РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 8 март 2011 година
относно мярка за държавна помощ C 24/09 (ex N 446/08) - Държавна помощ за енергоемките предприятия съгласно Закона за екологичната електроенергия в Австрия
(нотифицирано под номер C(2011) 1363)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/528/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 27 юни 2008 г. Австрия изпрати предварително уведомление за изменения, които възнамерява да въведе в Закона за екологичната електроенергия (наричан по-долу „законът“), които Комисията счете за съвместими с вътрешния пазар през 2006 г. в тогавашното му състояние (2). На 4 септември 2008 г. Австрия изпрати уведомление за нова версия на Закона за екологичната електроенергия.
(2)
С писмо от 28 октомври 2008 г. Комисията поиска допълнителна информация. След като беше изпратено напомняне, Австрия представи допълнителна информация с писмо от 22 декември 2008 г. След среща с представители на Австрия на 11 февруари 2009 г. Комисията поиска още информация с писмо от 19 февруари 2009 г. Австрия представи информацията с писмо от 17 март 2009 г. С писмо от 8 май 2009 г. Комисията поиска допълнителна информация, която Австрия предостави с писма от 9 и 19 юни 2009 г.
(3)
На 9 юли 2008 г. Комисията получи жалба от Австрийската работническа камара (Bundesarbeitskammer) относно мярка в закона в полза на енергоемките предприятия.
(4)
На 22 юли 2009 г. Комисията прие смесено решение: тя одобри мерките в полза на производителите на екологична електроенергия, която ги счете за съвместими с Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда (наричани по-долу „Насоките за околната среда“/„Насоките“) (3), но взе решение да открие официална процедура по разследване по отношение на механизма за освобождаване на енергоемки предприятия (4).
(5)
С писмо от 23 юли 2009 г. Комисията уведоми Австрия за това решение и поиска от нея да предостави цялата информация, необходима за оценката на мярката.
(6)
Комисията публикува решението си в Официален вестник на Европейския съюз (5) и прикани заинтересованите страни да представят мненията си.
(7)
С писмо от 19 август 2009 г. Австрия поиска удължаване на крайния срок за отговор, което Комисията одобри с писмо от 9 септември 2009 г. Накрая Австрия представи мнението си на 8 октомври 2009 г.
(8)
Междувременно с писмо от 7 октомври 2009 г. Австрийската работническа камара представи забележки по отношение на мярката в полза на енергоемките предприятия. Комисията поиска от Австрия да коментира тези забележки. Австрия представи своето мнение на 23 декември 2009 г. и предостави допълнителна информация на 23 април 2010 г.
(9)
С писма от 21 юни 2010 г. и 19 юли 2010 г. Комисията поиска от Австрия допълнителна информация, която беше предоставена на 13 септември 2010 г. По искане на Австрия на 9 юли 2010 г. се проведе среща между Комисията и представители на Австрия.
(10)
В писмо от 24 ноември 2010 г. Австрия изтъкна значението на Закона за екологичната електроенергия за страната и поиска до началото на декември 2010 г. да бъде взето решение по случая. Комисията отговори на това писмо на 7 декември 2010 г. Друга среща с представителите на Австрия се проведе на 9 декември 2010 г.
(11)
С писмо от 30 декември 2010 г. Австрия припомни аргументите, които беше представила в защита на мярката в хода на производството, и поиска от Комисията да одобри механизма за освобождаване на енергоемките предприятия. Комисията отговори на това писмо на 25 януари 2011 г.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(12)
В решението си за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г. Комисията одобри изменения закон, с изключение единствено на член 22в, в който се установява механизмът за освобождаване на енергоемките предприятия. Поради това описанието по-долу ще се ограничи до посочения механизъм.
2.1. Механизмът за освобождаване на енергоемките предприятия
(13)
В член 3 от закона се посочва, че Австрия възнамерява да предостави концесия на едно или повече предприятия, които да изпълняват функциите на център за сетълмент на екологична електроенергия (Ökostromabwicklungstelle или „център за сетълмент“). По-специално концесионерите ще купуват екологична електроенергия от производители на фиксирана цена и ще я продават на електроразпределителни предприятия на фиксирана цена. Електроразпределителните предприятия са длъжни да купуват процент от общите си доставки от център за сетълмент: изискваният процент съответства на средния дял на екологичната електроенергия в общия електроенергиен микс в Австрия.
(14)
Понастоящем Австрия е предоставила единствена концесия за цялата страна на един център за сетълмент, Abwicklungsstelle für Ökostrom AG („OeMAG“). OeMAG е обикновено акционерно дружество, чиято дейност се урежда от частното, а не от публичното право, а одитът му се извършва от експерт-счетоводител. Контролът върху него се осъществява от австрийското федерално министерство на икономиката и труда и от E-Control GmbH, австрийския енергиен регулатор. Основните елементи на изпълнението на мярката в полза на енергоемките предприятия (като например условията за разпределяне на електроенергия за търговците на електроенергия, цената, която търговците заплащат, финансовото участие от страна на крайните потребители) са предварително определени от органите чрез закон или наредба. Всички спорове между участващите предприятия се решават в обикновени съдилища, а не чрез административни процедури.
(15)
OeMAG е акционерно дружество, собственост на оператори на електропреносни системи, банки и промишлени предприятия: Verbund-APG притежава дял от 24,4 %, а останалият дял е собственост на VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG, Investkredit Bank AG и Smart Technologies, като всяко от дружествата притежава по 12,6 %. Verbund-APG е дъщерно дружество на Verbund AG (Österreichische Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft, Verbundgesellschaft) и е изцяло негова собственост; 51 % от Verbund AG са собственост на Република Австрия. VKW Netz AG е собственост на Illwerke AG, като 95,5 % от неговите акции са собственост на провинция Форарлберг. TIWAG-Netz AG е собственост на TIWAG AG, което от своя страна е притежавано изцяло от провинция Тирол. CISMO GmbH е собственост на Oesterreichische Kontrollbank AG и на оператори на електропреносни системи и предприятия, които доставят електроенергия и газ. Oesterreichische Kontrollbank AG е собственост на австрийски банки. Голяма част от Investkredit Bank AG е собственост на Volksbanken. Smart Technologies е собственост на Siemens. Така публични акционери притежават 49,6 % от акциите на OeMAG, а частни акционери - 50,4 %. Комисията не разполага с данни, въз основа на които да се допусне, че публичните акционери могат да упражняват контрол или поне съвместен контрол над OeMAG.
(16)
С член 22в, параграф 1 от закона се установява механизъм, който предоставя на енергоемките предприятия право да поискат от своя доставчик на електроенергия да не ги снабдява с екологична електроенергия. За да отговарят на изискванията, енергоемките предприятия трябва да докажат, че изпълняват следните две условия:
а)
те трябва да отговарят на условията за възстановяване на суми съгласно Закона за намаление на енергийния данък ((Energieabgabevergütungsgesetz); и
б)
потребяваната от тях екологична електроенергия трябва да бъде най-малко 0,5 % от тяхната нетна производствена стойност.
Освобождаването се предоставя посредством заявление до енергийния регулатор, E-Control.
(17)
Ако освобождаването бъде предоставено, на електроразпределителните предприятия по законен ред се забранява да начисляват допълнителните разходи за екологична електроенергия на тези големи потребители на електроенергия.
(18)
В член 22в, параграф 5 от Закона се посочва, че договорите между електроразпределителните предприятия и големите потребители на електроенергия трябва да съдържат условието разпределителните предприятия да не доставят екологична електроенергия на клиента и да не му прехвърлят допълнителните разходи за екологична електроенергия. Всички договорни разпоредби за противното са недействителни (6).
(19)
Ако едно енергоемко предприятие е освободено от задължението за закупуване, то трябва да извърши компенсаторно плащане на OeMAG в размер на 0,5 % от своята нетна производствена стойност за предходната календарна година (член 22в, параграф 2 от закона).
2.2. Резюме на решението за откриване на процедурата
(20)
В уведомлението Австрия представи твърдението, че механизмът за освобождаване следва да бъде оценен независимо от общата схема за помощ за производителите на екологична електроенергия, тъй като той засяга само „частните стопански отношения“ между енергоемките предприятия и електроразпределителните предприятия. Според Австрия освобождаването не представлява държавна помощ, но дори и да е държавна помощ, то тя със сигурност е съвместима с вътрешния пазар по аналогия с глава 4 от Насоките за околната среда.
(21)
По въпроса за наличието на държавна помощ в решението си за откриване на процедурата Комисията установи, че освобождаването от механизма за финансиране не може да се оценява отделно от самия механизъм за финансиране. Комисията изрази становище, че изключението или освобождаването е винаги неразделно свързано със съответното правило, следователно освобождаването е неразделна част от общата схема и поради това следва да бъде оценено съгласно законодателството за държавната помощ. Освен това законодателството позволява на електроразпределителните предприятия с голям дял на клиентите, за които е приложено освобождаване, да заявят освобождаване от преференциалната тарифа за изкупуване; така схемата също може да причини преки загуби за OeMAG, с което се затвърждава заключението, че е налице държавна помощ (7).
(22)
Комисията изрази съмнения по отношение на съвместимостта на механизма за освобождаване с правилата за държавна помощ. По тези причини Комисията реши да открие официална процедура за разследване на механизма.
(23)
В периода на изчакване на окончателното решение на Комисията Австрия предостави средствата, предвидени в механизма за освобождаване (8) въз основа на разпоредбата от временната рамка, позволяваща през периода от 1 януари 2008 г. до 31 декември 2010 г. да се предостави помощ в размер до 500 000 EUR (9). Комисията одобри това действие като част от държавна помощ № N 47a/09 „Съвместима помощ в ограничен размер съгласно временната рамка“ („Österreichregelung Kleinbeihilfen“) (10). Схемата може да се прилага по отношение на предприятия, които не са били в затруднено положение към 1 юли 2008 г., във всички отрасли на икономиката, с изключение на рибарството и първичното производство на селскостопански продукти. От мярката са се възползвали над 2 000 предприятия.
3. ЗАБЕЛЕЖКИ, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ АВСТРИЯ
(24)
Както на етапите на предварителното уведомяване и на уведомяването Австрия продължава да поддържа становището, че мярката в полза на енергоемките предприятия не представлява държавна помощ, тъй като тя не е свързана с използването на държавни ресурси и не е избирателна.
(25)
Но дори ако механизмът за освобождаване представлява държавна помощ, Австрия счита, че тя със сигурност може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар по аналогия с глава 4 от Насоките за околната среда, с член 25 от Регламент (ЕО) № 800/2008 на Комисията от 6 август 2008 г. относно деклариране на някои категории помощи за съвместими с общия пазар в приложение на членове 87 и 88 от Договора (Общ регламент за групово освобождаване) (11) и с член 17 от Директива 2003/96/ЕО на Съвета от 27 октомври 2003 г. относно преструктурирането на правната рамка на Общността за данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията (12) (наричана по-долу „директивата за енергийното данъчно облагане“).
3.1. Държавни ресурси и отговорност на държавата
(26)
По отношение на държавните ресурси Австрия поддържа становището, че законът е аналогичен на германския Закон за енергията от възобновяеми източници (Erneuerbare-Energien-Gesetz), който според Австрия не е свързан с използването на държавни ресурси. Във връзка с това Австрия се позовава на решението на Съда по дело PreussenElektra (13).
(27)
Според Австрия механизмите за освобождаване, установени с австрийския Закон за екологичната електроенергия и германския Закон за енергията от възобновяеми източници, имат следните общи характеристики:
а)
и в двете системи допълнителният разход, произтичащ от гарантираната преференциална тарифа за изкупуване, се поема от електроразпределителните предприятия, които трябва за закупуват известно количество електроенергия от възобновяеми източници на фиксирана цена;
б)
и при двете системи електроразпределителните предприятия имат правото да не купуват електроенергия от възобновяеми източници за своите клиенти, които са освободени от задължението да купуват електроенергия от възобновяеми източници;
в)
и при двете системи задължението за закупуване на електроенергия от възобновяеми източници от производители е наложено на участници на пазара, които не извършват обществени услуги; тези участници на пазара имат законното право да прехвърлят допълнителните разходи на електроразпределителните предприятия, като задълженията за закупуване и цените се определят със закон;
г)
и при двете системи регулаторът потвърждава, че няма свръхкомпенсация на дадено предприятие, което има задължение за закупуване на електроенергия от възобновяеми източници от производители.
(28)
В параграфи 42-48 от решението за откриване на процедурата Комисията обяснява подробно защо и в какви аспекти оценяваната мярка е съпоставима с разгледаната от Съда мярка в дело Essent (14). Австрия оспорва тези констатации по следните причини:
а)
OeMAG не е организация, определена от държавата с цел да събира такса. Според Австрия операторите на мрежи в Германия изпълняват съвсем същата роля, каквато изпълнява OeMAG в Австрия;
б)
OeMAG е частно предприятие, а не организация, чиято дейност се урежда от публичното право като корпорациите, които бяха обсъдени в решенията по делата Air France (15) и Salvat Père (16). Държавата няма право да назначава членове на управителния или надзорния съвет, нито притежава правомощия за надзор или вето над решенията на OeMAG. Държавата няма правомощия да изземва функции на OeMAG;
в)
всички спорове, засягащи OeMAG, се разглеждат в обикновени съдилища;
г)
единственият публичен контрол, на който подлежи OeMAG, е последващ одит от страна на Австрийската сметна палата;
д)
държавният бюджет не покрива никакви загуби, понесени от OeMAG. Ролята на публичните органи е ограничена до определяне на цените за закупуването и продажбата на електроенергия от възобновяеми източници. Следователно за държавния бюджет не съществува тежест, подобна на представената в дела Sloman Neptun (17) и Pearle (18);
е)
E-Control не разполага с правомощия за предоставяне на освобождаване съгласно член 22в от закона;
ж)
общият размер на средствата, които електроразпределителните предприятия заплащат на OeMAG, не се засяга от механизма за освобождаване. Той променя единствено разпределението на общата сума между различните категории крайни потребители на електроенергия.
3.2. Избирателност
(29)
Австрия твърди, че освобождаването на енергоемките предприятия не представлява държавна помощ, тъй като то не става избирателно.
(30)
Енергоемките предприятия са освободени само частично от финансиране на помощта, предоставяна на производителите на екологична електроенергия. Те трябва да извършват компенсиращо плащане на 0,5 % от своята нетна производствена стойност директно на OeMAG и по този начин продължават да участват във финансирането на помощта за производителите на екологична електроенергия.
(31)
Цитирайки решението по дело Adria-Wien Pipeline (19), Австрия твърди, че de jure мярката не се ограничава до определени отрасли на икономиката, нито е избирателна de facto. Но дори ако съществува prima facie избирателност, във всеки случай тя е обоснована от гледна точка на логиката на системата.
(32)
Избирателност de jure: Законът за екологичната електроенергия не ограничава мярката до определени отрасли на икономиката или предприятия с определен размер, нито съдържа други избирателни критерии. В подкрепа на аргумента си Австрия твърди, че нищо в съдебната практика не показва, че условията на проверката за избирателност на държавната помощ са изпълнени само защото е определен праг на нетната производствена стойност. Освен това Австрия посочва, че мярката не се ограничава до отделни отрасли на икономиката или предприятия с определен размер, нито подлежи на други избирателни критерии: съгласно действащите временни условия мярката засяга 19 различни отрасъла и приблизително 2 300 предприятия. Следователно de jure мярката не е избирателна.
(33)
Избирателност de facto: според Австрия големият брой засегнати от механизма за освобождаване отрасли и предприятия, както и фактът, че мярката не се ограничава до определени отрасли или предприятия с определен размер, или не е подчинена на други избирателни критерии, показват, че de facto мярката представлява обща мярка. Австрия твърди, че това становище се подкрепя и от решението по дело Adria-Wien Pipeline. В дело Adria-Wien Pipeline Съдът трябваше да разгледа частично възстановяване на енергиен данък, предоставено на предприятия, ако данъкът надвишава 0,35 % от тяхната нетна производствена стойност. Според Съда „Националните мерки, които предвиждат намаления на енергийни данъци върху природния газ и електроенергията, не представляват държавна помощ по смисъла на член 92 от Договора за ЕО [сега член 107 от ДФЕС] … когато те се прилагат по отношение на всички предприятия на националната територия, независимо от тяхната дейност“ (20).
(34)
Обосновка въз основа на логиката на системата: по отношение на структурата на механизма за рефинансиране и освобождаване Австрия поддържа становището, че естеството на диференциацията на таксите е аналогично на това, което съществува при други системи за финансиране чрез данъци и такси. Диференциацията е съобразена с капацитета на предприятията да поемат допълнителни такси, тя отговаря на логиката на системата и следователно не представлява държавна помощ. Австрия счита, че тази позиция е възприета от Комисията при две предходни решения за държавна помощ (21).
(35)
Освен това Австрия посочва, че механизмът за освобождаване не оказва неблагоприятно въздействие върху ползите за околната среда, предвидени от закона, тъй като размерът на наличната помощ за подпомагане на производството на екологична електроенергия не е намален. Намаляването на таксите за околната среда за някои предприятия е единственият начин за установяване на устойчив механизъм за финансиране на екологичната електроенергия, който е необходим за осигуряване на помощ за източниците на възобновяема енергия.
3.3. Съвместимост
(36)
По въпроса за съвместимостта Австрия твърди, че глава 4 от Насоките за околната среда може да се приложи по отношение на механизма за освобождаване по аналогия.
(37)
В глава 4 от Насоките (точки 151-159) се посочват изискванията за държавната помощ, предоставяна под формата на данъчни облекчения или освобождаване от данъци за околната среда. В нея са предвидени два вида оценки. Първо, ако помощта е под формата на данъчни облекчения или освобождаване от данък за околната среда, който е хармонизиран съгласно правото на Общността, мярката е съвместима, при условие че получателите заплащат поне минималното данъчно ниво на Общността, определено в директивата за енергийно данъчно облагане (22). Ако мярката предвижда облекчения или освобождаване от хармонизирани данъци за околната среда, които надвишават минималните данъчни нива, или облекчения или освобождаване от данъци за околната среда, които не са хармонизирани, държавите-членки трябва да представят подробна информация за необходимостта и пропорционалността на мярката.
(38)
Австрия предлага глава 4 от Насоките относно помощта под формата на данъчни облекчения или освобождавания от данъци за околната среда в случая да се прилага по аналогия. Според Австрия мярката може да бъде оценена по аналогия, по-специално с разпоредбите за хармонизираните данъци за околната среда. На това правно основание механизмът за освобождаване може да се счита за съвместим, при условие че въпросните предприятия заплащат минималното данъчно ниво, определено в директивата за енергийно данъчно облагане, т.е. 0,50 EUR за MWh, което те всъщност правят. Следователно допълнителното облекчение от системата на преференциалната тарифа под формата на частично освобождаване от участие в нейното финансиране може да се счита за съвместимо, тъй като вноската, която все пак трябва да бъде направена за финансиране на помощта за производството на екологична електроенергия, продължава да функционира като добавка към минималния данък върху електроенергията.
(39)
Австрия счита, че механизмът за освобождаване води поне непряко до по-високо равнище на защита на околната среда. Според нея механизмът за освобождаване е необходим, за да се осигури възможност за общо увеличаване на обема на плащанията за възобновяема електроенергия от страна на потребителите.
(40)
Австрия поддържа това твърдение, като сравнява формулировката от точка 152 от Насоките за околната среда и член 25 от общия регламент за групово освобождаване (23). След сравняване на формулировките от общия регламент за групово освобождаване в няколко езикови версии Австрия заключава, че член 25 от регламента има по-широко приложно поле от точка 152 от Насоките: за намаления на данъците за околната среда, посочени в точка 152 от Насоките, се изисква енергийните данъци да бъдат напълно хармонизирани, но от член 25 от регламента става ясно, че при намаления на данъците за околната среда - като например намаленията на данъка върху електроенергията съгласно директивата за енергийно данъчно облагане - се прилага освобождаване от задължението за уведомяване, ако са изпълнени условията на директивата за енергийно данъчно облагане. Всъщност механизмът за освобождаване на енергоемките предприятия възпроизвежда изискванията за данъчни облекчения съгласно директивата за енергийно данъчно облагане. Следователно логиката, оценките и подходът на директивата за енергийно данъчно облагане и разпоредбите, които се позовават на нея, като например член 25 от общия регламент за групово освобождаване, са приложими по отношение на предложения механизъм за освобождаване. Както механизмът за освобождаване, така и системата за прехвърляне на разходите върху потребителите на електроенергия отговарят на условията на директивата за енергийно данъчно облагане и поради това са обосновани от гледна точка на член 25 от общия регламент за групово освобождаване или са съвместими с вътрешния пазар по аналогия с посочения член (24).
(41)
По този въпрос Австрия се позовава на „Общия документ за преразглеждането на Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда и на директивата за енергийно данъчно облагане“ от 7 юли 2006 г. (25) В общия документ се посочва ясно, че държавите-членки се нуждаят от гъвкавост, за да бъдат в състояние да определят разумни диференцирани условия. Част от естеството и логиката на данъците и таксите за околната среда е да има освобождаване или диференцирани ставки. Поради това държавите-членки счетоха, че Насоките за околната среда и общият регламент за групово освобождаване следва да се тълкуват в широки граници.
(42)
И накрая, Австрия представя подробна аргументация, за да докаже, че подобни системи съществуват в други държави-членки, като подчертава, че Законът за екологичната енергия в голяма степен е съпоставим с германския Закон за енергията от възобновяеми източници. Тъй като енергоемките предприятия в Австрия се конкурират с предприятия от други държави-членки (например Германия) и от държави извън ЕС, механизмът за освобождаване е важен, за да се гарантира, че те не са поставени в неблагоприятно положение при международната конкуренция.
4. КОМЕНТАРИ, ПОЛУЧЕНИ ОТ ТРЕТИ СТРАНИ
(43)
Австрийската работническа камара представи коментари по отношение на откриването на официалната процедура по разследване. Според организацията, членовете на която наброяват 3,2 милиона, системата за финансиране съгласно Закона за екологичната електроенергия представлява държавна помощ. Тя не споделя становището на Австрия, че механизмът за освобождаване на енергоемките потребители е съвместим със законодателството за държавната помощ. Механизмът създава допълнителна тежест за малките и средните предприятия (МСП) и за домакинствата, които са задължени да заплащат допълнителните разходи за екологична енергия, въпреки че не са основните потребители. Това ще доведе до нарушаване на конкуренцията в ущърб на МСП.
(44)
Австрийската работническа камара се позова на решението на Комисията от 4 юли 2006 г., в което Комисията направи заключението, че преференциалните тарифи за изкупуване представляват държавна помощ (26). Тъй като оттогава правната рамка, уреждаща преференциалните тарифи за изкупуване, не е претърпяла изменения, според Камарата системата за подкрепа, предвидена от Закона за екологичната енергия от 2008 г., продължава да включва държавна помощ. Камарата не разбира как сега Австрия може да защитава позиция, различна от тази, която е изразила при уведомяването за предходната версия на закона.
(45)
Камарата не е съгласна с Австрия, че освобождаването на големите потребители от задължението за закупуване, както се предвижда от закона, следва да се разглежда по същия начин като ограничението върху енергийните данъци. Недопустимо е, позовавайки се на предишно решение на Комисията, в което се одобрява ограничение върху енергийните данъци, сега Австрия да се стреми да получи също одобрение за механизма за освобождаване на големите потребители на електроенергия. Според Камарата аналогията не е законосъобразна.
(46)
Ограничението върху данъчното облагане на енергията е държавна помощ, предоставена чрез системата за данъчно облагане, която поне непряко е насочена към подобряване на защитата на околната среда, докато освобождаването на енергоемките предприятия от задължението за закупуване няма цел, свързана с околната среда, и не би могло да се разглежда от гледна точка на Насоките за околната среда.
(47)
Тъй като законът изрично предвижда освобождаването на големите потребители от задължението за закупуване, разпоредбата не може да се счита за облекчение или освобождаване от данъци за околната среда по смисъла на глава 4 от Насоките.
(48)
Освен това дори ако глава 4 може да се прилага по аналогия, механизмът за освобождаване няма да е съобразен с нея по изброените по-долу причини. Мярката не е ограничена за срок от 10 години. При настоящите пазарни условия ценовата еластичност е достатъчна, за да гарантира, че всяко увеличение на производствените разходи на засегнатите отрасли (като например за производство на хартия и стомана) може да бъде прехвърлено на потребителите; това означава, че механизмът за освобождаване не отговаря на условията от точка 158, буква в) от Насоките.
(49)
Освобождаването не е пропорционално, тъй като от големите потребители на електроенергия не се изисква да използват екологична електроенергия, поради което доближаването на цените на възобновяемата енергия към пазарното равнище ще се забави. Единствено МСП и домакинствата трябва да заплащат допълнителните разходи за производство на екологична електроенергия, въпреки че те потребяват съвсем малък обем електроенергия. Във връзка с това механизмът за освобождаване не отговаря и на условието от точка 159, буква а) от Насоките.
(50)
Не съществуват и споразумения като посочените в точка 159, буква в) от Насоките, с които самите големи потребители на електроенергия се ангажират да постигнат целите на закона. И накрая, механизмът за освобождаване на големите потребители не допринася за енергийната ефективност или безвредното за околната среда използване на енергията, а напротив той изключва тези потребители от всякакво участие в постигането на целите на целия ЕС по отношение на околната среда.
(51)
Следователно член 22 от Закона е оперативна мярка за помощ sui generis, която не създава ползи за околната среда и не попада в приложното поле на Насоките за околната среда. Тъй като помощта не е ограничена във времето и не е планирано нейното намаляване във времето, и тъй като нарушава конкуренцията главно в ущърб на МСП, тя не следва да бъде разрешена.
5. ОЦЕНКА
(52)
Комисията разгледа мярката, за която е изпратено уведомление, от гледна точка на член 107 и сл. от ДФЕС и член 61 и сл. от Споразумението за ЕИП (27).
(53)
На първо място Комисията отбелязва, че законът, за който е изпратено уведомление, съдържа две отделни мерки, като и двете бяха разгледани съгласно законодателството за държавната помощ в решението на Комисията за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г. (28) Законът предвижда помощ под формата на преференциална тарифа за изкупуване в полза на производителите на екологична електроенергия. Той съдържа и разпоредба, по силата на която енергоемките предприятия могат - при определени условия - да бъдат частично освободени от задължението да заплащат преференциалната тарифа. В решението си от 22 юли 2009 г. Комисията прие, че преференциалните тарифи за изкупуване в полза на производителите на екологична електроенергия представляват държавна помощ, съвместима с вътрешния пазар, но изрази съмнения по отношение на това дали механизмът за освобождаване е съвместим с правилата за държавна помощ и във връзка с това откри официална процедура по разследване на този аспект от закона. С решението си от 22 юли 2009 г. Комисията одобри помощта за производителите на екологична електроенергия като съвместима държавна помощ, но не взе окончателно решение по въпроса дали освобождаването на енергоемки предприятия от задължението за закупуване представлява държавна помощ, а ако това е така, дали механизмът за освобождаване е съвместим с правилата за държавната помощ. Тези въпроси бяха разгледани при официалното разследване, в резултат на което беше взето настоящото решение. Както е обяснено по-долу обаче, констатацията в решението от 22 юли 2009 г., че средствата, платени чрез OeMAG на производителите на екологична електроенергия, са държавни ресурси, е важна за определянето на наличието на държавни ресурси в механизма, който освобождава енергоемките предприятия от участие в тези средства.
5.1. Наличие на държавна помощ
(54)
Според член 107, параграф 1 от ДФЕС една мярка представлява държавна помощ, в случай че: първо, предоставя предимство на получателите; второ, е финансирана от държава-членка или посредством ресурси на държава-членка; трето, поставя определени предприятия или производството на някои стоки в по-благоприятно положение; четвърто, съдържа потенциал да засегне търговията между държавите-членки и да наруши или заплашва да наруши конкуренцията на вътрешния пазар.
5.1.1. Предимство
(55)
Когато евентуалното предимство произтича от освобождаване или частично освобождаване от регулаторна такса, единственият въпрос, който трябва да се реши, е дали - при конкретна законова схема - мярката за държавна помощ е такава, че по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки в сравнение с други предприятия, които се намират в правно и фактическо положение, съпоставимо от гледна точка на целта, преследвана от въпросната мярка (29).
(56)
В настоящия случай целта, преследвана от въпросната мярка, е да се увеличат приходите от потребители на електроенергия, с цел да се финансира производството на електроенергия от възобновяеми източници. Енергоемките предприятия са в същото правно и фактическо положение като всички други потребители на електроенергия, тъй като всички те потребяват и закупуват електроенергия от електроразпределителни предприятия, които от своя страна са задължени да закупуват известно количество електроенергия от възобновяеми източници на цена, фиксирана по закон („клирингова цена“ (Verrechnungspreis)). В отсъствието на механизъм за освобождаване енергоемките предприятия ще трябва да заплащат на своите електроразпределителни предприятия допълнителните разходи за екологична електроенергия според сметките си за потребена електроенергия. Това е начинът, по който електроразпределителните предприятия прехвърлят допълнителните разходи, възникващи в резултат на задължението им да закупуват екологична електроенергия от центъра за сетълмент. Другите потребители на електроенергия, които са в същото правно и фактическо положение, тъй като всички закупуват електроенергия, не се ползват от тази възможност. Следователно механизмът за освобождаване поставя в по-благоприятно положение енергоемките предприятия в сравнение с всички други потребители на електроенергия.
(57)
Въз основа на освобождаването, предоставено от E-Control, енергоемките предприятия имат правото да поискат да не им се доставя екологична електроенергия, а на електроразпределителните предприятия се забранява по закон да прехвърлят на освободените предприятия каквито и да е разходи, които възникват в резултат на задължението им да закупуват екологична електроенергия от центъра за сетълмент. Вместо това енергоемките предприятия заплащат на центъра за сетълмент равностойността на 0,5 % от своята нетна производствена стойност.
(58)
Следователно в резултат на механизма за освобождаване участието на енергоемките отрасли в приходите на центъра се ограничава до определено ниво. По този начин те по закон са частично освободени от такса, която биха заплащали при нормални пазарни условия. Следователно механизмът за освобождаване предоставя предимство на предприятията, които отговарят на условията за него.
(59)
Според Австрия облекчението може да достигне общо 44 милиона евро на година (30). Следователно мярката представлява предимство за енергоемките предприятия.
5.1.2. Държавни ресурси и отговорност на държавата
Установена съдебна практика е дадено предимство да се определя като държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС единствено ако то е предоставено пряко или непряко чрез държавни ресурси и използването на ресурсите може да се припише на държавата (31).
(60)
Във връзка с това Австрия представя аргумент с два аспекта. Първо, средствата, които се контролират от OeMAG, не представляват държавни ресурси. Второ, дори ако средствата, които се контролират от OeMAG, са държавни ресурси, намалението в приходите на OeMAG в резултат на механизма за освобождаване не води до намаление на държавни ресурси, тъй като няма участие на държавата под нивото на OeMAG (т.е. на нивото на големите потребители на електроенергия и ектроразпределителните предприятия).
(61)
Комисията отбелязва, че механизмът за освобождаване на енергоемките предприятия намалява приходите на центъра за сетълмент - OeMAG - тъй като електроразпределителните предприятия не са задължени да закупуват екологична електроенергия за енергоемките предприятия, които са получили правото на освобождаване, а преките плащания, извършвани от енергоемките предприятия към OeMAG, са по-ниски от това, което OeMAG би получило, ако енергоемките предприятия не бяха освободени.
(62)
Във връзка с това Комисията трябва да установи дали ресурсите, които въз основа на Закона за екологичната електроенергия се контролират от центъра за сетълмент, т.е от OeMAG, са държавни ресурси. Ако това е така, оценяваната мярка води до намаляване на приходите на държавата и следователно е финансирана чрез държавни ресурси.
(63)
В дело Essent (32) държавата налагана SEP - предприятие, което е собственост на няколко нидерландски дружества за производство на електроенергия - задължението за обществената услуга за събиране на приходите от допълнителна такса, наложена на ползвателите на електропреносната мрежа. Законът позволява на SEP да използва приходите от допълнителната такса единствено за посочената в закона цел, т.е. за компенсиране на трудно възстановимите разходи, които предприятията за производство на електроенергия правят във връзка с либерализацията на пазара на електроенергия.
(64)
Съдът установи, че допълнителната такса, събирана от SEP, представлява държавен ресурс, тъй като са били изпълнени следните условия:
а)
допълнителната такса е такса, наложена на частни дружества по силата на законодателен акт на публичен орган (точки 47-66 от решението);
б)
държавата е възложила на SEP задачата да извършва икономическа услуга от общ интерес, а именно задачата да събира таксата (точка 68);
в)
SEP не е имало правото да използва постъпленията от таксата за цели, различни от предвидените в закона, и то е било подложено на строг контрол при изпълнението на своята задача (точка 69).
(65)
В решението е посочено ясно, че въпросната мярка се различава от разглежданата в дело PreussenElektra, тъй като в него „предприятията не са упълномощени от държавата да управляват държавни ресурси, а са обвързани от задължение за изкупуване със свои собствени финансови средства“ (33). В решението си за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г. Комисията отбеляза, че дружеството OeMAG е създадено и лицензирано от австрийската държава и в документите за неговото учредяване му е възложена задачата да управлява ресурсите, необходими за подпомагане на екологичната електроенергия. Комисията стигна до заключението, че фактът, че OeMAG е частно дружество, не е достатъчен, за да се докаже, че мярката не включва държавна помощ. По-специално, мярката, за която е изпратено уведомление, не е съпоставима със схемата по дело PreussenElektra. Дело PreussenElektra засяга отношенията между частни дружества без участието на посредническа организация, докато Законът за екологичната електроенергия в Австрия възлага на OeMAG задачата да събира и разпределя средствата, предназначени за производството на екологична електроенергия.
(66)
Също така Съдът разграничи делото Essent от делата Pearle и PreussenElektra: в дело Pearle средствата, събирани от професионална организация, не са използвани за политика, определена от публичните органи, а за частна рекламна кампания, докато в дело PreussenElektra частни електроразпределителни предприятия, които са задължени да закупуват електроенергия от възобновяеми източници на фиксирана цена, са използвали собствени ресурси, а не постъпления от такса, която са събирали от името на държавата (точки 72-74).
(67)
Следователно в настоящия случай Комисията трябва да оцени дали дружеството OeMAG е определено от държавата да събира и управлява такса, както е при SEP, или то използва собствени средства, както предприятията от дело PreussenElektra (34).
(68)
Наличие на такса: Комисията трябва да установи първо дали средствата, събирани от OeMAG, представляват такса. В членове 10 и 19 от Закона за екологичната електроенергия се изисква електроразпределителните предприятия да закупуват определено количество електроенергия от възобновяеми източници на цена, която е по-висока от пазарната цена, наричана „клирингова цена“ (Verrechnungspreis). В член 22б от закона се посочва, че нивото на клиринговата цена следва ежегодно да се определя със заповед на федералния министър на икономиката и труда, след което се определят актуализирани стойности. Разликата между пазарната цена на електроенергията и клиринговата цена, която се определя чрез законодателен акт на публичен орган, представлява такса върху електроенергията. В настоящия случай таксата не се заплаща на други участници на пазара, които извършват обичайна търговска дейност, както в дело PreussenElektra, поради което Съдът стигна до заключението, че няма участие на държавни ресурси. В случая плащанията се извършват на организация, която има специалната задача да събира и разпределя тези средства единствено за цели от обществен интерес.
(69)
Определяне на частна организация, която да събира и управлява таксата: в закона се предвижда таксата да се събира не от държавата, а от юридическо лице, на което е предоставена концесия да действа като център за сетълмент. Концесия за функциониране като център за сетълмент за цяла Австрия понастоящем притежава OeMAG. Чрез концесията OeMAG поема задължението за обществена услуга за събиране на такса под формата на клирингова цена от всички електроразпределителни предприятия.
(70)
Електроразпределителните предприятия по принцип имат правото да прехвърлят тази такса върху потребителите на електроенергия и от икономическа гледна точка може да се приеме, че обикновено те ще постъпят така. Законът обаче им забранява да прехвърлят таксата върху енергоемките предприятия, които съгласно член 22в от Закона са освободени от задължението да закупуват електроенергия от възобновяеми източници.
(71)
Комисията заключава, че държавата е възложила на OeMAG изпълнението на икономическа услуга от обществен интерес, а именно събиране и управление на таксата.
(72)
Контрол над средствата и използване за цел, определена по закон: в член 23 от закона от OeMAG се изисква да съхранява приходите от клиринговата цена в определена за целта банкова сметка. Средствата, събрани в тази банкова сметка, могат да бъдат използвани единствено с цел закупуване на електроенергия от възобновяеми източници. OeMAG трябва да предоставя достъп по всяко време до всички документи, свързани със сметката, на федералното министерство на икономиката и труда или на Сметната палата на Австрия. Независимо от структурата на собствеността на OeMAG, с член 15 от закона се изисква също Сметната палата да извършва ex post одити на OeMAG.
(73)
Комисията заключава, че OeMAG трябва да използва средствата за цел, определена по закон, а държавата да упражнява строг контрол върху тяхното използване.
(74)
В съответствие с делата Essent и Steinike Комисията заключава, че средствата, които се събират и управляват от OeMAG, представляват държавни ресурси.
(75)
Австрия представи редица аргументи в подкрепа на становището си, че положението на OeMAG е съпоставимо с това от дело PreussenElektra, а не с това от дело Essent. В следващите съображения ще бъде доказано, че след внимателен преглед тези аргументи се оказват неиздържани.
(76)
На първо място Комисията отбелязва, че Австрия сравнява Закона за екологичната електроенергия с германския Закон за енергията от възобновяеми източници в предишния и в настоящия му вид, като цитира решението на Съда по дело PreussenElektra (35). Но това сравнение няма връзка с разглеждания тук въпрос. В настоящото решение Комисията разглежда само предложената мярка и няма за цел да оцени германското или което и да е друго подобно законодателство: всяко дело трябва да се разглежда според собствените му особености. Все пак предвид на представените аргументи следва да се отбележи, че австрийското законодателство значително се различава от германския закон, който беше разгледан в дело PreussenElektra. В дело PreussenElektra Съдът приема, че само предимствата, предоставени пряко от държавата или от частна организация, определена или създадена от държавата, могат да включват използването на държавни ресурси. Също така Съдът констатира, че задължението за закупуване, наложено на частни електроразпределителни предприятия, не включва пряко или непряко прехвърляне на държавни ресурси. Следователно настоящата схема, за която е изпратено уведомление, не е идентична със схемата, разгледана в дело PreussenElektra. Както отбеляза в решението си за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г., Комисията поддържа позицията, че австрийската схема включва използването на ресурси, които могат да бъдат приписани на държавата. Австрийската схема се различава от германската, по-специално по това, че предвижда посредническа организация като OeMAG, която да бъде определена от държавата, а държавата да наблюдава и проверява събирането и разпределението на средствата, управлявани от тази организация. Също така Комисията установява, че австрийската схема може да позволи преки плащания от държавата на OeMAG.
(77)
По отношение на действащия в Германия Закон за енергията от възобновяеми източници следва да се отбележи, че посочената мярка не е предмет на настоящото решение; Комисията все още не я е оценила и следователно не може да разгледа задълбочено предполагаемата аналогия между австрийския Закон за екологичната електроенергия и германския Закон за енергията от възобновяеми източници.
(78)
Освен това Австрия твърди, че OeMAG е частно предприятия, а не организация, чиято дейност се урежда съгласно публичното право както корпорациите, които бяха обсъдени в решението по дела Air France и Salvat Père. Австрийските органи могат да упражняват контрол над OeMAG единствено чрез ex post проверка на неговите сметки и чрез оттегляне на концесията си.
(79)
Във връзка с това Комисията отбелязва, че от решението по дело Essent става ясно, че когато държавата определя организация, която да събира и управлява приходите от дадена такса, не е необходимо да се прави разграничение дали организацията е публична или частна. В констатациите си Съдът по никакъв начин не отбеляза дали SEP е публична или частна собственост; следователно този факт не е имал значение за неговото решение. Това съответства на точка 106 от заключенията на генералния адвокат Mengozzi по дело Essent, както и на решението на Съда по дело Steinike (36).
(80)
Следователно фактът, че OeMAG е частно дружество, не изключва наличието на държавни ресурси. Определящият въпрос е дали то е било посочено от държавата да събира такса и да я управлява.
(81)
Австрия твърди още, че държавният бюджет не покрива загуби, които OeMAG може да реализира, и че ролята на публичните органи е ограничена до определяне на цените за изкупуване и продажба на електроенергия от възобновяеми източници; следователно за държавния бюджет не съществува тежест като доказаната в дело Sloman Neptun и дело Pearle.
(82)
Комисията отбелязва, че в дело Essent е доказано, че средствата, с които разполага частно дружество, което е било посочено от държавата да събира и управлява такса, представляват държавен ресурс. Съответно едно намаление на нивото на таксата, заплащана от определени предприятия, които са задължени да я заплащат, представлява тежест за държавата.
(83)
По отношение на аргумента на Австрия, че E-Control не разполага с правомощия да освобождава енергоемките предприятия от задължението за закупуване, Комисията посочва, че - както генералният адвокат Mengozzi обяснява в точка 109 от становището си по дело Essent - фактът, че организацията, определена да събира и управлява таксата, не разполага с правомощия, няма отношение към въпроса дали тези средства представляват държавни ресурси.
(84)
Последният аргумент на Австрия е, че общият размер на средствата, които електроразпределителните предприятия заплащат на OeMAG, не се повлиява от механизма за освобождаване, който променя единствено разпределението на общата сума между различните категории крайни потребители на електроенергия; Комисията отбелязва, че фактът, че загубата на приходи за държавата може да се компенсира с увеличаване на държавните приходи от други източници, няма отношение към въпроса дали се използват държавни ресурси. Определящо е това, че дадено предприятие се ползва с предимство и че това предимство намалява приходите от такова предприятие за държавата. Очевидно е, че в крайна сметка държавата ще трябва да намери други източници на приходи, за да компенсира недостига.
(85)
Комисията стига до заключението, че фактите от дадения случай съответстват на фактите, разгледани в делата Essent и Steinike: всички изисквания за наличие на държавни ресурси, установени в Essent и Steinike, са удовлетворени. Следователно оценяваната мярка е финансирана чрез държавни ресурси.
(86)
Използването на средствата, които се контролират от OeMAG, е регламентирано по закон, а именно със Закона за екологичната електроенергия. Следователно за използването на средствата отговаря държавата.
(87)
Следователно механизмът за освобождаване води до загуба на държавни ресурси и за него отговаря държавата.
5.1.3. Избирателност на мярката
(88)
Комисията посочва, че дори ако на теория изглежда, че мярката е неутрална по отношение на предприятията и на икономическите отрасли, тя все пак може да бъде избирателна на практика.
(89)
Австрия привежда доводи, че механизмът за освобождаване не представлява държавна помощ, тъй като той не е избирателен, а е обща мярка, достъпна за всички предприятия и отрасли. Първо, Австрия твърди, че прагът от 0,5 % в схемата, за която е изпратено уведомление, не налага ограничения по отношение на конкретни отрасли, размер на предприятието или други избирателни критерии (37). Второ, Австрия е установила, че мярката всъщност засяга 2 300 предприятия от 19 различни отрасъла; според нея това показа, че мярката действително е достъпна за всички предприятия и отрасли на икономиката.
(90)
Една мярка е избирателна, ако поставя в по-благоприятно положение само определени предприятия или производството на някои стоки. Тя не е избирателна, ако се прилага за всички предприятия на националната територия, независимо от тяхната дейност.
(91)
Комисията счита, че само фактът, че прагът е 0,5 %, не е достатъчен, за да може да се определи като обща мярка схемата, за която е уведомена. Напротив, Комисията счита, че в резултат на този праг не всички предприятия на националната територия могат да се възползват от мярката, за която е изпратено уведомление.
(92)
Австрия твърди, че мярката, за която е изпратила уведомление, е предназначена за предприятия, чиито разходи се увеличават с над 0,5 % от тяхната нетна производствена стойност в резултат на участието им в помощта за екологичната електроенергия. Комисията отбелязва, че тези условия са много сходни с изискванията от определението за „енергоемко предприятие“ в член 17, параграф 1, буква а) от директивата за енергийно данъчно облагане (38). Австрия твърди, че прагът от 0,5 %, не е достатъчен, за да може мярката, за която е изпратила уведомление, да се определи като избирателна. Според Австрия това заключение се подкрепя от решението на Съда по дело Adria-Wien Pipeline. В посоченото решение Съдът трябваше да разгледа частично възстановяване на енергиен данък, предоставено на дружества, ако данъкът надвиши 0,35 % от тяхната нетна производствена стойност. Според Съда „Националните мерки, които предвиждат намаления на енергийни данъци върху природния газ и електроенергията, не представляват държавна помощ по смисъла на член 92 от Договора за ЕО [сега член 107 от ДФЕС] … когато те се прилагат по отношение на всички предприятия на националната територия, независимо от тяхната дейност“ (39).
(93)
Комисията обаче счита, че това решение не противоречи на констатацията за избирателност по отношение на прага от 0,5 % в настоящия случай. Решението е преюдициално заключение, издадено в отговор на запитване от страна на австрийско съдилище, което е изразило загриженост за съществуващата схема за намаления на енергийните данъци. Австрийският съд зададе два въпроса. Първо, той попита дали фактът, че при действащата схема намалението на данъка е предоставено само на предприятия, участващи в производството на стоки, означава, че намалението е избирателно. Второ, той зададе хипотетичния въпрос как Съдът ще оцени намаление на данък, което не е ограничено до предприятия, участващи предимно в производството на стоки, а се прилага за всички предприятия, независимо от тяхната дейност.
(94)
По първия въпрос Съдът установи, че ограничаването на намалението на данъка до производители прави мярката избирателна. С оглед на хипотетичния характер на втория въпрос, т.е. как би оценил намаление на данък, достъпно за всички отрасли на икономиката, Съдът предостави съвсем общ отговор. Той посочи, че дадена мярка е избирателна, ако е поставила в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки, и не е избирателна, ако от нея са се възползвали всички предприятия на националната територия, без да се прави разграничение (40). Съдът заключи, че националните мерки не представляват държавна помощ, „ако се прилагат по отношение на всички предприятия на националната територия, независимо от тяхната дейност“ (41). Съдът не определи дали мярка, за която се прилага праг от 0,35 %, следва да се счита за приложима за всички предприятия. Това беше посочено от генералния адвокат Jacobs в становището му в следващо дело в Съда: „въздействието на прага от 0,35 % не беше разгледано от Съда в дело Adria-Wien“ (42). Съдът не счете за необходимо да определи дали механизмът за освобождаване като такъв (т.е. без ограничението за предприятия, занимаващи се предимно с производството на стоки) е бил избирателен de facto. С това Съдът не изключи възможността прагът от 0,35 % да може да се счита за избирателен, ако на практика въздействието му се състои в това, че мярката не е достъпна за всички предприятия на националната територия.
(95)
Всъщност становището на Комисията е, че Съдът е показал, че подобен праг може да бъде избирателен, дори ако мярката е била достъпна за редица различни отрасли. В отговора си на втория въпрос Съдът по-специално посочи, че „нито големият брой на допустимите предприятия, нито разнообразието и размерът на отраслите, чиито представители са тези предприятия, представляват достатъчни основания да се направи заключението, че инициатива на държавата представлява обща мярка на икономическата политика“ (43). Съгласно съдебната практика много мерки, които не са свързани с определен отрасъл, могат да се считат за избирателни, ако de facto не са достъпни за всички предприятия на националната територия (44). Следователно дори мерки, които са достъпни за всички отрасли, могат да се считат за избирателни въз основа на това, че de facto те не са достъпни за всички предприятия на съответната територия.
(96)
Това становище е представено и в решение на Комисията относно намалението на енергийния данък в Австрия (45). Вследствие на решението на Съда, което вече беше обсъдено, Австрия разшири мярката и по отношение на предприятията от всички отрасли. В оценката си на изменената схема обаче Комисията констатира, че мярката все пак е избирателна, тъй като дори ако официално намалението е достъпно за всички предприятия, на практика единствените предприятия, които биха се възползвали, ще бъдат тези, които имат високо потребление на електроенергия спрямо нетната си производствена стойност (46). Комисията стигна до заключението, че намалението на данъка представлява неправомерна (т.е. за него не е изпратено уведомление) държавна помощ и тя е несъвместима с вътрешния пазар (47).
(97)
Вследствие на решението на Комисията по-късно австрийски административен съд отправи преюдициално запитване към Съда (48). Въпросите, зададени от австрийския съд, бяха свързани с обхвата на въздействието на неправомерния характер на намалението на данъка, но Съдът отново не разгледа въпроса за избирателността. Въпросът обаче беше обсъден от генералния адвокат. В становището си генералният адвокат отбеляза, че „както посочва Комисията, да се предоставят намаления само на предприятия за услуги (освен на предприятията в областта на производството), които не превишават прага от 0,35 %, ще означава просто да се разшири кръгът на получателите на помощта. Въздействието на помощта като такава обаче няма да отпадне, тъй като отново ще има критерий за избирателност“ (49). Също така според него „съображенията на Комисията в решението ѝ от 2004 г. са убедителни по отношение на избирателния характер на прага от 0,35 % при изменената схема“ (50).
(98)
Комисията стига до заключението, че в настоящия случай разглежданият праг от 0,5 % е критерий за подбор, който ограничава ползата от мярката, за която е изпратено уведомление, до енергоемките предприятия, като изключва предприятията, които не са енергоемки. Независимо от броя на отраслите, които отговарят на изискванията, прагът означава, че не всички предприятия на националната територия могат да се възползват от мярката, за която е изпратено уведомление. Следователно прагът прави мярката, за която е изпратено уведомление, избирателна.
(99)
Комисията отбелязва още, че за да отговарят на условията на оценявания тук механизъм за освобождаване, предприятията трябва да отговарят на условията за намаление на енергийния данък съгласно австрийския Закон за намаление на енергийните данъци, който беше предмет на решението на Комисията относно намалението на енергийния данък. Следователно по отношение на настоящия случай съображенията на Комисията се прилагат mutatis mutandis.
(100)
По отношение на втория аргумент на Австрия Комисията счита, че мярката, за която е изпратено уведомление, е избирателна и поради това, че на практика тя е насочена предимно към ограничен брой предприятия, които се занимават с производство на определени енергоемки стоки. Съгласно съдебната практика на Съда дадена мярка трябва да се оценява не от гледна точка на нейните основания или цели, а във връзка с нейното въздействие (51). Това означава, че дори ако една мярка е официално достъпна за всички отрасли и предприятия, тя все пак може да се счита за избирателна, ако на практика не е достъпна за всички предприятия на националната територия. Според Съда „нито големият брой на предприятията, които могат да се възползват, нито разнообразието и значението на отраслите, чиито представители са тези предприятия, обосновават заключението, че [дадена] схема представлява обща мярка на икономическата политика“ (52).
(101)
При разследването си Комисията установи, че схемата, за която е изпратено уведомление, е насочена предимно към много малък брой предприятия, като повечето от тях се занимават с производството на стоки. На 9 септември 2010 г. Австрия представи данни, които са събрани въз основа на схемата във вида, в който се прилага понастоящем, т.е. с интензитет на помощта под праговете, за които е изпратено уведомление. Според информацията от приблизително 300 000 предприятия в Австрия броят на тези, които са подали заявления за използване на мярката, е бил само около 2 000 или под 1 % от всички австрийски предприятия. По време на прилагането на схемата приблизително 66 % от предимствата са в полза на предприятия за „производството на стоки“ (53). Комисията отбелязва, че ако Австрия възнамерява да увеличи интензитета на помощта над минималните прагове, при които схемата се прилага временно, мярката най-вероятно в още по-голяма степен ще бъде насочена към предприятия, извършващи дейност за производството на стоки. Това се доказва с факта, въз основа на информацията, предоставена от Австрия, че само 12 предприятия биха се възползвали от помощ с интензитет, по-висок от този при схемата в прилагания сега вид, и че от тях само две работят в транспортния сектор, а 10 се занимават с производство на стоки (54).
(102)
Комисията стига до заключението, че схемата, за която е изпратено уведомление, ще предостави малка или никаква полза за най-голямата част от предприятията в отраслите на австрийската икономика и ще постави в благоприятно положение основно предприятията, които работят в някои клонове на отраслите за производство на стоки. Независимо от броя на отраслите, в които предприятията могат да се възползват от мярката, тя е насочена предимно към предприятия, занимаващи се с производството на стоки, и поради това de facto следва да се счита за избирателна.
(103)
Комисията заключава, че механизмът за освобождаване, за който е уведомена, е избирателен както поради факта, че предвижда праг от 0,5 %, който ограничава мярката до енергоемки предприятия, така и поради факта, че тези предприятия извършват дейност предимно за производството на стоки.
(104)
Комисията отбелязва, че дори когато дадена мярка има избирателен характер, тя не изпълнява условието за избирателност, ако е обоснована от естеството или общата схема на системата, към която принадлежи (55). Съдът винаги е поддържал становището, че държавите-членки трябва да доказват, че това е така (56).
(105)
Според Съда „трябва да се прави разграничение между целите, приписани на конкретна данъчна схема, които не са присъщи за нея, от една страна, и механизмите, присъщи за самата данъчна система, които са необходими за постигането на тези цели, от друга страна“. Единствено последните механизми могат да бъдат обосновани от естеството или общата схема на данъчната система, към която принадлежи мярката (57). Всички неприсъщи цели трябва да бъдат разгледани на етапа, когато мярката е оценявана за съвместимост (58).
(106)
Австрия счита, че диференциацията на таксите, въведена по силата на член 22в от закона, има за цел отчитането на различния капацитет на предприятията да поемат допълнителни такси. Също така Австрия поддържа становището, че механизмът за освобождаване не оказва неблагоприятно въздействие върху ползите за околната среда, предвидени в закона, тъй като размерът на наличната помощ за подпомагане на производството на екологична електроенергия не намалява. Австрия твърди, че единствено чрез намаляване на таксите за околната среда на някои предприятия е възможно да се установи устойчив механизъм за финансиране на екологичната електроенергия, което е необходимо за осигуряването на подкрепа за източниците на възобновяема енергия.
(107)
Във връзка с това Комисията отбелязва, че присъщата цел на системата, установена с клиринговата цена, е да се получат приходи за конкретната цел да се стимулира производството на енергия от възобновяеми източници. Механизмът за освобождаване обаче има за цел да се подобри конкурентоспособността на енергоемките предприятия, като се намали цената, която заплащат за електроенергия, и по такъв начин да се направи системата по-приемлива въз основа на клиринговата цена. Тази цел не е присъща на логиката и на общата схема на системата.
(108)
Съдът посочва, че с преследването на такава неприсъща цел не може да се обоснове мярка въз основа на позоваване на естеството или общата схема на данъчната система (59). Тя може да бъде анализирана едва когато помощта трябва да се оцени за съвместимост (60).
(109)
В подкрепа на становището си, че механизмът за освобождаване се основава на логиката и общата схема на системата, Австрия цитира две решения относно държавна помощ; при тях обаче положението е различно. Целта на мярката за държавна помощ № N 271/06 относно датския данък върху излишъка на топлинна енергия не е била да се подобри конкурентоспособността, а да се прилагат еднакви условия на данъчно облагане за всички енергийни продукти. Мярката за държавна помощ № N 860/06 относно освобождаване от енергиен данък на процесите с двойно предназначение в Германия се е основавала на принципа, че енергийните продукти следва да се облагат с данък само когато се използват за отопление или като горива.
(110)
Следователно освобождаването на енергоемките отрасли, за което е изпратено уведомление, не е обосновано от естеството или общата схема на системата, към която принадлежи.
(111)
Комисията заключва, че мярката, за която е изпратено уведомление, изпълнява условието за избирателност, тъй като de facto тя е избирателна и не е обоснована от естеството и общата схема на системата.
5.1.4. Нарушаване на конкуренцията и въздействие върху търговията
(112)
Повечето от получателите на мярката, която според Комисията представлява оперативна помощ, се занимават с производството на енергоемки стоки, като например продукти от метал или хартия (61). Това са отрасли, в областта на които се извършва търговия между държавите-членки, като предприятия от една държава-членка са в конкуренция с предприятия от други държави-членки. Следователно въпросната мярка може да наруши конкуренцията и да засегне търговията на вътрешния пазар.
5.1.5. Заключение
(113)
Комисията заключава, че механизмът за освобождаване представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като в следствие на прилагането му се намаляват държавни ресурси и чрез него се предоставя избирателно предимство на енергоемки предприятия. Следователно мярката може потенциално да засегне търговията между държавите-членки и да наруши конкуренцията на вътрешния пазар.
5.2. Правомерност на мярката
(114)
Австрия е поела задължението да не привежда помощта в действие, докато Европейската комисия не я одобри. Австрия изпрати уведомление за мярката, преди да я приведе в действие, и следователно е изпълнила задължението си по член 108, параграф 3 от ДФЕС (62).
5.3. Съвместимост на мярката
(115)
Съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС Комисията може да обяви държавна помощ за съвместима с вътрешния пазар. Установена съдебна практика е задължението за доказване, че една мярка е съвместима, да се поема от държавата-членка (63).
(116)
Комисията има широки правомощия за вземане на решение по дела за помощи, попадащи в приложното поле на член 107, параграф 3 от ДФЕС (64). При упражняването на своите правомощия Комисията е издала насоки и известия, в които се установяват критериите за обявяване на някои видове помощ за съвместими с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС. Във връзка с това Съдът счита, че Комисията е обвързана с насоките и известията, които е издала в областта на контрола на държавната помощ, когато те не противоречат на разпоредбите в Договора и са приети от държавите-членки (65).
(117)
Следователно на първо място трябва да се разгледа дали помощта, за която е изпратено уведомление, попада в приложното поле на една или повече групи от насоки или известия и може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар, тъй като удовлетворява съдържащите се в тях проверки за съответствие.
(118)
Австрия твърди, че мярката, за която е изпратено уведомление, попада в приложното поле на Насоките за околната среда (66) или че Насоките за околната среда са приложими по аналогия. Освен това тя твърди, че помощта попада в приложното поле на общия регламент за групово освобождаване (67).
(119)
Съществуват обаче ясно определени случаи, в които може да се предостави оперативна помощ. По-специално оперативна помощ под формата на данъчни облекчения може да се предостави при конкретни условия, съгласно глава 4 от Насоките за околната среда (68) или съгласно член 25 от общия регламент за групово освобождаване (69). При определени условия дадена помощ може да бъде оценена и директно по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
5.3.1. Насоките за околната среда
(120)
Приложното поле на Насоките за околната среда е определено, както следва (70):
„(58)
Настоящите Насоки се отнасят за държавните помощи за опазване на околната среда. Те ще бъдат приложени в съответствие с другите политики на Общността за държавните помощи, съответните клаузи на Договора за създаване на Европейската общност и Договора за Европейския съюз и законодателството, прието съгласно тези договори.
(59)
Настоящите Насоки се отнасят до помощта за подпомагане на опазването на околната среда във всички сектори, определени от Договора за ЕО. Те се прилагат и към онези сектори, които се подчиняват на специфични правила на Общността за държавните помощи (металообработване, корабостроене, производство на моторни превозни средства, синтетични влакна, транспорт, въгледобив, селско стопанство и рибарство), освен ако не е предвидено друго в конкретни правила.“
(121)
В точка 70, параграф 1 от Насоките „опазването на околната среда“ се определя като „всяко действие, предназначено да премахне или да предотврати вреда за заобикалящата физическа среда или природните ресурси чрез дейността на бенефициера, за да се намали рискът от такава вреда или да се постигне по-ефективно използване на природните ресурси, включително мерките за енергоспестяване и използването на възобновяеми източници на енергия“. В точка 151 се посочва, че за да може една мярка да попадне в приложното поле на Насоките, е достатъчно тя косвено да подобрява равнището на опазване на околната среда.
(122)
Австрия счита, че механизмът за освобождаване косвено допринася за опазването на околната среда по две причини: той е необходима предпоставка за осигуряване на политическа подкрепа за повишаване на клиринговата цена до по-високо ниво, което е необходимо за финансиране на допълнителното увеличаване на производството на електроенергия от възобновяеми източници; освен това той увеличава цената за потребление на електроенергия, като така се предлага стимул за постигане на по-висока енергийна ефективност.
(123)
По отношение на първото твърдение Комисията отбелязва, че не е необходимо да има връзка между клиринговата цена и увеличаването на равнището на производство на електроенергия от възобновяеми източници. По силата на Директива 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 г. за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на директиви 2001/77/ЕО и 2003/30/ЕО („директивата за енергия от възобновяеми източници“) (71) Австрия се задължава да увеличи производството на електроенергия от възобновяеми източници. Тя обаче има правото да реши как иска да финансира това. Например тя може да използва приходи от данъчно облагане. Следователно механизмът за освобождаване не е необходим, за да се увеличи производството на енергия от възобновяеми източници.
(124)
По отношение на второто твърдение Комисията отбелязва, че механизмът за освобождаване действа като ограничение. В резултат на това средната цена на електроенергията, която заплащат енергоемките предприятия, намалява за всеки киловатчас, който потребяват над прага. Вместо да насърчава енергийната ефективност, механизмът за освобождаване всъщност я намалява.
(125)
Комисията заключава, че механизмът за освобождаване не попада в приложното поле на Насоките за околната среда.
(126)
Но дори ако мярката попадаше в приложното поле на Насоките за околната среда - което не е така - Комисията отбелязва, че тя не може да бъде обявена за съвместима на тази основа, тъй като по изброените по-долу причини не са удовлетворени критериите за проверка от глава 4 от Насоките.
(127)
За целите на оценката на съвместимостта в глава 4 от Насоките се прави разграничение между хармонизирани и нехармонизирани данъци за околната среда. Парафискалният налог под формата на клирингова цена не е данък за околната среда, който е хармонизиран на равнище Съюз. Директивата за енергията от възобновяеми източници определя задължителни цели по отношение на възобновяемата енергия, но предоставя правото на държавите-членки да вземат решения как да постигнат тези цели.
(128)
Следователно механизмът за освобождаване ще трябва да бъде оценен съгласно правилата за нехармонизирани данъци за околната среда в глава 4 от Насоките (72).
(129)
Според тези разпоредби държавата-членка трябва да предостави информация за съответните отрасли или категории получатели, включени в освобождаването или облекченията, за положението на основните получатели във всеки засегнат отрасъл и за това как облагането с данъци може да спомогне за защита на околната среда. Освободените отрасли следва да бъдат надлежно описани и да бъде представен списък на най-големите получатели за всеки отрасъл (конкретно по отношение на оборот, пазарни дялове и размер на данъчната основа) (73). Въз основа на тази информация Комисията трябва да оцени дали облекченията или освобождаването от данък за околната среда са необходими и пропорционални. По отношение на необходимостта изборът на получатели трябва да се основава върху обективни и прозрачни критерии, а данъкът за околната среда без намаляване да води до значително нарастване на производствените разходи, което да не може да бъде прехвърлено върху клиентите, без да доведе до големи намаления в продажбите (74). По отношение на пропорционалността държавата-членка трябва да докаже, че всеки отделен получател заплаща част от националното данъчно ниво, която в общи линии е равностойна на неговото представяне по отношение на околната среда, или минимум 20 % от националния данък, освен ако няма основание за по-нисък данък, както и че облекченията и освобождаванията подлежат на условието за сключени споразумения, насочени към постигането на цели, свързани със защитата на околната среда (75).
(130)
Въпреки че Комисията многократно изиска от Австрия да предостави посочената информация, Австрия не го направи (76). В резултат на това Комисията не беше в състояние да оцени дали помощта е необходима и пропорционална или как тя би могла да допринесе за опазването на околната среда.
5.3.2. Аналогия с глава 4 от Насоките
(131)
Предвид факта, че механизмът за освобождаване, за който е изпратено уведомление, не допринася за защитата на околната среда дори косвено, Комисията разгледа въпроса дали той може да бъде одобрен по аналогия с глава 4 от Насоките за околната среда.
(132)
Според Австрия механизмът за освобождаване може да бъде оценен по аналогия с правилата за данъчни облекчения на хармонизираните енергийни данъци, посочени в точки 152-153 от Насоките за околната среда. В глава 4 от Насоките се предвиждат два вида оценки на намаленията на данъците за околната среда, които могат да доведат до различни заключения. Първо, в нея се предвиждат правила за намаляване на енергийни данъци, хармонизирани съгласно директивата за енергийно данъчно облагане, което може да бъде обявено за съвместимо без допълнителен анализ, при условие че са спазени минималните данъчни нива, определени в директивата за енергийно данъчно облагане. Второ, в нея се предвиждат специфични правила за оценката на намаление на данъци за околната среда, които не са хармонизирани, и намаление на хармонизирани енергийни данъци, които са под минималните данъчни нива, определени в директивата за енергийно данъчно облагане. И в двата случая наред с другото държавата-членка трябва да предостави подробна информация за необходимостта и пропорционалността на мярката. Австрия твърди, че Комисията може да одобри механизма за освобождаване от парафискални налози въз основа на това, че получателите заплащат поне минималните нива на австрийските енергийни данъци.
(133)
Комисията отбелязва, че в нейните решения или в решенията на европейските съдилища няма прецеденти, в които правилата за оценката на хармонизирани енергийни данъци съгласно глава 4 от Насоките за околната среда са прилагани по аналогия по отношение на парафискални налози.
(134)
Според установената съдебна практика на Съда разпоредба от правото на Съюза може да се прилага по аналогия, ако са изпълнени следните две условия. Първо, правилата, които се прилагат по отношение на случая, трябва да бъдат много сходни с тези, за които се твърди, че се прилагат по аналогия. Второ, правилата, приложими по отношение на случая, трябва да съдържат пропуск, който е несъвместим с общ принцип на правото на ЕС и който може да бъде отстранен по аналогия (77). Предвид посочените условия Комисията отбелязва, че в правото на ЕС аналогия може да бъде приложена само при изключителни обстоятелства.
(135)
Първо, правилата, които се прилагат по отношение на случая, трябва да бъдат много сходни с тези, за които се твърди, че се прилагат по аналогия. След като в глава 4 от Насоките за околната среда се разглеждат облекченията или освобождаванията от данъци за околната среда, разпоредбите, уреждащи налозите съгласно Закона за екологичната електроенергия, за които е изпратено уведомление, следва да бъдат сходни с тези, които се прилагат по отношение на данъците за околната среда.
Комисията обаче счита, че правното положение по отношение на данъците за околната среда съгласно правото на ЕС не е съпоставимо с правното положение по отношение на парафискалните налози съгласно правото на ЕС. Въпреки че в правото на ЕС няма специфични разпоредби по отношение на парафискалните налози, съществуват специфични разпоредби по отношение на енергийните данъци. По-специално те включват минимални нива на данъчно облагане, определени в директивата за енергийно данъчно облагане, и изключения от тези минимални нива съгласно условията, определени в глава 4 от Насоките за околната среда и в член 25 от общия регламент за групово освобождаване. По отношение на парафискалните налози няма правила за освобождаване или за облекчения, нито има правила за минимални нива.
(136)
Комисията заключава, че парафискалните налози, установени съгласно австрийската схема, не се уреждат с правила, подобни на тези, които се прилагат по отношение на данъците за околната среда съгласно правото на ЕС.
(137)
Второ, правилата, приложими по отношение на случая, трябва да съдържат пропуск, който е несъвместим с общ принцип на правото на ЕС и който може да бъде отстранен по аналогия.
(138)
Мерките, които не попадат в приложното поле на Насоките за околната среда, все пак могат да бъдат оценени съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Във връзка с това Комисията не установи пропуски в Насоките, които по аналогия могат да бъдат основание за оценяване на мерките, за които е изпратено уведомление. Заключението е едно и също, независимо от това дали се търси аналогия с хармонизирани или нехармонизирани данъци.
(139)
Освен това липсата на правила относно освобождаванията от парафискални налози не може в никакъв всеки случай да се компенсира по аналогия с правилата, които уреждат намаленията на енергийните данъци съгласно правото на ЕС. Ако правилата, които уреждат намаленията на хармонизираните енергийни данъци, трябваше да се прилагат по аналогия към нехармонизираните парафискални налози, предприятията щяха да бъдат в състояние да спазват минималните нива за данъчно облагане, определени в директивата за енергийно данъчно облагане, като заплащат тези парафискални налози. Поради това подобен подход не отговаря на същността на директивата за енергийно данъчно облагане. Комисията счита, че минималните данъчни ставки в директивата за енергийно данъчно облагане са определени единствено с оглед на тяхното прилагане в рамките на хармонизираната система на енергийните данъци. Използването им като основа извън хармонизираната система ще създаде възможност те да се прилагат по начин, който не е бил предвиден. Очевидно е, че минималните ставки не са били установени с цел да се определи цялостната тежест, която енергоемките предприятия трябва да поемат в резултат на регулаторните мерки по отношение на околната среда, по-специално на тези, които възникват в резултат на механизми за финансиране на преференциални тарифи за изкупуване. При подобен подход ще се пренебрегне и фактът, че политиката за държавната помощ допуска снизходителност по отношение на освобождавания от данъчно облагане над хармонизирано минимално ниво, тъй като поне в известна степен се гарантират условия на равнопоставеност при спазване на минималните ставки, приложими във всички държави-членки. Този аргумент няма връзка с тежестта, произтичаща от системите за преференциални тарифи за изкупуване, които не са хармонизирани и при които всяко отклонение от стандартните вноски може да доведе до нарушаване на конкуренцията.
(140)
Следователно липсата на правила относно намаляването на парафискалните налози не представлява пропуск, който е несъвместим с общ принцип на правото на ЕС и който може да бъде отстранен по аналогия със съществуващите правила относно намаленията на хармонизираните енергийни данъци.
(141)
Във всеки случай дори ако тези правила можеха да се прилагат по аналогия, механизмът за освобождаване не може да се счита за съвместим поради причините, изложени в съображения 129-133.
(142)
Комисията заключава, че не може да установи аналогия между механизма за освобождаване, за който е изпратено уведомление, и правилата за оценка на намаленията на хармонизирани енергийни данъци съгласно глава 4 от Насоките за околната среда и че вследствие на това механизмът за освобождаване не може да бъде одобрен въз основа на подобна аналогия.
5.3.3. Аналогия с член 25 от общия регламент за групово освобождаване
(143)
Комисията разгледа и въпроса дали може да одобри механизма за освобождаване въз основа на аналогия с член 25 от общия регламент за групово освобождаване.
(144)
Австрия поддържа становището, че различията между формулировката в глава 4 от Насоките за околната среда и член 25 от общия регламент за групово освобождаване предоставят известна възможност за одобряване на мярката по аналогия с член 25 от регламента. Австрия посочва, че точка 152 от Насоките за околната среда гласи, както следва:
„За да бъдат одобрени по член 87 от Договора за ЕО, облекченията или освобождаването от хармонизирани данъци, по-специално хармонизираните с Директива 2003/96/ЕО, трябва да бъдат съвместими със съответното прилагано законодателство на Общността и да съответстват на установените граници и условия в него.“,
(145)
докато член 25 от общия регламент за групово освобождаване гласи, както следва:
„Схемите за помощ за опазване на околната среда под формата на намаления на данъците за околната среда, изпълняващи условията на Директива 2003/96/ЕО, са съвместими с общия пазар по смисъла на член 87, параграф 3 от Договора и се освобождават от задължението за уведомяване по член 88, параграф 3 от Договора, ако са изпълнени условията, определени в параграфи 2 и 3 от настоящия член“ (78).
(146)
Австрия прави заключението, че приложното поле на член 25 от регламента може да бъде по-широко от точка 152 от Насоките. Докато точка 152 от Насоките може да се прилага само за данъци, хармонизирани с директивата за енергийно данъчно облагане, според Австрия в член 25 от директивата се изисква механизмът за освобождаване да спазва само минималните нива за данъчно облагане, определени в директивата за енергийно данъчно облагане, дори ако това не е хармонизиран енергиен данък. Поради това член 25 от регламента може да се прилага за намаления на нехармонизирани данъци за околната среда, които могат да бъдат определени за съвместими, при условие че общата система за данъчно облагане спазва минималните нива за енергийно данъчно облагане. Австрия признава, че вноските, заплащани съгласно Закона за екологичната електроенергия, не представляват данък (79), но твърди, че механизмът за освобождаване, за който е изпратено уведомление, може да бъде оценен и одобрен по аналогия с разпоредбите за данъците за околната среда на член 25 от общия регламент за групово освобождаване.
(147)
Според Комисията обаче няма основание за аналогия с член 25 от общия регламент за групово освобождаване. Първо, правилата, които се прилагат по отношение на случая, не са сходни с тези, за които се твърди, че се прилагат по аналогия. Формулировката на член 25 от общия регламент за групово освобождаване показва ясно, че посоченият член се прилага само по отношение на данъци за околната среда, които са хармонизирани съгласно директивата за енергийно данъчно облагане. Следователно класификацията като енергиен данък е „условие“ за приложимостта на член 25 от регламента. Това тълкуване се подкрепя от факта, че от логиката на системата на общия регламент за групово освобождаване следва, че той не може да има приложно поле, което е по-широко от Насоките относно държавната помощ за опазване на околната среда, на които се позовава. Следователно член 25 очевидно се прилага само по отношение на енергийни данъци, хармонизирани с директивата за енергийно данъчно облагане. Както беше обяснено по-горе, вноските, заплащани съгласно Закона за екологичната електроенергия, не са данъци за околната среда, и разпоредбите на директивата за енергийно данъчно облагане не се прилагат за тях. Следователно разпоредбите, уреждащи енергийните данъци, не са сходни с разпоредбите, уреждащи австрийските преференциални тарифи за изкупуване. Второ, правилата, приложими по отношение на случая, не съдържат пропуск, който е несъвместим с общ принцип на правото на ЕС и който може да бъде отстранен по аналогия. Данъчните облекчения или подобни мерки, които не са обхванати от общия регламент за групово освобождаване, не се приемат автоматично за несъвместими с правото на ЕС: те просто трябва да спазват общото задължение за уведомяване по член 108 ДФЕС. След това могат да бъдат оценени и обявени за съвместими съгласно Насоките относно държавната помощ за опазване на околната среда или, в случай че Насоките не се прилагат, директно по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Следователно правилата, приложими за оценката на австрийската схема за помощ, не съдържат пропуск, който е несъвместим с правото на ЕС.
(148)
Комисията стигна до заключението, че не може да направи аналогия между вноските, заплащани съгласно Закона за екологичната електроенергия, и хармонизираните енергийни данъци, посочени в член 25 от общия регламент за групово освобождаване, и че следователно не може да одобри механизма за освобождаване въз основа на подобна аналогия.
5.3.4. Съвместимост съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС
(149)
Комисията отбелязва, че Австрия не е представила твърдение, че механизмът за освобождаване може да се обяви за съвместим директно въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Държавите-членки са длъжни да представят всички основания за съвместимост (80) и да доказват, че условията за съвместимост са изпълнени, като поради тази причина Австрия сама се е лишила от възможността да разчита на това основание за съвместимост.
(150)
Въпреки това Комисията разгледа въпроса дали може да обяви механизма за освобождаване за съвместим въз основа на това правно основание.
(151)
Член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС гласи, че „помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес“, могат да се приемат за съвместими с вътрешния пазар. Според съдебната практика Комисията може да обяви държавна помощ за съвместима с вътрешния пазар, ако помощта допринася за постигането на цел от общ интерес (81), необходима е за постигането на тази цел (82) и не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(152)
Във връзка с това установена практика на Комисията е да могат да бъдат обявявани за съвместими мерки директно по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, ако те са необходими и пропорционални и ако положителното въздействие върху общата цел надвишава отрицателното въздействие върху конкуренцията и търговията (83). Комисията счита, че тук е уместно да бъдат поставени следните въпроси:
1.
Насочена ли е помощта към ясно определена цел от общ интерес?
2.
Разработена ли е помощта, така че да постига цел от общ интерес? По-специално:
а)
дали мярката за помощ е целесъобразен и необходим инструмент или има други, по-подходящи инструменти?
б)
съществува ли стимулиращо въздействие или, с други думи, дали помощта променя поведението на предприятията?
в)
дали мярката за помощ е пропорционална или, с други думи, може ли същата промяна в поведението да се постигне с по-малка помощ?
3.
Ограничено ли е нарушаването на конкуренцията и въздействието върху търговията, така че общата равносметка да бъде положителна?
(153)
Австрия твърди, че главната цел на мярката е опазването на околната среда. Както обаче беше доказано в съображения 126-129, механизмът за освобождаване не допринася за опазването на околната среда.
(154)
Освен това въздействие на мярката върху околната среда може да се постигне чрез общо увеличаване на преференциалните тарифи за изкупуване, което според Австрия няма да бъде възможно, без да се гарантира трайната конкурентоспособност на енергоемките предприятия посредством механизма за освобождаване, за който е изпратено уведомление. Както всъщност австрийските органи признават в представената от тях информация, целта на механизма за освобождаване е да се подобри конкурентоспособността на енергоемките предприятия в Австрия спрямо техните конкуренти в други държави-членки. В решенията си Комисията никога не е приемала, че подобна помощ има принос за цел от общ интерес.
(155)
Единственото изключение от тази практика е глава 4 от Насоките за околната среда. Но дори когато Комисията одобрява намаление на данък за околната среда, тя все пак изисква да се заплаща минимално ниво на данъчно облагане. Това означава, че общият принос за всички приходи от данъци на предприятието, което се възползва от данъчното облекчение, все пак се увеличава с всяка единица замърсяване. В настоящия случай положението е различно. Максималният размер на вноската е 0,5 % от нетната производствена стойност. Всякакви допълнителни единици замърсяване вече не се облагат с парафискалния налог. Така вноската за единица замърсяване намалява за всяка допълнителна единица. Следователно вместо да насърчава ефективността на ресурсите, системата предоставя стимул за използване на допълнителни ресурси.
(156)
Поради това Комисията счита, че помощта не оказва принос за цел от общ интерес.
(157)
Според съдебната практика „оперативна помощ, т.е. помощ, предназначена да облекчи предприятието от разходите, които обикновено би поемало самó в ежедневното управление или при обичайната си дейност, по принцип не попада в приложното поле на член 92, параграф 3 [сега член 107, параграф 3 от ДФЕС]“. (84) Както съдилищата посочват „Съгласно съответната съдебна практика въздействието на подобна помощ по принцип е, че нарушава конкуренцията в секторите, в които тя се предоставя, като въпреки това не е в състояние, поради своето естество, да постигне която и да е от целите на горепосочените изключения“ (85). В настоящия случай Комисията установява, че механизмът за освобождаване представлява оперативна помощ, тъй като тя освобождава получателите от част от техните разходи за обществени поръчки за електроенергия, които при нормални условия биха извършили в своята ежедневна дейност.
(158)
Поради това дори ако подобряването на конкурентоспособността беше цел от общ интерес, според Комисията оперативната помощ в никакъв случай няма да бъде подходящ инструмент на политиката за постигането на тази цел.
(159)
По отношение на данъците за околната среда Комисията е приела ограничено изключение от този принцип, което обаче преследва конкретна цел. Съгласно глава 4 от Насоките за околната среда, облекченията и освобождаването от данъци за околната среда за някои отрасли или категории предприятия се допускат, ако чрез тях може да се постигне приемане на по-високи данъци за други предприятия, като от това произтича цялостно подобряване на вътрешното поемане на разходите и се създават допълнителни стимули за подобряване на защитата на околната среда. В това отношение становището на Комисията е, че помощ от този тип може да бъде необходима за косвеното преодоляване на отрицателни външни въздействия чрез улесняване на въвеждането или на поддържането на сравнително високи национални данъци за околната среда.
(160)
Комисията обаче счита, че вноските за помощта за екологичната електроенергия, от които получателите ще бъдат освободени чрез схемата, за която е изпратено уведомление, не представляват данък за околната среда по смисъла на точка 70, параграф 14 и точка 151 от Насоките. Данъците са такси, които са постъпления в общия бюджет на държавата. Вноските, от които получателите ще бъдат освободени чрез схемата, за която е изпратено уведомление, не постъпват в общия бюджет на държавата. Те се използват изключително за финансиране на вноските за OeMAG, което подпомага производителите на екологична електроенергия чрез преференциални тарифи за изкупуване. Следователно тези вноски не представляват данък за околната среда.
(161)
Комисията счита, че всяко изключение от общото правило за несъвместимост на оперативна помощ, което е посочено в Насоките за околната среда, следва да се тълкува ограничително. Поради това, като изключение, глава 4 от Насоките трябва да бъде ограничена по отношение на данъците за околната среда.
(162)
Освен това, както беше обяснено по-горе, прилагането на глава 4 от Насоките по отношение на парафискалните налози ще противоречи на целите на тези правила и на директивата за енергийно данъчно облагане по отношение на хармонизираните енергийни данъци. Също така подобен подход би могъл да доведе до общо прилагане на тези разпоредби по отношение на парафискалните налози в областта на опазването на околната среда (например парафискални налози върху отпадъците или подобни). Подобно широко приложение излиза извън границите на приложното поле и целите на глава 4 от Насоките.
(163)
Поради това Комисията счита, че оперативна помощ под формата на намаления на парафискални налози не е подходящ инструмент за подобряване на защитата на околната среда. Досега Комисията никога не е прилагала условията от глава 4 от Насоките за околната среда по отношение на други видове такси и парафискални налози.
(164)
Комисията отбелязва, че размерът на данъка за околната среда, дори ако се прилага само намалената ставка, е пряко пропорционален на равнището на замърсяване, дължащо се на въпросните предприятия. В настоящия случай обаче вноската е ограничена до определено ниво. Всяко потребление, което надвишава това ниво, вече не се облага с данък. Този механизъм за освобождаване лишава парафискалния налог от всякакви стимули за поведение, ориентирано към ефективност на ресурсите.
(165)
Ако трябваше да се приеме, че оперативната помощ под формата на намаления на парафискални налози е подходящ инструмент на политиката, въпросната оперативна помощ щеше да бъде подложена на проверка за необходимост и пропорционалност така, както намаленията на нехармонизираните данъци за околната среда съгласно глава 4 от Насоките за околната среда (86), тъй като оценката на нехармонизираните данъци за околната среда съгласно глава 4 отразява общите принципи на подробния икономически анализ съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
(166)
Според тези разпоредби държавата-членка трябва да предостави информация за съответните отрасли или категории получатели, включени в освобождаването или облекченията, за положението на основните получатели във всеки засегнат отрасъл и за това как облагането с данъци може да спомогне за защита на околната среда. Освободените отрасли следва да бъдат надлежно описани и да бъде представен списък на най-големите получатели за всеки отрасъл (конкретно по отношение на оборот, пазарни дялове и размер на данъчната основа) (87). Въз основа на тази информация Комисията трябва да оцени дали облекченията или освобождаването от данък за околната среда са необходими и пропорционални. По отношение на необходимостта, изборът на получатели трябва да се основава върху обективни и прозрачни критерии, а данъкът за околната среда без намаляване да води до значително нарастване на производствените разходи, което да не може да бъде прехвърлено върху клиентите, без да доведе до големи намаления в продажбите (88). По отношение на пропорционалността държавата-членка трябва да докаже, че всеки отделен получател заплаща част от националното данъчно ниво, която в общи линии е равностойна на неговото представяне по отношение на околната среда, или минимум 20 % от националния данък, освен ако няма основание за по-нисък данък, както и че облекченията и освобождаванията подлежат на условието за сключени споразумения, насочени към постигането на цели, свързани със защитата на околната среда (89).
(167)
Въпреки че Комисията многократно изиска от Австрия да предостави посочената информация, Австрия не го направи (90). В резултат на това Комисията не беше в състояние да оцени дали помощта е необходима и пропорционална или как тя би могла да допринесе за опазването на околната среда.
(168)
И накрая, Австрия не успя също така да докаже, че механизмът за освобождаване ще има стимулиращо въздействие.
(169)
Съгласно съдебната практика оперативната помощ заплашва да наруши конкуренцията и да засегне търговията (91). В настоящия случай нарушаващото въздействие се засилва от факта, че предприятията, които отговарят на условията на механизма за освобождаване, вече получават оперативна помощ под формата на намалена ставка на енергийния данък. Предоставянето на втори вид оперативна помощ, която освен това не е ограничена във времето, ще доведе до нарушаване на конкуренцията и ще засегне търговията в степен, която противоречи на общия интерес.
(170)
Комисията заключава, че механизмът за освобождаване не може да бъде обявен за съвместим съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
5.4. Заключение
(171)
С оглед на представените по-горе съображения Комисията оцени схемата за помощ за производителите на екологична електроенергия и механизма за освобождаване на енергоемките предприятия. В решението си за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г. Комисията установи, че схемата за помощ за производителите на екологична електроенергия представлява държавна помощ, но тя е съвместима с вътрешния пазар. С решението беше открита официална процедура по разследване на механизма за освобождаване; сега Комисията установява, че тази мярка също представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Комисията обаче счита, че механизмът за освобождаване е същинска оперативна помощ и не отговаря на изискванията за нито едно от освобождаванията от общата забрана за държавна помощ, които се позволяват с ДФЕС.
Като взе предвид всички представени на вниманието ѝ факти, Комисията заключава, че държавната помощ, която Австрия възнамерява да предостави на енергоемките предприятия, трябва да се счита за несъвместима с вътрешния пазар,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ под формата на частично освобождаване от задължението за закупуване на екологична електроенергия, която Австрия възнамерява да предостави на енергоемките предприятия, е несъвместима с вътрешния пазар.
Следователно не се разрешава привеждането в действие на помощта.
Член 2
Австрия уведомява Комисията в срок от два месеца от нотифицирането на настоящото решение за мерките, предприети за неговото спазване.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Република Австрия.
Съставено в Брюксел на 8 март 2011 година.
KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 8. marts 2011
om statsstøtte i sag C 24/09 (ex N 446/08) - Statsstøtte til energiintensive virksomheder, lov om grøn elektricitet, Østrig
(meddelt under nummer K(2011) 1363)
(Kun den tyske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/528/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1), under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Den 27. juni 2008 tilkendegav Østrig i en forudgående anmeldelse, at man påtænkte at ændre den gældende østrigske lov om grøn elektricitet (Ökostromgesetz, herefter »ÖSG«), som i dens nuværende udformning i 2006 var blevet godkendt af Kommissionen som forenelig støtte (2). Den 4. september 2008 anmeldte Østrig en ny version af ÖSG, som Kommissionens foreliggende afgørelse vedrører.
(2)
Kommissionen anmodede om supplerende oplysninger ved brev af 28. oktober 2008. Efter en rykkerskrivelse fremsendte Østrig ved brev af 22. december 2008 yderligere oplysninger. Efter et møde med repræsentanter for Østrig den 11. februar 2009 anmodede Kommissionen ved brev af 19. februar 2009 om flere oplysninger, som Østrig fremsendte ved brev af 17. marts 2009. Kommissionen anmodede ved brev af 8. maj 2009 om supplerende oplysninger, som Østrig fremsendte ved breve af 9. og 19. juni 2009.
(3)
Den 9. juli 2008 modtog Kommissionen en klage fra det østrigske Bundesarbeitskammer over ÖSG, der vedrører foranstaltningen i ÖSG til fordel for energiintensive virksomheder.
(4)
Den 22. juli 2009 vedtog Kommissionen en blandet afgørelse, hvori der godkendtes foranstaltninger til fordel for producenter af grøn elektricitet; Kommissionen betragtede disse foranstaltninger som forenelige med EF-retningslinjerne for statsstøtte til miljøbeskyttelse (herefter »retningslinjerne for miljøstøtte«) (3), men besluttede at indlede en formel undersøgelsesprocedure vedrørende ÖSG's fritagelsesordning for energiintensive virksomheder (4).
(5)
Ved brev af 23. juli 2009 underrettede Kommissionen Østrig om denne beslutning og anmodede Østrig om at fremsende alle oplysninger, der er nødvendige for at vurdere foranstaltningen.
(6)
Kommissionen offentliggjorde sin beslutning i Den Europæiske Unions Tidende (5) og opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger til foranstaltningen.
(7)
Ved brev af 19. august 2009 anmodede Østrig om en forlængelse af fristen, som Kommissionen efterkom ved brev af 9. september 2009. Østrig fremsendte endelig sine bemærkninger den 8. oktober 2009.
(8)
I mellemtiden fremsendte det østrigske Bundesarbeitskammer ved brev af 7. oktober 2009 bemærkninger vedrørende foranstaltningen til fordel for energiintensive virksomheder. Disse blev videresendt til Østrig med anmodning om eventuelle kommentarer. Østrig fremsendte sine kommentarer den 23. december 2009 og yderligere oplysninger den 23. april 2010.
(9)
. Ved breve af 21. juni 2010 og 19. juli 2010 anmodede Kommissionen Østrig om yderligere oplysninger, som blev fremsendt den 13. september 2010. Efter anmodning fra Østrig fandt der den 9. juli 2010 et møde sted mellem Kommissionen og repræsentanter for Østrig.
(10)
Ved brev af 24. november 2010 understregede Østrig ÖSG's betydning for Østrig og anmodede om en afgørelse i sagen inden begyndelsen af december 2010. Kommissionen besvarede dette brev den 7. december 2010. Den 9. december 2010 fandt der endnu et møde sted med repræsentanter for Østrig.
(11)
Ved brev af 30. december 2010 trak Østrig de argumenter tilbage, som var fremført til fordel for foranstaltningen under proceduren, og anmodede Kommissionen om at godkende fritagelsesordningen for energiintensive virksomheder. Kommissionen besvarede dette brev den 25. januar 2011.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
(12)
Kommissionen har ved sin beslutning af 22. juli 2009 godkendt den ændrede version af ÖSG; undtaget herfra var alene § 22c i ÖSG, der indeholder fritagelsesordningen for energiintensive virksomheder. Beskrivelsen er derfor begrænset til denne ordning.
2.1. Beskrivelse af fritagelsesordningen for energiintensive virksomheder
(13)
I henhold til afsnit 3 i ÖSG giver Østrig en eller flere virksomheder koncession til at udføre de opgaver, der påhviler clearingorganet for grøn elektricitet (Ökostromabwicklungsstelle). Koncessionshaveren er navnlig ansvarlig for at købe grøn elektricitet af producenter til en fast pris og sælge denne grønne elektricitet til elleverandører til en fast pris. Elleverandører er forpligtet til at købe en procentdel af deres samlede udbud af clearingorganet; denne procentdel svarer til den gennemsnitlige andel af grøn elektricitet i den samlede elektricitetssammensætning i Østrig.
(14)
Østrig har på nuværende tidspunkt givet Abwicklungsstelle für Ökostrom AG (herefter OeMAG) som det eneste clearingorgan en enkelt koncession, der dækker hele det nationale område. OeMAG er et privatretligt aktieselskab, der revideres af en udpeget revisor. Det østrigske Forbundsministerium for Økonomi og Arbejde og den østrigske energireguleringsmyndighed E-Control GmbH fører tilsyn med OeMAG. De vigtigste elementer til gennemførelse af foranstaltningen til fordel for energiintensive virksomheder (f.eks. de nærmere bestemmelser for fordelingen af elektricitet til elhandlerne, den pris, som elhandlerne skal betale, og de endelige forbrugeres bidrag) fastsættes på forhånd af de østrigske myndigheder ved lov eller bekendtgørelse. Eventuelle tvister mellem de omfattede virksomheder løses ved en almindelig domstol og ikke ved administrative procedurer.
(15)
OeMAG er et aktieselskab, som ejes af selskaber, der er aktive som transmissionssystemoperatører, samt af banker og industrivirksomheder. Mens Verbund-APG ejer 24,4 % af aktierne, besidder VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB), Investkreditbank AG og Smart Technologies hver 12,6 % af aktierne i OeMAG. Verbund-APG er et 100 %-ejet datterselskab af Verbund AG (Österreichische Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft, Verbundgesellschaft), hvori Republikken Østrig ejer 51 % af aktierne. VKW Netz AG ejes af Illwerke AG, hvori delstaten Vorarlberg har en ejerandel på 95,5 %. TIWAG-Netz AG ejes af TIWAG AG, hvori delstaten Tirol ejer 100 %; CISMO GmbH ejes af Oesterreichische Kontrollbank AG samt af transmissionssystemoperatører og el- og gasselskaber, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB) ejes af østrigske banker, Investkredit Bank AG ejes hovedsagelig af industriandelsbankerne (Volksbanken), og Smart Technologies ejes af Siemens. Offentligt kontrollerede aktionærer ejer derfor 49,6 % og privat kontrollerede aktionærer 50,4 % af OeMAG-aktierne. Kommissionen er ikke i besiddelse af oplysninger, der tyder på, at de offentligt kontrollerede aktionærer kan udøve kontrol eller i det mindste fælles kontrol med OeMAG.
(16)
På grundlag af en ordning i § 22c, stk. 1, ÖSG kan energiintensive virksomheder anmode deres elleverandører om ikke at få leveret grøn elektricitet. Betingelserne herfor er, at energiintensive virksomheder godtgør, at
a)
de har ret til godtgørelse af energiafgifter i henhold til loven om energiafgiftsgodtgørelse (Energieabgabenvergütungsgesetz), og
b)
udgifterne til grøn elektricitet udgør mindst 0,5 % af nettoværdien af produktionen.
Fritagelsen udstedes efter anmodning af den østrigske energireguleringsmyndighed Energie-Control GmbH.
(17)
Hvis fritagelsen udstedes, må elleverandørerne i henhold til loven ikke opkræve meromkostningerne for grøn elektricitet af disse store elforbrugere.
(18)
Det hedder i denne henseende i § 22c, stk. 5, i ÖSG: »Kontrakter mellem elhandlere og [store el-]forbrugere skal […] indeholde en obligatorisk bestemmelse om, at der til disse forbrugere […] ikke leveres grøn elektricitet, som tildeles elhandlerne af clearingorganet for grøn elektricitet […], og at de ekstra udgifter til grøn elektricitet ikke overvæltes. Modstridende bestemmelser er ugyldige« (6).
(19)
Hvis en energiintensiv virksomhed er blevet fritaget for købsforpligtelsen, skal den i henhold til § 22c, stk. 2, i ÖSG betale en kompensation til OeMAG på 0,5 % af nettoværdien af produktionen i det foregående kalenderår.
2.2. Sammenfatning af indholdet af beslutningen om at indlede proceduren
(20)
Østrig anførte i anmeldelsen, at fritagelsesordningen skulle undersøges uafhængigt af den generelle støtteordning til fordel for producenter af grøn elektricitet, da den kun vedrørte det »privatretlige kontraktforhold« mellem energiintensive virksomheder og elhandlere. Østrig gjorde gældende, at fritagelsen ikke udgjorde statsstøtte, og at denne støtte, selv hvis det var tilfældet, ville være forenelig i analogi med kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte.
(21)
Allerede i beslutningen om at indlede proceduren konkluderede Kommissionen imidlertid - med hensyn til spørgsmålet, om der forelå støtte - at »fritagelsen« for finansieringsordningen ikke kunne vurderes uafhængigt af selve finansieringsordningen. Kommissionen fandt, at en »undtagelse« (fritagelse) pr. definition er uadskilleligt forbundet med »reglen«, og at fritagelsesordningen er en integrerende del af den generelle ordning og derfor skal vurderes i overensstemmelse hermed i støttemæssig henseende. I henhold til lovgivningen kan endvidere elhandlere med en stor andel af fritagne virksomheder ansøge om fritagelse for at betale den garanterede afregningspris, hvilket viser, at ordningen også kunne medføre direkte tab for OeMAG, og dermed styrker konklusionen om, at der er tale om statsstøtte (7).
(22)
Kommissionen udtrykte tvivl om, hvorvidt fritagelsesordningen var forenelig med statsstøttereglerne. Derfor besluttede Kommissionen at indlede den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende fritagelsesordningen.
(23)
Da Kommissionen endnu ikke har truffet endelig afgørelse, ydede Østrig fordelene i forbindelse med fritagelsesordningen (8) på grundlag af den mulighed, der er fastsat i de midlertidige rammebestemmelser for at yde støtte på op til 500 000 EUR i perioden fra 1. januar 2008 til 31. december 2010 (9). Kommissionen har godkendt ordningen »Begrænsede forenelige støttebeløb efter de midlertidige rammebestemmelser (»Österreichregelung Kleinbeihilfen«)« (N 47 a/09) (10). Ordningen kan anvendes på virksomheder, som ikke var kriseramte den 1. juli 2008, og finder anvendelse på alle sektorer undtagen fiskeri og primærproduktion af landbrugsprodukter. Over 2 000 virksomheder har været omfattet af foranstaltningen.
3. BEMÆRKNINGER FRA ØSTRIG
(24)
Som under den forudgående anmeldelsesprocedure og anmeldelsesproceduren er Østrig fortsat af den opfattelse, at foranstaltningen til fordel for energiintensive virksomheder ikke udgør statsstøtte, da den ikke indebærer statsmidler og ikke er selektiv.
(25)
Selv hvis fritagelsesordningen udgjorde statsstøtte, kunne den efter Østrigs opfattelse i analogi med kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte, artikel 25 i Kommissionens forordning (EF) nr. 800/2008 af 6. august 2008 om visse former for støttes forenelighed med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 87 og 88 (Generel gruppefritagelsesforordning) (11) og artikel 17 i Rådets direktiv 2003/96/EF af 27. oktober 2003 om omstrukturering af EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet (12) (herefter »energibeskatningsdirektivet«) betragtes som forenelig med det indre marked.
3.1. Statsmidler og tilregnelse til staten
(26)
Med hensyn til statsmidler mener Østrig, at ÖSG er analog med den tyske lov om vedvarende energi (Erneuerbare-Energien-Gesetz), som efter Østrigs opfattelse ikke indebærer anvendelse af statsmidler. Østrig henviser i denne henseende til Domstolens dom i PreussenElektra-sagen (13).
(27)
Med hensyn til Østrig har fritagelsesordningerne inden for rammerne af ÖSG og den tyske lov om vedvarende energi følgende fællestræk:
a)
I begge ordninger bæres ekstraomkostningerne som følge af den garanterede afregningspris af elleverandørerne, som skal købe en vis andel vedvarende energi til en fast pris.
b)
I begge ordninger er elleverandørerne ikke forpligtet til at købe grøn elektricitet til de af deres kunder, der er fritaget for forpligtelsen til at købe grøn elektricitet.
c)
I begge ordninger er markedsaktører, der ikke udøver offentlig myndighed, forpligtet til at købe grøn elektricitet af producenter; disse markedsaktører har i henhold til lovgivningen ret til at overvælte ekstraomkostningerne på elleverandører, og de gældende købsforpligtelser og priser er fastsat ved lov.
d)
I begge ordninger fører reguleringsmyndigheden tilsyn med, at der ikke sker overkompensation til virksomheder, der er forpligtet til at købe grøn elektricitet af producenter.
(28)
I sin beslutning om at indlede proceduren redegjorde Kommissionen i betragtning 42-48 for, hvorfor og i hvilken henseende den vurderede foranstaltning er sammenlignelig med den foranstaltning, som Domstolen analyserede i Essent-sagen (14). Østrig anfægter denne konklusion af følgende grunde:
a)
OeMAG er ikke et af staten udpeget organ med henblik på opkrævning af afgifter. I denne forbindelse henviser Østrig igen til Tyskland, hvor systemoperatørerne efter Østrigs opfattelse har præcis samme rolle som OeMAG.
b)
OeMAG er en privat virksomhed og ikke et offentligretligt organ som de organer, der lå til grund for dommene i Air France-sagen (15) og Salvat Père-sagen (16). I denne forbindelse fremhæver Østrig, at staten hverken har beføjelse til at udnævne medlemmer af ledelsen eller bestyrelsen eller har vetorettigheder med hensyn til OeMAG's beslutninger eller tilsynsbeføjelser. Staten har heller ingen beføjelse til at overtage OeMAG's opgave.
c)
De almindelige domstole har kompetence til at løse eventuelle tvister vedrørende OeMAG.
d)
Den eneste offentlige kontrol, som OeMAG er underkastet, er en efterfølgende revision fra den østrigske rigsrevision.
e)
Statsbudgettet dækker ikke tab, som måtte opstå for OeMAG; de offentlige myndigheders rolle er begrænset til at fastsætte priserne for køb og salg af grøn elektricitet. Der er derfor ikke tale om en byrde for statsbudgettet, som det blev gjort gældende i Sloman Neptun-sagen (17) og Pearle-sagen (18).
f)
Energie-Control GmbH har ingen skønsbeføjelse med hensyn til udstedelsen af en fritagelse i henhold til § 22c i ÖSG.
g)
Det samlede beløb, som elleverandørerne betaler til OeMAG, er ikke berørt af fritagelsesordningen. Den eneste ændring er fordelingen af det samlede beløb mellem de forskellige kategorier af endelige elforbrugere.
3.2. Selektivitet
(29)
Østrig anfører, at fritagelsen for energiintensive virksomheder ikke udgør statsstøtte, da den ikke er selektiv.
(30)
Østrig minder om, at energiintensive virksomheder kun delvis fritages for at finansiere støtten til producenter af grøn elektricitet. De ville skulle betale en kompensation på 0,5 % af nettoværdien af deres produktion direkte til OeMAG og derfor fortsat bidrage til at finansiere støtten til produktionen af grøn elektricitet.
(31)
På grundlag af Adria-Wien Pipeline-sagen (19) anfører Østrig, at foranstaltningen hverken de jure er begrænset til visse sektorer eller de facto er selektiv. Selv hvis der umiddelbart var tale om selektivitet, ville denne under alle omstændigheder være berettiget som følge af ordningens logik.
(32)
De jure-selektivitet: I henhold til ÖSG er støttemodtagerne ikke begrænset til visse sektorer eller virksomheder af en vis størrelse, og der er heller ikke fastsat andre selektive kriterier. Til støtte for sine bemærkninger anfører Østrig, at der i retspraksis ikke findes nogen indikation af, at betingelsen om »selektivitet«, der er nødvendig, for at der foreligger statsstøtte, ville være opfyldt alene gennem fastsættelsen af en bestemt nettoværdi af produktionen. Endvidere bemærker Østrig, at foranstaltningen ikke fastsætter begrænsninger med hensyn til visse sektorer, virksomhedens størrelse eller andre selektive kriterier, og understreger, at foranstaltningen på grundlag af den tidsmæssigt begrænsede ordning berører 19 forskellige sektorer og ca. 2 300 virksomheder. Foranstaltningen er derfor ikke selektiv de jure.
(33)
De facto-selektivitet: Efter Østrigs opfattelse dokumenterer det store antal sektorer og virksomheder, der gør brug af fritagelsesordningen, og den omstændighed, at foranstaltningen ikke fastsætter begrænsninger med hensyn til visse sektorer, virksomhedens størrelse eller andre selektive kriterier, at foranstaltningen i realiteten er en generel foranstaltning. Dette standpunkt kunne også støttes af Adria-Wien Pipeline-sagen. Østrig anfører, at Domstolen i denne sag vurderede en delvis godtgørelse af en energiafgift, som blev ydet til virksomheder, hvis energiafgifter oversteg 0,35 % af nettoværdien af deres produktion. Domstolen fastslog følgende: »Nationale foranstaltninger, der fastsætter en delvis godtgørelse af energiafgifter på naturgas og elektricitet, udgør ikke statsstøtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 92 (…) [nu artikel 107 i TEUF], såfremt de finder anvendelse på alle virksomheder på det nationale område, uanset deres aktivitet (20).«
(34)
Berettigelse som følge af ordningens logik: Med hensyn til strukturen af refinansierings- og fritagelsesordningen konstaterer Østrig, at differentieringen af finansieringssiden blev opstillet i analogi med andre skatte- og afgiftsfinansierede ordninger. Ved at tage højde for virksomheders kapacitet ville en sådan differentiering være i overensstemmelse med ordningens logik og derfor ikke udgøre støtte. Efter Østrigs opfattelse har Kommissionen også givet udtryk for denne holdning i to tidligere statsstøttebeslutninger (21).
(35)
Endvidere bemærker Østrig, at de miljøfordele, som ÖSG giver, ikke ville blive påvirket af fritagelsesordningen, da beløbene til støtten til produktionen af grøn elektricitet ikke ville blive reduceret. Kun ved at reducere miljøomkostningerne for visse virksomheder kunne der etableres en bæredygtig finansieringsordning for grøn elektricitet, som er nødvendig for at sikre fremme af vedvarende energikilder.
3.3. Forenelighed
(36)
Med hensyn til foreneligheden anfører Østrig, at der kan etableres en analogi mellem fritagelsesordningen og kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte.
(37)
Kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte (punkt 151-159) indeholder regler for statsstøtte, som ydes i form af lempelser af eller fritagelser for miljøafgifter. Der er fastsat to vurderingsmetoder: Støtte i form af lempelser af eller fritagelser for harmoniserede miljøafgifter betragtes således som forenelig med det indre marked, forudsat at støttemodtagerne mindst betaler minimumsafgiftssatsen i Fællesskabet som fastsat i energibeskatningsdirektivet (22). Såfremt foranstaltningen fastsætter lempelser af og fritagelser for harmoniserede miljøafgifter, som overstiger denne minimumsafgiftssats, eller lempelser af og fritagelser for ikke-harmoniserede miljøafgifter, skal medlemsstaterne fremsende detaljerede oplysninger om nødvendigheden og proportionaliteten af den pågældende foranstaltning.
(38)
I denne forbindelse foreslår Østrig en analog anvendelse af kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte vedrørende foranstaltninger i form af lempelser af og fritagelser for miljøafgifter. Ifølge Østrigs argumentation kunne foranstaltningen navnlig vurderes i analogi med bestemmelserne om harmoniserede miljøafgifter. På dette retsgrundlag kunne fritagelsesordningen betragtes som forenelig med det indre marked, såfremt de pågældende virksomheder fortsat betaler de minimumsafgiftssatser, der er fastsat i energibeskatningsdirektivet, dvs. 0,5 EUR/MWh, hvilket allerede var tilfældet. Det følger heraf, at den yderligere fritagelse for afregningsprisordningen i form af en delvis fritagelse for at bidrage til finansieringen heraf kunne betragtes som forenelig med det indre marked, da det resterende bidrag til at finansiere støtten til produktionen af grøn elektricitet fortsat ville udgøre et supplement til minimumselafgiften.
(39)
Efter Østrigs opfattelse fører fritagelsesordningen i det mindste indirekte til et højere miljøbeskyttelsesniveau. I denne forbindelse er fritagelsesordningen nødvendig for at muliggøre en generel forhøjelse af det beløb, som elforbrugere betaler for grøn elektricitet.
(40)
Østrig understøtter dette argument ved at sammenligne ordlyden i punkt 152 i retningslinjerne for miljøstøtte og artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning (23). På grundlag af en sammenligning af formuleringen i den generelle gruppefritagelsesforordning i flere sprogversioner når Østrig til den konklusion, at artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning er bredere formuleret end punkt 152 i retningslinjerne for miljøstøtte: Mens lempelser af miljøafgifter i henhold til punkt 152 i retningslinjerne forudsætter fuldstændigt harmoniserede energiafgifter, kan det udledes af artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning, at lempelser af miljøafgifter - ligesom lempelser af en elektricitetsafgift i henhold til energibeskatningsdirektivet - allerede er fritaget, hvis de opfylder betingelserne i energibeskatningsdirektivet (direktiv 2003/96/EF). Heraf følger, at de bestemmelser for afgiftslempelser, der er fastsat i energibeskatningsdirektivet, er indeholdt i fritagelsesordningen for energiintensive virksomheder. Logik, vurderinger og normative elementer i energibeskatningsdirektivet og bestemmelser som artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning, der henviser til energibeskatningsdirektivet, finder derfor anvendelse på den foreslåede fritagelsesordning. Både fritagelsesordningen og den østrigske ordning for afgiftspålæggelse af elforbruget opfylder derfor betingelserne i energibeskatningsdirektivet og er derfor berettiget i henhold til artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning eller forenelig med det indre marked i analogi med artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning (24).
(41)
I denne forbindelse minder Østrig om, at der ved udarbejdelsen af kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte var kritiske reaktioner fra nogle medlemsstater. Endvidere henviser Østrig til »Joint paper on the revision of the Community guidelines on State aid for environmental protection and Energy Tax Directive« af 7. december 2006 (25). I dette Joint paper blev det understreget, at medlemsstater havde brug for fleksibilitet for at kunne foretage hensigtsmæssige differentieringer. Miljøskatters og -afgifters karakter og logik omfattede også fritagelser eller differentierede satser. Medlemsstaterne støttede derfor en bred fortolkning af retningslinjerne for miljøstøtte og den generelle gruppefritagelsesforordning.
(42)
Endelig gør Østrig udførligt rede for, at der gælder lignende ordninger i andre medlemsstater, og understreger, at ÖSG i vidt omfang kunne sammenlignes med bestemmelserne i den tyske lov om vedvarende energi (Erneuerbare-Energien-Gesetz). Da de østrigske energiintensive virksomheder konkurrerede med virksomheder i andre medlemsstater (f.eks. Tyskland) og tredjelande, var fritagelsesordningen væsentlig for at forhindre ulemper i den internationale konkurrence.
4. BEMÆRKNINGER FRA TREDJEPARTER
(43)
Efter indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure fremsendte det østrigske Bundesarbeitskammer bemærkninger. Bundesarbeitskammer, som har 3,2 millioner medlemmer, er af den opfattelse, at finansieringsordningen i ÖSG indebærer statsstøtte. Endvidere er det ikke enigt med Østrig i, at fritagelsesordningen til fordel for store elforbrugere er forenelig med statsstøttereglerne. Bundesarbeitskammer understreger, at ordningen ville medføre en yderligere byrde for små og mellemstore virksomheder (SMV) og husholdninger, der vil være forpligtet til at bære de meromkostninger, der er forbundet med grøn elektricitet, uden at være de største forbrugere. Denne situation ville medføre en konkurrencefordrejning til skade for SMV.
(44)
Bundesarbeitskammer henviser i sine bemærkninger til Kommissionens beslutning af 4. juli 2006 (26), hvori Kommissionen allerede havde betragtet de garanterede afregningspriser som statsstøtte. Da lovgivningen vedrørende de garanterede afregningspriser ikke har ændret sig siden da, udgjorde støtteordningen i ÖSG i versionen fra 2008 fortsat statsstøtte. Derfor stiller Bundesarbeitskammer det spørgsmål, hvordan Østrig nu kan give udtryk for en anden holdning end den, der blev givet udtryk for i anmeldelsen af den tidligere version af ÖSG.
(45)
Bundesarbeitskammer er ikke enigt med Østrig i, at store forbrugeres fritagelse for købsforpligtelsen, som fastsat i ÖSG, kan sidestilles med et loft for energiafgifter. Under henvisning til Kommissionens tidligere godkendelse af et loft for energiafgifter ville Østrig nu retsstridigt også have godkendt fritagelsesordningen for store elforbrugere. Bundesarbeitskammer er imidlertid af den opfattelse, at denne analogi ikke kan etableres.
(46)
Fastsættelsen af et loft for energiafgifter ville således udgøre en afgiftsstøtte, der i det mindste indirekte har til formål at opnå en forbedring af miljøbeskyttelsen, mens fritagelsen for købsforpligtelsen for energiintensive virksomheder ikke kunne henføres til miljørammebestemmelserne i mangel af en miljøpolitisk målsætning.
(47)
Da ÖSG navnlig regulerer store forbrugeres fritagelse for en sådan købsforpligtelse, kunne denne bestemmelse ikke betragtes som fritagelse for eller lempelse af miljøafgifter som omhandlet i kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte.
(48)
Selv hvis kapitel 4 kunne anvendes analogt, ville fritagelsesordningen ikke være forenelig med de pågældende bestemmelser af følgende grunde: Foranstaltningen er ikke begrænset til 10 år. Desuden kunne den mulige stigning i produktionsomkostningerne i de pågældende sektorer (f.eks. papir, stål) overvæltes på forbrugerne, da priselasticiteten er tilstrækkelig stor med den nuværende markedssituation. Fritagelsesordningen kunne derfor ikke opfylde betingelsen i punkt 158, litra c), i retningslinjerne for miljøstøtte.
(49)
Fritagelsen var endvidere heller ikke proportionel, da energiintensive forbrugere ikke skulle købe grøn elektricitet, og den alternative energis tilnærmelse til markedspriserne derfor ville blive forsinket. SMV og husholdninger skulle desuden alene betale meromkostningerne ved produktionen af grøn elektricitet, selv om de kun forbruger lidt energi. Dermed var betingelsen i punkt 159, litra a), i retningslinjerne for miljøstøtte heller ikke opfyldt.
(50)
Der forelå ingen aftaler som omhandlet i punkt 159, litra c), i retningslinjerne for miljøstøtte, hvorved de pågældende store energiforbrugere forpligtede sig til at nå de mål, der tilstræbes i ÖSG. Endelig ville fritagelsesordningen til fordel for store forbrugere ikke bidrage til energieffektivitet eller en mere miljøvenlig energiudnyttelse, men undtager dem tværtimod netop fra enhver deltagelse i at nå energipolitiske mål i EU.
(51)
Efter Bundesarbeitskammers opfattelse udgør den omhandlede § 22 i ÖSG derfor driftsstøtte sui generis, som ikke er omfattet af retningslinjerne for miljøstøtte, da den ikke indebærer nogen miljøfordel. Da støtten hverken er tidsbegrænset eller degressiv og med tiden fører til en konkurrencefordrejning navnlig til skade for SMV, bør den efter Bundesarbeitskammers opfattelse ikke godkendes.
5. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
(52)
Kommissionen har undersøgt den anmeldte foranstaltning på grundlag af artikel 107 ff. i TEUF og artikel 61 ff. i EØS-aftalen (27).
(53)
Kommissionen bemærker først og fremmest, at den anmeldte lov indeholder to særskilte foranstaltninger, som begge blev underkastet statsstøttekontrol i forbindelse med Kommissionens beslutning af 22. juli 2009 (28). For det første fastsætter ÖSG støtte i form af garanterede afregningspriser til fordel for producenter af grøn elektricitet. For det andet indeholder ÖSG en klausul, ifølge hvilken energiintensive virksomheder - under visse betingelser - (delvis) kan fritages for forpligtelsen til at betale den garanterede afregningspris. I sin beslutning af 22. juli 2009 godkendte Kommissionen de garanterede afregningspriser til fordel for producenter af grøn elektricitet som forenelig støtte, men udtrykte samtidig tvivl om, hvorvidt fritagelsesordningen var forenelig med statsstøttereglerne, hvorfor den indledte en formel undersøgelsesprocedure med hensyn til denne del af ÖSG. I sin beslutning af 22. juli 2009 godkendte Kommissionen ganske vist støtten til producenter af grøn elektricitet som forenelig statsstøtte, men tog ikke endelig stilling til spørgsmålet, om energiintensive virksomheders fritagelse for købsforpligtelsen udgør statsstøtte, og om fritagelsesordningen - i så fald - er forenelig med statsstøttereglerne. Disse spørgsmål var omfattet af den formelle undersøgelsesprocedure, der gik forud for denne afgørelse. Som der er redegjort for nedenfor, er klassificeringen af de midler, som via OeMAG fordeltes til producenter af grøn elektricitet, som statsmidler i beslutningen af 22. juli 2009 imidlertid vigtig for konstateringen af statsmidler i den ordning, der fritager energiintensive virksomheder for at bidrage til disse midler.
5.1. Forekomst af statsstøtte
(54)
En foranstaltning udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, hvis 1) foranstaltningen giver støttemodtageren en fordel, 2) foranstaltningen finansieres af staten eller ved hjælp af statsmidler, 3) enkelte virksomheder eller sektorer begunstiges af foranstaltningen, og 4) foranstaltningen kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene i det indre marked.
5.1.1. Fordel
(55)
Såfremt den formodede fordel følger af en fritagelse eller en delvis fritagelse for en reguleringsafgift, skal der udelukkende tages stilling til, om en statslig foranstaltning som led i en retlig ordning begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF i forhold til andre virksomheder, der under hensyntagen til formålet med den pågældende foranstaltning befinder sig i en tilsvarende retlig og faktisk situation (29).
(56)
I den foreliggende sag er formålet med den pågældende foranstaltning at opnå indtægter fra elforbrugere for at finansiere produktionen af grøn elektricitet. De energiintensive virksomheder er faktisk og retligt sidestillet med alle andre elforbrugere, da de alle forbruger elektricitet og køber deres elektricitet fra elleverandører, som på deres side er forpligtet til at købe en vis mængde grøn elektricitet til en ved lov eller bekendtgørelse fastsat fast pris (Verrechnungspreis). Hvis der ikke findes en fritagelsesordning, betaler de energiintensive virksomheder meromkostningerne i forbindelse med grøn elektricitet til elleverandørerne, hvilket fremgår af deres elregning. Derved opkræver elleverandørerne de meromkostninger, der følger af deres forpligtelse til at købe grøn elektricitet fra clearingorganet for grøn elektricitet. Samtidig har andre elforbrugere, der befinder sig i samme faktiske og retlige situation, da de alle køber elektricitet, ikke denne mulighed. Fritagelsesordningen begunstiger derfor energiintensive virksomheder i forhold til alle andre elforbrugere.
(57)
På grundlag af den af E-Control GmbH udstedte fritagelse har energiintensive virksomheder imidlertid ret til ikke at få leveret grøn elektricitet, og elleverandørerne må i henhold til loven af de fritagne virksomheder ikke opkræve omkostninger i forbindelse med deres forpligtelse til at købe grøn elektricitet af clearingorganet for grøn elektricitet. I stedet betaler de energiintensive virksomheder 0,5 % af nettoværdien af deres produktion til clearingorganet for grøn elektricitet.
(58)
Fritagelsesordningen medfører derfor, at der fastsættes et loft for de energiintensive virksomheders bidrag til clearingorganets indtægter fra en vis størrelsesorden. De er derfor i henhold til lovgivningen fritaget for en afgift, som de skulle have betalt under normale markedsforhold. Heraf følger, at de virksomheder, som kan gøre brug af fritagelsesordningen, opnår en fordel.
(59)
Ifølge Østrigs oplysninger kan lettelsen beløbe sig til i alt op til 44 mio. EUR årligt (30). Foranstaltningen udgør derfor en fordel for disse energiintensive virksomheder.
5.1.2. Statsmidler og tilregnelse til staten
Ifølge fast retspraksis kan en fordel kun betragtes som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, hvis den ydes direkte eller indirekte ved hjælp af statsmidler, og anvendelsen af disse midler kan tilregnes staten (31).
(60)
I den henseende fremkom Østrig med to argumentationer. For det første kan de midler, der kontrolleres af OeMAG, ikke tilregnes staten. For det andet vil - i tilfælde af, at de midler, der kontrolleres af OeMAG, alligevel vil blive tilregnet staten -nedgangen i OeMAG's indtægter som følge af fritagelsesordningen ikke udgøre en nedgang i statsmidler, da der ikke var tale om statslig deltagelse på et niveau under OeMAG (dvs. de energiintensive forbrugere og elhandlerne).
(61)
Kommissionen bemærker, at fritagelsesordningen for energiintensive virksomheder reducerer de indtægter, som clearingorganet - OeMAG - opnår, da elleverandørerne ikke er forpligtet til at købe grøn elektricitet til de energiintensive virksomheder, der har fået en fritagelse, og de energiintensive virksomheders direkte betalinger til OeMAG er lavere end de beløb, som OeMAG havde modtaget, hvis de energiintensive virksomheder ikke var blevet omfattet af en fritagelse.
(62)
Kommissionen skal derfor konstatere, om de midler, der kontrolleres af clearingorganet - OeMAG - på grundlag af ÖSG udgør statsmidler. Hvis dette er tilfældet, vil den foranstaltning, der skal vurderes, medføre en nedgang i statens indtægter og dermed være finansieret af statsmidler.
(63)
I Essent-sagen (32) var SEP, en virksomhed, der ejes af forskellige nederlandske elproducenter, af staten blevet udpeget til at administrere den økonomiske tjenesteydelse i almenhedens interesse, der bestod i at opkræve afgifter, som var pålagt brugerne af elnettet. I henhold til lovgivningen kunne SEP kun anvende indtægterne fra afgifterne til det i loven fastsatte formål, dvs. til kompensation for strandede omkostninger, der var opstået for elektricitetsselskaberne som led i liberaliseringen af elektricitetsmarkedet.
(64)
Ifølge Domstolens dom udgør de af SEP opkrævede afgifter statsmidler, da følgende betingelser er opfyldt:
a)
Pristillægget er en afgift, som blev pålagt private virksomheder ved en offentlig myndighedsakt (dommens præmis 47 og 66).
b)
SEP er af staten blevet udpeget til at administrere den økonomiske tjenesteydelse i almenhedens interesse, der består i at opkræve afgiften (præmis 68).
c)
SEP har ikke mulighed for at anvende provenuet fra afgiften til andet end det i loven fastsatte og udøver opgaven under streng kontrol (præmis 69).
(65)
Dommen har gjort det klart, at PreussenElektra-sagen ikke er sammenlignelig, da i den tyske sammenhæng, som Domstolen vurderede, »… virksomhederne ikke [var] udpeget af staten til at administrere statsmidler, men var bundet af en forpligtelse til køb for deres egne finansielle midler« (33). Kommissionen bemærkede derfor i sin beslutning af 22. juli 2009, at OeMAG i den foreliggende sag blev oprettet og licenseret af den østrigske stat og på grundlag af vedtægterne fik til opgave at administrere de midler, der var bestemt til at støtte grøn elektricitet. På grundlag heraf konkluderede Kommissionen, at OeMAG's private karakter ikke er tilstrækkelig til at konstatere, at foranstaltningen ikke indebærer støtte. Kommissionen konstaterede navnlig, at den anmeldte foranstaltning ikke er sammenlignelig med ordningen i forbindelse med PreussenElektra. Mens ordningen i forbindelse med PreussenElektra kun regulerede forretningsforbindelsen mellem private virksomheder uden indgreb fra et formidlingsorgan, har den østrigske lov om grøn elektricitet givet OeMAG til opgave at opkræve og fordele de midler, der er bestemt til at støtte produktionen af grøn elektricitet.
(66)
Domstolen sondrer desuden mellem denne sag og Pearle-sagen og PreussenElektra-sagen. I Pearle-sagen var anvendelsen af midler indsamlet af en erhvervsorganisation ikke fastsat af myndighederne, men en privat reklamekampagne. I PreussenElektra-sagen anvendte de private elleverandører, som var forpligtet til at købe grøn elektricitet til en fast pris, deres egne midler og ikke indtægterne fra en afgift, der var opkrævet på vegne af staten (præmis 72-74).
(67)
Kommissionen skal derfor vurdere, om OeMAG i den foreliggende sag er blevet udpeget af staten til at opkræve og administrere en afgift, ligesom SEP, eller om OeMAG har anvendt egne midler i analogi med PreussenElektra (34).
(68)
Tilstedeværelse af en afgift: Kommissionen skal indledningsvis fastslå, om de af OeMAG opkrævede midler udgør en afgift. Kommissionen bemærker i den forbindelse, at § 10 og § 19 i ÖSG forpligter elleverandørerne til at købe en vis mængde grøn elektricitet til en pris, der overstiger markedsprisen; denne pris er den fastsatte faste pris (Verrechnungspreis). I henhold § 22b i ÖSG fastsættes afregningsprisens niveau årligt af forbundsministeren for økonomi og arbejde; § 22b i ÖSG fastsætter standardværdier. Forskellen mellem markedsprisen for elektricitet og den faste pris, der er fastsat ved en offentlig myndighedsakt, udgør derfor en elektricitetsafgift. I den foreliggende sag og til forskel fra PreussenElektra-sagen betales dette beløb ikke til andre markedsaktører, der udøver normale erhvervsmæssige aktiviteter, og Domstolen antog derfor, at der i den forbindelse ikke var tale om statsmidler. I den foreliggende sag betales der derimod til et organ, der specielt har fået til opgave at opkræve og fordele disse midler udelukkende i almenhedens interesse.
(69)
Udpegning af et privat organ med henblik på opkrævning og administration af afgiften: I henhold til ÖSG opkræves denne afgift ikke af staten, men af en retlig enhed, der har koncession som clearingorgan for grøn elektricitet. På nuværende tidspunkt er OeMAG koncessioneret clearingorgan for hele det østrigske område. Via denne koncession har OeMAG fået overdraget at udføre den tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, der består i at opkræve afgiften i form af den fastsatte faste pris af alle elleverandører.
(70)
Det står generelt elleverandørerne frit for at overvælte afgiften på elforbrugerne, og det kan i økonomisk henseende antages, at de normalt også gør dette. I henhold til ÖSG må de imidlertid ikke overvælte afgiften på de energiintensive virksomheder, der er fritaget for forpligtelsen til at købe grøn elektricitet i henhold til § 22c i ÖSG.
(71)
Kommissionen konkluderer på grundlag heraf, at OeMAG af staten har fået overdraget at udføre den økonomiske tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, der består i at opkræve og administrere afgiften.
(72)
Anvendelse af midlerne til et i lovet fastsat formål og kontrol med midlerne: Kommissionen bemærker, at OeMAG i henhold til § 23 i ÖSG skal administrere indtægterne fra den fastsatte faste pris på en specifik bankkonto. De midler, der indgår på denne konto, må udelukkende anvendes til køb af grøn elektricitet. OeMAG skal til enhver tid give forbundsministeren for økonomi og arbejde og den østrigske rigsrevision adgang til alle bilag vedrørende kontoen. Uanset ejerforholdene i OeMAG er den østrigske rigsrevision desuden forpligtet til i henhold til § 15 i ÖSG at foretage revisioner af OeMAG.
(73)
Kommissionen konkluderer på grundlag heraf, at OeMAG skal anvende midlerne til et i loven fastsat formål, og at staten udøver streng kontrol med midlernes anvendelse.
(74)
Kommissionen når derfor til den konklusion - i overensstemmelse med Essent-sagen og Steinike-sagen - at de midler, som OeMAG opkræver og administrerer, udgør statsmidler.
(75)
Østrig har fremført en lang række argumenter for, hvorfor OeMAG's situation er sammenlignelig med PreussenElektras situation og ikke med Essents situation. Det fremgår af følgende betragtninger, at disse argumenter ikke kan holde for en nærmere undersøgelse.
(76)
Indledningsvis bemærker Kommissionen, at Østrig har sammenlignet loven om grøn elektricitet med den tidligere og nuværende tyske lov om vedvarende energi og anført Domstolens dom af 13. marts 2001 i PreussenElektra-sagen (35). Denne sammenligning er imidlertid ikke relevant for det foreliggende spørgsmål. I den foreliggende afgørelse vurderer Kommissionen udelukkende den foreslåede foranstaltning og vil ikke vurdere den tyske eller en lignende lovgivning, da hvert tilfælde skal vurderes på grundlag af de konkrete omstændigheder. Under alle omstændigheder må det konstateres med hensyn til de fremførte argumenter, at den østrigske lovgivning afviger væsentligt fra den tyske lov, der blev vurderet i PreussenElektra-sagen. I PreussenElektra-dommen fastslog Domstolen, at kun støtte ydet direkte af staten eller af et privat organ, der er udpeget eller oprettet af staten, kan omfatte statsmidler. Efterfølgende fastslog Domstolen, at den forpligtelse, der påhviler de private elforsyningsvirksomheder til at købe elektricitet ikke udgør nogen direkte eller indirekte overførsel af statsmidler. Den anmeldte ordning er derfor ikke identisk med den ordning, der blev vurderet i PreussenElektra-dommen. Som det fremgår af beslutningen af 22. juli 2009, konstaterede Kommissionen, at den østrigske ordning indeholder midler, som kan tilregnes staten. Kommissionen konstaterede navnlig, at den østrigske ordning afviger fra den tyske ordning, for så vidt som der fastsættes et af staten udpeget formidlingsorgan (f.eks. OeMAG), og staten følger og kontrollerer opkrævningen og fordelingen af de midler, der administreres af dette organ. Desuden konstaterede Kommissionen, at den østrigske ordning også kunne give mulighed for direkte betalinger fra staten til OeMAG.
(77)
Med hensyn til den tyske lov om vedvarende energi skal det bemærkes, at den ikke er omfattet af denne anmeldelse, at Kommissionen ikke hidtil har vurderet denne foranstaltning og derfor ikke vil komme nærmere ind på en eventuel analogi mellem loven om grøn elektricitet og den nuværende lov om vedvarende energi.
(78)
Østrig anfører endvidere, at OeMAG er en privat virksomhed og ikke et offentligretligt organ som de organer, der lå til grund for dommene i Air France-sagen og Salvat Père-sagen. Det er kun muligt for de østrigske myndigheder at kontrollere OeMAG i forbindelse med revisionen af konti og en tilbagetagelse af koncessionen.
(79)
Kommission understreger i denne henseende under henvisning til Essent-sagen, at det er uden betydning, om staten overdrager det til et privat eller offentligt organ at opkræve og administrere indtægterne fra afgiften. Det fremgår ikke af Domstolens bemærkninger, om SEP var offentligt eller privat ejet, hvorfor dette er uden betydning for vurderingen. Dette er i overensstemmelse med punkt 106 i generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse i Essent-sagen og med Domstolens dom i Steinike-sagen (36).
(80)
Den omstændighed, at OeMAG er en privat kontrolleret virksomhed, udelukker således ikke, at der foreligger statsmidler. Det afgørende spørgsmål er snarere, om OeMAG er blevet udpeget af staten til at opkræve og administrere en afgift.
(81)
Østrig anfører endvidere, at statsbudgettet ikke dækker eventuelle tab, som måtte opstå for OeMAG, og at de offentlige myndigheders rolle er begrænset til at fastsætte priserne for køb og salg af grøn elektricitet. Der er derfor ikke tale om en byrde for statsbudgettet, som det blev gjort gældende i Sloman Neptun-sagen og Pearle-sagen.
(82)
I denne henseende understreger Kommissionen under henvisning til Essent-sagen, at midler, som står til rådighed for private organer, der af staten er blevet udpeget til at opkræve og administrere en afgift, udgør statsmidler. Derfor er en nedsættelse af størrelsen af den afgift, der skal betales af visse virksomheder, som er omfattet heraf, tilstrækkelig til at udgøre en byrde for staten.
(83)
Med hensyn til Østrigs argument om, at Energie-Control GmbH ikke har nogen skønsbeføjelser ved udstedelsen af fritagelsen for købsforpligtelsen for energiintensive virksomheder, henviser Kommissionen til - som generaladvokat Mengozzi forklarede i punkt 109 i sit forslag til afgørelse i Essent-sagen - at det for vurderingen af spørgsmålet, om visse midler udgør statsmidler, er uden betydning, om det mellemled, som staten har udpeget til at opkræve og administrere afgiften, har skønsbeføjelser.
(84)
Med hensyn til Østrigs sidste argument om, at det samlede beløb, som elleverandørerne betaler til OeMAG, er ikke berørt af fritagelsesordningen, og at den eneste ændring er fordelingen af det samlede beløb mellem de forskellige kategorier af endelige elforbrugere, bemærker Kommissionen, at den omstændighed, at nedgangen i statens indtægter opvejes af en stigning i statens indtægter fra andre kilder, ligeledes er uden betydning med hensyn til anvendelsen af statsmidler. Det afgørende er derimod, at en virksomhed begunstiges, og at denne begunstigelse medfører en nedgang i statens indtægter fra denne virksomhed. Det er klart, at staten i sidste instans må finde andre indtægtskilder for at opveje nedgangen.
(85)
Kommissionen når til den konklusion, at omstændighederne i den foreliggende sag svarer til de omstændigheder, der blev undersøgt i Essent-sagen og Steinike-sagen; alle de kriterier, der blev fastsat i de to sidstnævnte sager for tilstedeværelsen af statsmidler, er opfyldt. Den foranstaltning, der skal vurderes, er derfor finansieret ved hjælp af statsmidler.
(86)
Anvendelsen af de af OeMAG kontrollerede midler er reguleret i ÖSG. Derfor kan anvendelsen af midlerne tilregnes staten.
(87)
Det kan på baggrund af ovenstående konkluderes, at fritagelsesordningen medfører et tab af statsmidler, og at dette kan tilregnes staten.
5.1.3. Foranstaltningens selektivitet
(88)
Kommissionen minder om, at selv om foranstaltningen - i teorien - kan synes neutral både med hensyn til virksomheder og sektorer, kan den alligevel - i praksis -være selektiv.
(89)
Østrig anfører, at fritagelsesordningen ikke udgør statsstøtte, da den ikke er selektiv, men derimod er en generel foranstaltning, som finder anvendelse på alle virksomheder og sektorer. For det første gør Østrig gældende, at grænsen på 0,5 % i den anmeldte ordning ikke omfatter begrænsninger med hensyn til visse sektorer, virksomhedens størrelse eller andre selektive kriterier (37). For det andet konstaterer Østrig, at foranstaltningen i realiteten vedrører 2 300 virksomheder fra 19 forskellige sektorer, hvilket viser, at foranstaltningen - i virkeligheden - finder anvendelse på alle virksomheder og sektorer.
(90)
En foranstaltning er selektiv, såfremt den kun begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner. Den er derimod ikke selektiv, såfremt den finder anvendelse på alle virksomheder på det nationale område, uanset deres aktivitet.
(91)
Hvad angår den første argumentationslinje, konstaterer Kommissionen, at grænsen på 0,5 % ikke er tilstrækkelig til at betegne den anmeldte ordning som en generel foranstaltning. Kommissionen konstaterer tværtimod, at ikke alle virksomheder på det nationale område kan drage fordel af den anmeldte foranstaltning som følge af denne grænse.
(92)
Østrig gjorde gældende, at den anmeldte foranstaltning er forbeholdt virksomheder, hvis omkostninger som følge af deres bidrag til at støtte grøn elektricitet overstiger 0,5 % af nettoværdien af deres produktion. Kommissionen bemærker, at disse betingelser er meget lig definitionen af energiintensive produktioner efter artikel 17, stk. 1, litra a), i energibeskatningsdirektivet (38). Østrig gør imidlertid gældende, at denne grænse på 0,5 % ikke er tilstrækkelig til at betegne den anmeldte foranstaltning som selektiv. Efter Østrigs opfattelse støttes dette af Domstolens dom i Adria Wien-sagen. I denne dom vurderede Domstolen en (delvis) godtgørelse af energiafgifter, som blev ydet til virksomheder, hvis energiafgifter oversteg 0,35 % af nettoværdien af deres produktion. Domstolen fastslog følgende: »Nationale foranstaltninger, der fastsætter en delvis godtgørelse af energiafgifter på naturgas og elektricitet, udgør ikke statsstøtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 92 [nu artikel 107 i TEUF], såfremt de finder anvendelse på alle virksomheder på det nationale område, uanset deres aktivitet (39)«.
(93)
Kommissionen er imidlertid af den opfattelse, at denne dom ikke udelukker, at der kan være tale om selektivitet med hensyn til grænsen på 0,5 % i den foreliggende sag. Kommissionen bemærker, at der i forbindelse med dommen var tale om en præjudiciel afgørelse efter anmodning fra en østrigsk domstol, hvori den eksisterende ordning for godtgørelse af energiafgifter blev vurderet. Den østrigske domstol havde forelagt to spørgsmål. For det første havde den spurgt, om afgiftsgodtgørelsen som led i den eksisterende ordning skal betragtes som selektiv, fordi den udelukkende omfatter virksomheder, der fremstiller materielle goder. For det andet havde den stillet det (hypotetiske) spørgsmål, hvordan Domstolen ville vurdere en afgiftsgodtgørelse, som ikke er begrænset til virksomheder, hvis hovedaktivitet består i produktion af materielle goder, men finder anvendelse på alle virksomheder uanset deres aktivitet.
(94)
Med hensyn til det første spørgsmål fastslog Domstolen, at foranstaltningen blev selektiv ved at begrænse afgiftsgodtgørelsen til kun at omfatte virksomheder, der fremstiller materielle goder. I betragtning af den hypotetiske karakter af det andet spørgsmål med hensyn til, hvordan Domstolen ville vurdere en afgiftsgodtgørelse, som finder anvendelse på alle sektorer, var Domstolens svar ret generelt. Den fastslog, at en foranstaltning er selektiv, såfremt den begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner, mens den ikke er selektiv, såfremt den uden forskel er til fordel for alle virksomheder på det nationale område (40). Dernæst konkluderede Domstolen, at nationale foranstaltninger ikke udgør statsstøtte »… såfremt de finder anvendelse på alle virksomheder på det nationale område, uanset deres aktivitet« (41). Domstolen fastslog imidlertid ikke, om en foranstaltning, der er omfattet af en grænse på 0,35 %, efter dens opfattelse faktisk finder anvendelse på alle virksomheder. Dette bemærkede generaladvokat Jacobs også i sit forslag til afgørelse i forbindelse med Domstolens efterfølgende dom: »… virkningen af grænsen på 0,35 % (…) blev [ikke] undersøgt af Domstolen i Adria-Wien Pipeline(-dommen) (…)« (42). Domstolen behøvede ikke at vurdere, om fritagelsesordningen som sådan (dvs. uden begrænsningen til virksomheder, der overvejende fremstiller materielle goder) i realiteten var selektiv. Domstolen udelukkede derfor ikke, at grænsen på 0,35 % var selektiv, såfremt den medførte, at foranstaltningen i realiteten ikke ville finde anvendelse på alle virksomheder på det nationale område.
(95)
Kommissionen er derimod af den opfattelse, at Domstolen gav visse holdepunkter for, at en sådan grænse kunne være selektiv, selv om foranstaltningen muligvis finder anvendelse på en række forskellige sektorer. Domstolen bemærkede således navnlig i sit svar på det andet spørgsmål, at hverken den omstændighed, at ordningen omfatter et stort antal virksomheder, eller at disse virksomheder hører til i forskelligartede og store erhvervssektorer, gør det muligt at fastslå, at en statslig foranstaltning udgør en generel økonomisk-politisk foranstaltning (43). Endvidere konstaterer Kommissionen, at et stort antal ikke-sektorspecifikke foranstaltninger i henhold til Domstolens retspraksis kan betragtes som selektive, hvis de - i realiteten - ikke finder anvendelse på alle virksomheder på det nationale område (44). Det følger af ovenstående, at også foranstaltninger, der finder anvendelse på alle sektorer, kan betragtes som selektive, fordi de i realiteten ikke finder anvendelse på alle virksomheder i det pågældende land.
(96)
Denne opfattelse kommer også til udtryk i Kommissionens beslutning om den østrigske godtgørelse af energiafgifter (45). I forlængelse af Domstolens ovennævnte dom havde Østrig udvidet foranstaltningen på en sådan måde, at virksomheder fra alle sektorer nu kunne omfattes af godtgørelsen af energiafgifter. I sin vurdering af den ændrede ordning betragtede Kommissionen imidlertid fortsat foranstaltningen som selektiv, da godtgørelsen, selv om den formelt gælder for alle virksomheder, i realiteten kun er til gavn for virksomheder, som har et højt energiforbrug i forhold til nettoværdien af deres produktion (46). Kommissionen konkluderede, at afgiftsgodtgørelsen var en ulovlig (dvs. ikke anmeldt) statsstøtte, der var uforenelig med det indre marked (47).
(97)
Virkningerne af Kommissionens beslutning medførte senere, at en østrigsk forvaltningsdomstol anmodede Domstolen om en præjudiciel afgørelse (48). Den østrigske forvaltningsdomstols præjudicielle spørgsmål vedrørte anvendelsesområdet for virkningerne af afgiftsgodtgørelsens ulovlige karakter, og Domstolen foretog ikke en fornyet vurdering af selektivitetsaspektet. Dette aspekt var derimod genstand for generaladvokatens bemærkninger. I sit forslag til afgørelse bemærkede generaladvokaten følgende: »Kun at yde godtgørelse til servicevirksomheder (samtidig med produktionsvirksomheder), som ikke er udelukket på grundlag af grænsen på 0,35 %, vil, således som Kommissionen har påpeget, ganske enkelt svare til at udvide kredsen af støttemodtagere. Det vil imidlertid ikke berøve støtten dens virkninger som sådanne, da et selektivitetskriterium fortsat vil bestå« (49). Generaladvokaten konstaterede endvidere: »Kommissionens ræsonnement i dens beslutning af 2004 er overbevisende for så vidt angår den selektive karakter af grænsen på 0,35 % i den ændrede ordning, (…)« (50).
(98)
Kommissionen konkluderer på grundlag af ovenstående, at grænsen på 0,5 % i den foreliggende sag er et selektionskriterium, som begrænser anvendelsen af den anmeldte foranstaltning til energiintensive virksomheder, mens ikke-energiintensive virksomheder udelukkes. Uanset antallet af sektorer, der drager fordel af foranstaltningen, medfører grænsen i sig selv derfor, at den anmeldte foranstaltning ikke er til fordel for alle virksomheder på det nationale område. Grænsen gør derfor, at den anmeldte foranstaltning bliver selektiv.
(99)
Kommissionen bemærker desuden, at kun de virksomheder, der kan omfattes af en afgiftsgodtgørelse i henhold til den østrigske lov om energiafgiftsgodtgørelse, som Kommissionens beslutning om statsstøtte C-33/2003 vedrørte, kan omfattes af den fritagelsesordning, der undersøges her. Kommissionens argumentation i den pågældende beslutning gælder derfor tilsvarende også i den foreliggende sag.
(100)
Hvad angår Østrigs anden argumentationsrække, konstaterer Kommissionen, at den anmeldte foranstaltning også er selektiv, fordi den i realiteten først og fremmest har fokus på et begrænset antal virksomheder, som fremstiller visse energiintensive varer. Kommissionen konstaterer, at en foranstaltning ifølge Domstolens retspraksis ikke skal undersøges på grundlag af hensigten med eller grunden til den, men på grundlag af dens virkninger (51). Selv om en foranstaltning formelt finder anvendelse på alle sektorer og virksomheder, kan den alligevel betragtes som selektiv, hvis den i realiteten ikke finder anvendelse på alle virksomheder på det nationale område. Domstolen fastslog i denne henseende: »Hverken den omstændighed, at ordningen omfatter et stort antal virksomheder, eller at disse virksomheder hører til i forskelligartede og store erhvervssektorer, gør det muligt at fastslå, at [en ordning] udgør en generel økonomisk-politisk foranstaltning« (52).
(101)
I forbindelse med vurderingen konstaterede Kommissionen, at den anmeldte ordning først og fremmest har fokus på meget få virksomheder, der hovedsagelig er aktive inden for vareproduktion. I denne forbindelse fremlagde Østrig den 9. september 2010 oplysninger, som var baseret på den nuværende anvendelse af ordningen med støtteintensiteter under anmeldelsesgrænserne. Ifølge disse oplysninger har kun ca. 2 000 af de ca. 300 000 østrigske virksomheder ansøgt om at blive omfattet af ordningen (dvs. under 1 % af alle østrigske virksomheder). Endvidere er som led i den nuværende anvendelse af ordningen ca. 66 % af midlerne til fordel for virksomheder, der er aktive inden for »produktion af varer« (53). Såfremt Østrig skulle forhøje støtteintensiteterne over de de minimis-tærskler, hvorunder ordningen på nuværende tidspunkt anvendes foreløbigt, konstaterede Kommissionen endvidere, at foranstaltningen så formentlig ville have endnu større fokus på virksomheder, der er aktive inden for vareproduktion. Dette fremgår af, at kun 12 virksomheder ifølge de oplysninger, som Østrig har fremlagt, ville drage fordel af højere støtteintensiteter, end det er tilfældet som led i den version af ordningen, der finder anvendelse på nuværende tidspunkt, og at kun to af disse virksomheder er aktive i transportsektoren, mens ti af disse virksomheder er aktive inden for vareproduktion (54).
(102)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at den anmeldte ordning overhovedet ikke eller kun i ringe grad vil være til fordel for flertallet af sektorerne i den østrigske økonomi, mens hovedsagelig virksomheder i en af disse sektorer, nemlig produktionen af varer, begunstiges. Uanset antallet af sektorer, hvori virksomheder kunne drage fordel af foranstaltningen, har foranstaltningen hovedsagelig fokus på virksomheder, der er aktive inden for vareproduktion, og må derfor betragtes som i realiteten selektiv.
(103)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at den anmeldte fritagelsesordning er selektiv, dels fordi den fastsætter grænsen på 0,5 %, hvorved foranstaltningen forbeholdes energiintensive virksomheder, og dels fordi disse virksomheder først og fremmest er aktive inden for vareproduktion.
(104)
Kommissionen konstaterer, at en foranstaltning trods sin selektive karakter ikke opfylder betingelsen om selektivitet, hvis den er berettiget på grundlag af karakteren eller opbygningen af den ordning, som den indgår i (55). Kommissionen bemærker, at den pågældende medlemsstat i henhold til Domstolens faste retspraksis skal godtgøre dette (56).
(105)
Ifølge Domstolen skal der i den forbindelse sondres mellem de formål, som er tildelt ved et særligt skattesystem og ligger uden for det almindelige skattesystem, og de mekanismer, som er uadskilleligt forbundet med selve skattesystemet, og som er nødvendige for at gennemføre sådanne formål. Alene de sidstnævnte mekanismer kan komme i betragtning som begrundelse under henvisning til karakteren eller opbygningen af det skattesystem, som foranstaltningen indgår i (57). Der skal tages hensyn til de ekstrinsiske mål i forbindelse med forenelighedsanalysen (58).
(106)
Østrig er af den opfattelse, at differentieringen af beløbene i henhold til § 22c i ÖSG har til formål at tage højde for virksomhedernes kapacitet med hensyn til at betale yderligere afgifter. Endvidere ville de miljøfordele, der er fastsat i ÖSG, ikke blive påvirket af fritagelsesordningen, da støtten til produktionen af grøn elektricitet ikke ville blive reduceret. Kun ved at reducere miljøomkostningerne for visse virksomheder kunne der etableres en bæredygtig finansieringsordning for grøn elektricitet, som er nødvendig for at sikre fremme af vedvarende energikilder.
(107)
Kommissionen bemærker i denne forbindelse, at det intrinsiske mål med den ordning, der er etableret med den fastsatte faste pris, er at opnå indtægter, som navnlig skal anvendes til fremme af vedvarende energikilder. Fritagelsesordningen er derimod baseret på målet om at forbedre energiintensive virksomheders konkurrenceevne ved at nedsætte deres elpris og derved styrke accepten af den ordning, der er baseret på den fastsatte faste pris. Hermed forfølges et mål, der ligger uden for ordningens logik og opbygning.
(108)
Ifølge Domstolens retspraksis kan forfølgelsen af et sådant ekstrinsisk mål ikke anføres som begrundelse for en foranstaltning som følge af skattesystemets karakter eller opbygning (59). Dette kan kun undersøges i forbindelse med forenelighedsanalysen (60).
(109)
Kommissionen konstaterer, at der forelå en anden situation i forbindelse med de to statsstøttebeslutninger, som Østrig har anført til støtte for, at fritagelsesordningen er berettiget på grundlag af ordningens logik og opbygning. Beslutning N 271/06 vedrørende Danmarks afgiftsbestemmelser i forbindelse med varmeoverskud sigtede mod at skabe neutralitet i den afgiftsmæssige behandling af alle energiprodukter og ikke mod at forbedre konkurrenceevnen. Beslutning N 860/06 om fritagelse for energiafgifter i Tyskland for energiprodukter med dobbelt anvendelse var baseret på princippet om kun at beskatte energiprodukter, der anvendes til opvarmning eller motorbrændstof.
(110)
Det følger af ovenstående, at den anmeldte fritagelse for energiintensive produktioner ikke er berettiget på grundlag af karakteren eller opbygningen af den ordning, som den indgår i.
(111)
Kommissionen konkluderer derfor, at den anmeldte foranstaltning opfylder betingelsen om selektivitet, da den i realiteten er selektiv og ikke er berettiget på grundlag af ordningens karakter og opbygning.
5.1.4. Fordrejning af konkurrencevilkårene og påvirkning af samhandelen
(112)
Modtagerne af foranstaltningen, som efter Kommissionens opfattelse udgør driftsstøtte, er overvejende aktive inden for produktionen af energiintensive varer som metal eller papirprodukter (61). I disse sektorer er der samhandel mellem medlemsstaterne, og virksomhederne konkurrerer med virksomheder fra andre medlemsstater. Den omhandlede foranstaltning kan derfor fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen i det indre marked.
5.1.5. Konklusion
(113)
Kommissionen konkluderer, at fritagelsesordningen udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, da den medfører et tab af statsmidler, som giver energiintensive virksomheder en selektiv fordel. Foranstaltningen kunne derfor påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje konkurrencevilkårene i det indre marked.
5.2. Støttens lovlighed
(114)
Østrig har forpligtet sig til ikke at gennemføre støtten inden Europa-Kommissionens godkendelse. Østrig har anmeldt foranstaltningen, inden den gennemføres, og har derfor opfyldt sin forpligtelse i henhold til artikel 108, stk. 3, i TEUF (62).
5.3. Vurdering af støttens forenelighed med det indre marked
(115)
Kommissionen kan betragte statsstøtte som forenelig med det indre marked på grundlag af artikel 107, stk. 3, i TEUF. Ifølge Domstolens faste retspraksis skal medlemsstaten godtgøre, at en foranstaltning er forenelig med det indre marked (63).
(116)
Kommissionen har i forbindelse med støttesager, der er omfattet af artikel 107, stk. 3, i TEUF, et vidt skøn (64). Ved udøvelsen af dette skøn har den offentliggjort retningslinjer og meddelelser, som fastsætter de kriterier, hvorefter visse former for støtte kan betragtes som forenelige med det indre marked på grundlag af artikel 107, stk. 3, i TEUF. Kommissionen er ifølge fast retspraksis bundet af de retningslinjer og meddelelser, den har offentliggjort inden for statsstøttekontrol, såfremt disse ikke afviger fra bestemmelserne i TEUF og er anerkendt af medlemsstaterne (65).
(117)
Det skal derfor først vurderes, om den anmeldte støtte er omfattet af anvendelsesområdet for en eller flere retningslinjer eller meddelelser og kan betragtes som forenelig med det indre marked, fordi den opfylder de deri fastsatte forenelighedskriterier.
(118)
Østrig gør gældende, at den anmeldte foranstaltning er omfattet af anvendelsesområdet for EF-retningslinjerne for statsstøtte til miljøbeskyttelse (66), eller at disse retningslinjer finder tilsvarende anvendelse. Derudover er Østrig af den opfattelse, at støtten er omfattet af anvendelsesområdet for den generelle gruppefritagelsesforordning (67).
(119)
Der findes imidlertid klart definerede situationer, hvor der kan tildeles driftsstøtte. Der kan navnlig tildeles driftsstøtte i form af afgiftslempelser på visse betingelser på grundlag af kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte (68) eller artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning (69). Endvidere kan foranstaltninger på visse betingelser vurderes direkte på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
5.3.1. Retningslinjerne for miljøstøtte
(120)
Anvendelsesområdet for retningslinjerne for miljøstøtte er defineret på følgende måde (70):
(58)
Retningslinjerne finder anvendelse på statsstøtte til miljøbeskyttelse. De vil blive anvendt i overensstemmelse med andre af Fællesskabets statsstøttepolitikker, andre bestemmelser i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab og traktaten om Den Europæiske Union og lovgivning, der er vedtaget med hjemmel i disse traktater.
(59)
Retningslinjerne finder anvendelse på støtte (24) til fordel for miljøbeskyttelse i alle sektorer, der er omfattet af EF-traktaten. Retningslinjerne finder også anvendelse på sektorer, der er underlagt særlige fællesskabsregler om statsstøtte (stålforarbejdning, skibsbygnings-, motorkøretøjs- og kunstfiberindustrien, transportsektoren, kul, landbrug og fiskeri), medmindre der er fastsat noget andet i disse særlige regler.
(121)
I henhold til punkt 70, nr. 1, i retningslinjerne for miljøstøtte er miljøbeskyttelse foranstaltninger, der tager sigte på at afhjælpe eller forebygge skade på de fysiske omgivelser eller naturressourcer forårsaget af en støttemodtagers egne aktiviteter, nedbringe risikoen for en sådan skade eller føre til mere effektiv anvendelse af naturressourcer, herunder energibesparende foranstaltninger og anvendelse af vedvarende energikilder. Det fremgår af punkt 151 i retningslinjerne for miljøstøtte, at foranstaltninger, der i det mindste indirekte bidrager til at forbedre miljøbeskyttelsesniveauet, er omfattet af anvendelsesområdet for retningslinjerne for miljøstøtte.
(122)
Østrig er af den opfattelse, at fritagelsesordningen indirekte bidrager til miljøbeskyttelse af to grunde: Ordningen er for det første en væsentlig betingelse for at sikre politisk støtte til at forhøje den fastsatte faste pris til et højere niveau, hvilket er nødvendigt for at finansiere en yderligere udbygning af produktionen af elektricitet fra vedvarende energikilder, og den forhøjer for det andet priserne for elforbruget, hvorved der opstår et incitament til en mere energieffektiv adfærd.
(123)
Kommissionen konstaterer med hensyn til det første argument, at der ikke er en nødvendig sammenhæng mellem den fastsatte faste pris og stigningen i elproduktionen fra vedvarende energikilder. Østrig er på grundlag af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/28/EF af 23. april 2009 om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder og om ændring og senere ophævelse af direktiv 2001/77/EF og 2003/30/EF (herefter »direktivet om vedvarende energi«) (71) forpligtet til at øge sin elproduktion fra vedvarende energikilder. Østrig kan imidlertid frit vælge, hvordan dette finansieres. Østrig kunne f.eks. også anvende skatteindtægter. Fritagelsesordningen er derfor ikke nødvendig for at øge elproduktionen fra vedvarende energikilder.
(124)
Med hensyn til det andet argument konstaterer Kommissionen, at fritagelsesordningen fungerer som et loft. Den gennemsnitlige elpris, som energiintensive virksomheder betaler, falder med hver yderligere kWh, der forbruges, og som ligger over grænsen. I stedet for at udgøre et incitament til at fremme energieffektivitet, medfører fritagelsesordningen snarere en nedsættelse af energieffektiviteten.
(125)
Kommissionen konkluderer derfor, at fritagelsesordningen ikke er omfattet af anvendelsesområdet for retningslinjerne for miljøstøtte.
(126)
Selv hvis foranstaltningen var omfattet af anvendelsesområdet for retningslinjerne for miljøstøtte, hvilket ikke er tilfældet her, konstaterer Kommissionen, at den ikke kunne betragtes som forenelig med det indre marked, da betingelserne i kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte ikke er opfyldt.
(127)
I kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte sondres der i forbindelse med forenelighedsanalysen mellem harmoniserede og ikke-harmoniserede miljøafgifter. Den skattelignende afgift i form af den fastsatte faste pris udgør ikke en miljøafgift, der er harmoniseret på EU-plan. Kommissionen konstaterer på baggrund heraf, at der i direktivet om vedvarende energi er fastsat bindende mål i forbindelse med vedvarende energikilder, men at det overlades til medlemsstaterne at afgøre, hvordan de når disse mål.
(128)
Fritagelsesordningen skal derfor vurderes efter de regler i kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte, der gælder for ikke-harmoniserede miljøafgifter (72).
(129)
I henhold til disse bestemmelser skal medlemsstaten fremsende oplysninger om de respektive sektorer eller kategorier af støttemodtagere, der er omfattet af fritagelserne eller lempelserne, om situationen for de væsentligste støttemodtagere i de berørte sektorer, samt en beskrivelse af, hvordan afgifterne kan bidrage til miljøbeskyttelse. De fritagne sektorer skal beskrives grundigt, og der skal fremlægges en liste med de største støttemodtagere i hver sektor (navnlig med oplysninger om omsætning, markedsandele og afgiftsgrundlagets størrelse) (73). På grundlag af disse oplysninger skal Kommissionen vurdere, om lempelserne af eller fritagelserne for miljøafgifter er nødvendige og proportionelle. Hvad angår kriteriet om nødvendighed, skal valget af støttemodtagere baseres på objektive og klare kriterier; miljøafgiften uden lempelser skal føre til en betydelig stigning i produktionsomkostningerne, der ikke kan væltes over på forbrugerne, uden at det fører til betydelig salgsnedgang (74). Hvad angår støttens proportionalitet, skal den pågældende medlemsstat vise, at hver enkelt modtager betaler en del af den nationale afgift, der stort set svarer til miljøresultaterne, at modtageren betaler mindst 20 % af den nationale afgift, medmindre en lavere sats kan begrundes, og at lempelser eller fritagelser er betinget af, at der indgås aftaler med henblik på at nå miljøbeskyttelsesmål (75).
(130)
Kommissionen konstaterer imidlertid, at Østrig - trods flere opfordringer fra Kommissionen - ikke har fremsendt ovennævnte oplysninger (76). Kommissionen kunne derfor ikke vurdere, om støtten er nødvendig og proportionel, eller på hvilken måde den kan bidrage til miljøbeskyttelse.
5.3.2. Analogi med kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte
(131)
I betragtning af, at den anmeldte fritagelsesordning ikke engang indirekte bidrager til miljøbeskyttelse, har Kommissionen endvidere vurderet, om den kunne godkende fritagelsesordningen i analogi med kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte.
(132)
Ifølge Østrig kunne fritagelsesordningen vurderes i analogi med bestemmelserne om afgiftslempelser for harmoniserede energiafgifter i punkt 152 og 153 i retningslinjerne for miljøstøtte. I denne forbindelse minder Kommissionen om, at der i kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte er fastsat to metoder til at vurdere lempelser af miljøafgifter, som kan føre til forskellige konklusioner. For det første indeholder kapitel 4 regler vedrørende lempelser af energiafgifter, der er harmoniseret inden for rammerne af energibeskatningsdirektivet, og som uden yderligere vurdering kan betragtes som forenelig med det indre marked, såfremt de minimumsafgiftssatser, der er fastsat i energibeskatningsdirektivet, overholdes. For det andet indeholder kapitel 4 visse regler for vurderingen af lempelser af ikke-harmoniserede miljøafgifter samt lempelser af harmoniserede energiafgifter, der ligger under de minimumsafgiftssatser, der er fastsat i energibeskatningsdirektivet. Efter disse regler skal medlemsstaten bl.a. give omfattende oplysninger om den pågældende foranstaltnings nødvendighed og proportionalitet. Østrig gør gældende, at Kommissionen kunne godkende fritagelsesordningen for skattelignede afgifter på grundlag af, at de støttemodtagende virksomheder mindst betaler mindstesatserne i forbindelse med den østrigske energiafgift.
(133)
Kommissionen konstaterer, at der i dens beslutningspraksis eller i EU-retsinstansernes retspraksis ikke findes nogen fortilfælde, hvor reglerne for vurderingen af harmoniserede energiafgifter i henhold til kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte blev anvendt i analogi med skattelignende afgifter.
(134)
Ifølge Domstolens faste retspraksis kan en EU-retlig norm anvendes analogt, såfremt følgende to betingelser er opfyldt: For det første skal de regler, der finder anvendelse på den pågældende situation, være nøje sammenlignelige med de regler, som tilstræbes anvendt analogt. For det andet skal de regler, der finder anvendelse på situationen, indeholde et hul, der strider mod en EU-retlig grundsætning, og som analogien kan afhjælpe (77). I betragtning af disse betingelser konstaterer Kommissionen, at analogier kun anvendes i undtagelsestilfælde i EU-retten.
(135)
For det første skal de regler, der finder anvendelse på den pågældende situation, være nøje sammenlignelige med de regler, der tilstræbes anvendt analogt. Da kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte fastsætter fritagelser for eller lempelser af miljøafgifter, skal de regler, som de anmeldte afgifter inden for rammerne af ÖSG vedrører, være nøje sammenlignelige med de regler, der finder anvendelse på miljøafgifter.
Kommissionen fandt imidlertid, at den retlige situation, der i henhold til EU-retten findes med hensyn til miljøafgifter, ikke er sammenlignelig med den situation, der i henhold til EU-retten findes med hensyn til skattelignende afgifter. Mens EU-retten ikke fastsætter specifikke regler for skattelignende afgifter, fastsætter den specifikke regler for opkrævningen af miljøafgifter. Der er i den forbindelse navnlig tale om de minimumsafgiftssatser, der er fastsat i energibeskatningsdirektivet, samt om fritagelser for disse minimumsafgiftssatser på betingelserne i kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte og artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning. Med hensyn til skattelignende afgifter konstaterer Kommissionen, at der hverken findes regler vedrørende fritagelser eller lempelser eller regler vedrørende minimumssatser.
(136)
Kommissionen konkluderer derfor, at de skattelignende afgifter, der findes inden for rammerne af den østrigske ordning, ikke er underlagt regler, der er sammenlignelige med de regler, der finder anvendelse på miljøafgifter i henhold til EU-retten.
(137)
For det andet skal de regler, der finder anvendelse på situationen, indeholde et hul, der strider mod en EU-retlig grundsætning, og som analogien kan afhjælpe.
(138)
Foranstaltninger, der ikke er omfattet af anvendelsesområdet for retningslinjerne for miljøstøtte, kan imidlertid vurderes i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF. Kommissionen kunne derfor ikke konstatere en sådan »lakune« i retningslinjerne for miljøstøtte, der ville berettige en vurdering af den anmeldte foranstaltning på grundlag af en analog vurdering. Denne konklusion gælder for begge scenarier, analogier med harmoniserede og ikke-harmoniserede afgifter.
(139)
Endvidere er det ikke muligt af afhjælpe manglen på regler for fritagelser for skattelignende afgifter ved at drage en analogi til de gældende regler vedrørende lempelser af energiafgifterne i EU-retten. I den henseende konstaterer Kommissionen, at en analog anvendelse af reglerne for lempelser af harmoniserede energiafgifter på ikke-harmoniserede skattelignende afgifter også ville betyde, at virksomheder kunne overholde minimumsafgiftssatserne i energibeskatningsdirektivet ved at betale sådanne skattelignende afgifter. En sådan tilgang er derfor ikke i overensstemmelse med formålet med energibeskatningsdirektivet. Kommissionen er af den opfattelse, at minimumssatserne i energibeskatningsdirektivet udelukkende blev fastsat med henblik på anvendelse inden for rammerne af den harmoniserede energiafgiftsordning. Anvendelsen heraf som benchmark uden for det harmoniserede område ville medføre en anvendelse, der ikke var forudset. Minimumssatserne blev klart ikke fastsat med det formål at fastlægge den samlede byrde, som energiintensive virksomheder skulle bære på grundlag af miljøspecifikke reguleringsforanstaltninger, som de navnlig fremgår af finansieringsordninger for garanterede afregningspriser. Med en sådan tilgang ville man heller ikke tage i betragtning, at politikken på statsstøtteområdet accepterer en lempelig fremgangsmåde med hensyn til afgiftsfritagelser over et harmoniseret minimumsniveau, fordi ligebehandlingen i det mindste til en vis grad sikres som følge af overholdelsen af de minimumssatser, der finder anvendelse i alle medlemsstater. Dette argument gælder imidlertid ikke for byrder, der følger af ikke-harmoniserede afregningsprisordninger, og hvor der kan opstå konkurrencefordrejninger som følge af afvigelser fra standardbidragene.
(140)
Det følger af ovenstående, at manglen på regler for lempelsen af skattelignende afgifter ikke udgør et hul, der strider mod en EU-retlig grundsætning, og som kunne afhjælpes ved at drage en analogi til de gældende regler vedrørende lempelser af harmoniserede energiafgifter.
(141)
Selv hvis en analog anvendelse var mulig, ville fritagelsesordningen under alle omstændigheder ikke være forenelig af de i betragtning 129-133 anførte grunde.
(142)
Kommissionen konkluderer på baggrund af ovenstående, at den ikke kan etablere en analogi mellem den anmeldte fritagelsesordning og reglerne for vurderingen af lempelser for harmoniserede energiafgifter i henhold til kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte og derfor ikke kan godkende fritagelsesordningen på grundlag af en sådan analogi.
5.3.3. Analogi med artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning
(143)
Kommissionen har endvidere vurderet, om den kunne godkende fritagelsesordningen i analogi med artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning.
(144)
Efter Østrigs opfattelse giver den forskellige ordlyd af kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte og artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning et vist spillerum for en godkendelse af foranstaltningen i analogi med artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning. Østrig understregede, at punkt 152 i retningslinjerne for miljøstøtte har følgende ordlyd:
»For at kunne godkendes efter EF-traktatens artikel 87, skal sådanne lempelser eller fritagelser fra harmoniserede afgifter, navnlig harmoniserede afgifter ifølge direktiv 2003/96/EF, være tilladte ifølge den gældende fællesskabslovgivning og være i overensstemmelse med de begrænsninger og betingelser, der er fastsat deri.«
(145)
Artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning har derimod følgende ordlyd:
»Miljøstøtteordninger i form af lempelser af miljøafgifter, der opfylder betingelserne i direktiv 2003/96/EF, er forenelige med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 87, stk. 3, og er fritaget for anmeldelsespligten i artikel 88, stk. 3, forudsat at betingelserne i stk. 2 og 3 i nærværende artikel er opfyldt (78).«
(146)
På baggrund af ovenstående ordlyd konkluderede Østrig, at artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning muligvis er bredere formuleret end punkt 152 i retningslinjerne for miljøstøtte. Østrig gjorde gældende, at mens punkt 152 i retningslinjerne for miljøstøtte i givet fald kun finder anvendelse på harmoniserede afgifter i henhold til energibeskatningsdirektivet, kræver artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning kun, at fritagelsesordningen overholder de minimumsafgiftssatser, der er fastsat i energibeskatningsdirektivet, også selv om der ikke er tale om en harmoniseret energiafgift. Efter Østrigs opfattelse kunne artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning derfor finde anvendelse på lempelsen af ikke-harmoniserede miljøafgifter, der kunne betragtes som forenelige med det indre marked, såfremt det generelle beskatningssystem overholder minimumsenergiafgiftssatserne. Østrig erkendte ganske vist, at de bidrag, der betales inden for rammerne af ÖSG, ikke er afgifter (79), men gjorde gældende, at den anmeldte fritagelsesordning kunne vurderes og godkendes i analogi med bestemmelsen vedrørende miljøafgifter i artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning.
(147)
Efter Kommissionens opfattelse er der imidlertid ingen mulighed for en analogi med artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning. For det første er de regler, der finder anvendelse på den foreliggende situation, ikke nøje sammenlignelige med de regler, som tilstræbes anvendt analogt. Det fremgår klart af ordlyden af artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning, at denne bestemmelse kun finder anvendelse på miljøafgifter, der er harmoniseret i energibeskatningsdirektivet. I denne henseende er klassificeringen som energiafgift en »betingelse« for at anvende artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning. Denne fortolkning støttes også af, at det fremgår af logikken i systemet i forbindelse med den generelle gruppefritagelsesforordning, at dens anvendelsesområde ikke kan være bredere end retningslinjerne for miljøstøtte, som den henviser til. Artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning finder derfor entydigt kun anvendelse på energiafgifter, der er harmoniseret i energibeskatningsdirektivet. Som anført ovenfor er de bidrag, der ydes inden for rammerne af loven om grøn elektricitet, imidlertid ikke miljøafgifter, og bestemmelserne i energibeskatningsdirektivet finder ikke anvendelse på dem. Heraf følger, at reglerne for energiafgifter og reglerne for de østrigske afregningspriser ikke er nøje sammenlignelige. For det andet indeholder de regler, der finder anvendelse på den foreliggende situation, ikke et hul, der strider mod en EU-retlig grundsætning, og som analogien kan afhjælpe. Afgiftslempelser eller lignende foranstaltninger, der ikke er dækket af den generelle gruppefritagelsesforordning, er ikke i sig selv uforenelige med EU-retten, men skal blot overholde den generelle anmeldelsespligt i henhold til artikel 108 i TEUF. De kan derpå vurderes i henhold til retningslinjerne for miljøstøtte eller - såfremt disse ikke finder anvendelse - direkte på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF og betragtes som forenelige med det indre marked. Heraf følger, at de regler, der finder anvendelse på vurderingen af den østrigske støtteordning, ikke indeholder et hul, der strider mod EU-retten.
(148)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at den ikke kan etablere en analogi mellem bidragene inden for rammerne af loven om grøn elektricitet og harmoniserede energiafgifter i henhold til artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning, og at den derfor ikke kan godkende fritagelsesordningen på grundlag af en sådan analogi.
5.3.4. Forenelighed på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF
(149)
Kommissionen konstaterer, at Østrig ikke har gjort gældende, at fritagelsesordningen kunne erklæres forenelig direkte på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF. Da medlemsstaten skal fremføre grundene til, at støtten kan betragtes som forenelig (80), og godtgøre, at de relevante betingelser er opfyldt, kan Østrig allerede af denne grund ikke basere sig på dette forenelighedsgrundlag.
(150)
Kommissionen har alligevel undersøgt, om fritagelsesordningen kan betragtes som forenelig på dette retsgrundlag.
(151)
I henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF kan »støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse«, betragtes som forenelig med det indre marked. Ifølge Domstolens retspraksis kan Kommissionen erklære støtte for at være forenelig med det indre marked, hvis støtten bidrager til virkeliggørelsen af et mål af fælles interesse (81), er nødvendig for at kunne nå dette mål (82) og ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(152)
Tilsvarende er det Kommissionens faste praksis (83), at foranstaltninger kan betragtes som forenelige direkte på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, såfremt de er nødvendige og proportionelle, og de positive indvirkninger på målet af fælles interesse opvejer de negative indvirkninger på konkurrence og samhandel. Kommissionen mener i den forbindelse, at det er hensigtsmæssigt at vurdere følgende spørgsmål:
1)
Tager støtteforanstaltningen sigte på at opfylde et velafgrænset mål af fælles interesse?
2)
Er støtten udformet til at virkeliggøre målet af fælles interesse? Navnlig:
a)
Er støtteforanstaltningen et velegnet og nødvendigt middel, eller findes der andre, mere velegnede midler?
b)
Har støtten en tilskyndende virkning, dvs. ændrer støtten virksomheders adfærd?
c)
Er støtteforanstaltningen proportionel, dvs. kunne man opnå samme adfærdsændring med mindre støtte?
3)
Er konkurrenceforvridningen og påvirkningen af samhandelen så begrænset, at den overordnede afvejning er positiv?
(153)
Ifølge Østrig er foranstaltningen først og fremmest rettet mod miljøbeskyttelse. Som redegjort for i betragtning 126-129 bidrager fritagelsesordningen imidlertid ikke til miljøbeskyttelse.
(154)
Derudover opnås miljøvirkningen af foranstaltningen gennem en generel forhøjelse af de garanterede afregningspriser, hvilket - efter Østrigs opfattelse - ikke ville være muligt uden at sikre energiintensive virksomheders konkurrenceevne ved hjælp af den anmeldte fritagelsesordning. De østrigske myndigheder erkender desuden i deres bemærkninger, at fritagelsesordningen tager sigte på at forbedre konkurrenceevnen for energiintensive virksomheder i Østrig i forhold til konkurrenter i andre medlemsstater. Kommissionen har i sin beslutningspraksis imidlertid aldrig accepteret, at sådanne støtteforanstaltninger bidrager til et mål af fælles interesse.
(155)
Den eneste undtagelse herfra udgør kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte. Men selv hvis Kommissionen accepterer en nedsættelse af en miljøafgift, kræver den, at der betales minimumsafgiftssatser. Det samlede bidrag, som de virksomheder, der drager fordel af afgiftslempelsen, i alt yder til skatteindtægterne, stiger derfor yderligere med hver forureningsenhed. I den foreliggende sag er situationen imidlertid anderledes. Der sættes et loft for bidraget fra 0,5 % af nettoværdien af produktionen. Yderligere forureningsenheder er ikke længere underlagt den skattelignende afgift. Dette betyder, at bidraget pr. forureningsenhed falder for hver yderligere enhed. Ordningen giver derfor snarere et incitament til at forbruge yderligere ressourcer end at anvende ressourcerne effektivt.
(156)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at støtten ikke bidrager til et mål af fælles interesse.
(157)
Kommissionen konstaterer, at følgende fremgår af Domstolens retspraksis: »(…) driftsstøtte, dvs. støtte, der har til formål at friholde en virksomhed for omkostninger, som den normalt selv skulle have afholdt i forbindelse med den løbende drift og de normale aktiviteter, i princippet ikke omfattet af artikel 92, stk. 3, [nu artikel 107, stk. 3, i TEUF] (…)« (84). Domstolen har endvidere fastslået følgende: »Ifølge retspraksis fordrejer støtte af denne art i princippet konkurrencebetingelserne i de erhvervsgrene, hvortil den ydes, og kan som sådan ikke fremme de formål, der er fastlagt i ovennævnte undtagelsesbestemmelser« (85). Med hensyn til den foreliggende sag er Kommissionen af den opfattelse, at fritagelsesordningen udgør driftsstøtte, da den friholder de støttemodtagende virksomheder for en del af deres omkostninger til køb af elektricitet, som de normalt skulle have afholdt inden for deres almindelige drift.
(158)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at selv hvis konkurrenceevnen var et mål af fælles interesse, ville driftsstøtte under ingen omstændigheder udgøre et egnet politisk instrument til at nå dette mål.
(159)
Med hensyn til miljøafgifter har Kommissionen accepteret en begrænset undtagelse fra dette princip, men tog i den forbindelse sigte på et bestemt mål. Lempelser af og fritagelser for miljøafgifter for visse sektorer eller kategorier af virksomheder er i henhold til kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte tilladt, hvis de gør det muligt at indføre højere afgifter for andre virksomheder, hvilket samlet forbedrer internaliseringen af omkostninger, og at indføre flere incitamenter til at forbedre miljøbeskyttelsen. Kommissionen var derfor af den opfattelse, at en sådan støtte kan være nødvendig for indirekte at takle negative eksternaliteter ved at lette indførelsen eller opretholdelsen af relativt høje nationale miljøafgifter.
(160)
Kommissionen konstaterer imidlertid, at de bidrag til fremme af grøn elektricitet, som de støttemodtagende virksomheder skal fritages for som led i den anmeldte ordning, ikke udgør miljøafgifter som omhandlet i punkt 70, nr. 14), og punkt 151 i retningslinjerne for miljøstøtte. Afgifter overføres til det almindelige statsbudget. De bidrag, som de støttemodtagende virksomheder skal fritages for som led i den anmeldte ordning, overføres imidlertid ikke til det almindelige statsbudget. De anvendes derimod udelukkende til at finansiere bidragene til OeMAG, som støtter producenter af grøn elektricitet på grundlag af garanterede afregningspriser. Disse bidrag udgør derfor ikke miljøafgifter.
(161)
Kommissionen er af den opfattelse, at muligheden for en undtagelse fra den i retningslinjerne for miljøstøtte indeholdte generelle regel om, at driftsstøtte er uforenelig, bør fortolkes restriktivt. Som undtagelse bør kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte derfor begrænses til miljøafgifter.
(162)
Som allerede anført bemærker Kommissionen endvidere, at anvendelsen af kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte på skattelignende afgifter ville være i strid med målene med disse regler og energibeskatningsdirektivet med hensyn til harmoniserede energiafgifter. Desuden kunne en sådan tilgang også medføre en generel anvendelse af disse bestemmelser på skattelignende afgifter på miljøbeskyttelsesområdet (f.eks. skattelignende afgifter på affald osv.). En så bred anvendelse falder uden for anvendelsesområdet for og målene i kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte.
(163)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at driftsstøtte, der ydes i form af lempelser af skattelignende afgifter, ikke udgør et velegnet middel til at forbedre miljøbeskyttelsen. Kommissionen konstaterer, at den ikke hidtil har anvendt betingelserne i kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte på andre former for afgifter og skattelignende afgifter.
(164)
Kommissionen konstaterer desuden, at omfanget af en miljøafgift, også hvis kun den reducerede afgiftssats finder anvendelse, er direkte proportional med omfanget af den miljøforurening, som den pågældende virksomhed forårsager. Selv ved anvendelse af en reduceret sats udgør miljøafgiften fortsat et incitament til at anvende ressourcerne effektivt. I den foreliggende sag fastsættes der imidlertid et loft for bidraget fra en vis størrelsesorden. Forureningsenheder, der ligger over dette niveau, beskattes ikke længere. Gennem fritagelsesordningen mister den skattelignende afgift derfor ethvert incitament til en ressourceeffektiv adfærd.
(165)
I tilfælde af, at driftsstøtte i form af lempelser af skattelignende afgifter blev anerkendt som et egnet politisk instrument, konstaterer Kommissionen endvidere, at det til vurderingen af, om sådan driftsstøtte er nødvendig og proportionel, er nødvendigt med en undersøgelse, som er sammenlignelig med vurderingen af lempelser af ikke-harmoniserede miljøafgifter i henhold til kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte (86), fordi undersøgelsen af ikke-harmoniserede afgifter i henhold til kapitel 4 afspejler de almindelige principper for den tilbundsgående økonomiske vurdering, der finder anvendelse i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
(166)
I henhold til disse bestemmelser skal medlemsstaten fremsende oplysninger om de respektive sektorer eller kategorier af støttemodtagere, der er omfattet af fritagelserne eller lempelserne, om situationen for de væsentligste støttemodtagere i de berørte sektorer, samt en beskrivelse af, hvordan afgifterne kan bidrage til miljøbeskyttelse. De fritagne sektorer skal beskrives grundigt, og der skal fremlægges en liste med de største støttemodtagere i hver sektor (navnlig med oplysninger om omsætning, markedsandele og afgiftsgrundlagets størrelse) (87). På grundlag af disse oplysninger skal Kommissionen vurdere, om lempelserne af eller fritagelserne for miljøafgifter er nødvendige og proportionelle. Hvad angår kriteriet om nødvendighed, skal valget af støttemodtagere baseres på objektive og klare kriterier; miljøafgiften uden lempelser skal føre til en betydelig stigning i produktionsomkostningerne, der ikke kan væltes over på forbrugerne, uden at det fører til betydelig salgsnedgang (88). Hvad angår støttens proportionalitet, skal den pågældende medlemsstat vise, at hver enkelt modtager betaler en del af den nationale afgift, der stort set svarer til miljøresultaterne, at modtageren betaler mindst 20 % af den nationale afgift, medmindre en lavere sats kan begrundes, og at lempelser eller fritagelser er betinget af, at der indgås aftaler med henblik på at nå miljøbeskyttelsesmål (89).
(167)
Kommissionen konstaterer imidlertid, at Østrig - trods flere opfordringer fra Kommissionen - ikke har fremsendt ovennævnte oplysninger (90). Kommissionen kunne derfor ikke vurdere, om støtten var nødvendig og proportionel, eller på hvilken måde den kunne bidrage til miljøbeskyttelse.
(168)
Endelig kunne Østrig desuden ikke godtgøre, at fritagelsesordningen indeholder en tilskyndelseseffekt.
(169)
Kommissionen minder om, at denne form for driftsstøtte ifølge Domstolens retspraksis truer med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen (91). I den foreliggende sag forstærkes den konkurrencefordrejende virkning, da de virksomheder, der kan gøre brug af ordningen, allerede modtager driftsstøtte i form af afgiftslempelser i forbindelse med energibeskatningen. Tildelingen af endnu en driftsstøtte, hvis varighed endvidere ikke er tidsbegrænset, ville medføre konkurrencefordrejninger og påvirke samhandelen på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(170)
Kommissionen konkluderer derfor, at fritagelsesordningen ikke kan betragtes som forenelig med det indre marked på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
5.4. Konklusion
(171)
På baggrund af ovenstående har Kommissionen vurderet både støtten til producenter af grøn elektricitet og fritagelsesordningen for energiintensive virksomheder. Med hensyn til støtten til producenter af grøn elektricitet konstaterer Kommissionen, at den i sin beslutning af 22. juli 2009 betragtede denne foranstaltning som statsstøtte, der er forenelig med det indre marked. Med hensyn til fritagelsesordningen, som den formelle undersøgelsesprocedure vedrørte, konstaterer Kommissionen, at denne foranstaltning også udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Efter Kommissionens opfattelse er fritagelsesordningen, der udgør ren driftsstøtte, imidlertid ikke omfattet af nogen af de i TEUF fastsatte undtagelser fra det generelle forbud mod statsstøtte.
På baggrund af de foreliggende oplysninger konkluderer Kommissionen, at den statsstøtte, som Østrig påtænker at yde til energiintensive virksomheder, ikke kan betragtes som forenelig med det indre marked -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den statsstøtte i form af en delvis fritagelse for forpligtelsen til købe grøn elektricitet, som Østrig påtænker at yde til energiintensive virksomheder, er uforenelig med det indre marked.
Støtten må derfor ikke ydes.
Artikel 2
Østrig underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme afgørelsen.
Artikel 3
Denne afgørelse er rettet til Østrig.
Udfærdiget i Bruxelles, den 8. marts 2011.