РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 април 2012 година
относно държавна помощ SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10), предоставена от Германия в полза на Zweckverband Tierkörperbeseitigung в Рейнланд-Пфалц, Заарланд, област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург
(нотифицирано под номер C(2012) 2557)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/485/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочения по-горе член (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С жалба, подадена от Saria Bio-Industries AG & Co KG (наричано по-нататък „жалбоподателят“) на 23 февруари 2008 г., Комисията беше уведомена, че Германия предоставя годишни вноски на асоциацията със специална цел за унищожаване на животински трупове „Zweckverband Tierkörperbeseitigung“ (наричана по-нататък „ZT“) в Рейнланд-Пфалц, Заарланд, област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург.
(2)
С писмо от 20 юли 2010 г. Комисията уведоми Германия за решението си да открие предвидената в член 108, параграф 2 от ДФЕС процедура по отношение на мярката (наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“). В решението за откриване на процедура, публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 26 октомври 2010 г., Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно мярката (3).
(3)
Комисията получи мнението на жалбоподателя на 25 ноември 2010 г. В съответствие с одобрените искания за удължаване на срока от 20 август 2010 г. и 18 ноември 2010 г. Германия представя мнението си относно решението за откриване на процедурата и относно мнението на жалбоподателя в няколко части на 3 март 2011 г., 1 април 2011 г., 4 април 2011 г., 16 май 2011 г., 15 юли 2011 г. и 9 ноември 2011 г.
(4)
ZT изпрати писмено мнение до Комисията на 4 април 2011 г. Макар че съгласно член 20, параграф 1 във връзка с член 6 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (4) заинтересованите страни следва да представят мненията си не по-късно от един месец след датата на публикуване в Официален вестник, ZT представи своето мнение четири месеца по-късно. Комисията може да взема предвид мнения, представени от страните със закъснение, само в отделни обосновани случаи (5). Комисията не намери такава обосновка в писмото на ZT, а в останалите обстоятелства по случая също липсва обяснение за това, поради което с писмо от 18 април 2011 г. Комисията уведоми ZT, че ако мнението на ZT бъде взето предвид в официалната процедура по разследване, това би било в противоречие с процесуалните норми и би довело до неоправдано неравно третиране на страните в производството. Въпреки това тя използва цялата съдържаща се в мнението информация за настоящото решение.
(5)
Успоредно с официалната процедура по разследване на Комисията жалбоподателят е участвал в национално съдебно производство в Германия, като е предявил иск срещу ZT пред Административен съд - Трир (Verwaltungsgericht Trier). На 2 декември 2008 г. съдът постановява, че годишните вноски представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Що се отнася до възстановяването на неправомерната помощ, съдът решава, че не се налага ZT да върне сумата, получена между 2005 г. и 2008 г., предвид наличието на специални обстоятелства, поради които възстановяването изглежда несъразмерна санкция.
(6)
Жалбоподателят и ZT обжалваха решението на Административен съд - Трир пред Висш административен съд - Кобленц (Oberverwaltungsgericht Koblenz). На 24 ноември 2009 г. Висш административен съд - Кобленц потвърди решението на Административен съд - Трир.
(7)
Жалбоподателят и ZT обжалваха решението на Висш административен съд - Кобленц пред Федералния административен съд (Bundesverwaltungsgericht) (наричан по-нататък „BverwG“). С решение от 16 декември 2010 г. (6) Федералният административен съд отхвърли жалбата на жалбоподателя, измени решението на Висш административен съд - Кобленц и отхвърли исканията в тяхната цялост, като прие, че жалбата е недопустима по отношение на периода от 2005 г. до 2009 г. и че годишната вноска за 2010 г. не представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. Правна уредба
2.1.1. Европейско законодателство
(8)
Регламент (ЕО) № 1069/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 г. за установяване на здравни правила относно странични животински продукти и производни продукти, непредназначени за консумация от човека, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1774/2002 (Регламент за страничните животински продукти) (7) урежда събирането, транспортирането, съхранението, обработката, преработката и употребата или унищожаването на странични животински продукти, така че те да не представляват риск за човешкото здраве и здравето на животните. Сред целите на законодателния акт е да се предотвратява възникването на огнища на трансмисивна спонгиформна енцефалопатия (ТСЕ) и други трнасмисивни болести по животните като класическа чума по свинете (КЧС) и шап.
(9)
Раздел 4 от Регламент (ЕО) № 1069/2009 разграничава три различни категории странични животински продукти според специфичните рискове за здравето на животните и човешкото здраве:
а)
Материалът от категория 1 крие значителни рискове, свързани по-конкретно с ТСЕ и наличието на определени забранени вещества и замърсители на околната среда. Материалът от тази категория включва, наред с други неща, части от тялото на животни, за които съществува съмнение, че са заразени с ТСЕ, или при които е потвърдено наличието на ТСЕ, както и смеси от материал от категория 1 с материал от категория 2 или 3. Тези материали трябва да се унищожават чрез изгаряне или преработка и да не се включват в състава на фуражи за селскостопански животни или на технически продукти.
б)
Материалът от категория 2 също крие значителни рискове, тъй като се състои от мъртви животни и други материали, съдържащи определени забранени вещества или замърсители. Материалът от тази категория трябва да се унищожава чрез изгаряне или преработка и да не се включва в състава на фуражи за селскостопански животни. В някои случаи обаче той може да се използва като тор или за технически цели.
в)
Материалът от категория 3 включва, наред с други неща, части от заклани животни, които макар да са отхвърлени като негодни за консумация от човека не са засегнати от признаци на болести, предаващи се на хората или животните, а също така и материали, произхождащи от животни, които са годни за консумация от човека, но поради икономически съображения се използват за други цели, например като храна за селскостопански животни.
(10)
Регламент (ЕО) № 1069/2009 по същество е еднозначен с предшественика си, Регламент (ЕО) № 1774/2002 на Европейския парламент и на Съвета (8), и включва разпоредби, забраняващи вноса и износа на материал от категории 1 и 2 и изискващи съоръженията за унищожаване да бъдат одобрени от компетентните органи, натоварени с прилагането на разпоредбите на регламента. По-нататък Регламент (ЕО) № 1069/2009 съдържа конкретни разпоредби за контрол на унищожаването на материал от категории 1 и 2. Освен посоченото по-горе обаче регламентът не поставя изисквания относно начина, по който от икономическа гледна точка да се организира унищожаването на материал от категории 1 и 2. Следователно Регламент (ЕО) № 1069/2009 не изисква унищожаването в определен район да се извършва от едно-единствено предприятие, както е в Германия.
2.1.2. Национално законодателство
(11)
Съгласно член 3 от германския закон за транспониране на общностните разпоредби относно преработката и унищожаването на странични животински продукти, непредназначени за консумация от човека (9) (Gesetz zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über die Verarbeitung und Beseitigung von nicht für den menschlichen Verzehr bestimmten tierischen Nebenprodukten, наричан по-нататък „TierNebG“) областите (Landkreise) и градовете със статут на общини (kreisfreie Städte) са задължени да извършват унищожаването и преработката на материал от категории 1 и 2, наричани „контролирани стоки“. Тази задача могат да осъществяват сами или чрез договори с трети лица.
(12)
Унищожаването на материал от категория 3, наричан „неконтролирани стоки“,може да се извършва от всяко преработвателно предприятие при спазване на разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1069/2009.
2.2. Zweckverband Tierkörperbeseititgung
(13)
ZT е публичноправен субект, основан през 1979 г. съгласно членове 1 и 2 от Закона на провинция Рейнланд-Пфалц за прилагане на Закона за страничните животински продукти („TierNebGAG RP“ - Landesgesetz zur Ausführung des TierNebG на Рейнланд-Пфалц (10)). Междувременно всички административни области и по-големите градове със статут на общини в Рейнланд-Пфалц и Заарланд, както и две области в провинция Хесен - област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург - са членове на ZT (вж. член 1 от устава на ZT).
(14)
Съгласно член 2 от своя устав ZT е упълномощена от членовете си да поеме всички права и задължения на областите и градовете със статут на общини, чиято отговорност е унищожаването по член 3 от TierNebG в съответствие със законите на отделните провинции.
(15)
Според германското право асоциация със специална цел не може да бъде обект на производство по несъстоятелност поради правния си статут на публичноправен субект. Тя обаче може да бъде закрита по решение на своите членове.
2.3. Унищожаване на мъртви животни и отпадъци от кланици
2.3.1. Дейността на ZT
(16)
ZT извършва не само възложената от устава ѝ задача, а именно унищожаване на материал от категории 1 и 2 на територията, на която извършва дейността си (наричан по-нататък „вътрешен материал“), а унищожава също така материал от категории 1 и 2, произхождащ от съседните провинции Баден-Вюртемберг и Хесен (вж. подробното описание в съображение 20 и следващите), както и материал от категория 3 (наричани заедно по-нататък „външен материал“).
(17)
Както показва таблицата по-долу, в миналото ZT е преработвала големи количества външен материал. През последните години средно почти половината от преработваните количества се състои от външен материал.
Таблица 1
Обработвани от ZT количества през 1998-2009 г.
Вътрешен материал
Външен материал
Баден-Вюртемберг
Северен и Централен Хесен
Контролирани стоки от категории 1 и 2
Неконтролирани стоки от категория 3
Контролирани стоки от категории 1 и 2
Контролирани стоки от категории 1 и 2
Общо
1998 г.
Тонове
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999 г.
Тонове
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000 г.
Тонове
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001 г.
Тонове
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002 г.
Тонове
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003 г.
Тонове
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004 г.
Тонове
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005 г.
Тонове
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006 г.
Тонове
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007 г.
Тонове
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008 г.
Тонове
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009 г.
Тонове
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Средно
Тонове
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
1998-2009 г.
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Вътрешният материал се състои от мъртви животни и отпадъци от кланици. ZT извършва както събиране, така и преработка (заедно наричани по-нататък „унищожаване“). За да покрие свързаните с дейността разходи, ZT събира такси. За мъртвите животни и отпадъците от кланици се прилагат различни тарифи.
(19)
Тъй като материалът от категория 3 се търгува на свободния пазар, ZT договаря таксите за унищожаване в съответствие с частното право. Докато повечето частни съоръжения за унищожаване унищожават материала от категория 3 отделно с цел постигане на по-високи приходи от продажби чрез преработката му - например в храна за домашни любимци - ZT преработва материала от категория 3 заедно с контролираните стоки, тъй като не разполага с отделно съоръжение. Следователно от преработените контролирани стоки могат да се получат само крайни продукти с ниска стойност, например мазнини и масла, които носят ниски приходи.
(20)
От 2000 г. насам ZT преработва също отпадъци от категории 1 и 2 от Баден-Вюртемберг. За тази цел е сключено специално споразумение между ZT и асоциацията със специална цел Zweckverband Neckar-Franken в съответствие с публичното право. Съгласно споразумението събирането се извършва на местно равнище от Zweckverband Neckar-Franken, след което материалът се доставя до ZT за преработка.
(21)
През 2007 г. ZT участва и в търг за унищожаване на контролирани стоки в областите на Северен и Централен Хесен, който печели. Преди ZT да поеме дейността по унищожаването от 1 април 2009 г. тя се извършва от дружество, което принадлежи към групата на жалбоподателя.
(22)
По този начин ZT цели максимално оползотворяване капацитета на съоръженията си не само чрез преработка на вътрешен материал от категории 1 и 2, но и чрез интензивна дейност извън официалната си задача, като преработва свободно търгуващ се материал от категория 3 и материал от категории 1 и 2 с произход извън територията на дейност на асоциацията. Между 2002 г. и 2008 г. само 54-58 % от обработваните от ZT количества са вътрешен материал от категории 1 и 2. През 2009 г. - отчасти поради включването на материал от Северен и Централен Хесен - този дял намалява значително до едва 39 %, т.е. по-малко от половината от общите количества, преработвани от ZT.
2.3.2. Капацитет на съоръженията на ZT
(23)
ZT разполага с две съоръжения за унищожаване - в Rivenich и Sandersmühle. При нормална експлоатация и двете работят средно пет дни в седмицата на две смени (5-дневна експлоатация на две смени). За толкова време могат да се преработват най-много 2 160 тона седмично. Този нормален работен капацитет в общия случай е бил достатъчен за преработка на възникващите в последните години 88 000 тона материал годишно, т.е. 1 700 тона седмично.
(24)
Подобно на други предприятия за унищожаване ZT разполага със свободен работен капацитет под формата на неизползвани смени в хода на нормалната експлоатация през седмицата и в почивните дни. Този свободен работен капацитет може да се използва за преработка на допълнителни животински трупове в случай на епидемия.
2.3.2.1. Краткосрочен свободен работен капацитет
(25)
Според предоставената от ZT информация съоръженията могат да работят на три смени във всички дни от седмицата (7-дневна експлоатация на 3 смени) за кратък период от 6 до 12 седмици. Това означава, че за кратки периоди разполагаемият седмичен капацитет достига 4 536 тона. Седемдневната експлоатация на три смени обаче не може да се поддържа за по-продължителен период от време поради износване, както и преумора на персонала.
(26)
Следователно в краткосрочен план - за период до 12 седмици, ZT има свободен работен капацитет от 2 376 тона седмично над обичайната стойност, който може да се използва за преработка в случай на епидемия (вж. също таблица 3 в раздел 9.3.1).
2.3.2.2. Дългосрочен свободен работен капацитет
(27)
В дългосрочен план максималното възможно натоварване на съоръженията с цел преработване на допълнителен материал, възникнал при епидемия, е пет дни в седмицата на три смени (5-дневна експлоатация на 3 смени), тъй като почивните дни биха били необходими за поддръжка в случай на продължително по-интензивно натоварване. В този случай биха могли да се преработват до 3 240 тона седмично.
(28)
Следователно в по-дългосрочен план, т.е. за период, по-дълъг от 12 седмици, ZT разполага със свободен работен капацитет от 1 080 тона седмично над обичайната стойност, позволяващ преработка в случай на епидемия (вж. също таблица 3 в раздел 9.3.1).
2.4. Годишни вноски и обществена задача
(29)
Правното основание за годишните вноски, които ZT получава от членовете си (области и градове със статут на общини), се съдържа в устава на ZT. Предназначението на годишните вноски е да се компенсират разходите, непокрити от приходите (вж. член 9, параграф 1 от устава).
(30)
Размерът на годишната вноска се определя въз основа на годишния бюджет, който първо се одобрява от общото събрание на членовете. След приемането на бюджета ZT има право да изиска плащане на годишната вноска чрез административен акт.
(31)
През февруари 2010 г. уставът на ZT е изменен с обратно действие от 1 януари 2009 г. До този момент уставът не е съдържал други правила относно използването и изчисляването на годишни вноски освен разпоредбите на член 9, параграф 1, но през февруари 2010 г. са въведени следните нови разпоредби.
(32)
Съгласно член 9, параграф 2 от устава годишната вноска вече трябва да бъде предварително определена. Правилата гласят също, че годишната вноска може да се събира единствено като компенсация за разходи, произтичащи от възложената на ZT задача да унищожава материал от категории 1 и 2 и да поддържа резервен капацитет за справяне с епидемии.
(33)
Съгласно член 10, параграф 2 от устава резервният капацитет за епидемии от 2009 г. насам, е бил по 7 110 тона годишно, които да бъдат преработвани в шестседмичен срок (т.е. шест пъти по 1 185 тона седмично). При определянето на размера на резерва за епидемии е отчетено, че освен собствения капацитет на ZT в случай на епидемия може да се ползва допълнителен, алтернативен капацитет за унищожаване от 5 000 тона годишно. Разходите по резерва за епидемии трябва да се определят предварително в съответния стопански план за дейността, като за разходи за резерва за епидемии се считат само съответният дял от постоянните разходи (амортизация, данъци, застраховка, лихви по заеми), разходите по договори за външна поддръжка, както и делът от разходите за персонал, необходими за поддържане на постоянна работна готовност. Разходите по резерва за епидемии трябва да се записват в специални сметки, отделно от другите разходи на предприятието, като се разпределят според съответния дял от капацитета.
(34)
От основаването си през 1979 г. до 2011 г. ZT е получила годишни вноски в общ размер от 66 493 680 EUR. Стойностите по години от 1998 г. насам са, както следва:
1998 г.
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999 г.
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000 г. и 2001 г.
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) годишно
2002-2008 г.
:
2 250 000 EUR годишно
2009 г.
:
1 961 515 EUR
2010 г.
:
2 212 392 EUR
2011 г.
:
1 962 515 EUR
(35)
Годишните вноски от 1998 г. до 2011 г. възлизат на общо 30 932 198 EUR.
(36)
Според представените отчети за приходите и разходите в периода 1998-2009 г. след прибавяне на годишните вноски ZT бележи обща загуба от 4 562 795 EUR. Ако се изключат вноските, чиято обща стойност е 26 757 292 EUR, сумарната загуба за периода от 1998 г. до 2009 г. възлиза на 31 320 678 EUR. Следователно годишните вноски не са били достатъчни, за да компенсират напълно общите загуби.
2.5. Одобрена държавна помощ във връзка с тестове за ТСЕ, мъртви животни и отпадъци от кланици
(37)
Принципът „замърсителят плаща“ съгласно член 191, параграф 2 от ДФЕС важи като цяло за унищожаването на странични животински продукти. Ето защо на първо място фермерите и кланиците носят отговорността да се погрижат за унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици и да понесат съответните разходи (12).
(38)
Поради кризата с ТСЕ обаче възниква необходимост да се осигури съответната обработка на мъртви животни и отпадъци от кланици, състоящи се от материали от категории 1 и 2, и да се подкрепят фермерите посредством държавна помощ. Европейската комисия установява съответния ред с Насоките на Общността за държавна помощ за тестове за ТСЕ, мъртви животни и отпадъци от кланици от 24 декември 2002 г. (13) (наричани по-нататък „Насоките за ТСЕ“). Този ред е включен и направен по-строг в раздел V.Б.4 от Основните насоки на Общността за държавните помощи за земеделския и горския сектор за периода 2007-2013 г. (14) (наричани „Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г.“).
(39)
Съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. по принцип замърсителят трябва да понася разходите за унищожаване на странични животински продукти (15). При някои строго ограничени обстоятелства обаче се допуска помощ за тестове за ТСЕ и унищожаване на мъртви животни (16). За унищожаване на отпадъци от кланици помощ не може да се отпуска (17). Освен това помощта е съвместима с вътрешния пазар само ако може да се докаже, че тя достига само до фермерите, а не до предприятия производители надолу по веригата (например кланици или съоръжения за унищожаване на животински трупове) (18).
2.5.1. Решение на Комисията от 29 януари 2004 г. по дело за държавна помощ NN 33/03
(40)
През 2004 г. Комисията одобри мерки за държавна помощ с цел противодействие на заплахата от ТСЕ в Рейнланд-Пфалц, за които Германия изпрати уведомление съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, Насоките на Общността за ТСЕ и Насоките на Общността за държавна помощ за земеделския сектор от 12 август 2000 г. (19) Мерките имат за цел да се предотврати разпространението на ТСЕ, наред с другото чрез възстановяване на допълнителните разходи, понесени от фермерите за подходящото унищожаване на рисков материал след въвеждането на забраната за хранене на добитък с месно и костно брашно.
(41)
Наред с други мерки Комисията одобри еднократна помощ в размер 100 % от разходите за унищожаване на определени рискови отпадъци от кланици, натрупани от октомври 2000 г. до септември 2001 г. в резултат на забраната за хранене с животинско брашно на територията на дейност на асоциацията. За получатели на помощта се смятат обаче кланиците, а не ZT.
2.5.2. Решение на Комисията от 6 юли 2004 г. по дело за държавна помощ N 15/04
(42)
Съгласно втората схема за помощ, също одобрена през 2004 г., фермерите в Рейнланд-Пфалц биват компенсирани за разходите за събиране и преработка на мъртви животни, за които са плащали вноски в Касата за болести по животните (Tierseuchenkasse) (20) Прилаганите от ZT такси за събиране и преработка на вътрешни мъртви животни се понасят поравно от провинциите (Рейнланд-Пфалц, Хесен, Заарланд), членовете на асоциацията и касата за болести по животните на съответните провинции. По отношение на разходите за преработка обаче собствениците на селскостопански животни следва сами да покрият 25 %.
(43)
Помощта, заплащана директно на ZT, е одобрена за периода от 1 януари 1999 г. до 31 декември 2013 г. Тя се отпуска при условие да се ползва изключително от фермерите и да няма кумулиране с друга помощ.
(44)
Тъй като помощта компенсира пропорционален дял от предварително определените такси (100 % за събиране и 75 % за преработка), Комисията прави заключението, че тя е в полза изключително на фермерите и не създава икономическо предимство за ZT.
2.5.3. Връзка между одобрените схеми за помощ NN 33/03 и N 15/04 и годишните вноски
(45)
Двете схеми за помощ (наричани по-нататък „земеделските помощи“) се отчитат като приходи в счетоводните книги на ZT. Следователно в посочените в съображение 36 загуби вече е отчетено, че ZT е получавала в приход земеделски помощи.
(46)
Следователно ZT е получавала годишните вноски в допълнение към земеделските помощи, за да финансира непокритите си загуби.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(47)
Жалбоподателят твърди, че от икономическа гледна точка ZT не би могла да оцелее, ако членовете ѝ не покриват годишните загуби, произтичащи от унищожаването на вътрешен и външен материал, като заплащат годишни вноски. ZT, която има монопол върху унищожаването на вътрешен материал и следователно не е изложена на конкуренция, предлага по-ниски от пазарните цени на отворените пазари за външен материал. Ценовата политика на ZT е ориентирана единствено към максимално оползотворяване на съоръженията, които разполагат с голям свободен капацитет.
(48)
Според жалбоподателя от заплащането на годишни вноски произтичат много видове нарушаване на конкуренцията. По-специално той критикува ценообразуването на ZT на свободния материал от категория 3 и на офертата в търга за унищожаване в Северен и Централен Хесен:
а)
ZT предлага да унищожава отпадъци от кланици не по цени, зависещи от преработваното количество, а срещу твърда цена на животно. Това я прави атрактивна за по-малките кланици, при които разделянето на материала от категория 3 от материала от категория 1 и 2 е свързано с по-високи разходи, отколкото при по-големите и добре оборудвани кланици, тъй като те могат да си спестят разделянето и да предават на ZT материал от категория 3 заедно с отпадъци от категории 1 и 2. Така ZT предлага унищожаване на отпадъци от кланици на цени, които не покриват нейните разходи, тъй като не включва в таксите си допълнителните разходи, произтичащи от същевременната преработка на материал от категория 3.
б)
В търга за унищожаване на материал от категория 1 и 2 в Северен и Централен Хесен ZT успява да спечели единствено защото постоянните ѝ разходи за поддържане на резервен капацитет вече са покрити от годишните вноски, което ѝ позволява да предложи по-ниски тарифи.
(49)
Германия от друга страна настоява, че годишните вноски са необходими за покриване разходите на ZT, произтичащи от задължението ѝ да поддържа резервен капацитет за справяне с епидемии. В подкрепа на позицията си Германия представя експертно становище на института Fraunhofer от март 2007 г. (21) (наричано по-нататък „становището на Fraunhofer“), с което показва, че разходите по резерва за епидемии възлизат на около 50 % от общите разходи за капацитет. Освен това се твърди, че годишните вноски са необходими за покриване на разходите за рехабилитация на замърсени индустриални обекти.
(50)
При предварителното разглеждане Комисията първоначално установява, че годишните вноски предоставят на ZT икономическо предимство, тъй като намаляват нейните текущи разходи, както и че останалите критерии за наличие на държавна помощ са изпълнени.
(51)
Комисията изтъкна, че подобна помощ за предприятия в общия случай е забранена. Освен това тя изрази своите съмнения за това до каква степен годишните вноски биха могли да се оправдаят като компенсация за поддържане на резерв за епидемии. Анализът на Комисията беше основан на разглеждане на четирите критерия, изложени в решението по делото Altmark (22):
а)
предприятието бенефициер трябва да бъде действително натоварено с изпълнението на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени;
б)
параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин;
в)
компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнение на задълженията, свързани с предоставяне на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба от изпълнението на тези задължения;
г)
ако предприятието носител на задължения за обществени услуги не е определено чрез процедура по възлагане на обществени поръчки, която създава условия за избор на кандидата, който е в състояние да предостави тези услуги при най-ниската цена за съответната общност, равнището на необходимата компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано предприятие при изпълнението на тези задължения.
(52)
По въпроса за наличието на услуга от общ икономически интерес Комисията изрази съмнение дали съществува обществен интерес в осигуряването на резерв за епидемии, тъй като съгласно принципа „замърсителят плаща“ фермерите са задължени да унищожават мъртвите животни и отпадъците от кланици и се ползват с гореспоменатите помощи, одобрени от Комисията. Под въпрос е също дали годишните вноски са необходими, тъй като практиката на други германски провинции показва, че съоръженията на частните оператори разполагат с достатъчен свободен капацитет, за да се справят с епидемии сред животните, без да получават допълнителни компенсационни плащания за поддържането на такъв капацитет.
(53)
Комисията се съмнява също дали уставът на ZT отговаря на изискванията за прозрачен акт за възлагане, тъй като преди 2010 г. поддържането на резерв за епидемии не е било определено като задължение от обществен интерес, което да се изпълнява от ZT, не са определени и необходимите параметри за изчисляване на разходите.
(54)
По отношение на необходимостта от заплащане на компенсация Комисията повдигна въпроса дали годишните вноски всъщност не финансират загубите, произлизащи от непечелившия свободен капацитет. Под въпрос е дали са необходими допълнителни годишни вноски, щом в други германски провинции всички разходи се покриват от таксите, заплащани от замърсителите.
(55)
Тъй като ZT не е избрана чрез публична покана за участие в търг, е под съмнение дали ZT е типично, добре управлявано предприятие.
(56)
Поради това Комисията стига до предварителното заключение, че е необходимо подробно разглеждане, за да се установи дали заплащаните на ZT годишни вноски действително са необходими за поддържане на резерв за епидемии или дали самият пазар не би осигурил достатъчен свободен капацитет в случай на епидемия.
(57)
На последно място се подлага на съмнение доводът на Германия, че годишните вноски биха могли да се оправдаят като компенсация за разходите за рехабилитация на замърсени индустриални обекти. Съгласно точка 132 от Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда от 1 април 2008 г. (23) (наричани по-нататък „Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда“) такава помощ може да се смята за съвместима с вътрешния пазар, само ако получателят не може да бъде подведен под отговорност съгласно националното право, което в настоящия случай очевидно не е така.
4. ПРОИЗВОДСТВА ПРЕД НАЦИОНАЛНИ СЪДИЛИЩА
(58)
В решението си от 16 декември 2010 г. BVerwG определя, че вноските за 2010 г. не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като са изпълнени критериите от решението по делото Altmark. BVerwG не се произнесе относно по-ранните вноски, тъй като приема жалбата за недопустима в частта за вноските, заплащани преди 2010 г.
4.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(59)
BVerwG определя, че унищожаването на странични животински продукти съгласно регламента за страничните животински продукти и съгласно член 3, параграф 1 от TierNebG представлява услуга от общ икономически интерес, която включва поддържането на резервен капацитет за епидемии.
(60)
BVerwG разграничава капацитета, използван при нормална експлоатация, включително свободния работен капацитет, и незаетия капацитет, който в общия случай остава неизползван. Ако годишните вноски покриват разходите за нормалния капацитет, включително за основния работен свободен капацитет, BVerwG би приел, че годишните вноски представляват държавна помощ на основание на принципа „замърсителят плаща“.
(61)
Ако обаче годишните вноски покриват само разходите за свободния капацитет, поддържан единствено за случай на избухване на епидемия, то тогава те не биха представлявали държавна помощ. При това не е от значение, че свободният капацитет може да бъде по-висок, отколкото налагат експлоатационните нужди, тъй като по своето естество той обикновено не се използва. Единствено ако има данни, че свободният капацитет е бил използван и за нормална експлоатация (напр. за унищожаване на материал от категория 3), заключението би било различно. Тъй като обаче това очевидно не е така, годишните вноски компенсират единствено разходите, произлизащи от задължението за предоставяне на обществена услуга под формата на поддържане на резерв за епидемии.
4.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(62)
Що се отнася до изискването за прозрачност, BVerwG обръща внимание, че уставът е бил изменен на 2 февруари 2010 г., непосредствено преди определянето на вноските за 2010 г. BVerwG заключава, че от член 9 от приетия през 2010 г. устав става ясно, че годишните вноски компенсират единствено разходите по поддържането на резервен капацитет в случай на епидемия.
4.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(63)
Измененият член 9 от устава гарантира, че годишните вноски компенсират единствено разходите по поддържането на резерва за епидемии.
(64)
Освен това BVerwG обръща внимание на това, че решението за размера на резерва не е стопанско решение, което трябва да се вземе въз основа на икономическата рентабилност. По своята същност поддържането на резервен капацитет за епидемии е икономически нерентабилно, тъй като разходите за подобен резерв по никакъв начин не са пропорционални на вероятността за възникване на мащабни епидемии.
4.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(65)
Според BVerwG в случая не е възможно да се приложи четвъртият критерий от решението по делото Altmark, тъй като унищожаването на материал от категории 1 и 2 се извършва отделно от унищожаването на материал от категория 3. Няма припокриване между обществените и търговските услуги, предоставяни от ZT, докато в делото Altmark на частна фирма за автобусни превози са били възложени множество задължения във връзка с предоставянето на обществени услуги (напр. по отношение на броя спирки и разписанието), които съществено са променили начина на извършване на основната транспортна услуга. Следователно заплащаните на ZT годишни вноски имат за цел да я компенсират за разходите по предоставяне на обществена услуга, която се предлага извън пазара.
(66)
Освен това BVerwG е на мнение, че публичните органи имат право да осъществяват задачите си от обществен интерес сами, без да бъдат задължавани да прибягват до частни доставчици на услуги. По отношение на определението на съда, свързано с обществените поръчки, BVerwG изтъква, че публичните органи могат свободно да решават дали да извършват услуга със собствени ресурси или да си я набавят на пазара (24).
5. МНЕНИЕ НА ЖАЛБОПОДАТЕЛЯ
5.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(67)
Жалбоподателят твърди, че на основание на принципа „замърсителят плаща“ поддържането на резерв за епидемии не е услуга от общ икономически интерес (УОИИ) по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(68)
За замърсители лесно могат да бъдат определени фермерите и кланиците -фермерите имат полза от ефективното справяне с епидемии сред животните, тъй като те могат да застрашат стадата и следователно активите им. Бързото и ефективно справяне с епидемии позволява на кланиците да продължат дейността си нормално.
(69)
Принципът „замърсителят плаща“ е приет и в съответното германско законодателство, в което фермерите и кланиците често се споменават като замърсители, които трябва да понасят разходите за унищожаване (25).
5.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(70)
Според жалбоподателя ZT е започнала да твърди, че винаги е била натоварена със задачата да поддържа резервен капацитет, едва след началото на националното разследване и разследването на Комисията. Преди изменението на устава през 2010 г. осигуряването на резервен капацитет не е било изрично възложено на ZT и параметрите за изчисляването на компенсацията не са били предварително определени.
5.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(71)
Жалбоподателят изтъква, че изискването за поддържане на резерв за епидемии не е свързано с нетни разходи за съоръженията за унищожаване на животински трупове.
5.3.1. Резервът за епидемии се осигурява от работния свободен капацитет
(72)
Съоръженията за унищожаване на животински трупове в Германия в общия случай работят на две смени, пет или шест дни в седмицата, с колебания от ± 5 % по отношение на часовете на експлоатация. Сезонните колебания в търсенето се поемат чрез работа на три смени в периоди на повишено търсене и връщане към петдневна експлоатация на две смени при слабо търсене. Експертното становище на Böckenhoff (26) потвърждава, че при използване на третата смяна през седмицата и допълнителните смени в почивните дни може да бъде осигурен достатъчен резерв за епидемии, който да позволи справяне с увеличените количества материал в случай на епидемия.
(73)
Следователно необходимият резерв за епидемии може да се осигури от работния свободен капацитет, който е на разположение при нормалната експлоатация на съоръженията за унищожаване. Жалбоподателят подчертава, че никога не му се е налагало да прави допълнителни инвестиции, за да поддържа достатъчен резерв в случай на епидемии.
(74)
Жалбоподателят изтъква също така, че при планиране на капацитета на едно съоръжение за унищожаване трябва да се вземат предвид капацитетите на съседните провинции. В случай на голямо огнище на болест за справяне с краткосрочното увеличение в търсенето на капацитет могат да се използват капацитетите на останалите провинции. Няма правни разпоредби, забраняващи транспортирането на материали от категории 1 и 2. Напротив, съответното германско законодателство (27) приема прибягването до капацитетите на съседни региони като очевиден начин за справяне с претоварване на преработвателния капацитет в случай на епидемия.
5.3.2. Общите разходи трябва да бъдат финансирани от обичайните приходи от такси
(75)
Според жалбоподателя в обичайния случай всички разходи за капацитет се покриват от приходите, които предприятието, натоварено със задачата да унищожава материал от категории 1 и 2, получава чрез събиране на такси за своята обичайна дейност. Тъй като разходите за работен свободен капацитет са неделима част от разходите на съоръжението, те могат да бъдат включени при изчисляването на таксите. Наред с други неща, жалбоподателят цитира решение на BVerwG (28), от което става ясно, че разходите за обективно оправдания резервен капацитет могат да се включват в изчисляването на таксите.
(76)
В 10 от 16-те провинции с унищожаването на материали от категории 1 и 2 са натоварени само частни предприятия (Берлин, Бранденбург, Бремен, Хамбург, Мекленбург-Предна Померания, Долна Саксония, Северен Рейн-Вестфалия, Саксония-Анхалт, Шлезвиг-Холщайн и Тюрингия). В някои от тези провинции има региони с особено голяма численост на добитъка, например в Долна Саксония, Северен Рейн-Вестфалия и Шлезвиг-Холщайн. В Бавария и Хесен унищожаването на животински трупове частично се осигурява от частни предприятия.
(77)
В провинциите, в които жалбоподателят или свързани с него предприятия са натоварени с унищожаването на странични животински продукти, включително в Мекленбург-Предна Померания, Саксония-Анхалт и Тюрингия, държавният орган и натовареното с тази задача предприятие договарят максималния годишен капацитет, който трябва да поддържа съоръжението за унищожаване. Тези капацитети се смятат за достатъчни за справяне с увеличеното търсене в случай на епидемия. Според информацията, с която разполага жалбоподателят, при някои процедури по възлагане на обществени поръчки в Северен Рейн-Вестфалия равнището на резервния капацитет за епидемии се определя предварително. Цитираният пример е регион Щайнфурт, където като резерв са заложени 5 % от числеността на добитъка през предходната година. Таксите за унищожаване се изчисляват така, че всички постоянни разходи на съоръженията за унищожаване се рефинансират напълно от таксите за унищожаване, събирани от фермерите и кланиците.
(78)
Следователно практиката в другите провинции показва, че общите разходи за едно съоръжение за унищожаване - включително тези за резерв за епидемии - могат напълно да се финансират с приходите от такси и че не е необходима допълнителна компенсация с публични средства.
5.3.3. Действителното използване на годишните вноски от страна на ZT
(79)
Жалбоподателят изтъква, че ZT използва годишните вноски, не само за да финансира загуби от нормална експлоатация, но и от поддържане на свръхкапацитет, който след това да се използва за външни цели.
5.3.3.1. Използване на предполагаемия резерв за епидемии за целите на обществената задача, възложена на ZT в Северен и Централен Хесен
(80)
Сравнението между количеството свободен капацитет, което ZT посочва в офертата си в процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен Хесен през 2009 г., и количеството свободен капацитет, описано в експертното становище на Fraunhofer (29), сочи съществен спад в свободния капацитет на ZT с времето. Докато през 2005 г. свободният капацитет и съответно предполагаемо необходимият резерв за епидемии все още е около 50 % от общия капацитет, според експертното становище на Fraunhofer към 2009 г. той е намалял до едва 35 %, както показва офертата на ZT в процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен и Централен Хесен.
(81)
Ако се приеме, че ZT действително е била натоварена със задачата да поддържа резерв за епидемии и че 50 % от средния капацитет на ZT е подходящ резерв за епидемии (както се заключава в експертното становище на Fraunhofer), ZT не би могла да участва в процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен Хесен, нито да поеме допълнителни задължения за унищожаване на материал в Баден-Вюртемберг.
(82)
Тъй като обаче ZT всъщност печели договора по процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен Хесен и поема предоставянето на допълнителни услуги по унищожаване на материал, тя непременно трябва да е използвала за нормална експлоатация част от резерва, за който се твърди, че е необходим в случай на епидемии. Така става очевидно, че с годишните вноски са финансирани разходите за свободен капацитет, който не е необходим като резерв за епидемии.
5.3.3.2. Финансиране на излишен свободен капацитет
(83)
Жалбоподателят съпоставя равнището на наличния свободен капацитет на ZT с разполагаемия свободен капацитет в други провинции и стига до заключението, че свободният капацитет на ZT е четири-пет пъти по-голям от свободния капацитет, с който разполагат другите провинции като резерв за епидемии, като се отчетат разликите в числеността на добитъка. Следователно с годишните вноски е бил финансиран свободният капацитет, който значително надвишава необходимия резерв за епидемии в сравнение с други провинции. Впоследствие излишният свободен капацитет на ZT е бил на разположение за ползване за външни цели, включително за участие в тръжната процедура в Северен и Централен Хесен.
5.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(84)
Жалбоподателят посочва, че ZT не е спечелила договора чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, докато в повечето други провинции се провежда публичен търг с цел избор на най-ефективен доставчик. Освен това не е направен анализ на разходите, в който да се съпоставят разходите на ZT с тези на тези на типично, добре управлявано предприятие.
(85)
Според жалбоподателя не е имало правни пречки за провеждане на публичен търг в Рейнланд-Пфалц.
5.5. Нарушаване на конкуренцията на външните пазари
5.5.1. Оферта на ZT за цени, по-ниски от разходите, в публичния търг в Северен и Централен Хесен
(86)
Жалбоподателят твърди, че нарушаващото въздействие на заплащаните годишни вноски върху конкуренцията може да се покаже нагледно с начина, по който е протекъл публичният търг в Северен Хесен.
(87)
Преди тръжната процедура унищожаването на материали от категории 1 и 2 е било възложено на свързаното с жалбоподателя дружество Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (наричано по-нататък „TBA Schäfer“). То обаче не успява да се наложи в конкуренцията със ZT в търга през 2009 г. Докато офертата на TBA Schäfer е трябвало да се основава на пълните разходи, ZT е можела да предложи такси, по-ниски от разходите, тъй като част от нейните разходи за капацитета вече са финансирани от годишните вноски.
(88)
Друго доказателство, че в търга за Северен Хесен ZT е предложила цени, по-ниски от разходите, е съпоставката с таксите, събирани от ZT на собствената ѝ територия. Там таксата е 328 EUR на тон, докато офертата на ZT в търга за Северен Хесен е за едва 208 EUR на тон. Тъй като няма съществени разлики между разходите за събиране в двата региона, е непонятно как ZT би заложила в офертата си за Северен Хесен такси, по-ниски с около една трета от тези, които събира на собствената си територия, за абсолютно същата услуга.
(89)
Разходната база на TBA Schäfer е обществено достояние от предишни търгове, което улеснява ZT да подаде оферта за 208 EUR на тон, т.е. с едва 4 EUR по-малко от офертата на TBA за 212 EUR на тон, и така да спечели търга.
5.5.2. Събирани от ZT такси за унищожаване на материал от категория 3, по-ниски от разходите
(90)
Жалбоподателят подчертава, че поради недиференцираната ценова политика на ZT в Рейнланд-Пфалц е нарушен стимулът за кланиците да разделят материала от категория 3 от материала от категории 1 и 2. В резултат на това заедно с лошия материал от категории 1 и 2 се унищожават значителни количества материал от категория 3, който иначе би могъл да се преработи в храна за домашни любимци (30).
(91)
Освен това количеството материал от категория 3, изтеглено от пазара поради ценовата политика на ZT, е по-голямо, отколкото предполага Комисията в своята предварителна оценка на пазара. В точка 33 от решението за откриване на процедурата се посочва, че материалите от категория 3 се отделят при 72 % от всички заклани животни в Рейнланд-Пфалц. Тази стойност обаче се основава единствено на броя заклани животни. Ако се отчете, че при клането на телета се получава много по-голямо количество материал от категория 3, отколкото при клането на прасета, резултатът би бил, че се отделят едва 45 % от материала от категория 3. Следователно нарушаването на пазара поради ценовата политика на ZT е много по-голямо, отколкото се е допускало преди.
6. МНЕНИЕ НА ZT
(92)
В съществените точки мнението на ZT съвпада с това на Германия, описано в следващия раздел. Ето защо с цел избягване на излишно повторение мнението на ZT не е изложено отделно.
7. МНЕНИЕ НА ГЕРМАНИЯ
(93)
Германия оспорва, че годишните вноски, събирани съгласно устава на ZT, представляват неправомерна помощ, тъй като са изпълнени критериите от решението по делото Altmark. Освен това Германия твърди, че помощта е съвместима с вътрешния пазар, тъй като годишните вноски не надвишават разходите за поддържане на резерва за епидемии и разходите за рехабилитация на стари индустриални обекти.
7.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(94)
На първо място Германия твърди, че поддържането на резерв за епидемии е услуга от общ икономически интерес. Това свое твърдение тя основава на факта, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 е законоустановено задължение на местните власти.
(95)
Местните власти са натоварили ZT, в качеството ѝ на правоспособен публичноправен субект, с изпълнението на това законоустановено задължение. Общият икономически интерес се състои в това, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 има за цел опазването на човешкото здраве. Това важи преди всичко в случай на епидемия.
(96)
При това трябва да се има предвид, че фактът, че финансиране е било възможно съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г., не може да се привежда в ущърб на ZT, Насоките регламентират само финансирането на разходи за унищожаване на животински трупове (мъртви животни) без да се занимават конкретно с разходите за поддържане на резерв за епидемии. Следователно няма кумулиране на годишните вноски с одобрената помощ за ТСЕ.
(97)
Освен това що се отнася до унищожаването на мъртви животни, за замърсители могат да се посочат фермерите, но що се касае за разходите по резерва за епидемии, е трудно да бъдат определени замърсителите.
7.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(98)
По силата на TierNebGAG RP от 1979 г. ZT е била натоварена със задачата да унищожава странични животински продукти.
(99)
Размерът на необходимия резерв за епидемии и параметрите за изчисляване на нетните разходи са определени в изменения устав на ZT от 1 февруари 2010 г. Те се основават на експертното становище на Fraunhofer.
(100)
Германия подчертава, че още преди изменението на устава през 2010 г. годишните вноски, които ZT събира от членовете си, са определяни обективно и прозрачно. По-специално планът за дейността за всяка година се приема от общото събрание на ZT в рамките на публична процедура, одобрена от надзорния орган, и се публикува в официалните вестници на Рейнланд-Пфалц, Хесен и Заарланд.
7.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(101)
Германия твърди, че поддържаният за справяне с епидемии резерв е необходим за опазване на човешкото здраве в случай на епидемии.
7.3.1. Експертно становище относно размера на резерва за епидемии
(102)
Според Германия размерът на резерва за епидемии, определен в изменения устав от 2 февруари 2010 г., се основава на експертното проучване на Fraunhofer. След откриването на процедурата Германия възлага на Института за структурни изследвания и планиране в районите на интензивно земеделие (Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten (ISPA) да изготви допълнително експертно становище (31) (наричано по-нататък „експертното становище на ISPA-RP“).
(103)
В своето експертното становище Fraunhofer прави оценка на очакваните количества материал при различни сценарии, като отчита доколко вероятни са те. Експертното становище на ISPA-RP следва методически подробен подход за моделиране на различните сценарии на епидемии при възникване на огнище на шап или класическа чума по свинете (КЧС).
(104)
И двете експертни становища стигат заключението, че наред с обичайните количества вътрешен и външен материал, чието количество е приблизително 1 700 тона седмично, общият капацитет, с който разполага ZT, е достатъчен за преработка на количества, произтичащи от краткотрайни и продължителни епидемии.
7.3.1.1. Краткотрайни епидемии
(105)
Експертното становище на ISPA показва, че в случай на краткотрайни епидемии, ако се допусне, че те водят до около 200 тона допълнителен материал дневно в продължение на 2-5 дни, този материал може лесно да се преработи заедно с обичайните количества, като се използва разполагаемият седмичен свободен капацитет до 1 523 тона при 5-дневна експлоатация на три смени, без да се прибягва до допълнителните смени в почивните дни.
(106)
Дори ако значителна част от територията на дейност на асоциацията бъде засегната от епидемии, така че в продължение на 8 седмици да възникват допълнителни количества от 1 300-1 800 тона, те могат да се преработват чрез смени в почивните дни, които позволяват ползване на краткосрочния свободен капацитет от 2 819 тона седмично (вж. също таблица 3 в раздел 9.3.1).
7.3.1.2. Продължителни епидемии
(107)
Този сценарий допуска възникване на огнище на шап на цялата територия на дейност на асоциацията при умъртвяване на 10 % от всички животни, какъвто беше случаят във Великобритания през 2001 г. При този сценарий прогнозното количество материал би било приблизително 1 300 тона седмично за период от 18 седмици. Експертното становище на ISPA-RP показва, че при 5-дневна експлоатация на три смени съоръженията на ZT могат да преработват дори тези количества наред с обичайните количества (вж. таблица 3 в раздел 9.3.1).
7.3.1.3. Заключения от представените проучвания
(108)
Според Германия представените експертни становища показват, че общият разполагаем капацитет при 5-дневна експлоатация на 3 смени е достатъчен, за да се преработват, наред с обичайните количества, допълнителните количества, произтичащи от краткотрайни и дори по-продължителни епидемии. При повечето сценарии дори не би се наложило да се прибегне до допълнителните смени в почивни дни, които могат да бъдат използвани при работа с пълен капацитет в продължение на 6-12 седмици.
(109)
В експертните становища се стига до заключението, че ZT разполага с достатъчен общ капацитет при 5-дневна експлоатация на три смени, за да преработва обичайните количества заедно с материала, очакван при по-продължителни епидемии. Ето защо наличният понастоящем общ капацитет не се смята за прекалено висок, а за подходящ предвид нуждите.
7.3.2. Разходи по резерва за епидемии
(110)
Представените от Германия изчисления на разходите по резерва за епидемии следват подхода в експертното становище на Fraunhofer. Разбивката на разходите за капацитет между нормалната експлоатация и резерва за епидемии е направена въз основа на средното оползотворяване на общия капацитет, разполагаем при 5-дневна експлоатация на 3 смени. Резултатът е, че при нормална експлоатация ZT използва средно около 50 % от общия капацитет, с който разполага при 5-дневна експлоатация на три смени.
(111)
Въз основа на тази степен на оползотворяване между нормалната експлоатация и резерва за епидемии се разпределят по приблизително 50 % от разходите за капацитет - както за събиране, така и за преработка (32). Получените разходи за поддържането на резерва за епидемии са както следва:
Таблица 2
Разходи по резерва за епидемии според Германия за периода 2000-2009 г.
(в евро)
Разходи по резерва за епидемии
2000 г.
2 250 106
2001 г.
2 608 383
2002 г.
3 163 429
2003 г.
3 121 934
2004 г.
3 133 539
2005 г.
2 986 695
2006 г.
2 793 466
2007 г.
2 606 508
2008 г.
2 507 167
2009 г.
1 961 515
Средно
2 784 282
(112)
Следва да се отбележи, че през 2000 г. и 2001 г. за резерва за епидемии са разпределени само около 45 % от разходите за капацитет, а през 2009 г. със спечелването на обществената поръчка в Северен и Централен Хесен резервът за епидемии намалява с приблизително една пета. За 1998 г. и 1999 г. изчисление на разходите по резерва за епидемии липсва.
7.3.3. Финансиране на разходите по резерва за епидемии чрез годишните вноски
(113)
В представените години с изключение на 2009 г. заплащаните от членовете на ZT годишни вноски са били по-ниски от показаните в таблица 2 разходи по резерва за епидемии. През 2009 г. окончателната сума на годишните вноски е равна на разходите по резерва.
(114)
Германия посочва, че разходите по резерва за епидемии не са включени в изчисляването на таксата за ползване, тъй като това не е възможно от правна гледна точка. Макар че местните власти могат да събират такси за ползване на обществени обекти и съоръжения с цел покриване на разходите по член 7 от Закона за местните такси на Рейнланд-Пфалц (Kommunalabgabengesetz, наричан по-нататък „KAG RP“), не може да има очевидно несъответствие между производителността на обекта или съоръжението и таксата. Съгласно член 8 от KAG RP разходите, на които се основават таксите за ползване, трябва да се определят по търговските принципи на счетоводното отчитане на себестойността. Според Германия обаче основата на таксите се формира само от унищожаването на материал от категории 1 и 2, а не от поддържането на капацитет за епидемии. Последното не се предоставя като услуга за отделни данъкоплатци, а като средство за противодействие на бъдещи опасности за обществеността като цяло.
7.3.4. Финансиране в други германски провинции
(115)
По искане на Комисията Германия проведе национално проучване на практиките, прилагани при определянето и финансирането на резерва за епидемии.
(116)
Във всички германски провинции, с изключение на района на действие на ZT, резервът за епидемии се осигурява от работния свободен капацитет, който е на разположение през седмицата и в почивните дни. Въз основа на експертното становище на Böckenhoff относно борбата с епидемии, в общия случай няма допълнителни инвестиции в капацитет. Наличният свободен капацитет под формата на трета смяна през седмицата и смени през почивните дни е достатъчен като резерв за епидемии. Междувременно на базата на експертни становища като това на ISPA за Долна Саксония (33) (наричано по-нататък „експертното становище на ISPA-NS“) или по договаряне със заинтересованите групи се прилагат алтернативни методи на изчисляване. Налага се обаче основното заключение от експертното становище на Böckenhoff, а именно, че не са необходими допълнителни инвестиции в свободен капацитет.
(117)
Разходите по работния свободен капацитет се финансират чрез налози или такси (в зависимост от правната форма на оператора). Съществуват различни системи според начина на разпределяне на разходите за работен свободен капацитет между унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици.
(118)
Що се отнася до помощта, отпускана на фермерите за унищожаване на мъртви животни съгласно Насоките за земеделски помощи, в повечето от останалите провинции тя възлиза на 67 %-75 % от таксите за унищожаване на мъртви животни:
а)
Баден-Вюртемберг и Северен Рейн-Вестфалия: собствениците на животни заплащат 25 % от разходите за преработка, а с публични средства (от области и провинции) се финансират 100 % от разходите за събиране и останалите 75 % от разходите за преработка;
б)
Саксония-Анхалт, Тюрингия и Бранденбург: собствениците на животни заплащат 25 % от разходите за събиране и 33 % от разходите за преработка. Останалите разходи за събиране и за преработка (съответно 75 % и 67 %) се покриват с публични средства;
в)
Бавария, Рейнланд-Пфалц и Заарланд: по една трета от разходите за събиране се заплащат от областните управление, касите за болести при животните и провинцията, 66 % от разходите за преработка се финансират с публични средства, 25 % - от собствениците на животни, а 8 % - от Касата за болести при животните;
г)
В Саксония 25 % от разходите за събиране и за преработка се финансират от собствениците на животни, 8 % - от Касата за болести при животните, а 66 % - с публични средства;
д)
В Долна Саксония 60 % от разходите за събиране и за преработка се финансират от Касата за болести при животните, а 40 % - с публични средства. В последствие Касата за болести при животните събира от собствениците на животни 25 % от разходите за преработка;
е)
В Шлезвиг-Холщайн 100 % от разходите за събиране и за преработка се покриват от Касата за болести при животните;
ж)
В Мекленбург-Предна Померания 100 % от разходите за събиране и за преработка се покриват от собствениците на животни.
(119)
Според Германия този преглед показва, че е относително маловажно дали разходите по резерва за епидемии се включват в изчисляването на налозите и таксите или се финансират чрез годишни вноски, както е в Рейнланд-Пфалц. От значение е кой всъщност заплаща разходите. В крайна сметка голяма част от резерва за епидемии се финансира с публични средства чрез помощи съгласно Насоките за ТСЕ или Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г.
7.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(120)
Германия поддържа мнението, че в европейското право няма изискване за отваряне на пазар за унищожаването на материал от категории 1 и 2 чрез процедури за възлагане на обществени поръчки. Това е потвърдено и от Съда на Европейския съюз (34).
7.5. Липса на нарушаване на конкуренцията на външните пазари
(121)
Германия смята, че в случая няма нарушаване на конкуренцията на външните пазари.
7.5.1. Унищожаване на неконтролирани стоки от ZT без кръстосано субсидиране
(122)
Германия твърди, че събираните от ZT годишни вноски не са довели до нарушаване на конкуренцията при материала от категория 3, тъй като няма кръстосано субсидиране:
а)
годишните отчети на ZT показват ясно, че асоциацията е постигала значителни маржове през годините чрез преработката на отделен материал от категория 3, което изключва твърдението за кръстосано субсидиране;
б)
ако материалът от категория 3 се доставя заедно с материала от категория 1 и 2, смесите (по тегло) вече биха били включени в изчислените такси за унищожаване. Това означава, че размерът на таксите в тарифата вече включва количествата смесен материал от тази категория, които са предварително изчислени.
(123)
Германия счита за неоснователно твърдението на жалбоподателя, че поради ценовата политика на ZT се отделят едва 45 % от материала от категория 3. ZT никога не е преработвало такива големи количества материал от категория 3, което се потвърждава от съответните статистически данни. Процентът на отделяне за 2009 г., цитиран от Комисията в решението за откриване на процедурата, а именно 72 %, може да бъде потвърден.
(124)
Следва да се посочи също, че на територията на дейност на асоциацията 85 % от кланетата се извършват в 6 предприятия, в които се прави разделяне в най-общ смисъл. Жалбоподателят осъществява дейност в тези предприятия и получава от тях отделен материал от категория 3. Затова жалбоподателят има достъп до пазарите на материал от категория 3 и притежава много значителен дял от тези пазари.
7.5.2. Търгът в Северен и Централен Хесен
(125)
Фактът, че в Северен и Централен Хесен ZT събира различни такси от тези на територията на дейност на асоциацията, не доказва наличието на нарушаване на конкуренцията. Разликите във финансирането се дължат на различните правни изисквания по отношение на изчисляването. Съгласно раздел 3(1) от TierNebG унищожаването на странични животински продукти от категории 1 и 2 в Германия е отговорност на регионалните и местните власти, които са компетентните органи съгласно правото на съответните провинции. Следователно финансирането може да е регламентирано по различен начин в зависимост от съответните разпоредби на провинциално и местно равнище.
(126)
Ако унищожаването на странични животински продукти не се извършва от самите учреждения, отговарящи за него, а задачата е възложена на трети лица - както в Северен и Централен Хесен, правилата за изчисляване не се уреждат от съответния закон за местните такси, който е в сила, а от Насоките за ценообразуване на база себестойността (Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten (наричани по-нататък „LSP“) (35).
(127)
Има големи разлики между KAG RP и LSP, особено по отношение на размера на разходите за лихви, които могат да се включват в таксите, и тези разлики имат значение за ZT, тъй като тя в съществена степен е финансирала инвестициите си чрез кредити и ежегодно заплаща лихви в голям размер по тези кредити.
(128)
Докато съгласно член 8 от KAG RP ZT може да включи тези разходи за лихви в изчисляването на таксите, LSP позволява таксите в Северен и Централен Хесен да включват само изчислените лихви, съотнесени към средния необходим оперативен капитал. Ето защо е невъзможно да се прехвърлят всички разходи по реалните лихвени плащания.
(129)
Според Германия твърдението на жалбоподателя, че TBA Schäfer не е успяла да спечели в тръжната процедура в Северен и Централен Хесен поради кръстосаното субсидиране чрез годишните вноски, също е неоснователно. По-високата цена в офертата на TBA Schäfer се дължи на това, че прогнозираните от TBA Schäfer приходи от производство са твърде ниски, като в същото време то трябва да заплаща по-високи административни разходи и вноски в рамките на своята група. От друга страна ZT е изчислило приходите си от производство правилно и понеже не е част от група, не му се налага да заплаща вътрешногрупови вноски.
7.6. Рехабилитация на замърсени индустриални обекти
(130)
Германия твърди, че част от годишните вноски, събирани от ZT, имат за цел финансирането на разходите за рехабилитация на два замърсени индустриални обекта - в Зоршид и в Шпрендлинген-Гензинген.
(131)
В двата замърсени обекта в следствие на използването на въглеводороди от предишни собственици или оператори се е натрупало замърсяване на почвата и подпочвените води. И двата имота стават собственост на ZT при основаването му през 1979 г.
(132)
Решенията за рехабилитация, приети от областната управа на Кобленц на 21 април 1997 г. и 31 март 1998 г., задължават ZT да отстрани замърсяването. В допълнително решение от 13 юли 2001 г. са поставени още условия относно рехабилитацията на обекта в Шпрендлинген-Гензинген. Разходите за рехабилитация за съответния период от 1998 г. до 2010 г. възлизат на общо 2 413 049,36 EUR за двата обекта.
7.6.1. Обектът в Шпрендлинген-Гензинген
(133)
Германия признава, че съгласно решението за почистване от 31 март 1998 г. ZT е задължена да поеме разходите за рехабилитация на обекта в Шпрендлинген-Гензинген. Тя е на мнение обаче, че от гледна точка на правото в областта на държавните помощи не е справедливо ZT да носи пълната отговорност за разходите за рехабилитация, тъй като неограничената отговорност би довела до неравнопоставеност в сравнение с частните предприятия съгласно по-новата съдебна практика в Германия.
(134)
Според решението на Федералния конституционен съд (Bundesverfassungsgericht) от 16 декември 2000 г. (36) съгласно националното право частно предприятие би носило отговорност само в разумни граници. Според Федералния конституционен съд този праг може да бъде достигнат, ако отговорността надвишава стойността на имуществото. Отговорността над тази граница вече не може да се смята за пропорционална материалноправна и ограничаваща норма за целите на защитата на имуществото, гарантирана от член 14, параграф 2, второ изречение от германския Основен закон (Grundgesetz). Тъй като обаче в качеството си на публичноправно юридическо лице ZT не може да се позовава на правата, дадени на частни лица от германския Основен закон, това ограничение на отговорността не важи за ZT.
(135)
Според Германия обектът в Шпрендлинген-Гензинген има отрицателна пазарна стойност, тъй като балансовата му стойност към 31 декември 2009 г. възлиза на 128 500,00 EUR, а разходите за рехабилитирането му към момента възлизат на общо 1 542 315,85 EUR. Това надхвърля описаната по-горе граница на отговорността.
(136)
Финансирането на разходите за рехабилитация над границата на отговорността чрез годишните вноски следва да се разглежда като съвместима помощ по точка 132 от Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда, тъй като частните лица трябва да понасят разходи за рехабилитация само до пазарната стойност на имуществото.
7.6.2. Обектът в Зоршид
(137)
Въпреки че съгласно решението за почистване от 21 април 1997 г. ZT носи отговорност като замърсител, Германия се съмнява дали в съответствие с германското право ZT действително би била задължена да понесе разходите за рехабилитация във връзка с щетите, нанесени от предишните собственици или оператори. Тъй като обаче това са обстоятелства от преди повече от 30 години, въпросът за отговорността вече не може да се изясни категорично.
(138)
Германия е на мнение, че доколкото годишните вноски се ползват за покриване на разходите за рехабилитацията на обекта в Зоршид, те представляват съвместима помощ по смисъла на Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда, тъй като не е следвало ZT да се задължава да извърши рехабилитацията.
(139)
Освен това Германия твърди, че пазарната стойност на обекта в Зоршид също е отрицателна и че границата за отговорността е надхвърлена и в този случай.
8. ОЦЕНКА НА ОБЩИТЕ КРИТЕРИИ ЗА НАЛИЧИЕТО НА ПОМОЩ ПО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС (БЕЗ ОГЛЕД НА КРИТЕРИИТЕ ОТ РЕШЕНИЕТО ПО ДЕЛОТО ALTMARK)
(140)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
8.1. Годишни вноски, финансирани с държавни средства
(141)
Германия не оспорва, че годишните вноски от членовете на Zweckverband са държавни средства. Членовете на ZT са области и градове със статут на общини в Рейнланд-Пфалц, Заарланд и Хесен. Тъй като ZT е събирало годишни вноски от членовете си по силата на административни актове от 1979 г. насам, мярката включва пряк трансфер на държавни средства. Тъй като става въпрос за административни актове, годишните вноски могат да бъдат приписани на държавата.
8.2. Икономическо предимство за ZT
(142)
На първо място, получателят трябва да бъде предприятие. Смисълът на понятието „предприятие“ включва всеки субект, който извършва стопанска дейност, независимо от правния му статут и начина на финансирането му. Това важи не само за частните, но и за публичните предприятия (37). Всяка дейност, при която се предлагат стоки или услуги на определен пазар, обикновено срещу заплащане, е стопанска дейност (38). Тъй като ZT предлага услуги по унищожаване на определени странични животински продукти срещу възнаграждение, то тя е предприятие.
(143)
По същество годишните вноски дават на ZT икономическо предимство, тъй като намаляват текущите ѝ разходи и не се предоставят в замяна изпълнение на съответстваща им дейност. Германия твърди обаче, че вноските компенсират ZT единствено за разходите, които трябва да понася поради задължението да поддържа резерв за епидемии, и следователно ZT не печели икономическо предимство.
(144)
В решението си по делото Altmark Съдът на ЕС определя, че компенсацията за изпълнението на задължение за предоставяне на обществена услуга не е държавна помощ, т.е. не дава предимство на получателя, при условие че са изпълнени едновременно определени критерии (39).
(145)
Поради същественото значение на решението по делото Altmark за настоящия случай твърдението от страна на Германия, че критериите по делото Altmark са изпълнени, ще бъде разгледано отделно и по-подробно в раздел 9.
8.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(146)
Германия е на мнение, че пазарът за унищожаване на материал от категории 1 и 2 от района на дейност на асоциацията е не е отворен за конкуренция и следователно могат да се изключат както нарушаването на конкуренцията, така и въздействието върху търговията между държавите членки.
(147)
На първо място Комисията отбелязва, че са налице регионални монополи върху унищожаването на материал от категории 1 и 2. Повечето компетентни регионални и местни власти обаче предоставят тези монополи чрез процедури за възлагане на обществени поръчки. Следователно съществува конкуренция на пазара. В настоящия случай това се потвърждава от процедурата за възлагане на обществена поръчка за Северен и Централен Хесен.
(148)
В съответствие с решението си от 23 февруари 2011 г. относно държавна помощ C 58/06 (ex NN 98/05) в полза на предприятията Bahnen der Stadt Monheim (BSM) и Rheinische Bahngesellschaft (RBM) im Verkehrsverband Rhein-Ruhr (40) Комисията е на мнение, че пазарът за унищожаването на материал от категории 1 и 2 е отворен за конкуренция. Както правото на Съюза, така и националното право оставят на регионалните и местните власти, натоварени с унищожаването на материал от категории 1 и 2, свободата да изберат дали да намерят доставчик от пазара и да му възложат задачата чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, или сами да извършват унищожаването, като намерят „вътрешно решение“ (41). Въпреки твърдението на Германия, че ZT отговаря на критериите за вътрешно възлагане (42), годишните вноски поставят ZT в по-добро финансово положение спрямо останалите потенциални доставчици. Тъй като в процедурите за възлагане на обществени поръчки могат да участват доставчици от всички държави членки, вноските могат да засегнат и търговията между държавите членки.
(149)
Икономическите предимства от годишните вноски могат също да затвърдят позицията на ZT на пазари, на които тя пряко се конкурира с други доставчици (унищожаване на материал от категория 3, процедура по възлагане на обществена поръчка за унищожаването на материал от категории 1 и 2 в Северен и Централен Хесен).
8.4. Предварително заключение относно наличието на помощ
(150)
Годишните вноски отговарят на условията за наличие на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. В следващия раздел е разгледано подробно твърдението на Германия, че четирите условия от решението по делото Altmark са изпълнени.
9. ОЦЕНКА НА КРИТЕРИИТЕ ОТ РЕШЕНИЕТО ПО ДЕЛОТО ALTMARK В КОНТЕКСТА НА ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
9.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(151)
Съгласно първия критерий от решението по делото Altmark предприятието бенефициер трябва да бъде действително натоварено с изпълнението на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени.
(152)
На първо място следва да се отбележи, че трябва да се направи разграничение между периода от 1979 г. до 2008 г. и този от 2009 г. до 2011 г.
(153)
Преди изменението на устава от 2 февруари 2010 г. с обратно действие от 1 януари 2009 г. ZT е била натоварена като цяло само с унищожаването на материал от категории 1 и 2. В стария устав не е заложено задължение за поддържане на резерв за епидемии. Следователно не е имало ясно определено задължение за поддържане на резерв за епидемии по смисъла на първия критерий от решението по делото Altmark.
(154)
С изменения устав освен задължението за унищожаване на материал от категории 1 и 2 ZT вече има и изричното задължение за поддържане на резерв за епидемии.
(155)
В следващите параграфи Комисията показва, че нито задължението на ZT за унищожаване на материал от категории 1 и 2, нито задължението за поддържане на резерв за епидемии могат да оправдаят годишните вноски като държавни компенсационни плащания по смисъла на първия критерий от решението по делото Altmark.
9.1.1. Задължение за унищожаване на материал от категории 1 и 2
9.1.1.1. Липса на услуга от общ икономически интерес
(156)
BVerwG определя, че съгласно Регламент (ЕО) № 1069/2009 и член 3, параграф 1 от TierNebG унищожаването на материал от категории 1 и 2 е задължение за предоставяне на обществена услуга и следователно услуга от общ икономически интерес. BVerwG отдава особено значение на обстоятелството, че съгласно германското право унищожаването на материала е обществено задължение, и изхожда от допускането, че ZT изпълнява публични правомощия. BVerwG счита, че задължението за предоставяне на обществена услуга включва и поддържането на резерв за епидемии (43).
(157)
Германия споделя това гледище, като твърди също, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 и поддържането на резерва за епидемии имат за цел опазването на човешкото здраве.
(158)
Понеже унищожаването на материал от категории 1 и 2 е задължение за предоставяне на обществена услуга, BVerwG и Германия смятат годишните вноски за оправдани, тъй като представляват държавна компенсация за разходите, които ZT понася в резултат на това задължение.
(159)
Както се обяснява в точка 13 от Рамката на Европейския съюз за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (44) (наричана по-нататък „Рамката на ЕС за УОИИ“), съгласно постоянната практика на Съда държавите членки разполагат с голяма свобода на действие по отношение на естеството на услугите, които могат да се класифицират като услуги от общ икономически интерес, освен в секторите, в които има конкретни правила на Съюза в това отношение.
(160)
В решението си Съдът подчертава, че определена дейност е от общ икономически интерес само ако проявява специални характеристики в сравнение с общия икономически интерес от други стопански дейности (45).
(161)
Така в делото GEMO Съдът трябваше да реши въпроса дали фермерите и кланиците следва да понасят пълните разходи за унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици или тези разходи могат да се покриват отчасти от държавата на основанието, че това е услуга от общ икономически интерес. В решението си Съдът определя, че фермерите и кланиците трябва да понасят всички разходи (46).
(162)
Съдът приема, че финансовата тежест, свързана с унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици, е разходно перо, неизбежно свързано със стопанската дейност на фермерите и кланиците. От дейността им произтичат продукти и остатъци, които са непотребни и преди всичко вредни за околната среда, така че унищожаването е задължение на замърсителите.
(163)
Следователно намесата на държавните органи с цел освобождаване на фермерите и кланиците от тази тежест създава икономическо предимство, което може да наруши конкуренцията. Дори ако с поемането на отговорността за разходите за унищожаване държавата преследва цел от здравната си политика, не се променя обстоятелството, че е налице икономическо предимство за фермерите и кланиците, тъй като съгласно установената съдебна практика член 107, параграф 1 от ДФЕС не прави разграничения според причините за държавните мерки и целите им, а ги определя по последиците им (47).
(164)
В точки 27 и 37 от Насоките на Общността за държавна помощ за тестове за ТСЕ, мъртви животни и отпадъци от кланици (2002/C324/02) (до 2006 г.) и раздел V.Б.4 от Основните насоки на Общността за държавните помощи за земеделския и горския сектор за периода 2007-2013 г. (2006/C319/01) също се потвърждава, че отговорни за законосъобразното унищожаване са собствениците или производителите на странични животински продукти, поради което именно те трябва да понасят разходите в съответствие с принципа „замърсителят плаща“. Съгласно тези разпоредби изключение от това правило се прави единствено при държавна помощ, която е допустима само в специални случаи (особено при мъртвите животни).
(165)
Приложимостта на принципа „замърсителят плаща“ в общия случай се потвърждава и от правото на Рейнланд-Пфалц. Член 4, параграф 1 от TierNebGAG гласи, че с разходите за унищожаване и свързаните процеси могат да се задължават собствениците.
(166)
По отношение на разглеждания случай от практиката на Съда Регламент (ЕО) № 1069/2009, Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. следват представените по-долу заключения.
(167)
На първо място, за да има услуга от общ икономически интерес, решаващият фактор не е дали държавата членка определя въпросната услуга като обществено задължение. Определянето на услуга като обществено задължение е равнозначно на предоставяне на изключително право. Ако BVerwG беше прав в този си възглед, държава членка би могла да обяви всяка услуга за обществено задължение, с което да я превърне в услуга от общ икономически интерес. Това тълкувание обаче би лишило член 106 от ДФЕС от цялото му действие: неговата цел е именно да се гарантира, че компенсационни плащания могат да се предоставят само ако са обосновани с услуга от общ икономически интерес.
(168)
Комисията е на мнение, че трябва да се направи разграничение между предоставянето на изключително право и класифицирането на една услуга като услуга от общ икономически интерес.
(169)
Предоставянето на изключително право за унищожаването на материал от категории 1 и 2 може да представлява ограничаване на свободното предоставяне на услуги, заложено в член 56 от ДФЕС. Съгласно член 52 във връзка с член 62 от ДФЕС това може да се оправдае само със съображения за опазване на общественото здраве. Когато Германия и Рейнланд-Пфалц определят, че само едно предприятие отговаря за унищожаването на материал от категории 1 и 2 в даден регион, целта им е да гарантират, че предприятието е обект на много интензивен надзор, с което да се осигури опазването на общественото здраве.
(170)
Мярка, целяща опазване на общественото здраве, не представлява обаче непременно услуга от общ обществен интерес, противно на мнението на Германия и BVerwG.
(171)
Следователно Комисията не оспорва, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 означава унищожаване на отпадъци, които поради естеството си представляват особена заплаха за здравето. По тази причина Регламент (ЕО) № 1069/2009 предвижда строга система за контрол на учрежденията, унищожаващи такива отпадъци. Тези разпоредби със сигурност означават допълнителни разходи за предприятията за унищожаване, но тези разходи трябва да се включват в таксите.
(172)
В това отношение унищожаването на материал от категории 1 и 2 не се различава от унищожаването на други отпадъци, които поради естеството си представляват особена заплаха за здравето. Разходите за унищожаване на такива отпадъци в обичайния случай трябва да се покриват от този, който ги е причинил, а не от обществото.
(173)
В настоящия случай услугата се състои в унищожаването на материал от категории 1 и 2. Затова Комисията трябва да проучи дали тази услуга се различава съществено по своето естество от останалите стопански дейности, така че да бъде от общ интерес, а не само от интерес за печелещия от нея стопански субект.
(174)
Според Комисията унищожаването на материал от категории 1 и 2 по принцип не се различава по съдържание от другите стопански дейности. По тази причина то не може да се класифицира като услуга от общ икономически интерес.
(175)
Обратно на мнението на BVerwG строгият контрол, предвиден от Регламент (ЕО) № 1069/2009, не означава, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 трябва да се смята за услуга от общ икономически интерес.
(176)
Освен това въпросният сектор се регламентира от разпоредбите на правото на Съюза. По-специално, тези разпоредби изискват замърсителят да понесе разходите за унищожаването на материал от категории 1 и 2. Следователно няма основания за покриване на част от разходите с публични средства, както определя Съдът в решението си по делото GEMO (48). Поради тези конкретни разпоредби от правото на Съюза вече няма място за национални разпоредби, които противно на правото на Съюза целят да класифицират унищожаването на материал от категории 1 и 2 като услуга от общ икономически интерес. Ето защо класифицирането му като такава се изключва.
(177)
На последно място, по отношение на твърдението на Германия, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 има за цел опазването на човешкото здраве, Комисията се позовава отново на решението по делото GEMO, в което Съдът определя, че член 107, параграф 1 от ДФЕС не разграничава държавните мерки според техните причини или цели, а ги определя в зависимост от последиците им.
(178)
Следователно стопанският субект по принцип трябва да понася разходите, които произтичат от регулаторните разпоредби, уреждащи извършването на неговата дейност, каквито в настоящия случай са строгите правила за унищожаването на материал от категории 1 и 2. Целта да се опазва човешкото здраве е взета предвид за оправдаване предоставянето на изключително право по отношение на свободата да се извършват услуги и на равнището на съвместимостта на помощта за фермерите с вътрешния пазар.
(179)
По тези причини Комисията смята, че Германия не може да определи унищожаването на материал от категории 1 и 2 като услуга от общ икономически интерес.
9.1.1.2. Помощни съображения: компенсационните плащания в никакъв случай не са изискване
(180)
Като помощно съображение Комисията би изтъква, че първият критерий от решението по делото Altmark предполага също да се прецени дали компенсационните плащания са необходими за услуга от общ икономически интерес. Дори ако унищожаването на материал от категории 1 и 2 представляваше услуга от общ икономически интерес, трябва да се провери необходимостта от компенсационни плащания.
(181)
Доводите на Германия и BVerwG пропускат обстоятелството, че в решението си по делото GEMO Съдът определя, че задълженията, които са приели предприятията, натоварени с унищожаването на материал от категории 1 и 2, не оправдават получаването на компенсация от държавата за разходите, произтичащи от тези задължения. Всички разходи за унищожаването на материал от категории 1 и 2 трябва да се понасят от отговорните за възникването им субекти, тъй като това са разходи, присъщи на стопанската дейност на фермерите и кланиците.
(182)
Съдът определя, че държавната компенсация за разходите, произлизащи от това задължение, не е оправдана, тъй като разходите трябва да се понасят от отговорните субекти.
(183)
Обратно на мнението на BVerwG строгият контрол, предвиден в Регламент (ЕО) № 1069/2009, не означава, че разходите за унищожаването на материал от категории 1 и 2 може да се обезпечава с компенсационни плащания от държавата.
(184)
С други думи самото съществуване на задължение за предоставяне на обществена услуга не означава непременно, че е оправдано получаването на компенсация от държавата за разходите, произтичащи от това задължение.
(185)
Според Комисията Германия не може да оправдае годишните вноски като предоставяна от държавата компенсация за разходите на ZT, произлизащи от задължението за унищожаване на материал от категории 1 и 2, тъй като съгласно принципа „замърсителят плаща“ пълният размер на разходите трябва да се покрива от таксите, които ZT събира от отговорните за възникването на материала субекти.
9.1.2. Поддържане на резерв за епидемии
(186)
Що се отнася до въпроса дали резервният капацитет сам по себе си може да се разглежда като услуга от общ икономически интерес, трябва да се отбележи следното. Съгласно германското право предприятие, притежаващо регионален монопол върху унищожаването на материал от категории 1 и 2, трябва да гарантира възможността си да се справя и с увеличени количества материал при възникване на епидемии. Както показва съпоставката на 16-те провинции, представена от германското правителство, навсякъде освен в района на ZT предприятията постигат това като експлоатират съоръженията си на три смени, и евентуално и в почивните дни, а ако е необходимо - и чрез прехвърляне на материал към други провинции. Иначе казано, задължението за поддържане на резерв за епидемии не поражда допълнителни разходи, тъй като резервът за епидемии може да се обезпечи с оперативно разполагаемия свободен капацитет.
(187)
Дори ако възникнат допълнителни разходи, те би следвало да се прехвърлят на фермерите и кланиците. Справянето с увеличените количества материал при епидемии е част от разходите, присъщи на дейността на съоръжение за унищожаване на материал от категории 1 и 2.
(188)
Обстоятелството, че собствениците, т.е. регионалните и местните власти, задължават притежаваните от тях предприятия да поддържат резерв за епидемии по силата на официален акт, е без значение. Поддържането на резерва за епидемии не може да се смята за услуга от общ икономически интерес по две причини:
(189)
Ако свободният капацитет, който е оперативно разполагаем без допълнителни разходи, не е достатъчен, за да се обезпечи предвиденият резерв за епидемии, поради което задължението за поддържане на резерва за епидемии поражда допълнителни инвестиционни разходи, принципът „замърсителят плаща“ изисква тези разходи да се покриват от събираните такси. Тук няма разлика с предишните аргументи относно унищожаването на други отпадъци (вж. съображения 156-185 по-горе за подробности).
(190)
Ако поддържаният свободен капацитет е по-голям, отколкото се изисква за случаи на епидемии, няма обществен интерес в поддържането на този излишен свободен капацитет.
(191)
В тази връзка BVerwG определя, че за класифицирането на поддържането на резервен капацитет е без значение дали ZT поддържа твърде голям капацитет, от който няма нужда, както и че единствено регионалните и местните власти трябва да решават дали да финансират свръхкапацитета или да настояват за намаляването му. Това е въпрос на политическа отговорност на регионалните и местните власти, а не на правото в областта на държавните помощи (49). Този довод е неприемлив, тъй като не може да се очаква напълно излишният капацитет да е в обществен интерес.
(192)
Както е разгледано по-обстойно в раздел 9.3, в случая на ZT предвиденият резерв за епидемии може да се обезпечи с оперативно разполагаемия свободен капацитет и следователно компенсационните плащания по никакъв начин не могат да се оправдаят.
(193)
По тези причини Комисията е на мнение, че и задължението за поддържане на резерв за епидемии не може да се смята за услуга от общ икономически интерес. Като помощно съображение Комисията изтъква, че в никакъв случай то не дава основания за наличието на годишни вноски като компенсация от държавата.
9.1.3. Унищожаване на материал от категория 3
(194)
На ZT не е възложено унищожаването на материал от категория 3, което само по себе си изключва възможността то да се определи като услуга от общ икономически интерес. Във всеки случай това не е възможно и поради причините, изложени в раздел 9.1.1.
9.1.4. Обобщение
(195)
Може да се заключи, че първият критерий от решението по делото Altmark в настоящия случай не е изпълнен.
(196)
Поради това съображенията по-долу относно втория, третия и четвъртия критерии от решението по делото Altmark са представени единствено като помощни съображения.
9.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(197)
Вторият критерий от решението по делото Altmark изисква параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, да са предварително определени по обективен и прозрачен начин. Тоест ако държава членка компенсира предприятие за загуби, без параметрите за това да са определени предварително, това представлява предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(198)
В настоящия случай трябва да се направи разграничение между периода от 1979 г. до 2008 г. и периода от 2009 г. до 2012 г.
9.2.1. Период от 1979 г. до 2008 г.
(199)
Приетият на 28 октомври 1994 г. устав позволява на ZT да покрива всички загуби, понесени през финансовата година, с годишните вноски. Както обаче посочва Германия, годишните вноски са били предназначени да финансират разходите, които ZT понася по поддържането на резерва за епидемии.
(200)
Уставът от 1994 г. обаче не съдържа указания относно размера на резерва за епидемии, който ZT трябва да поддържа, или относно параметрите за изчисляване на разходите по резерва. Понесената загуба не е обективен показател за разходите по резерва за епидемии, тъй като размерът на загубата зависи от редица фактори, които нямат нищо общо с разходите по резерва за епидемии.
(201)
Следователно не е бил налице определен предварително обективен и прозрачен метод, който да е направил възможно изчислението на разходите по резерва за епидемии. Следователно вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за периода от 1979 г. до 2008 г.
9.2.2. Период от 2009 г. до 2012 г.
(202)
Уставът е изменен на 2 февруари 2010 г. с обратно действие от 1 януари 2009 г. В член 10, параграф 2 изрично се определя размерът на резерва за епидемии, който трябва да се поддържа. Според член 9, параграф 2 и член 10, параграф 4 разходите по резерва за епидемии и съответно размерът на годишната вноска трябва да бъдат определени преди началото на финансовата година чрез бюджета.
(203)
С член 10, параграф 5 от новия устав се въвеждат правила за изчисляването на разходите по резерва за епидемии. В съответствие с експертното становище на Fraunhofer за предвидения резерв за епидемии се разпределя пропорционален дял от общите разходи за капацитет. В устава и годишния бюджет са определени параметрите, необходими за изчисляване на разходите. Комисията се увери, че параметрите са обективни и основателни и методът за изчисляване е определен недвусмислено и прозрачно. Ето защо от 2010 г. насам годишните вноски са предварително определени въз основа на обективни и прозрачни параметри.
(204)
Следователно изискванията за прозрачност от втория критерий от решението по делото Altmark са изпълнени за периода 2010-2012 г. Същевременно обаче трябва да се отбележи, че макар Комисията да приема, че изчисленията са направени предварително и прозрачно, тя смята, че използваната за изчисляването формула не е подходяща, за да предотврати свръхкомпенсация по смисъла на третия критерий от решението по делото Altmark.
(205)
От друга страна за 2009 г. правилата за изчисляване на разходите, бюджетът и размерът на годишната вноска са определени със задна дата, а не предварително. Следователно вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за 2009 г.
9.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(206)
Третият критерий от решението по делото Altmark изисква компенсацията да не надвишава необходимото за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнение на задълженията, свързани с предоставяне на обществена услуга, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба от изпълнението на тези задължения.
(207)
При изчисляването на разходите по изпълнение на задължението за предоставяне на обществена услуга Комисията прилага метода на нетните избегнати разходи (50). Нетните разходи, които са необходими или би следвало да са необходими за изпълнение на задължението за извършване на обществени услуги, се изчисляват като разликата между нетните разходи на доставчика на услугата, произлизащи от изпълнението на задължението за предоставяне на обществена услуга, и нетните му разходи без това задължение. Особено трябва да се внимава за правилната оценка на разходите или приходите, които доставчикът на услугата не би понесъл или спечелил, ако нямаше задължение за предоставяне на обществена услуга. При изчисляването на нетните разходи трябва да се разгледат предимствата за доставчика на услугата от общ икономически интерес, включително, ако е възможно, и нематериалните предимства (51).
(208)
Съгласно член 10, параграф 2 от устава от 2 февруари 2010 г. размерът на резерва за епидемии, който трябва да се поддържа от 2009 г., е определен на 7 110 тона, които да бъдат преработвани за период от шест седмици. Изразено в количество на седмица това означава, ZT трябва да гарантира, че в случай на епидемия могат да се преработват допълнително по 1 185 тона седмично над обичайните количества в продължение на шест седмици (52).
(209)
Германия изтъква, че годишните вноски компенсират нетните разходи, които ZT понася, като поддържа резерва за епидемии. Въпреки че уставът съдържа изрично задължение за поддържане на резерв за епидемии едва откакто е изменен на 2 февруари 2010 г., ZT е поддържала резерв за епидемии още преди това и е трябвало да понася свързаните с него разходи. По-специално съгласно правилата за таксите в Рейнланд-Пфалц ZT не е можела да включва тези разходи в таксите за унищожаване на материал от категории 1 и 2.
(210)
Като се основава на експертното становище на Fraunhofer, Германия изчислява разходите по резерва за епидемии като приблизително половината от всички разходи на съоръженията за периода 2002-2009 г., тъй като през седмицата (при 5-дневна експлоатация на 3 смени)се оползотворяват по-малко от 50 % от технически възможния им капацитет.
(211)
В следващите параграфи Комисията ще покаже, че противно на изчисленията на Германия ZT не е понесла нетни разходи в резултат на поддържането на резерв за епидемии в предвидения размер. Посочените от Германия разходи се състоят от разходите за оперативно разполагаемия свободен капацитет, които трябва да се покриват от таксите, и разходите за свободен капацитет вследствие на недостатъчното оползотворяване на съоръженията.
9.3.1. Обезпечаване на предвидения резерв за епидемии с неизползвания работен капацитет на ZT
(212)
В експертното становище на Böckenhoff от 1991 г. за първи път се изследва дали е необходимо изграждане на по-голямо съоръжение за унищожаване, за да се осигури достатъчен капацитет в случай на епидемия. Стига се до обратното заключение, тъй като при нормална експлоатация съоръжението за унищожаване работи 5 дни седмично на 2 смени и работният свободен капацитет на третата смяна е сметнат за достатъчен резерв за епидемии.
(213)
С течение на времето много предприятия за унищожаване са преминали към частично използване на третата смяна дори при нормална експлоатация, или работа на една или две смени в събота в особено натоварени периоди. Това означава, че има по-добро оползотворяване на капацитета при нормална експлоатация и в случай на епидемия ще се наложи засилено натоварване на разполагаемия свободен капацитет в почивните дни.
(214)
Подробните изчисления за различни сценарии в по-новата техническа литература (53) обаче потвърждават основната констатация от експертното становище на Böckenhoff, че не са необходими допълнителни инвестиции в свободен капацитет за борба с епидемии, тъй като разполагаемият свободен капацитет под формата на третата смяна през седмицата и смените в почивните дни е достатъчен за унищожаването на допълнителните животински трупове вследствие на епидемия. Тук се отчита по-голямото оползотворяване на капацитета при нормална експлоатация. Разглежданите случаи на епидемии са най-вече ограничени на местна територия, краткотрайни огнища на класическа чума по свинете (КЧС) или шап.
(215)
Предвиденият в устава от 2 февруари 2010 г. резерв за епидемии в размер на 1 185 тона седмично, който ZT трябва да осигури за период от шест седмици в случай на епидемия, е предназначен за ограничени на местна територия огнища на КЧС и шап. Размерът на резерва за епидемии се основава на експертното становище на ISPA-RP, което показва, че допълнителните количества животински трупове, които могат да се очакват в случай на краткотрайни епидемии в района на действие на асоциацията, са в този порядък.
(216)
Както се вижда от таблицата по-долу, и при ZT, както и в останалите провинции, задължението за осигуряване на резерв при епидемии може бъде изпълнено в краткосрочен план от наличния работен свободен капацитет през нощта и през почивните дни. Работният свободен капацитет от 2 376 тона седмично, който осигурява 7-дневната експлоатация на 3 смени в продължение на 6 седмици, е приблизително два пъти по-голям от предвидения резерв за епидемии от 1 185 тона седмично.
(217)
Дори да се приеме, че капацитетът на съоръженията не се оползотворява напълно при 7-дневна експлоатация на 3 смени или не се използва в продължение на 7 дни без прекъсване, все още има достатъчно работен свободен капацитет, за да се осигури необходимият резерв за епидемии. Както показва съпоставката между предвидения резерв за епидемии от 1 185 тона седмично и свободния капацитет на разположение в съоръженията на ZT според експертното становище на ISPA-RP (54), ZT разполага с достатъчен работен свободен капацитет нощем и в почивните дни:
Таблица 3
Разполагаем свободен капацитет на ZT, съпоставен с предвидения резерв за епидемии (въз основа на средното оползотворяване на капацитета от 1998 г. до 2009 г.)
Тип експлоатация
Общ капацитет
Разполагаем свободен капацитет
Резерв за епидемии съгласно устава
Свободен капацитет след изваждане на резерва за епидемии
Поради степента на оползотворяване
Поради експлоатационни фактори
Общо
Общо
Максимален капацитет при 5 дни на 2 смени
2 160
443
443
Максимален капацитет при 5 дни на 3 смени
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
Нормален капацитет при 7 дни на 3 смени
3 864
443
1 704
2 147
962
Максимален капацитет при 7 дни на 3 смени
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Следователно както предприятията в останалите провинции ZT има достатъчен работен свободен капацитет за осигуряване на резерва за епидемии. Следователно на ZT никога не ѝ се е налагало да изгражда допълнителен капацитет, за да осигури резерв за епидемии. Така че ZT не е понесла никакви нетни разходи вследствие на това задължение.
(219)
Германия обаче твърди, че по закон ZT не може да включва в таксите за унищожаване разходите за свободен капацитет, който се използва единствено в случай на епидемии, тъй като този резерв за епидемии би бил в обществена полза.
(220)
Резултатите от експертното становище сред провинциите и представените договори на жалбоподателя показват обаче, че независимо от правната форма на предприятието за унищожаване или прилаганите правила за изчисляване всички разходи за капацитет без изключение се финансират от приходите от оперативна дейност. Това е очевидно и от член 8 от KAG RP, който гласи, че „разходите, на които се основават таксите за ползване и периодичните вноски, трябва да се определят по търговските принципи на счетоводното отчитане на себестойността“. С други думи разходите за работния свободен капацитет трябва да се включват в таксите пропорционално, тъй като съществува причинно-следствена връзка с унищожаването на вътрешен и външен материал при нормална експлоатация.
(221)
Освен това в решението си BVerwG правилно приема, че разходите за работен свободен капацитет трябва да се финансират с приходите от унищожаването на вътрешен и външен материал (55). Следователно ако предвиденият резерв за епидемии може да се обезпечи с работния свободен капацитет, какъвто е случаят със ZT, няма нужда от годишни вноски.
(222)
Накрая, като основание за годишните вноски Германия твърди, че всички разходи за работен свободен капацитет за третата смяна през седмицата са следствие от задължението за поддържане на резерва за епидемии. Без това задължение ZT би могла напълно да оползотворява своя максимален технически капацитет при 5-дневна експлоатация на 3 смени.
(223)
Германия обаче не е представила доказателства, че ако е нямало задължение за поддържане на резерва за епидемии, не би имало работен свободен капацитет през седмицата. По-скоро излиза - например от експертното становище на ISPA-NS - че дори предприятията, които унищожават само материал от категория 3 и съответно нямат никакво задължение да поддържат резерв за епидемии, разполагат със значителен свободен капацитет и финансират всичките си разходи за капацитет чрез таксите си.
9.3.2. Разполагаемият свободен капацитет надвишава предвидения резерв за епидемии
(224)
Както показва таблица 3, ZT има много по-голям свободен капацитет, отколкото е необходим за поддържане на предвидения резерв за епидемии. Краткосрочно разполагаемият свободен капацитет е повече от два пъти по-голям от необходимия за случаи на епидемии. Фигура 2 показва, че в някои години до 25 % от нормалния капацитет остават неизползвани при 5-дневна експлоатация на 2 смени. Разходите за свободния капацитет, който изобщо не е необходим за предвидения резерв за епидемии, също не могат да се включват в нетните разходи. Следователно представените от Германия изчисления на нетните разходи трябва да се отхвърлят и поради тази причина, тъй като в тя разходите за целия свободен капацитет неправилно се разпределят за резерва за епидемии.
(225)
Експертното становище на ISPA-RP и експертното становище на Fraunhofer показват, че разполагаемият свободен капацитет на ZT е достатъчен дори за справяне с епидемия от шап в цялата провинция в продължение на 3 месеца. Въпреки това от ZT никога не се е изисквало да поддържа резерва за епидемии за период, по-дълъг от 6 седмици. С други думи членовете на асоциацията никога не са задължавали ZT да осигурява по-дългосрочен резерв за епидемии, който да може да се ползва повече от 6 седмици, за да успее ZT сама да се справи с продължителна епидемия в цялата провинция. Затова сравнението с капацитета, необходим за справяне с епидемия от шап в цялата провинция, е неуместно (56).
(226)
Обстоятелството, че капацитетът на съоръженията на ZT е значително по-голям, отколкото е изискването в устава, се потвърждава и от следното: ZT е задължена от устава да преработва вътрешен материал от категории 1 и 2 в количества от порядъка на средно 900 тона седмично (57). Ако се прибави предвиденият резерв за епидемии от 1 185 тона седмично, ZT би се нуждаела от съоръжение с капацитет 2 085 тона седмично при 7-дневна експлоатация на 3 смени, за да изпълни задълженията си съгласно устава.
(227)
Фактически обаче максималният възможен капацитет на съоръженията на ZT е 4 536 тона седмично. Това означава, че ZT експлоатира съоръжения с два пъти по-голям капацитет, отколкото е необходимо за изпълнение на задачите, заложени в устава. Тъй като ZT има много по-голям капацитет, отколкото се изисква за изпълнението на обществените ѝ задачи, тя не може да е понесла нетни разходи поради задължението за поддържане на резерва за епидемии.
9.3.3. Обобщение
(228)
В заключение може да се каже, че Германия не успява да докаже, че ZT е понесла нетни разходи вследствие на задължението за поддържане на резерва за епидемии. Анализът показва, че годишните вноски финансират разходите за свободния капацитет, който оперативно е на разположение при нормална експлоатация (и съответно следва да се финансира с таксите за тези услуги) или е наличен поради недостатъчното натоварване на съоръженията на ZT.
9.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(229)
Четвъртият критерий от решението по делото Altmark гласи, че когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения, свързани с предоставянето на обществена услуга, в конкретен случай не е избрано вследствие на процедура за възлагане на обществена поръчка, която би позволила да бъде избран участника в търга, който е в състояние да предостави тези услуги на най-ниската цена за общността, равнището на необходимата компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано предприятие при изпълнението на съответните задължения, като се отчетат съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на задълженията.
(230)
Четирите критерия от решението по делото Altmark трябва да са изпълнени, за да се направи изключение от принципа, че компенсационните плащания представляват предимство. Ето защо държавата членка трябва да докаже, че тези критерии са изпълнени.
(231)
ZT не е избрана посредством процедура за възлагане на обществена поръчка, в същото време Германия не е представила доказателства, че ZT е типично, добре управлявано предприятие. Следователно Германия не е успяла да докаже, че е изпълнен четвъртият критерий от решението по делото Altmark. Високите такси за унищожаване на животински трупове в Рейнланд-Пфалц и необходимостта от финансиране чрез годишна вноска, каквато не съществува в никоя друга провинция, също свидетелстват за това, че ZT не е типично, добре управлявано предприятие.
(232)
Следователно четвъртият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен.
(233)
BVerwG приема, че четвъртият критерий от решението по делото Altmark не важи за ZT, тъй като годишните вноски не са предназначени да компенсират ZT за допълнителните разходи, произтичащи от поемането на задължение за предоставяне на обществена услуга в контекста на иначе търговска дейност, а да финансират служебното изпълнение на обществена задача извън пазара. Според BVerwG служебното естество на изпълнението на тази задача произтича от политическото решение на членуващите в асоциацията регионални и местни власти да възложат унищожаването на материал от категории 1 и 2 вътрешно. BVerwG основава тълкуванието си на решението на Съда по делото Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Според BVerwG четвъртият критерий от решението по делото Altmark предполага, че задължението за предоставяне на обществена услуга следва да се изпълнява от частно предприятие. Тъй като това не е така в случая на вътрешното възлагане, четвъртият критерий от решението по делото Altmark не важи за предприятия, ангажирани чрез вътрешно възлагане (59).
(235)
Комисията не споделя правното тълкувание на BVerwG. На първо място, никъде в четвъртия критерий от решението по делото Altmark не е указано, че той не важи при вътрешно възлагане. Напротив, като дава две възможности (процедура за възлагане на обществена поръчка или анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано предприятие), Съдът показва, че четвъртият критерий от решението по делото Altmark е в сила, дори ако не е проведена процедура за възлагане на обществена поръчка, и по-специално в случай на вътрешно възлагане.
(236)
Решението по делото Stadtreinigung Hamburg засяга само въпроса в кои случаи съществува задължение за възлагане. От него не могат да се направят обаче никакви заключения по отношение на правото в областта на държавните помощи. Тъкмо напротив: втората възможност по четвъртия критерий от решението по делото Altmark касае точно случая, при който няма задължение за провеждане на процедура за възлагане на обществена поръчка.
(237)
Освен това BVerwG изхожда от допускането, че от регионалния монопол на ZT следва, че тя не се конкурира с останалите предприятия и че не може да има нарушаване на конкуренцията. Нарушаването на конкуренцията обаче е отделен елемент от понятието за държавна помощ, различен от елемента на икономическото предимство (контекста, в който бяха разработени четирите критерия от решението по делото Altmark). В настоящия случай е изпълнен елементът за нарушаване на конкуренцията (вж. раздел 8.3). Комисията също така изрично посочва в точка 37 от своето Съобщение за прилагането на правилата на Европейския съюз към компенсацията, предоставена за предоставянето на услуги от общ икономически интерес (наричано „Съобщението за УОИИ“) (60), че вътрешното възлагане не изключва възможността за нарушаване на конкуренцията.
(238)
Накрая, поставеният от BVerwG акцент върху служебното естество на дейността на ZT повдига въпроса дали BVerwG отхвърля приложимостта на четвъртия критерий от решението по делото Altmark, тъй като приема, че ZT не извършва стопанска дейност. Това също е неправилно: ZT предлага услуга срещу заплащане и следователно извършва стопанска дейност (вж. раздел 8.2). Комисията също изрично потвърждава това в точка 13 от Съобщението за УОИИ.
9.5. Заключение относно наличието на икономически предимства за ZT
(239)
Противно на решението на BVerwG и доводите на Германия критериите от решението по делото Altmark не са изпълнени. На първо място, годишните вноски не могат да се оправдаят по същество като компенсационни плащания от държавата за поетите от ZT задължения, тъй като всички разходи, свързани с тези задължения, трябва да се покриват от приходите от такси. Второ, беше показано, че противно на твърденията на Германия ZT не е направила никакви нетни разходи в резултат на задължението за поддържане на резерв за епидемии. Цитираните от Германия разходи са свързани или с работния свободен капацитет, който трябва да се обезпечи с приходите от такси и с печалбите, или със свободен капацитет над предвидения резерв за епидемии. Трето, до 2010 г. параметрите за изчисляване на годишните вноски не са били определени предварително и с необходимата прозрачност. На последно място, Германия не успя да докаже, че ZT е типично, добре управлявано предприятие.
(240)
Следователно годишните вноски са предоставили на ZT икономическо предимство.
(241)
Ако неправилно изчислените от Германия разходи по резерва за епидемии се разпределят според техния произход между различните предоставяни услуги - унищожаване на вътрешен материал от категории 1 и 2, унищожаване на материал от категории 1 и 2 от Баден-Вюртемберг и Хесен и унищожаване на материал от категория 3 - получените от ZT чрез годишните вноски икономически предимства на различните пазари се виждат по-ясно.
(242)
В следващите раздели 9.5.1-9.5.3 ще бъде демонстрирано, че годишните вноски всъщност компенсират загуби, дължащи се на следните фактори:
а)
преработка на материал от категория 3 с ниска стойност;
б)
недостатъчно оползотворяван капацитет;
в)
такси, по-ниски от разходите за унищожаване, в Северен и Централен Хесен;
г)
такси, по-ниски от разходите, за унищожаването на вътрешен материал.
9.5.1. Загуби от унищожаването на вътрешен и външен материал, когато неправилно изчислените разходи по резерва за епидемии са разпределени по предназначение
(243)
Въз основа на представените отчети за приходите и разходите на ZT за 2002-2009 г. всички предполагаеми разходи по резерва за епидемии са разпределени според своя произход в съответствие с експлоатацията на съоръженията 5 дни в седмицата на 2 смени.
(244)
На първо място трябва да се отбележи, че основна причина за високите разходи за свободен капацитет е недостатъчното оползотворяване на съоръженията на ZT. Затова най-напред трябва да бъдат извадени тези разходи за свободен капацитет вследствие на недостатъчното оползотворяване при нормална експлоатация.
(245)
Както показва статистиката за натоварването в Таблица 3 (колона „свободен капацитет поради степента на оползотворяване“), ZT никога не е използвала напълно разполагаемия си технически капацитет при 5-дневна експлоатация на 2 смени. Особено от 2002 г. насам степента на оползотворяване силно се е понижила в резултат на резкия спад на вътрешния материал. Критерият, използван за определяне на равнището на недостатъчно оползотворяване, е свободният капацитет при 5-дневна експлоатация на 2 смени. За сравнение при изчисляването на степента на недостатъчно оползотворяване служи най-високото ниво на оползотворяване, постигано при 5-дневна експлоатация на 2 смени, а именно 101 855 тона през 2002 г. Това прави недостатъчно оползотворяване от средно 13 %.
(246)
Както се вижда от съответната колона („свободен капацитет поради степента на оползотворяване“) в таблица 4, средните разходи в следствие на недостатъчното оползотворяване при нормална експлоатация възлизат на 434 304 EUR. ZT трябва да понесе търговската отговорност за тези разходи, тъй като те са следствие от стопанисването на съоръжение, което не се оползотворява напълно при нормална експлоатация.
(247)
Разходите за работен свободен капацитет са разделени пропорционално на използването при 5-дневна експлоатация на 2 смени. Така те са пропорционално разпределени между вътрешните и външните услуги. Същевременно в таблица 4 по-долу се разграничават разходите за работен свободен капацитет, свързани със събирането, от тези, свързани с преработката.
(248)
Средно за периода от 2002 г. до 2009 г. ZT не успява да си покрие разходите за работен свободен капацитет нито с приходите от вътрешните, нито с приходите от външните си услуги. Колоната „марж на вноските II“ показва средна годишна загуба от 1 198 257 EUR от външни услуги и 1 140 898 EUR от вътрешни услуги.
Таблица 4
Отчет за приходите и разходите
(в EUR)
Мъртви животни
Отпадъци от кланици
Вътрешен материал
Кол. 1 + 2
Материал от категория 3
БВ и Хесен
Недостатъчно оползотворяване
Външен материал
Кол. 4 + 5+6
Общо
Кол. 3 + 7
(1)
Оборот
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Разходи, представени от ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Оборот
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Коригирани разходи
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Сума на покриване I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Свободен капацитет (СК) поради степента на оползотворяване
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Работен СК за събиране
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Работен СК за преработка
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Сума на покриване II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Неразпределени постоянни разходи
[…]
(11)
Сума на покриване III
[…]
(12)
+
Годишни вноски
[…]
(13)
Печалба или загуба
[…]
Редове 1-2: информация, представена от ZT
ZT не записва приходите от унищожаването на материал от категория 3 отделно в разходните си сметки. Вместо това, както при останалите приходи от продукти (напр. за масла и мазнини), тя ги вади от общите разходи, които след това се разпределят между вътрешните отпадъци от кланици, материала от категория 3 и материала от БВ и Хесен. Тъй като обаче по-долу е създадена отделна сметка за материала от категория 3, приходите от унищожаването на материал от категория 3 трябва да се извадят от общите разходи.
Редове 3-5: Изчисляване на сумата на покриване I
За да се получат коригираните разходи, приходите от преработката на материал от категория 3, които са извадени от разходите, са разпределени пропорционално между разходите за вътрешни отпадъци от кланици, материала от категория 3 и материала от БВ и Хесен. Така разликите в общите разходи между ред 2 и ред 4 отговарят на приходите от унищожаване на материал от категория 3 в ред 3.
Поради липса на данни Комисията не успя да провери дали ZT правилно е разпределила общите разходи в редове 2 и 3 между различните услуги. По-специално следва да се отбележи, че на унищожаването на животински трупове съответства прекомерно голям дял от разходите за капацитет. Затова е възможно „Сума на покриване I“ за вътрешни отпадъци от кланици, материал от категория 3 и материал от БВ и Хесен да са с твърде високи стойности.
Редове 6-9: Изчисляване на сумата на покриване II
Първо от разходите по резерва за епидемии се изважда недостатъчното оползотворяване при 5-дневна експлоатация на 2 смени (= свободен капацитет поради степента на оползотворяване). След това останалите разходи по резерва за епидемии се разделят пропорционално на преработените количества и изчислената степен на недостатъчно оползотворяване. Поради липсата на събиране за БВ разходите за събиране и за преработка се разглеждат поотделно. Тъй като през 2009 г. преките разходи за свободен капацитет вече са добавени за работата в Северен и Централен Хесен, не са добавени повече разходи.
9.5.2. Годишните вноски финансират загубите от унищожаването на външен материал
(249)
На външните пазари ZT се конкурира с предприятия, които трябва да финансират общите разходи за съоръженията си изцяло от собствения си оборот. Нито предприятието, конкуриращо се със ZT за материала от категория 3, нито предишният оператор в Северен и Централен Хесен не могат да разчитат на допълнително държавно рефинансиране на работния свободен капацитет или на недостатъчно оползотворяване поради нивото на търсене.
9.5.2.1. Загуби от унищожаването на материал от категория 3
(250)
Както всички други предприятия, унищожаващи материал от категория 3, без да са натоварени с обществена задача, ZT трябва сама да понася всички свързани разходи и рискове.
(251)
ZT унищожава материала от категория 3 заедно с този от категории 1 и 2 и следователно не може да постигне същите приходи от продукти както при разделното унищожаване на материал. Увеличеното търсене на чист материал от категория 3 за преработка доведе до срив на цените, които ZT може да получава от кланиците. Както обяснява жалбоподателят, предприятията за унищожаване дори заплащат премии на кланиците за някои материали от категория 3.
(252)
Тази тенденция се разпознава ясно в развитието на доходността от тон преработен материал от категория 3: ако ZT все още е получавала […] EUR на тон през 2002 г., след постоянен спад в доходността през 2009 г. тя вече е едва […] EUR. Това прави спад от почти 70 % от в приходите на тон за седем години.
Фигура 1
Суми на покриване за материал от категория 3 от 2000 г. до 2009 г. (в евро)
[…]
(253)
Следователно през последните няколко години преработката на материал от категория 3 става все по-непечеливша за ZT. Ако до 2004 г. ZT все още е могла да покрива директните си разходи, в следващите години унищожаването на материал от категория 3 вече не допринася за покриването на разходите за свободен капацитет.
(254)
Предложеното от Германия изчисление, показващо, че приходите, които ZT може да получава от унищожаването на материал от категория 3, са по-големи от преките разходи, е неправилно. Германия базира изчислението си на разходите, от които вече са извадени приходите (вж. ред 2 от таблица 4), вместо да използва реално направените разходи, което би било правилно (вж. коригираните разходи на ред 4 от таблица 4).
(255)
ZT очевидно е готова да понася постоянните загуби поради намалялото унищожаване на материал от категория 3 с цел да поддържа натоварването на съоръженията си.
9.5.2.2. Загуби от недостатъчно оползотворяване
(256)
Друга основна причина за загубите на ZT е, че през повечето години съоръженията не се оползотворяват добре. В някои години недостатъчното оползотворяване при 5-дневна експлоатация на 2 смени достига над 25 % в сравнение с най-добрата степен на оползотворяване през 2001 г. Единствено през 2001 г. и 2002 г. е постигната по-добра степен на оползотворяване благодарение на кризата с ТСЕ, макар че дори тогава не се налага прибягване до работния свободен капацитет чрез работа нощем или в почивни дни.
Фигура 2
Недостатъчно оползотворяване на нормалния капацитет на ZT при 5-дневна експлоатация на 2 смени от 1998 г. до 2009 г.
(257)
Причината за подчертано недостатъчното оползотворяване след 2002 г. е спадът в числеността на селскостопанските животни и съответно в количеството вътрешен материал, което намалява с повече от 35 % между 2002 г. и 2009 г. ZT е направила опит да оползотвори освободилия си капацитет, като поема по-големи количества външен материал. Едва със спечелването на тръжната процедура в Северен и Централен Хесен обаче тя успява да възстанови степента на оползотворяване приблизително до нивото от 2002/2003 г.
9.5.2.3. Загуби от тръжната процедура в Северен и Централен Хесен
(258)
Понеже ZT извършва унищожаване на материал в Северен и Централен Хесен едва от 2009 г. насам, наличните данни за постигнатите резултати от тази дейност са много малко. От представените разходни сметки за 2009 г. изглежда, че нововъзложената дейност е довела до положителен марж на вноските след изваждане на разходите за работен свободен капацитет, възлизащи на приблизително 200 000 EUR.
(259)
Тръжните документи обаче дават основания да се смята, че ZT е подала оферта за цени, по-ниски от реалните ѝ разходи. Както посочва самата Германия, лихвите, които ZT плаща по банковите си кредити, са по-високи от изчислената лихва, определена от ZT според правилата за изчисляване за тръжната процедура. С други думи ZT не очаква да е в състояние да покрива пълните си разходи за лихви по изтеглените кредити или да получава подходяща възвръщаемост от собствения си капитал.
(260)
Лихвите на ZT по кредити възлизат на общо 1,07 млн. евро годишно. Ако се приеме в съответствие с дела от общия капацитет, който съставляват количествата унищожаван материал от Северен и Централен Хесен, че около една четвърт от разходите по заеми трябва да се разпределят на възложената дейност в Северен и Централен Хесен, делът от разходите е 0,26 млн. евро, докато ZT залага в изчислението си на таксите за Северен и Централен Хесен 0,16 млн. евро. Освен непокритите лихви в размер 0,10 млн. евро годишно за чужд капитал, трябва да се отчетат и непокритите лихви за собствен капитал.
(261)
Никой рационално действащ търговец не би подал оферта, която не покрива неговите очаквани капиталови разходи. Затова многократното позоваване от Германия на предполагаемите изисквания за изчисляването на таксите, които не позволяват прехвърлянето на пълните разходи, по никакъв начин не променя това обстоятелство. Никой частен стопански субект не може да бъде принуждаван и не би бил готов да предлага услуги на цени, които не му позволяват да покрива разходите си и да получава разумна печалба.
(262)
Дори ако се изхожда от представените разходни сметки за 2009 г., според които има положителна сума на покриване от около 200 000 EUR, очакваните маржове на вноските за 10-годишния срок на договора не могат да компенсират загубите от недостатъчно оползотворяване, възлизащи на средно около 700 000 EUR годишно от 2002 г. насам. Едно работещо в пазарни условия предприятие не би поддържало недостатъчно оползотворяван капацитет в продължение на толкова дълъг период от време.
(263)
При външния материал освен това се вижда, че благодарение на годишните вноски ZT разполага с капацитет, който може да предлага на пазара на цени, по-ниски от нейните разходи, а от друга страна поддържа недостатъчно оползотворяван капацитет в продължение на години, бъдещите приходи от който няма да компенсират загубите от недостатъчно оползотворяване през предходните години. Оттук става ясно, че ZT е поддържала на пазара капацитет, какъвто едно рационално предприятие за унищожаване не би могло да си позволи.
9.5.3. Годишните вноски финансират загубите от унищожаването на вътрешен материал
(264)
Разходите за работен свободен капацитет, свързани с унищожаването на вътрешен материал, трябва да се покриват от приходите от такси. ZT, както и всички други предприятия, натоварени с унищожаването на контролиран материал, трябва на собствена отговорност и със съответната управленческа политика да осигурят рентабилно изпълнение на тази задача. Допълнителните компенсационни плащания биха я освободили от тази икономическа отговорност.
(265)
Следователно разходите за работен свободен капацитет трябва да се разпределят между унищожаването на мъртви животни и на отпадъци от кланици. В провинциите има различни подходи за разпределяне на разходите за работен свободен капацитет между унищожаването на отпадъци от кланици и на животински трупове. В някои провинции за мъртвите животни се разпределя по-голям дял от разходите за свободен капацитет, отколкото за отпадъците от кланици. Тъй като нито в правилата за таксите, нито в устава се определя скала за разпределение, разходите за свободен капацитет следва да се разпределят пропорционално.
9.5.3.1. Цени за унищожаване на отпадъци от кланици, които са по-ниски от себестойността
(266)
Както посочва самата Германия, ZT се конкурира с останалите предприятия в бранша за унищожаването на отпадъци от кланици. Размерът на таксите за унищожаване на вътрешни отпадъци от кланици се отразява на процента на разделяне на отпадъците в кланиците и съответно на количеството чист материал от категория 3, който могат да получават останалите предприятия за унищожаване.
(267)
Докато приходите средно едва покриват преките разходи, с течение на времето започва да се проявява същата тенденция като при сумите на покриване за материал от категория 3: до 2004 г. приходите са надвишавали преките разходи. С новата тарифа на таксите от 2005 г. обаче, довела до спад в средните приходи на тон от 160 EUR на 116 EUR, т.е. с 27,5 %, в следващите години не могат да бъдат покрити дори преките разходи и съответно не е направен принос за покриването на разходите за работен свободен капацитет. Едва през 2009 г. сумата на покриване I отново придобива положителна стойност (вж. таблица 4).
(268)
Без годишните вноски ZT очевидно не би могла да поддържа такава ценова политика. Точно както при отпадъците от кланици от категория 3, от 2005 г., за да продължи да оползотворява капацитета на съоръженията си, ZT е приела цени, които дори не са покривали преките ѝ разходи,. Като цяло за вътрешните материали има ясно изразен отрицателна сума на покриване II след изваждане на разходите за работен свободен капацитет, възлизащ на общо около 13 % от оборота (вж. таблица 4).
9.5.3.2. Затвърждаване на монополното положение в района на действие на асоциацията благодарение на преките годишни вноски
(269)
Германия е на мнение, че ZT не е получила икономическо предимство от годишните вноски, тъй като е без значение дали държавата отпуска компенсация за поддържане на резерва за епидемии директно на предприятието за унищожаване или го финансира косвено чрез помощ за ТСЕ, отпускана на произвеждащите материала лица. Във втория случай разходите по резерва за епидемии биха били включени в таксите, но същевременно субектите, отговорни за възникването на материала, биха получили облекчения чрез съответно по-висока помощ. И в двата случая голяма част от тежестта всъщност би била понесена от публичните средства, а именно това е основното, което е от значение за анализа в контекста на правото в областта на конкуренцията.
(270)
На първо място следва отново да се отбележи (вж. раздел 2.5.3), че ZT получава годишните вноски в допълнение към помощта за ТСЕ, предоставена на фермерите. Освен това благодарение на помощта за ТСЕ в Рейнланд-Пфалц ZT получава по-високо ниво на подкрепа, отколкото в Северен и Централен Хесен, тъй като цената на тон (212 EUR) - и съответно основата за помощта за ТСЕ - е значително по-ниска, отколкото цената на тон в Рейнланд-Пфалц (390 EUR). Очевидно обаче фермерите на територията на дейност на асоциацията не се възползват от по-ниски такси заради наличието на годишните вноски.
(271)
На второ място, съгласно насоките на Общността за ТСЕ изрично се изискват доказателства, че помощта не облагодетелства предприятия производители надолу по веригата (61). Както обаче показват анализът в раздели 9.5.2 и 9.5.3 ZT в действителност използва годишните вноски, за да финансира загубите вследствие на ценовата си политика, недостатъчно оползотворявания капацитет или други форми на неефективност в дейността си.
(272)
Ето защо Германия очевидно не успява да докаже, че годишните вноски облагодетелстват фермерите като компенсация за разходите за унищожаване на мъртви животни. Напротив, възниква въпросът дали фермерите не биха се възползвали от по-ниски цени, ако годишните вноски не съществуваха, тъй като в такъв случай ZT би се сблъскала с по-голям икономически натиск да приспособи капацитета си и търговските си практики към пазарните условия по-ранен етап.
9.5.4. Обобщение
(273)
Германия не успява да докаже, че заплащаните на ZT годишни вноски са оправдани като отпускана от държавата компенсация за задълженията, произлизащи от устава. Критериите от решението по делото Altmark не са изпълнени.
(274)
Напротив, при подробно разглеждане на приходните и разходните сметки на ZT се вижда, че годишните вноски дават на ZT икономически предимства по отношение на унищожаването на вътрешен и външен материал.
(275)
Следователно годишните вноски представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
10. ОЦЕНКА НА НЕПРАВОМЕРНОСТТА ПО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 3 ОТ ДФЕС
(276)
Комисията не е получила уведомление съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС относно годишните вноски, които ZT е получавала от 1979 г. насам. Следователно годишните вноски представляват неправомерна държавна помощ съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(277)
В този случай не се прилага задължението за уведомяване в съответствие с Решение 2005/842/ЕО на Комисията от 28 ноември 2005 г. относно прилагането на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО за държавната помощ във вид на компенсация за обществена услуга, предоставена на определени предприятия, натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес (62) (наричано по-нататък „Решението за УОИИ от 2005 г.“) и Решение 2012/21/ЕС на Комисията от 20 декември 2011 г. относно прилагането на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз за държавната помощ под формата на компенсация за обществена услуга, предоставена на определени предприятия, натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес (63) (наричано по-нататък „Решението за УОИИ от 2011 г.“), понеже, както беше показано в раздел 9, на ZT не е възложена услуга от общ икономически интерес. Унищожаването на материала от категории 1 и 2, осигуряването на резерв за епидемии и унищожаването на материал от категория 3 не са услуги от общ икономически интерес. Освен това вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за периода от 1979 г. до 2010 г., а третият - за целия период от 1979 г. насам. Следователно не са изпълнени условията в членове 4 и 5 от решенията за УОИИ от 2005 г. и 2011 г. и вноските не могат да бъдат освободени от задължението за уведомяване.
11. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА ПО ЧЛЕН 106, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(278)
Съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС разпоредбите на ДФЕС важат за предприятията, които са натоварени с функции да оказват услуги от общ икономически интерес или имат характер на фискален монопол. Член 106, параграф 2 от ДФЕС обаче предвижда изключение от правилата на ДФЕС, ако прилагането на правилата на конкуренцията препятства юридически или фактически изпълнението на специфичните задачи, възложени на тези предприятия. Тази разпоредба за изключение се прилага само ако развитието на търговията не е засегнато до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.
(279)
Съгласно точка 69 от Рамката на ЕС за УОИИ Комисията прилага принципите на тази рамка за всяка неправомерна помощ, за която вземе решение след 31 януари 2012 г., дори ако помощта е отпусната преди тази дата. Тъй като годишните вноски представляват неправомерна държавна помощ, се прилага Рамката на ЕС за УОИИ.
(280)
Както е изложено в раздел 8.1, ZT не е натоварена с услуга от общ икономически интерес, тъй като унищожаването на материал от категории 1 и 2, поддържането на резерв за епидемии и унищожаването на материал от категория 3 не представляват услуги от общ икономически интерес. Тази причина сама по себе си прави годишните вноски несъвместими съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС и Рамката на ЕС за УОИИ.
(281)
Съгласно втория и третия критерий от решението по делото Altmark помощта по Рамката на ЕС за УОИИ може да се смята за съвместима с член 106, параграф 2 от ДФЕС, само ако има акт за възлагане, определящ методите за изчисляване на компенсацията (раздел 2.3), и ако размерът на помощта не надвишава нетните разходи по задължението за предоставяне на обществена услуга (раздел 2.8).
(282)
Както е показано подробно в раздел 9.2, вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за периода от 1979 г. до 2009 г., а третият - за целия период. Следователно раздел 2.3 от Рамката на ЕС за УОИИ (за периода 1979 г. до 2009 г.) и раздел 2.8 (за целия период) не са изпълнени.
(283)
Това означава, че годишните вноски не могат да бъдат оправдани съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС и Рамката на ЕС за УОИИ като помощ за поддържане на резерва за епидемии на територията на дейност на асоциацията.
12. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА КАТО ПОМОЩ ЗА ФИНАНСИРАНЕ НА РАЗХОДИТЕ ЗА УНИЩОЖАВАНЕ НА ЖИВОТИНСКИ ТРУПОВЕ И ОТПАДЪЦИ ОТ КЛАНИЦИ ПО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 3, БУКВА в) ОТ ДФЕС
(284)
Годишните вноски представляват оперативна помощ, каквато по принцип е забранена (64). Следователно тежестта на доказване на съвместимостта на тази помощ е за държавата членка.
(285)
Съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. са забранени помощи за разходите за унищожаване на отпадъци от кланици и са позволени помощи за разходите за унищожаване на мъртви животни, при условие че те облагодетелстват само фермерите. Предприятията надолу по веригата, като кланици и предприятия за унищожаване, не могат да се облагодетелстват с помощ при никакви обстоятелства (65).
(286)
Макар че с цел административно опростяване помощите за разходите за унищожаване на мъртви животни могат да се заплащат директно на предприятията за унищожаване, трябва да се докаже, че цялата помощ е в полза на фермерите (66).
(287)
Както показа анализът в раздел 9 обаче, годишните вноски дават икономически предимства на ZT и не облагодетелстват именно фермерите на територията на дейност на асоциацията, тъй като те дори трябва да заплащат по-високи такси за унищожаването на мъртви животни, отколкото например фермерите в Северен и Централен Хесен. Следователно Германия не успява да докаже, че годишните вноски се прехвърлят на фермерите в пълен размер.
(288)
Освен това в Решение № 15/04 на Комисията от 6 юли 2004 г., с което беше одобрена схемата за помощ, която да компенсира фермерите на територията на дейността на ZT за разходите за унищожаване на мъртви животни за периода от 1998 г. до 2013 г., се посочва, че одобрените земеделски помощи не могат да бъдат кумулирани с друга помощ.
(289)
Раздел VI от Насоките за ТСЕ предвижда изключения за неправомерна помощ, отпусната преди 1 януари 2003 г.:
а)
помощите за разходите за унищожаване на мъртви животни могат да бъдат разрешени до 100 %., дори ако са отпуснати на равнището на производството, преработката и маркетинга,
б)
освен това, в специални случаи по изключение помощта за унищожаването на отпадъци от кланици може да бъде съвместима с вътрешния пазар предвид кратката продължителност и необходимостта да се осигури дългосрочно спазване на принципа „замърсителят плаща“.
(290)
Тези изключения не са приложими. Годишните вноски не се ограничават до разходите за унищожаване на мъртви животни, които така или иначе в по-голямата си част са финансирани по схемите за земеделски помощи, нито пък представляват краткосрочна мярка с ограничена продължителност по отношение на отпадъците от кланици.
(291)
На последно място следва да се подчертае, че самата Германия не е представила доводи в потвърждение на съвместимостта на годишните вноски съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г.
(292)
Тъй като годишните вноски облагодетелстват ZT, те не могат да се смятат за помощ, съвместима с вътрешния пазар по смисъла на Насоките на Общността за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
13. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА НА ГОДИШНИТЕ ВНОСКИ КАТО ПОМОЩ ЗА ОПАЗВАНЕ НА ОКОЛНАТА СРЕДА СЪГЛАСНО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 3, БУКВА в) ОТ ДФЕС
(293)
Годишните вноски представляват оперативна помощ, която по принцип е забранена (67). Следователно тежестта на доказване на съвместимостта на тези помощи е върху държавата членка. Германия твърди, че годишните вноски са помощ за опазване на околната среда.
(294)
Съгласно точка 132 от Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда инвестиционни помощи за предприятия, които поправят нанесени върху околната среда щети чрез рехабилитация на замърсени индустриални обекти, ще се смятат за съвместими с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС при условие че водят до подобряване на опазването на околната среда. Трябва обаче да се спазва принципът „замърсителят плаща“, заложен в член 191, параграф 2 от ДФЕС и в Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда. Съгласно точка 132 от Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда замърсителят трябва да финансира рехабилитацията без държавна помощ. Лицето, виновно за замърсяването, се разпознава спрямо това кой носи отговорността съгласно националното право.
(295)
Съответният момент за оценка на положението съгласно националното право относно отговорността зависи от правното положение към датата на издаване на официалното решение.
(296)
Германия не оспорва, че съгласно заповедите за рехабилитация от 21 април 1997 г. за индустриалния обект в Зоршид и от 31 март 1998 г. за обекта в Шпрендлинген-Гензинген пълната отговорност за рехабилитацията на двата обекта съгласно приложимото към момента национално право е вменена на ZT като замърсител. Следователно съгласно германското право ZT като замърсител е задължена да поеме разходите за отстраняване на почвеното замърсяване на двата обекта. Германия твърди, че съгласно решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. (68) финансирането на разходите за рехабилитация над прага на отговорността чрез годишните вноски трябва да се смята за съвместима помощ, тъй като с това решение отговорността на частниците се ограничава до пазарната стойност на земята.
(297)
Доводите на Германия обаче пропускат същността. На първо място, решението на Федералния конституционен съд важи само между страните в производството. Преди всичко обаче промяна в практиката на най-висшия съд не променя правното положение и съответно не е основание за преразглеждане по смисъла на член 51, параграф 1, точка 1 от Административнопроцесуалния закон по отношение на влезли в сила административни актове.
(298)
Съгласно германската съдебна практика решението на Федералния конституционен съд не променя обстоятелството, че към датата на заповедта за рехабилитация всички замърсители отговарят в пълна степен за пълните разходи за рехабилитация. След решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. никой от замърсителите не би могъл да избегне пълната отговорност като замърсител по отношение на по-ранна заповед, която е влязла в сила.
(299)
Следователно ZT е отговорна, дори ако се вземе под внимание решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. по цитираното от Германия дело относно обектите в Шпрендлинген-Гензинген и Зоршид.
(300)
Тъй като ZT не е обжалвала заповедите за рехабилитация, те са влезли в сила и са окончателни. Отричането по същество от страна на Германия на отговорността на ZT за обекта в Зоршид впоследствие е аргумент, който не може да бъде приет. Следвало е ZT да обжалва заповедта за рехабилитация от 21 април 1997 г. и да не допуска влизането ѝ в сила. Не е задача на Комисията да преразглежда влязло в сила решение на национален орган по отношение на националното правно положение във връзка с отговорността в контекста на принципа „замърсителят плаща“.
(301)
Освен това самата Германия признава, че решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. важи единствено за частни лица, а не за публичноправни юридически лица. Това е така, тъй като правното основание за ограничаването на отговорността е имущественото право, на което не могат да се позовават публичноправните юридически лица. Ето защо е неоспоримо, че съгласно националното право ZT носи пълната отговорност за замърсените обекти.
(302)
Съгласно Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда не може да се потвърди потенциалната неравнопоставеност между частноправните юридически лица и публичноправните юридически лица в правната система на държавата членка. По въпроса за отговорността за замърсените обекти Насоките се позовават изключително на националното право.
(303)
Тъй като съгласно германското право ZT е длъжна да поеме всички разходи за рехабилитацията на двата индустриални обекта, годишните вноски не могат да се смятат за съвместими с вътрешния пазар по смисъла на Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
14. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(304)
Годишните вноски, заплащани на ZT от 1979 г. насам, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Германия е предоставила годишните вноски в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(305)
Те не могат да се обявят за съвместими с вътрешния пазар нито по член 106, параграф 2 от ДФЕС, нито по член 107, параграфи 2 и 3 от ДФЕС.
(306)
Съгласно член 1, буква б), подточка iv) от Регламент (ЕО) № 659/1999 във връзка с член 15, параграф 3 от същия регламент помощ, за която давностният срок за възстановяване е изтекъл, се смята за съществуваща помощ. Съгласно член 15 от регламента правомощията на Комисията за възстановяване на помощ имат давностен срок от десет години. Давностният срок за възстановяване започва да тече в деня, в който неправомерната помощ е предоставена на получателя, и спира да тече с предприемането на мярка от страна на Комисията по отношение на неправомерната помощ. Срокът продължава да тече след всяко прекъсване.
(307)
Съдилищата на Съюза са постановили, че давностният срок за възстановяване може да се прекъсва не само с официална процедура, но и че искането за сведения също представлява акт, който може да прекъсне давностния срок (69).
(308)
През януари 2008 г. жалбоподателят оспори заплащаните на ZT годишни вноски и във връзка с това на 26 май 2008 г. към Германия беше отправено искане за информация. Това искане за предоставяне на информация прекъсна давностния срок за възстановяване. Следователно всички годишни вноски, получени от ZT преди 26 май 1998 г., се смятат за съществуваща помощ, а всички годишни вноски, които ZT е получила след 26 май 1998 г., представляват нова помощ.
(309)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Съюза. В настоящия случай възниква въпросът дали решението на BverwG от 16 декември 2010 г. може да е създало у ZT законни очаквания, че разглежданата мярка не представлява държавна помощ.
(310)
В тази връзка Комисията най-напред отбелязва, че решението на BverwG засяга единствено извършените плащания за 2010 г. Следователно ако изобщо са създадени някакви законни очаквания, те могат да бъдат единствено за посочената година (както и следващите години, при условие че уставът е останал непроменен).
(311)
Дори за 2010 г. (и следващите години) обаче решението не е могло да създаде законни очаквания. Според съдебната практика принципът на защита на законни очаквания важи за всеки правен субект, у когото институция на Европейския съюз е породила основателни надежди, като му е предоставила конкретни уверения (70). Такива уверения, независимо под каква форма са предоставени, са конкретните, безусловните и непротиворечивите сведения (71).
(312)
В настоящия случай Комисията не е дала на ZT никакви подобни конкретни уверения, тъкмо напротив - на 20 юли 2010 г. тя е открила официална процедура по разследване.
(313)
BVerwG не е институция на Европейския съюз. Съгласно съдебната практика по отношение на контрола за изпълнение на задълженията на държавите членки съгласно членове 107 и 108 от ДФЕС националните съдилища и Комисията изпълняват допълващи се и самостоятелни роли (72). Докато преценката дали мерките за помощ са съвместими с вътрешния пазар е от изключителната компетентност на Комисията под контрола на Съда на Европейския съюз, то националните съдилища следят за спазването на правата на отделните правни субекти при изпълнение на задължението за предварително уведомяване на Комисията за държавните помощи, предвидено в член 108, параграф 3 от ДФЕС (73).
(314)
В настоящия случай BVerwG се е произнесъл по мярка, за която Комисията вече е открила официална процедура по разследване. Според практиката на Съда това решение трябва да доведе до спиране на плащанията по мярката от страна на държавата членка (74). Освен това BVerwG се е произнесъл (като обосновава решението си, наред с другото, с предполагаемата неприложимост на четвъртия критерий от решението по делото Altmark) без да отнесе делото към Съда на ЕС по процедурата за преюдициално запитване.
(315)
Като отчита тези обстоятелства Комисията смята, че решението на BVerwG не представлява конкретни, безусловни и непротиворечиви сведения.
(316)
По тези съображения възстановяването на годишните вноски не противоречи на общите принципи на правото на Съюза относно законните очаквания,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Годишните вноски, предоставени неправомерно от Германия в полза на Zweckverband Tierkörperbeseititgung в Рейнланд-Пфалц, Заарланд, област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург (наричана по-нататък „получателят“) от 1 януари 1979 г. в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, представляват държавна помощ, несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
1. Германия изисква незабавното възстановяване от получателя на посочената в член 1 помощ, предоставена от 26 май 1998 г. насам.
2. Върху подлежащите на възстановяване суми се начислява лихва от датата на заплащане на посочените в параграф 1 помощи на получателя до фактическото им възстановяване.
3. Лихвите се изчисляват с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (75).
4. Германия спира всички оставащи плащания на помощи по споменатата в параграф 1 схема, считано от датата на публикуване на настоящото решение.
Член 3
Германия гарантира възстановяването на помощта, спомената в член 2, параграф 1, в срок от четири месеца от датата, на която е уведомена за настоящото решение.
Член 4
1. Германия представя на Комисията в срок от два месеца от датата, на която е уведомена за настоящото решение, следната информация:
а)
общата сума (главница и лихва), която следва да бъде възстановена от получателя;
б)
подробно описание на вече предприетите или планирани мерки за изпълнение на настоящото решение;
в)
документи, от които е видно, че на получателя е наредено да възстанови помощта.
2. Германия редовно осведомява Комисията за напредъка по прилагането на националните мерки, предприети с цел изпълнение на настоящото решение до пълното възстановяване на помощта, спомената в член 2, параграф 1. При поискване от страна на Комисията Германия незабавно предоставя сведения за вече предприетите или планирани мерки за изпълнение на настоящото решение. Освен това тя предоставя подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателя.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 25 април 2012 година.
KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 25. april 2012
om statsstøtte SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10) fra Tyskland til Zweckverband Tierkörperbeseitigung i Rheinland-Pfalz, Saarland, Rheingau-Taunus-Kreis og Landkreis Limburg-Weilburg
(meddelt under nummer C(2012) 2557)
(Kun den tyske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2012/485/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit (1),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med denne artikel (2), under hensyntagen til disse bemærkninger og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved en klage indsendt af Saria Bio-Industries AG & Co KG (herefter »klageren«) den 23. februar 2008 fik Kommissionen kendskab til tilskud, der ydes af Tyskland til Zweckverband Tierkörperbeseitigung i Rheinland-Pfalz, Saarland, Rheingau-Taunus-Kreis og Landkreis Limburg-Weilburg (herefter »ZT«).
(2)
Ved brev af 20. juli 2010 meddelte Kommissionen Tyskland, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i TEUF (herefter »indledningsbeslutningen«). Med offentliggørelsen af indledningsbeslutningen i Den Europæiske Unions Tidende den 26. oktober 2010 opfordrede Kommissionen alle interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger (3).
(3)
Kommissionen modtog bemærkninger fra klageren den 25. november 2010. Efter at Tyskland havde anmodet om fristforlængelse henholdsvis den 20. august 2010 og den 18. november 2010, hvilket i begge tilfælde blev bevilget, fremsatte Tyskland sine bemærkninger til såvel indledningsbeslutningen som klagerens bemærkninger i flere omgange, henholdsvis den 3. marts 2011, 1. april 2011, 4. april 2011, 16. maj 2011, 15. juli 2011 og 9. november 2011.
(4)
ZT fremsendte den 4. april 2011 skriftligt sine bemærkninger til Kommissionen. Selv om interesserede parter ifølge artikel 20, stk.1, sammenholdt med artikel 6 i forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (4) principielt skal fremsætte deres bemærkninger senest en måned efter datoen for offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende, fremsendte ZT først sine bemærkninger efter fire måneder. Kommissionen kan kun i behørigt begrundede tilfælde tage hensyn til for sent fremsatte bemærkninger fra parterne (5). Kommissionen finder ikke, at en sådan begrundelse gives i ZT's brev, eller at omstændighederne i øvrigt taler herfor. Kommissionen har derfor ved brev af 18. april 2011 meddelt ZT, at det ville være ensbetydende med en tilsidesættelse af procedurereglerne og en uberettiget forskelsbehandling af parterne at tage ZT's bemærkninger i betragtning i den formelle undersøgelsesprocedure. Kommissionen har ikke desto mindre baseret sin afgørelse på alle informationer, der var indeholdt i bemærkningerne.
(5)
Sideløbende med Kommissionens formelle undersøgelsesprocedure har klageren gennemført en national retssag i Tyskland og anlagt sag mod ZT ved Verwaltungsgericht Trier. Ved dom afsagt den 2. december 2008 bekræftede Verwaltungsgericht Trier, at tilskuddene udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Med hensyn til tilbagesøgning af den ulovlige støtte afgjorde Verwaltungsgericht Trier, at ZT ikke var forpligtet til at tilbagebetale det beløb, som ZT havde modtaget fra 2005 til 2008, da der forelå ekstraordinære omstændigheder, som bevirkede, at tilbagebetaling ville være urimelig.
(6)
Verwaltungsgericht Triers dom blev påanket til Oberverwaltungsgericht Koblenz af såvel klageren som ZT. Oberverwaltungsgericht Koblenz stadfæstede ved dom af 24. november 2009 dommen fra Verwaltungsgericht Trier.
(7)
Klageren og ZT indgav herefter revisionsanke til Bundesverwaltungsgericht (herefter »BVerwG«) til prøvelse af dommen fra Oberverwaltungsgericht Koblenz. Ved dom afsagt af BVerwG den 16. december 2010 (6) blev klagerens revisionsanke forkastet, dommen fra Oberverwaltungsgericht Koblenz ændret og søgsmålene som helhed afvist, idet BVerwG var af den opfattelse, at søgsmålet for perioden 2005-2009 ikke kunne antages til realitetsbehandling, og at tilskuddet for 2010 ikke udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk.1, i TEUF.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
2.1. Retsgrundlag
2.1.1. EU-lovgivningen
(8)
Forordning (EF) nr. 1069/2009 af 21. oktober 2009 om sundhedsbestemmelser for animalske biprodukter og afledte produkter, som ikke er bestemt til konsum, og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1774/2002 (7), indeholder bestemmelser om indsamling, transport, opbevaring, håndtering, forarbejdning og anvendelse eller bortskaffelse af animalske biprodukter for at undgå, at sådanne produkter kan udgøre en risiko for dyrs eller menneskers sundhed. Formålet med bestemmelserne er bl.a. at forebygge udbrud af bovin spongiform encephalopati (TSE) og andre epizootier såsom klassisk svinepest (KSP) og mund- og klovesyge (FMD).
(9)
I afdeling 4 i forordning (EF) nr. 1069/2009 inddeles animalske biprodukter i tre kategorier, der afspejler den specifikke risiko for folke- og dyresundheden:
a)
Kategori 1-materiale indebærer betydelige risici, som især er forbundet med TSE og forekomst af bestemte forbudte stoffer og miljøforurenende stoffer. Kategori 1-materiale omfatter bl.a. dele af kroppe af dyr, der mistænkes for at være inficeret med en TSE, eller for hvilke der foreligger bekræftelse på forekomst af en TSE, samt blandinger af kategori 1-materiale med kategori 2-materiale eller kategori 3-materiale. Sådanne materialer skal bortskaffes ved forbrænding eller forarbejdning og må ikke indgå i foder til opdrættede dyr eller i tekniske produkter.
b)
Kategori 2-materiale indebærer ligeledes betydelige risici, da det omfatter døde dyr og andre materialer, der indeholder visse forbudte stoffer eller urenheder. Kategori 2-materiale skal bortskaffes ved forbrænding eller forarbejdning og må ikke indgå i foder til opdrættede dyr. I visse tilfælde kan det dog anvendes som gødningsstof eller til tekniske formål.
c)
Kategori 3-materiale omfatter - bl.a. - dele af slagtekroppe, som er erklæret uegnede til konsum, men som ikke har udvist tegn på sygdomme, der kan overføres til mennesker eller dyr, samt materiale fra dyr, som er egnede til konsum, men som af kommercielle grunde anvendes til andre formål, f.eks. foder til opdrættede dyr.
(10)
I forordning (EF) nr. 1069/2009, som i det væsentlige er i overensstemmelse med den tidligere Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1774/2002 (8), bestemmes bl.a. for kategori 1- og kategori 2-materiale, at import og eksport er forbudt, og at anlæg til bortskaffelse kræver forudgående godkendelse af den kompetente myndighed, som på sin side er forpligtet til at overholde forordningens bestemmelser. Forordning (EF) nr. 1069/2009 indeholder således særlige kontrolregler for bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale. Herudover findes der imidlertid ingen retningslinjer i forordningen om den økonomiske organisation af bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale. Forordning (EF) nr. 1069/2009 indeholder således ikke noget krav om, at bortskaffelsen i et bestemt område kun må gennemføres af én virksomhed, således som det er tilfældet i Tyskland.
2.1.2. Den nationale lovgivning
(11)
I Tyskland er amter og kommuner i henhold til § 3 i Gesetz zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über die Verarbeitung und Beseitigung von nicht für den menschlichen Verzehr bestimmten tierischen Nebenprodukten (9) (lov om gennemførelse af fællesskabsbestemmelser vedrørende forarbejdning og bortskaffelse af animalske biprodukter og afledte produkter, som ikke er bestemt til konsum, herefter »TierNebG«) forpligtet til at gennemføre bortskaffelse og forarbejdning af kategori 1- og kategori 2-materiale - såkaldt »Pflichtware«, regulerede varer. De kan selv udføre denne opgave eller overdrage den til tredjepart.
(12)
Enhver forarbejdningsvirksomhed kan bortskaffe kategori 3-materiale - såkaldt »freie Ware«, ikke-regulerede varer - forudsat at bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1069/2009 overholdes.
2.2. Zweckverband Tierkörperbeseitigung
(13)
ZT er en offentligretlig virksomhed, som er etableret i 1979 på grundlag af §§ 1, 2 i Landesgesetz von Rheinland-Pfalz zur Ausführung des TierNebG (10) (delstaten Rheinland-Pfalz' lov til gennemførelse af TierNebG, herefter »TierNebGAG RP«). I dag er alle amter og større kommuner i Rheinland-Pfalz og Saarland samt to amter i Hessen - Kreis Rheingau-Taunus og Landkreis Limburg-Weilburg - aktionærer i ZT (jf. § 1 i vedtægterne, Verbandsordnung, for ZT).
(14)
ZT har af sine aktionærer i henhold til § 2 i vedtægterne fået overdraget varetagelsen af alle rettigheder og forpligtelser, som påhviler amter og kommuner i kraft af deres forpligtelse til bortskaffelse ifølge § 3 i TierNebG sammenholdt med de respektive delstatslove.
(15)
I henhold til tysk ret kan et Zweckverband principielt ikke gøres til genstand for konkursbehandling, da det er en offentligretlig virksomhed. Aktionærerne kan imidlertid beslutte at opløse virksomheden.
2.3. Bortskaffelse af døde dyr og slagteriaffald
2.3.1. ZT's aktiviteter
(16)
ZT udfører ikke blot opgaven, som er pålagt virksomheden i vedtægterne, med at bortskaffe kategori 1- og kategori 2-materiale fra virksomhedens interne område (herefter »internt materiale«), men bortskaffer også kategori 1- og kategori 2-materiale fra de tilgrænsende delstater Baden-Württemberg og Hessen (se detaljeret beskrivelse under betragtning (20) ff.) samt kategori 3-materiale (herefter under ét »eksternt materiale«).
(17)
Som det fremgår af nedenstående tabel, har ZT hidtil forarbejdet store mængder eksternt materiale. I de seneste år har eksternt materiale udgjort næsten halvdelen af den forarbejdede materialemængde.
Tabel 1
Materialemængde forarbejdet af ZT 1998-2009
Internt materiale
Eksternt materiale
Baden-Württemberg
Nord- og Mittelhessen
Regulerede varer, kategori 1 og 2
Ikkereguleret materiale, kategori 3
Regulerede varer, kategori 1 og 2
Regulerede varer, kategori 1 og 2
I alt
1998
Ton
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999
Ton
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000
Ton
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001
Ton
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002
Ton
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003
Ton
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004
Ton
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005
Ton
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006
Ton
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007
Ton
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008
Ton
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009
Ton
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Gennemsnit
Ton
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
1998-2009
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Det interne materiale består af døde dyr og slagteriaffald. ZT udfører her både indsamling og forarbejdning (indsamling og forarbejdning benævnes herefter under ét »bortskaffelse«). ZT opkræver gebyrer til dækning af omkostningerne. Der fastsættes forskellige gebyrsatser for døde dyr og slagteriaffald.
(19)
Da kategori 3-materiale forhandles frit på markedet, beregner ZT vederlag for bortskaffelse af dette materiale efter privatretlige bestemmelser. De fleste private bortskaffelsesvirksomheder bortskaffer kategori 3-materiale separat for at opnå en større indtjening ved forarbejdning af materialet, f.eks. til foder til selskabsdyr. ZT forarbejder imidlertid kategori 3-materiale sammen med de regulerede varer, da virksomheden ikke råder over et separat anlæg. De regulerede varer kan derfor kun forarbejdes til færdige produkter af mindre værdi - som f.eks. olie og fedtstoffer - og indtjeningen bliver tilsvarende mindre.
(20)
ZT har siden 2000 også forarbejdet kategori 1- og kategori 2-materiale fra Baden-Württemberg. Til dette formål blev der indgået en offentligretlig formålsaftale mellem ZT og Zweckverband Neckar-Franken. Materialet indsamles her lokalt af Zweckverband Neckar-Franken og leveres herefter til ZT med henblik på forarbejdning.
(21)
ZT deltog endvidere i et udbud i 2007 vedrørende bortskaffelse af regulerede varer i amterne i Nordhessen og Mittelhessen og vandt udbuddet. Et koncernselskab tilhørende klageren havde varetaget bortskaffelsen, indtil bortskaffelsesaktiviteterne blev overtaget af ZT pr. 1. april 2009.
(22)
ZT har altså ikke kun fået udnyttet sine anlæg ved forarbejdning af internt kategori 1- og kategori 2-materiale, men har også i væsentligt omfang engageret sig i forarbejdning af frit omsætteligt kategori 3-materiale samt kategori 1- og kategori 2-materiale fra eksternt område, hvilket ligger uden for rammerne af det hverv, der er overdraget virksomheden i vedtægterne. I perioden 2002 til 2008 udgjorde internt kategori 1- og kategori 2-materiale kun mellem 54 % og 58 % af den samlede materialemængde forarbejdet af ZT. I 2009 faldt denne andel til 39 % og udgjorde hermed under halvdelen af den samlede materialemængde forarbejdet af ZT - en betragtelig tilbagegang, der bl.a. skyldtes den påbegyndte modtagelse af materiale fra Nordhessen og Mittelhessen.
2.3.2. ZT's anlægskapacitet
(23)
ZT råder over to bortskaffelsesanlæg i Rivenich og Sandersmühle. Ved normal drift kører de to anlæg i gennemsnit med to skiftehold fem dage om ugen (5-dages-uge med toholdsdrift). I løbet af en sådan periode kan der maksimalt forarbejdes en mængde på 2 160 ton pr. uge. Denne disponible kapacitet ved normal drift har gennemsnitligt set været tilstrækkelig til forarbejdning af den årlige materialemængde, der i de seneste år har været på 88 000 t/år, hvilket svarer til 1 700 t/uge.
(24)
I lighed med andre bortskaffelsesvirksomheder disponerer ZT over en driftsafhængig ledig kapacitet som følge af uudnyttede skiftehold i ugens løb og i weekenden. Denne driftsafhængige ledige kapacitet kan udnyttes til forarbejdning af den ekstra mængde døde dyr, der tilkommer i tilfælde af epizootier.
2.3.2.1. Driftsafhængig ledig kapacitet på kort sigt
(25)
ZT oplyser, at anlæggene i en kortere periode på 6-12 uger kan køre med tre skiftehold syv dage om ugen (7-dages-uge med treholdsdrift). Dermed er der i en kortere periode en disponibel ugentlig kapacitet på op til 4 536 ton. Det er dog ifølge ZT ikke muligt konsekvent at køre med treholdsdrift syv dage om ugen i en længere periode, da dette ville forårsage slitage og overbelastning af medarbejderne.
(26)
ZT kan derfor på kort sigt - i en periode på op til 12 uger - disponere over en driftsafhængig ledig kapacitet på 2 376 ton pr. uge, som i tilfælde af epizootier kan forarbejdes ud over den normale materialemængde (se også Tabel 3 i afsnit 9.3.1).
2.3.2.2. Driftsafhængig ledig kapacitet på længere sigt
(27)
På længere sigt kan anlæggene maksimalt køre med tre skiftehold fem dage om ugen (5-dages-uge med treholdsdrift), når der skal forarbejdes ekstra materiale i tilfælde af epizootier, da det ved en længerevarende højere anlægsudnyttelse er nødvendigt at friholde weekenden til vedligeholdelsesarbejde. Der kan dermed forarbejdes op til 3 240 ton pr. uge.
(28)
ZT kan derfor på længere sigt - i en periode på mere end 12 uger - disponere over en driftsafhængig ledig kapacitet på 1 080 ton pr. uge, som i tilfælde af epizootier kan forarbejdes ud over den normale materialemængde (se også Tabel 3 i afsnit 9.3.1).
2.4. Tilskud og offentlig opgave
(29)
Tilskuddene, som ZT modtager af aktionærerne (amter og kommuner), har hjemmel i vedtægterne, Verbandsordnung, for ZT. Formålet med tilskuddene er at kompensere ZT for de omkostninger, der ikke dækkes af indtægterne (jf. vedtægternes § 9, stk. 1).
(30)
De specifikke tilskudsbeløb fastsættes i den årlige budgetstatut, som skal vedtages på forhånd af generalforsamlingen. Når budgetstatutten er vedtaget, er ZT berettiget til at opkræve tilskudsbetaling ved en forvaltningsakt.
(31)
I februar 2010 blev vedtægterne for ZT ændret med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 2009. Indtil dette tidspunkt var anvendelse og beregning af tilskuddene udelukkende reguleret i vedtægternes § 9, stk. 1, men i februar 2010 blev nedenstående bestemmelser indsat i vedtægterne:
(32)
Tilskuddene skal ifølge vedtægternes § 9, stk. 2, nu fastsættes på forhånd ved statut. Endvidere bestemmes, at tilskuddene kun må opkræves som kompensation for omkostninger vedrørende den overdragne forpligtelse til at bortskaffe kategori 1- og kategori 2-materiale samt forpligtelsen til at opretholde overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier.
(33)
I vedtægternes § 10, stk. 2, fastsættes den overskydende kapacitet, der skal opretholdes, fra og med 2009 til 7 110 ton, der skal forarbejdes i løbet af seks uger (svarende til seks gange 1 185 ton pr. uge). Der er ved fastlæggelsen af den overskydende kapacitet taget højde for, at der ud over ZT's kapacitet også rådes over en alternativ bortskaffelseskapacitet på 5 000 ton pr. år, som kan benyttes i tilfælde af epizootier. Omkostningerne vedrørende den overskydende kapacitet skal fastsættes på forhånd i den enkelte driftsplan. Ved opgørelsen af omkostninger vedrørende den overskydende kapacitet kan der kun medtages forholdsmæssige faste omkostninger (afskrivninger, skatter, forsikringer, renteudgifter for fremmedkapital), omkostninger vedrørende eksterne serviceaftaler samt forholdsmæssige personaleomkostninger til at sikre, at systemet altid er driftsklart. Omkostningerne vedrørende den overskydende kapacitet skal opføres på separate konti, adskilt fra virksomhedens øvrige omkostninger. Omkostningerne fordeles i forhold til de enkelte kapacitetsandele.
(34)
ZT har modtaget tilskud på 66 493 680 EUR i tidsrummet fra etableringen i 1979 til 2011. De årlige tilskudsbeløb fra og med 1998 var som følger:
1998
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000-2001
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) pr. år
2002-2008
:
2 250 000 EUR pr. år
2009
:
1 961 515 EUR
2010
:
2 212 392 EUR
2011
:
1 962 515 EUR
(35)
De samlede tilskudsbetalinger fra 1998 til 2011 beløb sig til 30 932 198 EUR.
(36)
De forelagte resultatopgørelser viser, at ZT i årene fra 1998 til 2009 efter indregning af tilskuddene har oparbejdet et akkumuleret tab på 4 562 795 EUR. Fraregnet tilskuddene på 26 757 292 EUR udgør det akkumulerede tab for perioden 1998-2009 31 320 678 EUR. Tilskuddene har derfor ikke været tilstrækkelige til fuldt ud at kompensere ZT for det akkumulerede tab.
2.5. Godkendt statsstøtte i forbindelse med TSE-test, døde dyr og slagteriaffald
(37)
Ifølge artikel 191, stk. 2, i TEUF gælder som hovedregel princippet om, at forureneren betaler for bortskaffelse af animalske biprodukter. Det er derfor landbrugere og slagterier, der har det primære ansvar for at tage sig af bortskaffelsen af døde dyr og slagteriaffald på korrekt måde og at betale de dermed forbundne omkostninger. (12)
(38)
TSE-krisen gjorde det imidlertid nødvendigt at sikre korrekt behandling af døde dyr og slagteriaffald, som består af kategori 1- og kategori 2-materiale, og at yde hjælp til landbrugerne i form af statsstøtte. Kommissionen fastlagde regler herom i EF-rammebestemmelserne af 24. december 2002 om statsstøtte i forbindelse med TSE-test, døde dyr og slagteriaffald (herefter »TSE-rammebestemmelserne«) (13). Disse regler blev opdateret og skærpet i afsnit V.B.4 i EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til landbrug og skovbrug for 2007-2013 (herefter »landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013«) (14).
(39)
TSE-rammebestemmelserne og landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013 kræver principielt, at forurenerne betaler omkostningerne ved bortskaffelse af animalske biprodukter (15), men tillader også statsstøtte til TSE-test samt til bortskaffelse af døde dyr under visse, stærkt begrænsede omstændigheder (16). Der må principielt ikke ydes støtte til bortskaffelse af slagteriaffald (17). Endvidere er støtten kun forenelig med det indre marked, såfremt det er godtgjort, at denne kun kommer landbrugerne og ikke produktionsvirksomheder i de efterfølgende led (herunder slagterier og bortskaffelsesanlæg) til gode (18).
2.5.1. Kommissionens beslutning af 29. januar 2004 i støttesag NN 33/03
(40)
Kommissionen godkendte i 2004 støtteforanstaltninger til risikostyring i forbindelse med TSE i Rheinland-Pfalz, som var anmeldt af Tyskland efter artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, TSE-rammebestemmelserne og EF-rammebestemmelserne af 12. august 2000 for statsstøtte i landbrugssektoren (19). Formålet med disse støtteforanstaltninger var at forhindre spredning af BSE, idet der bl.a. blev ydet godtgørelse til landbrugere for de ekstraomkostninger til bortskaffelse af risikomateriale, som indførelsen af et forbud mod fodring af kvæg med kød- og benmel medførte.
(41)
Ud over andre foranstaltninger godkendte Kommissionen en engangsstøtte på 100 % for omkostninger til bortskaffelse af specificeret risikofyldt slagteriaffald, som blev frembragt i ZT's interne område i perioden oktober 2000 til september 2001 som følge af forbuddet mod fodring med kød- og benmel. Her var det imidlertid ikke ZT, men slagterierne, der blev anset som støttemodtagere.
2.5.2. Kommissionens beslutning af 6. juli 2004 i støttesag N 15/04
(42)
Formålet med den anden støtteordning, der ligeledes blev godkendt i 2004, er at kompensere landbrugerne i Rheinland-Pfalz for udgifter til indsamling og forarbejdning af døde dyr, for hvilket de har betalt bidrag til Tierseuchenkasse (20). Gebyrerne, som ZT fakturerer for indsamling og forarbejdning af interne døde dyr, betales ligeligt af delstaterne (Rheinland-Pfalz, Hessen og Saarland), aktionærerne og Tierseuchenkasse i de enkelte delstater. For så vidt angår forarbejdningsomkostningerne, skal husdyravlerne dog selv betale et bidrag på 25 %.
(43)
Støtten, som udbetales direkte til ZT, er godkendt af Kommissionen for perioden fra den 1. januar 1999 til den 31. december 2013. Støtten er betinget af, at den udelukkende kommer landbrugerne til gode og ikke kumuleres med anden støtte.
(44)
Da støtten dækker en forholdsmæssig andel af de på forhånd fastlagte gebyrer (100 % for indsamling og 75 % for forarbejdning), har Kommissionen konkluderet, at denne støtteordning udelukkende kommer landbrugerne til gode og ikke giver ZT nogen økonomisk fordel.
2.5.3. Forholdet mellem de godkendte støtteordninger NN 33/03 og N 15/04 og tilskuddene
(45)
Beløbene fra de to godkendte støtteordninger (herefter »landbrugsstøtten«) bogføres som indtægter hos ZT. Der er derfor i de under punkt (36) anførte tab før tilskud allerede taget højde for, at ZT har modtaget landbrugsstøtten som indtægt.
(46)
Ud over landbrugsstøtte modtager ZT altså også tilskud for derved at få finansieret de resterende tab.
3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF PROCEDUREN
(47)
Klageren er af den opfattelse, at ZT ikke ville kunne overleve økonomisk, hvis de årlige tab ved bortskaffelse af internt og eksternt materiale ikke blev dækket af tilskud fra aktionærerne. ZT, der har monopol på bortskaffelse af internt materiale og dermed ikke er udsat for konkurrence, tilbyder priser på de åbne markeder for eksternt materiale, som ligger under markedspriserne. ZT's prispolitik tager udelukkende sigte på at opnå fuld udnyttelse af ZT's anlæg, som har en stor ledig kapacitet.
(48)
Klageren finder, at tilskuddene har ført til konkurrencefordrejning på adskillige punkter. Særlig kritiserer klageren ZT's prisfastsættelse i forbindelse med kategori 3-materiale og med tilbuddet, der blev afgivet, da opgaven med bortskaffelse i Nordhessen og Mittelhessen blev sendt i udbud:
a)
ZT tilbyder ikke at varetage bortskaffelsen af slagteriaffald for et gebyr, der er afhængigt af den forarbejdede mængde, men derimod til en fast pris pr. dyr. For mindre slagterier, der har større omkostninger ved adskillelse af kategori 3-materiale fra kategori 1- og kategori 2-materiale end de større og mere veludrustede slagterier, vil det derfor være fordelagtigt at undlade adskillelse og aflevere kategori 3-materiale sammen med slagteriaffald af kategori 1 og 2 til ZT. ZT tilbyder således bortskaffelse af slagteriaffald til priser, som ikke dækker omkostningerne, da de ekstraomkostninger, der er forbundet med at medtage kategori 3-materiale i forarbejdningen, ikke indregnes i gebyrerne.
b)
Ved udbuddet vedrørende bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale i Nordhessen og Mittelhessen kunne ZT kun vinde, fordi virksomhedens faste omkostninger ved opretholdelse af kapacitet allerede var dækket via tilskuddene, og ZT derfor kunne tilbyde lavere gebyrsatser.
(49)
De tyske myndigheder mener derimod, at tilskuddene er nødvendige til dækning af de omkostninger, som ZT har ved forpligtelsen til at opretholde overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier. De tyske myndigheder har i den forbindelse fremlagt en undersøgelsesrapport fra Fraunhofer-Institut (21) fra marts 2007 (herefter »Fraunhofer-rapporten«), som skal vise, at omkostningerne ved den overskydende kapacitet udgør ca. 50 % af de samlede kapacitetsomkostninger. Endvidere er tilskuddene nødvendige til dækning af udgifter til oprensning af fraflyttede grunde.
(50)
På grundlag af en foreløbig undersøgelse fastslog Kommissionen først, at tilskuddene principielt giver ZT en økonomisk fordel, da de reducerer ZT's løbende udgifter, og at også de andre kriterier for statsstøtte var opfyldt.
(51)
Kommissionen påpegede, at en sådan driftsstøtte normalt er forbudt. Kommissionen udtrykte herefter tvivl om, hvorvidt tilskuddene kan være berettigede som kompensation for opretholdelse af overskydende kapacitet. Kommissionen henviste i den forbindelse til de fire kriterier i Altmark-dommen (22):
a)
Den pågældende virksomhed skal faktisk have fået overdraget forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart defineret.
b)
De kriterier, der skal danne grundlag for beregningen af kompensation, skal være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde.
c)
Kompensationen må ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvist at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til hermed forbundne indtægter såvel som til en rimelig fortjeneste.
d)
Når den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, ikke udvælges inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, som sikrer, at det er den virksomhed, der kan levere disse tjenester til de laveste omkostninger for samfundet, der udvælges, skal størrelsen af den nødvendige kompensation fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en typisk, veldrevet virksomhed ville have ved at opfylde de pågældende forpligtelser.
(52)
Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier er af almindelig interesse, da landbrugerne i henhold til forureneren betaler-princippet grundlæggende er forpligtet til at bortskaffe døde dyr og slagteriaffald og modtager støtte hertil via ovennævnte støtteordninger, som Kommissionen har godkendt. Der kan også sættes spørgsmålstegn ved, om tilskuddene er nødvendige. Erfaringer fra andre tyske delstater viser nemlig, at anlæg drevet af private operatører synes at tilvejebringe tilstrækkelig overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier, uden at det er nødvendigt at yde operatørerne særlig kompensation herfor.
(53)
Kommissionen betvivlede endvidere, at ZT's vedtægter opfylder kravene til en gennemsigtig overdragelsesakt, da vedtægterne før 2010 hverken definerede opretholdelse af overskydende kapacitet som en offentlig tjeneste overdraget til ZT eller angav de nødvendige kriterier til omkostningsberegning.
(54)
Ved bedømmelse af, om kompensation er nødvendig, fandt Kommissionen, at det må overvejes, om tilskuddene ikke i virkeligheden dækker tab ved urentabel ledig kapacitet. Det er diskutabelt, om ekstra tilskud er nødvendige, når alle omkostninger i andre delstater dækkes af forurenerne via gebyrer.
(55)
Da ZT ikke er udvalgt efter en offentlig udvalgsprocedure, er det tvivlsomt, om ZT er en typisk, veldrevet virksomhed.
(56)
Kommissionen drog derfor den foreløbige konklusion, at det må undersøges nærmere, om tilskuddene til ZT for opretholdelse af overskydende kapacitet rent faktisk er nødvendige, eller om markedet i virkeligheden selv ville kunne tilvejebringe tilstrækkelig ledig anlægskapacitet i tilfælde af epizootier.
(57)
Endelig betvivlede Kommissionen Tysklands argument om, at tilskuddene er berettigede, idet de udgør kompensation for udgifter til oprensning af fraflyttede grunde. Ifølge punkt 132 i EF-retningslinjerne for statsstøtte til miljøbeskyttelse af 1. april 2008 (herefter »miljøstøtteretningslinjerne«) (23) kan en sådan støtte principielt kun anses for forenelig med fællesmarkedet, hvis modtageren ikke kan gøres ansvarlig efter gældende ret i den enkelte medlemsstat, og denne betingelse synes ikke at være opfyldt her.
4. SAGENS BEHANDLING VED DE NATIONALE RETTER
(58)
BVerwG fastslog i dom af 16. december 2010, at tilskuddet for 2010 ikke udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk.1, i TEUF, da Altmark-kriterierne var opfyldt. BVerwG tog ikke stilling til tidligere tilskud, da retten ikke fandt, at søgsmålet vedrørende tilskud ydet før 2010 kunne antages til realitetsbehandling.
4.1. Altmark-kriterium 1
(59)
BVerwG finder, at bortskaffelse af animalske biprodukter på grundlag af forordningen om animalske biprodukter og § 3, stk. 1, i TierNebG er en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, og at opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier kan henregnes hertil.
(60)
BVerwG skelner mellem kapacitet, som bruges under normal drift, herunder driftsafhængig ledig kapacitet, og kapacitet, som normalt er uudnyttet. Hvis det forholder sig sådan, at tilskuddene går til dækning af omkostningerne vedrørende normal kapacitet, herunder driftsafhængig ledig kapacitet, er BVerwG enig i, at der i lyset af forureneren betaler-princippet er tale om statsstøtte.
(61)
Hvis tilskuddene derimod går til dækning af omkostningerne ved tilvejebringelse af ledig kapacitet, der udelukkende opretholdes til brug i tilfælde af epizootier, er der ikke tale om statsstøtte. Det er i den forbindelse uden betydning, om den ledige kapacitet er større, end driften nødvendiggør, da der i sagens natur er tale om kapacitet, som almindeligvis ikke bruges. Der kan kun drages en anden konklusion, hvis der er tegn på, at den ledige kapacitet også bruges under normal drift (f.eks. til bortskaffelse af kategori 3-materiale). Da dette imidlertid ikke synes at være tilfældet, udgør tilskuddene udelukkende kompensation for omkostninger i forbindelse med den offentlige forpligtelse til opretholdelse af overskydende kapacitet.
4.2. Altmark-kriterium 2
(62)
Hvad angår gennemsigtighedskriteriet, konstaterer BVerwG, at vedtægterne blev ændret den 2. februar 2010, umiddelbart før tilskudsansættelsen for 2010. BVerwG er af den opfattelse, at det i § 9 i vedtægterne af 2010 præciseres, at tilskuddene udelukkende skal dække omkostningerne ved opretholdelse af den overskydende kapacitet.
4.3. Altmark-kriterium 3
(63)
Det er i kraft af ændringen af § 9 i vedtægterne sikret, at tilskuddene udelukkende dækker omkostningerne ved opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier.
(64)
Hvad angår dimensioneringen af den overskydende kapacitet, finder retten endvidere, at der her ikke er tale om en driftsøkonomisk beslutning, der skal træffes på grundlag af den økonomiske rentabilitet. Opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier er i sagens natur urentabel, da omkostningerne ved denne ledige kapacitet altid vil være uforholdsmæssigt store set i forhold til risikoen for et omfattende udbrud af en epizooti.
4.4. Altmark-kriterium 4
(65)
BVerwG er af den opfattelse, at det fjerde Altmark-kriterium ikke kan finde anvendelse i nærværende sag, da bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale sker separat, adskilt fra bortskaffelse af kategori 3-materiale. Der er ingen overlapning mellem de offentlige og de erhvervsmæssige tjenesteydelser, som ZT leverer. I Altmark-sagen var der derimod tale om, at et privat busselskab havde fået overdraget et stort antal forpligtelser til offentlig tjeneste (f.eks. med hensyn til antal stoppesteder og køreplan), hvilket havde stor indflydelse på måden, hvorpå de basale befordringsydelser blev udført. Tilskuddene til ZT bliver således ydet som kompensation for offentlig tjeneste, der udføres uden for rammerne af det almindelige marked.
(66)
BVerwG finder endvidere, at en offentlig instans har muligheden for selv at udføre de opgaver, der er af almindelig interesse, og ikke er tvunget til at henvende sig til private udbydere. I forhold til Domstolens retspraksis på udbudsrettens område gør BVerwG gældende, at det står en offentlig instans frit for selv at afgøre, om man vil udføre en opgave med egne ressourcer eller skaffe ressourcer hertil på markedet (24).
5. BEMÆRKNINGER FRA KLAGEREN
5.1. Altmark-kriterium 1
(67)
Klageren gør gældende, at forureneren betaler-princippet indebærer, at opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier ikke er en tjeneste af almindelig økonomisk interesse (SGEI - Services of General Economic Interest) som omhandlet i artikel 106, stk. 2, i TEUF.
(68)
Det er let at identificere forurenerne, som er landbrugere og slagterier: Landbrugerne drager fordel af en effektiv bekæmpelse af epizootier, da disse sygdomme udgør en risiko for deres besætninger og dermed for deres aktiver. Hurtig og effektiv bekæmpelse af epizootier gør det muligt for slagterierne at opretholde driften i normalt omfang.
(69)
Forureneren betaler-princippet er også et anerkendt princip i relevant tysk lovgivning, hvor landbrugere og slagterier regelmæssigt anføres som forurenere, der skal betale omkostningerne ved bortskaffelse. (25)
5.2. Altmark-kriterium 2
(70)
Klageren hævder, at ZT først har fremført sin påstand om, at virksomheden altid har haft til opgave at opretholde en overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier, efter at de nationale undersøgelser og Kommissionens undersøgelser var iværksat. Før ændringen af vedtægterne i 2010 forelå der ikke en udtrykkelig overdragelse af opgaven med opretholdelse af overskydende kapacitet til ZT, ligesom der heller ikke på forhånd var fastlagt kriterier for beregning af kompensationen.
5.3. Altmark-kriterium 3
(71)
Klageren påstår, at opgaven med at opretholde overskydende kapacitet ikke påfører bortskaffelsesanlæggene nogen nettoomkostninger.
5.3.1. Den overskydende kapacitet er dækket ind af den driftsafhængige ledige kapacitet.
(72)
Bortskaffelsesanlæg i Tyskland kører normalt fem eller seks dage om ugen i toholdsdrift, med udsving på +/- 5 %, målt i driftstimer. Afhængigt af de sæsonmæssige udsving kører anlæggene i treholdsdrift, når efterspørgslen er stor, og returnerer så til 5-dages-uge med toholdsdrift, når efterspørgslen er mindre. Böckenhoff-rapporten (26) dokumenterer, at der kan tilvejebringes tilstrækkelig overskydende kapacitet via det tredje skiftehold i ugens løb og yderligere skiftehold i weekenden, således at det er muligt at håndtere den ekstra materialemængde, der tilkommer i tilfælde af epizootier.
(73)
Den nødvendige overskydende kapacitet kan derfor dækkes ind af den driftsafhængige ledige kapacitet, som forefindes ved normal drift af bortskaffelsesanlæggene. Klageren fremhæver, at han således aldrig har set sig nødsaget til at foretage yderligere investeringer for at kunne opretholde en tilstrækkelig overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier.
(74)
Endvidere anfører klageren, at der ved kapacitetsplanlægning for et bortskaffelsesanlæg skal tages højde for kapaciteten i de tilgrænsende delstater. I tilfælde af et omfattende sygdomsudbrud vil man kunne gøre brug af kapaciteten i andre delstater til håndtering af en kortvarig stigning i kapacitetsbehovet. Der findes ingen lovbestemmelser, der forbyder transport af kategori 1- og kategori 2-materiale. Tværtimod nævnes udnyttelse af kapaciteten i tilgrænsende områder som en nærliggende mulighed til håndtering af flaskehalse i forarbejdningskapaciteten i de relevante tyske lovbestemmelser (27).
5.3.2. De samlede omkostninger skal dækkes af de regulære gebyrindtægter
(75)
Klageren oplyser, at omkostningerne ved den samlede kapacitet normalt dækkes af de gebyrer, som den virksomhed, der har fået overdraget opgaven med bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale, indtjener i regulær drift. Da omkostningerne ved den driftsafhængige ledige kapacitet er et fast element i driftsanlæggets omkostninger, kan de indgå i beregningen af gebyrerne. Klageren henviser i den forbindelse bl.a. til en dom afsagt af BVerwG (28), som fastslår, at omkostningerne ved sagligt berettigede kapacitetsreserver kan indregnes i gebyrerne.
(76)
I 10 af de 16 delstater er det udelukkende privatejede virksomheder, der har fået overdraget opgaven med bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale (Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein og Thüringen). I nogle af disse delstater er der regioner med særligt store besætninger, eksempelvis i Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen og Schleswig-Holstein. I Bayern og Hessen udføres bortskaffelsen delvist af privatejede virksomheder.
(77)
I de delstater, hvor klageren eller tilknyttede virksomheder har fået overdraget opgaven med bortskaffelse af animalske biprodukter (Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt og Thüringen) fastlægger myndighederne og den pågældende virksomhed i fællesskab den årlige maksimumskapacitet, som bortskaffelsesanlægget skal opretholde. Denne kapacitet anses som tilstrækkelig til håndtering af en større efterspørgsel i tilfælde af epizootier. Klageren er bekendt med, at man i nogle udbudsforretninger i Nordrhein-Westfalen på forhånd har fastlagt størrelsen af den overskydende kapacitet. Som eksempel nævnes et udbud i Kreis Steinfurt, hvor den overskydende kapacitet blev fastsat til 5 % af det foregående års besætning. Bortskaffelsesgebyrerne kalkuleres således, at bortskaffelsesanlæggenes samlede faste omkostninger refinansieres fuldt ud via de bortskaffelsesgebyrer, som faktureres til landbrugere og slagterier.
(78)
Den praksis, de øvrige delstater følger, viser således, at de samlede omkostninger ved et bortskaffelsesanlæg - herunder omkostningerne ved opretholdelse af overskydende kapacitet - kan finansieres fuldt ud via gebyrindtægterne, og ekstra kompensation fra det offentlige er derfor ikke nødvendig.
5.3.3. ZT's faktiske anvendelse af tilskuddene
(79)
Klageren hævder, at ZT ikke blot anvender tilskuddene til finansiering af tab, som er oparbejdet ved normal drift, men også til finansiering af tab ved opretholdelse af overkapacitet, som senere bruges til eksterne formål.
5.3.3.1. Brug af den påståede overskydende kapacitet til varetagelse af offentlige opgaver for Nordhessen og Mittelhessen
(80)
Når den ledige kapacitet påvist i Fraunhofer-rapporten (29) sammenholdes med den ledige kapacitet, som ZT angiver i sit tilbud i forbindelse med udbuddet i Nordhessen og Mittelhessen i 2009, ses en tydelig reduktion af ZT's ledige kapacitet over tid: Den ledige kapacitet og dermed den angiveligt nødvendige overskydende kapacitet, der ifølge Fraunhofer-rapporten i 2005 var på ca. 50 % af den samlede kapacitet, faldt frem til 2009 til 35 %, hvilket fremgår af ZT's tilbud for Nordhessen og Mittelhessen.
(81)
Hvis det antages, at ZT rent faktisk har fået overdraget opgaven med at opretholde en overskydende kapacitet, og at en passende overskydende kapacitet ville være på 50 % af ZT's gennemsnitskapacitet (som det konstateres i Fraunhofer-rapporten), ville ZT hverken have været i stand til at deltage i udbuddet for Nordhessen eller at påtage sig yderligere bortskaffelsesforpligtelser i Baden-Württemberg.
(82)
Da ZT imidlertid rent faktisk vandt udbuddet for Nordhessen og også har påtaget sig yderligere bortskaffelsesopgaver, må ZT nødvendigvis have benyttet en del af den påståede nødvendige overskydende kapacitet i den normale drift. Det er derfor åbenlyst, at tilskuddene går til finansiering af omkostninger ved ledig kapacitet, som ikke er nødvendig til opretholdelse af overskydende kapacitet.
5.3.3.2. Finansiering af unødvendig ledig kapacitet
(83)
Klageren sammenligner ZT's eksisterende ledige kapacitet med den disponible ledige kapacitet i andre delstater og kommer til den konklusion, at ZT's ledige kapacitet - når der tages højde for de forskellige besætningsstørrelser - udgør det fire- til femdobbelte af den ledige kapacitet, der er disponibel i andre delstater til brug som overskydende kapacitet. Dermed går tilskuddene til finansiering af ledig kapacitet, der set i forhold til praksis i andre delstater er betydeligt større end nødvendigt til opretholdelse af overskydende kapacitet. ZT's overskydende ledige kapacitet kan så senere benyttes til eksterne formål - som eksempelvis deltagelse i udbuddet i Nordhessen og Mittelhessen.
5.4. Altmark-kriterium 4
(84)
Klageren gør gældende, at ZT ikke har fået tildelt kontrakten i et offentligt udbud, hvorimod man i de fleste andre delstater udvælger den mest effektive udbyder i en offentlig udbudsprocedure. Endvidere er der ikke udarbejdet en omkostningsanalyse, hvor ZT's omkostninger er sammenlignet med omkostningerne i en typisk, veldrevet virksomhed.
(85)
Klageren er af den opfattelse, at der ikke ville have været nogen juridiske hindringer for gennemførelse af et offentligt udbud i Rheinland-Pfalz.
5.5. Konkurrencefordrejning på eksterne markeder
5.5.1. ZT's tilbud i forbindelse med udbuddet for Nordhessen og Mittelhessen dækker ikke omkostningerne
(86)
Ifølge klageren kan tilskuddenes konkurrencefordrejende virkning illustreres med forløbet af udbudsproceduren for Nordhessen:
(87)
Før udbuddet varetog Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (herefter: »TBA Schäfer«), en virksomhed tilknyttet klagerens virksomhed, opgaven med bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale. Det lykkedes imidlertid ikke TBA Schäfer at vinde udbuddet i 2009, som i stedet blev vundet af ZT. TBA Schäfer var nødsaget til at afgive sit tilbud med udgangspunkt i de fulde omkostninger, mens ZT kunne tilbyde gebyrer under omkostningsniveauet, idet en del af ZT's kapacitetsomkostninger allerede var finansieret af tilskuddene.
(88)
At ZT ved udbuddet for Nordhessen har afgivet et tilbud, som ikke dækker omkostningerne, påvises også i en sammenligning med de gebyrer, som ZT opkræver i det interne område. ZT opkræver her et gebyr på 328 EUR pr. ton, mens ZT ved udbuddet for Nordhessen kun har sat gebyret pr. ton til 208 EUR i sit tilbud. Da der ikke er nogen større forskel mellem indsamlingsomkostningerne i de to områder, forekommer det uforståeligt, at ZT kan tilbyde gebyrer for præcis den samme tjenesteydelse for Nordhessen, der ligger ca. en tredjedel under gebyrerne for det interne område.
(89)
Da TBA Schäfers omkostningsgrundlag var kendt fra tidligere udbud, var det meget nemt for ZT at afgive tilbud på 208 EUR pr. ton, hvilket blot lå 4 EUR under TBA Schäfers tilbud på 212 EUR pr. ton, og derved vinde udbuddet.
5.5.2. ZT's gebyrer for bortskaffelse af kategori 3-materiale dækker ikke omkostningerne
(90)
Klageren bekræfter, at ZT's fastprispolitik i Rheinland-Pfalz skader slagteriernes incitament til at adskille kategori 3-materiale fra kategori 1- og kategori 2-materiale. Dette betyder, at et betragteligt kvantum kategori 3-materiale, som ellers ville kunne viderebehandles til fremstilling af foder til selskabsdyr, bortskaffes sammen med det mindre værdifulde kategori 1- og kategori 2-materiale. (30)
(91)
Ydermere er det kvantum kategori 3-materiale, der fjernes fra markedet som følge af ZT's prispolitik, større end antaget af Kommissionen i dennes foreløbige vurdering af markedet. I betragtning 33 i procedureindledningen er det anført, at der foretages adskillelse af kategori 3-materiale ved 72 % af alle slagtninger i Rheinland-Pfalz. Dette tal er imidlertid udelukkende baseret på antallet af slagtninger. Hvis man tager højde for, at andelen af kategori 3-materiale er betydeligt større ved slagtning af kvæg end ved slagtning af svin, kommer man til det resultat, at kun 45 % af kategori 3-materialet adskilles. Dermed indebærer ZT's prispolitik, at markedet fordrejes i endnu højere grad end hidtil antaget.
6. BEMÆRKNINGER FRA ZT
(92)
ZT's bemærkninger er på de relevante punkter sammenfaldende med Tysklands bemærkninger, som er gengivet i næste afsnit. For at undgå unødvendige gentagelser anføres ZT's bemærkninger derfor ikke særskilt.
7. BEMÆRKNINGER FRA TYSKLAND
(93)
De tyske myndigheder bestrider, at de tilskud, der er opkrævet i henhold til ZT's vedtægter, udgør en ulovlig støtte, da Altmark-dommens kriterier er opfyldt. De gør endvidere gældende, at denne støtte er forenelig med det indre marked, da tilskuddene ikke overstiger de omkostninger, der er forbundet med opretholdelse af overskydende kapacitet og oprensning af fraflyttede grunde.
7.1. Altmark-kriterium 1
(94)
De tyske myndigheder anfører for det første, at opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier er en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Til støtte for dette synspunkt gør myndighederne gældende, at bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale er en opgave, som de lokale myndigheder er forpligtet til at varetage.
(95)
De lokale myndigheder har overdraget denne opgave til ZT, som er en retligt selvstændig, offentlig virksomhed. Den almindelige økonomiske interesse består i, at bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale skal beskytte menneskers sundhed, frem for alt i tilfælde af epizootier.
(96)
Det skal i den forbindelse bemærkes, at det ikke kan gøres gældende over for ZT, at der også har kunnet ske finansiering i henhold til TSE-rammebestemmelserne og landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013. Disse bestemmelser omhandler nemlig kun finansiering af omkostninger ved bortskaffelse af konkrete døde dyr (dyrekroppe), og ikke omkostninger ved opretholdelse af overskydende kapacitet. Tilskuddene er derfor ikke kumuleret med den godkendte TSE-støtte.
(97)
Endvidere kan landbrugerne identificeres som forurenere i forbindelse med bortskaffelse af døde dyr, hvorimod det er mere problematisk at identificere forurenerne, hvad angår omkostningerne ved opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier.
7.2. Altmark-kriterium 2
(98)
ZT har siden 1979 haft til opgave at bortskaffe animalske biprodukter i medfør af TierNebGAG RP.
(99)
Ved ændringen af vedtægterne pr. 1. februar 2010 blev størrelsen af den nødvendige overskydende kapacitet samt kriterierne for beregning af nettoomkostningerne fastlagt. Dette skete på grundlag af Fraunhofer-rapporten.
(100)
De tyske myndigheder fremhæver, at de tilskud, som ZT har opkrævet af sine medlemmer inden vedtægtsændringen i 2010, også var fastsat på en objektiv og gennemsigtig måde. Særlig bemærkes, at driftsplanen for det enkelte år altid er vedtaget offentligt af ZT's generalforsamling i form af en statut og endvidere godkendt af tilsynsmyndigheden samt offentliggjort i de officielle tidender for Rheinland-Pfalz, Hessen og Saarland.
7.3. Altmark-kriterium 3
(101)
De tyske myndigheder er af den opfattelse, at den tilvejebragte overskydende kapacitet er nødvendig for at sikre beskyttelsen af menneskers sundhed i tilfælde af epizootier.
7.3.1. Rapport vedrørende omfanget af den overskydende kapacitet
(102)
Der er ifølge de tyske myndigheder taget udgangspunkt i Fraunhofer-rapporten ved fastlæggelsen af den overskydende kapacitet i de ændrede vedtægter af 2. februar 2010. Efter procedurens indledning har de tyske myndigheder fået udarbejdet endnu en rapport (31) af Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten (herefter: ISPA-RP-rapporten).
(103)
I Fraunhofer-rapporten blev den forventede materialemængde i forskellige scenarier vurderet, og sandsynligheden for de forskellige scenarier blev indkalkuleret. ISPA-RP-rapporten anvendte en detaljeret metode til modellering af de forskellige sygdomsscenarier ved udbrud af mund- og klovesyge (FMD) eller klassisk svinepest (KSP).
(104)
Begge undersøgelser kom til det resultat, at ZT's eksisterende samlede kapacitet er tilstrækkelig til at forarbejde både det normale kvantum in- og eksternt materiale på gennemsnitligt 1 700 ton pr. uge og også de ekstra materialemængder, der tilkommer i tilfælde af kortere- og længerevarende sygdomsudbrud.
7.3.1.1. Korterevarende sygdomsudbrud
(105)
Det fremgår af ISPA-RP-rapporten, at hvis man ved korterevarende sygdomsudbrud går ud fra en ekstra materialemængde på op til 200 ton pr. dag i 2-5 dage, vil den ekstra materialemængde uden problemer kunne forarbejdes sammen med den normale mængde ved hjælp af den eksisterende ugentlige ledige kapacitet på op til 1 523 ton, hvis der arbejdes i treholdsdrift fem dage om ugen. Det vil her ikke være nødvendigt at benytte muligheden for at indsætte ekstra skiftehold i weekenden.
(106)
Også ved sygdomsudbrud, der omfatter større dele af det interne område, har det vist sig, at den ekstra ugentlige materialemængde på 1 300 til 1 800 ton, der tilkommer i otte uger, kan forarbejdes, hvis der indføres weekendskiftehold, og der derfor på kort sigt kan disponeres over en ledig kapacitet på maksimalt 2 819 ton pr. uge (jf. ligeledes Tabel 3 i afsnit 9.3.1).
7.3.1.2. Længerevarende sygdomsudbrud
(107)
Her tages der udgangspunkt i et FMD-udbrud i hele det interne område med en destruktionsandel på 10 %, således som det var tilfældet i 2001 i Storbritannien. Der regnes her med, at der i gennemsnit tilkommer 1 300 ton pr. uge i en periode på 18 uger. ISPA-RP-rapporten viser, at ZT's anlæg også kan forarbejde en sådan mængde samtidig med den normale mængde i en længere periode, hvis der køres med treholdsdrift fem dage om ugen (se også Tabel 3 i afsnit 9.3.1).
7.3.1.3. Konklusioner på grundlag af de forelagte undersøgelser
(108)
De forelagte undersøgelser viser efter de tyske myndigheders opfattelse, at den eksisterende totale kapacitet ved en 5-dages uge med treholdsdrift er tilstrækkelig til ud over den normale mængde også at forarbejde den ekstra materialemængde, der tilkommer i tilfælde af kortere- og længerevarende sygdomsudbrud. Det vil i de fleste scenarier ikke engang være nødvendigt at gøre brug af de ekstra skiftehold, der kan indsættes i weekenden i 6-12 uger ved maksimal drift.
(109)
I undersøgelserne konkluderes det således, at ZT ved en 5-dages-uge med treholdsdrift råder over en tilstrækkelig samlet kapacitet til forarbejdning af både det normale kvantum og den ekstra materialemængde, der forventes at tilkomme ved længerevarende sygdomsudbrud. Vurderingen må derfor være, at den p.t. disponible samlede kapacitet ikke er overdimensioneret, men derimod behovssvarende.
7.3.2. Omkostninger ved den overskydende kapacitet
(110)
De beregninger af omkostningerne ved den overskydende kapacitet, som de tyske myndigheder har forelagt, følger Fraunhofer-rapportens metodik. Kapacitetsomkostningerne fordeles på henholdsvis normal drift og overskydende kapacitet på grundlag af den gennemsnitlige udnyttelse af den samlede kapacitet, der er disponibel i en 5-dages-uge med treholdsdrift. Det kan konstateres, at ZT ved normal drift har en gennemsnitlig udnyttelsesgrad på ca. 50 % af den samlede kapacitet ved treholdsdrift fem dage om ugen.
(111)
Med udgangspunkt i denne udnyttelsesgrad fordeles kapacitetsomkostningerne ved indsamling og forarbejdning med ca. 50 % til henholdsvis normal drift og overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier (32). Dette resulterer i følgende omkostninger ved opretholdelse af den overskydende kapacitet:
Tabel 2
Omkostninger ved den overskydende kapacitet 2000-2009 ifølge de tyske myndigheder
(EUR)
Omkostninger ved den overskydende kapacitet
2000
2 250 106
2001
2 608 383
2002
3 163 429
2003
3 121 934
2004
3 133 539
2005
2 986 695
2006
2 793 466
2007
2 606 508
2008
2 507 167
2009
1 961 515
Gennemsnit
2 784 282
(112)
Det bemærkes her, at kun ca. 45 % af kapacitetsomkostningerne er henført til den overskydende kapacitet i 2000 og 2001, og at den overskydende kapacitet blev reduceret med ca. en femtedel i 2009 som følge af kontrakttildelingen for Nordhessen og Mittelhessen. Der foreligger ingen omkostningsberegninger for den overskydende kapacitet i 1998 og 1999.
7.3.3. Finansiering af omkostningerne ved den overskydende kapacitet via tilskuddene
(113)
De tilskud, som aktionærerne har betalt til ZT i de omhandlede år, lå - bortset fra i 2009 - under de i tabel 2 anførte omkostninger ved den overskydende kapacitet. I 2009 svarede de endelige tilskud til omkostningerne.
(114)
De tyske myndigheder har meddelt, at omkostningerne ved opretholdelse af overskydende kapacitet ikke er indkalkuleret i brugsgebyrerne, da der ikke er lovhjemmel hertil. De lokale myndigheder kan ganske vist opkræve brugsgebyrer til dækning af omkostningerne ved brug af offentlige faciliteter og anlæg i medfør af § 7 i Kommunalabgabengesetz Rheinland-Pfalz (delstaten Rheinland-Pfalz' lov om lokale skatter og afgifter, herefter »KAG RP«), men der må ikke være et åbenlyst misforhold mellem den ydelse, der leveres fra faciliteterne eller anlægget, og gebyret. I henhold til § 8 i KAG RP skal de omkostninger, der ligger til grund for brugsgebyrerne, opgøres efter de driftsøkonomiske principper for omkostningsberegning. Ifølge de tyske myndigheder er det kun bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale og ikke opretholdelse af overskydende kapacitet, der berettiger til opkrævning af gebyrer. Overskydende kapacitet opretholdes nemlig ikke for at levere en modydelse til den enkelte gebyrpligtige, men for at imødegå fremtidige risici, hvilket er af samfundsmæssig betydning.
7.3.4. Finansiering i andre tyske delstater
(115)
På Kommissionens anmodning har Tyskland gennemført en landsdækkende spørgeundersøgelse vedrørende praksis med hensyn til fastlæggelse og finansiering af overskydende kapacitet.
(116)
Den overskydende kapacitet er i alle delstater - bortset fra ZT's interne område - dækket ind af den driftsafhængige ledige kapacitet, der er til stede i ugens løb og i weekenden. Begrundet i Böckenhoff-rapporten foretages der traditionelt ikke ekstra investeringer i kapacitet med henblik på sygdomsbekæmpelse. Den eksisterende ledige kapacitet via et tredje skiftehold i ugens løb og yderligere skiftehold i weekenden er tilstrækkelig til opretholdelse af overskydende kapacitet. Der er senere fremkommet alternative beregningsmetoder, som er introduceret i rapporter - herunder ISPA-rapporten for Niedersachsen (herefter »ISPA-NS-rapporten«) (33) - eller udarbejdet i samarbejde med de berørte interessegrupper. Det ændrer dog ikke ved den grundlæggende konklusion i Böckenhoff-rapporten, at ekstra investeringer i ledig kapacitet er unødvendige.
(117)
Den driftsafhængige ledige kapacitet finansieres via gebyrer eller vederlag (afhængigt af operatørens retlige status). Der findes forskellige ordninger med nøgler for fordeling af de driftsafhængige omkostninger ved ledig kapacitet på bortskaffelse af henholdsvis døde dyr og slagteriaffald.
(118)
For så vidt angår støtte til landbrugere til bortskaffelse af døde dyr i henhold til TSE-rammebestemmelserne og landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, ydes der i de fleste delstater statsstøtte på 67-75 % af gebyrerne for bortskaffelse af døde dyr:
a)
Baden-Württemberg og Nordrhein-Westfalen: Ejerne af dyrene betaler 25 % af forarbejdningsomkostningerne. 100 % af indsamlingsomkostningerne samt de resterende 75 % af forarbejdningsomkostningerne finansieres af det offentlige (amter og delstater).
b)
Sachsen-Anhalt, Thüringen og Brandenburg: Ejerne af dyrene betaler henholdsvis 25 % og 33 % af indsamlings- og forarbejdningsomkostningerne. De resterende indsamlings- og forarbejdningsomkostninger (henholdsvis 75 % og 67 %) dækkes af det offentlige.
c)
Bayern, Rheinland-Pfalz og Saarland: Amter, Tierseuchenkasse og delstat betaler hver en tredjedel af indsamlingsomkostningerne. Med hensyn til forarbejdningsomkostningerne finansieres 66 % af det offentlige, 25 % af dyrenes ejere og 8 % af Tierseuchenkasse.
d)
I Sachsen finansieres indsamlings- og forarbejdningsomkostningerne af dyrenes ejere (25 %), Tierseuchenkasse (8 %) og det offentlige (66 %).
e)
I Niedersachsen finansieres indsamlings- og forarbejdningsomkostningerne af Tierseuchenkasse (60 %) og det offentlige (40 %). Tierseuchenkasse fakturerer 25 % af forarbejdningsomkostningerne til dyrenes ejere.
f)
I Schleswig-Holstein dækker Tierseuchenkasse 100 % af indsamlings- og forarbejdningsomkostningerne.
g)
I Mecklenburg-Vorpommern betaler dyrenes ejere 100 % af indsamlings- og forarbejdningsomkostningerne.
(119)
Denne oversigt viser efter de tyske myndigheders mening, at det er af underordnet betydning, om omkostningerne ved opretholdelse af overskydende kapacitet indkalkuleres i vederlag og gebyrer eller finansieres via tilskud, som det er tilfældet i Rheinland-Pfalz. Det afgørende er, hvem der rent faktisk betaler omkostningerne. Reelt viser det sig, at omkostningerne ved den overskydende kapacitet for en stor dels vedkommende finansieres af det offentlige via støtte i henhold til TSE-rammebestemmelserne eller landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013.
7.4. Altmark-kriterium 4
(120)
Efter de tyske myndigheders opfattelse er der ikke nogen EU-retlig forpligtelse til at åbne markedet for bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale via udbud. Dette er også blevet bekræftet af Domstolen (34).
7.5. Ingen konkurrencefordrejning på eksterne markeder
(121)
De tyske myndigheder mener heller ikke, at konkurrencen fordrejes på markederne.
7.5.1. ZT 's bortskaffelse af ikke-regulerede varer uden krydssubsidiering
(122)
Med hensyn til kategori 3-materiale finder de tyske myndigheder ikke, at tilskuddene, som ZT opkræver, fordrejer konkurrencen, da der ikke sker nogen krydssubsidiering:
a)
Det fremgår klart af ZT's årsregnskaber, at ZT i mange år har opnået betydelige dækningsbidrag ved forarbejdning af adskilt kategori 3-materiale, hvilket udelukker, at der kan være tale om krydssubsidiering.
b)
Hvis kategori 3-materiale indleveres sammen med kategori 1- og kategori 2-materiale, er materialeblandingerne på forhånd indkalkuleret (efter vægt) i gebyrerne. Det betyder, at der er taget højde for det forhåndsberegnede kvantum blandet materiale ved fastlæggelsen af gebyrernes størrelse i gebyrstatutten.
(123)
Klagerens påstand om, at ZT's prispolitik indebærer, at der kun foretages adskillelse af 45 % af kategori 3-materialet, savner ethvert grundlag. Som en gennemgang af de relevante statistikker vil kunne bekræfte, har ZT aldrig forarbejdet så store mængder kategori 3-materiale. Den af Kommissionen i forbindelse med procedureindledningen anførte adskillelsesandel på 72 % kan bekræftes for 2009.
(124)
Endvidere skal det nævnes, at 85 % af slagtningerne i det interne område foregår i seks virksomheder, som foretager materialeadskillelse i videst muligt omfang. Klageren udfører arbejde i disse virksomheder og modtager adskilt kategori 3-materiale fra dem. Klageren har altså adgang til kategori 3-markederne og har også en meget stor markedsandel her.
7.5.2. Udbud i Nordhessen og Mittelhessen
(125)
Det forhold, at ZT kræver et andet vederlag i Nordhessen og Mittelhessen end i det interne område, er ikke konkurrenceforvridende. Forskellene i finansieringen skyldes, at der er forskellige lovmæssige retningslinjer for kalkulationen. I Tyskland er det ifølge § 3, stk. 1, i TierNebG principielt de i medfør af delstatslovgivningen kompetente lokale myndigheder, der har forpligtelsen til bortskaffelse af animalske biprodukter af kategori 1 og 2. Der kan derfor være forskellige regler for finansieringen på henholdsvis delstats- og lokalt niveau.
(126)
Hvis de instanser, der har forpligtelsen til bortskaffelse, ikke selv varetager bortskaffelsen af animalske biprodukter, men overdrager denne opgave til tredjepart - som det er tilfældet i Nordhessen og Mittelhessen - er grundlaget for kalkulationsreglerne ikke den gældende lov om lokale skatter og afgifter, men derimod »Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten (LSP)« (retningslinjer for prisfastsættelse på grundlag af kostpriser, herefter »LSP«) (35).
(127)
Der er især med hensyn til omfanget af de renteomkostninger, som kan indregnes i henholdsvis gebyrer og vederlag, en væsentlig forskel mellem KAG RP og LSP. Dette har betydning for ZT, da ZT for en stor dels vedkommende finansierer sine investeringer via lån og betaler store beløb i renter herfor hvert år.
(128)
Ifølge § 8 i KAG RP kan ZT indregne disse faktisk påløbne renteudgifter i gebyrkalkulationen, hvorimod LSP vedrørende vederlagene i Nordhessen og Mittelhessen kun giver mulighed for at medregne kalkulatoriske renter med udgangspunkt i driftsaktivernes gennemsnitsværdi og dermed ikke tillader videredebitering af de samlede rentebetalinger.
(129)
Klagerens påstand om, at TBA Schäfer ikke vandt udbuddet i Nordhessen og Mittelhessen på grund af krydssubsidiering via tilskuddene, savner ligeledes ethvert grundlag. At buddet fra TBA Schäfer var højere, skyldtes, at den af TBA Schäfer anslåede produktindtjening var for lille, og at virksomheden også skulle betale større administrationsomkostninger og koncernbidrag. ZT havde derimod anslået produktindtjeningen korrekt og skal heller ikke betale koncernbidrag, da ZT ikke indgår i en koncern.
7.6. Oprensning af fraflyttede grunde
(130)
De tyske myndigheder anfører, at en del af det tilskud, som ZT opkræver, går til finansiering af omkostninger ved oprensning af to fraflyttede grunde, Sprendlingen-Gensingen og Sohrschied.
(131)
Som følge af tidligere ejeres/operatørers brug af kulbrinte er der jordbunds- og grundvandsforurening på begge grunde. ZT blev ved etableringen i 1979 ejer af begge grunde.
(132)
Distriktsforvaltningen i Koblenz udstedte oprensningspåbud den 21. april 1997 og den 31. marts 1998, hvorved ZT blev forpligtet til at fjerne forureningen. Ved supplerende meddelelse af 13. juli 2001 blev der givet yderligere pålæg vedrørende oprensningen af grunden i Sprendlingen-Gensingen. Oprensningsomkostninger i den relevante periode 1998-2010 beløb sig til i alt 2 413 049 EUR for begge grunde.
7.6.1. Grunden i Sprendlingen-Gensingen
(133)
De tyske myndigheder medgiver, at ZT i henhold til oprensningspåbuddet af 31. marts 1998 i princippet hæfter for oprensningsomkostningerne i Sprendlingen-Gensingen. Set fra et støtteretligt synspunkt er det imidlertid ikke berettiget, at ZT selv skal bære de fulde omkostninger ved oprensningen, da et ubegrænset erstatningsansvar ifølge nyere tysk retspraksis ville indebære en forskelsbehandling i forhold til private virksomheder.
(134)
Det følger af Bundesverfassungsgerichts afgørelse af 16. februar 2000 (36), at en privat virksomhed efter national ret kun kan gøres ansvarlig inden for rimelighedens grænser. Hvis erstatningsansvaret overstiger ejendommens værdi, kan grænsen for, hvad der er rimeligt, ifølge Bundesverfassungsgericht være overskredet. Når erstatningsansvaret overskrider denne grænse, kan det ikke længere anses som en forholdsmæssigt rimelig indskrænkning af ejendomsretten som omhandlet i artikel 14, stk. 2, 2. pkt., i den tyske grundlovs afsnit om ejendomsrettens ukrænkelighed. Men da ZT er en offentligretlig juridisk person og derfor ikke kan påberåbe sig de rettigheder, som den tyske grundlov sikrer privatpersoner, kan denne ansvarsbegrænsning ikke gøres gældende for ZT's vedkommende.
(135)
De tyske myndigheder anfører, at grunden i Sprendlingen-Gensingen har en negativ handelsværdi, idet der i balancen af 31. december 2009 er taget udgangspunkt i en bogført vurderingsværdi på 128 500 EUR, men oprensningsomkostningerne, som nu beløber sig til i alt 1 542 316 EUR, overstiger denne værdi. Dermed er den ovenfor beskrevne ansvarsgrænse overskredet.
(136)
Finansieringen af oprensningsomkostninger, som ligger over ansvarsgrænsen, kan betragtes som forenelig støtte efter punkt 132 i miljøstøtteretningslinjerne, da privatpersoner kun skal afholde oprensningsomkostninger, som ikke overstiger ejendommens handelsværdi.
7.6.2. Grunden i Sohrschied
(137)
Selv om ZT er gjort ansvarlig som forurener ved oprensningspåbud af 21. april 1997, nærer de tyske myndigheder tvivl om, hvorvidt ZT rent faktisk var forpligtet til at betale oprensningsomkostningerne for de skader, som den tidligere ejer/operatør har forårsaget. Da der imidlertid er tale om forhold, som ligger mere end 30 år tilbage, er det ikke længere muligt at få en entydig afklaring af ansvarsspørgsmålet.
(138)
De tyske myndigheder er af den opfattelse, at tilskuddene, for så vidt som de bidrager til oprensningsomkostningerne i Sohrschied, er en forenelig støtte ifølge miljøstøtteretningslinjerne, da ZT ikke var forpligtet til at foretage oprensning.
(139)
Endvidere gør de tyske myndigheder gældende, at handelsværdien for grunden i Sohrschied ligeledes er negativ, og den tidligere beskrevne ansvarsgrænse derfor også her er overskredet.
8. VURDERING AF DE GENERELLE BETINGELSER FOR TILSTEDEVÆRELSEN AF STØTTE EFTER 107, STK. 1, I TEUF (MED UNDTAGELSE AF ALTMARK-BETINGELSERNE)
(140)
Ifølge artikel 107, stk. 1, i TEUF er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked i det omfang, den påvirker eller udgør en trussel mod samhandelen mellem medlemsstaterne.
8.1. Finansiering af tilskud ved hjælp af statsmidler
(141)
Det bestrides ikke af de tyske myndigheder, at tilskuddene, som ZT's aktionærer betaler, ydes ved hjælp af statsmidler. ZT's aktionærer er amter og kommuner i Rheinland-Pfalz, Saarland og Hessen. Da ZT siden 1979 har opkrævet tilskudsbetaling fra sine aktionærer ved en forvaltningsakt, indebærer foranstaltningen en direkte overførsel af statsmidler. Da der er tale om en forvaltningsakt, kan tilskuddene derfor tilregnes staten.
8.2. Økonomisk fordel for ZT
(142)
Først og fremmest gælder, at støttemodtageren skal være en virksomhed. Begrebet »virksomhed« omfatter enhver enhed, som udøver økonomisk virksomhed, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmåde. Det gælder ikke kun private, men også offentlige virksomheder. (37) Enhver virksomhed, der består i at udbyde varer og tjenesteydelser på et bestemt marked, normalt mod betaling, er en økonomisk virksomhed (38). Da ZT udbyder tjenesteydelser vedrørende bortskaffelse af bestemte animalske biprodukter mod betaling, er ZT en virksomhed.
(143)
Tilskuddene giver principielt ZT en økonomisk fordel, da de reducerer de løbende udgifter, og der ikke leveres nogen passende modydelse herfor. De tyske myndigheder anfører dog, at tilskuddene kun går til dækning af de omkostninger, som ZT har ved forpligtelsen til at opretholde overskydende kapacitet, og at ZT derfor ikke har nogen økonomisk fordel heraf.
(144)
Domstolen har i Altmark-dommen afgjort, at en kompensation for opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste ikke udgør statsstøtte, dvs. ikke giver modtageren nogen fordel, såfremt bestemte kriterier er opfyldt samtidig (39).
(145)
Da Altmark-dommen er af væsentlig betydning for denne sag, vil de tyske myndigheders påstand om, at Altmark-kriterierne er opfyldt, blive vurderet særskilt og udførligt i afsnit 9.
8.3. Konkurrencefordrejning og indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne
(146)
De tyske myndigheder er af den opfattelse, at markedet for bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale i ZT's interne område ikke er åbent for konkurrence, og der derfor hverken foreligger konkurrencefordrejning eller påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne.
(147)
Kommissionen konstaterer indledningsvis, at der ganske vist findes regionale monopoler vedrørende bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale. De fleste kompetente lokale myndigheder foretager imidlertid tildeling af disse monopoler gennem udbudsprocedurer. Markedet er således genstand for konkurrence. Det bekræftes i denne sag af det gennemførte udbud for Nordhessen og Mittelhessen.
(148)
I overensstemmelse med sin afgørelse af 23. februar 2011 om Tysklands statsstøtte C58/06 (ex NN 98/05) til Bahnen der Stadt Monheim (BSM) og Rheinische Bahngesellschaft (RBM) i Verkehrsverband Rhein-Ruhr (40) anser Kommissionen derfor, at markedet for bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale er åbent for konkurrence. I henhold til både EU-ret og national ret kan de myndigheder, der har forpligtelsen til at bortskaffe kategori 1- og kategori 2-materiale, selv vælge, om de vil finde en udbyder på markedet gennem et udbud og overdrage opgaven til denne, eller om de vil benytte en in-house-løsning og dermed selv varetage bortskaffelsen. (41) Uanset de tyske myndigheders argument om, at ZT opfylder kriterierne for en in-house-aftale (42), styrker tilskuddene ZT's finansielle position i forhold til andre potentielle udbydere. Da udbydere fra alle medlemsstater kan deltage i udbud, kan tilskuddet derfor også påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(149)
Ligeledes kan den økonomiske fordel ved tilskuddene styrke ZT's position på de markeder, hvor ZT konkurrerer direkte med andre udbydere (bortskaffelse af kategori 3-materiale, udbud vedrørende bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale i Nordhessen og Mittelhessen).
8.4. Foreløbig konklusion vedrørende forekomst af støtte
(150)
Tilskuddene opfylder forudsætningerne for, at der kan være tale om statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF. I næste afsnit vil Tysklands påstand om, at de fire kriterier fastlagt i Altmark-dommen er opfyldt, blive gennemgået nøje.
9. VURDERING AF ALTMARK-KRITERIERNE I LYSET AF ARTIKEL 107, STK. 1, I TEUF
9.1. Altmark-kriterium 1
(151)
Ifølge det første Altmark-kriterium skal støttemodtageren faktisk være pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart defineret.
(152)
Det skal indledningsvis præciseres, at det ved bedømmelsen er nødvendigt at skelne mellem perioden 1979-2008 og perioden 2009-2011.
(153)
Før ændringen af vedtægterne den 2. februar 2010 med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 2009 havde ZT kun fået til opgave at bortskaffe kategori 1- og kategori 2-materiale i al almindelighed. Der var i de gamle vedtægter ikke fastlagt nogen forpligtelse til opretholdelse af overskydende kapacitet. ZT havde derfor ikke en klart defineret forpligtelse til at opretholde overskydende kapacitet, som kunne opfylde det første Altmark-kriterium.
(154)
De ændrede vedtægter fastlægger nu både en forpligtelse til at bortskaffe kategori 1- og kategori 2-materiale og en udtrykkelig forpligtelse for ZT til at opretholde overskydende kapacitet.
(155)
Kommissionen vil i det følgende påvise, at hverken ZT's forpligtelse til at bortskaffe kategori 1- og kategori 2-materiale eller ZT's forpligtelse til opretholdelse af overskydende kapacitet kan berettige, at der ydes tilskud i form af kompensation fra staten, som omhandlet i det første Altmark-kriterium.
9.1.1. Forpligtelse til at bortskaffe kategori 1- og kategori 2-materiale
9.1.1.1. Ingen tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse
(156)
BVerwG er af den opfattelse, at bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale på grundlag af forordning (EF) nr. 1069/2009 samt § 3, stk.1, i TierNebG er en forpligtelse til offentlig tjeneste og dermed en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. BVerwG tillægger det i den forbindelse særlig betydning, at bortskaffelse af materialet efter tysk ret er en opgave, som det offentlige er forpligtet til at varetage, og antager, at ZT for så vidt optræder som offentlig myndighed. BVerwG finder, at forpligtelsen til offentlig tjeneste også omfatter opretholdelse af overskydende kapacitet (43).
(157)
De tyske myndigheder er enige heri og gør endvidere gældende, at bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale samt opretholdelse af overskydende kapacitet skal beskytte menneskers sundhed.
(158)
Da bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale er en forpligtelse til offentlig tjeneste, finder BVerwG og de tyske myndigheder, at tilskuddene er berettigede som statslig kompensation for ZT's omkostninger ved opfyldelse af disse forpligtelser.
(159)
Som beskrevet i punkt 13 i EU-rammebestemmelserne for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (herefter: »SGEI-rammebestemmelserne«) (44) har medlemsstaterne ifølge Domstolens faste retspraksis en vid skønsbeføjelse med hensyn til at afgøre, hvilke former for ydelser der skal anses som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, medmindre der er tale om sektorer, hvor der er særlige EU-bestemmelser herfor.
(160)
Domstolen har i sine afgørelser understreget, at en aktivitet kun har almindelig økonomisk interesse, hvis den adskiller sig fra andre af erhvervslivets aktiviteter. (45)
(161)
Domstolen fik endvidere i GEMO-sagen forelagt spørgsmålet om, hvorvidt landbrugere og slagterier skal betale samtlige omkostninger ved bortskaffelse af døde dyr og slagteriaffald, eller staten må påtage sig en del af omkostningerne med den begrundelse, at der er tale om en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Domstolen præciserede med denne dom, at samtlige omkostninger skal betales af landbrugere og slagterier (46).
(162)
Domstolen fastslog, at den økonomiske byrde ved bortskaffelse af døde dyr og slagteriaffald skal betragtes som en omkostning forbundet med landbrugeres og slagteriers økonomiske virksomhed. Disse virksomheders aktivitet medfører biprodukter og affaldsformer, som er uanvendelige og især skadelige for miljøet, og hvis bortskaffelse påhviler de for deres tilblivelse ansvarlige.
(163)
Et offentligt tiltag for at fritage landbrugere og slagterier for denne økonomiske byrde må derfor ses som en økonomisk fordel, der kan fordreje konkurrencen. Selv om den statslige betaling af bortskaffelsesomkostningerne følger af en politik om sundhedsmæssig sikkerhed, ændrer dette ikke ved, at den indebærer en økonomisk fordel for landbrugere og slagterier, da det fremgår af fast retspraksis, at artikel 107, stk. 1, i TEUF ikke sondrer under hensyn til grundene til eller formålet med de statslige interventioner, men definerer dem i kraft af deres virkninger (47).
(164)
EF-rammebestemmelserne for statsstøtte i forbindelse med TSE-test, døde dyr og slagteriaffald (2002/C324/02) (indtil 2006), betragtning 27 og 37, og EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til landbrug og skovbrug for 2007-2013 (2006/C319/01), afsnit V.B.4, bekræfter ligeledes, at indehaverne eller producenterne af animalske biprodukter har ansvaret for at tage sig af bortskaffelsen på korrekt måde og at betale de dermed forbundne omkostninger i overensstemmelse med princippet om, at forureneren betaler. Undtaget fra denne bestemmelse er i henhold til disse tekster statsstøtte, som kun tillades i særlige situationer (især for døde dyr).
(165)
Det er også bekræftet i Rheinland-Pfalz' delstatslovgivning, at forureneren betaler-princippet er et grundlæggende princip. § 4, stk. 1, i TierNebGAG fastsætter, at omkostningerne ved bortskaffelse og dermed forbundne processer kan pålægges indehaverne.
(166)
Men hensyn til den konkrete sag kan der udledes følgende konklusioner af Domstolens afgørelser, forordning (EF) nr. 1069/2009, TSE-rammebestemmelserne og landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013:
(167)
For det første er det med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, ikke afgørende, om medlemsstaten definerer den pågældende tjenesteydelse som en opgave, de lokale myndigheder er forpligtet til at varetage. Hvis en tjenesteydelse defineres som en opgave, de lokale myndigheder er forpligtet til at varetage, svarer dette til tildeling af en eneret. Såfremt BVerwG's opfattelse var korrekt, kunne medlemsstaten blot udnævne en hvilken som helst tjenesteydelse til en opgave, de lokale myndigheder er forpligtet til at varetage, og derved gøre den til en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Ved en sådan fortolkning ville artikel 106 i TEUF imidlertid miste enhver effektiv virkning, da bestemmelsens genstand og formål netop er, at der kun må ydes kompensation i de tilfælde, hvor en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse berettiger hertil.
(168)
Kommissionen er af den opfattelse, at der skal skelnes mellem tildeling af en eneret på den ene side og klassificering af en tjenesteydelse som værende af almindelig økonomisk interesse på den anden side.
(169)
Tildeling af en eneret vedrørende bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materialet kan udgøre en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser i henhold til artikel 56 i TEUF. En sådan restriktion kan ifølge artikel 52 sammenholdt med artikel 62 i TEUF være berettiget af hensyn til beskyttelse af folkesundheden. Når Tyskland og Rheinland-Pfalz fastlægger, at der kun skal være én virksomhed i hver region, der er ansvarlig for bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale, sker det for at sikre en særligt intensiv kontrol af denne virksomhed og dermed beskytte folkesundheden.
(170)
En foranstaltning til beskyttelse af folkesundheden udgør imidlertid - i modsætning til de tyske myndigheders og BVerwG's opfattelse - ikke automatisk en tjenesteydelse af almindelig offentlig interesse.
(171)
Kommissionen bestrider altså ikke, at der ved bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale er tale om affald, som på grund af sin art udgør en særlig sundhedsmæssig risiko. Der er således i forordning (EF) nr.1069/2009 fastsat strenge regler for kontrol med de anlæg, som bortskaffer affaldet. Reglerne i forordningen medfører utvivlsomt også ekstra omkostninger for bortskaffelsesvirksomhederne, men disse skal indregnes i gebyrer og vederlag.
(172)
Bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale adskiller sig i den henseende ikke fra bortskaffelse af andet affald, som på grund af sin art udgør en særlig sundhedsmæssig risiko. Omkostningerne ved bortskaffelse af sådant affald skal normalt betales af forurenerne og ikke af samfundet.
(173)
Tjenesteydelsens indhold er i dette tilfælde bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale. Kommissionen skal derfor i denne sag undersøge, om denne tjenesteydelse er principielt forskellig fra andre aktiviteter i erhvervslivet og således af almindelig interesse og ikke blot af interesse for de økonomiske aktører, som drager fordel heraf.
(174)
Kommissionen er således af den opfattelse, at bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale principielt ikke er indholdsmæssigt forskellig fra andre aktiviteter i erhvervslivet. Derfor kan denne tjenesteydelse ikke betegnes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.
(175)
I modsætning til BVerwG's opfattelse medfører den strenge kontrol, som er foreskrevet i forordning (EF) nr. 1069/2009, altså ikke, at bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale skal anses som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.
(176)
Der er endvidere fastlagt EU-retlige regler for denne sektor. Der stilles heri særlig krav om, at forurenerne skal betale omkostningerne ved bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materialet. Heraf følger, at der principielt ikke er adgang til at lade samfundet betale en del af omkostningerne, hvilket Domstolen har fastslået i GEMO-dommen (48). Disse særlige EU-retlige bestemmelser medfører, at der ikke længere er adgang til at anvende nationale regler, som i modsætning til EU-retten vil betegne bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Derfor er en klassificering som tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse udelukket.
(177)
Endelig skal der med hensyn til det tyske argument om, at bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale skal beskytte menneskers sundhed, igen henvises til GEMO-dommen, hvori Domstolen fastslår, at artikel 107, stk. 1, i TEUF ikke sondrer under hensyn til grundene til eller formålet med de statslige interventioner, men definerer dem i kraft af deres virkninger.
(178)
Heraf følger, at en økonomisk aktør principielt skal betale de omkostninger, der opstår som følge af bestemmelser til regulering af hans erhvervsudøvelse, som i dette tilfælde de strenge regler for bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale. Ønsket om at beskytte menneskers sundhed kan gøre tildeling af en eneret berettiget, for så vidt angår den frie udveksling af tjenesteydelser, og det samme gør sig gældende i spørgsmålet om, hvorvidt støtten til landbrugere er forenelig med det indre marked.
(179)
Af ovennævnte grunde mener Kommissionen ikke, at Tyskland kan betegne bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.
9.1.1.2. Subsidiært: Kompensation er ikke nødvendig under nogen omstændigheder
(180)
Subsidiært påpeger Kommissionen, at det første Altmark-kriterium også indebærer en bedømmelse af, hvorvidt det er nødvendigt at yde kompensation for en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Selv hvis bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale således skulle være en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, skal det i så fald undersøges, om kompensation er nødvendig.
(181)
De tyske myndigheder og BVerwG overser i deres argumentation, at Domstolen med GEMO-dommen har gjort det klart, at forpligtelserne, der er pålagt de virksomheder, som har fået overdraget opgaven med bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale, ikke berettiger til kompensation fra staten for de omkostninger, dette medfører. Alle omkostninger ved bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale skal betales af forurenerne, da disse skal betragtes som omkostninger forbundet med landbrugeres og slagteriers økonomiske virksomhed.
(182)
Domstolen har fastslået, at en kompensation fra staten for de omkostninger, som denne forpligtelse medfører, ikke er berettiget, da disse omkostninger skal betales af forurenerne.
(183)
I modsætning til BVerwG's opfattelse giver den strenge kontrol, som er foreskrevet i forordning (EF) nr. 1069/2009, således ikke grundlag for at udlede, at omkostningerne ved bortskaffelse kan dækkes af kompensation fra staten.
(184)
Med andre ord kan det ikke i sig selv udledes af tilstedeværelsen af en forpligtelse til offentlig tjeneste, at kompensation fra staten for de omkostninger, denne forpligtelse medfører, er berettiget.
(185)
Kommissioner mener ikke, at Tyskland kan begrunde tilskuddene med, at de ydes som kompensation fra staten for de omkostninger, som ZT har ved forpligtelsen til bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale, da de samlede omkostninger ifølge forureneren betaler-princippet skal dækkes via de gebyrer, som ZT opkræver fra forurenerne.
9.1.2. Opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier
(186)
Hvad dernæst angår spørgsmålet om, hvorvidt overskydende kapacitet isoleret set kan betegnes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, skal følgende fastslås: I henhold til tysk ret skal den virksomhed, der har et geografisk monopol på bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale, sikre, at den også kan håndtere en større materialemængde i tilfælde af epizootier. Som det fremgår af den sammenligning af de 16 tyske delstater, som Tyskland har fremlagt, sikres dette i alle områder uden for ZT's område ved, at virksomhederne lader deres anlæg køre i treholdsdrift, at de også lader anlæggene køre i weekenden, og at de om nødvendigt sender materiale til andre delstater. De har derfor ingen ekstraomkostninger ved at opretholde overskydende kapacitet, da den overskydende kapacitet kan dækkes ind af den tilstedeværende driftsafhængige ledige kapacitet.
(187)
Selv hvis de havde ekstraomkostninger herved, ville disse omkostninger skulle pålægges landbrugere og slagterier. Håndtering af en større materialemængde under epizootier indgår nemlig i de omkostninger, der normalt er forbundet med drift af et anlæg til bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale.
(188)
Det er i den forbindelse uden betydning, at ejerne, dvs. de lokale myndigheder, ved en offentlig myndighedshandling pålægger den virksomhed, de ejer, en forpligtelse til at opretholde overskydende kapacitet. Der er to årsager til, at opretholdelse af overskydende kapacitet ikke kan betegnes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.
(189)
Såfremt den eksisterende driftsafhængige ledige kapacitet - som ikke er forbundet med ekstra omkostninger - ikke skulle være tilstrækkelig til at dække den foreskrevne overskydende kapacitet ind, og forpligtelsen til opretholdelse af overskydende kapacitet derfor medfører ekstra investeringsomkostninger, skal disse omkostninger i henhold til forureneren betaler-princippet grundlæggende dækkes via gebyrer eller vederlag. Dette adskiller sig ikke fra argumenterne med hensyn til bortskaffelse af andet affald (se udførlig gennemgang i betragtning (156)-(185)).
(190)
Såfremt der opretholdes en større ledig kapacitet end nødvendigt i tilfælde af epizootier, har samfundet ikke nogen som helst interesse i, at der opretholdes en sådan overskydende ledig kapacitet.
(191)
Med hensyn hertil er BVerwG af den opfattelse, at det er uvæsentligt for klassificeringen som overskydende kapacitet, om ZT opretholder en for stor kapacitet, som rent faktisk er helt unødvendig. Det er de lokale myndigheder selv, der må afgøre, om de vil finansiere en overkapacitet eller insistere på, at kapaciteten reduceres. Det er et spørgsmål, der henhører under de lokale myndigheders politiske ansvarsområde, og ikke et støtteretligt spørgsmål (49). Dette kan ikke tiltrædes, da kapacitet, som i realiteten er helt unødvendig, ikke er i samfundets interesse.
(192)
Som omtalt nærmere i afsnit 9.3 er resultatet i ZT's tilfælde, at den foreskrevne overskydende kapacitet kan dækkes ind af den tilstedeværende driftsafhængige ledige kapacitet, og at kompensation derfor under ingen omstændigheder kan være berettiget.
(193)
Af ovennævnte grunde finder Kommissionen heller ikke, at forpligtelsen til at opretholde overskydende kapacitet kan betegnes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Subsidiært finder Kommissionen, at den under ingen omstændigheder kan berettige, at der ydes tilskud som kompensation fra staten.
9.1.3. Bortskaffelse af kategori 3-materiale
(194)
Da ZT ikke har fået pålagt opgaven med bortskaffelse af kategori 3-materiale, er det alene af den grund udelukket, at den kan klassificeres som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Desuden kan en sådan klassificering ikke anerkendes af de i afsnit 9.1.1 anførte årsager.
9.1.4. Resumé
(195)
Det første Altmark-kriterium er således ikke opfyldt i nærværende sag.
(196)
Nedenstående bemærkninger vedrørende Altmark-kriterium 2-4 er derfor kun subsidiære.
9.2. Altmark-kriterium 2
(197)
Ifølge den anden betingelse i Altmark-dommen skal de kriterier, der danner grundlag for beregningen af kompensationen, være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde. Hvis en medlemsstat derfor yder kompensation for en virksomheds tab, uden at der forinden er opstillet kriterier herfor, udgør dette en fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(198)
I denne sag er det nødvendigt at skelne mellem perioden 1979-2008 og perioden 2009-2012.
9.2.1. Perioden 1979-2008
(199)
Vedtægterne, som blev godkendt den 28. oktober 1994, tillod, at ZT fik dækket samtlige opståede tab efter regnskabsårets afslutning via tilskuddene. Tyskland anfører imidlertid, at tilskuddene skulle finansiere de omkostninger, som ZT havde ved opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier.
(200)
I vedtægterne fra 1994 var der imidlertid hverken oplysninger om omfanget af den overskydende kapacitet, som ZT angiveligt skulle opretholde, eller om de kriterier, der var nødvendige til beregning af omkostningerne ved den overskydende kapacitet. Det opståede tab er ikke en objektiv målestok for omkostningerne ved den overskydende kapacitet, da tabets størrelse er afhængig af mange faktorer, som ikke er relateret til omkostningerne ved den overskydende kapacitet.
(201)
Der var altså ikke på forhånd fastlagt en objektiv og gennemskuelig metode, der ville have gjort det muligt at beregne omkostningerne ved den overskydende kapacitet. Det andet Altmark-kriterium er derfor ikke opfyldt for perioden 1979-2008.
9.2.2. Perioden 2009-2012
(202)
Vedtægterne blev ændret den 2. februar 2010 med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 2009. I § 10, stk. 2, er størrelsen af den nødvendige overskydende kapacitet nu udtrykkeligt fastlagt. I henhold til § 9, stk. 2, og § 10, stk. 4, skal omkostningerne ved den overskydende kapacitet og dermed tilskuddenes størrelse fastsættes i budgetstatutten før regnskabsårets begyndelse.
(203)
I § 10, stk. 5, i de nye vedtægter er der indsat bestemmelser vedrørende beregning af omkostningerne ved den overskydende kapacitet. I overensstemmelse med Fraunhofer-rapporten henføres en forholdsmæssig andel af de samlede kapacitetsomkostninger til den overskydende kapacitet. De kriterier, som er nødvendige til beregning af omkostningerne, er anført i vedtægterne og de årlige budgetstatutter. Kommissionen har kontrolleret, at der med hensyn til disse kriterier er tale om objektivt forståelige data, og at beregningsmetoden er tilsvarende entydig og gennemsigtig. Fra og med 2010 fastsættes tilskuddene således på forhånd på grundlag af objektive og gennemsigtige kriterier.
(204)
Dermed er kravene om gennemsigtighed, som følger af det andet Altmark-kriterium, opfyldt for perioden 2010-2012. Det skal dog samtidig bemærkes, at selv om Kommissionen anerkender, at beregningerne gennemføres på forhånd på en gennemsigtig måde, anser den imidlertid den anvendte beregningsformel for uegnet til at forhindre overkompensation som omhandlet i det tredje Altmark-kriterium.
(205)
For 2009 blev reglerne for omkostningskalkulationen, budgetstatutten og tilskuddenes størrelse derimod fastsat med tilbagevirkende kraft, og ikke på forhånd. Derfor er det andet Altmark-kriterium under ingen omstændigheder opfyldt for 2009.
9.3. Altmark-kriterium 3
(206)
Ifølge det tredje Altmark-kriterium må kompensationen ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvist at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til hermed forbundne indtægter såvel som til en rimelig fortjeneste.
(207)
Kommissionen lægger net avoided cost-metoden til grund for beregningen af de udgifter, der er forbundet med opfyldelsen af forpligtelsen til offentlig tjeneste. (50) Ud fra denne metode beregnes de nettoomkostninger, som er nødvendige, eller som forventes at være nødvendige, for at leverandøren kan opfylde forpligtelsen til offentlig tjeneste, som forskellen mellem leverandørens nettoomkostninger ved forpligtelsen til offentlig tjeneste og de nettoomkostninger eller den nettofortjeneste, samme leverandør ville have haft uden forpligtelsen. Det er vigtigt, at de omkostninger, leverandøren af tjenesteydelsen må forventes at undgå, og de indtægter, han må forventes ikke at opnå, ved ikke at være forpligtet til offentlig tjeneste, beregnes korrekt Der tages ved beregningen af nettoomkostningerne højde for de fordele, herunder evt. også immaterielle fordele, som leverandøren af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse nyder. (51)
(208)
Med hensyn til omfanget af den overskydende kapacitet er det i § 10, stk. 2, i vedtægterne af 2. februar 2010 fastlagt, at der skal opretholdes en overskydende kapacitet på 7 110 ton, som skal kunne forarbejdes i løbet af seks uger. Omregnet til ton pr. uge betyder det altså, at ZT skal træffe foranstaltninger til at sikre, at der i tilfælde af epizootier ud over den normale materialemængde kan forarbejdes yderligere 1 185 ton pr. uge i en periode på seks uger (52).
(209)
De tyske myndigheder hævder, at tilskuddene skal kompensere ZT for de omkostninger, som ZT har ved opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier. Selv om der først ved vedtægtsændringen den 2. februar 2010 blev indført en eksplicit forpligtelse til at opretholde overskydende kapacitet, skulle ZT også før det tidspunkt opretholde en tilsvarende overskydende kapacitet og bære omkostningerne herved. Især har ZT på grund af gebyrreglerne i Rheinland-Pfalz ikke haft mulighed for at indregne omkostningerne i gebyrerne for bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale.
(210)
Med udgangspunkt i Fraunhofer-rapporten sætter de tyske myndigheder nettoomkostningerne ved den overskydende kapacitet til ca. halvdelen af de samlede anlægsomkostninger for perioden 2002-2009, da mindre end 50 % af den teknisk mulige kapacitet på anlæggene i løbet af en uge - dvs. 5-dages-uge med treholdsdrift - blev udnyttet.
(211)
Kommissionen vil i det følgende påvise, at ZT i modsætning til, hvad de tyske myndigheders beregninger viser, ikke har haft nogen nettoomkostninger ved at opretholde overskydende kapacitet i det foreskrevne omfang. De af de tyske myndigheder anførte omkostninger omfatter dels omkostninger ved den tilstedeværende driftsafhængige ledige kapacitet, som skal dækkes via gebyrer og vederlag, og dels omkostninger ved den ledige kapacitet, som den lave udnyttelse af anlæggene medfører.
9.3.1. Dækning af den foreskrevne overskydende kapacitet ved hjælp af ZT's eksisterende driftsafhængige ledige kapacitet
(212)
I Böckenhoff-rapporten fra 1991 blev det for første gang undersøgt, om det er nødvendigt at opføre et bortskaffelsesanlæg, der er større end påkrævet til normal drift, for at have tilstrækkelig kapacitet til rådighed i tilfælde af epizootier. Rapporten kom til det resultat, at dette ikke er nødvendigt, da bortskaffelsesanlægget ved normal drift kun kører i fem dage om ugen med toholdsdrift, og den driftsafhængige ledige kapacitet, som et tredje skiftehold vil give, anses som en tilstrækkelig overskydende kapacitet.
(213)
I tidens løb er mange bortskaffelsesvirksomheder gået over til også i en vis udstrækning at benytte et tredje skiftehold i normal drift eller at sætte et eller to ekstra skiftehold ind om lørdagen ved spidsbelastninger. Det betyder, at der er en højere udnyttelse af anlæggene i normal drift, og at der derfor i tilfælde af epizootier i højere grad må gøres brug af den disponible ledige kapacitet i weekenden.
(214)
Nyere faglitteratur (53), som indeholder detaljerede scenarieberegninger, bekræfter ligeledes Böckenhoff-rapportens hovedkonklusion, at det ikke er nødvendigt at foretage yderligere investeringer i ledig kapacitet med henblik på sygdomsbekæmpelse, tværtimod er den disponible ledige kapacitet, som et tredje skiftehold i ugens løb og ekstra skiftehold i weekenden vil give, tilstrækkelig til forarbejdning af den ekstra mængde døde dyr, der tilkommer i tilfælde af epizootier. Der er her taget højde for en højere udnyttelsesgrad ved normal drift. De sygdomsudbrud, som er undersøgt, er fortrinsvis lokale og kortvarige udbrud af klassisk svinepest (KSP) eller mund- og klovesyge (FMD).
(215)
Den i vedtægterne af 2. februar 2010 fastlagte overskydende kapacitet på 1 185 ton pr. uge, som ZT skal stille til rådighed under epizootier i en periode på seks uger, er ligeledes dimensioneret til håndtering af lokale udbrud af KSP og FMD. Den overskydende kapacitets størrelse er fastlagt på grundlag af ISPA-RP-rapporten, som viser, at der i det interne område i tilfælde af kortvarige sygdomsudbrud kan forventes en ekstra mængde døde dyr i denne størrelsesorden.
(216)
Som det fremgår af nedenstående tabel, kan den foreskrevne overskydende kapacitet også hos ZT - som i de andre delstater - dækkes ind af den driftsafhængige ledige kapacitet, som er disponibel på kort sigt om natten og i weekenden. Den driftsafhængige ledige kapacitet på 2 376 ton pr. uge, som er disponibel i seks uger ved treholdsdrift syv dage om ugen, udgør omtrent det dobbelte af den foreskrevne overskydende kapacitet på 1 185 ton pr. uge.
(217)
Selv hvis man antager, at der ved treholdsdrift syv dage om ugen ikke er maksimal udnyttelse af anlæggene, eller at de ikke kører uden ophold alle syv dage, er der stadig tilstrækkelig driftsafhængig ledig kapacitet til at dække den foreskrevne overskydende kapacitet ind. Når den foreskrevne overskydende kapacitet på 1 185 ton pr. uge sammenholdes med den tilstedeværende ledige kapacitet i ZT's anlæg ifølge ISPA-RP-rapporten (54), ses det, at ZT råder over tilstrækkelig driftsafhængig ledig kapacitet om natten og i weekenden:
Tabel 3
Tilstedeværende ledig kapacitet hos ZT i forhold til den foreskrevne overskydende kapacitet (baseret på gennemsnitlig udnyttelse 1998-2009)
Driftsart
Samlet kapacitet
Tilstedeværende ledig kapacitet
Overskydende kapacitet iht. vedtægterne
Ledig kapacitet efter fradrag af overskydende kapacitet
afhængig af udnyttelsesgrad
driftsafhængig
i alt
i alt
Toholdsdrift 5 dage maksimumskapacitet
2 160
443
443
Treholdsdrift 5 dage maksimumskapacitet
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
Treholdsdrift 7 dage normal kapacitet
3 864
443
1 704
2 147
962
Treholdsdrift 7 dage maksimumskapacitet
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Det viser sig altså at være korrekt, at ZT - i lighed med virksomhederne i de andre delstater - råder over tilstrækkelig driftsafhængig ledig kapacitet til at kunne dække den overskydende kapacitet ind. Det har derfor aldrig været nødvendigt for ZT at etablere ekstra kapacitet til opretholdelse af overskydende kapacitet. ZT har derfor heller ikke haft nogen nettoomkostninger ved opfyldelse af denne forpligtelse.
(219)
De tyske myndigheder gør endvidere gældende, at det ikke er juridisk muligt for ZT at indregne omkostningerne ved ledig kapacitet, der kun udnyttes i tilfælde af epizootier, i bortskaffelsesgebyrerne, da denne overskydende kapacitet er til gavn for samfundet.
(220)
Resultaterne af spørgeundersøgelsen i delstaterne og de forelagte kontrakter fra klageren viser imidlertid, at alle kapacitetsomkostninger uden undtagelse finansieres via driftsindtægterne, uanset hvilken retlig status bortskaffelsesvirksomheden har, og hvilke beregningsregler der skal anvendes. Dette fremgår også klart af § 8 i KAG RP, hvori det anføres, at »de omkostninger, der ligger til grund for brugsgebyrerne og de regelmæssige bidrag, [skal] opgøres efter de driftsøkonomiske principper for omkostningsberegning«. Dette indebærer, at omkostningerne ved den driftsafhængige ledige kapacitet skal indregnes forholdsmæssigt i gebyrerne, da de årsagsmæssigt kan henføres til bortskaffelse af internt og eksternt materiale i normal drift.
(221)
BVerwG har ligeledes i sin dom i det materielle korrekt fastslået, at omkostningerne ved den driftsafhængige ledige kapacitet skal finansieres via indtægterne fra bortskaffelse af internt og eksternt materiale (55). Når det således - som i ZT's tilfælde - er muligt at få inddækket den foreskrevne overskydende kapacitet ved hjælp af den driftsafhængige ledige kapacitet, er tilskud unødvendige.
(222)
Til støtte for argumentet om, at tilskuddene er nødvendige, anfører de tyske myndigheder endelig, at alle omkostninger ved driftsafhængig ledig kapacitet i kraft af et tredje skiftehold i ugens løb er forårsaget af forpligtelsen til opretholdelse af overskydende kapacitet. Hvis ZT ikke havde denne forpligtelse, ville man kunne udnytte sin tekniske maksimumskapacitet ved treholdsdrift fem dage om ugen 100 %.
(223)
De tyske myndigheder har dog ikke fremlagt nogen dokumentation for, at der ikke ville være nogen driftsafhængig ledig kapacitet i ugens løb, hvis der ikke var denne forpligtelse til at opretholde overskydende kapacitet. Tværtimod fremgår det - eksempelvis af ISPA-NS-rapporten - at også virksomheder, der kun bortskaffer kategori 3-materiale og derfor slet ikke er pålagt en forpligtelse til opretholdelse af overskydende kapacitet, råder over en betydelig ledig kapacitet og finansierer samtlige kapacitetsomkostninger via deres vederlag.
9.3.2. Den tilstedeværende ledige kapacitet overstiger den foreskrevne overskydende kapacitet
(224)
Som det ses i Tabel 3, råder ZT over en ledig kapacitet, der er betydeligt større end nødvendigt til opretholdelse af den foreskrevne overskydende kapacitet. Den tilstedeværende ledige kapacitet på kort sigt er mere end dobbelt så stor som nødvendigt i tilfælde af epizootier. Det fremgår af figur 2, at der visse år har været en manglende udnyttelse på op til 25 % af den normale kapacitet alene ved toholdsdrift fem dage om ugen. Omkostningerne ved ledig kapacitet, som der slet ikke er behov for til den foreskrevne overskydende kapacitet, kan heller ikke indregnes i nettoomkostningerne. Bl.a. af denne grund kan de opgørelser af nettoomkostningerne, som de tyske myndigheder har fremlagt, ikke godtages, da de fejlagtigt henfører omkostningerne ved al ledig kapacitet til den overskydende kapacitet.
(225)
ISPA-RP- og Fraunhofer-rapporterne viser, at den tilstedeværende ledige kapacitet hos ZT endog ville være tilstrækkelig til håndtering af et landsdækkende FMD-udbrud i løbet af tre måneder. ZT har imidlertid aldrig fået pålagt at opretholde overskydende kapacitet i mere end seks uger. ZT's aktionærer har således aldrig forpligtet ZT til at tilvejebringe længerevarende overskydende kapacitet i mere end seks uger, således at et landsdækkende, længerevarende sygdomsudbrud ville kunne håndteres af ZT alene. Derfor er det irrelevant at foretage en sammenligning med den kapacitet, der ville være nødvendig i tilfælde af et landsdækkende FMD-udbrud (56).
(226)
At ZT råder over en anlægskapacitet, der ligger klart ud over, hvad der er krævet i vedtægterne, ses også af følgende overvejelser: Vedtægterne forpligter ZT til at forarbejde det interne kategori 1- og kategori 2-materiale, som har et omfang af gennemsnitligt ca. 900 ton pr. uge (57). Hvis den foreskrevne overskydende kapacitet på 1 185 ton pr. uge medregnes, ville ZT have behov for et anlæg med en kapacitet på 2 085 ton pr. uge ved treholdsdrift syv dage om ugen for at kunne opfylde de forpligtelser, der er pålagt virksomheden i vedtægterne.
(227)
Imidlertid råder ZT rent faktisk over anlæg med en maksimumskapacitet på 4 536 ton pr. uge. ZT driver således anlæg, der har en dobbelt så stor kapacitet som påkrævet til løsning af de opgaver, der er fastlagt i vedtægterne. Da ZT råder over en betydeligt større kapacitet, end der er behov for til varetagelse af de offentlige opgaver, kan virksomheden ikke have haft nogen nettoomkostninger ved forpligtelsen til at opretholde overskydende kapacitet.
9.3.3. Resumé
(228)
Det må således afslutningsvis konkluderes, at Tyskland ikke har påvist, at ZT har haft nogen nettoomkostninger ved forpligtelsen til at opretholde overskydende kapacitet. Undersøgelsen har vist, at tilskuddene finansierer omkostninger ved ledig kapacitet, som dels kan være den naturligt tilstedeværende driftsafhængige ledige kapacitet ved normal drift (og derfor skal finansieres via gebyrer og vederlag for disse ydelser) og dels kan skyldes, at ZT's driftsanlæg er underudnyttede.
9.4. Altmark-kriterium 4
(229)
Ifølge det fjerde Altmark-kriterium gælder, at når den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, ikke udvælges inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, som sikrer, at det er den virksomhed, der kan levere disse tjenester til de laveste omkostninger for samfundet, der udvælges, skal størrelsen af den nødvendige kompensation fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en typisk, veldrevet virksomhed ville have ved at opfylde de pågældende forpligtelser, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.
(230)
De fire Altmark-kriterier udgør betingelserne for en undtagelse fra princippet om, at kompensation indebærer en fordel. Det er derfor medlemsstaten, der har bevisbyrden for, at betingelserne er opfyldt.
(231)
ZT er ikke udvalgt via en udbudsprocedure, og Tyskland har heller ikke påvist, at ZT er en typisk, veldrevet virksomhed. Tyskland har således ikke godtgjort, at det fjerde Altmark-kriterium er opfyldt. De høje gebyrer for bortskaffelse af døde dyr i Rheinland-Pfalz og nødvendigheden af finansiering via et tilskud, som ikke findes i andre delstater, indikerer ligeledes, at ZT ikke er en typisk, veldrevet virksomhed.
(232)
Det fjerde Altmark-kriterium er således ikke opfyldt.
(233)
BVerwG er af den opfattelse, at det fjerde Altmark-kriterium ikke gælder for ZT, da tilskuddene ikke skal kompensere ZT for ekstraomkostningerne ved at påtage sig en forpligtelse til offentlig tjeneste inden for rammerne af en virksomhed, som i øvrigt drives på markedsøkonomiske vilkår, men derimod finansiere udførelsen af en offentlig opgave, som det offentlige har pålagt ZT, uden for rammerne af det almindelige marked. At udførelsen af opgaven har offentlig karakter, ses efter BVerwG's opfattelse ved, at de lokale myndigheder, dvs. ZT's aktionærer, har besluttet at indgå en in-house-aftale vedrørende bortskaffelsen af kategori 1- og kategori 2-materiale. BVerwG støtter sin fortolkning på Domstolens dom i sagen Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Det er efter BVerwG's opfattelse en forudsætning for anvendelsen af det fjerde Altmark-kriterium, at forpligtelsen til offentlig tjeneste skal opfyldes af en privat virksomhed. Da dette ikke er tilfældet, når der indgås en in-house-aftale, finder det fjerde Altmark-kriterium ikke anvendelse på virksomheder, der har fået overdraget opgaven ved en in-house-aftale (59).
(235)
Kommissionen er ikke enig i denne retsopfattelse. For det første er der intet i det fjerde Altmark-kriterium, der giver grundlag for at antage, at det ikke finder anvendelse på sager med in-house-aftaler. Tværtimod viser Domstolen ved at angive to alternativer (enten udbud eller analyse af de omkostninger, som en typisk, veldrevet virksomhed ville have), at det fjerde Altmark-kriterium også finder anvendelse, når opgaven ikke har været sendt i udbud, dvs. først og fremmest når der foreligger en in-house-aftale.
(236)
Dommen i sagen Stadtreinigung Hamburg vedrører således kun spørgsmålet om, hvornår der er udbudspligt. Der kan imidlertid ikke drages nogen støtteretlige konklusioner af denne dom. Tværtimod omhandler det fjerde Altmark-kriteriums andet alternativ netop de tilfælde, hvor der ikke er udbudspligt.
(237)
Endvidere går BVerwG ud fra, at det geografiske monopol har den konsekvens for ZT, at virksomheden ikke konkurrerer med andre virksomheder, og at der muligvis ikke foreligger konkurrencefordrejning. Konkurrencefordrejning er imidlertid et selvstændigt kriterium, som er afgørende for statsstøttebegrebet og adskiller sig fra kriteriet økonomisk fordel, der danner baggrund for udarbejdelsen af de fire Altmark-kriterier. Kriteriet konkurrencefordrejning er opfyldt i nærværende sag (se afsnit 8.3). Kommissionen har endvidere i sin meddelelse om anvendelsen af EU's statsstøtteregler på kompensation for levering af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (herefter »SGEI-meddelelsen«) (60) i betragtning 37 udtrykkeligt påpeget, at en in-house-aftale ikke udelukker, at der kan være tale om konkurrencefordrejning.
(238)
At BVerwG fremhæver det offentlige aspekt ved ZT's virksomhed, rejser sluttelig spørgsmålet om, hvorvidt BVerwG afviser anvendelsen af det fjerde Altmark-kriterium ud fra den antagelse, at ZT ikke udøver økonomisk virksomhed. Heller ikke dette er korrekt. ZT tilbyder en tjenesteydelse mod betaling og udøver dermed økonomisk virksomhed (se afsnit 8.2). Dette er også udtrykkeligt bekræftet af Kommissionen i betragtning 13 i SGEI-meddelelsen.
9.5. Konklusion vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om en økonomisk fordel for ZT
(239)
I modsætning til dommen fra BVerwG og det af Tyskland hævdede er Altmark-dommens kriterier ikke opfyldt. For det første kan tilskuddene principielt ikke anses som berettigede som kompensation fra staten for de forpligtelser, ZT har påtaget sig, da alle omkostninger, der er forbundet med disse forpligtelser, skal dækkes af gebyrindtægterne. For det andet fremgår det - i modsætning til, hvad Tyskland hævder - at ZT ikke har haft nogen nettoomkostninger ved forpligtelsen til at opretholde overskydende kapacitet. De af Tyskland anførte omkostninger vedrører enten driftsafhængig ledig kapacitet, som skal dækkes via gebyr- og andre indtægter, eller ledig kapacitet, der er større end nødvendigt til opretholdelse af den foreskrevne overskydende kapacitet. For det tredje har kriterierne til beregning af tilskuddene frem til 2010 ikke været fastlagt på forhånd på den påkrævede gennemsigtige måde. For det fjerde har Tyskland ikke kunnet godtgøre, at ZT er en typisk, veldrevet virksomhed.
(240)
Tilskuddene har derfor givet ZT økonomiske fordele.
(241)
Hvis omkostningerne ved den overskydende kapacitet, som de tyske myndigheder har foretaget en ukorrekt beregning af, fordeles årsagsmæssigt korrekt på de forskellige leverede ydelser - bortskaffelse af internt kategori 1- og kategori 2-materiale, bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale fra Baden-Württemberg og Hessen samt bortskaffelse af kategori 3-materiale - fremgår det mere specifikt, hvilke økonomiske fordele tilskuddene har givet ZT på de forskellige markeder.
(242)
I de følgende afsnit 9.5.1-9.5.3 påvises det, at tilskuddene i realiteten har dækket tab, som kan henføres til følgende forhold:
a)
mindre værdifuld forarbejdning af kategori 3-materiale
b)
uudnyttet kapacitet
c)
vederlag, som ikke dækker omkostningerne, for bortskaffelse i Nordhessen og Mittelhessen
d)
gebyrer, som ikke dækker omkostningerne, for bortskaffelse af internt materiale.
9.5.1. Tab ved bortskaffelse af internt og eksternt materiale ved årsagsmæssigt korrekt fordeling af de ukorrekt beregnede omkostninger ved den overskydende kapacitet
(243)
Med udgangspunkt i den foreliggende resultatopgørelse for ZT dækkende perioden 2002-2009 foretages en årsagsmæssigt korrekt fordeling af alle påståede omkostninger ved den overskydende kapacitet, baseret på udnyttelse af anlægget i toholdsdrift fem dage om ugen.
(244)
Det skal her især bemærkes, at en væsentlig årsag til de store omkostninger ved ledig kapacitet er, at ZT's anlæg er underudnyttede. Man må derfor indledningsvis trække disse omkostninger ved ledig kapacitet, som er forårsaget af underudnyttelsen i normal drift, ud:
(245)
Som det ses af udnyttelsesstatistikken i Tabel 3 (se kolonnen »ledig kapacitet afhængig af udnyttelsesgrad«), har ZT aldrig udnyttet den tilstedeværende tekniske kapacitet ved en 5-dages-uge med toholdsdrift fuldt ud. Udnyttelsesgraden er især fra og med 2002 faldet betragteligt som følge af en stærkt reduceret tilgang af internt materiale. I det følgende anvendes den ledige kapacitet ved en 5-dages-uge med toholdsdrift som målestok for underudnyttelsen. Som referenceværdi for beregning af underudnyttelsen benyttes den højeste udnyttelse ved en 5-dages-uge med toholdsdrift, som blev opnået i 2002 med 101 855 t/år. Dette giver en gennemsnitlig underudnyttelse på 13 %.
(246)
Som det fremgår af posten »ledig kapacitet afhængig af udnyttelsesgrad (LK)« i Tabel 4, udgør gennemsnitsomkostningerne ved underudnyttelse i normal drift 434 304 EUR. ZT må nødvendigvis have det driftsøkonomiske ansvar for disse omkostninger, da de opstår ved, at ZT driver et anlæg, der ikke er fuldt udnyttet i normal drift.
(247)
Omkostningerne ved den driftsafhængig ledige kapacitet fordeles i forhold til udnyttelsen ved en 5-dages-uge med toholdsdrift. Såvel de interne som de eksterne ydelser bærer derfor en forholdsmæssig del af omkostningerne ved den driftsafhængige ledige kapacitet. Der skelnes i Tabel 4 mellem indsamling og forarbejdning ved opgørelsen af omkostningerne ved driftsafhængig ledig kapacitet.
(248)
Resultatet for perioden 2002-2009 i gennemsnit er, at ZT hverken på de interne eller de eksterne ydelser har haft en omsætning, der kunne dække omkostningerne ved driftsafhængig ledig kapacitet. Det modsvarende »Dækningsbidrag II« udviser et gennemsnitligt årligt tab på henholdsvis 1 198 257 EUR på eksterne ydelser og 1 140 898 EUR på interne ydelser:
Tabel 4
Resultatopgørelse
(EUR)
Døde dyr
Slagteriaffald
Internt materiale
kolonne 1 + 2
Kategori 3 - materia le
BW og Hessen
Underudnyttelse
Eksternt materia le
kolonne 4 + 5 + 6
I a lt
kolonne 3 + 7
(1)
Omsætning
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Omkostninger ifølge ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Omsætning
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Korrigerede omkostninger
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Dækningsbidrag I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Ledig kapacitet (LK) afhængig af udnyttelsesgrad
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Driftsafhængig LK, indsamling
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Driftsafhængig LK, forarbejdning
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Dækningsbidrag II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Ikke-fordelte faste omkostninger
[…]
(11)
Dækningsbidrag III
[…]
(12)
+
Tilskud
[…]
(13)
Resultat
[…]
Linje 1-2: Oplysninger fra ZT
ZT anfører ikke indtjeningen ved bortskaffelse af kategori 3-materiale separat i omkostningsopgørelsen, men trækker såvel den som den øvrige produktindtjening (f.eks. på olie og fedtstoffer) fra totalomkostningerne, som herefter fordeles på internt slagteriaffald, kategori 3-materiale og materiale fra Baden-Württemberg og Hessen. Da der imidlertid efterfølgende er opstillet en separat opgørelse for kategori 3-materiale, skal indtjeningen ved bortskaffelse af materiale af denne kategori trækkes ud af totalomkostningerne.
Linje 3-5: Beregning af dækningsbidrag I
De korrigerede omkostninger fremkommer ved, at indtjeningen ved forarbejdning af kategori 3-materiale, der er fratrukket omkostningerne, tillægges forholdsmæssigt til omkostningerne ved internt slagteriaffald, kategori 3-materiale og materiale fra Baden-Württemberg og Hessen. Differencen mellem totalomkostningerne i henholdsvis linje 2 og linje 4 modsvarer derfor indtjeningen ved bortskaffelse af kategori 3-materiale i linje 3.
På grund af manglende data har Kommissionen ikke kunnet kontrollere, om ZT har fordelt totalomkostningerne i henholdsvis linje 2 og 3 korrekt på de forskellige ydelser. Det skal særlig bemærkes, at bortskaffelse af døde dyr har fået tillagt en uforholdsmæssigt stor andel af kapacitetsomkostningerne. Dækningsbidrag I for internt slagteriaffald, kategori 3-materiale og materiale fra Baden-Württemberg og Hessen kan derfor være sat for højt.
Linje 6-9: Beregning af dækningsbidrag II
Først trækkes underudnyttelsen ved toholdsdrift i fem dage om ugen (= ledig kapacitet afhængigt af udnyttelsesgrad) fra omkostningerne ved den overskydende kapacitet. Herefter fordeles de øvrige omkostninger ved den overskydende kapacitet i forhold til materialetilgang og beregnet underudnyttelse. Da der ikke foretages indsamling for Baden-Württemberg, behandles indsamlings- og forarbejdningsomkostninger separat. Da omkostninger ved ledig kapacitet i 2009 allerede er tillagt direkte for kontrakten for Nordhessen og Mittelhessen, tillægges der ikke yderligere omkostninger.
9.5.2. Tilskuddene finansierer tab ved bortskaffelse af eksternt materiale
(249)
På de eksterne markeder konkurrerer ZT med aktører, som er nødsaget til at finansiere de samlede omkostninger ved deres anlæg fuldstændigt med deres egen omsætning. Hverken en virksomhed, der konkurrerer med ZT om kategori 3-materiale, eller den forrige operatør i Nordhessen og Mittelhessen kan benytte muligheden for ekstra refinansiering fra statens side af driftsafhængig ledig kapacitet eller efterspørgselsafhængig underudnyttelse.
9.5.2.1. Tab ved bortskaffelse af kategori 3-materiale
(250)
Som alle andre virksomheder, der bortskaffer kategori 3-materiale, uden at der er tale om en offentlig opgave, skal ZT selv bære alle omkostninger og risici forbundet hermed.
(251)
ZT bortskaffer kategori 3-materiale sammen med kategori 1- og kategori 2-materiale og kan derfor ikke opnå den samme produktindtjening, som hvis bortskaffelsen af kategori 3-materiale var adskilt fra kategori 1- og kategori 2-materiale. Den stigende efterspørgsel efter rent kategori 3-materiale har imidlertid medført et kraftigt fald i de priser, ZT kan få fra slagterierne. Som klageren anfører, betaler bortskaffelsesvirksomhederne endda et vederlag til slagterierne for visse kategori 3-materialer.
(252)
Denne tendens ses tydeligt i udviklingen af indtjeningen pr. forarbejdet ton kategori 3-materiale: ZT havde i 2002 en indtjening pr. ton på […] EUR, denne var imidlertid i 2009 efter en kontinuerlig tilbagegang faldet til […] EUR. Det svarer til et fald i indtjeningen pr. ton på næsten 70 % i løbet af syv år.
Figur 1
Udvikling i dækningsbidrag for kategori 3-materiale 2000-2009 (i EUR)
(…)
(253)
Forarbejdning af kategori 3-materiale er derfor i løbet af de seneste år i stadigt større grad blevet urentabel for ZT. Mens ZT frem til 2004 stadig kunne dække sine direkte omkostninger, har bortskaffelse af kategori 3-materiale i de efterfølgende år ikke længere kunnet bidrage positivt til dækning af omkostningerne ved ledig kapacitet.
(254)
Opgørelsen fra de tyske myndigheder, der viser, at den indtjening, som ZT kan opnå ved bortskaffelse af kategori 3-materiale, overstiger de direkte omkostninger, er fejlagtig. De tyske myndigheder tager ved opgørelsen udgangspunkt i de omkostninger, hvori indtjeningen allerede er fratrukket (se linje 2 i Tabel 4), i stedet for de faktisk afholdte omkostninger (se korrigerede omkostninger i linje 4 i Tabel 4), hvilket ville være det korrekte.
(255)
ZT synes at affinde sig med de kontinuerlige tab, som den mindre værdifulde bortskaffelse af kategori 3-materiale giver, for at opretholde udnyttelsen af anlæggene.
9.5.2.2. Tab som følge af underudnyttelse
(256)
En anden væsentlig årsag til ZT's tab er, at der har været en dårlig udnyttelse af anlæggene de fleste år. Underudnyttelsen ved en 5-dages-uge med toholdsdrift er visse år steget til mere end 25 %, set i forhold til den bedste udnyttelsesgrad i 2001. ZT har kun i 2001 og 2002 kunnet opnå en bedre udnyttelsesgrad, hvilket skyldtes TSE-krisen, men selv i disse år har det ikke været nødvendigt at trække på driftsafhængig ledig kapacitet om natten eller i weekenden.
Figur 2
Underudnyttelse af ZT's normale kapacitet ved 5-dages-uge med toholdsdrift 1998-2009
(257)
Den lave kapacitetsudnyttelse efter 2002 skyldes reduktion af besætningerne og dermed mængden af internt materiale, som er faldet med mere end 35 % i perioden 2002-2009. ZT har forsøgt at få udnyttet den ledige kapacitet, dette har medført, ved i større omfang at modtage eksternt materiale. ZT har imidlertid først efter at have vundet udbuddet for Nordhessen og Mittelhessen kunnet få bragt udnyttelsesgraden op på tilnærmelsesvis samme niveau som i 2002/2003.
9.5.2.3. Tab som følge af det vundne udbud i Nordhessen og Mittelhessen
(258)
Da ZT kun har varetaget bortskaffelsen i Nordhessen og Mittelhessen siden 2009, foreligger der kun få data vedrørende resultaterne af denne opgave. Ifølge den forelagte omkostningsopgørelse i 2009 ville den nye opgave give et positivt dækningsbidrag efter fradrag af omkostninger ved driftsafhængig ledig kapacitet på ca. 200 000 EUR.
(259)
Det kan imidlertid konkluderes af udbudsmaterialet, at ZT har afgivet et tilbud, der ikke dækker virksomhedens faktiske omkostninger. Som de tyske myndigheder selv anfører, ligger de renter, som ZT betaler for sine banklån, over de kalkulatoriske renter, som ZT i overensstemmelse med kalkulationsreglerne ansatte i forbindelse med udbuddet. Det indebærer, at ZT hverken forventer at få dækket samtlige sine renteomkostninger for optaget fremmedkapital eller at opnå en passende forrentning af egenkapitalen.
(260)
ZT's samlede renteudgifter for fremmedkapital beløber sig til 1,07 mio. EUR pr. år. Hvis man tager udgangspunkt i den andel af den samlede kapacitet, som svarer til bortskaffelsesmængden fra Nordhessen og Mittelhessen, skal ca. en fjerdedel af fremmedkapitalomkostningerne henføres til kontrakten vedrørende Nordhessen og Mittelhessen, hvilket vil give forholdsmæssige omkostninger på 0,26 mio. EUR. Til sammenligning har ZT sat omkostningerne til 0,16 mio. EUR i sin gebyrkalkulation for Nordhessen og Mittelhessen. Ud over de udækkede årlige renteudgifter for fremmedkapital på 0,10 mio. EUR er der også udækkede renter på egenkapitalen.
(261)
En aktør, der opererer under markedsøkonomiske vilkår, ville derfor ikke have afgivet et tilbud, som i udgangspunktet ikke dækker de forventede kapitalomkostninger. At de tyske myndigheder gentagne gange har henvist til retningslinjer for vederlagskalkulationen, der angiveligt ikke skulle tillade videredebitering af de fulde omkostninger, ændrer intet herved. Ingen privat aktør kan tvinges til eller vil være villig til at tilbyde ydelser til priser, som gør det umuligt at få dækket omkostningerne og opnå en passende fortjeneste.
(262)
Selv hvis man går ud fra den forelagte omkostningsopgørelse for 2009, som viser et positivt dækningsbidrag på ca. 200 000 EUR, kan de forventede dækningsbidrag set over hele kontraktperioden på 10 år ikke dække de opståede tab ved underudnyttelsen, som fra og med 2002 gennemsnitligt har ligget på ca. 700 000 EUR pr. år. En aktør, der opererer under markedsøkonomiske vilkår, ville ikke opretholde uudnyttet kapacitet i en så lang periode.
(263)
Med hensyn til det eksterne materiale kan altså konstateres, at tilskuddene gør det muligt for ZT på den ene side at afsætte kapacitet på markedet til priser, der ikke er omkostningsdækkende, og på den anden side at opretholde uudnyttet kapacitet i årevis, selv om de fremtidige indtægter herved ikke kan dække tabene ved underudnyttelsen i de foregående år. Det fremgår altså, at ZT fortsat har tilbudt kapacitet på markedet, som en bortskaffelsesvirksomhed, der opererer under markedsøkonomiske vilkår, ikke havde haft råd til at tilbyde.
9.5.3. Tilskuddene finansierer tab ved bortskaffelse af internt materiale
(264)
Den driftsafhængige ledige kapacitet, der opstår i forbindelse med bortskaffelse af internt materiale, skal dækkes af gebyrindtægterne. ZT er som alle andre virksomheder, der har fået overdraget opgaven med at bortskaffe reguleret materiale, selv ansvarlig for at sikre, at virksomheden drives på en sådan måde, at denne opgave kan varetages på økonomisk vis. En ekstra kompensation ville fritage ZT for dette økonomiske ansvar.
(265)
Omkostningerne ved den driftsafhængige ledige kapacitet skal derfor opdeles på bortskaffelse af henholdsvis døde dyr og slagteriaffald. Der benyttes i de tyske delstater forskellige metoder til fordeling af omkostningerne ved den driftsafhængige ledige kapacitet på bortskaffelse af henholdsvis slagteriaffald og døde dyr. I nogle delstater får døde dyr tillagt en forholdsmæssigt større andel af omkostningerne ved ledig kapacitet end slagteriaffald. Da der hverken i gebyrbestemmelserne eller vedtægterne er fastlagt en fordelingsnøgle herfor, foretages der en forholdsmæssig fordeling af omkostningerne ved ledig kapacitet.
9.5.3.1. Ikke-omkostningsdækkende priser på bortskaffelse af slagteriaffald
(266)
Som de tyske myndigheder selv anfører, konkurrerer ZT med andre bortskaffelsesvirksomheder med hensyn til bortskaffelse af slagteriaffald. Størrelsen af gebyrerne for bortskaffelse af internt slagteriaffald har betydning for, hvor høj en andel af materialet slagterierne adskiller og dermed for, hvor meget adskilt kategori 3-materiale der står til rådighed for andre bortskaffelsesvirksomheder.
(267)
Indtjeningen dækker gennemsnitligt set kun lige akkurat de direkte omkostninger, og over tid er billedet det samme som ved dækningsbidragene for kategori 3-materiale: Indtjeningen oversteg indtil 2004 de direkte omkostninger. Men som følge af den nye gebyrstatut gældende fra 2005, som medførte et fald i den gennemsnitlige indtjening pr. ton fra 160 EUR til 116 EUR - dvs. et fald på 27,5 % - var det i de efterfølgende år ikke engang muligt at dække de direkte omkostninger og dermed heller ikke at indtjene et beløb til dækning af omkostningerne ved driftsafhængig ledig kapacitet. Først i 2009 var dækningsbidrag I positivt igen (jf. Tabel 4).
(268)
ZT ville tydeligvis ikke have kunnet opretholde denne prispolitik uden tilskuddene. Præcis som med slagteriaffald af kategori 3 har ZT fra og med 2005 accepteret priser, der ikke engang kunne dække de direkte omkostninger, for fortsat at kunne udnytte sin anlægskapacitet. Dette resulterer for det interne materiales vedkommende totalt set i et klart negativt dækningsbidrag II - efter fradrag af omkostningerne ved driftsafhængig ledig kapacitet - på ca. 13 % af omsætningen (jf. Tabel 4).
9.5.3.2. Fastlåsning af monopolsituationen i ZT's interne område via direkte tilskud
(269)
De tyske myndigheder mener, at tilskuddene ikke har givet ZT nogen økonomisk fordel, da det er uden betydning, om staten betaler en kompensation for opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier direkte til bortskaffelsesvirksomheden eller finansierer den indirekte via TSE-støtte til forurenerne. I sidstnævnte tilfælde indregnes omkostningerne ved den overskydende kapacitet ganske vist i gebyrerne, men forurenerne kompenseres herfor via en tilsvarende højere støtte. I begge tilfælde bærer det offentlige reelt størstedelen af omkostningerne, og det er i sidste ende det, der er afgørende ved den konkurrenceretlige vurdering.
(270)
For det første skal det endnu engang påpeges (se afsnit 2.5.3), at ZT modtager tilskud samtidig med, at der ydes TSE-støtte til landbrugerne. Desuden modtager ZT allerede i kraft af TSE-støtten en forholdsvis større støtte i Rheinland-Pfalz end i Nordhessen og Mittelhessen, da prisen pr. ton - og dermed grundlaget for TSE-støtten - her er på 212 EUR, hvilket er betydeligt mindre end prisen pr. ton på 390 EUR i Rheinland-Pfalz. Tilskuddene er tydeligvis ikke kommet landbrugerne i ZT's interne område til gode i form af lavere gebyrer.
(271)
For det andet kræves der i TSE-rammebestemmelserne udtrykkeligt dokumentation for, at støtten ikke kommer produktionsvirksomheder i de efterfølgende led til gode (61). Men som det fremgår af undersøgelsen beskrevet ovenfor i afsnit 9.5.2 og 9.5.3, udnytter ZT rent faktisk tilskuddene til at få finansieret tab, der opstår som følge af den førte prispolitik, uudnyttet kapacitet eller ineffektiv drift i øvrigt.
(272)
Tyskland har altså tydeligvis ikke kunnet godtgøre, at tilskuddene kommer landbrugerne til gode som kompensation for udgifterne til bortskaffelse af døde dyr. Spørgsmålet er, om ikke landbrugerne tværtimod ville være bedre stillet uden tilskuddene, da gebyrerne i så fald sandsynligvis ville være lavere, fordi ZT allerede på et tidligere tidspunkt ville have været under et større økonomisk pres og derfor tvunget til at tilpasse driften til markedsvilkårene.
9.5.4. Resumé
(273)
Tyskland har ikke kunnet godtgøre, at det er berettiget at yde tilskud fra statens side til ZT som kompensation for de forpligtelser, der er pålagt ZT i vedtægterne. Altmark-dommens kriterier er ikke opfyldt.
(274)
En grundig gennemgang af ZT's omkostnings- og resultatopgørelse viser tværtimod, at tilskuddene giver ZT en økonomisk fordel ved bortskaffelse af internt og eksternt materiale.
(275)
Tilskuddene udgør derfor statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
10. VURDERING AF STØTTENS ULOVLIGHED I HENHOLD TIL ARTIKEL 108, STK. 3, I TEUF.
(276)
Tilskuddene, som ZT har modtaget siden 1979, er ikke anmeldt til Kommissionen i henhold til artikel 108, stk. 3, i TEUF. Tilskuddene udgør derfor ulovlig statsstøtte i henhold til artikel 108, stk. 3, i TEUF.
(277)
En fritagelse for kravet om anmeldelse i henhold til Kommissionens beslutning 2005/842/EF af 28. november 2005 om anvendelse af bestemmelserne i EF-traktatens artikel 86, stk. 2, på statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste ydet til visse virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (62) (herefter: »SGEI-beslutningen 2005«) eller Kommissionens afgørelse 2012/21/EU af 20. december 2011 om anvendelse af bestemmelserne i artikel 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde på statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste ydet til visse virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (63) (herefter »SGEI-beslutningen 2011«), kan ikke finde anvendelse her, da ZT som beskrevet i afsnit 9 ikke har fået overdraget at udføre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale, opretholdelse af overskydende kapacitet og bortskaffelse af kategori 3-materiale er nemlig ikke tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Desuden er det andet Altmark-kriterium ikke opfyldt for perioden 1979-2010, og for hele perioden fra og med 1979 er det tredje Altmark-kriterium ikke opfyldt. Dermed er de nødvendige betingelser i henhold til artikel 4 og 5 i SGEI-beslutningen 2005 samt artikel 4 og 5 i SGEI-beslutningen 2012 for at opnå fritagelse for kravet om anmeldelse af tilskuddene ikke opfyldt.
11. VURDERING AF FORENELIGHED I HENHOLD TIL ARTIKEL 106, STK. 2, I TEUF
(278)
Virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er i henhold til 106, stk. 2, i TEUF, underkastet traktatens bestemmelser. I henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF kan virksomhederne dog undtages fra traktatens bestemmelser, såfremt anvendelsen af konkurrencereglerne retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de opgaver, som er betroet dem. Undtagelsen finder kun anvendelse, når udviklingen af samhandelen ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Unionens interesse.
(279)
Det fremgår af punkt 69 i SGEI-rammebestemmelserne, at Kommissionen anvender principperne i disse bestemmelser, når den efter den 31. januar 2012 skal træffe afgørelse om ulovlig støtte, også selv om støtten blev bevilget før denne dato. Da tilskuddene udgør ulovlig statsstøtte, skal SGEI-rammebestemmelserne anvendes.
(280)
Som anført i afsnit 8.1 har ZT ikke fået overdraget at udføre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, da bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale, opretholdelse af overskydende kapacitet og bortskaffelse af kategori 3-materiale ikke er tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Alene af den grund er det udelukket, at tilskuddene er forenelige efter artikel 106, stk. 2, i TEUF og SGEI-rammebestemmelserne.
(281)
I overensstemmelse med det andet og tredje Altmark-kriterium kan støtte efter SGEI-rammebestemmelserne kun anses for forenelig med artikel 106, stk. 2, i TEUF, hvis der foreligger en overdragelsesakt, hvori der er fastlagt metoder til beregning af kompensationen (afsnit 2.3), og støtten ikke overstiger nettoomkostningerne ved forpligtelsen til offentlig tjeneste (afsnit 2.8).
(282)
Som anført i afsnit 9.2 er det andet Altmark-kriterium ikke opfyldt for perioden 1979-2009, og for hele perioden er det tredje Altmark-kriterium ikke opfyldt. Dermed er heller ikke betingelserne i afsnit 2.3 (for perioden 1979-2009) og 2.8 (for hele perioden) i SGEI-rammebestemmelserne opfyldt.
(283)
Tilskuddene er derfor ikke berettigede som støtte til opretholdelse af overskydende kapacitet i ZT's interne område efter artikel 106, stk. 2, i TEUF og SGEI-rammebestemmelserne.
12. VURDERING AF FORENELIGHED SOM STØTTE TIL FINANSIERING AF OMKOSTNINGER VED BORTSKAFFELSE AF DØDE DYR OG SLAGTERIAFFALD EFTER ARTIKEL 107, STK. 3, LITRA c), I TEUF
(284)
Tilskuddene udgør driftsstøtte, der normalt er forbudt (64). Det er derfor medlemsstaten, der har bevisbyrden for, at en sådan støtte er forenelig.
(285)
I TSE-rammebestemmelserne og landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013 forbydes støtte til finansiering af omkostninger ved bortskaffelse af slagteriaffald principielt, og støtte til finansiering af omkostninger ved bortskaffelse af døde dyr tillades kun under forudsætning af, at den udelukkende kommer landbrugere til gode. Virksomheder i de efterfølgende led - herunder slagterier og bortskaffelsesvirksomheder - må under ingen omstændigheder drage fordel af støtte (65).
(286)
Støtte til finansiering af omkostninger ved bortskaffelse af døde dyr kan ganske vist for at lette administrationen udbetales direkte til bortskaffelsesvirksomhederne, det skal imidlertid godtgøres, at hele støtten kommer landbrugerne til gode (66).
(287)
Som det imidlertid fremgår af gennemgangen i afsnit 9, giver tilskuddene ZT en økonomisk fordel og kommer netop ikke landbrugerne i det interne område til gode, tværtimod er de gebyrer, de må betale for bortskaffelse af døde dyr, højere end eksempelvis i Nordhessen og Mittelhessen. Tyskland har altså ikke kunnet godtgøre, at tilskuddene videregives fuldt ud til landbrugerne.
(288)
Desuden bestemmes det i Kommissionens beslutning N 15/24 af 6. juli 2004 til godkendelse af en støtteordning for perioden 1998-2013, hvorved der ydes godtgørelse til landbrugere i ZT's interne område for deres udgifter til bortskaffelse af døde dyr, at den godkendte støtteordning ikke må kumuleres med anden støtte.
(289)
For støtte, der er ydet før den 1. januar 2003 og dermed er ulovlig, er der i afsnit VI i TSE-rammebestemmelserne fastsat undtagelsesbestemmelser:
a)
Der kan godkendes støtte på op til 100 % af udgifterne til bortskaffelse af døde dyr, også selv om støtten er ydet i produktions-, forarbejdnings- og afsætningsleddet.
b)
Derudover er også støtte til bortskaffelse af slagteriaffald undtagelsesvis forenelig med det indre marked, når der tages hensyn til støttens korte varighed og nødvendigheden af at overholde princippet om, at forureneren betaler, på langt sigt.
(290)
Disse undtagelsesbestemmelser finder ikke anvendelse, idet tilskuddene hverken er begrænset til kun at omfatte udgifter til bortskaffelse af døde dyr (og disse er i øvrigt for størstedelens vedkommende allerede finansieret via landbrugsstøtteordningen) eller udgør en kortvarig og tidsmæssigt begrænset foranstaltning, for så vidt angår slagteriaffald.
(291)
Endelig skal det også understreges, at Tyskland ikke selv har fremført nogen begrundelse for, at støtten skulle være forenelig efter TSE-rammebestemmelserne og landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013.
(292)
Da tilskuddene kommer ZT til gode, kan de ikke anses for forenelig støtte efter artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, som omhandlet i TSE-rammebestemmelserne og landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013.
13. VURDERING AF TILSKUDDENES FORENELIGHED SOM MILJØSTØTTE EFTER ARTIKEL 107, STK. 3, LITRA c), I TEUF
(293)
Tilskuddene udgør driftsstøtte, der normalt er forbudt (67). Det er derfor medlemsstaten, der har bevisbyrden for, at en sådan støtte er forenelig. De tyske myndigheder har gjort gældende, at tilskuddene udgør miljøstøtte.
(294)
I henhold til punkt 132 i miljøstøtteretningslinjerne vil investeringsstøtte til virksomheder, der retter op på en miljøskade ved at rense forurenede grunde, blive anset for forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, forudsat at støtten medfører en bedre miljøbeskyttelse. Samtidig skal forureneren betaler-princippet i artikel 191, stk. 2, i TEUF og i miljøstøtteretningslinjerne dog overholdes. I henhold til punkt 132 i miljøstøtteretningslinjerne skal forureneren, der er ansvarlig for miljøskaderne, finansiere rensningen, og der må ikke ydes statsstøtte. Ved »forureneren« forstås den person, som er ansvarlig efter gældende ret i den enkelte medlemsstat.
(295)
Det relevante tidspunkt for bedømmelse af den nationale ansvarsretlige situation afgøres efter gældende ret på tidspunktet for udstedelse af myndighedsbeslutningen.
(296)
De tyske myndigheder bestrider ikke, at ZT ved oprensningspåbud af 21. april 1997 for grunden i Sohrschied og af 31. marts 1998 for grunden i Sprendlingen-Gensingen fik det fulde ansvar for oprensning af de to fraflyttede grunde som forurener efter den på daværende tidspunkt gældende nationale ret. ZT hæfter således som forurener efter tysk ret for omkostningerne ved fjernelse af jordforureningen på begge grunde. De tyske myndigheder gør gældende, at Bundesverfassungsgerichts afgørelse af 16. februar 2000 (68) indebærer, at finansiering via tilskuddene af oprensningsomkostninger, der overstiger ansvarsgrænsen, skal anses som forenelig støtte, da privatpersoners erstatningsansvar med denne afgørelse er begrænset til ejendommens handelsværdi.
(297)
Tysklands argumentation holder imidlertid ikke. For det første gælder Bundesverfassungsgerichts afgørelse kun »inter partes«, dvs. mellem sagens parter. Vigtigst er imidlertid, at en ændret retspraksis fra den højeste retsinstans ikke indebærer en ændring af retsgrundlaget og dermed heller ikke kan begrunde en genoptagelse af sagen som omhandlet i artikel 51, stk. 1, nr. 1, i Verwaltungsverfahrensgesetz (lov om administrativ fremgangsmåde) vedrørende forvaltningsakter, som er blevet endelige.
(298)
Bundesverfassungsgerichts afgørelse ændrer efter tysk retspraksis ikke ved, at samtlige forurenere hæftede for alle oprensningsomkostninger på tidspunktet for oprensningspåbuddet. Efter Bundesverfassungsgerichts afgørelse af 16. februar 2000 kunne ingen forurener have unddraget sig det fulde erstatningsansvar som forurener vedrørende et tidligere udstedt, endeligt påbud.
(299)
ZT er dermed ansvarlig vedrørende de fraflyttede grunde i Sprendlingen-Gensingen og Sohrschied, selv om den af Tyskland anførte afgørelse fra Bundesverfassungsgericht af 16. februar 2000 tages i betragtning.
(300)
Da ZT ikke har påklaget oprensningspåbuddene, er disse endelige og bindende. Når Tyskland nu efterfølgende principielt bestrider ZT's ansvar for grunden i Sohrschied, må denne argumentation afvises. ZT skulle i givet fald selv have påklaget oprensningspåbuddet af 21. april 1997 for dermed at forhindre, at det blev endeligt. Det er heller ikke Kommissionens opgave at foretage en ny bedømmelse af en endelig afgørelse fra en national myndighed med hensyn til den nationale ansvarsretlige situation efter forureneren betaler-princippet.
(301)
Endvidere erkender Tyskland selv, at Bundesverfassungsgerichts afgørelse af 16. februar 2000 kun gælder privatpersoner, ikke offentligretlige juridiske personer. Dette følger af, at retsgrundlaget for begrænsning af erstatningsansvaret er ejendomsretten. Offentligretlige juridiske personer kan imidlertid ikke påberåbe sig denne ret. Det er dermed ubestridt, at ZT hæfter fuldt ud for de gamle miljøforpligtelser efter national ret.
(302)
En mulig forskelsbehandling af privatretlige og offentligretlige juridiske personer i den enkelte medlemsstats retssystem kan ikke gøres gældende inden for rammerne af miljøstøtteretningslinjerne. I henhold til disse retningslinjer afgøres spørgsmålet om ansvar for gamle miljøforpligtelser udelukkende efter national ret.
(303)
Da ZT efter tysk ret hæfter for samtlige omkostninger ved oprensning af begge grunde, kan tilskuddene ikke anses som støtte, der er forenelig med det indre marked som omhandlet i miljøstøtteretningslinjerne, efter artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
14. KONKLUSIONER
(304)
Tilskuddene, der er ydet til ZT siden 1979, udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Tyskland har ydet tilskuddene i strid med artikel 108, stk. 3, i TEUF.
(305)
De kan hverken erklæres for forenelige med det indre marked efter artikel 106, stk. 2, i TEUF eller efter artikel 107, stk. 2 og 3, i TEUF.
(306)
I henhold til artikel 1, litra b), nr. iv), i forordning (EF) nr. 659/1999 sammenholdt med artikel 15, stk. 3, i nævnte forordning betragtes støtte, for hvilken forældelsesfristen er udløbet, som eksisterende støtte. Det bestemmes i samme forordnings artikel 15, at Kommissionens beføjelser til at kræve tilbagebetaling af støtte forældes efter 10 år. Forældelsesfristen løber fra det tidspunkt, hvor den ulovlige støtte tilkendes støttemodtageren, og enhver foranstaltning, der træffes af Kommissionen angående den ulovlige støtte, afbryder denne frist. Efter hver afbrydelse begynder forældelsesfristen forfra.
(307)
EU-domstolene har afgjort, at forældelsesfristen ikke kun kan afbrydes af en formel procedure, men at også en begæring om oplysninger har den virkning, at forældelsesfristen afbrydes (69).
(308)
Klageren indgav i januar 2008 indsigelse mod tilskuddene til ZT, og den 26. maj 2008 blev en begæring om oplysninger fremsendt til Tyskland. Denne begæring om oplysninger afbrød forældelsesfristen. Derfor betragtes alle tilskud, som ZT har modtaget før den 26. maj 1998, som eksisterende støtte. Omvendt udgør alle tilskud, som ZT har modtaget efter den 26. maj 1998, ny støtte.
(309)
I henhold til artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 bør Kommissionen ikke kræve tilbagebetaling af støtte, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i EU-lovgivningen. I nærværende sag er spørgsmålet, om dommen fra BVerwG af 16. december 2010 har skabt en berettiget forventning hos ZT om, at tilskuddene ikke udgør statsstøtte.
(310)
Med hensyn hertil konstaterer Kommissionen indledningsvis, at dommen fra BVerwG kun vedrørte tilskuddene i 2010. Hvis der overhovedet kunne være skabt en sådan berettiget forventning, kunne den kun vedrøre tilskuddene i 2010 (og efterfølgende år, forudsat at vedtægterne ikke blev ændret).
(311)
Men heller ikke for 2010 (og i givet fald de efterfølgende år) kan dommen fra BVerwG have skabt en berettiget forventning hos ZT. Det er fast retspraksis, at retten til at påberåbe sig princippet om, at berettigede forventninger skal indfries, kun kan gøres gældende af den, som en EU-institution ved at afgive klare forsikringer har givet berettigede forventninger. (70) Sådanne forsikringer skal, uanset under hvilken form de er afgivet, være klare, ubetingede og samstemmende (71).
(312)
Kommissionen har imidlertid i nærværende sag ikke afgivet sådanne forsikringer over for ZT, men tværtimod den 20. juli 2010 besluttet at indlede undersøgelsesproceduren.
(313)
BVerwG er ikke en EU-institution. Det følger af fast retspraksis, at de nationale retter og Kommissionen varetager særskilte, men indbyrdes supplerende funktioner i forbindelse med kontrollen med medlemsstaternes overholdelse af deres forpligtelser i henhold til artikel 107 og 108 i TEUF (72). Mens det alene er Kommissionen, der er kompetent til med forbehold af Domstolens efterprøvelse at træffe afgørelse om støtteforanstaltningers forenelighed med det indre marked, har de nationale retter til opgave at sikre borgernes rettigheder, i tilfælde af tilsidesættelse af forpligtelsen ifølge artikel 108, stk. 3, i TEUF til at give Kommissionen forudgående underretning om statsstøtte (73).
(314)
I nærværende sag afsagde BVerwG dom vedrørende en foranstaltning, med hensyn til hvilken Kommissionen allerede havde indledt en formel undersøgelsesprocedure. I henhold til fast retspraksis skal indledningsbeslutningen foranledige medlemsstaten til at indstille betalingerne. (74) Endvidere afsagde BVerwG bl.a. sin dom med den begrundelse, at det fjerde Altmark-kriterium angiveligt ikke kunne finde anvendelse uden at forelægge sagen for EU-Domstolen til præjudiciel afgørelse.
(315)
På baggrund af ovenstående er Kommissionen af den opfattelse, at BVerwG's dom ikke udgør en klar, ubetinget og samstemmende forsikring.
(316)
Tilbagesøgningen af tilskuddene er således ikke i modstrid med EU-rettens generelle principper om beskyttelse af berettigede forventninger -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
De tilskud, som Tyskland ulovligt har betalt til Zweckverband Tierkörperbeseitigung i Rheinland-Pfalz, Saarland, Rheingau-Taunus-Kreis og Landkreis Limburg-Weilburg (herefter »støttemodtageren«) siden den 1. januar 1979 i strid med artikel 108, stk. 3, i TEUF, udgør statsstøtte og er uforenelige med det indre marked.
Artikel 2
1. Tyskland tilbagesøger straks den i artikel 1 omhandlede støtte, som er udbetalt siden den 26. maj 1998, hos støttemodtageren.
2. Til det beløb, der skal tilbagesøges, lægges renter regnet fra det tidspunkt, hvor den i stk. 1 omhandlede støtte blev udbetalt til støttemodtageren, og indtil tilbagebetaling er sket.
3. Renten beregnes som rentes rente i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 (75).
4. Tyskland indstiller med virkning fra denne afgørelses offentliggørelse enhver resterende udbetaling af den i stk. 1 omhandlede støtte.
Artikel 3
Tyskland sikrer, at den i artikel 2, stk. 1, omhandlede støtte tilbagebetales senest fire måneder efter offentliggørelsen af denne afgørelse.
Artikel 4
1. Tyskland fremsender senest to måneder efter offentliggørelsen af denne afgørelse følgende oplysninger til Kommissionen:
a)
oplysning om det samlede beløb (hovedstol og renter), som støttemodtageren skal tilbagebetale
b)
en detaljeret beskrivelse af de foranstaltninger, der er truffet eller planlagt for at efterkomme denne afgørelse
c)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Tyskland holder Kommissionen underrettet om udviklingen i de foranstaltninger, der på nationalt plan træffes for at efterkomme denne afgørelse, indtil den i artikel 2, stk. 1, omhandlede støtte er fuldt tilbagebetalt. Efter anmodning fra Kommissionen fremsender Tyskland omgående oplysninger om, hvilke foranstaltninger der er truffet eller planlagt for at efterkomme afgørelsen. Tyskland fremsender endvidere detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, der allerede er tilbagebetalt af støttemodtageren.
Artikel 5
Denne afgørelse er rettet til Forbundsrepublikken Tyskland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 25. april 2012.