РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 12 ноември 2008 година
относно заема в размер на 300 милиона евро, предоставен от Италия на компанията Alitalia, № C 26/08 (ex NN 31/08)
(нотифицирано под номер C(2008) 6743)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2009/155/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят становищата си съгласно посочените по-горе членове (1) и като взе предвид техните становища,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На заседание, състояло се на 23 април 2008 г., италианските органи уведомиха Комисията, че на 22 април 2008 г. Министерският съвет на Италия е одобрил предоставянето на заем от 300 милиона евро на компанията Alitalia с указ-закон № 80 от 23 април 2008 г. (2)
(2)
Тъй като Комисията не бе получила уведомление от италианските органи преди решението за предоставяне на този заем, с писмо от 24 април 2008 г. (D/422119) тя поиска от тях да потвърдят съществуването на такъв заем, да предоставят всякаква информация за него, която би била от полза при оценката на такава мярка по отношение на членове 87 и 88 от Договора за ЕО, както и временно да се прекрати предоставянето на този заем и Комисията да бъде информирана за взетите мерки с оглед изпълнението на това задължение по силата на член 88, параграф 2 от Договора за ЕО.
(3)
В това писмо Комисията припомня също задължението на италианските органи да отправят уведомление за всеки един проект, целящ предоставяне или изменение на помощ, и да не прилагат предвидената мярка, преди Комисията да е взела окончателно решение в рамките на процедурата по разследване на тази мярка.
(4)
С писмо от 7 май 2008 г. италианските органи поискаха удължаване на предвидения срок за отговор на писмото на Комисията от 24 април 2008 г., което искане Комисията изпълни с писмо от 8 май 2008 г. (D/423186), и с което определя на италианските органи срок за отговор до 30 май 2008 г.
(5)
С писмо от 30 май 2008 г. италианските органи отговориха на писмото на Комисията от 24 април 2008 г. С това писмо италианските органи по-специално уведомиха Комисията за приемането на 27 май 2008 г. на указ-закон № 93 (3), който предвижда възможността Alitalia да отнесе сумата на гореспоменатия заем към своя собствен капитал.
(6)
До Комисията бяха подадени едновременно множество жалби от различни въздухоплавателни компании срещу предоставянето от страна на италианското правителство на заем от 300 милиона евро на компанията Alitalia.
(7)
С писмо от 12 юни 2008 г. (D/203822) Комисията е уведомила италианските органи за решението си от 11 юни 2008 г. да открие официална процедура по разследване в съответствие с член 88, параграф 2 от Договора за ЕО. В това решение Комисията приканва Италия и останалите заинтересовани страни да представят становищата си в определен срок. Това решение е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4).
(8)
С писмо от 12 юли 2008 г. (A/509783) италианските органи предадоха становището си на Комисията. Комисията е получила също становищата на 5 заинтересовани страни, които бяха препратени до италианските органи с писмо от 3 септември 2008 г. (D/433031). Списъкът със заинтересованите страни е приложен към настоящото решение.
(9)
Италианските органи не са коментирали становищата на заинтересованите страни.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(10)
На заседание на 23 април 2008 г. италианските органи представиха на Комисията посочения по-горе указ-закон № 80, въз основа на който италианската държава предоставя на Alitalia, компания, от която тя притежава 49,9 %, заем в размер на 300 милиона евро.
(11)
Съгласно съображенията в декрета-закон:
„Като се има предвид финансовото състояние на Alitalia […] според пазарната информация и ролята ѝ на основен фактор, който осигурява най-важната част от публичното обслужване на въздухоплавателния транспорт във връзките между националната територия и страните, които не са част от Европейския съюз, както и междинните връзки по тези маршрути за пътници и стоки от и към регионални центрове на ползватели;
[След като] е преценена извънредната и спешна нужда да се гарантира, от съображения за обществен ред и териториално единство, посочената публична услуга за въздушен транспорт чрез предоставяне на Alitalia […] от страна на държавата на краткосрочен заем, при пазарни условия и със строго определен срок, с цел да не се застраши непрекъсваемостта на дейността, докато се чака назначаването на новото правителство, което ще бъде поставено в условия да поеме с пълни правомощия вече приетите инициативи за оздравяване на дружеството и завършването на процеса на неговата либерализация.“
(12)
Член 1 от указ-закона разрешава, с цел да се даде възможност на Alitalia да покрие непосредствените си нужди от ликвидни средства, предоставянето на заем от 300 милиона евро, който трябва да бъде върнат в най-кратки срокове между тридесетия ден след прехвърлянето на дружествения капитал и 31 декември 2008 г. Този член предвижда също върху въпросния заем да бъде начислена лихва в съответствие с приетите от Комисията референтни проценти, а именно до 30 юни 2008 г., с посочения процент в съобщението на Комисията относно текущите лихвени проценти по възстановяване на държавни помощи и референтните ставки/сконтовите проценти за 25-те държави-членки, приложими от 1 януари 2008 г. (5) и от 1 юли 2008 г., с посочения процент и в съответствие със съобщението на Европейската комисия относно преразглеждане на метода за определяне на референтните и сконтовите лихвени проценти (6).
(13)
С писмото си от 30 май 2008 г. италианските органи информираха Комисията, че с посочения по-горе указ-закон № 93 италианското правителство е предвидило възможността Alitalia да отнесе размера на отпуснатия заем към увеличаване на своя собствен капитал, за да покрие загубите си (вж. член 4, параграф 3 от посочения указ-закон). Целта на тази възможност е да се позволи на компанията да запази стойността на своя капитал, за да се избегне намаляване на дружествения капитал и на резервите под законовата граница в резултат на загубите, и по този начин да се предотврати откриване на производство по несъстоятелност („procedura concorsuale“), както и за да остане перспективата за приватизация открита и възможна.
(14)
Посочените в указ-закон № 80 условия за възстановяване на заема продължават да бъдат приложими в контекста на указ-закон № 93, с изключение на това, че начислената върху заема лихва е увеличена с 1 % (вж. член 4, параграфи 1 и 2 от указ-закон № 93) и поради факта, че при евентуална ликвидация на компанията въпросната сума ще бъде възстановена едва след удовлетворяването на всички останали кредитори, солидарно и пропорционално на дружествения капитал (вж. член 4, параграф 4 от указ-закон № 93).
3. ПРИЧИНИ, ДОВЕЛИ ДО ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(15)
В решението си от 11 юни 2008 г. Комисията отбелязва, че въпросната мярка представлява отпуснат от италианската държава заем, чийто размер може да бъде отнесен към собствения капитал на Alitalia (7) (по-долу „мярката“).
(16)
Относно определянето на въпросната мярка като помощ Комисията е изразила съмнения по отношение на това, че при предоставянето на тази мярка на Alitalia италианската държава е имала поведение на благоразумен акционер, провеждащ структурна, глобална или секторна политика, и се е ръководила от перспективи за рентабилност на инвестираните капитали, по-дългосрочни от тези на обикновен инвеститор.
(17)
В този контекст, въз основа на данните, с които разполага, Комисията по-специално счита, че въпросната мярка, независимо от начина, по който са използвани фондовете, предоставя на Alitalia икономическо предимство, което компанията не би получила при нормални условия на пазара. Тази оценка се основава на финансовото състояние на компанията, както и на условията и обстоятелствата при предоставянето на разследваната мярка.
(18)
Комисията е изразила също съмнения относно съвместимостта на мярката с правилата на общия пазар. В тази връзка и въз основа на данните, с които е разполагала на съответния етап от процедурата, тя по-специално е решила, че въпросната мярка за помощ не би могла да бъде обявена за съвместима с правилата на общия пазар съгласно насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (по-долу „насоките от 2004 г.“) (8). Тя всъщност е напомнила, че Alitalia вече се е ползвала от помощи за преструктуриране и оздравяване.
(19)
Вследствие на това Комисията реши да открие официална процедура по разследване, за да разсее съмненията си по отношение на определянето на въпросната помощ като държавна и по отношение на съвместимостта ѝ с правилата на общия пазар.
4. КОМЕНТАРИ НА ИТАЛИАНСКИТЕ ОРГАНИ
(20)
При представянето на своето становище италианските органи поддържат тезата, че въпросната мярка не е държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(21)
В този смисъл те считат поведението на италианската държава като поведение на акционер, целта на който е била да осигури на компанията, в която има дялово участие, необходимите финансови ресурси с цел покриване на краткосрочни нужди от ликвидни средства. Следователно заемът на обикновен акционер, предоставен от Италия, се приема за обикновено краткосрочно финансиране, предназначено да повиши стойността на дяловото участие на държавата, който е бил отпуснат от благоразумен акционер, провеждащ структурна, глобална или секторна политика, и се е ръководил от перспективи за рентабилност на инвестираните капитали, по-дългосрочни от тези на обикновен инвеститор. В този контекст приложените в случая лихвени проценти са в съответствие с характера и целите при финансиране от акционерите. Въпреки че най-често подобно финансиране се характеризира като безвъзмездно, в случая то се счита за възмездно предвид качествата на заемодателя и определянето на лихвения процент на равнище, което води до пряка икономическа и адекватна капиталова възвръщаемост.
(22)
Що се отнася до твърдението на Комисията, според което съмненията по отношение на това, дали въпросната мярка има характер на помощ, са подкрепени от факта, че тя е била приета едновременно с оттеглянето на оферта за закупуване, представена на Alitalia на 14 март 2008 г., както и поради липсата на доказателство за съществуването на „сигурни и незабавни перспективи за закупуване на Alitalia от друг инвеститор“, Италия припомня, че вече са били уточнени причините, които са възпрепятствали сключването на приватизационната сделка с групата Air France-KLM. Според италианските органи неизпълнението на тази сделка не е било в противоречие с приватизационен проект при условия на повишаване на стойността на имуществото на дружеството, като заедно с това се запазва остатъчната му стойност за акционерите.
(23)
Освен това развитието на събитията след 30 май 2008 г. дава повод да се счита, че все още има шанс да се продължи разумно по този път. В този контекст италианските органи се позовават на договора, сключен на 9 и 10 юни 2008 г., с който Alitalia е възложила на Intesa Sanpaolo S.p.A. (по-долу „Intesa Sanpaolo“) задачата да насърчи търсенето и да намери оферта за Министерството на икономиката и финансите в качеството му на акционер в Alitalia, и за Alitalia - с цел един или повече промишлени или финансови инвеститори, заинтересовани от участие в оздравяването, развитието и възстановяването на Alitalia, по-специално чрез нейната капитализация, да поемат за продължителен период контрола върху компанията. Този мандат, който тече, е със срок 60 дни, като може да бъде удължен с 30 дни по искане на компанията.
(24)
В допълнение, италианските органи твърдят, че мярката във всички случаи е съвместима с правилата на общия пазар според насоките от 2004 г.
(25)
В действителност, първо, Alitalia е компания в затруднение по смисъла на посочените насоки. Второ, въпросната мярка подлежи на възстановяване в съответствие с изискването от насоките от 2004 г., според което помощта за оздравяване има чисто временен характер и не трябва да представлява структурни мерки.
(26)
Трето, процесът на приватизация на компанията и въпросната мярка, приета за завършването на този процес, са в съответствие с разпоредбите на параграф 25, буква б) от насоките от 2004 г. Заемът в размер на 300 милиона евро гарантира единствено устойчивостта на компанията, без обаче да води до използване на конкурентни стратегии на пазара на въздухоплаването, които могат да доведат до евентуални отрицателни икономически последици.
(27)
Четвърто, противопоставяйки се на твърдението на Комисията, според което „държавата не е поела ангажимент да представи план за преструктуриране (9) в максимален срок от шест месеца, считано от предоставянето на мярката“ [параграф 25, буква в) от насоките от 2004 г.], италианските органи излагат аргумента, че изготвянето на плана е част от процеса на приватизация на компанията, за който Италия подробно е докладвала на Комисията в писмото си от 30 май 2008 г. В този контекст италианските органи припомнят, че при алтернативната хипотеза за пълно възстановяване на заема указ-закон № 93 постановява, че заемът трябва да бъде възстановен задължително в най-кратки срокове между тридесетия ден от прехвърлянето на целия дружествен дял, който притежава Министерството на икономиката и финансите, тоест от ефективната загуба на контрола, и 31 декември 2008 г. От това те заключават, че е бил представен график в момента на самото приемане на оспорваната мярка и че този график до голяма степен отговаря на изискванията на насоките от 2004 г. в това отношение.
(28)
Пето, в съответствие с разпоредбите на параграф 25, буква г) от насоките от 2004 г. предоставянето на въпросния заем е било необходимо поради неотложната нужда на компанията от ликвидни средства, в резултат на обективни икономически затруднения, които между другото са признати от Комисията в решението ѝ от 11 юни 2008 г. (вж. съображения от 18 до 20 от посоченото решение). В тази връзка италианските органи припомнят, че заемът е предназначен единствено да гарантира краткосрочно устойчивостта и имуществото на Alitalia, за да доведе до успешен край процеса на приватизация. Общата сума по мярката от 300 милиона евро е била строго необходима и пропорционална на постигането на тези цели, както показва представянето на икономическото и финансовото състояние на компанията от Италия в писмото ѝ до Комисията от 30 май 2008 г. (вж. стр. 6-9).
(29)
Шесто и последно, прилагането на принципа „един път - последен път“ от параграф 25, буква д) от насоките от 2004 г. не противоречи на конкретните обстоятелства в този случай.
(30)
Въпреки че Alitalia вече е получавала помощ за преструктуриране, свързана с план за оздравяване в периода 1996-2000 г., както и помощ за оздравяване през 2004 г., на практика може да се направи изключение от принципа „един път - последен път“. В тази връзка италианските органи се позовават на решението на Комисията от 1 декември 2004 г. относно държавната помощ, която Франция възнамерява да отпусне на дружеството Bull (10) (по-долу „решението Bull“).
(31)
Те припомнят, че прилагането на принципа „един път - последен път“ цели да се избегне възможността повтарящи се държавни интервенции в полза на някои предприятия само да „поддържат статуквото, да отлагат неизбежното и същевременно да прехвърлят икономическите и социалните проблеми върху другите, по-ефективни производители или върху другите държави-членки“ (параграф 72 от насоките от 2004 г.). Следователно вероятността да се направи изключение от този принцип по-скоро би признала съществуването на случаи, при които тези елементи не подлежат на проверка, тъй като кумулирането на отпуснатите помощи през даден период за един и същ бенефициер не е достатъчно да се счита, че компанията е „оцел[яла] само благодарение на редовна държавна поддръжка“ (параграф 72 от насоките).
(32)
В този смисъл, приватизацията на компанията, която продължава да бъде възможен и надежден изход, би могла да доведе в един момент до фактическо прекъсване на съществуващото положение относно бизнес управлението на Alitalia, като по този начин ще бъде подчинена на нови органи на управление и ще даде възможност за ефективно възстановяване на рентабилността на компанията благодарение на икономическия принос на членовете на новото дружество. Италианските органи също така изтъкват, че всички външни и непредвидени фактори, които са удължили процеса на приватизация на Alitalia, несъмнено може да са довели до непредвидими и извънредни обстоятелства, за които последната, съгласно параграф 73 от насоките от 2004 г., не носи отговорност.
5. КОМЕНТАРИ НА ТРЕТИ ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(33)
Пет заинтересовани страни са предали своите коментари на Комисията в съответствие с член 88, параграф 2 от Договора за ЕО. Списъкът с тези страни е приложен към настоящото решение.
(34)
От една страна, що се касае до това, дали въпросната мярка може да бъде определена като мярка за предоставяне на помощ, четири заинтересовани страни подкрепят в това отношение позицията на Комисията, като считат, че посочената мярка представлява помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(35)
British Airways (BA) и Sterling Airlines изтъкват, че ако въпросната мярка не бе приложена, по силата на италианското законодателство Alitalia щеше да банкрутира. По този начин Alitalia щеше да загуби своя сертификат за въздушен превозвач в съответствие с нормативната уредба за гражданското въздухоплаване, в резултат на което щеше да прекрати своята дейност.
(36)
В тази връзка Neos изтъква, че по отношение на лихвения процент, приложим към въпросната мярка при възстановяването на заема, увеличението със 100 базисни точки на референтния процент по никакъв начин не е в състояние да отрази рисковете, които поемат италианските органи с предоставянето на въпросната мярка. Neos подкрепя също оценката на Комисията в нейното решение от 11 юни 2008 г. относно липсата на перспектива за приватизация на Alitalia към момента на предоставяне на въпросната мярка. В действителност това обстоятелство се потвърждава от силното напрежение, което е съществувало през август между Министерството на финансите на Италия и управителния съвет на компанията по отношение на едно „продължаване на дейността на предприятието“ и одобрението на шестмесечните отчети на последното.
(37)
BA и Sterling Airlines припомнят, че и по-рано Alitalia се е облагодетелствала от подобни мерки. Ryanair изразява съжаление от факта, че Комисията е ограничила обхвата на официалната процедура по разследване, открита на 11 юни 2008 г., до въпросната мярка, след като Alitalia, според нея, е получавала други неправомерни държавни помощи от ноември 2005 г. насам. Анализът на тези мерки би дал възможност да се подкрепи анализът, според който един частен инвеститор не би отпуснал въпросната мярка при дадените обстоятелства.
(38)
Както Neos, така и Ryanair осъждат нарушаването на конкуренцията вследствие на дългогодишната подкрепа, оказвана от Италия на Alitalia.
(39)
От друга страна, що се отнася до съвместимостта на въпросната мярка с правилата на общия пазар, BA счита, че въпросната мярка представлява помощ за оздравяване и поради това следва да се съблюдават условията от насоките от 2004 г. Всъщност за тази помощ не е било отправено уведомление до Комисията преди нейното прилагане и помощта не отговаря на посочените по-горе условия от насоките.
(40)
В тази връзка BA изтъква, че настоящата мярка не би могла да бъде отпусната, без да се наруши именно посоченият в насоките принцип „един път - последен път“ [параграф 25, буква д) от насоките от 2004 г.], тъй като Alitalia вече е получавала одобрена от Комисията помощ за преструктуриране. BA добавя, че изключението от принципа „един път - последен път“ от параграф 73 от насоките не е приложимо в конкретния случай, тъй като Alitalia не е трябвало да се справя с непредвидими обстоятелства, които не могат да ѝ бъдат приписани. В този контекст BA и Sterling Airlines уточняват, че затрудненото положение, в което в момента се намира въздухоплавателният сектор и което е свързано по-специално с увеличаването на цената на петрола, засяга всички стопански субекти в сектора. Вследствие на това BA заключава, че този аргумент не може да се привежда като основание от Alitalia, за да се направи изключение от принципа „един път - последен път“ съгласно насоките от 2004 г. Нуждата от финансиране на компанията се дължи по-скоро на неспособността ѝ да се реформира, като намали вътрешните си разходи, и то въпреки отпуснатите ѝ вече държавни помощи.
(41)
Освен това според BA въпросната мярка не представлява мярка, свързана с финансова помощ под формата на гаранции за заеми или заеми, а има характеристиките на капиталова инжекция, която гарантира на италианското правителство ефективен контрол върху компанията [параграф 25, буква a) от насоките].
(42)
Що се отнася до условието от насоките от 2004 г., свързано със съществуването на сериозни социални причини, BA подчертава, че няма вероятност неплатежоспособността на Alitalia да предизвика сериозно смущение във вреда на пътниците поради наличието на конкуренти както за националните линии, така и за международните полети. Що се отнася до отрицателното въздействие върху положението на нейните конкуренти, то вероятно е последица от задържането на Alitalia на пазара въпреки финансовите ѝ затруднения, увеличаването на обслужваните от нея линии, а именно от Рим и Милано до Лос Анджелис, както и намаляването на нейните ценови тарифи. С оглед на финансовото ѝ състояние това не е рационално търговско решение и показва желание за увеличаване на нейния пазарен дял, докато конкурентите ѝ същевременно не получават държавни помощи [параграф 25, буква б) от насоките от 2004 г.].
(43)
От друга страна, въпросната мярка не е била отпусната на Alitalia за период от шест месеца, както се изисква от насоките от 2004 г. [параграф 25, буква в)].
(44)
На последно място BA изтъква, че при тази търговска политика, която се характеризира с поемане на несъществени разходи, не може да се гарантира, че въпросната помощ ще бъде ограничена до сумите, необходими за задържането на предприятието на пазара за периода, през който е разрешена помощта, като тази сума се определя според нуждите от парични средства, произтичащи от загубите на предприятието [параграф 25, буква г) от насоките от 2004 г.].
(45)
Ryanair упреква Комисията, че все още не е поискала незабавно прекратяване на въпросната мярка и иска Alitalia незабавно да възстанови сумата от 300 милиона евро, която ѝ е била отпусната от Италия. Ryanair подчертава също, че противно на това, което твърдят италианските органи, не може общественият ред и териториалното единство да се привеждат като основание за предоставяне на въпросната мярка на Alitalia. В тази връзка Ryanair се позовава на намаляването на пазарните дялове на Alitalia за някои линии.
(46)
The European Travel Agents’ and tour Operators’ Associations (ECTAA) и Guild European Business Travel Agents (GEBTA) считат точно обратното, че въпросната мярка, целяща да избегне банкрута на Alitalia, има за цел да предпази потребителите при липсата на законодателство, което да защитава пътниците в случай на банкрут на компанията. ECTAA и GEBTA добавят, че предоставянето на въпросния заем е било единственото разумно решение, за да се избегне банкрутът на Alitalia и да ѝ се помогне в процеса на приватизация. Като се имат предвид перспективите за възстановяване на компанията, за което се говори в пресата, предоставянето на този заем би било икономически оправдано, за да се постави началото на цялостно преструктуриране на Alitalia с перспектива за бъдещи икономически печалби.
6. ПРИПОМНЯНЕ НА РЕШЕНИЯТА НА КОМИСИЯТА ВЪВ ВРЪЗКА С ALITALIA
(47)
В настоящия контекст и за целите на анализа на въпросната мярка е уместно да се припомни, че във връзка с Alitalia Комисията е приела следните решения:
-
Решение на Комисията от 15 юли 1997 г. относно рекапитализацията на Alitalia (11): според това решение Комисията счита, че рекапитализацията на Alitalia под формата на предоставен капитал от 2 750 милиарда италиански лири е представлявала, при условие че са спазени определени ангажименти, държавна помощ, съвместима с общия пазар, в съответствие с член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО.
-
Решение на Комисията от 18 юли 2001 г. относно рекапитализацията на Alitalia (12): след като решението от 15 юли 1997 г. е било отменено от Първоинстанционния съд (13), Комисията е приела ново решение относно същата рекапитализация. Според това решение Комисията стига до същото заключение като това от решението си от 15 юли 1997 г., а именно, че рекапитализацията на Alitalia е представлявала държавна помощ, съвместима с общия пазар (14).
-
Решение на Комисията от 19 юни 2002 г., C 54/96 и N 318/02 - Трета част от помощта за преструктуриране в полза на компанията Alitalia, одобрена от Комисията на 18 юли 2001 г., и нова рекапитализация в размер на 1,4 милиарда евро (15): с това решение Комисията одобрява посочената трета част (129 милиона евро) и счита, че новата рекапитализация не представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
-
Решение на Комисията от 20 юли 2004 г., N 279/04 - Спешни мерки в полза на преструктурирането и възстановяването на Alitalia (помощ за оздравяване) (16): с това решение Комисията е разрешила помощ за оздравяване под формата на гаранция от държавата за краткосрочен заем в размер на 400 милиона евро (17).
-
Решение на Комисията 2006/176/ЕО от 7 юни 2005 г. относно индустриалния план за преструктуриране на Alitalia (18): според това решение Комисията счита, че въпросните мерки не представляват държавни помощи по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
7. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА СЪГЛАСНО ЧЛЕН 87, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДОГОВОРА ЗА ЕО
(48)
След откриването на официална процедура по разследване на основание член 88, параграф 2 от Договора за ЕО, и като се имат предвид представените в този контекст аргументи от италианските органи и заинтересованите страни, Комисията счита, че въпросната мярка, т.е. отпуснатият на Alitalia заем, чийто размер от 300 милиона евро може да бъде отнесен към собствения капитал на компанията, представлява държавна помощ, несъвместима с правилата на общия пазар по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, и е неправомерна по смисъла на член 88, параграф 3 от Договора за ЕО.
7.1. Наличие на държавна помощ
(49)
Съгласно член 87, параграф 1 от Договора за ЕО „всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с общия пазар“.
(50)
Определянето на една национална мярка като държавна помощ предполага, че трябва да бъдат изпълнени следните кумулативни условия: 1) въпросната мярка предоставя предимство чрез държавни ресурси, 2) това предимство е избирателно и 3) въпросната мярка нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и може да засегне търговията между държавите-членки (19).
(51)
Уместно е да се изложат причините, въз основа на които на този етап Комисията счита, че въпросната мярка удовлетворява тези кумулативни условия.
7.1.1. Относно наличието на предимство, предоставено чрез държавни ресурси
(52)
От една страна, уместно е да се отбележи, че въпросната мярка представлява заем, който може да бъде отнесен към собствения капитал на Alitalia (20), предоставен ѝ пряко от италианската държава, и следователно представлява прехвърляне на държавни ресурси. Освен това отговорност за тази мярка носи италианската държава, като решението за предоставяне на заема е било взето от Министерския съвет на Италия на 22 април 2008 г., допълнено от указ-закон № 93 от 27 май 2008 г.
(53)
От друга страна, що се отнася до наличието на икономическо предимство, е уместно да се прецени дали при подобни обстоятелства даден частен инвеститор би направил вноска в капитала в случай като разглеждания. По този повод Съдът на ЕО уточнява, че ако поведението на частния инвеститор, с което трябва да се сравни намесата на публичния инвеститор за осъществяване на икономическа политика, не е непременно поведение на обикновен инвеститор, който влага капитали за получаване на икономически ползи повече или по-малко в краткосрочен план, то това трябва да е поне поведение на частен холдинг или на частна група предприятия, които провеждат структурна, глобална или секторна политика и се ръководят от перспективи за дългосрочна рентабилност (21).
(54)
Съдът отсъжда също, че един частен акционер може разумно да внесе капитал с цел оцеляването на изпаднало във временно затруднение предприятие, но което след евентуално преструктуриране може да възвърне своята рентабилност. При все това, ако вноските в капитала от публичен инвеститор не са съобразени с никакви перспективи за рентабилност, дори в дългосрочен план, такива вноски трябва да бъдат считани за държавна помощ по смисъла на член 87 от Договора за ЕО (22).
(55)
Уместно е да се припомни също, че според установената съдебна практика трябва да се оценява както наличието, така и значението на дадена помощ, като се има предвид състоянието в момента на нейното предоставяне (23).
(56)
В конкретния случай, за целите на прилагането на критерия на частния инвеститор и горепосочените принципи, е уместно да се вземат предвид финансовото състояние на Alitalia и характеристиките на въпросната държавна намеса.
7.1.1.1. Финансово състояние на Alitalia
(57)
Относно финансовото състояние на Alitalia Комисията установи, че компанията е била в много тежко състояние в момента на предоставянето на въпросния заем и приемането на указ-закон № 93. В действителност Alitalia е отбелязала консолидирани загуби от 626 милиона евро за бюджетната 2006 година и 495 милиона евро за бюджетната 2007 година (24).
(58)
Освен това, въз основа на публикуваната от предприятието финансова информация, Alitalia е отбелязала загуби преди облагането в размер на 214,8 милиона евро за първото тримесечие на 2008 г., тоест 41 % повече спрямо същия период на 2007 г. От друга страна, нетната задлъжнялост на Alitalia към 30 април 2008 г. е достигнала 1,36 милиарда евро, т.е. наблюдава се увеличение с 13 % спрямо равнището от декември 2007 г. Същевременно ликвидните средства на предприятието, включително краткосрочните финансови заеми, към 30 април 2008 г. спадат на 174 милиона евро, т.е. наблюдава се намаление с 53 % спрямо края на декември 2007 г. (25)
(59)
Това обстоятелство се показва ясно от указ-закон № 80, в който по-специално се отбелязва, че предоставянето на въпросния заем трябва да доведе до оздравяване на компанията и да ѝ даде възможност да посрещне неотложните си нужди от ликвидни средства (вж. съображения 57 и 58 по-горе).
(60)
Освен това в отговора си до Комисията от 30 май 2008 г. италианските органи изтъкват, че приемането на указ-закон № 93 се е основавало на влошаването на финансовото състояние на компанията и е било предназначено да ѝ даде възможност да запази стойността си и да се осигури непрекъсваемост на нейната дейност. В него те посочват, че в тази връзка взетите мерки целят да се избегне намаляване на дружествения капитал и на резервите под законовата граница в резултат на загубите и по този начин да се предотврати обявяване на производство по несъстоятелност („procedura concorsuale“) и ликвидация на компанията.
(61)
На 3 юни 2008 г. италианските органи приемат указ-закон № 97 (26), който също се позовава на описаното по-горе финансово състояние на Alitalia и който привежда доводи в полза на настоящия анализ.
(62)
Въз основа на всички тези елементи може да се счита, че финансовото състояние на Alitalia е било сериозно влошено както в деня на предоставянето на заема от 300 милиона евро с указ-закон № 80, така и в момента на приемането на указ-закон № 93, което, между другото, допускат и италианските органи в писмото си до Комисията от 30 май 2008 г. Комисията счита за уместно да изтъкне в тази връзка, че тази оценка по никакъв начин не е била поставяна под съмнение от италианските органи в становището им относно откриването на официалната процедура по разследване (27).
(63)
В този контекст Комисията също така счита за уместно да припомни, че финансовото състояние на Alitalia се е влошило от 1997 г. насам и е било сериозно застрашено от 2001 г., според описанието на финансовото състояние на компанията в решенията на Комисията от 18 юли 2001 г., от 20 юли 2004 г. и от 7 юни 2005 г. (посочени по-горе, вж. съображение 47 по-горе). Държавните мерки за подкрепа, които е получила компанията от 1997 г. насам, показват достатъчно добре, че затрудненията, които е имала компанията от близо 10 години, неведнъж са били решавани чрез намесата на държавния акционер.
7.1.1.2. Характеристики на държавната намеса
(64)
Що се отнася до условията за предоставяне на въпросната мярка, Комисията установи, че: първо, според указ-закон № 80 приложимият лихвен процент е посоченият в съобщението на Комисията относно текущите лихвени проценти по възстановяване на държавни помощи и референтните ставки/сконтовите проценти за 25-те държави-членки, приложими от 1 януари 2008 г., и, считано от 1 юли 2008 г., посоченият процент в съответствие със съобщението на Европейската комисия относно преразглеждане на метода за определяне на референтните и сконтовите лихвени проценти (28). Този процент е увеличен с 1 % с указ-закон № 93 (29).
(65)
Следователно е уместно да се отбележи, че що се отнася до съобщението на Комисията относно текущите лихвени проценти по възстановяване на държавни помощи и референтните ставки/сконтовите проценти за 25-те държави-членки, приложими от 1 юли 2008 г. (30), се предполага, че посочените проценти следва да отразяват средното лихвено равнище в различните държави-членки за средносрочни и дългосрочни заеми (от пет до десет години) при обичайни гаранции. Поради това Комисията счита, че тези процентни равнища, дори и увеличени с 1 %, не могат да се считат за подходящи за предприятие, чието финансово състояние е сериозно влошено. Впрочем това съобщение се основава на съобщението на Комисията относно метода за определяне на референтните и сконтовите лихвени проценти от 1997 г. (31), в което се посочва, че „така определената референтна ставка е базисна ставка и може да бъде повишавана, при положение че има особен риск (например едно предприятие е в затруднено положение, или когато липсват нормално изискваните от банките гаранции). В тези случаи премията може да достигне до 400 базисни точки или повече, ако няма частна банка, която да се съгласи да отпусне съответния заем“. Комисията счита, че увеличаването дори със 100 базисни пункта на референтната ставка, предвидено в указ-закон № 93, не е в състояние да отчете по подходящ начин сериозно влошеното състояние, в което Alitalia се е намирала в момента на предоставянето на мярката.
(66)
Що се отнася до съобщението на Европейската комисия относно преразглеждането на метода за определяне на референтните и сконтовите лихвени проценти (32), достатъчно е да се отбележи, че доколкото то е приложимо, тъй като заемът е отпуснат преди влизането му в сила и определянето на мярката като помощ се оценява към момента на нейното предоставяне, италианските органи не са отговорили на съмненията, изразени от Комисията в решението от 11 юни 2008 г. От това следва, че изразените в това отношение съмнения на Комисията остават в сила.
(67)
Поради това, въз основа на изложените по-горе елементи Комисията счита, че един частен инвеститор, който се намира в положение, подобно на положението на италианската държава в настоящия случай, дори ако се допусне, че е отпуснал въпросната мярка на Alitalia, не би приел предоставеният му лихвен процент, дори и увеличен със 100 базисни пункта, да бъде процентът, който се прилага за предприятие в нормално финансово състояние.
(68)
Що се отнася до оценката на лихвените проценти, приложими за въпросната мярка, тя не се поставя под съмнение в твърденията на италианските органи в писмото им от 12 юли 2008 г. В действителност в своите коментари италианските органи се ограничават до твърдението, без да го подкрепят с доводи, че процентът е бил определен на ниво, което дава възможност да се гарантира пряка икономическа и адекватна капиталова възвръщаемост.
(69)
По-нататък Комисията изтъква, че решението на италианското правителство за предоставяне на въпросния заем е взето на 22 април 2008 г., след като същия ден е била оттеглена офертата за закупуване на Аlitalia от групата Air France-KLM (33), както и че приемането на указ-закон № 93 се е основавало на влошаването на финансовото състояние на компанията. Независимо от причините, поради които Air France-KLM е оттеглила своята оферта за закупуване, а те са свързани именно с финансовото състояние на Alitalia (34), решението за предоставяне на въпросния заем е взето непосредствено след това решение за оттегляне.
(70)
В този смисъл неподкрепеното от италианските органи твърдение, според което неосъществяването на тази сделка не е противоречало на приватизационен проект, не може да издържи поради липсата на доказателствени елементи за съществуването на такъв проект в момента на предоставяне на въпросната мярка. Опитите за приватизация на компанията, на които италианските органи се позовават в писмото си от 30 май 2008 г. и които се отнасят за периода от края на 2006 г. до края на 2007 г., всъщност не могат да докажат, че е имало реална алтернативна перспектива за закупуване на компанията при предоставянето на въпросната мярка.
(71)
Що се отнася до писмото на г-н B. Ermolli до Alitalia, за което споменават италианските органи в своето писмо от 30 май 2008 г. и което според тях е доказателство за интереса на италиански предприемачи и инвеститори за изготвянето на проект за възстановяване на компанията, това писмо не може да се счита като перспектива от такъв характер (35).
(72)
Що се отнася до развитието след 30 май 2008 г., за което споменават италианските органи в писмата си, и по-конкретно в договора, сключен на 9 и 10 юни 2008 г. между Alitalia и Intesa Sanpaolo, е достатъчно да се припомни, че за да бъде представена оценка по въпросната мярка, трябва да се вземат предвид преобладаващите обстоятелства при нейното предоставяне. Във всеки случай Комисията изтъква, че фактът, че през юни 2008 г. Alitalia е възложила на Intesa Sanpaolo задачата да насърчи търсенето и да намери решение за приватизация на компанията, не трябва да се счита като сигурна и непосредствена перспектива за закупуване на компанията, тъй като към тази дата не е имало никаква сигурност по отношение на шансовете за успех на възложената на Intesa Sanpaolo мисия.
(73)
В този контекст е уместно да се изтъкне, че при предоставянето на въпросната мярка от италианската държава нито един частен акционер на Alitalia не ѝ е оказал подкрепа съвместно с държавата, за да може компанията да посрещне непосредствените си нужди от ликвидни средства.
(74)
Почти едновременното оттегляне на посочената по-горе оферта за закупуване и предоставянето на заема от италианското правителство, липсата на друга перспектива за възстановяване в момента на предоставянето и липсата на финансова намеса от страна на частните акционери на Alitalia, заедно с намесата на италианската държава, подкрепят заключението, че един акционер от приблизително такава величина не би отпуснал този заем, като има предвид влошеното състояние.
(75)
Впрочем Комисията счита, че предвид сериозно влошеното финансово състояние на Alitalia, един такъв частен инвеститор не би се съгласил да ѝ отпусне какъвто и да било заем, още повече че заем, сумата на който е отнесена към собствения ѝ капитал, при евентуална ликвидация на компанията ще бъде възстановен едва след обезщетяването на всички останали кредитори, солидарно и пропорционално на дружествения капитал (вж. член 4, параграф 4 от указ-закон № 93). Предоставянето на първоначално договорения заем за попълване на капитала на Alitalia допълнително подкрепя анализа на Комисията, съгласно който въпросната мярка има характер на държавна помощ.
(76)
В контекста на всички тези елементи Комисията счита, че италианската държава, предоставяйки въпросната мярка от 300 милиона евро на Alitalia, не е имала поведение на благоразумен акционер, провеждащ структурна, глобална или секторна политика, воден от перспективи за рентабилност на инвестираните капитали, по-дългосрочни от тези на обикновен инвеститор (36).
(77)
Следователно Комисията заключава, че въпросната мярка, независимо за какво са използвани съответните средства, предоставя на Alitalia икономическо предимство чрез държавни ресурси, което тя не би получила при обичайни пазарни условия (37).
7.1.2. Относно избирателния характер на мярката
(78)
Предоставянето на заема дава на компанията Alitalia икономическо предимство, от което може да се възползва единствено тя. Следователно характерът на въпросната мярка е избирателен.
7.1.3. По отношение на условията за засягане на търговията между държавите-членки и нарушаването на конкуренцията
(79)
Комисията счита, че въпросната мярка засяга търговията между държавите-членки, тъй като тя се отнася до предприятие, чиято транспортна дейност е от такова естество, че пряко засяга търговията и касае много държави-членки. Освен това тя нарушава или заплашва да наруши конкуренцията на общия пазар, тъй като е отпусната целево само за едно предприятие, което е в конкуренция с други общностни въздухоплавателни компании в нейната европейска мрежа, по-специално от влизането в сила на третата част от либерализацията на въздушния транспорт на 1 януари 1993 г. (38)
(80)
Предвид гореизложените съображения и въз основа на данните, с които разполага на този етап, Комисията счита, че мярката в размер на 300 милиона евро, отпусната от италианската държава на Alitalia, представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
7.2. Определяне на мярката за помощ като неправомерна помощ
(81)
В съответствие с член 88, параграф 3 от Договора за ЕО държавата-членка е длъжна да отправи уведомление за всякакви планове за предоставяне или изменение на помощите. Заинтересованата държава-членка не може да започне прилагането на предложените мерки, докато тази процедура не доведе до постановяването на окончателно решение.
(82)
Решението на италианското правителство да отпусне заем от 300 милиона евро е взето на 22 април 2008 г. с указ-закон № 80. В резултат на това на тази дата са предоставени средствата на Alitalia, както потвърждават и италианските органи на заседанието си с Комисията на 23 април 2008 г. Указ-закон № 93, който предвижда възможността за отнасяне на заема към собствения капитал на компанията, е приет на 27 май 2008 г.
(83)
Всъщност Комисията установява, че нито в деня на приемането на указ-закон № 80, нито в деня на приемането на указ-закон № 93 Италия е отправила уведомление за посочената мярка. Поради това Комисията счита, че Италия е действала неправомерно, като е отпуснала въпросната помощ в нарушение на член 88, параграф 3 от Договора за ЕО.
7.3. Съвместимост на мярката с общия пазар
(84)
Тъй като Комисията счита, че въпросната мярка представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, е уместно да се разгледа евентуалната ѝ съвместимост в контекста на изключенията, предвидени в параграфи 2 и 3 от посочения член. В тази връзка е уместно да се припомни, че бенефициерът на въпросната мярка за помощ принадлежи към сектора на въздушния транспорт.
(85)
Що се отнася до изключенията, предвидени в член 87, параграф 2 от Договора за ЕО за помощи със социален характер, предоставени на отделни потребители, помощи за отстраняване на щети, причинени от природни бедствия или извънредни събития, както и до помощи, предоставяни на икономиката в отделни региони на Федерална република Германия, Комисията отбелязва, че те са лишени от всякакво основание в настоящия контекст.
(86)
Относно изключението в член 87, параграф 3, буква б) от Договора за ЕО е достатъчно да се отбележи, че въпросната мярка за помощ не представлява важен проект от общоевропейски интерес и няма за цел преодоляване на някакво сериозно затруднение в италианската икономика. Тя не цели и насърчаването на културата и опазването на наследството по смисъла на изключението в член 87, параграф 3, буква г) от Договора за ЕО.
(87)
Комисията счита, че по отношение на изключението в член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО, което разрешава помощите, които имат за цел да улеснят развитието на определени икономически дейности, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес, няма основание да се счита, че въпросната помощ е съвместима с общия пазар. В действителност нито едно от предвидените в този смисъл изключения от насоките на Комисията относно прилагането на членове 92 и 93 от Договора за ЕО и член 61 от Споразумението за ЕИП за държавните помощи в сектора на въздухоплаването (39), допълнени от съобщението на Комисията [относно] общностните насоки относно финансирането на летищата и първоначални държавни помощи на авиокомпании, опериращи на регионални летища (40), не изглежда приложимо в конкретния случай.
(88)
Освен това, въпреки че по изключение Комисията е разрешила някои помощи за дейността на въздушния транспорт, въз основа на насоките относно регионалните държавни помощи от 1998 г., изменени през 2000 г. (41), за авиокомпании, опериращи от територията на най-отдалечените региони и с цел компенсиране на допълнителните разходи, произтичащи от постоянните неблагоприятни условия в тези региони, посочени в член 299, параграф 2 от Договора за ЕО, това изключение е лишено от всякакво основание в настоящия контекст.
(89)
Относно горепосочените изключения Комисията държи да отбележи, че в своите писма италианските органи не изтъкват, че те са приложими в конкретния случай.
(90)
Що се отнася до аргумента на италианските органи за необходимостта да се гарантира, от съображения за обществен ред и териториално единство, публичната услуга, предоставяна от Alitalia, Комисията отбелязва, че това необосновано твърдение не позволява да се счита, че въпросната мярка за помощ е съвместима с общия пазар.
(91)
На последно място Комисията счита, че въпросната мярка за помощ не може да се счита за съвместима с общия пазар в съответствие с насоките от 2004 г. Въпреки че Alitalia може да бъде определена като предприятие в затруднено положение по смисъла на тези насоки, другите кумулативни условия, въз основа на които въпросният заем може да бъде счетен за помощ за оздравяване, в конкретния случай не са изпълнени.
(92)
Всъщност Комисията отбелязва, първо, че италианските органи не са доказали, че въпросната мярка няма да има неприемливо въздействие спрямо другите държави-членки (42). Всъщност в тази връзка италианските органи изтъкват само, че процесът на приватизация и предоставянето на въпросната мярка в такъв контекст представляват един процес с общ характер, като предоставянето на мярката не поставя Alitalia в положение да осъществи конкурентни стратегии. Италианските органи никъде не посочват в подробности сериозните социални причини, които могат да оправдаят предоставянето на въпросната мярка.
(93)
Второ, италианските органи не са поели ангажимент да представят в максимален срок от шест месеца, считано от прилагането на мярката, план за преструктуриране или план за ликвидация, или доказателство за пълно възстановяване на този заем (43). В писмата си италианските органи се позовават както на съществуването на план за преструктуриране, така и на съществуването на график за възстановяване на въпросната мярка. Така, от една страна, твърдението на италианските органи, според което изготвянето на план за преструктуриране в рамките на процеса на приватизация на Alitalia, започнат през 2006 г., не позволява да се счита, че е налице официално поет към Комисията ангажимент да бъде представен ефективен план за преструктуриране на компанията в рамките на шест месеца след предоставянето на мярката.
(94)
От друга страна, предполагаемият график за възстановяване на заема, който е описан в посочения по-горе указ-закон № 93, също не е от естество да позволи на Комисията да счита, че условието от параграф 25, буква в) от насоките от 2004 г. е изпълнено. В действителност фактът, че въпросният заем следва да бъде върнат в най-кратки срокове между тридесетия ден от прехвърлянето на дружествения капитал на Alitalia и 31 декември 2008 г. не позволява да се счита, че италианските органи са поели задължение да представят в рамките на шест месеца от предоставянето на мярката с указ-закон № 80 доказателство, че той е изцяло възстановен, а именно най-късно до 23 октомври 2008 г.
(95)
Във всеки случай италианските органи се абстрахират от факта, че в член 4, параграф 4 от указ-закон № 93 се посочва, че при евентуална ликвидация на компанията въпросната сума ще бъде възстановена едва след обезщетяването на всички останали кредитори, солидарно и пропорционално на дружествения капитал, което поставя под въпрос всякаква перспектива за възстановяване. Споменаването в този указ-закон на възможност за ликвидация на компанията не се счита като ангажимент от страна на Италия да представи план за ликвидация в максимален срок от шест месеца, считано от прилагането на мярката.
(96)
Трето, италианските органи не са показали, че въпросната помощ е оправдана в количествено отношение за целите на поддържането на предприятието [параграф 25, буква г) от насоките от 2004 г.]. Всъщност в писмата си италианските органи се ограничават до твърдението, че общата сума на намесата в полза на Alitalia е била строго необходима и пропорционална на целта за запазването на устойчивостта и на имуществото на компанията. В този контекст, обратно на тезата на италианските органи, описанието на финансовото състояние на компанията в писмото им до Комисията от 30 май 2008 г. не позволява да се стигне до подобно заключение.
(97)
Четвърто, и във всеки случай не може да се счита, че условието, свързано с правилото „един път - последен път“ (44), когато става въпрос за помощ за оздравяване или преструктуриране, е спазено от Alitalia. Всъщност е уместно да се припомни, че съгласно насоките от 2004 г., ако едно предприятие в миналото вече е получавало помощ за оздравяване или за преструктуриране и ако не са изминали поне 10 години от предоставянето на помощта за оздравяване след приключване на периода на преструктуриране или след приключване на изпълнението на плана, Комисията няма да разрешава по-нататъшна помощ за оздравяване или преструктуриране.
(98)
Alitalia обаче вече е получавала помощ за преструктуриране, която е била одобрена от Комисията с решение от 18 юли 2001 г. (45), както и помощ за оздравяване под формата на гаранция от държавата за краткосрочен заем от 400 милиона евро, одобрен от Комисията с решение от 20 юли 2004 г. (46). Тъй като срокът от 10 години не е изтекъл след предоставянето на последната помощ, Alitalia не може да се ползва от въпросната помощ в конкретния случай.
(99)
Това обаче не променя факта, че насоките от 2004 г. предвиждат изключения от прилагането на правилото „един път - последен път“. Комисията обаче отбелязва, от една страна, че условията по параграф 73, буква a) или буква б) не са изпълнени в този случай. Италианските органи не твърдят, че тези изключения са приложими в случая.
(100)
Що се отнася, от една страна, до изключението, предвидено в параграф 73, буква в) от насоките от 2004 г., свързано със съществуването на изключителни, непредвидени и независими от волята на засегнатото предприятие обстоятелства, Комисията счита, че то също не е приложимо в случая.
(101)
Всъщност трябва да се припомни, че финансовите затруднения на Alitalia продължават години наред, което противоречи на твърдението, че изпитваните от компанията затруднения, на които се обосновава предоставянето на въпросната мярка, могат да се определят като изключителни, непредвидени и независими от волята на компанията.
(102)
В този контекст е уместно да се направи позоваване на описанието на финансовото състояние на Alitalia в решенията на Комисията от 18 юли 2001 г., от 20 юли 2004 г. и от 7 юни 2005 г. (цитирани по-горе), в които се изтъква затрудненото състояние от 1997 г. насам, след това от 2001 г. за трудностите, които е срещала компанията (47). Сериозно влошеното финансово състояние на Alitalia в деня на предоставянето на въпросната мярка показва неуспеха на плана за преструктуриране, за който е отправено уведомление до Комисията през 2004 г. и който е предмет на решението ѝ от 7 юни 2005 г. (48)
(103)
Предоставените от италианските органи мерки за подкрепа на Alitalia през последните години също свидетелстват за трайно влошаване на финансовото ѝ състояние (вж. раздел 7 по-горе) (49).
(104)
В този контекст настоящата много трудна ситуация в сектора на въздушния транспорт поради повишаването на цените на петрола през първото шестмесечие на 2008 г. не може да обясни твърде влошеното състояние, в което се намира Alitalia от години наред. В този смисъл следва да се припомни, че съгласно посочения указ-закон № 80 от 23 април 2008 г. предоставянето на въпросния заем се е основавало на финансовото състояние на компанията и незабавната ѝ нужда от ликвидни средства, както и че приемането на указ-закон № 93 се е основавало на тежкото финансово състояние на компанията и е било предназначено да ѝ даде възможност да запази своята стойност и да може да продължи дейността си (50).
(105)
Дори и да няма съмнение, че икономическата ситуация в момента допълнително затруднява Alitalia, това не означава, че икономическите ѝ затруднения не са съществували по-рано, а освен това тази икономическа ситуация засяга всички въздушни превозвачи.
(106)
От това следва, че при тези обстоятелства не може да се направи изключение от принципа „един път - последен път“ от насоките от 2004 г.
(107)
Позоваването от страна на Италия на решението Bull не е от естество да постави под въпрос настоящия анализ.
(108)
Според това решение Комисията е счела, че при конкретните обстоятелства принципът за еднократна помощ („един път - последен път“) не противоречи на разрешението за помощта, за което Франция е отправила уведомление, преди да е изтекъл десетгодишен срок, след който може да се предостави нова помощ за преструктуриране. Според Комисията философията на този принцип в това решение, а именно да възпрепятства всяка неправомерна подкрепа, е била спазена, тъй като Франция не е поддържала изкуствено жизнеспособността на Bull, докато затрудненията на фирмата са имали повтарящ се характер.
(109)
Въпреки това е уместно да се отбележи, че приложимите към дружеството Bull насоки са тези от 1999 г., а не както в конкретния случай тези от 2004 г. (51) Същевременно, противно на насоките от 1999 г., насоките от 2004 г. предвиждат при прилагането на принципа „един път - последен път“ спрямо помощ за оздравяване или за преструктуриране да се имат предвид не само помощи за преструктуриране, но също и по-рано предоставяните на въпросното предприятие помощи за оздравяване. Комисията изтъква също, че от насоките от 2004 г. следва, че за да се попречи на предприятията да получават некоректна подкрепа, когато могат да оцелеят само благодарение на редовна държавна поддръжка, помощите за оздравяване или за преструктуриране не трябва да се предоставят повече от един път (вж. параграф 72).
(110)
Освен това, противно на обстоятелствата по делото Bull (52), затрудненията на Alitalia, на които се основава предоставянето на въпросната мярка, както вече беше отбелязано, не са свързани с настоящата неблагоприятна ситуация в сектора на въздушния транспорт. Освен това тези затруднения имат същия характер като затрудненията, които е изпитвала компанията по-рано, както показва описанието на финансовото ѝ състояние от 1997 г. насам (вж. съображения 57 и 58 по-горе) и, за разлика от фактите по делото Bull (53), се повтарят многократно.
(111)
На последно място, противно на това, което Комисията е установила в решението Bull (54), Alitalia е получила едновременно помощ за преструктуриране и помощ за оздравяване под формата на гаранция от държавата и срокът, изтекъл от предоставянето на тези помощи, далеч надхвърля определения от закона.
(112)
От това следва, че дори и да са изпълнени останалите кумулативни условия от насоките от 2004 г., въз основа на които може да се счита, че въпросният заем представлява помощ за оздравяване, quod non, условието, свързано с принципа „един път - последен път“, в конкретния случай не е изпълнено и не е част от изключенията, предвидени в параграф 73 от насоките.
(113)
От гореизложеното следва, че въпросната мярка за помощ е несъвместима с общия пазар.
7.4. Възстановяване
(114)
Комисията припомня, че в съответствие с член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО [променен на член 88 от Договора за ЕО] (55) всяка неправомерна и несъвместима с общия пазар помощ следва да бъде възстановена от бенефициера.
(115)
Тъй като въпросната мярка е отпусната неправомерно на Alitalia и е несъвместима с общия пазар, тя трябва бъде възстановена от последната (56).
(116)
Комисията припомня, че с оглед на сериозно влошеното финансово състояние на Alitalia и условията на предоставяне на въпросната мярка частен инвеститор не би се съгласил да ѝ отпусне какъвто и да било заем, и a fortiori заем, който да може да бъде отнесен към собствения ѝ капитал. Следователно, като се имат предвид характерът на въпросната мярка и обстоятелствата около нейното предоставяне, Комисията счита, че помощта, която трябва да бъде възстановена, е целият размер на заема.
(117)
За целите на това възстановяване следва да се вземе предвид и лихвата, начислена от датата, на която въпросната помощ е била предоставена на компанията, а именно считано от 22 април 2008 г. до ефективното ѝ възстановяване (57).
7.5. Заключение
(118)
Комисията установи, че Италия неправомерно е приложила мярката за помощ, представляваща предоставен на Alitalia заем от 300 милиона евро, който може да бъде отнесен към собствения капитал на компанията, в нарушение на член 88, параграф 3 от Договора за ЕО.
(119)
Следователно Италия трябва да предприеме всички необходими мерки, за да възстанови тази държавна помощ, тъй като е несъвместима с общия пазар. Възстановяването следва да се извърши от бенефициера, а именно Alitalia,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Отпуснатият на Alitalia заем от 300 милиона евро, който може да се отнесе към собствения ѝ капитал, предоставен от Италия в нарушение на член 88, параграф 3 от Договора за ЕО, е несъвместим с общия пазар.
Член 2
1. Италия е длъжна да възстанови от бенефициера помощта, посочена в член 1.
2. Върху сумите, които следва да бъдат възстановени, се начислява лихва, считано от датата, на която те са били предоставени на бенефициера, до датата на ефективното им възстановяване.
3. Лихвата се начислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 (58) и Регламент (ЕО) № 271/2008 за изменение на Регламент (ЕО) № 794/2004 (59).
Член 3
1. Възстановяването на помощта, посочена в член 1, се извършва незабавно и ефективно.
2. Италия осигурява изпълнението на настоящото решение в срок четири месеца от датата, на която е уведомена за него.
Член 4
1. В срок два месеца след получаване на уведомлението за настоящото решение Италия съобщава на Комисията следните сведения:
а)
общия размер (главница и лихви), който следва да бъде възстановен от бенефициера;
б)
подробно описание на вече предприетите и на планираните мерки за изпълнение на настоящото решение;
в)
документите, доказващи, че бенефициерът е приканен да възстанови помощта.
2. Италия информира редовно Комисията за напредъка по националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до окончателното възстановяване на помощта, посочена в член 1. При искане от страна на Комисията Италия предоставя незабавно информация за мерките, които са предприети или ще бъдат предприети за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя подробна информация за сумите на възстановената помощ и изплатените лихви от бенефициера.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 12 ноември 2008 година.
DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 12 novembre 2008
in merito al prestito di 300 milioni di EUR cui l’Italia ha dato esecuzione a favore della compagnia aerea Alitalia n. C 26/08 (ex NN 31/08)
[notificata con il numero C(2008) 6743]
(Il testo in lingua italiana è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2009/155/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l’articolo 88, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni conformemente ai predetti articoli (1) e viste le osservazioni ricevute,
considerando quanto segue:
1. PROCEDURA
(1)
Nel corso della riunione tenutasi il 23 aprile 2008 le autorità italiane hanno informato la Commissione che il 22 aprile 2008 il Consiglio dei Ministri italiano aveva approvato la concessione di un prestito di 300 milioni di EUR a favore della compagnia aerea Alitalia con il decreto legge 23 aprile 2008, n. 80 (2).
(2)
Non avendo ricevuto alcuna notifica da parte delle autorità italiane anteriormente alla decisione di concessione del suddetto prestito, con lettera del 24 aprile 2008 (D/422119) la Commissione ha chiesto alle autorità italiane di confermare l’esistenza del prestito, di fornire al riguardo ogni informazione utile per l’esame della misura alla luce degli articoli 87 e 88 del trattato, di sospendere la concessione del prestito e di informarla in merito alle misure adottate per conformarsi a tale obbligo ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 2, del trattato.
(3)
Nella predetta lettera la Commissione ha inoltre ricordato alle autorità italiane l’obbligo cui sono tenute di notificare ogni progetto volto a istituire o a modificare aiuti e di non dare esecuzione alla misura prevista prima che il procedimento di indagine della Commissione abbia condotto ad una decisione finale.
(4)
Con lettera del 7 maggio 2008 le autorità italiane hanno chiesto la proroga del termine fissato per rispondere alla lettera della Commissione del 24 aprile 2008, richiesta che la Commissione ha accolto con lettera dell’8 maggio 2008 (D/423186) rinviando il termine al 30 maggio 2008.
(5)
Con lettera del 30 maggio 2008 le autorità italiane hanno risposto alla lettera della Commissione del 24 aprile 2008. Nella lettera le autorità italiane hanno in particolare informato la Commissione dell’adozione in data 27 maggio 2008 del decreto legge n. 93 (3) che concede ad Alitalia la facoltà di imputare l’importo del prestito in conto capitale.
(6)
Nel frattempo alla Commissione sono state presentate diverse denunce, in particolare da parte di varie compagnie aeree, nei confronti della concessione da parte del governo italiano del prestito di 300 milioni di EUR alla compagnia aerea Alitalia.
(7)
Con lettera del 12 giugno 2008 (D/203822) la Commissione ha notificato alle autorità italiane la sua decisione dell’11 giugno 2008 di avviare il procedimento di indagine formale a norma dell’articolo 88, paragrafo 2, del trattato. Nella decisione la Commissione invitava l’Italia e le altre parti interessate a presentare le loro osservazioni entro un determinato termine. La decisione è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (4).
(8)
Con lettera del 12 luglio 2008 (A/509783) le autorità italiane hanno trasmesso le loro osservazioni alla Commissione. La Commissione ha anche ricevuto le osservazioni di cinque parti interessate, e le ha trasmesse alle autorità italiane con lettera del 3 settembre 2008 (D/433031). L’elenco delle parti interessate è allegato alla presente decisione.
(9)
Le autorità italiane non hanno commentato le osservazioni delle parti interessate.
2. DESCRIZIONE DELLA MISURA
(10)
Nel corso della riunione del 23 aprile 2008 le autorità italiane hanno presentato alla Commissione il decreto legge n. 80, con il quale lo Stato italiano, che detiene il 49,9 % del capitale della compagnia aerea Alitalia, ha concesso un prestito di 300 milioni di EUR alla compagnia.
(11)
La motivazione del decreto legge recita:
«Vista la situazione finanziaria, manifestata nelle informazioni rese al mercato, dell’Alitalia […] e considerato il ruolo di quest’ultima quale vettore che maggiormente assicura il servizio pubblico di trasporto aereo nei collegamenti tra il territorio nazionale e i paesi non appartenenti all’Unione europea, nonché nei collegamenti di adduzione sulle citate rotte del traffico passeggeri e merci dai e ai bacini di utenza regionali;
Ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di assicurare, per ragioni di ordine pubblico e di continuità territoriale, detto servizio pubblico di trasporto aereo mediante la concessione da parte dello Stato ad Alitalia […] di un prestito di breve termine, a condizioni di mercato, della durata strettamente necessaria per non comprometterne la continuità operativa nelle more dell’insediamento del nuovo governo, ponendolo in condizione di assumere, nella pienezza dei poteri, le iniziative ritenute necessarie per rendere possibile il risanamento e il completamento del processo di privatizzazione della società.»
(12)
L’articolo 1 del decreto legge autorizza a concedere ad Alitalia un prestito di 300 milioni di EUR per consentirle di far fronte a pressanti fabbisogni di liquidità e dispone che il prestito venga rimborsato nel minore termine tra il trentesimo giorno successivo a quello della cessione del capitale sociale di Alitalia e il 31 dicembre 2008. L’articolo prevede inoltre che il prestito in questione sia gravato da un tasso di interesse equivalente ai tassi di riferimento adottati dalla Commissione e, segnatamente, fino al 30 giugno 2008, al tasso indicato nella comunicazione della Commissione sui tassi di interesse per il recupero degli aiuti di Stato e di riferimento/attualizzazione in vigore per i 25 Stati membri con decorrenza 1o gennaio 2008 (5) e, a partire dal 1o luglio 2008, al tasso indicato nella comunicazione della Commissione relativa alla revisione del metodo di fissazione dei tassi di riferimento e di attualizzazione (6).
(13)
Con lettera del 30 maggio 2008 le autorità italiane hanno informato la Commissione che con il decreto legge n. 93 il governo italiano aveva concesso ad Alitalia la facoltà di imputare l’importo del prestito in conto capitale per far fronte alle perdite (cfr. articolo 4, paragrafo 3, del decreto legge). Questa facoltà è finalizzata a preservare il valore del capitale della compagnia per evitare che le perdite determinino una diminuzione del capitale sociale e delle riserve al di sotto del livello minimo legale, scongiurando così l’attivazione della procedura concorsuale, nonché a far sì che le prospettive di privatizzazione restino aperte e credibili.
(14)
Le modalità di rimborso del prestito indicate nel decreto legge n. 80 sono integralmente recepite dal decreto legge n. 93, a eccezione del tasso di interesse applicato al prestito che è maggiorato dell’1 % (cfr. articolo 4, paragrafi 1 e 2, del decreto legge n. 93) e del fatto che, nell’ipotesi di una liquidazione della compagnia, l’importo in oggetto sarà rimborsato solo dopo che saranno stati soddisfatti tutti gli altri creditori, unitamente e proporzionalmente al capitale sociale (cfr. articolo 4, paragrafo 4, del decreto legge n. 93).
3. RAGIONI DELL’AVVIO DEL PROCEDIMENTO DI INDAGINE FORMALE
(15)
Nella sua decisione dell’11 giugno 2008 la Commissione rileva che la misura in oggetto è un prestito concesso dallo Stato italiano, il cui importo è imputabile in conto capitale di Alitalia (7) (di seguito la «misura»).
(16)
Per quanto riguarda la qualificazione della misura in oggetto come aiuto, la Commissione ha espresso dubbi sul fatto che lo Stato italiano, concedendo ad Alitalia l’aiuto in oggetto, si sia comportato come un azionista avveduto che persegue una politica strutturale, generale o settoriale, guidato da prospettive di redditività dei capitali investiti a più lungo termine rispetto a quelle di un investitore comune.
(17)
A questo proposito, la Commissione ha ritenuto in particolare, sulla base delle informazioni di cui disponeva, che la misura in oggetto, qualunque sia l’uso dei fondi corrispondenti, conferisca ad Alitalia un vantaggio economico di cui essa non avrebbe beneficiato in condizioni normali di mercato Questa valutazione si è basata sulla situazione della compagnia aerea al momento della concessione del prestito e sulle circostanze della concessione.
(18)
La Commissione ha espresso dubbi anche sulla compatibilità della misura con il mercato comune. Al riguardo, essa ha ritenuto in particolare, sulla base delle informazioni di cui disponeva in quella fase della procedura, che la misura non potesse essere dichiarata compatibile con il mercato comune in applicazione degli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (di seguito «orientamenti del 2004») (8). Si ricorda infatti che Alitalia ha già beneficiato di aiuti per la ristrutturazione e per il salvataggio.
(19)
La Commissione ha deciso pertanto di avviare il procedimento di indagine formale per dissipare i dubbi in merito alla qualificazione di aiuto di Stato del regime in oggetto e in merito alla sua compatibilità con il mercato comune.
4. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ ITALIANE
(20)
Nelle loro osservazioni, le autorità italiane sostengono che la misura in oggetto non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
(21)
Al riguardo, esse ritengono che lo Stato italiano ha operato nell’ottica di un azionista avente l’obiettivo di assicurare alla propria partecipata le risorse finanziarie necessarie a far fronte, nel breve periodo, al fabbisogno di liquidità. Il prestito di azionista ordinario concesso dall’Italia costituirebbe pertanto un semplice finanziamento ponte finalizzato a valorizzare la partecipazione dello Stato, prestito che sarebbe stato accordato da un azionista avveduto che persegue una politica strutturale, globale o settoriale guidato da prospettive di redditività dei capitali investiti a più lungo termine rispetto a quelle di un investitore comune. In questo contesto, i tassi di interesse praticati nella fattispecie sarebbero coerenti con la natura e le finalità di un finanziamento di soci, che benché sovente abbia caratteristiche di non onerosità, nel caso di specie è stato considerato a titolo oneroso in considerazione delle caratteristiche del prestatore, fissandone il tasso di interesse ad un livello tale da assicurare una congrua remunerazione economica diretta del capitale.
(22)
Per quanto riguarda l’affermazione della Commissione secondo la quale i dubbi relativi al carattere di aiuto della misura in oggetto sarebbero confermati dal fatto che è stata adottata contestualmente al ritiro di un’offerta di acquisto presentata ad Alitalia il 14 marzo 2008 e dall’assenza di dimostrazione dell’esistenza di «alcuna prospettiva certa e immediata di acquisto di Alitalia da parte di un altro investitore», l’Italia ricorda che sono state già precisate le ragioni che non hanno consentito di pervenire ad un perfezionamento del processo di privatizzazione con il gruppo Air France-KLM. Secondo le autorità italiane, il mancato perfezionamento dell’iter non inficiava tuttavia la prospettiva di privatizzazione, in un contesto di valorizzazione del patrimonio della compagnia, salvaguardando allo stesso tempo il valore residuale per gli azionisti.
(23)
Inoltre, gli sviluppi successivi al 30 maggio 2008 inducono a ritenere che questa prospettiva possa essere ancora ragionevolmente perseguita. Le autorità italiane si riferiscono, a questo proposito, al contratto sottoscritto il 9 e il 10 giugno 2008, con il quale Alitalia ha affidato a Intesa Sanpaolo SpA (di seguito «Intesa Sanpaolo») l’incarico di promuovere e ricercare un’offerta indirizzata al ministero dell’Economia e delle finanze, nella sua qualità di azionista di Alitalia, e alla stessa Alitalia, affinché uno o più investitori industriali o finanziari interessati a partecipare al risanamento, allo sviluppo e al rilancio di Alitalia, in particolare mediante la sua ricapitalizzazione, prendano stabilmente il controllo della compagnia. L’incarico, in corso di esecuzione, avrebbe una durata di 60 giorni prorogabili di 30 giorni su richiesta della compagnia.
(24)
In via subordinata, le autorità italiane sostengono che la misura è, in ogni caso, compatibile con il mercato comune in applicazione degli orientamenti del 2004.
(25)
In effetti, in primo luogo, Alitalia sarebbe un’impresa in difficoltà ai sensi dei predetti orientamenti. In secondo luogo, la misura in oggetto sarebbe un’operazione reversibile, che rispetterebbe pertanto il requisito previsto dagli orientamenti del 2004, secondo il quale gli aiuti per il salvataggio devono essere forme di mero sostegno temporaneo e non possono costituire misure strutturali.
(26)
In terzo luogo, il processo di privatizzazione della compagnia aerea e la misura in oggetto, adottata per il compimento del processo, sarebbero conformi al disposto del punto 25, lettera b), degli orientamenti del 2004. Il prestito di 300 milioni di EUR garantirebbe semplicemente la continuità aziendale della compagnia senza tuttavia permetterle di attuare strategie competitive sui mercati del trasporto aereo tali da determinare ipotetiche ripercussioni economiche.
(27)
In quarto luogo, all’affermazione della Commissione secondo la quale «[…] lo Stato non si è impegnato a fornire entro un termine di sei mesi a decorrere dall’attuazione della misura un piano di ristrutturazione […]» (9) [punto 25, lettera c), degli orientamenti del 2004], le autorità italiane ribattono che l’elaborazione del piano si iscrive nel quadro del processo di privatizzazione della compagnia, in merito al quale l’Italia avrebbe ampiamente riferito nella lettera alla Commissione del 30 maggio 2008. Al riguardo, le autorità italiane ricordano che, nell’ipotesi alternativa di una restituzione integrale del prestito, il decreto legge n. 93 dispone che il rimborso debba tassativamente avvenire nel minor termine tra il trentesimo giorno successivo alla data di cessione dell’intera quota del capitale sociale detenuta dal ministero dell’Economia e delle Finanze, ovvero dalla perdita del controllo effettivo, e il 31 dicembre 2008. Esse ne deducono che un calendario è stato effettivamente presentato nel momento stesso dell’adozione della misura controversa e che quest’ultimo appare sostanzialmente in linea con i requisiti previsti in materia dagli orientamenti del 2004.
(28)
In quinto luogo, conformemente alle prescrizioni del punto 25, lettera d), degli orientamenti del 2004, la concessione del prestito in oggetto sarebbe stata resa necessaria a causa dell’immediato fabbisogno di liquidità della compagnia, dovuto a difficoltà economiche oggettive, del resto riconosciute dalla Commissione nella decisione dell’11 giugno 2008 (cfr. punti da 18 a 20 della decisione). Al riguardo, le autorità italiane ricordano che il prestito mira unicamente a garantire nel breve periodo la continuità operativa e la consistenza patrimoniale di Alitalia al fine di permettere la riuscita del processo di privatizzazione. L’importo complessivo dell’intervento di 300 milioni di EUR sarebbe strettamente necessario e proporzionato al perseguimento di questi obiettivi, come dimostrerebbe del resto la situazione economico-finanziaria della società descritta dall’Italia nella sua lettera alla Commissione del 30 maggio 2008 (cfr. pagine da 6 a 9).
(29)
In sesto luogo, infine, l’applicazione del principio dell’«aiuto una tantum», di cui al punto 25, lettera e), degli orientamenti del 2004, non assumerebbe rilievo ostativo nelle specifiche circostanze della fattispecie.
(30)
Sebbene Alitalia abbia già beneficiato di un aiuto per la ristrutturazione, vincolato ad un piano di risanamento sul periodo 1996-2000, e di un aiuto per il salvataggio nel 2004, sarebbe possibile derogare al principio dell’«aiuto una tantum». Le autorità italiane si riferiscono, a questo proposito, alla decisione della Commissione, del 1o dicembre 2004, concernente l’aiuto di Stato cui la Francia intende dare esecuzione in favore della società Bull (10) (di seguito, la «decisione Bull»).
(31)
Esse ricordano che l’applicazione del principio dell’«aiuto una tantum» mira a evitare che reiterati interventi pubblici a favore di determinate imprese si limitino «[…] a mantenere la situazione esistente, rinviando l’inevitabile e facendo ricadere, nel frattempo, i problemi industriali e sociali su altri produttori più efficienti o su altri Stati membri.» (punto 72 degli orientamenti del 2004). La possibilità di derogare all’applicazione del principio sarebbe legata al riconoscimento dell’esistenza di casi nei quali questi elementi non sono riscontrabili e il cumulo degli aiuti concessi in un determinato arco di tempo allo stesso beneficiario non sarebbe sufficiente per considerarlo alla stregua di un’impresa che «[…] sopravviva solo grazie al sostegno ripetuto dello Stato […]» (punto 72 degli orientamenti).
(32)
Al riguardo, la privatizzazione della compagnia, che rimane una conclusione aperta e credibile, potrebbe determinare al momento del suo perfezionamento una reale discontinuità rispetto alla situazione esistente per quanto riguarda la gestione industriale di Alitalia, che sarebbe sottoposta a nuovi organi di controllo, e permettere un effettivo ritorno alla redditività della compagnia grazie all’apporto economico dei soci della nuova società. Le autorità italiane affermano inoltre che il complesso dei fattori esogeni e inattesi che hanno causato il protrarsi del processo di privatizzazione di Alitalia possono senz’altro comportare ipotesi di circostanze eccezionali e imprevedibili non imputabili all’impresa interessata, conformemente al punto 73 degli orientamenti del 2004.
5. OSSERVAZIONI DEI TERZI INTERESSATI
(33)
Cinque parti interessate hanno trasmesso le loro osservazioni alla Commissione a norma dell’articolo 88, paragrafo 2, del trattato. L’elenco delle parti interessate è allegato alla presente decisione.
(34)
Per quanto riguarda la questione della qualificazione di aiuto della misura in oggetto, quattro parti interessate sostengono la posizione della Commissione al riguardo e ritengono che la misura costituisca un aiuto ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
(35)
British Airways (BA) e Sterling Airlines rilevano che, senza la misura in oggetto, Alitalia andrebbe in fallimento secondo la legge italiana. Alitalia perderebbe in tal modo il suo certificato di operatore aereo in applicazione della normativa in materia di aviazione civile e dovrebbe, di conseguenza, cessare le operazioni.
(36)
Neos sostiene a questo proposito che, per quanto riguarda il tasso di interesse applicabile alla misura in oggetto ai fini del rimborso, la maggiorazione di 100 punti di base del tasso di riferimento non tiene in alcun modo conto dei rischi incorsi dalle autorità italiane accordando la misura in oggetto. Anche Neos sostiene il giudizio espresso dalla Commissione nella sua decisione dell’11 giugno 2008 in merito all’assenza di prospettive di privatizzazione di Alitalia al momento della concessione della misura in oggetto. Questa circostanza sarebbe, infatti, confermata dalle forti tensioni sopravvenute nel corso del mese di agosto tra il ministero delle Finanze italiano e il consiglio di amministrazione della compagnia aerea in merito alla «continuità dell’impresa» e all’approvazione dei conti semestrali di quest’ultima.
(37)
BA e Sterling Airlines ricordano che Alitalia ha beneficiato in passato di misure analoghe. Ryanair si rammarica, da parte sua, che la Commissione abbia limitato l’ambito del procedimento di indagine formale avviato l’11 giugno 2008 alla sola misura in oggetto, visto che, a suo parere, Alitalia ha beneficiato di altri aiuti di Stato illegali dal novembre 2005. L’analisi delle altre misure conforterebbe, secondo Ryanair, la conclusione che un investitore privato non avrebbe acconsentito, nella fattispecie, alla concessione della misura in oggetto.
(38)
Sia Neos che Ryanair denunciano la distorsione della concorrenza derivante dal sostegno che l’Italia concede ad Alitalia da diversi anni.
(39)
Per quanto riguarda, invece, la compatibilità della misura in oggetto con il mercato comune, BA ritiene che la misura sia un aiuto per il salvataggio e dovrebbe pertanto rispettare le condizioni fissate negli orientamenti del 2004. L’aiuto non sarebbe stato notificato alla Commissione prima della sua attuazione e non sarebbe in linea con le condizioni fissate dai predetti orientamenti.
(40)
A questo proposito, BA afferma che la presente misura non potrebbe essere accordata senza violare in particolare il principio dell’«aiuto una tantum» sancito dal punto 25, lettera e), degli orientamenti del 2004, dato che Alitalia avrebbe già beneficiato di un aiuto per la ristrutturazione autorizzato dalla Commissione. BA aggiunge che la deroga al principio dell’«aiuto una tantum» sancito al punto 73 degli orientamenti non è applicabile nella fattispecie, dato che Alitalia non ha dovuto far fronte a circostanze imprevedibili ad essa non imputabili. Al riguardo, BA e Sterling Airlines precisano che l’attuale difficilissima congiuntura che attraversa il settore aereo, legata in particolare all’aumento del prezzo del petrolio, colpisce tutti gli operatori del settore. BA ne deduce che questo argomento non può essere invocato validamente da Alitalia a sostegno della deroga al principio dell’«aiuto una tantum» sancito dagli orientamenti del 2004. La necessità di finanziamento della compagnia sarebbe dovuta alla sua incapacità di riformarsi in una prospettiva di riduzione dei costi interni, e questo nonostante gli aiuti di Stato di cui avrebbe già beneficiato.
(41)
Inoltre, secondo BA, la misura in oggetto non costituisce un aiuto di tesoreria sotto forma di prestito o di garanzie sui prestiti, ma presenta le caratteristiche di un conferimento di capitale che garantisce al governo italiano il controllo effettivo della società [punto 25, lettera a), degli orientamenti].
(42)
Per quanto riguarda la condizione prescritta dagli orientamenti del 2004, dell’esistenza di gravi difficoltà sociali, BA sottolinea che lo stato di insolvenza di Alitalia non è tale da causare gravi perturbazioni a scapito dei passeggeri, grazie alla presenza di concorrenti sia sulle rotte nazionali che sui voli internazionali. Per quanto riguarda gli effetti di ricaduta negativa sulla situazione dei suoi concorrenti, questi deriverebbero dal mantenimento di Alitalia sul mercato nonostante le difficoltà finanziarie della compagnia, dall’aumento del numero delle sue linee, in particolare da Roma e Milano verso Los Angeles, nonché dalla riduzione delle sue tariffe. Queste scelte commerciali non sarebbero razionali, vista la situazione finanziaria della compagnia, e dimostrerebbero la sua volontà di aumentare la sua quota di mercato rispetto ai concorrenti che non beneficiano di aiuti di Stato [punto 25, lettera b), degli orientamenti del 2004].
(43)
Inoltre, la misura in oggetto non sarebbe stata concessa ad Alitalia per un periodo limitato di sei mesi, come imposto dagli orientamenti del 2004 [punto 25, lettera c)].
(44)
Infine, BA sostiene che dato che questa politica commerciale è caratterizzata dall’impegno di spese non essenziali, non si può garantire che l’aiuto in oggetto sia limitato all’importo necessario per mantenere l’impresa in attività nel periodo per il quale l’aiuto è stato autorizzato, visto che l’importo dovrebbe inoltre basarsi sul fabbisogno di liquidità dell’impresa imputabile alle perdite [punto 25, lettera d), degli orientamenti del 2004].
(45)
Ryanair rimprovera alla Commissione di non avere già chiesto la sospensione immediata della misura in oggetto e chiede che sia imposto ad Alitalia il recupero immediato dei 300 milioni di EUR concessi dall’Italia. Ryanair sottolinea anche che, contrariamente a quanto affermano le autorità italiane, non possono essere invocate ragioni di ordine pubblico e di continuità territoriale per giustificare la concessione della misura in oggetto ad Alitalia. Ryanair si riferisce a questo proposito alla riduzione delle quote di mercato detenute da Alitalia su alcune linee.
(46)
European Travel Agents’ and Tour Operators’ Associations (ECTAA) e Guild European Business Travel Agents (GEBTA) ritengono, al contrario, che la misura in oggetto miri a evitare il fallimento di Alitalia e che la sua concessione consenta di tutelare i consumatori in mancanza di una normativa che protegga i passeggeri nell’ipotesi di fallimento della compagnia. ECTAA e GEBTA aggiungono che la concessione del prestito in oggetto era l’unica soluzione ragionevole per evitare il fallimento di Alitalia e aiutarla nel suo processo di privatizzazione. Considerate le prospettive di rilancio della società di cui si parla sulla stampa, la concessione del prestito sarebbe economicamente giustificata per iniziare una ristrutturazione completa di Alitalia nella prospettiva di futuri profitti.
6. RIEPILOGO DELLE DECISIONI DELLA COMMISSIONE IN MERITO AD ALITALIA
(47)
Nel presente contesto e ai fini dell’analisi della misura in oggetto, occorre ricordare che in merito ad Alitalia la Commissione ha adottato in passato le seguenti decisioni:
-
decisione della Commissione, del 15 luglio 1997, relativa alla ricapitalizzazione della società Alitalia (11): ai sensi di questa decisione, la Commissione ha ritenuto che la ricapitalizzazione di Alitalia, in forma di conferimento di capitali per 2 750 miliardi di lire italiane, costituiva, con riserva del rispetto di determinati impegni, un aiuto di Stato compatibile con il mercato comune ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE,
-
decisione della Commissione, del 18 luglio 2001, relativa alla ricapitalizzazione della società Alitalia (12): dato che la decisione del 15 luglio 1997 era stata annullata dal Tribunale di primo grado (13), la Commissione ha adottato una nuova decisione relativa alla stessa ricapitalizzazione. Ai sensi di quest’ultima decisione, la Commissione è giunta alla stessa conclusione cui era giunta nella decisione del 15 luglio 1997, ossia che la ricapitalizzazione di Alitalia configura un aiuto di Stato compatibile con il mercato comune (14),
-
decisione della Commissione, del 19 giugno 2002, C 54/96 e N 318/02 - Terza rata dell’aiuto per la ristrutturazione a favore della compagnia di bandiera Alitalia, approvata dalla Commissione in data 18 luglio 2001 e nuova ricapitalizzazione fino a 1,4 miliardi di euro (15): con questa decisione, la Commissione ha approvato la predetta terza rata (129 milioni di EUR) e ha ritenuto che la nuova ricapitalizzazione non configurasse un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato,
-
decisione della Commissione, del 20 luglio 2004, N 279/04 - Misure urgenti a favore della ristrutturazione e del rilancio di Alitalia (aiuti per il salvataggio di imprese) (16): con questa decisione la Commissione ha autorizzato un aiuto per il salvataggio sotto forma di garanzia dello Stato per un prestito ponte di 400 milioni di EUR (17),
-
decisione 2006/176/CE della Commissione, del 7 giugno 2005, relativa al piano di ristrutturazione industriale di Alitalia (18): ai sensi di questa decisione, la Commissione ha considerato che le misure in oggetto non costituissero aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
7. VALUTAZIONE DELLA MISURA ALLA LUCE DELL’ARTICOLO 87, PARAGRAFO 1, DEL TRATTATO
(48)
A seguito del procedimento di indagine formale avviato conformemente all’articolo 88, paragrafo 2, del trattato, e tenuto conto delle argomentazioni svolte in tale ambito dalle autorità italiane e dalle parti interessate, la Commissione ritiene che la misura in oggetto, ossia il prestito concesso ad Alitalia, il cui importo di 300 milioni di EUR è imputabile in conto capitale, costituisca un aiuto di Stato incompatibile con il mercato comune ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato e illegale ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 3, del trattato.
7.1. Esistenza di un aiuto di Stato
(49)
Secondo l’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, sono «incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.»
(50)
Affinché una misura nazionale possa definirsi aiuto di Stato occorre che siano soddisfatte le seguenti condizioni cumulative, e precisamente: 1) la misura in questione deve conferire un vantaggio mediante risorse statali; 2) il vantaggio deve essere selettivo; e 3) la misura deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza e incidere sugli scambi tra Stati membri (19).
(51)
Di seguito si illustrano le ragioni che inducono la Commissione a ritenere, in questa fase, che la misura in oggetto soddisfi le suddette condizioni cumulative.
7.1.1. In merito all’esistenza di un vantaggio conferito mediante risorse statali
(52)
Da una parte, occorre rilevare che la misura in oggetto è un prestito, il cui importo è imputabile in conto capitale di Alitalia (20), che è stato concesso direttamente a quest’ultima dallo Stato italiano e che comporta pertanto il trasferimento di risorse statali. Inoltre, la misura è imputabile allo Stato italiano, dato che la decisione di concessione del prestito è stata adottata dal Consiglio dei Ministri italiano il 22 aprile 2008 e completata dal decreto legge 27 maggio 2008, n. 93.
(53)
D’altra parte, per quanto riguarda l’esistenza di un vantaggio economico, occorre verificare se, in circostanze simili, un investitore privato sarebbe stato indotto a procedere ad un conferimento di capitale come nel caso di specie. A questo proposito, la Corte ha precisato che il comportamento dell’investitore privato, al quale deve essere confrontato l’intervento dell’investitore pubblico che persegue obiettivi di politica economica, sebbene non sia necessariamente quello dell’investitore comune che investe i suoi capitali in previsione della loro redditività più o meno a breve termine, deve almeno essere quello di una società di partecipazione privata o di un gruppo privato di imprese che persegua una politica strutturale, globale o settoriale e sia guidato da prospettive di redditività a più lungo termine (21).
(54)
La Corte ha anche ritenuto che un socio privato può ragionevolmente conferire il capitale necessario per garantire la sopravvivenza dell’impresa che sia temporaneamente in difficoltà, ma che, previa riorganizzazione, sia eventualmente in grado di ridivenire redditizia. Tuttavia, quando i conferimenti di capitale di un investitore pubblico prescindano da qualsiasi prospettiva di redditività, anche a lungo termine, essi vanno considerati aiuti ai sensi dell’articolo 87 del trattato (22).
(55)
Occorre anche ricordare che, secondo una giurisprudenza consolidata, sia l’esistenza che l’importanza di un aiuto devono essere valutate in relazione alla situazione esistente al momento della concessione (23).
(56)
Nella fattispecie, ai fini dell’applicazione del criterio dell’investitore privato e dei predetti principi, occorre tener conto della situazione finanziaria di Alitalia e delle caratteristiche dell’intervento statale in oggetto.
7.1.1.1. Situazione finanziaria di Alitalia
(57)
Per quanto riguarda la situazione finanziaria di Alitalia, la Commissione rileva che questa era gravemente compromessa al momento della concessione del prestito in oggetto e dell’adozione del decreto legge n. 93. Alitalia ha infatti registrato perdite consolidate pari a 626 milioni di EUR nell’esercizio 2006 e a 495 milioni di EUR nell’esercizio 2007 (24).
(58)
Inoltre, sulla base delle informazioni finanziarie pubblicate dall’impresa, nel primo trimestre del 2008 Alitalia ha registrato una perdita, prima delle imposte, di 214,8 milioni di EUR, il che equivale ad un peggioramento del 41 % rispetto allo stesso periodo del 2007. D’altra parte, il debito netto di Alitalia ha raggiunto 1,36 miliardi di EUR al 30 aprile 2008, in aumento del 13 % rispetto al dicembre 2007. Parallelamente la tesoreria dell’impresa, compresi i crediti finanziari a breve termine, è scesa al 30 aprile 2008 a 174 milioni di EUR, un calo del 53 % rispetto a fine dicembre 2007 (25).
(59)
Tale circostanza emerge inoltre chiaramente dal decreto legge n. 80, nel quale è indicato segnatamente che la concessione del prestito deve rendere possibile il risanamento della compagnia e consentirle di far fronte al suo fabbisogno di liquidità immediato (cfr. sopra, considerando 57 e 58).
(60)
Nella loro risposta alla Commissione del 30 maggio 2008 le autorità italiane hanno inoltre argomentato che l’adozione del decreto legge n. 93 è stata motivata dall’aggravamento della situazione finanziaria della compagnia ed era destinata a consentirle di salvaguardare il valore e assicurarne la continuità operativa. Al riguardo, esse hanno indicato che le misure adottate miravano a evitare che le perdite determinassero una riduzione del capitale sociale e delle riserve al di sotto del limite legale, scongiurando così l’attivazione della procedura concorsuale e la messa in liquidazione della compagnia.
(61)
Il 3 giugno 2008 le autorità italiane hanno adottato il decreto legge n. 97 (26) che fa anch’esso riferimento alla situazione finanziaria di Alitalia descritta in precedenza e che conferma questa analisi.
(62)
L’insieme di questi elementi consente di ritenere che la situazione finanziaria di Alitalia fosse gravemente compromessa sia al momento della concessione del prestito di 300 milioni di EUR con il decreto legge n. 80, sia al momento dell’adozione del decreto legge n. 93, come ammesso peraltro dalle autorità italiane nella lettera del 30 maggio 2008 indirizzata alla Commissione. A questo proposito la Commissione ritiene opportuno rilevare che le autorità italiane non hanno in nessun modo messo in discussione questa valutazione nelle loro osservazioni sull’avvio del procedimento di indagine formale (27).
(63)
In questo contesto la Commissione ritiene anche opportuno ricordare che la situazione finanziaria di Alitalia si è deteriorata a partire dal 1997 e si è gravemente compromessa a partire dal 2001, come emerge dalla descrizione della situazione finanziaria della compagnia nelle decisioni della Commissione del 18 luglio 2001, del 20 luglio 2004 e del 7 giugno 2005 citate in precedenza (cfr. infra il considerando 47). Le misure di sostegno di origine statale di cui la compagnia ha beneficiato dal 1997 dimostrano a sufficienza che la compagnia è riuscita a far fronte alle difficoltà registrate da circa 10 anni grazie ai ripetuti interventi dell’azionista pubblico.
7.1.1.2. Caratteristiche dell’intervento statale
(64)
Per quanto riguarda le condizioni di concessione della misura, la Commissione rileva, innanzitutto, che in base al decreto legge n. 80 il tasso di interesse applicabile è quello indicato nella comunicazione della Commissione sui tassi di interesse per il recupero degli aiuti di Stato e di riferimento/attualizzazione in vigore per i 25 Stati membri con decorrenza 1o gennaio 2008 e, a partire dal 1o luglio 2008, il tasso indicato nella comunicazione della Commissione europea relativa alla revisione del metodo di fissazione dei tassi di riferimento e di attualizzazione (28). Il tasso è stato maggiorato dell’1 % dal decreto legge n. 93 (29).
(65)
Occorre osservare che, per quanto riguarda la comunicazione della Commissione sui tassi di interesse per il recupero degli aiuti di Stato e di riferimento/attualizzazione in vigore per i 25 Stati membri con decorrenza 1o luglio 2008 (30), i tassi che vi figurano sono stati fissati in modo da riflettere il livello medio dei tassi di interesse in vigore nei diversi Stati membri per i prestiti a medio e lungo termine (da cinque a dieci anni) accompagnati da garanzie normali. La Commissione ritiene che tali tassi, per quanto maggiorati dell’1 %, non possano essere considerati appropriati nel caso di un’impresa la cui situazione finanziaria sia gravemente compromessa. Inoltre, questa comunicazione si basa sulla comunicazione della Commissione relativa al metodo di fissazione dei tassi di riferimento e di attualizzazione del 1997 (31), ai sensi della quale «[…] il tasso di riferimento così determinato è un tasso minimo che può essere aumentato in situazioni di rischio particolare (per esempio imprese in difficoltà, mancanza delle garanzie normalmente richieste dalle banche, ecc.). In tali casi il premio potrà raggiungere i 400 punti base ed essere anche superiore, nell’ipotesi in cui nessuna banca privata avrebbe accettato di concedere il prestito». La Commissione ritiene che anche una maggiorazione di 100 punti base del tasso di riferimento, quale prevista dal decreto legge n. 93, non sia sufficiente per tenere conto della situazione particolarmente compromessa nella quale Alitalia versava al momento della concessione della misura.
(66)
Per quanto riguarda la comunicazione della Commissione europea relativa alla revisione del metodo di fissazione dei tassi di riferimento e di attualizzazione (32), è sufficiente constatare che, anche qualora fosse applicabile, visto che il prestito è stato concesso prima della sua entrata in vigore e visto che la qualificazione di una misura come aiuto va effettuata al momento della sua concessione, le autorità italiane non hanno risposto ai dubbi formulati dalla Commissione nella sua decisione dell’11 giugno 2008. Permangono pertanto i dubbi formulati dalla Commissione a tale proposito.
(67)
Pertanto, sulla base degli elementi sopra esaminati la Commissione ritiene che un investitore privato che si fosse trovato in una situazione comparabile a quella dello Stato italiano nel caso in oggetto, ammesso che avesse acconsentito a concedere il prestito ad Alitalia, non avrebbe accettato di praticare il tasso di interesse applicabile ad un’impresa in condizioni finanziarie normali, per quanto maggiorato di 100 punti base.
(68)
La valutazione relativa ai tassi di interesse applicabili alla misura in oggetto non è rimessa in discussione da quanto dichiarato dalle autorità italiane nella loro lettera del 12 luglio 2008. Infatti, nelle loro osservazioni le autorità italiane si limitano ad affermare, senza sostanziare le loro affermazioni, che l’importo del tasso è stato fissato ad un livello che consente di garantire una retribuzione economica diretta e adeguata del capitale.
(69)
La Commissione rileva poi che la decisione del governo italiano di concedere il prestito in oggetto è stata adottata il 22 aprile 2008, a seguito del ritiro il giorno stesso di un’offerta di acquisto di Alitalia da parte del gruppo Air France-KLM (33) e che l’adozione del decreto legge n. 93 è stata motivata dall’aggravamento della situazione finanziaria della compagnia. Qualunque siano state le ragioni del ritiro dell’offerta di Air France-KLM, ragioni legate in particolare alla situazione finanziaria di Alitalia (34), resta il fatto che la decisione di concedere il prestito in oggetto è stata immediatamente consecutiva alla decisione di ritiro.
(70)
A tale riguardo, l’affermazione non sostanziata delle autorità italiane, secondo la quale il mancato perfezionamento dell’operazione non inficiava il progetto di privatizzazione, non risulta convincente, attesa la mancanza di elementi probanti l’effettiva esistenza di tale progetto al momento della concessione della misura in oggetto. I tentativi di privatizzazione della compagnia ai quali fanno riferimento le autorità italiane nella loro lettera del 30 maggio 2008, relativi al periodo tra la fine del 2006 e la fine del 2007, non sono infatti tali da dimostrare che esisteva una reale prospettiva alternativa di riacquisto al momento della concessione della misura in oggetto.
(71)
Né la lettera di B. Ermolli ad Alitalia, citata dalle autorità italiane nella loro lettera del 30 maggio 2008 a dimostrazione dell’interesse di imprenditori e investitori italiani per l’elaborazione di un progetto di rilancio della compagnia, può essere considerata come una prospettiva di questo tipo (35).
(72)
Per quanto riguarda gli sviluppi successivi al 30 maggio 2008 di cui parlano le autorità italiane nelle loro lettere e, più precisamente, il contratto sottoscritto il 9 e il 10 giugno 2008 tra Alitalia e Intesa Sanpaolo, è sufficiente ricordare che, ai fini della valutazione della misura in oggetto, occorre tener conto delle circostanze che prevalgono al momento della concessione. In ogni caso, la Commissione rileva che il fatto che nel giugno 2008 Alitalia abbia affidato a Intesa Sanpaolo l’incarico di promuovere e ricercare una soluzione di privatizzazione della compagnia non può essere considerato come una prospettiva sicura e immediata di riacquisto della compagnia, dato che a quella data non vi era alcuna certezza sulle possibilità di successo dell’incarico affidato a Intesa Sanpaolo.
(73)
In questo contesto, occorre anche rilevare che, al momento della concessione della misura in oggetto da parte dello Stato italiano, nessun azionista privato di Alitalia è intervenuto a sostegno della compagnia, contestualmente allo Stato, per permettergli di far fronte al fabbisogno immediato di liquidità.
(74)
La quasi simultaneità del ritiro della citata offerta di acquisto e della concessione del prestito da parte del governo italiano, l’assenza di altre prospettive di acquisizione da parte di terzi al momento della concessione e l’assenza di un intervento finanziario degli azionisti privati di Alitalia concomitante a quello dello Stato italiano rafforzano la conclusione che un azionista di dimensioni analoghe non avrebbe acconsentito alla concessione del prestito, considerata la gravità della situazione della compagnia.
(75)
La Commissione ritiene peraltro che, data la situazione finanziaria gravemente compromessa di Alitalia, un tale investitore privato non avrebbe accettato di concederle un prestito e, a maggior ragione, un prestito imputabile in conto capitale, il quale, nell’ipotesi di liquidazione della compagnia, verrebbe rimborsato solo dopo che siano stati soddisfatti tutti gli altri creditori, unitamente e proporzionalmente al capitale sociale (cfr. articolo 4, paragrafo 4, del decreto legge n. 93). L’allocazione del prestito inizialmente concesso per ripianare il capitale di Alitalia rafforza ancora di più l’analisi della Commissione quanto alla natura di aiuto di Stato della misura in oggetto.
(76)
Alla luce dell’insieme degli elementi sopra esaminati la Commissione ritiene pertanto che lo Stato italiano, concedendo ad Alitalia il prestito in oggetto per un importo di 300 milioni di EUR non si sia comportato come un azionista avveduto che persegue una politica strutturale, globale o settoriale, guidato da prospettive di redditività dei capitali investiti a più lungo termine rispetto a quelle di un investitore comune (36).
(77)
La Commissione conclude che la misura in oggetto, indipendentemente dall’impiego dei corrispondenti fondi, conferisce ad Alitalia un vantaggio economico tramite risorse statali che essa non avrebbe ottenuto in condizioni normali di mercato (37).
7.1.2. In merito al carattere selettivo della misura
(78)
La concessione del prestito conferisce alla compagnia Alitalia un vantaggio economico di cui essa è l’unica beneficiaria. La misura presenta pertanto carattere selettivo.
7.1.3. In merito all’incidenza della misura sugli scambi tra Stati membri e alla distorsione della concorrenza
(79)
La Commissione ritiene che la misura incida sugli scambi tra Stati membri poiché riguarda un’impresa la cui attività di trasporto, per sua natura, influisce direttamente sugli scambi e concerne numerosi Stati membri. Inoltre essa falsa o minaccia di falsare la concorrenza all’interno del mercato comune, poiché riguarda una sola impresa che si trova in situazione di concorrenza con le altre compagnie aeree comunitarie nella sua rete europea, in particolare dall’entrata in vigore della terza fase di liberalizzazione del trasporto aereo il 1o gennaio 1993 (38).
(80)
Alla luce di quanto precede la Commissione ritiene, sulla base delle informazioni di cui dispone in questa fase, che la misura per un importo di 300 milioni di EUR concessa dallo Stato italiano ad Alitalia costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
7.2. Qualificazione della misura come aiuto illegale
(81)
Conformemente all’articolo 88, paragrafo 3, del trattato, lo Stato membro è tenuto a notificare qualsiasi progetto volto ad istituire o modificare aiuti. Lo Stato membro interessato non può dare esecuzione alle misure progettate prima che tale procedura abbia condotto ad una decisione finale.
(82)
La decisione del governo italiano di concedere il prestito di 300 milioni di EUR è intervenuta il 22 aprile 2008 con decreto legge n. 80. I fondi sono stati pertanto messi a disposizione di Alitalia in tale data, come confermato d’altronde dalle autorità italiane nella riunione con la Commissione del 23 aprile 2008. Quanto al decreto legge n. 93, che prevede la facoltà di imputare l’importo del prestito in conto capitale della compagnia, esso è stato adottato il 27 maggio 2008.
(83)
La Commissione rileva che l’Italia non ha notificato le misure in oggetto né al momento dell’adozione del decreto legge n. 80 né al momento dell’adozione del decreto legge n. 93. La Commissione ritiene pertanto che l’Italia abbia agito in modo illegittimo concedendo l’aiuto in questione in violazione dell’articolo 88, paragrafo 3, del trattato.
7.3. Compatibilità della misura con il mercato comune
(84)
Dato che la Commissione ritiene che la misura in oggetto costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato, occorre innanzitutto esaminarne l’eventuale compatibilità alla luce delle deroghe di cui ai paragrafi 2 e 3 del predetto articolo. È opportuno ricordare in proposito che il beneficiario della misura appartiene al settore del trasporto aereo.
(85)
Per quanto riguarda le deroghe previste all’articolo 87, paragrafo 2, del trattato relative agli aiuti a carattere sociale concessi ai singoli consumatori, agli aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali nonché agli aiuti concessi all’economia di determinate regioni della Repubblica federale di Germania, la Commissione constata che sono prive di qualunque pertinenza nel presente contesto.
(86)
Quanto alla deroga di cui all’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), del trattato, è sufficiente constatare che la misura non costituisce un progetto importante di comune interesse europeo e non mira a porre rimedio ad un grave turbamento dell’economia italiana. L’aiuto, inoltre, non è destinato a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio ai sensi della deroga dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera d), del trattato.
(87)
Per quanto riguarda la deroga di cui all’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato, che autorizza gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività sempreché non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria all’interesse comune, la Commissione ritiene che nulla consenta di considerare che l’aiuto in questione sia compatibile con il mercato comune. In effetti non sembra essere applicabile nel caso in oggetto alcuna delle deroghe previste sotto questo profilo dagli orientamenti della Commissione relativi all’applicazione degli articoli 92 e 93 del trattato CE e dell’articolo 61 dell’accordo SEE agli aiuti di Stato nel settore dell’aviazione (39), completati dalla comunicazione della Commissione relativa agli orientamenti comunitari concernenti il finanziamento degli aeroporti e gli aiuti pubblici di avviamento concessi alle compagnie aeree operanti su aeroporti regionali (40).
(88)
D’altra parte, per quanto la Commissione abbia autorizzato, in maniera eccezionale, taluni aiuti al funzionamento nel trasporto aereo sulla base degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale del 1998, modificati nel 2000 (41), per linee aeree operate a partire dal territorio delle regioni ultraperiferiche e per compensare i sovraccosti derivanti dagli svantaggi permanenti di tali regioni, identificati all’articolo 299, paragrafo 2, del trattato, questa eccezione è priva di pertinenza nel presente contesto.
(89)
Per quanto riguarda le predette deroghe, la Commissione rileva che le autorità italiane non hanno fatto valere, nelle loro lettere, la loro applicabilità nel caso di specie.
(90)
Quanto all’argomento delle autorità italiane relativo alla necessità di garantire, per ragioni di ordine pubblico e di continuità territoriale, il servizio pubblico assicurato da Alitalia, la Commissione constata che questa affermazione, non suffragata, di per sé non è di natura tale da consentirle di considerare che la misura sia compatibile con il mercato comune.
(91)
Infine, la Commissione ritiene che la misura di aiuto in oggetto non può essere dichiarata compatibile con il mercato comune in applicazione degli orientamenti del 2004. Per quanto Alitalia possa essere qualificata come impresa in difficoltà ai sensi degli orientamenti, le altre condizioni cumulative che consentono di considerare che il prestito è un aiuto per il salvataggio non sono soddisfatte nel caso in esame.
(92)
Infatti, la Commissione rileva, in primo luogo, che le autorità italiane non hanno dimostrato che la misura in oggetto non avrebbe indebiti effetti di ricaduta in altri Stati membri (42). Infatti, a tale proposito le autorità italiane si limitano a far valere che il processo di privatizzazione e la concessione, in questo contesto, della misura in oggetto è un processo di carattere generale e che la concessione della suddetta misura non mette Alitalia in condizione di attuare strategie competitive. Le autorità italiane non hanno illustrato in dettaglio le gravi difficoltà sociali che giustificherebbero la concessione della misura in oggetto.
(93)
In secondo luogo, le autorità italiane non si sono impegnate a trasmettere entro un termine massimo di sei mesi a decorrere dall’attuazione della misura un piano di ristrutturazione o un piano di liquidazione o la prova del rimborso integrale del prestito (43). Le autorità italiane, nelle loro lettere, fanno riferimento sia all’esistenza di un piano di ristrutturazione che all’esistenza di un calendario per il rimborso della misura in oggetto. Da un lato, l’affermazione delle autorità italiane che l’elaborazione del piano di ristrutturazione si iscrive nel quadro del processo di privatizzazione di Alitalia avviato fin dal 2006 non consente di ritenere che la Commissione disponga di un impegno formale di trasmissione di un piano effettivo di ristrutturazione della compagnia nei sei mesi dalla concessione della misura.
(94)
D’altra parte, il presunto calendario di rimborso del prestito di cui al decreto legge n. 93 non è tale da consentire alla Commissione di ritenere che sia soddisfatta la condizione del punto 25, lettera c), degli orientamenti del 2004. Infatti, il fatto che il prestito in oggetto debba essere rimborsato nel minore termine tra il trentesimo giorno successivo alla cessione del capitale sociale di Alitalia e il 31 dicembre 2008 non permette di ritenere che le autorità italiane si siano impegnare a trasmettere nei sei mesi dalla concessione della misura tramite il decreto legge n. 80, ossia al più tardi il 23 ottobre 2008, la prova del rimborso integrale.
(95)
In ogni caso, le autorità italiane prescindono dal fatto che, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 4, del decreto legge n. 93, in caso di liquidazione della compagnia, l’importo in oggetto sarà rimborsato solo dopo che saranno stati soddisfatti tutti gli altri creditori, unitamente e proporzionalmente al capitale sociale, il che, nel caso di specie, compromette ogni prospettiva di rimborso. Neanche il riferimento nel decreto all’ipotesi di liquidazione della compagnia può essere considerato come un impegno dell’Italia a trasmettere un piano di liquidazione entro un termine massimo di sei mesi a decorrere dall’applicazione della misura.
(96)
In terzo luogo, le autorità italiane non hanno dimostrato che l’aiuto in oggetto sarebbe quantitativamente giustificato ai fini del mantenimento dell’impresa in attività [punto 25, lettera d), degli orientamenti del 2004]. Le autorità italiane, infatti, si sono limitate ad affermare nelle loro lettere che l’importo totale dell’intervento a favore di Alitalia era strettamente necessario e proporzionale all’obiettivo di preservare la continuità operativa e la consistenza patrimoniale della compagnia. In questo contesto, contrariamente a quanto sostenuto dalle autorità italiane, la descrizione della situazione finanziaria della compagnia nella loro lettera alla Commissione del 30 maggio 2008 non permette di giungere a tale conclusione.
(97)
In quarto luogo, e in ogni caso, non si può considerare rispettato, nel caso di Alitalia, il principio dell’«aiuto una tantum» (44), valido sia per gli aiuti per il salvataggio che per gli aiuti per la ristrutturazione. Infatti, occorre ricordare che, secondo gli orientamenti del 2004, se un’impresa ha già beneficiato in passato di un aiuto per il salvataggio o per la ristrutturazione e se sono trascorsi meno di 10 anni dalla concessione dell’aiuto per il salvataggio ovvero dalla fine del periodo di ristrutturazione o dalla cessazione dell’attuazione del piano di ristrutturazione, la Commissione non autorizzerà altri aiuti per il salvataggio o per la ristrutturazione.
(98)
Alitalia ha già beneficiato di un aiuto per la ristrutturazione approvato dalla Commissione con decisione del 18 luglio 2001 (45), nonché di un aiuto per il salvataggio sotto forma di garanzia dello Stato per un prestito ponte di 400 milioni di EUR approvato dalla Commissione con decisione del 20 luglio 2004 (46). Non essendo trascorsi 10 anni dalla concessione dell’ultimo aiuto, Alitalia non può beneficiare dell’aiuto nel caso di specie.
(99)
Vero è che gli orientamenti del 2004 prevedono eccezioni all’applicazione del principio dell’aiuto una tantum. Tuttavia, da un lato, la Commissione rileva che nella fattispecie non sono soddisfatte le condizioni del punto 73, lettera a) o b). Né le autorità italiane hanno invocato l’applicabilità delle eccezioni nel caso di specie.
(100)
D’altro lato, per quanto riguarda l’eccezione prevista al punto 73, lettera c), degli orientamenti del 2004, legata all’esistenza di circostanze eccezionali, imprevedibili e indipendenti dalla volontà dell’impresa interessata, la Commissione ritiene che non sia applicabile nella fattispecie.
(101)
Occorre infatti ricordare che le difficoltà finanziarie di Alitalia presentano da molti anni un carattere ricorrente, che si oppone al fatto che le difficoltà incontrate dalla compagnia e che giustificano la concessione della misura in oggetto possano essere definite eccezionali, imprevedibili e indipendenti dalla volontà della compagnia.
(102)
Al riguardo, è opportuno far riferimento alla descrizione della situazione finanziaria di Alitalia che figura nelle summenzionate decisioni della Commissione del 18 luglio 2001, del 20 luglio 2004 e del 7 giugno 2005, che descrivono una situazione della compagnia difficile a partire dal 1997 e quindi preoccupante a partire dal 2001 (47). La situazione finanziaria gravemente compromessa di Alitalia al momento della concessione della misura in oggetto dimostra, del resto, il fallimento del piano di ristrutturazione notificato alla Commissione nel 2004, oggetto della decisione del 7 giugno 2005 (48).
(103)
Le misure di sostegno concesse ad Alitalia dalle autorità italiane negli ultimi anni sono un’ulteriore riprova del carattere ricorrente di questa situazione finanziaria compromessa (cfr. supra, sezione 7) (49).
(104)
In questo contesto, l’attuale congiuntura molto difficile in cui versa il settore del trasporto aereo, legata in particolare all’accelerazione dell’aumento del prezzo del petrolio nel corso del primo semestre del 2008, non spiega la situazione finanziaria particolarmente compromessa nella quale versa Alitalia da diversi anni. Si ricorda a tale riguardo che, secondo il decreto legge 23 aprile 2008, n. 80, la concessione del prestito in oggetto è motivata dalla situazione finanziaria della compagnia e dal fabbisogno immediato di liquidità, e che l’adozione del decreto legge n. 93 è stata motivata dall’aggravamento della situazione finanziaria della compagnia ed era destinato a permettere di salvaguardarne il valore e garantire così la continuità dell’attività (50).
(105)
Se pertanto è indubbio che l’attuale congiuntura economica contribuisce ad accentuare le difficoltà incontrate da Alitalia, è anche vero che le difficoltà economiche preesistevano e, inoltre, che l’attuale congiuntura colpisce tutti gli operatori aerei.
(106)
Ne consegue che non si può derogare nella fattispecie al principio dell’aiuto una tantum sancito dagli orientamenti del 2004.
(107)
Il riferimento da parte dell’Italia alla decisione Bull non è tale da rimettere in discussione questa analisi.
(108)
Nella decisione ora citata, la Commissione ha ritenuto che, nelle circostanze specifiche del caso di specie, il criterio dell’aiuto una tantum non si opponeva all’autorizzazione dell’aiuto notificato dalla Francia, anche se non era trascorso il termine di 10 anni per la concessione di un nuovo aiuto per la ristrutturazione. Secondo la Commissione nella predetta decisione la ratio di questo principio, cioè impedire ogni sostegno abusivo, era stata rispettata, dato che la Francia non avrebbero mantenuto artificialmente in vita Bull anche se le difficoltà dell’impresa avessero avuto un carattere ricorrente.
(109)
Tuttavia, occorre rilevare che gli orientamenti applicabili alla società Bull erano quelli del 1999 e non, come nel caso di specie, quelli del 2004 (51). Contrariamente agli orientamenti del 1999, quelli del 2004 prevedono che si tenga conto, ai fini dell’applicazione del principio dell’aiuto una tantum ad un aiuto per il salvataggio o per la ristrutturazione, non soltanto degli aiuti per la ristrutturazione, ma anche degli aiuti per il salvataggio precedentemente concessi all’impresa interessata. La Commissione rileva anche che secondo gli orientamenti del 2004, per evitare che le imprese siano indebitamente assistite nei casi in cui possono sopravvivere soltanto grazie ad interventi ripetuti dell’autorità pubblica, gli aiuti per il salvataggio o per la ristrutturazione possano essere concessi una sola volta (cfr. punto 72).
(110)
Inoltre, contrariamente alle circostanze specifiche del caso Bull (52), le difficoltà incontrate da Alitalia e che hanno motivato la concessione della misura in oggetto non sono, come si è precedentemente rilevato, legate all’attuale congiuntura sfavorevole in cui versa il settore del trasporto aereo. Le difficoltà sono inoltre della stessa natura delle difficoltà incontrate precedentemente dalla compagnia, come dimostrato dalla descrizione della sua situazione finanziaria dal 1997 (cfr. precedenti punti 57 e 58) e presentano, contrariamente al caso Bull (53), carattere ricorrente.
(111)
Infine, contrariamente a quanto la Commissione aveva constatato nella decisione Bull (54), Alitalia ha beneficiato, allo stesso tempo, di un aiuto per la ristrutturazione e di un aiuto per il salvataggio sotto forma di garanzia dello Stato e il termine dalla concessione degli aiuti non è ancora trascorso.
(112)
Ne consegue che, anche nell’ipotesi che siano soddisfatte le altre condizioni cumulative fissate dagli orientamenti del 2004 che consentirebbero di considerare che il prestito in oggetto è un aiuto per il salvataggio, quod non, la condizione legata al principio dell’aiuto una tantum non è soddisfatta nella fattispecie e non vi si può derogare con l’applicazione di una delle deroghe previste al punto 73 dei predetti orientamenti.
(113)
Per questi motivi, la misura di aiuto in oggetto non è compatibile con il mercato comune.
7.4. Recupero
(114)
La Commissione ricorda che, a norma dell’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE [nuovo articolo 88 del trattato] (55), ogni aiuto illegale e incompatibile con il mercato comune deve essere recuperato dal beneficiario.
(115)
La misura in oggetto è stata concessa illegalmente ad Alitalia ed è incompatibile con il mercato comune; essa deve pertanto essere recuperata da quest’ultima (56).
(116)
La Commissione ricorda che, data la situazione finanziaria gravemente compromessa di Alitalia e le condizioni di concessione della misura in oggetto, un investitore privato non avrebbe acconsentito ad accordarle alcun prestito e, tanto meno, un prestito imputabile in conto capitale. Pertanto, considerata la natura della misura in oggetto e le circostanze della concessione, la Commissione ritiene che l’aiuto da recuperare sia l’intero importo del prestito.
(117)
Ai fini del recupero, occorre inoltre tener conto degli interessi che decorrono dalla data in cui l’aiuto illegale è divenuto disponibile per il beneficiario, ossia a partire dal 22 aprile 2008, fino al recupero effettivo (57).
7.5. Conclusione
(118)
La Commissione constata che l’Italia ha dato esecuzione illegalmente alla misura di aiuto consistente in un prestito di 300 milioni di EUR concesso ad Alitalia imputabile in conto capitale in violazione dell’articolo 88, paragrafo 3, del trattato.
(119)
Di conseguenza, l’Italia deve adottare tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto di Stato incompatibile con il mercato comune. Occorre procedere al recupero dal beneficiario, ossia Alitalia,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Il prestito di 300 milioni di EUR concesso ad Alitalia imputabile in conto capitale, a cui l’Italia ha dato esecuzione in violazione dell’articolo 88, paragrafo 3, del trattato, è incompatibile con il mercato comune.
Articolo 2
1. L’Italia è tenuta a far rimborsare l’aiuto di cui all’articolo 1 dal beneficiario.
2. Gli importi da recuperare comprendono gli interessi che decorrono dalla data in cui sono stati posti a disposizione dei beneficiari fino a quella del loro effettivo recupero.
3. Gli interessi sono calcolati secondo il regime dell’interesse composto, a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 (58) e del regolamento (CE) n. 271/2008 che modifica il regolamento (CE) n. 794/2004 (59).
Articolo 3
1. Il recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1 è immediato ed effettivo.
2. L’Italia provvede affinché la presente decisione sia eseguita nei quattro mesi successivi alla data della notifica.
Articolo 4
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione l’Italia trasmette alla Commissione le seguenti informazioni:
a)
l’importo complessivo (capitale e interessi) da recuperare dal beneficiario;
b)
la descrizione dettagliata delle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione;
c)
i documenti attestanti che al beneficiario è stato imposto di rimborsare l’aiuto.
2. L’Italia tiene informata la Commissione dell’iter delle misure nazionali adottate per l’esecuzione della presente decisione fino al completo recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1. Essa trasmette immediatamente, su semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione. Essa fornisce inoltre informazioni dettagliate sugli importi dell’aiuto e degli interessi già recuperati presso il beneficiario.
Articolo 5
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 12 novembre 2008.