoniche e televisive di servizio pubblico non possa considerarsi necessario per assolvere la loro funzione di servizio pubblico. Al punto 58 della comunicazione è indicato che «se le minori entrate sono compensate da aiuti di Stato, un'emittente di servizio pubblico potrebbe, per esempio, essere indotta a tenere bassi i prezzi sul mercato degli spazi pubblicitari e delle altre attività non di servizio pubblico, per ridurre le entrate dei concorrenti. (...) Ogniqualvolta l'emittente pubblica riduca i prezzi delle attività estranee al servizio pubblico al di sotto di quanto necessario per recuperare le spese autonome (stand-alone costs) che un operatore commerciale efficiente, nelle medesime condizioni, dovrebbe di norma recuperare, tale pratica denota la presenza di una compensazione eccessiva degli obblighi di servizio pubblico. (…)».
(132)
TvDanmark ha informato che essa non può coprire i propri costi stand alone delle sue attività televisive praticando i medesimi prezzi di TV2. TvDanmark compara i propri costi con i prezzi che TV2 pratica per i TRP 21-50.
(133)
Per considerare valido tale raffronto, la Commissione deve determinare anzitutto se possa ritenersi che TvDanmark si trovi in situazione analoga a TV2 e se essa sia o no un operatore efficiente.
(134)
In primo luogo, la Commissione deve dunque valutare se TvDanmark si trovi in situazione analoga a TV2. A tale riguardo, la Commissione osserva che TV2 ha una quota di audience dell'ordine del 35 %, mentre la quota corrispondente di TvDanmark è di circa il 15 %. Inoltre, è considerevole la differenza tra le quote del mercato pubblicitario: TV2 ne detiene più o meno il 60 %, mentre la quota di TvDanmark è di circa l'8 %. Il fatturato delle attività pubblicitarie di TV2 è quasi il quintuplo di quello di TvDanmark. Inoltre, TV2 è l'unica emittente che possa raggiungere il 100 % della popolazione, mentre TvDanmark2 ha una copertura del 77 % e TvDanmark1 una copertura ancora inferiore. In considerazione di ciò, non è possibile una comparazione diretta tra TvDanmark e TV2.
(135)
In secondo luogo, la Commissione deve giudicare se TvDanmark sia un operatore efficiente sul mercato. Che un'impresa sia un operatore efficiente, può risultare da un'analisi degli indici generalmente utilizzati e da un raffronto dei risultati di tale operatore con i risultati conseguiti in media nello Stato membro in questione. Nella suddetta analisi, si deve tener conto delle diverse dimensioni delle imprese e della loro specifica strutturazione dei costi. Tuttavia, come già si è osservato, non si può dire che sul mercato danese la situazione degli operatori sia comparabile al punto da consentire un raffronto diretto tra gli indici basati sui risultati contabili. Di conseguenza, la Commissione ritiene che nella fattispecie non è opportuno procedere all'analisi di simili indici.
(136)
La Commissione ha analizzato invece i dati relativi ai risultati di TvDanmark e di SBS Broadcasting, senza tuttavia poter determinare con sicurezza se le perdite subite siano dovute al fatto che, all'inizio, TvDanmark ha dovuto sostenere costi elevati di avviamento, che non ha ancora potuto recuperare, oppure se, in effetti, TvDanmark non sia efficiente nelle sue operazioni. Pur avendoli sollecitati a più riprese, la Commissione non è riuscita a ottenere dati sulla terza emittente, TV3, e non ha quindi potuto procedere a un raffronto con questo terzo operatore sul mercato. Di conseguenza, la Commissione non può determinare con sicurezza se le perdite di TvDanmark risultino dal comportamento di TV2 in materia di prezzi, oppure siano dovute ad altri fattori sui quali può influire la stessa TvDanmark.
(137)
Non si può quindi determinare con sicurezza se TvDanmark sia un operatore efficiente e, poiché non è possibile un raffronto diretto tra i due operatori, la Commissione ritiene che la valutazione summenzionata non porti a nessun risultato decisivo nel caso in oggetto. Si è proceduto dunque a un'analisi più approfondita del sistema di determinazione dei prezzi di TV2 e dei dati disponibili relativi al mercato della pubblicità, per poter accertare se, nel periodo dell'indagine, TV2 abbia agito nell'intento di massimizzare i propri introiti pubblicitari.
(138)
Anzitutto, la Commissione ha raffrontato i prezzi dei due operatori ed ha esaminato il sistema di determinazione dei prezzi di TV2. L'analisi si è incentrata sugli anni 1998-2002, ossia gli anni nei quali, secondo la denunciante, TV2 ha iniziato il «dumping» dei prezzi sul mercato della pubblicità. Si sono poi analizzate le spese per la pubblicità in Danimarca rispetto all'UE e, in particolare, rispetto agli altri paesi scandinavi, e infine si sono comparati i prezzi intrasettoriali in tutti i paesi scandinavi e per i tutti i media.
(139)
Le autorità danesi garanti della concorrenza stanno indagando sul comportamento di TV2 sul mercato della pubblicità. La valutazione a cui si procede qui di seguito non costituisce affatto un'anticipazione dell'esito di tale indagine.
(140)
Le quote e la composizione dell'audience, il contenuto dei programmi, le regole relative ai tempi della pubblicità ed i dispositivi di finanziamento dei vari canali sono tutti fattori che influiscono sulla concorrenza sul mercato della pubblicità. Di conseguenza, i prezzi sono diversi per le diverse emittenti. Inoltre, le emittenti vendono anche una serie di prodotti differenziati, i cui prezzi sono differenti (38).
(141)
I prezzi praticati dalle emittenti comprendono sconti considerevoli: non è quindi pertinente un raffronto tra i listini di prezzo della pubblicità televisiva. In massima parte (circa il 90 % degli annunci trasmessi su tutto il territorio nazionale), la pubblicità televisiva forma oggetto di contratti annuali, in base ai quali i canali televisivi offrono sconti annui. Vengono concessi inoltre una serie di altri sconti (per nuovi inserzionisti, per slot pubblicitari meno attraenti, sconti speciali in considerazione della quantità, ecc.). Sono le cosiddette agenzie dei mass media a negoziare tali contratti, fungendo da intermediarie.
(142)
Per poter comparare le varie emittenti, si deve calcolare la media dei diversi prezzi praticati. La tabella qui di seguito mostra i prezzi medi per la fascia di pubblico dei TRP 21-50. Si sono ottenute tali cifre dividendo il fatturato degli spot pubblicitari trasmessi su tutto il territorio nazionale, realizzato dalle varie emittenti, per il numero di TRP 21-50 da esse fornito (39).
Tabella 3
1998
1999
2000
2001
2002
TVDanmark (EUR)
283
270
252
251
211
TV2 (EUR)
480
409
364
381
325
Differenza (EUR)
197
139
112
130
114
CCP di TVDanmark come % del CCP di TV2 (40)
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
CCP medio di TV2 per i TRP 21-50, ponderato secondo la copertura (0,7) (EUR)
336
286
255
267
228
CCP di TVDanmark come % del CCP ponderato di TV2
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(143)
Secondo i dati sopra riportati, i prezzi praticati da TvDanmark per i TRP 21-50 erano inferiori di circa il 30-40 % a quelli di TV2. Come ha stabilito la Commissione nella decisione riguardante l'aiuto di Stato a favore di France 2 e France 3, sul mercato della pubblicità televisiva vi è una relazione positiva tra il numero medio di mass media e il prezzo medio per ognuno di essi (41). La differenza di prezzo tra due emittenti si può quindi spiegare con la loro capacità relativa di attirare audience. In una simile situazione, è importante accertare se la differenza effettiva tra i prezzi rifletta le condizioni del mercato.
(144)
Contrariamente al caso francese, nel caso in oggetto è possibile soltanto analizzare le osservazioni dei due operatori interessati. L'inclinazione della retta di regressione lineare va quindi calcolata in base ai prezzi di questi due operatori, e avrà scarsa importanza statistica. Di conseguenza, non sarà possibile trarre nessuna conclusione riguardo all'esattezza o no dell'inclinazione della retta.
(145)
Per esaminare se l'effettiva differenza di prezzi tra i due operatori sia tale da riflettere le condizioni di mercato, ci si è serviti di un fattore correttivo, nell'intento di neutralizzare la posizione superiore che TV2 detiene sul mercato. Il fattore di ponderazione è stato attinto da calcoli delle agenzie di mass media e riflette la differenza di copertura raggiungibile nel gruppo target desiderato, comprando 100 TRP 21-50 rispettivamente presso TvDanmark e presso TV2. In media, TvDanmark si situa poco al di sotto del 70 % della portata di penetrazione di TV2 (se si acquistano 100 TRP 21-50). Se s'include il fattore di ponderazione, i prezzi mostrano maggiore convergenza, ma si constata che i prezzi di TV2 sono pur sempre di poco superiori a quelli di TvDanmark. Sembra quindi che la differenza tra i prezzi rifletta le condizioni di mercato, ma tale conclusione va presa con cautela, perché non si deve dimenticare che è impossibile che in un simile fattore di ponderazione si tenga conto di tutte le differenze tra le emittenti.
(146)
La Commissione osserva inoltre che, secondo la denunciante, la concorrenza effettiva sul mercato della pubblicità televisiva non si riflette né sul listino dei prezzi né sui prezzi medi GRP o TRP indicati più sopra, ma si esercita sui cosiddetti prezzi marginali. TvDanmark ritiene che la posizione dominante che TV2 detiene sul mercato sia dovuta proprio ai prezzi marginali. Infatti, per poter conseguire l'obiettivo della loro campagna, gli inserzionisti devono acquistare, esclusivamente da TV2, una certa quota di rating points. Per queste unità cosiddette inframarginali non vi è stata concorrenza: dunque, TV2 ha potuto realizzare un superprofitto. Gli operatori si sono allora fatti concorrenza per i rating points rimanenti e, quindi, con i prezzi marginali. TvDanmark sostiene che tali prezzi erano ancora inferiori ai prezzi medi indicati nelle tabelle figuranti più sopra.
(147)
Lasciando da parte la questione se tale asserzione sia esatta, secondo la Commissione un simile comportamento sarebbe stato possibile, data la forte posizione di TV2 sul mercato. Tuttavia, nel caso in oggetto si tratta di determinare se il comportamento di TV2 sul mercato della pubblicità fosse teso a cercare di massimizzare le proprie entrate. A tale riguardo, non si può escludere che TV2 abbia tenuti bassi i suoi prezzi per continuare a detenere una quota elevata del mercato, ma ciò non vuol dire che essa non abbia cercato di massimizzare le proprie entrate.
(148)
In base a quanto si è esposto, si può stabilire che nel periodo dell'indagine i prezzi praticati da TV2 erano superiori a quelli di TvDanmark. È anche evidente che il livello effettivo dei prezzi era in calo in quel periodo, sebbene fossero aumentati i prezzi di listino. TV2 maggiorò in misura considerevole i suoi sconti.
(149)
Tuttavia, in base all'analisi dei prezzi non si può determinare se il loro andamento abbia effettivamente contribuito a ridurre il totale degli introiti pubblicitari e quindi ad accrescere il fabbisogno di finanziamento statale. Per rispondere a tale interrogativo, la Commissione ha analizzato il sistema di determinazione dei prezzi di TV2 e l'influsso che questo ha esercitato sul totale degli introiti pubblicitari realizzati dalla stessa TV2.
(150)
Come si espone al punto seguente, nel periodo dell'indagine TV2 ha proceduto a una serie di aumenti dei prezzi e di riduzioni (concedendo maggiori sconti). La tabella qui di seguito mostra l'andamento del totale degli introiti pubblicitari di TV2 nel periodo 1998-2002, ossia il periodo nel quale, secondo la denunciante, TV2 ha compresso i prezzi sul mercato danese.
Tabella 4
(in milioni di DKK)
1998
1999
2000
2001
2002
Introiti della pubblicità trasmessa su tutto il territorio danese
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(151)
Nel 1997, TV2 adottò la decisione strategica di non accrescere l'utilizzo della propria capacità e di aumentare invece i prezzi nel 1998. Un altro aumento vi fu nel 1999. Le autorità danesi sostengono che, nel 1999, la concorrenza fu così aspra che TV2 ebbe problemi a causa del suo aumento dei prezzi, con la conseguenza che i suoi introiti pubblicitari calarono di circa il 10 % rispetto all'anno precedente.
(152)
Nel 2000, prevedendo un considerevole intensificarsi della concorrenza, TV2 non rialzò i prezzi. Con il nuovo sistema di sconti da essa introdotto, si ridussero addirittura anche i prezzi effettivi, con il risultato che TV2 accrebbe del 33 % la sua capacità rispetto all'anno precedente. Nondimeno, il sistema di determinazione dei prezzi portò a un incremento dell'8,4 % degli introiti di TV2 per la pubblicità su tutto il territorio nazionale. Nel 2001, TV2 aumentò ancora i suoi prezzi, ma nonostante ciò i suoi introiti pubblicitari e l'utilizzo della sua capacità diminuirono, tornando ai livelli del 1999. Nel 2002, TV2 abbassò di nuovo i suoi prezzi e registrò un minor calo del suo fatturato totale, ma sul mercato della pubblicità nel suo complesso il fatturato registrò una riduzione ancora maggiore.
(153)
Da quanto si è detto si può dedurre che, applicando ampi sconti, si può avere come risultato un calo del livello dei prezzi effettivi. TV2 è stata in grado di compensare la riduzione dei prezzi accrescendo l'utilizzo della sua capacità. Poiché le concorrenti non disponevano di una tale riserva di capacità, non hanno avuto una tale possibilità. Per sopravvivere sul mercato, le concorrenti hanno dovuto seguire l'esempio di TV2. Negli anni in cui aveva rialzato i prezzi, TV2 registrò un calo del fatturato, mentre quando ribassò i prezzi accrebbe il suo fatturato complessivo. La Commissione conclude quindi che la riduzione dei prezzi applicata da TV2 è risultata, di fatto, nella maggiorazione degli introiti complessivi: non si può quindi ritenere che il comportamento di TV2 non fosse teso a massimizzare i propri introiti.
(154)
Il raffronto tra i prezzi degli operatori danesi e l'analisi del comportamento di TV2 in materia di prezzi non indicano in alcun modo se sul mercato danese della pubblicità televisiva il livello dei prezzi fosse o no troppo basso. Un simile basso livello dei prezzi poteva derivare dal fatto che TV2 aveva approfittato della sua posizione di superiorità per portare il totale delle spese per la pubblicità televisiva al di sotto del livello a cui si sarebbe trovato in condizioni di normale concorrenza.
(155)
Per chiarire questo punto, la Commissione ha analizzato i dati economici riguardanti i mercati della pubblicità in tutti gli Stati UE e li ha comparati con quelli della Danimarca. Poiché il mercato danese della pubblicità televisiva si presta meglio ad essere raffrontato con quello degli altri paesi del nord europeo, la Commissione ha anche comparato i dati relativi alla Danimarca con quelli degli altri paesi nordici (Finlandia, Svezia e Norvegia) (42). Gli indici delle spese per la pubblicità televisiva che hanno formato oggetto dell'analisi sono: 1) le spese per la pubblicità televisiva come percentuale del totale delle spese per la pubblicità; 2) le spese pro capite per la pubblicità televisiva; 3) le spese per la pubblicità televisiva come percentuale del PNL. I dati relativi a tali indici figurano nella tabella qui di seguito (43).
Tabella 5
Indici relativi alle spese per la pubblicità televisiva in Danimarca, nell'UE e negli altri paesi nordici
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Spese per la pubblicità televisiva come percentuale del totale delle spese per la pubblicità (%)
DK
UE
Nord
27
35
24
29
37
25
29
37
26
30
37
27
28
37
27
27
37
27
27
37
26
Spese pro capite per la pubblicità televisiva (in EUR)
DK
UE
Nord
39
37
32
44
40
36
48
45
41
51
49
44
46
53
45
47
60
54
44
58
49
Spese per la pubblicità televisiva come percentuale del PNL ( ‰)
DK
UE
Nord
1,49
2,20
1,45
1,61
2,34
1,51
1,70
2,46
1,62
1,77
2,58
1,72
1,51
2,70
1,66
1,45
2,88
1,73
1,34
2,71
1,55
Fonte: Osservatorio audiovisivo europeo, Eurostat
(156)
Da questa tabella si può constatare che in Danimarca la percentuale della pubblicità televisiva sul totale delle spese per la pubblicità (27 %) era inferiore alla media UE (37 %). Tuttavia, i dati disponibili mostrano una chiara linea di demarcazione tra il nord e il sud europei (44). Negli Stati membri del sud, le spese per la pubblicità televisiva sono molto più elevate che negli Stati membri del nord (45). La medesima situazione si constata per quanto riguarda le spese per la pubblicità televisiva come percentuale del PNL (46). Anche le spese pro capite per la pubblicità televisiva mostrano una forte differenza tra gli Stati membri (47). Comparando questi indici con quelli relativi al nord europeo, risulta che la situazione danese corrisponde a quello degli altri paesi nordici.
(157)
Ciò considerato, la Commissione conclude che non vi è nessuna prova chiara e univoca che il mercato danese della pubblicità televisiva fosse stato represso in forma sistematica e coerente dal comportamento di TV2 in materia di prezzi.
(158)
La denunciante ha presentato anche dati relativi alle comparazioni tra i prezzi intrasettoriali (calcolati in CPM (48), ossia i prezzi praticati tra Stati diversi per ciascun tipo di media e per tutti i tipi di media all'interno di un determinato Stato. I dati forniti dalla denunciante comparano le spese necessarie per raggiungere mille persone con un annuncio pubblicitario tramite la stampa o la televisione in Danimarca, Norvegia e Svezia (49).
(159)
Questi dati mostrano che in Danimarca la pubblicità televisiva non è così costosa come in Svezia e in Norvegia (50), mentre si constata il contrario per la stampa (51).
(160)
Tuttavia, non essendo disponibili dati ufficiali, la Commissione non può accertare l'affidabilità dei dati ad essa forniti. Si tratta di dati alquanto limitati, che non tengono conto di eventuali differenze culturali. Di conseguenza, la Commissione non è in grado di trarre conclusioni valide riguardo al livello dei prezzi intrasettoriali relativi ai diversi mass media negli Stati scandinavi.
(161)
La Commissione conclude quindi che, nel periodo dell'indagine, sul mercato danese TV2 applicava per l'attività pubblicitaria i prezzi più elevati, poiché poteva fissare per i suoi prodotti prezzi superiori del 15-40 %, a seconda della sua capacità di penetrazione nel rispettivo target. In Svezia e Norvegia i prezzi sono inferiori a quelli danesi di circa il 20 %.
(162)
In base all'analisi da essa effettuata, la Commissione conclude che, per quanto riguarda gli aiuti di Stato, allo stadio attuale non vi sono prove concludenti per negare che TV2 abbia cercato di massimizzare i propri introiti pubblicitari e che da questo suo comportamento sia risultato un maggiore fabbisogno di finanziamento statale. In ogni caso, la Commissione ritiene che, anche nell'ipotesi che TV2 abbia registrato perdite nelle sue attività pubblicitarie, tali perdite non sono superiori alla già constatata compensazione eccessiva.
VI. CONCLUSIONE
(163)
Per i motivi suddetti, la Commissione conclude che l'aiuto formante oggetto dell'indagine ha comportato un eccesso di compensazione a favore di TV2 per l'importo di 628,2 milioni di DKK (pari a 84,3 milioni di EUR) e che tale importo non è quindi compatibile con il mercato comune, ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE, e deve essere recuperato. Riguardo alla questione di chi sia tenuto a rimborsare tale importo, la Commissione prende atto che, nel dicembre 2003, TV2 ha modificato la sua situazione giuridica, divenendo la società per azioni TV2/Danmark A/S (di seguito «TV2 A/S»), e che l'importo totale corrispondente al vantaggio ricevuto è stato trasferito a TV2 A/S. Di conseguenza, dell'importo totale della compensazione eccessiva beneficia ora TV2 A/S e il recupero va effettuato presso tale società. L'importo della compensazione eccessiva è stato calcolato su base annuale, sulla scorta della situazione al termine di ogni esercizio (al 31 dicembre). È questa la data di base per il calcolo degli interessi,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L'aiuto concesso negli anni dal 1995 al 2002 a TV2/Danmark, in forma di entrate provenienti dal canone e delle altre misure descritte nella presente decisione, è compatibile con il mercato comune ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE, ad eccezione di un importo di 628,2 milioni di DKK.
Articolo 2
1. La Danimarca adotta tutte le misure necessarie per recuperare presso TV2 A/S il suddetto importo di 628,2 milioni di DKK.
2. Il recupero va effettuato senza indugio, secondo le procedure del diritto nazionale, purché queste consentano l'esecuzione immediata ed effettiva della presente decisione.
3. L'importo da recuperare è gravato d'interessi per l'intero periodo decorrente dalla data alla quale le sue varie quote sono state messe a disposizione della beneficiaria dell'aiuto, sino al suo rimborso. Gli interessi vengono calcolati secondo il regime dell'interesse composto, con decorrenza dal primo anno per il quale è stata erogata per la prima volta la compensazione eccessiva. Per gli esercizi successivi, si applicano gli interessi corrispondenti a ciascun importo complementare che abbia costituito una compensazione eccessiva nell'anno in questione.
4. Gli interessi da esigere ai sensi del precedente paragrafo 3 vengono calcolati secondo la procedura stabilita agli articoli 9 e 11 del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione (52).
Articolo 3
Al più tardi due mesi dopo la comunicazione della presente decisione, il Regno di Danimarca informa la Commissione riguardo alle misure previste o già attuate per conformarvisi. Tali informazioni vanno presentate compilando il modulo figurante nell'allegato della presente decisione.
Articolo 4
Il Regno di Danimarca è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 19 maggio 2004.