РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 14 декември 2010 година
относно държавна помощ C 39/96 (ex NN 127/92), приведена в действие от Франция в полза на Coopérative d’exportation du livre français (CELF)
(нотифицирано под номер C(2010) 8938)
(само текстът на френски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/179/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочената по-горе разпоредба (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С решение от 15 април 2008 г. (3) (наричано по-долу „решението на Общия съд“) Общият съд на Европейския съюз отмени Решение 2005/262/ЕО на Комисията от 20 април 2004 г. относно помощта, приведена в действие от Франция в полза на Coopérative d’exportation du livre français (CELF) (4) (5).
(2)
Вследствие на решението на Общия съд Комисията трябва да приеме ново решение.
(3)
С посоченото решение приключва процедура, чиито основни етапи са припомнени по-долу.
A. Първа фаза
(4)
С писмо от 20 март 1992 г. Société internationale de diffusion et d’édition („SIDE“) насочи вниманието на Комисията към мерки за помощ за промоция, транспортиране и продажба, предоставена от френските органи на CELF - помощ, за която не е било изпратено предварително уведомление до службите на Комисията.
(5)
С писмо от 2 април 1992 г. Комисията, след като напомни на френските органи, че за всяко намерение за предоставяне или изменение на помощ следва да бъде изпратено предварително уведомление до нейните служби, поиска от френските органи да я информират за естеството и предмета на посочените от SIDE мерки за помощ.
(6)
С писмо от 29 юни 1992 г. френските органи потвърдиха пред Комисията наличието на субсидии в полза на CELF. Те уточниха, че тези мерки имат за цел популяризирането на френския език и литература в нефранкофонските страни, както и че на CELF е било възложено управлението на три схеми за помощи, предназначени да улеснят читателите, чийто достъп до френски книги е затруднен.
(7)
С писмо от 7 август 1992 г. Комисията потвърди пред SIDE съществуването на помощ в полза на CELF, уточни предмета ѝ и информира SIDE, че за въпросните мерки не е изпратено уведомление. Комисията обаче отбеляза, че спорната помощ не е от такова естество, което да засяга търговията между държавите-членки. При тези обстоятелства SIDE беше приканено да представи мнението си.
(8)
С писмо от 7 септември 1992 г. SIDE информира Комисията за намерението си да разкрие дискриминационния характер на мерките и последиците, които произтичат от тях за вътреобщностната търговия, без обаче да оспорва културната цел, преследвана от Министерството на културата, действало за популяризиране на френския език и литература.
(9)
С решение от 18 май 1993 г. (6) Комисията счете, че с оглед на особеното състояние на конкуренцията в книжния сектор и предвид културната цел на оспорваните схеми за помощ, за тях се прилага дерогацията, предвидена в предишния член 92, параграф 3, буква в) от Договора.
(10)
На 2 август 1993 г. SIDE подаде жалба за отмяна на посоченото решение. С решение от 18 септември 1995 г. (7) Общият съд частично удовлетвори жалбата на SIDE, като отмени решението на Комисията от 18 май 1993 г. само в частта му по отношение на мерките, предоставени на CELF във връзка с малки поръчки.
(11)
Общият съд постанови, че Комисията може да приеме благоприятно решение по отношение на следните три схеми за помощ, управлявани от CELF за сметка на държавата:
а)
помощите за въздушен превоз на товари или въздушна поща;
б)
програмата „Page à Page“ (8) (помощ за разпространението на книги на френски език в Централна и Източна Европа);
в)
„Programme Plus“ (академични ръководства на френски език, предназначени за студенти от Субсахарска Африка).
(12)
Общият съд сметна, че Комисията е получила достатъчно информация за последните три схеми, за да обоснове констатацията, че въздействието им върху конкуренцията е било незначително. От друга страна Общият съд посочи, че „що се отнася до културното предназначение на помощите, безспорно е, че целта на френското правителство е разпространението на френския език и френската литература“. Общият съд сметна за необходимо да заключи, че установяването на културната цел на оспорваните помощи не е затруднило особено Комисията и че получаването на други сведения не е било необходимо за признаване на културния характер на тази цел.
(13)
Напротив, по отношение на компенсациите, предоставени изключително на CELF за малките поръчки, Общият съд сметна, че Комисията е трябвало да разгледа задълбочено условията на конкуренцията в засегнатия сектор, преди да се произнесе по съвместимостта на мерките с вътрешния пазар.
(14)
Поради това Общият съд стигна до заключението (точка 76 от решението), че Комисията е трябвало да открие процедурата, предвидена в предишния член 93, параграф 2 от Договора за ЕО (понастоящем член 108, параграф 2 от ДФЕС), и следователно трябва да отмени решението на Комисията от 18 май 1993 г. в частта му, която се отнася до субсидията, предоставена изключително на CELF за компенсиране на допълнителните разходи за обработка на малките поръчки на книги на френски език, направени от установени в чужбина търговци на книги.
Б. Втора фаза
(15)
В съответствие с решението на Общия съд от 18 септември 1995 г. с решение от 30 юли 1996 г. Комисията реши да открие официална процедура по разследване. Заинтересованите страни, приканени да представят мненията си пред Комисията, изпратиха своите коментари през декември 1996 г. и януари 1997 г.
(16)
В края на разследването си, на 10 юни 1998 г. Комисията прие Решение 1999/133/ЕО (9). Тя потвърди културната цел на помощите за малките поръчки и счете, въз основа на предишния член 87, параграф 3, буква г) от Договора, че посочените помощи не са от такова естество, което да засяга условията на търговията и конкуренцията в Съюза до степен, която противоречи на общия интерес на пазара за износа на книги на френски език.
(17)
С решение от 28 февруари 2002 г. (10) Общият съд отмени член 1, последно изречение от посоченото решение. Общият съд счете, че Комисията е трябвало да извърши необходимите проверки, за да получи съответните данни с оглед да разграничи пазара на комисионната дейност при износ от пазара на износа на книги на френски език като цяло.
(18)
Общият съд счете, че като не е извършила тази проверка, Комисията е допуснала явна грешка в преценката, като е приела пазара за износ на книги на френски език като цяло за референтен пазар, при условие че е установено, че спорната помощ е предназначена само за комисионерите при износа.
(19)
В решението си от 22 юни 2000 г. (11) обаче, без да разглежда делото по същество, Съдът на ЕС отхвърли жалбата на френските органи срещу решението на Комисията от 10 юни 1998 г. и потвърди, че дори дадена помощ да може да бъде счетена за съвместима с общия пазар, този факт не оказва влияние върху задължението за уведомление, както и че задължението за предварително уведомление включва задължението за преустановяване на помощта.
В. Трета фаза
(20)
След частичната отмяна на решението от 10 юни 1998 г. с писма от 14 юни 2002 г. Комисията поиска от френските органи и от SIDE да ѝ изпратят коментарите си относно мотивите за отмяна на решението, и по-специално относно аспектите във връзка с въпросния пазар.
(21)
Френските органи бяха приканени да коментират по-специално специфичните особености на предлагането от страна на CELF в сравнение с това на останалите участници на пазара, включително SIDE. SIDE беше приканено да коментира по-специално понятието „малки поръчки“ и да посочи с какво евентуално се отличава спецификата на предлагането му в сравнение с предлагането от страна на CELF и на останалите участници на пазара.
(22)
SIDE изпрати отговора си до Комисията с писмо от 12 август 2002 г. Френските органи предадоха отговора си с писмо от 17 септември 2002 г.
(23)
След като с писмо от 19 септември 2002 г. Комисията поиска от SIDE да посочи дали отговорът му съдържа поверителна информация и след като на 30 септември 2002 г. получи отрицателен отговор, с писмо от 17 октомври 2002 г. тя препрати отговора на SIDE заедно с приложенията към него до френските органи за коментар. В тази връзка тя също така им постави редица допълнителни въпроси.
(24)
С писмо от 30 октомври 2002 г. Комисията също така постави на SIDE редица допълнителни въпроси, на които бе отговорено с писма от 31 октомври 2002 г. и 9 декември 2002 г. След искане от страна на Комисията от 16 декември 2002 г. SIDE я информира с писмо от 23 декември 2002 г., че неговите отговори не съдържат поверителна информация и че могат да бъдат препратени до френските органи за коментар.
(25)
Тъй като френските органи не отговориха в определения срок, Комисията бе длъжна да им изпрати напомнително писмо с дата 27 ноември 2002 г. С писмо от 19 декември 2002 г. френските органи поискаха от Комисията ново удължаване на срока.
(26)
На 9 януари 2003 г. Комисията изпрати отговора на SIDE от 23 декември 2002 г. на френските органи за коментар. С писмо от 17 януари 2003 г. френските органи отговориха на въпросите на Комисията от 17 октомври 2002 г.
(27)
С писмо от 4 февруари 2003 г. френските органи поискаха от Комисията ново удължаване на срока по отношение на искането за коментари относно втория отговор на SIDE от 23 декември 2002 г. С писмо от 11 февруари 2003 г. Комисията частично одобри поисканото удължаване. С писмо от 11 март 2003 г. френските органи изпратиха отговора си до Комисията.
(28)
Междувременно на среща, проведена на 4 март 2003 г., представители на SIDE, по свое искане, бяха приети от службите на Комисията, за да изложат становището на SIDE по случая от самото му начало.
(29)
След тази процедура Европейската комисия прие Решение 2005/262/ЕО, в което спорната помощ се счита за съвместима въз основа на предишния член 87, параграф 3, буква г) от Договора, след като Комисията установи по-специално, че помощите не биха могли да доведат до свръхкомпенсиране на разходите, понесени за обработката на малки поръчки.
Г. Четвърта фаза
(30)
С решението си от 15 април 2008 г. Общият съд отмени решението на Комисията от 20 април 2004 г.
(31)
Общият съд счете, че по отношение на частта на помощта, платена на CELF преди 1 ноември 1993 г. - датата на влизане в сила на Договора за Европейския съюз, Комисията е допуснала грешка при прилагане на правото, като е счела спорната помощ за съвместима с общия пазар по силата на предишния член 87, параграф 3, буква г), докато в действителност е трябвало да се прилагат материалноправните разпоредби, които са били в сила преди 1 ноември 1993 г. Общият съд по-специално взе предвид факта, че Договорът за ЕС не съдържа преходни разпоредби относно прилагането на предишния член 87, параграф 3, буква г), както и че принципът на правна сигурност не допуска, освен по изключение, за начален момент на прилагане във времето на общностен акт да бъде определена дата, която е по-ранна от датата на неговото публикуване.
(32)
Освен това Общият съд счете, че Комисията е допуснала явна грешка в преценката при проверката на съвместимостта на спорната помощ, тъй като е надценила разходите за обработка на малки поръчки, действително понесени от CELF. В решението си от 20 април 2004 г. Комисията не е взела предвид действителните разходи за обработка на малки поръчки, а е направила оценка на тези разходи въз основа на общия размер на разходите, понесени от CELF (отнасяне на една част от общите разходи към обработката на малките поръчки в зависимост от предварително определен метод на разпределяне на всяка категория разходи). Предвид допълнителните трудности, до които води обработката на малките поръчки в сравнение с другите дейности на CELF, към някои категории разходи са били приложени коефициенти за умножение. Общият съд сметна, че тези трудности е можело да бъдат преодолени посредством заявяването на малките поръчки по електронен път, което се отнася за две трети от тях. Поради това Общият съд счете, че Комисията е допуснала явна грешка в преценката, като е приложила коефициенти за умножение към някои разходи (и при всички случаи към подадените по електронен път поръчки), и заключи, че ако не са били приложени въпросните коефициенти за умножение, разходите по обработката на малки поръчки са щели да бъдат по-малки и резултатът от дейността във връзка с малките поръчки - положителен (600 000 френски франка (FRF), или 91 469 EUR). Следователно според Общия съд Комисията не е доказала липсата на свръхкомпенсация.
Д. Пета фаза
(33)
Вследствие на решението на Общия съд от 15 април 2008 г. процедурата по разследване, започната с решението на Комисията от 30 юли 1996 г., продължава да бъде открита и Комисията следва да приеме ново решение.
(34)
Поради мотивите на решението на Общия съд от 15 април 2008 г. и предвид факта, че решението за откриване е с дата 30 юли 1996 г., Комисията пожела да прикани отново френските органи и заинтересованите страни да представят мненията си.
(35)
Ето защо на 8 април 2009 г. (12) Комисията прие решение за разширяване на процедурата (Решение C(2009) 2481, „решение за разширяване на процедурата“). Решението за разширяване допълва решението за откриване от 30 юли 1996 г. и същевременно с него се определя нов срок за представяне на мнения. В него се посочва, че двете решения трябва да се разглеждат като едно неделимо цяло и че те ще доведат до една-единствена официална процедура по разследване, както и че доколкото описанието на фактическите и на правните обстоятелства или предварителната оценка на Комисията в решението за разширяване на процедурата се различават от решението за откриване от 30 юли 1996 г., би следвало да се взема под внимание единствено решението за разширяване на процедурата.
(36)
Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно въпросната мярка.
(37)
Комисията получи мнението на френските органи на 9 юни 2009 г., както и мнението на SIDE на 23 юли 2009 г. Тя предаде мнението на SIDE на френските органи на 24 август 2009 г., като им даде възможност да го коментират, и получи коментарите им на 24 септември 2009 г.
(38)
Френските органи обаче не представиха подробните данни, поискани от Комисията в решението ѝ за разширяване на процедурата, а само препратиха, що се отнася до пропорционалността на помощта, към данните, вече предоставени на 17 септември 2002 г., 17 януари 2003 г. и 11 март 2003 г., които Комисията не можеше да използва като такива предвид решението на Общия съд от 15 април 2008 г.
(39)
С писмо от 8 октомври 2009 г. службите на Комисията напомниха на френските органи за искането си за изпращане на данни по конкретно посочените точки, като посочиха, че ако тази информация не бъде получена в срок до десет работни дни, Комисията следва, въз основа на информацията, с която разполага, да вземе окончателно решение в съответствие с член 13, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета, след като издаде, ако е необходимо, разпореждане за предоставяне на информация съгласно член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (13).
(40)
С писмо от 21 октомври 2009 г. френските органи информираха Комисията, че с решение на Търговския съд на Париж от 9 септември 2009 г. CELF е в процедура на съдебна ликвидация и е прекратило дейността си. От друга страна, по отношение на данните, поискани в писмото на Комисията от 8 октомври 2009 г. френските органи посочиха, че не разполагат с допълнителна информация и препратиха към мнението си, изпратено на 9 юни 2009 г.
(41)
Поради това с решение от 20 ноември 2009 г. (Решение C(2009) 9256, „решение за разпореждане“) Комисията реши да разпореди на Франция да предостави исканата информация, тъй като въпреки неколкократните искания тази информация не бе предоставена.
(42)
С писмо от 2 декември 2009 г. френските органи посочиха, че не разполагат с допълнителна информация, която да предоставят на Комисията, и поради това препратиха към мнението си, изпратено на 9 юни 2009 г.
(43)
Следва да се отбележи, че на 2 декември 2009 г. френските органи също така изпратиха писмо във връзка със схема за помощ, наречена „Програма за академична и научна литература“, наречена „Programme Plus“. Тази схема за помощ не е предмет на настоящото решение.
(44)
С писмо от 22 декември 2009 г. Комисията изиска от френските органи сведения относно състоянието на CELF и процедурата по ликвидацията на CELF. Френските органи отговориха на 27 януари 2010 г. Освен това на 9 март 2010 г. и 26 ноември 2010 г. бяха направени уточнения.
Е. Производство пред националните юрисдикции и преюдициални запитвания
(45)
Следва да се отбележи, че във Франция има висящи производства пред националните юрисдикции и че те са довели до сезирането на Съда на ЕС на основание член 267 от ДФЕС (предишен член 234 от Договора за ЕО). По-долу са припомнени накратко основните етапи от тези производства.
(46)
SIDE сезира френските юрисдикции във връзка с прякото действие на предишния член 88, параграф 3 от Договора за ЕО. С решение от 5 октомври 2004 г., като потвърди решение на Административния съд на Париж от 26 април 2001 г., Апелативният административен съд на Париж разпореди на френската държава да изиска възстановяване на помощите, платени на CELF.
(47)
Държавният съвет, сезиран като касационна инстанция, с решение от 29 март 2006 г. потвърди някои аспекти от решението на Апелативния административен съд, и по-специално факта, че въпросните помощи нямат чисто компенсаторен характер по отношение на задължения за обществена услуга (14), не могат да бъдат квалифицирани от националния съд като съществуващи помощи и CELF не може да се позове на оправдани правни очаквания.
(48)
Въпреки това в решението си от 29 март 2006 г. Държавният съвет също така реши да спре производството по обжалването, докато Съдът на ЕС не се произнесе по преюдициалните запитвания, с които Държавният съвет го сезира, по отношение на задълженията на националния съд във връзка с държавна помощ, за която не е изпратено уведомление, но по-късно с решение на Комисията е обявена за съвместима с общия пазар.
(49)
В решението си от 12 февруари 2008 г. (15) Съдът на ЕС постанови:
„Член 88, параграф 3, последно изречение ЕО трябва да се тълкува в смисъл, че националният съд не е длъжен да разпореди възстановяването на помощ, приведена в действие в нарушение на тази разпоредба, когато Комисията е взела окончателно решение, установяващо съвместимостта на тази помощ с общия пазар по смисъла на член 87 ЕО. Въз основа на общностното право той е длъжен да разпореди на получателя на помощта плащането на лихвите за периода на неправомерност. В рамките на своето национално право той може, ако прецени, че е необходимо, да разпореди освен това и възстановяването на неправомерната помощ, без това да засяга правото на държавата-членка да я приведе отново в действие в един следващ момент. На него може също да му се наложи да уважи искания за обезщетения за вредите, причинени поради неправомерния характер на помощта.
В процесуално положение като това на спора по главното производство задължението, произтичащо от член 88, параграф 3, последно изречение ЕО, да се отстранят последиците от неправомерността на една помощ се отнася също, с оглед изчисляването на сумите, които трябва да бъдат изплатени от получателя, освен при изключителни обстоятелства, и до периода, изтекъл между датата на решението на Комисията на Европейските общности, с което се установява съвместимостта на тази помощ с общия пазар, и датата на отмяната на това решение от общностния съд“.
(50)
След като взе предвид решението на Съда на ЕС от 12 февруари 2008 г., както и цитираното по-горе решение на Общия съд от 15 април 2008 г., в решението си от 19 декември 2008 г. Държавният съвет отмени членове 2, 3 и 4 от посоченото по-горе решение на Апелативния административен съд на Париж от 5 октомври 2004 г. и постанови посоченото по-долу.
(51)
Първо, на министъра на културата и комуникациите е разпоредено да пристъпи към възстановяване на лихвите, свързани с държавната помощ, платена на CELF от 1980 г. до датата на решението на Държавния съвет, изчислени в съответствие с Регламент (ЕО) № 794/2004 (16). На министъра също така е разпоредено след това да пристъпи към възстановяване на лихвите, които ще бъдат дължими между датата на решението на Държавния съвет и датата, на която окончателно е установена съвместимостта на помощта с общия пазар, или до окончателното връщане на помощта.
(52)
Освен това Държавният съвет реши да спре производството, докато Съдът на ЕС не се произнесе по следните преюдициални запитвания:
„1.
Може ли националният съд да спре производството по въпроса за задължението за връщане на държавна помощ до произнасянето с окончателно решение на Комисията по съвместимостта на помощта с правилата на общия пазар, когато първото решение на Комисията, с което тази помощ е обявена за съвместима, е отменено от общностния съд?
2.
Може ли фактът, че Комисията на три пъти приема дадена помощ за съвместима с общия пазар, преди тези ѝ решения да бъдат отменени от Първоинстанционния съд на Европейските общности, да представлява извънредно обстоятелство, което да накара националния съд да ограничи задължението за възстановяване на помощта?“
(53)
На 11 март 2010 г. (17) Съдът на ЕС се произнесе по тези преюдициални запитвания по следния начин:
„1.
Национална юрисдикция, сезирана на основание член 88, параграф 3 ЕО с искане за възстановяване на неправомерна държавна помощ, не може да отложи приемането на решение по него до произнасянето на Комисията на Европейските общности по съвместимостта на помощта с общия пазар, след като предходно положително решение е било отменено.
2.
Приемането от Комисията на Европейските общности на три последователни решения за обявяване на дадена помощ за съвместима с общия пазар, които впоследствие общностният съд отменя, само по себе си не представлява изключително обстоятелство, което може да обоснове ограничаване на задължението на получателя да върне помощта, когато същата е предоставена в нарушение на член 88, параграф 3 ЕО.“
2. ОПИСАНИЕ НА ВЪПРОСНАТА МЯРКА
(54)
Френските органи посочиха пред Комисията, че през 1980 г. Министерството на културата, в съответствие с насоките на общата политика на френското правителство във връзка с популяризирането на френската книга и литература, реши да предостави помощи на комисионерите при износа, които биха приели всякакъв вид поръчки, независимо от размера и рентабилността им. Тези мерки са били приведени в действие, за да компенсират пазарна неефективност и да насърчат запазването на дейност, свързана с нерентабилните малки поръчки на пазара на комисионната дейност при износ.
(55)
Според френските органи малки книжарници, установени главно в нефранкофонски зони, достъпът до които понякога е затруднен и/или които са отдалечени, са се натъквали на сериозни трудности при снабдяването, като търсенето им не е можело да бъде удовлетворено от традиционните вериги за разпространение, когато количествата поръчани книги са били недостатъчни или когато единичната цена на поръчаните книги не е била достатъчно висока, за да бъде услугата рентабилна.
(56)
Според френските органи въпросните помощи са били предназначени да дадат възможност на комисионерите при износа да изпълняват всички поръчки на търговци на книги, установени в чужбина, главно в нефранкофонски зони, независимо от размера, рентабилността и предназначението на поръчките. Целта е била в рамките на френската политика за подпомагане на културното многообразие да се осигури оптимално разпространение на книги на френски език и по този начин да се насърчи разпространението на франкофонската литература в целия свят.
(57)
Приетият от френските органи механизъм за помощи, наречен „Програма за малки поръчки“, е бил под формата на субсидия, чието предназначение е било да компенсира допълнителните разходи за обработка на малките поръчки, като за такива френските органи определят пратките на стойност под 500 FRF, или около 76 ЕUR.
(58)
Според френските органи предприятието получател на субсидиите е трябвало да поеме задължението да съобщи на дирекция „Книгоиздателска и библиотечна дейност“ към Министерството на културата всички данни, свързани с общата дейност на предприятието (общ оборот, финансови сметки, предварителни бюджети, копия от решения за утвърждаване на тези данни, одиторски доклад, при необходимост, и консолидирана тарифна структура на заплатите), както и всякакви документи, свързани с дейността, която да бъде субсидирана, и по-специално сметката за използване на субсидиите, оправдаваща изпълнението на услугите, въз основа на които е била предоставена субсидията през предходната година.
(59)
На практика само едно предприятие - CELF, се е възползвало от програмата „Малки поръчки“. Според френските органи последното е трябвало ежегодно да оправдава допълнителните си разходи, понесени за услугите във връзка с малките поръчки, в подкрепа на искането си за субсидиране за следващата година. По-специално една четвърт от субсидията, предоставена през предходната година, е била изплащана в началото на годината, като остатъкът е бил предоставян следващата есен след разглеждане от публичните органи на очаквания бюджет на предприятието получател и на регистрираните колебания през първата част на бюджетната година. Било е договорено, че ако помощта не бъде използвана в пълния си размер, оставащите суми ще бъдат приспаднати от предвидената за следващата година субсидия. Освен това Министерството на културата е присъствало в качеството си на поканен наблюдател на управителните съвети и общите събрания на CELF.
(60)
Следва да се уточни, че след 1997 г. размерът на въпросната помощ непрекъснато намалява и през 2002 г. тя е преустановена. От 1980 г. до края на 2001 г. CELF е получавало помощ, която според френските органи е била предназначена за намаляване на разходите за обработка на малките поръчки, които идват от чужбина и са за книги на френски език. Общо от 1980 г. до края на 2001 г. в рамките на въпросната помощ CELF е получило около 4,8 млн. евро.
Таблица
Размер на помощите, предоставени на CELF от 1980 г. за обработката на „малки поръчки“
Данни, предоставени от френските органи
(сумите са закръглени в ЕUR)
Година
Размер на помощта
1980
91 469,41
1981
91 469,41
1982
205 806,17
1983
164 644,94
1984
137 204,12
1985
141 777,59
1986
248 491,90
1987
214 953,11
1988
213 428,62
1989
259 163,33
1990
304 898,03
1991
373 500,09
1992
422 283,78
1993
382 647,03
1994
304 898,03
1995
304 898,03
1996
304 898,03
1997
243 918,43
1998
182 938,82
1999
121 959,21
2000
60 979,61
2001
38 112,25
2002
0
3. КОМЕНТАР НА ФРАНЦИЯ И МНЕНИЕ НА SIDE СЛЕД РАЗШИРЯВАНЕТО НА ПРОЦЕДУРАТА
(61)
В отговора си от 9 юни 2009 г. във връзка с решението за разширяване на процедурата френските органи изказаха посоченото по-долу мнение.
(62)
Първо, те посочиха, че споделят анализа на Комисията, според който помощта за CELF представлява държавна помощ и според който дерогациите, предвидени в член 107, параграф 2 и параграф 3, букви а) и б) от ДФЕС, не са били приложими.
(63)
В рамките на оценката на помощите съгласно член 107, параграф 3, букви в) и г) от ДФЕС френските органи не предоставиха нови данни относно пропорционалността на помощите.
(64)
При все това френските органи посочиха, че считат, че задачата на CELF представлява услуга от общ интерес по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(65)
Накрая, но не на последно място френските органи заявиха, че са налице изключителни обстоятелства, които следва да накарат Комисията да не настоява за възстановяване на помощта.
(66)
Както беше посочено по-горе, френските органи не предоставиха подробните данни, изискани от Комисията в решението ѝ за разширяване на процедурата, а само препратиха, що се отнася до пропорционалността на помощта, към вече изпратените през 2002 и 2003 г. данни, които Комисията не можеше да използва в това им качество предвид решението на Общия съд от 15 април 2008 г. След напомнително писмо от 8 октомври 2009 г. на 20 ноември 2009 г. Комисията реши да разпореди на френските органи да предоставят изисканата информация в съответствие с член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999. С писмо от 2 декември 2009 г. френските органи отговориха, че не разполагат с допълнителна информация, която да съобщят на Комисията.
(67)
В мнението си от 23 юли 2009 г. SIDE по-специално изказа посоченото по-долу становище.
(68)
SIDE припомни, че единствено CELF е получавало помощта, докато според SIDE дейността на CELF не следва да се счита за специфична за CELF, тъй като изпълнението на поръчки с всякакъв размер, дори и минимални, заявени от разпръснати в географско отношение книжарници, и прегрупирането им, така че да бъдат сключени по-големи поръчки с издателите, според SIDE е самото определение за комисионерска дейност при износ. SIDE също така посочи, че помощта му е била отказана не поради предполагаема липса на прозрачност, а поради това, че SIDE е частно предприятие, а не кооперативно сдружение на издатели.
(69)
От друга страна SIDE оспори факта, че помощите са били необходими. В този смисъл то по-конкретно счете, че понятието „малки поръчки“ е произволно и опроверга представените от френските органи числови данни.
(70)
Освен това SIDE счете, че помощта не може да бъде обоснована въз основа на член 106, параграф 2 от ДФЕС, като се основа по-специално на решенията на националните юрисдикции във връзка с дейността на CELF.
(71)
Накрая SIDE посочи, че според него в настоящия случай не съществува никакво изключително обстоятелство, което да дава възможност за ограничаване на задължението за възстановяване.
4. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
(72)
Следва да се определи дали въпросната мярка представлява държавна помощ и в такъв случай дали може да се счита за съвместима с вътрешния пазар. В рамките на оценката си Комисията по-специално следва да вземе предвид решението на Общия съд от 15 април 2008 г.
A. Оценка на мярката по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(73)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи, че „Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(74)
Първо, както беше посочено в решението за разширяване на процедурата, Комисията припомня, че заключението на Комисията, според което въпросната мярка представлява държавна помощ по смисъла на Договора, никога не е било оспорвано нито в хода на отделните етапи от процедурата пред Комисията, нито пред юрисдикциите на Европейския съюз (18), нито пред националните юрисдикции (19). В отговора си от 9 юни 2009 г. във връзка с решението за разширяване на процедурата френските органи посочиха, че споделят анализа на Комисията, според който помощта за CELF представлява държавна помощ.
(75)
Комисията счита, че въпросната мярка представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС (предишен член 87, параграф 1 от Договора за ЕО) поради посочените по-долу причини.
(76)
На първо място, мярката предоставя предимство на CELF, тъй като му дава възможност да намали разходите за малките поръчки. Тя има избирателен характер, тъй като на практика от нея се е ползвало единствено CELF.
(77)
От друга страна, мярката е финансирана чрез бюджетни ресурси на френската държава, тоест чрез държавни ресурси. Решение за нейното прилагане е било взето от Министерството на културата и следователно мярката може да бъде приписана на френските органи.
(78)
Освен това мярката е в състояние да засегне търговията между държавите-членки и да наруши конкуренцията. Помощта се предоставя на френски комисионери (на практика на CELF), които изнасят книги на френски език главно към нефранкофонски страни. Следователно тези френски комисионери се конкурират, поне потенциално, при износа на книги на френски език с други комисионери, които са установени в други франкофонски държави на Европейския съюз (Белгия и Люксембург). Фактът, че въздействието върху търговията и нарушаването на конкуренцията в резултат на мярката изглежда незначително, не променя това заключение. В действителност, в съответствие с постоянната съдебна практика на Съда на ЕС, Комисията не е длъжна да установява действително въздействие на помощта върху търговията между държавите-членки и действително нарушаване на конкуренцията; достатъчно е помощта да е в състояние да засегне търговията и да наруши конкуренцията.
(79)
Накрая, Комисията счита, че условията за прилагане на съдебната практика Altmark не са изпълнени. В решението си от 24 юли 2003 г. (20) Съдът на ЕС уточнява при какви условия субсидия за предприятие, на което е възложено управлението на услуга от общ икономически интерес, не представлява държавна помощ: „първо, предприятието получател трябва действително да е натоварено с изпълнението на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени; второ, параметрите, въз основа на които е изчислена компенсацията, трябва да бъдат предварително установени по обективен и прозрачен начин; трето, компенсацията не трябва да надхвърля необходимото за покриване изцяло или отчасти на разходите, направени при изпълнението на задълженията за обществена услуга, като се имат предвид свързаните с тях приходи, както и разумна печалба за изпълнението на тези задължения; четвърто, когато изборът на предприятие, което да бъде натоварено да изпълнява задължения за обществена услуга, не е направен в рамките на процедура по възлагане на обществена поръчка, равнището на необходимата компенсация трябва да бъде определено въз основа на анализ на разходите, които едно типично предприятие, добре управлявано и подходящо оборудвано с транспортни средства, с цел да може да удовлетвори необходимите изисквания за обществена услуга, би направило, за да изпълни тези задължения, като се имат предвид свързаните с това приходи, както и разумна печалба за изпълнението на тези задължения“.
(80)
В настоящия случай и без да е необходимо да се развива всяко от условията, тъй като те са кумулативни, Комисията установява, че изборът на CELF не е направен в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка, както и че равнището на компенсацията не е било определено въз основа на разходите, направени от типично, добре управлявано предприятие, което е подходящо оборудвано със средства за производство.
(81)
При тези условия помощта, предоставена на CELF, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като са налице всички съставни елементи на понятието „държавна помощ“.
(82)
Френските органи не са изпратили уведомление до Комисията за въпросните мерки. Следователно помощта е предоставена в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС, в който е предвидено, че Комисията следва да бъде информирана в разумен срок, който да ѝ даде възможност да представи своето становище по отношение на всякакви планове за предоставянето или изменението на помощта. Следователно помощта е предоставена неправомерно.
(83)
Тъй като въпросната мярка представлява държавна помощ, следва да се оцени съвместимостта ѝ с вътрешния пазар.
Б. Оценка на мярката по смисъла на член 107, параграфи 2 и 3 от ДФЕС
(84)
Комисията счита, че дерогациите по член 107, параграф 2 от ДФЕС не са приложими в настоящия случай, тъй като въпросните мерки очевидно не са били предназначени за постигане на определените в тези дерогации цели.
(85)
Освен това помощта не изпълнява условията, определени с дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, тъй като тя не е била предназначена да насърчава развитието на региони, които могат да се ползват от посочената разпоредба. Дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква б) във връзка с насърчаване изпълнението на важен проект от общ европейски интерес, също не може да бъде приложена в настоящия случай, тъй като въпросната мярка не е имала за цел насърчаването на подобен вид проект. Тъй като помощта освен това не е имала за цел преодоляването на сериозни затруднения във френската икономика, дерогацията, предвидена във втората част на член 107, параграф 3, буква б), също не е приложима в настоящия случай.
(86)
Ето защо е необходимо Комисията да разгледа въпроса за приложимостта на член 107, параграф 3, букви в) и г) от ДФЕС (предишен член 87, параграф 3, букви в) и г) от Договора за ЕО).
(87)
Предвид решението на Общия съд от 15 април 2008 г. е необходимо да се разграничат помощите, платени след влизането в сила на Договора за Европейския съюз (1 ноември 1993 г.), от тези, които са били платени преди влизането в сила на същия и към които следва да бъдат приложени материалноправните разпоредби, които са били в сила по време на разглеждания период.
(88)
За тази цел Комисията отбелязва факта, че една четвърт от субсидията, предоставена през предходната година, е била изплащана на CELF в началото на годината, като остатъкът е бил предоставян следващата есен след разглеждане от публичните органи на предварителния бюджет на предприятието получател и на регистрираните колебания през първата част на бюджетната година. Ако помощта не е била използвана в пълния си размер, оставащите суми са били приспадани от предвидената за следващата година субсидия. Следователно субсидията, платена за 1993 г., е платена отчасти в началото на 1993 г., а остатъкът е предоставен през есента на 1993 г. Решението за предоставяне на помощта за 1993 г. е взето от френските органи в края на 1992 г. или в началото на 1993 г. и при всички случаи преди влизането в сила на Договора за Европейския съюз. Поради това Комисията счита за необходимо оценката на помощта, платена за 1993 г., да бъде осъществена в съответствие с приложимите правни разпоредби преди влизането в сила на Договора за Европейския съюз.
а) Оценка на помощта по смисъла на член 107, параграф 3, буква г) от ДФЕС
(89)
Член 107, параграф 3, буква г) от ДФЕС (предишен член 87, параграф 3, буква г) от Договора за ЕО) гласи, че: „За съвместими с вътрешния пазар могат да се приемат […] помощите за насърчаване на културата и опазване на наследството, доколкото тези помощи не засягат условията на търговия и конкуренция в рамките на Съюза в степен, противоречаща на общия интерес.“
(90)
Ето защо е необходимо да се провери дали помощта, платена на CELF между 1994 г. и края на 2001 г., действително е имала културна цел и дали е засегнала условията на търговията и на конкуренцията в Европейския съюз в степен, противоречаща на общия интерес.
i) Културна цел
(91)
Първо, Комисията припомни, че културната цел на помощта, платена на CELF, беше призната от Общия съд в посоченото по-горе решение от 18 септември 1995 г. В точка 62 от решението си Общият съд счете, че: „Що се отнася до културното предназначение на оспорваните помощи, безспорно е, че целта на френското правителство е разпространението на френския език и френската литература. В този смисъл Общият съд също така установява, че данните, с които е разполагала Комисията при приемането на решението си, включително посочените в писмото на съветника на ищеца от 7 септември 1992 г., са били в подкрепа на оценката, извършена от нея на реалните факти и на законността на тази цел. При тези обстоятелства следва да се заключи, че оценката на целта на оспорваните помощи не е затруднила особено Комисията и че не е било необходимо да получава други сведения, за да признае културния характер на тази цел.“
(92)
Френските органи посочиха, че въпросната помощ е имала за културна цел да се популяризира разпространението на книги на френски език в нефранкофонски страни. Следователно става въпрос за активна политика, която има за цел запазването и насърчаването на културното многообразие на международно равнище.
(93)
Запазването и насърчаването на културното многообразие от своя страна са сред основните принципи на европейския модел. Те са прогласени в член 167, параграф 1 от ДФЕС (предишен член 151, параграф 1 от Договора за ЕО): „Съюзът допринася за разцвета на културите на държавите-членки, като зачита тяхното национално и регионално многообразие и същевременно извежда на преден план общото културно наследство“, и в член 167, параграф 4, който гласи, че „Съюзът взема предвид културните аспекти при своята дейност по силата на други разпоредби на настоящия договор, по-специално за да зачита и развива разнообразието на неговите култури.“
(94)
Комисията счита, че помощите, които са били предоставени на CELF от френските органи с цел да се осигури разпространението на книги на френски език, са имали именно културна цел.
ii) Критерий за засягане на условията на търговията и на конкуренцията в Съюза в степен, противоречаща на общия интерес
(95)
Комисията следва да провери дали въпросните мерки наистина са били необходими и пропорционални на целта, преследвана от френските органи посредством определена културна политика.
(96)
Най-напред следва да се припомни, че в съответствие с посоченото по-горе решение на Общия съд от 28 февруари 2002 г. оценката на въпросните мерки следва да се извърши на пазара на комисионерската дейност при износа на книги на френски език.
(97)
На първо място следва да се провери необходимостта от помощта.
(98)
Според френските органи мерките са били изготвени от Министерството на културата през 1980 г. в момент, когато някои участници в сектора (групата Hachette и Messageries du livre) са искали да се оттеглят от пазара на комисионерската дейност при износ. Според френските органи оспорваният механизъм е бил създаден за насърчаване на операторите да участват на пазара, така че всички поръчки за книги на френски език, заявени от търговци на книги, намиращи се в нефранкофонски зони, да бъдат изпълнявани. По този начин се е гарантирало, че книгите на френски език могат да достигнат до всички книжарници, включително и до най-малките в далечни страни, дори тези книжарници да са се нуждаели само от няколко книги, при това често публикувани от различни издатели.
(99)
От своя страна SIDE посочи, по-конкретно в мнението си, представено след решението за разширяване на процедурата, че въпросната мярка не е била необходима. Така, макар че действително някои участници са се оттеглили от комисионерската дейност през 1980 г., SIDE припомня, че то е било създадено точно по това време, за да участва на пазара. От друга страна SIDE оспорва факта, че CELF е извършвало специфична дейност за обработка на малки поръчки. SIDE разглежда по-специално предоставените от френските органи числови данни и счита, че по отношение на дела, оборота на всяко от предприятията, броя фактури и броя линии на поръчки данните за CELF и SIDE на практика доста си приличат. В по-общ план SIDE поставя под въпрос понятието „малки поръчки“, така както е дефинирано от френските органи. Според SIDE това понятие е произволно, тъй като разходите за обработката на една поръчка не зависят от нейната стойност, а от броя линии.
(100)
Комисията счита, че няма нужда от окончателно заключение по въпроса за необходимостта от помощта, тъй като условията за необходимост и пропорционалност са кумулативни и тъй като в съображение 121 ще се стигне до заключение, че не е доказано, че условието за пропорционалност е изпълнено.
(101)
На второ място, Комисията счита, че въздействието върху търговията в рамките на Европейския съюз и нарушаването на конкуренцията вследствие на мярката са твърде незначителни, като се имат предвид по-специално въпросните суми по мярката за помощ, твърде слабата заменяемост между книгите на френски език и тези на друг език, както и съществуващата значителна разлика между обема на износа на книгите на френски език за нефранкофонски страни от Франция, от една страна, и от Белгия и от Люксембург, от друга страна.
(102)
По-конкретно, по отношение на пазара на комисионерската дейност при износа на книги на френски език Комисията отбелязва, че в рамките на дейността им на комисионери при износа CELF и SIDE разпространяват книги в нефранкофонски страни и територии. Във франкофонските страни местният пазар е покрит от големите издатели посредством техните филиали или представители. Следователно комисионерската дейност при износа има твърде второстепенна роля на франкофонските пазари, които са основните пазари за книгите на френски език.
(103)
На националния пазар на комисионерската дейност при износа на книги на френски език присъстват неспециализирани комисионери като SIDE и CELF и, в по-малка степен, специализирани комисионери, които също извършват незначителни продажби пряко на крайни потребители и не са в състояние да се конкурират сериозно с двамата неспециализирани комисионери, както и известен брой книжарници, които изпълняват, дори и само в отделни случаи, поръчки за чуждестранни търговци на книги, както и електронни книжарници, чиято дейност обаче е била относително малка към момента на въпросните мерки.
(104)
Следователно на въпросния пазар именно жалбоподателят е бил основният оператор, засегнат от оспорваните мерки. От една страна, френските органи твърдят, че програмата във връзка с малките поръчки по принцип е била достъпна за всяко предприятие, което би поискало да участва в нея, ако то приема условията за предоставяне на помощите. Френските органи посочват, че отказът през 1991 г. от страна на Министерството на културата на участието на SIDE е бил обоснован от отказа на SIDE да изпълни задължението за прозрачност, необходимо за възползване от посочените помощи. От своя страна, SIDE посочи, че отказът от страна на френските органи е свързан с факта, че е частно предприятие, а не кооперативно сдружение на издатели. Освен това през 1996 г., след отмяната на решението на Комисията от 18 май 1993 г., Министерството на културата, в желанието си да приключи процедурата, припомни на SIDE, че схемата за помощ за малките поръчки по същността си не е специално предназначена за CELF. С писмо от 3 септември 1996 г. към SIDE беше отправена покана за разговор с цел да се провери дали то е в състояние да изпълни, при същите условия за прозрачност, същите услуги като предоставяните от CELF. По време на разговор, проведен на 26 септември 1996 г., ръководството на SIDE информира Министерството на културата, че отказва да се ползва от програма, чиято съвместимост с общностното право може да бъде поставена под въпрос от Комисията.
(105)
Във всеки случай елементите, посочени по-горе в съображение 101 и следващи, явно сочат, че въпросните мерки засягат условията на търговията и на конкуренцията в Европейския съюз в сравнително ограничена степен.
(106)
При все това, за да се определи дали мярката е пропорционална, също така е необходимо Комисията да сравни, на трето място, сумата на получените помощи с разходите, понесени от CELF за постигането на преследваната от френските органи цел.
(107)
За тази цел следва да бъдат припомнени отделните етапи от процеса на обработка на поръчките, с които различните страни са съгласни:
а)
приемане на заявка за поръчка от даден търговец на книги;
б)
завеждане на поръчката под съответен код;
в)
въвеждане на поръчката;
г)
изпращане на поръчката до издателя;
д)
приемане на книгите;
е)
определяне за всеки клиент на физическо пространство, „отделение“, в което се съхраняват поръчаните книги;
ж)
опаковане.
(108)
Според френските органи CELF понася определени разходи във връзка с обработката на „малките поръчки“. В действителност френските органи считат, че на пазара на комисионерската дейност при износа някои поръчки водят до допълнителни разходи, поради което изпълнението им не е рентабилно. Френските органи посочиха, че са приели праг от 500 FRF (76,22 ЕUR), за да бъде определена една поръчка като малка, както и че това е емпирично определен праг. Френските органи посочиха, че някои поръчки на стойност под 500 FRF могат да бъдат рентабилни, докато други на по-голяма стойност не са. Целта е била да се намери икономически приемлив метод, така че CELF да иска да приема малките поръчки въпреки недостатъчната им рентабилност.
(109)
Както бе посочила Комисията в решението си за разширяване на процедурата, в рамките на анализа на съвместимостта френските органи са тези, които следва да установят размера на разходите, действително понесени от CELF.
(110)
В тази връзка в решението си за разширяване на процедурата Комисията изиска от френските органи да ѝ предоставят някои данни с цел да прецени последиците от решението на Общия съд и за да може да се произнесе по пропорционалността на помощта. Комисията по-специално изиска да бъдат предоставени следните данни:
-
достатъчна обосновка за причините, поради които данните за разходите по малките поръчки не са налични за отделните въпросни години, и достатъчно доказателство защо може да бъде приемливо екстраполиране единствено въз основа на данните за 1994 г.,
-
данните, които дават възможност да се вземат предвид действителните разходи (а не само приблизителни оценки) за обработката на малките поръчки през 1994 г. (поне за някои категории разходи), и евентуална достатъчна обосновка за причините, поради които може да бъде приемлива приблизителна оценка на тези разходи въз основа на общите разходи, понесени от CELF,
-
убедителни методи за разпределяне на разходи, които дават възможност за отнасяне на част от общите разходи към обработката на малките поръчки и които могат по-специално да бъдат приложени към всяка категория разходи през целия въпросен период,
-
информация относно промените в дела на предадените по електронен път поръчки през въпросните години,
-
разходите във връзка с малките поръчки в отсъствието на необосновани коефициенти за умножение,
-
изчисляването на разходите, понесени от CELF за обработката на малките поръчки, без прилагане на коефициенти за умножение, както и при хипотезата на прилагане на коефициенти за умножение единствено към поръчки, които не са предадени по електронен път,
-
становището на френските органи относно изчислението на Общия съд, според което при липсата на посочените коефициенти разходите по обработката на малките поръчки са щели да намалеят с над 635 000 FRF (96 805,13 EUR), дори ако не се вземат предвид категориите разходи, различни от тези, за които е бил приложен коефициент „три“. Следва да се припомни, че според изчислението на Общия съд оперативният резултат от дейността по обработка на малки поръчки е щял да надхвърля 600 000 FRF (91 469,41 EUR),
-
становището на френските органи относно възможността за CELF да има разумна печалба.
(111)
По-специално, както вече беше посочено в решението на Комисията за разширяване на процедурата, при липсата на допълнително обяснение и актуализация на данните от страна на френските органи Комисията не е в състояние да използва отчетите за програмата за обработка на малки поръчки, които френските органи са предоставили за периода от 1994 до 2001 г. в писмото си от 17 януари 2003 г., нито обясненията във връзка с извършването на анализ на аналитичното счетоводство, предоставени в писмото от 5 март 1998 г.
(112)
Френските органи обаче не предоставиха подробните данни, изискани от Комисията в решението ѝ за разширяване на процедурата, а само препратиха, що се отнася до пропорционалността на помощта, към вече изпратените на 17 септември 2002 г., 17 януари 2003 г. и 11 март 2003 г. данни, които Комисията не можеше да използва предвид решението на Общия съд от 15 април 2008 г.
(113)
Поради това, с писмо от 8 октомври 2009 г., службите на Комисията напомниха на френските органи искането си за изпращане на данни по посочените точки, като посочиха, че ако не получат исканата информация в срок до десет работни дни, Комисията следва да вземе окончателно решение въз основа на информацията, с която разполага, в съответствие с член 13, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета, след като е издала разпореждане за предоставяне на информация съгласно член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(114)
С писмо от 21 октомври 2009 г. френските органи посочиха, че не разполагат с допълнителна информация, която да представят, и препратиха към мнението си от 9 юни 2009 г.
(115)
Поради това с решение от 20 ноември 2009 г. („решението за разпореждане“) Комисията реши да разпореди на Франция да представи исканата информация, тъй като въпреки неколкократните искания тази информация не бе предоставена.
(116)
С писмо от 2 декември 2009 г. френските органи посочиха, че не разполагат с допълнителна информация, която да предоставят на Комисията, и препратиха към мнението си, предоставено на 9 юни 2009 г.
(117)
В член 13 от Регламент (ЕО) № 659/1999 е предвидено, че „Разглеждането на възможна неправомерна помощ завършва с решение (…). Ако дадена държава-членка не се съобрази с разпореждане за информация, това решение се взема на базата на наличната информация.“
(118)
Както беше посочено по-горе, френските органи не предоставиха на Комисията данните, които тя неколкократно изиска, последно в решението ѝ за разпореждане от 20 ноември 2009 г.
(119)
Следователно, в съответствие с член 13 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета, Комисията приема своето решение въз основа на наличната информация, като напомня, че във всеки случай френските органи са тези, които следва да докажат съвместимостта на въпросната помощ с вътрешния пазар, а следователно и пропорционалността на тази помощ.
(120)
С оглед на решението на Общия съд от 15 април 2008 г. и въз основа на данните, с които Комисията разполага, основаването на екстраполиране на приблизително оценените разходи за обработката на малки поръчки за 1994 г. не изглежда възможно. Също така не изглежда възможно да се използват методи за разпределяне на необоснованите разходи и да се работи въз основа на данни, към които са приложени необосновани коефициенти за умножение, по-специално към предадените по електронен път поръчки. Предвид изчислението на разходите по обработката на малките поръчки, посочени в решението на Общия съд, и тъй като френските органи не предоставиха на Комисията данните, чрез които да бъдат разсеяни съмненията относно пропорционалността на помощта, изразени от Комисията в решението ѝ за разширяване на процедурата, не е установено, че дейността по обработката на малките поръчки поражда загуби.
(121)
Поради това според Комисията не е доказано, че платената между 1994 и 2001 г. помощ отговаря на критерия за пропорционалност.
(122)
Следователно тази помощ е несъвместима по смисъла на член 107, параграф 3, буква г) от ДФЕС.
б) Оценка на помощта в съответствие с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС
(123)
Член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС (предишен член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО) гласи, че „За съвместими с вътрешния пазар могат да се приемат […] помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.“
(124)
В съответствие с решението на Общия съд от 15 април 2008 г. дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква г) от ДФЕС (предишен член 87, параграф 3, буква г) от Договора за ЕО) не може да се приложи за помощите, платени на CELF от 1980 до 1993 г. Поради това следва да се определи дали дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС (предишен член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО) би могла да се приложи за тях.
(125)
Същото следва да се извърши и по отношение на помощите, платени между 1994 и края на 2001 г., за които Комисията заключи по-горе в съображение 122, че дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква г) от ДФЕС (предишен член 87, параграф 3, буква г) от Договора за ЕО), не е приложима за тях.
(126)
За да се определи дали член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС би могъл да служи за база за съвместимост, Комисията следва да провери дали въпросните помощи действително имат цел от общ интерес и дали не засягат неблаприятно търговията до степен, противоречаща на общия интерес.
(127)
Комисията счита, че помощите действително имат цел от общ интерес, както бе установено по-рано. В тази връзка следва да се припомни, че въвеждането в Договора за Европейския съюз на дерогацията, предвидена в предишния член 87, параграф 3, буква г) от Договора за ЕО (понастоящем член 107, параграф 3, буква г) от ДФЕС), потвърждава политиката на Комисията, провеждана въз основа на предишния член 92, параграф 3, буква в) преди влизането в сила на Договора за Европейския съюз. Въз основа на този член в миналото Комисията е разрешавала помощи с културни цели. Тази практика е потвърдена от юрисдикциите на Европейския съюз например в посоченото по-горе решение на Общия съд от 18 септември 1995 г., в което Общият съд е счел, че Комисията може да приеме, въз основа на предишния член 92, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО, решение в подкрепа на три схеми за помощ, управлявани от CELF (помощите за въздушен превоз на товари, програмите „Page à Page“ и „Programme Plus“).
(128)
Комисията обаче счита, че не е доказано, че помощите са пропорционални на заложената цел.
(129)
В решението си за разширяване на процедурата, както и по-късно в решението за разпореждане, Комисията поиска от френските органи да представят мнението си относно пропорционалността на помощите по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
(130)
Както беше посочено по-горе, френските органи не предоставиха на Комисията данните, последно изискани от нея в решението ѝ за разпореждане от 20 ноември 2009 г., които да докажат пропорционалността на платените след 1980 г. помощи.
(131)
Ето защо, в съответствие с член 13 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета, Комисията приема своето решение въз основа на наличната информация, като напомня, че във всеки случай френските органи са тези, които следва да докажат съвместимостта на въпросната помощ с вътрешния пазар и следователно пропорционалността на тази помощ.
(132)
Доводите, представени по-горе относно пропорционалността на помощта по смисъла на член 107, параграф 3, буква г) от ДФЕС, се прилагат в настоящия случай mutatis mutandis.
(133)
Поради това Комисията счита, че не е доказано, че платените помощи отговарят на критерия за пропорционалност.
(134)
В заключение Комисията счита, че въпросната мярка е несъвместима с вътрешния пазар на основание член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
В. Оценка на мярката по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС
(135)
Френските органи неколкократно заявиха, че на CELF е била възложена задача за обществена услуга и че оспорваните мерки би трябвало да бъдат оценявани по смисъла на разпоредбите на член 106, параграф 2 от ДФЕС (предишен член 86, параграф 2 от Договора за ЕО).
(136)
Този член гласи, че: „Предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства юридически или фактически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.“
(137)
На първо място, следва да се отговори на въпроса дали в настоящия случай е налице услуга от общ икономически интерес. От съдебната практика на Съда на ЕС е видно, че с изключение на секторите, в които този въпрос се урежда с разпоредби на Европейския съюз, държавите-членки имат широко поле за собствена преценка относно естеството на услугите, които могат да бъдат определени като услуги от общ икономически интерес. Поради това задачата на Комисията е да следи тази собствена преценка да се упражнява, без да се допускат очевидни грешки при определяне на услугите от общ икономически интерес.
(138)
В настоящия случай френските органи неколкократно посочиха, че на CELF е била възложена специфична задача за обществена услуга с културен характер, изразяваща се в изпълнение на всяка поръчка за франкофонски книги, заявена от установени в чужбина търговци на книги, независимо от обема и характера на поръчката. Комисията счита, че тази задача наистина би могла да представлява услуга от общ икономически интерес.
(139)
На второ място, следва да се провери дали CELF действително е било натоварено с тази услуга от общ икономически интерес. В съответствие със съдебната практика на Европейския съюз държавата трябва да е натоварила съответните предприятия с управлението на въпросната услуга чрез един или няколко официални акта, чиято форма се определя от всяка държава-членка.
(140)
В настоящия случай френските органи представиха няколко споразумения, сключени между CELF и Министерството на културата, които според тях доказват, че CELF е било натоварено с управлението на въпросната услуга от общ икономически интерес. Според френските органи дирекция „Книгоиздателска и библиотечна дейност“ е сключвала ежегодни споразумения със CELF до 2001 г.
(141)
При все това, въпреки исканията на Комисията, включително в решението за разпореждане, френските органи не представиха копие от споразумения за обществена услуга за всяка от въпросните години.
(142)
Освен това в споразуменията, с които разполага Комисията, не е определен точният характер на задълженията за обществена услуга (в споразумението не е посочен размерът на стойността, при който поръчките се считат за „малки поръчки“). В резултат на това дори за тези години няма акт, в който да се посочват с достатъчна точност задълженията за обществена услуга, възложени на CELF.
(143)
Ето защо според Комисията не е доказано, че CELF действително е било натоварено с официален акт за всяка от въпросните години с управлението на въпросната обществена услуга.
(144)
Накрая, и без да е необходимо да се прави заключение относно условието за необходимост, тъй като условията са кумулативни, Комисията счита, че условието за пропорционалност също не е изпълнено.
(145)
В споразуменията, с които разполага Комисията, няма обяснение относно начина, по който е изчислен размерът на помощта. От друга страна, наложеното на CELF задължение да предоставя отчети за използване на субсидията не е придружено с точно определение на параметрите за изчисление и контрол върху разходите във връзка с дейността за обществената услуга, така че да може да се провери дали няма свръхкомпенсация. Освен това, въпреки че в споразуменията наистина е било предвидено при неизползване на една част от субсидията тя да бъде прехвърлена от една година към друга, те не съдържат никакво уточнение за функционирането на този механизъм, който впрочем не изглежда да е бил приложен. Накрая, в по-общ план и както е посочено в анализа на критерия за пропорционалност по смисъла на член 107, параграф 3 от ДФЕС, френските органи не предоставиха данни, които да докажат пропорционалността на помощите с оглед на различни точки от решението на Общия съд.
(146)
Следователно френските органи не са предоставили на Комисията данни, последно изискани от нея в решението ѝ за разпореждане от 20 ноември 2009 г., които да доказват пропорционалността на помощите по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(147)
Ето защо, в съответствие с член 13 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета, Комисията приема своето решение въз основа на наличната информация, като напомня, че във всеки случай френските органи са тези, които следва да докажат съвместимостта на въпросната помощ с вътрешния пазар, а следователно и пропорционалността на тази помощ.
(148)
Поради това, въз основа на същите причини като посочените в анализа на пропорционалността на помощта по смисъла на член 107, параграф 3, буква г) от ДФЕС, Комисията счита, че не е доказано, че платените помощи отговарят на критерия за пропорционалност.
(149)
Следователно Комисията счита, че условията за прилагане на член 106, параграф 2 от ДФЕС не са изпълнени.
(150)
В заключение Комисията счита, че механизмът за помощ, наречена програма „Малки поръчки“, приведен в действие от Франция в полза на CELF между 1980 г. и края на 2001 г., представлява помощ, която е несъвместима с вътрешния пазар.
5. ДАВНОСТЕН СРОК, ИЗКЛЮЧИТЕЛНО ОБСТОЯТЕЛСТВО, ОПРАВДАНИ ПРАВНИ ОЧАКВАНИЯ, ПРИНЦИП НА ПРАВНА СИГУРНОСТ, ПРИНЦИП НА ПРОПОРЦИОНАЛНОСТ
(151)
В случай на неправомерна и несъвместима държавна помощ Комисията по принцип следва да разпореди на съответната държавна-членка да предприеме всички необходими мерки, за да възстанови помощта от нейния получател. В член 14 от Регламент (ЕО) № 659/1999 е предвидено, че: „Когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава-членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя.“
(152)
Независимо от това Комисията трябва да вземе предвид следните елементи.
(153)
На първо място, в член 15 от Регламент (ЕО) № 659/1999 е предвидено, че правомощията на Комисията за възстановяване на помощ са предмет на давностен срок от десет години. Давностният срок започва да тече в деня, в който неправомерната помощ е предоставена на получателя и всяко действие, предприето от Комисията или от дадена държава-членка, която действа по искане на Комисията, по отношение на неправомерната помощ, прекъсва давностния срок.
(154)
Както вече беше посочено в решението ѝ за разширяване на процедурата, без да е получила коментари по тази точка от страна на заинтересованите страни, Комисията счита, че посоченото в предходното съображение правило за давност е приложимо в настоящия случай. В решението си от 5 октомври 2006 г. по дело Transalpine (21) Съдът на ЕС счете, че доколкото Регламент (ЕО) № 659/1999 съдържа правила от процедурен характер, те се прилагат за всички административни процедури в областта на държавните помощи, които Комисията разглежда към момента на влизане в сила на Регламент (ЕО) № 659/1999, т.е. 16 април 1999 г. Настоящото дело се вписва в рамките на официалната процедура по разследване, открита на 30 юни 1996 г.
(155)
В настоящия случай, тъй като помощите са плащани ежегодно от 1980 г., а Комисията е изискала информация от френските органи през април 1992 г., платените на CELF помощи през 1980 и 1981 г. очевидно не могат да бъдат възстановени предвид изтичането на давностния срок.
(156)
На второ място, Комисията не изисква възстановяването на помощта, ако това води до противоречие с общ принцип от правото на Европейския съюз. Съгласно съдебната практика на Европейския съюз Комисията е длъжна да вземе предвид изключителните обстоятелства, които оправдават нейното решение да не разпореди възстановяване на неправомерно предоставените помощи, когато това възстановяване е в противоречие с общ принцип от правото на Европейския съюз.
(157)
В този контекст, в решението си за разширяване на процедурата, Комисията прикани френските органи, получателя на помощта и всяка друга заинтересована страна да представят мнението си относно прилагането в настоящия случай на принципа за оправдани правни очаквания, принципа на правната сигурност или на всеки друг принцип, който би могъл да накара Комисията да не изисква възстановяването на помощта.
(158)
Комисията отбелязва, че в мнението си френските органи счетоха, че са налице изключителни обстоятелства, които дават възможност за ограничаване на задължението за връщане на помощите. SIDE обаче бе на мнение, че няма такива изключителни обстоятелства.
(159)
В тази връзка Комисията припомня, че в рамките на преюдициалните запитвания, отправени към Съда на ЕС по посоченото по-горе дело CELF, запитващата юрисдикция попита по същество дали приемането на три последователни решения, с които помощта е обявена за съвместима с вътрешния пазар, впоследствие отменени от общностния съд, само по себе си може да представлява изключително обстоятелство, което да оправдае ограничаване на задължението на получателя да върне помощта.
(160)
В посоченото по-горе решение от 11 март 2010 г. Съдът на ЕС най-напред препрати към решението си от 12 февруари 2008 г., където в точка 65 и следващи посочва, че след отмяната на положително решение на Комисията получателят на неправомерно предоставените помощи може да се позове на изключителни обстоятелства, които са могли да създадат у него оправдани правни очаквания относно правомерния характер на помощите, и следователно да се противопостави на тяхното възстановяване (22).
(161)
При все това Съдът на ЕС също така посочи, че оправдани правни очаквания у получателя на помощта не могат да се породят от положително решение на Комисията, от една страна, когато това решение е оспорено в надлежния срок и впоследствие е отменено от общностния съд, и от друга страна, докато срокът за обжалване не е изтекъл или, в случай на жалба за отмяна, докато общностният съд не се е произнесъл с окончателно решение (23).
(162)
В настоящия случай в решението си от 11 март 2010 г. Съдът на ЕС посочи, че отмяната на третото положително решение на Комисията с решението на Общия съд от 15 април 2008 г. само по себе си не може да породи оправдани правни очаквания и не може да представлява изключително обстоятелство (24).
(163)
Съдът на ЕС добави, че рядко срещаният факт на последователна отмяна на три решения разкрива a priori трудността на делото, като съвсем не поражда оправдани правни очаквания, а по-скоро може да подсили съмненията на получателя относно съвместимостта на спорната помощ. Той приема, че наличието на три последователни жалби, вследствие на които се достига до отмяната на трите акта, се среща много рядко, но счита, че такива обстоятелства са част от нормалната дейност на съдебната система, предоставяща възможност на правните субекти, които считат, че понасят последиците от неправомерността на дадена помощ, да предявят жалба за отмяна на последователните решения, които тези субекти разглеждат като причина за създалото се положение.
(164)
Освен това в настоящия случай Съдът счете, че не може да се приеме наличие на изключително обстоятелство и с оглед на принципа на правна сигурност (25). В действителност до приемането от Комисията на решение за одобряване и до изтичането на срока за обжалване на такова решение получателят не може да бъде сигурен относно правомерността на помощта, поради което не може да се прави позоваване нито на принципа на оправданите правни очаквания, нито на принципа на правната сигурност.
(165)
Освен това, както Съдът посочи в решението си от 11 март 2010 г. (26), в настоящия случай наличието на изключително обстоятелство не може да се приеме и с оглед на принципа на пропорционалност. Всъщност премахването на неправомерна помощ посредством възстановяване е логичната последица от установяването на нейната неправомерност, поради което връщането на тази помощ с цел възстановяване на предишното положение по принцип не може да се приеме за мярка, несъразмерна с целите на разпоредбите на Договора в областта на държавните помощи.
(166)
Поради това Съдът стигна до заключение, че приемането от Комисията на три последователни решения за обявяване на дадена помощ за съвместима, които впоследствие общностният съд отмени, само по себе си не представлява изключително обстоятелство, което може да обоснове ограничаване на задължението на получателя да върне тази неправомерна и несъвместима помощ.
(167)
Следователно, предвид горепосоченото и при липсата на всякакъв друг елемент, който може да представлява изключително обстоятелство, Комисията счита, че в настоящия случай не е налице изключително обстоятелство, което може да ограничи задължението на CELF да върне въпросните помощи (освен за сумите, платени през 1980 и 1981 г., както бе обяснено по-горе).
6. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(168)
В съответствие с член 14 от Регламент (ЕО) № 659/1999 френските органи следва да изискат от CELF да възстанови помощите, платени в рамките на програмата „Малки поръчки“ от 1982 до 2001 г.
(169)
В съответствие с посоченото в таблицата (27) общата сума на помощта, която следва да бъде възстановена от CELF, получена между 1982 и 2001 г., възлиза на 4 631 401 EUR плюс лихвите.
(170)
В съответствие с член 14, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 659/1999 помощта, която трябва да бъде възстановена, включва лихвата, дължима от датата, на която неправомерната помощ е била на разположение на получателя, до датата на действителното ѝ възстановяване.
(171)
При все това от решението на Съда на ЕС от 12 октомври 2000 г. по дело Magefesa (28) е видно, че когато едно предприятие е в несъстоятелност и това е предвидено в националното законодателство, лихвите, дължими след обявяване на предприятието в несъстоятелност, начислени върху сумата на помощите, неправомерно получени преди обявяването в несъстоятелност, не са дължими.
(172)
В тази връзка следва да се отбележи, че в отговора си от 27 януари 2010 г. френските органи информираха Комисията за състоянието, в което понастоящем се намира CELF.
(173)
Предвид своето финансово състояние от 25 февруари 2009 г. CELF е в процедура за оздравяване. Назначен е синдик.
(174)
В рамките на спора относно държавните помощи френската държава предяви следните вземания: 11 885 785,02 ЕUR (за плащане на лихвите в съответствие с посоченото по-горе решение на Държавния съвет от 19 декември 2008 г.) и 4 814 339,9 ЕUR (за евентуално възстановяване на сумата на помощта, получена през периода 1980-2001 г.).
(175)
Френските органи посочиха, че от състоянието на вземанията е видно, че от обявен общ пасив в размер на 21 254 232,29 ЕUR оспорваните вземания възлизат на 17 045 039,50 ЕUR.
(176)
След като установи, че оздравяването очевидно е невъзможно, синдикът поиска процедурата за оздравяване да бъде преобразувана в съдебна ликвидация именно поради вземанията, предявени от държавата.
(177)
След като с решение от 9 септември 2009 г. бе прието за установено, че наличието на пасив изключва възможността за приемане на план за оздравяване, Търговският съд на Париж постанови съдебна ликвидация на CELF и назначи ликвидатор. Този съд определи двегодишен срок за приключване на съдебната ликвидация. Френските органи посочиха, че висящи и/или предстоящи спорове все пак биха могли да оправдаят отлагането на датата за приключване на съдебната ликвидация.
(178)
Френските органи посочиха, че всички служители на CELF са освободени, а отделът за ликвидация е разпуснат на 31 декември 2009 г. Единствените операции в момента имат за цел възстановяване на вземания, дължими от клиенти.
(179)
В писмо, изпратено по електронен път на 9 март 2010 г., френските органи посочиха, че по време на въпросната процедура за ликвидация на CELF са спазени обичайните правила на процедурата по ликвидация на предприятия.
(180)
Съгласно сведенията, предадени на Комисията от френските органи, понастоящем CELF не извършва никаква икономическа дейност.
(181)
Поради това, предвид текущата процедура по ликвидация на CELF, френските органи следва по-специално да гарантират, в рамките на задължението им за възстановяване на несъвместимата помощ, спазването на приложимата съдебна практика в случай на ликвидация на предприятието получател (29). Това по-специално предполага активите на CELF да бъдат продадени на пазарна цена, държавата да впише в пасива на предприятието в ликвидация вземанията си, свързани с възстановяването на неправомерната и несъвместима помощ, и да отстоява в пълна степен своите права на кредитор на всички етапи от процедурата до приключване на ликвидацията.
(182)
Що се отнася до изчисляването на лихвите, следва да се отбележи, че във френското право в член L 622-28 от Търговския кодекс е предвидено, че „решението за откриване [на процедурата за оздравяване] определя размера на законовите и обичайните лихви, както и всички лихви за просрочване и надбавки“.
(183)
Поради това в настоящото дело за платените на CELF суми се начислява лихва от датата на тяхното предоставяне до 25 февруари 2009 г., датата на решението на Търговския съд на Париж за откриване на процедурата за оздравяване, по-късно преобразувана в съдебна ликвидация с решение от 9 септември 2009 г.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(184)
Комисията констатира, че Франция неправомерно е привела в действие помощ в полза на CELF в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(185)
Тази помощ е несъвместима с вътрешния пазар и следва да бъде възстановена от френските органи с изключение на сумите, платени през 1980 и 1981 г., поради давност.
(186)
Френските органи следва да възстановят от CELF сума в размер на 4 631 401 EUR, плюс лихвите за всяка от помощите, платени на годишна база от 1982 г. насам. Сумите, които следва да се възстановят, включват лихви от датата, на която са били предоставени на получателя, до 25 февруари 2009 г., датата на решението на Търговския съд на Париж за откриване на процедурата за оздравяване,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, отпусната неправомерно от Франция в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз в полза на Coopérative d’exportation du livre français (CELF), е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
1. Франция трябва да пристъпи към възстановяване от страна на CELF на сума в размер на 4 631 401 EUR, която съответства на сумите, получени от CELF между 1982 и 2001 г. в рамките на посочената в член 1 помощ.
2. Сумите, които следва да се възстановят, включват лихви от датата, на която са били, предоставени на получателя, до 25 февруари 2009 г., датата на решението на Търговския съд на Париж за откриване на процедурата по оздравяване.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004.
Член 3
1. Възстановяването на помощта, посочено в член 2, е незабавно и ефективно.
2. Франция гарантира прилагането на настоящото решение в срок четири месеца от датата на уведомяване за него.
Член 4
1. В срок два месеца от уведомяването за настоящото решение Франция предоставя следната информация:
а)
общата сума (главница и лихви) за възстановяване от получателя;
б)
подробно описание на вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение;
в)
документите, доказващи, че на получателя е наредено да възстанови помощта.
2. Франция информира Комисията за напредъка по националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощта, посочено в член 2. При поискване от страна на Комисията Франция предоставя незабавно информация за вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Франция предоставя и подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателя.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Франция.
Съставено в Брюксел на 14 декември 2010 година.
KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 14. december 2010
om statsstøtte C 39/96 (ex NN 127/92) iværksat af Frankrig til fordel for Coopérative d'exportation du livre français (CELF)
(meddelt under nummer K(2010) 8938)
(Kun den franske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/179/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit (1),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med nævnte artikel (2) og under hensyntagen til disse bemærkninger og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved dom afsagt den 15. april 2008 (3) annullerede Retten i Første Instans (i det følgende benævnt »Retten«) Kommissionens beslutning 2005/262/EF af 20. april 2004 om Frankrigs støtte til Coopérative d’exportation du livre français (CELF) (4) (5) (i det følgende benævnt »CELF«).
(2)
Efter at Retten har afsagt sin dom, skal Kommissionen vedtage en ny afgørelse.
(3)
Dommen følger efter et langt sagsforløb, hvis vigtigste etaper beskrives nedenfor.
A. Første fase
(4)
Ved brev af 20. marts 1992 henledte Société internationale de diffusion et d’édition (i det følgende benævnt »SIDE«) Kommissionens opmærksomhed på de franske myndigheders støtte til CELF med henblik på transport og markedsføring. Statsstøtten var ikke forudgående anmeldt til Kommissionen.
(5)
Ved brev af 2. april 1992 gjorde Kommissionen de franske myndigheder opmærksom på, at alle projekter, der har til formål at indføre eller ændre statsstøtte, skal anmeldes forudgående til Kommissionen, og bad de franske myndigheder informere Kommissionens tjenestegrene om arten af og formålet med de støtteforanstaltninger, SIDE havde påpeget.
(6)
I et brev dateret den 29. juni 1992 bekræftede de franske myndigheder over for Kommissionen, at man ydede tilskud til CELF. De præciserede, at foranstaltningerne havde til formål at udbrede kendskabet til fransk litteratur og sprog i ikke-fransktalende lande, og at CELF desuden havde fået overdraget forvaltningen af tre specifikke støtteordninger, der ligeledes havde til formål at give fjerntboende læsere adgang til franske bøger.
(7)
I et brev af 7. august 1992 bekræftede Kommissionen over for SIDE, at der findes støtteforanstaltninger for CELF, man præciserede støttens formål og meddelte, at de pågældende foranstaltninger ikke var anmeldt. Kommissionen præciserede imidlertid, at den anfægtede støtte tilsyneladende ikke ændrede samhandelsvilkårene mellem medlemsstaterne. På denne baggrund blev SIDE opfordret til at fremsætte sine bemærkninger.
(8)
Ved brev af 7. september 1992 meddelte SIDE Kommissionen, at man havde til hensigt at anfægte foranstaltningerne som værende udtryk for forskelsbehandling og de deraf følgende konsekvenser for samhandelen i Fællesskabet uden imidlertid at anfægte det franske kulturministeriums kulturelle målsætning, idet man ønskede at udbrede kendskabet til fransk sprog og kultur.
(9)
Ved beslutning af 18. maj 1993 (6) konkluderede Kommissionen, at på baggrund af den særlige konkurrencesituation på bogmarkedet og det kulturelle formål med den pågældende støtteordning havde den besluttet at anvende undtagelsen i traktatens tidligere artikel 92, stk. 3, litra c), derpå.
(10)
SIDE indbragte den 2. august 1993 et annullationssøgsmål mod denne beslutning. Ved dom af 18. september 1995 (7) gav Retten SIDE delvis medhold i søgsmålet og annullerede Kommissionens beslutning af 18. maj 1993, men udelukkende for så vidt angår visse støtteordninger til fordel for CELF for små ordrer.
(11)
Retten fastslog, at Kommissionen var i stand til at vedtage positiv beslutning over for følgende tre støtteordninger forvaltet af CELF på den franske stats regning:
a)
støtte til luftfragt eller luftpost
b)
»Page à Page«-programmet (8) (støtte til distribution af fransksprogede bøger i Central- og Østeuropa)
c)
»Programme Plus« (fransksprogede universitetsbøger til studerende i Afrika syd for Sahara).
(12)
Retten fandt, at Kommissionen havde fået tilstrækkelige oplysninger om disse tre ordninger til at kunne konstatere, at deres indvirkning på konkurrencevilkårene var ubetydelig. Retten anførte i øvrigt, at »For så vidt angår det kulturelle formål med den omtvistede støtte er det ubestridt af parterne, at den franske regerings formål er udbredelsen af det franske sprog og fransk litteratur«. Retten skønnede, at man måtte konkludere, at vurderingen af det kulturelle sigte med den anfægtede støtte ikke gav Kommissionen særlige problemer, og at man ikke behøvede andre oplysninger for at konstatere, at sigtet var af kulturel art.
(13)
Retten skønnede derimod, at Kommissionen for så vidt angår støtte udelukkende til CELF i forbindelse med små ordrer burde have foretaget en tilbundsgående undersøgelse af konkurrencesituationen inden for den pågældende sektor, før den udtalte sig om, hvorvidt foranstaltningerne var forenelige med det indre marked.
(14)
Retten konkluderede således (i præmis 76 i dommen), at Kommissionen burde have indledt proceduren i henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 2 (nu artikel 108, stk. 2, i EUF-traktaten), og at Kommissionens beslutning af 18. maj 1993 skulle annulleres i det omfang, den vedrørte det tilskud, der udelukkende blev ydet til CELF som kompensation for de øgede omkostninger ved at effektuere små ordrer på bøger på fransk afgivet af boghandlere i udlandet.
B. Anden fase
(15)
I overensstemmelse med Rettens dom af 18. september 1995 besluttede Kommissionen den 30. juli 1996 at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Interesserede parter blev opfordret til at indsende deres bemærkninger til Kommissionen, og disse blev navnlig fremsendt i løbet af december 1996 og januar 1997.
(16)
Ved afslutningen af undersøgelsesproceduren vedtog Kommissionen den 10. juni 1998 beslutning 1999/133/EF (9). Beslutningen bekræftede det kulturelle formål med støtten til de små ordrer, og det konkluderedes på grundlag af traktatens tidligere artikel 87, stk. 3, litra d), at støtten ikke ville kunne ændre samhandels- og konkurrencevilkårene i Unionen på en måde, der strider mod den fælles interesse på eksportmarkedet for fransksprogede bøger.
(17)
Ved dom af 28. februar 2002 (10) annullerede Retten artikel 1, sidste punktum, i Kommissionens beslutning. Retten fandt nemlig, at Kommissionen burde have foretaget de nødvendige undersøgelser for at finde frem til de relevante oplysninger med henblik på at skelne mellem eksportagentur og eksportmarkedet for franske bøger i almindelighed.
(18)
Retten konstaterede, at Kommissionen ved ikke at have udført denne undersøgelse foretog en åbenbart urigtig vurdering ved at anvende eksportmarkedet for fransksprogede bøger i almindelighed som reference, selv om det var fastslået, at den omtvistede støtte kun var rettet mod eksportagenturer.
(19)
I sin dom afsagt den 22. juni 2000 (11) afviste Domstolen imidlertid uden at tage stilling til sagens materielle indhold de franske myndigheders søgsmål over for Kommissionens beslutning af 10. juni 1998, og Domstolen bekræftede, at selv når en støtte kan anses for at være forenelig med fællesmarkedet, er dette uden betydning for anmeldelsespligten, og at pligten til at forhåndsanmelde støtte indebærer en forpligtelse til at udsætte iværksættelsen af støtten.
C. Tredje fase
(20)
Efter den delvise annullation af beslutningen af 10. juni 1998 bad Kommissionen i breve af 14. juni 2002 de franske myndigheder og SIDE om at kommentere begrundelserne for annullationen og navnlig aspekter vedrørende den pågældende kontrakt.
(21)
De franske myndigheder blev opfordret til navnlig at kommentere de særlige kendetegn ved CELF's tilbud i forhold til tilbud fra andre aktører på markedet, heriblandt SIDE. SIDE blev opfordret til navnlig at kommentere begrebet små ordrer og angive, hvilke særlige kendetegn der gjorde sig gældende for SIDE's tilbud i forhold til tilbuddet fra CELF og fra andre aktører på markedet.
(22)
SIDE sendte sit svar til Kommissionen i et brev dateret den 12. august 2002. De franske myndigheder sendte deres svar i et brev dateret den 17. september 2002.
(23)
Efter i et brev dateret den 19. september 2002 at have bedt SIDE angive, hvorvidt virksomhedens svar indeholdt fortrolige oplysninger, og efter at have fået dette afkræftet den 30. september 2002, fremsendte Kommissionen i et brev dateret den 17. oktober 2002 SIDE's svar og tilhørende bilag til de franske myndigheder og udbad sig deres kommentarer. Ved samme lejlighed stillede den en række nye supplerende spørgsmål.
(24)
Ved brev af 30. oktober 2002 stillede Kommissionen ligeledes SIDE en række supplerende spørgsmål, som virksomheden besvarede i breve af 31. oktober 2002 og 9. december 2002. SIDE meddelte i et brev dateret den 23. december 2002 Kommissionen efter dennes forespørgsel af 16. december 2002, at svarene ikke indeholdt fortrolige oplysninger, og at de kunne sendes til de franske myndigheder med henblik på kommentarer.
(25)
Da de franske myndigheder ikke havde svaret inden for de aftalte frister, var Kommissionen derfor nødt til at sende dem en påmindelse i et brev dateret den 27. november 2002. Ved brev af 19. december 2002 bad de franske myndigheder Kommissionen om en ny udsættelse af fristen.
(26)
Den 9. januar 2003 fremsendte Kommissionen SIDE's svar af 23. december 2002 til de franske myndigheder med henblik på kommentarer. Ved brev dateret den 17. januar 2003 indsendte de franske myndigheder svar på Kommissionens spørgsmål af 17. oktober 2002.
(27)
I et brev dateret den 4. februar 2003 udbad de franske myndigheder sig en ny forlængelse af fristerne over for Kommissionen, denne gang vedrørende anmodningen om bemærkninger til det andet svar fra SIDE af 23. december 2002. Kommissionen accepterede delvis de ønskede frister i et brev dateret den 11. februar 2003. Ved skrivelse af 11. marts 2003 fremsendte de franske myndigheder deres svar til Kommissionen.
(28)
SIDE havde endvidere efter eget ønske haft et møde med Kommissionens tjenestegrene, hvor virksomheden fremlagde sin opfattelse af sagen siden dens begyndelse. Dette møde fandt sted den 4. marts 2003.
(29)
Ved udgangen af denne procedure vedtog Kommissionen beslutning 2005/262/EF, hvori den vurderede, at den anfægtede støtte var forenelig med traktatens tidligere artikel 87, stk. 3, litra d), idet den fastslog, at støtte ikke ville kunne overkompensere de udgifter, der var forbundet med ekspeditionen af de små ordrer.
D. Fjerde fase
(30)
Retten annullerede ved dom af 15. april 2008 Kommissionens beslutning af 20. april 2004.
(31)
Retten fandt, at Kommissionen, for så vidt angår den del af støtten, der var udbetalt til CELF før den 1. november 1993, datoen for EU-traktatens ikrafttræden, havde begået en retlig fejl ved at anse den anfægtede støtte for at være forenelig med fællesmarkedet i medfør af den tidligere artikel 87, stk. 3, litra d), i stedet for at anvende de materielle regler, der var gældende forud for den 1. november 1993. Retten tog især i betragtning, at EU-traktaten ikke indeholdt overgangsbestemmelser for anvendelsen af den tidligere artikel 87, stk. 3, litra d), og at retssikkerhedsprincippet normalt er til hinder for, at en fællesskabsretsakts anvendelsesområde i tidsmæssig henseende tager udgangspunkt i et tidspunkt, der ligger forud for retsaktens offentliggørelse.
(32)
Retten fandt endvidere, at Kommissionen havde begået en åbenbar skønsfejl i vurderingen af den anfægtede støttes forenelighed ved at have overvurderet de faktiske omkostninger ved ekspeditionen af små ordrer, der er afholdt af CELF. I sin beslutning af 20. april 2004 tog Kommissionen således ikke de faktiske omkostninger i tilknytning til ekspedition af små ordrer i betragtning, men foretog et skøn over disse omkostninger på baggrund af de samlede omkostninger, som CELF havde afholdt (fordeling på ekspeditionen af små ordrer af en del af CELF's samlede omkostninger ved hjælp af en forskellig fordelingsnøgle for hver omkostningskategori). Multiplikatorfaktorer blev anvendt på visse omkostningskategorier under hensyntagen til de yderligere vanskeligheder, som ekspeditionen af små ordrer medførte i forhold til CELF's øvrige virksomhed. Retten skønnede imidlertid, at disse vanskeligheder kunne løses ved hjælp af den elektroniske transmission, som vedrørte to tredjedele af de små ordrer. Retten konkluderede således, at Kommissionen havde begået en skønsfejl ved at anvende multiplikationsfaktorer på visse omkostninger (og under alle omstændigheder på de ordrer, der vedrørte elektronisk transmission), og at i fravær af de nævnte multiplikatorfaktorer ville omkostningerne i tilknytning til ekspedition af de små ordrer have været mindre, ligesom driftsresultatet for de små ordrer ville have været positivt (600 000 FRF, svarende til 91 469 EUR). Efter Rettens synspunkt havde Kommissionen således ikke påvist fraværet af overkompensation.
E. Femte fase
(33)
Som følge af Rettens dom af 15. april 2008 forblev undersøgelsesproceduren indledt med Kommissionens beslutning af 30. juli 1996 således fortsat åben, og Kommissionen bør vedtage en ny beslutning.
(34)
Under hensyntagen til begrundelserne i Rettens dom af 15. april 2008 og i betragtning af det forhold, at beslutningen om at indlede proceduren blev vedtaget den 30. juli 1996, ønskede Kommissionen på ny at opfordre de franske myndigheder og interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger.
(35)
Kommissionen vedtog således den 8. april 2009 (12) en beslutning om at forlænge procedure (beslutning K(2009) 2481, i det følgende benævnt »beslutningen om forlængelse af proceduren«). Beslutningen om forlængelse, med en ny frist for fremsættelsen af bemærkninger, supplerede således beslutningen af 30. juli 1996 om indledning af proceduren. Det blev anført, at de to beslutninger bør ses som en uadskillelig helhed og indleder en og samme formelle undersøgelsesprocedure, og at hvis beskrivelsen af de faktiske eller retlige forhold eller Kommissionens foreløbige evaluering i beslutningen for forlængelse af proceduren fraveg fra beslutningen om procedurens indledning af 30. juli 1996, skulle der kun tages hensyn til beslutningen om forlængelse af proceduren.
(36)
Kommissionen opfordrede interesserede parter til at sende deres bemærkninger til den omhandlede foranstaltning.
(37)
Kommissionen modtog bemærkninger fra de franske myndigheder den 9. juni 2009 og bemærkninger fra SIDE den 23. juli 2009. Kommissionen videresendte SIDE's bemærkninger til de franske myndigheder den 24. august 2009 og gav dem mulighed for at kommentere disse. De franske myndigheders kommentarer modtog Kommissionen den 24. september 2009.
(38)
De franske myndigheder har imidlertid ikke tilvejebragt de nærmere angivne oplysninger, som Kommissionen anmodede om i sin beslutning om forlængelse af proceduren, og begrænsede sig til, for så vidt angår støttens proportionalitet, at fremsende de oplysninger, der allerede var tilvejebragt den 17. september 2002, den 17. januar 2003 og den 11. marts 2003, som Kommissionen ikke havde mulighed for at udnytte som sådan i henhold til Rettens afgørelse af 15. april 2008.
(39)
Kommissionen rykkede således i brev af 8. oktober 2009 de franske myndigheder om anmodningen om nærmere oplysninger om de nævnte punkter, idet Kommissionen anførte, at hvis den ikke modtog de anmodede oplysninger inden for en frist på ti arbejdsdage, ville Kommissionen være forpligtet til at træffe endelig afgørelse på grundlag af de til rådighed værende elementer i overensstemmelse med procedureforordningens artikel 13, stk. 1, efter at have fremsat et påbud om oplysninger i medfør af artikel 10, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (13).
(40)
De franske myndigheder oplyste i brev af 21. oktober 2009 Kommissionen om, at CELF var trådt i likvidation ved dom afsagt af handelsretten i Paris af 9. september 2009, og at CELF's aktiviteter således var ophørt. For så vidt angår de elementer, der var anmodet om i Kommissionens brev af 8. oktober 2009, anførte de franske myndigheder, at de ikke havde yderligere oplysninger, og henviste til deres bemærkninger af 9. juni 2009.
(41)
Ved en beslutning vedtaget den 20. november 2009 (beslutning K(2009) 9256, »påbuddet«) påbød Kommissionen de franske myndigheder at fremlægge de ønskede oplysninger, som på trods af flere rykkere endnu ikke var tilvejebragt.
(42)
I brev af 2. december 2009 anførte de franske myndigheder, at de ikke kunne bibringe Kommissionen yderligere oplysninger, og henviste til deres bemærkninger af 9. juni 2009.
(43)
Det skal bemærkes, at de franske myndigheder den 2. december 2009 ligeledes fremsendte et brev om den støtteordning, der betegnes »Programme de Livres Universitaires et Scientifiques«, det såkaldte »Programme Plus«. Den støtteordning er ikke omfattet af nærværende afgørelse.
(44)
Ved brev af 22. december 2009 anmodede Kommissionen de franske myndigheder om oplysninger vedrørende CELF's situation og den igangværende likvidationsprocedure. De franske myndigheder svarede den 27. januar 2010. Yderligere præciseringer blev fremsendt henholdsvis den 9. marts 2010 og den 26. november 2010.
F. Sagsforløb ved de nationale domstole og præjudicielle spørgsmål
(45)
Det skal bemærkes, at der kører sager for domstolene i Frankrig, og at de har ført til, at spørgsmål er indbragt for EU-Domstolen på grundlag af EUF-traktatens artikel 267 (tidligere EF-traktatens artikel 234). De vigtigste etaper i disse sagsforløb beskrives kort i det følgende.
(46)
SIDE har indbragt en sag for de franske domstole med henvisning til den direkte virkning af den tidligere artikel 88, stk. 3, i EF-traktaten. Ved dom af 5. oktober 2004 stadfæstede Cour administrative d’appel de Paris underinstansens dom af 26. april 2001, og pålagde den franske stat at tilbagesøge det beløb, der var blevet udbetalt til CELF.
(47)
Conseil d'Etat, hvortil sagen blev indbragt med henblik på kassation, stadfæstede i en afgørelse af 29. marts 2006 visse aspekter af den retsafgørelse, som Cour administrative d'appel havde truffet, navnlig det forhold, at den pågældende støtte ikke udgjorde ren kompensation af forpligtelser til offentlig tjeneste (14), at den ikke kunne betegnes som eksisterende støtte af den nationale domstol, og at CELF ikke kunne påberåbe sig en legitim forventning.
(48)
I sin afgørelse af 29. marts 2006 besluttede Conseil d'Etat imidlertid også at udsætte sin stillingtagen til søgsmålene, indtil EF-Domstolen havde udtalt sig om de præjudicielle spørgsmål, som Conseil d'Etat havde indbragt vedrørende den nationale domstols forpligtelser vedrørende ikke-anmeldt statsstøtte, som senere erklæres forenelig med fællesmarkedet i en beslutning vedtaget af Kommissionen.
(49)
I sin dom afsagt den 12. februar 2008 (15), kendte Domstolen for ret:
»… artikel 88, stk. 3, tredje punktum, EF skal fortolkes således, at en national domstol ikke har pligt til at anordne tilbagesøgning af en støtte, der er gennemført i strid med denne bestemmelse, når Kommissionen har vedtaget en endelig beslutning, der fastslår, at nævnte støtte er forenelig med fællesmarkedet i artikel 87 EF’s forstand. Den nationale domstol skal i henhold til fællesskabsretten pålægge støttemodtageren at betale renter for den periode, hvor der forelå ulovlighed. Inden for rammerne af national lovgivning kan den nationale domstol i givet fald anordne tilbagesøgning af ulovlig støtte, uden at dette har betydning for medlemsstatens ret til på et senere tidspunkt på ny at gennemføre støtten. Den kan endvidere foranlediges til at tage stilling til påstande om erstatning for tab lidt som følge af støtteforanstaltningens ulovlige karakter.
I en processuel situation som den, der foreligger i hovedsagen, omfatter forpligtelsen i artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF til at afhjælpe virkningerne af en ulovlig støtte også, medmindre der foreligger ekstraordinære omstændigheder - med henblik på beregningen af de beløb, som støttemodtageren skal betale - perioden, der er forløbet mellem en beslutning fra Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, der konstaterer, at den omhandlede støtte er forenelig med fællesmarkedet, og Fællesskabets retsinstansers annullation af nævnte beslutning.«
(50)
Under hensyntagen til Domstolens dom af 12. februar 2008 og under hensyntagen til ovennævnte franske dom af 15. april 2008 annullerede Conseil d'Etat i sin afgørelse af 19. december 2008 paragraf 2, 3 og 4 i ovennævnte dom af 5. oktober 2004 afsagt af Cour administrative d'appel de Paris og fastslog følgende.
(51)
Conseil d’État pålagde den franske kultur- og kommunikationsminister at anordne tilbagebetaling hos CELF af renter på den ulovlige støtte siden 1980 og indtil datoen for Conseil d'Etat's afgørelse, beregnet i overensstemmelse med Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 (16). Ministeren blev ligeledes pålagt på et senere tidspunkt at tilbagesøge de påløbne renter mellem datoen for Conseil d'Etat's afgørelse og datoen, hvor det enten endeligt blev fastslået, at støtten er uforenelig med fællesmarkedet, eller at støtten på endelig vis blev tilbagebetalt.
(52)
Endvidere besluttede Conseil d'Etat at udsætte sin stillingtagen, indtil Domstolen havde udtalt sig om følgende præjudicielle spørgsmål:
»1.
Kan den nationale ret udsætte spørgsmålet om pligten til at tilbagebetale statsstøtte, indtil Kommissionen … har udtalt sig ved en endelig beslutning om støttens forenelighed med reglerne om fællesmarkedet, når Kommissionens første beslutning, som erklærede denne støtte forenelig, er blevet annulleret af Fællesskabets retsinstanser?
2.
Kan en sådan situation, når Kommissionen tre gange har erklæret støtten for forenelig med fællesmarkedet, inden disse beslutninger blev annulleret af De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans, udgøre en ekstraordinær omstændighed, som kan føre den nationale ret til at begrænse pligten til at tilbagesøge støtten?«
(53)
Domstolen traf den 11. marts 2010 (17) afgørelse om de pågældende præjudicielle spørgsmål og kendte for ret:
»1.
En national ret, som på grundlag af artikel 88, stk. 3, EF skal tage stilling til en anmodning om tilbagesøgning af ulovlig statsstøtte, kan ikke udsætte sin afgørelse om denne anmodning, indtil Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har udtalt sig om støttens forenelighed med fællesmarkedet efter annullationen af en forudgående positiv beslutning.
2.
Kommissionens vedtagelse af tre på hinanden følgende beslutninger, som erklærer en støtte forenelig med fællesmarkedet, og som efterfølgende er blevet annulleret af Fællesskabets retsinstanser, kan ikke i sig selv udgøre en ekstraordinær omstændighed, som kan begrunde en begrænsning af støttemodtagerens forpligtelse til at tilbagebetale denne støtte, når den er gennemført under tilsidesættelse af artikel 88, stk. 3, EF.«
2. BESKRIVELSE AF STØTTEFORANSTALTNINGEN
(54)
De franske myndigheder har over for Kommissionen anført, at kulturministeriet i 1980 i overensstemmelse med den franske regerings overordnede retningslinjer vedrørende fremme af fransksprogede bøger og litteratur besluttede at tildele støtte til eksportagenturer, der ville ekspedere alle typer af ordrer uanset beløbsstørrelse og rentabilitet. Disse foranstaltninger blev gennemført for at afhjælpe situationen med manglende aktører på markedet og for at opretholde en aktivitet med små, urentable ordrer på markedet for eksportagenturer.
(55)
I henhold til de franske myndigheder har små boghandlere i områder, der i overvejende grad ikke er fransktalende, som er vanskeligt tilgængelige og/eller fjerntliggende, store forsyningsproblemer, idet deres bestillinger ikke kunne efterkommes gennem de traditionelle distributionskanaler, når antallet af bestilte værker var utilstrækkelig, eller når enhedsprisen på de bestilte bøger ikke var tilstrækkelig høj til at gøre ydelsen rentabel.
(56)
I henhold til de franske myndigheder havde den pågældende støtte således til formål at give eksportagenturer mulighed for at efterkomme alle ordrer fra boghandlere i udlandet, som er beliggende i hovedsageligt ikke-fransktalende områder, uanset beløbsstørrelse, rentabilitet og bestemmelsessted. Formålet var at sikre en optimal distribution af fransksprogede bøger inden for rammerne af den franske politik for støtte til kulturel mangfoldighed og derigennem at fremme udbredelsen af fransksproget litteratur i hele verden.
(57)
Den tilskudsordning, som de franske myndigheder valgte, med betegnelsen »Programme petites commandes«, bestod i et driftstilskud som godtgørelse for de ekstra omkostninger ved ekspedition af små ordrer, som af de franske myndigheder var defineret til 500 FRF, omkring 76 EUR, eller derunder.
(58)
I henhold til de franske myndigheder forpligtede den modtagende virksomhed sig til at give direktoratet for litteratur og læsning i kulturministeriet alle oplysninger om virksomhedens overordnede aktiviteter (samlet omsætning, finansielle regnskaber, budgetoverslag, kopier af beslutninger til bekræftelse af disse oplysninger, revisorerklæring og en sammenfattende lønoversigt) sammen med alle dokumenter vedrørende den støttede aktivitet, herunder navnlig kontoen for støttens anvendelse som bekræftelse på, at de ydelser, der havde givet anledning til tilskudsudbetaling det foregående år, var blevet udført.
(59)
I praksis har kun en enkelt virksomhed, CELF, modtaget støtte under »Programme petites commandes«. I henhold til de franske myndigheder skulle virksomheden hvert år dokumentere de ekstra omkostninger ved ekspedition af de »små ordrer« som dokumentation for sin støtteansøgning for det efterfølgende år. Helt konkret blev en fjerdedel af den støtte, der var tildelt i løbet af det foregående år, udbetalt ved årets begyndelse, mens restbeløbet blev udbetalt det følgende efterår, efter at de offentlige myndigheder havde gennemgået den modtagende virksomheds budgetoverslag og udsvingene i løbet af regnskabsårets første del. Aftalen var, at hvis hele støttebeløbet ikke var opbrugt, blev restbeløbene fratrukket støtten i det efterfølgende år. Desuden deltog kulturministeriet som observatør på CELF's bestyrelsesmøder og generalforsamlinger.
(60)
Det bør præciseres, at efter et konstant fald siden 1997 faldt den pågældende støtte helt bort i 2002. CELF har således hvert år fra 1980 til udgangen af 2001 modtaget støtte for, i henhold til de franske myndigheder, at mindske omkostningerne ved at effektuere mindre bestillinger fra udlandet af fransksprogede bøger. I alt har CELF fra 1980 til udgangen af 2001 modtaget ca. 4,8 mio. EUR i form af den pågældende støtte.
Tabel
Støttebeløb tildelt CELF siden 1980 til ekspedition af »små ordrer«
Oplysninger fra de franske myndigheder
(beløbene er afrundet i EUR)
År
Støttebeløb
1980
91 469,41
1981
91 469,41
1982
205 806,17
1983
164 644,94
1984
137 204,12
1985
141 777,59
1986
248 491,90
1987
214 953,11
1988
213 428,62
1989
259 163,33
1990
304 898,03
1991
373 500,09
1992
422 283,78
1993
382 647,03
1994
304 898,03
1995
304 898,03
1996
304 898,03
1997
243 918,43
1998
182 938,82
1999
121 959,21
2000
60 979,61
2001
38 112,25
2002
0
3. KOMMENTARER FRA FRANKRIG OG BEMÆRKNINGER FRA SIDE SOM FØLGE AF PROCEDURENS FORLÆNGELSE
(61)
De franske myndigheder udtrykte i deres svar af 9. juni 2009 til procedurens forlængelse især følgende bemærkninger.
(62)
De anførte, at først og fremmest delte de Kommissionens analyse, hvorefter støtten til CELF udgjorde statsstøtte, som ikke kunne omfattes af undtagelsesbestemmelserne i EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, og artikel 107, stk. 3, litra a) og b).
(63)
For så vidt angår vurderingen af støtten i forhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c) og d), havde de franske myndigheder ikke tilvejebragt nye elementer vedrørende støttens proportionalitet.
(64)
De franske myndigheder anførte endvidere, at de anså den opgave, som CELF havde fået pålagt, som en tjenesteydelse af almen interesse som omhandlet i EUF-traktatens artikel 106, stk. 2.
(65)
Sluttelig gjorde de franske myndigheder især gældende, at der forelå ekstraordinære omstændigheder, som burde foranledige Kommissionen til ikke at kræve støtte tilbagesøgt.
(66)
Som angivet ovenfor har de franske myndigheder imidlertid ikke tilvejebragt de nærmere angivne oplysninger, som Kommissionen anmodede om i sin beslutning om forlængelse af proceduren, og begrænsede sig til, for så vidt angår støttens proportionalitet, at fremsende de oplysninger, der allerede var tilvejebragt i 2002 og 2003, som Kommissionen ikke havde mulighed for at udnytte som sådan i henhold til Rettens afgørelse af 15. april 2008. Efter en rykkerskrivelse af 8. oktober 2009 besluttede Kommissionen således den 20. november 2009 at udstede et påbud til de franske myndigheder om at fremlægge de ønskede oplysninger i overensstemmelse med artikel 10, stk. 3, i forordning (EF) nr. 659/1999. I brev af 2. december 2009 svarede de franske myndigheder, at de ikke kunne bibringe Kommissionen yderligere oplysninger.
(67)
SIDE anførte i sine bemærkninger af 23. juli 2009 især følgende:
(68)
SIDE erindrede om, at kun CELF havde fået støtte, selv om SIDE ikke anså CELF's aktiviteter som specifikke for CELF, da det forhold at imødekomme ordrer af alle størrelser, også meget beskedne, fra geografisk spredte boghandlere med henblik på at gruppere dem i større ordrer til forlagene netop i henhold til SIDE ville være en definition på funktionen som eksportagentur. SIDE anførte ligeledes, at det forhold, at SIDE ikke havde fået tildelt støtte, snarere skyldtes det forhold, at SIDE er en privat virksomhed og ikke et forlagskooperativ, snarere end en påstået mangel på åbenhed.
(69)
SIDE bestred endvidere i detaljer det forhold, at støtten skulle have været nødvendig. I denne henseende gjorde SIDE især gældende, at begrebet »små ordrer« var vilkårligt, ligesom SIDE tilbageviste de tal, som de franske myndigheder havde fremført.
(70)
SIDE vurderede endvidere, at støtten ikke kunne berettiges på grundlag af EUF-traktatens artikel 106, stk. 2, med henvisning til de nationale domstoles afgørelser vedrørende CELF's aktivitet.
(71)
Endelig anførte SIDE, at SIDE ikke vurderede, at der i nærværende sag var tale om ekstraordinære omstændigheder, som kunne berettige en begrænsning af tilbagesøgningen.
4. VURDERING AF STØTTEN
(72)
Det bør fastlægges, om den pågældende støtte udgør statsstøtte, og om den i givet fald kan anses for at være forenelig med det indre marked. Kommissionen bør i sin vurdering især tage Rettens afgørelse af 15. april 2008 i betragtning.
A. Vurdering af foranstaltningen i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1
(73)
Det fremgår af EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, at »bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(74)
Som det allerede indledningsvist er blevet anført i beslutningen om procedurens forlængelse, erindrer Kommissionen om, at Kommissionens beslutning om, at den pågældende støtteordning udgør statsstøtte som omhandlet i traktaten, aldrig er draget i tvivl under de forskellige faser i sagsforløbet i Kommissionen og heller ikke for Den Europæiske Unions retsinstanser (18), og slet ikke for de nationale retsinstanser (19). I deres svar af 9. juni 2009 på procedurens forlængelse anførte de franske myndigheder således, at de var enige i Kommissionens analyse af, at støtte til CELF udgør statsstøtte.
(75)
Kommissionen mener, at foranstaltningen udgør statsstøtte som omhandlet i EUF-traktatens artikel 107, stk. 1 (tidligere EF-traktatens artikel 87, stk. 1) af følgende årsager.
(76)
Først og fremmest giver foranstaltningen en fordel til CELF, idet foranstaltningen gør det muligt for CELF at mindske omkostningerne ved små ordrer. Støtten er selektiv, idet den kun er til fordel for CELF.
(77)
Foranstaltningen finansieres endvidere med den franske stats budgetmidler, det vil sige ved hjælp af statsmidler. Foranstaltningens iværksættelse er blevet besluttet af Kulturministeriet, hvorfor foranstaltningen kan tilskrives de franske myndigheder.
(78)
I øvrigt påvirker foranstaltningen sandsynligvis samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejer konkurrencevilkårene. Støtten tildeles således franske agenturer (i praksis CELF), der eksporterer fransksprogede bøger hovedsagelig til ikke-fransktalende lande. De nævnte franske agenturer konkurrerer dermed, i det mindste teoretisk, med andre eksportagenturer for fransksprogede bøger i andre fransktalende lande i Den Europæiske Union (Belgien og Luxembourg). Denne konklusion berøres ikke af det forhold, at indvirkningen på samhandelen og fordrejningen af konkurrencevilkårene som følge af foranstaltningen er meget begrænsede. I henhold til Domstolens faste retspraksis er Kommissionen således ikke forpligtet til at påvise støttens faktiske påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne eller en reel fordrejning af konkurrencevilkårene. Det er tilstrækkeligt, at støtten sandsynligvis vil kunne påvirke samhandelen og fordreje konkurrencevilkårene.
(79)
Endelig mener Kommissionen, at betingelserne for anvendelse af Altmark-dommen ikke er opfyldt. Domstolen præciserede i Altmark-dommen af 24. juli 2003 (20), i hvilke situationer støtte til en virksomhed, der forvalter en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, ikke udgør statsstøtte: »for det første er den begunstigede virksomhed faktisk blevet pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser er blevet klart defineret. For det andet er de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, blevet fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde. For det tredje overstiger kompensationen ikke, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne. For det fjerde skal størrelsen af den nødvendige kompensation, når udvælgelsen af den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, i et konkret tilfælde ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med transportmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at gennemføre forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.«
(80)
I nærværende sag og uden at det i øvrigt er nødvendigt at se nærmere på hver af disse betingelser, idet de er kumulative, konstaterer Kommissionen, at udvælgelsen af CELF ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, og at kompensationsniveauet ikke er fastlagt på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med produktionsmidler, ville have.
(81)
Støtten til CELF udgør således statsstøtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, idet den opfylder alle enhedsbetingelser for at udgøre statsstøtte.
(82)
Den pågældende støtte er imidlertid ikke blevet anmeldt til Kommissionen af de franske myndigheder. Støtten er således tildelt i strid med EUF-traktatens artikel 108, stk. 3, der fastlægger, at medlemsstaterne er forpligtede til betids at underrette Kommissionen om foranstaltninger, der kan udgøre statsstøtte, eller ændringer af samme. Støtten blev følgelig ydet ulovligt.
(83)
Den pågældende foranstaltning udgør statsstøtte, hvorfor støttens forenelighed med det indre marked skal vurderes.
B. Vurdering af foranstaltningen i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 2 og 3
(84)
Kommissionen mener, at undtagelserne i EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, ikke finder anvendelse i den foreliggende sag, idet de pågældende foranstaltninger tydeligvis ikke havde til formål at nå de heri definerede mål.
(85)
Støtten opfylder heller ikke betingelserne i undtagelsen under EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra a), idet formålet ikke var at fremme udviklingen i regioner, der kunne nyde godt af denne bestemmelse. Undtagelsen i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), vedrørende fremme af virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse finder heller ikke anvendelse i den foreliggende sag, idet den ikke er beregnet på at fremme denne type projekter. Støtten havde heller ikke til formål at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i Frankrigs økonomi, og undtagelsen i anden del af artikel 107, stk. 3, litra b), finder heller ikke anvendelse i den foreliggende sag.
(86)
Kommissionen bør således se nærmere på, om støtten kan være forenelig med EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c) og d) (EF-traktatens tidligere artikel 87, stk. 3, litra c) og d)).
(87)
På baggrund af Rettens afgørelse af 15. april 2008 bør der skelnes mellem støtte, der er kommet til udbetaling efter EU-traktatens ikrafttræden (den 1. november 1993), og støtte udbetalt inden denne ikrafttrædelsesdato, og som bør behandles i forhold til de regler, der var gældende i det tidsrum.
(88)
I denne henseende bemærker Kommissionen sig, at en fjerdedel af den støtte, der var tildelt CELF i løbet af det foregående år, blev udbetalt ved årets begyndelse, mens restbeløbet blev udbetalt det følgende efterår, efter at de offentlige myndigheder havde gennemgået den modtagende virksomheds budgetoverslag og udsvingene i løbet af regnskabsårets første del. Hvis hele støttebeløbet ikke var opbrugt, blev restbeløbene fratrukket støtten i det efterfølgende år. Tilskuddet for 1993 blev således delvis udbetalt i begyndelsen af 1993, og restbeløbet blev tildelt i efteråret 1993. Beslutningen om at yde støtte for 1993 blev truffet af de franske myndigheder i slutningen af 1992 eller i begyndelsen af 1993, og under alle omstændigheder inden ikrafttrædelsen af traktaten om Den Europæiske Union. Kommissionen mener derfor, at den støtte, der er udbetalt for 1993, bør vurderes i forhold til de retsregler, der fandt anvendelse inden ikrafttrædelsen af traktaten om Den Europæiske Union.
a) Vurdering af støtten i forhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra d)
(89)
EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra d), (tidligere artikel 87, stk. 3, litra d) i EF-traktaten) fastsætter, at »støtte til fremme af kulturen og bevarelse af kulturarven kan være forenelig med det indre marked, når den ikke ændrer samhandels- og konkurrencevilkårene i Unionen i et omfang, der strider mod de fælles interesser.«
(90)
Det skal derfor efterprøves, om støtten til CELF mellem 1994 og udgangen af 2001 havde et egentligt kulturelt formål, og om den ændrede samhandels- og konkurrencevilkårene i et omfang, der strider mod den fælles interesse.
i) Kulturelt formål
(91)
Kommissionen skal indledningsvis erindre om, at det kulturelle formål med støtten til CELF blev anerkendt af Retten i førnævnte afgørelse af 18. september 1995. Retten anførte således i præmis 62, at »For så vidt angår det kulturelle formål med den omtvistede støtte, er det ubestridt af parterne, at den franske regerings formål er udbredelsen af det franske sprog og fransk litteratur. Det fastslås endvidere, at de oplysninger, som Kommissionen havde til rådighed, da den vedtog sin beslutning, herunder oplysningerne i skrivelsen af 7. september 1992 fra sagsøgerens advokat, støttede Kommissionens vurdering af, at dette faktisk var formålet, og at dette formål var lovligt. Herefter bør det fastslås, at vurderingen af formålet med den omtvistede støtte ikke frembød særlige vanskeligheder for Kommissionen, og at det ikke var nødvendigt at skaffe andre oplysninger for at forvisse sig om, at dette formål var kulturelt.«
(92)
De franske myndigheder har således gjort gældende, at den pågældende støtte forfulgte et kulturelt formål, nemlig at fremme udbredelsen af fransksprogede værker i ikke-fransktalende lande. Det drejede sig om en bevidst politik med henblik på at bevare og fremme den kulturelle mangfoldighed på internationalt plan.
(93)
Bevarelse og fremme af kulturel mangfoldighed hører blandt grundprincipperne for den europæiske model. Principperne er fastlagt i EUF-traktatens artikel 167, stk. 1 (tidligere artikel 151, stk. 1, i EF-traktaten): »Unionen bidrager til, at medlemsstaternes kulturer kan udfolde sig, idet det respekterer den nationale og regionale mangfoldighed og samtidig fremhæver den fælles kulturarv« og videre i artikel 167, stk. 4, som fastlægger, at »Unionen tager hensyn til de kulturelle aspekter i sin indsats i henhold til andre bestemmelser i denne traktat, navnlig med henblik på at respektere og fremme sine kulturers mangfoldighed«.
(94)
På den baggrund finder Kommissionen, at de franske myndigheders støtte til CELF med henblik på at sikre udbredelsen af fransksprogede værker tjente et kulturelt formål.
ii) Kriteriet om ændring af samhandels- og konkurrencevilkårene i Unionen i et omfang, der strider mod den fælles interesse
(95)
Kommissionen bør således efterprøve, om de pågældende foranstaltninger egentlig var nødvendige og proportionelle i forhold til det kulturpolitiske formål, som de franske myndigheder forfulgte.
(96)
Det skal indledningsvist erindres, at det i overensstemmelse med Rettens førnævnte afgørelse af 28. februar 2002 er markedet for eksportagenturer for fransksprogede bøger, der skal tjene som grundlag for vurderingen af foranstaltningerne.
(97)
For det første skal støttens nødvendighed undersøges.
(98)
I henhold til de franske myndigheder blev foranstaltningerne udformet af Kulturministeriet i 1980 på et tidspunkt, hvor visse aktører i branchen (Groupe Hachette og les Messageries du livre) ønskede at forlade markedet for eksportagenturer. I henhold til de franske myndigheder blev den anfægtede ordning indført for at tilskynde de erhvervsdrivende til at gå ind på markedet, således at alle ordrer på fransksprogede bøger fra boghandlere i ikke-fransktalende områder kunne efterkommes. Derved sikrede man, at fransksprogede bøger kunne nå ud til alle boghandlere, også de mindste i fjerne lande, selv om de kun havde brug for nogle få bøger, som i øvrigt ofte udgives af forskellige forlag.
(99)
SIDE har på sin side gjort gældende, navnlig i tilknytning til sine bemærkninger som følge af beslutningen om at forlænge proceduren, at den undersøgte støtte ikke var nødvendig. Selv om visse aktører i 1980 nok havde ophørt med deres aktivitet som eksportagenturer, erindrer SIDE om, at SIDE netop på det tidspunkt blev oprettet med henblik på at blive aktiv på markedet. SIDE bestrider endvidere det forhold, at CELF skulle have en særlig aktivitet med ekspedition af små ordrer. Navnlig anfægter SIDE de tal, som de franske myndigheder har fremlagt, og mener, at tallene for CELF og for SIDE, for så vidt angår antallet af fakturaer og bestillinger i forhold til omsætningen, er de to virksomheder forholdsvis ens. Mere generelt anfægter SIDE begrebet »små ordrer« som defineret af de franske myndigheder. Efter SIDE's mening er dette begreb vilkårligt, idet omkostningerne ved ekspedition af en ordre ikke skal ses i forhold til ordrebeløbet, men antallet af bestillinger.
(100)
Kommissionen mener, at det ikke er nødvendigt at tage endelig stilling til spørgsmålet om støttens nødvendighed, da betingelserne for nødvendighed og proportionalitet er kumulative, og at det i betragtning 121 konkluderes, at det ikke kan påvises, at betingelsen om proportionalitet er opfyldt.
(101)
For det andet mener Kommissionen, at indvirkningen på samhandelen inden for Den Europæiske Union og fordrejningen af konkurrencevilkårene som følge af støtteforanstaltningen er meget begrænsede, især på grund af foranstaltningens beløb, den meget beskedne substituerbarhed mellem fransksprogede bøger og bøger på andre sprog, samt i lyset af den betydelige forskel på mængden af fransksprogede bøger, der eksporteres til ikke-fransktalende lande fra Frankrig på den ene side og Belgien og Luxembourg på den anden side.
(102)
Navnlig vedrørende markedet for eksportagenturer for fransksprogede bøger bemærker Kommissionen, at CELF og SIDE distribuerer bøger i ikke-fransktalende lande og territorier som eksportagenturer. I de frankofone lande er det lokale marked dækket af de store forlag via deres datterselskaber eller repræsentanter. Eksportagenturerne spiller dermed kun en meget marginal rolle på de frankofone markeder, som dog står for den største afsætning af fransksprogede bøger.
(103)
På det nationale marked for eksportagenturer for fransksprogede bøger findes ikke-specialiserede agenturer som SIDE og CELF og i mindre udstrækning specialiserede agenturer, der i marginalt omfang også sælger direkte til de endelige forbrugere, og som kun er i marginal konkurrence med de to ikke-specialiserede agenturer, samt en række boghandler, som lejlighedsvis ekspederer ordrer fra udenlandske boghandler og online-boghandler, men deres virksomhed er forholdsvis begrænset på tidspunktet for de undersøgte foranstaltninger.
(104)
På det undersøgte marked er det således klageren, som er den operatør, der er mest berørt af de anfægtede foranstaltninger. På den ene side bekræfter de franske myndigheder, at »Programme petites commandes« i princippet var tilgængeligt for alle virksomheder, der ansøgte om støtte, når blot disse accepterede betingelserne for tildeling af støtte. De anfører, at Kulturministeriets afslag af SIDE i 1991 skulle være begrundet i, at SIDE ikke ville acceptere forpligtelsen om åbenhedskravet for at få del i støtten. På den anden side anfører SIDE, at de franske myndigheders afslag var forbundet med det forhold, at SIDE var en privat virksomhed og ikke et forlagskooperativ. I 1996, efter annullationen af Kommissionens beslutning af 18. maj 1993, erindrede kulturministeriet, som ønskede at afslutte proceduren, i øvrigt SIDE om, at støtteordningen for små ordrer ikke pr. definition var forbeholdt CELF. Ministeriet foreslog SIDE en samtale i et brev af 3. september 1996 for at undersøge, om SIDE var i stand til at tilbyde de samme tjenesteydelser som CELF i henhold til de samme krav om åbenhed. I en samtale, der fandt sted den 26. september 1996, meddelte SIDE's ledelse kulturministeriet, at de nægtede at modtage støtte under et program, hvis overensstemmelse med fællesskabsretten kunne anfægtes af Kommissionen.
(105)
Under alle omstændigheder synes de elementer, der er anført ovenfor i betragtning 101 ff., at vise, at ændringen af samhandels- og konkurrencevilkårene i Den Europæiske Union som følge af de undersøgte foranstaltninger har været forholdsvis begrænset.
(106)
For dog at afgøre, om foranstaltningen er proportionel, bør Kommissionen for det tredje ligeledes sammenholde de modtagne støttebeløb med de omkostninger, CELF har oppebåret for at opfylde de franske myndigheders målsætning.
(107)
I denne henseende bør der lige mindes om de forskellige etaper i ordreekspeditionen, som de forskellige parter er enige om:
a)
modtagelse af ordresedlen fra boghandleren
b)
indkodning af ordren
c)
indlæsning af ordren
d)
fremsendelse af ordren til forlaget
e)
modtagelse af bøgerne
f)
tildeling af et fysisk opbevaringssted, »reolfaget«, til hver af kunderne, hvor de bestilte bøger opbevares
g)
indpakning.
(108)
I henhold til de franske myndigheder oppebar CELF visse omkostninger i tilknytning til ekspeditionen af »små ordrer«. De franske myndigheder vurderer således, at der på markedet for eksportagenturer er visse meromkostninger forbundet med visse ordrer, således at tjenesteydelsen ikke er rentabel. De franske myndigheder har anført, at de havde valgt et loft på 500 FRF (76,22 EUR) for at definere en »lille ordre«, og at dette loft var empirisk fastlagt. De franske myndigheder har præciseret, at nogle ordrer under 500 FRF kunne være rentable, mens andre ordrer over 500 FRF kunne være urentable. Målet var at finde en økonomisk acceptabel metode, således at CELF var indstillet på at efterkomme små ordrer, selv om de var utilstrækkeligt rentable.
(109)
Som Kommissionen har anført i sin beslutning om at forlænge proceduren, er det de franske myndigheder, der i forbindelse med forenelighedsanalysen skal påvise omfanget og realiteten af de omkostninger, som CELF oppebærer.
(110)
Kommissionen havde desangående i sin beslutning om at forlænge proceduren anmodet de franske myndigheder om at tilvejebringe en række oplysninger for at kunne følge op på Rettens afgørelse og tage endelig stilling til støttens proportionalitet. Kommissionen havde navnlig anmodet om følgende oplysninger:
-
en tilstrækkelig begrundelse for de årsager til, at oplysningerne vedrørende omkostningerne ved de små ordrer ikke var til rådighed for de forskellige pågældende år, og en tilstrækkelig påvisning af årsagerne til, at en ekstrapolering udelukkende på grundlag af tallene for året 1994 skulle være acceptabel
-
oplysninger, der kunne muliggøre beregning på grundlag af faktiske omkostninger (og ikke kun anslåelser) vedrørende ekspeditionen af små ordrer i 1994 (i det mindste for visse udgifter) og en eventuel tilstrækkelig begrundelse for, hvorfor en anslåelse af omkostningerne på grundlag af de samlede omkostninger oppebåret af CELF skulle være acceptabel
-
overbevisende fordelingsnøgler for omkostningerne, således at en del af de samlede omkostninger kunne tilskrives ekspeditionen af små ordrer og navnlig anvendes for hver omkostningskategori over hele den pågældende periode
-
oplysninger om udviklingen i andelen af elektroniske ordrer i løbet af de undersøgte år
-
omkostningerne ved små ordrer i fraværet af ubegrundede multiplikatorfaktorer
-
beregninger af CELF's omkostninger i tilknytning til effektueringen af de mindre bestillinger uden anvendelse af multiplikationsfaktorer og for beregninger med anvendelse af multiplikationsfaktorer udelukkende for ikke-elektroniske ordrer
-
de franske myndigheders stillingtagen til Rettens beregning, dvs. uden anvendelse af de nævnte faktorer, hvorefter omkostningerne forbundet med ekspeditionen af små ordrer ville have været mere end 635 000 FRF (96 805,13 EUR) lavere, selv uden at tage hensyn til andre kategorier af udgifter end dem, hvor faktoren »tre« blev anvendt. Det skal erindres, at i henhold til Rettens beregning, var driftsresultatet af ekspeditionen af de små ordrer følgelig positiv med mere end 600 000 FRF (91 469,41 EUR)
-
de franske myndigheders stillingtagen til muligheden af, at CELF skulle have en rimelig gevinst.
(111)
Som allerede forklaret i sin beslutning om at forlænge proceduren ville Kommissionen i fravær af yderligere forklaringer og ajourføring af tallene fra de franske myndigheders side ikke være i stand til at bruge de tal vedrørende anvendelsen af programmet for små ordrer, som de franske myndigheder havde tilvejebragt for årene 1994 til 2001 i deres brev af 17. januar 2003, og heller ikke de forklaringer vedrørende de analytiske regnskabstal, som de franske myndigheder havde fremsendt i brev af 5. marts 1998.
(112)
De franske myndigheder har imidlertid ikke tilvejebragt de nærmere angivne oplysninger, som Kommissionen anmodede om i sin beslutning om forlængelse af proceduren, og begrænsede sig til, for så vidt angår støttens proportionalitet, at fremsende de oplysninger, der allerede var tilvejebragt den 17. september 2002, den 17. januar 2003 og den 11. marts 2003, som Kommissionen ikke havde mulighed for at udnytte som sådan i henhold til Rettens afgørelse af 15. april 2008.
(113)
Kommissionen rykkede således i brev af 8. oktober 2009 de franske myndigheder om anmodningen om nærmere oplysninger om de nævnte punkter, idet Kommissionen anførte, at hvis den ikke modtog de anmodede oplysninger inden for en frist på ti arbejdsdage, ville Kommissionen være forpligtet til at træffe endelig afgørelse på grundlag af de til rådighed værende elementer i overensstemmelse med artikel 13, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 efter at have fremsat et påbud om oplysninger i medfør af artikel 10, stk. 3, i forordning (EF) nr. 659/1999.
(114)
I brev af 21. oktober 2009 anførte de franske myndigheder, at de ikke havde yderligere oplysninger, og henviste til deres bemærkninger af 9. juni 2009.
(115)
Ved en beslutning vedtaget den 20. november 2009 (»påbuddet«) påbød Kommissionen de franske myndigheder at fremlægge de ønskede oplysninger, som på trods af flere rykkere endnu ikke var tilvejebragt.
(116)
I brev af 2. december 2009 anførte de franske myndigheder, at de ikke kunne bibringe Kommissionen yderligere oplysninger, og henviste til deres bemærkninger af 9. juni 2009.
(117)
Artikel 13 i forordning (EF) nr. 659/1999 fastlægger imidlertid, at »Undersøgelsen af en eventuel ulovlig støtteforanstaltning resulterer i en beslutning (…). Overholder medlemsstaten ikke et påbud om oplysninger, vedtages beslutningen på grundlag af de foreliggende oplysninger.«
(118)
Som angivet ovenfor har de franske myndigheder imidlertid ikke tilvejebragt de oplysninger, som Kommissionen havde anmodet om flere gange, senest i sit påbud af 20. november 2009.
(119)
I overensstemmelse med procedureforordningens artikel 13 træffer Kommissionen således sin afgørelse på grundlag af de foreliggende oplysninger, idet den erindrer om, at det er de franske myndigheders pligt at påvise, at støtten er forenelig og proportionel.
(120)
I lyset af Rettens afgørelse af 15. april 2008 og de elementer, som Kommissionen har til sin rådighed, synes det især ikke muligt at basere sig på en ekstrapolering af de anslåede omkostninger ved ekspedition af små ordrer i året 1994. Navnlig synes det heller ikke muligt at anvende fordelingsnøgler, der ikke er berettiget, og basere sig på oplysninger, der er fremkommet ved anvendelse af ubegrundede multiplikatorfaktorer, især for de elektroniske ordrer. I lyset af den beregning af omkostningerne ved ekspedition af små ordrer, som fremgår af Rettens afgørelse, og i fraværet af nye oplysninger fra de franske myndigheder til Kommissionen, som kan tilbagevise den tvivl, som denne havde rejst i beslutningen om at forlænge proceduren, om støttens proportionalitet, kan det navnlig ikke fastlægges, at det er en underskudsforretning at ekspedere små ordrer.
(121)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at det ikke er påvist, at den støtte, der kom til udbetaling i årene 1994 til 2001, overholder proportionalitetskriteriet.
(122)
Denne støtte er således ikke forenelig med EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra d).
b) Vurdering af støtten i forhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c)
(123)
Ifølge EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c) (tidligere artikel 87, stk. 3, litra c), i EF-traktaten) »kan støtteordninger betragtes som forenelige med det indre marked, når de har til formål at fremme udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, og de ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse«.
(124)
I overensstemmelse med Rettens afgørelse af 15. april 2008 kan undtagelsesbestemmelsen i EUF-traktatens artikel 107 stk. 3, litra d) (tidligere artikel 87, stk. 3, litra d) i EF-traktaten) ikke finde anvendelse på den støtte, der er udbetalt til CELF i årene 1980 til 1993. Det skal derfor fastlægges, om undtagelsesbestemmelsen i EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c) (tidligere artikel 87, stk. 3, litra c), i EF-traktaten) kan anvendes.
(125)
Dette gælder ligeledes støtte udbetalt mellem 1994 og udgangen af 2001, for hvilken Kommissionen ovenfor i betragtning 122 konkluderer, at undtagelsesbestemmelsen i EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra d) (tidligere artikel 87, stk. 3, litra d), i EF-traktaten) ikke kan finde anvendelse.
(126)
For at fastslå, om EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), kan tjene som grundlag for støttens forenelighed, bør Kommissionen efterprøve, om støtten forfølger et mål af fælles interesse, og om støtten ikke ændrer samhandelsvilkårene i et omfang, der strider mod den fælles interesse.
(127)
Kommissionen mener, at støtten faktisk tjener en fælles interesse, som fastslået ovenfor. Det skal i denne henseende erindres, at indføjelsen af undtagelsesbestemmelsen i den tidligere artikel 87, stk. 3, litra d), i EF-traktaten (nu EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra d)) var en bekræftelse af Kommissionens førte politik på grundlag af den tidligere artikel 92, stk. 3, litra c), inden traktaten om Den Europæiske Union trådte i kraft. Kommissionen havde allerede tidligere godkendt støtte med kulturelle formål med henvisning til denne artikel. Denne praksis blev bekræftet af Den Europæiske Unions domstole, f.eks. i den førnævnte afgørelse truffet af Retten den 18. september 1995, hvori Retten fastslog, at Kommissionen var i stand til på grundlag af den tidligere artikel 92, stk. 3, litra c), i EF-traktaten at vedtage positiv beslutning over for tre støtteordninger forvaltet af CELF (støtte til luftfragt, programmet »Page à Page« og »Programme Plus«).
(128)
Derimod mener Kommissionen ikke, at det er påvist, at støtten er proportionel i forhold til det tilsigtede mål.
(129)
I sin beslutning om at forlænge proceduren og senere i sit påbud havde Kommissionen anmodet de franske myndigheder om at fremlægge deres bemærkninger vedrørende støttens proportionalitet som omhandlet i EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).
(130)
Som angivet ovenfor har de franske myndigheder imidlertid ikke tilvejebragt oplysninger, der kan påvise proportionaliteten af den støtte, der er udbetalt siden 1980, og som Kommissionen havde anmodet om flere gange, navnlig senest i sit påbud af 20. november 2009.
(131)
I overensstemmelse med procedureforordningens artikel 13 træffer Kommissionen således sin afgørelse på grundlag af de foreliggende oplysninger, idet den erindrer om, at det er de franske myndigheders pligt at påvise, at støtten er forenelig og proportionel.
(132)
Samme ræsonnement som ovenfor anført vedrørende støttens proportionalitet i forhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra d), kan tilsvarende overføres herpå.
(133)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at det ikke er påvist, at den udbetalte støtte overholder proportionalitetskriteriet.
(134)
Som konklusion mener Kommissionen, at den pågældende støtteforanstaltning ikke er forenelig med det indre marked på grundlag af EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).
C. Vurdering af foranstaltningen i henhold til euf-traktatens artikel 106, stk. 2
(135)
De franske myndigheder har ved flere lejligheder gjort gældende, at CELF har fået overdraget ansvaret for en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, og at de anfægtede foranstaltninger bør vurderes i forhold til bestemmelserne i EUF-traktatens artikel 106, stk. 2 (tidligere artikel 86, stk. 2, i EF-traktaten).
(136)
Det hedder i denne artikel, at »Virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er underkastet traktaternes bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen må ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Unionens interesse.«
(137)
Først og fremmest bør det afklares, hvorvidt der er tale om en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Det fremgår klart af Domstolens retspraksis, at med undtagelse af de sektorer, hvor der findes EU-regler på området, har medlemsstaterne vide skønsbeføjelser hvad angår arten af de tjenesteydelser, der kan betegnes som værende af almindelig økonomisk interesse. Det er derfor Kommissionens opgave at sikre, at disse skønsbeføjelser anvendes på en måde, der ikke er åbenlyst forkert hvad angår definitionen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
(138)
I nærværende sag har de franske myndigheder ved flere lejligheder anført, at CELF skulle udføre en offentlig tjenesteydelse af kulturel karakter bestående i at efterkomme alle ordrer på fransksprogede værker fra udenlandske boghandler uanset ordrens størrelse og karakter. Kommissionen finder, at dette opdrag faktisk kan udgøre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.
(139)
Dernæst skal det efterprøves, om CELF faktisk var blevet betroet varetagelsen af denne tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. I overensstemmelse med Den Europæiske Unions retspraksis skal de pågældende virksomheder af staten være pålagt forvaltningen af den pågældende tjenesteydelse i form af et eller flere officielle dokumenter, hvis udformning bestemmes af den enkelte medlemsstat.
(140)
I nærværende sag har de franske myndigheder tilvejebragt flere aftaler indgået mellem CELF og Kulturministeriet, som efter deres mening viser, at CELF rigtig nok er blevet pålagt forvaltningen af den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. I henhold til de franske myndigheder indgik direktoratet for litteratur og læsning frem til 2001 de årlige aftaler med CELF.
(141)
De franske myndigheder har imidlertid på trods af Kommissionens anmodninger, herunder et påbud, ikke tilvejebragt nogen kopi af aftaler om offentlige tjenesteydelser for alle de pågældende år.
(142)
I de aftaler, som Kommissionen er i besiddelse af, er den nærmere karakter af forpligtelserne i forbindelse med offentlige tjenesteydelser ikke fastlagt (f.eks. er beløbet for, hvornår en ordre anses for at være en »lille ordre«, ikke angivet i aftalen). Det følger heraf, at selv for disse år findes der ikke noget dokument, som med tilstrækkelig præcision angiver CELF's forpligtelser i forbindelse med offentlige tjenesteydelser.
(143)
Kommissionen nærer derfor tvivl om det forhold, at CELF skulle være overdraget forvaltningen af den pågældende tjenesteydelse af almen interesse i medfør af en officiel retsakt for hvert af de pågældende år.
(144)
Endelig mener Kommissionen, at det ikke er nødvendigt at tage endelig stilling til spørgsmålet om støttens nødvendighed, da betingelserne er kumulative, og at betingelsen om proportionalitet heller ikke er opfyldt.
(145)
Af de aftaler, som Kommissionen er i besiddelse af, fremgår der ingen forklaring på, hvordan støttebeløbet beregnes. CELF's forpligtelse til at indberette om tilskuddets anvendelse er endvidere ikke ledsaget af nogen præcis definition af parametre, der skal anvendes i beregningen, eller hvordan omkostninger i tilknytning til de offentlige tjenesteydelser kontrolleres, så det kan efterprøves, at der ikke er tale om overkompensation. Selv om det i aftalerne er bestemt, at en del af tilskuddet, hvis det ikke er anvendt, skal overføres til det næste år, indeholder aftalerne endvidere ikke nogen præcisering af denne mekanisme, som i øvrigt ikke synes at være anvendt. Endelig på det mere overordnede plan og som anført i analysen vedrørende kriteriet om proportionalitet i forhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, har de franske myndigheder ikke frembragt oplysninger, der kan påvise støttens proportionalitet for hvert af de punkter, der er fremhævet i Rettens afgørelse.
(146)
De franske myndigheder har således ikke tilvejebragt Kommissionen oplysninger, der sætter den i stand til at påvise proportionaliteten af støtten i forhold til EUF-traktatens artikel 106, stk. 2, selv om Kommissionen havde anmodet herom flere gange, navnlig senest i sit påbud af 20. november 2009.
(147)
I overensstemmelse med procedureforordningens artikel 13 træffer Kommissionen således sin afgørelse på grundlag de foreliggende oplysninger, idet den erindrer om, at det er de franske myndigheders pligt at påvise, at støtten er forenelig og proportionel.
(148)
Af de samme årsager som anført i analysen af støttens proportionalitet i forhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra d), finder Kommissionen derfor, at det ikke er påvist, at den udbetalte støtte opfylder kriteriet om proportionalitet.
(149)
Kommissionen finder således, at betingelserne for anvendelse af EUF-traktatens artikel 106, stk. 2, ikke er opfyldt.
(150)
Som konklusion finder Kommissionen derfor, at den støttemekanisme, der betegnes Programme »petites commandes«, som Frankrig har iværksat til fordel for CELF mellem 1980 og udgangen af 2001, udgør støtte, der er uforenelig med det indre marked.
5. FORÆLDELSESFRIST, EKSTRAORDINÆR OMSTÆNDIGHED, BERETTIGET FORVENTNING, PRINCIPPET OM RETLIG KLARHED, PROPORTIONALITETSPRINCIPPET
(151)
Ifald der foreligger ulovlig og uforenelig statsstøtte, skal Kommissionen i princippet pålægge den pågældende medlemsstat om at træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren. »I negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren«, jf. artikel 14 i forordning (EF) nr. 659/1999.
(152)
Kommissionen bør dog tage følgende elementer i betragtning:
(153)
Kommissionens beføjelser til at kræve tilbagebetaling af støtten ifølge artikel 15 i forordning (EF) nr. 659/1999 er begrænset af en forældelsesfrist på ti år. Forældelsesfristen løber fra den dato, hvor den ulovlige støtte tildeles støttemodtageren, og enhver foranstaltning, der træffes af Kommissionen eller af en medlemsstat efter opfordring fra Kommissionen angående den ulovlige støtte, afbryder denne frist.
(154)
Som Kommissionen allerede gav udtryk for i sin beslutning om at forlænge proceduren, uden i øvrigt at modtage særlige bemærkninger om dette punkt fra de interesserede parter, mener Kommissionen, at den i den foregående betragtning beskrevne forældelsesregel finder anvendelse i nærværende sag. I sin dom af 5. oktober 2006 i sagen om Transalpine (21) kendte Domstolen således for ret, at i det omfang forordning (EF) nr. 659/1999 indeholder procedureregler, finder disse anvendelse på samtlige administrative regler vedrørende statsstøtte, undersøgt af Kommissionen på tidspunktet for forordning (EF) nr. 659/1999's ikrafttræden, nemlig den 16. april 1999. Nærværende sag er dog led i den formelle undersøgelsesprocedure, der blev indledt den 30. juni 1996.
(155)
I nærværende sag, i betragtning af den støtte, der er kommet til udbetaling hvert år siden 1980 og det forhold, at Kommissionen hvert eneste år siden april 1992 har anmodet de franske myndigheder om yderligere oplysninger, synes det, at støtten udbetalt til CELF i 1980 og 1981 ikke kan tilbagesøges uanset forældelsesfristen.
(156)
Kommissionen kræver derfor ikke tilbagebetaling af støtten, hvis det ville være i strid med et generelt princip i Den Europæiske Unions lovgivning. I henhold til retspraksis i Den Europæiske Union skal Kommissionen automatisk tage hensyn til de særlige omstændigheder, der berettiger, at den giver afkald på at påbyde tilbagebetaling af den ulovligt ydede støtte, når denne tilbagebetaling er i modstrid med et generelt princip i lovgivningen i Den Europæiske Union.
(157)
I denne henseende havde Kommissionen i sin beslutning om procedurens forlængelse opfordret de franske myndigheder, støttemodtageren og enhver anden interesseret part til at fremsætte deres bemærkninger om anvendelsen i nærværende sag af princippet om berettiget forventning, princippet om retlig klarhed og ethvert andet princip, som kunne føre til, at Kommissionen ikke ville kræve tilbagesøgning af støtten.
(158)
Kommissionen bemærker, at de franske myndigheder i deres bemærkninger gør gældende, at der foreligger ekstraordinære omstændigheder, der kan begrænse tilbagesøgningspligten. SIDE mener derimod, at sådanne ekstraordinære omstændigheder ikke forelå.
(159)
I denne henseende erindrer Kommissionen om, at den nationale ret i tilknytning til de præjudicielle spørgsmål, den havde rettet til Domstolen i førnævnte CELF-sag, i al væsentlighed havde forespurgt, om Kommissionens vedtagelse af tre på hinanden følgende beslutninger, som erklærer en støtte forenelig med det indre marked, og som efterfølgende er blevet annulleret af Fællesskabets retsinstanser, i sig selv kan udgøre en ekstraordinær omstændighed, som kan begrunde en begrænsning af støttemodtagerens forpligtelse til at tilbagebetale denne støtte.
(160)
Domstolen henviste i sin ovennævnte afgørelse af 11. marts 2010 først og fremmest til sin dom af 12. februar 2008, hvori den i præmis 65 ff. havde anerkendt muligheden af, at en virksomhed, efter annullation af en positiv afgørelse truffet af Kommissionen, der har modtaget en ulovligt gennemført støtte, vil kunne henvise til ekstraordinære omstændigheder, der hos denne retmæssigt har kunnet skabe en forventning om, at denne støtte var lovlig, og på grundlag heraf undgå tilbagebetaling (22).
(161)
Domstolen havde imidlertid også anført, at en positiv beslutning fra Kommissionen hverken kan give den støttemodtagende virksomhed grund til at nære nogen berettiget forventning, når Kommissionens beslutning var blevet anfægtet inden for søgsmålsfristen og derpå annulleret af Den Europæiske Unions retsinstanser, eller så længe fristen for at anlægge søgsmål til prøvelse af en sådan beslutning ikke er udløbet eller - når der er anlagt et søgsmål - så længe Unionens retsinstanser ikke har truffet endelig afgørelse (23).
(162)
I nærværende sag anførte Domstolen i sin afgørelse af 11. marts 2010, at annullationen af Kommissionens tredje positive beslutning af Retten den 15. april 2008 ikke i sig selv kunne give anledning til en berettiget forventning og heller ikke udgøre en ekstraordinær omstændighed (24).
(163)
Domstolen tilføjede, at den omstændighed, at der har fundet tre annullationer sted, hvilket er sjældent, derimod blot viser sagens kompleksitet, og mens den langt fra kan give anledning til en berettiget forventning, forekommer den snarere egnet til at rejse tvivl hos støttemodtageren for så vidt angår den omhandlede støttes forenelighed. Domstolen erkender, at tre på hinanden følgende søgsmål, der giver anledning til tre annullationer, er en meget sjælden omstændighed, men at sådanne omstændigheder ikke desto mindre indgår i retssystemets normale funktion, som giver de retssubjekter, som mener, at de har lidt under konsekvenserne af en ulovlig støtte, mulighed for at handle for at opnå annullation af de forskellige beslutninger, som de mener ligger til grund for situationen.
(164)
Domstolen anlagde endvidere det synspunkt, at i nærværende sag kan tilstedeværelsen af en ekstraordinær omstændighed ikke gøres gældende i forhold til retssikkerhedsprincippet (25). Så længe Kommissionen ikke har vedtaget en beslutning om godkendelse, og så længe fristen for at anlægge søgsmål til prøvelse af en sådan beslutning ikke er udløbet, har støttemodtageren ikke vished med hensyn til lovligheden af støtten, hvorfor hverken princippet om beskyttelse af den berettigede forventning eller retssikkerhedsprincippet kan påberåbes.
(165)
Som Domstolen anførte i sin afgørelse af 11. marts 2010 (26), kan tilstedeværelsen af en ekstraordinær omstændighed ikke i nærværende sag gøres gældende i forhold til proportionalitetsprincippet. Ophævelsen af en ulovlig støtte gennem tilbagesøgning er den logiske følge af, at støtten er fundet ulovlig, hvorfor tilbagesøgning af denne støtte for herved at genoprette den tidligere situation principielt ikke kan betragtes som en foranstaltning, der ikke står i rimeligt forhold til formålene i traktatens bestemmelser om statsstøtte.
(166)
Domstolen konkluderede således, at Kommissionens vedtagelse af tre på hinanden følgende beslutninger, som erklærer en støtte forenelig, og som efterfølgende er blevet annulleret af Fællesskabets retsinstanser, ikke i sig selv kan udgøre en ekstraordinær omstændighed, som kan begrunde en begrænsning af støttemodtagerens forpligtelse til at tilbagebetale denne ulovlige og uforenelige støtte.
(167)
I betragtning af ovenstående og i fraværet af andre forhold, som ville kunne udgøre en ekstraordinær omstændighed, mener Kommissionen derfor, at der ikke i nærværende sag foreligger en ekstraordinær omstændighed, der kan begrænse CELF's pligt til at tilbagebetale den pågældende støtte (bortset fra beløb udbetalt i 1980 og 1981 som forklaret ovenfor).
6. TILBAGESØGNING
(168)
I medfør af artikel 14 i forordning (EF) nr. 659/1999 skal de franske myndigheder således hos CELF tilbagesøge det støttebeløb, der er blevet udbetalt til CELF i tilknytning til programmet »små ordrer« i årene 1982 til 2001.
(169)
Som det fremgår af tabellen (27), beløber det samlede støttebeløb, som CELF modtog i årene 1982 til 2001, og som skal tilbagesøges, således til 4 631 401 EUR, hvortil kommer renter.
(170)
Artikel 14, stk. 2, i forordning (EF) nr. 659/1999, fastlægger, at støtten skal tilbagebetales med renter fra det tidspunkt, hvor den ulovlige støtte var til støttemodtagerens rådighed, og indtil den faktisk tilbagebetales.
(171)
Det fremgår imidlertid af Domstolens dom af 12. oktober 2000 i sagen Magefesa (28), at når en virksomhed er erklæret konkurs, og den nationale lovgivning fastlægger det, opkræves der ikke renter påløbet efter konkurserklæringen af ulovlig modtaget støtte forud for en sådan konkurserklæring.
(172)
Det skal i denne henseende bemærkes, at de franske myndigheder i deres note overbragt den 27. januar 2010 underrettede Kommissionen om CELF's nuværende situation.
(173)
I betragtning af CELF's økonomiske situation gik CELF i betalingsstandsning den 25. februar 2009. Der blev udnævnt en kurator.
(174)
I tilknytning til tvisten om statsstøtte har de franske myndigheder fremsat erklæring om følgende fordringer: 11 885 785,02 EUR (i form af renter i overensstemmelse med ovennævnte afgørelse truffet af Conseil d'État den 19. december 2008) og 4 814 339,90 EUR (i form af eventuel tilbagebetaling af støttens grundbeløb modtaget i årene 1980-2001).
(175)
De franske myndigheder har anført, at det af fordringsoversigten fremgår, at de bestridte krav beløber sig til 17 045 039,50 EUR set på baggrund af passiver på i alt 21 254 232,29 EUR.
(176)
Da der således tydeligvis ikke er mulighed for økonomisk genopretning, har kuratoren anmodet om, at betalingsstandsningen omlægges til en konkursprocedure, især på grund af statens fordringer.
(177)
Idet retten fastslog, at tilstedeværelsen af passiver udelukkede mulighederne for en videreførelsesplan, besluttede Tribunal de Commerce de Paris ved dom af 9. september 2009 at gennemføre en retslig likvidation af CELF og udpegede en kurator. Retten fastsatte afviklingsproceduren til at vare i højst to år. De franske myndigheder har anført, at igangværende og/eller fremtidige tvister imidlertid vil kunne begrunde en udskydelse af afviklingsprocedurens afslutning.
(178)
I henhold til de franske myndigheder er samtlige CELF's ansatte blevet afskediget, og kreditorudvalget blev ophævet den 31. december 2009. Den eneste pågående aktivitet består i forsøg på inddrivelse af skyldige kundetilgodehavender.
(179)
De franske myndigheder har i en e-mail af 9. marts 2010 meddelt, at proceduren for CELF's afvikling har overholdt de sædvanlige regler for virksomheders afvikling.
(180)
I henhold til de oplysninger, som Kommissionen har modtaget fra de franske myndigheder, udøver CELF i dag overhovedet ingen økonomisk aktivitet.
(181)
I betragtning af den pågående afviklingsprocedure for CELF bør de franske myndigheder derfor især i tilknytning til deres pligt til at tilbagesøge den uforenelige støtte påse, at gældende lovgivning for modtagervirksomhedens afvikling overholdes (29). Dette indebærer navnlig, at CELF's aktiver sælges til markedspris, at staten opstiller sine fordringer i tilknytning til tilbagesøgningen af den uforenelige støtte blandt passiverne for virksomheden under afvikling, og at staten fyldestgørende gør sine kreditorrettigheder gældende i alle procedurens faser og indtil afviklingens afslutning.
(182)
Med hensyn til renteberegningen skal det bemærkes, at det i henhold til fransk ret, nærmere artikel L 622-28 i Code de Commerce, er fastlagt, at »retsafgørelsen om [betalingsstandsnings]procedurens indledning standser påløb af retslige og konventionelle renter samt alle former for morarenter og andre tillæg«.
(183)
I nærværende sag løber der således renter på de beløb, der er udbetalt til CELF, fra og med den dato, hvor beløbene er stillet til rådighed, indtil den 25. februar 2009, som er den dato, hvor Tribunal de Commerce de Paris indledte betalingsstandsningen, som efterfølgende blev omlagt til en konkursprocedure ved dom afsagt den 9. september 2009.
7. KONKLUSION
(184)
Kommissionen fastslår, at Frankrig ulovligt har iværksat støtte til fordel for CELF i strid med EUF-traktatens artikel 108, stk. 3.
(185)
Støtten er uforenelig med det indre marked og bør tilbagesøges af de franske myndigheder, bortset fra beløb udbetalt i 1980 og 1981, som falder for forældelsesfristen.
(186)
De franske myndigheder skal således hos CELF tilbagesøge et beløb på 4 631 401 EUR, hvortil kommer renter for hvert årligt støttebeløb fra og med 1982. Der løber renter på de beløb, der skal tilbagesøges, fra og med den dato, hvor beløbene er stillet til rådighed for støttemodtageren, indtil den 25. februar 2009, som er den dato, hvor Tribunal de Commerce de Paris indledte betalingsstandsningen -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den statsstøtte, som Frankrig ulovligt har ydet til Coopérative d'exportation du livre français (CELF) i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, er uforenelig med det indre marked.
Artikel 2
1. Frankrig skal søge tilbagebetalt et beløb på 4 631 401 EUR svarende til de beløb, som CELF har modtaget i årene 1982 til 2001 i form af den i artikel 1 nævnte støtte.
2. Der løber renter på de beløb, der skal tilbagesøges, fra og med den dato, hvor beløbene er stillet til rådighed for støttemodtageren, indtil den 25. februar 2009, som er den dato, hvor Tribunal de Commerce de Paris indledte betalingsstandsningen.
3. Beløbet beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004.
Artikel 3
1. Tilbagesøgningen af den i artikel 2 omhandlede støtte iværksættes omgående og effektivt.
2. Frankrig skal efterkomme denne afgørelse senest fire måneder efter meddelelsen deraf.
Artikel 4
1. Senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse indsender Frankrig følgende oplysninger:
a)
det samlede beløb (hovedbeløbet og renter), der skal tilbagebetales af støttemodtageren
b)
en detaljeret beskrivelse af allerede trufne og planlagte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse
c)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Frankrig holder løbende Kommissionen orienteret om de nationale foranstaltninger, der træffes for at efterkomme denne afgørelse, indtil den i artikel 2 omhandlede støtte er fuldt tilbagebetalt. Frankrig indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme afgørelsen. Frankrig giver tillige detaljerede oplysninger om det støttebeløb og de renter, støttemodtageren allerede har tilbagebetalt.
Artikel 5
Denne afgørelse er rettet til Frankrig.
Udfærdiget i Bruxelles, den 14. december 2010.