РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 април 2011 година
относно мерките, приведени в действие от Дания C 2/03 за TV2/Danmark
(нотифицирано под номер C(2011) 2612)
(само текстът на датски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/839/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (1), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 5 април 2000 г. Комисията получи жалба от датското търговско телевизионно дружество SBS Broadcasting SA/TVDanmark (наричано по-долу „SBS/TVDanmark“) относно държавното финансиране на датския обществен телевизионен оператор TV2/Danmark (наричан по-долу „TV2“ (3)). На 2 май 2000 г. се състоя среща с жалбоподателя. С писма от 28 февруари 2001 г., 3 май 2001 г. и 11 декември 2001 г. жалбоподателят внесе допълнителна информация.
(2)
С писмо от 5 юни 2002 г. Комисията поиска информация от датските органи, които отговориха с писмо от 10 юли 2002 г. На 25 октомври 2002 г. и на 19 ноември 2002 г. бяха проведени две срещи в датските органи. Допълнителна информация беше получена с писма от 19 ноември 2002 г. и 3 декември 2002 г.
(3)
С писмо от 24 януари 2003 г. (4) Комисията информира Дания, че е решила да започне процедурата, посочена в член 108, параграф 2 од Договора за функционирането на Европейския съюз във връзка с държавното финансиране на датския обществен телевизионен оператор TV2.
(4)
Решението на Комисията за започване на процедура е публикувано в Официален вестник на Европейските общности от 14 март 2003 г. (5). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения относно мерките.
(5)
С писмо от 24 март 2003 г. Комисията получи коментари от датските органи. Комисията получи и менения от няколко заинтересовани страни. TVDanmark предостави мнение с писмо от 14 април 2003 г. Асоциацията на търговските телевизии в Европа (ACT) изпрати мнение в писмо от 14 април 2003 г. Търговските телевизионни станции Antena 3 TV и Gestevisión Telecinco предоставиха мнения на 16 април 2003 г. Търговската станция TV3 предостави мнение в писмо от 14 април 2003 г. Комисията препрати тези мнения на Дания, която отговори с писмо от 12 септември 2003 г.
(6)
Комисията получи допълнителна информация от жалбоподателя с писма от 15 декември 2003 г. и 6 януари 2004 г. На 17 декември 2003 г. беше проведена среща между жалбоподателя и службите на Комисията с цел да бъде изяснена информацията, предоставена в писмо от жалбоподателя от 15 декември 2003 г. Комисията препрати информацията на датското правителство, която отговори с писмо от 15 март 2004 г. На 9 февруари 2004 г. се състоя среща между датските органи и службите на Комисията.
(7)
На 19 май 2004 г. Комисията прие решение относно публичното финансиране, предоставено на TV2 между 1995 г. и 2002 г., под формата на ресурси от лицензионни такси и други мерки (6). Решението постановява, че помощта е несъвместима с общия пазар с изключение на 628,2 милиона DKK (около 84,3 милиона EUR), които трябва да бъдат възстановени заедно с лихва („решението за възстановяване“).
(8)
Впоследствие TV2 и датските органи, както и частните радио- и телевизионни оператори Viasat и SBS/TVDanmark, предявиха съдебни искове в Съда на Европейските общности срещу решението за възстановяване на Комисията.
(9)
Датските органи приведоха в действие решението за възстановяване на Комисията. Всъщност TV2 върна 1 050 милиона DKK (7).
(10)
Възстановяването на тази сума доведе до финансова криза в TV2. Впоследствие през 2004 г. Дания нотифицира за предприета рекапитализация на TV2.
(11)
С решение от 6 октомври 2004 г. (8) Комисията одобри решението на датското правителство за рекапитализация на TV2 чрез увеличение на капитала му с 440 милиона DKK и преобразуване на държавен заем от 394 милиона DKK в капитал („мерки за рекапитализация“). Както SBS, така и Viasat предявяват съдебни искове срещу това решение.
(12)
На 22 октомври 2008 г. (9), като потвърди обхвата на мисията за обществена услуга на TV2, Първоинстанционният съд (понастоящем Общият съд) отмени решението за възстановяване на Комисията („решението на Съда“). Няма депозирана жалба срещу решението.
(13)
Вследствие от решението на Съда Комисията трябва да приеме ново решение, тъй като е трябвало да открие повторно официална процедура по разследване за периода 1995-2002 г.
(14)
Освен това Съдът издаде определение (10) („определението“) по делото за рекапитализация, в което се казва, че липсва основание за постановяване на съдебно решение по същество. В съображение 35 от мотивите Съдът установи съществуването на тясна връзка между решението за възстановяване и решението за рекапитализация. Съдът постанови, че отмяната на решението за възстановяване лишава решението за рекапитализация от съдържание и смисъл. Той посочи, че: „… въпреки че конкретните обстоятелства по настоящото дело дадоха повод на Комисията да приеме две решения, тези две решения представляват две страни на един и същ правен въпрос, свързан с класификацията като държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО и съответно с определянето на съвместимостта с общия пазар на преведените в действие мерки от Кралство Дания в полза на TV2 и впоследствие на TV2 A/S“ (11). По тази причина отмяната на решението за възстановяване наложи „ново разглеждане на всички мерки, приведени в действие от Кралство Дания за TV2“. Определението не е обжалвано.
(15)
В съответствие с определението на Съда, в своята оценка в настоящото решение Комисията трябва да вземе под внимание мерките, приведени в действие от датските органи през 2004 г. в резултат от възстановяването, постановено от отмененото решения за възстановяване.
(16)
От съображения 13, 14 и 15 следва, че настоящото решение засяга само мерките, предприети от държавата в полза на TV2 за периода 1995-2000 г., но съгласно определението на Съда в оценката си в настоящото решение Комисията ще трябва също така да вземе предвид и мерките за рекапитализация, предприети през 2004 г. в резултат от възстановяването, постановено с отмененото решение за възстановяване.
(17)
С писмо от 20 март 2009 г. Комисията покани датските органи да предоставят своя анализ на последствията от решението на Съда по случая.
(18)
След като поискаха няколко удължавания на срока, датските органи изпратиха своя коментар на 26 юни 2009 г. Като приложение към писмото си те предоставиха и мнението на TV2.
(19)
Проведени бяха редица срещи с датските органи и/или TV2, inter alia на 25 август 2009 г., 7 февруари 2011 г. и 4 март 2011 г.
(20)
Комисията изпрати допълнителни искания за информация, inter alia на 22 септември 2010 г., 28 октомври 2010 г., 19 ноември 2010 г., 14 януари 2011 г., на които датските органи отговориха на 17 ноември 2010 г., 30 ноември 2010 г., 3 февруари 2011 г., 24 февруари 2011 г. и 7 март 2011 г. През март и април 2011 г. датските органи предоставиха още информация.
(21)
Комисията получи и мнения от трети страни, по-специално от SBS/TVDanmark на 7 февруари 2011 г.
(22)
На 4 август 2008 г. Комисията прие решение да не повдига възражения срещу помощта за оздравяване, предназначена за TV2 под формата на заем от 1 000 милиона DKK (12). Срещу решението е внесена жалба от MTG/Viasat, конкурент на TV2. Общият съд реши да спре производството до решението на Комисията по делото за преструктуриране (13).
(23)
На 4 февруари 2009 г. Дания представи на Комисията в съответствие с член 108, параграф 3 от ДФЕС план за преструктуриране във връзка TV2 Danmark A/S (наричан по-нататък „дело по преструктуриране“). С писмо от 2 юли 2009 г. Комисията информира Дания, че е открила процедура във връзка с делото за помощ за преструктуриране (14).
(24)
Разследването на Комисията по делото за преструктурирането се проведе паралелно с нейната оценка по настоящото дело и решението ѝ по делото за преструктуриране ще бъде прието успоредно и едновременно с настоящото решение.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ
II.1. НАЦИОНАЛЕН КОНТЕКСТ
II.1.1. ДАТСКИЯТ ПАЗАР НА РАДИО- И ТЕЛЕВИЗИОННО РАЗПРОСТРАНЕНИЕ ПРЕЗ ПЕРИОДА 1995-2002 Г.
(25)
През периода 1995-2002 г. в Дания действат двама обществени радио- и телевизионни оператори, а именно Danmarks Radio („DR“) и TV2. DR е почти изцяло финансиран чрез лицензионната такса. TV2 е финансиран частично чрез лицензионната такса, но също така и чрез приходи от реклама.
(26)
TV2 е създаден през 1986 г. (15) като независима автономна институция, финансирана с държавни заеми. Дружеството започва национално радио- и телевизионно разпространение на 1 октомври 1988 г. Излъчва чрез наземния канал TV2, а през 2000 г. започва и излъчване чрез сателитния канал TV2 Zulu. В края на 2002 г. от обществен канал TV2 Zulu става търговски платен телевизионен канал. В допълнение правителството одобрява осем станции като регионални станции на TV2. TV2 трябва да пренася сигнала от регионалните станции на TV2 върху своя национален наземен канал.
(27)
Между 1995 г. и 2002 г. освен обществените оператори на датския национален телевизионен пазар са активни и двама търговски оператори - TVDanmark и TV3/3+. Търговските оператори се конкурират с TV2 на националния телевизионен рекламен пазар. TVDanmark е част от SBS Broadcasting S.A. и излъчва два канала в Дания. От 1997 г. излъчва канал TVDanmark2 чрез мрежа от 10 местни търговски телевизионни станции, а от 2000 г. излъчва и лицензирания в Обединеното кралство сателитен канал, TVDanmark1. През 1992 г. започва излъчването на сателитните канали TV3 и 3+. Те са част от Modern Times Group (MTG).
II.1.2. ЗАКОНОВИ ИЗИСКВАНИЯ ПРЕЗ ПЕРИОДА 1995-2002 Г.
(28)
Законовите разпоредби, управляващи обществената услуга в периода на разследването от 1995 г. до 2002 г., са предвидени в последователни версии на Закона за радио- телевизионна дейност (наричан по-долу „Закон за радиото и телевизията“) (16).
(29)
Мисията на TV2 е да осигурява и разпространява национални и регионални телевизионни програми. Разпространението може да се осъществява чрез радиооборудване, включително сателитни или кабелни системи. Министърът на културата издава правилника относно задълженията на TV2.
(30)
TV2 има задължение, свързано с обществена услуга. Съгласно Закона на радиото и телевизията (1994 г. - версията, валидна през въпросния период) (17), TV2 е независима институция, чийто предмет на дейност е осигуряване и разпространение на национални и регионални телевизионни програми чрез независими програмни дейности. Обхватът на предоставяните програми трябва да е насочен най-вече към качество, многостранност и разнообразие. При планирането на програми за регионалните станции на TV2 трябва да бъде даден приоритет на регионалното значение.
(31)
Както се посочва в Решението на Съда (18), точното определение на мисията за обществена услуга на TV2 е претърпяло промени във времето, но всички определения в различните етапи от разследвания период изискват „качество, многостранност и разнообразие“, които са основните качествени изисквания към възложената на TV2 дейност за обществената услуга.
(32)
По-подробно определение на мисията за обществена услуга може да бъде намерено в устава на TV2. Например в устава са посочени задълженията за излъчване на TV2 що се отнася до изкуството и културата, датското филмово производство, програми за деца, младежи и етнически малцинства. TV2 е длъжен също така да излъчва предупреждения към населението при бедствия и аварии.
(33)
Дейностите на TV2, свързани с предлагането на обществена услуга, се финансират чрез неговия дял от телевизионните лицензионни такси, чрез приходи от реклама и чрез други приходи. Съгласно условията на Закона за радиото и телевизията в сила от 1994 г. (19) цялостната дейност на TV2 се финансира с ресурси, прехвърлени от Фонд TV2 в съответсвие с рамковите бюджети, определени от Министъра на културата, с приходи от продажба на програми и чрез други вноски, субсидии и т.н. Трябва да се отбележи, че за 1995 г. и 1996 г. TV2 е получил своя дял от лицензионните такси и прихода от реклама от специален фонд (Фонд TV2) (20).
(34)
Разпоредбите за излъчване от търговските телевизионни станции извън пределите на една зона са предвидени в глава 5 от Закона за радиото и телевизията. Глава 6 разглежда местните радио- и телевизионни услуги. Основното изискване е получаването на лиценз за излъчване. Програмните изисквания за притежателите на лиценз са предвидени в Изпълнителна заповед № 874 относно европейското съдържание и Изпълнителна заповед № 1349 относно местните радио и телевизия (21). Съгласно тези определения станциите в мрежа, които получават лиценз за местно телевизионно излъчване, трябва да предават местни програми поне един час на ден и да произвеждат значителен дял от своята програма на датски или за датска аудитория. Тъй като TV3, 3 + и първи канал на TVDanmark са излъчвани с британски лиценз, тези правила са приложими само за TVDanmark2.
II.1.3. ТЪРГОВСКИ ДЕЙНОСТИ НА TV2
(35)
Между 1995 г. и 2002 г. TV2 участва в редица търговски дейности, като за тази цел от 1 януари 1997 г. му е предоставено отделно правно основание (22), позволяващо му, освен другото, да използва техническото си оборудване, да учредява нови дружества или да прави капиталови инвестиции в съществуващи дружества. Между 1995 г. и 2002 г. тези дейности включват реклама, продажба на програми, отдаване на антенни мачти, търговия, интернет дейности, препродажба на права за излъчване на спортни събития и др.
(36)
От януари 2001 г. TV2 е длъжен да води отделна счетоводна отчетност за предоставяните от него обществени услуги и за „всички други дейности“, които надхвърлят 5 % от оборота и 3 милиона DKK годишно. Въведено е задължение за осчетоводяване на всички разходи, за ценообразуване на необществените услуги/продукти по пазарна стойност, а прехвърлянето на капитал между предприятията, предоставящи обществена услуга, и останалите следва да се извършва в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и не може да включва ресурси от лицензионни такси (23).
II.2. МЕРКИТЕ
(37)
Между 1995 г. и 2002 г. TV2 получава приходи от лицензионни такси.
(38)
Министърът на културата определя размера на лицензионната такса, дължима от собствениците на радио- и телевизионни приемници за една или повече години наведнъж (24). Телевизионната лицензионна такса се събира от DR, а след това приходите се разпределят между DR и TV2, според решението на Министъра на културата съгласно медийно споразумение с датския парламент.
(39)
Министърът на културата определя правилата за това кога влиза в сила и кога се прекратява задължението за плащане на лицензионни такси, какви са сроковете за плащане и принудително събиране, за таксите за напомняне и др. Върху закъснелите плащания се начислява лихва според закона за лихвите. Събирането на неплатените такси и начисления може да бъде изпълнявано от Hypotekenbank (датска ипотечна банка). Неплатените суми могат например да бъдат удържани от заплатата на съответното лице в съответсвие с правилата за събиране на данъци от физическите лица, съгласно Закона за удържане на данъка при източника.
(40)
До 1997 г. TV2 получава своето финансиране (приходи от реклама и лицензионни такси) чрез Фонд TV2. От 1997 г. TV2 получава своя дял от приходите от лицензионни такси директно от DR.
(41)
През 1995 г. и 1996 г. TV2 получава приходи от реклама от Фонд TV2 (25).
(42)
TV2 получава и 58 милиона DKK от Фонд „Радио“ за нараснала ангажираност в датското филмопроизводство.
(43)
Освен това, когато през 1997 г. Фонд TV2 е закрит, TV2 получава 167 милиона DKK от Фонда за инвестиции в цифровизация на системите си за продукция и 50 милиона DKK за покриване на оперативни разходи.
(44)
TV2 е освободен от плащане на корпоративен данък съгласно Търговския закон. През януари 2001 г. датската държава въвежда механизъм за неутрализиране на ефекта от освобождаването от данъчно облагане на търговските дейности на TV2. TV2 трябва да прехвърли 30 % от годишния излишък от дейностите, които не са свързани с обществената услуга, към дейностите, свързани с предлагането им. Този процент отговаря на стандартния размер на корпоративния данък, който Дания въвежда през 2000 г.
(45)
Държавните заеми финансират първоначалните разходи и оперативния дефицит на TV2 през периода на започване на дейността му. Съгласно първоначалните споразумения за заем TV2 трябва да заплати лихва върху главницата и да погаси изцяло заемите. Въпреки това през целия разследван период TV2 е освободен от плащане на лихви и се ползва от мораториум върху погасяването на заемите. Предимството в резултат от безлихвените и освободени от погасяване първоначален заем и оперативни заеми за разследвания период е 341,8 милиона DKK.
(46)
До края на 1996 г. правителството издава гаранции за заемите от Фонд TV2 с цел финансиране на работата на TV2. При закриването на Фонда размерът на гарантираните заеми е прехвърлен на TV2. Предимството за TV2 в резултат от тази гаранция е 9,8 милиона DKK.
(47)
През разследвания период Дания има достъп до три национални наземни честоти, които са запазени за обществените радио- и телевизионни оператори. Една честота е запазена за TV2, втора за DR и трета за цифрова телевизия.
(48)
TV2 плаща такса за използването на запазената национална честота за излъчване на Националната агенция за информационни технологии и телекомуникации, държавен орган към Министерството на изследванията, технологиите и развитието (26). Размерът на таксата е предвиден в датския финансов закон. През разследвания период TV2 заплаща между 2 и 4 милиона DKK годишно такси за ефирна честота.
(49)
Дания има и честоти само за регионално покритие. През 1997 г. правителството въвежда възможността за свързване на регионалните честоти за постигане на по-голямо покритие (създаване на мрежи). Между 1998 г. и 2001 г. местни търговски телевизионни станции, лицензирани за излъчване в мрежова конфигурация, трябва да заплащат годишна такса на държавата (27). Регионалните услуги на TV2 не са обвързани с плащане на таксата, тъй като тези услуги се излъчват в „блокове“ от националната честота на TV2. Търговската телевизионна станция TVDanmark е единственият оператор, заплатил тази такса за втория си канал. Общият размер на таксите, които операторът заплаща, възлиза на 85,0 милиона DKK.
(50)
Собствениците на колективни антенни инсталации имат задължение да препредават програмите от обществената услуга на TV2 чрез своите инсталации (задължителен пренос).
III. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ И НА ДАНИЯ
(51)
Първоначално след решението си за откриване на официална процедура по разследване Комисията получи различни мнения от заинтересованите страни. Основните точки са обобщени по-долу.
(52)
TVDanmark счита, че предоставянето от страна на държавата на предавателна честота с национално покритие представлява държавна помощ, тъй като държавата се отказва от приход върху този оскъден актив. В най-добрия случай конкурентите има едва 77 % покритие. TVDanmark твърди, че тъй като таксата за участие в мрежа, наложена само върху TVDanmark2 и не върху местните станции на TV2, въпреки че икономически и търговски операторите са в едно и също положение, тя представлява държавна помощ за местните станции на TV2. Според ACT, Antena 3 TV и Telecinco, принципът на ЕО за неутралитет по отношение на средствата за ретранслиране изисква налагането на такса за всякакъв вид мрежа.
(53)
По отношение на освобождаването от корпоративен данък ACT, Antena 3 TV и Telecinco коментират, че задължението на TV2 да прехвърля 30 % от печалбата от търговски си дейности в обществените си дейности не може да се счита за равностойно на плащането на корпоративен данък на държавата, тъй като нарушава конкуренцията на пазара на радио- и телевизионно разпространение.
(54)
Няколко трети страни поддържат мнението, че определението за мисията за обществената услуга на TV2 не е законосъобразно. Те оспорват изпълнението на условията, свързани с преноса на задачи, и условията за пропорционалност. По-специално, TVDanmark твърди, че при изчисляване на свръхкомпенсацията Комисията трябва да вземе предвид ползата за TV2 от освобождаването му от корпоративен данък, неговите безлихвени и безвъзмездни първоначални заеми, държавната гаранция за оперативни заеми и свободното използване на честота на предаване. TVDanmark твърди, че като цяло пазарните колебания в прихода от телевизионна реклама са ограничени и не оправдават натрупването на капитал от страна на TV2.
(55)
Що се отнася до рекламния пазар, TVDanmark твърди, че ценовите практики на TV2 не са позволили на търговските оператори да възстановят обособените си разходи. TVDanmark е трябвало да остойности своите TRP с около 30-40 % под тези на TV2, за да има място на пазара (TRP и GRP на TV2 са по-ценни, защото покритието им е по-добро) (28). Благодарение на уникалната позиция на TV2 по отношение на покритие и програмен бюджет, даден рекламодател винаги би разпределил част от своя бюджет в TV2, така че с определен бюджет да получи максимално въздействие по отношение на броя контакти, обхванатата целева аудитория и/или честота. TVDanmark представи цифри, илюстриращи, че неговата дейност е понесла загуби между 1997 г. и 2002 г., твърдейки, че нелоялната конкуренция на TV2 е възпрепятствала TVDanmark от генериране на достатъчно приходи. TVDanmark предостави и анализ на ценообразуването за телевизионна реклама на датския пазар, изготвен от Copenhagen Economics. Анализът сравнява средни и пределни цени на пазара и заключава, че е имало конкуренция само за остатъчното търсене и че по тази причина всяко сравнение следва да се базира на пределни цени. Освен това TVDanmark предостави информация, сравняваща рекламните цени на TV2 с тези за други видове медии, както и цени в други страни.
(56)
TV3 твърди, че е трябвало да предостави много високи отстъпки за своите рекламни слотове, за да намери място на пазара, тъй като TV2 е предлагал допълнителни пределни отстъпки върху неусвоения бюджет за телевизионна реклама на рекламодателя, ако този бюджет бъде използван за реклама отново в TV2.
(57)
На второ място, след решението си за откриване на официална процедура по разследване Комисията получи и мнението на датските органи. Основните точки са обобщени по-долу.
(58)
Датските органи са счели, че честотите на излъчване за TV2 не могат да се разглеждат като предимство, тъй като местните телевизионни станции също имат запазени за тях честоти на излъчване. Следователно TV2 не е получил специален режим. TV2 е трябвало, както други станции, да плаща такса за използване на честотата.
(59)
Що се отнася до освобождаването от корпоративен данък датските органи са на мнение, че печалбата от търговски дейности е много ограничена и методът, избран да неутрализира ефекта от освобождаването на TV2 от корпоративен данък върху търговските му дейности означава, че то не е извлякло никаква финансова полза от освобождаването.
(60)
Що се отнася до въпроса за пропорционалността датските органи заявяват, че прехвърлянето на 167 милиона DKK от Фонд TV2 е било предназначено за цифровизация на мрежата за радиоразпръскване. Следователно не може да бъде описано като свободен капитал.
(61)
Датските органи заявиха също така, че излишъкът за периода 1995-2002 г. е довел до приемливо ниво на възвръщаемост по отношение на оборота на TV2. Освен това капиталът е бил необходим като буфер в случай на внезапен спад в прихода от реклами и според закона на TV2 не е било позволено да взема заеми, надхвърлящи 4 % от годишния оборот. В допълнение, според датските органи държавата е действала в съответствие с „принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика“, тъй като собственият капитал на TV2 не е надвишил размера, който един типичен пазарен инвеститор би внесъл. Този капитал не е в противоречие с Договора, при условие че е не е използван за кръстосано субсидиране на търговската дейност на TV2.
(62)
Относно поведението на TV2 на рекламния пазар датските органи посочиха, че TV2 последователно е определял цените си, така че да увеличи максимално приходите. Цените са определяни единствено според предлагането и търсенето. Цените са определяни годишно въз основа на прогнозите на рекламния отдел на TV2 за търговския дял на аудиторията (на възраст 21-50 години), програмната схема, икономическите промени и конкурентното положение на пазара. Нито оперативните разходи на TV2, нито размерът на приходите от лицензионни такси са били фактор в прогнозата. Цените на TV2 са били най-високите на датския пазар, следователно не става въпрос за подбиване на цените, което да доведе до по-голяма нужда от държавно финансиране.
(63)
Датските органи предоставиха доклад за конкуренцията на датския пазар на телевизионната реклама, изготвен от RBB Economics. В доклада е направено заключение, че средните нетни цени на TV2 всъщност са по-високи от цените на неговите конкуренти и че разликите в рекламните ставки на TV2 и TVDanmark се обясняват с разликите в относителната им сила по отношение на програмите и способността за привличане на аудитория.
(64)
На трето място, след решението на Съда Комисията покани датските органи да представят техен анализ на последиците от решението по случая.
(65)
Датските органи изпратиха своя коментар и предоставиха също така и мнението на TV2. Основните точки са обобщени по-долу.
(66)
Относно приходите от реклама за 1995 г. и 1996 г. датските органи и TV2 твърдят, че датската държава не е имала влияние върху техния размер, така че те не трябва да се считат за ресурси на държавата. Датските органи не потвърдиха цифрите, изнесени от Комисията, но обясниха, че при изчисленията на приходите от реклама за 1995 г. и 1996 г. е трябвало да бъде отчетен фактът, че част от средствата от Фонд TV2 са използвани за финансиране на регионалните станции на TV2 и че тази част е можела да бъде финансирана единствено от лицензионните такси. Въпреки това датските органи твърдят, че при всички случаи приходите от реклама трябва да бъдат взети предвид при изчисляването на нетните разходи за възложената мисията за обществена услуга и че представляват приход, генериран от дейности, свързани с предлагането на обществена услуга.
(67)
Датските органи и TV2 се позовават и на решението на Съда като доказателство, че са спазени условията на решението по дело Altmark от 24 юли 2003 г. (29) Те припомнят, че както при дело Bupa (30), обстоятелствата по дело TV2 са налице преди датата на решението по дело Altmark. Те поддържат становището, че когато се прилагат критериите по делото Altmark, характерът и целта на критериите трябва да бъдат спазени, така че да бъдат взети предвид фактите по конкретния случай. Според тях от решението следва, че единственото изискване, което Съдът е наложил на датската държава е, че тя трябва, по същество, да спази условията, постановени в решението по дело Altmark.
(68)
По-конкретно датските органи и TV2 поддържат становището, че процедурата, използвана за определяне на лицензионната такса, е била прозрачна и е отговаряла на изискванията на втория критерий по делото Altmark, поне по същество, и според тях в контекста на решението на Съда това е достатъчно. Те считат, че третият критерий също е спазен доколкото на TV2 е имал правото да задържи приемлива печалба. Що се отнася до четвъртото условие по делото Altmark, те подчертават сериозния контрол, прилаган спрямо TV2, и твърдят, че делото BUPA и решението на Съда подкрепят тяхното твърдение, че в този конкретен случай тестът следва да е по-облекчен или да бъде изпълнен само по същество. Като цитират делото Chronopost (31), те посочват и че на практика не е възможно TV2 да бъде сравнен с едно типично добре управлявано предприятие. В допълнение датските органи потвърдиха своето мнение, че съгласно теста за инвеститор в условията на пазарна икономика компенсацията трябва да бъде одобрена.
(69)
По-нататък датските органи и TV2 твърдят, че държавната помощ трябва да бъде обявена за съвместима. Те обясняват процеса, довел до натрупване на капитал в TV2, и посочват различните причини, поради които този капитал е бил необходим на TV2, за да изпълни задачите си по обществената услуга.
(70)
След решението на Съда някои трети страни също предоставиха мнения. По същество те твърдят, че не трябва да бъде постановено, че са изпълнени условията по делото Altmark, по-специално, защото икономическите доклади, на които се позовава Съдът, са недостатъчни да докажат, че вторият и четвъртият критерии са изпълнени. Те са на мнение и че Комисията трябва да отстоява своето заключение в отмененото решение за възстановяване, т.е. че помощта не е съвместима.
IV. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ
IV.1. ДЪРЖАВНА ПОМОЩ ПО СМИСЪЛА НА ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
(71)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи, че: „Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(72)
Комисията трябва да прецени дали описаните по-горе мерки представляват държавна помощ по смисъла член 107, параграф 1 от ДФЕС.
IV.1.1. ДЪРЖАВНИ РЕСУРСИ И ОПРЕДЕЛЯНЕ НА ОТГОВОРНОСТ
(73)
Комисията трябва да прецени дали въпросните мерките, включват държавни ресурси.
(74)
Що се отнася до лицензионната такса Комисията взема под внимание съображенията на Съда в неговото решение (32). По-конкретно сумата е определена от датските органи; задължението за плащане на лицензионната такса не произтича от договорните взаимоотношения между TV2 и лицето, дължащо плащането, но само поради факта, че притежава телевизионен или радиоприемник; където е необходими, лицензионната такса се събира в съответствие с режима за събиране на данъци от физическите лица; и, накрая, датските органи са тези, които определят дела на TV2 от приходите от лицензионни такси. Съдът заключава, че ресурсите от лицензионни такси са на разположение и под контрола на датските органи и следователно представляват държавни ресурси.
(75)
Що се отнася до приходите от реклама за 1995 г. и 1996 г. в своето решение Съдът посочва, че лицензионната такса и приходите от реклама са различни по характер (33).
(76)
В своето решение Съдът постановява, (34) че Комисията не е посочила достатъчно причини защо приходите от реклама през 1995 г. и 1996 г. трябва да бъдат счетени за държавни ресурси.
(77)
В контекста на решението по дело PreussenElektra (35) Комисията следва да докаже, че приходите от реклама за 1995 г. и 1996 г. могат да бъдат класифицирани като държавни ресурси. За целта тя трябва да прецени дали тези приходи са били под контрола на датската държава.
(78)
В тази връзка, за да реши дали приходите от реклама през 1995 г. и 1996 г.представлява държавни ресурси, Комисията взема под внимание следните фактори.
(79)
През 1995 г. и 1996 г. TV2 получава приходите от реклама от Фонд TV2, който от своя страна получава приходите от реклама от TV2 Reklame A/S.
(80)
TV2 Reklame е отделно отделна държавна структура, независима от TV2. Дружеството е създадено като посредник за продажбата на реклами по TV2 на търговска основа (36). TV2 Reklame е в договорни взаимоотношения със своите клиенти рекламодатели.
(81)
Няма задължение за прехвърляне на приходи от TV2 Reklame към Фонд TV2. Вместо това прехвърлянето е по решение на датската държава (37). Министърът на културата решава каква част от печалбата на TV2 Reklame следва да бъде прехвърлена във Фонд TV2. Решението е взето за една или повече години наведнъж с одобрението на датския парламент (Комисията по финанси). Министърът на културата е можел да реши непрехвърлената печалба да бъде използвана за погасяване на издадената по-рано държавна гаранция за TV2 Reklame или за културни цели.
(82)
На практика през 1995 г. и 1996 г. пълният размер на печалбата на TV2 Reklame е прехвърлен във Фонд TV2.
(83)
Фондът TV2 е създаден с цел осигуряване на доходи на TV2 от ресурсите на лицензионните такси и от приходи от реклама. Фондът TV2 е създаден с цел осигуряване на доходи на TV2 от ресурсите на лицензионните такси и от приходи от реклама. Управляван е от бордът на директорите на TV2.
(84)
Няма задължение за прехвърляне на средства от Фонд TV2 Reklame към TV2 всяка година. По-скоро прехвърлянето на средства към TV2 е по решение на датската държава. Тъй като по закон Фонд TV2 е длъжен да прехвърля средства към TV2 в съответствие с рамковите бюджети, определяни от Министъра на културата (38).
(85)
На практика през 1995 г. и 1996 г.TV2 не получава целите приходи от реклама от Фонд TV2.
(86)
Освен това в счетоводните отчети на Фонд TV2 не се прави разлика между приходи от реклама и ресурси от лицензионни такси. Приходите, които не са прехвърляни към TV2 се натрупват във Фонд TV2. След закриването на Фонд TV2 приходите са прехвърлени на TV2.
(87)
Според TV2 и датските органи приходите от реклама принадлежат на TV2 и по закон TV2 има право върху тях. Те се позовават на писмо от Министъра на правосъдието от 22 ноември 2003 г., в което се посочва, че ресурсите от Фонд TV2 мога да се използват единствено за покриване на дейностите на TV2. Следователно, според TV2 и датските органи, в крайна сметка е налице правно задължение за прехвърляне на приходите от реклама от Фонд TV2 към TV2. Въпреки това, както е посочено по-горе, по закон няма задължение за прехвърляне на целите приходи от реклама на TV2 и е трябвало Министърът да вземе конкретно решение за това дали да бъдат прехвърлени средства на TV2 и, ако е така, в какъв размер.
(88)
Що се отнася до TV2 трябва да се добави, че операторът не е имал договорни взаимоотношения с рекламодателите, както и влияние върху рекламните дейности (39). Датското правителство потвърждава, че очакваните приходи от реклама за предстоящата година са определени независимо от TV2.
(89)
Въз основа на информацията по-горе Комисията счита, че Министърът е имал контрол върху средствата в TV2 Reklame и Фонд TV2. По-специално, Комисията отбелязва, че: i) датската държава е тази, която е решила дали част от или целите приходи от реклама да бъдат прехвърлени във Фонд TV2 и TV2; ii) през 1995 г. и 1996 г. TV2 не получава целите приходи от реклама, и iii) непрехвърлените приходи от реклама са натрупани във Фонд TV2, където на практика те са смесени с лицензионните такси.
(90)
По тези причини Комисията счита, че в този конкретен случай приходите от реклами за 1995 г. и 1996 г., които не са били прехвърлени на TV2 чрез TV2 Reklame и Фонд TV2, представляват държавни ресурси.
(91)
Но дори приходите от реклами да не бяха квалифицирани като държавни ресурси (quod non), това нямаше да бъде от значение за размера на държавната помощ, която би могла да бъде счетена за съвместима. В съответсвие с постоянната практика на Комисията и Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. (40), приходите от дейност по обществената услуга като приходи от реклама трябва да се отчитат при изчисляване на нетните разходи за обществената услуга, което означава, че тези приходи, дори и ако не се считат за държавни ресурси, намаляват нуждата от публично финансиране. Датските органи споделят това мнение (41).
(92)
Специалното прехвърляне на средства към TV2 от Фонд „Радио“ включва приходите от лицензионни такси, които са предоставени на TV2 след решение на държавата. Същото важи и за специалното прехвърляне от Фонд TV2 след неговото закриване, тъй като въпреки факта, че датската държава е упражнявала контрол върху Фонд TV2, както бе споменато по-рано, средствата от Фонд TV2 са предоставени на TV2 с решение на държавата. Щом тези ресурси остават под обществен контрол те трябва да се считат за държавни ресурси. И тъй като приходите от реклама се считат за държавни ресурси, а решението за прехвърлянето им в TV2 при закриването на Фонда е взето от държавата, твърдението на датските органи, че общата сума, прехвърлена на TV2 при закриването на Фонд TV2, е получена изключително от приходи от реклама, не променя това заключение.
(93)
Що се отнася до държавните мерки Комисията счита, че освобождаването от корпоративен данък представлява използване на публични ресурси, тъй като горепосочените данъчни приходи са равностойни на потреблението на държавни ресурси под формата на данъчни разходи (42).
(94)
Предоставените на TV2 безлихвени и безвъзмездни заеми са пряко осигурени от държавата и разпределени от държавния бюджет. Като се отказва от лихвата и погасяването на тези заеми датската държава се отказва от приход и следователно тези средства представляват държавни ресурси. Освен това самата датска държава гарантира оперативните заеми. Ползата от държавна гаранция е, че рискът, свързан с гаранцията, се поема от държавата. Фактът, че държавата поема риска нормално би трябвало да бъде възнаградено с подходяща премия. Когато държавата се отказва от премията, е налице предимство за TV2 и изтичане на ресурси от държавата (43).
(95)
Освен това държавата е запазила национална честота на излъчване за TV2, за което TV2 заплаща такса честота на определен държавен орган. Годишната такса, която TV2 плаща през разследвания период, варира от 2 милиона DKK и 4 милиона DKK.
(96)
Поради липса на база за сравнение за таксата, платена за национална честота, тя може да бъде сравнена само с таксата, платена за разрешение за достигане до по-голям дял от населението чрез мрежова конфигурация. Таксата за честота, платена от TV2 за национално покритие, е значително по-ниска от таксата за мрежа, наложена на TVDanmark, която варира от 5 милиона DKK през 1997 г. до 30 милиона DKK през 2001 г. въпреки че чрез мрежата си от регионални честоти TVDanmark постига само 77 % покритие. Така TV2 успява да достигне до по-голям дял от датското население на по-ниска цена.
(97)
Затова Комисията счита, че таксата за честота не отразява пазарните условия и без да поиска пазарната цена на актива държавата се е отказала от приходи, които би следвало да постъпят в държавния бюджет.
(98)
От друга страна, TV2 не е длъжен да плаща такса мрежа, тъй като не излъчва посредством конфигурация от местни честоти, така че да създаде национална мрежа. Тъй като държавата не е упълномощена няма право да събира тази такса от TV2, тя не се отказва от приходи и следователно в този случай не са намесени държавни ресурси.
(99)
По същия начин, Комисията не може да установи никакъв елемент на държавни ресурси в законовото задължение на собствениците на колективни антенни инсталации да препредават програмите от обществената услуга чрез тези инсталации (задължителен пренос), тъй като държавата нито се отказва от някакъв приход, нито прехвърля активно средства към тези оператори. Това правило за достъп не поставя TV2 в по-благоприятно финансово положение от държавни ресурси (44).
(100)
Всички гореспоменати мерки са свързани с датската държава, тъй като, както е описано по-горе, по един или друг начин те включват решение на датската държава.
IV.1.2. СЕЛЕКТИВНО ПРЕДИМСТВО И НАРУШАВАНЕ НА КОНКУРЕНЦИЯТА
(101)
Комисията счита, че приходите от лицензионни такси, прехвърлянето на средства от Фонд TV2 (включително приходи от реклама за 1995 г. и 1996 г.) и Фонд „Радио“, освобождаването от корпоративен данък, безлихвените и безвъзмездни заеми, заедно с достъпа до национална честота при благоприятни условия са дали на TV2 икономическо и финансово предимство, облекчавайки оперативните разходи, които той иначе би трябвало да поеме със своя бюджет. Освен това конкурентите на TV2 не са получили същите средства.
(102)
Въпреки това държавните мерки, компенсиращи нетните допълнителни разходи от общ икономически интерес (SGEI), не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, когато са изпълнени четирите условия, постановени от Съда на Европейските общности по делото Altmark (45):
-
първо, предприятието получател трябва действително да има задължения за предоставянето на обществена услуга и тези задължения трябва да са ясно дефинирани;
-
второ, параметрите въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин;
-
трето, компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнението на задълженията, свързани с предоставянето на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на тези задължения;
-
четвърто, когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения, свързани с обществена услуга, не е избрано с процедура за възлагане на обществена поръчка, необходимото равнище на компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи производствени средства предприятие при изпълнението на тези задължения, като се вземат предвид съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на задълженията.
(103)
Както ще бъде описано по-подробно в раздела от настоящото решение относно съвместимостта на мерките (съображение 160 и следващите от настоящото решение), от решението на Съда следва, че е изпълнено първото условие по делото Altmark.
(104)
Що се отнася до втория критерий по делото Altmark, където параметрите, използвани за изчисляване на компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин, Комисията трябва да прецени законовите и икономическите условия, при които през разследвания период са определяни приходите от лицензионни такси, дължими на TV2. В тази връзка Комисията отбелязва, че процедурата е следната.
(105)
Съгласно точки 29 и 30 от писмото на датските органи от 24 март 2003 г. в действащия през разглеждания период Закон за радиото и телевизията (46) е посочен начинът на финансиране на станция TV2 като цяло (ресурси от лицензионни такси, приходи от реклама и други източници на приходи), а на Министъра на културата е възложена отговорността за определяне на дела от лицензионните такси за на TV2 и DR, а от там и на размера на компенсацията, която да бъде предоставена на TV2. Следва да се отбележи, че за 1995 г. и 1996 г. TV2 получава своя дял от лицензионната такса от Фонд TV2.
(106)
В съответсвие с установената практика, размерът на компенсацията е определен от Министъра на обсъждане с комисията по финанси на датския парламент в рамките на медийно споразумение, сключено с мнозинство от представените в парламента политически партии. Във въпросния момент са налице 3 медийни споразумения: медийното споразумение за периода 1994-1997 г., сключено на 16 септември 1993 г., медийното споразумение за периода 1997-2000 г., сключено на 10 май 1996 г., и медийното споразумение за периода 2001-2004 г., сключено на 28 март 2000 г.
(107)
Така приходите от лицензионни такси са фиксирани за сравнително дълго време. През разследвания период предоставената на TV2 компенсация не е била предмет на последващо разглеждане, дори когато приходите на TV2 намаляват. Например въпреки че през 1999 г. приходите от реклами на TV2 претърпяват значителен спад, компенсацията не е променена така че да отрази този факт.
(108)
Според датските органи компенсацията е определена чрез индексиране на цените и заплатите в бюджета и счетоводните отчети на TV2 и чрез икономически анализи.
(109)
През 1995 г. и 1996 г. са направени задълбочени икономически анализи от KPMG, одиторска фирма. За доклада за 1999 г. KPMG е подпомогната от допълнителна група, състояща се от представители на водещи участници в пазара, включително конкуренти на TV2. Особено внимание е отделено на информацията за потенциалния приход от източници, различни от лицензионната такса като приходите от реклама.
(110)
В точки 164 и 165 от тяхното писмо от 24 март 2003 г. датските органи посочват, че консултантските проучвания на KPMG, предназначени да прогнозират вероятната тенденция в рекламния оборот на датския рекламен пазар и източниците на приходи на TV2, и да определят свързаните с тези прогнози, несигурности са изготвени с цел датското правителство и парламент да получат по-добра основа за определяне и разпределяне на приходите от лицензионни такси при преговорите върху медийната политика.
(111)
Според датските органи документите, използвани за определяне на компенсацията, са били обществено достъпни. Медийните споразумения са публикувани с прессъобщения и в официалните протоколи от работата на парламента (Folketingstidende). Законодателството, прилагано към медийните споразумения, е публикувано в датския държавен вестник (Lovtidende). Финансовите отчети на TV2 също са публикувани, заедно с гореспоменатите икономически анализи.
(112)
В контекста на решението на Съда Комисията трябва да прецени дали, предвид описаната по-горе процедура, може да бъде заключено, че е изпълнен вторият критерий от делото Altmark.
(113)
От една страна Комисията взема под внимание факта, че в своето решение (47), Съдът постановява, че: „… горната процедура за определяне размера на приходите от лицензионни такси, платими на TV2, може да бъде счетена за обективна и прозрачна, като се има предвид по-специално че в нея участва Датският парламент, че е базирана на икономически анализи, изготвени от одиторска фирма със съдействието на допълнителна група експерти, включваща конкуренти на TV2, и че тези анализи са публикувани, както и годишните финансови отчети на TV2. Следователно не може да се изключи, че един сериозен анализ на тази процедура може да доведе до заключението, че още преди условията по дело Altmark да бъдат постановени от Съда на ЕО Кралство Дания е изпълнило второто от тези условия по същество“. Съдът постанови също че: „размерът на прихода от лицензионни такси, дължими на TV2, е изчислен въз основа на конкретното предположение, че TV2 ще продължи да се ползва от тези други държавни мерки“ (48) (т.е. освобождаване от данъчно облагане и др.).
(114)
Комисията счита, че участието на датския парламент в процеса за определяне на лицензионната такса осигурява определена степен на прозрачност и обективност. Още повече че медийните споразумения, определящи размера на ресурсите от лицензионни такси, които трябва да бъдат разпределени на TV2, са сключени предварително за няколко години и след това компенсацията за TV2 никога не е коригирана през разглеждания период.
(115)
Въпреки това икономическите доклади, изготвени от KPMG, дават прогнози само за размера на приходите от реклама на TV2 (т.е. приходната страна). В тях не се споменава нищо са разходната страна при изчисляване на компенсацията и Комисията остава с впечатлението, че медийните споразумения са въз основа единствено на индексиране на разходите на TV2 от предишните години. Всъщност датските органи твърдят, че компенсацията е определена въз основа на индексиране на цените и заплатите в бюджетите и отчетите на TV2 и въз основа на икономическите анализи, които оценяват само приходната страна, а не разглеждат периода, обхвана от медийното споразумение, сключено 16 септември 1993 г.
(116)
В допълнение, няма индикация за параметрите, които да бъдат използвани при изчисляване на компенсацията. Размерът на компенсацията е определен предварително, но вторият критерий по делото Altmark изисква самите параметри, използвани за изчисляване на компенсацията, да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин.
(117)
В контекста на казаното по-горе Комисията счита, че вторият критерий по делото Altmark не е изпълнен. В контекста на казаното по-горе Комисията счита, че вторият критерий по делото Altmark не е изпълнен.
(118)
Съгласно четвъртия критерий по делото Altmark: „доставчикът на обществена услуга трябва да бъде избран според процедура за възлагане на обществена поръчка или необходимото равнище на компенсация [трябва да] бъде определено въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи производствени средства предприятие, така че да може да изпълни тези задължения, като се вземат предвид съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на задълженията“.
(119)
В настоящия случай доставчикът на обществена услуга TV2 не е избран след процедура за възлагане на обществена поръчка. Следователно Комисията трябва да прецени дали равнището на компенсация е определено въз основа на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи производствени средства предприятие при изпълнението на задълженията, свързани с обществена услуга.
(120)
Икономическите и правните условия, в които е определена компенсацията за TV2, са описани по-горе. В контекста на решението на Съда и предвид неговата констатация, че използваната от Кралство Дания процедура за определяне размера на приходите от лицензионни такси, дължими на TV2 между 1995 г. и 2002 г. включва, inter alia, икономически анализи, изготвени със съдействието на конкурентите на TV2, когато прави оценка дали разходите на TV2 са били съпоставени с тези на един типичен добре управляван оператор, Комисията трябва да вземе под особено внимание докладите на KPMG от 1995 г. и 1999 г.
(121)
В докладите на KPMG са разгледани различни сценарии за това как би могъл да се развие рекламният пазар през периодите на съответните лицензионни такси. В докладите не се съдържа информация за TV2 като такъв (например за финансовото му положение или оперативните му разходи); в тях е показано как могат да се развият приходите от реклама и каква част от общият рекламен пазар може да донесе до приходи за TV2. Като предвиждат най-вероятните промени в рекламният оборот на датския рекламен пазар и посочат несигурностите, свързани с тези прогнози, докладите са част от процедурата, използвана от датските органи за определяне на лицензионната такса, която да бъде предоставена на TV2.
(122)
Докладите на KPMG не оценяват разходите на TV2 или разходите на други оператори, ограничавайки се до разглеждане на тенденциите на рекламния пазар и до дела на приходите от реклама на TV2. Трябва да се отбележи и, че в докладите не са включени първите години от разследвания период, обхванат от медийното споразумение от 1993 г.
(123)
В известна степен конкурентите са участвали в изготвянето на тези доклади. В доклада от 1995 г. е посочено, че са участвали „много заинтересовани страни“, но от доклада не става ясно кои са те. В доклада на KPMG от 1999 г. е спомената допълнителна група експерти, в която наистина участват конкуренти на TV2. Въпреки това фактът, че тези икономически доклади до някаква степен са изготвени с помощта на конкуренти на TV2, не доказва само по себе си, че е направен анализ на разходите на конкурентите.
(124)
С други думи докладите не включват анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи производствени средства предприятие при изпълнението на задължения, свързани с обществена услуга, а вместо това разглеждат по-общия въпрос за перспективите на рекламния пазар, както и за размера на бъдещите приходи от реклама на TV2. Трябва да се добави също така, че цените на рекламния пазар се определят от различни фактори като например дялове от аудиторията, а не само въз основа на разходите.
(125)
Датските органи и TV2 изтъкват също така правни и фактически аргументи във връзка с четвъртото условие по делото Altmark.
(126)
Първо, Дания цитира делото Bupa, твърдейки, че четвъртото условие Altmark не се прилага задължително или поне Комисията, в контекста на решението на Съда, трябва само да преценява дали условието е изпълнено по същество. Комисията счита, че ситуацията по делото BUPA е доста специфична, защото за разлика от другите сектори, предлагащи обществена услуга, въпросната схема за предоставяне на здравни услуги не е свързана с разходите, а се базира на рисковите профили на клиентите. Така че в този случай операторът не е имал възможност да подобри ефикасността чрез разходите си. Що се отнася до обществените радио- и телевизионни оператори, обаче, компенсацията може да бъде изчислена въз основа на разходи и приходи.
(127)
Второ, като се позовава на делото Chronopost (49) Дания твърди, че един доставчик на обществена услуга като TV2 не може да бъде сравняван с частен оператор. Все пак Комисията счита, че за разлика от разглеждания в делото Chronopost въпрос за разпределяне на разходите в контекста на оценка за съвместимост, същността на четвъртия критерий по делото Altmark е именно, че при липса на тръжна процедура разходите за предоставяната обществена услуга трябва да се съпоставят с тези на едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи производствени средства предприятие.
(128)
Освен това Дания твърди, че Националната сметна палата (Rigsrevision) е провеждала финансови и управленски одити на счетоводните отчети на TV2 като част от рутинните си оценки на TV2 и че са извършвани рутинни проверки, включително и на ефективността. Въпреки това Комисията не счита, че фактът, че счетоводните отчети на TV2 са внесени за одобрение от Министъра на културата, е достатъчно доказателство, че разходите на TV2 са такива на едно добре управлявано предприятие. Освен това, не е ясно дали, при положение че преди да бъде определена компенсацията не е направен анализ на разходите, последващи проверки могат да са от значение за изпълнението на четвъртия критерий.
(129)
Датските органи посочват специално доклада от 2000 г. на Датската национална сметна палата, в който промяната на продуктивността на TV2 е до известна степен сравнена с тази на DR и определени чуждестранни обществени радио- и телевизионни оператори (British Broadcasting Corporation „BBC“, Sveriges Television „SVT“ и Norsk Riksringkastning „NRK“). В доклада Националната сметна палата установява, че и DR и TV2 са подобрили продуктивността си между 1990 г. и 1999 г. DR намалява повече почасовите си разходи за първо излъчване в сравнение с TV2, но през 1999 г. тези разходи са все още 53 % по-високи от тези на TV2. Общите почасови разходи за излъчване на DR през 1999 г. са приблизително 29 % по-високи от тези на TV2. Националната сметна палата установява също така, че подобрената продуктивност на DR и TV2 са по-голяма или равна на увеличената продуктивност на другите три обществени радио- и телевизионни оператори.
(130)
И все пак този доклад не е достатъчно доказателство за изпълнение на четвъртото условие.
(131)
Всъщност докладът е изготвен след медийните споразумения, които определят размера на компенсацията, и затова в него не е посочено, че компенсацията е била определена въз основа на разходите, които би направило едно типично предприятие при изпълнение на своята мисия за обществена услуга.
(132)
Освен това в доклада е направено сравнение с други обществени радио- и телевизионни оператори и затова не е разгледан въпроса за разходите на един „типичен“ оператор. Например, в доклада не е установено, че разходите на DR, който няма право да генерира приход чрез реклама и чието равнище на компенсация е определено съгласно същото медийно споразумение, както при TV2, са разходи на едно типично предприятие. Ето защо от сравнението с разходите на DR е невъзможно да бъдат направени заключения що се отнася до изпълнението на четвъртия критерий по делото Altmark.
(133)
Що се отнася до сравнението с чуждестранните радио- и телевизионни оператори в доклада е сравнена само промяната в продуктивността на TV2 спрямо един от другите радио- и телевизионни оператори, но не се споменава нищо за нивото на ефективност като такова, а от там и за самите разходи. По-специално, по-слабото увеличение на продуктивността може да се дължи на много фактори, например по-висока ефективност в началото на периода или невъзможност на радио- и телевизионния оператор да увеличи времето за излъчване. Например, в точка 51 от доклада се казва, че: „През въпросния период BBC и SVT отбелязват почти идентично увеличение на разходите, реално с приблизително 50 %, докато разходите на NRK се увеличават реално с приблизително 60 %. Както бе споменато по-горе, разходите на DR се увеличават реално с 23 %, а на TV2 с 63 %. Тъй като, както вече беше казано, времето за излъчване на SVT и BBC не нараства толкова колкото на другите радио- и телевизионни оператори, това увеличение на разходите означава, че SVT и BBC не са подобрили своята продуктивност по същия начин като другите трима радио- и телевизионни оператори“.
(134)
Комисията отбелязва и че в точка 50 от доклада се казва, че: „Тъй като Националната сметна палата не е проверила по-подробно счетоводните отчети на чуждестранните радио- и телевизионни оператори, може би съществуват разлики в дейностите на тези радио- и телевизионни оператори и в методите на изчисление, използвани за отделните счетоводни позиции. Това означава, че използваните разходи и произтичащите от тях разходи за единица продукция не принадлежат задължително към едни и същи дейности и не са задължително изчислени по едни и същи счетоводни принципи. В резултат на това нивата на разходи за единица продукция не могат да бъдат сравнение еднозначно. Тъй като целта на включването на чуждестранни радио- и телевизионни оператори е по-скоро да се сравни „промяната“ в продуктивността, а не нивото на продуктивност като такова, Националната сметна палата счита, че въпреки това данните от чуждестранните радио- и телевизионни оператори, в текущата си форма, могат да послужат като приемлив индикатор за промяна“. В точка 53 от доклада се посочва и че: „Националната сметна палата не е проучила по-подробно причините за горните промени, тъй като, както беше казано по-горе, промяната в посочените разходи за единица продукция зависи от предлаганите от радио- и телевизионните оператори програми, и защото анализът предполага, че при всички случаи качеството остава непроменено. Тъй като това представлява непосредствена трудност що се отнася до правенето на сравнения между въпросните обществени радио- и телевизионни оператори, заключенията от анализа трябва да се тълкуват с известна предпазливост. В тази връзка министерството на културата е заявило, че приема описаните промени в разходите за единица продукция и че сравнението на разходите за единица продукция на DR, TV2 и чуждестранните обществени радио- и телевизионни оператори трябва да се тълкува с известна предпазливост“.
(135)
Поради гореизложените причини Комисията счита, че в доклада не е посочено, че разходите на TV2 са такива, каквито би направило едно типично добре управлявано предприятие при изпълнение на възложените му мисиите за обществена услуга.
(136)
В заключение, с оглед на казаното по-горе, Комисията счита, че четвъртият критерий по Altmark не е изпълнен и тъй като тези критерии са кумулативни, предоставената на TV2 компенсация не удовлетворява условията, постановени от Съда в решението по делото Altmark. При всички случаи, както ще бъде посочено по-долу, Комисията намира, че компенсацията може да се счита за съвместима с вътрешния пазар.
(137)
Комисията също така трябва да прецени дали въпросните мерки биха могли да покрият „критерия за инвестиции в условията на пазарна икономика“ („критерий за MEIP“). Датските органи и TV2 твърдят, че мерките не представляват държавна помощ, тъй като не са изпълнени условията на критерия за MEIP. По-специално, те поддържат становището, че съгласно критерият за MEIP е напълно оправдано излишъкът да остане при TV2 с цел натрупване на капитал.
(138)
В този смисъл на първо място трябва да се отбележи, че въпросът дали мерките са основателни съгласно критерият за MEIP не е равнозначен с въпроса дали те могат да се считат за необходими за изпълнението на дейности по обществената услуга (в.ж оценката за съвместимост по-долу), тъй като фактът, че TV2 е трябвало задължително да разполага с определено ниво резерв и капитал за изпълнение на своите дейности по обществената услуга не означава, че един частен инвеститор би внесъл средства в дружеството и не би се стремил към възвращаемост.
(139)
Комисията, в съответсвие с установената съдебна практика, трябва да определи дали при подобни обстоятелства от един частен инвеститор с мащаб, съпоставим с органите, управляващи публичния сектор, може да се очаква да бъде склонен да направи капиталови инжекции от такъв порядък (50). Въпреки че в сравнение с публичния инвеститор поведението на един частен инвеститор не трябва да бъде поведение на обикновен инвеститор, който инвестира капитал с оглед реализиране на печалба в относително краткосрочен план, а да бъде най-малко поведението на частно холдингово дружество или на група от частни предприятия, осъществяващи структурна политика и водени от перспективата за рентабилност в дългосрочен план.
(140)
Освен това, според утвърдената съдебна практика, критерият за MEIP трябва да се прилага в момента на вземане на решението, а не впоследствие (51).
(141)
В този случай, тъй като Дания е единственият вложител в TV2, тя е първият и последният кредитор, чийто разходи трябва да бъдат възстановени в случай на фалит на дружеството. Така от инвеститорска гледната точка датската държава би могла да се стреми към възвръщаемост на своята инвестиция чрез искане да ѝ бъдат възстановени разходите или под формата на лихва върху заем, или на връщане на дял от капитала.
(142)
Комисията отбелязва, че през въпросния период Дания се е отказала от правото си на лихва върху заемите и разрешава мораториум върху погасяването им. Нещо повече, датската държава не е поискала някакво възнаграждение от натрупания в TV2 капитал. Следователно датската държава не е потърсила съответната възвръщаемост на своята инвестиция, както нормално би направил всеки кредитор или собственик на дружество.
(143)
Освен това датските органи не са предоставили никакви валидни аргументи, обясняващи защо от стратегическа гледна точка би имало смисъл да бъде реинвестиран излишъка в TV2 вместо да бъде поискано възнаграждение под формата на лихва или дивиденти. Нормално един инвеститор би взел такова решение, само ако мисли, че реинвестицията ще увеличи стойността на първоначалната му инвестиция.
(144)
В настоящия случай не е установено наличие на бизнес план или ясна цялостна бизнес стратегия, които да подсказват, че случаят е бил такъв. Както няма и други индикации, че TV2 е планирал да развие своята дейност за произвеждане на такава добавена стойност. По този начин Комисията не се опитва да използва формалистични аргументи, за да опровергае аргумента на датските органи за критерия за MEIP, а единствено да прецени дали инвеститорът в условията на пазарна икономика би решил да остави средствата в TV2 въз основа на информацията, с която разполага в момента на вземане на решението си. И все пак, като взема предвид, че наличната информация към момента, в който средствата са оставени в TV2 (52), и като оставя настрана всякакви съображения относно дейностите по обществената услуга на TV2, които един частен инвеститор би взел предвид, Комисията счита, че не са били налице нито бизнес план, нито инвестиционен проект или някакъв друг елемент, въз основа на който един рационално мислещ частен инвеститор би преценил, че реинвестицията ще увеличи стойността на първоначалната му инвестиция и затова ще реши да остави парите в TV2 вместо да поиска някакъв вид възнаграждение.
(145)
Освен това датските органи използват възвръщаемостта на оборота като критерий за сравнение, за да покажат, че са действали като частен инвеститор при реинвестирането на средства в TV2. Въпреки това в настоящия случай, трябва да бъде подчертано, че датското правителство вече действа като орган, финансиращ TV2, и като такъв му осигурява значителни средства за покриване на оперативните му разходи. Размерът на тези средства има пряк ефект върху резултатите, които TV2 може да генерира. На практика това съотношение може да бъде подкрепено само с увеличаване на размера на държавно финансиране. И все пак, тъй като обикновено излишното финансиране също води до неефективност, а от там и до по-голямо изтичане на държавни ресурси, съвсем не е сигурно, че увеличеното финансиране осигурява съответно подобряване на резултатите.
(146)
Следователно не може да се твърди, че датските органи са действали като инвеститор в условията на пазарна икономика. Въпреки това Комисията намира, че компенсацията може да бъде счетена за съвместима, както ще бъде обяснено подробно по-долу. Както вече беше споменато, въпросът относно критерия за MEIP е различен от въпроса дали датската държава основателно е позволила на TV2 задържи излишъка, така че да натрупа капитала, необходим му за изпълнението на неговите задачи за обществена услуга.
(147)
В заключение Комисията счита, че през разследвания период TV2 се е възползвал от мерките. На телевизионния пазар TV2 се конкурира с други оператори, които не са получили същото предимство. Следователно мерките трябва да се считат за селективни и нарушаващи конкуренцията по смисъла на член 107, параграф 1от ДФЕС.
IV.1.3. ВЪЗДЕЙСТВИЕ ВЪРХУ ТЪРГОВИЯТА
(148)
Държавните мерки са предмет на член 107, параграф 1 от ДФЕС, доколкото засягат търговията между държавите-членки. Това е така винаги, когато съответните дейности са предмет на търговия в рамките на Общността.
(149)
Европейският съд е разработил широко тълкуване на това понятие. В установената съдебна практика, когато помощта засилва позицията на едно предприятие в сравнение с други предприятия, конкуриращи се в търговията в рамките на Общността, тези предприятия трябва да бъдат разглеждани като засегнати от помощта (53). Фактът, че въпросното предприятие не извършва експортна дейност, не изключва възможността да бъде засегната търговията. Когато една държава-членка предоставя помощ на дадено предприятие, неговата дейност на местна територия може да бъде подпомогната или дори повишена благодарение на помощта, което от своя страна намалява възможностите за други предприятия да се установят на пазара. В следствие на това помощта дава възможност на получателя да си запази пазарен дял, който в противен случай би бил зает от конкуренти от други държави-членки (54).
(150)
В параграф 18 от Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми, позовавайки се на съдебната практика на Съда, Комисията заявява, че „По принцип може да се счита, че държавното финансиране на обществените радио- и телевизионни оператори засяга търговията между държавите-членки. Очевидно е, че такъв е случаят при придобиването и продажбата на програмни права, които често се извършват на международно равнище. Също така рекламната дейност в случая на обществените радио- и телевизионни оператори, които имат право да продават рекламно пространство, има трансграничен ефект, особено в хомогенните езикови области, които се разпростират отвъд националните граници. Освен това структурата на собственост на търговските радио- и телевизионни оператори може да се разпростира в повече от една държава-членка.“
(151)
В дадения случай Комисията отбелязва, че TV2 работи на международния пазар и обменя телевизионни програми (55). Той е в пряка конкуренция с търговски радио- и телевизионни оператори, които работят на международния радио- и телевизионен пазар и имат международна структура на собственост. Предоставените на TV2 финансови ресурси му дават конкурентно предимство по отношение на закупуването на телевизионни права и инвестирането в програми, които в последствие биха могли да бъдат продадени. Освен това мерките за помощ поставят TV2 в благоприятна позиция в сравнение с конкурентите му в Европейския съюз, като намалява техните възможности за установяване в Дания.
(152)
Следователно Комисията прави заключение, че мерките, предоставени на TV2, са оказали въздействие върху търговията между държавите-членки по смисъла на члрн 107, праграф 1 от ДФЕС.
IV.1.4. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(153)
Тъй като са изпълнени всички условия на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията прави заключение, че гореописаните мерки в полза на TV2 се определят като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(154)
Тъй като TV2 започва радио- и телевизионно разпространение през 1989 г., всичките мерки за TV2 са били взети след присъединяването на Дания към Европейския съюз. В следствие на това мерките, включително ресурсите за таксата за лиценз, представляват по-скоро нова държавна помощ, отколкото съществуваща помощ по смисъла на член 108, параграф 1 от ДФЕС.
IV.2. СЪВМЕСТИМОСТ НА ДЪРЖАВНАТА ПОМОЩ С ВЪТРЕШНИЯ ПАЗАР
(155)
Комисията счита, че член 107, параграф 2 и член 107, параграф 3, букви а), б), в) и г) от ДФЕС очевидно не са приложими и нито датските органи, нито TV2 са изложили някакъв аргумент във тази връзка.
(156)
Следователно Комисията направи оценка дали може да се приложи член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(157)
Член 106, параграф 2 от ДФЕС гласи: „Предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства юридически или фактически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.“
(158)
За да се възползва дадена мярка от тази дерогация, трябва да бъдат изпълнени всички следни условия:
-
въпросната услуга трябва да е услуга от общ икономически интерес (УОИИ) и да е ясно дефинирана като такава от държавата-членка (дефиниция);
-
държавата-членка трябва изрично да е възложила на въпросното предприятие предоставянето на тази услуга (възлагане);
-
прилагането на правилата за конкуренция от Договора трябва да възпрепятства изпълнението на конкретните задачи, възложени на предприятието, и освобождаването от такива правила не трябва да засяга развитието на търговията до степен, която би противоречала на интересите на Общността (пропорционалност).
(159)
Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. (56) определя принципите и методите, които Комисията възнамерява да прилага, за да гарантира съответствието с условията, изложени по-горе.
IV.2.1. ОПРЕДЕЛЕНИЕ
(160)
Съгласно Закона за радиото и телевизията (1994 г.) (57) TV2 е независима институция, чийто предмет на дейност е да създава и разпространява национални и регионални телевизионни програми чрез независими програмни дейности. Обхватът на предоставените програми по принцип трябва да бъде фокусиран върху качеството, многофункционалността и разнообразието. Във връзка с регионалното съответствие приоритет трябва да бъде даван също така и на планирането на програмите за регионалните станции на TV2. Мисията за обществена услуга е описана по-подробно в Устава на TV2, който гласи, че TV2 трябва да предоставя програми, включващи новинарски емисии, информационни предавания и програми за изкуство и култура, предназначени за цялото население в Дания (58).
(161)
Комисията отбелязва, че в решението си Съдът разглежда обществената услуга, която TV2 е задължен да предоставя по закон (59).
(162)
На първо място Съдът припомня, че държавите-членки разполагат с голяма свобода на преценка, когато определят това, което имат предвид под услуги от общ икономически интерес. По този начин определението на такива услуги от дадена държава-членка може да бъде поставено под въпрос от страна на Комисията само в случай на явна грешка (60).
(163)
Освен това съгласно параграф 33 от Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми, задължение на държавите-членки е да определят мисията за обществена услуга на даден обществен радио- и телевизионен оператор.
(164)
По-конкретно във връзка с УОИИ в сферата на радио- и телевизионното разпространение съдебната практика на Съда признава, че държавите-членки имат законно право да определят дадена УОИИ, за да осигурят радио- и телевизионното разпространение на пълната гама програми (61).
(165)
Когато в Протокола от Амстердам (62) държавите-членки казват, че „… публичното радио- и телевизионно разпространение в държавите-членки е пряко свързано с демократичните, социалните и културните потребности на всяко общество, както и с необходимостта от запазването на плурализма в медиите“ те правят директна препратка към системите за обществената услуга радио- и телевизионно разпространение, които са въвели, и към организациите, на които е възложено разпространение на пълната гама телевизионни програми в полза на цялото население на тези държави.
(166)
В решението си Съдът се произнася, че не може да бъде оспорвано нито правото на държавата-членка да определя услугите за радио- и телевизионно разпространение от общ икономически интерес в широко качествено отношение с цел постигане на радио- и телевизионно разпространение на богата гама програми, нито свободата на държавата-членка да използва приходите от реклами за финансиране на такива услуги от общ икономически интерес (63).
(167)
Предоставената на държавите-членки възможност да определят подробно услугите за радио- и телевизионно разпространение от общ икономически интерес за осигуряване на радио- и телевизионно разпространение на пълната гама програми не може да бъде поставено под съмнение поради факта, че общественият радио- и телевизионен оператор осъществява и търговски дейности, в частност продажба на рекламно пространство. Всъщност въпросът за определянето на мисията за обществена услуга не трябва да бъде бъркан с този за финансовия механизъм, избран да осигури тази услуга. (64).
(168)
Освен това Съдът пояснява, че Комисията не трябва да сравнява програмите на TV2 с тези на търговските станции. Ако чрез сравнителен анализ на програмите определението на мисията за обществена услуга стане зависимо от широката гама от програми, предлагани от търговските оператори, това би лишило държавите-членки от правото им да определят обществената услуга. В крайна сметка определението би зависило от търговските оператори и техните решения дали да разпространяват определени радио- и телевизионни програми или да не го правят.
(169)
Съдът (65) също така потвърждава, че задълженията, възложени на търговските радио- и телевизионни оператори, не могат да се сравняват с възложените на TV2 във връзка с обществена услуга. Целта на тези задължения, свързани с обществена услуга, е да се предоставят на цялото датско население разнообразни програми, които задоволяват изискванията за качество, многофункционалност и разнообразие. Тези задължения, свързани с обществена услуга, определят всички дейности за радио- и телевизионно разпространение на TV2 и са много по-стриктни от минималните задължения, предвидени от закона в Дания за предоставяне на лиценз за радио- и телевизионно разпространение.
(170)
В следствие на това Съдът прави заключение (66), че „… определението, избрано от датските органи, е широкообхватно, тъй като поради предимно качествения си характер, дава свобода на радио- и телевизионните оператори да създават своя собствена гама от програми. То в никакъв случай не би могло да бъде определено като неточно. За разлика от това, мисията на TV2 е изключително ясна и точна: да предлага на цялото население на Дания разнообразна телевизионна програма, която има за цел да осигурява качество, широкообхватност и разнообразие.“
(171)
Предвид гореизложеното и с оглед на особеното естество на сектора на радио- и телевизионно разпространение, Комисията счита, че едно „широкообхватно“ определение, задължаващо даден оператор да осигурява балансирани и разнообразни програми в съответствие с неговата мисия, е основателно по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС с оглед на тълкувателните разпоредби на Протокола. Такова определение би могло да се счита за съвместимо с целта за задоволяване на демократичните, социалните и културните потребности на дадено общество и гарантира плурализъм, включително културно и езиково многообразие.
(172)
Следователно, въз основа на гореизложеното, Комисията счита, че определението на обществената услуга, предоставена от TV2, може да бъде прието.
(173)
Следва да бъде добавено, че през разглеждания период TV2 поддържа интернет страница като част от неговата мисия за обществена услуга. Интернет страницата информира потребителите за обществената услуга телевизионно разпространение на TV2. Комисията може да приеме, че интернет страницата, която се ограничава до информиране на потребителите за обществената услуга телевизионно разпространение на TV2, спада към дейностите на TV2 за предоставяне на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение. Следователно разглеждането на функционирането на тази интернет страница като част от мисията за обществена услуга не може да бъде считано за явна грешка. В допълнение TV2 поддържа търговска интернет страница с игри и др. Тази търговска интернет услуга следва да бъде разглеждана като чисто търговска дейност, тъй като предлага интерактивни продукти срещу индивидуална заявка като игри или „чат стаи“, които не се отличават от подобни търговски продукти. Следователно тези последно изброени дейности са извън обхвата на мисията за обществена услуга на TV2.
IV.2.2. ВЪЗЛАГАНЕ
(174)
За да се възползва от изключението съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, мисията за обществена услуга трябва да бъде възложена на TV2 посредством официален законодателен акт. Комисията отбелязва, че Законът за радиото и телевизията (67) официално възлага на TV2 мисия за обществена услуга телевизионно разпространение. Комисията също така се позовава на решението на Съда, в което се постановява „и) очевидно е, че на TV2 е била възложена такава мисия (за обществена услуга)“ (68).
(175)
Въпреки че от определението в закона не става достатъчно ясно какви други видове услуги са позволени като обществени, официална мисия трябва да бъде давана преди всякакви допълнителни дейности, които TV2 иска да извършва като обществена услуга. Комисията отбелязва, че TV2 не е предложил никакви други услуги извън неговата мисия за обществена услуга радио- и телевизионно разпространение през разглеждания период. Интернет страницата, предлагаща други услуги като игри, е функционирала като търговска дейност, докато страницата, която само е информирала потребителите за обществената услуга телевизионно разпространение на TV2, може да бъде считана за част от неговата мисия за публична услуга радио- и телевизионно разпространение, тъй като не може да бъде отделена от услугата радио- и телевизионно разпространение. Следователно Комисията прави заключение, че в разглеждания период мисията за обществена услуга радио- и телевизионно разпространение е била възложена на TV2 законосъобразно.
(176)
От друга страна, обществената услуга трябва не само да бъде възложена на радио- и телевизионния оператор, но и да бъде реализирана според разпоредбите на закона, по чиято сила е възложена, както е посочено в параграфи 41 и 43 от Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. Тъй като Комисията не е тази, която преценява дали са постигнати определени стандарти за качество, за целта е желателно да има подходящ контролен орган. В задълженията на държавата-членка е да избере механизма, по който да гарантира ефективния контрол, при условие че органът е независим от предприятието, на което е възложена услугата.
(177)
В тази връзка Комисията отбелязва, че през 2000 г. Националната сметна палата е извършила конкретно проучване за предмета и естеството на задълженията за обществена услуга на TV2 и за тяхното осъществяване на практика. При проучването не е установена невъзможност от страна на TV2 да изпълнява задълженията си за обществена услуга. Освен това между 2001 г. и 2002 г. е съществувал Съвет за обществени услуги, който да гарантира, че TV2 изпълнява задълженията си за обществена услуга, въпреки че този орган никога не е публикувал каквито и да било доклади по този въпрос през краткото си съществуване. Комисията не открива и никакви признаци, че TV2 не е успял да изпълни задълженията си, нито че е работил по начин, по който дейностите му да не могат повече да бъдат считани за УОИИ съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(178)
По отношение на финансовия контрол на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение Комисията отбелязва, че Националната сметна палата е одитирала счетоводните отчети на TV2 през целия разглеждан период. Одитите са включвали както финансови, така и одити на управлението, въпреки че Националната сметна палата не е имала право да предотвратява свръхкомпенсациите на разходите за обществена услуга на TV2.
(179)
Комисията обаче има право да оценява пропорционалността на държавната помощ. Комисията отбелязва, че Директивата за прозрачност е транспонирана в Дания. Комисията е получила също така данни от датските органи, които ѝ дават възможност да оцени дали държавното финансиране е пропорционално.
IV.2.3. ПРОПОРЦИОНАЛНОСТ
(180)
С оглед решението на Съда и Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. оценката на пропорционалността, която Комисията трябва да направи, е в две посоки.
(181)
На първо място Комисията трябва да изчисли нетните разходи за мисията за обществена услуга, възложена на TV2, и да провери дали тези разходи са свръхкомпенсирани спрямо нуждите на TV2 за изпълнение на дейностите му, свързани с обществената услуга.
(182)
На второ място Комисията трябва да анализира поведението на TV2 на рекламния пазар. В Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. се посочва, че ако държавната помощ покрива спад в приходите, даден обществен радио- и телевизионен оператор може да се изкуши да си понижи цените на рекламите или на други търговски дейности на пазара, така че да намали приходите на конкурентите. Поради това Комисията счита, че когато даден обществен радио- и телевизионен оператор подбие цените на неговите дейности, които не са свързани с обществената услуга, под необходимото ниво за покриването на всички разходи по дейността, взета отделно, които даден ефективен търговски оператор в подобна ситуация би трябвало нормално да покрие, това показва наличие на свръхкомпенсиране на задълженията за обществената услуга.
1. Размер на държавната помощ и оценка на свръхкомпенсациите
(183)
Съгласно Директивата за прозрачност (69) от държавите-членки се изисква да водят отделни счетоводни сметки за обществената услуга и за дейностите, които не са свързани с нея. Разходите и приходите трябва да бъдат разпределени правилно на базата на ясно установени и обективни счетоводни принципи.
(184)
Комисията защитава позицията, че разделянето на счетоводните сметки в сектора на радио- и телевизионното разпространение може да не е еднозначно или дори да е неприложимо към разходите, тъй като различни дейности използват едни и същи ресурси. В този сектор държавите-членки могат да считат цялата дейност по изготвянето на програмата на даден радио- и телевизионен оператор за част от мисията за обществена услуга, докато в същото време позволяват нейната търговска експлоатация (70).
(185)
В настоящото решение Комисията на първо място трябва да установи разходите за УОИИ, направени от TV2.
(186)
Тъй като TV2 осъществява също и търговски дейности, той трябва да води отделни счетоводни сметки за различните си дейности. От 2001 г. TV2 е задължен по закон да води отделни счетоводни сметки за обществените си услуги и за търговските дейности.
(187)
Когато изчислява нетните разходи, Комисията трябва да приспадне от брутните разходи за обществената услуга всички нетни печалби от търговската експлоатация на дейността за обществена услуга. Датските органи са предоставили данни, показващи изпълнението TV2 на търговските дейности и на публичната услуга, в съответствие с метода, посочен в параграф 56 от Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми. Данните показват, че повечето от търговските дейности на TV2 използват едни и същи ресурси като дейностите за обществена услуга. В следствие на това не може да бъде направено никакво смислено разпределение на разходите за тези търговски дейности. В такива случаи Комисията приспада нетните приходи от търговската дейност, за да изчисли нетните разходи за обществена услуга. Търговските интернет дейности са единствените, които могат да се считат за отделими от дейностите за обществена услуга. Загубите, които TV2 генерира от търговските си дейности по интернет, започнали през 1997 г., възлизат на DKK […] (71) милиона.
(188)
След това Комисията приспада приходите, генерирани от дейностите за обществена услуга (приходи от реклама и други търговски дейности) от брутните разходи за обществена услуга, за да се получат нетните разходи за обществена услуга. Държавното финансиране впоследствие е приспаднато от нетните разходи за обществена услуга. Изчислението е показано в таблицата по-долу.
(189)
Трябва да се отбележи, че въпреки многобройните запитвания от страна на Комисията за предоставяне на точната сума на приходите от реклама през 1995 г. и 1996 г., датските органи и TV2 не са могли да дадат ясни и недвусмислени данни.
(190)
В отговора си от 26 юни 2009 г. датските органи казват, че не са могли да потвърдят, че приходите от реклама, които TV2 получава от Фонд TV2, възлизат на 400,1 милиона DKK през 1995 г. и на 337,7 милиона DKK през 1996 г.
(191)
В отговора си TV2 посочва, че през 1995 г. и 1996 г. i) Фонд TV2 е получил приходи от реклама от TV2 Reklame (824 млн. DKK и 904,5 млн. DKK) и лицензионни такси от държавата (330,3 млн. DKK и 356,3 млн. DKK) и ii) Фонд TV2 е превел 730,4 млн. DKK и 694 млн. DKK на TV2 и 269,6 млн. DKK и 275 млн. DKK на регионалните TV2. Целта на сумите, преведени на Фонд TV2, е била да бъдат покрити нуждите от финансиране на TV2 и неговите регионални станции.
(192)
В отговорите си от 26 юни 2009 г., 17 ноември 2010 г. и 30 ноември 2010 г. датските органи потвърждават твърдението на TV2, че в отсъствието на други финансови приходи, регионалните станции на TV2 де факто са били изцяло финансирани от лицензионни такси и че всички средства, превеждани годишно на регионалните станции на TV2, следователно биха могли да произхождат единствено от приходите от лицензионни такси, превеждани на Фонд TV2. Това означава, че приходите от лицензионни такси, превеждани на TV2, могат да бъдат считани за равни на максималната сума от приходи от лицензионни такси, която е била превеждана на Фонд TV2 през всичките въпросни години, като се приспаднат сумите, превеждани на регионалните станции на TV2. Датските органи и TV2 твърдят, че това означава, че големият размер на финансирането, преведено от Фонд TV2 на TV2 през 1995 г. и 1996 г., е бил от нетни приходи от реклама. Според датските органи тези аргументи показват, че TV2 е получил 60,7 млн. DKK от лицензионни такси (нетна стойност след приспадане на преводите на регионалните станции) и 669,7 млн. DKK от приходи от реклама (нетна стойност) през 1995 г., както и 81,3 млн. DKK от лицензионни такси и 612,7 млн. DKK от приходи от реклама през 1996 г.
(193)
Аргументите на TV2 и на датските органи относно сумата на приходите от реклама за периода 1995-1996 г. не удовлетворяват Комисията. По-конкретно Комисията отбелязва, че Фонд TV2 не е водил отделни счетоводни сметки за приходите от реклама и за лицензионните такси и следователно тези приходи са били смесени. Комисията изразява съжаление от факта, че датските органи не са предоставили ясни и недвусмислени данни за сумите на приходите от реклама през 1995 г. и 1996 г. От друга страна, в този конкретен случай тя счита, че не е необходимо да продължава да разследва въпроса, тъй като това не поставя значителен проблем, след като Комисията, както вече бе заявено, счита, че приходите от реклама за периода 1995-1996 г. представляват държавни средства, които във всички случаи трябва да бъдат приспаднати от брутните разходи за обществена услуга. В таблицата по-долу приходите от реклама, преведени от Фонд TV2 за 1995 г. и 1996 г., съответно са показани в една и съща колона с лицензионните такси.
(194)
Трябва също така да бъде отбелязано, че за периода от 1997 г. до 2002 г. Комисията е включила лицензионните такси, които са били преведени на регионалните станции на TV2 чрез TV2. Комисията счита, че, тъй като тези суми са били получени от TV2 и след това предени на регионалните станции, те трябва да бъдат включени в изчисленията както като приходи, така и като разходи, което на практика означава, че не засягат изчисленията на Комисията по-долу.
(195)
Що се отнася до вливането на капитали в TV2 за цифровизация, това е отразено през 1997 г. като приход. Съответните намаления са взети предвид като разходи, когато са били правени инвестиции. Разходите за цифровизация са разходи за обществена услуга. За да не се отчитат едни и същи разходи два пъти, амортизациите, съответстващи на направените инвестициите, са приспаднати от брутните разходи за обществена услуга. Въпреки критиките на TV2 по този въпрос, Комисията е на мнение, съгласно постоянната ѝ практика при изчисляване на държавна компенсация, че приходите от държавата или от обществен фонд трябва да бъдат вземани предвид в годината, в която са били предоставени, а не в годината, през която за били разходвани или използвани.
Таблица 1
Разходи за обществена услуга и компенсационни мерки 1995-2002 г. на базата на счетоводните отчети
(в млн. DKK)
Година
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
2002 г.
Общо
Брутни разходи за обществена услуга
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Инвестиции в цифровизация
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Нетни приходи от реклама, получени директно от TV2
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Други приходи
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Нетни разходи за обществена услуга
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Лицензионни такси и нетни приходи от реклама, получени през 1995-1996 г. от Фонд TV2
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Прехвърляне на средства след закриването на Фонд „Радио“
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Прехвърляне на средства след закриването на Фонд TV2
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Общо i) лицензионните такси и приходите от Фондовете TV2 и „Радио“, посочени по-горе, и ii) нетните разходи за обществена услуга
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Източник: Годишен счетоводен отчет за приходи и разходи на TV2.
(196)
Както може да се види в таблицата по-горе, финансирането надвишава разходите с 628,2 млн. DKK (84,4 млн. евро).
(197)
Комисията отбелязва факта, че TVDanmark счита, че другите мерки, от които се ползва TV2, като освобождаването му от лихви и данъци, както и достъпа до честота на предаване на сигнала на територията на цялата страна при благоприятни условия, следва да бъдат взети под внимание при оценката на свръхкомпенсациите. Тези ползи са обобщени в таблицата по-долу:
Таблица 2
Прогнозни ползи от освобождаването от корпоративен данък и лихви и от честотата за предаване на сигнал
(в млн. DKK)
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
2002 г.
Общо
Освобождаване от корпоративен данък
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Начислени лихви върху заем за създаване на дружеството
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Държавни гаранции по заеми за оперативни разходи
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Такса за честота на предаване на сигнала (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Общо
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
Комисията е съгласна, че тези мерки трябва да бъдат взети предвид в настоящото проучване. От друга страна, при определяне на свръхкомпенсациите, не е подходящо те да бъдат включвани в изчисленията в таблица 1. Съгласно позицията на Комисията по RAI (73), тези допълнителни ползи могат да бъдат считани за компенсации за разходи, които в отсъствието на компенсации, би трябвало да бъдат финансирани. Следователно при оценяване на пропорционалността на държавното финансиране на разходи за обществена услуга тези допълнителни предимства не следва да бъдат включвани, тъй като заплащането на въпросните разходи води до съответно увеличаване на първоначалните разходи за обществената услуга, възложена на TV2. По отношение на нетния резултат това няма значение. Трябва обаче да се гарантира, че от тези предимства се ползват само дейностите, свързани с обществената услуга, и не се прилагат към търговските дейности. Този въпрос се разглежда в съображения 234-237 по-долу.
(199)
Датските органи и TV2 излагат различни аргументи за да обосноват свръхфинансирането, изчислено в съображение 196. По-конкретно, с оглед на решението на Съда, Комисията трябва да оцени дали свръхфинансирането всъщност е било необходимо за да може TV2 да изпълни мисията си за обществена услуга.
(200)
Във връзка с това на първо място трябва да се отбележи, че Протоколът от Амстердам (74) поставя акцент върху спецификата на сектора на радио- и телевизионно разпространение в сравнение с други УОИИ, тъй като „… публичното радио- и телевизионно разпространение в държавите-членки е пряко свързано с демократичните, социалните и културните потребности на всяко общество, както и с необходимостта от запазването на плурализма в медиите“. Тези характерни особености следва да бъдат взети предвид в оценката на съвместимостта на Комисията в настоящото решение.
(201)
Освен това в предишни решения Комисията приема, че определена капиталова база е обоснована с цел гарантиране на предоставянето на обществена услуга от даден радио- и телевизионен оператор. По делото на Австрия за радио- и телевизионно разпространение (75) например Комисията се произнася, че „По силата на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО, съгласно тълкуването на Протокола от Амстердам, държавите-членки принципно могат да предоставят толкова публично финансиране, колкото е необходимо за да се гарантира изпълнението на обществената услуга. Това се отнася не само за текущите разходи за изпълнение на УОИИ, но също и за собствения капитал“.
(202)
В решението си Съдът се произнася, че (76) „… Комисията не може да основава решението за възстановяване на всички суми, които според Кралство Дания са представлявали резерви, предназначени за нуждите на обществената услуга, на липсата на подходящ контрол, тъй като, предвид наличната информация в Комисията, е било напълно възможно да бъдат разгледани сериозно всички законови и икономически условия, управлявали натрупването на тези резерви през разглеждания период, а без такъв контрол съответно невъзможно да бъде взето законосъобразно решение дали всъщност тези резерви, като цяло или дори само част от тях, са били необходими, за да бъде предоставена обществената услуга“.
(203)
Съдът добавя (77), че чисто формалните изисквания като задължението резервите да бъдат конкретни и прозрачни, не би могло да обоснове дадено определение за възстановяване и фактът, че TV2 на практика не е трябвало да използва своите резерви, не подкрепя заключението, че тези резерви би следвало да бъдат считани за непропорционални на нуждите от финансиране за предоставяне на обществената услуга. (78).
(204)
Следователно Комисията трябва да оцени всички фактори, взети предвид от датските органи, при определяне на компенсациите, предоставени на TV2 за периода 1995-2002 г., и при вземане на решение за натрупване на резерви. Във връзка с това Комисията се позовава на предишна своя оценка на процедурата, използвана за определяне на лицензионната такса, в съображение 105.
(205)
Относно съображенията, накарали датските органи да натрупат резерви за изпълнението на мисията за обществена услуга TV2, следва да бъдат взети под внимание цитираните от тях фактори по-долу.
(206)
При създаването на TV2 през 1988 г. не е вливан никакъв капитал. Неговите дейности са били финансирани единствено от заем за новосъздадено предприятие, възлизащ на 510,8 млн. DKK, което е дало възможност на TV2 да закупи производственото си оборудване, сградите и др. Следователно TV2 е бил слабо капитализиран, тъй като е бил капитализиран с необичайно високи заеми и необичайно нисък капитал. В резултат на това TV2 бързо се е сблъскал с финансови трудности.
(207)
Националната сметна палата, която е независима институция към Парламента на Дания, има задача да извършва одити както на счетоводните сметки, така и на управлението. През 1995 г. тя е направила заключение, че значителна част от финансовите проблеми на TV2, биха могли да бъдат отдадени на това, че станцията е създадена без вливане на капитал (79). Основната препоръка на Националната сметна палата била, че държавата трябвало да влее капитал от приблизително 530 млн. DKK в TV2 чрез преобразуване на заемите за новосъздадено предприятие. Това би трябвало да даде на TV2 капитал от приблизително 350 милиона DKK и коефициент на платежоспособност около 50 %. Препоръчителният коефициент на платежоспособност от приблизително 50 % е бил равен на този на частните дружества като TV2 Norge (Норвегия) и TV4 (Швеция).
(208)
В резултат на този доклад държавните одитори от Парламента, определени да извършват, наред с останалите им задължения, критичен одит на счетоводните отчети на държавните дружества, са се обърнали към Министерството на финансите за становището му по въпроса дали TV2 би следвало да натрупва капитал. През август 1995 г. в отговор на предложението на Националната сметна палата да бъде влят капитал в TV2, Министерството на финансите е заявило, че „… както при създаване на нови дружества, така и при преобразуване на такива, които са държавна собственост, те трябва да имат нужната капиталова база. В същото време държавата не трябва да влива твърде големи капитали на първо място, защото това би означавало един ненужен разход за държавата и на второ място, защото би дало на дружеството несправедливо конкурентно предимство. Предприятието не трябва да е нито недостатъчно капитализирано, нито свръхкапитализирано“. Въз основа на това Дания е счела, че в TV2 трябва да се натрупа капитал. Решено било обаче, че държавата не следва да влее капитала наведнъж. Вместо това TV2 би трябвало сам да натрупа необходимия капитал чрез текущия излишък.
(209)
Изискването за капиталова база е включено в устава на TV2 през 1997 г. От тогава уставът TV2 ясно определя, че от 2001 г. насам свободният капитал на TV2 трябва да възлиза на поне 200 милиона DKK и че той трябва да бъде използван да компенсира оперативната загуба на радио- и телевизионния оператор (80). Изпълнителната заповед от 18 август 1997 г. предвижда, че за финансиране на всяка вероятна оперативна загуба, свободният капитал, т.е. капиталът минус резервите и други свързани източници, за дейности, осъществявани на територията на цялата страна, следва да възлиза на минимум 200 милиона DKK до края на 2000 г. Трябва да бъде натрупан свободен капитал, възлизащ на общо на 50 милиона DKK до края на 1998 г. и на минимум 100 милиона DKK до края на 1999 г. От 2001 г. свободният капитал по всяко време следва да бъде минимум 200 милиона DKK на база на последните счетоводни отчети. Ако се очаква капиталът да спадне под тези цифри, въпросът следва да бъде отнесен към Министерството на културата. В специални случаи Министърът на културата може да одобри по-ниска стойност на капитала и да приложи специфични условия, след консултация с Националната сметна палата.
(210)
Изпълнителната заповед на Министъра от 1997 г., определяща минималния свободен капитал, е публикувана в Държавния вестник на Дания (Lovtidende). В допълнение от 1998 г. насам натрупването на капитал в съответствие с изискването на устава се отбелязва конкретно в публикуваните годишни счетоводни отчети на TV2.
(211)
Според датските органи невъзможността TV2 да спази минималният изискуем капитал от 200 млн. DKK съгласно Устава му се очаква да доведе до поставянето му под държавно управление.
(212)
Комисията счита, че основната задача е да се определи дали и до каква степен капиталовата база, постигната чрез компенсациите, всъщност е била необходима за изпълнението на мисията за обществена услуга на TV2.
(213)
Като взе предвид горното описание на процедурата и причините, довели до натрупването на резервите на TV2 под формата на капиталова база, и с оглед решението на Съда, Комисията счита, че натрупването на резерв в действителност е било необходимо, за да може TV2 да изпълнява мисията си за обществена услуга.
(214)
От друга страна, Комисията си задава въпроса дали целият размер на резервите е настина обоснован и необходим, т.е. дали цялата сума на капиталовата база, натрупана до края на 2002 г., действително е била необходима за изпълнението на мисията за обществена услуга на TV2.
(215)
От гледна точка на Комисията размерът на капиталовата база, която би могла да се счита за пропорционална и необходима да гарантира предоставянето на обществената услуга, зависи от фактите и от законовата рамка на всеки отделен случай.
(216)
Цифрите относно капиталовата база на TV2, с които Комисията разполага, са показани в таблицата по-долу:
в милиони DKK
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
2002 г.
Целеви капитал (цифровизация)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Свободен капитал
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Общо капитал
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Общо пасиви
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Коефициент на платежоспособност (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
Към 31 декември 2002 г. TV2 е натрупал капитал от 550,5 милиона DKK, включително 72 милиона DKK целеви капитал (цифровизация), което съответства на коефициент на платежоспособност 34 %. Размерът на свободния капитал в края на 2002 г. е бил 478,5 млн. DKK.
(218)
На първо място Комисията отбелязва, че част от капитала не е била свободен капитал. Всъщност съгласно годишните счетоводни отчети на TV2 за 1997 г. (82), медийната комисия е решила, че TV2 трябва да цифровизира своето производствено оборудване преди края на 2000 г. 300 милиона DKK са били използвани целево за цифровизация на TV2 и на регионалните станции. През 1997 г. на TV2 са били преведени 167 млн. DKK за тази цел. Следователно Комисията счита, че сумата е била необходима за нуждите на публичната услуга на TV2. Фактът, че средствата, които не са били инвестирани в цифровизация до 1 януари 2003 г. (остатък от 72 млн. DKK) накрая са били освободени, не променя това заключение, тъй като през разглеждания период тези суми са ясно отразени в счетоводните отчети на TV2 като целеви капитал, който би могъл да се използва само за целите на цифровизацията, и, съгласно постановеното в решението на Съда, фактът, че TV2 на практика не е трябвало да използва резерва, не подкрепя заключението, че този резерв е трябвало да бъде считан за непропорционален на нуждите от финансиране за предоставяне на обществената услуга (83).
(219)
Следва да бъде отбелязано и че към 31 декември 1994 г. (в началото на периода, разглеждан в настоящото решение) капиталът на TV2 е бил отрицателен (минус почти 156 млн. DKK), както и че през 1995 г. и 1996 г. TV2 е имал отрицателен коефициент на платежоспособност и отрицателен капитал, което обяснява защо общият капитал в края на 2002 г. е бил по-малък от получените компенсации. Чак в края на 2000 г. свободният капитал на TV2 е нараснал над необходимия минимален праг от 200 млн. DKK.
(220)
За да покаже, че нивото на капитала в TV2 е било обосновано, датските органи са внесли становище, изготвено от PricewaterhouseCoopers на 18 ноември 2002 г. Това становище гласи, че коефициентът на платежоспособност на TV2 към края на разглеждания период е бил по-нисък в сравнение с този на останалите скандинавски радио- и телевизионни оператори по отношение на размер, дейности, структура и пазари, на които оперират. Например коефициентът на платежоспособност на TV2 е бил по-нисък от този на TV2 Norge (36 %) и значително по-малък от този на TV4 (Швеция), чийто коефициент на платежоспособност е бил 65 %, т.е. почти два пъти по-висок от коефициента на TV2. Съгласно становището коефициентът на платежоспособност на TV2 е бил по-нисък от този на другите радио- и телевизионни оператори и следователно не може да бъде считан за прекомерен. Становището посочва също така, че няма причина да се вярва, че структурата на капитала на тези съпоставими радио- и телевизионни оператори не е била оптимизирана. PricewaterhouseCoopers също така посочват, че коефициент на платежоспособност от по-малко от 30 % във времето би бил необичаен и би направил дружеството уязвимо към колебанията в приходите.
(221)
Сравнението с други оператори следва да бъде тълкувано внимателно, тъй като те не извършват същите дейности за обществена услуга като TV2, не са финансирани по същия начин и нямат същия правен статут. Въпреки това становището дава някои насоки и може да бъде взето предвид заедно с останалите елементи.
(222)
В тази връзка Комисията отбелязва, че датските органи са предоставили информация, която показва, че през последната част от разглеждания период са планирали да преобразуват TV2 в акционерно дружество и да го приватизират. Като част от процеса на преобразуване е бил направен и анализ на това как да бъде преустановено финансирането от лицензионни такси, тъй като датските органи са възнамерявали да премахнат финансирането чрез лицензионни такси след приватизацията на TV2.
(223)
С тази цел през юни 2002 г. датското правителство сключва споразумение с парламентарно мнозинство относно либерализацията на медийната политика на Дания. Съгласно споразумението TV2 е трябвало да бъде преобразуван от гледна точка на приватизацията възможно най-бързо. Направен е бил анализ на финансовата база за преобразуване на TV2 в акционерно дружество. През лятото на 2002 г. Министърът на културата е назначил ръководна група с представители от Министерството на културата, Министерството на финансите и Генералния адвокат (Kammeradvoka) с цел изясняване на икономическата база за приватизиране на TV2 и преобразуването му в акционерно дружество. Ръководната група ангажира в своя помощ одиторска фирма и финансов съветник, за да може например да изчисли нивото на капитала, от който се нуждае TV2. Одиторската фирма прави заключение, че капиталът на TV2 следва да бъде установен на 640 милиона DKK.
(224)
Финансовата комисия към Парламента на Дания е одобрила преобразуването на TV2 в акционерно дружество и установяването на капитала му. Преобразуването на TV2 в акционерно дружество се е извършило със задна дата, считано от 1 януари 2003 г. Непосредствено след промяната на правния статут на TV2 и преобразуването му в дружество са били премахнати голям брой мерки в негова полза като например освободените от лихви и погасяване заеми и освобождаването от данъци. През 2005 г. приватизацията бива отложена, но след 2004 г. TV2 повече не получава лицензионни такси.
(225)
Предвид гореизложеното Комисията счита, че един от факторите, който трябва да вземе предвид при оценката на съвместимостта на резервите, е фактът, че през последната част от разглеждания период датските органи вече са били планирали да променят правния статут на TV2, което създава необходимостта от капиталова база.
(226)
Практиката на Комисията при вземане на решения е по-принцип да се отнася благосклонно към схеми за преобразуване в акционерни дружества на държавни фирми, които се конкурират с търговски предприятия, тъй като това може да намали нарушаването на конкуренцията чрез заместване на неограничените държавни предимства с капитал в ограничен размер и чрез създаване на ясно разграничение между ролята на държавата като публична власт и ролята ѝ на предприемач, търсещ възвращаемост на инвестициите си.
(227)
В допълнение, наред с другите фактори, които трябва да бъдат взети под внимание, Комисията счита, че нивото на резервите на TV2 следва да бъде разглеждано с оглед на колебанията в приходите от рекламния пазар.
(228)
TV2 всъщност е бил уязвим от колебанията в приходите, които са неизбежен аспект на рекламния пазар. Например за една година (1998-1999 г.) TV2 претърпява спад от приблизително на 104 млн. DKK от приходите от реклама. Според датските органи единственият начин за TV2 да може се справи със спадове с такъв размер е наличието на значителен по размер свободен капитал, тъй като приходите от лицензионни такси са били предварително фиксирани за няколко години. Макар че TV2 е зависил по-малко от приходи от реклама отколкото TV2 Norge и TV4, които не получават лицензионни такси, финансирането чрез реклама, въпреки всичко представлява важен източник на средства за дейностите на TV2 през въпросния период.
(229)
Във връзка с това Комисията отбелязва, че Съдът ясно се е произнесъл в своето решение (84), че „… фактът, че TV2 не е трябвало да използва своите резерви през 1999 г. не подкрепя заключението, че тези резерви е трябвало да бъдат считани за непропорционални на нуждите от финансиране за предоставяне на обществена услуга. Същинският смисъл на натрупания резерв за справяне с несигурността е, че той не трябва непременно да бъде използван.“
(230)
Комисията е съгласна с датските органи, че при оценяване на нуждите на TV2 трябва също да вземе предвид и факта, че TV2 бележи значителни колебания в ликвидността както за отделна календарна година, така и за една година спрямо следващата, тъй като големи спортни събития като Олимпийските игри се провеждат през интервал от няколко години и телевизионните програмни права за излъчване обикновено се предлагат в многогодишни договори. Например в годишния отчет за 1995 г. (85) може да се види, че излишъкът за 1995 г. е бил прехвърлен в 1996 г., за да покрие очаквания дефицит за тази година, когато е имало особено високи разходи във връзка с Олимпийските игри и световните първенства по футбол.
(231)
В допълнение трябва също да се добави, че през разглеждания период използването на обикновени заеми за финансиране на TV2 е било спряно. Инвестиционни заеми са били разрешени в размер на до 4 % от приходите на базата на последните счетоводни отчети. На TV2 е било забранено да взема всякакви други видове заеми, гаранции или да поема задължения по финансови лизинги с изключение на общия оперативен кредит. Ограничените възможности за финансиране на TV2 със заем означава, че по принцип неговите потребности от ликвидни средства е трябвало да бъдат покрити от операции за предоставяне на ликвидност.
(232)
В заключение нивото на капитала е показано в публикуваните счетоводни отчети. През въпросния период Националната сметна палата е одитирала счетоводните отчети на TV2. Одитите са включвали както финансови, така и одити на управлението, въпреки че Националната сметна палата не е имала право да предотвратява свръхкомпенсациите на разходите за обществена услуга на TV2. Както Съдът се произнася в своето решение (86), фактът, че този одитиращ орган не е имал право да предотвратява свръхкомпенсациите, не води до заключението, че датските органи не са осъществявали контрол. Точно обратно, датските органи са отбелязали, че Националната сметна палата е направила заключение, че капиталовата база е била твърде голяма, което би могло например да доведе до намаляване на източниците от лицензионни такси, плащани на TV2, в следващото медийно споразумение.
(233)
Предвид гореизложените съображения като цяло, относно първата част на оценката на пропорционалността, Комисията счита, че в конкретния случай, съгласно Протокола от Амстердам и решението на Съда, размерът на натрупания капитал в края на 2002 г. (т.е. 550 милиона DKK) е бил необходим на TV2 за изпълнение на мисията му за обществена услуга. Сумата от 628 млн. DKK, получена за тази цел, следователно е задоволила критериите за пропорционалност и необходимост съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(234)
Въпреки че настоящото решение не прави оценка на вероятната държавна помощ, различна от мерките за рекапитализация, предоставена на TV2 през 2003 г. и 2004 г., Комисията отбелязва също, че датските органи са предоставили информация, документираща факта, че през 2004 г. капиталът на TV2 е възлизал на 640 милиона DKK. Сумата от 96 милиона DKK е била инвестирана в търговски дейности и не може да бъде установено дали това е било финансирано от капитала или от външно финансиране. Приемайки, че е бил използван само капиталът, това би означавало, че 544 милиона DKK от капитала са били на разположение на TV2 да осъществява неговите радио- и телевизионни дейности за обществената услуга.
(235)
Във връзка с твърдението в съображение 198 по-горе следва да се отбележи, че TV2 извършва също и известен брой търговски дейности. Те са относително малко на фона на всички дейности на TV2. Разходите за тези търговски дейности са определени въз основа на метода, описан в Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. (87), според който, противно на общоприетия подход в другите сектори на комуналните услуги, разходи, изцяло свързани с дейности за обществена услуга и в същото време подпомагащи търговски дейности, не трябва да бъдат разделяни пропорционално между двата вида, а могат изцяло да бъдат разпределени към дейностите за обществена услуга. Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. обръща внимание на риска от превръщане на стриктното разбиване на такива разходи между двата вида дейности в условно и лишено от смисъл. Доколкото се отнася до предимството, което TV2 получава от достъпа си до честотата за предаване на сигнала, Комисията отбелязва, че това е неразделна част от мисията за обществена услуга. Комисията счита също така, че съгласно Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми, финансовите разходи (лихвени предимства) могат изцяло да бъдат причислени към дейностите за обществена услуга.
(236)
За да се неутрализира ефектът от освобождаването от данъци, от който се ползват дейностите за обществена услуга, 30 % от печалбата от търговски дейности се прехвърлят към публичната услуга. Това се прави от 2001 г. Следователно Комисията счита, че може да е имало нарушаване на пазара на радио- и телевизионното разпространение поради това, че TV2 не е трябвало да взема предвид ставките на корпоративния данък при определяне на търговските си цени. В бъдеще обаче това предимство няма повече да съществува, като се приеме, че делът на прехвърлените средства съответства на действителната ставка на данъчното облагане благодарение на този „механизъм на неутрализирането“. Що се отнася до миналия период, установяването на свръхкомпенсациите не представлява проблем, тъй като общите приходи от търговски дейности са били използвани за намаляване на нетните разходи за дейностите за обществена услуга.
(237)
TV2 се е ангажирал с търговски интернет дейности, генериращи загуба. Тъй като тези дейности са извън мисията за обществена услуга радио- и телевизионно разпространение, не е възможно никакво държавно финансиране. Освен това, тъй като не са извършвани никакви други услуги на индивидуална основа, няма излишък от търговски дейности, който да покрие загубите от интернет дейностите.
2. Оценка на поведението на TV2 на рекламния пазар
(238)
Параграф 58 от Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми гласи, че „… даден публичен радио- и телевизионен разпространител, доколкото по-ниски приходи са покрити от държавната помощ, може да се изкуши да понижи цените на рекламите или на други дейности, които не са свързани с публична услуга на пазара, така че да намали приходите на конкурентите (…). Когато даден радио- и телевизионен разпространител подбие цените на дейности, които не са свързани с публичната услуга, до ниво, което е под необходимото за покриване на всички разходи по дейността, взета отделно, които даден ефективен търговски оператор в подобна ситуация би трябвало нормално да покрие, такава практика би посочила присъствието на свръхкомпенсиране на задълженията на публичната услуга …)“.
(239)
TVDanmark е предоставил информация, показваща, че не може да покрие всички разходи за телевизионните си дейности, взети отделно, с цените за реклама, които TV2 налага. TVDanmark сравнява разходите си цените за реклама TRP 21-50, които е налагал TV2.
(240)
За да бъде обосновано това сравнение, Комисията трябва на първо място да установи дали може да се счита, че TVDanmark се намира в подобна на TV2 ситуация и дали е ефективен оператор.
(241)
На първо място Комисията трябва да оцени дали TVDanmark е в подобна на TV2 ситуация. Комисията отбелязва следното. През разглеждания период делът на аудиторията на TV2 е била в порядъка на 35 %, а съответната стойност за TVDanmark е била приблизително 15 %. Дяловете им от рекламния пазар също значително са се различавали. Пазарният дял на TV2 е бил в порядъка на 60 %, докато на TVDanmark’s е бил около 8 %. Оборотът на TV2 от реклама е бил приблизително пет пъти по-голям от този на TVDanmark. Освен това TV2 е единствената станция, която достига до 100 % от населението, докато покритието на TVDanmark2 е 77 %, а на TVDanmark1 дори по-малко. Предвид гореизложеното Комисията счита, че TVDanmark не може да бъде сравнявана с TV2 директно.
(242)
На второ място Комисията трябва да установи дали TVDanmark е ефективен пазарен оператор. Даден ефективен оператор може да бъде определен чрез анализ на обичайно използвани финансово-счетоводни коефициенти и чрез сравняване на резултатите на оператора спрямо средните резултати в държавата-членка. Анализът трябва да вземе под внимание различния размер на предприятията и специфичната им структура на разходите. От друга страна, както беше отбелязано по-рано, не би могло да се каже, че операторите на пазара в Дания в позиция на съпоставимост, така че да се даде възможност за пряко сравняване на коефициентите им на ефективност. Следователно Комисията е на мнение, че анализ на такива коефициенти на датския пазар, е неподходящ в настоящия случай.
(243)
Вместо това Комисията е анализирала данните от финансовите резултати на TVDanmark и SBS Broadcasting. В резултат на своя анализ Комисията не може да установи със сигурност дали понесените загуби произтичат от факта, че TVDanmark е имал високи първоначални разходи за стартиране на дружеството, които все още не е могъл да възстанови, или че всъщност не работи добре. Въпреки неколкократните запитвания, Комисията не можа да получи данните за финансовите резултати на третия оператор, TV3, което да позволи сравняване с третия оператор на пазара. В следствие на това Комисията не може да направи заключение със сигурност дали загубите на TVDanmark са в резултат на ценовата политика на TV2 или се дължат на други фактори, над които самият TVDanmark има някакъв контрол.
(244)
Тъй като не може със сигурност да бъде установено дали TVDanmark е ефективен оператор и след като не е възможно директно сравняване на двамата оператори, Комисията е на мнение, че всяка такава оценка е неокончателната в настоящия случай.
(245)
По тази причина Комисията е взела решение да направи по-подробен анализ на ценовите политики на TV2 и на наличните данни, отнасящи се до рекламния пазар, за да направи оценка на това дали TV2 е действал от гледна точка на увеличаване до най-голяма степен на приходите си от реклама през разглеждания период.
(246)
На първо място Комисията е сравнила цените на двамата оператори и е анализирала ценовите политики на TV2. Анализът е бил фокусиран върху периода 1998-2002 г., през който жалбоподателят твърди, че TV2 е започнал да прилага „дъмпингови“ цени на рекламния пазар. На второ място Комисията е анализирала разходите за реклама в Дания в контекста на ЕС и в частност в сравнение с другите скандинавски държави. На трето място е бил направен анализ на цените за контакти с аудиторията във всички скандинавски държави и видове медии.
(247)
Комисията отбелязва, че поведението на TV2 на рекламния пазар е било проучено от компетентните органи в Дания. На 21 декември 2005 г. Датският съвет за защита на конкуренцията се е произнесъл, че TV2 е нарушил член 102 от ДФЕС и съответните национални закони, прилагайки отстъпки за лоялност на рекламния пазар. Това решение е отменено от Трибунала по обжалване на спорове във връзка с конкуренцията на 1 ноември 2006 г., а по-късно потвърдено след обжалване пред Висшия съд на Източна Дания на 22 юни 2009 г. Решението на Висшия съд на Източна Дания е обжалвано пред Върховния съд, който го потвърждава на 18 март 2011 г. след решение на Съвета за защита на конкуренцията от 29 ноември 2000 г., което определя, че отстъпките, направени от TV2 за 2000 г., представляват злоупотреба с господстващо положение. В тази връзка Комисията отбелязва, че проучването на датските институции за защита на конкуренцията разглежда периода 2000-2005 г., с други думи само последните години от периода, разглеждан в настоящото решение. Най-важното е, че дадена отстъпка за лоялност не означава непременно наличие на кръстосано субсидиране по смисъла на Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. („Когато даден радио- и телевизионен разпространител подбие цените на дейности, които не са свързани с публичната услуга, до ниво, което е под необходимото за покриване на всички разходи по дейността, взета отделно, които даден ефективен търговски оператор в подобна ситуация би трябвало нормално да покрие, такава практика би посочила присъствието на свръхкомпенсиране на задълженията на публичната услуга“). Всъщност, както е обяснено по-долу, TV2 налага средно значително по-високи цени от конкурентите си. Освен това отстъпките за лоялност са предпоставка клиентите да отделят по-голяма част от годишните си бюджети за реклама в TV2, отколкото биха отделили при други обстоятелства. Следователно може да се твърди, че TV2 е увеличил приходите си от реклама с помощта на схемата за отстъпки, което би довело всъщност до намаляване на нуждата от финансирането му чрез лицензионни такси. Във всички случаи Комисията не е обвързана с решенията на датските институции за защита на конкуренцията.
(248)
Делът и съставът на аудиторията, съдържанието на програмите, правилата за рекламно време и механизмът на финансиране на станциите са фактори, които засягат естеството на конкуренцията на рекламния пазар. Това води до разлика в цените между отделните радио- и телевизионни оператори. Станциите продават също и богата гама от диференцирани „продукти“, които се предлагат на различни цени (88).
(249)
Цените, които станциите определят, включват значителни отстъпки. Следователно не е удачно да се сравняват обявените цени за телевизионни реклами. По-голямата част от телевизионните реклами (приблизително 90 % от рекламите в цялата страна) се управляват от годишни договори, съгласно които телевизионните канали предоставят годишни отстъпки. В допълнение има много други отстъпки (за нови рекламодатели, по-непривлекателно място в програмата за реклама, допълнителни отстъпки за обем и др.) Споразуменията се договарят от т.нар. медийни агенции, които спомагат и за изпълнението им.
(250)
За да могат да бъдат сравнявани различните станции, трябва да бъде определена средна цена на база на различните предлагани цени. Таблицата по-долу показва средните цени на целевите рейтинг точки за целевата аудитория 21-50 (TRP 21-50). Средните цени са получени като съответният оборот на станциите от национални спотове се раздели на броя на достигнатите национални TRP 21-50 (89):
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
2002 г.
TVDanmark
283 евро
270 евро
252 евро
251 евро
211 евро
TV2
480 евро
409 евро
364 евро
381 евро
325 евро
Разлика
197 евро
139 евро
112 евро
130 евро
114 евро
CPP на TVDanmark CPP като дял от CPP на TV2 (90)
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
Средна CPP на TV2 за TRP 21-50, измерена за покритие (по 0,7)
336 евро
286 евро
255 евро
267 евро
228 евро
CPP на TVDanmark като дял от измерената CPP на TV2
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
От горните цифри може да се види, че цената на TRP 21-50 на TVDanmark е била около 30-40 % по ниска от тази на TV2. Както Комисията се е произнесла в решението си относно държавната помощ за France 2 и France 3, съотношението между средния брой контакти с аудиторията и средната нетна цена на контакт на телевизионния рекламен пазар е положително (91). По този начин всяка разлика в цените между отделните радио- и телевизионни оператори би могла да се обясни с относителната сила на станциите по отношение на способността им да привличат зрители. В такава ситуация е уместно да се установи дали действителната разлика в цената отразява условията на пазара.
(252)
За разлика от ситуацията във Франция в настоящия случай могат да бъдат анализирани само наблюденията върху двама оператори. Обхватът на линейната регресия следователно трябва да бъде изчислен на базата на цените на тези двама оператори и би имал слабо статистическо значение. Следователно не би било възможно да се направи никакво заключение за това дали обхватът на линейната регресия е „удачен“.
(253)
За да се потвърди дали би могло да се каже, че действителната разлика в цените на двамата оператори отразява пазарните условия, е бил приложен коефициент на корекция в опит да се неутрализира по-силната позиция на TV2 на пазара. Коефициентът за претегляне е бил получен от изчисления, направени от медийни агенции, и отразява разликата в покритието на желаната целева група, което може да бъде достигнато чрез закупуване на 100 TRP 21-50 от TVDanmark и от TV2. Средното покритие на TVDanmark е малко под 70 % от това на TV2 (при закупуване на 100 TRP 21-50). Прилагането на този фактор води до уеднаквяване на цените, въпреки че цената на TV2 все още е малко по-висока от тази на TVDanmark. По този начин е по-вероятно разликата в цените да отразява пазарните условия. Този резултат обаче трябва да се разглежда внимателно, тъй като следва да се има предвид, че подобен коефициент на корекция няма как да отчита всички разлики между станциите.
(254)
Комисията отбелязва също, че жалбоподателят твърди, че конкуренцията на телевизионния рекламен пазар всъщност не се определя нито от обявените цени, нито от средните цени на GRP или TRP, представени по-горе. TVDanmark по-скоро твърди, че операторите се конкурират в т.нар. пределни цени. Твърди се, че тези пределни цени, произтичат от по-силната позиция на TV2 на пазара. За да могат рекламодателите да постигнат целите на рекламните си кампании, трябва да закупят определена квота рейтингови точки, единствено от TV2. Тъй като не е имало никаква конкуренция за тези т.нар. подпределни единици, TV2 е имал възможност да генерират по-голяма печалба от тях. В резултат на това операторите са се конкурирали в остатъчните рейтингови точки и следователно в пределните цени. TVDanmark твърди, че тези цени са били дори по-ниски от средните, показни в таблицата по-горе.
(255)
Оставяйки настрана въпросът дали това твърдение е вярно, Комисията счита, че такова поведение би било възможно предвид силната позиция на TV2 на пазара. От друга страна настоящото проучване трябва да установи дали чрез поведението си на рекламния пазар TV2 се е опитал да увеличи приходите си до най-голяма степен. По този въпрос не би могло да се реши, че имало вероятност TV2 да е държал цените си ниски, за да поддържа висок пазарен дял, но това не означава, че не се е опитал да увеличи приходите си до най-голяма степен.
(256)
Гореизложеното показва, че цените на TV2 са били по-високи от тези на TVDanmark през разглеждания период. Ясно е също, че, въпреки увеличенията в обявените цени, действителното ниво на цените е намалявало през този период. TV2 значително е увеличил отстъпките си.
(257)
Не е възможно обаче да се установи от един анализ на цените дали тенденцията в цените в действителност е довела до намаляване на общите приходи от реклама, увеличавайки по този начин необходимостта от държавно финансиране. Във връзка с този въпрос Комисията анализира ценовата политика на TV2 и нейното въздействие върху общото ниво на приходите му от реклама.
(258)
Както показват съображенията по-долу, през разглеждания период TV2 е направил неколкократни увеличения и намаления на цените (чрез предоставяне на по-големи отстъпки). Таблицата по-долу представя преглед на тенденцията в общото ниво на приходите от реклама (млн. DKK) от 1998 г. до 2002 г. - периодът, през който жалбоподателят твърди, че TV2 насилствено е свалял цените на датския пазар:
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
2002 г.
Национални приходи от реклама
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
През 1997 г. TV2 е взел стратегическото решение да не увеличава използването на капацитета, а да увеличи цените си през 1998 г. Друго увеличение на цените е било направено през 1999 г. Датските органи твърдят, че до 1999 г. конкуренцията е станала толкова силна, че TV2 е пострадал в резултат на увеличението на цените и приходите му от реклама са спаднали с около 10 % от предходната година.
(260)
През 2000 г. TV2 е очаквал конкуренцията да се засили и не е повишавал цените си. Действителните цени всъщност са спаднали, поради въведената от TV2 нова схема за отстъпки. В резултат на това TV2 е увеличил използвания си капацитет с 33 % спрямо предходната година. От друга страна мерките за определяне на цените са довели до 8,4 % увеличение на оборота му от реклама в цялата страна. През 2001 г. TV2 отново е увеличил цените. Въпреки увеличението на цените приходите му от реклама и използването на капацитета са спаднали до нивото от 1999 г. През 2002 г. TV2 е намалил цените отново и е отбелязал лек спад в общия оборот. Целият оборот на рекламния пазар обаче се е свил още повече.
(261)
От казаното по-горе може да се направи заключение, че използването на големи отстъпки са довели до намаляване на действителното ниво на цените. TV2 е успял да компенсира спадът в цените чрез увеличаване на използвания си капацитет. Тъй като неговите конкуренти не са имали същия резерв от капацитет, те не са имали такава възможност. За да имат място на пазара, те е трябвало да се съобразяват с водещата позиция на TV2. През годините, когато TV2 е увеличавал цените, общият му оборот от реклама е намалявал. Противно на това, когато TV2 е намалявал цените, той е успявал да увеличи общия си оборот. Следователно Комисията прави заключение, че намаляването на цените от TV2 в действителност е довело до по-високи приходи. Следователно не може да се каже, че с ценовата си политика TV2 не се е стремил към увеличаване на приходите в най-голяма степен.
(262)
Сравняването на цените между датските оператори и анализът на ценовата политика на TV2 по никакъв начин не показва дали всички цени на датския пазар на телевизионната реклама са били твърде ниски. Това, че TV2 е използвал по-силната си позиция, за да намали общото ниво на разходите за телевизионна реклама под това, което би било при нормална конкуренция, може да доведе до намалено ниво на цените.
(263)
Във връзка с този въпрос Комисията е анализирала икономическите данни на рекламния пазар във всички държави от ЕС и ги е сравнила с Дания. Тъй като датската телевизионна реклама е най-близка за сравнение с други скандинавски държави, Комисията е съпоставила също и данните за Дания и другите скандинавски страни (Финландия, Швеция и Норвегия) (92). Основните показатели за разходите за реклама, които са били анализирани, са следните: 1. разходи за телевизионна реклама като процент от общите разходи за реклама; 2. разходи за реклама на глава от населението; 3. разходи за реклама като част от БВП. Таблицата по-долу прави преглед на тези основни показатели:
Основни показатели на разходите за телевизионна реклама в Дания, ЕС и други скандинавски държави
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
Разходи за телевизионна реклама като % от общите разходи за реклама
DK
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
ЕС
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
скандинавски държави
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Разходи за телевизионна реклама на глава от населението (млн. евро)
DK
39
44
48
51
46
47
44
ЕС
37
40
45
49
53
60
58
скандинавски държави
32
36
41
44
45
54
49
Разходи за телевизионна реклама като ‰ от БВП
DK
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
ЕС
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
скандинавски държави
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Източник: Европейска аудиовизуална обсерватория, EuroStat.
(264)
Таблицата по-горе показва, че телевизионната реклама представлява по-малка част от общите разходи за телевизионна реклама в Дания (27 %) от средното за ЕС (37 %). От друга страна данните показват, че в Европа има принципно разделение между северните и южните държави (93). В южните държави-членки разходите за телевизионни реклами са значително по-високи от тези в северните (94). Същият модел може да се види за разходите за телевизионна реклама като част от БВП (95). Разходите за телевизионна реклама на глава от населението също показва забележителна разлика между държавите-членки (96). Гледайки данните за скандинавските държави, моделът на разходите на Дания е в съответствие с този на другите скандинавски страни.
(265)
Предвид гореизложеното Комисията прави заключение, че няма ясно, недвусмислено доказателство, че датският пазар на телевизионни реклами е бил системно и постоянно стесняван в резултат на ценовата политика на TV2.
(266)
Жалбоподателят е представил също и сравнителни данни за цените за контакти с аудиторията (изразени в CPM (97)) от други държави за един вид медия и за всички видове медии в една конкретна страна. Данните, представени от жалбоподателя, посочват разходите за осъществяване на контакт с 1 000 човека на реклама както чрез печатни медии, така и по телевизията в Дания, Норвегия и Швеция (98).
(267)
Данните показват, че телевизионната реклама в Дания е по-евтина от тази в Швеция и Норвегия (99), докато за печатните медии е валидно обратното (100).
(268)
Комисията обаче не може да потвърди надеждността на предоставени данни и няма такава публично достъпна информация. Тъй като информацията е доста ограничена и не взема предвид вероятните културни различия, Комисията не може да направи никакви обосновани заключения относно нивото на цените за контакти с аудиторията за различните медии в скандинавските държави.
(269)
Следователно Комисията прави заключение, че цената на TV2 била най-висока на датския пазар през разглеждания период, тъй като е имал възможност да определя цена на продукта си с 15-40 % по-висока от тази на конкурентите му в зависимост от достигнатите резултати в съответната целева аудитория. В сравнение с Швеция и Норвегия цените в Дания са по-ниски с приблизително 20 %.
(270)
С оглед на горните анализи Комисията прави заключение, че от гледна точка на държавната помощ няма ясно доказателство, че TV2 не се опитал да увеличи приходите си от реклама в най-голяма степен, или че поведението му на рекламния пазар не е довело до увеличаване на необходимостта от държавно финансиране.
V. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Комисията счита, че Дания е превела в действие въпросната помощ неправомерно в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
От друга страна с оглед на решението на Съда и въз основа на съображенията, изложени по-горе, Комисията счита, че помощта е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
С оглед на определението на Съда трябва да се разгледа въпросът дали горната констатация може да доведе до свръхкомпенсация на TV2, след като поисканата през 2004 г. от Дания сума от 628 млн. DKK, която да бъде върната заедно с лихвата от TV2, сега се счита за съвместима с вътрешния пазар и може да бъде платена обратно на TV2 от държавата. Плащането на тази сума вероятно би могло да доведе до свръхкомпенсация от гледна точка на мерките за рекапитализация, които всъщност са били приведени в действие през 2004 г. (дело № 313/2004), поради финансовите нужди на TV2 след връщането на горепосочените средства. Както указват параграфи 34 и 35 от определението на Съда, задължението за възстановяване на средствата всъщност е било необходима предпоставка за мерките за рекапитализация от 2004 г., предвид факта, че датските органи са решили да не позволяват на TV2 да претърпи банкрут. Както Съдът се произнася в параграф 43 от заповедта си: „… въпреки че специфичните обстоятелства на настоящото дело са накарали Комисията да вземе две решения (решението за анулиране на възстановената сума и решението за рекапитализация), очевидно е, че тези решения представляват две страни на един и същ юридически казус, отнасящ се до класифицирането като държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, и съответно до определянето на съвместимостта на мерките, приведени в действие от Кралство Дания за TV2 и съответно за TV2 A/S, с общия пазар. Отменянето на Решение 2006/217/ЕО следователно налага Комисията да разгледа отново всички мерки, приложени от Кралство Дания към TV2 и съответно към TV2 A/S“. Поради тясната връзка помежду ум, дължаща се на въпроса относно възстановяването на средства, мерките за рекапитализация от 2004 г. в полза на TV2 трябва да се разглеждат във връзка с държавната помощ, предоставена в периода между 1995 г. и 2002 г., за да се гарантира, че не съществува риск TV2 да получи свръхкомпенсации.
Във връзка с това Комисията отбелязва следното: След решението за възстановяване на средства датските органи действително са възстановили 1 050 млн. DKK (т.е. повече от сумата от 628 млн. DKK заедно с лихвата). Както е отбелязано в съдебната заповед, последвала отменянето от Съда на решението за възстановяване на средства, основанието за възстановяване на 628 млн. DKK заедно с лихвата остава. От друга страна датските органи са внесли декларация, оповестяваща намеренията им да не върнат сумата, възстановена от TV2, или, в случай че са изпълнени определени комулативни условия, да върнат на TV2 сума, равна най-много на разликата между сумата (включително лихвата), която действително е била възстановена от TV2 за периода 1995-2002 г. и сумата за мерките за рекапитализация. Съгласно определението на Съда, предвид горния ангажимент, не съществува риск от това TV2 да бъде свръхкомпенсиран по отношение на държавната помощ за периода 1995-2002 г., разглеждано във връзка с мерките за рекапитализация от 2004 г.,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Мерките, приведени в действие от Дания в полза на TV2/Danmark в периода между 1995 г. и 2002 г. под формата на ресурси от лицензионни такси и другите мерки, разгледани в настоящото решение, са съвместими с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Дания.
Съставено в Брюксел на 20 април 2011 година.
KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 20. april 2011
om Danmarks foranstaltninger (C 2/03) for TV2/Danmark
(meddelt under nummer K(2011) 2612)
(Kun den danske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/839/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (1), særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (2), under hensyntagen til de indkomne bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af 5. april 2000 modtog Kommissionen en klage fra det kommercielle danske tv-selskab SBS Broadcasting SA/TvDanmark (herefter benævnt »SBS/TvDanmark«) over den statslige finansiering af det danske public service tv-selskab TV2/Danmark (herefter benævnt »TV2 (3)«). Et møde med klageren fandt sted den 3. maj 2000. Ved breve af 28. februar 2001, 3. maj 2001 og 11. december 2001 fremsendte klageren yderligere oplysninger.
(2)
Ved brev af 5. juni 2002 fremsendte Kommissionens tjenestegrene en anmodning om oplysninger til de danske myndigheder, som de danske myndigheder besvarede med brev af 10. juli 2002. Der blev afholdt to møder med de danske myndigheder, den 25. oktober 2002 og den 19. november 2002. Yderligere oplysninger blev fremsendt med breve af 19. november 2002 og 3. december 2002.
(3)
Ved brev af 24. januar 2003 (4) meddelte Kommissionen Danmark, at den havde besluttet at indlede proceduren i artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde i forbindelse med den statslige finansiering af det danske public service tv-selskab TV2.
(4)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 14. marts 2003 (5). Kommissionen opfordrede i denne meddelelse alle interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til foranstaltningerne.
(5)
Kommissionen modtog bemærkninger fra de danske myndigheder ved brev af 24. marts 2003. Den modtog desuden bemærkninger fra flere interesserede parter. TvDanmark fremsendte bemærkninger ved brev af 14. april 2003. Den europæiske sammenslutning af kommercielle tv-selskaber, Association of Commercial Television in Europe (ACT), fremsendte bemærkninger ved brev af 14. april 2003. De kommercielle tv-stationer Antena 3 TV og Gestevisión Telecinco fremsendte bemærkninger den 16. april 2003. Den kommercielle tv-station TV3 fremsendte bemærkninger ved brev af 14. april 2003. Disse bemærkninger blev af Kommissionen videresendt til Danmark, der reagerede på dem ved brev af 12. september 2003.
(6)
Kommissionen modtog yderligere oplysninger fra klageren ved breve af 15. december 2003 og 6. januar 2004. Et møde mellem klageren og Kommissionens tjenestegrene fandt sted den 17. december 2003 med det formål at få belyst oplysningerne i klagerens brev af 15. december 2003. Kommissionen videresendte disse oplysninger til den danske regering, der reagerede herpå med brev af 15. marts 2004. Et møde mellem de danske myndigheder og Kommissionens tjenestegrene fandt sted den 9. februar 2004.
(7)
Den 19. maj 2004 vedtog Kommissionen sin beslutning om den offentlige finansiering, TV2 havde modtaget i årene fra 1995 til 2002 i form af licensmidler og andre foranstaltninger (6). I sin beslutning fastslog den, at støtten var forenelig med fællesmarkedet, bortset fra et beløb på 628,2 mio. DKK (ca. 84,3 mio. EUR), som skulle tilbagesøges med rente (»tilbagesøgningsbeslutningen«).
(8)
Kommissionens tilbagesøgningsbeslutning blev derefter indbragt for Retten af TV2 og de danske myndigheder samt af de private tv-selskaber Viasat og SBS/TvDanmark.
(9)
De danske myndigheder efterkom Kommissionens tilbagesøgningsbeslutning. I praksis tilbagebetalte TV2 1 050 mio. DKK (7).
(10)
Denne tilbagebetaling bragte TV2 ud i en økonomisk krise. Danmark anmeldte derfor i 2004 en rekapitalisering af TV2.
(11)
Ved beslutning af 6. oktober 2004 (8) godkendte Kommissionen den danske regerings beslutning om at rekapitalisere TV2 ved at forhøje TV2's kapital med 440 mio. DKK og konvertere et statslån på 394 mio. DKK til egenkapital (»rekapitaliserings-foranstaltningerne«). Såvel SBS/TvDanmark som Viasat har anlagt sag mod denne beslutning.
(12)
Den 22. oktober 2008 (9) annullerede Førsteinstansretten (nu »Retten«) Kommissionens tilbagesøgningsbeslutning, men stadfæstede rækkevidden af TV2's public service-opgave (»dommen«). Denne dom blev ikke appelleret.
(13)
Efter denne dom skal Kommissionen nu vedtage en ny afgørelse, efter at have måttet genåbne den formelle undersøgelsesprocedure for årene fra 1995 til 2002.
(14)
Desuden afsagde Retten under retssagen i rekapitaliseringssagen (10) den 24. september 2009 en kendelse (»kendelsen«), hvori den statuerede, at det var ufornødent at træffe afgørelse i sagen. For ifølge præmis 35 i Rettens kendelse er der en snæver sammenhæng mellem tilbagesøgningsbeslutningen og rekapitaliseringsbeslutningen. Retten fandt, at rekapitaliseringsbeslutningen på grund af annullationen af tilbagesøgningsbeslutningen var blevet meningsløs og overflødig. Den udtalte, at »skønt de særlige omstændigheder i denne sag fik Kommissionen til at vedtage to beslutninger, er det klart, at disse to beslutninger omhandlede to aspekter ved den samme sag, der drejede sig om, hvorvidt de foranstaltninger, Kongeriget Danmark havde iværksat for TV2, sidenhen TV2 A/S, udgjorde statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1, og i så fald, om denne statsstøtte var forenelig med fællesmarkedet (11)«. Som følge af annullationen af tilbagesøgningsbeslutningen måtte der derfor foretages en »fornyet undersøgelse af alle de foranstaltninger, Kongeriget Danmark iværksatte for TV2«. Denne kendelse blev ikke appelleret.
(15)
I overensstemmelse med Rettens kendelse skal Kommissionen i sin vurdering i denne sag tage hensyn til de foranstaltninger, de danske myndigheder traf i 2004 som følge af den siden annullerede tilbagesøgningsbeslutning.
(16)
Som det fremgår af betragtning 13, 14 og 15 ovenfor, omfatter denne afgørelse alene de statslige foranstaltninger for TV2 i årene 1995-2000, men Kommissionen vil i overensstemmelse med Rettens kendelse i sin vurdering i denne afgørelse tage hensyn til de rekapitaliseringsforanstaltninger, der blev truffet i 2004, og som skyldtes tilbagesøgningspåbuddet i den annullerede tilbagesøgningsbeslutning.
(17)
Ved brev af 20. marts 2009 anmodede Kommissionen de danske myndigheder om deres analyse af dommens konsekvenser for sagen.
(18)
Efter at have anmodet om flere fristforlængelser fremsendte de danske myndigheder den 26. juni 2009 sine bemærkninger. I et bilag til sit brev fremsendte de danske myndigheder desuden bemærkninger fra TV2.
(19)
Der blev afholdt flere møder med de danske myndigheder og/eller TV2, bl.a. den 25. august 2009, den 7. februar 2011 og den 4. marts 2011.
(20)
Kommissionen fremsendte desuden yderligere anmodninger om oplysninger, bl.a. den 22. september 2010, den 28. oktober 2010, den 19. november 2010 og den 14. januar 2011, som de danske myndigheder navnlig besvarede den 17. november 2010, den 30. november 2010, den 3. februar 2011, den 24. februar 2011 og den 7. marts 2011. Desuden fremsendte de danske myndigheder forskellige oplysninger i marts og april 2011.
(21)
Kommissionen modtog også bemærkninger fra tredjeparter, specielt fra SBS/TvDanmark den 7. februar 2011.
(22)
Endvidere bemærkes, at Kommissionen den 4. august 2008 besluttede ikke at rejse indsigelse mod den redningsstøtte, der påtænktes ydet til TV2 i form af en kreditfacilitet på 1 000 mio. DKK (12). Denne beslutning blev af konkurrenten MTG/Viasat indbragt for Retten. Retten besluttede at udsætte behandlingen af sagen, indtil Kommissionens afgørelse i omstruktureringssagen forelå (13).
(23)
Den 4. februar 2009 anmeldte Danmark i overensstemmelse med artikel 108, stk. 3, i TEUF en omstruktureringsplan for TV2 Danmark A/S (»omstruktureringssagen«). Ved brev af 2. juli 2009 meddelte Kommissionen Danmark, at den havde indledt procedure i omstruktureringssagen (14).
(24)
Kommissionens undersøgelser i omstruktureringssagen har fundet sted sideløbende med dens undersøgelser i den her omhandlede sag, og Kommissionens afgørelse i omstruktureringssagen vil blive truffet sideløbende og samtidigt med nærværende afgørelse.
II. DETALJERET BESKRIVELSE
II.1. NATIONAL BAGGRUND
II.1.1. DET DANSKE TV-MARKED I ÅRENE1995-2002
(25)
I årene fra 1995 til 2002 fandtes der to public service tv-stationer i Danmark, nemlig Danmarks Radio (»DR«) og TV2. DR var praktisk taget udelukkende licensfinansieret. TV2 blev finansieret dels med licensmidler og dels via reklameindtægter.
(26)
TV2 blev oprettet i 1986 (15) som en uafhængig selvejende institution finansieret med statslån. Selskabet begyndte at sende til hele landet den 1. oktober 1988. Det sendte den jordbaserede kanal TV2 og begyndte i 2000 desuden at sende satellitkanalen TV2 Zulu. I slutningen af 2002 overgik TV2 Zulu fra at være en public service-kanal til at være en kommerciel betalings-tv-kanal. Regeringen godkendte desuden otte stationer som regionale TV2-stationer. TV2 havde pligt til at sende programmer fra de regionale TV2-stationer på sin landsdækkende jordbaserede kanal.
(27)
I årene 1995-2002 fandtes der ud over de offentlige tv-selskaber to kommercielle tv-selskaber på det landsdækkende danske tv-marked, nemlig TvDanmark og TV3/3+. De kommercielle tv-stationer konkurrerede med TV2 på det landsdækkende tv-reklamemarked. TvDanmark er en del af SBS Broadcasting SA og sendte to kanaler i Danmark. TvDanmark har siden 1997 sendt kanalen TvDanmark2 via et netværk bestående af 10 lokale kommercielle tv-stationer og har siden 2000 på en britisk sendetilladelse sendt satellitkanalen TvDanmark1. Satellitkanalerne TV3 og 3+ begyndte at sende i 1992. De er en del af Modern Times Group (MTG).
II.1.2. LOVFÆSTEDE KRAV I PERIODEN 1995-2002
(28)
Public service-opgaven var i undersøgelsesperioden 1995-2002 reguleret i en række forskellige affattelser af lov om radio- og fjernsynsvirksomhed (herefter benævnt »radio- og fjernsynsloven«) (16).
(29)
TV2’s opgave består i at producere og sprede landsdækkende og regionale tv-programmer. Spredningen kan ske ved hjælp af radioanlæg, herunder satellit- eller kabelsystemer. Det er kulturministeren, der udsteder regler for TV2's public service-forpligtelser.
(30)
TV2 har public service-forpligtelser. I henhold til radio- og fjernsynsloven (1994-loven, der var gældende i den relevante periode) (17) er TV2 en selvejende institution, der gennem selvstændig programvirksomhed har til formål at tilvejebringe og sprede landsdækkende og regionale fjernsynsprogrammer. Ved programlægningen skal der lægges afgørende vægt på kvalitet, alsidighed og mangfoldighed. Ved programlægningen i de regionale TV2-virksomheder skal der endvidere lægges vægt på tilknytning til regionen.
(31)
Som det blev anført i dommen (18), har den nærmere definition af TV2's public service-opgave udviklet sig med tiden, men alle definitioner af TV2's public service-forpligtelser i de forskellige dele af undersøgelsesperioden indeholder de samme krav til »kvalitet, alsidighed og mangfoldighed«, som er de kvalitativt væsentligste krav til den public service-virksomhed, der er overdraget til TV2.
(32)
En yderligere definition af public service-opgaven findes i vedtægten for TV2. Vedtægten fastsætter bl.a. de forpligtelser, TV2's sendevirksomhed er underlagt, hvad angår kunst og kultur, dansk filmproduktion og programmer for børn, unge og etniske minoriteter. TV2 er også forpligtet til at udsende beredskabsmeddelelser til befolkningen.
(33)
TV2's public service-virksomhed finansieres med TV2's andel af licensmidlerne, indtægterne af reklamer på TV2 samt andre indtægter. I den version af radio- og fjernsynsloven, der var gældende i 1994 (19), var det fastsat, at TV2's samlede virksomhed finansieres ved beløb, der overføres fra TV2-fonden i overensstemmelse med de af kulturministeren fastsatte rammebudgetter, og gennem indtægter ved salg af programmer og andre ydelser, tilskud m.v. Det bemærkes, at TV2 i årene 1995 og 1996 modtog sin andel af licensmidlerne samt reklameindtægterne fra en særlig fond, TV2-fonden (20).
(34)
Bestemmelserne om spredning af kommercielle tv-stationer til områder, der går ud over ét lokalt område, er fastlagt i radio- og fjernsynslovens kapitel 5. Kapitel 6 omhandler lokal radio- og fjernsynsvirksomhed. De krav, der stilles, drejer sig i alt væsentligt om udstedelse af en tilladelse. De programkrav, der stilles til indehavere af en sådan tilladelse, er fastlagt i bekendtgørelse nr. 874 om europæiske programmer og bekendtgørelse nr. 1349 om lokal radio- og fjernsynsvirksomhed (21). Ifølge disse bekendtgørelser skal netværksstationer, der har fået en lokal tv-tilladelse, sende lokale programmer i mindst én time om dagen og producere en betydelig del af deres programmer på dansk eller til et dansk publikum. Eftersom TV3, 3+ og TvDanmarks kanal 1 sendes på britisk sendetilladelse, gælder disse regler kun for TvDanmark2.
II.1.3. TV2's KOMMERCIELLE VIRKSOMHED
(35)
I perioden 1995-2002 har TV2 haft en række kommercielle aktiviteter, siden selskabet den 1. januar 1997 (22) fik særskilt tilladelse hertil, og denne kommercielle virksomhed kan omfatte udnyttelse af teknisk udstyr, oprettelse af nye selskaber eller indskud af kapital i eksisterende selskaber. I årene 1995-2002 har denne virksomhed bl.a. omfattet reklamer, salg af programmer, udlejning af master, merchandising, internetaktiviteter og videresalg af sportsrettigheder.
(36)
Siden januar 2001 har TV2 haft pligt til at foretage regnskabsmæssig adskillelse mellem sin public service-virksomhed og »al anden virksomhed«, hvis omsætningen ved sidstnævnte overstiger 5 % af den samlede omsætning og 3 mio. DKK om året. TV2 skulle regnskabsføre de fulde omkostninger, priserne på de produkter og tjenester, der ikke faldt ind under public service, skulle fastsættes på grundlag af markedsmæssige vurderinger, og overførsel af kapital mellem public service-virksomhed og anden virksomhed skulle ske på markedsøkonomiske vilkår i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip og måtte ikke indeholde licensmidler (23).
II.2. FORANSTALTNINGERNE
(37)
I perioden 1995-2002 fik TV2 tilført licensmidler.
(38)
Det er kulturministeren, der for et eller flere år ad gangen fastsætter størrelsen af de licensafgifter, som alle ejere af radio- og fjernsynsmodtagere skal betale (24). Tv-licensafgifterne opkræves af DR, og disse licensmidler fordeles mellem DR og TV2 efter ministerens nærmere bestemmelse i henhold til en medieaftale i folketinget.
(39)
Kulturministeren fastsætter nærmere regler om afgiftspligtens indtræden og ophør, om betalingsfrister og opkrævning samt om rykkergebyrer m.v. I overensstemmelse med lov om renter påløber der renter af for sent betalt licens. Ubetalte afgifter og gebyrer kan inddrives af Hypotekbanken. De kan bl.a. inddrives ved indeholdelse i løn hos den pågældende efter reglerne om inddrivelse af personlige skatter i kildeskatteloven.
(40)
Indtil 1997 fik TV2 tilført sine midler (licensmidler og reklameindtægter) gennem TV2-fonden. Siden 1997 har TV2 fået sin andel af licensmidlerne direkte fra DR.
(41)
I 1995 og 1996 fik TV2 overført reklameindtægter fra TV2-fonden (25).
(42)
Desuden fik TV2 tilført 58 mio. DKK fra Radiofonden til øget engagement i dansk filmproduktion.
(43)
Da TV2-fonden blev nedlagt i 1997, modtog TV2 fra TV2-fonden derudover 167 mio. DKK til investeringer i digitalisering af sine produktionssystemer og 50 mio. DKK til dækning af driftsomkostninger.
(44)
TV2 har desuden været fritaget for betaling af selskabsskat i henhold til selskabsloven. Den fordel, denne fritagelse indebar for TV2 i undersøgelsesperioden, beløber sig til 159,4 mio. DKK. I januar 2001 indførte den danske stat en ordning, der skulle neutralisere skattefritagelsens virkninger for TV2's kommercielle virksomhed. TV2 har måttet overføre 30 % af sit årlige overskud af anden virksomhed til public service-virksomheden. Denne sats svarer til den almindelige selskabsskattesats, som Danmark indførte i 2000.
(45)
TV2's etableringsomkostninger og driftsunderskud i den første tid blev finansieret ved statslån. Ifølge de oprindelige låneaftaler skulle TV2 betale renter af hovedstolen og tilbagebetale hele hovedstolen. Men i hele undersøgelsesperioden har TV2 været fritaget for betaling af renter og har fået henstand med afdragene på lånene. Den fordel, som de rente- og afdragsfrie etablerings- og driftslån indebar i undersøgelsesperioden, beløber sig til 341,8 mio. DKK.
(46)
Indtil slutningen af 1996 blev der af staten udstedt statsgarantier som sikkerhed for lån, som TV2-fonden optog til finansiering af driften af TV2. De statsgaranterede lån blev overført til TV2, da TV2-fonden blev nedlagt. TV2's fordel ved denne statsgaranti beløber sig til 9,8 mio. DKK.
(47)
Danmark havde i undersøgelsesperioden adgang til tre landsdækkende jordbaserede sendefrekvenser, der var forbeholdt de offentlige tv-stationer. Den ene frekvens var forbeholdt TV2, den anden var forbeholdt DR, og den tredje frekvens var afsat til digital-tv.
(48)
TV2 betalte en afgift for brugen af den reserverede landsdækkende sendemulighed til IT- og Telestyrelsen, som var et statsligt organ, der sorterede under ministeriet for videnskab, teknologi og udvikling (26). Størrelsen af denne afgift var fastsat på finansloven. I undersøgelsesperioden betalte TV2 årligt mellem 2 og 4 mio. DKK i frekvensafgifter.
(49)
Danmark rådede også over frekvenser med kun regional dækning. I 1997 indførte regeringen mulighed for at uplinke regionale frekvenser for at opnå større dækning (netværk). I perioden 1998-2001 skulle alle kommercielle lokale tv-stationer med tilladelse til at sende i en netværksopsætning betale en årlig afgift til staten (27). TV2's regionale virksomheder var ikke afgiftspligtige, da de sendte i »vinduer« på TV2's landsdækkende frekvens. Den kommercielle tv-station TvDanmark var den eneste operatør, der betalte denne afgift for sin anden kanal. Den samlede afgift, TvDanmark har betalt, beløber sig til 85,0 mio. DKK.
(50)
Alle ejere af fællesantenneanlæg havde pligt til at sende TV2's public service-programmer i deres anlæg (must-carry).
III. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER OG FRA DANMARK
(51)
Efter sin beslutning om at indlede formel undersøgelsesprocedure modtog Kommissionen for det første bemærkninger fra forskellige interesserede parter. Disse bemærkningers hovedindhold opsummeres nedenfor.
(52)
TvDanmark fandt, at statens tilrådighedsstillelse af en landsdækkende sendefrekvens udgjorde statsstøtte, eftersom staten gav afkald på indtægter af dette knappe aktiv. Konkurrenterne havde kun en dækning på maksimalt 77 %. TvDanmark bemærkede, at den omstændighed, at netværksafgiften kun blev opkrævet af TVDanmark2 og ikke af TV2's lokalstationer, selv om de økonomisk og kommercielt befandt sig i samme situation, udgjorde statsstøtte til TV2's lokalstationer. Ifølge ACT, Antena 3 TV og Telecinco krævede EU's neutralitetsprincip i relation til sendemuligheder, at afgiften måtte pålægges enhver form for netværk.
(53)
ACT, Antena 3 TV og Telecinco bemærkede med hensyn til fritagelsen for selskabsskat, at forpligtelsen til at overføre 30 % af overskuddet af kommerciel virksomhed til TV2's public service-virksomhed ikke kunne betragtes som svarende til betaling af selskabsskat til staten, eftersom den fordrejede konkurrencen på tv-markedet.
(54)
Flere tredjeparter gjorde gældende, at definitionen af TV2's public service-opgave ikke var legitim. De anfægtede også, at betingelserne angående denne opgaves overdragelse og proportionalitetsbetingelserne var opfyldt. Specielt gjorde TvDanmark gældende, at Kommissionen ved beregning af overkompensationen burde tage hensyn til de fordele, TV2 opnåede i kraft af selskabsskattefritagelsen, de rente- og afdragsfrie etableringslån, statsgarantien for driftslån og den vederlagsfrie sendefrekvens. TvDanmark pegede på, at der generelt kun var begrænsede markedsudsving i tv-reklameindtægter, og at de ikke kunne retfærdiggøre TV2's opbygning af kapital.
(55)
Hvad reklamemarkedet angår, gjorde TvDanmark gældende, at TV2's prissætning ikke satte de kommercielle operatører i stand til at få dækket deres stand alone-omkostninger. TvDanmark måtte prissætte sin TRP ca. 30-40 % under TV2 for at blive accepteret på markedet (TV2's TRP eller GRP har større værdi på grund af den bedre dækning) (28). På grund af TV2's enestående position bl.a. med hensyn til dækning og programbudget ville en annoncør altid placere en del af sit reklamebudget hos TV2 for at opnå den størst mulige effekt, dvs. flest mulige kontakter, størst mulig rækkevidde og/eller frekvens med et givet budget. TvDanmark fremlagde tal, der viste, at TvDanmark havde været tabsgivende siden 1997-2002, og hævdede, at den unfair konkurrence fra TV2 forhindrede TvDanmark i at generere tilstrækkelige indtægter. TvDanmark fremlagde også en analyse af priserne på det danske marked for tv-reklamer udarbejdet af Copenhagen Economics. I denne analyse blev gennemsnits- og marginalpriserne på markedet sammenlignet, og det blev konkluderet, at der kun var konkurrence om residualefterspørgslen, og at en sammenligning derfor burde baseres på marginalpriserne. TvDanmark fremlagde desuden sammenligninger mellem TV2's priser og andre medietypers priser og priser i andre lande.
(56)
TV3 fremførte, at stationen var nødt til at yde meget store rabatter på reklameblokke for at få accept på markedet, fordi TV2 tilbød ekstra marginalrabatter på den resterende del af annoncørernes tv-reklamebudgetter, hvis de også placerede denne del hos TV2.
(57)
Efter sin beslutning om at indlede formel undersøgelsesprocedure modtog Kommissionen for det andet også bemærkninger fra de danske myndigheder. Disse bemærkningers hovedindhold opsummeres nedenfor.
(58)
De danske myndigheder fandt ikke, at sendefrekvenserne til TV2 kunne betragtes som en fordel, eftersom lokale tv-stationer også råder over sendefrekvenser forbeholdt dem. TV2 havde derfor ikke fået særbehandling. TV2 havde ligesom andre stationer betalt en afgift for brugen af frekvensen.
(59)
Hvad selskabsskattefritagelsen angik, bemærkede de danske myndigheder, at overskuddet af den kommercielle virksomhed var af ganske begrænset omfang, og at den metode, der var valgt til at neutralisere virkningerne af TV2's selskabsskattefritagelse for de kommercielle aktiviteter, forhindrede, at disse aktiviteter opnåede en økonomisk fordel som følge af fritagelsen.
(60)
Med hensyn til proportionalitet bemærkede de danske myndigheder, at tilførslen af 167 mio. DKK fra TV2-fonden var afsat til digitalisering af tv-nettet. Pengene kunne derfor ikke betegnes som fri egenkapital.
(61)
De danske myndigheder anførte desuden, at overskuddet i årene 1995-2002 afspejlede et rimeligt afkast i forhold til TV2's omsætning. Kapitalen var desuden nødvendig som stødpude i tilfælde af pludselige fald i reklameindtægterne, og TV2 var i henhold til loven afskåret fra at optage lån på over 4 % af årsomsætningen. Desuden handlede staten i overensstemmelse med princippet om »den almindelige markedsøkonomiske investor«, da TV2's egenkapital ikke oversteg, hvad en normal markedsøkonomisk investor ville have indskudt. En sådan kapital var ikke i strid med traktaten, for så vidt den ikke blev brugt til at krydssubsidiere TV2's kommercielle aktiviteter.
(62)
Hvad angår TV2's adfærd på reklamemarkedet, bemærkede de danske myndigheder, at TV2 konsekvent havde fastsat sine priser ud fra et ønske om at opnå størst mulig indtjening. Prissætningen foregik udelukkende på basis af udbud og efterspørgsel. Priserne blev fastsat årligt på basis af skøn fra TV2's reklameafdeling over den kommercielle seerandel (aldersgruppen 21-50 år), programplanerne, konjunkturudviklingen og konkurrencesituationen på markedet. TV2's driftsomkostninger indgik ikke i dette skøn, og det gjorde licensmidlernes størrelse heller ikke. TV2 havde de højeste priser på det danske marked, og der kunne derfor ikke være tale om, at der skulle være foretaget underbydning af priser med den virkning, at det medførte et øget behov for statslig finansiering.
(63)
De danske myndigheder fremlagde en rapport fra RBB Economics om konkurrencen på det danske marked for tv-reklamer. I rapporten blev det konkluderet, at TV2's gennemsnitlige nettopriser rent faktisk lå over konkurrenternes priser, og at forskellene i TV2's og TvDanmarks reklamepriser skyldtes forskelle i deres indbyrdes styrkeforhold i relation til programflade og evne til at generere seere.
(64)
Efter dommen anmodede Kommissionen for det tredje de danske myndigheder om at fremsende deres vurdering af dommens konsekvenser for sagen.
(65)
De danske myndigheder fremsendte deres bemærkninger sammen med bemærkninger fra TV2. Hovedindholdet i disse bemærkninger opsummeres i det følgende.
(66)
Hvad angår reklameindtægterne fra årene 1995 og 1996, gjorde de danske myndigheder og TV2 gældende, at den danske stat ikke havde nogen kontrol over disse indtægter, som derfor ikke kunne betragtes som statsmidler. Hvad tallene angår, bekræftede de danske myndigheder ikke de beløb, Kommissionen anførte, men udtalte, at der ved beregning af reklameindtægterne for årene 1995 og 1996 måtte tages hensyn til, at en del af de penge, der kom fra TV2-fonden, blev brugt til at finansiere TV2-regionerne, og at denne del kun kunne hidrøre fra licensmidlerne. De danske myndigheder medgav dog, at der under alle omstændigheder skulle tages hensyn til reklameindtægterne ved beregning af nettoomkostningerne ved public service-opgaven, og at reklameindtægter er indtægter, der genereres ved public service-virksomheden.
(67)
De danske myndigheder og TV2 henviste desuden til Rettens dom som belæg for, at betingelserne i Altmark-dommen af 24. juli 2003 (29) var opfyldt. I den sammenhæng pegede de danske myndigheder på, at TV2-sagen ligesom BUPA-sagen (30) drejer sig om forhold, der allerede bestod før afsigelsen af Altmark-dommen. De fandt, at kriterierne i Altmark-dommen måtte anvendes i overensstemmelse med ånden i og formålet med disse kriterier, således at der tages hensyn til sagens faktiske omstændigheder. Efter de danske myndigheders opfattelse fulgte det af dommen, at Retten alene kræver, at den danske stat »i det væsentlige« skal have sikret overholdelsen af Altmark-betingelserne.
(68)
De danske myndigheder og TV2 fandt nærmere betegnet, at den fremgangsmåde, der blev anvendt til at fastsætte licensmidlerne, var gennemsigtig og opfyldte kravene i den anden Altmark-betingelse, i det mindste i det væsentlige, hvilket efter deres opfattelse er tilstrækkeligt ifølge Rettens dom. De fandt, at også den tredje betingelse var opfyldt, for så vidt TV2 fik lov til at beholde et rimeligt overskud. Hvad den fjerde Altmark-betingelse angår, fremhævede de den omfattende kontrol, TV2 var underlagt, og henviste desuden til BUPA-sagen og Rettens dom som belæg for, at denne betingelse til en vis grad burde lempes i denne sag eller kun overholdes i det væsentlige. Under henvisning til Chronopost-sagen (31) pegede de endvidere på, at det i praksis ikke er muligt at sammenligne TV2 med en typisk veldrevet virksomhed. De danske myndigheder fastholdt også, at kompensationen bør godkendes efter kriteriet om den markedsøkonomiske investor.
(69)
De danske myndigheder og TV2 fandt endvidere, at statsstøtten bør erklæres forenelig med det indre marked. De redegjorde for den proces, der førte til opbygning af kapital i TV2, og for de forskellige årsager til, at denne kapital blev fundet nødvendig for, at TV2 kunne varetage sine public service-opgaver.
(70)
Efter Rettens dom indkom der også bemærkninger fra nogle tredjeparter. De gjorde i alt væsentligt gældende, at Altmark-betingelserne ikke burde anses for at være opfyldt, især fordi de økonomiske analyser, som Retten henviste til, ikke udgjorde noget tilstrækkeligt belæg for, at den anden og den fjerde betingelse var opfyldt. De pegede også på, at Kommissionen burde fastholde den konklusion, den havde draget i den annullerede tilbagesøgningsbeslutning, nemlig at støtten ikke var forenelig.
IV. VURDERING AF FORANSTALTNINGERNE
IV.1. STATSSTØTTE EFTER ARTIKEL 107, STK. 1, I TEUF
(71)
Artikel 107, stk. 1, i TEUF fastsætter, at »bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(72)
Kommissionen skal herefter vurdere, om de ovenfor beskrevne foranstaltninger udgør statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
IV.1.1. STATSMIDLER OG TILREGNELIGHED
(73)
Kommissionen skal tage stilling til, om de omhandlede foranstaltninger indebar anvendelse af statsmidler.
(74)
Hvad licensmidlerne angår, har Kommissionen noteret sig, hvad Retten anførte herom i sin dom (32). I særdeleshed fastsættes beløbet af de danske myndigheder, betalingsforpligtelsen følger ikke af et kontraktforhold mellem TV2 og dennes debitor, men er blot en følge af at eje et fjernsyn eller en radio, opkrævningen gennemføres i givet fald i overensstemmelse med reglerne om skatteopkrævning, og det er den danske myndighed, som fastlægger den del af licensmidlerne, der tilfalder TV2. Retten konkluderede derfor, at licensmidlerne er til rådighed for de danske myndigheder og under disses kontrol, og at de således udgør statsmidler.
(75)
Hvad angår reklameindtægterne for årene 1995 og 1996, anførte Retten i sin dom, at licensmidler og reklameindtægter er af forskellig karakter (33).
(76)
I sin dom (34) fandt Retten i den forbindelse, at Kommissionen ikke havde givet en tilstrækkelig begrundelse for, hvorfor reklameindtægterne fra 1995 og 1996 skulle betragtes som statsmidler.
(77)
I lyset af Preussen Elektra-dommen (35) skal Kommissionen derfor undersøge, om reklameindtægterne for årene 1995 og 1996 kan kvalificeres som statsmidler. Med henblik herpå skal den tage stilling til, om disse reklameindtægter var under den danske stats kontrol.
(78)
Kommissionen hæfter sig i den forbindelse ved følgende elementer, som er relevante for afgørelsen af, om reklameindtægterne i årene 1995 og 1996 udgør statsmidler.
(79)
I 1995 og 1996 fik TV2 tilført reklameindtægterne fra TV2-fonden, der selv fik reklameindtægterne fra TV2 Reklame A/S.
(80)
TV2 Reklame var et selvstændigt statsejet selskab, der var uafhængigt af TV2. Det blev oprettet til på et forretningsmæssigt grundlag at formidle reklameindslag i TV2 (36). Der bestod et kontraktforhold mellem TV2 Reklame og reklamekunderne.
(81)
Der var ingen forpligtelse til at overføre TV2 Reklames indtægter til TV2-fonden. Det var derimod den danske stat, der traf afgørelse om overførslerne (37). Afgørelsen, om hvor stor en del af TV2 Reklames overskud der skulle overføres til TV2-fonden, blev truffet af kulturministeren. Den blev truffet for et eller flere år ad gangen og med folketingets (finansudvalgets) godkendelse. Kulturministeren kunne bestemme, at den del af overskuddet, der ikke blev overført, skulle bruges til tilbagebetaling på den tidligere stillede statsgaranti for TV2 Reklame eller til kulturelle formål.
(82)
I praksis var det i 1995 og 1996 det fulde overskud, der blev overført fra TV2 Reklame til TV2-fonden.
(83)
TV2-fonden blev oprettet med det formål at tilføre TV2 indtægter af licensmidler og reklameindtægter. TV2-fonden tilhørte TV2-koncernen. Den blev administreret af TV2's bestyrelse.
(84)
Der var ingen forpligtelse til hvert år at overføre pengene fra TV2-fonden til TV2. Det var derimod den danske stat, der traf afgørelse om overførslen til TV2. For TV2-fonden var ifølge loven forpligtet til at overføre midler til TV2 i overensstemmelse med de rammebudgetter, som kulturministeren opstillede (38).
(85)
Faktisk fik TV2 i 1995 og 1996 ikke overført alle reklameindtægterne fra TV2-fonden.
(86)
Desuden var der i TV2-fonden ingen regnskabsadskillelse mellem reklameindtægterne og licensmidlerne. De indtægter, der ikke blev overført til TV2, forblev indestående i TV2-fonden. De blev overført til TV2, da TV2-fonden blev nedlagt.
(87)
Ifølge TV2 og de danske myndigheder tilhørte reklameindtægterne TV2, og TV2 havde et retskrav på disse indtægter. De henviste til justitsministerens brev af 22. november 2003, hvori det var anført, at TV2-fondens midler kun kunne bruges til TV2's aktiviteter. Efter TV2's og de danske myndigheders opfattelse var der derfor en juridisk forpligtelse til i sidste ende at overføre TV2-fondens reklameindtægter til TV2. Men som det fremgår af det ovenstående, var der i henhold til loven ingen forpligtelse til at overføre alle reklameindtægterne til TV2, derimod skulle ministeren helt konkret træffe afgørelse om, hvorvidt og hvor meget der skulle overføres til TV2.
(88)
I relation til TV2 gælder desuden, at TV2 ikke havde noget kontraktforhold til annoncørerne og ingen indflydelse på reklamevirksomheden (39). Den danske regering bekræftede, at de forventede reklameindtægter for det kommende år blev fastlagt uafhængigt af TV2.
(89)
I lyset af det ovenstående finder Kommissionen, at ministeren havde kontrol over midlerne i TV2 Reklame og TV2-fonden. I særdeleshed bemærkes, i) at det var den danske stat, der bestemte, om alle eller en del af reklameindtægterne skulle overføres til TV2-fonden og til TV2, ii) at TV2 i 1995 og 1996 ikke fik overført alle reklameindtægterne, og iii) at de reklameindtægter, der ikke blev overført, forblev i TV2-fonden, hvor de i praksis var blandet sammen med licensmidlerne.
(90)
Kommissionen finder derfor, at de reklameindtægter i årene 1995 og 1996, som TV2 fik overført fra TV2 Reklame og TV2-fonden, i denne konkrete sag udgør statsmidler.
(91)
Men selv i det tilfælde, hvor reklameindtægterne ikke blev anset for at udgøre statsmidler - quod non - ville det ikke ændre noget ved størrelsen af den statsstøtte, der kunne anses for at være forenelig. I overensstemmelse med Kommissionens faste beslutningspraksis og radio- og tv-meddelelsen fra 2001 (40) skal der tages hensyn til indtægter hidrørende fra public service-virksomheden, såsom reklameindtægter, ved beregning af nettoomkostningerne ved public service-opgaven, hvilket betyder, at selv om disse indtægter ikke blev betragtet som statsmidler, mindsker de behovet for offentlig finansiering. Denne opfattelse deles af de danske myndigheder (41).
(92)
Også ved ad hoc-tilførslen af midler til TV2 fra Radiofonden var der tale om licensmidler, der blev stillet til rådighed for TV2 efter statens beslutning. Det samme er tilfældet med ad hoc-tilførslen af midler fra TV2-fonden, da den blev nedlagt, for rent bortset fra, at den danske stat som nævnt ovenfor havde kontrol over TV2-fonden, blev midlerne fra TV2-fonden kun stillet til rådighed for TV2 ved statens beslutning. Eftersom disse midler forblev under offentlig kontrol, må de således også betragtes som statsmidler. Og da reklameindtægterne må anses for at udgøre statsmidler, og overførslen til TV2 ved nedlæggelsen af TV2-fonden under alle omstændigheder blev besluttet af staten, kan de danske myndigheders argument om, at det beløb, der blev overført til TV2 ved nedlæggelsen af TV2-fonden, udelukkende stammede fra reklameindtægter, ikke ændre noget ved denne konklusion.
(93)
Hvad de øvrige statslige foranstaltninger angår, finder Kommissionen, at der er tale om anvendelse af statsmidler i forbindelse med selskabsskattefritagelsen, eftersom afkald på skatteprovenu svarer til et forbrug af statsmidler i form af skatteudgifter (42).
(94)
De rente- og afdragsfrie lån til TV2 er ydet direkte af staten over statsbudgettet. Ved at give afkald på renter og afdrag på disse lån mister staten indtægter, og det er derfor klart, at disse midler udgør statsmidler. Desuden er det den danske stat, der garanterer for driftslån. Fordelen ved en statsgaranti er, at risikoen i forbindelse med garantien bæres af staten. For det forhold, at staten bærer risikoen, bør der normalt betales et vederlag i form af en passende præmie. Giver staten afkald på en sådan præmie, er der både tale om en fordel for TV2 og et dræn på statens ressourcer (43).
(95)
Staten har desuden forbeholdt TV2 en landsdækkende sendefrekvens, som TV2 betaler en frekvensafgift for til et statsligt organ. Den årlige afgift, TV2 har betalt, har svinget mellem 2 og 4 mio. DKK i undersøgelsesperioden.
(96)
I mangel af et sammenligningsgrundlag for den afgift, der betales for den landsdækkende sendefrekvens, kan den kun sammenholdes med den afgift, der betales for tilladelsen til at nå ud til en større befolkningsdel gennem en netværkopsætning. Den frekvensafgift, TV2 betalte for landsdækkende sendemulighed, er betydeligt lavere end den netværksafgift, TvDanmark har måttet betale, og som har svinget mellem 5 mio. DKK i 1997 og 30 mio. DKK i 2001, til trods for at TvDanmark med sit netværk af regionale frekvenser kun når op på en dækning på 77 %. TV2 har således været i stand til at nå ud til en større del af den danske befolkning til en lavere pris.
(97)
Kommissionen finder derfor, at frekvensafgiften ikke afspejler markedsvilkårene, og at staten ved ikke at kræve en afgift beregnet på grundlag af markedsvilkårene for dette aktiv har givet afkald på et afgiftsprovenu til statsbudgettet.
(98)
Da TV2 ikke sender ved at bruge en opsætning af lokale frekvenser for at kunne lave et nationalt netværk, er TV2 derimod ikke underlagt netværksafgiften. Eftersom staten ikke havde nogen hjemmel til at opkræve denne afgift af TV2, gav den ikke afkald på et afgiftsprovenu, og der er følgelig ingen statsmidler involveret her.
(99)
På samme måde kan Kommissionen ikke se noget element af statsmidler i den lovmæssige forpligtelse for ejere af fællesantenneanlæg til at fordele public service-programmerne i disse anlæg (must-carry), eftersom der hverken er tale om, at staten giver afkald på nogen indtægt, eller at den aktivt overfører penge til disse operatører. Denne adgang giver ikke TV2 nogen økonomisk fordel hidrørende fra statsmidler (44).
(100)
Alle de ovennævnte foranstaltninger kan tilregnes staten, eftersom de som beskrevet ovenfor på den ene eller den anden måde forudsatte en beslutning truffet af den danske stat.
IV.1.2. SELEKTIV FORDEL OG FORDREJNING AF KONKURRENCEN
(101)
Kommissionen finder, at licensmidlerne, ad hoc-tilførslerne fra TV2-fonden (herunder reklameindtægterne for 1995 og 1996) og Radiofonden, fritagelsen for selskabsskat, de rente- og afdragsfrie lån og statsgarantien på driftslånene samt adgangen på favorable vilkår til en landsdækkende frekvens gav TV2 en økonomisk og finansiel fordel, der fritog stationen for driftsomkostninger, den normalt skulle bære over sit budget. TV2's konkurrenter modtog desuden ikke de samme midler.
(102)
Men statslige foranstaltninger, der kompenserer for nettomeromkostningerne ved tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, skal ikke betragtes som statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF, når de fire betingelser opstillet af Domstolen i Altmark-dommen (45) er opfyldt:
-
for det første skal den støttemodtagende virksomhed rent faktisk være pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart defineret
-
for det andet skal de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde
-
for det tredje må kompensationen ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne
-
og for det fjerde, når udvælgelsen af den virksomhed, hvortil der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, ikke sker under en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, skal størrelsen af den nødvendige kompensation fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med produktionsmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.
(103)
Som mere indgående beskrevet i denne afgørelses afsnit om foranstaltningernes forenelighed (se betragtning 160 ff. nedenfor), følger det af Rettens dom, at den første Altmark-betingelse er opfyldt.
(104)
Hvad angår den anden Altmark-betingelse om, at kriterierne for beregningen af kompensationen skal være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde, skal Kommissionen vurdere de retlige og økonomiske omstændigheder, hvorunder de licensmidler, som TV2 skulle have tilført, blev fastlagt i den undersøgte periode. Kommissionen har i den forbindelse noteret, at det foregik efter følgende fremgangsmåde.
(105)
Ifølge punkt 29 og 30 i de danske myndigheders brev af 24. marts 2003 var det i den radio-og fjernsynslov, som var gældende i den undersøgte periode (46), angivet, hvorledes TV2's samlede virksomhed skulle finansieres (licensmidler, reklameindtægter og andre indtægtskilder), og at det var kulturministeren, der fastlagde TV2's og DR's andele af licensmidlerne og dermed også den kompensation, TV2 skulle have. Det bemærkes, at TV2 i årene 1995 og 1996 fik overført sin andel af licensmidlerne fra TV2-fonden.
(106)
Det var fast praksis, at størrelsen af denne kompensation blev fastlagt af ministeren i samråd med folketingets finansudvalg som led i den medieaftale, der var indgået med flertallet af de politiske partier i folketinget. I den relevante periode var der tre medieaftaler - medieaftalen for 1994-1997, som blev indgået den 16. september 1993, medieaftalen for 1997-2000, som blev indgået den 10. maj 1996, og medieaftalen for 2001-2004, indgået den 28. marts 2000.
(107)
Licensmidlerne blev således fastlagt for en ret lang periode. I undersøgelsesperioden blev den kompensation, der blev ydet til TV2, ikke underlagt nogen efterfølgende revurdering, heller ikke i tider, hvor TV2's reklameindtægter faldt. Selv om TV2's reklameindtægter f.eks. faldt kraftigt i 1999, blev der således ikke foretaget nogen justering af kompensationen.
(108)
Ifølge de danske myndigheder blev kompensationen fastlagt på grundlag af en pris- og lønindeksering af TV2's budget og regnskaber samt ud fra en økonomisk analyse.
(109)
Indgående økonomiske analyser blev i 1995 og 1999 foretaget af revisionsfirmaet KPMG. Ved udarbejdelsen af 1999-rapporten blev KPMG bistået af en følgegruppe bestående af repræsentanter for de førende aktører på markedet, bl.a. også konkurrenter til TV2. Der blev især taget hensyn til oplysninger om potentielle indtægter af andre indtægtskilder end licensmidler, bl.a. reklameindtægter.
(110)
I punkt 164 og 165 i sit brev af 24. marts 2003 oplyste de danske myndigheder, at KPMG's konsulentrapporter, der havde til formål at skønne over den mest sandsynlige udvikling i reklameomsætningen på det danske reklamemarked og TV2's indtægtsmuligheder samt at identificere usikkerhederne forbundet ved disse skøn, blev udarbejdet for at give den danske regering og folketinget et bedre beslutningsgrundlag for fastsættelse og fordeling af licensmidler ved de mediepolitiske forhandlinger.
(111)
Ifølge de danske myndigheder var de dokumenter, der blev lagt til grund for fastlæggelsen af kompensationen, offentligt tilgængelige. Medieaftalerne blev bekendtgjort i pressemeddelelser og i Folketingstidende. Lovgivningen til gennemførelse af medieaftalerne blev bekendtgjort i Lovtidende. Også TV2's regnskaber blev offentliggjort, sammen med de ovennævnte økonomiske analyser.
(112)
I lyset af Rettens dom skal Kommissionen tage stilling til, om der på grundlag af den ovenfor beskrevne fremgangsmåde kan drages den konklusion, at den anden Altmark-betingelse var opfyldt.
(113)
Kommissionen har på den ene side noteret sig, at Retten i sin dom (47) udtalte, at »(…) det ikke kan udelukkes, at fremgangsmåden for fastsættelse af den del af licensmidlerne, der tilfalder TV2, kan udgøre en objektiv og gennemsigtig fremgangsmåde, særligt idet den indebærer Folketingets medvirken, hviler på økonomiske analyser udarbejdet af et revisionsfirma med bistand fra en sagkyndig følgegruppe, hvori bl.a. TV2's konkurrenter deltog, og idet disse analyser ligesom TV2's årsregnskaber blev offentliggjort. Det kan således ikke udelukkes, at en seriøs analyse af denne fremgangsmåde i givet fald ville føre til den konklusion, at Kongeriget Danmark, selv før Domstolen fastslog Altmark-betingelserne, i det væsentlige sikrede overholdelsen af den anden af disse betingelser«. Retten fastslog desuden, at »størrelsen af den del af licensmidlerne, der tilfaldt TV2, blev beregnet, idet det netop blev antaget, at de andre statslige foranstaltninger til fordel for tv-selskabet blev opretholdt (48)« (dvs. selskabsskattefritagelsen osv.).
(114)
Kommissionen finder, at den omstændighed, at folketinget deltog i den proces, der førte til fastsættelse af licensmidlerne, i nogen grad sikrede en vis gennemsigtighed og objektivitet. Endvidere blev medieaftalerne, som fastsatte de licensmidler, der skulle tilføres TV2, indgået på forhånd for flere år, og i løbet af den undersøgte periode blev kompensationen til TV2 aldrig sidenhen justeret.
(115)
De økonomiske rapporter, som blev udarbejdet af KPMG, indeholdt imidlertid kun skøn over TV2's fremtidige reklameindtægter (dvs. indtægtssiden). Disse økonomiske rapporter tog ikke stilling til omkostningssiden ved kompensationens beregning, og det er Kommissionens indtryk, at medieforligene kun var baseret på indeksering af TV2's omkostninger i de foregående år. De danske myndigheder oplyste da også, at kompensationen blev beregnet på grundlag af en pris- og lønindeksering af TV2's budgetter og regnskaber samt på basis af de økonomiske analyser, der alene beskæftigede sig med indtægtssiden og ikke omfattede den periode, der var dækket af den medieaftale, som blev indgået den 16. september 1993.
(116)
Desuden var der ingen oplysninger om, efter hvilke kriterier kompensationen skulle beregnes. Kompensationens størrelse var fastlagt på forhånd, men kravet i den anden Altmark-betingelse er, at de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, skal være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde.
(117)
I lyset af det ovenstående finder Kommissionen derfor, at den anden Altmark-betingelse ikke er opfyldt. Under alle omstændigheder er Altmark-betingelserne kumulative, og det er Kommissionens vurdering, at den fjerde betingelse ikke er opfyldt (se nedenfor).
(118)
Ifølge den fjerde Altmark-betingelse skal public service-virksomheden udvælges efter en procedure for tildeling af offentlige kontrakter eller »størrelsen af den nødvendige kompensation skal fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med produktionsmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne«.
(119)
I den foreliggende sag blev public service-virksomheden TV2 ikke udvalgt efter en offentlig udbudsprocedure. Kommissionen skal derfor tage stilling til, om kompensationens størrelse blev fastlagt på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med produktionsmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne.
(120)
De økonomiske og retlige omstændigheder omkring fastlæggelsen af kompensationen til TV2 blev beskrevet ovenfor. I lyset af Rettens dom og under hensyntagen til, at Retten bemærkede, at den fremgangsmåde, Kongeriget Danmark havde indført til fastsættelse af de licensmidler, TV2 skulle have tilført i årene fra 1995 til 2002, bl.a. indebar økonomiske analyser foretaget med bistand fra TV2's konkurrenter, må Kommissionen i særdeleshed tage hensyn til KPMG's rapporter for 1995 og 1999 ved vurderingen af, om der blev foretaget en sammenligning mellem TV2's omkostninger og en typisk veldrevet operatørs omkostninger.
(121)
Konsulentrapporterne fra KPMG ser på forskellige scenarier for udviklingen på reklamemarkedet i de respektive licensperioder. De indeholder ingen oplysninger om TV2 som sådan (f.eks. om TV2's finansielle situation eller driftsomkostninger), men de illustrerer, hvordan reklameindtægterne kunne udvikle sig, og hvor stor en del af det generelle reklamemarked der kunne blive indtægtsgivende for TV2. Disse rapporter, der estimerer den mest sandsynlige udvikling i reklameomsætningen på det danske reklamemarked og identificerer usikkerhedsmomenterne omkring disse estimater, indgik i den fremgangsmåde, de danske myndigheder anvendte til fastsættelse af de licensmideler, TV2 skulle have tilført.
(122)
KPMG-rapporterne indeholder ikke en vurdering af TV2's eller andre operatørers omkostninger, men nøjes blot med at se på udviklingen på reklamemarkedet og TV2's andel af reklameindtægterne. Det bemærkes tillige, at disse rapporter ikke omfatter de to første år i den undersøgte periode, som var dækket af medieaftalen fra 1993.
(123)
Disse rapporter blev i et vist omfang udarbejdet med konkurrenters medvirken. I 1995-rapporten anføres det, at mange interessenter havde været involveret, men det fremgår ikke klart af rapporten, hvem der var tale om. KPMG's 1999-rapport omtaler en følgegruppe af eksperter, hvori rent faktisk konkurrenter til TV2 deltog. Men den kendsgerning, at disse økonomiske rapporter i et vist omfang blev udarbejdet med hjælp fra TV2's konkurrenter, er ikke i sig selv noget belæg for, at der blev foretaget en analyse af konkurrenternes omkostninger.
(124)
Disse rapporter indeholder med andre ord ikke nogen analyse af de omkostninger, som en typisk veldrevet og veludrustet virksomhed ville have ved at opfylde public service-forpligtelserne, men omhandlede derimod snarere mere generelt udsigterne på reklamemarkedet samt størrelsen af TV2's fremtidige reklameindtægter. Det må desuden tilføjes, at priserne på reklamemarkedet fastsættes ud fra forskellige elementer, bl.a. seerandele, og ikke kun på basis af omkostningerne.
(125)
De danske myndigheder og TV2 har også fremført juridiske og faktiske argumenter i relation til den fjerde Altmark-betingelse.
(126)
Danmark henviste for det første til BUPA-sagen og gjorde gældende, at den fjerde Altmark-betingelse ikke nødvendigvis fandt anvendelse, eller i det mindste at Kommissionen i lyset af Rettens dom kun burde tage stilling til, om den i det væsentlige var opfyldt. Kommissionen finder, at der i BUPA-sagen var tale om en ganske særlig situation, i den forstand at den pågældende ordning, som drejede sig om sundhedsydelser, ikke var omkostningsrelateret, idet den i modsætning til, hvad der er tilfældet i andre offentlige sektorer, var baseret på kundernes risikoprofiler. I en sådan situation havde virksomheden derfor ingen mulighed for at øge sin effektivitet via sine omkostninger. For public service tv-stationer er det derimod muligt at beregne kompensationen på basis af omkostninger og indtægter.
(127)
For det andet fremførte Danmark under henvisning til Chronopost-sagen (49), at en public service-station som TV2 ikke kunne sammenlignes med en privat virksomhed. Kommissionen finder imidlertid, at i modsætning til det spørgsmål om omkostningsallokering inden for rammerne af en forenelighedsvurdering, som det drejede sig om i Chronopost-sagen, drejer den fjerde Altmark-betingelse sig netop om, at hvis der ikke er foretaget offentligt udbud, skal der foretages en sammenligning mellem public service-virksomhedens omkostninger og en typisk veldrevet og veludstyret virksomheds omkostninger.
(128)
Danmark gør desuden gældende, at Rigsrevisionen som led i sine løbende undersøgelser af TV2 gennemførte økonomisk revision og forvaltningsrevision af TV2's regnskaber, og at der løbende blev foretaget kontrol, der også omfattede effektivitetaspekter. Kommissionen finder imidlertid ikke, at det forhold, at TV2's regnskaber blev forelagt kulturministeren til godkendelse, er tilstrækkeligt belæg for, at TV2's omkostninger svarer til omkostningerne i en typisk veldrevet virksomhed. Det er desuden tvivlsomt, om ex post-kontrol kan have nogen relevans for opfyldelsen af den fjerde betingelse, hvis der ikke blev foretaget nogen analyse af omkostningerne, før kompensationen blev fastlagt.
(129)
De danske myndigheder har specielt fremdraget Rigsrevisionens 2000-beretning, hvori udviklingen i TV2's produktivitet til en vis grad blev sammenlignet med produktiviteten i DR og udenlandske public service-stationer (British Broadcasting Corporation (BBC), Sveriges Television (SVT) and Norsk Riksringkastning (NRK)). I sin beretning fandt Rigsrevisionen, at både DR og TV2 havde forbedret produktiviteten i perioden mellem 1990 og 1999. DR havde reduceret sine omkostninger pr. sendetime ved førstegangsudsendelser mere end TV2, men i 1999 lå timeomkostningerne ved DR's førstegangsudsendelser ikke desto mindre 53 % over TV2's. DR's omkostninger pr. sendetime lå i 1999 ca. 29 % over TV2's. Rigsrevisionen fandt også, at produktivitetsudviklingen i DR og TV2 var bedre eller svarende til produktivitetsudviklingen i de tre andre public service-tv-stationer.
(130)
Denne beretning er imidlertid ikke tilstrækkelig til at godtgøre, at den fjerde betingelse var opfyldt.
(131)
For beretningen er udarbejdet efter medieaftalerne, der fastsatte kompensationens størrelse, og viser derfor ikke, at kompensationen blev fastlagt på grundlag af de omkostninger, som en typisk virksomhed ville have haft ved at varetage sin public service-opgaver.
(132)
I beretningen sammenlignes der desuden med andre public service-stationer, og det drejer sig altså ikke om en »typisk« tv-station. Det er f.eks. ikke godtgjort, at omkostningerne i DR, som ikke kan skaffe sig indtægter ved hjælp af reklamer, og hvis kompensation fastlægges på grundlag af den samme medieaftale som TV2's, svarer til en »typisk« tv-stations. I relation til den fjerde Altmark-betingelse kan der derfor ikke drages nogen konklusion ud fra en sammenligning med DR's omkostninger.
(133)
Med hensyn til sammenligningen med de udenlandske public service-stationer sammenligner Rigsrevisionens beretning kun udviklingen i TV2's produktivitet med den ene af de andre public service-stationer, men tager ikke stilling til effektivitetsniveauet som sådant og derfor heller ikke til selve omkostningerne. Specielt kan en lavere produktivitetsudvikling bero på mange faktorer, bl.a. at effektiviteten som sådan var højere i periodens begyndelse, eller at stationen ikke var i stand til at udvide sin sendetid. F.eks. hedder det i punkt 51 i beretningen, at »BBC og SVT har i den undersøgte periode haft en nogenlunde ens omkostningsudvikling, nemlig en stigning på ca. 50 % målt i faste priser, mens omkostningerne målt i faste priser steg med ca. 60 % for NRK's vedkommende. Som tidligere nævnt steg omkostningerne målt i faste priser med 23 % i DR og med 63 % i TV2. Da antallet af sendetimer i SVT og BBC som nævnt ikke er steget i samme udstrækning som i de øvrige stationer, har omkostningsudviklingen betydet, at produktiviteten i BBC og SVT ikke er blevet forbedret på samme vis som i de 3 øvrige public service-stationer«.
(134)
Kommissionen hæfter sig også ved, at det i punkt 50 i beretningen anføres, at »Rigsre-visionen har ikke gennemgået regnskaberne for de udenlandske tv-stationer i detaljer, hvorfor der kan være forskelle i stationernes aktiviteter samt forskelle i opgørelsesmetoden for de enkelte regnskabsposter. Det betyder, at de anvendte omkostninger og dermed de beregnede enhedsomkostninger ikke nødvendigvis omfatter helt samme aktiviteter og ikke nødvendigvis er opgjort efter helt samme regnskabsprincipper, hvorfor niveauet for enhedsomkostningerne ikke er umiddelbart sammenligneligt. Da formålet med at inddrage de udenlandske stationer er at sammenligne produktivitetsudviklingen - og ikke niveauet herfor - er det Rigsrevisionens opfattelse, at data for de udenlandske tv-stationer i den foreliggende form dog giver en rimelig indikator for udviklingen«. Og i punkt 53 i beretningen hedder det, at »Rigsrevisionen har ikke undersøgt årsagerne til ovennævnte udvikling nærmere. Som det tidligere er fremgået, er udviklingen i de konstaterede enhedsomkostninger afhængig af sammensætningen af stationernes programudbud. Derudover er det i analysen forudsat, at kvaliteten er uændret. Det betyder, at det umiddelbart er vanskeligt at sammenligne de pågældende public service-stationer og dermed, at analysens resultater skal tolkes varsomt. Kulturministeriet har anført, at ministeriet er enig i, at den beskrevne udvikling i enhedsomkostninger og sammenligningen heraf mellem DR, TV2 og de udenlandske public service-stationer skal tolkes varsomt«.
(135)
Af de ovennævnte grunde finder Kommissionen derfor ikke, at det af beretningen fremgår, at TV2's omkostninger svarede til de omkostninger, som en typisk veldrevet virksomhed ville have haft ved at varetage public service-opgaven.
(136)
På grundlag af det ovenstående må Kommissionen konkludere, at den fjerde Altmark-betingelse ikke er opfyldt, og - eftersom disse betingelser er kumulative - at kompensationen til TV2 ikke opfyldte de betingelser, Domstolen opstillede i Altmark-dommen. Som det vil fremgå af det nedenstående, finder Kommissionen dog under alle omstændigheder, at kompensationen kan anses for at være forenelig med det indre marked.
(137)
Kommissionen skulle også vurdere, om de her omhandlede foranstaltninger kunne stemme overens med princippet om den markedsøkonomiske investor. De danske myndigheder og TV2 har gjort gældende, at foranstaltningerne ikke er at betragte som statsstøtte, fordi det markedsøkonomiske investorkriterium er opfyldt. De mener specielt, at det i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorkriterium var helt berettiget at lade TV2 beholde overskuddet med henblik på at opbygge kapitalen.
(138)
I den forbindelse bemærkes indledningsvis, at spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningerne opfyldte det markedsøkonomiske investorkriterium, ikke er det samme som spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningerne kunne anses for at være nødvendige for varetagelsen af public service-opgaverne (se forenelighedsvurderingen nedenfor), for den omstændighed, at TV2 nødvendigvis måtte have visse reserver og en vis kapital for at kunne udføre sine public service-opgaver, er ikke ensbetydende med, at en privat investor ville have sat penge i selskabet og ikke forlangt et udbytte.
(139)
I overensstemmelse med fast retspraksis skal Kommissionen afgøre, hvorvidt en privat investor af en tilsvarende størrelse som forvaltningsorganerne i den offentlige sektor kunne forventes at ville foretage kapitaltilførsler af samme størrelsesorden (50). Selv om den adfærd, der følges af en privat investor, som den offentlige investors adfærd sammenlignes med, ikke behøver at være adfærden hos en almindelig investor, der investerer med det formål at opnå et afkast på relativt kort sigt, må det i det mindste være en normal adfærd hos et privat holdingselskab eller en privat virksomhedskoncern, der følger en strukturpolitik og lader sig lede af udsigter til afkast på længere sigt.
(140)
Ifølge fast retspraksis skal vurderingen af, om kriteriet er opfyldt, desuden baseres på det tidspunkt, hvor beslutningen blev truffet, og ikke et senere tidspunkt (51).
(141)
I den foreliggende sag er Danmark eneaktionær i TV2 og er derfor både den første og den sidste kreditor, der bliver fyldestgjort i tilfælde af en konkurs. Set ud fra et investorsynspunkt kunne den danske stat således søge at sikre sig et afkast af sin investering ved enten at forlange rente på et lån eller udbytte af en aktiepost.
(142)
I den forbindelse bemærker Kommissionen, at Danmark i den undersøgte periode gav afkald på renter og lod lånene være afdragsfrie. Den danske stat har desuden ikke forlangt nogen forrentning af den kapital, der blev oparbejdet i TV2. Den danske stat forlangte altså ikke et normalt afkast af sin investering, hvilket en kreditor eller virksomhedsejer normalt ville have gjort.
(143)
Desuden har de danske myndigheder ikke givet nogen gyldig begrundelse for, at det rent strategisk ville være fornuftigt at reinvestere overskuddet i TV2 i stedet for at forlange et afkast i form af renter eller udbytte. En sådan beslutning vil normalt kun blive truffet af en investor, hvis han mener, at reinvesteringen vil øge værdien af hans oprindelige investering.
(144)
I den foreliggende sag er det ikke godtgjort, at der forelå en forretningsplan eller en klar, færdig forretningsstrategi, som kunne vise, at det var tilfældet. Der ses heller ikke andre indikationer på, at TV2 havde planer om at udvikle sine aktiviteter med henblik på at skabe en sådan værdiforøgelse. Kommissionen søger ikke hermed at tilbagevise de danske myndigheders argumenter angående det markedsøkonomiske investorprincip med formalistiske argumenter, men den må blot vurdere, om en markedsøkonomisk investor ville have ladet pengene stå i TV2 ud fra de oplysninger, han rådede over på det tidspunkt, hvor beslutningen herom blev truffet. Men ud fra de oplysninger, der forelå på det tidspunkt, forblev midlerne i TV2 (52), og uafhængigt af de hensyn i relation til TV2's public service-opgaver, som en privat investor ikke ville have taget, finder Kommissionen, at der ikke var nogen forretningsplan og intet investeringsprojekt eller noget andet element, som kunne bevirke, at en fornuftig privat investor kunne tro på, at en reinvestering ville øge værdien af hans oprindelige investering, og derfor beslutte at lade pengene stå i TV2 i stedet for at forlange et afkast.
(145)
Desuden har de danske myndigheder som benchmark benyttet afkastet på omsætningen som belæg for, at de handlede som en privat investor, da de reinvesterede pengene i TV2. I den foreliggende sag må det imidlertid understreges, at den danske regering i forvejen handler som financier for TV2, idet den stiller betydelige midler til rådighed for TV2 til dækning af en del af TV2's driftsomkostninger. Omfanget af disse midler har direkte indvirkning på, hvilke resultater TV2 er i stand til at skabe. I praksis kan dette nøgletal forbedres, simpelthen ved at øge omfanget af de statsmidler, der tilføres. Men da overfinansiering normalt også fører til ineffektivitet, som betyder et større dræn på statskassen, er det langt fra sikkert, at den øgede finansiering fører til tilsvarende bedre resultater.
(146)
De danske myndigheder kan derfor ikke anses for at have handlet som en markedsøkonomisk investor. Men som der redegøres nærmere for nedenfor finder Kommissionen under alle omstændigheder, at kompensationen kan anses for at være forenelig. Som allerede nævnt er spørgsmålet om det markedsøkonomiske investorkriterium ikke det samme som spørgsmålet om, hvorvidt det var berettiget, at den danske stat lod TV2 beholde overskuddet for at opbygge den kapital, der var nødvendig for public service-opgaven.
(147)
Kommissionen har draget den konklusion, at TV2 i den undersøgte periode blev begunstiget af foranstaltningerne. På tv-markedet konkurrerer TV2 med andre tv-stationer, der ikke modtog samme fordel. Foranstaltningerne må derfor anses for at være selektive og konkurrencefordrejende som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
IV.1.3. PÅVIRKNING AF SAMHANDELEN
(148)
Statslige foranstaltninger falder ind under artikel 107, stk. 1, i TEUF, i det omfang hvor de påvirker samhandelen mellem medlemsstater. Det er altid tilfældet, når de pågældende aktiviteter er genstand for samhandel inden for EU.
(149)
Domstolen har anlagt en vid fortolkning af dette begreb. Ifølge Domstolens retspraksis gælder, at »når statsstøtte styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for Fællesskabet, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten« (53). Den omstændighed, at den pågældende virksomhed ikke eksporterer noget, udelukker således ikke, at samhandelen kan være påvirket. Når en medlemsstat yder støtte til en virksomhed, kan støtten bevirke, at de indenlandske aktiviteter opretholdes eller sågar øges, hvilket igen mindsker andre virksomheders muligheder for at etablere sig på markedet. Støtten sætter derigennem den modtagende virksomhed i stand til at fastholde en markedsandel, som konkurrenter i andre medlemsstater ellers kunne have erobret (54).
(150)
I punkt 18 i radio- og tv-meddelelsen har Kommissionen under henvisning til Domstolens retspraksis anført, at »statslig finansiering af public service-radio- og tv-virksomhed normalt vil påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Det er oplagt tilfældet, når der er tale om erhvervelse og salg af programrettigheder, der ofte finder sted på internationalt niveau. For de public service-virksomheder, der har ret til at sælge reklametid, har også reklamer grænseoverskridende virkninger, navnlig i homogene sprogområder, der overskrider de nationale grænser. Endvidere kan radio- og tv-selskabernes ejerstruktur række ud over én medlemsstat«.
(151)
I den foreliggende sag bemærker Kommissionen, at TV2 er aktiv på det internationale marked og udveksler tv-programmer (55). De finansielle midler, TV2 fik stillet til rådighed, gav TV2 en konkurrencemæssig fordel med henblik på køb af tv-rettigheder og investering i programmer, der derefter kunne sælges. Støtteforanstaltningerne begunstigede desuden TV2 i forhold til konkurrenterne inden for Den Europæiske Union ved at forringe konkurrenternes muligheder for at etablere sig i Danmark.
(152)
Kommissionen har derfor draget den konklusion, at foranstaltningerne til fordel for TV2 påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
IV.1.4. KONKLUSION
(153)
Da alle betingelserne i artikel 107, stk. 1, i TEUF er opfyldt, må Kommissionen konkludere, at de ovenfor beskrevne foranstaltninger til fordel for TV2 udgør statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(154)
Eftersom TV2 begyndte at sende i 1989, er alle de foranstaltninger, der er truffet for TV2, iværksat efter Danmarks tiltrædelse af Den Europæiske Union. Disse foranstaltninger, herunder også licensmidlerne, udgør følgelig ny statsstøtte (og ikke eksisterende statsstøtte efter artikel 108, stk. 1, i TEUF).
IV.2. STØTTENS FORENELIGHED MED DET INDRE MARKED
(155)
Kommissionen finder, at det er helt klart, at artikel 107, stk. 2, og artikel 107, stk. 3, litra a), b), c) og d), i TEUF ikke finder anvendelse, og hverken de danske myndigheder eller TV2 har da heller argumenteret for, at det skulle være tilfældet.
(156)
Kommissionen vil derfor tage stilling til, om artikel 106, stk. 2, i TEUF kan finde anvendelse.
(157)
I artikel 106, stk. 2, i TEUF fastsættes det, at »virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er underkastet denne traktats bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen må ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse«.
(158)
For at denne undtagelsesbestemmelse skal kunne bringes i anvendelse, skal alle de nedennævnte betingelser være opfyldt:
-
Den pågældende tjenesteydelse skal være en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse og klart være defineret som sådan af medlemsstaten (»definition«).
-
Den pågældende virksomhed skal udtrykkeligt af medlemsstaten have fået overdraget at udføre denne tjenesteydelse (»mandat«).
-
Anvendelsen af traktatens konkurrenceregler skal hindre opfyldelsen af de særlige opgaver, virksomheden er betroet, og fritagelsen fra disse regler må ikke påvirke udviklingen i samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod Unionens interesser (»proportionalitet«).
(159)
Radio- og tv-meddelelsen fra 2001 (56) indeholder de principper og metoder, som Kommissionen agter at følge for at sikre, at de ovennævnte betingelser opfyldes.
IV.2.1. DEFINITION
(160)
I henhold til lov om radio- og fjernsynsvirksomhed (1994-loven) (57) er TV2 en selvejende institution, der gennem selvstændig programvirksomhed har til formål at tilvejebringe og sprede landsdækkende og regionale fjernsynsprogrammer. Ved programlægningen skal der lægges afgørende vægt på kvalitet, alsidighed og mangfoldighed. Ved programlægningen i de regionaleTV2-stationer skal der endvidere lægges vægt på tilknytning til regionen. Public service-virksomheden er nærmere fastlagt i TV2's vedtægter, ifølge hvilke TV2 er forpligtet til over for hele befolkningen at tilvejebringe og udsende fjernsynsprogrammer omfattende nyhedsformidling, oplysning, underholdning, kunst og kultur (58).
(161)
Kommissionen har noteret sig, at Retten i sin dom (59) tog stilling til TV2's lovfæstede public service-forpligtelse.
(162)
Retten erindrede indledningsvis om, at medlemsstaterne har en stor skønsbeføjelse med hensyn til definitionen af det, de anser for at være tjenesteydelser af almen økonomisk interesse. Kommissionen kan således kun sætte spørgsmålstegn ved en medlemsstats definition af disse tjenesteydelser i tilfælde af en åbenbar fejl (60).
(163)
Som anført i punkt 33 i radio- og tv-meddelelsen var det desuden op til medlemsstaterne at definere en public service tv-stations public service-opgave.
(164)
Hvad nærmere bestemt angår tjenesteydelser af almen økonomisk interesse med hensyn til radio- og tv-virksomhed, har Domstolen i sin retspraksis anerkendt, at medlemsstaterne legitimt kunne definere en opgave med tjenesteydelser af almen økonomisk interesse vedrørende radio- og tv-virksomhed, der dækkede en generel programflade (61).
(165)
I den bestemmelse, der blev indføjet i Amsterdamtraktaten (62), om at »offentlig radio- og tv-virksomhed i medlemsstaterne hænger direkte sammen med de demokratiske, sociale og kulturelle behov i de enkelte samfund og med nødvendigheden af at bevare mediepluralisme«, henviste medlemsstaterne direkte til de public service radio- og tv-ordninger, de havde indført, og de virksomheder, der havde fået overdraget at tilvejebringe en komplet programflade for hele befolkningen i medlemsstaterne.
(166)
I sin dom statuerede Retten, at medlemsstaternes kompetence til at definere tjenesteydelser af almen økonomisk interesse med hensyn til radio- og tv-virksomhed på en bred og kvantitativ måde, således at definitionen omfatter sending af en bred vifte af programmer, ikke kan anfægtes, og det kan medlemsstaternes mulighed for ved finansiering af disse tjenesteydelser at anvende reklamebaseret finansiering heller ikke (63).
(167)
Muligheden for en medlemsstat for at definere tjenesteydelser af almen økonomisk interesse med hensyn til radio- og tv-virksomhed i brede vendinger som omfattende sending af bredspektrede programmer kan der ikke rejses tvivl om ved den omstændighed, at public service-operatøren desuden udøver kommercielle aktiviteter, navnlig salg af reklametid. For spørgsmålet om definitionen af public service-opgaven må ikke forveksles med spørgsmålet om finansieringsmekanismen for disse tjenester (64).
(168)
Retten slog endvidere fast, at Kommissionen ikke behøver at sammenligne TV2's programflade med de kommercielle stationers. Hvis definitionen af public service-opgaven - gennem en komparativ analyse af programflader - blev gjort betinget af de kommercielle operatørers programflader, ville medlemsstaterne få frataget den beføjelse, de har til at definere public service. Denne definition ville da i sidste ende komme til at afhænge af kommercielle operatører og deres beslutninger om, hvorvidt de ville sende bestemte programmer eller ej.
(169)
Retten (65) bekræftede også, at de forpligtelser, som de kommercielle tv-selskaber er underlagt, ikke kan sammenlignes med de public service-forpligtelser, TV2 er pålagt. Disse public service-forpligtelser har til formål at tilvejebringe en varieret programflade til hele den danske befolkning, som lever op til kravene om kvalitet, alsidighed og mangfoldighed. De stiller krav til hele TV2's fjernsynsaktivitet og dette på en mere bindende måde end de minimumsforpligtelser, som følger af de krav, der i dansk ret stilles til tildeling af en radio- og tv-tilladelse.
(170)
Retten konkluderede (66) derfor, at »den definition, de danske myndigheder har anvendt, er bred, idet den på grund af sin i det væsentlige kvalitative karakter overlader det til tv-selskabet frit at fastsætte sin programflade, men den lever ikke op til sagsøgernes anbringende om manglende præcision. TV2's mandat er tværtimod helt klart og præcist: at sikre den danske befolkning et bredt udbud af tv-programmer med vægt på kvalitet, alsidighed og mangfoldighed.«
(171)
I lyset af det ovenstående og under hensyn til tv-sektorens særlige karakter finder Kommissionen, at en »bred« definition, der giver en tv-station til opgave at tilvejebringe en afbalanceret og varieret programflade i overensstemmelse med sit mandat, i lyset af fortolkningsbestemmelserne i protokollen er legitim i relation til artikel 106, stk. 2, i TEUF. En sådan definition vil stemme overens med målet om at tilgodese de demokratiske, sociale og kulturelle behov i et bestemt samfund og garantere pluralisme, herunder kulturel og sproglig mangfoldighed.
(172)
I lyset af det ovenstående finder Kommissionen derfor, at definitionen af den public service, som TV2 tilvejebringer, kan accepteres.
(173)
Det bør tilføjes, at TV2 i den undersøgte periode drev en internetside som led i sin public service-virksomhed. Denne internetside informerer brugerne om TV2's public service tv-programmer. Kommissionen kan acceptere, at denne internetside, som alene skal informere brugerne om TV2's public service-programmer, falder inden for rammerne af TV2's public service-opgave. At driften af denne intertside indgår som led i public service-mandatet, kan derfor ikke betegnes som en åbenbar fejl. Desuden har TV2 drevet en kommerciel internetside med spil osv. Denne kommercielle internetside bør betragtes som en rent kommerciel aktivitetet, da den tilbyder interaktive on demand-produkter som f.eks. spil eller chatrooms, som ikke adskiller sig fra tilsvarende kommercielle produkter. Sidstnævnte aktiviteter falder derfor ikke ind under TV2's public service-virksomhed.
IV.2.2. MANDAT
(174)
For at kunne være omfattet af undtagelsesbestemmelsen i artikel 106, stk. 2, i TEUF skal public service-opgaven være overdraget TV2 ved en officiel retsakt. Kommissionen bemærker, at den danske radio- og fjernsynslov (67) formelt overdrager en public service-fjernsynsopgave til TV2. Kommissionen henviser tillige til, at Retten i sin dom udtalte, at »det er klart, at TV2 er tildelt sådanne [public service-]opgaver« (68).
(175)
Men eftersom det ikke af definitionen i loven fremgår tilstrækkeligt klart, hvilke andre former for aktiviteter, der må udføres som public service-virksomhed, er det nødvendigt, at der formelt forudgående gives et mandat til enhver yderligere aktivitet, som TV2 ønsker at tage op som public service-aktivitet. Kommissionen bemærker, at TV2 i undersøgelsesperioden ikke udbød nogen sådanne andre tjenesteydelser ud over sin public service-fjernsynsvirksomhed. Internetsiden med spil osv. var således en kommerciel tjenesteydelse, mens den internetside, der alene informerede brugerne om TV2's public service-fjernsynsprogrammer, kan anses at indgå i public service-fjernsynsopgaven, da den ikke kan adskilles fra fjernsynsvirksomheden. Kommissionen konkluderer derfor, at public service-opgaven i undersøgelsesperioden var korrekt overdraget til TV2.
(176)
Som anført i punkt 41-43 i radio- og tv-meddelelsen fra 2001, skal public service-opgaven imidlertid ikke alene være formelt overdraget til tv-selskabet, men det er også nødvendigt, at den udføres som fastsat i den retsakt, hvorved den blev overdraget. Eftersom Kommissionen ikke kan bedømme, om eventuelle kvalitetskrav er opfyldt, er det ønskeligt, at der findes en passende tilsynsmyndighed, og det er op til medlemsstaten at bestemme, hvordan den kan sikre et effektivt tilsyn, forudsat at den pågældende myndighed er uafhængig af den virksomhed, der har fået overdraget opgaven.
(177)
Kommissionen bemærker i den forbindelse, at Rigsrevisionen i 2000 gennemførte en særlig undersøgelse af indholdet og karakteren af TV2's public service-opgave samt af, hvordan disse forpligtelser blev opfyldt i praksis. Der blev ved denne undersøgelse ikke afdækket nogen mangler ved TV2's opfyldelse af sine public service-forpligtelser. Mellem 2001 og 2002 fandtes der desuden et Public Service Råd, der skulle sikre, at TV2 overholdt sine public service-forpligtelser, selv om dette råd aldrig udsendte nogen rapport herom i sin korte levetid. Kommissionen har heller ikke fundet nogen indikationer af, at TV2 ikke opfyldte sine forpligtelser, eller at TV2 opererede på en sådan måde, at stationens virksomhed ikke længere kunne betragtes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF.
(178)
Med hensyn til den finansielle kontrol med public service-fjernsynsvirksomheden bemærker Kommissionen, at TV2's regnskaber i hele undersøgelsesperioden er blevet revideret af Rigsrevisionen. Revisionen har omfattet såvel økonomisk revision som forvaltningsrevision, selv om Rigsrevisionen ikke havde nogen beføjelse til at forhindre en overkompensering for TV2’s public service-omkostninger.
(179)
Hvad angår spørgsmålet om statsstøttens proportionalitet, har Kommissionen derimod kompetence til at foretage en vurdering. Kommissionen bemærker, at transparensdirektivet er gennemført i Danmark. Kommissionen har også modtaget oplysninger fra de danske myndigheder, ud fra hvilke den er i stand til at vurdere proportionaliteten af den statslige finansiering.
IV.2.3. PROPORTIONALITET
(180)
I lyset af Rettens dom og radio- og tv-meddelelsen fra 2001 skal Kommissionen vurdere, om proportionalitetskravet er opfyldt, ud fra to aspekter.
(181)
Kommissionen skal for det første beregne nettoomkostningerne ved den public service-opgave, TV2 har fået overdraget, og undersøge, om der i forhold til TV2's behov til opfyldelse af sin public service-forpligtelse er ydet overkompensation for disse omkostninger eller ej.
(182)
For det andet skal Kommissionen analysere TV2's adfærd på reklamemarkedet. For som det anføres i radio- og tv-meddelelsen, kan en public service-station i det omfang, hvor en indtægtsnedgang dækkes af staten, føle sig fristet til at sænke sine priser på reklamer eller andre kommercielle aktiviteter på markedet og dermed presse konkurrenternes indjening ned. Kommissionen finder derfor, at når en public service-station anvender underbudspriser inden for den del af sine aktiviteter, der ikke er public service, og sætter priserne så lavt, at de ikke dækker de stand alone-omkostninger, som en effektiv kommerciel station i en tilsvarende situation normalt ville skulle dække, vil der være indikation for, at der foreligger en overkompensering af public service-forpligtelserne.
1. Statsstøttens størrelse og vurdering af overkompenseringen
(183)
Ifølge transparensdirektivet (69) skal medlemsstaterne sikre regnskabsmæssig adskillelse mellem public service-aktiviteter og aktiviteter, der ikke er public service. Udgifter og indtægter skal henføres korrekt til de forskellige aktiviteter på grundlag af klart definerede, objektive omkostningsregnskabsprincipper.
(184)
Kommissionen er af den opfattelse, at det i tv-sektoren kan være vanskeligt og måske endog umuligt at sikre en regnskabsadskillelse på udgiftssiden, når input er fælles for forskellige aktiviteter. I denne sektor kan medlemsstaterne anse tv-stationernes samlede programflade for at være omfattet af public service-mandatet, samtidig med at der tages højde for den kommercielle udnyttelse af den (70).
(185)
I denne sag er Kommissionen nødt til først at bestemme omkostningerne ved TV2's public service-opgave.
(186)
Eftersom TV2 også udøver kommercielle aktiviteter, skal TV2 føre særskilte regnskaber for sine forskellige aktiviteter. Siden 2001 har TV2 i henhold til loven været forpligtet til at føre separate regnskaber for sine public service-aktiviteter og sine kommercielle aktiviteter.
(187)
Ved beregning af nettoomkostningerne må Kommissionen trække hele nettooverskuddet af den kommercielle drift af public service-virksomheden fra bruttoomkostningerne ved public service-virksomheden. I denne sag har de danske myndigheder fremlagt tal i overensstemmelse med den metode, der er beskrevet i punkt 56 i radio- og tv-meddelelsen, for resultatet af TV2's kommercielle aktiviteter og public service-aktiviteter. Tallene viser, at størsteparten af TV2's kommercielle aktiviteter har haft input fælles med public service-aktiviteterne. Der har derfor ikke kunnet foretages nogen meningsfuld allokering af omkostninger til de kommercielle aktiviteter. Når det er tilfældet, fratrækker Kommissionen nettoindtægterne af den kommercielle drift for at nå frem til nettoomkostningerne ved public service-aktiviteterne. De eneste aktiviteter, der kan anses for at kunne udskilles fra public service-virksomheden, er de kommercielle internetaktiviteter. De tab, TV2 har haft på sine kommercielle internet-aktiviteter siden starten i 1997, beløber sig til […] (71) mio. DKK.
(188)
Kommissionen har derefter trukket indtægterne af public service-virksomheden (reklameindtægter og andre kommercielle indtægter) fra bruttoomkostningerne ved public service-virksomheden for at nå frem til public service-nettoomkostningen. Den kontante finansiering fra staten er derefter fratrukket public service-nettoomkostningen. Beregningen vises i tabellen nedenfor.
(189)
Det bemærkes, at til trods for at Kommissionen adskillige gange har udbedt sig de præcise tal for reklameindtægterne i 1995 og 1996, har de danske myndigheder og TV2 ikke været i stand til at fremlægge klare og utvetydige tal.
(190)
I sit svar af 26. juni 2009 anførte de danske myndigheder, at de ikke kunne bekræfte, at de reklameindtægter, som TV2 fik overført fra TV2-fonden, beløb sig til 400,1 mio. DKK i 1995 og 337,7 mio. DKK i 1996.
(191)
I sit svar oplyste TV2, i) at TV2-fonden i 1995 og 1996 for det første modtog reklameindtægter fra TV2 Reklame (henholdsvis 824 og 904,5 mio. DKK) og for det andet licensmidler fra staten (330,3 og 356,3 mio. DKK), og ii) at TV2-fonden i 1995 og 1996 overførte henholdsvis 730,4 og 694 mio. DKK til TV2, og henholdsvis 269,6 og 275 mio. DKK til TV2-regionerne. De beløb, der blev overført til TV2-fonden, skulle dække TV2's og regionalstationernes finansierigsbehov.
(192)
I sine svar af 26. juni 2009, 17. november 2010 og 30. november 2010 tilsluttede de danske myndigheder sig desuden TV2's argumenter om, at TV2's regionale stationer, uden nogen andre kommercielle indtægter, rent faktisk blev finansieret med licensmidler, og at enhver årlig overførsel til TV2's regionale stationer derfor kun kunne komme fra licensmidler overført til TV2-fonden. En sådan argumentering indebærer, at de licensmidler, der blev overført til TV2, kan anses at svare til det maksimale licensbeløb, som i alle de relevante år blev overført til TV2-fonden, minus eventuelle overførsler til TV2's regionale stationer. De danske myndigheder og TV2 hævder, at det betyder, at langt størstedelen af de midler, der blev overført fra TV2-fonden til TV2 i 1995 og 1996, bestod af nettoreklameindtægter. Med denne argumentering skulle det ifølge de danske myndigheder være ensbetydende med, at TV2 i 1995 modtog 60,7 mio. DKK i licensmidler (nettobeløbet efter fradrag af overførsler til regionerne) og 669,7 mio. DKK i reklameindtægter (netto), og i 1996 81,3 mio. DKK i licensmidler og 612,7 mio. DKK i reklameindtægter.
(193)
Kommissionen er ikke overbevist om rigtigheden af TV2's og de danske myndigheders argumenter angående størrelsen af reklameindtægterne i årene 1995-1996. Kommissionen hæfter sig specielt ved, at der ikke var nogen regnskabsadskillelse i TV2-fonden mellem reklameindtægter og licensmidler, og at alle disse indtægter derfor var blandet sammen. Kommissionen beklager, at de danske myndigheder ikke har fremlagt klare og utvetydige tal for reklameindtægterne i 1995 og 1996. Men Kommissionen finder det dog i den konkrete sag ikke nødvendigt at undersøge dette spørgsmål nærmere, eftersom det ikke udgør noget større problem, da Kommissionen som allerede nævnt finder, at reklameindtægterne for årene 1995-1996 udgør statsmidler, som under alle omstændigheder skal fratrækkes bruttoomkostningerne ved public service-opgaven. I den nedenstående tabel er de reklameindtægter, der blev overført fra TV2-fonden for årene 1995 og 1996, derfor angivet i samme kolonne som licensmidlerne.
(194)
Det bemærkes desuden, at Kommissionen for årene 1997-2002 har medregnet de licensmidler, som TV2-regionerne fik overført fra TV2. Kommissionen finder, at eftersom beløbene blev overført til TV2 og derefter videreført til regionerne, må de også medregnes i beregningerne som både indtægter og udgifter, hvilket reelt betyder, at de ikke har nogen indvirkning på Kommissionens beregning nedenfor.
(195)
Den kapitaltilførsel, TV2 modtog med henblik på digitalisering, er for 1997 opført på indtægtssiden. De tilsvarende reduktioner er medregnet som omkostninger på det tidspunkt, hvor investeringerne blev foretaget. Omkostningerne til digitalisering er rent faktisk public service-omkostninger. Så for at undgå at medregne de samme omkostninger to gange har Kommissionen trukket afskrivningen på investeringerne fra bruttoomkostningerne ved public service-opgaven. Det er et punkt, som TV2 har kritiseret, men ud fra sin faste praksis ved beregning af statskompensationer mener Kommissionen, at indtægterne fra staten eller en offentlig fond skal indregnes i det år, hvor beløbene ydes, og ikke i det år, hvor de bruges.
Tabel 1
Public service-omkostninger og kompensationer 1995-2002 på basis af regnskaberne
(mio. DKK)
År
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
I alt
Bruttoomkostninger public service
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Investeringer i digitalisering
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Nettoreklameindtægter direkte tilført TV2
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Andre indtægter
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Nettoomkostninger public service
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Licensafgifter og nettoreklameindtægter overført fra TV2-fonden i 1995-1996
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Overførsel ved nedlæggelsen af Radiofonden
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Overførsel ved nedlæggelsen af TV2-fonden
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Forskellen mellem i) de ovennævnte licensafgifter og indtægter fra TV2-fonden og Radio Fonden og ii) public service-nettoomkostningen
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Kilde: TV2's årlige resultatopgørelser
(196)
Som det kan udledes af ovenstående tabel, overstiger finansieringen omkostningerne med 628,2 mio. DKK (84,4 mio. EUR).
(197)
Kommissionen bemærker, at TvDanmark mener, at også de andre foranstaltninger til fordel for TV2, såsom fritagelsen for rentebetaling og selskabsskat samt adgangen til en landsdækkende sendefrekvens på gunstige vilkår, bør tages med i betragtning ved vurdering af overkompensationen. Disse fordele er opsummeret i nedenstående tabel:
Tabel 2
Estimerede fordele ved selskabsskattefritagelse, renteafkald og sendefrekvens
(mio. DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
I alt
Selskabsskattefritagelse
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Renter på etableringslån
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Statsgaranti for driftslån
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Sendefrekvensafgift (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
I alt
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
Kommissionen er enig i, at disse foranstaltninger bør tages med i betragtningen i denne sag. Men ved beregningen af overkompensationen bør de ikke medregnes i beregningen i tabel 1. På linje med Kommissionens holdning i RAI-sagen (73) kan disse yderligere fordele betragtes som kompensationsomkostninger, der ellers skulle have været finansieret. Med henblik på vurderingen af proportionaliteten i statens finansiering af omkostningen ved public service-opgaven bør disse yderligere fordele således ikke medregnes, for hvis disse omkostninger skulle have været betalt, ville det have resulteret i en tilsvarende forøgelse af startomkostningen ved den public service-opgave, TV2 har fået overdraget. For nettoresultatet vil det ikke gøre nogen forskel. Men når det er tilfældet, må det sikres, at disse fordele kun er gået til public service-opgaven og ikke også er tilflydt de kommercielle aktiviteter. Dette spørgsmål gennemgås nedenfor i betragtning 234-237.
(199)
De danske myndigheder og TV2 har fremført flere argumenter til retfærdiggørelse af den overfinansiering, som blev beregnet i betragtning 196. I lyset af Rettens dom skal Kommissionen i særdeleshed tage stilling til, om denne overfinansiering rent faktisk var nødvendig, for at TV2 kunne varetage sine public service-opgaver.
(200)
I den sammenhæng bemærkes først og fremmest, at Amsterdamprotokollen (74) understregede de særlige forhold, der gør sig gældende for radio- og tv-sektoren i forhold til andre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, da »offentlig radio- og tv-virksomhed i medlemsstaterne hænger direkte sammen med de demokratiske, sociale og kulturelle behov i de enkelte samfund og med nødvendigheden af at bevare mediepluralisme«. Disse særlige forhold bør tages med i betragtning i Kommissionens forenelighedsvurdering i denne afgørelse.
(201)
I tidligere afgørelser har Kommissionen desuden accepteret, at der kan være behov for et bestemt kapitalgrundlag for at sikre varetagelsen af radio- og tv-foretagenders public service-opgave. I den østrigske tv-sag (75) fastslog Kommissionen f.eks., at »medlemsstaterne i henhold til EF-traktatens artikel 86, stk. 2, som fortolket i Amsterdamprotokollen, i princippet kan yde public service-stationer så megen finansiering, som er nødvendig for at sikre varetagelsen af en public service-opgave. Det omfatter ikke alene driftsomkostningerne ved public service-virksomheden, men også egenkapitalen.«
(202)
Som Retten statuerede i sin dom (76), »kan Kommissionen under alle omstændigheder ikke lægge et argument om en hævdet utilstrækkelig kontrol til grund for at anordne, at hele det beløb, som Kongeriget Danmark påstår udgør en reserve, som er nødvendig for public service-virksomheden, skal tilbagesøges, når en seriøs undersøgelse af samtlige retlige og økonomiske betingelser, som lå til grund for opbygningen af denne reserve i undersøgelsesperioden, var fuldt ud mulig, henset til de oplysninger, som Kommissionen rådede over, og når det i mangel af en sådan undersøgelse ikke var muligt gyldigt at tage stilling til spørgsmålet, om denne reserve helt eller endog alene delvist faktisk var nødvendig for public service-virksomheden«.
(203)
Retten udtalte videre (77), at rent formelle krav som krav om, at reserverne skal være specifikke og gennemsigtige, ikke kan begrunde et tilbagesøgningskrav, og at den omstændighed, at TV2 reelt aldrig havde haft behov for at trække på sine reserver, ikke medfører, at disse midler skal anses for uforholdsmæssige i forhold til selskabets public service-behov (78).
(204)
Kommissionen skal derfor vurdere alle de elementer, den danske regering lagde til grund ved fastsættelsen af den kompensation, TV2 skulle have ydet for årene 1995-2002, og beslutningen om at opbygge reserver. I den sammenhæng henvises til vurderingen af fremgangsmåden for fastsættelse af licensafgiften i betragtning 105 ovenfor.
(205)
Hvad angår de elementer, de danske myndigheder lagde til grund for beslutningen om at opbygge en reserve med henblik på TV2's varetagelse af sin public service-opgave, bør der tages hensyn til følgende oplysninger fra de danske myndigheder.
(206)
Da TV2 blev stiftet i 1988, blev der ikke indskudt nogen kapital. TV2's drift blev alene finansieret med et etableringslån på 510,8 mio. DKK, der gjorde det muligt at anskaffe TV2's produktionsudstyr, bygninger osv. Der var tale om en tynd kapitalisering, idet TV2 var kapitaliseret med unormalt store lån og unormalt lille kapital. Det resulterede i, at TV2 hurtigt kom i økonomiske vanskeligheder.
(207)
Rigsrevisionen, som er en uafhængig institution under folketinget, har til opgave at foretage såvel regnskabsrevision som forvaltningsrevision. Den drog i 1995 den konklusion, at en væsentlig del af TV2's økonomiske problemer kunne henføres til, at stationen var etableret uden indskud af kapital (79). Rigsrevisionen anbefalede primært, at staten indskød ca. 530 mio. DKK i TV2 som egenkapital gennem en konvertering af etableringslånene. Det ville give TV2 en egenkapital på ca. 350 mio. DKK og en soliditetsgrad på omkring 50 %. Den anbefalede soliditetsgrad på omkring 50 % svarede til soliditetsgraden i privatejede stationer som TV2 Norge og TV4 i Sverige.
(208)
Efter Rigsrevisionens beretning anmodede Statsrevisorerne - som er folketingsmedlemmer udpeget som ansvarlige for en kritisk revision af bl.a. statsvirksomheders regnskaber - finansministeren om en redegørelse vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt TV2 skulle opbygge egenkapital. I sit svar fra august 1995 på Rigsrevisionens anbefaling af, at TV2 skulle have en egenkapital, udtalte finansministeren, at »såvel ved etablering af nye virksomheder som ved omdannelse af eksisterende statsvirksomheder må det være en forudsætning, at virksomheden sikres det nødvendige kapitalgrundlag. Men det må samtidig sikres, at staten ikke foretager et for stort kapitalindskud, da dette dels vil indebære en unødvendig udgift for staten og dels vil kunne give virksomheden en urimelig konkurrencefordel. Det må således sikres, at virksomheden hverken under- eller overkapitaliseres.« Den danske stat fandt på grundlag heraf, at der skulle opbygges en egenkapital i TV2. Men det blev besluttet, at staten ikke skulle skyde hele kapitalen ind på én gang. TV2 skulle i stedet for selv oparbejde den nødvendige egenkapital via løbende overskud.
(209)
Kravet om et kapitalgrundlag har været indeholdt i TV2's vedtægter siden 1997. Siden 1997 har TV2's vedtægter indeholdt en klar bestemmelse om, at TV2 fra og med 2001 skulle have en fri egenkapital på mindst 200 mio. DKK, og at den skulle bruges til at dække eventuelle driftsunderskud (80). I bekendtgørelsen af 18. august 1997 hedder det, at »til finansiering af et eventuelt underskud på driften skal den fri egenkapital - det vil sige egenkapitalen ekskl. hensættelser og andre bundne midler - for den landsdækkende virksomhed pr. 31. december 2000 udgøre mindst 200 mio. DKK. Den fri egenkapital opbygges, så den pr. 31. december 1998 udgør mindst 50 mio. DKK og pr. 31. december 1999 mindst 100 mio. DKK. Fra 2001 skal den fri egenkapital til enhver tid udgøre mindst 200 mio. DKK ifølge seneste regnskab. Såfremt egenkapitalen ventes at blive mindre end de anførte beløb, forelægges sagen for kulturministeren. Kulturministeren kan i særlige tilfælde efter indhentet udtalelse fra Rigsrevisionen godkende en lavere egenkapital. Til godkendelsen kan knyttes nærmere fastsatte vilkår«.
(210)
1997-bekendtgørelsen om en fri mindstekapital blev bekendtgjort i Lovtidende. Desuden blev opbygningen af egenkapital i overensstemmelse med vedtægtskravene også særskilt omtalt i TV2's offentliggjorte årsregnskaber.
(211)
Ifølge de danske myndigheder måtte en tilsidesættelse af mindstekapitalkravet i vedtægterne på 200 mio. DKK ventes at føre til, at TV2 blev sat under statens administration.
(212)
Kommissionen finder, at det afgørende spørgsmål er, om og i hvilket omfang det kapitalgrundlag, der blev opnået gennem kompensationen, rent faktisk var nødvendigt for, at TV2 kunne varetage sin public service-opgave.
(213)
I lyset af den ovenstående beskrivelse af forløbet og baggrunden for opbygningen af reserver i TV2 i form af et egenkapitalgrundlag og i lyset af Rettens dom finder Kommissionen, at det rent faktisk var nødvendigt at opbygge en reserve i TV2, for at TV2 kunne varetage sine public service-opgaver.
(214)
Kommissionen må imidlertid også afklare, om det virkelig var nødvendigt og berettiget at oparbejde reserver i den størrelsesorden, dvs. om hele det kapitalgrundlag, der var opbygget ved udgangen af 2002, rent faktisk var nødvendigt for, at TV2 kunne varetage sine public service-opgaver.
(215)
Kommissionen finder, at størrelsen af det kapitalgrundlag, der kan anses for at være passende og nødvendigt for at sikre varetagelsen af en public service-opgave, afhænger af de faktiske og retlige omstændigheder i hver enkelt sag.
(216)
De oplysninger, Kommissionen råder over om TV2's egenkapitalgrundlag, er sammenfattet i nedenstående tabel:
Mio. DKK
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Bundet egenkapital (digitalisering)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Fri egenkapital
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Samlet egenkapital
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Passiver
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Soliditetsgrad (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
Pr. 31. december 2002 havde TV2 oparbejdet en egenkapital på 550,5 mio. DKK, inkl. 72 mio. DKK i bundet egenkapital (digitalisering), hvilket svarer til en soliditetsgrad på 34 %. Ved udgangen af 2002 udgjorde den frie egenkapital 478,5 mio. DKK.
(218)
Kommissionen bemærker først og fremmest, at en del af denne kapital ikke var fri egenkapital. Ifølge TV2's årsregnskaber for 1997 (82) havde Medieudvalget bestemt, at TV2 skulle digitalisere sit produktionsudstyr inden udgangen af 2000. Et beløb på 300 mio. DKK blev øremærket til digitalisering af både TV2 og de regionale stationer. I 1997 blev der overført 167 mio. DKK til TV2 til dette formål. Kommissionen finder, at dette beløb var nødvendigt for TV2's public service-behov. Den omstændighed, at de penge, der ikke var blevet investeret i digitalisering (en saldo på 72 mio. DKK) pr. 1. januar 2003 endeligt blev frigivet, ændrer intet ved denne konklusion, da beløbet i den undersøgte periode helt klart var øremærket i TV2's regnskaber som bundet kapital og kun kunne bruges til digitaliseringsformål, og som Retten statuerede i sin dom, kan den omstændighed, at TV2 i praksis ikke var nødt til at trække på en reserve, ikke medføre, at denne reserve måtte anses for uforholdsmæssig i forhold til TV2's public service-behov (83).
(219)
Det bemærkes desuden, at TV2's egenkapital pr. 31. december 1994 (dvs. i begyndelsen af den periode, denne afgørelse omfatter) var negativ (tæt ved -156 mio. DKK), og at TV2 i 1995 og 1996 havde en negativ soliditetsgrad og en negativ egenkapital, hvilket er forklaringen på, at den samlede egenkapital ved udgangen af 2002 var lavere end den modtagne kompensation. Det var først ved udgangen af 2000, at TV2 havde oparbejdet en fri egenkapital, der lå over mindstebeløbet på de 200 mio. DKK.
(220)
Som dokumentation for, at kapitalgrundlaget i TV2 var berettiget, fremlagde de danske myndigheder en udtalelse fra PricewaterhouseCoopers dateret 18. november 2002. Ifølge denne udtalelse var TV2's soliditetsgrad ved undersøgelsesperiodens udgang lavere end soliditetsgraden i de andre skandinaviske tv-stationer, der kan sammenlignes med TV2 i relation til størrelse, aktiviteter, struktur og markeder. F.eks. havde TV2 en lavere soliditetsgrad end TV2 Norge (36 %) og en betydeligt lavere soliditetsgrad end TV4 (Sverige), hvis solidetetsgrad på 65 % var næsten det dobbelte af TV2's. Ifølge udtalelsen var TV2's soliditetsgrad lavere end de andre sammenlignelige stationers og kunne derfor ikke anses for at være for høj. Desuden blev der peget på, at der ikke var nogen grund til at tro, at de sammenlignelige stationers kapitalstruktur ikke var optimeret. PricewaterhouseCoopers anførte desuden, at en soliditetsgrad på under 30 % over tid ville være usædvanlig og gøre stationen sårbar over for indtægtsudsving.
(221)
Denne sammenligning med andre aktører bør fortolkes med varsomhed, da disse aktører ikke udfører samme public service-virksomhed som TV2, ikke er finansieret på samme måde og ikke har samme retlige status. Men udtalelsen giver dog en indikation, som kan inddrages i vurderingen ved siden af andre elementer.
(222)
Kommissionen bemærker i den forbindelse, at de danske myndigheder fremlagde oplysninger, der viser, at de i den sidste del af undersøgelsesperioden havde planer om at omdanne TV2 til et aktieselskab og privatisere det. Som led i processen med omdannelsen af TV2 til et aktieselskab blev det også analyseret, hvordan tilførslen af licensmidler kunne udfases, eftersom det var de danske myndigheders intention, at licensfinansieringen skulle ophøre efter privatiseringen af TV2.
(223)
Med henblik herpå indgik den danske regering i juni 2002 en aftale med flertallet i folketinget om en gennemgribende liberalisering af den danske mediepolitik. Ifølge denne aftale skulle omdannelsen af TV2 ske med en snarest mulig privatisering for øje. Der blev foretaget en analyse af det økonomiske grundlag for omdannelsen af TV2 til et aktieselskab. Kulturministeren udpegede i sommeren 2002 en styregruppe bestående af repræsentanter for kulturministeriet og finansministeriet samt kammeradvokaten, som skulle afklare det økonomiske grundlag for en privatisering af TV2 og omdannelse af TV2 til et aktieselskab. Til støtte herfor hyrede styregruppen et revisionsfirma og en økonomisk konsulent til bl.a. at beregne størrelsen af den egenkapital, TV2 ville få brug for. Revisionsfirmaet konkluderede, at TV2 måtte have en egenkapital på 640 mio. DKK.
(224)
TV2's omdannelse til et aktieselskab og fastlæggelsen af dets egenkapital blev godkendt af folketingets Finansudvalg. TV2's overgang til et aktieselskab fandt sted med tilbagevirkende kraft fra 1. januar 2003. I kølvandet på ændringen af TV2's retlige status og omdannelse til et aktieselskab blev en række foranstaltninger for TV2 ophævet, bl.a. de rente- og afdragsfri lån og skattefritagelsen. I 2005 blev privatiseringen udskudt, men efter 2004 fik TV2 ikke længere tilført licensmidler.
(225)
På grundlag af det ovenstående finder Kommissionen, at den omstændighed, at de danske myndigheder i den sidste del af undersøgelsesperioden allerede planlagde at ændre især TV2's retlige status med det behov for et kapitalgrundlag, som dette indebærer, er et blandt andre elementer, der må tages med i betragtning i Kommissionens vurdering af reservernes forenelighed.
(226)
I overensstemmelse med sin beslutningspraksis stiller Kommissionen sig principielt positivt over for, at statsvirksomheder, der konkurrerer med private virksomheder, omdannes til aktieselskaber, da det kan være med til at mindske konkurrencefordrejninger ved at erstatte ubegrænsede statslige fordele med en begrænset egenkapital og ved at skabe en klar sondring mellem statens rolle som offentlig myndighed og dens rolle som investor, der forlanger et afkast af sin investering.
(227)
Blandt de andre elementer, der bør tages i betragtning, finder Kommissionen endvidere, at størrelsen af TV2's reserver bør ses i lyset af udsvingene i indtægterne på reklamemarkederne.
(228)
TV2 var rent faktisk sårbar over for de udsving i indtægterne, som er et uundgåeligt aspekt ved reklamemarkedet. I et enkelt år, 1998-1999, oplevede TV2 f.eks. et fald i reklameindtægterne på omkring 104 mio. DKK. Ifølge de danske myndigheder kan TV2 kun være i stand til at imødegå så store indtægtsnedgange ved at have en meget betragtelig fri egenkapital, eftersom licensmidlerne var fastlagt på forhånd for flere år. Selv om TV2 var mindre afhængig af reklameindtægter end TV2 Norge og TV4, som ikke får tilført licensmidler, udgjorde reklameindtægterne i den undersøgte periode ikke desto mindre en vigtig kilde til finansiering af TV2's aktiviteter.
(229)
Kommissionen har i den forbindelse noteret sig, at Retten i sin dom (84) pointerede, at »den omstændighed, at TV2 ikke havde behov for at trække på sine reserver i 1999, medfører ikke, at disse midler skal anses for uforholdsmæssige i forhold til selskabets public service-behov. Det ligger i selve karakteren af en reserve opbygget for at afværge en risiko, at den ikke nødvendigvis skal anvendes.«
(230)
Kommissionen er enig med de danske myndigheder i, at der ved vurderingen af TV2's behov også må tages hensyn til, at TV2 er udsat for betydelige likviditetsudsving henover året og mellem forskellige år, da de store sportsbegivenheder som f.eks. OL kun finder sted med flerårige mellemrum, og programrettighederne typisk udbydes under flerårige kontrakter. F. eks. fremgår det af årsberetningen for 1995 (85), at overskuddet for 1995 blev fremført til 1996 til dækning af det forventede underskud i det år, hvor der var særligt store udgifter i forbindelse med OL og med EM i fodbold.
(231)
Det bemærkes desuden, at TV2 i undersøgelsesperioden var afskåret fra sædvanlig lånefinansiering. TV2 havde mulighed for investeringslån på op til 4 % af indtægterne ifølge det seneste regnskab. Men ud over almindelige driftskreditter var TV2 afskåret fra alle andre former for lån, kautions- og finansielle leasingforpligtelser. På grund af TV2's begrænsede muligheder for lånefinansiering måtte selskabets likviditetsbehov i princippet dækkes via driften.
(232)
Endelig fremgår egenkapitalens størrelse af de offentliggjorte regnskaber. I den undersøgte periode blev TV2's regnskaber revideret af Rigsrevisionen. Der var tale om såvel økonomisk revision som forvaltningsrevision, selv om Rigsrevisionen ikke havde nogen kompetence til at forhindre overkompensering for TV2's public service-omkostningern. Men som Retten statuerede i sin dom (86), kan den omstændighed, at Rigsrevisionen ikke havde nogen beføjelse til at forhindre en overkompensering, ikke føre til den konklusion, at der ikke blev ført kontrol fra de danske myndigheders side. Tværtimod oplyste de danske myndigheder, at hvis Rigsrevisionen havde fundet kapitalgrundlaget for stort, kunne det f.eks. have resulteret i en nedsættelse af licensmidlerne til TV2 i den næste medieaftale.
(233)
På grundlag af samtlige ovenstående elementer anskuet i deres helhed finder Kommissionen med hensyn til den første del af proportionalitetsvurderingen i denne ganske særlige sag og i lyset af Amsterdamprotokollen og Rettens dom, at den kapital, der var opbygget ved udgangen af 2002 (550 mio. DKK), var nødvendig for TV2's opfyldelse af sine public service-forpligtelser. Det beløb på 628 mio. DKK, som TV2 fik tilført til dette formål, opfyldte derfor proportionalitets- og nødvendighedskriteriet på grundlag af artikel 106, stk. 2, i TEUF.
(234)
Selv om denne afgørelse ikke omfatter mulig statsstøtte til TV2 i 2003 og 2004 bortset fra rekapitaliseringsforanstaltningerne, bemærker Kommissionen desuden, at de danske myndigheder har fremlagt dokumentation for, at TV2's egenkapital i 2004 udgjorde 640 mio. DKK. Et beløb på 96 mio. DKK blev investeret i de kommercielle aktiviteter, men det vides ikke med sikkerhed, om disse penge kom fra egenkapitalen eller fra ekstern finansiering. Hvis man går ud fra, at der kun blev trukket på egenkapitalen, vil det indebære, at TV2 havde en disponibel egenkapital på 544 mio. DKK til udøvelse af sine public service-aktiviteter.
(235)
I forbindelse med, hvad der blev anført ovenfor i betragtning 198, erindres der om, at TV2 også udøver en række kommercielle aktiviteter. I forhold til hele TV2's virksomhed er der tale om ret marginale aktiviteter. Omkostningerne ved disse kommercielle aktiviteter er blevet allokeret efter den fremgangsmåde, der er beskrevet i radio- og tv-meddelelsen fra 2001 (87), hvori det hedder, at i modsætning til den fremgangsmåde, der normalt anvendes inden for andre forsyningssektorer, vil omkostninger, der udelukkende kan tilskrives public service-aktiviteter, der dog også kommer kommercielle aktiviteter til gode, ikke nødvendigvis skulle opdeles på disse to aktivitetstyper, idet de udelukkende kan allokeres til public service-aktiviteter. Ved vedtagelsen af radio- og tv-meddelelsen fra 2001 fandt man, at det kunne føre til vilkårlighed og ikke ville være meningsfuldt at foretage en streng omkostningsallokering mellem de to aktiviteter. Hvad angår den fordel, TV2 nyder godt af i form af rådighed over en sendefrekvens, bemærker Kommissionen, at den er uløseligt forbundet med public service-opgaven. Kommissionen finder også, at finansieringsomkostningerne (rentefordelene) i overensstemmelse med radio- og tv-meddelelsen i fuldt omfang kan henføres til public service-virksomheden.
(236)
For at neutralisere virkningen af den skattefritagelse, public service-virksomheden har nydt godt af, overføres 30 % af overskuddet på de kommercielle aktiviteter til public service-virksomheden. Det er kun sket siden 2001. Kommissionen anerkender derfor, at der kan have været en fordrejning på tv-markedet, i og med at TV2 ikke var nødt til at tage hensyn til selskabsskatten ved fastsættelsen af sine kommercielle priser. Fordelen må imidlertid antages ikke længere at ville eksistere fremover, eftersom den overførte del svarer til den faktiske skatteprocent, som følge af denne »neutraliseringsmekanisme«. For fortiden giver det ikke anledning til problemer for beregning af overkompenseringens størrelse, eftersom de samlede indtægter af disse kommercielle aktiviteter er blevet brugt til at nedbringe nettoomkostningen ved public service-opgaven.
(237)
TV2 har haft tabsgivende kommercielle internetaktiviteter. Eftersom disse aktiviteter falder uden for rammerne af public service-opgaven, er der ikke mulighed for nogen statslig finansiering. Da der desuden ikke er nogen andre aktiviteter, der er blevet udøvet på »stand alone«-basis, er der intet overskud fra kommercielle aktiviteter, der kan dække tabene på internetaktiviteterne.
2. Vurdering af TV2's adfærd på reklamemarkedet
(238)
I punkt 58 i radio- og tv-meddelelsen anføres det, at »public service-radio- og tv-selskaber kan, da indtægtstab dækkes af statsstøtte, f.eks. føle sig foranlediget til at trykke reklamepriserne på markedet eller priserne på andre kommercielle aktiviteter for at nedbringe konkurrenternes indtjening (…). Når et public service-selskab underbyder priserne for kommercielle aktiviteter til under det niveau, der er nødvendigt for at dække enkeltstående omkostninger, som en effektiv kommerciel operatør i en lignende situation normalt ville skulle dække, vil en sådan praksis betyde, at der er tale om en overkompensation for public service-forpligtelser …«.
(239)
TvDanmark har fremlagt oplysninger, der viser, at TvDanmark ikke kan dække stand alone-omkostningerne ved sine tv-aktiviteter med de priser, som TV2 anvender. TvDanmark sammenligner sine omkostninger med de priser for TRP 21-50, TV2 har anvendt.
(240)
For at denne sammenligning skal kunne anses for at være gyldig, må Kommissionen som et første skridt fastslå, om TvDanmark kan anses for at befinde sig i en situation svarende til TV2's, og om TvDanmark er en effektiv operatør.
(241)
For det første må Kommissionen vurdere, om TvDanmark befinder sig i en situation svarende til TV2's. I den forbindelse bemærker Kommissionen følgende: I den undersøgte periode havde TV2 en seerandel på omkring 35 %, mens tallet for TvDanmark ligger på ca. 15 %. Også hvad reklamer angår, var der betydelige forskelle i markedsandelene. TV2's markedsandel lå på omkring 60 %, mens TvDanmark havde en markedsandel på ca. 8 %. TV2's reklameomsætning har udgjort omtrent det femdobbelte af TvDanmarks. Desuden er TV2 den eneste station, der når ud til 100 % af befolkningen, mens TvDanmark2 har en dækning på 77 % og TvDanmark1 endnu mindre. I betragtning af det ovenstående finder Kommissionen ikke, at TvDanmark direkte kan sammenlignes med TV2.
(242)
For det andet må Kommissionen tage stilling til, om TvDanmark er en effektiv operatør på markedet. Om en virksomhed er en effektiv operatør, kan afgøres ved en analyse af almindeligt anvendte regnskabstal og ved at sammenligne operatørens resultater med de gennemsnitlige resultater i den pågældende medlemsstat. Ved denne analyse må der tages hensyn til virksomhedernes forskellige størrelse og deres særlige omkostningsstrukturer. Men som allerede anført ovenfor, kan operatørerne på det danske marked ikke siges at være i en så sammenlignelig situation, at der kan foretages en direkte sammenligning af nøgletal baseret på regnskabsresultater. Kommissionen finder derfor, at det i den konkrete sag ikke er hensigtsmæssigt at foretage en analyse af sådanne nøgletal.
(243)
Kommissionen har i stedet for analyseret data angående TvDanmarks og SBS Broadcastings resultater. Efter denne analyse kan Kommissionen ikke med sikkerhed fastslå, om de tab, der er lidt, beror på, at TvDanmark i begyndelsen havde høje startomkostninger, som selskabet endnu ikke har fået tjent ind igen, eller om TvDanmark rent faktisk ikke opererer effektivt. Til trods for adskillige anmodninger herom har Kommissionen ikke været i stand til at fremskaffe data om det tredje tv-selskab, TV3, således at den kunne foretage en sammenligning med den tredje operatør på markedet. Kommissionen kan derfor ikke med sikkerhed fastslå, om TvDanmarks tab er et resultat af TV2's prisadfærd, eller om de skyldes andre faktorer, som TvDanmark selv har indflydelse på.
(244)
Da det således ikke med sikkerhed kan fastslås, om TvDanmark er en effektiv operatør, og da en direkte sammenligning af de to operatører ikke er mulig, finder Kommissionen, at en sådan vurdering ikke fører til noget afgørende resultat i denne sag.
(245)
Kommissionen har derfor besluttet at foretage en mere indgående analyse af TV2's prissætning og de data, der foreligger om reklamemarkedet, for at kunne tage stilling til, om TV2 i undersøgelsesperioden har handlet med henblik på at maksimere sine reklameindtægter.
(246)
Kommissionen har først sammenlignet de to operatørers priser og analyseret TV2's prissætning. Analysen fokuserer på årene 1998-2002, som er de år, hvor klageren hævder, at TV2 begyndte at »dumpe« priserne på reklamemarkedet. Dernæst har den analyseret de danske reklameudgifter i en EU-kontekst og i særdeleshed sammenholdt med de andre skandinaviske lande. Og endelig er der foretaget en sammenligning mellem kontaktpriser i alle de skandinaviske lande og for alle medier.
(247)
Kommissionen har noteret, at de danske konkurrencemyndigheder foretog en undersøgelse af TV2's adfærd på reklamemarkedet. Den 21. december 2005 blev det i en afgørelse fra Konkurrencerådet fastslået, at TV2 havde handlet i strid med artikel 102 i TEUF og de tilsvarende nationale lovbestemmelser ved at anvende loyalitetsrabatter på reklamemarkedet. Denne afgørelse blev ophævet af Konkurrenceankenævntet den 1. november 2006, men efter appel stadfæstet af Østre Landsret den 22. juni 2009. Denne dom blev appelleret til Højesteret, som den 18. marts 2011 stadfæstede Østre Landsrets dom. Konkurrencerådet havde tidligere, i en afgørelse af 29. november 2000, fundet, at TV2's rabatter for år 2000 var misbrug af dominerende stilling. Kommissionen bemærker i den forbindelse, at de danske konkurrencemyndigheders undersøgelse drejede sig om årene 2000-2005 og altså kun de sidste år i den periode, der her undersøges. Og i særdeleshed bemærkes, at en loyalitetsrabat ikke nødvendigvis indebærer krydssubsidieringer som omhandlet i radio- og tv-meddelelsen (»Når et public service-selskab underbyder priserne for kommercielle aktiviteter til under det niveau, der er nødvendigt for at dække enkeltstående omkostninger, som en effektiv kommerciel operatør i en lignende situation normalt ville skulle dække, vil en sådan praksis betyde, at der er tale om overkompensation for public service-forpligtelser«). Som beskrevet nedenfor, anvendte TV2 gennemsnitligt højere priser end sine konkurrenter. Desuden indebar loyalitetsrabatterne, at kunderne placerede en større del af deres årlige reklamebudget hos TV2, end de ville have gjort under andre omstændigheder. Påstanden indebærer derfor, at TV2 øgede sine reklameindtægter ved hjælp af rabatordningen, som rent faktisk ville have resulteret i et mindre behov for licensmidler. Under alle omstændigheder er Kommissionen ikke bundet af de afgørelser, de danske konkurrencemyndigheder træffer.
(248)
Seerandele og seersammensætning, programindhold, regler om reklametid og kanalernes finansieringsordninger er alt sammen faktorer, der påvirker konkurrencen på reklamemarkedet. Priserne er derfor også forskellige for forskellige tv-selskaber. Stationerne sælger også en række differentierede »produkter«, for hvilke priserne er forskellige (88).
(249)
De priser, stationerne beregner, omfatter betydelige rabatter. Det er derfor ikke relevant at sammenligne listepriser på tv-reklamer. Reklamering i tv sker langt overvejende (ca. 90 % af al landsdækkende annoncering) i henhold til årsaftaler, på grundlag af hvilke tv-kanalerne yder årlige rabatter. Derudover findes der en række andre rabatter (for nye annoncører, mindre attraktive reklameblokke, yderligere volumenrabatter osv.). Det er såkaldte mediebureauer, der står for forhandlingen og formidlingen af disse aftaler.
(250)
For at muliggøre en sammenligning mellem de forskellige stationer må der beregnes et gennemsnit af de forskellige priser, der anvendes. Nedenstående tabel viser gennemsnitspriserne for målgruppen TRP 21-50. Disse priser er fremkommet ved at dividere de relevante stationers omsætning af landsdækkende reklamespots med antallet af leverede TRP 21-50 (89):
1998
1999
2000
2001
2002
TVDanmark
283 EUR
270 EUR
252 EUR
251 EUR
211 EUR
TV2
480 EUR
409 EUR
364 EUR
381 EUR
325 EUR
Forskel
197 EUR
139 EUR
112 EUR
130 EUR
114 EUR
TVDanmarks CPP i % af TV2's CPP (90)
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
TV2's gennemsnitlige CPP for TRP 21-50 vægtet med dækning (0,7)
336 EUR
286 EUR
255 EUR
267 EUR
228 EUR
TVDanmarks CPP i % af TV2's vægtede CPP
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
Ifølge ovenstående data har TvDanmarks pris for TRP 21-50 ligget ca. 30-40 % under TV2's. Som Kommissionen fastslog i sin beslutning angående statsstøtten til France 2 og France 3, er der en positiv relation mellem det gennemsnitlige antal kontakter og den gennemsnitlige nettopris pr. kontakt i tv-reklamemarkedet (91). En prisforskel mellem tv-stationer kan derfor forklares med stationernes relative styrke med hensyn til at generere seere. I sådanne situationer er det relevant at se på, om de faktiske prisforskelle afspejler markedsvilkårene.
(252)
I modsætning til, hvad der var tilfældet i den franske sag, er det i denne sag kun muligt at analysere observationer for to operatørers vedkommende. Hældningen på den lineære regressionslinje må derfor beregnes på basis af disse to operatørers priser, og den vil ikke have nogen større statistisk relevans. Som følge heraf vil det ikke være muligt at drage nogen konklusion om, hvorvidt linjens hældning er »passende« eller ej.
(253)
For at undersøge, om de faktiske prisforskelle mellem de to operatører kan siges at afspejle markedsvilkårene, er der anvendt en korrektionsfaktor i et forsøg på at neutralisere den overlegne position, TV2 har på markedet. Vægtningsfaktoren er blevet udledt af beregninger fra mediebureauer og afspejler forskellen i den dækning, der kan opnås i den ønskede målgruppe, ved at købe 100 TRP 21-50 hos TvDanmark og hos TV2. TvDanmark har gennemsnitligt lidt under 70 % af TV2's rækkevidde (ved køb af 100 TRP 21-50). Når denne vægtningsfaktor indregnes, bliver priserne mere konvergerende. Det bemærkes, at TV2's pris stadig ligger lidt over TvDanmarks. Det ser derfor ud til, at prisforskellen afspejler markedsvilkårene. Men denne konklusion må tages med forsigtighed, for man må ikke glemme, at en sådan korrektionsfaktor umuligt kan tage højde for alle forskellene mellem stationerne.
(254)
Kommissionen bemærker også, at klageren hævder, at den faktiske konkurrence på tv-reklamemarkedet hverken udspiller sig om listepriserne eller om de gennemsnitlige GRP- eller TRP-priser som angivet ovenfor. I stedet for konkurrerer operatørerne ifølge TvDanmark på såkaldte marginalpriser. Disse marginalpriser anføres at skyldes TV2's overlegne position på markedet. For at annoncørerne kan nå deres kampagnemål, er de nødt til at købe en vis andel ratingpoint udelukkende hos TV2. For disse såkaldte inframarginale enheder fandtes der ingen konkurrence, og TV2 fik derved en overprofit på disse enheder. Som følge heraf konkurrerede operatørerne om de resterende ratingpoint og dermed på marginalpriser. TvDanmark hævder, at disse priser har været endnu lavere end de gennemsnitspriser, der er angivet i de ovenstående tabeller.
(255)
Uden at tage stilling til, om denne påstand er rigtig, finder Kommissionen, at en sådan adfærd ville være mulig i kraft af TV2's stærke position på markedet. I denne sag drejer det sig imidlertid om at fastslå, om TV2 med sin adfærd på reklamemarkedet ikke stræbte efter at maksimere sine indtægter. Hvad dette spørgsmål angår, kan det ikke udelukkes, at TV2 holdt sine priser nede for at fastholde en høj markedsandel, men det er ikke ensbetydende med, at selskabet ikke søgte at maksimere sin indtjening.
(256)
På grundlag af det ovenstående kan det fastslås, at TV2's priser har været højere end TvDanmarks i undersøgelsesperioden. Men det er også klart, at det faktiske prisniveau har været faldende i denne periode, selv om listepriserne er steget. TV2 har sat sine rabatter betydeligt i vejret.
(257)
Det kan dog ikke ud fra en prisanalyse fastslås, om prisudviklingen rent faktisk bidrog til at reducere de samlede reklameindtægter og derigennem øgede behovet for statslig finansiering. For at få afgjort dette spørgsmål har Kommissionen nedenfor analyseret TV2's prissætning og dens indvirkning på de samlede reklameindtægter, TV2 har haft.
(258)
Som beskrevet i de følgende betragtninger, har TV2 i undersøgelsesperioden foretaget en række prisforhøjelser og prisnedsættelser (ved at yde større rabatter). Tabellen nedenfor giver en oversigt over udviklingen i TV2's samlede reklameindtægter i perioden 1998-2002, som er den periode, i løbet af hvilken klageren hævder, at TV2 har trykket priserne på det danske marked (i mio. DKK):
1998
1999
2000
2001
2002
Reklameindtægter i hele Danmark
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
I 1997 traf TV2 den strategiske beslutning, at TV2 ikke skulle øge sin kapacitetsudnyttelse, men derimod forhøje sine priser i 1998. En yderligere prisforhøjelse blev foretaget i 1999. De danske myndigheder hævder, at konkurrencen i 1999 var blevet så intens, at TV2 havde problemer som følge af prisforhøjelsen, og TV2's reklameindtægter faldt således med ca. 10 % i forhold til året før.
(260)
I 2000 forventede TV2 en betydelig skærpelse af konkurrencen og forhøjede ikke sine priser. De faktiske priser faldt da også, på grund af det nye rabatsystem, TV2 indførte. Som følge heraf øgede TV2 sin kapacitetsudnyttelse med 33 % i forhold til året før. Men prissætningen førte til en stigning i TV2's landsdækkende reklameindtægter på 8,4 %. I 2001 forhøjede TV2 igen sine priser. På trods af de stigende priser faldt TV2's reklameindtægter og kapacitetsudnyttelse tilbage til niveauet fra 1999. I 2002 foretog TV2 en ny prisnedsættelse og fik en mindre tilbagegang i den samlede omsætning. Men på det samlede reklamemarked var tilbagegangen i omsætningen endnu større.
(261)
Af det ovenstående kan det udledes, at brugen af omfattende rabatter har resulteret i et fald i det faktiske prisniveau. TV2 har været i stand til at kompensere for prisfaldet ved at øge kapacitetsudnyttelsen. Eftersom konkurrenterne ikke har rådet over den samme kapacitetsreserve, har de ikke haft samme mulighed. For at klare sig på markedet har de været nødt til at følge trop med TV2. I de år, hvor TV2 satte sine priser i vejret, havde TV2 en nedgang i sin reklameomsætning. Når TV2 satte sine priser ned, kunne stationen derimod øge sin samlede omsætning. Kommissionen konkluderer derfor, at de prisnedsættelser, TV2 foretog, faktisk resulterede i en større samlet indtjening. TV2's prisadfærd kan derfor ikke siges at tyde på, at TV2 ikke søgte at maksimere sine indtægter.
(262)
En sammenligning mellem de danske operatørers priser og en analyse af TV2's prissætning giver ingen indikationer om, hvorvidt prisniveauet på det danske tv-reklamemarked var for lavt. Et sådant lavt prisniveau kunne bero på, at TV2 havde udnyttet sin overlegne position til at trykke de samlede tv-reklameudgifter ned til under det niveau, de ville have ligget på ved normal konkurrence.
(263)
For at få afklaret dette spørgsmål har Kommissionen analyseret økonomiske data angående reklamemarkedet i alle EU-lande og sammenlignet dem med Danmark. Eftersom det danske marked for tv-reklamer bedst kan sammenlignes med andre nordiske lande, foretog Kommissionen også en sammenligning af data mellem Danmark og de andre nordiske lande (Finland, Sverige og Norge) (92). De nøgletal for tv-reklameudgifter, der er analyseret, er 1) tv-reklameudgifter i % af de samlede reklameudgifter, 2) tv-reklameudgifter per capita og 3) tv-reklameudgifternes andel af BNP. Tabellen nedenfor giver en oversigt over disse nøgletal.
Nøgletal for tv-reklameudgifter i Danmark, EU og andre nordiske lande
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Tv-reklameudgifter i % af de samlede reklameudgifter
DK
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
EU
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
Norden
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Tv-reklameudgifter per capita (i EUR)
DK
39 EUR
44 EUR
48 EUR
51 EUR
46 EUR
47 EUR
44 EUR
EU
37 EUR
40 EUR
45 EUR
49 EUR
53 EUR
60 EUR
58 EUR
Norden
32 EUR
36 EUR
41 EUR
44 EUR
45 EUR
54 EUR
49 EUR
Tv-reklameudgifter i ‰ af BNP
DK
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
EU
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
Norden
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Kilde: European Audiovisual Observatory, EuroStat.
(264)
Af den ovenstående tabel kan det udledes, at tv-reklamernes andel af de samlede reklameudgifter har været lavere i Danmark (27 %) end EU-gennemsnittet (37 %). Oplysningerne viser imidlertid, at der er en generel skillelinje mellem Nord- og Sydeuropa (93). I de sydlige medlemsstater er tv-reklameudgifterne betydeligt højere end i de nordlige medlemsstater (94). Det samme mønster går igen, hvad angår tv-reklameudgifternes andel af BNP (95). Også tv-reklameudgifterne per capita udviser en stor forskel mellem medlemsstaterne (96). Hvis man ser på nøgletallene for hele Norden, fremgår det, at det danske udgiftsmønster stemmer overens med mønsteret i de andre nordiske lande.
(265)
I betragtning af det ovenstående konkluderer Kommissionen, at der ikke er noget klart og utvetydigt belæg for, at det danske marked for tv-reklamer systematisk og konsekvent blev trykket af TV2's prisadfærd.
(266)
Klageren fremlagde også data om sammenligninger af kontaktpriser (udtrykt i CPM (97)) i forskellige lande for én medietype og for alle medietyper i et bestemt land. Klagerens data sammenligner udgifterne ved at nå ud til 1 000 individer med en reklame i enten de trykte medier eller på tv i Danmark, Norge og Sverige (98).
(267)
Disse data viser, at tv-reklamer ikke er så dyre i Danmark som i Sverige og Norge (99), mens det omvendte er tilfældet med de trykte medier (100).
(268)
Kommissionen kan imidlertid ikke verificere, hvor pålidelige de fremlagte data er, og der findes ingen offentligt tilgængelige data. I betragtning af, at der er tale om ret begrænsede data, som ikke tager højde for eventuelle kulturelle forskelle, kan Kommissionen ikke drage nogen gyldig konklusion angående kontaktprisniveauet for de forskellige medier i de skandinaviske lande.
(269)
Kommissionen konkluderer derfor, at TV2 har haft de højeste reklamepriser på det danske marked i undersøgelsesperioden, idet TV2 har kunnet prissætte sit produkt 15-40 % over konkurrenterne, alt efter rækkevidden i den relevante målgruppe. Sammenholdt med Sverige og Norge ligger priserne ca. 20 % lavere i Danmark.
(270)
I betragtning af de ovenstående analyser har Kommissionen draget den konklusion, at der ud fra et statsstøtteperspektiv på indeværende stadium ikke foreligger nogen klare beviser for, at TV2 ikke søgte at maksimere sine reklameindtægter, og at denne adfærd førte til et øget behov for statslig finansiering.
V. KONKLUSION
Kommissionen finder, at Danmark i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde ulovligt iværksatte den her omhandlede støtte.
I lyset af Rettens dom og under hensyn til de ovenstående elementer finder Kommissionen imidlertid, at støtten er forenelig med det indre marked på grundlag af artikel 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
I lyset af Rettens kendelse skal det undersøges, om denne konklusion kunne føre til en overkompensation til TV2, eftersom det beløb på 628 mio. DKK, som den danske stat i 2004 tilbagesøgte med rente fra TV2, nu anses for at være foreneligt med det indre marked og måske af den danske stat vil blive tilbagebetalt til TV2. Tilbagebetaling af dette beløb kunne tænkes at føre til en overkompensering i lyset af den rekapitalisering, der rent faktisk fandt sted i 2004 (sag N 313/2004) som følge af TV2's finansielle behov efter tilbagesøgningen. For som det kan udledes af præmis 34 og 35 i Rettens kendelse, var tilbagesøgningsforpligtelsen en nødvendig forudsætning for rekapitaliseringen i 2004, i betragtning af, at den danske stat valgte ikke at lade TV2 gå konkurs. I præmis 43 i sin kendelse statuerede Retten: »Skønt de særlige omstændigheder i denne sag fik Kommissionen til at vedtage to beslutninger [den annullerede tilbagesøgningsbeslutning og rekapitaliseringsbeslutningen], er det klart, at disse to beslutninger omhandlede to aspekter ved den samme sag, der drejede sig om, hvorvidt de foranstaltninger, Kongeriget Danmark havde iværksat for TV2, sidenhen TV2 A/S, udgjorde statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1, og i så fald, om denne statsstøtte var forenelig med fællesmarkedet«. Som følge af den tætte forbindelse på grund af tilbagesøgningsspørgsmålet bør den rekapitalisering af TV2, der blev foretaget i 2004, ses i sammenhæng med den statsstøtte, der blev ydet i årene mellem 1995 og 2002, således at det sikres, at der ikke er nogen risiko for en overkompensering af TV2.
I den forbindelse bemærker Kommissionen følgende. Efter tilbagesøgningsbeslutningen har de danske myndigheder reelt tilbagesøgt 1 050 mio. DKK (altså mere end de 628 mio. DKK plus renter). Som anført i Rettens kendelse, er årsagen til tilbagesøgningen af 628 mio. DKK plus renter bortfaldet efter Rettens annullation af tilbagesøgningsbeslutningen. De danske myndigheder fremlagde imidlertid en erklæring om, at de forpligtede sig til ikke at tilbagebetale det tilbagesøgte beløb til TV2, eller hvis bestemte, kumulative betingelser var opfyldt, tilbagebetale et beløb til TV2, der højst ville svare til forskellen mellem det beløb (med renter), som faktisk blev tilbagesøgt fra TV2 for årene 1995-2002, og rekapitaliseringsbeløbet. På grundlag af denne forpligtelse er der i overensstemmelse med Rettens kendelse derfor ingen risiko for en overkompensering af TV2 i forbindelse med statsstøtten for årene 1995-2002, set i sammenhæng med rekapitaliseringsforanstaltningerne i 2004 -
VEDTAGET FØLGENDE AFGØRELSE:
Artikel 1
De foranstaltninger, Danmark i årene mellem 1995 og 2002 iværksatte til fordel for TV2/Danmark i form af de i denne afgørelse omhandlede licensmidler og andre foranstaltninger, er forenelige med det indre marked efter artikel 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Kongeriget Danmark.
Udfærdiget i Bruxelles, den 20. april 2011.