РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 26 януари 2011 година
относно схеми за помощ C 50/07 (ex N 894/06), които Франция възнамерява да приведе в действие за развитие на здравноосигурителни договори, основани на солидарност и индивидуална отговорност и на колективни застрахователни договори срещу рисковете смърт, нетрудоспособност и инвалидност
(нотифицирано под номер C(2011) 267)
(само текстът на френски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/319/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочената по-горе разпоредба (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 28 декември 2006 г. Франция уведоми Комисията за схеми за помощ за развитие на здравноосигурителни договори, основани на солидарност и индивидуална отговорност, както е предвидено в проект на закон за изменение на закона на бюджета за 2006 г. Разпоредбите на тези схеми са изброени в член 88 от закон № 2006-1771 от 30 декември 2006 г. за изменение на закона на бюджета за 2006 г. (3). Франция предостави допълнителна информация на Комисията с писма от 26 февруари, 11 май и 18 септември 2007 г.
(2)
С писмо от 13 ноември 2007 г. Комисията уведоми Франция за решението си да открие официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на тази помощ.
(3)
Решението на Комисията да открие официална процедура по разследване беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно разглежданите схеми за помощ.
(4)
С писмо от 21 декември 2007 г. Франция представи мнението си относно решението за откриване на официална процедура по разследване.
(5)
Комисията получи мнения по този въпрос от няколко трети заинтересовани страни. Тя ги предаде на Франция, на която предостави възможност за отговор; коментарите на Франция бяха получени с писмо от 8 май 2008 г.
(6)
С писмо от 31 октомври 2008 г. Франция представи допълнителна информация на Комисията.
(7)
През февруари 2009 г. няколко трети заинтересовани страни представиха допълнителна информация на Комисията.
(8)
На проведената на 2 юни 2009 г. среща между службите на Комисията и френските органи, последните поеха ангажимент да анализират възможността за внасяне на някои изменения в схемите, за които е постъпило уведомление и в най-кратък срок да предоставят анализа си на службите на Комисията.
(9)
С писмо от 22 септември 2009 г. Комисията даде на Франция срок от 20 работни дни, за да представи анализа си.
(10)
С писмо от 3 ноември 2009 г. френските органи поискаха спиране на официалната процедура по разследване до 1 април 2010 г.
(11)
На 17 ноември 2009 г. Комисията се съгласи със спирането на официалната процедура по разследване до 1 април 2010 г. на основание Кодекса на най-добри практики при провеждане на процедури на контрол на държавните помощи (5), за да даде възможност на Франция да преработи законодателния си проект и да проведе необходимите консултации.
(12)
С писмо от 26 април 2010 г. френските органи уведомиха Комисията, че на 17 май 2010 г. ще получи възможен проект за изменена схема.
(13)
С писмо от 27 май 2010 г. френските органи предоставиха информация на Комисията без обаче да предвиждат изменения на схемите, за които е постъпило уведомление.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТА
(14)
Две отделни данъчни разпоредби са предмет на решението за откриване на официална процедура по разследване:
(15)
Първата мярка, за която е постъпило уведомление, е схема на освобождаване от корпоративен данък, въведена с член 207-2 от Общия данъчен кодекс (code général des impôts) (CGI) и от местен данък (6) (член 1461-1 от CGI) поради дейностите по управление на някои здравноосигурителни договори, наречени „солидарни и отговорни“. От това освобождаване биха се възползвали всички предприятия, които предлагат тези договори: взаимозастрахователни дружества и обединения, които се уреждат от Кодекса за взаимозастраховане (code de la mutualité), взаимоспомагателните дружества, които се уреждат от дял III от книга IX на Кодекса за социално осигуряване (code de la sécurité sociale) или от книга VII от Селскостопанския кодекс (code rural), както и всички застрахователни предприятия, които се уреждат от (Кодекса за застраховането (code des assurances).
(16)
Основната цел на тази мярка е, чрез развитието на този вид договори, да се разшири обхвата на допълнителното здравно осигуряване на френското население. На това основание мярката ще допълва схемата за освобождаване от данък на застрахователните договори, която се прилага за същия вид договори и е разрешена от Комисията с нейни решения от 2 юни 2004 г. (7) и от 29 октомври 2010 г. (8).
(17)
Засегнатите от тази схема за освобождаване здравноосигурителни договори са въведени във Франция през 2001 г. (9). От една страна, това са договорите за колективни дейности при условията на задължително присъединяване, а от друга страна, договорите за индивидуални и колективни дейности при условията на факултативно присъединяване.
(18)
За бъдат избираеми, тези договори трябва да отговарят по-специално на следните условия:
-
никаква медицинска информация за застрахованото лице не трябва да се изисква от страна на застрахователното предприятие за присъединяването към факултативните договори;
-
размерът на вноските или на премиите няма да се определя според здравословното състояние на застрахованото лице;
-
предоставяните покрития задължително трябва да покриват услугите, свързани с превенцията и консултациите с личния лекар, както и с неговите рецепти;
-
предоставяните покрития не трябва да покриват онази част от медицинските разходи, които застрахованото лице може да направи, ако размерът на хонорарите надвишава тарифата за някои дейности или за някои консултации, или поради това, че няма избран личен лекар.
(19)
Освен това, за да се възползват от преференциалната схема, застрахователните предприятия трябва да спазват праговете относно броя на здравноосигурителните договори със солидарен и отговорен характер спрямо всички сключени от тях здравноосигурителни договори. Тези прагове варират в зависимост от естеството на договорите:
-
Договори за индивидуални и колективни дейности при условията на факултативно присъединяване:
Техният дял трябва да обхваща 150 000 лица или минимален дял (определен с декрет) между 80 % и 90 % от всички присъединили се лица и участващи членове в сключените със застрахователното предприятие договори за индивидуални и колективни дейности при условията на факултативно присъединяване (10).
-
Договори за колективни дейности при условията на задължително присъединяване:
Техният дял трябва да обхваща 120 000 лица или минимално дял (определено с декрет) между 90 % и 95 % от всички присъединили се лица и участващи членове в сключените със застрахователното предприятие договори за индивидуални и колективни дейности при условията на задължително присъединяване (11).
(20)
Накрая възползващите се предприятия трябва да отговарят и на поне едно от следните условия:
-
да въведат тарифна ставка или плащане на вноски в зависимост от социалното положение на присъединилите се лица и участващите членове;
-
участващите членове и присъединилите се лица, които ползват помощ за сключването на допълнителното здравно осигуряване (12), са поне между 3 % и 6 % от участниците или присъединилите се лица в сключените със застрахователното предприятие здравноосигурителни договори за индивидуални и колективни дейности при условията на факултативно присъединяване (13);
-
лицата на възраст поне шестдесет и пет години са поне между 15 % и 20 % от участващите членове или присъединилите се лица в сключените със застрахователното предприятие здравноосигурителни договори (14);
-
лицата на възраст под двадесет и пет години са поне между 28 % и 35 % от бенефициерите в сключените със застрахователното предприятие здравноосигурителни договори (15).
(21)
Според френските органи последните критерии налагат тарифна взаимност или взаимност на поколенията и достигането на определено минимално ниво на действителна солидарност. Те целят да насърчат разпространението на солидарните и отговорните договори и осигуряването на цялото население, по-специално, като се приобщи значителен дял млади или възрастни хора, две категории, които срещат най-много затруднения при сключването на (допълнителна) здравна осигуровка, поради ограничените им финансови възможности (младите) или поради потенциалния разход, с който са свързани (възрастните хора).
(22)
Освен това инструментът налага тези критерии да бъдат преценявани на равнище групи, съобразно облагаемите им дейности във Франция. Тази разпоредба има за цел да не се допусне заобикаляне на инструмента или намествания, които в противоречие с целта за взаимност водят до концентрация на този вид риск в няколко структури ad hoc.
(23)
Според френските органи всички тези условия имат за цел да накарат застрахователните предприятия да развият разпространението на тези договори, да участват в прилагането на общото основно и допълнителното здравно осигуряване и да предлагат допълнително здравно осигуряване на цялото население при контролирани тарифни условия. По-специално се имат предвид лицата, чието здравословно състояние или финансови възможности не им позволяват да притежават осигуровка индивидуално.
(24)
Влизането в сила на този данъчен инструмент, първоначално предвиден за 1 януари 2008 г., що се отнася до освобождаването от корпоративен данък и за бюджетната 2010 година, що се отнася до освобождаването от местен данък, е било отложено съответно за 1 януари 2012 г. и бюджетната 2013 година, в очакване на одобрението на съответните схеми от Комисията.
(25)
Втората данъчна разпоредба цели на застрахователните предприятия да се позволи да се възползват от данъчно облекчение от вноските за изравнителни резерви, свързани с някои допълнителни колективни застрахователни договори (член 39 г, буква ЖГ от CGI) (article 39 quinquies GD du CGI) над позволеното от общоприложимата схема (член 39 г, буква ЖБ от CGI) за такива резерви.
(26)
Създаването на технически резерв за изравняване (16) е предвидено от счетоводното и надзорно регулиране на застрахователните предприятия. Член 30 от Директива 91/674/ЕИО на Съвета от 19 декември 1991 година относно годишните счетоводни отчети и консолидираните счетоводни отчети на застрахователните предприятия определя изравнителния резерв по следния начин: „изравнителният резерв включва всички суми, заделени в съответствие с правните или административни изисквания за изравняване на колебанията в квотите на вредите през следващи години или за покриване на особените рискове.“ (17).
(27)
В разглеждания случай изравнителният резерв е предназначен за справяне с колебанията при вредите, свързани с колективните дейности, които покриват рисковете от смърт или телесни повреди (нетрудоспособност и инвалидност). Тези колебания в резултата (от една счетоводна година в друга) са свързани с действителното използване на покритията, предвидени по сключените застрахователни договори, спрямо хипотезите, свързани с изпълнението на задълженията по покритията, които са били взети предвид при изготвянето на тарифите на застрахователните премии. Резервът позволява изравняването на техническите резултати, свързани с разглежданите дейностите, с цел да се покрият значителните колебания при вредите, които може да бъдат установени впоследствие.
(28)
Според френските органи, новият изравнителен резерв, предвиден в член 39 г, буква ЖГ, подкрепя основната цел за развитие и подобряване на предложенията на застрахователните предприятия, на договорените покрития за взаимно подпомагане в рамките на процедура наречена „по определяне“. Засегнати са допълнителните колективни покрития, които следват от браншови или междубраншови колективни договори или споразумения, от споразумения в предприятия или от взетите от работодателя решения, при които застрахователното предприятие е определено от социалните партньори („процедура по определяне“). За определеното предприятие това определяне налага задължение за спазване на условията по споразумението, договорени от социалните партньори (18) (включително условията относно обновяването на тарифите). Определянето се извършва за период от максимум пет години, в края на който трябва да се извърши задължително преразглеждане на определеното предприятие. Договорите с условие за определяне, въведени за браншовите организации по споразумение между социалните партньори, винаги са предмет на постановление за общо прилагане, издавано от министъра, който отговаря за социалното осигуряване. Поради това, те са приложими по право за всички заети лица и бивши заети лица от бранша, както и за ползвателите на техните права (независимо от тяхното здравословно състояние и възраст), а техните работодатели са длъжни да сключат посочените договори и да се обвържат с определеното предприятие (19).
(29)
Според френските органи, определянето позволява от определеното предприятие да се получи по-изгодно съотношение вноска/покритие и всички заети лица от определен икономически сектор да имат достъп до същите покрития, независимо от размера на тяхното предприятие. То налага и периодично преразглеждане на условията за структуриране на взаимността при рисковете и на определянето на съответното застрахователно предприятие.
(30)
В полза на отделния потребител, тази мярка ще позволи също да се подобри контрола на тарифите и качеството на предоставяните обезщетения при настъпването на тежки рискове като инвалидност, нетрудоспособност или смърт, които имат значителни социални и финансови последици (допълнителни разходи, загуба на доходи, изключване и т.н.) за застрахованото лице или неговото семейство.
(31)
По-конкретно, механизмът на създаване на резерв за покритията смърт, инвалидност и нетрудоспособност, договорени в рамките на процедура по определяне, цели да осигури на определените застрахователни предприятия:
-
покриването на отрицателните разлики по този вид договори спрямо предвидения в началото среден размер, които разлики биха могли да следват от случайности при вредите (размери и брой) или от отклонение в риска (изменение на данните, въз основа на които е била изготвена първоначалната тарифа);
-
подобряването на собствения капитал и на маржа на платежоспособност на застрахователните предприятия, които предлагат тези дейности, чрез създаването на специалния резерв.
(32)
На практика се позволява годишната вноска в резерва да се намали от размера на техническата печалба (20) от съответните дейности. Общият размер на резерва не може да надвишава 130 % от общия размер на вноските от всички тези дейности, осъществени през счетоводната година. Резервът се използва за компенсация на отрицателните технически резултати от счетоводната година, като се върви хронологично от най-старите към по-новите годишни вноски.
(33)
Неизползваните в срок от десет години годишни вноски се прехвърлят в освободен от данък специален резерв. Размерът на този специален резерв не може да надвишава 70 % от общия размер на вноските от всички съответни дейности, осъществени през счетоводната година. Надвишаващата този размер сума от вноските се добавя към облагаемата печалба след период от 10 години, следващи осчетоводяването им.
(34)
В общоприложимата схема застрахователните и презастрахователни предприятия (член 39 г, буква ЖБ от CGI) понастоящем могат да създават освободени от данъчно облагане изравнителни резерви във връзка с дейностите по групово застраховане срещу рисковете смърт, нетрудоспособност или инвалидност при следните ограничения:
-
годишната вноска за резерва е ограничена на 75 % от техническа печалба от съответните договори;
-
в зависимост от броя на осигурените лица, общият размер на резерва не може да надвишава съотношение между 23 % и 100 % спрямо размера на получените през счетоводната година вноски по съответните договори.
Всеки резерв се използва за компенсация на отрицателните технически резултати от счетоводната година, като се върви хронологично от най-старите към по-новите годишни вноски. Освен това вноските, които не са били използвани в срок от 10 години, се добавят към облагаемата печалба.
III. ПРИЧИНИ, ДОВЕЛИ ДО ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(35)
В решение си за откриване на официална процедура по разследване от 13 ноември 2007 г. Комисията изрази съмнения във връзка с прилагането на член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС по отношение на разглежданите данъчни мерки (21).
(36)
Що се отнася до първата мярка (освобождаване от корпоративен данък и от местен данък, поради дейностите по управление на солидарните и отговорните договори), Комисията счете, че Франция не е доказала цялостното прехвърляне на предимството към потребителите.
(37)
Комисията се усъмни също и в спазването на условието за избягване на дискриминацията по отношение на произхода на продукта, поради наличието на прагове за броя (120 000/150 000 договора) или за дела (80/90 %) на солидарните и отговорните договори от общия брой здравноосигурителни договори на съответните застрахователни предприятия.
(38)
Що се отнася до втората мярка (данъчно облекчение от вноските за изравнителни резерви), Комисията беше на мнение, че нито едно от трите условия за прилагане на член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС, не изглежда да е изпълнено.
(39)
Първо, според Комисията социалният характер на мярката не изглеждаше напълно доказан, ако се разглежда етапът на сключване на застрахователния договор, т.е. преди настъпването на съответните тежки събития.
(40)
Второ, цялостното прехвърляне на помощта към потребителя/осигуреното лице изглежда още по хипотетично и несигурно отколкото предходната мярка. Освен това прехвърлянето на предимството изглежда може да облагодетелства и работодатели, доколкото те също участват във финансирането на договора.
(41)
Трето, високата степен на концентрация на пазара на договорите по определяне в ръцете на взаимоспомагателните дружества в настоящия контекст изглежда може да води до дискриминация de facto в полза на тези дружества.
IV. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(42)
След публикуването на решението за откриване бяха получени коментари от страна на Fédération Nationale de la Mutualité Française (FNMF), Fédération française des Sociétés d’Assurance (FFSA), Centre technique des Institutions de prévoyance (CTIP), Union Nationale Interfédérale des Œuvres et Organismes Privés Sanitaires et Sociaux (UNIOPSS), Fédération nationale des Comités féminins pour le Dépistage des Cancers, Union Fédérale des Consommateurs - Que choisir (UFC - Que choisir), както и от трето неизвестно лице.
(43)
Голяма част от заинтересованите страни оценяват положително въпросните две данъчни мерки и техните коментари в голяма степен съвпадат с доводите, изложени от френските органи. Те подчертават наличието на силна конкуренция на пазара на допълнително здравно осигуряване, както и отличната ликвидност на пазара. Те подчертават също, че засегнатите от двете мерки осигуровки ще компенсират недостатъците на социалното осигуряване. Чрез създаването на данъчни облекчения, които са лесно достъпни за всички страни в допълнителното здравно осигуряване, френските органи създават условия за превръщането на групата от хора, които à priori не представляват интерес като профил на риска или на платежоспособността, в група, притежаваща нова икономическа привлекателност.
(44)
Въпреки това що се отнася до първата мярка (освобождаване на солидарните и отговорните договори) FFSA е обезпокоена от наличието на твърде високи прагове, съставляващи явно предимство за операторите, които вече са силно представени на пазара. Макар FFSA да разбира принципа на въвеждане на праг с цел да се избегнат твърде сложни за управление положения, в замяна на това тя счита, че е необходимо този праг да не съставлява пречка за предоставянето на помощта, поради височината си. Тя счита още, че критериите, свързани със структурата на осигуреното население (процент на лицата под 25 години, пенсионери и т.н.), водят до избор на бенефициерите на помощта, без реална обосновка с оглед на обявената цел. Тези критерии благоприятствали еднородните взаимозастрахователни дружества, където достъпът е подчинен на критерии, свързани със статут или професия, в ущърб на отвореното за всички потребители взаимно застраховане. Тези критерии щели да доведат и до възможно различие в третирането между застрахованите лица.
(45)
Що се отнася до CTIP, той уточнява, че за да са качествени предлаганите от застрахователните предприятия услуги, те изискват значителни инвестиции, които трябва да може да се възвърнат, чрез достатъчно многобройни групи от застраховани лица. Тази цел обяснява въвеждането на праговете.
(46)
CTIP се позовава и на задължението на застрахователните предприятия в Европейския съюз за създаване на марж на платежоспособност. Ако всички технически печалби трябва да се върнат на застрахованите лица, изискването за платежоспособност няма да бъде изпълнено. Поради това e нормално поне част от предимството да служи за пълно или частично покриване на ежегодното увеличаване на изискването за платежоспособност.
(47)
В допълнение CTIP уточнява, че според съдебната практика на Съда на ЕС, браншовите схеми от конвенционално естество, поради естеството и предмета си, не попадат вобхвата на разпоредбите на правото на Европейския съюз в областта на конкуренцията (22). Освен това, тъй като са осигуровки, които компенсират недостатъците на социалното осигуряване и които се основават на колективни договори и споразумения, такива схеми не могат да се засягат от търговски данъци.
(48)
FNMF твърди за съвместимост на първата мярка на основание член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. От една страна, помощта има за цел да улесни развитието на допълнителното здравно осигуряване, което отговаря на признаците за солидарност и отговорност при условия, които не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес. Мярката цели да компенсира пропуск на пазара, водещ до създаване на разделение в населението, тъй като пазарът не позволява ефективно да се осигури общото благосъстояние на населението, което не носи печалба. От друга страна помощта е необходима и пропорционална, тъй като въведените преди това инструменти не успяха да постигнат преследваната цел.
(49)
Трето неизвестно лице подчертава, че френската държава не разполага с достатъчно знания и статистически данни относно икономическото и финансовото състояние на предприятията, които действат на пазара на допълнителното здравно осигуряване. Това прави невъзможно извършването на обективен анализ на положението.
(50)
Същото трето неизвестно лице посочва още промяната между 2001 и 2007 г. в достигнатите нива на печалба от предприятията в сектора. Докато в посочения период оборотът на разглежданите предприятия се е увеличил с 50 %, разходите за обезщетения на същите застрахователи са се увеличили едва с 35 %. Следователно брутните оперативни маржове са се увеличили с още 15 % в период от 6 години.
(51)
Що се отнася до втората мярка (изравнителен резерв), FFSA счита, че нищо не обосновава наличието на по-благоприятна данъчна схема за договорите с условие за определяне спрямо груповите договори в предприятия, покриващи същите рискове. Основанието за създаването на резерва и рисковете са същите, с по-голяма взаимност, която при договорите с условие за определяне ограничава приложението им. Освен това, в действителност мярката била запазена за взаимоспомагателните дружества. Въпреки че от правна страна изборът на застрахователното предприятие от социалните партньори е открит, на практика почти всички договори от този вид определят взаимоспомагателното дружество, създадено по инициатива на социалните партньори.
(52)
От своя страна CTIP счита, че е нормално социалните партньори да имат предпочитания към създаването на взаимоспомагателно дружество, чието управление впоследствие могат да осигурят.
(53)
Освен това CTIP напомня задълженията, които трябва да спазват застрахователните предприятия при определяне:
-
прилагане stricto sensu на предвидените в колективното споразумение или договора разпоредби (покрития, тарифи, условия за преостойностяване, запазване на правата в случаи на нестабилност и т.н.);
-
забрана за прекратяване действието на покритията дори при неплащане;
-
задължение за застраховане на всички предприятия, попадащи в приложното поле на споразумението или на договора;
-
необходимост от изравняване на тарифата съобразно продължителността на цикъла в покрития икономически сектор, за да се съобрази увеличението на тарифите при икономическите кризи, които засягат определен браншови сектор.
(54)
Освен това CTIP счита, че за заетите лица допълнителните конвенционални схеми за социална защита съставляват възнаграждения и поради това не могат да бъдат облагани с търговски данъци. Ето защо инструментът за допълнително намаляване на изравнителните резерви не би трябвало да се счита за определен като държавна помощ.
(55)
CTIP, както и FNMF твърдят също, че втората мярка е съвместима на основание член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, като уточняват, че тя има за цел да улесни развитието на пазара на взаимно подпомагане, без да засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(56)
Освен това CTIP се позовава на Решение по дело Albany (23) като уточнява, че конвенционалните схеми за социална защита при условията на задължително присъединяване изпълняват задача от общ икономически интерес. Облагането с търговски данъци на дейностите, свързани с конвенционални схеми за социална защита, въведени от застрахователно предприятие, влиза в противоречие с изпълнението на задачата от общ икономически интерес, която е поверена на застрахователните предприятия.
V. КОМЕНТАРИ НА ФРАНЦИЯ
(57)
Що се отнася до отражението на помощта върху отделните потребители, френските органи твърдят, че това отражение ще се осигури, чрез конкурентния характер на пазара на допълнителното здравно осигуряване и самата структура на мярката.
(58)
Не само че броят на участниците на пазара ще да бъде голям (24), но и дистрибуторските вериги ще бъдат многобройни и разнообразни (общи застрахователни агенти, посредници, заети лица в застрахователните предприятия, директни продажби по интернет и т.н.). Освен това конкурентният характер на този сектор е гарантиран от Органа за контрол на застраховането и взаимозастраховането (Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM).
(59)
Следователно пазарните механизми трябва да гарантират отражението на предимството върху потребителите под формата на намаляване на финансовото участие на застрахованото лице, без да е необходимо да се въвежда задължителен механизъм за преразпределение на спестения данък. Освен това структурата на мярката гарантира, че предимството благоприятства категориите потребители, които са изключени от допълнително здравно осигуряване, поради тяхната възраст или финансовите им възможности.
(60)
Що се отнася до въпроса за възможна дискриминация в полза на някои предприятия, Франция уточнява, че праговете насърчават застрахователните предприятия в тяхната дейност към взаимното разпределение на „лошия риск“, характеризиран от възрастта или равнището на финансовите възможности на съответните лица.
(61)
Определен дял или недостатъчен брой солидарни и отговорни договори не позволява да се постигне тази цел за взаимност и при липса на такива прагове, предвиденото освобождаване ще има ефект на инертна печалба за съответните предприятия. Самата конкуренция (без установяване на праг) ще има за единствена последица отражение на данъчното предимство върху крайния потребител и възможност за застрахователните предприятия да запазят дела си на пазара, без да осигурят увеличаване на осигурителното равнище. Поради това механизмът на двоен праг (процент или абсолютна стойност) е необходим елемент за увеличаване на осигурителното равнище на категориите от населението, които понастоящем не са осигурени.
(62)
При условията на постоянно поскъпване на допълнителните здравни осигуровки, предлагането на данъчно облекчение, предназначено за тези категории от населението, е същински въпрос на национална солидарност.
(63)
Най-напред френските органи посочват, че данъчният инструмент не трябва да се счита за помощ в нейната цялост. Определянето като държавна помощ трябва да бъде отнесено само към частта от инструмента, която не може да бъде обоснована със специфика на съответната застрахователна дейност предвид правилата за надзор.
(64)
Особеностите на договорите за определяне, основани на строги задължения по отношение на тарифите, избора на рисковете и управлението, правели тези договори особено чувствителни към рисковете от отклонения от равнището на вредите спрямо първоначалните преценки и поради това напълно се обосновава особено внимателната схема на резерви.
(65)
От една страна, покритите рискове от договорите за определяне, сключени в рамките на колективни браншови споразумения засягат население, което е свързано конкретно с един сектор на дейност и следователно особено чувствителен към внезапните промени в циклите, засягащи този сектор. Ето защо дългосрочното предвиждане на тези цикли изисква дългосрочно изравняване на резултатите от определянето.
(66)
От друга страна, договорите за определяне, произтичащи от споразумения в предприятия, засягат неминуемо по-ограничено по брой население и поради това обосновават увеличени равнища на резервите, поради значителните колебания при вредите.
(67)
По този начин данъчното облекчение за вноските в такива резерви при подходящи и ясно изразени условия, което надвишава данъчния инструмент от общоприложимата схема, предвидена в член 39 г, буква ЖБ от CGI, е обосновано от регулаторна и надзорна гледна точка.
(68)
Освен това френските органи отбелязват, че е много трудно точно да се обосноват равнищата на допустимите вноски за тези дейности, поради техническата трудност да се оцени „нормално“ равнището на резерви за толкова специфични рискове. Френските органи обаче уточняват, че таваните за приспадане на вноските от резервите са определени след съгласуване с бранша.
(69)
Що се отнася до съвместимостта на помощта предвид член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС, Франция твърди, че трите условия от тази разпоредба действително са спазени. Що се отнася до социалния характер на помощта, тя уточнява, че колективните договори, сключени в рамките на браншови споразумения, осигуряват високо ниво на взаимност на рисковете, както и по-ниско ниво на премиите спрямо пазара на индивидуалните договори, при това осигурявайки на заетите лица и техните семейства достъп до високи покрития.
(70)
В отговор на довод на Комисията, според който социалният характер не бил напълно доказан, ако се разглежда етапът на сключване на договора, Франция посочва, че предоставянето на помощта преди настъпването на риска е единственият начин да се постигне преследваната социална цел.
(71)
Относно прехвърлянето на помощта на крайния потребител, Франция най-напред въвежда разграничение между колективните браншови споразумения и споразуменията в предприятия. Въпреки че първата група действително може да се характеризира с преобладаване на взаимоспомагателните дружества, този пазар ще бъде предмет на нова динамика и другите участници в областта на застраховането занапред ще се интересуват от този пазар. Във всеки случай конкуренцията между взаимоспомагателните дружества е реална и вече позволява да се гарантира максимално отражение в полза на застрахованото лице. Що се отнася до втората група (споразумения в предприятия), съществува много силна конкуренция между споразуменията и никакво монополно положение в полза на взаимоспомагателните дружества може да се открои.
(72)
Според френските органи, същото схващане може да се приложи, ако намаляването или смекчаването на тарифата се прави в полза на предприятието. Всъщност участието на работодателя във финансиране на покритието, за служителя/осигуреното лице е равносилно на добавка към заплатата и следователно на предимство за последния.
(73)
Относно наличието на дискриминация de facto в полза на взаимоспомагателните дружества, Франция уточнява, че мярката третира равностойно всички оператори, независимо от тяхното положение. На пазара на взаимното подпомагане няма монополно положение в полза на взаимоспомагателните дружества и сега се характеризира със сериозна конкуренция между основните участници.
(74)
Франция напомня също, че изборът на застрахователното предприятие (процедура по определяне) е отговорност на работодателя и на представителите на персонала. Прозрачността и провеждането на търгове в този процес се извършвали в обичайните условия за пазар, отворен за конкуренцията. Провеждането на търг се извършвало, чрез покана за представяне на предложения до няколко застрахователи, въз основа на тръжна спецификация, изготвена от социалните партньори.
(75)
Освен това Франция счита, че оценяваната мярка във всеки случай може да се счита за помощ, която има за цел да улесни развитието на някои икономически дейности, която не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Доказаната социална цел на мярката потвърждава значението, което ще има в бъдеще развитието на пазара на взаимното подпомагане.
(76)
Според френските органи, развитието на договорите за взаимно подпомагане, съдържащи процедура за определяне, има за цел да развие въвеждането на по-благоприятни и осигуряващи по-голяма защита допълнителни схеми за социална защита на заетите лица, благоприятствайки социалния диалог и участието на работниците.
(77)
Накрая Франция добавя, че допълнителните застрахователни обезщетения в областта на взаимно подпомагане в рамките на процедурата по определяне могат да бъдат считани за услуга от общ икономически интерес по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС, по-специално когато присъединяването към схема за обезщетение е задължително и нейното управление се осъществява съвместно.
(78)
Колективният договор, който предвижда покрития и определя застрахователя, може да стане задължителен за всички заети лица, бивши заети лица и ползвателите на права съгласно процедурата за общо прилагане (членове L 911-3 и 911-4 от Кодекса за социално осигуряване) с постановление на компетентния министър. Именно това постановление трябва да се счита за акт, с който държава-членка поверява задълженията по извършване на обществена услуга на дадено предприятие.
(79)
Франция признава, че размерът на компенсацията (спестен данък) за услуга от общ икономически интерес не отговаря на условията, въведени с Рамката на Общността за помощ под формата на компенсации за обществени услуги (25). Тя обаче счита, че тези условия не са приспособени към особеностите на разглежданите дейности. Според Франция, механизмът на данъчното приспадане е по-приспособен и по-гъвкав, отколкото отпускането на безвъзмездна помощ въз основа на точна оценка на допълнителните разходи, свързани с управлението на услугата.
VI. РЕАКЦИЯ НА ФРАНЦИЯ НА КОМЕНТАРИТЕ НА ТРЕТИТЕ СТРАНИ
(80)
Френските органи вземат под внимание коментарите на третите страни и по-специално отговарят на мнението на Fédération Française des Sociétés d’Assurance (FFSA).
(81)
Що се отнася до данъчното освобождаване в полза на солидарните и отговорните договори, френските органи отбелязват, че съдържанието на дейностите на застрахователните предприятия е еднородно, така че делът на солидарните и отговорните договори спрямо другите видове здравноосигурителни договори, към момента е равностоен при трите големи категории застрахователни предприятия, действащи на този пазар (предприятия, обхванати от Кодекса за застраховането, взаимозастрахователни дружества, обхванати от Кодекса за взаимозастраховане и взаимоспомагателните дружества, обхванати от Кодекса за социално осигуряване).
(82)
Що се отнася до новия изравнителен резерв, Франция подчертава, че възможността за сключване на браншови договори за определяне е открита за всички оператори, както френски, така и чуждестранни, действащи на пазара на допълнителното взаимно подпомагане.
(83)
Накрая Франция добавя, че взаимоспомагателните дружества не се ползват с монополно положение и поради това няма дискриминиращо предимство. Обстоятелството, че отварянето на пазара за конкуренцията е бавно и постепенно се дължи на исторически фактор, но не поставя под въпрос съществуващата конкуренция между взаимоспомагателните дружества. Обстоятелството, че взаимоспомагателните дружества са специализирани от по-дълго време в този сектор, не е достатъчно за установяването на каквато и да било дискриминация.
VII. ДОПЪЛНИТЕЛНА ИНФОРМАЦИЯ, ПРЕДСТАВЕНА ОТ ФРАНЦИЯ СЛЕД СПИРАНЕТО НА ПРОЦЕДУРАТА
(84)
В хода на процедурата по разследване, службите на Комисията предложиха на Франция няколко варианта, чрез които схемите за помощ да станат съвместими с вътрешния пазар на основание член 107, параграф 2 от ДФЕС.
(85)
Що се отнася до първата мярка (освобождаване от корпоративен данък и от местен данък поради дейностите по управление на солидарните и отговорните договори), бяха предложени следните варианти:
-
за да се спази вторият критерий (действително прехвърляне на предимството) на Франция беше предложено да се ръководи от одобрената по-рано от Комисията спомагателна система за допълнително здравно осигуряване на френските държавни служители (N 911/06), от система за данъчен кредит в полза на отделните потребители или от каквато и да било система, която позволява да се гарантира реалното отражение на помощта;
-
за да не се допусне каквато и да било дискриминация, на френските органи бе предложено да преразгледат механизма на праговете.
(86)
Въпреки това, с писмо от 27 май 2010 г. Франция посочи, че е решила да запази непроменена схемата за помощ, за която е изпратила уведомление и потвърди анализа си, според който схемите, за които е постъпило уведомление, са съвместими с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(87)
В същото писмо Франция добавя, че договорите за допълнително здравно осигуряване са продукт, свързан с лоялността на застрахованите лица, който по-късно позволява на същите застраховани лица да се предложат по-изгодни продукти, подобно на договорите за застраховка живот. Ето защо, за да направят клиентът лоялен, участниците на пазара са насърчени да прилагат привлекателна тарифна политика. При тези условия данъчното предимство, прието от застрахователно предприятие и отразено от последното във вноските на застрахованите лица ще има за пряка последица приспособяване на тарифите на неговите конкуренти, осигурявайки по този начин отражение в полза на всички застраховани лица.
(88)
Що се отнася до втората мярка (допълнително данъчно облекчение за изравнителните резерви), службите на Комисията предложиха на Франция следните варианти:
-
за да се спази вторият критерий (действително прехвърляне на предимството) на Франция беше предложено да се ръководи от одобрената по-рано от Комисията спомагателна система за допълнително здравно осигуряване на френските държавни служители (N 911/06), от система за данъчен кредит в полза на отделните потребители или от каквато и да било система, която позволява да се гарантира реалното отражение на помощта;
-
за да не се допусне каквато и да било дискриминация, на френските органи бе предложено да предвидят въвеждането на задължителен и прозрачен механизъм за провеждане на търгове за предоставянето на договори за определяне.
(89)
Въпреки това, както при първата мярка, Франция реши да запази непроменена схемата за помощ, за която е изпратила уведомление, за развитието на колективното взаимно подпомагане.
(90)
В писмото си от 27 май 2010 г. Франция потвърди особено обременителния характер на определянето, който обосновава особено внимателна схема на вноски. Ето защо изравнителният резерв можел да се счита за държавна помощ само в твърде ограничена степен и съвместимостта му с вътрешния пазар трябва да бъде разгледана.
VIII. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
VIII.1. Освобождаване от корпоративен данък и от местен данък поради дейностите по управление на солидарните и отговорните договори
(91)
Като се позовава на съдебната практика на Съда на ЕС по дело Albany (26), CTIP твърди, че браншовите схеми от конвенционално естество, поради естеството и предмета си, не попадат в обхвата на разпоредбите на общностното право в областта на конкуренцията.
(92)
Комисията обаче отбелязва, че мярката, която е предмет на посочената по-горе съдебна практика, се отнася основно до задължителна правна принадлежност на индустриални предприятия към секторен пенсионен фонд, ползващ се с изключителни права. В това отношение трябва да се отбележи, че схемата за освобождаване, свързана с първата мярка, предвижда както индивидуални договори, така и колективни договори при условията на факултативно присъединяване. Освен това, предвидените от мярката колективни договори при условията на задължително присъединяване зависят от свободния избор на социалните партньори за сключване на такива колективни договори, а не от правно задължение за сключване на споразумения или за присъединяване към секторен или междусекторен фонд, както е в дело Albany.
(93)
По-нататък решението на Съда потвърждава, че схемите за осигуряване на рискове, допълващи законоустановената система на социално осигуряване, като разглежданата в случая, за която френските органи са изпратили уведомление, са подчинени на правилата за конкуренция и че фондове, състоящи се от такива схеми, напълно отговарят на понятието за предприятие по смисъла на членове 101 и сл. от ДФЕС (27).
(94)
Поради това Комисията счита, че схемата за осигуряване, предвидена от първата мярка, се обхваща от правилата на Договора в областта на конкуренцията и по-специално от правилата в областта на забраната на държавните помощи.
(95)
Социалното осигуряване (схема за задължително здравно осигуряване) възстановява само част от разходите за здравеопазване на социалноосигурените лица. Ето защо допълнителните здравни осигуровки поемат онази част от обезщетението, която не се финансира от схемата за задължително здравно осигуряване.
(96)
Пазарът на допълнителното здравно осигуряване е съставен основно от следните три групи участници:
-
взаимозастрахователните дружества и взаимозастрахователни обединения, които се уреждат от Кодекса за взаимозастраховане;
-
взаимоспомагателните дружества, които се уреждат Кодекса за социално осигуряване;
-
застрахователните дружества, които се уреждат от Кодекса за застраховането.
(97)
Според писмото на френските органи от 21 декември 2007 г., 263 застрахователни предприятия, 66 взаимоспомагателните дружества и 1 201 взаимозастрахователни дружества действали на пазара на допълнителното здравно осигуряване. Френските органи посочват още, че през 2006 г. най-големите 20 участници на пазара представляват едва 35 % от пазара, без никой да надвишава повече от 4 % и освен това, че 65 % от пазара е съставен от участници, които представляват по-малко от 1 % от дяловете на пазара (28).
(98)
Според официалните данни, публикувани през 2009 г., броят на участниците на този пазар обаче не бил повече от 876 оператора в края на 2008 г. и трайно намалявал от 2001 г. насам (48 % намаление през 2008 г. спрямо 2001 г.) (29). Взаимозастрахователните дружества били 748 на брой, застрахователните дружества 92, а що се отнася до броя на взаимоспомагателните дружества, той достигал 36.
(99)
Според изготвен наскоро анализ от Френския орган по конкуренцията (Autorité française de la Concurrence), най-големите пазарни дялове от пазара на индивидуалното допълнително здравно осигуряване се държали от Mutuelle Générale de l’Education Nationale - MGEN (7,7 % пазарен дял), взаимозастрахователното дружество Groupama (30) (6,7 % пазарен дял), както и застрахователното дружество Swiss Life (4 % пазарен дял) (31).
(100)
Що се отнася до допълнителното колективно осигуряване, най-големите пазарни дялове се падат на застрахователното дружество Axa (17,51 % пазарен дял), групата от взаимоспомагателни дружества Malakoff-Médéric (8,7 % пазарен дял), както и обединението AG2R-La Mondiale-Prémalliance (32) (6,9 % пазарен дял) (33).
(101)
Въпреки изпратените в този смисъл искания до френските органи, Комисията не разполага с по-точна информация за структурата на пазара на допълнителното здравно осигуряване, като например за групиранията на взаимозастрахователни дружества, взаимозастрахователните дружества, обединенията на взаимозастрахователни дружества и взаимоспомагателните дружества. Освен това, въпреки направените в този смисъл искания от Комисията, френските органи не успяха да представят конкретни статистически данни за солидарните и отговорните договори (както общо, така и за всяка категория участници на пазара). Поради това статистическите данни, възпроизведени в таблицата, съдържаща се съображения 102 и 103, се отнасят за целия пазар на допълнителното здравно осигуряване, включително договорите, които не отговарят на условията, даващи възможност за възползване от мярката, за която е постъпило уведомление. Освен това, в публикуван през 2008 г. от френската сметна палата (Cour des Comptes) доклад (34) се подчертават значителните статистически несъответствия, що се отнася до допълнителното осигуряване, свързани с броя на застрахованите лица, разпределението им по различни категории застрахователи и различни видове договори (индивидуален договор, факултативен колективен договор и задължителен колективен договор), както и до размера на възстановените разходи според категориите домакинства и доходи. При това, въз основа на направените анализи от националния орган по конкуренцията, този пазар изглежда разпокъсан, дори твърде разпокъсан що се отнася до индивидуалните договори (35), които при това съставляват един от засегнатите от първата мярка подпазари, за която е постъпило уведомление.
(102)
Както показва таблицата в края на настоящото съображение между 2001 и 2007 г. този сектор се развива силно (36). Общият оборот на тези предприятия достига 27,4 милиарда евро през 2007 г., като се увеличава с 55,8 % спрямо 2001 г. или среден годишен процент на растеж от 7,6 %. Оборотът за 2008 г. надхвърлил 29 милиарда евро и достигнал увеличение от 6 % спрямо 2007 г. (37).
Промяна на оборота на допълнителните застрахователни предприятия 2001-2007 г.
(в милиарда евро)
Взаимозастрахователни дружества
Взаимоспомагателни дружества
Застрахователни дружества
Общо
2001 г.
10,6
3,3
3,7
17,6
2007 г.
16,0
4,7
6,7
27,4
2001-2007 г.
+50,5 %
+43,15 %
+82,13 %
+55,8 %
(103)
Според предоставените от френските органи данни, индивидуалните и колективните договори се разпределят по следния начин (данните са за 2004 г.):
Взаимоспомагателни дружества
Взаимозастрахователни дружества
Застрахователни дружества
Колективни договори
38 %
33 %
29 %
Индивидуални договори
6 %
67 %
27 %
Колективни + индивидуални договори
18 %
54 %
28 %
(104)
Докато взаимозастрахователните дружества и взаимозастрахователните обединения сключват основно индивидуални договори, взаимоспомагателните дружества сключват предимно колективни договори (договори с предприятия или с браншове). Що се отнася до застрахователните дружества тяхната дейност е по-балансирана.
(105)
От друга страна равнището на осигуреност на населението значително е нараснало, като преминава от 84 % през 1996 г. на 92,8 % през 2006 г. Броят на бенефициерите е между 32 милиона и 38 милиона в сектора на взаимозастраховането, 13 милиона в застрахователните дружества и 11 милиона във взаимоспомагателните дружества, към които трябва да се добавят повече от 4 милиона бенефициери на фонд CMU-C (общо здравно осигуряване), който предлага допълнителна безплатна здравна осигуровка на най-бедните. Това означава, че към момента между 7 % и 8 % от французите не притежават допълнителна осигуровка (38).
(106)
По силата на член 107 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(107)
Следователно определянето на дадена мярка като държавна помощ предполага кумулативното изпълнение на следните условия: 1. въпросната мярка дава предимство, 2. чрез държавни ресурси, 3. това предимство е избирателно и 4. разглежданата мярка нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и може да засегне търговията между държавите членки.
(108)
Няма съмнение, че освобождаването или намаляването на корпоративен данък и на местен данък, изразяващо се в премахване или намаляване на данъчно задължение, което съответните предприятия би трябвало да поемат в нормални условия, съставлява предимство в полза на неговия бенефициер (39). Ето защо, в този смисъл това данъчно освобождаване или намаляване съставлява икономическо предимство.
(109)
Предвид твърденията на CTIP за възможна задача за обществена услуга, Комисията отбелязва, че условията, установени по дело Altmark (40) (за да се изключи самото определяне като помощ при някои услуги от общ икономически интерес), в разглеждания случай не са изпълнени (вж. по-специално параграф 144, третото условие Altmark, което по същество се изразява в липсата на свръхкомпенсация). Следователно действително е налице икономическо предимство.
(110)
Тези предимства са предоставени от френската държава, която по този начин се отказва от събирането на данъчни приходи. Следователно тя предоставя това предимство чрез държавни ресурси.
(111)
Мярката има и избирателен характер. Избирателността следва, от една страна, от ограничаването на разглежданата мярката до определен икономически сектор, а именно застрахователния сектор, и от друга страна, от нейното ограничаване вътре в този сектор до определен вид договори (подсектор). В това отношение, най-напред трябва да се констатира, че корпоративният данък е данък, чието приложно поле обхваща всички дружества, независимо от сектора, в който действат. Следователно освобождаването от този данък, което облагодетелства изключително застрахователния сектор, съставлява дерогация от общия режим на корпоративния данък, която така облагодетелства по специфичен начин някои предприятия. Същото се отнася и до освобождаването от местния данък. Освен това, вътре в застрахователния сектор, разглежданото освобождаване благоприятства сключването на някои здравноосигурителни договори, в случая здравноосигурителните договори, основани на солидарност и индивидуална отговорност. Следователно мярката облагодетелства операторите, сключили „солидарни“ договори, в ущърб на операторите, сключили „класически“ договори.
(112)
Накрая, освен обстоятелството, че застрахователният сектор е предмет на търговия в Европейския съюз, трябва да се напомни, че когато държава-членка предоставя помощ на дадено предприятие, дейността на националния ѝ пазар може да се запази или активизира, което като последица ще намали шансовете на предприятия, установени в други държави-членки, да проникнат на пазара на тази държава-членка (41).
(113)
Поради това, в търговията в Европейския съюз, позицията на съответните предприятия ще бъде засилена. Ето защо тази мярка може да доведе до нарушаване на конкуренцията и да засегне търговията в Европейския съюз.
(114)
Следователно трябва да се заключи, че първата мярка действително съставлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Франция не оспорва това определяне.
(115)
Тъй като мярката, за която е постъпило уведомление, съставлява държавна помощ, трябва да се направи анализ на нейната съвместимост с вътрешния пазар. Френските органи считат, че въпросната мярка съставлява съвместима държавна помощ по силата на член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(116)
Член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС гласи: „за съвместими с вътрешния пазар се считат: а) помощи със социален характер, предоставени на отделни потребители при условие че тези помощи се предоставят, без да се прави разграничение по отношение на произхода на засегнатите стоки“.
(117)
Въз основа на тази разпоредба една държавна помощ е съвместима, щом са изпълнени следните три условия:
1.
помощта трябва да има социален характер;
2.
тя трябва да е предоставена на отделни потребители;
3.
тя трябва да е предоставена, без да се прави разграничение по отношение на произхода на стоката.
(118)
Най-напред трябва да се уточни, че член 107, параграф 2 от ДФЕС дерогира принципа за забрана на държавните помощи, посочен в член 107, параграф 1 от ДФЕС и поради това трябва да се тълкува стеснително (42).
(119)
Въпреки това, що се отнася по специално до прилагането на член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС, трябва да се отбележи, че практиката на Комисията по вземане на решения не изключва помощта да бъде предоставена на посредник, който се ангажира да я предостави на отделните потребители (43). В такъв случай обаче е необходимо въведеният механизъм да гарантира действителното отражение върху крайния потребител.
(120)
Комисията счита, че социалният характер (първи критерий) на мярката действително е доказан, доколкото тя цели да се даде възможност на лицата, които поради възрастта си, здравето си или финансовите си възможности, изпитват трудности да получат допълнително здравно осигуряване. Всъщност член 207 от CGI предвижда критерии от социално естество, които трябва да се спазват от застрахователните предприятия, за да се възползват от мярката (44). Тези критерии въвеждат минимални дялове за някои уязвими групи от населението, като лицата с ниски доходи или възрастните хора, от общата осигурителна дейност на съответните предприятия. Предоставеният от френските органи предварителен проект на декрет, който уточнява някои особености при промяна в тарифите, в зависимост от социалното положение на застрахованите лица (45), потвърждава социалния характер на мярката в полза на уязвимите групи от населението.
(121)
За сметка на това, разследването на мярката от Комисията не позволи да се приеме, че от помощта действително се възползват отделните потребители (втори критерий).
(122)
Според френските органи, от отпуснатите на предприятията помощи ще се възползват косвено отделните потребители. Силната конкуренция на пазара на допълнителното здравно осигуряване гарантира прехвърлянето на получените от предприятията помощи към потребителите посредством фиксиране на стойността на исканите от потребителите премии.
(123)
В това отношение, трябва да се отбележи, че прилаганото от Франция освобождаване от данък на солидарните здравноосигурителни договори беше прието от Комисията като съвместима помощ на основание член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС (46). Всъщност, в този случай нямаше съмнение, че от освобождаването от данъка на първо място ще се възползват отделните потребители, които действително са задължени за заплащането на данъка. Размерът на данъка беше съставна част от размера на премиите и освобождаването от данък в полза на солидарните договори намаляваше със същия размер сумата на премиите.
(124)
В разглеждания случай, помощта не е предоставена посредством освобождаване от косвен данък пропорционално на размера на премиите, за които са задължени застрахованите лица, а чрез освобождаване от корпоративен данък, който се изчислява въз основа на реализираните от застрахователното предприятие печалби от всички застраховани лица, които са сключили солидарен и отговорен договор.
(125)
Действителното отразяване на освобождаването от корпоративен данък върху крайния потребител е най-малкото несигурно. От една страна Комисията не разполага с доказателства, позволяващи да се установи, че корпоративният данък (и освобождаването от такъв данък) действително се отразяват върху отделните потребители на съответния пазар. Освен това скорошен доклад на френската сметна палата разкрива наличието на твърде значително увеличаване на равнищата на печалба в сектора на здравното осигуряване през последните години (от 12 % през 2003 г. на 23 % през 2007 г.) (47). При условията на значително увеличаване на равнищата на печалба е много трудно да се заключи, че съществува пазарен механизъм, който гарантира действителното отразяване на освобождаването от корпоративен данък върху крайните потребители.
(126)
При това CTIP посочва, че част от печалбите трябва да бъдат предназначени за създаването на резерви, за да се спазят задълженията, свързани с платежоспособността и че поради това било нормално поне част от предимството да служи за пълно или частично покриване на ежегодното увеличаване на изискването за платежоспособност. Този довод показва, че мярката ще позволи по-скоро увеличаване на печалбите на застрахователите, отколкото намаляване на цените за осигуряване на съответните рискове за потребителите.
(127)
Накрая, по никакъв начин оценката на Комисията не може да се оспори от довода на Франция, според който договорите за допълнителното здравно осигуряване са продукт, свързан с лоялността на застрахователните предприятия, които били насърчени да прилагат привлекателна ценова политика. Трябва да се напомни, че всъщност член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС изисква предимството действително да бъде предоставено на отделните потребители. Поради това, наличието на обикновено насърчаване за преотстъпване на част от предимството на крайните потребители не би могло да отговори на изискването за действително преотстъпване.
(128)
Поради това Комисията счита, че мярката не гарантира действителното прехвърляне на предимството на отделните потребители, както се изисква от член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(129)
Разследването на Комисията заключава също, че условието, свързано с отсъствието на разграничение по отношение на произхода на стоката не е изпълнено (трети критерий). За да се гарантира спазването на това условие, е необходимо да се провери дали потребителите се възползват от въпросната помощ независимо от икономическия оператор, предоставящ продукта или услугата, който е в състояние да изпълни посочената от съответната държава-членка социална цел и че не съществува никаква бариера пред влизането на застрахователните предприятия, установени в Европейския съюз (48). Всъщност, освен условията, свързани с вида на избираемите договори, предприятията, желаещи да се възползват от схемата, трябва да спазват прагове за броя (120 000/150 000 договора) или за дела (85 %/93 %) на солидарните и отговорните договори в тяхната дейност, свързана с договори за допълнителното здравно осигуряване.
(130)
Френските органи считат, че тези прагове насърчават мащабното развитие на този вид договори, чрез взаимно разпределяне в тяхната дейност на „лошия риск“ характеризиран от възрастта или равнището на финансовите възможности на застрахованото лице, като освен това тези прагове са необходими, за не се допусне данъчното предимство да засегне твърде малка част от дейността на предприятията, и по този начин целите за солидарност и за взаимност да бъдат постигнати. Преследването на социалната цел на мярката могло да се осигури само чрез механизъм, който налага на застрахователните предприятия да имат в своята дейност, свързана със здравноосигурителни договори, минимален брой или значителен дял солидарни и отговорни договори. Ако няма такъв механизъм за праг, нито една разпоредба не може да гарантира увеличаване на осигурителното равнище на населението, което понастоящем не е осигурено и данъчното освобождаване ще има единствено ефект на инертна печалба за застрахователните предприятия. Процентно изразеният праг позволява на малките предприятия, чиято дейност е почти изключително свързана с такива договори, да се възползват от мярката, без да достигат чисто количествен праг, докато праговете в абсолютна стойност позволяват на предприятия, които предлагат значителен брой договори от този вид (без той да е единствен) да се възползват от мярката.
(131)
Комисията най-напред констатира, че никаква конкретна информация не е могла да бъде предоставена от френските органи относно настоящото разпределение на солидарните и отговорните договори между различните участници на пазара, нито относно броя и дела на тези договори в тяхната дейност. Въпреки това, според анализа на Комисията, следва, че взаимозастрахователните дружества и обединенията на взаимозастрахователни дружества са правно задължени да предлагат само солидарни договори (49). Изглежда, че на практика и взаимоспомагателните дружества имат същото задължение. Следователно взаимозастрахователните дружества и взаимоспомагателните дружества винаги трябва да отговарят на изразения в процент критерий за праг, докато застрахователните дружества, който имат ограничено присъствие на пазара на солидарни договори и искат да работят повече на него, биха могли да срещнат затруднения при изпълнението на критериите за праг (както като дял, така и като абсолютна стойност) и следователно при възползването от данъчното освобождаване. По-специално това би било така при застрахователните дружества със значителна съществуваща дейност, свързана с „класически“ договори за допълнително здравно осигуряване, неотговарящи на условията, които са необходими, за да се считат за солидарни договори.
(132)
При това положение праговете не биха довели до равностойни усилия, независимо от вида на застрахователното предприятие и не биха имали насърчителен ефект за застрахователните предприятия, които вече отговарят на критериите за праг (по-специално взаимозастрахователните дружества, обединенията от взаимозастрахователни дружества и взаимоспомагателните дружества). Следователно, обратно на твърдението на Франция, с въвеждането на праговете не може да се избегне възможният ефект на инертна печалба.
(133)
Според Комисията, като последица тези прагове ще предизвикат единствено разграничение по отношение на произхода на стоката. По този начин прагове изглежда могат да изключат определен брой предприятия от възползване от освобождаването, при положение, че именно те биха предлагали солидарните и отговорните договори, които френските органи искат да подкрепят. Освен това, наличие на праговете би могло да даде предимство на вече представените застрахователни предприятия на пазара и да съставлява бариера пред влизането на съответния пазар на някои участници, които не биха могли или не биха имали увереността, че могат да ги спазят.
(134)
Накрая, възможно е размерът на помощта да варира в различните застрахователни предприятия в зависимост от реализираните печалби от съответните дейности, което няма да отговаря на изискването, според което потребителите трябва да се възползват от въпросната помощ независимо от икономическия оператор, предоставящ продукта или услугата, който е в състояние да изпълни посочената от съответната държава членка социална цел (50).
(135)
Следователно трябва да се заключи, че схемата за помощ, за която е постъпило уведомление от Франция, за развитието на солидарните и отговорните договори, не е съвместима с вътрешния пазар на основания член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(136)
Ако Франция изрично не посочи друга разпоредба относно съвместимостта на държавни помощи, трябва да се констатира, че нито един от предвидените в член 107, параграфи 2 и 3 от ДФЕС критерии за съвместимост не е приложим в разглеждания случай.
(137)
Що се отнася до разпоредбите на член 107, параграф 2 от ДФЕС, които са различни от буква а), трябва да се констатира, че критериите за съвместимост, предвидени в букви б) и в), със сигурност са неприложими в разглеждания случай.
(138)
Съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, за съвместима може да се приеме помощ, която има за цел да улесни развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тази помощ не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(139)
Според FNMF, помощта има за цел да улесни развитието на допълнителното здравно осигуряване, отговарящо на солидарния и отговорен характер, при условия, които не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес. Въпреки отправените от нея искания, Комисията не получи от френските органи цифрови данни, позволяващи да се подкрепи приложимостта на критерия за съвместимост, посочен в предходното съображение, нито относно ефекта от съществуващите данъчни мерки за разпространението на солидарните и отговорните договори, нито пък относно връзката между предвиденото допълнително предимство и допълнителните разходи или изисквания, свързани с управлението на този вид договори. Поради това Комисията не можа да се увери в необходимия и пропорционален характер на предвиденото ново освобождаване, за да се постигне посочената цел. Във всички положения трябва да се констатира, че освобождаването от корпоративен данък не е свързано с извършването на инвестиции, нито със създаването на работни места или с конкретни проекти. Следователно то представлява постоянно облекчение на разходите, съставляващо оперативна помощ, която според установената практика не може да бъде призната за съвместима в рамките на член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(140)
Накрая, Франция не посочва никакъв друг критерий за съвместимост, предвиден в член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(141)
Според CTIP, основаните на колективни договори и споразумения мерки, каквато е разглежданата мярка, имат за предмет компенсацията на недостатъците на социалното осигуряване. Комисията обръща внимание, че CTIP не посочва изрично наличието на услуга от общ икономически интерес, а Франция, която би трябвало да докаже съвместимостта на разглежданата помощ с Договора, не се позовава на член 106, параграф 2 от ДФЕС. При тези обстоятелства Комисията не може да оцени съвместимостта на разглежданата помощ в светлината на член 106, параграф 2 от ДФЕС. Освен това Комисията отбелязва следното.
(142)
Член 106, параграф 2 от ДФЕС предвижда, че предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства юридически или фактически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.
(143)
От съдебната практика на Съда на ЕС е видно, че с изключение на секторите, в които този въпрос се урежда с разпоредби на Европейския съюз, държавите-членки имат широко поле за собствена преценка относно естеството на услугите, които могат да бъдат определени като услуги от общ икономически интерес. Следователно, дори в разглеждания случай да се приеме, че става въпрос за услуга от общ икономически интерес (което не се твърди от Франция), трябва да се констатира, че за целите на член 106, параграф 2 от ДФЕС, компенсацията, заплатена на предприятията, натоварени със задача за обществена услуга не може да надвишава разходите за предоставяне на обществената услуга, като се отчитат свързаните с нея приходи, както и разумна печалба за изпълнението на тези задължения.
(144)
В тази връзка е достатъчно да се посочи, че разглежданата данъчна мярка не съдържа механизъм, който да не допуска свръхкомпенсация спрямо разходите за изпълнение, направени от съответните оператори. Всъщност трябва да се констатира, че размерът на разглежданата помощ (данъчно освобождаване на съответните дейности) по никакъв начин не е свързан с поеманите допълнителни разходи от застрахователните предприятия. Още по-малко той е свързан с премиите, които се заплащат от застрахованите лица, нито с броя на договорите.
(145)
При това положение Комисията заключава, че във всички случаи, съответната мярка не би могла да бъде призната за съвместима с вътрешния пазар на основание член 106, параграф 2 от ДФЕС.
VIII.2. Данъчно облекчение от вноските за изравнителни резерви, свързани с някои допълнителни колективни застрахователни договори
(146)
Пазарът на „взаимното подпомагане“ обединява дейностите, които имат за предмет превенцията и осигуряването на риска смърт, на рисковете накърняващи физическата цялост на лицето или свързани с майчинството, или на рисковете от нетрудоспособност или инвалидност, или на риска от безработица (51), като допълнение на законоустановената система на социално осигуряване.
(147)
Осигуровките за взаимно подпомагане дават възможност:
-
да се улесни достъпа до медицински грижи, като поемат допълнително възстановяване на разходите за здравеопазване при заболяване, майчинство, злополука и т.н.,
-
да се осигури пълно или частично запазване на размера на възнаграждението в случай на отпуск по болест, инвалидност или нетрудоспособност,
-
да се осигури капитал и издръжка на съпруга и на децата при смърт на застрахованото лице,
-
да се предвиди парична добавка в случай на нужда от чужда помощ.
(148)
Три категории предприятия са представени на този пазар: дружества, които се уреждат от Кодекса за застраховането (застрахователни компании, взаимозастрахователни дружества и дъщерни дружества на банки), взаимозастрахователните дружества, които се уреждат от Кодекса за взаимозастраховане и взаимоспомагателните дружества, които се уреждат от Кодекса за социално осигуряване.
(149)
Застраховка за взаимно подпомагане може да се сключи или колективно, чрез присъединяване, с посредничеството на работодателя, към колективния договор на професионален или междупрофесионален бранш, или индивидуално, чрез адресиране непосредствено към застрахователно или взаимозастрахователно дружество.
(150)
Доста голяма част от заетите лица днес са осигурени с колективен договор за взаимно подпомагане. Присъединяването може да има задължителен или факултативен характер.
(151)
Колективната схема за взаимно подпомагане е част от тристранни отношения:
-
работодателят поема ангажимент към заетите лица и на това основание сключва застрахователния договор (52),
-
срещу заплащането на вноски застрахователното предприятие покрива риска,
-
бенефициерите са заетите лица.
(152)
Според предоставените от френските органи оценки за 2005 г., пазарът на взаимно подпомагане е имал годишен оборот от 20 милиарда евро (колективни и индивидуални застраховки). Застрахователните дружества заемат най-голям дял на този пазар със 71 % от направените вноски, докато взаимоспомагателните дружества и взаимозастрахователните дружества заемат съответно 21 % и 8 % от пазара. Трябва да се уточни обаче, че последните данни се отнасят за всички категории договори в този сектор: индивидуален договор, колективен договор при условията на факултативно присъединяване и колективен договор при условията на задължително присъединяване.
(153)
Освен това френските органи считат, че пазарът на браншово определяне (53) за рисковете смърт, нетрудоспособност и инвалидност е по-голям от 4 милиарда евро и обхваща почти всички дейности по взаимно подпомагане, покривани от взаимоспомагателните дружества (4,2 милиарда евро), както и част от колективните договори на застрахователните предприятия на взаимозастрахователните дружества. Нито една конкретна цифра за дела на последните на пазара за определяне обаче не беше предоставена.
(154)
Въпреки че в своето уведомление Франция беше признала определянето на мярката като държавна помощ, впоследствие тя отбеляза, че поне част от инструмента не трябва да се счита за помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, поради особеностите на договори за определяне (строги задължения по отношение на тарифите, избора на рисковете и управлението), които правели тези договори особено чувствителни към рисковете от отклонения от равнището на вредите спрямо първоначалните преценки и поради това напълно се обосновала особено внимателната схема на резерви и съответно по-голямото данъчно приспадане от вноските в резервите, без това да води до съществуването на предимство.
(155)
Поради това Франция счита, че част от данъчното облекчение за вноските в такива резерви при подходящи и ясно изразени условия, която надвишава данъчния инструмент от общоприложимата схема, съдържаща се в член 39 г, буква ЖБ от CGI, била обоснована от регулаторна и надзорна гледна точка, и не създавала предимство.
(156)
Следователно на първо място трябва да се разгледа дали мярката допуска съществуването на предимство в полза на съответните застрахователни предприятия.
(157)
Член 39, параграф 1, точка 5 от посочения по-горе кодекс предвижда, че могат да се приспадат „резервите, създадени за покриване на ясно определени загуби или разходи и които са вероятни, поради текущи събития, при условие че те действително са осчетоводени през счетоводната година“. В определени случаи кодексът предвижда фиксирано приспадане за някои видове дейности. По-специално това е така в областта на застраховането и презастраховането, където членове 39 г, буква Ж-39 г, буква ЖГ от кодекса предвиждат специфични правила в областта на приспадането на резерви, за да се имат предвид особеностите на застрахователния сектор, чиято основна дейност се състои именно в покриване на рискове. Следователно, за да се определи дали съществува евентуално предимство, трябва да се провери дали обхванатите от мярката дейности действително водят до загуби или допълнителни разходи по смисъла на член 39, параграф 1, точка 5 от посочения по-горе кодекс, при условията предвидени в член 39 г, буква ЖГ.
(158)
Преди всичко трябва да се приеме принципът, според който естеството и степента на рисковете от вреди в сектора на допълнителното застраховане срещу рисковете смърт, нетрудоспособност и инвалидност, могат да се променят според вида на осигуреното население и условията на осигуряването (индивидуални/колективни договори, факултативните/задължителни договори).
(159)
Договорите, произтичащи от споразумения в предприятия, включително договорите за определяне, произтичащи от такива споразумения, се отнасят до ограничена част от населението. Те са свързани с „концентриран“ риск (риск от вреда в съответното предприятие) без обаче да откриват възможност за взаимност в рамките на голяма част от населението. Що се отнася до колективните договори, обхващащи определен сектор (бранш), те се отнасят до голяма част от населението и поради това à priori са свързани с по-голяма взаимност. При последния вид договор обаче има много тясна връзка между вредите и кризисните периоди, които могат да засегнат цял икономически сектор. Според CTIP, кризисните периоди засилвали нестабилността на вредите в бранша.
(160)
Що се отнася до колективните договори за определяне, произтичащи от споразумение в предприятие, Комисията счита, че няма основание да се приеме, че естеството и степента (следователно и колебанията) на риска от вреди са осезаемо различни спрямо положението, при което същият тип договор се сключва без съвместни преговори между синдикат и работодател (и следователно вън от процеса за определяне).
(161)
От друга страна, при липса на конкретна информация за повторяемостта на вредите в сектора, нищо не позволява да се заключи, че колебанията на рисковете, които са присъщи за браншовите договори за определяне (договори, характеризиращи се с по-голяма чувствителност към конюнктурата, но и с по-голяма взаимност), биха били по-големи, отколкото същите рискове, свързани с договорите в предприятия (договори, характеризиращи се с концентриран риск и с малка взаимност).
(162)
Освен това дори в случай че посочените от Франция задължения за определяне, действително биха имали като последица оказването на допълнителен натиск върху събираните премии от застрахователните предприятия, трябва да се констатира, че това е обстоятелство, което може да засегне доходите, а не разходите за вреди. Този вид риск (загуба на доходи) обаче не е предвиден в член 39 параграф 1, точка 5 от CGI и следователно не може да се възползва от вноските за резерви, които могат да се приспадат.
(163)
Следователно няма доказана разлика в риска между договорите с условие за определяне и груповите договори с предприятия, покриващи същите рискове. Поради това предвиденото в член 39 г, буква ЖГ данъчно приспадане има като последица намаляването или премахването на задължение за заплащане на корпоративен данък, който съответните предприятия при нормални условия би трябвало да заплащат. Следователно, в този смисъл, допълнителното приспадане съставлява икономическо предимство.
(164)
Предвид твърденията на Франция и CTIP за възможна задача за обществена услуга, Комисията отбелязва, че условията, установени по дело Altmark (за да се изключи самото определяне като помощ при някои услуги от общ икономически интерес), в разглеждания случай не са изпълнени (вж. по-специално съображение 189 - третото условие от съдебната практика по дело Altmark, което по същество се изразява в липсата на свръхкомпенсация). Следователно действително е налице икономическо предимство.
(165)
Дадените от мярката предимства са предоставени от френската държава, която по този начин отказва да събира данъчни приходи. Следователно тя предоставя това предимство чрез държавни ресурси.
(166)
Поради вече изложени основания във връзка с първата мярка, втората мярка също има избирателен характер. Избирателността следва, от една страна, от ограничаването на разглежданата мярка до един икономически сектор, а именно застрахователния сектор, и от друга страна, от нейното ограничаване вътре в този сектор до определен вид договори (подсектор). От мярката се възползват някои предприятия от застрахователния сектор, които сключват колективни договори, покриващи рисковете смърт и телесни повреди, в рамките на процедурата по определяне от социалните партньори. Следователно мярката не се прилага за договорите, покриващи същите рискове вън от процедурата по определяне. Освен това, трябва да се констатира, че мярката не се прилага за презастрахователни предприятия, които са изложени на същия вид риск.
(167)
Въпреки това трябва да се провери дали тази избирателност не е обоснована от естеството и логиката на референтната данъчна система. Въпреки че по отношение на приспадането на резервите, CGI предвижда фиксирано приспадане на вноските за някои видове резерви, трябва да се констатира, че поради изложените по-горе основания (вж. съображения 156-163), приспадането, което надвишава предвидения в член 39 г, буква ЖБ от CGI размер, не е обосновано от от логиката на системата, която предвижда създаване на резерв до размера на загубите или разходите, които текущите събития правят вероятни.
(168)
Накрая, освен обстоятелството, че застрахователният сектор е предмет на търговия в Европейския съюз, трябва да се напомни, че когато държава членка предоставя помощ на дадено предприятие, дейността на националния ѝ пазар може да се запази или активизира, което като последица ще намали шансовете на предприятия, установени в други държави членки, да проникнат на пазара на тази държава членка. В търговията в Европейския съюз позицията на съответните предприятия ще бъде засилена. Трябва да се добави също, че задължителният характер на договорите за определяне засилва нарушаването на конкуренцията. Ето защо тази мярка може да доведе до нарушаване на конкуренцията и да засегне търговията в Европейския съюз.
(169)
Следователно трябва да се заключи, че втората мярка действително съставлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, доколкото предвижда размер на приспадане, който е по-голям от предвидения в член 39 г, буква ЖБ от CGI.
(170)
Тъй като мярката съставлява държавна помощ, трябва да се извърши анализ на нейната съвместимост с вътрешния пазар. Френските органи считат, че на основание член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС въпросната мярка съставлява съвместима държавна помощ.
(171)
Комисията най-напред счита, че социалният характер (първи критерий) на мярката е установен, доколкото както посочват френските органи, провежданите дейности в рамките на дадено условие за определяне целят да спомогнат за възможно най-голямо осигуряване на заетите лица срещу слабо поеманите рискове от социалното осигуряване (смърт, нетрудоспособност, инвалидност). Социалният характер се проявява в значителната взаимност между поколенията и между категориите заети лица, единността на вноската (без дискриминация, основана на възраст, пол, здравословно състояние), както и във въвеждането на мерки със социален характер (безвъзмездни придобивки при безработица, за децата на издръжка и т.н.). При възможност за избор в чисто индивидуален план трябва да се очаква също, че групите от заети лица с ниски доходи няма да изберат да сключат договори за покритията, свързани с осигуряването на тежки, но извънредни рискове.
(172)
В решението си за откриване Комисията беше приела, че социалният характер на мярката не е бил напълно доказан, ако се разглежда етапът на сключване на застрахователния договор (преди настъпването на съответните тежки събития). Както обаче посочва Франция, трябва да се констатира, че предоставянето на помощта преди настъпването на риска, посредством застраховка, която покрива въпросните рискове, действително е единственото средство за постигане на преследваната социална цел.
(173)
В замяна на това, поради вече изложените по-горе основания при разследването на първата мярка, разследването на мярката от Комисията не позволи да се докаже, че помощта би гарантирала действително отразяване на предимството върху отделните потребители (втори критерий). Допълнителното приспадане на изравнителни резерви има като последица намаляването или премахването на задължение за заплащане на корпоративен данък и следователно има последица, която е равностойна на инструмента за освобождаване, характеризиращ първата мярка.
(174)
Що се отнася до изтъкнатия от Комисията довод в решението за откриване, според който от евентуалното отразяване на предимството, дадено на застрахователните предприятия, би трябвало да се възползват не само застрахованите/заетите лица, но и работодателите (които поемат заплащането на част от премиите), Франция, както и CTIP, считат, че участието на работодателя във финансирането на допълнителни конвенционални схеми за социална защита съставлява възнаграждение за заетите лица и предимство за тях. Комисията обаче счита, че финансирането на схема за осигуряване в полза на заетите лица от работодателя действително съставлява предимство в полза на заетите лица, като е безспорно, че евентуално намаляване на вноските ще представлява намаляване на разходите в полза на работодателя и следователно предимство в негова полза.
(175)
Що се отнася до евентуалното наличие на разграничение по отношение на произхода на стоките (трети критерии), Комисията потвърждава своята оценка, според която високата степен на концентрация в ръцете на взаимоспомагателните дружества, която понастоящем характеризира дейностите, свързани с договорите за определяне, означава дискриминация de facto в полза на тези дружества. Въпреки че Франция не успя да предостави конкретна информация относно разпределението на пазара за определяне между различните участници на пазара, Комисията обръща внимание, че въз онова на информацията, с която разполага, по-голямата част от договорите за определяне в момента се управляват от взаимоспомагателните дружества.
(176)
Макар, както уточняват френските органи, определянето от социалните партньори на застрахователно предприятие да зависи единствено от техния избор, трябва да се констатира, че нито една правна разпоредба не задължава социалните партньори да провеждат търгове за всички участници на пазара при определянето на предприятието. Без мнението ѝ да се оспорва от френските органи, в тази връзка FFSA твърди, че социалните партньори предпочитат създаването на взаимоспомагателно дружество, чието управление впоследствие могат да осигурят.
(177)
Въпреки че от съдебната практика по посоченото по-горе дело Albany следва, че споразуменията, сключени в рамките на колективни преговори между социални партньори и преследващи социални цели, не се обхващат от член 101, параграф 1 от ДФЕС относно забраната на картелите, трябва да се констатира, че както беше посочено по-горе, тази съдебна практика по никакъв начин не предполага, че определена помощ, предоставена на застрахователно предприятие в рамките на процедура за определяне, е съвместима с член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(178)
Ето защо застрахователните предприятия, които са различни от взаимоспомагателните дружества, по-специално застрахователните дружества, които са активни на пазара на колективното взаимно подпомагане в предприятията, могат да бъдат предмет на дискриминация, поради отсъствие на задължение за социалните партньори за провеждането на търгове, които биха имали за цел да се даде възможност на всеки заинтересован участник на пазара да представи оферта за покриване на договорените между социалните партньори обезщетения и да бъде избран от тях, поради по-високото качество на своите услуги и/или поради по-ниската цена. За сравнение трябва да се отбележи, че някои френски инструменти за допълнително здравно осигуряване предвиждат механизъм за избор на застрахователно предприятие (застрахователни предприятия) въз основа на прозрачна тръжна процедура (54).
(179)
Следователно трябва да се заключи, че два от трите критерия за съвместимост не са изпълнени и че схемата за помощ, за която е постъпило уведомление от Франция, в полза на договорите за определяне в областта на взаимното подпомагане не е съвместима с вътрешния пазар на основание член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(180)
Несъмнено предвидените в член 107, параграф 2, букви б) и в) от ДФЕС, критерии за съвместимост са неприложими в разглеждания случай.
(181)
Що се отнася до съвместимостта на мярката на основание член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, Франция уточнява, че доказаната социална цел на мярката потвърждавала значението, което ще има в бъдеще развитието на пазара на взаимното подпомагане. Това развитие съответствало на целта за обществено здраве, за борба срещу несигурността и за икономическо и социално сближаване, за развитие на социалния диалог и за защита на работниците, които са цели от общ интерес за Европейския съюз. Въпреки това Комисията счита, че необходимият и пропорционален характер на мярката не е доказан. Така както вече посочи при разследването за наличието на предимство, Комисията счита, че нищо не обосновава изключването от ползите от мярката на груповите договори в рамките на предприятията, които покриват същите рискове, без да се сключени в рамките на процедурата по определяне. Следователно мярката е непропорционална, доколкото не включва договорите без определяне. Освен това, както Комисията вече го направи за първата мярка, трябва да се констатира, че мярката представлява постоянно облекчение на разходите, съставляващо оперативна помощ, която според установената практика не може да бъде призната за съвместима в рамките на член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(182)
Накрая, Франция не изтъкна нито един друг критерий за съвместимост, предвиден в член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(183)
Според Франция и CTIP, допълнителните застрахователни обезщетения в областта на взаимното подпомагане в рамките на процедурата по определяне, могат да се считат за съставляващи услуга от общ икономически интерес по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС, по-специално, ако присъединяването към схемата за обезщетения е задължително и нейното управление се осъществява съвместно. CTIP се позовава и на съдебната практика на Съда на ЕС по дело Albany (55), като уточнява, че конвенционалните схеми за социална защита при условията на задължително присъединяване изпълняват задача от общ икономически интерес.
(184)
Тази разпоредба предвижда, че предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства юридически или фактически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Освен това, развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Европейския съюз.
(185)
Както вече беше посочено при разследването на първата мярка (56), държавите членки имат широко поле за собствена преценка относно естеството на услугите, които могат да бъдат определени като услуги от общ икономически интерес.
(186)
Комисията обръща внимание, че в посоченото по-горе дело Albany, Съдът заключава, че предоставянето на изключително право за управление в определен сектор на допълнителна пенсионна схема може да се счита за услуга от общ икономически интерес, подчертавайки значимостта на социалната функция, която се отдава на допълнителните пенсии.
(187)
При това положение не е изключено предоставяните обезщетения от застрахователни предприятия в процедурата по определяне от социалните партньори, да бъдат счетени като услуга от общ икономически интерес, доколкото споразумението между социалните партньори в процедурата по определяне е станало задължително за всички предприятия от съответния сектор (или за съответното предприятие) и покрива рискове, които са непокрити или недостатъчно покрити от обществената система за социалното осигуряване. Въпреки това, както вече беше посочено при разследването на първата мярка (57), финансовите мерки за подкрепа на такъв механизъм трябва да се ограничат до необходимото за компенсация на допълнителните разходи на застрахователните предприятия във връзка със задълженията за обществена услуга.
(188)
Рамката на Общността за държавните помощи под формата на компенсация за обществена услуга (58) определя условията, при които Комисията счита такава компенсация за съвместима по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС. По-специално, изплатената компенсация не може да надвишава разходите за предоставяне на обществената услуга, като се отчитат свързаните с нея приходи, както и разумна печалба за изпълнението на тези задължения.
(189)
В това отношение обаче трябва да се констатира, че спестеният данък от допълнителното приспадане на вноските за изравнителни резерви не изпълнява това условие. Всъщност, не е възможно да се установи каквато и да било връзка между размера на спестения данък и разходите за предоставяне на обществената услуга.
(190)
В писмото си от 31 октомври 2008 г. Франция признава, че размерът на компенсацията (спестен данък) за услуга от общ икономически интерес не отговаря на условията, въведени с Рамката на Общността. Тя обаче счита, че тези условия не са приспособени към особеностите на разглежданите дейности. Според Франция, механизмът на данъчното приспадане е по-приспособен и по-гъвкав, отколкото отпускането на безвъзмездна помощ въз основа на точна оценка на допълнителните разходи, свързани с управлението на услугата.
(191)
Въпреки това Комисията счита, че критериите, въведени с Рамката на Общността трябва стриктно да се спазват, тъй като позволяват да се осигури необходимия баланс между, от една страна, доброто функциониране на услугите от общ икономически интерес и от друга страна, недопускането на развитие на търговията в степен, която би била в противоречие с интересите на Европейския съюз.
(192)
Ето защо Комисията счита, че условията по член 106, параграф 2 от ДФЕС, така както са развити в Рамката на Общността, не са изпълнени и поради това мярката не може да бъде призната за съвместима с вътрешния пазар на основание на тази разпоредба.
IX. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(193)
Комисията констатира, че схемите за помощ, за които е постъпило уведомление от Франция, за развитието на солидарните и отговорните договори, както и на колективните договори за взаимно подпомагане, съставляват държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Освен това Комисията констатира, че въпреки доказаната социална цел на съответните схеми за помощ, условията за тяхното въвеждане не позволяват да бъдат изпълнени всички условия, предвидени в член 107, параграфи 2 и 3, както и в член 106, параграф 2 от ДФЕС. Поради това двете схеми за помощ трябва да се считат за несъвместими с вътрешния пазар,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Схемите за помощ, които Франция възнамерява да приведе в действие, от една страна, за развитие на здравноосигурителни договори, основани на солидарност и индивидуална отговорност и, от друга страна, за развитие на допълнителни колективни застрахователни договори срещу рисковете смърт, нетрудоспособност и инвалидност, на основание член 207, параграф 2, 1461, 1 и член 39 г, буква ЖГ от Общия данъчен кодекс, съставляват държавни помощи, несъвместими с вътрешния пазар.
Поради това не се разрешава привеждането в действие на помощите.
Член 2
Франция уведомява Комисията в срок от два месеца от датата на уведомлението за настоящото решение за мерките, предприети за неговото спазване.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Френската република.
Съставено в Брюксел на 26 януари 2011 година.
KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 26. januar 2011
om de støtteordninger C 50/07 (ex N 894/06) som Frankrig påtænker at yde til fordel for udviklingen af solidariske og ansvarlige sygeforsikringspolicer og supplerende gruppeforsikringspolicer mod risici for død, uarbejdsdygtighed og invaliditet
(meddelt under nummer K(2011) 267)
(Kun den franske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/319/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit, (1)
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med nævnte artikel (2) og under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Ved skrivelse af 28. december 2006 anmeldte Frankrig støtteordninger til fordel for udviklingen af solidariske og ansvarlige sygeforsikringspolicer i henhold til et forslag til ændret finanslov for 2006 til Kommissionen. Bestemmelserne om ordningerne findes i artikel 88 i den ændrede franske finanslov for 2006, lov nr. 2006-1771 af 30. december 2006 (3). Frankrig fremsendte supplerende oplysninger til Kommissionen ved skrivelser af 26. februar, 11. maj og 18. september 2007.
(2)
Ved skrivelse af 13. november 2007 underrettede Kommissionen Frankrig om sin beslutning om at indlede proceduren efter EUF-traktatens artikel 108, stk. 2, vedrørende den pågældende støtte.
(3)
Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (4). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte eventuelle bemærkninger til støtteordningerne.
(4)
Frankrig indsendte sine bemærkninger vedrørende indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure ved skrivelse af 21. december 2007.
(5)
Kommissionen modtog bemærkninger om sagen fra flere interesserede parter. Den videresendte bemærkningerne til Frankrig med henblik på kommentarer og modtog Frankrigs kommentarer i brev af 8. maj 2008.
(6)
Frankrig fremsendte supplerende oplysninger til Kommissionen ved skrivelse af 31. oktober 2008.
(7)
Visse interesserede parter fremsendte supplerende oplysninger til Kommissionen i løbet af februar 2009.
(8)
På et møde mellem Kommissionens tjenestegrene og de franske myndigheder den 2. juni 2009 forpligtede sidstnævnte sig til at undersøge muligheden for at ændre de anmeldte ordninger og underrette Kommissionen om analysen af dem snarest.
(9)
Ved skrivelse af 22. september 2009 gav Kommissionen Frankrig en frist på 20 arbejdsdage til at indsende sin analyse.
(10)
Ved skrivelse af 3. november 2009 anmodede de franske myndigheder om en suspension af den formelle undersøgelsesprocedure til den 1. april 2010.
(11)
Den 17. november 2009 gav Kommissionen sit samtykke til suspensionen af den formelle undersøgelsesprocedure til den 1. april 2010 i medfør af kodeksen for god praksis ved behandling af statsstøttesager (5) med henblik på at give Frankrig mulighed for at tilpasse sit lovforslag og gennemføre de nødvendige høringer.
(12)
Ved skrivelse af 26. april 2010 meddelte de franske myndigheder Kommissionen, at et eventuelt forslag til en ændret ordning ville være Kommissionen i hænde den 17. maj 2010.
(13)
Ved skrivelse af 27. maj 2010 sendte de franske myndigheder oplysninger til Kommissionen uden dog at have foretaget ændringer i de anmeldte ordninger.
II. UDFØRLIG BESKRIVELSE AF STØTTEFORANSTALTNINGEN
(14)
To forskellige skattebestemmelser var genstand for beslutningen om at indlede en formel undersøgelsesprocedure:
(15)
Den første af de anmeldte foranstaltninger er en ordning for fritagelse for selskabsskat i henhold til artikel 207-2 i den franske skattelov (code général des impôts - CGI) og CET (6) (artikel 1461-1 i CGI) for administrationsaktiviteter i tilknytning til en række sygeforsikringspolicer, de såkaldte »solidariske og ansvarlige sygeforsikringspolicer«. Fritagelserne gælder for alle selskaber, der tilbyder de pågældende policer: gensidige selskaber og sammenslutninger af gensidige selskaber, der reguleres af den franske lov om gensidige selskaber (code de la mutualité), forsikringsselskaber, der reguleres af afsnit III i bind IX i den franske lov om socialsikring (code de la sécurité sociale) eller bind VII i den franske landbrugslov (code rural), samt forsikringsselskaber, der reguleres af den franske forsikringslov (code des assurances).
(16)
Hovedformålet med foranstaltningen er at udvikle disse policetyper og dermed udvide tillægsdækningen for den franske befolkning. Foranstaltningen vil således supplere ordningen for skattefritagelse for forsikringsaftaler, der finder anvendelse på samme policetyper, og som Kommissionen gav tilladelse til med sine beslutninger af 2. juni 2004 (7) og 29. oktober 2010 (8).
(17)
De sygeforsikringspolicer, der henhører under denne fritagelsesordning, blev indført i Frankrig i 2001 (9). Det drejer sig dels om policer vedrørende kollektive tiltag med obligatorisk deltagelse og dels om policer vedrørende individuelle tiltag med frivillig deltagelse.
(18)
For at være støtteberettigede skal disse policer nærmere bestemt opfylde nedenstående betingelser:
-
forsikringsselskabet må ikke stille krav om medicinske oplysninger om forsikringstageren med henblik på deltagelse i frivillige policer
-
beløbet for bidragene eller præmierne må ikke fastsættes på baggrund af forsikringstagerens helbredstilstand
-
garantierne skal obligatorisk dække ydelser i forbindelse med forebyggelse og konsultationer hos den praktiserende læge samt vedkommendes recepter
-
garantierne må ikke dække af forsikringstager dokumenterede udgifter til lægemidler, der enten skyldes for høje honorarer i forbindelse med visse dokumenter eller visse konsultationer eller manglende udpegelse af en praktiserende læge.
(19)
For at modtage støtte under præferenceordningen skal forsikringsselskaberne endvidere overholde tærskelværdier for antallet af solidariske og ansvarlige sygeforsikringspolicer i hele deres portefølje af sygeforsikringspolicer. Disse tærskelværdier varierer afhængigt af policernes art:
-
policer vedrørende individuelle og kollektive tiltag med frivillig deltagelse:
Deres andel skal udgøre 150 000 personer eller en minimumsprocentdel (fastsat ved dekret) på mellem 80 % og 90 % af samtlige tegnere og deltagere i policer vedrørende individuelle og kollektive tiltag med frivillig deltagelse, som har tegnet forsikring hos selskabet (10).
-
policer vedrørende kollektive tiltag med obligatorisk deltagelse:
Deres andel skal udgøre 120 000 personer eller en minimumsprocentdel (fastsat ved dekret) på mellem 90 % og 95 % af samtlige tegnere og deltagere i policer vedrørende individuelle og kollektive tiltag med obligatorisk deltagelse, som har tegnet forsikring hos selskabet (11).
(20)
Endelig skal de selskaber, der modtager støtte, ligeledes opfylde mindst én af nedenstående betingelser:
-
der anvendes en prisgraduering eller dækning af bidragene, som afhænger af tegnernes og deltagernes sociale forhold
-
de deltagere eller tegnere, der modtager støtte ved erhvervelse af en supplerende sundhedsforsikring (12), udgør mindst mellem 3 % og 6 % af de medlemmer eller tegnere af sygeforsikringspolicer vedrørende individuelle og kollektive tiltag med frivillig deltagelse, der har tegnet forsikring hos selskabet (13)
-
personer på mindst 65 år udgør mindst mellem 15 % og 20 % af deltagerne i eller tegnerne af sygeforsikringspolicer hos selskabet (14)
-
personer på under 25 år udgør mindst mellem 28 % og 35 % af deltagerne i eller tegnerne af sygeforsikringspolicer hos selskabet (15).
(21)
I henhold til de franske myndigheder foreskriver sidstnævnte kriterier en prismæssig eller generationsbestemt gensidig fordeling og sikring af et minimumsniveau for reel solidaritet. De skal tilskynde til udbredelse af solidariske og ansvarlige forsikringspolicer og dækning af hele befolkningen, særlig ved at modtage en væsentlig procentdel af unge og ældre, som er de to kategorier, der har størst problemer med at opnå (supplerende) sygeforsikring på grund af deres begrænsede økonomiske formående (de unge) eller de potentielle udgifter, som de giver anledning til (de ældre).
(22)
I henhold til bestemmelsen skal disse kriterier desuden vurderes på gruppeniveau i henhold til gruppernes afgiftspligtige virksomhed i Frankrig. Denne bestemmelse skal forhindre omgåelse af bestemmelsen eller opsætninger, der fører til en koncentration af denne risikotype i visse ad hoc-strukturer, hvilket er i strid med målet om gensidig fordeling.
(23)
Ifølge de franske myndigheder har disse betingelser til formål at tilskynde forsikringsselskaberne til at fremme udbredelsen af disse policetyper, deltage i iværksættelsen af den grundlæggende og supplerende sygeforsikringsuniversaldækning og tilbyde en supplerende sygeforsikringsdækning til hele befolkningen under kontrollerede prismæssige vilkår. Målgruppen er navnlig personer, hvis helbredstilstand eller økonomiske formående ikke tillader dem at opnå individuel dækning.
(24)
Denne skattebestemmelses ikrafttræden, der oprindeligt var planlagt til den 1. januar 2008, for så vidt angår fritagelsen for selskabsskat, og regnskabsåret 2010, for så vidt angår fritagelsen for CET, er udskudt til henholdsvis den 1. januar 2012 og regnskabsåret 2013 under afventning af Kommissionens godkendelse af de pågældende ordninger.
(25)
Denne anden skattebestemmelse sigter mod at give forsikringsselskaberne skattefradrag for hensættelser til udjævningsreserver vedrørende visse supplerende gruppeforsikringspolicer (artikel 39 d GD i CGI) ud over det, der gives mulighed for i den almindelige ordning (artikel 39 d GB) i forbindelse med sådanne hensættelser.
(26)
Oprettelsen af en teknisk udjævningshensættelse (16) er fastsat i de regnskabs- og tilsynsbestemmelser, der gælder for forsikringsselskaber. Artikel 30 i Rådets direktiv 91/674/EØF af 19. december 1991 om forsikringsselskabers årsregnskaber og konsoliderede regnskaber definerer udjævningshensættelser som følger: »Under denne post opføres de beløb, der ifølge love eller administrative bestemmelser er hensat med henblik på at udjævne udsving i erstatningernes størrelse og antal i de kommende år eller med henblik på at imødegå særlige risici« (17).
(27)
I denne sag skal udjævningshensættelser gøre det muligt at modstå udsving i erstatningernes størrelse og antal i forbindelse med kollektive tiltag, der imødegår risici for død eller fysiske skader (uarbejdsdygtighed og invaliditet). Disse udsving i resultatet (fra regnskabsår til regnskabsår) vil være forbundet med den reelle opfyldelse af garantierne i henhold til de tegnede forsikringspolicer i forhold til de hypoteser for opfyldelse af de garantimæssige forpligtelser, der blev anvendt i forbindelse med fastsættelsen af forsikringspræmierne. Hensættelser giver mulighed for at udjævne de tekniske resultater i forbindelse med de pågældende tiltag med henblik på at imødegå alvorlige udsving i erstatningernes størrelse og antal, der måtte blive konstateret senere.
(28)
Ifølge de franske myndigheder bidrager de nye udjævningshensættelser i henhold til artikel 39 d GD til det generelle mål om udvikling og forbedring af udbuddet fra forsikringsselskabernes side af de forsikringsgarantier, der tegnes som led i en såkaldt »udpegelsesprocedure«. Det drejer sig om de supplerende kollektive garantier, der hidrører fra branchespecifikke eller tværfaglige kollektive overenskomster eller aftaler, virksomhedsaftaler eller beslutninger fra arbejdsgiverens side, i forbindelse med hvilke forsikringsselskabet udpeges af arbejdsmarkedets parter (»udpegelsesprocedure«). Denne udpegelse indebærer for det udpegede selskab, at det er forpligtet til at overholde de overenskomstmæssige betingelser, som arbejdsmarkedets parter har forhandlet sig frem til (18) (herunder klausuler om justering af priserne). Udpegelsen gælder for maksimalt fem år, hvorefter der obligatorisk skal foretages en fornyet undersøgelse af det udpegede selskab. De aftaler med udpegelsesklausul, der indgås på brancheniveau mellem arbejdsmarkedets parter, er altid genstand for en bekendtgørelse om forlængelse fra den minister, der er ansvarlig for socialsikring. De finder i givet fald umiddelbar anvendelse på alle lønmodtagere og tidligere lønmodtagere inden for branchen samt deres retsefterfølgere (uanset deres helbredstilstand og alder), og deres arbejdsgivere er forpligtede til at undertegne aftalen og anvende det udpegede selskab (19).
(29)
I henhold til de franske myndigheder gør udpegelsen det muligt fra selskabet at opnå et mere fordelagtigt forhold mellem bidrag/garanti og give alle lønmodtagere i en økonomisk sektor adgang til samme garantier, uanset størrelsen af den virksomhed, de er ansat i. Udpegelsen indebærer endvidere en periodisk fornyet undersøgelse af vilkårene for tilrettelæggelsen af den gensidige fordeling af beskyttelsen mod risici og udpegelsen af det pågældende selskab.
(30)
Denne foranstaltning gør det endvidere muligt til fordel for den enkelte forbruger at forbedre håndteringen af priserne på og kvaliteten af de ydelser, der leveres i forbindelse med alvorlige forsikringsbegivenheder såsom invaliditet, uarbejdsdygtighed eller død, som for forsikringstageren eller dennes familie har betydelige sociale og finansielle konsekvenser (supplerende udgifter, mistet indkomst, udstødelse osv.).
(31)
Nærmere bestemt sigter mekanismen for hensættelser til garantier i forbindelse med død, invaliditet og uarbejdsdygtighed, der tegnes som led i en udpegelsesprocedure, mod at gøre det muligt for det udpegede forsikringsselskab at:
-
dække udgiftsforskelle på denne type policer i forhold til det oprindeligt fastsatte gennemsnit, som kan skyldes uforudsete erstatninger (størrelse og antal) eller ændringer i risikoen (ændringer i de data, som den oprindelige prisfastsættelse gik ud fra)
-
forbedre egenkapitalen og solvensmargenen for de selskaber, der tilbyder disse tiltag, som følge af indførelsen af denne særlige hensættelse.
(32)
I praksis skal de årlige hensættelser fratrækkes den tekniske gevinst (20) ved de pågældende tiltag. Det samlede beløb til hensættelser må ikke overstige 130 % af det samlede beløb for bidrag, der kan tilskrives samtlige disse tiltag i løbet af regnskabsåret. Hensættelserne skal kompensere for tekniske udgifter i løbet af regnskabsåret i de årlige tildelingers anciennitetsrækkefølge.
(33)
Årlige ufordelte midler overføres efter en frist på ti år til en særlig reserve, der er fritaget for skat. Denne særlige reserve må ikke overstige 70 % af det samlede beløb for bidrag, der kan tilskrives samtlige disse tiltag i løbet af regnskabsåret. Overskuddet af disse ufordelte midler overføres til det skattepligtige overskud efter en periode på 10 år efter deres regnskabsføring.
(34)
Under den almindelige ordning kan forsikringsselskaber og genforsikringsselskaber (artikel 39 d GB) aktuelt foretage skattefrie hensættelser til udjævningsreserver i forbindelse med gruppeforsikringstiltag mod risici for død, uarbejdsdygtighed eller invaliditet inden for følgende grænser:
-
de årlige hensættelser er begrænset til 75 % af den tekniske gevinst ved de pågældende policer
-
det samlede beløb til hensættelser må ikke, i forhold til beløbet for bidrag til de pågældende policer tegnet i løbet af regnskabsåret, overstige en procentdel på mellem 23 % og 100 % afhængigt af antallet af forsikringstagere.
Hver enkelt hensættelse skal kompensere for tekniske udgifter i løbet af regnskabsåret i de årlige tildelingers anciennitetsrækkefølge. De midler, der ikke har kunnet fordeles inden for en frist på ti år, overføres til det skattepligtige overskud.
III. BAGGRUND FOR INDLEDNINGEN AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(35)
I sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure af 13. november 2007 gav Kommissionen udtryk for tvivl vedrørende anvendelsen af EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a), på de to anmeldte skatteforanstaltninger (21).
(36)
For så vidt angår den første foranstaltning (fritagelse for selskabsskat og CET for administrationsaktiviteter i tilknytning til solidariske og ansvarlige forsikringspolicer), vurderede Kommissionen, at Frankrig ikke havde dokumenteret den fuldstændige overførsel af fordelen til forbrugerne.
(37)
Kommission satte tillige spørgsmålstegn ved, om betingelsen om ikke-forskelsbehandling med hensyn til varernes oprindelse var opfyldt, som følge af tilstedeværelsen af tærskelværdier for antallet (120 000/150 000 policer) eller procentdelen (80/90 %) af solidariske og ansvarlige policer i de pågældende forsikringsselskabers sygeforsikringsporteføljer.
(38)
Med hensyn til den anden foranstaltning (skattefradrag for hensættelser til udjævningsreserver) mente Kommissionen, at ingen af de tre betingelser i EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a), var opfyldt.
(39)
For det første synes foranstaltningens sociale karakter ifølge Kommissionen ikke at være fyldestgørende påvist, når man ser på tidspunktet for forsikringspolicens indgåelse, dvs. inden disse alvorlige begivenheder indtræffer.
(40)
For det andet synes en fuldstændig overførsel af støtten til forbrugeren/forsikringstageren i endnu højere grad hypotetisk og vilkårlig end med den foregående foranstaltning. Overførslen af fordelen lader endvidere også til at kunne være til gavn for arbejdsgiverne, da de også bidrager til finansieringen af policen.
(41)
For det tredje synes den stærke koncentration hos pensions- og livsforsikringsselskaberne, som for øjeblikket præger markedet for udpegelsespolicer, at kunne komme til udtryk i en de facto-forskelsbehandling til fordel for sådanne selskaber.
IV. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(42)
Efter offentliggørelsen af beslutningen om at indlede en formel undersøgelsesprocedure er der modtaget bemærkninger fra Fédération Nationale de la Mutualité Française (FNMF), Fédération Française des Sociétés d’Assurance (FFSA), Centre technique des institutions de prévoyance (CTIP), l’Union nationale interfédérale des oevres et organismes privés sanitaires et sociaux (UNIOPSS), Fédération Nationale des Comités Féminins pour le dépistage des cancers, l’Union fédérale des consommateurs - Que Choisir (UFC - Que Choisir) samt en anonym tredjepart.
(43)
Et flertal af de interesserede parter er positivt stemt over for de to skatteforanstaltninger, og deres bemærkninger stemmer overvejende overens med de argumenter, som de franske myndigheder har fremsat. De fremhæver tilstedeværelsen af en stærk konkurrence på markedet for supplerende sundhedsforsikringer samt den fremragende likviditet på markedet. De fremhæver endvidere, at dækningen i henhold til de to foranstaltninger vil afhjælpe utilstrækkelighederne i socialsikringen. Ved at skabe skatteincitamenter, der er let tilgængelige for alle aktører inden for supplerende sundhedsforsikring, vil de franske myndigheder skabe vilkår, der skal omdanne det segment af personer, der på forhånd ikke er særlig interessante, når det gælder risikoprofil eller solvensgrad, til et segment med fornyet økonomisk tiltrækningskraft.
(44)
For så vidt angår den første foranstaltning (skattefritagelse for solidariske og ansvarlige policer), bekymrer FFSA sig ikke desto mindre over tilstedeværelsen af for høje tærskelværdier, der kan udgøre en betydelig fordel for de operatører, der allerede er stærkt repræsenteret på markedet. FFSA forstår princippet i en tærskelværdi for at undgå situationer, der bliver for vanskelige at forvalte, men mener til gengæld, at det er afgørende, at denne tærskelværdi ikke som følge af sit niveau udgør en hindring for tildelingen af støtte. FFSA mener endvidere, at de kriterier, der er forbundet med den dækkede befolknings struktur (procentdel på under 25 år, pensionister osv.), fører til, at støttemodtagerne udvælges uden reel berettigelse i forhold til det meddelte mål. Disse kriterier vil stille de homogene gensidige selskaber, hvortil adgangen er underlagt betingelser vedrørende status eller profession, mere fordelagtigt end de gensidige selskaber, der er åbne for alle. Disse kriterier indfører endvidere potentielt en forskelsbehandling mellem forsikringstagerne.
(45)
CTIP præciserer, at de tjenesteydelser, der udbydes af forsikringsselskaberne, for at være af fornuftig kvalitet kræver betydelige investeringer, der bør kunne fordeles på et tilstrækkeligt antal forsikringstagergrupper. Dette mål forklarer tærskelværdierne.
(46)
CTIP henviser endvidere til, at forsikringsselskaber i EU er forpligtede til at etablere en solvensmargen. Hvis hele den tekniske gevinst skal tilfalde forsikringstagerne, vil kravet om solvensmargen ikke kunne opfyldes. Det vil således ikke være unormalt, at i det mindste en del af fordelen helt eller delvist skal dække tilvæksten hvert år i kravet om solvensmargen.
(47)
CTIP præciserer endvidere, at de branchespecifikke overenskomstbestemte ordninger i henhold til Domstolens retspraksis ikke som følge af deres karakter og formål falder ind under EU’s konkurrenceretlige bestemmelser (22). Sådanne ordninger må i øvrigt ikke pålægges selskabsskat, da det drejer sig om dækning, der skal afhjælpe utilstrækkelighederne i socialsikringen, og som er baseret på kollektive overenskomster og aftaler.
(48)
FNMF påberåber sig endvidere den første foranstaltnings forenelighed med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c). Dels vil støtten være beregnet til at fremme udviklingen af den supplerende sundhedsforsikringsdækning, der respekterer den solidariske og ansvarlige karakter, under betingelser, som ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. Foranstaltningen vil sigte mod at afhjælpe en mangel på markedet, der har tendens til at skabe en opsplitning af befolkningen, idet markedet ikke gør det muligt på en tilstrækkeligt effektiv måde at sikre den ikke-rentable befolknings generelle velfærd. Dels vil støtten være nødvendig og stå i rimeligt forhold til målet, idet de bestemmelser, der hidtil har været gældende, ikke har gjort det muligt at nå det det forfulgte mål.
(49)
En anonym tredjepart fremhæver Frankrigs mangel på viden og statistiske data om den økonomiske og finansielle situation for de virksomheder, der er aktive på markedet for supplerende sygeforsikringer. Det vil gøre enhver objektiv analyse af situationen umulig.
(50)
Samme anonyme tredjepart henviser endvidere til udviklingen mellem 2001 og 2007 i fortjenstmargenerne i virksomhederne i sektoren. Selv om de pågældende virksomheders omsætning er steget med 50 % i perioden, er udgifterne til ydelser fra samme forsikringsselskaber kun steget med 35 %. Bruttoavancen er således steget med 15 % på seks år.
(51)
For så vidt angår den anden foranstaltning (udjævningshensættelser), mener FFSA, at intet retfærdiggør en skatteordning, der er mere fordelagtig for aftaler med udpegelsesklausul end for gruppeaftaler for virksomheder, som imødegår samme risici. Logikken i hensættelserne og risiciene er de samme med en øget gensidig fordeling, der begrænser intensiteten heraf i forbindelse med aftaler med udpegelsesklausul. Derudover vil foranstaltningen reelt være forbeholdt pensions- og livsforsikringsselskaber. Selv om arbejdsmarkedets parters valg af forsikringsselskab juridisk er åbent, udpeger stort set alle denne type aftaler i praksis det pensions- og livsforsikringsselskab, der er blevet stiftet på arbejdsmarkedets parters initiativ.
(52)
CTIP mener, at det er normalt, at arbejdsmarkedets parter fortrinsvis vælger at oprette et pensions- og livsforsikringsselskab, som de efterfølgende kan forvalte.
(53)
CTIP minder endvidere om de begrænsninger, som forsikringsselskaberne er underlagt i tilfælde af udpegelse:
-
anvendelse i snæver forstand af de bestemmelser, der er fastlagt i den kollektive aftale eller overenskomst (garantier, priser, revalueringsklausuler, bevarelse af rettigheder i skrøbelige situationer osv.)
-
forbud mod at suspendere garantierne selv i tilfælde af manglende betaling
-
forsikringspligten for alle de virksomheder, der henhører under aftalens eller overenskomstens anvendelsesområde
-
behovet for at udjævne prisen over varigheden af cyklussen for den dækkede økonomiske sektor med henblik på at korrelere prisstigninger i forbindelse med økonomiske kriser i en branche.
(54)
CTIP vurderer endvidere, at de overenskomstbestemte ordninger for supplerende socialsikring udgør lønninger for lønmodtagerne og derfor ikke kan pålægges selskabsskat. Derfor bør bestemmelsen om supplerende skattefradrag for hensættelser til udjævningsreserver ikke opfattes som statsstøtte.
(55)
CTIP og FNMF fremhæver endvidere den anden foranstaltnings forenelighed med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), idet den sigter mod at fremme udviklingen af markedet for pension og livsforsikring uden at ændre samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(56)
Derudover henviser CTIP til Domstolens dom i Albany-sagen (23), idet det præciseres, at de overenskomstbestemte ordninger for socialsikring med obligatorisk deltagelse er tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Det ville være i strid med forsikringsselskabernes mission om at tjene en almindelig økonomisk interesse at pålægge et forsikringsselskab selskabsskat for tiltag i forbindelse med overenskomstbestemte ordninger for socialsikring.
V. FRANKRIGS BEMÆRKNINGER
(57)
For så vidt angår støttens følger for de enkelte forbrugere, bekræfter de franske myndigheder, at disse følger vil blive sikret gennem den konkurrenceprægede karakter af markedet for supplerende sygeforsikringer og selve foranstaltningens økonomi.
(58)
Antallet af aktører på markedet vil ikke blot være højt (24), men forhandlingsnettene vil også være mange og forskelligartede (generelle forsikringsagenter, mæglere, lønmodtagere hos forsikringsselskaber, direkte salg via internettet osv.). Sektorens konkurrenceprægede karakter vil endvidere blive garanteret af l’Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM).
(59)
Markedskræfterne bør således sikre, at fordelen overføres til forbrugerne i form af en nedsættelse af forsikringstagerens finansielle bidrag, uden at det er nødvendigt at iværksætte en mekanisme for obligatorisk omfordeling af den skattemæssige besparelse. Derudover sikrer økonomien i foranstaltningen, at de forbrugerkategorier, der opnår fordelen, er dem, der er udelukket fra en supplerende sundhedsforsikring på grund af deres alder eller økonomiske formående.
(60)
For så vidt angår spørgsmålet om en eventuel forskelsbehandling til fordel for bestemte selskaber, præciserer Frankrig, at tærskelværdierne skaber et incitament for forsikringsselskaberne til at sikre gensidig fordeling af den »dårlige risiko«, der er forbundet med de pågældende personers alder eller økonomiske formående, i deres portefølje.
(61)
En utilstrækkelig procentdel eller et utilstrækkeligt antal solidariske og ansvarlige policer vil ikke gøre det muligt at nå målet om gensidig fordeling, og hvis disse tærskelværdier ikke eksisterer, vil de fastlagte fritagelser for de pågældende selskaber udmunde i en dødvægtseffekt. Hvis man udelukkende sætter sin lid til konkurrencen (uden at fastlægge tærskelværdier), vil det blot overføre den skattemæssige fordel til den endelige forbruger og gøre det muligt for forsikringsselskaberne at bevare deres markedsandel uden at øge dækningsgraden. Den dobbelte tærskelværdi (procentdel eller absolut værdi) vil således være et uundværligt element i at øge dækningsgraden for de befolkningskategorier, der på nuværende tidspunkt ikke er dækket.
(62)
I en sammenhæng med konstante prisstigninger på supplerende sundhedsforsikringer ville der være tale om ægte national solidaritet, hvis man foreslog et skattemæssigt incitament for disse befolkningskategorier.
(63)
De franske myndigheder hævder først og fremmest, at skattebestemmelsen ikke som helhed skal betragtes som støtte. Klassificeringen som statsstøtte bør være forbeholdt den del af foranstaltningen, der ikke vil være berettiget som følge af den pågældende forsikringsaktivitets særlige karakter i henhold til tilsynsstandarderne.
(64)
Udpegelsespolicernes særlige kendetegn, der har at gøre med betydelige prismæssige begrænsninger, udvælgelse af risici og forvaltning, vil gøre disse policer særlig følsomme over for risici i forbindelse med udsving i erstatningernes størrelse og antal i forhold til de oprindelige skøn og retfærdiggør således fuldt ud en særlig forsigtig hensættelsesordning.
(65)
Dels angår de risici, der imødegås af udpegelsespolicer, som tegnes som led i kollektive brancheoverenskomster, en del af befolkningen, der specifikt er forbundet med en branche og således er særlig følsomme over for konjunkturnedgange, der rammer denne sektor. Forventningen på lang sigt om disse konjunkturer gør det således nødvendigt at udjævne udpegelsesresultaterne på lang sigt.
(66)
Dels vedrører udpegelsespolicerne i henhold til virksomhedsaftaler nødvendigvis en begrænset del af befolkningen, hvilket således retfærdiggør forhøjede indbetalingssatser som følge af betydelige udsving i erstatningernes størrelse og antal.
(67)
Skattefradrag for hensættelser til udjævningsreserver under tilpassede og styrkede vilkår, ud over den almindelige skattemæssige foranstaltning i henhold til artikel 39 d GB i CGI, er således berettiget på lovgivnings- og tilsynsplan.
(68)
De franske myndigheder anfører dog, at det er meget vanskeligt præcis at begrunde de tilladte midler til disse tiltag som følge af de tekniske vanskeligheder, der er forbundet med at vurdere et »normalt« niveau for hensættelser til så specifikke risici. De franske myndigheder fastslår dog, at lofterne for fradragsberettigelse for hensættelser er blevet fastlagt i samråd med branchen.
(69)
For så vidt angår støttens forenelighed med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a), bekræfter Frankrig, at de tre betingelser i denne bestemmelse er opfyldt. For så vidt angår støttens sociale karakter, fastslår Frankrig, at de gruppeforsikringspolicer, der forhandles på plads som led i brancheoverenskomster, sikrer et højt niveau for gensidig fordeling af risici samt et lavere præmieniveau end på markedet for individuelle policer, idet lønmodtagerne og deres familie får adgang til øgede garantier.
(70)
Som svar på Kommissionens argument om, at foranstaltningens sociale karakter ikke vil være fyldestgørende påvist, når man ser på tidspunktet for forsikringspolicens indgåelse, påpeger Frankrig, at tildelingen af støtten, inden forsikringsbegivenheden er opstået, er den eneste metode til at nå det forfulgte sociale mål.
(71)
For så vidt angår overførslen af støtten til den endelige forbruger, fastlægger Frankrig først og fremmest en sondring mellem kollektive brancheoverenskomster og virksomhedsaftaler. Selv om førstnævnte reelt kan være kendetegnet ved en overrepræsentation af pensions- og livsforsikringsselskaber, vil markedet blive genstand for en fornyet dynamik, og andre forsikringsaktører vil begynde at interessere sig for dette marked. Der vil under alle omstændigheder være tale om reel konkurrence mellem pensions- og livsforsikringsselskaber, hvilket vil sikre maksimal virkning til fordel for forsikringstageren. For så vidt angår den anden kategori (virksomhedsaftaler), er der en meget stærk konkurrence mellem aftalerne, og man kan ikke tale om en monopolsituation til fordel for pensions- og livsforsikringsselskaberne.
(72)
Ifølge de franske myndigheder kan samme logik anvendes, når nedsættelsen eller ændringen af priserne sker til fordel for virksomheden. Arbejdsgiverens deltagelse i finansieringen af garantien svarer til supplerende løn til medarbejderen/forsikringstageren og er således til fordel for denne.
(73)
For så vidt angår tilstedeværelsen af en de facto-forskelsbehandling til fordel for pensions- og livsforsikringsselskaberne, præciserer Frankrig, at foranstaltningen sætter alle operatører på lige fod uanset deres vedtægter. Markedet for pension og livsforsikring vil ikke være i en monopolsituation til fordel for pensions- og livsforsikringsselskaberne og er således allerede nu kendetegnet ved en betydelig konkurrence mellem de vigtigste aktører.
(74)
Frankrig minder endvidere om, at valget af forsikringsselskab (udpegelsesprocedure) henhører under arbejdsgiverens og personalerepræsentanternes ansvar. Gennemsigtigheden i og udbuddet af denne procedure vil finde sted under de sædvanlige vilkår på et marked, der er åbent for konkurrence. Udbuddet vil finde sted i form af indkaldelse af bud hos flere forsikringsselskaber på grundlag af udbudsbetingelser, der udarbejdes af arbejdsmarkedets parter.
(75)
Frankrig vurderer i øvrigt, at den undersøgte foranstaltning under alle omstændigheder kan betragtes som støtte, der skal fremme udviklingen af visse økonomiske aktiviteter, og som ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse, hvilket er i overensstemmelse med EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c). Det påviste sociale mål med foranstaltningen vil dokumentere betydningen af udviklingen af markedet for pension og livsforsikring fremover.
(76)
Ifølge de franske myndigheder sigter udviklingen af de pensions- og livsforsikringspolicer, der omfatter en udpegelsesprocedure, mod at fremme etableringen af ordninger for supplerende socialsikring, som er mere gunstige og i højere grad beskytter lønmodtagerne, idet de styrker social dialog og inddragelse af arbejdstagerne.
(77)
Endelig tilføjer Frankrig, at tillægsforsikringsydelser inden for pension og livsforsikring som led i udpegelsesproceduren kan betragtes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse i henhold til EUF-traktatens artikel 106, stk. 2, navnlig når deltagelsen i ordningen er obligatorisk, og når der er tale om fælles forvaltning.
(78)
Den kollektive overenskomst, der fastlægger garantierne og udpeger forsikringsselskabet, kan gøres obligatorisk for alle lønmodtagere, tidligere lønmodtagere og retsefterfølgere i henhold til en udvidelsesprocedure (artikel L 911-3 og 911-4 i den franske lov om socialsikring) ved bekendtgørelse fra den kompetente minister. Det er denne bekendtgørelse, der bør opfattes som det dokument, hvormed en medlemsstat overdrager sine forpligtelser til offentlig tjeneste til en virksomhed.
(79)
Frankrig erkender, at beløbet for kompensationen (den skattemæssige besparelse) for tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse ikke overholder de betingelser, der er fastlagt i fællesskabsrammebestemmelserne for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (25). Ikke desto mindre vurderer Frankrig, at disse betingelser ikke er tilpasset de særlige kendetegn ved de pågældende tiltag. Ifølge Frankrig er mekanismen med skattefradrag mere egnet og mere fleksibel end støtte på basis af en præcis evaluering af de supplerende udgifter til forvaltningen af den pågældende tjeneste.
VI. FRANKRIGS BEMÆRKNINGER TIL TREDJEPARTERNES KOMMENTARER
(80)
De franske myndigheder tager tredjeparternes bemærkninger til efterretning og svarer mere specifikt på bemærkningerne fra Fédération Française des Sociétés d’Assurance (FFSA).
(81)
For så vidt angår skattefritagelsen for solidariske og ansvarlige policer, anfører de franske myndigheder, at sammensætningen af forsikringsselskabernes portefølje er ensartet, således at procentdelen af solidariske og ansvarlige forsikringspolicer i forhold til andre typer sygeforsikringspolicer i dag altid vil være ens i de tre store kategorier af forsikringsselskaber på markedet (virksomheder i henhold til den franske forsikringslov, gensidige selskaber i henhold til den franske lov om gensidige selskaber og pensions- og livsforsikringsselskaber i henhold til den franske lov om socialsikring).
(82)
Med hensyn til de nye hensættelser til udjævningsreserver understreger Frankrig, at muligheden for at indgå aftaler med fagspecifik udpegelse er åben for alle operatører, både franske og udenlandske, der er aktive på markedet for supplerende pensioner og livsforsikringer.
(83)
Frankrig tilføjer endelig, at pensions- og livsforsikringsselskaberne ikke har en monopolsituation, og at der således ikke er tale om en diskriminerende fordel. Den kendsgerning, at åbningen af markedet for konkurrence sker langsomt og gradvist, skyldes en historisk faktor, men drager ikke den eksisterende konkurrence mellem pensions- og livsforsikringsselskaberne i tvivl. Den kendsgerning, at pensions- og livsforsikringsselskaberne i højere grad er specialiserede i denne sektor, er ikke tilstrækkelig til, at det kan konkluderes, at der er tale om forskelsbehandling.
VII. SUPPLERENDE OPLYSNINGER INDSENDT AF FRANKRIG EFTER SUSPENSIONEN AF PROCEDUREN
(84)
I løbet af undersøgelsesproceduren har Kommissionens tjenestegrene foreslået Frankrig flere muligheder for at gøre støtteordningerne forenelige med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 2.
(85)
For så vidt angår den første foranstaltning (fritagelse for selskabsskat og CET for administrationsaktiviteter i tilknytning til solidariske og ansvarlige forsikringspolicer), blev følgende muligheder foreslået:
-
For at sikre, at det andet kriterium (reel overførsel af fordelen) er opfyldt, blev Frankrig foreslået at lade sig inspirere af den støtteordning, som Kommissionen tidligere havde godkendt for supplerende sundhedsforsikring for franske funktionærer (N 911/06), en ordning med skattelempelser for individuelle forbrugere, eller en hvilken som helst ordning, der gør det muligt at sikre reel virkning af støtten.
-
Med henblik på at undgå forskelsbehandling blev de franske myndigheder opfordret til at undersøge mekanismen med tærskelværdier igen.
(86)
Ved skrivelse af 27. maj 2010 meddelte Frankrig dog, at man havde besluttet at bevare den anmeldte støtteordning uændret, og bekræftede sin analyse, i henhold til hvilken de anmeldte ordninger var forenelige med det indre marked efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a).
(87)
I samme skrivelse tilføjede Frankrig, at supplerende sundhedsforsikringspolicer er et produkt, der gør forsikringstagerne loyale, og som gør det muligt derefter til samme forsikringstagere at tilbyde mere indbringende produkter i lighed med livsforsikringspolicer. For at skabe loyale kunder vil markedsaktørerne således blive tilskyndet til at udøve en attraktiv prispolitik. Under disse vilkår vil den skattemæssige fordel, som et selskab har opnået, og som det har ladet komme til udtryk i forsikringstagernes bidrag, have den direkte virkning, at selskabet vil tilpasse priserne til konkurrenternes og således sikre en virkning til fordel for alle forsikringstagere.
(88)
Vedrørende den anden foranstaltning (supplerende skattefradrag for hensættelser til udjævningsreserver) har Kommissionens tjenestegrene foreslået Frankrig følgende muligheder:
-
For at sikre, at det andet kriterium (reel overførsel af fordelen) er opfyldt, blev Frankrig foreslået at lade sig inspirere af den støtteordning, som Kommissionen tidligere havde godkendt for supplerende sundhedsforsikring for franske funktionærer (N 911/06), en ordning med skattelempelser for individuelle forbrugere, eller en hvilken som helst ordning, der gør det muligt at sikre reel virkning af støtten.
-
Med henblik på at undgå forskelsbehandling blev de franske myndigheder opfordret til at overveje at indføre en obligatorisk og gennemsigtig mekanisme for udbud i forbindelse med tildeling af udpegelsespolicer.
(89)
Som for den første foranstaltning besluttede Frankrig imidlertid at bevare den anmeldte støtteordning til fordel for udvikling af kollektive pensions- og livsforsikringstiltag.
(90)
I sin skrivelse af 27. maj 2010 bekræftede Frankrig på ny den særlig bindende karakter af udpegelsen, som skulle retfærdiggøre en særlig forsigtig hensættelsesordning. Det er således kun i meget begrænset omfang, at hensættelser til udjævningsreserver kan opfattes som statsstøtte, og at deres forenelighed med det indre marked bør undersøges.
VIII. VURDERING AF STØTTEN
VIII.1. Fritagelse for selskabsskat og CET for administrationsaktiviteter i tilknytning til solidariske og ansvarlige forsikringspolicer
(91)
Under henvisning til Domstolens retspraksis i Albany-sagen (26) bekræfter CTIP, at de branchespecifikke overenskomstbestemte ordninger som følge af deres karakter og formål ikke falder ind under EU’s konkurrenceretlige bestemmelser.
(92)
Kommissionen bemærker dog, at den foranstaltning, som førnævnte retspraksis er rettet mod, hovedsagelig vedrører lovbestemt obligatorisk tilslutning for industrivirksomheder til en erhvervspensionsfond, der har enerettighed. I denne henseende skal det bemærkes, at fritagelsesordningen i forbindelse med den første foranstaltning ligeledes er rettet mod individuelle policer samt gruppeforsikringspolicer med frivillig deltagelse. Derudover indskriver de gruppeforsikringspolicer med obligatorisk deltagelse, som er mål for foranstaltningen, sig i arbejdsmarkedets parters frie valg til at indgå sådanne kollektive overenskomster og ikke i en retlig forpligtelse til at indgå sådanne aftaler eller tiltræde en erhvervspensionsfond eller en tværfaglig erhvervspensionsfond, som det var tilfældet i Albany-sagen.
(93)
Domstolens dom bekræfter dernæst, at ordningerne for imødegåelse af risici, der supplerer det lovbestemte socialsikringssystem som det, der i sagen blev meddelt af de franske myndigheder, er underkastet konkurrencereglerne, og at de fonde, der udgør sådanne ordninger, svarer til virksomhedsbegrebet i henhold til EUF-traktatens artikel 101 ff. (27).
(94)
Kommissionen vurderer således, at forsikringsordningen under den første foranstaltning ikke falder uden for traktatens konkurrenceretlige bestemmelser og navnlig bestemmelserne om forbud mod statsstøtte.
(95)
Socialsikringen (den obligatoriske sygeforsikringsordning) godtgør kun en del af udgifterne til sundhedsplejen for forsikringstagere under socialsikringen. De supplerende sundhedsforsikringer dækker således den del af ydelserne, der ikke finansieres af den obligatoriske sygeforsikringsordning.
(96)
Markedet for supplerende sundhedsforsikringer omfatter hovedsagelig følgende tre grupper aktører:
-
gensidige selskaber og sammenslutninger af gensidige selskaber, der reguleres af den franske lov om gensidige selskaber
-
pensions- og livsforsikringsselskaber, der reguleres af den franske lov om socialsikring
-
forsikringsselskaber, der reguleres af den franske forsikringslov.
(97)
Ifølge en skrivelse fra de franske myndigheder af 21. december 2007 er der 263 forsikringsselskaber, 66 pensions- og livsforsikringsselskaber og 1 201 gensidige selskaber på markedet for supplerende sundhedsforsikringer. De franske myndigheder anfører endvidere, at de 20 største aktører på markedet i 2006 kun havde en markedsandel på 35 %, hvor ingen af aktørerne havde en markedsandel på over 4 %, og endvidere at 65 % af markedet bestod af aktører, der havde en markedsandel på under 1 % (28).
(98)
Ifølge officielle tal fra 2009 udgjorde antallet af aktører på dette marked ved udgangen af 2008 kun 876, og tallet har været konstant faldende siden 2001 (tallet var i 2008 faldet med 48 % i forhold til 2001) (29). Der var 748 gensidige selskaber, 92 forsikringsselskaber og 36 pensions- og livsforsikringsselskaber.
(99)
Ifølge en nylig analyse foretaget af den franske konkurrencemyndighed ligger de største markedsandele på markedet for individuelle supplerende sundhedsforsikringer hos Mutuelle Générale de l’Education Nationale - MGEN (med en markedsandel på 7,7 %), det gensidige forsikringsselskab Groupama (30) (med en markedsandel på 6,7 %) og forsikringsselskabet Swiss Life (med en markedsandel på 4 %) (31).
(100)
Når det gælder markedet for supplerende gruppeforsikringer, tilhører de største markedsandele forsikringsselskabet Axa (med en markedsandel på 17,51 %), gruppen af pensions- og livsforsikringsselskaber Malakoff-Médéric (med en markedsandel på 8,7 %) og enheden AG2R-La Mondiale-Prémalliance (32) (med en markedsandel på 6,9 %) (33).
(101)
Til trods for opfordringer til de franske myndigheder har Kommissionen ikke modtaget nærmere oplysninger om strukturen i markedet for supplerende sundhedsforsikringer, f.eks. vedrørende grupper af gensidige selskaber, gensidige selskaber, sammenslutninger af gensidige selskaber og pensions- og livsforsikringsselskaber. Derudover har de franske myndigheder til trods for Kommissionens opfordringer ikke kunnet fremsende statistikker over solidariske og ansvarlige policer (hverken på globalt plan eller for de enkelte kategorier af markedsaktører). Statistikkerne i tabellen i henholdsvis betragtning 102 og 103 vedrører således hele markedet for supplerende sundhedsforsikringer, herunder de policer, der ikke opfylder de betingelser, som gør det muligt at modtage støtte under den anmeldte foranstaltning. I en rapport, der blev offentliggjort af den franske revisionsret (Cour des Comptes) i 2008 (34), fremhæves i øvrigt de betydelige statistiske mangler med hensyn til supplerende forsikring, for så vidt angår antal forsikringstagere, deres fordeling på de forskellige kategorier af forsikringsselskaber og de forskellige typer policer (individuel police, frivillig gruppepolice og obligatorisk gruppepolice) samt beløbet for de udgifter, der blev godtgjort, fordelt på husholdnings- og indtægtskategorier. I henhold til analyser foretaget af den nationale konkurrencemyndighed forekommer dette marked imidlertid opsplittet eller endda meget opsplittet, for så vidt angår individuelle policer (35), som dog kun udgør et undermarked i forbindelse med den første anmeldte foranstaltning.
(102)
Mellem 2001 og 2007 udviklede denne sektor sig voldsomt, hvilket fremgår af tabellen sidst i denne betragtning (36). Disse selskabers samlede omsætning nåede op på 27,4 mia. EUR i 2007, hvilket er en stigning på 55,8 % i forhold til 2001 eller en gennemsnitlig årlig stigning på 7,6 %. Omsætningen i 2008 var på over 29 mia. EUR, hvilket er en stigning på 6 % i forhold til 2007 (37).
Udvikling i de supplerende forsikringsselskabers omsætning 2001-2007
(mia. EUR)
Gensidige selskaber
Pensions- og livsforsikringsselskaber
Forsikringsselskaber
I alt
2001
10,6
3,3
3,7
17,6
2007
16,0
4,7
6,7
27,4
2001-2007
+50,5 %
+43,15 %
+82,13 %
+55,8 %
(103)
Ifølge de tal, som de franske myndigheder har fremsendt, er fordelingen mellem individuelle policer og gruppepolicer som følger (tal for 2004):
Pensions- og livsforsikringsselskaber
Gensidige selskaber
Forsikringsselskaber
Gruppeforsikringspolicer
38 %
33 %
29 %
Individuelle forsikringspolicer
6 %
67 %
27 %
Gruppeforsikringspolicer + individuelle forsikringspolicer
18 %
54 %
28 %
(104)
De gensidige selskaber og sammenslutningerne af gensidige selskaber tegner overvejende individuelle forsikringspolicer, mens pensions- og livsforsikringsselskaberne overvejende tegner gruppeforsikringspolicer (virksomheds- eller branchepolicer). Forsikringsselskaberne har derimod en mere balanceret portefølje.
(105)
Befolkningens dækning er i øvrigt steget betydeligt, nemlig fra 84 % i 1996 til 92,8 % i 2006. Der er 32-38 millioner forsikringstagere i de gensidige selskaber, 13 millioner i forsikringsselskaberne og 11 millioner i pensions- og livsforsikringsselskaberne, hvortil kommer 4 millioner forsikringstagere inden for CMU-C (grundlæggende sygeforsikringsdækning), som tilbyder en gratis tillægsdækning til de dårligst stillede. Det betyder, at 7-8 % af de franske statsborgere i dag ikke har nogen tillægsdækning (38).
(106)
I henhold til artikel 107 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde er »statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(107)
En foranstaltning udgør således statsstøtte, hvis følgende betingelser alle er opfyldt, nemlig: 1) den pågældende foranstaltning giver en fordel 2) ved hjælp af statsmidler, 3) denne fordel er selektiv, og 4) den pågældende foranstaltning fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene og kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(108)
Der er ingen tvivl om, at fritagelser eller fradrag for selskabsskat og CET, der består i at fjerne eller reducere en udgift, som de pågældende virksomheder normalt skal afholde, udgør en fordel for deres modtagere (39). I den forbindelse udgør skattefritagelser eller -fradrag således økonomiske fordele.
(109)
For så vidt angår CTIP’s henvisning til en eventuel offentlig tjeneste, bemærker Kommissionen, at de betingelser, der blev identificeret i Altmark-sagen (40) (for i visse tilfælde at udelukke, at tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse klassificeres som statsstøtte), ikke er opfyldt i denne sag (jf. navnlig betragtning 144 - den tredje betingelse i Altmark-sagen er faktisk fravær af overkompensation). Der er således ganske rigtigt tale om en økonomisk fordel.
(110)
Disse fordele tildeles af den franske stat, der hermed frasiger sig at modtage skatteindtægter. Fordelen tildeles således ved hjælp af statsmidler.
(111)
Denne foranstaltning har endvidere selektiv karakter. Den selektive karakter beror dels på begrænsningen af den pågældende foranstaltning til en økonomisk sektor, nemlig forsikringsbranchen, og dels dens begrænsning inden for denne branche til en specifik type policer (undersektor). I denne henseende skal det først konstateres, at selskabsskatten er en skat, hvis anvendelsesområde dækker samtlige selskaber, uanset i hvilken sektor de opererer. En fritagelse for denne skat, som udelukkende gælder forsikringsbranchen, er således en fravigelse fra den almindelige selskabsskatteordning, der er til specifik fordel for visse virksomheder. Det samme gælder fritagelsen for CET. Den pågældende fritagelse er i øvrigt inden for forsikringsbranchen ligeledes til fordel for tegnelsen af bestemte sygeforsikringspolicer, i dette tilfælde solidariske og ansvarlige sygeforsikringspolicer. Foranstaltningen er således til fordel for operatører, der er bundet af »solidariske« policer, på bekostning af operatører, der er bundet af »klassiske« policer.
(112)
Ud over den kendsgerning, at forsikringsbranchen er genstand for samhandel i EU, skal det endelig bemærkes, at når en medlemsstat yder støtte til en virksomhed, kan den indenlandske produktion derved blive opretholdt eller forøget med den konsekvens, at chancerne for de virksomheder, der er etableret i de øvrige medlemsstater, for at eksportere deres produkter til denne medlemsstats marked herved formindskes (41).
(113)
De pågældende virksomheders stilling vil derfor blive styrket i forbindelse med samhandel i EU. Denne foranstaltning kan dermed skabe konkurrenceforvridninger og påvirke samhandelen i EU.
(114)
Det skal således konkluderes, at den første foranstaltning rent faktisk udgør statsstøtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1. Frankrig bestrider ikke denne klassificering.
(115)
Idet den anmeldte foranstaltning udgør statsstøtte, skal der foretages en analyse af dens forenelighed med det indre marked. De franske myndigheder mener, at den pågældende foranstaltning udgør statsstøtte, der er forenelig med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a).
(116)
Traktatens artikel 107, stk. 2, litra a), lyder som følger: »Forenelige med det indre marked er: a) støtte af social karakter til enkelte forbrugere, forudsat at den ydes uden forskelsbehandling med hensyn til varernes oprindelse«.
(117)
En statsstøtteforanstaltning anses for at være forenelig med det indre marked i henhold til denne bestemmelse, når følgende tre betingelser er opfyldt:
1)
Støtten skal være af social karakter
2)
Støtten skal ydes til de enkelte forbrugere
3)
Støtten skal ydes uden forskelsbehandling med hensyn til varernes oprindelse.
(118)
Det skal først og fremmest præciseres, at EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, fraviger princippet om forbud mod statsstøtte som fastlagt i artikel 107, stk. 1, og således skal fortolkes restriktivt (42).
(119)
For så vidt angår nærmere bestemt anvendelsesområdet for EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a), skal det imidlertid bemærkes, at Kommissionens beslutningspraksis ikke udelukker, at støtten ydes til en formidler, der forpligter sig til at fordele den til de enkelte forbrugere (43). Den etablerede mekanisme skal dog i et sådant tilfælde sikre en reel overførsel til den endelige forbruger.
(120)
Ifølge Kommissionen synes foranstaltningens sociale karakter (første kriterium) i det store hele påvist, i den udstrækning formålet er at opveje en ulempe for personer, som på grund af deres alder, helbredstilstand eller økonomiske formående finder det vanskeligt at opnå en supplerende sygeforsikringsdækning. Artikel 207 i CGI fastlægger kriterier af social karakter, der skal opfyldes af forsikringsselskaberne for at opnå støtteberettigelse under foranstaltningen (44). Disse kriterier indfører minimumsprocentdele af visse udsatte befolkningsgrupper, herunder personer med lav indkomst eller ældre, i de pågældende selskabers forsikringsportefølje. Det foreløbige forslag til dekret, som de franske myndigheder fremsendte, og som fastlægger visse vilkår for prisgraduering i henhold til forsikringstagernes sociale situation (45), bekræfter foranstaltningens sociale karakter til fordel for udsatte befolkningsgrupper.
(121)
Til gengæld har Kommissionens undersøgelse af foranstaltningen ikke givet anledning til at konstatere, at støtten reelt er til fordel for de enkelte forbrugere (andet kriterium).
(122)
Ifølge de franske myndigheder er den støtte, der tildeles virksomhederne, indirekte til fordel for de enkelte forbrugere. Den stærke konkurrence på markedet for supplerende sundhedsforsikringer sikrer angiveligt, at den støtte, som virksomhederne modtager, overføres til forbrugeren i forbindelse med fastsættelsen af de præmiebeløb, der opkræves fra forbrugeren.
(123)
I denne henseende skal det bemærkes, at den fritagelse, som Frankrig anvender på afgiften på solidariske sygeforsikringspolicer, af Kommissionen blev klassificeret som statsstøtte, der er forenelig med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a) (46). Der var faktisk ingen tvivl om, at skattefritagelsen i dette tilfælde først og fremmest var til fordel for de enkelte forbrugere, som reelt oppebar udgifterne ved skatten. Skattebeløbet udgjorde en bestanddel af præmiernes beløb, og fritagelsen for skat i forbindelse med solidariske policer nedbragte præmierne tilsvarende.
(124)
I den foreliggende sag ydes støtten ikke i form af en skattefritagelse, der er indirekte proportionel med forsikringstagerens præmiebeløb, men gennem en fritagelse for selskabsskat, der beregnes på grundlag af forsikringsselskabets overskud fordelt på samtlige de forsikringstagere, der har tegnet en solidarisk og ansvarlig police.
(125)
Den reelle overførsel til den endelige forbruger af selskabsskattefritagelsen er mildest talt usikker. Dels er Kommissionen ikke i besiddelse af dokumentation for, at selskabsskatten (og fritagelsen for en sådan skat) reelt overføres til den endelige forbruger på det pågældende marked. En ny rapport fra den franske revisionsret har desuden afsløret tilstedeværelsen af meget betydelige stigninger i fortjenstmargenerne inden for forsikringsbranchen i de seneste år (fra 12 % i 2003 til 23 % i 2007) (47). I denne sammenhæng med betydelige stigninger i fortjenstmargenerne er det vanskeligt at konkludere, at der eksisterer en markedsmekanisme, som sikrer, at fordelen ved fritagelsen for selskabsskat reelt overføres til de endelige forbrugere.
(126)
CTIP hævder i øvrigt, at en del af overskuddet skal hensættes til reserver for at overholde kravene om solvensmargen, og det vil således ikke være usædvanligt, at i det mindste en del af fordelen tjener til helt eller delvist at dække den årlige stigning i kravene til solvensmargen. I henhold til dette argument ville foranstaltningen nærmere give anledning til øget overskud for forsikringsselskaberne end faldende priser for imødegåelse af de pågældende risici for forbrugerne.
(127)
Endelig skal det bemærkes, at Kommissionens vurdering berøres ikke af Frankrigs argument om, at supplerende sundhedsforsikringspolicer er et produkt, der gør forsikringstagerne loyale over for forsikringsselskaberne, som således vil blive tilskyndet til at udøve en attraktiv prispolitik. Det skal da også bemærkes, at EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a), indeholder et krav om, at fordelen reelt skal overføre til de enkelte forbrugere. Den blotte kendsgerning, at der findes et incitament til at overføre en del af fordelen til de endelige forbrugere, er således ikke tilstrækkelig til at opfylde kravet om en reel overførsel.
(128)
Kommissionen vurderer således, at foranstaltningen ikke garanterer en reel overførsel af fordelen til de endelige forbrugere som krævet i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a).
(129)
I Kommissionens undersøgelse konkluderes det endvidere, at betingelsen om ikke-forskelsbehandling med hensyn til varernes oprindelse ikke er opfyldt (tredje kriterium). For at vurdere, om betingelsen er opfyldt, må Kommissionen efterprøve, om forbrugerne som anført af Frankrig drager fordel af den pågældende støtte, uanset hvilken produkt- eller tjenesteudbyder der måtte opfylde det sociale kriterium, og at der ikke er tale om nogen hindring for adgangen til de pågældende markeder for de forsikringsselskaber, der er etableret i EU (48). Ud over de betingelser, der er knyttet til de støtteberettigede policetyper, skal virksomheder, der ønsker at modtage støtte under ordningen, overholde tærskelværdier angående antallet (120 000/150 000 policer) og procentdelen (85 %/93 %) af solidariske og ansvarlige policer i deres porteføljer af supplerende sundhedsforsikringspolicer.
(130)
De franske myndigheder mener, at disse tærskelværdier skaber et incitament til massiv udvikling af denne type policer ved at sikre gensidig fordeling af den »dårlige risiko«, der er forbundet med forsikringstagerens alder eller økonomiske formående, i deres portefølje, og at de endvidere er nødvendige for at undgå, at den skattemæssige fordel angår en for lille andel af selskabernes aktiviteter, samt for at nå målene om solidaritet og gensidig fordeling. Forfølgelsen af foranstaltningens sociale mål kan kun sikres ved en mekanisme, der pålægger forsikringsselskaberne i deres portefølje af sygeforsikringspolicer at have et minimumsantal af eller en betydelig procentdel solidariske og ansvarlige policer. I fravær af denne tærskelværdi vil ingen bestemmelse sikre en stigning i dækningen af de befolkningskategorier, der på nuværende tidspunkt ikke er dækket, og skattefritagelserne vil blot udmunde i en dødvægtseffekt for forsikringsselskaberne. Tærskelværdien som procentdel vil gøre det muligt for små selskaber, der nærmest udelukkende beskæftiger sig med denne type policer uden at nå en kvantitativ tærskelværdi, at få gavn af foranstaltningen, hvorimod tærskelværdierne som absolut værdi vil gøre det muligt for de selskaber, der tilbyder et betydeligt antal af denne type policer (uden at der udelukkende er tale om denne type) at få gavn af foranstaltningen.
(131)
Kommissionen konstaterer først og fremmest, at de franske myndigheder hverken har kunnet stille præcise oplysninger til rådighed om den aktuelle fordeling af solidariske og ansvarlige policer mellem de forskellige markedsaktører eller om antallet og procentdelen af disse policer i deres porteføljer. Af Kommissionens analyse fremgår det dog, at de gensidige selskaber og sammenslutningerne af gensidige selskaber juridisk er forpligtede til udelukkende at tilbyde solidariske policer (49). I praksis fremgår det endvidere, at pensions- og livsforsikringsselskaberne er underlagt samme forpligtelse. De gensidige selskaber og pensions- og livsforsikringsselskaberne skal således stadig opfylde tærskelværdikriteriet som procentdel, hvorimod de forsikringsselskaber, der kun i begrænset omfang er til stede på markedet for solidariske policer og ønsker at beskæftige sig hermed, kan få problemer med at opfylde tærskelværdikriterierne (både som procentdel og i absolutte værdier) og således opnå skattefritagelser. Det gælder nærmere bestemt forsikringsselskaber, der i forvejen har en betydelig portefølje af »klassiske« supplerende sundhedsforsikringspolicer, som ikke opfylder kriterierne for at blive vurderet som solidariske policer.
(132)
I den forbindelse vil tærskelværdierne således uanset forsikringsselskabet ikke føre til en tilsvarende indsats og vil ikke have nogen tilskyndende virkning på de forsikringsselskaber, der allerede opfylder tærskelværdikriterierne (særlig gensidige selskaber, sammenslutninger af gensidige selskaber og pensions- og livsforsikringsselskaber). I modsætning til, hvad Frankrig hævder, vil indførelsen af tærskelværdier således ikke forhindre en eventuel dødvægtseffekt.
(133)
Det er Kommissionens vurdering, at disse tærskelværdier blot vil medføre en forskelsbehandling med hensyn til varernes oprindelse. Tærsklerne synes således at udelukke en række selskaber fra fritagelsen, selv om sådanne selskaber måtte udbyde de solidariske og ansvarlige policer, som de franske myndigheder ønsker at støtte. Tærsklerne synes endvidere at kunne være til fordel for de selskaber, der allerede er til stede på markedet, og kunne udgøre en hindring for adgangen til de pågældende markeder, idet visse aktører måske ikke vil kunne eller vil frygte ikke at kunne overholde tærsklerne.
(134)
Endelig er det sandsynligt, at støttebeløbet er forskelligt fra forsikringsselskab til forsikringsselskab afhængigt af overskuddet af de pågældende tiltag, hvilket ikke vil være i overensstemmelse med kravet om, at forbrugerne skal drage fordel af støtten, uanset hvilken produkt- eller tjenesteudbyder der måtte opfylde det sociale kriterium (50).
(135)
Det skal således konkluderes, at den støtteordning, der er anmeldt af Frankrig til fordel for udviklingen af solidariske og ansvarlige policer, ikke er forenelig med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a).
(136)
Frankrig påberåber sig ikke eksplicit andre bestemmelser vedrørende foreneligheden af statsstøtte, men det kan konstateres, at ingen af de forenelighedskriterier, der er fastlagt i EUF-traktatens artikel 107, stk. 2 og 3, finder anvendelse i indeværende sag.
(137)
For så vidt angår bestemmelserne i EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, ud over litra a), kan det konstateres, at forenelighedskriterierne i litra b) og c) naturligvis ikke finder anvendelse.
(138)
I henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), kan en støtte betragtes som forenelig med det indre marked, hvis den har til formål at fremme udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(139)
Ifølge FNMF vil støtten være beregnet til at fremme udviklingen af den supplerende sundhedsforsikringsdækning, der respekterer den solidariske og ansvarlige karakter, på betingelser, som ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. Kommissionen har dog til trods for anmodninger herom til de franske myndigheder hverken modtaget statistiske oplysninger til støtte for anvendelsen af forenelighedskriteriet i foregående betragtning, vedrørende virkningen af de eksisterende skatteforanstaltninger på udbredelsen af solidariske og ansvarlige policer eller vedrørende forholdet mellem den supplerende fordel og de udgifter eller supplerende krav, der er forbundet med denne type policer. Kommissionen kan således ikke fastslå, at de nye fritagelser, der skal nå de beskrevne mål, er nødvendige og står i rimeligt forhold til målet. Under alle omstændigheder skal det konstateres, at fritagelsen for selskabsskat hverken er forbundet med gennemførelsen af investeringer eller oprettelsen af arbejdspladser eller specifikke projekter. Den er således en fungerende løbende lempelse af udgifterne, som udgør statsstøtte, og som ikke i henhold til en konstant praksis kan erklæres forenelig med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3.
(140)
Endelig påberåber Frankrig sig ikke andre forenelighedskriterier i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3.
(141)
I henhold til CTIP har foranstaltninger, der er baseret på kollektive overenskomster og aftaler, såsom den aktuelle foranstaltning, til formål at afhjælpe utilstrækkelighederne i socialsikringen. Kommissionen bemærker, at CTIP ikke eksplicit nævner tilstedeværelsen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, og Frankrig, som skal påvise den pågældende støttes forenelighed med traktaten, påberåber sig ikke EUF-traktatens artikel 106, stk. 2. Under disse omstændigheder kan Kommissionen ikke vurdere støttens forenelighed med EUF-traktatens artikel 106, stk. 2. Kommissionen bemærker i øvrigt følgende.
(142)
Det bestemmes i EUF-traktatens artikel 106, stk. 2, at virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er underkastet traktaternes bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen må ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Unionens interesse.
(143)
Det fremgår klart af Domstolens retspraksis, at med undtagelse af de sektorer, hvor der findes EU-regler på området, har medlemsstaterne vide skønsbeføjelser, hvad angår arten af de tjenesteydelser, der kan betegnes som værende af almindelig økonomisk interesse. Selv hvis det forudsættes, at det i dette tilfælde drejer sig om en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse (hvilket ikke påstås af Frankrig), kan det med hensyn til EUF-traktatens artikel 106, stk. 2, konstateres, at den kompensation, som udbetales til virksomheder, der har fået overdraget at udføre en offentlig tjeneste, ikke må overstige omkostningerne ved at levere den offentlige tjeneste under hensyntagen til indtægterne herved samt en rimelig fortjeneste for opfyldelsen af disse forpligtelser.
(144)
I den forbindelse er det tilstrækkeligt at konstatere, at den pågældende skatteforanstaltning ikke omfatter en mekanisme, der gør det muligt at udelukke en overkompensation i forhold til udgifterne for de pågældende operatører. Det skal konstateres, at støttebeløbet (skattefritagelser for de pågældende tiltag) ikke på nogen måde er forbundet med ekstraudgifter for forsikringsselskaberne. Det er heller ikke forbundet med de præmier, der betales af forsikringstagerne, eller antallet af policer.
(145)
I den forbindelse konkluderer Kommissionen, at den pågældende foranstaltning under alle omstændigheder ikke kan erklæres forenelig med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 106, stk. 2.
VIII.2. Skattefradrag for hensættelser til udjævningsreserver vedrørende visse supplerende gruppeforsikringspolicer
(146)
Markedet for »pension og livsforsikring« omfatter tiltag, der skal forebygge og imødegå risikoen for død, risici for skade på legeme eller i forbindelse med svangerskab og barsel eller risici for uarbejdsdygtighed eller invaliditet eller arbejdsløshed (51) som supplement til det lovbestemte socialsikringssystem.
(147)
Pensions- og livsforsikringsdækning sikrer:
-
lettere adgang til lægehjælp ved at tildele supplerende godtgørelse for sundhedsudgifter i forbindelse med sygdom, svangerskab og barsel, ulykker osv.
-
fuld eller delvis opretholdelse af løn i forbindelse med arbejdsophør, invaliditet eller uarbejdsdygtighed
-
garanteret kapital og pension til ægtefælle og børn i tilfælde af forsikringstagerens død
-
supplerende finansielle midler i tilfælde af behov for pleje.
(148)
Der findes tre typer virksomhedskategorier på dette marked: selskaber, der reguleres af den franske forsikringslov (forsikringsselskaber, gensidige forsikringsselskaber og bankfilialer), gensidige selskaber, der reguleres af den franske lov om gensidige selskaber, og pensions- og livsforsikringsselskaber, der reguleres af den franske lov om socialsikring.
(149)
Forsikringer i pensions- og livsforsikringsselskaber kan tegnes enten som gruppepolicer ved at deltage i en gruppepolice gennem arbejdsgiveren, en branche eller tværfagligt eller individuelt ved at henvende sig direkte til et forsikringsselskab eller et gensidigt selskab.
(150)
I dag er et meget stort flertal af lønmodtagerne dækket af en gruppeforsikringspolice. Deltagelsen kan være obligatorisk eller frivillig.
(151)
En gruppeforsikringsordning er en del af et trevejsforhold:
-
Arbejdsgiveren forpligter sig over for lønmodtagerne og tegner en forsikringspolice (52)
-
Forsikringsselskabet dækker risikoen til gengæld for indkassering af bidrag
-
Lønmodtagerne er de begunstigede.
(152)
Ifølge de franske myndigheders skøn for 2005 tegnede markedet for pension og livsforsikring sig for en årlig omsætning på 20 mia. EUR (individuelle forsikringer og gruppeforsikringer). Forsikringsselskaberne havde den største markedsandel med 71 % af de indkasserede bidrag, mens pensions- og livsforsikringsselskaberne havde en markedsandel på henholdsvis 21 % og 8 %. Det skal dog præciseres, at disse tal vedrører samtlige policekategorier i denne sektor: individuel police, gruppeforsikringspolice med frivillig deltagelse og gruppeforsikringspolice med obligatorisk deltagelse.
(153)
De franske myndigheder mener i øvrigt, at markedet for policer med branchespecifik udpegelse (53) til imødegåelse af risici for død, uarbejdsdygtighed og invaliditet er på over 4 mia. EUR og omfatter stort set alle de pensions- og livsforsikringstiltag, der er dækket af pensions- og livsforsikringsselskaberne (4,2 mia. EUR), samt en del af forsikringsselskabernes og de gensidige selskabers gruppeforsikringspolicer. Der er dog ikke meddelt noget præcist tal for sidstnævntes markedsandel inden for udpegelsespolicer.
(154)
Selv om Frankrig i sin meddelelse har erkendt, at foranstaltningen udgør statsstøtte, har landet efterfølgende bemærket, at mindst en del af foranstaltningen ikke bør opfattes som statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, som følge af udpegelsespolicernes særlige kendetegn (betydelige prismæssige begrænsninger, udvælgelse af risici og forvaltning), som angiveligt vil gøre disse policer særlig følsomme over for risici for udsving i erstatningernes størrelse og antal i forhold til de oprindelige skøn, hvilket således fuldt ud retfærdiggør en særlig forsigtig hensættelsesordning og således et højere skattefradrag for hensættelser til udjævningsreserver, uden at det giver anledning til tilstedeværelsen af en fordel.
(155)
Frankrig vurderer således, at skattefradraget for hensættelser til udjævningsreserver under tilpassede og styrkede vilkår, ud over den almindelige skatteforanstaltning i henhold til artikel 39 d GB i CGI, således er berettiget på lovgivnings- og tilsynsplan og ikke udgør en fordel.
(156)
Det skal derfor først og fremmest undersøges, om foranstaltningen giver anledning til tilstedeværelsen af en fordel for de pågældende forsikringsselskaber.
(157)
I henhold til førnævnte lovs artikel 39, stk. 1, 5o, kan der ydes fradrag for »hensættelser til reserver, der skal sikre mod tab eller klart præciserede udgifter, og som igangværende begivenheder sandsynliggør, såfremt de reelt er konstateret i posteringerne for regnskabsåret«. I loven fastlægges der i visse tilfælde et fast fradrag for bestemte typer tiltag. Det gælder nærmere bestemt forsikrings- og genforsikringsområdet, hvor lovens artikel 39 d G til 39 d GD fastlægger specifikke regler inden for fradragsberettigelse for hensættelser med henblik på at tage hensyn til de særlige kendetegn ved forsikringsbranchen, hvis hovedaktivitet netop er at imødegå risici. For at fastlægge, om der er tale om en fordel, skal det således undersøges, om de tiltag, der er dækket af foranstaltningen, reelt medfører tab eller supplerende udgifter i henhold til førnævnte lovs artikel 39, stk. 1, 5o, i det omfang der er fastlagt i artikel 39 d.
(158)
Foreløbig skal princippet om, at karakteren og intensiteten af risici i forbindelse med erstatningernes størrelse og antal inden for sektoren for supplerende forsikring mod risiciene for død, uarbejdsdygtighed og invaliditet kan variere i forhold til de dækkede befolkningskategorier og dækningsformerne, accepteres (individuelle policer/gruppepolicer, frivillige/obligatoriske policer).
(159)
Policer i henhold til virksomhedsaftaler, herunder udpegelsespolicer under sådanne aftaler, vedrører en begrænset del af befolkningen. De medfører en »spidsrisiko« (risiko vedrørende erstatningernes størrelse og antal i den pågældende virksomhed) uden altid at indebære en mulighed for gensidig fordeling over en stor befolkningsgruppe. Gruppepolicer, der retter sig mod en sektor (branche), vedrører derimod en større befolkningsgruppe og medfører således på forhånd en større grad af gensidig fordeling. For så vidt angår sidstnævnte type police, vil der ikke desto mindre være et kraftigt sammenfald mellem erstatningernes størrelse og antal og kriseperioder, der kan ramme en hel økonomisk sektor. I henhold til CTIP vil kriseperioder forstærke udsvingene i erstatningernes størrelse og antal på brancheniveau.
(160)
For så vidt angår gruppeforsikringspolicer med udpegelse i henhold til virksomhedsaftaler, mener Kommissionen ikke, at der er grund til at tro, at karakteren og intensiteten (og således udsvingene) i forbindelse med risikoen vedrørende erstatningernes størrelse og antal er væsentlig anderledes end i en situation, hvor samme type police indgås uden for en forhandling mellem fagforening og arbejdsgivere (og således uden for udpegelsesproceduren).
(161)
I fravær af præcise oplysninger om erstatningernes størrelse og antal i sektoren er det intet, der giver anledning til at konkludere, at udsvingene i risici i forbindelse med brancheudpegelsespolicer (policer, som er kendetegnet ved en større følsomhed over for konjunkturudsving, men også større grad af gensidig fordeling) vil være større end samme risici i forbindelse med virksomhedspolicer (policer, som er kendetegnet ved en spidsrisiko og lavere grad af gensidig fordeling).
(162)
Derudover skal det, hvis de begrænsninger, der ifølge Frankrig er forbundet med udpegelsen, reelt medfører et yderligere pres på de præmier, der modtages af forsikringsselskaberne, konstateres, hvorvidt det drejer sig om en omstændighed, der kan påvirke indtægterne og ikke erstatningsudgifterne. Denne type risiko (indkomsttab) er således ikke behandlet i artikel 39, stk. 1, 5o, i CGI og kan derfor ikke være genstand for fradrag for hensættelser.
(163)
Der er således ikke påvist nogen forskel i risiko mellem policer med udpegelsesklausul og gruppeforsikringspolicer i virksomheder, der imødegår samme risici. Det supplerende skattefradrag i henhold til artikel 39 d GD fjerner eller reducerer dermed en skattebyrde, som de pågældende virksomheder normalt skal afholde. I denne henseende udgør det supplerende fradrag således en økonomisk fordel.
(164)
For så vidt angår de overførsler, der foretages af Frankrig og CTIP, til en eventuel offentlig tjeneste, bemærker Kommissionen, at de betingelser, der blev identificeret i Altmark-sagen (for i visse tilfælde at udelukke, at tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse klassificeres som statsstøtte), ikke er opfyldt i denne sag (jf. navnlig betragtning 189 - den tredje betingelse i Altmark-sagen er faktisk fravær af overkompensation). Der er således tale om en økonomisk fordel.
(165)
Fordelene ved foranstaltningen tildeles af den franske stat, der hermed frasiger sig at modtage skatteindtægter. Fordelen tildeles således ved hjælp af statsmidler.
(166)
Af årsager, der allerede er nævnt i forbindelse med den første foranstaltning, har den anden foranstaltning også selektiv karakter. Den selektive karakter skyldes dels begrænsningen af den pågældende foranstaltning til en økonomisk sektor, nemlig forsikringsbranchen, og dels dens begrænsning inden for denne branche til en specifik type policer (undersektor). Foranstaltningen er til gavn for visse virksomheder inden for forsikringsbranchen, som tegner gruppeforsikringspolicer, der imødegår risici for død og fysiske skader som led i proceduren med arbejdsmarkedets parters udpegelse. Foranstaltningen finder således ikke anvendelse på policer, der imødegår samme risici uden for udpegelsesproceduren. Det skal endvidere konstateres, at foranstaltningen ikke finder anvendelse på genforsikringsselskaber, der er udsat for samme type risiko.
(167)
Det skal dog undersøges, om denne selektive karakter er berettiget som følge af det pågældende skattesystems art og logik. Selv om der i CGI, for så vidt angår skattefradrag for hensættelser, fastsættes et fast fradrag for visse typer hensættelser, skal det konstateres, om fradrag, der overstiger beløbet i artikel 39 GB, af førnævnte årsager (jf. betragtning 156 til 163), er begrundede som følge af logikken i systemet, der fastsætter hensættelser til tab og omkostninger, som de igangværende begivenheder sandsynliggør.
(168)
Ud over den kendsgerning, at forsikringsbranchen er genstand for samhandel i EU, skal det endelig bemærkes, at når en medlemsstat yder støtte til en virksomhed, kan den indenlandske produktion derved blive opretholdt eller forøget med den konsekvens, at chancerne for de virksomheder, der er etableret i de øvrige medlemsstater, for at eksportere deres produkter til denne medlemsstats marked herved bliver formindskede. De pågældende virksomheders stilling vil blive styrket i forbindelse med samhandel i EU. Det skal endvidere tilføjes, at udpegelsespolicernes obligatoriske karakter øger konkurrenceforvridningen. Denne foranstaltning kan dermed skabe konkurrenceforvridninger og påvirke samhandelen i EU.
(169)
Det skal således konkluderes, at den anden foranstaltning rent faktisk udgør statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, i det omfang den fastlægger et fradragsniveau, der er højere end det, der er fastsat i artikel 39 d GB i CGI.
(170)
Idet foranstaltningen udgør statsstøtte, skal der foretages en analyse af dens forenelighed med det indre marked. De franske myndigheder mener, at den pågældende foranstaltning udgør statsstøtte, der er forenelig med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a).
(171)
Kommissionen mener først og fremmest, at foranstaltningens sociale karakter (første kriterium) er fastslået, i det omfang de tiltag, der forvaltes som led i en udpegelsesklausul, som de franske myndigheder hævder, sigter mod at skabe størst mulig dækning af lønmodtagerne mod de risici, der kun i begrænset omfang imødegås af socialsikringen (død, uarbejdsdygtighed, invaliditet). Den sociale karakter kommer til udtryk i betydelig gensidig fordeling mellem generationerne og de forskellige kategorier af lønmodtagere, bidragets ensartethed (ingen forskelsbehandling på grund af alder, køn, helbredstilstand) og iværksættelse af foranstaltninger af social karakter (gratis rettigheder i tilfælde af arbejdsløshed, for børn osv.). På frivillig og helt individuel basis kan det ligeledes forventes, at kategorier af lønmodtagere med lav indkomst vælger ikke at tegne forsikring mod alvorlige, men ekstraordinære risici.
(172)
I sin beslutning om at indlede en formel undersøgelsesprocedure gav Kommissionen udtryk for, at foranstaltningens sociale karakter ikke synes at være fyldestgørende påvist, når man ser på tidspunktet for forsikringspolicens indgåelse (inden disse alvorlige begivenheder indtræffer). Det skal imidlertid konstateres, som Frankrig påpeger, at tildelingen af støtten, inden forsikringsbegivenheden er opstået, via en forsikring, der imødegår de pågældende risici, er den eneste metode til at nå det forfulgte sociale mål.
(173)
Til gengæld har Kommissionens undersøgelse af foranstaltningen af de årsager, der allerede er nævnt i forbindelse med undersøgelsen af den første foranstaltning, ikke givet anledning til at konstatere, at støtten reelt er til fordel for de enkelte forbrugere (andet kriterium). Det supplerende skattefradrag for hensættelser til udjævningsreserver reducerer eller fjerner selskabernes skattebyrde og har således en virkning, der svarer til virkningen af fritagelsen i forbindelse med den første foranstaltning.
(174)
For så vidt angår Kommissionens argument i beslutningen om at indlede en formel undersøgelsesprocedure om, at den eventuelle overførsel af den fordel, der tildeles forsikringsselskaberne, ikke blot kan være til gavn for forsikringstagerne/medarbejderne, men også for arbejdsgiverne (som bidrager til betalingen af en del af præmierne), vurderer Frankrig og CTIP, at arbejdsgiverens deltagelse i finansieringen af de overenskomstbestemte ordninger for socialsikring udgør løn for lønmodtagerne og er til fordel for disse. Kommissionen mener ikke desto mindre, at selv om arbejdsgiverens finansiering af en dækningsordning til fordel for lønmodtagerne reelt udgør en fordel for lønmodtagerne, er der ingen tvivl om, at en eventuel reduktion af bidragene også er en reduktion af arbejdsgiverens udgifter og således en fordel for denne.
(175)
For så vidt angår den eventuelle tilstedeværelse af en forskelsbehandling med hensyn til varernes oprindelse (tredje kriterium), bekræfter Kommissionen sin vurdering, i henhold til hvilken den stærke koncentration hos pensions- og livsforsikringsselskaberne, som for øjeblikket præger markedet for udpegelsespolicer, kommer til udtryk i en de facto-forskelsbehandling til fordel for sådanne selskaber. Selv om Frankrig ikke har kunnet stille præcise oplysninger om fordelingen af markedet for udpegelsespolicer mellem de forskellige markedsaktører til rådighed, bemærker Kommissionen på basis af de oplysninger, den er i besiddelse af, at langt størstedelen af udpegelsespolicerne på nuværende tidspunkt forvaltes af pensions- og livsforsikringsselskaberne.
(176)
Selv om det forsikringsselskab, som arbejdsmarkedets parter udpeger, ifølge de franske myndigheder er deres valg, skal det konstateres, at ingen juridisk bestemmelse forpligter arbejdsmarkedets parter til at indkalde bud fra samtlige markedsaktører i forbindelse med udpegelsen af selskabet. FFSA hævder, uden at det bestrides af de franske myndigheder, at arbejdsmarkedets parter som oftest foretrækker at oprette et pensions- og livsforsikringsselskab, som de efterfølgende kan forvalte.
(177)
Selv om det følger af retspraksis i henhold til førnævnte Albany-sag, nemlig at aftaler indgået som led i kollektive overenskomstforhandlinger mellem arbejdsmarkedets parter, som forfølger sociale mål, ikke henhører under EUF-traktatens artikel 101, stk. 1, vedrørende forbud mod aftaler og samordnet praksis, skal det konstateres, at denne retspraksis ikke, som det er anført ovenfor, indebærer, at støtte til et forsikringsselskab som led i en udpegelsesprocedure er forenelig med EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a).
(178)
Forsikringsselskaberne ud over pensions- og livsforsikringsselskaberne, særlig de forsikringsselskaber, der er aktive på markedet for gruppepensions- og -livsforsikringspolicer på virksomhedsniveau, risikerer således at blive genstand for forskelsbehandling, fordi arbejdsmarkedets parter ikke er forpligtede til at indkalde bud, hvilket ville gøre det muligt for alle aktører på det pågældende marked at indgive et tilbud om dækning af de ydelser, der er aftalt mellem arbejdsmarkedets parter, og blive valgt som følge af den pågældende virksomheds tjenesters høje kvalitet og/eller lave pris. Til sammenligning skal det bemærkes, at visse franske bestemmelser om supplerende sundhedsforsikring indeholder en mekanisme for udvælgelse af forsikringsselskab(er) på basis af en gennemsigtig udbudsprocedure (54).
(179)
Det skal således konkluderes, at to af de tre forenelighedskriterier ikke er opfyldt, og at den støtteordning, der er anmeldt af Frankrig til fordel for udpegelsespolicer inden for pensions- og livsforsikringer, ikke er forenelig med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a).
(180)
Forenelighedskriterierne i EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra b) og c), finder naturligvis ikke anvendelse i indeværende sag.
(181)
For så vidt angår foranstaltningens forenelighed med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), præciserer Frankrig, at det påviste sociale mål med foranstaltningen vil dokumentere betydningen af udviklingen af markedet for pension og livsforsikring fremover. Denne udvikling skulle bidrage til folkesundhed, bekæmpelse af social usikkerhed og økonomisk og social samhørighed, udvikling af den sociale dialog og beskyttelse af arbejdstagerne, som er mål af fælles EU-interesse. Kommissionen vurderer dog, at det ikke er påvist, at foranstaltningen er nødvendig og står i rimeligt forhold til målet. Som Kommissionen allerede har nævnt i sin undersøgelse af, hvorvidt der er tale om en fordel, mener den, at intet berettiger udelukkelsen fra overskuddet af foranstaltningen for gruppeforsikringspolicer på virksomhedsniveau, der imødegår samme risici, men som ikke er tegnet som led i udpegelsesproceduren. Foranstaltningen står således ikke i rimeligt forhold til målet, da den ikke omfatter policer uden for udpegelsesproceduren. Det kan således konstateres, som Kommissionen allerede har gjort for den første foranstaltning, at foranstaltningen udgør en fungerende løbende lempelse af udgifterne, som udgør statsstøtte, og som ikke i henhold til en konstant praksis kan erklæres forenelig med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3.
(182)
Endelig påberåber Frankrig sig ikke andre forenelighedskriterier i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3.
(183)
Ifølge Frankrig og CTIP kan supplerende forsikringsydelser inden for pension og livsforsikring som led i udpegelsesproceduren betragtes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse i henhold til EUF-traktatens artikel 106, stk. 2, navnlig når deltagelsen i ordningen er obligatorisk, og når der er tale om fælles forvaltning. CTIP henviser endvidere til Domstolens retspraksis i Albany-sagen (55), idet det præciseres, at de overenskomstbestemte ordninger for socialsikring med obligatorisk deltagelse er tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
(184)
Det fastsættes i denne bestemmelse, at virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er underkastet traktaternes bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Desuden må udviklingen af samhandelen ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod EU’s interesse.
(185)
Som allerede nævnt i forbindelse med undersøgelsen af den første foranstaltning (56) har medlemsstaterne vide skønsbeføjelser, hvad angår arten af de tjenesteydelser, der kan betegnes som værende af almindelig økonomisk interesse.
(186)
Kommissionen bemærker endvidere, at Domstolen i førnævnte Albany-sag konkluderer, at tildelingen af enerettigheden til i en bestemt sektor at forvalte en supplerende pensionsordning kan opfattes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, idet den understreger betydningen af den sociale funktion, som de supplerende pensionsordninger varetager.
(187)
I den forbindelse er det ikke udelukket, at ydelser, der leveres af forsikringsselskaberne som led i arbejdsmarkedets parters udpegelse, kan opfattes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, i det omfang aftalen mellem arbejdsmarkedets parter som led i udpegelsen gøres obligatorisk for alle virksomheder i den pågældende sektor (eller for den pågældende virksomhed) og imødegår risici, der ikke er dækket, eller som er dækket i utilstrækkelig grad i den offentlige socialsikringsordning. Som det allerede er nævnt i forbindelse med undersøgelsen af den første foranstaltning (57), skal de finansielle foranstaltninger til støtte af en sådan mekanisme imidlertid begrænses til det, der er nødvendigt for at kompensere for ekstraudgifterne for forsikringsselskaberne i forbindelse med de forpligtelser, der er forbundet med den offentlige tjeneste.
(188)
I fællesskabsrammebestemmelserne for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (58) fastlægges betingelserne for, at Kommissionen anser en sådan kompensation for at være forenelig med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 106, stk. 2. Især må den betalte kompensation ikke overstige omkostningerne ved at levere den offentlige tjenesteydelse under hensyntagen til indtægterne herved samt en rimelig fortjeneste for opfyldelsen af disse forpligtelser.
(189)
I denne henseende skal det dog konstateres, at den skattemæssige besparelse ved det supplerende skattefradrag for hensættelser til udjævningsreserver ikke opfylder denne betingelse. Det er faktisk ikke muligt at fastlægge en forbindelse mellem beløbet for den skattemæssige besparelse og de udgifter, der er forbundet med leveringen af den offentlige tjenesteydelse.
(190)
Frankrig erkender i sin skrivelse af 31. oktober 2008, at beløbet for kompensationen (den skattemæssige besparelse) for tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse ikke overholder de betingelser, der er fastlagt i fællesskabsrammebestemmelserne. Frankrig vurderer imidlertid, at disse betingelser ikke er tilpasset de særlige kendetegn ved de pågældende tiltag. Ifølge Frankrig er mekanismen med skattefradrag mere egnet og mere fleksibel end støtte på basis af en præcis evaluering af de ekstraudgifter, der er forbundet med forvaltningen af den pågældende tjeneste.
(191)
Kommissionen mener ikke desto mindre, at kriterierne i fællesskabsrammebestemmelserne skal overholdes, da de gør det muligt at sikre den nødvendige ligevægt mellem på den ene side den fornuftige varetagelse af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og på den anden side fraværet af udviklingen af samhandelen i et omfang, der strider mod EU’s interesse.
(192)
Kommissionen mener således ikke, at betingelserne i EUF-traktatens artikel 106, stk. 2, som fastlagt i fællesskabsrammebestemmelserne er opfyldt, og at foranstaltningen derfor ikke kan erklæres forenelig med det indre marked i henhold til denne bestemmelse.
IX. KONKLUSION
(193)
Kommissionen konstaterer, at de støtteordninger, som Frankrig har anmeldt til fordel for udviklingen af solidariske og ansvarlige forsikringspolicer samt gruppepensions- og -livsforsikringspolicer, udgør statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1. Den konstaterer endvidere, at til trods for de pågældende støtteordningers påviste sociale mål forhindrer vilkårene for gennemførelsen heraf dem i at opfylde samtlige betingelser i EUF-traktatens artikel 107, stk. 2 og 3, samt artikel 106, stk. 2. De to støtteordninger skal således opfattes som uforenelige med det indre marked -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
De støtteordninger, som Frankrig har til hensigt at iværksætte til fordel for dels udviklingen af solidariske og ansvarlige sygeforsikringspolicer og dels udviklingen af supplerende gruppeforsikringspolicer mod risiko for død, uarbejdsdygtighed og invaliditet i medfør af artikel 207, stk. 2, 1461, 1o, og 39 d GD i den franske skattelov, udgør statsstøtte, som er uforenelig med det indre marked.
Disse støtteordninger må derfor ikke gennemføres.
Artikel 2
Frankrig underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme afgørelsen.
Artikel 3
Denne afgørelse er rettet til Den Franske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 26. januar 2011.