Decisione della Commissione
dell'11 dicembre 2001
relativa al regime di aiuti di Stato cui l'Italia ha dato esecuzione in favore delle banche
[notificata con il numero C(2001) 3955]
(Il testo in lingua italiana è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2002/581/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 88, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente a detto articolo, e viste le osservazioni trasmesse(1),
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1) Con lettera del 24 marzo 1999 la Commissione, dopo aver ricevuto un'interrogazione parlamentare in argomento, ha chiesto alle autorità italiane di fornirle informazioni per valutare la portata e gli effetti della legge n. 461 del 23.12.1998 (in prosieguo "legge 461/98"). Con lettere datate 24 giugno e 2 luglio 1999 le autorità italiane hanno fornito alla Commissione informazioni sulla legge succitata e sul relativo decreto legislativo n. 153/99 del 17 maggio 1999 (in prosieguo "decreto 153/99"). Dopo aver esaminato le informazioni ricevute, la Commissione, con lettera del 23 marzo 2000, ha avvisato le autorità italiane che la legge e il decreto succitati potevano contenere elementi di aiuto e le ha invitate a non dare esecuzione alle misure di cui trattasi. Con lettera del 12 aprile 2000 le autorità italiane hanno comunicato alla Commissione di aver sospeso l'applicazione delle misure. Ulteriori informazioni sono state fornite alla Commissione con lettera del 14 giugno 2000.
(2) Con lettera del 25 ottobre 2000 la Commissione ha informato il governo italiano della propria decisione di avviare il procedimento di cui all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE nei confronti dell'aiuto in questione.
(3) La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee(2). La Commissione ha invitato le parti interessate a presentare eventuali osservazioni sulle misure di cui trattasi.
(4) La Commissione ha ricevuto osservazioni in merito dagli interessati. Il 18 giugno 2001 essa ha trasmesso tali osservazioni alle autorità italiane fornendo loro l'opportunità di commentarle ed ha ricevuto i relativi commenti con lettera del 25 luglio 2001.
II. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELL'AIUTO
(5) La legge 461/98 e il decreto 153/99 introducono i seguenti vantaggi fiscali per il consolidamento del settore bancario:
1) la riduzione al 12,5 % dell'aliquota dell'imposta sul reddito (IRPEG) per le banche che effettuano una fusione o un'analoga operazione di ristrutturazione, per cinque periodi di imposta consecutivi, a condizione che gli utili siano destinati ad una riserva speciale non distribuita per un periodo di tre anni. Gli utili destinabili alla riserva speciale non possono superare l'1,2 % della differenza tra la consistenza complessiva dei crediti e debiti delle banche che hanno partecipato alla fusione e l'analogo aggregato della maggiore banca che ha partecipato a tale operazione (articolo 22, comma 1, e articolo 23, comma 1, del decreto 153/99);
2) la neutralità fiscale per le operazioni di retrocessione all'ente conferente dei beni e cespiti non strumentali già conferiti alle aziende bancarie in base alla legge n. 218 del 30 luglio 1990 (articolo 16, comma 3, del decreto 153/99);
3) l'applicazione di un'imposta fissa in luogo delle imposte dovute in relazione alle operazioni di cui ai punti 1 e 2 (articolo 24, comma 1, e articolo 16, comma 5, del decreto 153/99);
4) la neutralità fiscale, ai fini dell'imposta comunale sull'incremento di valore degli immobili in relazione alle operazione di cui ai punti 1 e 2 (articolo 24, comma 1, e articolo 16, comma 5, del decreto 153/99);
5) l'esenzione di imposta per il trasferimento dalle società conferitarie alle fondazioni bancarie delle partecipazioni al capitale della Banca d'Italia (articolo 27, comma 2, del decreto 153/99).
(6) La legge 461/98 e il decreto 153/99 introducono vantaggi fiscali anche per le fondazioni bancarie. Le misure destinate alle fondazioni bancarie non formano oggetto di esame nella presente decisione.
(7) Il decreto 153/99 concede agevolazioni fiscali per le operazioni di fusione realizzate negli anni dal 1998 al 2004 incluso. Dato che l'applicazione delle misure è stata sospesa nel 2000, i risparmi fiscali dovrebbero riguardare unicamente le operazioni concluse nel 1998, 1999 e 2000. Tuttavia, se dovesse risultare che determinate operazioni, effettuate dopo la sospensione, abbiano comunque beneficiato delle misure, tali operazioni dovrebbero essere trattate analogamente a quelle effettuate prima della sospensione, in particolare in sede di esecuzione della presente decisione.
(8) Sulla base delle 76 operazioni effettuate nel 1998, 1999 e 2000, le autorità italiane valutano pari a 5358 miliardi di ITL - ossia 2767 milioni di EUR - l'importo teorico massimo delle agevolazioni fiscali di cui i beneficiari della misura indicata al considerando 5, punto 1, potrebbero avere fruito nel quinquennio prestabilito. Questo calcolo non include le agevolazioni fiscali concesse tramite le misure di cui al considerando 5, punti 2-5.
(9) In Italia le banche già di proprietà dello Stato, che non avevano la forma di società per azioni, sono state gradualmente trasformate in società per azioni e infine obbligate per legge a tale trasformazione nel 1993. Le loro azioni sono state collocate sul mercato oppure attribuite ad enti senza scopo di lucro definiti "fondazioni bancarie". La legge n. 218 del 30 luglio 1990 ha introdotto speciali norme fiscali in base alle quali le fondazioni bancarie (enti conferenti) che possedevano o controllavano le banche di recente costituzione (società per azioni conferitarie) potevano trasferire a queste ultime determinati cespiti. Le misure indicate al considerando 5, punti 2 e 5, si riferiscono a quegli stessi cespiti e definiscono le condizioni di retrocessione all'ente conferente (ossia alla fondazione bancaria).
(10) La Commissione ha considerato in via provvisoria che l'aiuto concesso in forza della legge 461/98 e del decreto 153/99 per le fusioni bancarie poteva essere incompatibile con il mercato comune ai sensi dell'articolo 87, per i seguenti motivi:
- la legge 461/98 e il decreto 153/99 concedono vantaggi fiscali per le fusioni bancarie che favoriscono talune imprese - in particolare quelle che realizzano operazioni di fusione - permettendo loro di raggiungere una maggiore dimensione e di trarre vantaggio dalle economie di scala ad un costo ridotto. Poiché è riservato al settore bancario, il regime costituisce un regime settoriale e rientra nel campo di applicazione dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato,
- il vantaggio è concesso mediante rinuncia alla percezione di entrate, ossia tramite risorse di Stato. L'aiuto influisce sugli scambi tra Stati membri poiché facilita l'espansione all'estero delle banche italiane e rende più ardua l'entrata delle banche estere in Italia,
- l'aiuto alle banche non rientra nel limite de minimis. Le autorità italiane sostengono che i vantaggi fiscali per le banche sono giustificati dal fatto che sono necessari al consolidamento e all'ammodernamento del settore bancario. La Commissione nutriva dubbi sul fatto che ciò potesse permettere di considerare l'aiuto compatibile con il trattato CE in forza dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c). Il trattato riconosce alla Commissione la competenza esclusiva per verificare che i progetti di aiuto soddisfino tale criterio di compatibilità e per tale motivo richiede la notifica preliminare. Peraltro l'aiuto non soddisfa nemmeno le condizioni stabilite negli Orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà(3). Le misure in questione, poi, possono costituire degli aiuti al funzionamento, nella misura in cui non siano connessi alla realizzazione di progetti specifici e riducano le spese correnti delle imprese; la Commissione non era in grado valutarne l'ammontare esatto nell'ambito dell'esame preventivo.
Per tali motivi la Commissione ha avviato il procedimento di cui all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE.
III. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
(11) La Commissione ha ricevuto una serie di osservazioni dai beneficiari dell'aiuto, per lo più simili a quelle presentate dalle autorità italiane.
(12) Essenzialmente nelle osservazioni si aggiunge la considerazione che, quand'anche la Commissione considerasse le misure come aiuti incompatibili, vi sarebbero sufficienti motivi per escludere il recupero dell'aiuto a causa delle legittime aspettative dei beneficiari.
(13) Tali aspettative sarebbero giustificate dal fatto che la Commissione non ha messo in discussione la legge n. 218 del 30 luglio 1990 che accordava vantaggi analoghi. Infatti, nella comunicazione ai sensi dell'articolo 88, paragrafo 3, relativa agli aiuti decisi dall'Italia a favore del Banco di Napoli(4) la Commissione ha osservato che: "Consentendo la rivalutazione dei cespiti patrimoniali nel regime di parziale esenzione fiscale e prevedendo interventi di ricapitalizzazione in favore di alcune banche pubbliche storicamente sottocapitalizzate [...] per far fronte ai nuovi e più severi livelli minimi di patrimonializzazione stabiliti dalle nuove direttive comunitarie in materia bancaria, la legge 'Amato' ha consentito di eliminare una sorta di precedente garanzia statale illimitata in favore delle banche pubbliche con degli apporti di fondi propri di ammontare definito. In tal modo è stato avviato il processo destinato a mettere le banche pubbliche in condizioni di parità di trattamento rispetto alle banche private, limitando così le distorsioni di concorrenza. [...] Di conseguenza, si deve concludere che gli apporti di capitale in favore del Banco previsti ai sensi della legge 'Amato' non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1, del trattato CE".
(14) Le operazioni erano inoltre state autorizzate dalla Banca d'Italia che è l'autorità competente per il settore creditizio.
(15) Il recupero dell'aiuto sarebbe inoltre contrario al principio di proporzionalità. Le operazioni di fusione erano state realizzate in considerazione dell'incentivazione fiscale; il recupero potrebbe causare instabilità finanziaria per i beneficiari ed alterare le condizioni sulle quali avevano basato le loro decisioni di fusione.
IV. OSSERVAZIONI DELL'ITALIA
(16) Nella risposta all'avvio del procedimento il governo italiano ha affermato che in Italia il settore bancario è stato sottoposto fin dal 1936 ad un attento controllo pubblico e al diretto intervento del governo nella gestione di molte banche. Le banche erano state suddivise in diverse categorie istituzionali con differenti vincoli operativi ("il principio della specializzazione del credito"). Ciò aveva influenzato negativamente l'operatività delle banche e la loro capacità di competere. Per tale motivo le autorità adottarono vari provvedimenti, fin dall'inizio degli anni '80, per abbandonare il principio di specializzazione, privatizzare le banche di proprietà dello Stato e promuovere l'aumento della dimensione media delle banche italiane. La legge n. 218 del 30 luglio 1990 aveva in precedenza concesso vantaggi fiscali alle banche analoghi a quelli oggetto della presente decisione. La legge 461/98 e il decreto 153/99 dovrebbero essere visti come parte dello stesso processo finalizzato all'ammodernamento del settore bancario.
(17) Parallelamente a questo processo il governo italiano ha anche avviato la riforma generale del sistema fiscale. La riforma fiscale ha comportato l'introduzione, nel 1997, della "Dual Income Tax" ("DIT")(5) e della "Imposta Regionale sulle Attività Produttive" ("IRAP")(6). Queste due imposte sono state applicate alle banche a condizioni meno favorevoli che ad altri settori economici, tenuto conto degli altri provvedimenti agevolativi più specifici previsti per le banche.
(18) Pertanto le misure non vanno viste come norme derogatorie al regime fiscale generale, bensì come misure straordinarie e temporanee giustificate dal processo di consolidamento del settore bancario. Le autorità italiane sostengono che il Tribunale di primo grado delle Comunità europee ha dichiarato che un sistema speciale di prelievi, che non costituisca deroga al regime fiscale generalmente applicato ad altre attività, debba essere valutato unicamente nell'ambito del sistema fiscale specifico del settore(7). È quindi legittimo per il legislatore italiano cercare di adattare il sistema fiscale alle peculiarità del settore bancario se ciò - come avviene nella fattispecie - non comporta una riduzione dell'onere fiscale generale rispetto al resto dell'economia.
(19) Le autorità italiane sostengono inoltre che l'applicazione delle norme sugli aiuti di Stato non può fungere da ostacolo per l'adeguamento al principio di equità sostanziale e per l'incremento della coerenza interna del sistema impositivo, nel caso in cui si possa dimostrare che la situazione di partenza era penalizzante per determinate imprese o settori. Esse adducono dati indicanti che il settore bancario contribuisce per il 20 % al gettito complessivo dell'imposta sul reddito delle persone giuridiche, pur producendo solo il 5 % del valore aggiunto del paese. Altri dati confermano questa maggiore pressione impositiva sulle banche. Il governo, pur potendo ridurre il carico tributario applicando alle banche il trattamento fiscale ordinario degli altri settori, ha deciso invece di offrire loro incentivazioni per il consolidamento del settore.
(20) La natura delle misure in esame deve essere considerata generale. Tutte le banche, incluse le filiali italiane di banche estere, possono fruire delle agevolazioni fiscali. La disparità di trattamento rispetto ad altri settori è giustificata dalla natura e struttura del sistema generale. Il settore bancario è soggetto ad una regolamentazione specifica per cui le banche rappresentano una categoria particolare di contribuenti. Le banche sono sottoposte a molti altri obblighi rispetto alle altre imprese. Di conseguenza la disparità di trattamento fiscale è giustificata obiettivamente ed è tipica del settore(8).
(21) Le misure di cui al considerando 5, punti 2 e 5, e in parte punti 3 e 4, riguardano la retrocessione all'ente conferente dei beni e cespiti non strumentali già conferiti alle aziende bancarie in base alla legge n. 218 del 30 luglio 1990. Al momento della trasformazione delle banche pubbliche in società per azioni di proprietà delle fondazioni bancarie, gli operatori attribuirono queste partecipazioni alla banca, anziché alla fondazione, per evitare la tassazione delle plusvalenze relative a detti cespiti. Nel caso, poi, delle partecipazioni al capitale della Banca d'Italia, non vi fu nemmeno la possibilità di attribuire dette partecipazioni alla fondazione. Secondo la legge 141 del 7 marzo 1938, le fondazioni non rientravano nel novero delle istituzioni autorizzate a detenere quote del capitale della Banca d'Italia. Il decreto 153/99 ha modificato tali norme consentendo alle fondazioni di acquisire le partecipazioni. Le partecipazioni non strumentali, mentre aumentano il patrimonio della banca, non contribuiscono alla sua attività e ne riducono gli indici di redditività. Le misure in oggetto, rendono possibile il trasferimento di questi cespiti alle fondazioni senza oneri fiscali, per non penalizzare le banche a seguito del processo di privatizzazione.
(22) Le misure in oggetto non alterano la concorrenza. Non vi è distorsione della concorrenza tra le banche operanti in Italia, incluse quelle di altri Stati membri. Non vi è distorsione tra le banche operanti in Italia e le banche operanti all'estero dato che la situazione iniziale è molto sfavorevole per quelle situate in Italia.
(23) Le misure non hanno effetti sugli scambi tra Stati membri. Non facilitano l'espansione all'estero delle banche italiane né rendono più ardua l'entrata delle banche estere in Italia. Al contrario le banche comunitarie possono partecipare a fusioni e beneficiare delle agevolazioni fiscali.
(24) Le misure non comportano l'impiego di risorse statali. Il vantaggio fiscale non è automatico, ma è subordinato all'esecuzione di specifiche operazioni. Quanto alle misure di cui al considerando 5, punti 2-5, è improbabile che le relative operazioni vengano realizzate in assenza dell'agevolazione fiscale, ove comportino un onere fiscale. Quanto alla misura di cui al considerando 5, punto 1, la riduzione temporanea dell'imposta sulla società è compensata nel lungo periodo dal probabile aumento della redditività - e della relativa tassazione - delle banche interessate.
(25) Nella denegata ipotesi in cui dovessero costituire aiuti di Stato, le agevolazioni fiscali dovrebbero comunque essere ritenute compatibili con il mercato comune in forza dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera b). Il consolidamento del sistema bancario si inserisce nell'importante progetto comunitario di realizzazione dell'area dell'euro e della creazione del mercato interno dei servizi bancari. Inoltre,è importante consolidare il settore bancario per evitare un'eventuale crisi generalizzata del sistema, un cui primo sintomo era stato ravvisato nelle difficoltà finanziarie del Banco di Sicilia e del Banco di Napoli.
(26) La caratterizzazione delle misure come aiuti al "funzionamento" non è corretta. I vantaggi fiscali sono concessi solo in relazione a un progetto specifico e ben identificabile, qual è l'operazione di fusione. L'ammontare dell'aiuto è determinabile sulla base di criteri oggettivi e trasparenti. Le misure non riducono la spesa corrente, ma, piuttosto, le spese legate ad un'operazione di carattere straordinario.
(27) Le misure fiscali potrebbero, inoltre, essere considerate compatibili in forza dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), in quanto destinate ad agevolare lo sviluppo dell'attività bancaria senza peraltro alterare le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse. La possibilità di applicare l'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), non può limitarsi alle circostanze indicate negli attuali orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà. La Commissione ha riconosciuto, in altre occasioni, che il consolidamento del settore bancario è inevitabile nella situazione attuale.
(28) Qualora non accolga la tesi generale testé illustrata in favore della compatibilità ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), la Commissione deve allora verificare caso per caso, ossia per ciascun singolo beneficiario delle misure, se sussistano le condizioni per applicare l'articolo 87, paragrafo 3, lettera c).
V. VALUTAZIONE DELL'AIUTO
(29) L'oggetto dell'analisi della Commissione è costituito da un regime di aiuti, vale a dire dallo strumento attraverso il quale lo Stato membro offre vantaggi fiscali ad ogni istituzione finanziaria che soddisfi le condizioni prestabilite. Lo Stato membro non ha concesso vantaggi su base individuale e non ha notificato ciascun caso individuale alla Commissione. Di conseguenza la Commissione è tenuta, alla luce natura stessa della misura, ad un esame generale e astratto del regime sia in ordine alla sua qualificazione come aiuto di Stato sia in ordine alla questione della sua compatibilità. Essa è competente per tale esame in base al trattato, al regolamento (CE) n. 659/1999 ed alla giurisprudenza della Corte(9). La Commissione non esamina l'applicazione del regime in ciascuna delle 76 operazioni di fusione o acquisizione di cui sopra, né nel numero imprecisato di operazioni di trasferimento di cespiti tra banche e fondazioni bancarie.
(30) Il regime è stato concepito e realizzato dallo Stato membro con lo scopo di ottenere un effetto preciso ed esplicito: il consolidamento del settore bancario italiano. Pertanto, tutti gli elementi necessari per valutare se il regime comporti aiuti di Stato e se sia compatibile con il mercato comune devono essere rinvenuti nel regime stesso. Inoltre, in considerazione delle circostanze specifiche della fattispecie, la valutazione dell'aiuto previsto dal regime rimarrebbe, con tutta probabilità, invariata nei casi individuali. I beneficiari infatti, data la loro natura, devono di norma essere considerati come imprese ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1. In conseguenza dell'apertura del settore bancario comunitario, i vantaggi attribuiti a uno specifico istituto di credito influiscono inevitabilmente sugli scambi tra Stati membri e falsano la concorrenza. Inoltre, date le condizioni prescritte nella fattispecie (in particolare la condizione relativa alla l'esistenza preliminare di un piano di ristrutturazione), è improbabile che le singole operazioni possano essere qualificate come ristrutturazioni di imprese in difficoltà ai sensi degli Orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficoltà(10). È ancor meno probabile che le agevolazioni non riguardanti investimenti iniziali possano in via eccezionale essere considerate compatibili ai sensi degli Orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale(11). A tal riguardo si può aggiungere che le operazioni di consolidamento sono raramente limitate a banche presenti solo in aree ammesse all'aiuto regionale. Infine, nessun altro elemento indica che un aiuto individuale possa essere considerato compatibile sulla base di altre motivazioni.
(31) La Commissione constata che le autorità italiane hanno chiesto che ciascun aiuto sia analizzato individualmente. Essa tuttavia non ritiene di essere tenuta, per questo semplice motivo, ad effettuare tale analisi nella presente fase del procedimento. La Commissione considera che una simile richiesta dovrebbe perlomeno essere accompagnata da tutte le informazioni necessarie per la valutazione dei casi individuali, vale a dire dalle informazioni che devono essere di norma fornite alla Commissione nel contesto di una notificazione completa di un aiuto individuale ai sensi dell'articolo 88, paragrafo 3. Le autorità italiane erano consapevoli dei dubbi della Commissione riguardo al regime in esame. Se avessero ritenuto che determinati casi particolari, in conseguenza dei loro elementi specifici, dovessero essere valutati individualmente, sarebbe stato loro dovere informare la Commissione di tali elementi e fornire tutte le informazioni necessarie per l'esame individuale.
(32) La Commissione riconosce che la natura peculiare dell'attività bancaria potrebbe, in linea di principio, giustificare l'introduzione di specifiche disposizioni fiscali per il settore. Tuttavia le misure in esame non rappresentano un adattamento del sistema generale alle particolari caratteristiche dell'attività bancaria, ma configurano un aiuto ad hoc avente l'effetto di migliorare la competitività di talune imprese, ossia le banche partecipanti a fusioni, e soltanto in relazione a talune operazioni. Il fatto che il settore bancario possa trovarsi nella necessità di ristrutturarsi in un particolare periodo storico è un elemento estrinseco, che non ha a che vedere con il normale funzionamento del sistema fiscale nell'ambito del settore bancario. Esso, pertanto, non implica che secondo la natura o struttura generale del sistema l'attività bancaria debba beneficiare di norme più favorevoli in materia di fusioni. Per detti motivi non può essere accolta la tesi secondo cui le misure in questione sono giustificate dalla natura o struttura generale del sistema. Esse rappresentano una deroga al regime fiscale vigente. "Secondo la giurisprudenza della Corte, da un lato, aiuti sotto forma di programma di aiuti possono riguardare tutto un settore economico e rientrare tuttavia nel campo d'applicazione dell'articolo 92, n. 1, del trattato (ora articolo 87, paragrafo 1), e, dall'altro, un provvedimento destinato a esonerare parzialmente le imprese di un settore industriale specifico dagli oneri pecuniari derivanti dalla normale applicazione del sistema generale di previdenza sociale, senza che l'esonero sia giustificato dalla natura o dalla struttura di tale sistema, dev'essere considerato un aiuto"(12). Consta altrettanto chiaramente che il carattere fiscale del provvedimento in questione non è sufficiente a sottrarlo all'applicazione dell'articolo 87, paragrafo 1(13).
(33) Le misure conferiscono un vantaggio alle banche consentendo loro di raggiungere una più grande dimensione e di beneficiare di economie di scala ad un costo ridotto. Questo vantaggio è selettivo. È anche selettivo in riferimento alle banche all'interno del settore, giacché si limita unicamente a quelle imprese che partecipano a fusioni o ad operazioni di consolidamento. Inoltre la misura di aiuto di cui al considerando 5, punto 1, non è neutrale rispetto alle dimensioni relative delle imprese coinvolte. Se ad esempio si considera per semplicità un'operazione di acquisizione che coinvolga due banche, i vantaggi fiscali saranno direttamente commisurati alla dimensione (somma di crediti e debiti) della banca più piccola. Pertanto, se l'acquirente ha dimensione inferiore a quella dell'impresa acquisita, il suo vantaggio fiscale sarà minore di quello conferito all'ipotetico acquirente, della medesima banca, avente maggiori dimensioni. Ciò potrebbe sfavorire gli acquirenti più piccoli rispetto a quelli più grandi.
(34) Inoltre, nella misura in cui gli acquirenti più piccoli siano svantaggiati, e dal momento che i benefici si applicano alle imprese comunitarie solo per le succursali stabilite nel territorio dello Stato, che tendono ad avere dimensioni ridotte, può esserci un elemento di selettività non solo all'interno del settore, ma anche tra banche estere e banche italiane. Il fatto che l'aiuto sia accessibile anche a succursali di banche estere non appare sufficiente per eliminare la discriminazione a favore delle fusioni tra operatori italiani.
(35) Quand'anche l'aiuto dovesse applicarsi a tutti gli operatori bancari in maniera indifferenziata, le misure costituirebbero comunque un aiuto al settore. È infatti possibile che in altri settori, che non beneficiano dell'aiuto, operazioni di fusione aventi le stesse prospettive di redditività non vengano realizzate. Questi elementi di selettività non vengono meno per il fatto che il settore bancario in genere è soggetto ad una maggiore imposizione fiscale. Se la discriminazione fiscale delle banche è giustificata dalla natura dell'attività svolta, allora non necessita di compensazione, in caso contrario è la stessa discriminazione che dovrebbe essere corretta. Una misura selettiva potrebbe essere giustificata dalla specificità dell'attività cui è destinata, ma non dalla presenza di altre misure selettive.
(36) Inoltre le misure permettono alle banche l'acquisizione a minor prezzo di partecipazioni in altre imprese qualora siano di proprietà di altre banche partecipanti all'operazione. Come indicato nella risposta delle autorità italiane, le operazioni di consolidamento potrebbero interessare anche imprese diverse, ad esempio società finanziarie o compagnie assicurative, quantunque le agevolazioni fiscali siano concesse unicamente alle banche partecipanti alle operazioni e siano commisurate all'attività bancaria.
(37) Le stesse considerazioni formulate in merito alla misura di cui al considerando 5, punto 1, ad eccezione della mancanza di neutralità rispetto alla dimensioni relative delle imprese partecipanti, valgono mutatis mutandis per le altre agevolazioni fiscali di cui allo stesso considerando 5, punti 2, 3 e 4. Anch'esse sono destinate unicamente a banche partecipanti ad operazioni di fusione o di consolidamento o di trasferimento di cespiti e anch'esse rappresentano un aiuto al settore. Operazioni analoghe effettuate in altri settori non beneficiano delle medesime norme tributarie. Di conseguenza le misure hanno natura generale e attribuiscono un vantaggio selettivo ai beneficiari.
(38) Considerazioni in parte diverse s'impongono in relazione alle misure di cui al considerando 5, punto 5, riguardo alle partecipazioni al capitale della Banca d'Italia. In questo caso si può sostenere che l'esenzione fiscale sul trasferimento dei cespiti, non rappresenti una deroga al normale regime impositivo, giacché l'iniziale collocamento delle partecipazioni nella banca costituiva un'operazione temporanea che, in quel momento, non aveva alternative e non rifletteva una scelta commerciale degli operatori.
(39) L'argomentazione di cui al considerando 38, tuttavia, non può valere nel caso in cui le partecipazioni al capitale della Banca d'Italia siano state ottenute a titolo gratuito e trasferite alle fondazioni a titolo oneroso o sottoposte a rivalutazione. Se il collocamento delle partecipazioni nella banca deve essere visto come un'operazione puramente temporanea, riguardante il periodo in cui non era ancora consentita la soluzione preferita consistente nell'attribuire i cespiti alla fondazione, allora la banca non deve ricavarne alcun beneficio rispetto all'ipotesi in cui le partecipazioni fossero state collocate inizialmente nella fondazione. In altre parole le banche non devono essere penalizzate dalla tassazione su un'operazione che corregga un trasferimento non volontario, ma non devono nemmeno poter beneficiare di un'esenzione fiscale su un'operazione che consenta loro di monetizzare il valore delle partecipazioni o di incrementare il proprio capitale. Si deve pertanto considerare che l'esenzione fiscale sul trasferimento delle quote della Banca d'Italia non costituisce aiuto solo nel caso in cui la duplice operazione, costituita dall'attribuzione delle partecipazioni alla banca e dal successivo trasferimento alla fondazione, non produca effetti sul bilancio della banca.
(40) La situazione delle quote della Banca d'Italia è diversa da quella degli altri cespiti, che potevano essere attribuiti sia alla banca sia alla fondazione. All'epoca la scelta avvenne tenendo conto delle diverse conseguenze derivanti dalle due soluzioni riguardo al patrimonio ed agli oneri fiscali delle due istituzioni. Gli ulteriori passaggi di proprietà non hanno lo scopo di correggere un precedente trasferimento non volontario, ma sono semplicemente il risultato di una scelta commerciale: pertanto non trova alcuna giustificazione un loro speciale trattamento fiscale. In aggiunta, l'esenzione fiscale sul trasferimento di questi cespiti dalla banca alla fondazione rappresenta un vantaggio selettivo per gli operatori che optarono in favore del collocamento nella banca per evitare la tassazione delle plusvalenze.
(41) L'argomentazione svolta nel considerando 34 indica che vi possono essere effetti sugli scambi tra Stati membri. Va osservato in linea più generale che un aiuto il quale avvantaggi imprese in un settore esposto a scambi transfrontalieri deve essere considerato idoneo ad incidere su quest'ultimi. La Corte di giustizia ha dichiarato che, "allorché un aiuto finanziario concesso dallo Stato rafforza la posizione di un'impresa nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi comunitari, questi sono da considerarsi influenzati dall'aiuto"(14). A tal proposito non v'è dubbio che da molti anni sia i servizi finanziari, sia i fornitori e gli utenti di questi servizi hanno, direttamente e indirettamente, potenzialmente e nei fatti, attraversato le frontiere tra gli Stati membri. La liberalizzazione dei servizi finanziari e l'integrazione dei mercati finanziari hanno l'effetto di rendere gli scambi intracomunitari sempre più sensibili alle distorsioni della concorrenza. L'aiuto accordato a un istituto di credito, che eroga servizi finanziari in concorrenza con altri operatori europei del settore, ha con ogni probabilità un effetto distorsivo sul commercio intracomunitario. Questa tendenza sarà rafforzata dall'introduzione della moneta unica e dalla definitiva apertura dei mercati, che accresceranno le tensioni concorrenziali all'interno dei paesi della Comunità. Occorre inoltre considerare che le banche, malgrado abbiano la possibilità di esercitare senza frontiere la loro attività, che consiste principalmente nella raccolta di depositi e concessione di prestiti trovano spesso degli ostacoli alla loro espansione all'estero. Questi ostacoli sono sovente legati al radicamento locale delle banche nazionali, che rende più costosa l'entrata sul mercato da parte dei concorrenti stranieri. Dato che la liberalizzazione amplierà sempre più per le banche la possibilità di offrire servizi negli altri Stati membri, l'aiuto di Stato erogato a favore di una banca, sia essa internazionale o nazionale, è idoneo a contrastare tale possibilità. Gli aiuti finalizzati a garantire la sopravvivenza di banche locali che sarebbero altrimenti costrette ad uscire dal mercato a causa della loro minore efficienza e capacità competitiva, rischiano dunque di falsare il gioco della concorrenza a livello comunitario, in quanto rendono più arduo l'ingresso sul mercato italiano delle banche estere. Anche un aiuto avente scarsa entità e/o destinato a piccoli operatori bancari ha effetti potenziali sul commercio tra Stati membri. Come ha dichiarato la Corte di giustizia: "aiuti di entità relativamente modesta sono nondimeno idonei a ripercuotersi sugli scambi tra Stati membri quando il settore nel quale opera l'impresa che se ne avvale sia caratterizzato da forte concorrenza"(15).
(42) Il vantaggio è concesso mediante la rinuncia a determinate entrate fiscali, ossia tramite risorse statali. La Corte di giustizia ha ripetutamente affermato che: "un provvedimento mediante il quale le pubbliche autorità accordino a determinate imprese un'esenzione fiscale che, pur non implicando un trasferimento di risorse da parte dello Stato, collochi i beneficiari in una situazione finanziaria più favorevole di quella degli altri soggetti tributari passivi costituisce aiuto statale ai sensi dell'articolo 92, n. 1, (ora articolo 87, paragrafo 1) del trattato"(16). La tesi secondo la quale le operazioni di cui trattasi non avrebbero avuto luogo in assenza delle misure, per cui, in definitiva, l'aiuto aumenta le entrate dello Stato, non può essere accolta. Innanzitutto, non si può escludere che operazioni come quelle contemplate dal regime in oggetto sarebbero comunque state realizzate. In secondo luogo, tale tesi implica che le norme fiscali ordinarie, che si applicano alle fusioni in altri settori, sono volte più a disincentivare le operazioni di fusione che ad aumentare le entrate dello Stato. Il fatto che, complessivamente, un regime di aiuti aumenti il numero o l'ammontare delle operazioni tassabili e comporti pertanto delle entrate addizionali per lo Stato, non è rilevante in questo contesto.
(43) Per i suddetti motivi, le misure in questione costituiscono aiuto di Stato.
(44) Di norma gli aiuti destinati alle banche superano il limite de minimis. Non si può escludere tuttavia che in taluni casi individuali alcune delle misure, in particolare quelle di cui al considerando 5, punti 2, 3, 4 e 5 possano rientrare nelle soglie de minimis. In tutti quei casi particolari le misure sarebbero considerate come esulanti dell'ambito dell'articolo 87, paragrafo 1.
(45) Gli aiuti non sono compatibili ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 2. Non si tratta di aiuti a carattere sociale concessi ai singoli consumatori, di aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali o di aiuti concessi all'economia di determinate regioni della Repubblica federale di Germania che risentono della divisione della Germania. Né gli aiuti sono compatibili ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera d) (aiuti destinati a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio), o lettera e) (altre categorie di aiuti, determinate con decisione del Consiglio). Lo Stato membro, d'altra parte, non ha invocato alcuna di queste deroghe. Il rafforzamento del sistema bancario italiano non può essere considerato un "progetto di comune interesse europeo", dato che avvantaggerà principalmente gli operatori economici di uno Stato membro e non la Comunità nel suo complesso e dato che non promuoverà un progetto concreto, preciso e ben definito; né è destinato a "porre rimedio ad un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro", visto che non vi è alcuna prova che il sistema bancario italiano si trovasse in una crisi sistemica.
(46) L'aiuto riguarda l'intero territorio dello Stato e, pertanto, non può essere considerato compatibile in base all'articolo 87, paragrafo 3, lettere a) o c) (con riferimento allo sviluppo economico di talune regioni). Inoltre, per quanto concerne la qualificazione delle misure come "aiuti al funzionamento", va osservato che questa categoria, ai fini della valutazione effettuata secondo gli appositi orientamenti in materia di aiuti regionali, si riferisce a tutti i tipi di spesa non inerenti agli investimenti iniziali, ossia agli investimenti in capitale fisso relativi alla creazione di un nuovo stabilimento, all'ampliamento di uno stabilimento esistente o all'avviamento di un'attività che implica un cambiamento fondamentale del prodotto o del processo di produzione di uno stabilimento esistente(17). Di conseguenza, anche qualora riguardasse una spesa relativa a un progetto specifico di fusione o acquisizione in una regione assistita, la misura di cui trattasi sarebbe comunque valutata come un "aiuto al funzionamento" e di norma vietata.
(47) Quanto alla compatibilità in base all'articolo 87, paragrafo 3, lettera c) (con riferimento allo sviluppo di talune attività economiche)(18), va osservato che non sussistono le condizioni per applicare gli Orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà. Il regime non è limitato alle piccole e medie imprese. Gli aiuti non sono stati notificati individualmente alla Commissione né è stato presentato alcun piano di ristrutturazione. Le banche che beneficiano dell'aiuto di norma non si trovano in difficoltà né l'aiuto è destinato a ripristinarne la redditività economico-finanziaria a lungo termine. Gli orientamenti esigono l'adozione di misure tese a controbilanciare per quanto possibile eventuali ripercussioni negative dell'aiuto sui concorrenti. Nel presente caso l'aiuto è invece destinato a rafforzare la posizione dei beneficiari rispetto ai concorrenti che non ne beneficiano. In riferimento agli aiuti destinati alle piccole e medie imprese, la Commissione constata che il regime si applica non solo alle PME e che le agevolazioni non sono qualificabili come aiuti all'investimento o come aiuti per altri tipi di spesa che possano altrimenti essere considerati compatibili. Nessun altra caratteristica del regime consente alla Commissione di considerarlo compatibile per altre ragioni ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c). Inoltre, tale disposizione esige che l'aiuto "non alteri le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse", condizione che nella fattispecie la Commissione non ritiene soddisfatta. Infatti, rispetto a misure precedenti(19) che possono avere facilitato l'adozione da parte delle banche pubbliche della forma di società per azioni, riducendo, sotto il profilo concorrenziale, gli squilibri con le altre aziende bancarie (cfr. anche le considerazioni di cui ai considerando da 51 a 54), le presenti misure hanno prevalentemente l'effetto di migliorare la competitività dei beneficiari in un settore caratterizzato da un'intensa concorrenza internazionale.
(48) A parte l'ipotesi dell'aiuto de minimis, non paiono sussistere altre circostanze in cui le misure in questione possano essere considerate compatibili in casi individuali. Questi ultimi avrebbero comunque dovuto essere notificati individualmente alla Commissione ai sensi dell'articolo 88, paragrafo 3, e lo Stato italiano non ha peraltro fornito elementi tesi a giustificare la compatibilità dell'aiuto in casi individuali.
(49) Secondo l'articolo 14 del regolamento (CE) n. 659/1999(20), nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali, la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l'aiuto dal beneficiario. La Commissione non impone il recupero dell'aiuto qualora ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto comunitario.
(50) La Commissione ritiene che non vi sia alcun principio generale del diritto comunitario che si frapponga al recupero. In particolare, quanto alle legittime aspettative, la Corte ha dichiarato che, "tenuto conto del carattere imperativo della vigilanza sugli aiuti statali operata dalla Commissione ai sensi dell'articolo 87 del trattato, le imprese beneficiarie di un aiuto possono fare legittimo affidamento, in linea di principio, sulla regolarità dell'aiuto, solamente qualora quest'ultimo sia stato concesso nel rispetto della procedura prevista dal menzionato articolo. Un operatore economico diligente infatti, deve normalmente essere in grado di accertarsi che tale procedura sia stata rispettata"(21). L'aiuto di cui trattasi è stato concesso senza notifica preliminare.
(51) Quanto al fatto che la Commissione non mise in discussione la legge n. 218 del 30 luglio 1990, va osservato che tale legge non era stata notificata dal governo italiano. La Commissione esaminò soltanto alcuni aspetti della legge in relazione a casi individuali(22): in particolare furono gli apporti di capitale ad essere oggetto della valutazione della Commissione, un elemento questo non presente nelle misure attualmente in esame. La Commissione ritenne che gli apporti di capitale previsti dalla legge 218/90 consentissero la ricapitalizzazione di talune banche pubbliche. Questa operazione e le altre agevolazioni ad essa connesse permettevano di eliminare, tramite apporti di fondi di ammontare definito, la precedente garanzia statale illimitata in favore delle banche pubbliche. Era nell'interesse della concorrenza trasformare banche ed enti pubblici in società per azioni ed assicurarne l'equiparazione con le banche private.
(52) La giustificazione di cui sopra tuttavia non sussiste nel caso presente. Come è stato indicato nella risposta delle autorità italiane, già alla fine del 1992 le banche pubbliche, salvo rare eccezioni, erano state trasformate in società per azioni. Tale trasformazione era stata resa obbligatoria con la legge n. 489 del 26 novembre 1993.
(53) Inoltre, il fatto che all'epoca la Commissione non sollevasse obiezioni sulle altre misure, forse più simili a quelle introdotte dal decreto 153/99, non implica che la Commissione debba considerare favorevolmente queste ultime. Un'esenzione fiscale sul trasferimento di cespiti dalla fondazione bancaria alla banca conferitaria non deve necessariamente essere valutata allo stesso modo di un'operazione analoga di retrocessione dalla banca conferitaria alla fondazione. Infatti, il conferimento una tantum di beni strumentali all'azienda bancaria potrebbe aver avuto l'effetto di facilitare la trasformazione delle banche pubbliche in società per azioni; la retrocessione di detti cespiti alle fondazioni, eventualmente rivalutati in esenzione fiscale, ha il fine (e l'effetto) di migliorare gli indici di redditività della banca.
(54) Infine, ammesso ma non concesso che avesse lo stesso meccanismo e gli stessi effetti delle misure attualmente in esame, la legge 218/90 resta comunque una misura ad hoc. In quanto tale potrebbe essere giustificata, in linea di principio, dalle circostanze specifiche relative alla sua introduzione, ma siffatte misure non possono tuttavia essere considerate compatibili in ogni momento con il mercato comune.
(55) Quanto al fatto che le operazioni siano state autorizzate dalla Banca d'Italia, che è l'autorità competente per il settore creditizio in Italia, va osservato che la Banca d'Italia non ha alcuna competenza per le questioni relative agli aiuti di Stato.
(56) Per i summenzionati motivi i beneficiari dell'aiuto non potevano nutrire la legittima aspettativa che le misure fossero compatibili con il mercato comune. Nel decidere di realizzare l'operazione di fusione sovvenzionata, qualsiasi operatore diligente avrebbe dovuto tener conto dell'eventualità che l'aiuto fosse dichiarato incompatibile. Se il vantaggio fiscale avesse rappresentato una condicio sine qua non per la redditività della fusione, nessun operatore prudente avrebbe concluso l'operazione. Per tali motivi non si può sostenere che il recupero dell'aiuto è contrario al principio di proporzionalità.
(57) All'aiuto da recuperare si devono aggiungere gli interessi, che, secondo la prassi amministrativa della Commissione, sono determinati in base al tasso di riferimento utilizzato per il calcolo dell'equivalente sovvenzione nell'ambito degli aiuti regionali.
VI. CONCLUSIONE
(58) La Commissione constata che l'Italia ha dato illegalmente esecuzione alla legge 461/98 e al decreto 153/99 in violazione dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato. Tali misure conferiscono un vantaggio alle banche, consentendo loro di aumentare la propria dimensione e di beneficiare di economie di scala ad un costo inferiore. La legge 461/98 e il decreto 153/99 introducono vantaggi fiscali anche per le fondazioni bancarie. Le misure destinate alle fondazioni bancarie non formano oggetto della presente decisione e saranno esaminate separatamente.
(59) Il vantaggio è concesso mediante rinuncia ad entrate fiscali, ossia tramite risorse statali. L'aiuto concesso alle banche è selettivo. Esso è infatti discriminatorio all'interno del settore e nei confronti di altri settori. Le misure in oggetto non rappresentano l'adeguamento del sistema generale alle specifiche caratteristiche dell'attività bancaria, bensì un aiuto ad hoc avente l'effetto di migliorare la competitività di talune imprese, e precisamente delle banche partecipanti ad operazioni di fusione. Le misure non sono giustificate dalla natura o struttura generale del sistema, con la sola eccezione dell'esenzione fiscale per i trasferimenti alle fondazioni bancarie delle quote di partecipazione al capitale della Banca d'Italia (articolo 27, comma 2, del decreto 153/99), nella misura in cui la duplice operazione costituita dall'attribuzione delle quote alla banca e dal successivo trasferimento alla fondazione non produca effetti sul bilancio della banca.
(60) L'aiuto avvantaggia le imprese che operano in un settore caratterizzato da attività transfrontaliera; pertanto si deve ritenere che l'aiuto incida su tale attività.
(61) L'aiuto alle banche supera le soglie de minimis e non è compatibile in base all'articolo 87, paragrafo 3.
(62) La Commissione deve constatare che l'aiuto di Stato è incompatibile con il mercato comune ed ingiungere allo Stato membro di recuperarlo. La Commissione considera inoltre che i beneficiari dell'aiuto non hanno alcun motivo di nutrire legittime aspettative sulla compatibilità delle misure in questione con il mercato comune.
(63) La presente decisione concerne il regime di aiuti e va eseguita senza indugio, in particolare per quanto riguarda il recupero di ciascun aiuto individuale concesso nell'ambito del regime. La Commissione rammenta inoltre che una decisione relativa a un regime di aiuti non pregiudica la possibilità che un determinato aiuto individuale sia considerato, interamente o parzialmente, compatibile con il mercato comune, per ragioni intrinseche, nel contesto di una decisione futura della Commissione o in forza di un regolamento d'esenzione. Tuttavia, alla luce delle considerazioni che precedono, l'eventuale compatibilità di un aiuto individuale appare del tutto improbabile nelle circostanze della fattispecie,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Fatto salvo l'articolo 2, il regime d'aiuti di Stato cui l'Italia ha dato esecuzione a favore delle banche in base alla legge n. 461 del 23 dicembre 1998 ed al decreto legislativo n. 153 del 17 maggio 1999, in particolare in base all'articolo 16, commi 3 e 5, all'articolo 22, comma 1, all'articolo 23, comma 1, all'articolo 24, comma 1, ed all'articolo 27, comma 2, del decreto legislativo n. 153 del 17 maggio 1999, è incompatibile con il mercato comune.
Articolo 2
Le agevolazioni di cui all'articolo 27, comma 2, del decreto legislativo n. 153 del 17 maggio 1999 non costituiscono aiuti di Stato nella misura in cui la duplice operazione costituita dall'attribuzione delle quote di partecipazione al capitale della Banca d'Italia alla società conferitaria e dal successivo trasferimento alla fondazione non produca effetti sul bilancio della società conferitaria.
Articolo 3
L'Italia sopprime il regime di aiuti di cui all'articolo 1.
Articolo 4
1. L'Italia adotta tutti i provvedimenti necessari per recuperare dai beneficiari l'aiuto concesso in base al regime di cui all'articolo 1 e già posto illegalmente a loro disposizione.
2. Il recupero viene eseguito senza indugio secondo le procedure del diritto interno, a condizione che queste consentano l'esecuzione immediata ed effettiva della decisione. L'aiuto da recuperare comprende gli interessi, che decorrono dalla data in cui l'aiuto è divenuto disponibile per i beneficiari fino a quella del suo effettivo recupero. Gli interessi sono calcolati sulla base del tasso di riferimento utilizzato per il calcolo dell'equivalente sovvenzione nell'ambito degli aiuti a finalità regionale.
Articolo 5
Entro due mesi dalla data di notificazione della presente decisione, l'Italia informa la Commissione circa i provvedimenti adottati per conformarvisi.
Articolo 6
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, l'11 dicembre 2001.