РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 декември 2011 година
относно държавна помощ C 85/01 за ad hoc мерки, приложени от Португалия в полза на RTP
(нотифицирано под номер C(2011) 9429)
(само текстът на английски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/365/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея (1) от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочената/посочените разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
Чрез три жалби, подадени през 1993 г., 1996 г. и 1997 г. от търговския радио- и телевизионен оператор Sociedade de independente comunicação, S. A. (SIC), Комисията бе уведомена, че Португалия ее приложила редица ad hoc мерки и годишни компенсационни мерки в полза на обществения португалски радио- и телевизионен оператор Radiotelevisão Portuguesa, S. A. (RTP).
(2)
С писмо от 15 ноември 2001 г. Комисията уведоми Португалия, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 88, параграф 2 от Договора за ЕО, по отношение на няколко ad hoc мерки, предоставени на RTP.
(3)
Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (3). Впоследствие, в член 1 от Решение 2005/406/ЕО на Комисията от 15 октомври 2003 г. относно ad hoc мерки, приложени от Португалия в полза на RTP, бе установено, че някои от тези мерки, а именно държавната помощ от 68 006 млн. PTE, предоставена от Португалия на RTP под формата на споразумение със схемата за социално осигуряване през 1993 г., на вливания на капитал през периода от 1994 г. до 1997 г. и заем през 1998 г., са съвместими с общия пазар по смисъла на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО (4). В допълнение, в член 2 от това решение се посочва, че някои мерки не съдържат държавна помощ, а именно освобождаването от такси за регистрация, плащането за отделянето на телевизионната мрежа, улесненията, предоставени за плащане на годишната такса за използването на телевизионната мрежа, протоколът за насърчаване на киното, емитирането на облигации и плана за преструктуриране за периода от 1996 г. до 2000 г.
(4)
На 26 юни 2008 г. Първоинстанционният съд отмени по Дело T-442/03 (5) част от Решение 2005/406/ЕО поради две причини. Той отмени член 2 от посоченото решение, тъй като констатира, че „освобождаване от такси за регистрация“ не представлява държавна помощ. Съдът установи, че задачата на Комисията е да определи, във връзка с ad hoc предимството, състоящо се от освобождаването от плащане на такси за регистрация и такси, свързани с преобразуването в публично дружество с ограничена отговорност (наричани по-долу „временно освобождаване“), дали е съвместимо с логиката на португалската система трансформирането на публичните предприятия в публични дружества с ограничена отговорност да възникне по законодателен път, или дали прибягването до законодателството е било дерогация, която е имала за цел да предостави предимство на публичните предприятия по отношение на други предприятия.
(5)
Във връзка с трайното предимство, произтичащо от неограничено освобождаване от такси за регистрация и други такси, по отношение на всеки акт за вписване, регистрация или анотация на RTP (наричано по-долу „постоянно освобождаване“), Съдът установи, че макар да не е невероятно освобождаването в действителност да не е било постоянно (вж. параграфи 73 и 79 от решението), това не променя констатацията, че общият характер на това освобождаване не е бил демонстриран от Комисията. Съдът установи още, че макар и да е възможно RTP да е преобразувано от Португалия в публично дружество с ограничена отговорност, тъй като това е било счетено за необходимо за изпълнението на задачата за обществена услуга, това не е било придружено от достатъчно доказателства.
(6)
Съдът отхвърля жалбите по отношение на констатацията в Решение 2005/406/ЕО емитирането на облигации през 1994 г. и улесненията за плащане на лицензионната такса да не се класифицират като държавна помощ.
(7)
По отношение на съвместимостта на мерките за държавна помощ (член 1 от Решение 2005/406/ЕО), Съдът установи, че Комисията не може да се позове на докладите за обществена услуга и съдържаната в тях информация, без провеждане на външен одит за тези доклади, както се изисква от националното законодателство. Поради това Комисията не може да заключи, че мерките за държавна помощ са съвместими с общия пазар по смисъла на член 86, параграф 2 от Договора (сега 106, параграф 2 от ДФЕС и „вътрешния пазар“) (6). Съдът анулира член 1 от Решение 2005/406/ЕО.
(8)
След решението на Съда по Дело T-442/03, Комисията насочи вниманието на заинтересованите страни към факта, че разследването на Комисията в този случай е било подновено, и прикани трети страни да дадат своето мнение (7).
(9)
Комисията получи мнение от жалбоподателя на 10 март 2009 г., което беше препратено на Португалия на 8 април 2009 г. Допълнителни мнения от жалбоподателя бяха получени на 17 юни 2009 г., те бяха препратени на Португалия на 28 юли 2009 година. Португалия отговори на двете групи мнения с писма от 7 и 8 септември 2009 г. Португалия изпрати допълнителна информация на Комисията на 23 февруари 2010 г., 4 март 2010 г. и 15 април 2010 г. Комисията изпрати искане за информация до Португалия на 10 май 2010 г., с което по-специално поиска да бъдат проведени независими външни одити на докладите за обществена услуга за периода от 1992 г. до 1997 г.
(10)
Португалия отговори на молбата на Комисията за допълнителна информация с писмо от 8 юни 2010 г. и представи поисканите доклади за външните одити относно обществената услуга с писмо от 12 август 2010 г. Допълнителна информация от Португалия беше предоставена с писмо от дата 29 септември 2010 г. На 29 март 2011 г. беше проведена среща с Португалия и допълнителна информация бе предоставена от Португалия на Комисията на 17 юни 2011 г., 25 август 2011 г. и 26 октомври 2011 г.
С писмо, заведено на 15 декември 2011 г., Португалия по изключение се съгласи, това решение да се приеме на английски език като автентичен език.
(11)
Решението се занимава само с ad-hoc мерките, включени в решението за откриване на официална процедура по разследване. Някои от мерките, за които беше обявено в Решение 2005/406/ЕО, че не представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, не са били анулирани от Съда по дело T-442/03 и следователно член 2 от Решение 2005/406/ЕО е станал окончателен. Тези мерки се отнасят до плащането за отделянето на телевизионната мрежа, улесненията, предоставени за плащане на годишната такса за използването на телевизионната мрежа, протокола относно кинопродукциите, емитирането на облигации и плана за преструктуриране за периода от 1996 г. до 2000 г. Въпреки това, както се изисква от Съда в дело T-442/03, Комисията ще направи нова оценка по отношение на временното и постоянно освобождаване от разходи за нотариални такси, както и от такси за регистрация и разходи по публикуване.
Настоящото решение е съсредоточено върху финансовата връзка между RTP и Португалия в периода от 1992 г. до 1998 г. по отношение на споразумението със схемата за социално осигуряване през 1993 г., вливанията на капитал през периода от 1994 г. до 1997 г. и кредитът от 1998 г. Настоящото решение не се занимава с въпросите на правната класификация и съвместимостта с Договора за годишните компенсационни плащания, предоставени на RTP, които са били предмет на Решението на Комисията от 22 март 2006 г. по дело № Е 14/05 (8). В допълнение, на 4 юли 2006 г. Комисията прие Решение относно споразумението за преструктуриране на финансирането на RTP, по дело NN 31/06 (9).
(12)
Въпреки това, за да има цялостна „картина“ на финансовите отношения между Португалия и RTP през периода, обхванат от разследването на Комисията по този случай, Комисията трябва да разглежда не само мерките ad hoc, но също и финансовата подкрепа, предоставена на RTP чрез годишни компенсационни плащания. Следователно това решение се отнася до годишните компенсационни плащания до степента, необходима за изясняване на позицията на Комисията относно ad hoc мерките.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА РАЗГЛЕЖДАНИТЕ ВЪПРОСИ
A. МЕРКИ В ПОЛЗА НА RTP
A.1. ОПИСАНИЕ НА ПОЛУЧАТЕЛЯ RTP
(13)
RTP (по онова време Rádio e Televisão Portuguesa, S.A.R.L) е учредено като акционерно дружество с акт от 15 декември 1955 г., след решението на Португалия да създаде телевизионна компания, на която би била възложена концесия за предоставяне на обществена услуга на телевизионно излъчване (10). Концесионния договор за обществена услуга е подписан на 16 януари 1956 г.
(14)
С наредбa - закон № 674-d/75 от 2 декември 1975 г., RTP беше национализирана. Тази наредба преобразува RTP в публично предприятие с наименованието „Radiotelevisão Portuguesa, E.P.“, към което в съответствие с наредбата бяха прехвърлени всички законни права и задължения на неговия предшественик.
(15)
RTP е имала монополно положение върху националния медиен пазар до осемдесетте години на двадесети век. То е обслужвало два телевизионни канали, RTP1 и RTP2. През 90-те години то е изправено пред конкуренцията на търговските радио- и телевизионни разпространители след като през февруари 1992 г. Португалия предостави лицензи на SIC и на търговския телевизионен оператор TVI да излъчват съответно по трети и по четвърти канал (11).
(16)
Със закон № 21/92 от 14 август 1992 г. RTP, ЕР се преобразува в публично акционерно дружество с наименование „Radiotelevisão Portuguesa, S. A.“ и се одобрява неговият нов статут.
(17)
RTP осъществява едновременно дейности за обществена услуга радио- и телевизионно разпространение и търговски дейности. На RTP е законно разрешено да упражнява търговска или промишлена дейност, свързана с дейността на телевизия (12).
(18)
Търговски дейности на RTP са извършвани чрез финансово участие в дружества, които са правно разграничени от RTP и имат своя собствена структура и счетоводна система.
A.2. МЕРКИ (13)
(19)
Годишните компенсационни плащания към RTP представляват основният механизъм за компенсиране на RTP за неговите задължения за обществена услуга. През периода от 1992 г. до 1998 г., RTP е получило годишни компенсационни плащания, възлизащи на 66 495 милиона PTE (около 332 млн. EUR) (14) за покриване на разходите по неговите задължения за обществена услуга. Правното основание за годишните компенсационни плащания е член 5 от Закон № 21/92 (15).
(20)
Таблица 1 дава разбивка на годишните компенсационни плащания, предоставени на RTP през периода от 1992 г. до 1998 г., който е обхванат от настоящото решение.
Таблица 1
Сума на годишните компенсационни плащания, 1992-1998 г.
(PTE и млн. EUR)
1992 г.
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
6 200
7 100
7 145
7 200
14 500
10 350
14 000
EUR 26,9 (16)
EUR 35,4
EUR 35,6
EUR 35,9
EUR 72,3
EUR 51,6
EUR 69,8
Източник: Резолюция на Съвета на министрите
(21)
По времето, когато RTP е преобразувано в публично дружество с ограничена отговорност, португалското законодателство относно регистрацията на дружества може да се опише по следния начин. В член 7, параграф 1 от кодекса на португалските дружества (Código das Sociedades Comerciais), във версията му, която е в сила към момента на преобразуването на RTP, се посочва, че уставът (contrato de sociedade) на всяко търговско дружество трябва да бъде оформен официално чрез нотариален акт.
В член 18, параграф 5 от кодекса на дружествата се посочва, че актът, с който се създава публично дружество с ограничена отговорност, след като дружеството е било учредено в надлежната правна форма, трябва да се регистрира в търговския регистър. Регистрацията е задължителна в съответствие с член 15, параграф 1 и параграф 3, буква а) от Закона за търговския регистър (Código do Registo Comercial) и член 166.o от кодекса за дружествата.
В съответствие с член 70, параграф 1, буква а) от Закона за търговския регистър, във версията му, която е в сила по това време, актът, с който се създава публично акционерно дружество, трябва да бъде публикуван в Diário da República (вж. член 70, параграф 2 (17)). Публикуването трябва да се извърши ex officio от служителя за сметка на заинтересованата страна (вж. член 71, параграф 1 от Закона за търговския регистър).
(22)
При преобразуването му в публично дружество с ограничена отговорност през 1992 г. RTP е освободено от плащане на нотариални такси и такси за регистрация, свързани с регистрацията на юридическото преобразуване на RTP от публично дружество в публично акционерно дружество. Стойността на освобождаванията е 33 млн. PTE (приблизително 164 000 EUR). Обикновено съгласно португалското право, всички юридически лица трябва да платят такси, начислявани при създаване на предприятие и при изменение на учредителния акт на дружеството или при други съответни изменения на дружеството.
(23)
Правното основание за освобождаването от такси за регистрация е член 11, параграф 1 от Закон № 21/92, който предвижда, че:
„с настоящото уставът на RTP SA (…) се одобрява; не е необходимо той да бъде трансформиран в документ, а ще бъде автоматично регистриран, без такси и разходи, във Вестника на Републиката (Diário da República), в който ще бъде публикуван.“
(24)
Член 11, параграф 1 от Закон № 21/92 се получава от прилагането на Закон 84/88 от 20 юли 1988 г. относно трансформирането на публичните предприятия в публични акционерни дружества. В член 1 от Закон № 84/88 се предвижда, че публичните предприятия, дори ако са национализирани, биха могли да бъдат преобразувани с наредба-закон в публични акционерни дружества. Той гласи:
„публичните предприятия […] могат да бъдат преобразувани с наредба-закон в публични акционерни дружества, притежавани изцяло или в по-голямата си част от публични субекти, в съответствие с Конституцията и с този закон.“
(25)
В член 3, параграф 2 от Закон № 84/88 относно трансформирането на публичните предприятия в публични акционерни дружества се предвижда също, че такава наредба-закон трябва да одобри устава на публичното акционерно дружество. В съответствие с член 3, параграф 3 от Закон № 84/88 наредбата-закон представлява достатъчен документ, за да бъдат изпълнени изискванията за регистрация (18).
(26)
Съгласно член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 RTP е освободено от плащане на други регистрационни такси, пряко свързани с промяната на правното естество на дружеството. Член 11, параграф 2 гласи:
„Всички действия по вписване, регистриране, отбелязване пред всички служби по вписвания, администрации или публични органи, по-конкретно националния регистър на юридическите лица, службите по вписване на ипотеки и службата за прехвърляне на собственост на превозните средства, се извършват въз основа на обикновена молба, подписана от двама от членовете на управителния съвет на дружеството и при освобождаване от всички данъци и такси.“
(27)
Португалия твърди, че разпоредбата на член 11, параграф 2 произтича от прилагането на Наредбa-закон № 404/90 (19) и потвърждава приложимостта към RTP на разпоредба относно общото прилагане. Въз основа на член 1 от този закон, на предприятията, които до 31 декември 1993 г., са изпълнили актове на сътрудничество или концентрация, може да бъде предоставено освобождаване от данъка върху прехвърлянето на дълготрайни активи, които са били необходими за концентрацията или сътрудничеството. В член 1 от същия закон се предвижда също така и освобождаване от възнагражденията и други законови такси, които могат да бъдат изискуеми за изпълнението на тези актове.
(28)
Португалия заяви, че в миналото RTP на няколко пъти е платило нотариални такси и такси за регистрация, свързани с определени увеличения на капитала и с други действия след преустройството му в публично акционерно дружество (20).
(29)
В периода от 1983 г. до 1989 г., RTP „натрупа“ дълг към социалноосигурителната схема на PTE в размер на 2 189 млн., произтичащи от невъзможността му да плаща социални осигуровки. В основата на това задължение е спор между RTP и администрацията на службата за социална сигурност относно тълкуването на удръжките за социално осигуряване за извънреден труд и хонорари на творците.
(30)
Администрацията за социално осигуряване излага своето тълкувание в член 2, буква д) на Наредба за изпълнението № 12/83 от 12 февруари 1983 г. За да се избегне съдебна процедура, двете страни постигнаха споразумение, съгласно което администрацията на службата за социално осигуряване се отказва от искането си за лихви за забавено плащане и приема разсрочено плащане на дълга. След уреждането на правния спор наредбата за изпълнението не е анулирана.
(31)
На 6 май 1993 г. съвместен указ на Министерството на финансите и Министерството на социалната сигурност официално разрешава разсрочване на дълга на 120 месечни вноски и отменя глобите и лихвите, дължими за сумата от 1 206 млн. PTE (6 млн. EUR).
(32)
Условията за разрешаване на изключителните договорености за уреждане на задълженията на RTP към схемата за социална сигурност са изложени в посочената по-горе наредба-закон № 411/91. В член 2, алинея 1 от цитираната по-горе наредба-закон се предвижда, че разрешението за това трябва да е задължително, за да се гарантира жизнеспособността на длъжника и договореностите да могат да се прилагат inter alia на основание, че, както е предвидено в член 2, буква г) на наредбата-закон, в предприятието с дългове „е било обект на временно ползване, самоуправление на служителите или държавна намеса.“
(33)
През периода от 1994 г. до 1997 г. Португалия увеличава капитала на RTP всяка година. Поместената по-долу таблица дава преглед на различните увеличения на капитала, които възлизат на 46 800 млн. PTE (233 млн. EUR).
Таблица 2
Увеличение на акционерния капитал на RTP 1994-1997 г.
(в млн. PTE)
Година
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
Увеличение на акционерния капитал
10 000
12 800
10 000
14 000
Дялов капитал към 31 декември
22 708
35 508
45 508
59 508
Източник: баланс на RTP.
(34)
В договорите за обществена услуга, които Португалия е сключила с RTP се предвижда участието на държавата в инвестициите, направени от RTP, за предпочитане под формата на увеличаване на капитала (21).
(35)
През декември 1998 г. бе сключен договор между Фонда за стабилизиране на публичните дългове и RTP за второстепенен заем от Фонда за стабилизиране на публичните дългове (Fundo de regularização da dívida Pública), предоставен на RTP, в който се определят условията за заем в размер на 20 000 млн. PTE (99,8 млн. EUR), за увеличаване на капитала на RTP.
(36)
Фондът за стабилизиране на публичните дългове се управлява от Институт за управление на публичния дълг (Instituto de Gestão de Crédito Público), на който е възложено управлението на дълга на португалската държава и изпълнението на централизирана програма за заеми в съответствие със Закона за обществения дълг (22) и насоките, установени от португалското правителство. Този институт е под ръководството и контрола на Министерството на финансите на Португалия (23).
(37)
От датата, на която сумите са били на разположение на RTP, заемът е предмет на плащания на годишни лихви по 12-месечния Lisbor лихвен процент, изчислен на първата дата на всеки период, плюс 20 базисни пункта (24).
(38)
Съгласно договора кредитът е трябвало да бъде върнат на 31 декември 2003 г., но е могъл да бъде продължен за следващ период от една или две години по взаимно съгласие. RTP не е платило лихва по заема, тъй като в договора се предвижда, че лихвата, платима по първите четири годишни плащания, следва да се капитализира (25).
(39)
Договорът, сключен през декември 1998 г. между Фонда за стабилизиране на публичните дългове и RTP е изготвен в съответствие с насоките, определени в съвместна резолюция на държавните секретари, отговарящи за медиите, за държавната хазна и за финансите, от 17 декември 1998 г.
Б. ФИНАНСОВОТО СЪСТОЯНИЕ НА RTP
(40)
Както е показано в следната таблица, RTP е понесло загуби през периода, който е предмет на разследването на Комисията. През 1996 г. финансово състояние на RTP се е влошило до такава степен, че неговият нетен собствен капитал е бил отрицателен.
Таблица 3
Икономически и финансови данни на RTP за периода от 1993 г. до 1998 г.
(в млн. PTE)
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
Нетна печалба (загуба)
(7 883)
(19 558)
(26 581)
(18 512)
(32 223)
(25 039)
Нетни активи
1 557
8 071
4 269
(4 274)
(20 586)
(50 827)
Активи
39 418
42 262
56 078
67 654
62 340
83 843
Финансови задължения (26)
22 402
26 855
30 258
44 922
44 885
92 775
Източник: Финансови отчети на RTP.
В. ЗАДЪЛЖЕНИЯТА ЗА ОБЩЕСТВЕНА УСЛУГА НА RTP ОТ 1992 Г. ДО 1998 Г.
(41)
RTP е задължено да предоставя обществената услуга за телевизия. Различни закони определят дефиницията, възлагането и финансирането на тази услуга.
(42)
Закон № 58/90, който регулира дейността телевизионно излъчване, определя условията за частните радио- и телевизионни оператори, както и задължението на държавата да гарантира обществената услуга телевизионното излъчване (27). По отношение на устава на RTP Закон № 21/92 определя основните задължения за обществена услуга и финансирането на тази услуга.
(43)
Два договора за обществени услуги, подписани между португалската държава и RTP през 1993 г. и през 1996 г., описват по-подробно обществената услуга и нейното финансиране, (по-долу или „стар договор за обществена услуга“ или „нов договор за обществена услуга“ или „договори за обществена услуга“, когато са посочени и двата договора) (28).
(44)
Член 4 от Закон № 21/92 предвижда сключването на концесионен договор между Португалия и RTP и определя основните задължения за обществена услуга, които трябва да бъдат извършени по силата на този договор. В член 4, параграф 2 от същия закон се установяват общите принципи, които RTP трябва да спазва при извършване на дейността си като концесионер (29), а в член 4, параграф 3 се описват задълженията на обществената телевизионна услуга (30).
(45)
Договорите за обществена услуга потвърждават задълженията за обществена услуга на RTP. Първо, на RTP са наложени общи задължения и задължения, свързани със съдържанието на програмите (31). RTP трябва да предоставя услугата за обществена телевизия, като част от нея то трябва да излъчва два канала и да предоставя общо покритие за населението на континентална Португалия. Първият канал е от по-общ характер и от него се изисква да представя по-общ вид програми. Вторият канал трябва да бъде насочен повече към специфични групи и да осигурява образователни, културни и научни програми. Един от каналите трябва да обхваща автономните региони на Азорските острови и Мадейра.
(46)
Второ, договорите за обществена услуга предвиждат специфични програмни задължения за RTP (32). Определени са стандарти за качеството на програмите (като плурализъм, безпристрастна информация и др.) и съдържанието на програмите (нови художествени филми, спорт, деца, португалска култура, местни новини, развлечения). RTP трябва да предоставя гледаемо време за определени органи, за подпомагане на киното и други форми аудиовизуални продукции, за насърчаване на производството на образователни или учебни програми, за обмен на програми с автономните региони на Азорските острови и Мадейра и за насърчаване на сътрудничеството с други доставчици на обществената услуга телевизия в Европейския съюз. Освен това то трябва да изпълнява специфични програмни задължения, свързани с международно сътрудничество. Например, трябва да произвежда програми и да ги излъчва за португалските общности, които живеят в чужбина, в португалоезичните страни в Африка и в Макао. Необходимо е да се гарантира функционирането на RTP в Мадейра и на Азорските острови и да се запазят производствените центрове и делегациите в чужбина.
(47)
Трето, договорите за обществена услуга налагат определени специфични задължения на RTP. Например, RTP трябва да поддържа аудиовизуални архиви, да въвежда технологични иновации в своето оборудване и дейности, да подпомага Националния театър „S. Carlos“ и да предоставя други услуги, които ще бъдат посочени на ad hoc основа.
(48)
В член 5 от Закон № 58/90 на RTP се възлага концесия за обществената услуга телевизионно разпространение за период от 15 години, който може да бъде подновен за допълнителен срок от 15 години, с обхват на честотите, съответстващ на първи и втори канал. В член 4 от Закон № 21/92 се посочва, че RTP е концесионер на обществената услуга за телевизионно разпространение. В точка 1, буква а) от договора за обществени услуги се потвърждава, че RTP е доставчик на обществената услуга телевизия (33).
(49)
Договорите за обществена услуга (34) предвиждат създаването на Съвет за обществено мнение (Conselho de opinião), състоящ се от представители на различни части от общественото мнение, който може да се намесва, за да преценява дали RTP спазва своите общи и специфични задължения по отношение на обществената услуга за телевизионно разпространение.
(50)
RTP е задължено да предостави на министъра на финансите публичен бизнес план и бюджет за изпълнението на неговата задача за обществена услуга, (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) за следващата година, придружено от становища, издадени от борда на одиторите на RTP и Съвета за обществено мнение. Освен това то трябва да представи доклад за изпълнението на своите задължения за обществена услуга през предходната година (Relatório sobre o Cumprimento das Obrigacões do Serviço Público, („доклади за обществена услуга“), придружени от становище на борда на одиторите на RTP (35).
(51)
Министърът на финансите и членът на правителството, отговорящ за медиите, следва да проверят спазването на договорите за обществена услуга. Генералният инспектор на финансите е необходимо да провери финансовия план. Освен това годишен одит на докладите за обществена услуга трябва да бъде извършен от външен специализиран одитор (36).
(52)
Новият договор за обществени услуги също така предвижда санкции, които да се наложат от Португалия при нарушение на договора, под формата на глоби, изземване, възстановяване или прекратяване на договора.
(53)
В периода от 1992 г. до 1998 г., в RTP са извършени външни одити относно всички негови годишни отчети от независим одитор.
(54)
RTP също е представило докладите за обществена услуга за всички години, с изключение на доклада за обществена услуга за 1992 г., тъй като задължението за външните одити е посочено за първи път в стария договор за обществена услуга, датиращ от 1993 г. Португалия твърди, че за годините от 1995 г. до 1998 г. законово независим одитор е предоставил благоприятно и автономно становище относно докладите за обществена услуга (37). Португалия твърди също, че всички доклади за обществена услуга през този период са били придружени от становище на борда на одиторите на RTP и от одитор на генералния инспектор на финансите (Inspecção-Geral de Finanças), който е независим от RTP.
Ситуацията по отношение на външните одити на докладите за обществена услуга може да бъде описана, както следва:
(55)
Докладите за обществена услуга от 1993 г. и 1994 г. съдържат декларация за съответствие, съгласно която задълженията за обществена услуга на RTP са изпълнени, но само от страна на управлението на RTP.
(56)
За годините 1995, 1996, 1997 и 1998 г., докладът за обществена услуга съдържа декларации за съответствието от външен одитор, независим от дружеството, Maia, Mesquita & Associados - (Revisor Oficial DAS Contas), според които одитът не е разкрил никакви въпроси, които биха оказали значително влияние върху пресмятането на компенсаторните плащания за RTP, посочени в докладите за тези години.
(57)
През 2010 г. Португалия представи на Комисията по-пълни външни одити на докладите за обществена услуга за периода от 1992 г. до 1997 г. Външните одити на докладите за обществена услуга за този период са били организирани от регулатора за националните медии, Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC). Те са били осъществени за този период от Pedro Roque SROC, външен одитор, който е независим от RTP (38). Португалия също така представи обобщаващ доклад, включващ резултатите от одитите за всички години.
Външен одит на доклада за обществената услуга вече е съществувал за 1998 г. Този външен одит за 1998 г. е проведен от BDO Binder, външен одитор „BDO Binder report“) (39).
(58)
Мандатът на одитите за периода 1992-1997 г. е бил да се оцени за всяка година дали RTP изпълнило мандата си, както е предвидено в договорите за обществена услуга, които са били в сила към момента и дали съществува съответствие между разходите за обществени услуги и компенсационните плащания. Външните одити изброяват задълженията за обществена услуга, произтичащи от договорите за обществена услуга, вземат предвид различните закони, уреждащи задълженията за обществена услуга на RTP (например Закона за телевизията № 58/90 от 7 септември 1990 г.), както и обществения бизнес план и бюджет (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) и докладите за обществена услуга. Външните одити проучват дали задълженията за обществена услуга са спазени. Докладите правят сравнение между компенсационните плащания от страна на Португалия спрямо установените разходи в докладите за обществена услуга.
(59)
За всички години, които се разследват, т.е. 1992-1997 г., одитите стигат до заключението, че по същество RTP е изпълнило основните си задължения за телевизионно разпространение. Одитите също така посочват, че „по отношение на съответствието между предоставените задачи за обществена услуга и компенсацията на „реалните и действителните разходи“, няма съществени нарушения, които да влияят на съответствието със законодателството, което е било в сила към момента.“ За всички години в обобщения доклад се констатира, че компенсационните плащания от Португалия, са били по-малки от посочените суми във всички доклади за обществена услуга. Одитите са публикувани на уебсайта на ERC (40). По същия начин докладът на BDO (BDO Binder report) не сочи никакво свръхкомпенсиране за предоставената обществена услуга.
(60)
Член 5 от Закон № 21/92 предоставя на RTP право да получи обезщетение за своите задължения за обществена услуга. Това право се потвърждава и в договорите за обществена услуга.
(61)
В допълнение към системата от годишни компенсационни плащания (вж. съображение 19 по-горе), договорите за обществена услуга предвиждат финансиране от Португалия за:
а)
плащане на специфични услуги съгласно споразуменията за предоставяне на договорените услуги или тези, които предстои да бъдат договорени между публичната администрация и RTP (41);
б)
държавно участие във всички инвестиции, направени от RTP, особено тези за инфраструктурата, необходима за експлоатацията на центровете за производство и разпространяване в автономните региони на Азорските острови и Мадейра, за аудиовизуални архиви и международни предавания на RTP, както и за други технологични инвестиции, които RTP е длъжно да прави (42).
(62)
За да определи разходите и приходите на задълженията за обществена услуга, които отговарят на условията за компенсационни плащания, RTP прилага аналитична счетоводна система. В договорите за обществена услуга се определят критериите за изчисляване на приемливите разходи за компенсация по отношение на всяко задължение за обществена услуга (43).
(63)
Въз основа на аналитичната счетоводна система, спомената в предходния параграф, RTP разпределя разходите и приходите (например, за персонал и оборудване), за да обхване определен брой дейности (като управление на програмите, преки и косвени програмни разходи, дифузионни и емисионни разходи, разходи за маркетинг и други административни разходи).
(64)
Преките разходи на различните дейности са разделени между различните разходни позиции (например RTP 1, RTP 2, RTPi и RTP África). Непреките разходи са разпределени за пера от разходите въз основа на последователни аналитични критерии (например, броят на часовете на излъчване) (44).
(65)
Аналитичната счетоводна система има следните характеристики:
а)
в рамките на договорите за обществена услуга само нетните оперативни разходи могат да се компенсират в съответствие с метода, описан в договорите за обществена услуга. Финансовите разходи, извънредните разходи и разпоредбите, които не са пряко свързани с дадена дейност, са изключени от обезщетение (45);
б)
с оглед изчисляване на нетните оперативни разходи, които могат да се възстановяват, RTP трябва да приспадне оперативните приходи, произтичащи от всяко задължение за обществена услуга;
в)
старият договор за обществена услуга не е допускал компенсация за обществената услуга от общ характер под формата на задължение за експлоатация на RTP 1 и RTP 2 и за покриване на автономните региони с един от каналите (46);
г)
по силата на новия договор за обществени услуги оперативните разходи на RTP 1 и RTP 2 могат да бъдат компенсирани, но не се допуска допълнителна компенсация в случай, че реалните нетни оперативни разходи на RTP 1 и RTP 2 превишават планираните разходи (47).
(66)
RTP е докладвала относно нетните разходи по предоставяне на обществената услуга в годишните доклади за обществената услуга, в съответствие с метода за изчисление на разходите, описан в съображения 60-65. Поместената по-долу таблица дава преглед на разходите за всяка дейност по обществената услуга, за която RTP има право да получи компенсационни плащания.
Таблица 4
Нетни отчетени и подлежащи на възстановяване разходи за обществената услуга
(В млн. PTE)
1992 г.
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
Телетекст
112,9
86,8
Функциониране на RTP в международен план
882,3
1 517,4
1 826,9
1 890,8
2 059,6
3 999,1
3 712,9
RTP África
-
-
-
-
654,7
1 332,0
Директно предаване на RTP 1 на Азорските острови и на Мадейра
-
-
-
-
-
76,8
295,4
Аудиовизуални архиви
509,1
241,6
402,7
492,7
184,9
909,4
672,1
Сътрудничество с португалоезичните страни в Африка
186,9
128,4
172,2
148,6
144,9
202,4
200,3
Диференциал на покритие
406,7
1 312,8
1 314,2
1 050,3
1 050,0
622,6
208,6
Делегации/кореспонденти
797,8
658,2
681,1
642,7
583,2
457,2
211,0
Фондация за Национален театър „S. Carlos“
50,0
55,0
60,0
60,0
60,0
60,0
Насърчаване на киното
215,0
95,0
27,5
156,5
391,1
352,8
Функциониране на автономни регионални центрове
3 453,4
3 486,0
3 685,9
3 696,1
3 846,6
3 459,2
2 855,2
Телевизионно предаване за конкретни органи
482,0
350,6
151,1
94,6
80,8
Спортна телевизия (48)
- 440,0
Нетни оперативни разходи на RTP 1
16 946,1
11 916,6
Нетни оперативни разходи на RTP 2
9 050,6
10 080,6
8 637,6
Общо нетни оперативни разходи
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
Източник: Португалските органи и докладите за обществена услуга.
(67)
Поместената по-долу таблица дава преглед на инвестициите на RTP в оборудване за дейностите, свързани с обществената услуга. Тя представя както реалните инвестиции в дейности по обществената услуга, както са посочени в годишните финансови отчети, така и инвестициите, отчетени в докладите за обществена услуга. Реалните инвестиции в дейности, свързани с обществената услуга, са били по-високи от инвестициите, отчетени в докладите за обществената услуга.
Таблица 5
Инвестиции в дейностите по обществената услуга
(В млн. PTE)
1992 г.
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
Общо
Финансови отчети
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Доклади за обществената услуга
2 327,3
98,0
1 975,1
154,4
28,1
4 037,4
6 127,8
14 748,1
Разлика
305,3
2 004,0
788,8
838,3
1 452,3
0
-73,6
5 315,1
Източник: финансови отчети на RTP и доклади за обществената услуга.
(68)
Целта на ad hoc мерките е била компенсиране на RTP за задълженията за обществена услуга, наложени върху него, и финансиране на неговите инвестиции.
(69)
В Португалия операторът на обществени услуги не е избран в резултат на конкурентна процедура, съгласно която всички заинтересовани предприятия са имали възможност да посочат сумата на компенсацията, която би била необходима за поемане на концесията за обществена услуга телевизионно разпръскване. RTP е назначено от правителството за осигуряване на обществената услуга телевизия.
(70)
От 1992 г. насам, както търговски, така и обществени радио- и телевизионни оператори, са активни на португалския телевизионен пазар. С изключение на RTP, търговските оператори SIC и TVI са лицензирани за излъчване на телевизионни канали. SIC е първият частен оператор, започнал излъчване на 6 октомври 1992 година. Мерките в полза на RTP биха могли да доведат до нарушаване на конкуренцията на пазара на телевизионно разпръскване.
III. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(71)
След започване от страна на Комисията на процедура за разследване по този случай няколко заинтересовани страни дадоха мнение относно мерките, посочени в съображения 21-39. Следващите съображения дават общ поглед върху съответните мнения, получени от заинтересованите страни, категоризирани по мярка.
(72)
В настоящия раздел са посочени само мнения, отнасящи се до въпросите, които са останали отворени, след решението на Съда по Дело T-442/03, а именно тези, отнасящи се до освобождаването от нотариални такси, такси за регистрация и разходи за публикуване, както и във връзка с другите мерки (споразумението със схема за социално осигуряване през 1993 г., вливания на капитал през периода от 1994 г. до 1997 г. и заем през 1998 г.), както е посочено в член 1 от Решение 2005/406/ЕО. Тези мнения на заинтересовани страни включват становища, представени след първото решение на Комисията за откриване на официална процедура от 15 ноември 2001 г., както и коментари, получени след публикуване на покана за представяне на мнения от 24 декември 2008 г. (49)
(73)
SIC и TVI заявиха, че освобождаването от нотариални такси и такси за регистрация е изключение от правилата, които обикновено се прилагат съгласно португалското законодателство за всяка промяна в уставите на предприятия. SIC е на мнение, че обхватът на освобождаването не се ограничава до преобразуването на RTP през 1992 г. Въз основа на член 11, параграф 2 от закон № 21/92 RTP се ползва от общо освобождаване от плащане на такси и права за всякакъв вид вписвания и регистрация.
(74)
TVI е на мнение, че RTP също е освободено от плащането на разходи, свързани с публикуването на нотариален акт.
(75)
Относно вливанията на капитал през периода от 1994 г. до 1997 г., SIC, ACT (асоциацията на търговските радио- и телевизионни оператори), италианският търговски радио- и телевизионен оператор Mediaset и TVI дадоха мнение, че разумен акционер не би увеличил капитала на дружество с характеристиките на RTP. Въпросните вливания на капитал са направени в предприятие с голям дефицит без последователен план за преструктуриране, който да го направи жизнеспособен.
(76)
Освен това, що се отнася до заема през 1998 г., SIC заяви, че като се има предвид фактът, че RTP е било „технически фалирало“ през 1996 г., никоя финансова институция не би одобрила такъв заем за RTP.
(77)
SIC, по-специално, подчертава липсата на външни одити, които е трябвало да са провеждат редовно. Посочват се и пропуски, установени за 1998 г., както е описано в доклада на BDO Binder за същата година, - единствения наличен външен одит, който Комисията е трябвало да вземе предвид. Изтъкват се и някои критики в доклада на BDO Binder за 1998 г., включително, inter alia, прекалени рекламни ограничения за телевизионното разпространяване на RTP. SIC подчертава, че според договорите за обществена услуга, RTP е задължено да зачита рекламните ограничения и може, напр. да излъчва само определен брой минути реклама на час. Според заключенията на доклада на BDO Binder, това не е било спазено за 1998 г. SIC цитира също констатацията в доклада, че някои активи не са били отчетени, което изглежда се възприема от SIC като доказателство, че съответните инвестиции за тези активи не са извършени.
(78)
След отменянето на член 1 и част на член 2 от Решение 2005/406/ЕО от Съда по дело T-442/03, SIC твърди, че по това решение Комисията трябва също така да вземе под внимание доклада на португалската сметна палата (Tribunal de Contas, наричана по-долу „Сметна палата“) от юни 2002 г. (№ 8/2002), който според SIC е трябвало да изследва управлението на RTP и предоставянето на обществената услуга телевизия от гледна точка на ефективността, ефикасността и икономичността и който разглежда периода 1997-2000 г. Въпреки това, този период беше удължен до 1993 г. Като обобщава констатациите на доклада, SIC подчертава, че е налице липса на стратегия за определяне на програмите на RTP, директивите на вътрешния съвет относно лимитите на разходите не са спазвани, а изготвеният годишен бюджет не е бил изпълнен. SIC също така заяви, че Сметната палата посочва, че Португалия все още не е обявила, че предоставянето на държавна помощ на RTP е свързано с реалното спазване на задължението за обществена услуга.
(79)
SIC посочва общите заключения на португалската Сметна палата относно договорите за обществена услуга, които дават стимули за RTP да пренебрегва ефикасността и ефективността при управлението на RTP, съпътствано от неясна и неопределена задача за обществена услуга.
IV. МНЕНИЕ НА ПОРТУГАЛИЯ
(80)
Относно освобождаването от нотариални такси, такси за регистрация и разходи за публикуване, Португалия твърди, че тъй като преобразуването на публично предприятие в публично акционерно дружество (sociedade anónima) е трябвало да бъде осъществено чрез законодателен акт, не е съществувала друга база за събиране на такси и хонорари, свързани с вписването на тази трансформация чрез нотариален акт, нито за регистрирането и публикуването ѝ.
(81)
Преобразуването на RTP в публично дружество с ограничена отговорност е извършено през 1992 г., за да го приведе в съответствие с частното право, и начинът, по който то работи, е по-близък до този на частните оператори. Счетено е за необходимо да се предоставят на RTP средствата и условията, за да може то да изпълнява по най-добър начин целите, свързани с обществената услуга, на пазар, все по-отворен за конкуренцията. Целта е била операциите и управлението на RTP да разполагат със същата гъвкавост, която имат „нормалните“ дружества, действащи съгласно частното търговско право. Според Португалия формата на публично акционерно дружество е по-малко обременителна от процедурите за държавен контрол, прилагани преди това към RTP като публично предприятие, като по този начин му се предлагат по-добри условия за разработване на телевизионни канали и техните програми.
(82)
Португалия твърди, че трансформирането на RTP през 1992 г. чрез закон, в резултат на което не е бил необходим „нотариален акт“ за формализиране на този акт, съответства на естеството и логиката на португалската правна система. В тази връзка Португалия припомня, че RTP е било създадено като държавно предприятие през 1975 г. посредством законодателство, а именно с Наредбa-закон № 674-D/75. Поради това, както се изисква изрично от Закон 84/88, уреждащ трансформирането на публичните предприятия в акционерни дружества, тези актове трябва също да се осъществяват посредством законодателство.
В съответствие с член 3, параграф 2 от Закон № 84/88, който представлява общ закон относно преобразуването на публичните предприятия (вж. съображение 25 по-горе), законодателният акт, чрез който се трансформират публични предприятия, трябва да одобри устава на акционерното дружество, възникващо в резултат на преобразуването. В допълнение това съответства на принципа на равностойност на актове, според който законодателните актове могат да бъдат изменяни, суспендирани или анулирани само от актове с равностоен ранг в йерархията на нормативните актове. Португалия посочва, че принципът на равностойност на актовете е предвиден в португалската конституция (понастоящем член 112, параграф 5 или член 115, параграф 5 от Конституцията в сила по времето, когато RTP е преобразувано през 1992 г.), която постановява, че „никой закон не може да създава други категории законодателство, или да предоставя на други видове актове правомощия да тълкуват, интегрират, изменят, спират действието или отменят неговите разпоредби с външен ефект“. Прилагането на този принцип към трансформирането на публичните предприятия е подкрепено от автори в областта на правото (50). Португалия също така се позовава на редица решения на Конституционния съд, който отново посочва тълкуванието, че закон може да се интерпретира само от друг закон (51), а не от акт с различно и по-ниско подреждане в йерархията на нормативните актове.
(83)
Португалия твърди, че трансформирането на RTP в публично акционерно дружество със Закон № 21/92 е извършено в съответствие с тази обща схема на португалското законодателство и не е могло правомерно да бъде извършено само в съответствие с частното право под формата на нотариален акт. Португалия цитира също така и няколко примера на други публични предприятия, трансформирани чрез законодателен акт в акционерни дружества (52).
(84)
Португалия се позовава на наредба-закон № 267/76 от 8 април 1976 г., с който се установява за първи път обща схема за публичните предприятия. Тази наредба-закон установява, че публичните предприятия могат да бъдат създавани само чрез наредба-закон, който трябва да одобри техния устав. Това се прилага и за последващи изменения на устава.
(85)
Португалия допълнително се позовава на Закон № 84/88 от 20 юли 1988 г. (вж. съображение 25 от настоящото решение), който гласи, че е необходима наредба-закон, за да се превърне публично предприятия в акционерно дружество, и че той също така следва да одобри устава на публичното предприятие. В следствие на това Португалия заключава, че за трансформирането на RTP през 1992 г., първо, е била необходима наредба-закон и, второ, уставът е могъл да бъде одобрен само от закон, а не с нотариален акт.
(86)
В допълнение, Закон № 58/90 от 7 септември 1990 г. изисква обществената услуга телевизия да се предоставя от оператори, притежавани изключително или в по-голямата си част от публични органи, а уставите на такива оператори трябва да бъдат одобрени с наредба-закон.
(87)
По отношение на „таксите за регистрация“, Португалия отбелязва, че регистрацията на устава, одобрен със Закон № 21/92, е била освободена от такси, но формалностите по регистрацията е трябвало да бъдат осъществени „ex officio“. Формалностите по регистрацията са счетени за необходими, тъй като в Кодекса за търговска регистрация (Código do Registo Comercial) се изисква актовете, свързани с предприятия, да бъдат вписани в регистъра и публикувани. Според Португалия, стойността на таксите за регистрация е 11 000 contos (53), което се равнява на 11 000 000 PTE.
(88)
По отношение на изискването за публикуване, Португалия подчертава, че тъй като на уставът на RTP е бил публикуван в Diário da República като приложение на Закон № 21/92, който го одобрява, това изискване е било изпълнено.
(89)
По отношение на мнението на SIC относно член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, Португалия отговори, че португалският законодател не предвижда определени облекчения на таксите при трансформиране на предприятия или преструктуриране на обществени предприятия. Освобождаването е въз основа на наредба-закон № 404/90. Португалия твърди, че RTP не е освободено от плащането на такси за регистрация въз основа на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, с изключение на трансформирането от 1992 г. Португалия също така се твърди, че класифицирането на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 като постоянно освобождаване от такси се дължи на езиково недоразумение. Вместо да бъде посочено, че наредбата-закон е достатъчна за всички правни цели и всякакви други актове необходими за законовото уреждане на „положението“ (т.е. трансформирането от 1992 г., добавено от автора на настоящото), в член 11, параграф 2 се посочва, че RTP ще бъде освободено от такси и налози, които произтичат от актовете в регистрите на собственост. Това означава, според Португалия, че RTP не е освободено от такси за регистрация извън контекста на трансформирането от 1992 г., с изключение на операциите, засягащи трансформирането от 1992 г. Португалия предостави също така документация за няколко ситуации, при които RTP е платило такси за регистрация.
(90)
Португалия твърди, че контекстът на първоначалното споразумение между администрацията на органът за социално осигуряване и RTP относно разсрочването на дълга и опрощаването на лихви и глоби е бил съдебен спор за конституционосъобразността на наредба за изпълнение № 12/83 относно задължителните удръжки за социално осигуряване върху възнаграждението за извънреден труд. Споразумението потвърждава тълкуването на RTP, че възнаграждението не е било предмет на удръжки за социално осигуряване, което беше подкрепено от данък експерт.
(91)
Второ, Португалия твърди, че формалното разрешение на това споразумение от страна на португалското правителство не предоставя конкретно финансово предимство за RTP в сравнение с други предприятия в сходно положение съгласно наредба-закон № 411/91. Португалия твърди, че дерогацията, предвидена в член 2, параграф 1, буква г), се е прилагала за RTP, тъй като RTP е било предмет на държавна намеса и е претърпяло различни превратности по време на управлението на административната комисия, назначена от правителството през 1977 г. (54) Португалия твърди, че общият характер на дерогацията се подчертава от факта, че споразумение е постигнато и с една от заинтересованите страни въз основа на Наредба-закон № 411/91.
(92)
По отношение на заема Португалия заяви, че техническите условия, свързани с него, предвиждат, че финансовата дейност следва да носи лихва, изчислена в съответствие с пазарните критерии.
(93)
Португалия твърди, че вливанията на капитал през периода от 1994 до 1998 г. представляват инструмент за финансиране на разходите по предоставяне на обществената услуга телевизия, заедно с изплащането на компенсаторни обезщетения.
(94)
Според Португалия, моделът на финансиране, избран за компенсиране на RTP за разходите по обществената услуга, се е оказал неподходящ и е довел до търговски дефицит. Първо, компенсаторните обезщетения винаги са били изчислявани под реалните нужди на финансирането на обществената услуга телевизия. На второ място, Португалия систематично е изплащала компенсациите със закъснение. RTP е трябвало да прибягва до банково финансиране, за да посреща своите оперативни разходи, но не е можело да включва лихвите и амортизационните такси при изчисляването на разходите за обществената услуга. Трето, RTP е трябвало да плаща данък добавена стойност (ДДС) на държавата за обезщетенията, като по този начин нетната сума на компенсаторните обезщетения намалява.
(95)
Португалия твърди, че: i) данъчните облекчения (т.е. освобождаване от такси за нотариален акт, такси за регистрация и разходи за публикуване); ii) улесненията за плащането на данъка за използване на мрежи за радиоразпръскване; iii) разсрочването на дълга към схемата за социално осигуряване; iv) плащането за отделянето на телевизионната мрежа; v) протоколът за насърчаване на киното; и vi) заемът, взет от RTP през 1998 г., не попадат в понятието за държавна помощ. По отношение на съвместимостта на другите мерки Португалия заяви, че те следва да се считат за компенсация за разходите за обществената услуга и следователно не като държавна помощ (55) или, съответно, тяхната съвместимост със законодателството на Съюза следва да бъде оценявано в светлината на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО (сега член 106, параграф 2 от ДФЕС).
(96)
По отношение на изчисляването на свръхкомпенсацията Португалия заяви, че:
а)
включването през 1996 г. на оперативните разходи на RTP 2 като възстановими разходи за обществена услуга се основава на новия договор за обществени услуги, съгласно който компенсацията на оперативни разходи на RTP 2 съгласно договора влиза в сила от 1 януари 1996 г. (56);
б)
заемът от 20 000 милиона PTE следва да не се счита за компенсация, тъй като той е предоставен при пазарни условия,
в)
увеличенията на капитала също са били предназначени за финансиране на инвестиции, а не просто за да се предостави финансова компенсация за възстановимите разходи за обществената услуга. Задължението на държавата в качеството ѝ на акционер да участва във финансирането на инвестициите, които се считат за необходими, се определя в договорите за обществена услуга (57);
г)
компенсационните плащания са били предмет на ДДС, като в резултат на това нетната стойност, получена от RTP е по-ниска;
д)
съгласно новия договор за обществени услуги, разходите за обществената услуга са били възстановени само до равнището на предназначения за тях бюджет.
Като взема предвид горепосоченото, Португалия заключи, че финансовата компенсация за задълженията за обществена услуга на RTP не следва да се счита за прекомерно висока или нецелесъобразна.
(97)
По отношение на липсата на външни одити, Португалия твърди, че Комисията вече е представила становище относно финансовото състояние на RTP, което обхваща и периода от 1992 г. до 1998 г., без да изисква външен одит на обществената услуга в решенията от 2006 г. по дело E 14/05 и NN 31/06 и тези решения не са били оспорени в съда. Португалия твърди, че, по-специално, в решение NN 31/06 Комисията вече е взела предвид доклада на Сметната палата № 8/2002. Тя подчертава освен това, че в решение NN 31/06 Комисията е заключила, че финансовото състояние на RTP от 1992 г. до 1998 г. е резултат от хронично ниско финансиране на неговите дейности, свързани с обществената услуга. В решение NN 31/06 Комисията основава своите констатации на външен доклад, а именно на доклада на Pricewaterhouse Cooper от 2005 г., и на външно одитираните годишни счетоводни отчети на RTP, които Португалия счита, че са единствените приложими отчети.
(98)
Португалия също така отново заявява, че докладите за обществена услуга за периода от 1993 г. до 1998 г. са били предмет на одит от страна на одиторите на RTP (58). Въпреки това, по-късно Португалия представи външни одити на докладите за обществена услуга за периода от 1992 г. до 1998 г., заедно с окончателен, обобщаващ отчет, обхващащ всички тези години. Външните одити бяха организирани от независим медиен орган, Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC, който поиска от външните одитори Pedro Roque (59) да извършат външните одити.
(99)
Португалия отговори по-подробно на някои от твърденията на SIC по конкретни въпроси. По отношение на твърденията на SIC, че според доклада на BDO Binder, становището на Съвета за обществено мнение е липсвало, Португалия подчертава, че това становище не е обхващало доклада за обществената услуга на RTP. Становището на този орган е било осигурено, но в стария договор за обществена услуга, то не се е превърнало в правно задължително изискване. Също така, новият договор за обществена услуга не изисква становището на този орган да бъде дадено в доклада за обществена услуга.
(100)
По отношение твърденията на SIC, че докладът на BDO Binder за 1998 г. включва 53 млн. EUR под формата на материални активи, въпреки че не съществува инвентар на тези активи, Португалия потвърди, че съответните инвестиции са направени за тези активи. Фактът, че първоначално не бе изготвен инвентар на тези активи (макар че, с изключение на 4 милиона, стойността на такива активи може да бъде определена и инвентар може да бъде изготвен със задна дата), това не означава, че инвестиции не са били направени. Външният одитор потвърди салдата, цифрите и транзакциите с трети страни.
(101)
По отношение твърденията на SIC, че според доклада на BDO Binder за 1998 г. лимитът за рекламно време е бил превишен, Португалия изтъкна, че това по никакъв начин няма да доведе до намаление на финансовата компенсация. Причината за това е, че сумите, които са били получени от RTP за надвишеното рекламно време, са доста по-малки от недостатъчното финансиране за тази година. Във всеки случай, Португалия потвърди, че общите приходи от реклама (включително приходи от превишаването на лимита за реклами) са били взети под внимание при изчисляването на финансовите нужди, т. е. компенсацията за изпълнението на задачата за обществена услуга.
(102)
Португалия твърди, че доклад 8/2002 на португалската сметна палата не трябва да се взема под внимание в настоящото решение, тъй като решението на Съда по Дело T-442/2003 откри само обективна слабост на информацията, съдържаща се в докладите за обществена услуга, които не са били съпроводени от външен одит. Португалия подчертава, че доклад 8/2002 на Сметната палата се отнася само до финансовите години от 1997 г. до 2000 г., а не до целия период, обхванат от настоящото разследване. Годините от 1993 г. до 1997 г. са обхванати в доклада само за целите на общо описание на финансовото положение на RTP и необходимостта от преструктуриране, но те не представляват самият предмет на доклада. Целта на доклада е да се оцени управлението на RTP, ролята на държавата като акционер и предоставянето на обществената услуга телевизионно разпръскване.
Португалия твърди, че Сметната палата е надхвърлила задачата си за извършване на одит на публичните финанси и вместо това е започнала анализ на ефикасността и ефективността на публичните разходи. Докладът, по мнението на Португалия, е без значение, с изключение на факта, че представлява независим одит на предприятието, потвърждава отчетите на Португалия и не открива незаконосъобразност. Португалия твърди, че в настоящото решение Комисията следва да вземе под внимание доклад 20/98 на Сметната палата вместо одитен доклад 8/2002, тъй като одитен доклад 20/98 обхваща икономическо и финансово състояние на RTP за периода от 1994 г. до 1996 г. В одитен доклад 20/98 се прави заключението, че критериите, използвани за финансиране на обществените услуги, са по-ясно определени в новия договор за обществени услуги, отколкото в стария договор за обществени услуги, което се оспорва в по-късния доклад 8/2002.
V. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ
(103)
За да установи дали ad hoc мерките, приложени от Португалия за RTP, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, Комисията трябва да оцени дали тези мерки:
а)
са предоставени от държавата членка или чрез държавни ресурси;
б)
са в състояние да нарушат конкуренцията;
в)
поставят в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки,
г)
засягат търговията между държавите-членки.
(104)
По-долу ще бъдат проучени характерът на държавна помощ на заема от 1998 г., споразумението за разсрочване на дълга и отменянето на лихвените задължения, както и капиталовите инжекции за периода 1994-1997 г. По подобен начин ще бъдат оценени наличието на държавни ресурси при освобождаването от такси за нотариален акт, такси за регистрация и разходи за публикуване.
(105)
Държавни ресурси са налице при освобождаването от такси за нотариален акт, такси за регистрация и разходи за публикуване, тъй като загубата на данъчни приходи е равностойна на използването на държавни ресурси под формата на фискални разходи (60).
(106)
По отношение на разсрочването на дълга вследствие на схема за социално осигуряване и отмяна на лихви за просрочено плащане, Комисията счита, че органът, отговорен за схемата за социално осигуряване, не може да се разглежда като предприятие. Той не извършва стопанска дейност, а е публичен орган със задача за администриране на социалното осигуряване (61). Освен това разрешението за разсрочване на дълговете не е дадено от схемата за социална сигурност, а от съвместен декрет на държавните секретари за финанси и социално осигуряване и на заместник държавния секретар на заместник министъра. С разрешението държавата е пропуснала приходи, тъй като тя би получила 1 206 милиона PTE под формата на лихви за неизплатени задължения. Следователно става ясно, че е имало участие на държавни ресурси и че държавата е отговорна за мярката.
(107)
Увеличенията на капитала на RTP са предоставени от държавата пряко от обществения бюджет. Следователно е ясно, че такова финансиране представлява държавни ресурси по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(108)
Комисията не може да приеме твърдението на Португалия, че при заема за RTP не се касае за държавни ресурси. Понятието държавни ресурси също така включва предимства, предоставени от органи, предназначени или създадени от държавата-членка за тази цел (62). Договорът за заем от 1998 г. е сключен между RTP и Фонда за стабилизиране на публичния дълг - фонд, който е управляван от Института за управление на публичния дълг. Правен акт предвижда, че Институтът е под ръководството и контрола на министъра на финансите (63). Затова може да се заключи, че средствата, предоставени от Фонда за стабилизиране на публичния дълг, следва да се разглеждат като държавни ресурси.
(109)
Държавата може да се счита като пряко свързана с тази мярка, тъй като условията на договора се определят в резолюция, съгласувана на 17 декември 1998 г. между секретарите на държавата за медиите и финансите.
(110)
Освобождаване от такси за нотариален акт, както и от такси за регистрация и разходи за публикуване: Що се отнася до освобождаването от такси за нотариален акт, такси за регистрация и разходи за публикуване следва да се оцени дали мярката е представлявала общо освобождаване от такси, от което RTP се е възползвало, или дали мярката е приложена специално спрямо RTP. В следващите съображения Комисията прави разлика между временно освобождаване, предвидено в член 11, параграф 1 от Закон № 21/92 и постоянно освобождаване, предвидено в член 11, параграф 2 от Закон № 21/92.
(111)
Комисията констатира, че освобождаването от необходимостта за нотариален акт, регистрация и разходи за публикуване е предоставило предимство на RTP, като го освобождава от разходи, които иначе предприятието би трябвало да плаща от собствения си бюджет.
(112)
Това предимство е също така избирателно по същество, тъй като както се вижда от член 11, параграф 1 от Закон № 21/92, то е предоставено само на RTP. Фактът, че този закон може да укрепи, както твърди Португалия, прилагането на по-общ закон, а именно Закон № 84/88, не променя това заключение. Закон № 84/88 се отнася до публичните предприятия и предвижда, че тези предприятия могат да бъдат трансформирани в акционерни дружества чрез наредба-закон. При все това фактът, че този закон се отнася до „публичните предприятия като цяло“, не засяга избирателността по същество, посочена в член 11, параграф 1 от Закон № 21/92, в полза на конкретното предприятие RTP. Във всеки случай освобождаване само за публичните предприятия ще представлява селективна мярка по същество за тази група предприятия (в сравнение с частните предприятия), от които RTP е част.
(113)
Държавните мерки могат обаче, въпреки че са по същество селективни, да не попадат в понятието за избирателна мярка по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, ако държавната мярка, вместо чрез дерогация от обичайните прилагане на системата, да стане неотменна част от него (64). Следователно е необходимо да се проучи дали мярката е съвместима с естеството и логиката на португалската правна система за трансформиране на публичното предприятие RTP в публично акционерно дружество чрез законодателство или дали ресурс на законодателството за целите на превръщането на RTP е бил избран с цел да му се предостави предимство спрямо други предприятия. В съответствие с подхода на Съда в неговото решение, Комисията занапред ще прави разлика между освобождаването от нотариални разходи, от една страна, и регистрация и разходи за публикуване, от друга страна (65).
(114)
Освобождаване от нотариален акт и нотариални разходи: Комисията счита, че трансформирането на RTP в публично акционерно дружество и одобрението на устава посредством законодателство вместо чрез нотариален акт отговаря на логиката и характера на португалската правна система. Преобразуването в публично акционерно дружество бе направено с цел да се даде на RTP по-гъвкава форма на дружество и по този начин да го поставят на равна нога с частните оператори. Фактът, че това трансформиране е съставено от закона, а не чрез нотариален акт, не беше опит да се заобиколи изискването за нотариален договор, но е резултат от общия принцип на португалското право, че законодателните актове могат да бъдат променяни само от еквивалентни законодателни актове.
(115)
Съгласно този принцип на „еквивалентност на актовете“ закон може да се анулира, прекрати временно или модифицира чрез правен акт, който е от една и съща йерархична степен като учредителния акт, а не с акт, която е с по-нисък ранг в йерархията на законодателството. Този принцип е бил въведен в португалската конституция през 1982 г., т.е. много преди преобразуването на RTP през 1992 г. Член 115, параграф 5 на португалската конституция във формата, в която е в сила към момента на преобразуването на RTP, предвижда никой закон да не: „създава други форми на законодателство или предоставя на други видове актове правомощия за тълкуване, интегриране, изменение, спиране действието или отменяне на всяка една от неговите разпоредби по начин, по който да предизвика последици по отношение на трети страни“ Тъй като RTP беше национализирана през 1975 г. с акт на законодателството, а именно чрез Наредбa-закон № D 674-d/75, трансформирането му в друга правна форма, отново би могло могат да бъде постигнато само чрез Наредба-закон, или по силата на закон, който е равностоен или дори с по-висок ранг от този на наредбата-закон. Не съществува също така нещо, което да сочи, че първоначалната национализация на RTP е извършена през 1975 г. с цел да се избегне прилагането към дружествата, регулирани от частното право и е довела до ползи за дружеството.
(116)
Не съществуват доказателства, подсказващи, че всички други закони в сила преди преобразуването на RTP (вж. съображения 84-86 от настоящото решение) са били с цел създаване на парично облагодетелстване за публичните предприятия чрез избягване на нотариалните актове (и съответните разходи), които се прилагат спрямо частните трансакции. По-специално Закон № 84/88, който позволи публичните предприятия да бъдат трансформирани в акционерните дружества с Наредба-закон, отразява конституционните и правни принципи, които са били в сила в съответния момент.
(117)
Заключение: Като се вземат под внимание тези въпроси, освобождаването от изискването за извършване на трансформацията на RTP чрез нотариален акт (и по този начин с поемане на съответните разходи), не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(118)
Освобождаване от такси за регистрация и разходи за публикуване: Необходимо е да се оцени дали RTP се е облагодетелствала от полза, като не е плащала всички разходи, свързани с регистрацията на дружеството в търговския регистър и публикуването на нотариалния акт. В съответствие с португалското право, което е в сила в момента, нотариалният акт, с който се формализира създаването на дружество, регулирано от частното право, и неговият устав трябва да бъдат публикувани в Diário da República от секретаря, отговарящ на търговския регистър, за да добият третите страни представа за съдържанието на тези документи. RTP не пое тези разходи за публикация, тъй като задължителното публикуване в Diário da República на Закон № 21/92 гарантира, че на Акта за преобразуване на RTP и на съдържанието на неговите нови членове, регламентиращи сдружаването, е предоставена необходимата гласност.
(119)
Няма признаци, че Португалия е избрала да превърне RTP в публично акционерно дружество чрез Закон № 21/92, за да предостави на RTP предимство под формата на икономии на разходи за регистрация и публикуване. Ясно е че втора публикация на устава на RTP би била напълно обезсмислена, тъй като изискванията за прозрачност и публичност бяха вече изпълнени чрез публикуване на Закон № 21/92 в Diário da República. Докато регистрацията е била направена с оглед на по-късното публикуване и двете мерки са свързани, не е безспорно дали освобождаване от такси за регистрация може да бъде оправдано от същността и логиката на португалската правна система и задължителното преобразуване на RTP посредством законодателство. Португалия не оспорва, че вписването е било също така изискано от кодекса на търговските дружества. Както Португалия заяви: „регистрацията не беше отменена, само не беше нужен нотариален акт, но наредбата-закон представляваше достатъчен документ за целите на регистрацията“. Това следва също от член 3, параграф 3 от Закон № 84/88, (вж. съображение 25 от настоящото решение). Освен това Португалия подчерта, че за да може RTP да се регистрира в бъдеще всички други актове, свързани с компанията, фактът на създаването му (т.е. резултатът от преобразуването през 1992 г. в публично акционерно дружество), е трябвало да бъде регистриран (66). Ако регистрацията е необходимо обаче, Комисията не вижда причина защо RTP не следва да понесе съответните разходи.
(120)
Заключение: Може да се заключи, че освобождаването на RTP от изискването за нотариален акт (включително нотариални разходи), както и освобождаване от изискването за публикуване и съответните разходи за публикуване в съответствие с член 11, параграф 1 от Закон № 21/92, не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
Освобождаването от такси за регистрация в съответствие с член 11, параграф 1, от Закон № 21/92, представлява държавна помощ.
Въпреки това, както е посочено по-нататък в съображения 160-161 от настоящото решение, тези изключения биха били, при всички положения, оправдани като законно обезщетение за разходите по предоставянето на услуга от общ икономически интерес съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(121)
Португалия твърди, че член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 не предоставят на практика постоянна дерогация за RTP, но че тя е била предназначена за покриване на същото положение като преди във връзка с временно освобождаване, а именно превръщането на RTP в публично дружество с ограничена отговорност през 1992 г. Португалия твърди също, че нееднократно RTP е платило нотариални такси за регистрация. Обаче формулировката на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, обхваща всяко по-нататъшни актове за вписване, регистрация или анотация, които, в съответствие с този член, могат да бъдат извършвани безплатно за неограничен период от време.
(122)
Такова постоянно освобождаване също предоставя предимство на RTP като го освобождава от разходи, които то иначе би трябвало да поеме от своя собствен бюджет. Аргументът на Португалия, че доколкото ѝ е известно, член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 никога не е бил приложен и RTP е изплатило всички необходими такси е доказателство, което е релевантно при потенциално възстановяване на държавна помощ, но не променя констатацията за формулирането на разпоредбата.
(123)
Това предимство също е избирателно, тъй като Закон № 21/92 се отнася за RTP. Португалия не може да претендира, че Закон № 21/92 е самото прилагане на общо правило от португалското законодателство. По-специално, членове 1 и 2 от наредбa-закон № 404/90 не могат да се използват, за да се докаже липсата на избирателност, тъй като наредбата-закон касае актове на концентрация и, следователно, не включва този случай, който се отнася до трансформирането на дадено публично предприятие в публично акционерно дружество (67).
(124)
В противовес на временното освобождаване от такси за регистрация, една постоянна дерогация не може да е оправдана с доктрината за еквивалентност на актове, с която, поради процеса на законодателно приемане, се отмени изискването за нотариален договор и неговото публикуване, когато RTP беше трансформирано през 1992 г. Спазването на природата и логиката на португалската правна система може да се приеме за временно освобождаване, тъй като в конкретния случай трансформиране на RTP в публично акционерно дружество би могло да бъде постигнато, както бе показано, чрез наредба-закон. Въпреки това, широкото приложно поле на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 не изключва, че освобождаването от нотариални изисквания (и разходи) ще бъде възможно за други ситуации от освен за преобразуването на RTP през 1992 г. в публично акционерно дружество. Достатъчно е да се посочи, че постоянната дерогация в полза на едно дружество (или една група от дружества, като например акционерни дружества) от различни такси за регистрация не може никога да бъде в естеството и логиката на правната система (68).
Заключение: Следва да се направи заключение, че постоянното освобождаване за RTP, произтичащo от член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(125)
Споразумение за социална сигурност (разсрочвания на задълженията и освобождаване от лихви): След разглеждане на мненията на трети страни и на Португалия, Комисията заключава, че първоначално споразумение между органа, отговорен за схемата за социална сигурност и RTP не може да се разглежда като представляващо типично поведение на частен оператор. Спорът дали тълкуването на някои правила за социално осигуряване, както са определени в Наредба за изпълнение № 12/83 е правилен от правна гледна точка. Споразумението потвърди интерпретацията на RTP, която бе подкрепена от анализа на данъчен експерт, който заключи, че Наредбата за изпълнение е противоконституционен. Наредбата за изпълнение обаче не е оттеглена след споразумението. Следователно трябва да бъде направено заключението, че мярката е избирателно прилагана за RTP без да се засяга приложимостта на интерпретацията на схемата за социална сигурност по отношение на други дружества.
(126)
Комисията не може да приеме твърдението на Португалия че разрешението за разсрочване на дълг и за освобождаване от глоби и лихви бе предоставено в рамките на обща система, приложима за всички предприятия, които се намират в подобно положение, въз основа на Наредбата-закон № 411/91 и следователно не е предоставило на RTP специфично предимство.
(127)
Без това да пречи на селективния или общ характер на такава схема, целта на настоящото решение е да се определи дали прилагането на схемата на RTP е избирателно.
(128)
С цел да се докаже, че разсрочването е наложително, за да се осигури жизнеспособност на дружеството, с наредба-закон № 411/91 се изисква провеждане на финансово/икономическо проучване. RTP никога не е извършило такова проучване на своята жизнеспособност в съответствие с член 2, параграф 3 от наредба-закон № 411/91.
(129)
Освен това, условието, посочено в член 2, параграф 1, буква г) на наредба-закон № 411/91 не е била приложима за RTP както узаконяването на дълговете не следва държавна намеса. Комисията не приема твърдението на Португалия, че историята на държавна намеса е засегнала функционирането на предприятието в задължение, и че RTP не е било регулирано от нормативни разпоредби в момента на държавната намеса. Въпреки че RTP е предмет на специален режим на управление през 1977 г. (69), този режим приключи с приемането на устава от 1980 г., докато задълженията по схемата за социално осигуряване са „натрупани“ в периода 1983-1989 г. Комисията счита, че за RTP узаконяване на дълга не може да се счита за част от общ режим, съгласно Закон № 411/91, тъй като RTP не отговаря на критериите, установени в този закон за такова разрешение. Поради това мярката е била прилагана по селективен начин за RTP.
(130)
Чрез предоставяне на разсрочване на дълговете Португалия следва да е действала по същия начин като публичен или частен кредитор, който се стреми да възстанови суми, дължими към него, и за тази цел, сключва споразумения за разсрочване на дълговете, за да се улесни плащането (70). Ставката на наказателната лихва, прилагана от държавата, следва да бъде равна на ставката от частен кредитор, която би се прилагат в подобни обстоятелства. Комисията счита, че частен кредитор, който цели събирането на задължението чрез правни средства, би получил поне законния лихвен процент. Следователно, като не е изискала съвсем плащане на лихви, въпреки наличните механизми за правоприлагане, Португалия не е действало по същия начин, по който даден частен кредитор би действал, за да се постигне максимален лихвен процент. Освен това дългът със схемата за социално осигуряване „е бил натрупан в периода 1983-1989 г., а договореност за разсрочване бе одобрена чак през 1993 г. При същите условия даден частен кредитор не би позволил подобно натрупване на неизплатен дълг в продължение за толкова дълъг период, без да инициира процедури за събиране. Следователно изглежда, че мярката предоставя на RTP специфично предимство.
(131)
Увеличения на капитала: След разглеждане на мненията на трети страни и Португалия, Комисията стига до заключението, че увеличенията на капитала през периода 1994-1997 г. е предоставило финансови предимства за RTP. Както може да се види от таблица 3 в съображение 40, с оглед на лошото финансово състояние на RTP през периода, когато са осъществени увеличенията на капитала, нито един частен инвеститор не би влял капитал в дружеството, тъй като не може да се очаква нормална възвръщаемост от дружеството в разумен срок. В действителност, въпреки капиталовите инжекции финансовото състояние на RTP се е влошило. Нито Португалия, нито третите заинтересовани страни заявяват, че Португалия е действала като частен инвеститор при инжектирането на капитал в дружеството.
(132)
Заем 1998: Комисията не може да приеме твърдението на Португалия, че заемът, предоставен през 1998 г., е в съответствие с пазарните условия. За да може заемът да не представлява държавна помощ, условията, свързани с него (а именно търсената сигурност и лихвеният процент) следва да отразяват присъщия риск при предоставяне на заеми на предприятието (71). Рискът и следователно лихвеният процент, са по-високи, когато едно предприятие е в икономическо и финансово състояние, чиято стабилност е под равнището, при което то би придобило заем от дадена финансова институция.
(133)
Както може да се види от таблица 3 в съображение 40, при сключването на заема, RTP е в сериозни финансови затруднения до такава степен, че неговите задължения надвишават стойността на неговите активи и стойността на нетния капитал е била отрицателна. Технически дружеството е в несъстоятелност.
(134)
На първо място, трябва да се има предвид, че заемът е бил подчинен заем, т.е. не е имало гарантирана с активи сигурност и в случай на обявяване в несъстоятелност, той е категоризиран за възстановяване след заемите от всички кредитори, но преди акционерите. Липсата на подходящи гарантирана с активи сигурност беше ясен сигнал, че заемът не е бил отпуснат при пазарни условия и че става въпрос за държавна помощ. С оглед на техническата несъстоятелност на RTP по времето на предоставяне на кредита, никоя финансова институция не би ѝ дала подчинен заем, тъй като е имало малка вероятност RTP да е в състояние да го върне. В действителност заемът не е предоставен от частна финансова институция, а от Фонда за стабилизиране на публичния дълг.
(135)
Второ, може да се твърди, че лихвеният процент по заема не отразява ясно неговия истински риск. Той не само е под референтната ставка, която Комисията обикновено използва за изчисляване на елемента на държавна помощ при схеми на лихвени субсидии за заеми (72), но също така нормален оператор на пазара би изисквал, в допълнение към „солидни“ гаранции един лихвен процент, който би компенсирал такъв висок риск от неизплащане.
(136)
Като се има предвид, че финансовото състояние на RTP е такова, че то не би било в състояние да получи подчинен заем при нормални условия, заемът ефективно отговаря за изплащането на безвъзмездни средства и представлява предимство за RTP.
(137)
Затова Комисията смята, че разсрочването на дълговете чрез схема за социално осигуряване, капиталовите инжекции в периода 1994-1997 г. и заемът, отпуснат през 1998 г., са предоставили финансово и икономическо предимство в сравнение с конкурентите, които не получават същите средства.
(138)
Тъй като португалският телевизионен пазар е отворен за конкуренцията най-късно от 1992 г., на пазара е имало конкуренти за периода, през който RTP са се възползвали от различните мерки. През февруари 1992 г., лицензи за излъчване са били предоставяни на търговските радио- и телевизионни оператори SIC и TVI и през октомври 1992 г. SIC започна разпространение на радио- и телевизионни програми в Португалия.
(139)
Комисията не приема твърдението на Португалия, че споразумението за дълг чрез схемата за социална сигурност би останало извън понятието за държавна помощ, тъй като дългът сам по себе си е било създаден преди пазарът за разпространение на радио- и телевизионни програми в Португалия да бъде отворен за конкуренцията. Финансовото преимущество бе предоставено на RTP през май 1993 г. след отварянето на пазара за радио- и телевизионно разпространение и поради това беше възможно да предоставя икономическо предимство на RTP.
(140)
Съответно следва да се направи заключение, че мерките, предоставени от Португалия, са били в състояние да дадат икономическо и финансово предимство на RTP в сравнение с конкурентите, които не получават същите финансови средства и по този начин да нарушат конкуренцията по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(141)
Мерките за държавна помощ попадат в обхвата на член 107, параграф 1 от ДФЕС, доколкото те засягат търговията между държавите членки. Такъв е случаят, когато въпросните дейности са предмет на търговия между държавите членки. В този случай бенефициерът RTP сам по себе си е активен на международния пазар. Действително, чрез Европейски съюз за радиоразпръскване това дружество обменя телевизионни програми, и участва в системата на Евровизия (73). Освен това RTP е в пряка конкуренция с търговски радио- и телевизионни оператори, които работят на международния радио- и телевизионен пазар и имат международна структура на собственост (74).
(142)
Следователно може да се заключи, че мерките за помощ, отпуснати на RTP от Португалия засягат търговията между държавите-членки по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(143)
От гореизложеното може да се направи заключението, че като се остави настрана възможното задължение за предоставяне на обществена услуга, наложено на RTP, следните мерки включват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС:
-
разсрочването на дълг чрез схемата за социална сигурност,
-
капиталовите инжекции през периода 1994-1997 г. и
-
заемът, отпуснат през 1998 г.
По този начин временното освобождаване от такси за регистрация в съответствие с член 11, параграф 1 от Закон № 21/92 и постоянно освобождаване от такси за регистрация и други такси в съответствие с член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(144)
Въпреки това, както е посочено в съображения 44-48 от настоящото решение, RTP е натоварен със задължение за обществена услуга-разпространение на радио- и телевизионни програми. По делото на Altmark Trans GmbH и Regierungspräsidium Magdeburg/Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH и Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht (делото „Altmark“), Съдът постанови, че държавните мерки за компенсиране на разходи за обществената услуга не се квалифицират като държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за създаване на ЕО (сега член 107, параграф 1 от ДФЕС, когато са изпълнени всички следни четири условия (75):
a)
предприятието получател трябва да бъде действително натоварено с изпълнение на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени;
б)
параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да са предварително установени по обективен и прозрачен начин;
в)
компенсацията не може да надвишава необходимото за покриване на всички или някои от възникналите разходи при изпълнение на общественото задължение, вземайки предвид съответните приходи и приемлива печалба от изпълнението на тези задължения;
г)
когато дружеството не е избрано след процедура за възлагане на обществена поръчка, необходимият размер на компенсацията трябва да се определи на базата на анализ на разходите, които едно типично предприятие, добре управлявано и снабдено с достатъчно оборудване, би направило за изпълнението на тези задължения.
(145)
Оставяйки настрана условията, предвидени в първото и третото условие, мерките ad hoc (вж. съображение 143 от настоящото решение) изглежда не изпълняват второто и четвъртото условие на решението по делото Altmark, поради следните причини:
(146)
Ясно е, че финансирането, предоставено по споразумението с органа, отговорен за схемата за социално осигуряване, и заемът през 1998 г., не са били част от системата за компенсация, чиито параметри, които са били установени предварително по обективен и прозрачен начин (второто условие). Напротив, те са въз основа на ad hoc решения, които могат да се припишат на държавата.
(147)
Освен това, както е посочено в съображение 61 от настоящото решение, договорите за обществени услуги, предвидени за конкретна възможност за финансиране за инвестиции в оборудване за обществени услуги чрез средствата на капиталовите инжекции. Те не ограничават инвестиции в обществените услуги или определят ясно условията и ограниченията на участието на държавата; те едва се позовават на възможността държавата да участват в инвестициите на RTP като акционер. Поради това Комисията счита, че капиталовите инжекции също не биха могли да се считат за част от компенсационна система, чиито параметрите са били установени предварително по обективен и прозрачен начин.
(148)
RTP явно не е избрано след процедура за обществена поръчка, гарантиращи възможно най-ниски разходи. Няма данни за това, че размерът на ad hoc плащанията е определен въз основа на анализ на разходите, което би направило едно типично предприятие (четвъртото условие).
(149)
Следователно е ясно, че в този случай не всички условия, посочени в решението по делото Altmark, са изпълнени. Следователно мерките, посочени в съображение 143 от настоящото решение, трябва да се считат за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(150)
Съдът винаги е защитавал становището, че чрез член 106 от ДФЕС може да се предвиди освобождаване от забраната за държавни помощи за предприятия, на които е възложена услуга от общ икономически интерес (УОИИ). По делото Altmark беше косвено потвърдено, че държавна помощ, която компенсира разходи, понесени от едно предприятие за предоставяне на УОИИ, може да се счита за съвместима с вътрешния пазар, ако удовлетворява условията на член 106, параграф 2 от ДФЕС (предишен член 86, параграф 2 от Договора за ЕО и в миналото споменати като „общ пазар“) (76).
(151)
Съдът ясно постанови, че за да се възползва дадена мярка от такова освобождаване, принципите на определяне, възлагане и пропорционалност трябва да бъдат изпълнени. Комисията счита, че когато тези принципи са изпълнени, развитието на търговията не е засегнато до степен, която противоречи на интересите на Съюза.
(152)
Начинът, по който тези принципи се прилагат в сектора на радио- и телевизионно разпространение, е обяснен в Съобщение на Комисията за прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на публичната услуга разпространение на радио- и телевизионни програми („Съобщение относно радио- и телевизионно разпространение“) (77). Според Съобщението относно радио- и телевизионно разпространение, Комисията трябва да оцени дали (78):
a)
дейностите на RTP са задължения за предоставяне на обществена услуга, ясно дефинирана като такава от държавата членка (дефиниция);
б)
на RTP е официално възложено от португалските органи предоставянето на тази услуга (възлагане),
в)
финансирането е пропорционално на нетните разходи по предоставяне на обществената услуга.
(153)
Както е посочено в Протокола за системата на публичното радиоразпръскване в държавите-членки (Амстердамския протокол (79)) и Съобщението относно радио- и телевизионно разпространение (80), държавите-членки трябва да определят задачата за обществената услуга на обществения радио- и телевизионен оператор. В сектора на радио- и телевизионно разпръскване, ролята на Комисията е ограничена до проверка дали определението за понятието обществена услуга съдържа явна грешка. Тези грешки ще представляват злоупотреба с определението на обществената услуга.
(154)
С оглед на особеното естество на сектора на радио- и телевизионно разпространение, Комисията счита, в светлината на тълкувателните разпоредби на този протокол, определение, даващо на даден оператор задачата за предоставяне на балансирана и разнообразна програма, за основателно (81). Такова определение би бил съвместимо с целта за задоволяване на демократичните, социалните и културните потребности на дадено общество.
(155)
Както е посочено в съображения 44-48 от настоящото решение, от RTP се изисква, по силата на Закон № 21/92 и договорите за обществена услуга, осигуряване, като обща публична телевизионна услуга, на излъчването на два канала с цялостно покритие. Докато първият канал предлага повече общи програми, вторият канал трябва да е насочен повече към специфични аудитории. Освен това, както се посочва в съображения 44 и 45 от настоящото решение, Закон № 21/92 и договорите за обществена услуга налагат по-подробни задължения за RTP по отношение на съдържанието на програмите и международното сътрудничество, както и някои други специфични задължения.
(156)
Въпреки че определението за обществената услуга на радио- и телевизионното разпространение RTP е с качествен характер и от твърде широкото естество, Комисията, в светлината на тълкувателните разпоредби на Амстердамския протокол, счита такова едно „общо“ определение за основателно (82). Следователно тя също така разглежда общото определение на задачата за обществена услуга на RTP за предоставяне на два телевизионни канала с национално покритие, един с по-общо, и друг в по-голяма степен насочен към специфична аудитория, за основателно. Такова определение може да се счита за задоволяващо демократичните, социалните и културните нужди на португалското общество.
(157)
Освен това Комисията счита за правомерни задълженията, които определят подробно как RTP следва да изпълнява общата задача за обществена услуга за радио- и телевизионно разпространение. В съответствие с текста на Амстердамския протокол, тези задължения може също да се считат за отговарящи на демократичните, социалните и културните потребности на португалското общество.
(158)
Въпреки че Комисията разглежда мисията за обществена услуга на RTP като основателна, тя трябва обаче, да удостовери дали определението съдържа никакви очевидни грешки.
Комисията ще оцени дали временното и постоянното освобождаване от нотариален такси, такси за регистрация и публикуване може да се счита за компенсация за разходи за обществена услуга и ще анализира допълнително дали задължението на RTP за подкрепа на кина може да се счита за попадащо в рамките на задачата за обществена услуга на RTP.
(159)
Комисията първо ще оцени дали временно освобождаване от изискванията за нотариален акт (и свързани разходи), такси за регистрация и разходи за публикуване при преобразуването през 1992 г. в публично акционерно дружество в съответствие с член 11, параграф 1 от Закон № 21/92, както и постоянното освобождаване от различни такси в съответствие с член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, може да се смята като компенсация за разходите, произтичащи от предоставянето на обществена услуга.
(160)
Временни освобождавания: Първо, необходимо е да се проучи дали разходите, свързани с трансформирането на RTP в публично дружество с ограничена отговорност през 1992 г. (т.е. разходи, които нормално възникват за нотариален акт, неговото регистриране и публикуването), могат да бъдат законно компенсирани като разходи за обществената услуга. Компенсацията е под формата, както е посочено по-горе, чрез освобождаване в съответствие с член 11, параграф 1 от Закон № 21/92.
(161)
По време на своето преобразуване, RTP, провеждаше само дейности по предоставяне на обществената услуга (Вж. съображение 18 от настоящото решение), докато търговските дейности бяха извършени от правно обособени дъщерни дружества. Следователно разходите, свързани с трансформирането на радио- и телевизионния оператор, предоставящ обществена услуга, автоматично представляват разходи за обществената услуга, които държавата законно би могли да компенсира. Не е необходимо да се обсъди дали реорганизацията на RTP е била правно задължителна или необходима (83). При оценката съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС и Съобщението за радио- и телевизионна дейност се изисква компенсацията да не надвишава нетните разходи за обществената услуга, но не се изисква оценка за това дали тези разходи, при условие че те са ограничени до предоставянето на обществена услуга, биха могли да бъдат избегнати (84). В съответствие с Амстердамския протокол и Съобщението за радио- и телевизионна дейност, по принцип държавите-членки са свободни да решат за организацията на своя обществен радио- и телевизионен оператор, като това не се отнася единствено до организацията на радио- и телевизионния оператор, в чийто съдържание ще бъдат излъчвано, но и в каква правна форма общественият радио- и телевизионен оператор ще извършва своите операции. Ролята на Комисията е ограничена до проверка на това дали тази свобода на държавата-членка е била използвана по злоупотребяващ начин. В този случай няма признаци, че трансформирането проведено с единствената цел да се даде предимство на RTP. Няма причина за съмнение, че мотивите на Португалия за трансформирането през 1992 г. са били да се даде на RTP повече гъвкавост в неговите действия, вместо да остане държавна организация с тромави процедури за държавен контрол. Поради това трябва да се заключи, че освобождаването от разходите за регистрация (т.е.разходи за нотариален акт, разходи за регистрация, разходи за публикуване) по време на трансформирането на RTP, представлява законна компенсация за предоставянето на радио- и телевизионно разпространение като обществена услуга.
(162)
Постоянно освобождаване: При все това горната обосновка (изложена в съображение 161 от настоящото решение) не може да се приложи спрямо постоянното освобождаване в член 11, параграф 2 от Закон 21/92, което не е ограничено във времето и следователно е възможно да обхване регистрациите и вписванията на RTP извън неговата задача за обществена услуга (например когато самото RTP би поело търговски дейности вместо да го направи чрез своите правно обособени дъщерни предприятия).
С оглед на широкия обхват на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, както по отношение на времето (т.е. то да е неограничено) и по вид (т.е. да не се ограничава прилагането му към дейностите по обществената услуга), не е възможна обосновка на евентуално бъдещ освобождаване от такси за регистрация като разходи за обществена услуга. Поради това следва да се заключи, че освобождаването от такси в съответствие с член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 не е съвместимо с вътрешния пазар.
(163)
Докато Португалия изтъкна, че член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 никога не е бил прилаган и че RTP винаги е заплащал всички необходими такси за регистрация след преобразуването през 1992 г., този довод може да се окаже валиден в случай на възстановяване, но не променя факта, че тази разпоредба като такава предоставя държавна помощ в полза на RTP, което е необосновано съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, или всяка друга разпоредба на същия договор.
(164)
Като отчита съображение 45 на Директивата „Телевизия без граници“, Комисията би могла да приеме, доколкото произтичащите филмови права са показани в обществените телевизионни предавания, че определението за понятието обществена услуга на обществените радио- и телевизионни оператори включва задължението те значително да допринасят за инвестирането в европейската аудиовизуална продукция (85).
(165)
Комисията счита, че задължението, наложено на RTP за насърчаване на киното попада в обхвата на радио- и телевизионно разпространение като обществена услуга, тъй като RTP впоследствие излъчва в обществените телевизионни предавания филмите, за които то е придобило права за разпространение.
(166)
Комисията, следователно, не може да се съгласи с коментарите на заинтересованите страни, че задължението на RTP относно насърчаване на киното и неговото финансиране е дискриминационно. Страните по процедурата посочиха, че частните оператори също са сключили протоколи за насърчаване на кино с португалските власти, които не предвиждат компенсации. Въпреки това, Комисията счита, че е необходимо да се прави разграничение между доброволни споразумения за насърчаване на киното, сключени между държавата и частните оператори, от една страна, и на задълженията за радио- и телевизионно разпространение като обществената услуга, наложени на RTP за излъчване на кино продукции и за тяхното финансиране, от друга страна. Ясно е, че на RTP изрично е поверено извършването на задача за обществена услуга, за подкрепа на определени филмови продукции, които впоследствие се излъчват като телевизионни програми за обществена услуга, като се има предвид, че такава задача за обществена услуга не е поверена на частните оператори. В действителност, RTP се е превърнало в инструмент, използван от държавата, за подпомагане на киното. Всякакви предимства, предоставени от RTP на киното, биха могли да представляват държавна помощ и трябва да бъде оценявани като такива. Настоящото решение не засяга оценката на възможните преимущества, предоставени на филмови продуценти.
(167)
Съответно, следва да се направи заключение, че съфинансирането от RTP на португалски кинематографични произведения, които са показани върху обществени канали, може да бъдат разглеждано като специфично законно задължение, което е от основно значение за изпълнението на задълженията за обществената услуга на RTP за радио- и телевизионно разпространение. Това задължение поради това не представляват явна грешка.
(168)
Комисията обаче счита, че правното задължение, наложено на RTP да предоставя „други услуги, които трябва да бъдат посочени на ad hoc основа“ (86), не е достатъчно точно, за да се даде възможност на Комисията да оцени предварително с достатъчна правна сигурност дали такива услуги може да се разглеждат като обществена услуга. Въпреки че тя заема позицията, че „другите услуги, които трябва да бъдат посочени“ не са ясно определени, тя отбелязва, че не са направени никакви плащания по тази разпоредба през разследвания период (87).
(169)
С оглед на горепосоченото, Комисията стига до заключението, че дейностите на RTP, както са описани в Закон № 21/92 и преформулирани в договорите за обществена услуга, са ясно определени задължения за обществена услуга.
Въпреки че задължението за предоставяне на „други услуги, които трябва да бъдат предоставени на ad hoc основа“ не е достатъчно точно, за да се стигне до заключението, че всички услуги, предоставяни под това заглавие, може да се считат за обществени услуги, не са направени никакви плащания по тази разпоредба в периода от 1992 г. до 1998 г.
Въпреки това, постоянното освобождаване от такси за регистрация и други такси не се ограничава до компенсация на разходи за обществена услуга и затова не може да бъде оправдано по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(170)
На второ място, необходимо е да се оцени дали задълженията за обществена услуга са били възложени на получателя на държавните средства RTP.
(171)
В съответствие със Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, Комисията трябва да провери дали задачата за обществена услуга, е била поверена на RTP посредством официален акт (88).
(172)
Както е посочено в съображение 48 от настоящото решение, е ясно, че задълженията за обществена услуга са поверени на RTP съгласно различни законодателни актове и договори: член 5 от Закон № 58/90, член 4, параграф 1 и член 5 от Закон № 21/92 и точка 1 от старите и новите договори за обществени услуги.
(173)
Комисията не получи никакви коментари от страна на заинтересованите страни или от Португалия, относно това, че обществена услуга не е в достатъчна степен поверена на RTP посредством официален акт. В съответствие със Съобщението за радио- и телевизионна дейност и с оглед на законите и договорите, посочени в съображение 48 от настоящото решение, следва да се направи заключение, че ако несъмнено RTP трябва да се изпълнява задължения за обществена услуга за телевизия, следователно задачата за обществена услуга е била поверена на RTP официално.
(174)
Не е необходимо само обществена услуга да бъде поверена на RTP посредством официален акт; следва да се предприемат стъпки, за да се гарантира, че обществеността услуга се предоставя, както се изисква от законите и договорите за обществена услуга. Както е посочено в съображения 49-59 от настоящото решение, бяха задействани различни механизми за контрол, за да се гарантира, че RTP изпълнява задълженията за обществената услуга, по предвидения начин.
(175)
На първо място, RTP беше приканено да предостави доклади за изпълнението на своите задължения за обществени услуги, както и планове, придружени от становище на борда на неговите вътрешни одитори. RTP изготви доклади за обществени услуги за годините 1993-1998 г., в които беше описано изпълнението на всяко задължение за обществена услуга и се идентифицираха разходите за всяко задължение за обществена услуга чрез аналитична счетоводна система.
(176)
На второ място, министърът на финансите и отговорният член на правителството за средствата за масово осведомяване направи одит на спазването на договора за обществени услуги и Генералният финансов инспектор направи одит на финансовия план.
(177)
На трето място, трябва да се извършва годишен външен одит. Комисията не може да приеме аргумента на Португалия, повторен след Решение на Съда по дело T-442/03, че всъщност докладите за обществена услуга, са били одитирани от външната страна и че, следователно, не са били необходими последващи действия. Ситуацията преди приемането на Решението на Комисията от 15 октомври 2003 г., може да бъдат описана, както следва:
а)
за 1992 г. не е съществувал доклад за обществена услуга, тъй като задължението за предоставяне на доклади за обществена услуга и одита на тези доклади за пръв път е въведено с договора за концесия от 1993 г.;
б)
за годините 1993 и 1994 г. не съществува външен одит, само една декларация от представителите на дружество, а именно на фискалния съвет на RTP (Conselho fiscal da RTP), което е просто вътрешен отдел за компанията;
в)
за годините от 1995 до 1998 г. - декларация от външен одитор, независим от RTP и неговите представители, придружава докладите. Тези декларации потвърждават, че RTP е спазвало своите задължения за обществени услуги. Няма достъп обаче до повече подробни доклади за обществена услуга, които доведоха до тези констатации.
(178)
Въпреки това, с оглед на констатациите на Съда по Дело T-442/03 и по-специално в точки 232-256 от решението, Комисията не може да се позове само на (кратките) одиторски декларации относно докладите за обществена услуга, посочени в съображение 177 на настоящото решение, и приема вместо това предложението на Португалия да извърши външен одит въз основа на съществуващите обществени доклади за всички въпросни години. Т.е. външни одити относно изпълнението от страна на RTP на задълженията за обществени услуги са били извършени за финансовите години от 1992 до 1997 г. През 1992 г., външният одит беше проведен въпреки липсата на доклад за обществена услуга. Все пак, външният одитор е използвало друг документ, за да се определи дали мандата за обществената услуга е изпълнен. За 1998 г., не е проведен външен одит, тъй като винаги е съществувал, неоспорим и от СНХВ, външен одит под формата на доклад на BDO Binder за 1998 г., упоменат по-надолу в съображения 186-188 от настоящото решение.
(179)
Новите одити за периода от 1992 г. до 1997 г. са били организирани от регулатора на националните медии, а именно Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC. Това е независима административна структура, която в съответствие с португалската конституция е отговорна за даването на гаранции, наред с други неща, зачитане на устава и правилата, регулиращи дейността на средствата за масово осведомяване. Тя организира одити, които да бъдат проведени за периода от 1992 до 1997 г., чрез сключването на договори с външен одитор, Pedro Roque, който е независим от RTP.
(180)
Като се отчита времето, изтекло между 1992 г. и провеждането на одитите на докладите за обществената услуга през 2010 г., е трудно да се осигури достъп до всички данни. Това обяснява дължина на разследването и времето, което е било необходимо за нови одити. Въпреки това, в края на краищата одитите са могли да се провеждат, когато вече докладите за обществена услуга (с изключение на година 1992 г.) са съществували и одиторите следователно са имали основа за своя одит. Одитите за периода от 1992 г. до 1997 г. са били представени на Комисията.
(181)
Във външните одити се посочва, че тяхната задача е да се оцени и извърши мониторинг на обществена услуга за радио - и телевизионно разпространение, както е предоставена от RTP, и на плащането, получено от него за тази задача. Те съдържат описание на информацията, взета под внимание. Те се позовават inter alia на Закон № 58/90 (Закон за публичното радио- и телевизионно разпространение, Закон № 21/92 за преобразуването на RTP, договорите за обществени услуги, годишните отчети и техните външни одити, Публичния бизнес план и бюджет (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público), докладите за обществена услуга за съответните години (Relatorio sobre o Cumprimento das Obrigacaoes do Servico Publico, RCOSP). В одитите е споменато, че поради дългия времеви период, който е изтекъл между годините 1992 до 1997 г. и договора за одит през 2010 г., някои документи са били унищожени и определена информация я няма. Поради тази причина одиторският доклад е съсредоточен основно върху наличните доклади, в частност върху докладите за обществена услуга (89) и заверените годишни отчети.
(182)
Въпреки тези ограничения поради давност, одиторите са открили възможност да изпълнят договорните си и да извършат одита и да оценят изпълнението на задължението за обществена услуга на RTP и обезщетението, получено за него. От одитите се вижда изрично, че одиторите са били в състояние да преодолеят трудностите, възникнали поради давност, и са провели одитите. Например, докато одиторите имат резерви, че не е могло да се ползват критериите и методите за счетоводните разходи, това не се е оказало пречка за извършване на одит и за достигане до положителен извод. В обобщаващия доклад се посочва, че: „всички разходи и приходи на RTP се основават на предположението, че неговата дейност се отнася само до предоставянето на публични телевизионни услуги, както и че настоящите одити са били сновани на финансовите отчети, одитирани както от вътрешния одитор на компанията, така и от външните одитори, от които не могат да бъдат изведени никакви подходящи факти, освен тези, описани подробно в годишните отчети.“ (90) Комисията вече установи (вж. съображение 18 от настоящото решение), че RTP е извършвало само дейност за обществени услуги през годината, за която се извършва разследването, докато търговските дейности са били извършени от правно обособените дъщерните предприятия на RTP. Критериите за разпределяне на разноските следователно са от значение само за поставяне разпределението на разходите в рамките на разходите за обществена услуга, понесени от RTP и не трябва да оказват влияние върху сумата на общите разходи за обществената услуга.
По отношение на финансовата информация, Комисията установи, че външните одитори могат законосъобразно да разчитат на годишните финансови отчети, които винаги са придружавани от проверка, удостоверяваща достоверността на сметките на RTP. Според договорите за обществени услуги, целта на външния одит на доклада за обществената услуга беше да се провери, че RTP е изпълнило своето задължение за обществени услуги съгласно възложения му мандат, и че компенсацията за обществена услуга е в съответствие с тези разходи за извършване на такива задължения. Следователно, въпреки че финансовата информация за предоставяне на публични услуги през годините, предмет на разследването, е свързана с предоставянето на обществената услуга от RTP, допълнителна независима проверка бе необходима, за да се определи дали направените разходи са в съответствие с мандата за обществената услуга.
(183)
Външните одитори потвърдиха тази точка. За периода 1992-1997 г. одиторите стигнаха до заключението, че: „По същество RTP е изпълнило своите задължения за радио- и телевизионна дейност по отношение на количеството, както е определено в концесионния договор, като се обърне специално внимание на задължението за съдържанието на радиотелевизионните програми“. Одиторът установи, че „след като анализира наличните документи, а именно докладите на одитора и официалния одиторски комитет, ни не открихме нищо, което би могло да ни навежда на заключението, че представените документи, отнасящи се до кореспонденцията между предоставените задачи за обществени услуги и плащането на техните реални и действителни разходи, съдържат материално съществени нарушения, които засягат тяхното съответствие със законодателството, което е в сила на тази дата.“ (91).
(184)
Редица одитни доклади посочват, че RTP е могло да поиска по-висок размер на компенсация, но е възпрепятствано поради условията на договора за обществени услуги, вследствие на член 15, параграф 4 на стария договор за обществени услуги и в член 19, параграф 3 от 1996 г. новия договор за обществени услуги. Отделните външни одити за 1994 г., 1996 г. и 1997 г. съдържат декларации относно разликата между високата разходи, действително направени от RTP за предоставяне на обществена услуга, и компенсациите, получени от него, които са по-ниски от направените разходи (92). В обобщаващия окончателен доклад за всички години, които са били одитирани, изрично се посочва, че: „за всички години компенсаторното обезщетение, което беше разпределено и платено, е по-ниско от сумите, посочени във всяко RCOPS (Relatório sobre o cumprimento das obrigações de serviço público, the public service reports)“ (93).
(185)
Някои одити (с изключение на тези за периода от 1992 г. и 1993 г.) посочват, че RTP е надвишило правните ограничения за реклами, т.е. разпространява повече реклами, отколкото е било разрешено чрез договорите за обществена услуга. Приходите, които RTP е получило за такава реклама, трябва да бъдат взети под внимание за изчисляване на разходи за обществената услуга, в съответствие със съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, като приходи, получени от обществената услуга, включително приходите от реклама, трябва да бъдат включени в изчисляването на нуждата на дружеството от финансиране на обществената услуга.
Фактът, че границите на рекламата са надхвърлени, не повлиява на одиторския анализ за целия период 1992-1997 г. Компенсацията за обществена услуга съответства на задачата за обществена услуга, изпълнявана от RTP, и не е имало свръхкомпенсация. Португалия също така потвърди, че по отношение на годините 1994, 1995 и 1996 г., всички печалби от реклама (включително тези, които са резултат от прекомерното разрешено време за реклама), са взети предвид и са намалили финансовата нужда за обществени услуги съответно (94). По отношение на 1996 г., в член 15 в новия договор за обществени услуги е посочено, че при определянето на компенсацията печалбите, произтичащи от използването на канали, могат да не се вземат предвид, когато се сумират общо разходите за целите на изчисляване на общите разходи за обществената услуга. „Печалбите“ включват приходите от реклама. Португалия изрично потвърди, че печалбата от реклама е била приспадната от размера на исканата компенсация (95).
(186)
По отношение на 1998 г. външното дружество BDO Binder проведе разследване относно връзката между мисията на RTP за обществената услуга и свързаните с това разходи. Докладът на BDO Binder дава няколко насочени към бъдещето препоръки и предлага укрепване на вътрешния контрол на RTP, за да се гарантира спазване на вътрешните правила, но не включва никаква констатация, че RTP е получила твърде много компенсация във връзка с задачите за обществени услуги, извършвани от нея или че цифрите, използвани в доклада за публичната администрация, изготвен от RTP и използван от Комисията в Решението от 15 октомври 2003 г., не могат да са достоверни. Въпреки че докладът на BDO Binder разглежда конкретни цифри, той се позовава на неуспеха в изготвянето на опис за някои активи. Докладът обаче отправя повече критика към липсата на опис на активите, а не заключава (96), че съответните инвестиции не са направени и стойността на инвестициите е отчетена неправилно. Въпреки това, както се подчертава от Португалия, данните за съответните инвестиции не са, във всеки случай, включени в изчислението на компенсацията, която изключва амортизационните разходи за дълготрайни активи, които могат да бъдат изплатени.
(187)
По отношение превишаването на рекламно време докладът на BDO Binder установи, че всички рекламни приходи са били взети предвид при изчисляването на финансовата нужда за обществена услуга. Отново, нито един от тези фактори не накара одитора да дадат отрицателно становище за изпълнението - от RTP на своите задължения за обществени услуги и не указва никакво свръхкомпенсиране.
(188)
Но най-важното за анализа в настоящото решение е заключението в доклада на BDO Binder (което не се оспорва от SIC), че RTP би могло да отправи искане за 25 млрд. PTE за изпълнението на своите задължения за обществена услуга, но вместо това е получило само 14 млрд. PTE. С други думи, докладът на BDO Binder не сочи никаква свръхкомпенсация, а вместо това стига до противоположния извод.
(189)
Както е посочено в решение NN 31/06 относно преструктурирането на RTP, външен одит от Pricewaterhouse Coopers подробно разгледа дали финансовата информация, предоставена от португалските власти, е в съответствие с финансовите отчети на RTP за периода от 1991 г. до 2003 г., и дали сумите, включени в одитните доклади за обществена услуга и в други източници на информация, са счетени за уместни за осигуряване на съответствието на отчетените одити (вж. съображение 38 от решение NN 31/06). В одиторския доклад на PWC се валидират данните без никакви значителни забележки (съображение 52 от решение NN 31/06). Одиторския доклад на PWC изрично потвърди, че сумите, получени от RTP като компенсация за извършване на обществена услуга съответстват на сумите, посочени в решенията на Съвета на министрите (вж. съображение 41 и таблица 39 от решение NN 31/06). Одиторският доклад на PWC отбеляза общия недостиг на финансиране за RTP. В него се посочва, че в допълнение към задачите за обществени услуги, сумите за които са били възстановявани съгласно договорите за обществени поръчки, е имало задачи за обществени услуги, които са били изпълнявани от RTP, но за които възстановяване от държавата не може да се изисква. Комисията заключи в решение NN 31/06, че одиторският доклад на PWC е могъл да се опре с основание на финансовите отчети на RTP и установи, че RTP действително е било хронично недостатъчно финансирано. Следователно, за целите на настоящото решение, одиторският доклад на PWC, може да се използва като друг елемент, в допълнение към външните одити относно докладите за обществена услуга, че данните, използвани от Комисията в Решение 2005/403/ЕО, са били правилни.
(190)
По отношение на аргумента на жалбоподателя, че доклад № 8/2002 на държавния одитор, Tribunal de Contas, следва да бъде взет предвид, Комисията действително е отчела този доклад в настоящото решение. На първо място трябва да се признае, както признава и SIC, че одиторският доклад № 8/2002, обхваща периода 1997-2000 г., и следователно е от значение само за 1997 г. и 1998 г. Докато данните по отношение на предходни години, са били посочени в този доклад, те са имали за цел да използват за описание общото финансово развитие на RTP, но самите те не са предмет на разследването на Сметната палата.
(191)
Най-важното е, че доклад № 8/2002 не посочва никаква нередност при финансирането на RTP или на каквато и да било свръхкомпенсация за периода 1997-2000 г. (или за някоя от другите години). Напротив, доклад № 8/2002 посочва няколко пъти структурните финансови затруднения на RTP. Съответно Комисията не е в състояние - въз основа на доклад № 8/2002, да посочи някои плащания като представляващи свръхкомпенсация и незаконна държавна помощ. Напротив, доклад № 8/2002 потвърждава изрично, че от 1993 г. до края на 1999 г., оцеляването на RTP бе постигнато чрез непрекъсната и нарастваща задлъжнялост на дружеството.
(192)
Както е посочено от жалбоподателя, доклад № 8/2002 критикува управлението на дружеството на няколко пъти и посочва неефективности, които биха могли да бъде избегнати. Целта на доклад № 8/2002 е определена като общ преглед на управлението на RTP и предоставянето на обществените телевизионни предавания; по отношение на ефикасността, ефективността и икономиите. Както беше изтъкнато от жалбоподателя, в доклад № 8/2002 се посочва, че RTP е с негъвкави структури и прекомерен персонал и е предоставяло публични услуги по неефикасен начин. Доклад № 8/2002 също критикува прекалено неясно формулираната и генерична концепция за задача за обществена услуга и договорите за обществени услуги, които водят до управленска неефективност според държавния одитор.
(193)
Въпреки това, концепцията за задача за обществената услуга на RTP беше проучена от Комисията с решение от 15 ноември 2003 година. По дело T-442/03 Съдът поддържа, че широкото определение на задачата на RTP е приемливо (97). Що се отнася до предполагаемите неефективности, Комисията би желала да посочи, че това не е аспект, който трябва да бъде взет под внимание при прилагането на Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение.
(194)
Като трети критерий Комисията следва да оцени дали финансирането е пропорционално на нетните разходи за обществената услуга.
(195)
В Съобщението за радио- и телевизионна дейност се описват критериите, въз основа на които Комисията оценява пропорционалността на държавното финансиране. То изисква държавната помощ да не надвишава нетните разходи за мисията за обществена услуга, както и да няма нарушения на пазара, които не са необходими за изпълнението на мисията за обществена услуга (98).
(196)
Първо, за да се определи себестойността на дейностите по предоставяне на обществени услуги правилно, Съобщението за радио- и телевизионна дейност изисква правилно разпределение на разходите и приходите между обществени услуги и търговски дейности.
(197)
Както е посочено в съображения 61-67 от настоящото решение, чрез договорите за обществена услуга се определя методът на разпределение на разходите и приходите, които RTP трябва да прилага. В този случай задачата на Комисията е по принцип улеснена от факта, че RTP е въвела аналитична счетоводна система, която позволява количествено определяне на допустимите разходи, направени от него, за да изпълни всяко от възстановимите задължения за обществени услуги.
(198)
Чрез тази система всяка позиция на допустимите разходи се разпределя за дадена дейност и впоследствие се разделя между различните задачи за обществени услуги на RTP, които подлежат на възстановяване, въз основа на обективни счетоводни принципи.
(199)
Тъй като приходите, произтичащи от всяка възстановяема задача за обществена услуга, се приспадат от оперативните разходи на публичната услуга, системата гарантира, че годишните компенсации са ограничени до нетните разходи за всяко задължение за обществена услуга (вж. съображение 65 от настоящото решение).
(200)
Поради това Комисията стигна до заключението, че параметрите за определяне на разходите са установени по обективен и прозрачен начин.
(201)
Въпреки това правилата за компенсация на разходите биха могли да подценят реалната нетна стойност на обществена услуга за RTP и биха могли да доведат до структурен недостиг на финансиране за реалните нужди от такова.
(202)
Както е посочено в съображение 65, съгласно метод за изчисление на разходите, предвиден в договорите за обществени услуги, някои разходи за обществената услуга са били изключени от плащането посредством годишни компенсации (99). Освен това Португалия уведоми Комисията, че въпреки че RTP е трябвало да плати ДДС върху получените годишни компенсационни плащания, произтичащите разходи не могат да бъдат взети предвид в рамките на счетоводните правила (вж. съображение 94). Накрая, в докладите си за публичната услуга, RTP не включва всички инвестиции, направени в обществени съоръжения, макар че те бяха отчетени във финансовите сметки (вж. съображение 67).
(203)
При все това в съответствие с Амстердамския протокол държавите членки са тези, които предоставят финансиране на обществените радио- и телевизионни оператори. В този случай Португалия е решила да не възстановява някои от разходите, направени от доставчика на услуги при изпълнение на неговите задачи.
(204)
В този случай държавата е предоставила не само годишни компенсационни плащания на RTP, но също и допълнително финансиране под формата на увеличаване на дяловия капитал, заеми и споразумение с орган, отговорен за схемата за социална сигурност. В съответствие с параграф 57 от Съобщението за радио- и телевизионна дейност, Комисията трябва да анализира дали всички мерки са пропорционални на нетните разходи за обществената услуга. Едва след това финансирането на RTP може да се счита за съвместимо с член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(205)
Комисията също така счита, че задълженията за обществена услуга, наложени на RTP, които не отговарят на условията за компенсация по силата на договори за обществена услуга, могат да се считат за легитимни и ясно определени задължения за обществена услуга формално наложени от държавата на доставчика на услуги. Следователно, съгласно правилата за държавните помощи, Португалия може да финансира всички нетни разходи за обществената услуга на RTP.
(206)
Таблица 6 в съображение 207 дава преглед на разходите за обществена услуга на RTP (както на инвестиционните разходи, така и на нетните оперативни разходи), както са изчислени съгласно приложимите счетоводни правила за разходите, и на компенсацията, получена за извършване на инвестиционни и експлоатационни разходи.
(207)
Първо са представени инвестициите в обществени средства (таблица 5) и компенсациите, предвидени за финансиране на инвестициите (таблица 2). На второ място са представени нетните разходи за дейността на RTP (таблица 4) и компенсационните плащания за тези разходи (таблица 1). Накрая, таблицата показва предимствата, придобити от помощ ad hoc, произтичащи от споразумението със схема за социално осигуряване, и заема от 1998 г.
Таблица 6
Обобщение на финансовите нужди и компенсацията за нетните оперативни разходи за обществените услуги съгласно счетоводните правила
(В млн. PTE)
1992 г.
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
Сума
Инвестиционни разходи
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Капиталови инжекции
-0
-0
-10 000,0
-12 800,0
-10 000,0
-14 000,0
-0
-46 800,0
Разлика между инвестиционни разходи и компенсация
2 632,6
2 102,0
-7 236,1
-11 807,3
-8 519,6
-9 962,6
6 054,2
-26 736,8
Оперативни разходи за обществена услуга
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
116 456,1
Компенсационни плащания
-6 200,0
-7 100,0
-7 145,0
-7 200,0
-14 500,0
-10 350,0
-14 000,0
-66 495,0
Социална сигурност
-
-1 206,0
-
-
-
-
-
-1 206,0
Заем
-20 000,0
-20 000,0
Разлика между оперативни разходи и компенсация
518,2 (100)
- 346
1 239,1
903,3
2 717,1
27 622,1
-3 898,7
28 755,1
Източник: Финансов доклад и доклад за обществената дейност.
(208)
Както е подчертано в съображения 201 и 202, системата за годишни компенсационни плащания, избрана от Португалия е имала като последица подценяване на действителните разходи за задачите за обществена услуга, извършени от RTP. Системата е довела до натрупването на дълг. На втория етап, с цел да се запази финансовата стабилност на RTP, Португалия използва ad hoc мерки за финансиране на разходите за обществената услуга на RTP.
(209)
Както показва таблица 6 в съображение 207, вливането на капиталова инжекция е било свръхкомпенсация за инвестициите за обществена услуга с 26 736 PTE. 8 милиона EUR, като се има предвид, че оперативните разходи са незадоволително финансирани от компенсационните плащания и другите ad hoc мерки в размер на 28 755,1 млн. PTE. Въпреки че капиталовите инжекции са основно предназначени за финансиране на инвестиции в оборудване, те също са използвани за изплащане на натрупаните задължения.
(210)
Както таблица 6 в съображение 207 също показва, общата компенсация е била с 2 018,3 млн. PTE по-малко от нетните разходи за обществената услуга (28 755,1 PTE минус 26 736,8 млн. PTE). Поради това Комисията заключава, че съгласно правилата на Съюза общото държавно финансиране е пропорционално на нетните оперативни разходи за обществената услуга на RTP за разследвания период. Тази констатация не се променя, ако се приеме, че сумата от 11 000 000 PTE, произтичаща от освобождаването от такси за регистрация, също е държавна помощ (вж. съображения 119 и 120 от настоящото решение), противно на първоначалното предположение на Комисията. Като се вземе предвид тази сума, все още е налице недостиг на финансиране за RTP в размер на 2 007,3 млн. PTE.
(211)
Комисията смята, че средствата, получени от RTP са дори по-малки от общия размер на нетните разходи, направени при изпълнението на задълженията им, наложени му от държавата поради факта, че в таблица 6 в съображение 207 не се отчитат всички разходи за обществената услуга на RTP през периода от 1992 г. до 1998 г.
(212)
В съответствие със Съобщението за радио- и телевизионна дейност Комисията следва да гарантира, че държавното финансиране е пропорционално на нетните разходи по предоставяне на обществената услуга, но също и че няма нарушения на пазара във връзка с търговски дейности, които произтичат от дейностите, свързани с обществени услуги, и правилно разпределение на разходите, за които не е възможно преразпределение на приходите, което не е необходимо за изпълнението на мисията за обществена услуга. Такова нарушаване би било налице, ако RTP бе упражнило натиск върху цените на рекламата на пазара, така че да намали приходите на конкурентите (101). В такъв случай RTP няма да увеличи до максимум своите търговски приходи и би увеличило излишно необходимостта от държавно финансиране. Съгласно Съобщението за радио- и телевизионна дейност, такова поведение, ако е демонстративно, не може да се счита за присъщо на мисията за обществена услуга, възложена на радио- и телевизионния разпространител (102).
(213)
В решението за откриване на процедура за разследване от 15 ноември 2001 г., Комисията посочи, че ако такова поведение беше установено, тя би взела предвид такива нарушения и произтичащата от това необходимост от по-голямо държавно финансиране при оценката на възможните свръхкомпенсиране. На този етап от процедурата Комисията отбеляза, че „въз основа на информацията, с която Комисията разполага, до този момент не може да бъде установено дали RTP е участвало в подобно поведение“ (103).
(214)
След покана за представяне на мнения относно откриването на процедура в настоящия случай, Комисията не получи никакви мнения от конкурентите на RTP, които да посочват или доказват, че RTP е била ангажирана в антиконкурентно поведение в търговските пазари, което би могло да доведе до увеличаване на държавното финансиране, несъвместимо с Договора (104).
(215)
При тези обстоятелства Комисията счита, че няма признаци за подобно поведение. Следователно тя заключава, че RTP не изглежда да е замесено в антиконкурентно поведение на търговските пазари, водещо до повишена необходимост от държавно финансиране и че няма свръхкомпенсация в резултат на такова поведение.
(216)
Съответно Комисията заключава, че споразумението с органа, отговарящ за схемата за социална сигурност, капиталовите инжекции и подчиненият заем, както и временно освобождаване от такси за регистрация, следва да се разглеждат като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Въпреки това, финансирането на RTP чрез ad hoc мерки, е съвместимо с общия пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС. Общото финансиране е пропорционално на нетните разходи на ясно определени възложени задължения за обществена услуга. Следователно държавното финансиране не засяга условията за търговия и конкуренцията в Съюза до степен, която би противоречала на интересите на Съюза съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС (105).
VI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(217)
Комисията установи, че Португалия е приложила незаконосъобразно предоставянето на ad hoc помощ в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС (106). Това не важи за временно освобождаване от такси за нотариални актове и такси за публикуване в съответствие с член 11, параграф 1 от Закон № 21/92, тъй като тези мерки не се считат за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(218)
Както е посочено в съображение 143, заключението на Комисията е, че споразумението с органа, отговарящ за социално осигуряване през 1993 г., капиталовите инжекции през периода от 1994 до 1997 г. и заемът през 1998 г. представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. По подобен начин освобождаването от такси за регистрация в съответствие с член 11, параграф 1 от Закон № 21/92 и постоянното освобождаване от такси в съответствие с член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 представляват държавна помощ. Ad hoc мерките са предоставени от ресурси на държавата и заплашват да нарушат конкуренцията в рамките на вътрешния пазар чрез подпомагане на RTP и оказват влияние върху търговията.
Ad hoc мерките не отговарят на условията, посочени в решението по делото Altmark, тъй като те не могат да се разглеждат като част от система за компенсация, чиито параметри са били установени предварително по обективен и прозрачен начин. Освен това е ясно, че RTP не е било избрано чрез публична тръжна процедура, гарантираща възможно най-ниската цена и няма индикации, че размерът на ad hoc плащанията е определен въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично предприятие.
(219)
Освобождаването, предвидено в член 106, параграф 2 от ДФЕС, се прилага за ad hoc мерки, с изключение на постоянното освобождаване на RTP съгласно член 11, параграф 2 от Закон № 21/92. Според анализа мерките компенсират достатъчно ясно определени задължения за обществена услуга, поверени на RTP от Закон № 21/92, и договорите за обществените услуги. Ad hoc мерките са пропорционални на нетните разходи за обществена услуга на RTP. Ad hoc мерките не нарушават конкуренцията до степен, неблагоприятна за интересите на Съюза, тъй като мерките са съразмерни на нетните разходи за обществена услуга на RTP. RTP също не е действала по антиконкурентен начин в търговската си дейност.
(220)
Комисията счита, че постоянното освобождаване, предвидено в член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, представлява държавна помощ, която не е съвместима с вътрешния пазар, тъй като не се определя като компенсация за извършване на услуга от общ икономически интерес по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС. Поради това Португалия следва да отмени това право. Португалия следва да гарантира също така, че всички помощи, които се изплащат на RTP съгласно това законодателство, следва да бъдат възстановени от него.
(221)
Като има предвид горните заключения, Комисията,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Следните ad hoc мерки, приложени от Португалия в полза на Radiotelevisão Portuguesa, SA, (RTP), представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
а)
разсрочване на дълг на RTP в размер на 1 206 млн. PTE от Португалия под формата на споразумение с органа, отговарящ за социалната сигурност през 1993 г.;
б)
капиталови инжекции в периода 1994-1997 г., възлизащи на 46 800 млн. PTE;
в)
заем от 20 000 млн. PTE, предоставен през 1998 г.;
г)
временно освобождаване от такси за регистрация, предвидени в член 11, параграф 1 на португалския Закон № 21/92 и в размер на 11 000 000 PTE.
2. Мерките за държавни помощи, посочени в параграф 1 от настоящия член, са съвместими с общия пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора, тъй като те не са довели до свръхкомпенсиране на нетните разходи за задачата за обществена услуга, поверена на RTP.
Член 2
Освобождаването от такси за нотариален акт и разходи за публикуване, предвидено в член 11, параграф 1 на португалския Закон № 21/92, не представлява държавна помощ.
Член 3
1. Постоянното освобождаване, предоставено на RTP от плащането на каквито и да било такси по отношение на всеки акт за вписване, регистрация или отбелязване, както е предвидено в член 11, параграф 2 от португалския Закон № 21/92, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
2. Държавната помощ, неправомерно предоставена от Португалия, в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора, въз основа на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, в полза на RTP, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 4
1. Португалия отменя закона, посочен в член 3, параграф 1 от настоящото решение, и трябва да нареди възстановяването на всяка държавна помощ, получена от RTP съгласно тази разпоредба до отмяната на този закон.
2. Сумите, които следва да се възстановят, включват лихви от датата, на която са били предоставени на разположение на RTP, до датата на действителното им възстановяване.
3. Лихвата ще бъде изчислена с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 и Регламент (ЕО) № 271/2008 за изменение на Регламент (ЕО) № 794/2004.
Член 5
1. Възстановяването на помощта, която е предоставена по закона, посочен в член 3, е незабавно и ефективно.
2. Португалия гарантира, че настоящото решение ще започне да се прилага в срок от четири месеца от датата на оповестяване на настоящото решение.
Член 6
1. В срок от два месеца след уведомяването за настоящото решение Португалия трябва да предостави на Комисията следната информация:
а)
подробно описание на мерките, предприети за премахване на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92;
б)
общия размер (главница и лихви), който следва да бъде възстановен от RTP;
в)
подробно описание на вече предприетите и на планираните мерки за изпълнение на настоящото решение;
г)
документи, доказващи, че на RTP е било разпоредено да върне помощта.
2. Португалия информира Комисията за напредъка по предприетите на национално равнище мерки за изпълнение на настоящото решение до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 3. Тя предоставя незабавно, при поискване от страна на Комисията, информация относно вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя и подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от RTP.
Член 7
Адресат на настоящото решение е Португалската република.
Съставено в Брюксел на 20 декември 2011 година.
KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 20. december 2011
om statsstøttesag C 85/01 om ad hoc-foranstaltninger iværksat af Portugal til fordel for RTP
(meddelt under nummer K(2011) 9429)
(Kun den engelske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2012/365/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit (1),
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (2), under henvisning til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Kommissionen fik gennem tre klager i henholdsvis 1993, 1996 og 1997 fra det private tv-selskab Sociedade Independente de Comunicação, S. A. (SIC) kendskab til, at Portugal havde iværksat en række ad hoc-foranstaltninger og årlige kompensationsordninger til fordel for den offentlige radio- og tv-station, Radiotelevisão Portuguesa, S. A. (RTP).
(2)
Kommissionen underrettede ved brev af 15. november 2001 Portugal om sin beslutning om at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, over for en række ad hoc-foranstaltninger til fordel for RTP.
(3)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende (3). Efterfølgende blev det i artikel 1 i Kommissionens beslutning 2005/406/EF af 15. oktober 2003 om ad hoc-foranstaltninger iværksat af Portugal til fordel for RTP (4) afgjort, at visse af disse foranstaltninger, nemlig den statsstøtte, som Portugal har yder til RTP, på et beløb på 68 006 mio. PTE i form af en aftale indgået med socialsikringsmyndighederne i 1993, af kapitaltilførsler i perioden 1994-1997 og af et lån i 1998 er forenelig med fællesmarkedet i henhold til EF-traktatens artikel 86, stk. 2. Desuden blev det i artikel 2 i beslutningen anført, at visse foranstaltninger ikke udgjorde statsstøtte, nemlig fritagelsen for registreringsgebyrer, betalingen for overførslen af nettet til udsendelse af tv-signaler, faciliteter med hensyn til betalingen af den årlige afgift for brug af nettet, protokollen om støtte til filmproduktion, obligationsudstedelsen og omstruktureringsplanen for 1996-2000.
(4)
Den 26. juni 2008 annullerede Retten i Første Instans i sag T-442/03 (5) en del af beslutning 2005/406/EF af to grunde. Den annullerede artikel 2 i denne beslutning, for så vidt som den fastslog, at »fritagelsen fra registreringsgebyrer« ikke udgør statsstøtte. Retten fandt, at det var Kommissionens opgave, i forbindelse med ad hoc-fordelen, der bestod i fritagelsen for registreringsafgifter og honorarer knyttet til RTP's omdannelse til et aktieselskab (i det følgende benævnt »foreløbig fritagelse«), at fastslå, om det var begrundet i den portugisiske retsordens logik, at omdannelse af offentlige virksomheder til aktieselskaber skete ved lov, eller om anvendelsen af en lov i relation til sådanne foranstaltninger udgjorde en undtagelse, der i realiteten havde til formål at tildele de offentlige virksomheder en fordel i forhold til andre virksomheder.
(5)
Hvad angår den permanente fordel, der er et resultat af en tidsmæssigt ubegrænset fritagelse for registreringsgebyrer og andre gebyrer for registrering for enhver indførelse, registrering eller notering for RTP (i det følgende benævnt »permanent fritagelse«), fandt Retten, at selv om det ikke var usandsynligt, at fritagelsen i realiteten ikke var permanent (se præmis 73 og 79 i dommen), ville dette ikke ændre den konklusion, at den generelle karakter af denne fritagelse ikke var blevet påvist af Kommissionen. Retten fandt videre, at selv om omdannelsen af RTP til et aktieselskab muligvis skete, fordi Portugal anså den for nødvendig for, at RTP kunne udføre sin public service-opgave på tilfredsstillende vis, var dette ikke tilstrækkeligt dokumenteret.
(6)
Retten afviste påstandene vedrørende vurderingen i beslutning 2005/406/EF om ikke at kvalificere obligationsudstedelsen fra 1994 og betalingsfaciliteterne for licensafgiften som statsstøtte.
(7)
Med hensyn til statsstøtteforanstaltningernes forenelighed (artikel 1 i beslutning 2005/406/EF) fandt Retten, at Kommissionen ikke kunne påberåbe sig public service-rapporterne og de deri indeholdte oplysninger uden at have en ekstern revision for disse rapporter som krævet af national ret. Kommissionen havde derfor ikke noget grundlag for at konkludere, at statsstøtteforanstaltningerne var forenelige med fællesmarkedet i henhold til artikel 86, stk. 2, i traktaten (nu artikel 106, stk. 2, i TEUF og det »indre marked«) (6). Retten annullerede artikel 1 i beslutning 2005/406/EF.
(8)
Efter dommen afsagt af Retten i Første Instans i sag T-442/03 henledte Kommissionen interesserede parters opmærksomhed på det forhold, at Kommissionens undersøgelse i denne sag var blevet genåbnet og opfordrede tredjeparter til at fremsætte bemærkninger (7).
(9)
Kommissionen modtog bemærkninger fra klageren den 10. marts 2009, som blev fremsendt til Portugal den 8. april 2009. Yderligere bemærkninger blev modtaget den 17. juni 2009 og fremsendt til Portugal den 28. juli 2009. Portugal besvarede begge hold bemærkninger ved brev af 7. og 8. september 2009. Portugal fremsendte yderligere oplysninger til Kommissionen den 23. februar 2010, 4. marts 2010 og 15. april 2010. Kommissionen sendte Portugal en forespørgsel om oplysninger den 10. maj 2010, hvori den især bad om, at der blev gennemført uafhængige eksterne revisioner af rapporterne om public service-forpligtelserne for perioden 1992-1997.
(10)
Portugal besvarede Kommissionens forespørgsel om oplysninger ved brev af 8. juni 2010 og fremsendte de ønskede eksterne revisioner af rapporterne om public service-forpligtelserne ved brev af 12. august 2010. Yderligere oplysninger fra Portugal blev fremsendt ved brev af 29. september 2010. Der blev afholdt et møde med Portugal den 29. marts 2011, og Portugal gav Kommissionen yderligere oplysninger den 17. juni 2011, 25. august 2011 og 26. oktober 2011.
Ved brev registreret den 15. december 2011 accepterede Portugal undtagelsesvist, at denne afgørelse blev vedtaget på engelsk som det autentiske sprog.
(11)
Denne afgørelse vedrører udelukkende de ad hoc-foranstaltninger, der var genstand for beslutningen om at indlede de formelle undersøgelsesprocedurer. Nogle af de foranstaltninger i beslutning 2005/406/EF, der erklæredes ikke at udgøre statsstøtte i henhold til artikel 87, stk. 1, i EF-traktaten, er ikke blevet annulleret af Retten i Første Instans i sag T-442/03, og artikel 2 i beslutning 2005/406/EF er derfor blevet endelig. Disse foranstaltninger vedrører betalingen for overførslen af nettet til udsendelse af tv-signaler, faciliteterne med hensyn til betalingen af den årlige afgift for brug af nettet, protokollen om støtte til filmproduktion, obligationsudstedelsen og omstruktureringsplanen for 1996-2000. Kommissionen vil imidlertid som krævet af Retten i Første Instans i sag T-442/03 foretage en ny vurdering med hensyn til den foreløbige og permanente fritagelse for notarialgebyrer, samt gebyrer for registrering og omkostninger i forbindelse med offentliggørelse.
Denne afgørelse fokuserer på den økonomiske forbindelse mellem RTP og Portugal i perioden 1992-1998 med hensyn til aftalen med socialsikringsmyndighederne i 1993, kapitaltilførslerne i perioden 1994-1997 og lånet i 1998. Denne afgørelse kommer ikke ind på spørgsmålene om den retlige vurdering af de årlige kompensationsbetalinger til RTP og deres forenelighed med traktaten, der er blevet behandlet i Kommissionens beslutning af 22. marts 2006 i sag E 14/05 (8). Desuden vedtog Kommissionen den 4. juli 2006 en beslutning vedrørende RTP's finansieringsomstruktureringsaftale, i sag NN 31/06 (9).
(12)
Med henblik på at danne sig et så dækkende »billede« som muligt af de økonomiske forbindelser mellem den portugisiske stat og RTP i den periode, der er omfattet af Kommissionens undersøgelser i denne sag, skal Kommissionen imidlertid ikke blot tage ad hoc-foranstaltningerne i betragtning, men også den økonomiske støtte til RTP gennem årlige kompensationsbetalinger. Denne afgørelse vedrører derfor kun de årlige kompensationsbetalinger, når dette er nødvendigt for Kommissionens vurdering af ad hoc-foranstaltningerne.
II. DETALJERET BESKRIVELSE AF DE PÅGÆLDENDE FORANSTALTNINGER
A. FORANSTALTNINGER TIL FORDEL FOR RTP
A.1. BESKRIVELSE AF RTP SOM MODTAGER AF STATSMIDLERNE
(13)
RTP (på det pågældende tidspunkt Rádio e Televisão Portuguesa, S.A.R.L) blev oprettet som et aktieselskab ved bekendtgørelse af 15. december 1955, efter Portugals beslutning om at oprette et tv-selskab, der ville få tildelt koncessionen til levering af public service-tv (10). Kontrakten for public service-koncessionen blev undertegnet den 16. januar 1956.
(14)
Ved lovdekret nr. 674-D/75 af 2. december 1975 blev RTP nationaliseret. Dette lovdekret omdannede RTP til et aktieselskab under navnet »Radiotelevisão Portuguesa, E.P«, som alle dens forgængers juridiske rettigheder og pligter blev overført til i henhold til lovdekretet.
(15)
Indtil 1980'erne havde RTP en monopolstilling på det nationale tv-marked. Den drev to tv-kanaler, RTP 1 and RTP 2. I 1990'erne begyndte selskabet at få konkurrence fra de private tv-selskaber SIC og TVI, som Portugal havde udstedt driftslicenser til i februar 1992, for at de kunne lancere henholdsvis en tredje og fjerde kanal (11).
(16)
Lov nr. 21/92 af 14. august 1992 omdannede RTP, EP til et aktieselskab under navnet »Radiotelevisão Portuguesa, S. A.« og godkendte dets nye vedtægter.
(17)
RTP udøver sideløbende kommerciel og public service-tv-virksomhed. RTP kan efter loven udøve alle andre former for virksomhed, kommercielle eller industrielle, i tilknytning til tv-aktiviteterne (12).
(18)
RTP udøver sine kommercielle aktiviteter gennem økonomisk deltagelse i andre virksomheder, der juridisk er adskilte fra RTP og besidder en selvstændig struktur og udarbejder selvstændige regnskaber.
A.2. FORANSTALTNINGER (13)
(19)
De årlige kompensationsbetalinger til RTP udgør den vigtigste mekanisme for kompensation til RTP for dets public service-forpligtelser. I tidsrummet mellem 1992 og 1998 modtog RTP 66 495 mio. PTE (ca. 332 mio. EUR) (14) til dækning af omkostningerne i forbindelse med public service-forpligtelserne. Retsgrundlaget for de årlige kompensationsbetalinger er artikel 5 i lov nr. 21/92 (15).
(20)
Tabel 1 viser fordelingen af de årlige kompensationsbetalinger til RTP i perioden 1992-1998, der er omfattet af denne afgørelse.
Tabel 1
Årlige kompensationsbetalinger 1992-1998
(PTE og mio. EUR)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
6 200
7 100
7 145
7 200
14 500
10 350
14 000
26,9 (16) EUR
35,4 EUR
35,6 EUR
35,9 EUR
72,3 EUR
51,6 EUR
69,8 EUR
Kilde: Ministerrådets resolution.
(21)
På det tidspunkt, hvor RTP blev omdannet til et aktieselskab, kan den portugisiske lov om selskabsregistrering beskrives således. Artikel 7, stk. 1, i den portugisiske selskabslov (Código das Sociedades Comerciais), i sin gældende udformning på tidspunktet for omdannelsen af RTP bestemmer, at selskabsvedtægterne (contrato de sociedade) i et handelsselskab skulle formaliseres ved oprettelse for en notar.
I henhold til artikel 18, stk. 5, i selskabsloven skulle selve oprettelsen af et aktieselskab, efter selskabets oprettelse i den korrekte retsform, registreres i selskabsregistret. Registrering var obligatorisk i henhold til artikel 15, stk. 1, og stk. 3, litra a), i lov om selskabsregistret (Código do Registo Comercial) og artikel 166.o i selskabsloven.
I henhold til artikel 70, stk. 1, litra a), i selskabsregisterloven, i sin gældende udformning på daværende tidspunkt, skulle loven om oprettelse af et aktieselskab offentliggøres i Diário da República (se artikel 70, stk. 2 (17)). Offentliggørelsen skal gennemføres ex officio af registerføreren på den interesserede parts regning (se artikel 71, stk. 1, i selskabsregisterloven).
(22)
Ved sin omdannelse til et aktieselskab i 1992 var RTP fritaget for betaling af notarial- og registreringsgebyrer i forbindelse med registreringen af omdannelsen af RTP fra et offentligt selskab til et aktieselskab. Værdien af fritagelserne var 33 mio. PTE (ca. 164 000 EUR). Normalt skal alle juridiske personer i henhold til portugisisk lovgivning betale de afgifter, der pålægges stiftelsen af et selskab og ændring af selskabets vedtægter eller alle andre relevante ændringer af selskabet.
(23)
Artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92 udgør retsgrundlaget for denne fritagelse for registreringsgebyrer og fastlægger følgende:
»Vedtægterne for RTP SA (…) godkendes hermed og behøver ikke at blive oprettet for notar, ligesom de automatisk registreres fritaget for alle afgifter og gebyrer i den offentliggjorte form i Diário da República (portugisisk statstidende).«
(24)
Bestemmelserne i artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92 er afledt af anvendelsen af lov nr. 84/88 af 20. juli 1988 om omdannelse af offentlige virksomheder til aktieselskaber. I henhold til artikel 1 i lov nr. 84/88 kan offentlige virksomheder, herunder også nationaliserede, ved lovdekret blive omdannet til aktieselskaber. Det hedder her:
»Offentlige virksomheder … kan ved lovdekret omdannes til aktieselskaber, der ejes af eller overvejende af offentlige enheder i overensstemmelse med forfatningen og med nærværende lov.«
(25)
I henhold til artikel 3, stk. 2, i lov nr. 84/88 om omdannelse af offentlige virksomheder til aktieselskaber skal et sådant lovdekret ligeledes godkende aktieselskabets vedtægter. I medfør af artikel 3, stk. 3, i lov nr. 84/88 træder lovdekretet i stedet for ethvert fornødent registreringsdokument (18).
(26)
I henhold til artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 er samtlige akter i direkte tilknytning til ændring af juridisk selskabsform fritaget for enhver form for afgift eller gebyr i forbindelse med registrering. Artikel 11, stk. 2, bestemmer:
»Enhver akt om indførelse, registrering og notering for enhver registermyndighed, forvaltning eller ethvert offentligt organ, navnlig aktieselskabsregistret, tinglysningsmyndigheder og motorkontorer, gennemføres ved en anmodning underskrevet af to af selskabets bestyrelsesmedlemmer og fritages for afgifter og gebyrer.«
(27)
Ifølge Portugal var bestemmelsen i artikel 11, stk. 2, afledt af anvendelsen af lovdekret nr. 404/90 (19) og bekræfter, at en bestemmelse, der finder generel anvendelse, kan anvendes på RTP. På grundlag af artikel 1 i denne lov kan selskaber, som inden den 31. december 1993 samarbejdede eller fusionerede, fritages for skat på nødvendig overførsel af anlægsaktiver i forbindelse med fusionen eller samarbejdet. I henhold til artikel 1 i denne lov gælder der ligeledes en fritagelse for gebyrer og andre retsafgifter, som ellers skulle erlægges for sådanne akter.
(28)
Portugal anførte, at RTP ved flere tidligere lejligheder havde betalt notarial- og registreringsgebyrer i forbindelse med visse kapitalforhøjelser og andre aktiviteter efter dets omdannelse til et aktieselskab (20).
(29)
For tidsrummet 1983-1989 havde RTP en gæld til socialsikringsmyndighederne til en værdi af 2 189 mio. PTE i form af manglende indbetaling af forfaldne socialsikringsbidrag. Gælden var opstået som følge af RTP's og socialsikringsmyndighedernes forskellige fortolkninger af bidragspligten for de ansattes overarbejdstimer og for vederlag til udøvende kunstnere.
(30)
Socialsikringsmyndighederne tog udgangspunkt i artikel 2, litra e), i bekendtgørelse nr. 12/83 af 12. februar 1983. For at undgå retssager indgik de to parter et forlig, hvorefter socialsikringsmyndighederne gav afkald på deres krav om morarenter og accepterede en omlægning af gældsafviklingen. Efter indgåelsen af forliget blev bekendtgørelsen aldrig trukket tilbage.
(31)
Den 6. maj 1993 godkendte finansministeriet og socialministeriet i et fælles dekret formelt omlægningen af gælden til 120 månedlige afdrag og eftergivelsen af bøder og skyldige renter på 1 206 mio. PTE (6 mio. EUR).
(32)
Reglerne for betaling af RTP's gæld til socialsikringsmyndighederne under usædvanlige omstændigheder er fastlagt i lovdekret nr. 411/91. I henhold til artikel 2, stk. 1, i dette lovdekret skal godkendelsen være en forudsætning for debitorvirksomhedens overlevelse, og bestemmelserne kan bl.a. bringes i anvendelse, hvis, som anført i artikel 2, litra d) i lovdekretet, debitorvirksomheden »har været besat, medarbejderstyret eller genstand for statslig indgriben«.
(33)
Mellem 1994 og 1997 forhøjede Portugal årligt RTP's kapital. Følgende tabel giver en oversigt over de forskellige kapitalforhøjelser, som beløb sig til 46 800 mio. PTE (233 mio. EUR).
Tabel 2
Kapitalforhøjelser i tidsrummet 1994-1997
(mio. PTE)
År
1994
1995
1996
1997
Kapitalforhøjelse
10 000
12 800
10 000
14 000
Aktiekapital pr. 31. december
22 708
35 508
45 508
59 508
Kilde: RTP's balancer.
(34)
Public service-aftalerne mellem Portugal og RTP indeholder bestemmelser om statens deltagelse i RTP's investeringer, primært i form af kapitalforhøjelser (21).
(35)
Fonden for afvikling af offentlig gæld og RTP indgik i december 1998 en aftale om ansvarlig lånekapital fra fonden for afvikling af offentlig gæld (Fundo de Regularização da Dívida Pública) til RTP. Aftalen fastlægger betingelserne for fondens ydelse af et lån til RTP på 20 000 mio. PTE (99,8 mio. EUR) med henblik på en kapitalforhøjelse.
(36)
Denne fond forvaltes af forvaltningsinstituttet for offentlig långivning (Instituto de Gestão do Crédito Público). Sidstnævnte er ansvarlig for forvaltningen af den portugisiske stats gæld og for gennemførelsen af det centrale långivningsprogram i henhold til loven om regulering af statsgælden (22) og de regler, der fastlægges af den portugisiske regering. Dette institut er under det portugisiske finansministeriums ansvar og tilsyn (23).
(37)
Fra tidspunktet for beløbets frigivelse til RTP påløb en årlig rente svarende til 12-måneders Lisbor-renten, beregnet fra den første dag i hver periode, plus 20 basispoint (24).
(38)
I henhold til aftalen skulle lånet tilbagebetales inden den 31. december 2003 med mulighed for en yderligere forlængelse i et eller to år efter fælles aftale. RTP betalte ikke renter på lånet, da det er fastlagt i aftalen, at skyldige renter vedrørende de første fire afdrag skal kapitaliseres (25).
(39)
Aftalen, der blev indgået i december 1998 mellem fonden for afvikling af offentlig gæld og RTP, var udarbejdet i overensstemmelse med retningslinjerne i et fælles dekret udstedt af medie- og finansministeriet den 17. december 1998.
B. RTP'S ØKONOMISKE SITUATION
(40)
Som det fremgår af følgende tabel, led RTP tab i den periode, som Kommissionen undersøgte. I 1996 forværredes den økonomiske situation så meget, at nettoegenkapitalen blev negativ.
Tabel 3
Økonomiske og finansielle data for RTP i perioden 1993-1998
(mio. PTE)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Nettooverskud (-tab)
(7 883)
(19 558)
(26 581)
(18 512)
(32 223)
(25 039)
Nettoegenkapital
1 557
8 071
4 269
(4 274)
(20 586)
(50 827)
Aktiver
39 418
42 262
56 078
67 654
62 340
83 843
Finansiel gæld (26)
22 402
26 855
30 258
44 922
44 885
92 775
Kilde: RTP's regnskaber.
C. RTP'S PUBLIC SERVICE-FORPLIGTELSE I PERIODEN 1992-1998
(41)
RTP er forpligtet til at tilvejebringe ydelser i form af public service-tv. De nærmere bestemmelser for definitionen, mandatet og finansieringen af denne public service-forpligtelse er nedfældet i forskellige retsforskrifter.
(42)
Lov nr. 58/90, som regulerer udøvelsen af tv-virksomhed, fastlagde reglerne for private operatører og stadfæstede samtidig statens forpligtelse til at sikre tilvejebringelsen af public service-tv (27). Lov nr. 21/92 om RTP's vedtægter, fastlægger de vigtigste public service-forpligtelser og finansieringen heraf.
(43)
Der redegøres nærmere for disse public service-ydelser og deres finansiering i to aftaler om public service indgået i 1993 og 1996 mellem RTP og den portugisiske stat, (i det følgende benævnt enten den »tidligere public service-aftale« eller den »nye public service-aftale« eller »public service-aftalerne«, når der henvises til begge aftaler) (28).
(44)
Artikel 4 i lov nr. 21/92 fastlægger, at der skal indgås en koncessionsaftale mellem Portugal og RTP, samt de vigtigste public service-forpligtelser, der skal opfyldes inden for rammerne af denne aftale. Artikel 4, stk. 2, i denne lov fastlægger de generelle principper for RTP's udøvelse af koncessionsaktiviteterne (29), mens artikel 4, stk. 3, opstiller public service-forpligtelserne (30).
(45)
Public service-aftalerne bekræfter RTP's public service-forpligtelser. Først og fremmest har RTP generelle forpligtelser og forpligtelser i forbindelse med programindhold (31). RTP skal tilvejebringe public service-tv bestående af to kanaler og forsyne den portugisiske fastlandsbefolkning med en generel dækning. Den første kanal har en mere generel karakter, og programlægningen skal være så generel som muligt. Den anden kanal skal især henvende sig til specifikke seergrupper og forestå en mere kulturel, uddannelsesmæssig og videnskabelig programlægning. En af de to kanaler skal dække de selvstyrende regioner Azorerne og Madeira.
(46)
For det andet opstiller public service-aftalerne specifikke programlægningsforpligtelser for RTP (32). Der fastlægges standarder for programkvalitet (f.eks. pluralisme, upartiskhed i oplysningen osv.) og programindhold (førsteudsendelse af fiktion, sport, børneprogrammer, portugisisk produktion og kultur, nationale nyheder og underholdning). RTP skal give sendetid til bestemte enheder, støtte filmproduktion og andre former for audiovisuel produktion, fremme produktionen af uddannelsesprogrammer, udveksle programmer med de selvstyrende regioner Azorerne og Madeira og fremme samarbejde med andre organer, som inden for EU forestår public service-tv. RTP skal endvidere opfylde specifikke forpligtelser i forbindelse med internationalt samarbejde. F.eks. skal RTP producere og sende programmer til portugisiske samfund i udlandet og til portugisisktalende afrikanske lande samt Macao. RTP skal forestå driften af kanalen RTP Madeira og kanalen RTP Azorerne samt opretholde kontakt med disse kanalers produktionsafdelinger og afdelinger i udlandet.
(47)
For det tredje pålægger aftalerne RTP specifikke forpligtelser. RPT skal f.eks. opbevare audiovisuelle arkiver, forestå teknologisk fornyelse inden for udstyr og aktiviteter, støtte nationalteatret S. Carlos, og tilvejebringe andre ad hoc-ydelser.
(48)
Artikel 5 i lov nr. 58/90 overdrager RTP koncessionen til public service-tv for en periode på 15 år, der kan fornys for en ny periode på 15 år, og dette gælder sendefrekvensen for kanal 1 og 2. I henhold til artikel 4 i lov nr. 21/92 er RTP koncessionshaver af public service-tv. Klausul 1(a) i public service-aftalerne bekræfter, at RTP er leverandøren af public service-tv (33).
(49)
Der er i public service-aftalerne (34) bestemmelser om et tilsynsråd (Conselho de Opinião) bestående af repræsentanter for forskellige opinionssektorer, som kan efterprøve, om RTP opfylder sine generelle og specifikke forpligtelser til public service-tv.
(50)
RTP skal over for finansministeren fremlægge en offentlig forretningsplan og et budget vedrørende opfyldelsen af dets public service-opgave, (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) for det kommende år, ledsaget af udtalelser fra RTP's revisionsudvalg og tilsynsråd. Herudover skal RTP fremlægge en rapport om gennemførelsen af public service-forpligtelserne i det foregående år (Relatório sobre o Cumprimento das Obrigacões do Serviço Público (»public service-rapporter«)), ledsaget af en udtalelse fra RTP's revisionsudvalg (35).
(51)
Finansministeren og et medlem af regeringen med ansvar for kommunikation efterprøver opfyldelsen af public service-aftalerne. Den portugisiske finanskontrol skal revidere finansplanen. Der skal tillige hvert år gennemføres en sagkyndig ekstern revision af public service-rapporterne (36).
(52)
Den nye public service-aftale indeholder ligeledes bestemmelser om Portugals sanktioner i tilfælde af misligholdelse af aftalen, herunder bøder, udlæg, erstatning og opsigelse af aftalen.
(53)
I perioden 1992-1998 gennemførte en uafhængig revisor ekstern revision af alle RTP's årsberetninger.
(54)
RTP havde ligeledes offentliggjort public service-rapporterne for alle årene, med undtagelse af public service-rapporten for 1992, idet pligten til ekstern revision først blev nedfældet i den tidligere public service-aftale fra 1993. Portugal hævder, at en juridisk uafhængig revisor med hensyn til 1995 til 1998 udstedte en positiv og uafhængig udtalelse om public service-rapporterne (37). Portugal argumenterer ligeledes, at alle public service-rapporter i denne periode var ledsaget af en udtalelse fra RTP's revisionsudvalg og af finanskontrollen (Inspecção-Geral de Finanças), som er uafhængig af RTP.
Situationen vedrørende de eksterne revisioner af public service-rapporter kan beskrives som følger:
(55)
Public service-rapporterne fra 1993 og 1994 indeholdt alene en overensstemmelseserklæring udarbejdet af RTP's egen ledelse om, at RTP's public service-forpligtelser var opfyldt.
(56)
For 1995, 1996, 1997 og 1998 indeholdt public service-rapporten overensstemmelseserklæringer fra en ekstern revisor, der er uafhængig af selskabet, Maia, Mesquita & Associados - (Revisor Oficial das Contas) om, at revisionen ikke udviser forhold, der i væsentligt omfang ville påvirke beregningen af kompensationsbetalingerne til RTP, der er omtalt i disse rapporter for de pågældende år.
(57)
I 2010 indsendte Portugal mere omfattende eksterne revisioner af public service-rapporterne for perioden 1992-1997 til Kommissionen. De eksterne revisioner af public service-rapporterne for den pågældende periode blev tilrettelagt af den nationale medietilsynsmyndighed, Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC). De blev udført for den pågældende periode af Pedro Roque SROC, en ekstern revisor, der er uafhængig af RTP (38). Portugal leverede ligeledes en sammenfattende rapport om revisionsresultaterne for alle årene.
Der fandtes allerede for 1998 en ekstern revision af public service-rapporten. Denne eksterne revision for 1998 blev forestået af den eksterne revisor BDO Binder (»BDO Binder-rapporten«) (39).
(58)
Mandatet til revisionerne for 1992-1997 var for hvert af årene at vurdere, om RTP opfyldte sit mandat som anført i de på det pågældende tidspunkt gældende public service-aftaler, og om der var sammenhæng mellem public service-omkostningerne og kompensationsbetalingerne. De eksterne revisioner anførte public service-forpligtelserne på basis af public service-aftalerne, tog hensyn til de forskellige love om RTP's public service-forpligtelser (f.eks. fjernsynsloven nr. 58/90 af7. september 1990) samt den offentlige forretningsplan og budgettet (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) samt public service-rapporterne. De eksterne revisioner undersøgte, om public service-forpligtelserne var overholdt. Rapporterne opstillede en sammenligning af Portugals kompensationsbetalinger med de omkostninger, der er fastlagt i public service-rapporterne.
(59)
For alle de undersøgte år, dvs. 1992-1997, kom revisionerne til den konklusion, at RTP i det store og hele levede op til sine vigtigste forpligtelser til public service-tv. Revisionerne anfører desuden, at »med hensyn til overensstemmelsen mellem de leverede public service-opgaver og kompensationen af de »reelle og faktiske omkostninger« findes der ingen materielt relevante forhold, der påvirker overholdelsen af den på det pågældende tidspunkt gældende lovgivning negativt«. For alle årene finder den sammenfattende rapport, at Portugals kompensationsbetaling var mindre end de beløb, der er anført i hver enkelt public service-rapport. Revisionerne er offentliggjort på ERC's websted (40). Heller ikke BDO Binder-rapporten peger på nogen overkompensation for den tilvejebragte public service.
(60)
I henhold til artikel 5 i lov nr. 21/92 har RTP ret til at modtage kompensationsbetaling for udøvelsen af public service-tv. Denne ret bekræftes i public service-aftalerne.
(61)
Ud over de årlige kompensationsbetalinger (se betragtning 19 ovenfor) indeholder public service-aftalerne bestemmelser om Portugals finansiering af følgende:
a)
betaling for særlige ydelser omfattet af tjenesteydelsesaftaler, der er indgået eller skal indgås mellem de offentlige myndigheder og RTP (41)
b)
statens deltagelse i samtlige investeringer, som RTP skal iværksætte, navnlig i forbindelse med de nødvendige infrastrukturer for drift af produktions- og udsendelsesafdelinger i de selvstyrende regioner Azorerne og Madeira, i forbindelse med audiovisuelle arkiver, RTP's internationale programmer og andre investeringer, som koncessionshaver af teknologiske årsager må gennemføre (42).
(62)
RTP's fastsættelse af udgifter og indtægter i forbindelse med kompensationsberettigede public service-forpligtelser sker på grundlag af et analytisk udgiftsbogføringssystem. Public service-aftalerne præciserer nærmere de kriterier, der skal anvendes i beregningen af udgifter, der kan betragtes som værende knyttet til hver enkelt public service-forpligtelse (43).
(63)
Inden for rammerne af det i foregående betragtning nævnte analytiske udgiftsbogføringssystem opstiller RTP udgifter og indtægter (f.eks. udgifter til personale og materialer), der skal dække et bestemt antal aktiviteter (f.eks. programforvaltning, direkte og indirekte programudgifter, udsendelses- og distributionsudgifter, markedsføringsudgifter og faste udgifter).
(64)
De direkte udgifter for de forskellige aktiviteter fordeles efter de forskellige udgiftsansvarlige (f.eks. RTP 1, RTP 2, RTPi og RTP África). De indirekte udgifter fordeles på udgiftsansvarlige på grundlag af sammenhængende analytiske kriterier (f.eks. antal sendetimer) (44).
(65)
Det analytiske udgiftsbogføringssystem kan nærmere beskrives som følger:
a)
For public service-aftaler kan kun nettodriftsudgifter kompenseres efter den metode, der er beskrevet i public service-aftalerne. Finansieringsomkostninger, ekstraordinære udgifter og reserver, der ikke er direkte tilknyttet en aktivitet, kan ikke kompenseres (45).
b)
For at kunne beregne kompensationsberettigede nettodriftsudgifter skal RTP fratrække driftsindtægter fra hver public service-forpligtelse.
c)
For så vidt angår den tidligere public service-aftale var det ikke muligt at opnå kompensation for generelle public service-forpligtelser til drift af RTP 1 og RTP 2 og dækningen af de selvstyrende regioner gennem en af kanalerne (46).
d)
For så vidt angår den nye public service-aftale, kan driftsudgifter for RTP 1 og RTP 2 være kompensationsberettiget, dog er det ikke tilladt at kompensere yderligere for uforudsete nettodriftsudgifter for RTP 1 og RTP 2 ud over de planlagte omkostninger (47).
(66)
RTP har i sine årsrapporter om public service-aktivitet oplyst nettoudgifter i forbindelse med sin public service-forpligtelse i overensstemmelse med den i betragtning 60-65 beskrevne udgiftsberegningsmetode. Følgende tabel giver en oversigt over udgifterne fordelt på public service-aktivitet, for hvilken RTP er berettiget til kompensationsbetaling.
Tabel 4
Oplyste og kompensationsberettigede nettoudgifter i tilknytning til public service-tv
(mio. PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Teletekst
112,9
86,8
Drift af RTP Internacional
882,3
1 517,4
1 826,9
1 890,8
2 059,6
3 999,1
3 712,9
RTP África
-
-
-
-
654,7
1 332,0
Direkte udsendelse på RTP 1 vedrørende Madeira og Azorerne
-
-
-
-
-
76,8
295,4
Audiovisuelle arkiver
509,1
241,6
402,7
492,7
184,9
909,4
672,1
Samarbejde med portugisisksprogede afrikanske lande
186,9
128,4
172,2
148,6
144,9
202,4
200,3
Dækningsdifference
406,7
1 312,8
1 314,2
1 050,3
1 050,0
622,6
208,6
Afdelinger/korrespondenter
797,8
658,2
681,1
642,7
583,2
457,2
211,0
Fundação do Teatro Nacional de S. Carlos
50,0
55,0
60,0
60,0
60,0
60,0
Støtte til filmproduktion
215,0
95,0
27,5
156,5
391,1
352,8
Drift af afdelinger i de selvstyrende regioner
3 453,4
3 486,0
3 685,9
3 696,1
3 846,6
3 459,2
2 855,2
Udsendelser for bestemte enheder
482,0
350,6
151,1
94,6
80,8
Sports-tv (48)
- 440,0
Nettodriftsudgifter for RTP 1
16 946,1
11 916,6
Nettodriftsudgifter for RTP 2
9 050,6
10 080,6
8 637,6
Nettodriftsudgifter i alt
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
Kilde: De portugisiske myndigheder og public service-rapporterne.
(67)
Følgende tabel giver en oversigt over RTP's investeringer i udstyr i tilknytning til public service-tv. Den viser sideløbende faktiske investeringer i public service-tv, som de fremstår i årsregnskaberne, og de investeringer, der optræder i public service-rapporterne. De afholdte investeringer i tilknytning til public service-tv var større end de investeringer, der indgår i public service-aftalerne.
Tabel 5
Investeringer i public service-tv
(mio. PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
I alt
Finansielle regnskaber
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Public service-rapporter
2 327,3
98,0
1 975,1
154,4
28,1
4 037,4
6 127,8
14 748,1
Difference
305,3
2 004,0
788,8
838,3
1 452,3
0
-73,6
5 315,1
Kilde: RTP's årsregnskaber og public service-rapporterne.
(68)
Formålet med ad hoc-foranstaltningerne var at kompensere RTP for de public service-forpligtelser, der er pålagt virksomheden, og finansiere virksomhedens investeringer.
(69)
Den portugisiske operatør af public service-tv blev ikke valgt efter et udbud, hvori samtlige interesserede kunne fremlægge det kompensationsbeløb, som de ville kræve for driften af koncessionen for public service-tv. RTP blev udnævnt af regeringen til at forestå ydelser i form af public service-tv.
(70)
Der har siden 1992 været såvel offentlige som private tv-operatører til stede på det portugisiske tv-marked. Ud over RTP har de private operatører, SIC og TVI, licens til drift af tv-kanaler. SIC var den første private operatør, der begyndte radiospredningsaktivitet den 6. oktober 1992. Foranstaltningerne til fordel for RTP kan have til virkning, at konkurrencen fordrejes på det portugisiske tv-marked.
III. BEMÆRKNINGER FRA DIREKTE INTERESSEREDE
(71)
Efter indledningen af Kommissionens undersøgelsesprocedure i denne sag fremsatte flere interesserede parter bemærkninger til de i betragtning 21-39 omtalte foranstaltninger. Følgende betragtninger giver et overblik over de relevante bemærkninger modtaget fra de interesserede parter, kategoriseret efter foranstaltning.
(72)
Kun bemærkninger til de spørgsmål, der fortsat var udestående efter dom afsagt af Retten i Første Instans i sag T-442/03, er omtalt i dette afsnit, nemlig dem der vedrører fritagelserne for notarial- og registreringsgebyrer og offentliggørelsesomkostninger, samt i relation til de øvrige foranstaltninger (aftalen med socialsikringsmyndighederne i 1993, kapitaltilførslerne i perioden 1994-1997 og et lån i 1998), som omtalt i artikel 1 i beslutning 2005/406/EF. Disse bemærkninger fra interesserede parter omfatter holdninger, der blev indsendt efter Kommissionens første beslutning om indledning af proceduren den 15. november 2001 samt de bemærkninger, der blev modtaget efter offentliggørelsen af opfordringen til at fremsætte bemærkninger den 24. december 2008 (49).
(73)
SIC og TVI argumenterede, at fritagelserne for notarial- og registreringsgebyrer udgør en undtagelse fra de regler, der normalt finder anvendelse i henhold til portugisisk ret på enhver ændring af et selskabs vedtægter. SIC bemærkede, at fritagelsen ikke er begrænset i omfang til omdannelsen af RTP i 1992. På grundlag af artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 er RTP fuldstændigt fritaget for afgifter og gebyrer i forbindelse med alle former for indførelse og registrering.
(74)
TVI bemærker, at RTP også var fritaget for betaling af omkostninger i forbindelse med oprettelse af dokumenter for notar.
(75)
For så vidt angår kapitaltilførslerne i perioden 1994-1997, bemærker SIC, ACT- sammenslutningen af kommercielle tv-selskaber, det italienske kommercielle tv-selskab Mediaset og TVI, at ingen fornuftig investor ville have forhøjet kapitalen i et selskab i RTP's situation. De omtalte kapitaltilførsler skete til et stærkt tabsgivende selskab uden sammenhængende omstruktureringsplan, der kunne genetablere selskabets rentabilitet.
(76)
Med hensyn til lånet i 1998 anfører SIC, at ingen finansieringsinstitution ville have godkendt et sådant lån til RTP i betragtning af, at RTP var »teknisk insolvent« i 1996.
(77)
SIC peger især på de manglende eksterne revisioner, der skulle have fundet sted med regelmæssige mellemrum. Det henviser tillige til fejl, der blev fundet for 1998 som beskrevet i BDO Binder-rapporten for det pågældende år, der er den eneste eksisterende eksterne revision, som Kommissionen skulle have taget i betragtning. Det peger på flere kritikpunkter i BDO Binder-rapporten for 1998, herunder bl.a. en overskridelse af reklametiderne i forbindelse med RTP's tv-udsendelser. SIC peger på, at RTP i henhold til public service-aftalerne skal overholde reklametiderne og kan f.eks. vise et antal minutters reklamer pr. time. I henhold til konklusionerne i BDO Binder-rapporten var dette ikke overholdt for 1998. SIC citerede ligeledes konklusionen i denne rapport om, at der ikke var blevet redegjort for visse aktiver, hvilket SIC synes at tage som bevis for, at de respektive investeringer for disse aktiver ikke er blevet foretaget.
(78)
Efter annulleringen af artikel 1 og en del af artikel 2 i beslutning 2005/406/EF foranlediget af Retten i Første Instans i sag T-442/03, anfører SIC, at Kommissionen i denne afgørelse også skal tage højde for rapporten fra den portugisiske revisionsdomstol (Tribunal de Contas, i det følgende omtalt som revisionsdomstolen) fra juni 2002 (nr. 8/2002), som ifølge SIC havde til formål at undersøge RTP's ledelse og dens levering af public service-tv i forhold til effektivitet og økonomi, og som vedrørte perioden 1997-2000. Denne periode blev imidlertid udvidet til at omfatte 1993. SIC sammenfatter resultaterne ved at understrege, at der manglede en strategi for en definition af RTP's programmer, og bestyrelsens interne retningslinjer for omkostningsgrænser blev ikke overholdt, lige som det udarbejdede årlige budget ikke blev fulgt. SIC anførte ligeledes, at revisionsdomstolen påpeger, at Portugal endnu ikke har specificeret, at tildelingen af statsstøtte er relateret til RTP's faktiske overholdelse af public service-forpligtelsen.
(79)
SIC henviste til den portugisiske revisionsdomstols generelle konklusioner om public service-aftalerne, som tilskynder RTP til at undlade at lade sig lede af effektivitetsovervejelser i styringen af RTP, som falder sammen med en vag og ikke-specifik public service-opgave.
IV. BEMÆRKNINGER FRA PORTUGAL
(80)
Med hensyn til fritagelsen for notarial- og registreringsgebyrer og offentliggørelsesomkostninger bemærker Portugal, at i den udstrækning omdannelsen af den offentlige virksomhed til et aktieselskab (sociedade anónima) skulle ske ved en lovmæssig forskrift, var der ingen grund til at opkræve afgifter og gebyrer i forbindelse med formalisering af oprettelsen af denne omdannelse for notar, eller selskabets registrering og offentliggørelse heraf.
(81)
Omdannelsen af RTP til et aktieselskab blev gennemført i 1992 med det formål at gøre det til et privatretligt selskab og tilnærme dets drift til private virksomheders drift. Det blev fundet nødvendigt at udstyre RTP med de midler og forhold, der satte det i stand til at opfylde sine public service-målsætninger bedst muligt på et mere og mere konkurrencepræget marked. Formålet var at give RTP's virksomhed og styring samme fleksibilitet som den, der gives »normale« privatretlige selskaber. Ifølge Portugal var aktieselskabsformen mindre byrdefuld end de statskontrollerede procedurer, der tidligere fandt anvendelse på RTP som en offentlig virksomhed og gav det således bedre mulighed for at udvikle tv-kanaler og deres programflader.
(82)
Portugal anfører, at omdannelsen af RTP ved lov i 1992, der havde som konsekvens, at »oprettelse for notar« ikke var nødvendig for formaliseringen af denne handling, fulgte karakteren af og logikken i det portugisiske retssystem. I den henseende mindede Portugal om, at RTP havde været oprettet som en offentlig virksomhed i 1975 ved lov, nemlig lovdekret nr. 674-D/75. Derfor skulle sådanne handlinger, som det specifikt hjemles i lov 84/88, der regulerede omdannelsen af offentlige virksomheder til aktieselskaber, ligeledes gennemføres ved lovgivning.
I henhold til artikel 3, stk. 2, i lov nr. 84/88, som er en generel lov om omdannelse af offentlige virksomheder (se ovenfor betragtning 25), skulle den lovmæssige forskrift, der hjemlede omdannelsen af den offentlige virksomhed, godkende aktieselskabets vedtægter i forbindelse med omdannelsen. Dette var desuden i overensstemmelse med princippet om retsakters ækvivalens, i henhold til hvilket lovmæssige forskrifter kun kan ændres, suspenderes eller tilbagekaldes ved lovmæssige forskrifter, der har en ækvivalent rangorden inden for lovhierarkiet. Portugal anfører, at princippet om retsakters ækvivalens er knæsat i den portugisiske forfatning (nu artikel 112, stk. 5, eller artikel 115, stk. 5, i forfatningen på det tidspunkt, hvor RTP blev omdannet i 1992), i henhold til hvilken »ingen lov skal skabe andre kategorier af lovgivning, eller give andre typer lovmæssige forskrifter beføjelse til at fortolke, integrere, ændre, suspendere eller tilbagekalde nogle af dens bestemmelser med nogen ekstern virkning«. Anvendelsen af dette princip på omdannelsen af offentlige virksomheder støttes af retslitteraturen (50). Portugal henviser ligeledes til en række domme fra landets forfatningsdomstol, der gentager den fortolkning, at en lov kun kan fortolkes af en anden lov (51) og ikke af en lovmæssig forskrift med en forskellig eller underordnet rangorden inden for lovhierarkiet.
(83)
Portugal anfører, at omdannelsen af RTP til et aktieselskab ved lov nr. 21/92 blev gennemført under overholdelse af den generelle ordning i portugisisk lovgivning og ikke lovligt havde kunnet gennemføres blot i henhold til privatretten ved oprettelse for notar. Portugal citerer ligeledes adskillige eksempler på andre offentlige virksomheder, der er omdannet til aktieselskaber ved en lovmæssig forskrift (52).
(84)
Portugal refererer til lovdekret nr. 267/76 af 8. april 1976, der for første gang oprettede en general ordning for offentlige virksomheder. Dette lovdekret stadfæstede, at offentlige virksomheder kun kunne oprettes ved et lovdekret, der skal godkende deres vedtægter. Dette fandt ligeledes anvendelse på efterfølgende ændringer af vedtægterne.
(85)
Ydermere henviser Portugal til lov nr. 84/88 af 20. juli 1988 (se betragtning 25 i denne afgørelse), i henhold til hvilken et lovdekret var nødvendigt for at omdanne offentlige virksomheder til aktieselskaber, og at det også skulle godkende den offentlige virksomheds vedtægter. Portugal konkluderer følgelig, at omdannelsen af RTP i 1992 for det første krævede et lovdekret og for det andet, at vedtægterne kun kunne godkendes ved lov og ikke ved notarialakt.
(86)
Desuden krævede lov nr. 58/90 af 7. september 1990, at public service-tv skal tilvejebringes af operatører, der ejes helt eller med majoritet af offentlige enheder, og at sådanne operatørers vedtægter skulle godkendes ved lovdekret.
(87)
Med hensyn til »registreringsgebyrer« bemærker Portugal, at selv om registreringen af vedtægter godkendt ved lov nr. 21/92 var fritaget for sådanne gebyrer, skulle der fortsat gennemføres registreringsformaliteter »ex officio«. Registreringsformaliteter blev fundet nødvendige, idet lov om handelsregistre (Código do Registo Comercial) kræver, at love, der vedrører virksomheder, skal registreres og offentliggøres. Ifølge Portugal er værdien af registreringsgebyrerne 11 000 contos (53), hvilket svarer til 11 000 000 PTE.
(88)
Hvad angår offentliggørelseskravet, understreger Portugal, at eftersom RTP's vedtægter var blevet offentliggjort i Diário da República som et bilag til lov nr. 21/92, som godkendte dem, var dette krav opfyldt.
(89)
For så vidt angår SIC's bemærkninger vedrørende artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92, bemærker Portugal, at den portugisiske lovgiver ikke har afsat specifikke fiskale fordele til offentlige virksomheder ved selskabsomdannelse eller omstrukturering. Fritagelsen var baseret på lovdekret nr. 404/90. Portugal anfører, at RTP ikke var fritaget for betaling af registreringsgebyrer på grundlag af artikel 11, stk. 2, i lovdekret nr. 21/92, andet end ved omdannelsen i 1992. Portugal anfører ligeledes, at klassificeringen af artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 som en permanent afgiftsfritagelse beroede på en sproglig misforståelse. I stedet for at stipulere, at lovdekretet var tilstrækkeligt for alle juridiske formål og alle handlinger, der var nødvendige for at regulere »situationen« (det vil sige omdannelsen i 1992, vor fremhævning), ville RTP i henhold til artikel 11, stk. 2, være fritaget for alle former for afgifter og gebyrer, hvorved disse handlinger fik retskraft i matrikelregistrene. Det betød ifølge Portugal, at RTP kun var fritaget for registreringsgebyrer i forbindelse med selve omdannelsen i 1992, og altså ikke i forbindelse med aktiviteter derudover. Portugal fremlagde ligeledes dokumentation for flere situationer, hvor RTP har betalt registreringsgebyrer.
(90)
Portugal gør gældende, at grundlaget for den oprindelige aftale mellem socialsikringsmyndighederne og RTP om gældsomlægningen og eftergivelsen af renter har sin oprindelse i en retstvist om forfatningsstridigheden af lovbekendtgørelse nr. 12/83 vedrørende obligatoriske socialsikringsfradrag i tilknytning til vederlag for ekstraordinært arbejde. Aftalen om gældsomlægningen anerkender RTP's fortolkning, hvorefter vederlaget ikke skulle være genstand for socialsikringsfradrag som bekræftet af en sagkyndig i fiskale forhold.
(91)
For det andet bekræfter Portugal, at den portugisiske regerings formelle godkendelse af denne aftale ikke tildeler nogen specifik økonomisk fordel til RTP i forhold til andre virksomheder under lignende omstændigheder efter lovdekret nr. 411/91. Portugal bekræfter, at undtagelsen i artikel 2, stk. 1, litra d), finder anvendelse på RTP, da RTP blev genstand for statslig indgriben og undergik forskellige ændringer inden for rammerne af forvaltningen under en administrativ kommission nedsat af regeringen i 1977 (54). Portugal anfører, at den generelle karakter af undtagelsen understreges af det forhold, at der i medfør af lovdekret nr. 411/91 også var indgået en aftale med en af de interesserede parter.
(92)
Vedrørende lånet bemærker Portugal, at de tekniske vilkår for lånet fastlægger, at den finansielle transaktion bar renter beregnet efter markedsvilkår.
(93)
Portugal påpeger, at kapitaltilførslerne i perioden 1994-1998 udgør et instrument til finansiering af udgifter i tilknytning til udøvelsen af public service-tv sideløbende med kompensationsbetalingerne.
(94)
Ifølge Portugal viste den valgte model for finansiering af RTP's udgifter fra public service-tv sig uegnet og førte til kommercielle tab. For det første blev kompensationsbetalingerne altid beregnet til under det reelt nødvendige beløb til finansiering af public service-tv. For det andet foretog Portugal systematisk betalingerne for sent. RTP var derfor nødt til at ty til bankfinansiering for at dække driftsudgifterne og kunne ikke lade renterne og afskrivningerne herfra indgå i beregningen af udgifter til public service-tv. For det tredje skulle RTP betale moms til staten af kompensationsbetalingerne, hvilket reducerer nettobeløbet.
(95)
Portugal påpeger, at: i) fritagelsen for afgifter og gebyrer (dvs. fritagelsen for notarial- og registreringsgebyrer og offentliggørelsesomkostninger); ii) betalingsfaciliteterne med hensyn til afgifter for brug af tv-nettet; iii) omlægningen af gælden til socialsikringsmyndighederne; iv) betalingen for tv-nettets overførsel; v) protokollen om støtte til filmproduktion; og vi) lånet til RTP i 1998 ikke er omfattet af begrebet statsstøtte. For så vidt angår foreneligheden af de øvrige foranstaltninger, forfægter Portugal det synspunkt, at de bør betragtes som kompensation for udgifter til public service-tv og derfor ikke kan betragtes som statsstøtte (55) eller, subsidiært, at deres forenelighed med fællesskabsretten bør vurderes i lyset af EF-traktatens artikel 86, stk. 2 (nu artikel 106, stk. 2, i TEUF).
(96)
Med hensyn til beregningen af eventuel overkompensation erklærer Portugal følgende:
a)
Medtagelse i 1996 af driftsudgifterne for RTP 2 som kompensationsberettigede public service-udgifter tog udgangspunkt i den nye public service-aftale, hvorefter kompensationsbetaling af driftsudgifter for RTP 2 skulle få virkning fra og med den 1. januar 1996 (56).
b)
Lånet på 20 000 mio. PTE bør ikke betragtes som kompensationsbetaling, da det blev givet på markedsvilkår.
c)
Kapitalforhøjelserne skulle ligeledes finansiere investeringer og ikke blot kompensere berettigede udgifter til public service-tv. Statens forpligtelse til i egenskab af aktionær at deltage i finansieringen af nødvendige investeringer er nedfældet i public service-aftalerne (57).
d)
Kompensationsbetalingerne var momspligtige, hvilket reducerede nettoindbetalingen til RTP.
e)
I henhold til den nye public service-aftale var udgifter til public service-tv kun kompensationsberettigede med indtil det budgetterede beløb.
I betragtning af foregående konkluderer Portugal, at den økonomiske kompensation til RTP for selskabets public service-forpligtelser ikke kan anses som overdreven eller uforholdsmæssig.
(97)
For så vidt angår manglen på eksterne revisioner, påpeger Portugal, at Kommissionen allerede havde taget stilling til RTP's økonomiske situation, der ligeledes omfattede perioden 1992-1998, uden at kræve nogen ekstern revision af public service-aftalen i sine beslutninger af 2006 i sag E 14/05 og NN 31/06, og disse beslutninger var ikke blevet anfægtet af Retten. Portugal anfører, at Kommissionen allerede havde taget højde for revisionsdomstolens rapport 8/2002 i beslutning NN 31/06. Det blev ligeledes understreget, at Kommissionen i beslutning NN 31/06 havde konkluderet, at RTP's økonomiske situation fra 1992 til 1998 var et resultat af den kroniske underfinansiering af dets public service-aktiviteter. I afgørelse NN 31/06 havde Kommissionen baseret sin konklusion på en ekstern rapport, nemlig PriceWaterhouse Cooper-rapporten af 2005 og på RTP's eksternt reviderede årsregnskab, som Portugal anser for at være det eneste relevante regnskab.
(98)
Portugal gentager også, at public service-rapporterne i perioden 1993-1998 var revideret af RTP's selskabsrevisorer (58). Imidlertid fremsendte Portugal senere eksterne revisioner af public service-rapporterne for perioden 1992-1998, sammen med en endelig opsummeringsrapport, der dækker alle disse år. De eksterne revisioner blev forestået af den uafhængige mediemyndighed, Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC, som bad de eksterne revisorer, Pedro Roque (59), om at udføre de eksterne revisioner.
(99)
Portugal svarede mere detaljeret på nogle af SIC's påstande i forbindelse med specifikke punkter. Med hensyn til SIC's påstand om, at udtalelsen fra tilsynsrådet ifølge BDO Binder-rapporten manglede, understreger Portugal, at udtalelsen ikke omfatter RTP's public service-rapport. Selv om det pågældende organs udtalelse var hjemlet, var det ikke i den tidligere public service-aftale blevet nedfældet som et juridisk bindende krav. Heller ikke i den nye public service-aftale var der opstillet noget krav om dette organs udtalelse om public service-rapporten.
(100)
For så vidt angår SIC's påstande om, at BDO Binder-rapporten for 1998 havde medtaget materielle aktiver for ca. 53 mio. EUR, selv om der ikke eksisterede nogen opgørelse over disse aktiver, har Portugal bekræftet, at der er foretaget investeringer i forhold til disse aktiver. At der ikke oprindeligt var blevet udarbejdet en opgørelse over disse aktiver (selv om der senere, med undtagelse af 4 mio. EUR, kunne redegøres for værdien af disse aktiver, og der kunne udarbejdes en opgørelse med tilbagevirkende kraft), er ikke ensbetydende med, at der ikke var foretaget nogen investeringer. Den eksterne revisor bekræftede saldi og tal, samt transaktioner i forhold til tredjepart.
(101)
For så vidt angår SIC's påstand om, at reklametiderne ifølge BDO Binder-rapporten for 1998 var blevet overskredet, fremhævede Portugal, at dette på ingen måde ville medføre en reduceret økonomisk kompensation. Årsagen hertil er, at de beløb, som RTP modtog i forbindelse med overskridelserne af reklametiderne, lå langt under underfinansieringen for det pågældende år. Under alle omstændigheder bekræfter Portugal, at de samlede reklameindtægter (herunder indtægter i forbindelse med overskridelsen af reklametiderne) blev taget med i betragtning ved beregningen af finansieringsbehovet, dvs. kompensationen for opfyldelsen af public service-forpligtelsen.
(102)
Portugal gør gældende, at rapport 8/2002 fra den portugisiske revisionsdomstol ikke skal indgå i denne afgørelse, da dommen afsagt af Retten i Første Instans i sag T-442/03 kun fandt en objektiv svaghed i de oplysninger, der er indeholdt i public service-rapporterne, som ikke var fulgt op af en ekstern revision. Portugal lægger vægt på, at revisionsdomstolens rapport 8/2002 kun vedrører perioden 1997-2000 og ikke hele den periode, der er omfattet af den igangværende undersøgelse. Perioden 1993-1997 var kun medtaget i rapporten med det formål at give en generel beskrivelse af RTP's økonomiske situation og omstruktureringsbehov, men er ikke selve genstanden for rapporten. Rapportens formål er at bedømme forvaltningen af RTP, statens rolle som aktionær og bestemmelsen om public service-radio- og tv-virksomheden.
Portugal gør gældende, at revisionsdomstolen overskred sit mandat, nemlig at revidere offentlige finanser, og i stedet iværksatte en analyse af de offentlige udgifters effektivitet, også på omkostningssiden. Rapporten har efter Portugals opfattelse ingen relevans, bortset fra at den udgjorde en uafhængig revision af selskabet, bekræftede Portugals regnskaber og ikke opdagede nogen ulovligheder. Portugal anfører, at Kommissionen skal tillægge revisionsdomstolens rapport 20/98 vægt i denne afgørelse og ikke revisionsrapport 8/2002, da revisionsrapport 20/98 dækker RTP's økonomiske og finansielle situation for perioden 1994-1996. 20/98-revisionsrapporten konkluderede, at de kriterier, der er anvendt til at finansiere public service-virksomheden, er mere klart defineret i den nye public service-aftale end under den tidligere public service-aftale, som anfægtes af den senere rapport 8/2002.
V. VURDERING AF STØTTEFORANSTALTNINGEN
(103)
For at afgøre, om de ad hoc-foranstaltninger, som Portugal har iværksat til fordel for RTP, udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF skal Kommissionen vurdere, om disse foranstaltninger:
a)
er tildelt af medlemsstaten eller hidrører fra statsmidler
b)
kan fordreje konkurrencevilkårene
c)
begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner
d)
påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(104)
I det følgende undersøges 1998-lånets karakter af statsstøtte, afregningen af omlægningen af gæld og eftergivelsen af renter samt kapitaltilførslerne for perioden 1994-1997. Tilsvarende vurderes tilstedeværelsen af statsmidler i fritagelserne for notarial- og registreringsgebyrer og offentliggørelsesomkostninger.
(105)
Der er statsmidler involveret i fritagelsen for notarial- og registreringsgebyrer samt offentliggørelsesomkostninger, da et tab af skatteprovenu svarer til et forbrug af statsmidler i form af skatteudgifter (60).
(106)
For så vidt angår omlægningen af gælden til socialsikringsmyndighederne samt eftergivelsen af renter i tilknytning til de forsinkede betalinger, mener Kommissionen, at den myndighed, der er ansvarlig for socialsikringsordningen, ikke kan betragtes som en virksomhed. Den udfører ikke økonomisk virksomhed, men er et offentligt organ, der varetager administrationen af socialsikringsordninger (61). Endvidere blev tilladelsen til omlægning af gælden ikke besluttet af socialsikringsmyndighederne selv, men ved fælles dekret fra finansministeren og ministeren for sociale anliggender. Med denne tilladelse gav staten faktisk afkald på indtægterne, som ville have beløbet sig til 1 206 mio. PTE i renter på hovedgælden. Det er således klart, at det drejede sig om statsmidler, og at foranstaltningen kan tilskrives staten.
(107)
Kapitalforhøjelserne i RTP blev tilført direkte af staten over statens budget. Det er derfor klart, at en sådan finansiering udgjorde statsmidler i den i artikel 107, stk. 1, i TEUF anførte betydning.
(108)
Kommissionen kan ikke acceptere Portugals påstand om, at der ikke er involveret statsmidler i lånet til RTP. I begrebet statsmidler ligger også fordele, som tildeles af organer, der er udpeget eller oprettet af en medlemsstat til dette formål (62). Låneaftalen af 1998 blev indgået mellem RTP og Fundo de Regularização da Dívida Pública, som er en fond, der forvaltes af forvaltningsinstituttet for offentlig långivning (Instituto de Gestão do Crédito Público). Det fremgår af en lovtekst, at instituttet hører under finansministeriet (63). Det kan således konkluderes, at midler tildelt af Fundo de Regularização da Dívida Pública skal betragtes som statsmidler.
(109)
Foranstaltningen kan endvidere anses for at kunne tilskrives staten direkte, da det var ved fælles dekret af 17. december 1998 udstedt af medie- og finansministeriet, at aftalevilkårene blev fastlagt.
(110)
Fritagelse for notarial- og registreringsgebyrer og offentliggørelsesomkostninger: For så vidt angår fritagelse for notarial- og registreringsgebyrer samt offentliggørelsesomkostninger, skal det afgøres, om foranstaltningen indrømmede en generel afgiftsfritagelse til RTP, og om den specifikt anvendes på RTP. I nedenstående betragtninger sondrer Kommissionen mellem den foreløbige fritagelse, jf. artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92, og den permanente fritagelse, der er hjemlet i artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92.
(111)
Det er Kommissionens opfattelse, at fritagelsen for notarial- og registreringsgebyrer samt offentliggørelsesomkostninger indebar en fordel for RTP ved at fritage selskabet for gebyrer, som det ellers skulle have afholdt af dets eget budget.
(112)
Denne fordel er også materielt selektiv, i og med at den kun tildeles til RTP, som det også fremgår af artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92. Det forhold, at loven måske igen bekræfter, således som det anføres af Portugal, anvendelsen af en mere generel lov, nemlig lov nr. 84/88, ændrer ikke noget ved denne konklusion. Lov nr. 84/88 vedrører offentlige virksomheder og giver sådanne virksomheder mulighed for at blive omdannet til aktieselskaber gennem et lovdekret. Men det, at loven henviser til »offentlige virksomheder generelt«, påvirker ikke den materielle selektivitet, der findes i artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92 til fordel for det specifikke selskab RTP. Under alle omstændigheder udgør en fritagelse, som kun gælder for offentlige virksomheder, ligeledes en materielt selektiv foranstaltning for denne gruppe virksomheder (i forhold til private virksomheder), som RTP tilhører.
(113)
Statsmidler kan imidlertid, selv om de er materielt selektive, ikke falde ind under begrebet selektiv foranstaltning i den i artikel 107, stk. 1, i TEUF anførte betydning, såfremt statsforanstaltningen, i stedet for at afvige fra den normale anvendelse af ordningen, bliver en integreret del af den (64). Det er derfor nødvendigt at undersøge, om foranstaltningen var begrundet i den portugisiske retsordens karakter og opbygning, at omdannelsen af den offentlige virksomhed RTP til et aktieselskab skete ved lov, eller om anvendelsen af en lov, der havde til formål at omdanne RTP, havde til formål at tildele selskabet en fordel i forhold til andre virksomheder. I overensstemmelse med Rettens holdning i sin dom vil Kommissionen i det følgende sondre mellem fritagelsen for notarialomkostninger på den ene side og omkostninger til registrering og offentliggørelse på den anden (65).
(114)
Fritagelse for oprettelse for notar og notarialomkostninger: Det er Kommissionens opfattelse, at omdannelsen af RTP til et aktieselskab og godkendelsen af dets vedtægter ved lov i stedet for ved oprettelse for notar er begrundet i den portugisiske retsordens karakter og logik. Omdannelsen til et aktieselskab skete for at give RTP en mere fleksibel selskabsform og derved stille det på lige fod med private operatører. Når denne omdannelse skete ved lov og ikke ved notarialakt, skyldtes det ikke et forsøg på at omgå kravet om oprettelse for notar, men var et resultat af det generelle princip i portugisisk ret om, at lovmæssige forskrifter kun kan ændres ved tilsvarende lovmæssige forskrifter.
(115)
I henhold til princippet om »retsakters ækvivalens« kan en lov kun omstødes, suspenderes eller ændres ved en lovmæssig forskrift, der er i samme hierarkiske rangorden som oprettelsesakten og ikke ved en lov, der har en lavere rangfølge i lovhierarkiet. Dette princip blev indført i den portugisiske forfatning i 1982, dvs. lang tid inden, at omdannelsen af RTP i 1992 fandt sted. I artikel 115, stk. 5, i den portugisiske forfatning i dens udformning på tidspunktet for omdannelsen af RTP hed det, at ingen lov: »skal skabe andre kategorier af lovgivning, eller give andre typer lovmæssig forskrift beføjelse til at fortolke, integrere, ændre, suspendere eller tilbagekalde nogle af dens bestemmelser på en måde, der frembringer virkninger i relation til tredjeparter.« Eftersom RTP blev nationaliseret i 1975 ved en lovmæssig forskrift, nemlig lovdekret nr. D 674-D/75, kunne selskabets omdannelse igen kun opnås ved et lovdekret, eller ved en lov, der har en tilsvarende eller højere rangfølge end et lovdekret. Der er heller ikke noget, der tyder på, at RTP’s oprindelige nationalisering i 1975 blev gennemført med det formål at omgå anvendelsen på selskaber, der er reguleret af privatretten og skabte en fordel for selskabet.
(116)
Der er intet, der tyder på, at alle de øvrige love, der fandtes inden RTP's omdannelse (se betragtning 84-86 i denne afgørelse) havde til formål at skabe en økonomisk fordel for offentlige virksomheder ved at undgå oprettelse for notar (og de dermed forbundne omkostninger), der finder anvendelse på privatretlige transaktioner. Især afspejlede lov nr. 84/88, som tillod offentlige virksomheder at blive omdannet til aktieselskaber gennem et lovdekret, de forfatningsmæssige og retlige principper, der var gældende på det pågældende tidspunkt.
(117)
Konklusion: Under hensyntagen til disse forhold udgør fritagelsen for kravet om at gennemføre omdannelsen af RTP ved oprettelse for notar (og således afholde de respektive omkostninger) ikke statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(118)
Fritagelsen for registreringsgebyrer og offentliggørelsesomkostninger: Det er nødvendigt at vurdere, om RTP nød godt af ikke at betale nogen omkostninger i forbindelse med selskabets registrering i handelsregistret og offentliggørelsen af notarialakten. Ifølge den på daværende tidspunkt gældende portugisiske lovgivning skulle en oprettelse for notar, der formaliserede oprettelsen af et privatretligt reguleret selskab og dettes vedtægter, offentliggøres i Diário da República af den registermyndighed, der havde ansvaret for at delagtiggøre tredjepart i indholdet af disse dokumenter. RTP afholdt ikke disse offentliggørelsesomkostninger, idet den obligatoriske offentliggørelse af lov nr. 21/92 i Diário da República sikrede, at selve omdannelsen af RTP samt indholdet af dets nye vedtægter blev bragt til offentlighedens kendskab i det nødvendige omfang.
(119)
Der er ikke nogen indikation af, at Portugal valgte at omdanne RTP til et aktieselskab gennem lov nr. 21/92 med det formål at give RTP en fordel i form af sparede registrerings- og offentliggørelsesomkostninger. Det var snarere det forhold, at en yderligere offentliggørelse af RTP's vedtægter ville have været helt meningsløs, idet kravene til gennemsigtighed og offentlighed allerede var opfyldt gennem offentliggørelsen af lov nr. 21/92 i Diário da República. Hvor der sker registrering med henblik på senere offentliggørelse, og de to foranstaltninger er kædet sammen, er det tvivlsomt, om fritagelsen for registreringsgebyrer også kan begrundes i den portugisiske retsordens karakter og logik og den obligatoriske omdannelse af RTP gennem lovgivning. Portugal bestrider ikke, at en registrering fortsat var påkrævet i henhold til selskabsloven. Som Portugal anførte: »registreringen blev ikke fjernet, det var blot det forhold, at det ikke var nødvendigt med en oprettelse for notar, men at lovdekretet udgjorde et tilstrækkeligt dokument i registreringsøjemed«. Dette følger også af artikel 3, stk. 3, i lov nr. 84/88, (se betragtning 25 i denne afgørelse). Desuden understregede Portugal, at for at RTP i fremtiden skulle kunne registrere alle andre selskabsakter, skulle selve selskabets oprettelse (dvs. resultatet af omdannelsen i 1992 til et aktieselskab) registreres (66). Hvis en registrering imidlertid er nødvendig, ser Kommissionen ikke nogen grund til, hvorfor RTP ikke skulle afholde de dermed forbundne omkostninger.
(120)
Konklusion: Det skal konkluderes, at RTP's fritagelse for kravet om en notarialakt (og dermed notarialomkostninger) samt fritagelsen for kravet om offentliggørelse og de dermed forbundne offentliggørelsesomkostninger i henhold til artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92, ikke udgør statsstøtte i den i artikel 107, stk. 1, i TEUF anførte betydning.
Fritagelsen for registreringsgebyrer i henhold til artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92 udgør statsstøtte.
Disse fritagelser ville imidlertid, som omtalt senere i betragtning 160-161 i denne afgørelse, under alle omstændigheder være begrundet som en legitim kompensation for omkostningerne ved at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF.
(121)
Portugal gør gældende, at artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 ikke reelt giver RTP en permanent fritagelse, men at den kun havde til formål at dække samme situation som tidligere i forbindelse med den foreløbige fritagelse, nemlig RTP's omdannelse til et aktieselskab i 1992. Portugal gør ligeledes gældende, at RTP ved adskillige lejligheder betalte notarial- og registreringsgebyrer. Imidlertid dækker ordlyden i artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 enhver yderligere indførelse, registrering eller notering, som i henhold til denne artikel kan udføres gratis i et ubegrænset tidsrum.
(122)
En sådan permanent fritagelse indebærer også en fordel for RTP ved at fritage selskabet for gebyrer, som det ellers skulle have afholdt af dets eget budget. Portugals argument om, at artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 så vidt vides aldrig har været bragt i anvendelse, og at RTP har betalt alle nødvendige gebyrer, er udsagn, der er relevant i forbindelse med en potential tilbagesøgning af statsstøtte, men det ændrer ikke konklusionen vedrørende bestemmelsens ordlyd.
(123)
Denne fordel er også selektiv, idet lov nr. 21/92 henviser til RTP. Portugal kan ikke gøre gældende, at lov nr. 21/92 blot er udmøntningen af en almindelig regel i portugisisk ret. Især kan artikel 1 og 2 i lovdekret nr. 404/90 ikke anvendes til at bevise den manglende selektivitet, idet lovdekretet omhandler koncentrationer og således ikke dækker denne sag, som vedrører omdannelsen af en offentlig virksomhed til et aktieselskab (67).
(124)
Modsat en foreløbig fritagelse for registreringsgebyrer kan en permanent fritagelse også begrundes i princippet om retsakters ækvivalens, som på grund af den juridiske godkendelsesproces afskaffede kravet om en notarialakt og offentliggørelsen heraf, da RTP blev omdannet i 1992. Overholdelse af den portugisiske retsordens karakter og opbygning kunne accepteres for den foreløbige fritagelses vedkommende, idet specifikt RTP's omdannelse til at aktieselskab kun, som beskrevet, kunne ske gennem et lovdekret. Imidlertid udelukker den brede anvendelse af artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 ikke, at fritagelse for krav om notarialakter (og dermed omkostninger) ville være mulig for andre situationer end RTP's omdannelse til et aktieselskab i 1992. Det er tilstrækkeligt at anføre, at en permanent fritagelse til fordel for ét selskab (eller én gruppe af selskaber, som f.eks. aktieselskaber) for forskellige registreringsgebyrer aldrig kan falde ind under en retsordens karakter og opbygning (68).
Konklusion: Det skal konkluderes, at den permanente fritagelse til fordel for RTP på grundlag af artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 udgør statsstøtte i den i artikel 107, stk. 1, i TEUF anførte betydning.
(125)
Aftale med socialsikringsmyndighederne (gældsomlægning og eftergivelse af renter): Efter at have vurderet bemærkningerne fra tredjepart og fra Portugal konkluderer Kommissionen, at den oprindelige aftale mellem den myndighed, der er ansvarlig for socialsikringsordningen, og RTP ikke kan betragtes som en typisk adfærd for en privat operatør. Striden gik på, hvorvidt fortolkningen af visse regler i socialsikringsordningen, som omhandlet i lovbekendtgørelse nr. 12/83, var juridisk korrekt. Aftalen bekræftede RTP's fortolkning på området, hvilket blev støttet af en sagkyndig i fiskale forhold, der nåede til den konklusion, at lovbekendtgørelsen var forfatningsstridig. Lovbekendtgørelsen blev dog ikke trukket tilbage efter aftalens indgåelse. Det må derfor konkluderes, at foranstaltningen anvendtes selektivt på RTP uden at ændre fortolkningen af de nævnte socialsikringsregler i forhold til andre virksomheder.
(126)
Kommissionen kan ikke acceptere Portugals påstand om, at tilladelsen til omlægning af gælden og eftergivelsen af bøder og renter blev givet inden for rammerne af et generelt system, der anvendes på alle virksomheder under lignende omstændigheder på grundlag af lovdekret nr. 411/91, hvorfor dette ikke udgjorde en specifik fordel for RTP.
(127)
Formålet med denne beslutning er at afgøre, om anvendelsen af ordningen på RTP var selektiv uden i øvrigt at tage stilling til den generelle eller selektive karakter af en sådan ordning.
(128)
For at afgøre om omlægningen er en forudsætning for at sikre virksomhedens rentabilitet, stiller lovdekret nr. 411/91 krav om udarbejdelse af en økonomisk-finansiel undersøgelse. RTP udarbejdede aldrig en sådan rentabilitetsundersøgelse i henhold til artikel 2, stk. 3, i lovdekret nr. 411/91.
(129)
Desuden fandt betingelsen i artikel 2, stk. 1, litra d), i lovdekret nr. 411/91 ikke anvendelse på RTP, da gældsomlægningen ikke fandt sted som følge af statens indgriben. Kommissionen accepterer ikke Portugals påstand om, at tidligere statslig indgriben påvirkede debitorvirksomhedens drift, og at RTP blev styret af lovregler på tidspunktet for den statslige indgriben. Selv om RTP var underlagt en særlig forvaltningsordning i 1977 (69), sluttede denne ordning med vedtagelsen af RTP's vedtægter i 1980, hvorimod gælden til socialsikringsmyndighederne kumuleredes i perioden 1983-1989. Kommissionen mener, at RTP's tilladelse til gældsomlægning ikke kan anses for at have fundet sted inden for rammerne af en generel ordning i overensstemmelse med lovdekret nr. 411/91, da RTP ikke opfyldte kriterierne i loven til at få tilladelse til gældsomlægning. Foranstaltningen blev således anvendt selektivt på RTP.
(130)
Ved at tillade gældsomlægningen skulle Portugal endvidere have handlet på samme måde som en offentlig eller privat kreditor, som søger at få tilbagebetalt skyldige beløb, og derfor indgår gældsomlægningsaftaler med henblik på at lette tilbagebetalingen (70). Statens morarentesats bør svare til den sats, som en privat kreditor ville anvende under identiske omstændigheder. Kommissionen mener, at en privat kreditor, der forsøger at indlede et søgsmål for at få tilbagebetalt de skyldige beløb, i det mindste vil opnå den officielle rentesats. Ved ikke at kræve rentebetaling på trods af fuldbyrdelsesordninger handlede Portugal derfor ikke på samme måde, som en privat kreditor ville have gjort for at maksimere rentesatsen. Gælden til socialsikringsmyndighederne kumuleredes endvidere i tidsrummet 1983-1989 og en omlægningsaftale blev først indgået i 1993. En privat kreditor ville under samme omstændigheder ikke have tilladt en lignende gældskumulering gennem et så langt tidsrum uden at indlede en inddrivelsesprocedure. En sådan foranstaltning synes derfor at give en specifik fordel til RTP.
(131)
Kapitalforhøjelser: Efter at have vurderet bemærkningerne fra tredjeparter og Portugal konkluderede Kommissionen, at kapitalforhøjelserne i 1994-1997 gav RTP en økonomisk fordel. Som det fremgår af tabel 3 i betragtning 40 ville ingen privat investor i betragtning af RTP's svage økonomiske situation på tidspunktet for kapitalforhøjelserne have tilført virksomheden kapital, idet det ikke kunne forventes, at virksomheden genfandt nogen form for normal rentabilitet inden for et rimeligt tidsrum. På trods af kapitaltilførslerne forværredes RTP's økonomiske situation. Hverken Portugal eller tredjemand har hævdet, at Portugal handlede som en privat investor på tidspunktet for kapitaltilførslerne til virksomheden.
(132)
1998-lånet: Kommissionen kan ikke acceptere Portugals påstand om, at lånet fra 1998 skulle være ydet på markedsvilkår. For ikke at udgøre statsstøtte skal betingelserne i forbindelse med et lån (nemlig den tilknyttede sikkerhedsstillelse og rentesatsen) afspejle den iboende risiko ved en lånetransaktion til en virksomhed (71). Risikoen, og dermed rentesatsen, er højere, når virksomheden befinder sig i en økonomisk situation, hvor soliditeten er mindre end, hvad en finansieringsinstitution normalt kræver i forbindelse med sin långivning.
(133)
Som det fremgår af tabel 3, betragtning 40, befandt RTP sig på tidspunktet for indgåelsen af låneaftalen i alvorlige økonomiske vanskeligheder, da gælden oversteg værdien af virksomhedens aktiver, og nettobalancen var negativ. Virksomheden var således teknisk insolvent.
(134)
For det første skal det bemærkes, at lånet udgjorde ansvarlig lånekapital, dvs. uden nogen sikkerhed i aktiverne, hvorfor tilbagebetalingen i tilfælde af virksomhedens konkurs skulle prioriteres efter samtlige kreditorer, men før aktionærerne. Fraværet af en hensigtsmæssig garanti på grundlag af aktiverne synes tydeligt at angive, at dette lån ikke blev ydet på markedsvilkår, og at det drejer sig om statsstøtte. I betragtning af RTP's tekniske insolvens på tidspunktet for lånoptagelsen ville ingen finansieringsinstitution have ydet ansvarlig lånekapital til virksomheden, da udsigterne til tilbagebetaling fra RTP var yderst begrænsede. Lånet blev da heller ikke ydet af en privat finansieringsinstitution, men af fonden Fundo de Regularização da Dívida Pública.
(135)
For det andet kan det fremhæves, at rentesatsen for lånet ikke tydeligt afspejler den dermed forbundne risiko. Den er ikke blot under den referencesats, som Kommissionen sædvanligvis anvender for at beregne støtteelementet i ordninger med rentegodtgørelse (72), men en kreditor ville under markedsvilkår - ud over sikkerhedsstillelse - kræve en rentesats, der kunne kompensere for den høje risiko forbundet med tilbagebetalingen.
(136)
I betragtning af at RTP's økonomiske situation var så vanskelig, at virksomheden ikke kunne opnå ansvarlig lånekapital på sædvanlige vilkår, svarer lånet faktisk til et tilskud og udgør en fordel for RTP.
(137)
I lyset af ovenstående mener Kommissionen, at omlægningen af gælden til socialsikringsmyndighederne, kapitaltilførslerne i 1994-1997 og långivningen i 1998 gav en økonomisk fordel i forhold til konkurrenterne, som ikke modtog samme midler.
(138)
Det portugisiske tv-marked blev først åbnet for konkurrence i 1992, men der var dog konkurrenter på markedet i den periode, hvor RTP var genstand for de forskellige foranstaltninger. I februar 1992 blev der udstedt radiospredningslicens til de private tv-selskaber, SIC og TVI, og i oktober 1992 påbegyndte SIC sine udsendelser i Portugal.
(139)
Kommissionen accepterer ikke Portugals påstand om, at aftalen om gælden til socialsikringsmyndighederne ikke skulle være omfattet af begrebet statsstøtte, da selve gælden var skabt inden åbningen af det portugisiske radiospredningsmarked for konkurrence. RTP fik tildelt den økonomiske fordel i maj 1993, efter markedets åbning for konkurrence, hvorfor dette kan have udgjort en økonomisk fordel for RTP.
(140)
I betragtning heraf skal det konkluderes, at Portugals foranstaltninger kan have givet en økonomisk fordel til RTP i forhold til konkurrenterne, som ikke modtog de samme midler, og dermed kan have fordrejet konkurrencen som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(141)
Statslige foranstaltninger er omfattet af artikel 107, stk. 1, i TEUF i det omfang, de påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Dette er altid tilfældet, når de pågældende aktiviteter er genstand for samhandel mellem medlemsstater. I denne sag udøver modtagervirksomheden, RTP, selv aktiviteter på det internationale marked. Faktisk udveksler RTP gennem Den Europæiske Radiounion (EBU) tv-programmer og deltager i Eurovision-systemet (73). Herudover er RTP i direkte konkurrence med private radiospredningsvirksomheder, der er aktive på det internationale marked og har en international ejerstruktur (74).
(142)
Det kan derfor konkluderes, at Portugals foranstaltninger til fordel for RTP påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(143)
I lyset af ovenstående må det konkluderes, at ud over eventuelle public service- forpligtelser, der er pålagt RTP, er der tale om statsstøtte som omhandlet artikel 107, stk. 1, i TEUF i forbindelse med følgende foranstaltninger:
-
omlægningen af gælden til socialsikringsmyndighederne
-
kapitaltilførslerne i perioden 1994-1997, og
-
lånet ydet i 1998.
Tilsvarende udgør den foreløbige fritagelse for registreringsgebyrer i henhold til artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92 og den permanente fritagelse for registreringsgebyrer og andre gebyrer i overensstemmelse med artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 statsstøtte i den i artikel 107, stk. 1, i TEUF anførte betydning.
(144)
Som nævnt i betragtning 44-48 i denne afgørelse blev RTP imidlertid pålagt en public service-forpligtelse til tv-udsendelse. I sag Altmark Trans GmbH og Regierungspräsidium Magdeburg mod Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, og Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht (»Altmark-sagen«), stadfæstede Domstolen, at statslige foranstaltninger, der kompenserer for public service-omkostninger ikke falder ind under statsstøtte i henhold til artikel 87, stk. 1, i EF-traktaten (nu artikel 107, stk. 1, i TEUF), når følgende fire betingelser alle er opfyldt (75):
a)
Den pågældende virksomhed skal faktisk være pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart definerede.
b)
De kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, skal være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde.
c)
Kompensationen må ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.
d)
Når udvælgelsen af virksomheden ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, skal størrelsen af kompensationen fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret, ville have ved at opfylde forpligtelserne.
(145)
Når der ses bort fra den første og den tredje betingelse, synes ad hoc-foranstaltningerne (se betragtning 143 i denne afgørelse) ikke at opfylde den anden og fjerde betingelse i Altmark-dommen og det af følgende årsager:
(146)
Det er klart, at finansieringen via aftalen med den myndighed, der er ansvarlig for socialsikringsordningen, og via lånet i 1998 ikke var led i en kompensationsordning efter kriterier fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde (anden betingelse). Derimod var de baseret på ad hoc-beslutninger, der kan tilskrives staten.
(147)
Som omtalt i betragtning 61 i denne afgørelse indeholdt public service-aftalen herudover en specifik mulighed for investeringer i udstyr til public service-aktiviteterne på grundlag af kapitaltilførsler. Public service-aftalerne begrænser ikke investeringerne i de offentlige tjenester og definerer heller ikke klart betingelserne og begrænsningerne for statens deltagelse, idet der kun tages højde for statens eventuelle deltagelse i RTP's investeringer i egenskab af aktionær. Kommissionen mener derfor, at heller ikke kapitaltilførslerne kan vurderes som værende led i en kompensationsordning efter kriterier fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde.
(148)
RTP var klart ikke blevet udvalgt efter et offentligt udbud, der kunne garantere mindst mulige omkostninger. Der foreligger ikke bevis for, at størrelsen af ad hoc-betalingerne blev beregnet med udgangspunkt i en gennemsnitsvirksomheds afholdte omkostninger (fjerde betingelse).
(149)
I betragtning heraf er det klart, at ikke alle betingelser i Altmark-dommen er opfyldt i denne sag. Derfor skal de i betragtning 143 i denne afgørelse anses som statsstøtte i den i artikel 107, stk. 1, i TEUF, anførte betydning.
(150)
Det er Domstolens faste retspraksis, at artikel 106 i TEUF kan tillade undtagelser fra forbuddet mod statsstøtte til virksomheder, der har fået pålagt udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Altmark-dommen bekræftede indirekte, at statsstøtte, der kompenserer omkostninger afholdt af en virksomhed i udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, kan betragtes som forenelig med det indre marked, når betingelserne i artikel 106, stk. 2, i TEUF (tidligere EF-traktatens artikel 86, stk. 2, og tidligere omtalt som »fællesmarkedet«) er opfyldt (76).
(151)
Domstolen præciserede, at for at kunne falde ind under undtagelsesbestemmelsen er det nødvendigt, at foranstaltningen samtidigt opfylder principperne om definition, mandat og proportionalitet. Kommissionen mener, at for så vidt angår disse principper, påvirkes samhandelen ikke i en grad, der skader EU's interesser.
(152)
Kommissionens meddelelse om anvendelse af statsstøttereglerne på public service-radio- og tv-virksomhed (»meddelelsen om radio- og tv-virksomhed«) forklarer, hvordan disse principper bør anvendes på radiospredningssektoren (77). Ifølge denne meddelelse om radio- og tv-virksomhed skal Kommissionen vurdere, om (78):
a)
RTP's aktiviteter svarer til en public service-forpligtelse, der klart er defineret af medlemsstaten (definition)
b)
udførelsen af tjenesteydelsen udtrykkeligt af de portugisiske myndigheder er overdraget til RTP (mandat)
c)
finansieringen står i rimeligt forhold til nettoudgifter forbundet med udførelsen af public service.
(153)
Som bekræftet i protokollen om offentlig radio- og tv-virksomhed i medlemsstaterne (Amsterdamprotokollen (79)) og meddelelsen om radio- og tv-virksomhed (80) er det op til medlemsstaterne at definere public service-mandatet for public service-radio- og tv-selskabet. I radio- og tv-sektoren er Kommissionens rolle begrænset til at kontrollere, at der ikke findes klare fejl i definitionen af public service. En sådan fejl vil udgøre misbrug af definitionen på public service.
(154)
I betragtning af radio- og tv-sektorens særlige karakter finder Kommissionen det legitimt med en definition, der pålægger et givet selskab at udbyde et afbalanceret og varieret program i overensstemmelse med de fortolkende bestemmelser i protokollen (81). En sådan definition ville være i overensstemmelse med målsætningen om at opfylde de demokratiske, sociale og kulturelle behov i et givent samfund.
(155)
Som beskrevet i betragtning 44-48 i denne afgørelse er RTP i medfør af lov nr. 21/92 og public service-aftalerne forpligtet til inden for rammerne af generelt public service-tv at tilvejebringe to kanaler med generel dækning. Mens den første kanal skal tilbyde en mere generel programlægning, skal den anden kanal henvende sig til mere specifikke seergrupper. Som beskrevet i betragtning 44 og 45 i denne afgørelse fastlægger lov nr. 21/92 og public service-aftalerne endvidere i detaljer RTP's forpligtelser med hensyn til programindholdet, det internationale samarbejde og visse specifikke forpligtelser.
(156)
Selv om definitionen på RTP's public service-forpligtelser er af kvalitativ karakter og meget bred, i overensstemmelse med Amsterdamprotokollens fortolkningsbestemmelser, finder Kommissionen denne »brede« definition legitim (82). Kommissionen finder således den generelle definition, der er fastlagt for RTP's public service-forpligtelse til at forestå to tv-kanaler med national dækning, en mere generel og en mere fokuseret på specifikke seergrupper, for at være legitim. En sådan definition kan anses for at opfylde de demokratiske, sociale og kulturelle behov i det portugisiske samfund.
(157)
Kommissionen anser ligeledes de forpligtelser, der nærmere fastlægger, hvordan RTP skal opfylde sin public service-forpligtelse til tv-virksomhed, for at være legitime. Disse forpligtelser kan også anses for at være i overensstemmelse med Amsterdamprotokollens tekst og for at opfylde de demokratiske, sociale og kulturelle behov i det portugisiske samfund.
(158)
Selv om Kommissionen anser RTP's public service-opgave for at være legitim, skal det dog efterprøves, hvorvidt definitionen er behæftet med klare fejl.
Kommissionen vil foretage en vurdering af, om den foreløbige og permanente fritagelse for notarial- og registreringsgebyrer og omkostninger til offentliggørelse kan betragtes som en kompensation for en public service-omkostning og vil foretage en yderligere analyse af, om RTP's pligt til at støtte filmproduktion kan anses at ligge inden for RTP's public service-aftale.
(159)
Kommissionen vil først vurdere, om den foreløbige fritagelse for kravet om notarial- (og dermed forbundne omkostninger) og registreringsgebyrer og omkostninger til offentliggørelse i forbindelse med omdannelsen i 1992 til et aktieselskab i henhold til artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92, samt den permanente fritagelse for forskellige gebyrer i henhold til artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92, kan anses for at være en kompensation for omkostninger, der følger af opfyldelsen af public service-opgaven.
(160)
Foreløbige fritagelser: For det første er det nødvendigt at undersøge, om der legitimt kan kompenseres for de omkostninger, der medgik til RTP's omdannelse til et aktieselskab i 1992 (dvs. omkostninger, der normalt påløber i forbindelse med en notarialakt, dens registrering og offentliggørelse) som public service-omkostninger. Kompensationen antager, som anført ovenfor, form af en fritagelse i henhold til artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92.
(161)
RTP udførte på omdannelsestidspunktet udelukkende public service-virksomhed (se betragtning 18 i denne afgørelse), mens kommerciel virksomhed blev udført af juridisk adskilte datterselskaber. Omkostningerne i forbindelse med omdannelsen af public service-virksomheden udgjorde derfor automatisk public service-omkostninger, som staten legitimt kunne kompensere. Det er ikke nødvendigt at overveje, om RTP's omstrukturering var juridisk påkrævet eller nødvendig (83). Vurderingen i medfør af artikel 106, stk. 2, i TEUF, og meddelelsen om radio- og tv-virksomhed kræver, at kompensationen ikke overstiger nettoudgifterne ved public service-opgaverne, men kræver ikke en vurdering af, om disse omkostninger, forudsat at de er begrænset til public service-opgaven, kunne have været undgået (84). Det står i overensstemmelse med Amsterdamprotokollen og meddelelsen om radio- og tv-virksomhed i princippet medlemsstaterne frit for at træffe beslutning om opbygningen af deres public service-udbyder, som ikke alene gælder udbyderens tilrettelæggelse af, hvilket indhold der vil blive formidlet, men også under hvilken juridisk form public service-udbyderen vil udføre sin virksomhed. Kommissionens rolle er begrænset til at kontrollere, om medlemsstaten har misbrugt denne frihed. I dette tilfælde er der ikke nogen beviser for, at omdannelsen blev udført med det eneste formål at tildele RTP en fordel. Der er ingen anledning til at betvivle Portugals argument om, at omdannelsen i 1992 blev udført med det formål at give RTP mere fleksibilitet i sin virksomhed i stedet for at blive en statsorganisation med byrdefulde statskontrollerede procedurer. Det skal derfor konkluderes, at fritagelsen for registreringsgebyrer (dvs. notarial- og registreringsgebyrer, omkostninger til offentliggørelse) på tidspunktet for RTP's omdannelse udgør en legitim kompensation for tilvejebringelsen af public service-radio- og tv-virksomhed.
(162)
Permanent fritagelse: Imidlertid kan argumentationen ovenfor (som anført i betragtning 161 i denne afgørelse) ikke anvendes på den permanente fritagelse i artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92, som ikke er tidsbegrænset og derfor er åben til også at dække registreringer og indførelser vedrørende RTP's virksomhed uden for dets public service-opgave (f.eks. når RTP selv ville påbegynde kommerciel virksomhed i stedet for gennem juridisk adskilte datterselskaber).
I betragtning af den brede anvendelse af artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92, både med hensyn til tid (dvs. tidsubegrænset) og karakter (dvs. ikke begrænset til public service-virksomhed), kan en eventuel fremtidig fritagelse for registreringsgebyrer ikke berettiges som en public service-omkostning. Det skal derfor konkluderes, at fritagelsen for gebyrer i overensstemmelse med artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 ikke er forenelig med det interne marked.
(163)
Mens Portugal argumenterede, at artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 aldrig har været bragt i anvendelse, og at RTP altid har betalt alle nødvendige registreringsgebyrer efter omdannelsen i 1992, vil dette argument muligvis kunne anvendes i tilfælde af tilbagesøgning, men ændrer ikke det forhold, at denne bestemmelse som sådan yder statsstøtte til RTP, hvilket ikke var berettiget i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF eller nogen anden bestemmelse i denne traktat.
(164)
Under hensyntagen til betragtning 45 i direktivet om »fjernsyn uden grænser« kan Kommissionen acceptere, at definitionen af public service-forpligtelser for radio- og tv-virksomheder, der udfører public service, indeholder en forpligtelse til i betydeligt omfang at bidrage til investeringer i europæisk audiovisuel produktion, i det omfang filmrettighederne giver mulighed for udsendelse på public service-tv (85).
(165)
Kommissionen finder, at RTP's forpligtelse til at støtte filmproduktion falder ind under public service-tv, da RTP efterfølgende på public service-tv udsender de film, som den har erhvervet rettigheder til.
(166)
Kommissionen kan derfor ikke være enig i de direkte interesserede parters bemærkninger, hvorefter RTP's filmforpligtelser og finansieringen heraf skulle være diskriminerende. De direkte interesserede parter hævdede, at private tv-selskaber også indgår protokoller om støtte til filmproduktion med de portugisiske myndigheder, men at disse ikke indeholder bestemmelser om nogen kompenserende betaling. Kommissionen finder imidlertid, at det er nødvendigt at skelne mellem frivillige aftaler mellem staten og private tv-selskaber på den ene side om støtte til filmproduktion, og en public service-forpligtelse, der er pålagt RTP, til at udsende filmproduktion og finansiere denne på den anden side. Det er klart, at der udtrykkeligt blev pålagt RTP en public service-opgave med hensyn til at støtte visse filmiske produktioner, som efterfølgende skulle udsendes som public service-tv-programmer, hvorimod de private tv-selskaber ikke var blevet pålagt en sådan public service-opgave. Faktisk er RTP blevet brugt af staten som et instrument til at støtte filmproduktionen. Eventuelle fordele fra RTP til filmproduktionen kan udgøre statsstøtte og bør undersøges som sådan. Nærværende afgørelse foregriber på ingen måde en eventuel vurdering af de mulige fordele, som filmproducenterne har nydt.
(167)
I lyset af ovenstående skal det konkluderes, at RTP's samfinansiering af portugisisk filmproduktion, der udsendes på public service-tv-kanalerne, kan anses som en specifik legitim forpligtelse, som er nødvendig for at opfylde RTP's generelle forpligtelser til at forestå public service-tv. Denne forpligtelse udgør således ikke en klar fejl.
(168)
Kommissionen finder imidlertid, at RTP's forpligtelse til at »tilvejebringe andre ubestemte ad hoc-ydelser« (86) ikke er tilstrækkelig præcis til at sætte Kommissionen i stand til på forhånd og med tilstrækkelig grad af retssikkerhed at afgøre, om sådanne ydelser kan anses for at være public service. Selv om Kommissionen finder, at »andre ubestemte ydelser« ikke er præcist defineret, bemærker den, at der ikke er foretaget nogen betalinger under denne bestemmelse i løbet af den undersøgte periode (87).
(169)
I betragtning af ovenstående konkluderer Kommissionen, at RTP's aktiviteter, som beskrevet i lov nr. 21/92 og igen defineret i public service-aftalerne, udgør klart definerede public service-forpligtelser.
Selv om forpligtelsen til at tilvejebringe »andre ubestemte ydelser, der bestemmes på ad hoc-basis« ikke skulle være tilstrækkelig præcis til på forhånd at konkludere, at samtlige ydelser på dette område bør anses for at være public service, blev der ikke foretaget nogen betalinger med henvisning til denne bestemmelse i perioden 1992-1998.
Den permanente fritagelse for registreringsgebyrer og andre gebyrer er ikke begrænset til kompensation for en public service-omkostning og kan derfor ikke begrundes i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF.
(170)
For det andet er det nødvendigt at vurdere, om public service-forpligtelserne blev pålagt RTP som modtager af statsmidlerne.
(171)
I henhold til meddelelsen om radio- og tv-virksomhed skal Kommissionen efterprøve, om public service-mandaterne blev overdraget RTP gennem en udtrykkelig formel handling (88).
(172)
Som omtalt i betragtning 48 i denne afgørelse blev public service-forpligtelserne klart pålagt RTP på grundlag af forskellige love og aftaler: artikel 5 i lov nr. 58/90, artikel 4, stk. 1, og artikel 5 i lov nr. 21/92 og klausul 1 i den tidligere og nye public service-aftale.
(173)
Kommissionen modtog ingen bemærkninger fra interesserede parter eller fra Portugal om, at public service-forpligtelsen ikke skulle være overdraget RTP gennem en tilstrækkelig formel handling. I overensstemmelse med meddelelsen om radio- og tv-virksomhed og på grundlag af de i betragtning 48 i denne afgørelse omtalte love og aftaler skal det konkluderes, at der ikke er tvivl om, at RTP er forpligtet til at udføre public service-tv, hvorfor public service-mandatet derfor formelt blev pålagt RTP.
(174)
Ikke alene er det nødvendigt, at public service-mandatet pålægges RTP gennem en formel handling; der skal også tages skridt til at sikre, at public service-mandatet tilvejebringes som krævet i lovgivningen og public service-aftaler. Som omtalt i betragtning 49-59 i denne afgørelse blev der oprettet forskellige kontrolmekanismer for at sikre, at RTP opfyldte public service-forpligtelserne som forudset.
(175)
For det første har RTP pligt til at fremlægge rapporter vedrørende opfyldelsen af public service-forpligtelserne og planer ledsaget af udtalelser fra Gabinete de Auditoria. RTP fremlagde public service-rapporter for 1993-1998, som beskrev opfyldelsen af hver enkelt public service-forpligtelse med angivelse af udgifter for hver enkelt forpligtelse på baggrund af et analytisk bogføringssystem.
(176)
For det andet kontrollerede finansministeren og et medlem af regeringen med ansvar for massemedier opfyldelsen af public service-aftalen, ligesom den portugisiske finanskontrol reviderede finansplanen.
(177)
For det tredje skulle der finde en årlig ekstern revision sted. Kommissionen kan ikke acceptere Portugals argument, som blev gentaget efter dommen afsagt af Retten i Første Instans i sag T-442/03, om, at public service-rapporterne rent faktisk blev revideret eksternt, og at der ikke var behov for yderligere foranstaltninger. Situationen inden vedtagelsen af beslutningen af 15. oktober 2003 kan beskrives som følger:
a)
For 1992 eksisterede der ikke nogen public service-rapport, idet forpligtelsen til at levere public service-rapporter og en revision af sådanne rapporter først blev indført med koncessionsaftalen af 1993.
b)
For 1993 og 1994 fandt der ikke nogen ekstern revision sted, blot en udtalelse fra selskabets repræsentanter, nemlig Conselho fiscal da RTP, som blot var en intern meddelelse til selskabet.
c)
For 1995-1998 ledsagede en udtalelse fra en ekstern revisor, der var uafhængig af RTP og dets repræsentanter, rapporterne. Disse udtalelser bekræfter, at RTP opfyldte sime public service-forpligtelser. Der var imidlertid ikke adgang til mere detaljerede public service-rapporter, der førte til disse konklusioner.
(178)
I betragtning af Retten i Første Instans' bemærkninger i sag T-442/03, navnlig præmis 232-256 i dommen, kunne Kommissionen imidlertid ikke udelukkende forlade sig på de (kortfattede) revisionsudtalelser om de public service-rapporter, der er omtalt i betragtning 177 i denne afgørelse, og accepterede i stedet Portugals tilbud om at gennemføre en ekstern revision på basis af de eksisterende public service-rapporter for alle de pågældende år. Det vil sige, at der blev gennemført eksterne revisioner af RTP's overholdelse af public service-forpligtelserne for 1992-1997. For 1992 blev den eksterne revision udført på trods af en manglende public service-rapport. Den eksterne revisor forholdt sig imidlertid til andre dokumenter for at vurdere, om public service-mandatet var blevet opfyldt. Der er ikke udført nogen ekstern revision for 1998, idet der altid eksisterede, hvilket heller ikke blev bestridt af SIC, en ekstern revision i form af BDO Binder-rapporten for 1998, som der henvises til i betragtning 186-188 i denne afgørelse.
(179)
De nye revisioner for 1992-1997 er blevet tilrettelagt af den nationale medietilsynsmyndighed, nemlig Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC). ERC er en uafhængig forvaltningsmyndighed, som i overensstemmelse med den portugisiske forfatning er ansvarlig for bl.a. at sikre overholdelsen af statutter og regler for massemediernes aktiviteter. Den tilrettelagde revisioner, der skulle gennemføres for perioden 1992-1997 ved at indgå aftale med den eksterne revisor, Pedro Roque, som er uafhængig af RTP.
(180)
I betragtning af den tid, der er gået mellem 1992 og revisionerne af public service-rapporterne i 2010, har det været vanskeligt at vurdere alle oplysningerne. Dette forklarede undersøgelsens længde og den tid, det tog at gennemføre nye revisioner. Imidlertid kunne revisionerne til sidst gennemføres, idet public service-rapporterne allerede (med undtagelse af 1992) eksisterede, og da revisorerne således havde et udgangspunkt for deres revision. Revisionerne for 1992-1997 er blevet fremsendt til Kommissionen.
(181)
De eksterne revisioners mandat er at vurdere og overvåge RTP's public service-radio- og tv-virksomhed og de betalinger, selskabet modtog for denne opgave. De indeholder en beskrivelse af de oplysninger, der skal tages i betragtning. De henviser bl.a. til lov nr. 58/90 (lov om public service-radio- og tv-virksomhed, lov nr. 21/92 om omdannelse af RTP, public service-aftalerne, årsregnskaberne og de eksterne revisioner af årsregnskaberne, den offentlige forretningsplan og budgettet (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público), samt public service-rapporterne for de respektive år (Relatorio sobre o Cumprimento das Obrigacaoes do Servico Publico, RCOSP). Revisionerne omtaler, at på grund af den lange tid, der gik mellem 1992 og 1997 og revisionsaftalen i 2010, var visse dokumenter blevet destrueret, og visse oplysninger gået tabt. Derfor fokuserede revisionsrapporten primært på de tilgængelige rapporter, navnlig public service-rapporterne (89) og de godkendte årsregnskaber.
(182)
På trods af disse tidsmæssige begrænsninger fandt revisorerne, at det var muligt at leve op til deres kontrakt og gennemføre revisionerne samt foretage en vurdering af RTP's overholdelse af public service-forpligtelsen og den kompensation, selskabet havde modtaget. Revisionerne anfører udtrykkeligt, at revisorerne var i stand til at overvinde de vanskeligheder, som var forbundet med den tidsmæssige forskydning og gennemføre revisionerne. Selv om revisorerne eksempelvis fremsatte det forbehold, at de ikke var i stand til at undersøge omkostningsregnskabskriterierne og omkostningsfordelingsmetoderne, havde dette vist sig ikke at være til hinder for at gennemføre revisionen og for at komme med en positiv konklusion. I den sammenfattende rapport hedder det, at: »Alle RTP's udgifter og indtægter er baseret på den præmis, at selskabets virksomhed kun består af levering af public service-tv-virksomhed, og at nærværende revisioner var baseret på årsregnskaber revideret både af selskabets interne revisor og af eksterne revisorer, hvoraf der ikke fremgik andre relevante oplysninger end dem, der beskrives i enkeltheder i årsregnskabet.« (90) Kommissionen havde allerede fastslået (se betragtning 18 i denne afgørelse), at RTP kun havde udøvet public service-virksomhed i de år, der undersøges, hvorimod de kommercielle aktiviteter var gennemført af juridisk adskilte datterselskaber af RTP. Omkostningsfordelingskriterierne er derfor kun relevante for placeringen af omkostningsfordelingen inden for de public service-omkostninger, som RTP har afholdt, og bør ikke have nogen virkning på størrelsen af de samlede public service-omkostninger.
Med hensyn til de finansielle oplysninger fandt Kommissionen, at de eksterne revisorer legitimt kunne påberåbe sig årsregnskabet, der altid var ledsaget af en revisionspåtegning om nøjagtigheden af RTP's regnskaber. Ifølge public service-aftalerne var målet med den eksterne revision af public service-rapporten at verificere, at RTP havde levet op til sine public service-forpligtelser i henhold til selskabets mandat, og at public service-kompensationen er i overensstemmelse med de omkostninger, der medgår til sådanne forpligtelser. Derfor var det, selv om de finansielle oplysninger for leveringen af public service-ydelsen i de år, der blev undersøgt, vedrørte RTP's levering af public service-ydelser, nødvendigt med en yderligere uafhængig vurdering for at fastslå, om de afholdte omkostninger var i overensstemmelse med public service-mandatet.
(183)
De eksterne revisorer bekræfter dette punkt. For 1992-1997 kom revisorerne til den konklusion, at: »RTP havde opfyldt sine radio- og tv-forpligtelser, for så vidt angår kvantitet, således som det er fastlagt i koncessionsaftalen, med særligt fokus på forpligtelsen til indholdet af radio- og tv-virksomheden«. Det er revisorens opfattelse, at »vi ved en analyse af de tilgængelige dokumenter, nemlig rapporterne fra revisoren og det lovpligtige revisionsudvalg, ikke fandt noget, der kunne foranledige os til at konkludere, at de forelagte dokumenter, der vedrørte sammenhængen mellem public service-opgaverne og betalingen af de reelle og faktiske udgifter hertil, indeholder materielt relevante forvridninger, der påvirker deres overensstemmelse med den på det pågældende tidspunkt gældende lovgivning« (91).
(184)
En række revisionsrapporter nævner, at RTP kunne have anmodet om et højere kompensationsbeløb, men ikke havde mulighed herfor på grund af betingelserne i public service-aftalerne, jf. artikel 15, stk. 4, i den tidligere public service-aftale og artikel 19, stk. 3, i den nye public service-aftale af 1996. De enkelte eksterne revisioner for 1994, 1996 og 1997 indeholder udtalelser vedrørende forskellen mellem de høje omkostninger, som RTP rent faktisk har afholdt med henblik på levering af public service-ydelsen og den kompensation, selskabet havde modtaget, og som var mindre end de afholdte omkostninger (92). Den endelige sammenfattende rapport for alle de år, der er blevet revideret, siger udtrykkeligt, at: »for alle årene lå kompensationsbetalingen, der var tildelt og betalt, under de beløb, der var anført i hver RCOPS (Relatório sobre o cumprimento das obrigações de serviço público, public service-rapporterne)« (93).
(185)
Visse revisioner (med undtagelse af revisionerne for 1992 og 1993) anfører, at RTP havde overskredet den lovfæstede reklametid, dvs. selskabet sendte flere reklamer, end det havde tilladelse til i henhold til public service-aftalerne. De indtægter, som RTP modtog for disse reklamer, skal tages med i betragtning, når public service-omkostningerne skal beregnes, i overensstemmelse med meddelelsen om radio- og tv-virksomhed, idet indtægter, som genereres ved public service-virksomheden, herunder reklameindtægter, skal medtages i beregningen af selskabets public service-finansieringsbehov.
Det forhold, at reklametiderne var overskredet, påvirkede ikke revisorens analyse for hele perioden 1992-1997. Public service-kompensationen svarede til de public service-opgaver, som RTP udførte, og der fandt ikke nogen overkompensation sted. Portugal bekræftede ligeledes, at for så vidt angår 1994, 1995 og 1996, blev alle reklameindtægter (herunder dem, der skyldes en overskridelse af den tilladte reklametid) medtaget og reducerede public service-finansieringsbehovet tilsvarende (94). For 1996 blev det i artikel 15 i den nye public service-aftale anført, at med henblik på fastlæggelsen af kompensationen kan overskud af udnyttelsen af kanalerne ikke medtages ved sammenlægning af omkostningerne med det formål at beregne de samlede public service-omkostninger. »Overskuddet« omfatter reklameindtægterne. Portugal bekræftede udtrykkeligt, at reklameoverskuddet blev fratrukket det krævede kompensationsbeløb (95).
(186)
Med hensyn til 1998 gennemførte den eksterne revisor BDO Binder en undersøgelse om forholdet mellem RTP's public service-opgave og de dermed forbundne omkostninger. BDO Binder-rapporten fremsætter flere fremadrettede henstillinger og foreslår en styrkelse af RTP's interne kontrol for at sikre overensstemmelse med interne regler, men omfatter ikke nogen konklusion om, at RTP havde modtaget overkompensation i forbindelse med de public service-opgaver, selskabet havde udført, eller at der ikke kunne fæstes lid til de tal, der var anvendt i den af RTP udarbejdede public service-rapport og anvendt af Kommissionen i beslutning af 15. oktober 2003. Når BDO Binder-rapporten beskæftiger sig med konkrete tal, henviser den til en manglende optegnelse over visse aktiver. Imidlertid synes BDO Binder-rapporten mere at kritisere manglen af en fortegnelse over aktiver (96), end at konkludere, at de respektive investeringer ikke var foretaget, og at der ikke var taget korrekt højde for investeringsværdierne. Som understreget af Portugal var der imidlertid under alle omstændigheder ikke medtaget tal for de respektive investeringer i beregningen af kompensationen, hvilket udelukkede, at afskrivninger på anlægsaktiver kunne kompenseres.
(187)
Med hensyn til overskridelsen af reklametiderne fandt BDO Binder-rapporten, at alle reklameindtægter var medtaget i beregningen af public service-finansieringsbehovet. Igen giver ingen af disse faktorer revisoren anledning til at komme med en negativ udtalelse om RTP's opfyldelse af selskabets public service-forpligtelser, ligesom han ikke peger på nogen forekomst af overkompensation.
(188)
Men det vigtigste for analysen i denne beslutning er konklusionen i BDO Binder-rapporten (som ikke anfægtes af SIC) om, at RTP kunne have krævet 25 mia. PTE for opfyldelsen af sine public service-forpligtelser, men i stedet kun modtog 14 mia. PTE. Med andre ord peger BDO Binder-rapporten ikke på nogen overkompensation, men kommer i stedet til den modsatte konklusion.
(189)
Som anført i beslutning NN 31/06 vedrørende omstruktureringen af RTP har en ekstern revision foretaget af PriceWaterhouse Coopers set nærmere på, om de finansielle oplysninger, som de portugisiske myndigheder har tilvejebragt, var i overensstemmelse med RTP's finansielle regnskaber i perioden 1991-2003, med de beløb, der er medtaget i public service-revisionsrapporterne og med andre informationskilder, som fandtes relevante for at sikre de rapporterede revisioners overensstemmelse (se betragtning 38 i beslutning NN 31/06). PWC-revisionsrapporten godkendte oplysningerne uden væsentlige anmærkninger (betragtning 52 i beslutning NN 31/06). PWC-revisionsrapporten bekræftede specifikt, at de af RTP modtagne beløb som public service-kompensation svarede til de beløb, der var anført i Ministerrådets resolutioner (se betragtning 41 og tabel 39 i beslutning NN 31/06). PWC-revisionsrapporten fremsatte bemærkninger til RTP's generelle underfinansiering. Den fremhævede, at der ud over public service-opgaverne, der kunne kompenseres under public service-aftaler, fandtes public service-opgaver, som RTP udførte, men som der ikke kunne anmodes om kompensation for af staten. Kommissionen konkluderede i beslutning NN 31/06, at PWC-revisionsrapporten derfor korrekt kunne tage udgangspunkt i RTP's finansielle regnskaber og fandt, at RTP reelt var kronisk underfinansieret. I forhold til denne beslutning kan PWC-revisionsrapporten tages som en yderligere indikation, ud over de eksterne revisioner af public service-rapporterne, på, at de af Kommissionen anvendte oplysninger i beslutning 2005/403/EF var korrekte.
(190)
Med hensyn til klagerens argument om, at rapporten (8/2002) fra revisionsdomstolen, Tribunal de Contas, skulle indgå, har Kommissionen rent faktisk taget denne rapport i betragtning som led i sin vurdering i denne afgørelse. For det første skal det bekræftes, som også erkendt af SIC, at revisionsrapport 8/2002 dækker perioden 1997-2000 og derfor kun er relevant for 1997 og 1998. Selv om der i denne rapport er blevet nævnt tal for tidligere år, var de tænkt som en beskrivelse af RTP's generelle finansielle udvikling, men var ikke i sig selv genstand for revisionsdomstolens undersøgelse.
(191)
Hvad der er vigtigst, er, at rapport 8/2002 ikke påpeger nogen uregelmæssigheder i RTP's finansiering eller på nogen overkompensation for 1997-2000 (eller for nogle af de øvrige år). Tværtimod peger rapport 8/2002 forskellige steder på RTP's strukturelle finansielle vanskeligheder. Kommissionen er i overensstemmelse hermed ikke på basis af rapport 8/2002 i stand til at pege på specifikke betalinger, der skulle udgøre overkompensation og ulovlig statsstøtte. Tværtimod bekræfter rapport 8/2002 udtrykkeligt, at RTP's overlevelse, fra 1993 til ultimo 1999, blev sikret gennem en vedvarende og stigende gældsætning af selskabet.
(192)
Som nævnt af klageren kritiserer rapport 8/2002 ved en række lejligheder selskabets ledelse og peger på forskellige tilfælde af ineffektivitet, der kunne have været undgået. Formålet med rapport 8/2002 er defineret som en general gennemgang af RTP's ledelse og tilvejebringelsen af public service-tv i relation til effektivitet og økonomi. Som fremhævet af klageren anførte rapport 8/2002, at RTP havde ufleksible strukturer og for mange personaleniveauer og leverede public service-ydelser på en ineffektiv måde. Rapporten 8/2002 kritiserer ligeledes det alt for vage og generelle koncept for public service-opgaven og public service-aftalerne, der ifølge revisionsdomstolen indbyder til ineffektiv ledelse.
(193)
Imidlertid blev konceptet for RTP's public service-opgave undersøgt af Kommissionen i beslutningen af 15. november 2003. I sag T-442/03 stadfæstede Retten i Første Instans, at den brede definition af RTP's opgaver var acceptabel (97). Med hensyn til den påståede ineffektivitet ønsker Kommissionen at påpege, at dette ikke er et aspekt, der behøver at blive taget under overvejelse i anvendelsen af meddelelsen om radio-/tv-virksomhed.
(194)
Det tredje kriterium, som Kommissionen skal vurdere, består i at afgøre, om finansieringen står i forhold til nettoudgifterne forbundet med public service-forpligtelsen.
(195)
Meddelelsen om radio- og tv-virksomhed beskriver de kriterier, som Kommissionen lægger til grund for sin vurdering af proportionaliteten af statsfinansiering. Den indeholder krav om, at statsstøtten ikke må overskride nettoomkostningerne ved public service-opgaven, og at der ikke sker nogen konkurrenceforvridning, som ikke er nødvendig for at opfylde public service-opgaven (98).
(196)
For det første kræves det i meddelelsen om radio- og tv-virksomhed, at en korrekt beregning af udgifterne til public service-aktiviteterne kræver en hensigtsmæssig fordeling af udgifter og indtægter på public service-aktiviteterne og de kommercielle aktiviteter.
(197)
Som omtalt i betragtning 61-67 i denne afgørelse fastlægger public service-aftalerne den metode til fordeling af udgifter og indtægter, som RTP skal anvende. I denne sag er arbejdet principielt gjort lettere for Kommissionen, idet RTP faktisk har anvendt et analytisk bogføringssystem, der gør det muligt at kvantificere de berettigede udgifter afholdt af virksomheden i forbindelse med udførelsen af hver enkelt af de kompensationsberettigede public service-opgaver.
(198)
Med udgangspunkt i dette system henføres hver enkelt kompensationsberettiget udgiftspost til en aktivitet, og fordeles dernæst på RTP's forskellige kompensationsberettigede public service-forpligtelser på grundlag af objektive bogføringsprincipper.
(199)
Da indtægter fra hver af de kompensationsberettigede public service-funktioner fratrækkes driftsomkostningerne ved public service-opgaven, sikrer systemet, at de årlige kompensationsbetalinger begrænses til nettoudgiften for hver enkelt public service-forpligtelse (se betragtning 65 i denne afgørelse).
(200)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen derfor, at kriterierne til beregning af udgiften er fastlagt på en objektiv og gennemsigtig måde.
(201)
Reglerne for udgiftskompensation kan dog undervurdere den faktiske nettoudgift ved RTP's public service-forpligtelse og kan føre til en strukturel underfinansiering af det reelle finansieringsbehov.
(202)
Som omtalt i betragtning 65 og i overensstemmelse med public service-aftalernes metode til beregning af udgifter blev visse public service-udgifter ikke refunderet via årlige kompensationsbetalinger (99). Portugal oplyste endvidere til Kommissionen, at selv om RTP skulle betale moms af de årlige kompensationsbetalinger, kunne disse udgifter ikke tages i betragtning i henhold til bogføringsreglerne (se betragtning 94). Endelig har RTP i sine egne rapporter om public service-forpligtelsen ikke medtaget alle investeringer i udstyr til public service-opgaver, selv om de er medtaget i regnskaberne (se betragtning 67).
(203)
I overensstemmelse med Amsterdamprotokollen er det imidlertid op til medlemsstaterne selv at tilrettelægge deres ordninger for finansiering af public service-tv-virksomheder. I denne sag besluttede Portugal ikke at refundere en del af public service-operatørens afholdte udgifter forbundet med udførelsen af mandatet.
(204)
I denne sag betalte staten ikke blot årlige kompensationsbetalinger til RTP, men ydede også yderligere finansiering i form af kapitalforhøjelser, lån og en aftale med den myndighed, der er ansvarlig for socialsikringsordningen. I overensstemmelse med punkt 57 i meddelelsen om radio- og tv-virksomhed skal Kommissionen undersøge, om samtlige foranstaltninger står i et rimeligt forhold til nettoudgifterne ved public service-opgaven. Kun hvis dette er tilfældet, kan finansieringen af RTP anses for at være forenelig med artikel 106, stk. 2, i TEUF.
(205)
Kommissionen mener også, at de public service-forpligtelser, der er pålagt RTP, men som ikke er berettiget til kompensation, kan anses for at være legitime og for at være public service-forpligtelser, der er klart definerede og formelt overdragede af staten til public service-operatøren. I henhold til statsstøttereglerne kan Portugal således finansiere samtlige nettoudgifter, som RTP afholder i forbindelse med public service-tv.
(206)
Tabel 6 i betragtning 207 viser en oversigt over RTP's public service-udgifter (investeringsudgifter og nettodriftsudgifter) som beregnet i henhold til reglerne for udgiftsbogføring og de modtagne kompensationsbetalinger til investeringer og driftsudgifter.
(207)
Først vises investeringerne i udstyr forbundet med public service-aktiviteterne (tabel 5) og den forudsete kompensation til finansiering af investeringerne (tabel 2). Dernæst vises RTP's nettodriftsudgifter (tabel 4) og den forudsete kompensation for disse udgifter (tabel 1). Endelig viser tabellen den forholdsvise fordel fra ad hoc-støtten som følge af den med socialsikringsmyndighederne indgåede aftale og af lånet fra 1998.
Tabel 6
Oversigt over finansieringsbehov og kompensationsbehov for nettodriftsudgifter ved public service-aktiviteterne i overensstemmelse med bogføringsreglerne
(Mio. PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Sum
Investeringsomkostninger
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Kapitalindsprøjtninger
-0
-0
-10 000,0
-12 800,0
-10 000,0
-14 000,0
-0
-46 800,0
Difference mellem investerings-udgifter og kompensation
2 632,6
2 102,0
-7 236,1
-11 807,3
-8 519,6
-9 962,6
6 054,2
-26 736,8
Driftsudgifter ved public service-aktiviteterne
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
116 456,1
Kompensationsbetalinger
-6 200,0
-7 100,0
-7 145,0
-7 200,0
-14 500,0
-10 350,0
-14 000,0
-66 495,0
Socialsikringsmyndighederne
-
-1 206,0
-
-
-
-
-
-1 206,0
Lån
-20 000,0
-20 000,0
Difference mellem driftsudgifter og kompensation
518,2 (100)
- 346
1 239,1
903,3
2 717,1
27 622,1
-3 898,7
28 755,1
Kilde: Årsregnskaberne og public service-rapporterne.
(208)
Som fremhævet i betragtning 201 og 202 indebar det system for årlige kompensationsbetalinger, som Portugal havde valgt, at de faktiske udgifter ved RTP's public service-opgaver blev undervurderet, og at systemet førte til kumulering af gæld. For at holde RTP i økonomisk balance anvendte Portugal i en anden fase ad hoc-foranstaltninger for at finansiere RTP's udgifter fra public service-opgaverne.
(209)
Som det fremgår af tabel 6 i betragtning 207, overkompenserede kapitaltilførslen public service-investeringerne med 26 736,8 mio. PTE, hvorimod driftsudgifterne blev underkompenseret ved kompensationsbetalingerne og de øvrige ad hoc-foranstaltninger med 28 755,1 mio. PTE. Selv om kapitaltilførslerne grundlæggende skulle finansiere investeringer i udstyr, blev denne kapital også brugt til at tilbagebetale kumuleret gæld.
(210)
Som det fremgår af tabel 6 i betragtning 207, var den samlede kompensation lavere end 2 018,3 mio. PTE for nettoudgifterne ved public service-forpligtelserne (28 755,1 mio. PTE, minus 26 736,8 mio. PTE). Kommissionen konkluderer således, at i overensstemmelse med EU's bestemmelser står statens samlede finansiering i et rimeligt forhold til RTP's nettodriftsudgifter ved public service-forpligtelserne for den undersøgte periodes vedkommende. Denne konklusion ændres ikke, hvis det betænkes, at de 11 000 000 PTE, der følger af fritagelsen for registreringsgebyrer også udgør statsstøtte (se betragtning 119 og 120 i denne afgørelse), i modsætning til Kommissionens oprindelige antagelse. Under hensyntagen til dette beløb ville der fortsat være tale om en underfinansiering af RTP på 2 007,3 mio. PTE.
(211)
Kommissionen mener, at de af RTP modtagne midler var endnu mindre end de samlede nettoudgifter afholdt i forbindelse med udførelsen af mandatet for public service-tv, som staten havde tildelt RTP, når det tages i betragtning, at tabel 6 i betragtning 207 ikke omfatter samtlige udgifter, som RTP afholdt i tilknytning til public service-tv i perioden 1992-1998.
(212)
I henhold til meddelelsen om radio- og tv-virksomhed skal Kommissionen sikre sig, at statens finansiering ikke blot står i et rimeligt forhold til nettoudgifterne ved udøvelsen af public service, men også at der ikke sker nogen konkurrenceforvridning i forbindelse med de kommercielle aktiviteter, der hidrører fra public service-aktiviteterne, og hvis udgifter ikke korrekt modsvares på indtægtssiden, og som ikke er nødvendig for at opfylde public service-opgaven. En sådan konkurrenceforvridning vil foreligge, hvis RTP trykker reklamepriserne på markedet for at nedbringe konkurrenternes indtjening (101). I så tilfælde ville RTP ikke maksimere sine kommercielle indtægter, men unødvendigt øge sit behov for statsfinansiering. I henhold til meddelelsen om radio- og tv-virksomhed vil en påvisning af sådan adfærd ikke blive betragtet som et led i den public service-opgave, der er blevet overdraget selskabet (102).
(213)
I beslutningen om procedurens indledning af 15. november 2001 bekræftede Kommissionen, at hvis der skulle foreligge bevis for en sådan adfærd, ville den tage sådanne fordrejninger i betragtning og det dermed forbundne højere statslige finansieringsbehov i vurderingen af en eventuel overkompensation. I den fase af proceduren bemærkede Kommissionen, at »den ikke på grundlag af de oplysninger, den var i besiddelse af, kunne afgøre, om RTP havde udvist en sådan adfærd« (103).
(214)
Efter opfordringen til at fremsætte bemærkninger på tidspunktet for procedurens indledning i denne sag modtog Kommissionen ingen bemærkninger fra RTP's konkurrenter, som kunne tyde på eller påvise, at RTP udviste konkurrencebegrænsende adfærd på kommercielle markeder, som kunne føre til større finansiering fra statens side, hvilket ville være uforeneligt med traktaten (104).
(215)
I denne sammenhæng mener Kommissionen ikke, at der er tale om en sådan adfærd. Kommissionen konkluderer derfor, at RTP ikke synes at have tyet til konkurrencebegrænsende adfærd på de kommercielle markeder, som skulle have ført til et større behov for statsfinansiering og dermed til en overkompensation.
(216)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at aftalen med den myndighed, der er ansvarlig for socialsikringsordningen, kapitaltilførslerne og den ansvarlige lånekapital samt den foreløbige fritagelse for registreringsgebyrer bør betragtes som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Finansieringen af RTP i form af ad hoc-foranstaltninger er imidlertid forenelig med det indre marked efter artikel 106, stk. 2, i TEUF. Den samlede finansiering står i rimeligt forhold til de nettoudgifter, der svarer til de public service-forpligtelser, der klart er defineret og overdraget. Statsfinansieringen påvirker således ikke samhandelen eller konkurrencevilkårene i EU i et omfang, der strider mod den fælles interesse som omhandlet i artikel 106, stk. 2, i TEUF (105).
VI. KONKLUSION
(217)
Kommissionen fastslår, at Portugal ulovligt har iværksat den omhandlede ad hoc-støtte i strid med artikel 108, stk. 3, i TEUF (106). Dette gælder ikke for den foreløbige fritagelse for notarialgebyrer og offentliggørelsesomkostninger i henhold til artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92, idet disse foranstaltninger ikke anses at udgøre statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(218)
Som omhandlet i betragtning 143 konkluderer Kommissionen, at aftalen med den myndighed der var ansvarlig for socialsikringsordningen i 1993, kapitaltilførslerne i perioden 1994-1997 og lånet i 1998 udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Tilsvarende udgør fritagelsen for registreringsgebyrer i henhold til artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92 og den permanente fritagelse for gebyrer i overensstemmelse med artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 statsstøtte. Ad hoc-foranstaltningerne er tildelt under anvendelse af statsmidler og truer med at fordreje konkurrencevilkårene i det indre marked til fordel for RTP og påvirker samhandelen.
Ad hoc-foranstaltningerne opfylder ikke de betingelser, der er opstillet i Altmark-dommen, da de ikke kan anses for at være led i en kompensationsordning efter kriterier fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde. Det står endvidere klart, at RTP ikke blev udvalgt inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, som kunne sikre et minimalt omkostningsniveau, og at det ikke synes at kunne påvises, at beløbet for ad hoc-betalingerne blev fastlagt på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed ville have haft.
(219)
Fritagelsen i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF, finder anvendelse på ad hoc-foranstaltningerne med undtagelse af RTP's permanente fritagelse i henhold til artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92. Som analyseret kompenserede foranstaltningerne klart definerede public service-forpligtelser, der er tilstrækkeligt overdraget til RTP gennem lov nr. 21/92 og public service-aftalerne. Ad hoc-foranstaltningerne står i rimeligt forhold til nettoudgifterne ved den af RTP udførte public service. Ad hoc-foranstaltningerne fordrejer ikke konkurrencevilkårene i et omfang, der strider mod EU's interesse, da foranstaltningerne står i et rimeligt forhold til nettoudgifterne ved den af RTP udførte public service. RTP udviste heller ikke konkurrencebegrænsende adfærd i sine kommercielle aktiviteter.
(220)
Det er Kommissionens opfattelse, at den permanente fritagelse i henhold til artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92, udgør statsstøtte, der ikke er forenelig med det indre marked, da den ikke er en kompensation for udførelsen af en tjeneste af generel økonomisk interesse i medfør af artikel 106, stk. 2, i TEUF. Portugal skal derfor ophæve den pågældende lov. Portugal skal også sikre, at enhver støtte udbetalt til RTP i henhold til denne lov skal tilbagebetales.
(221)
Kommissionen har på baggrund af ovennævnte konklusioner -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
1. Nedenstående ad hoc-foranstaltninger ydet af Portugal til fordel for Radiotelevisão Portuguesa, SA, (RTP), udgør statsstøtte i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1.
a)
Portugals omlægning af gæld på 1 206 mio. PTE til fordel for RTP i form af en aftale med den myndighed, der var ansvarlig for socialsikringsordningen i 1993
b)
kapitalindsprøjtningerne i perioden 1994-1997 på 46 800 mio. PTE
c)
et lån på 20 000 mio. PTE ydet i 1998
d)
en foreløbig fritagelse for registreringsgebyrer i henhold til artikel 11, stk. 1, i portugisisk lov nr. 21/92 til et beløb på 11 000 000 PTE.
2. De i stk. 1 i denne artikel omtalte statsstøtteforanstaltninger er forenelige med det indre marked i henhold til traktatens artikel 106, stk. 2, da de ikke har ført til nogen overkompensation af de nettoudgifter, der er forbundet med de public service-opgaver, der er overdraget RTP.
Artikel 2
Fritagelsen for notarialgebyrer og offentliggørelsesomkostninger i henhold til artikel 11, stk. 1, i portugisisk lov nr. 21/92 udgør ikke statsstøtte.
Artikel 3
1. Den ubegrænsede fritagelse, som RTP er blevet indrømmet for alle gebyrer og honorarer for enhver indførelse, registrering eller notering i medfør af artikel 11, stk. 2, i portugisisk lov nr. 21/92, udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1 i TEUF.
2. Den statsstøtte, der ulovligt er ydet af Portugal, og som udgør en overtrædelse af artikel 108, stk. 3, i TEUF på grundlag af artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92, til fordel for RTP, er uforenelig med det indre marked.
Artikel 4
1. Portugal ophæver den i artikel 3, stk. 1, i denne afgørelse omtalte lov og tilbagesøger enhver statsstøtte modtaget af RTP i henhold til denne bestemmelse, indtil loven er ophævet.
2. Den støtte, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor den blev udbetalt til RTP, og indtil den er tilbagebetalt.
3. Renten beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004 og forordning (EF) nr. 271/2008 om ændring af forordning (EF) nr. 794/2004.
Artikel 5
1. Tilbagesøgningen af støtte, der er tildelt i henhold til den i artikel 3 omhandlede lov, iværksættes omgående og effektivt.
2. Portugal efterkommer denne afgørelse senest fire måneder efter meddelelsen deraf.
Artikel 6
1. Portugal forelægger senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse Kommissionen følgende oplysninger:
a)
en detaljeret beskrivelse af de foranstaltninger, der er truffet for at ophæve artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92
b)
det samlede beløb (hovedstol og renter), der skal tilbagesøges hos RTP
c)
en detaljeret beskrivelse af allerede trufne og planlagte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse
d)
dokumentation for, at RTP har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Portugal skal holde Kommissionen underrettet om fremskridt med hensyn til de trufne nationale foranstaltninger med henblik på gennemførelse af denne afgørelse, indtil tilbagebetalingen af den støtte, der henvises til i artikel 3, er tilendebragt. Portugal meddeler på Kommissionens anmodning straks oplysninger om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme denne afgørelse. Desuden fremsender Portugal udførlige oplysninger om de støttebeløb og renter, som RTP allerede har tilbagebetalt.
Artikel 7
Denne afgørelse er rettet til Den Portugisiske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 20. december 2011.