РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 24 май 2011 година
относно мярка за частична приватизация C 15/10 (ex NN 21/10), приведена в действие от Гърция в полза на казино Mont Parnès
(нотифицирано под номер C(2011) 3505)
(само текстът на гръцки език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/647/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби и като взе предвид техните мнения (1),
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 23 юни 2002 г. предприятието Egnatia AE, което бе придобито след сливане от предприятието Athinaiki Techniki и което е член на консорциума Casino Attikis (CA или „жалбоподателят“), подаде жалба пред Европейската комисия за предполагаемо нарушение на правилата на Европейския съюз за вътрешния пазар, относно предполагаема непрозрачна и дискриминационна тръжна процедура, към която са се придържали гръцките органи при продажбата на 49 % от капитала на Elliniko Kazino Parnithas AE (казино „Mont Parnès“) на участника, спечелил търга, консорциумът Hyatt Regency („HR“ или „предполагаемият получател“) (2).
(2)
С писмо от 3 октомври 2002 г. Генерална дирекция „Вътрешен пазар“ на Европейската комисия (ГД „Вътрешен пазар“) предаде копие от документа на Генерална дирекция „Конкуренция“ (ГД „Конкуренция“) за паралелен анализ на делото съгласно правилата на ЕС за държавна помощ.
(3)
С писмо по електронната поща от 9 декември 2002 г. законният представител на жалбоподателя предостави на съответните отдели на Комисията допълнителни разяснения относно делото.
(4)
С писмо от 24 януари 2003 г. Комисията съобщи на гръцките органи за жалбата във връзка с държавна помощ и призова Гърция да разясни въпросите, повдигнати в нея. Гръцките органи отговориха на 4 март 2003 г.
(5)
На 27 януари 2003 г. служители на Комисията се срещнаха със законния представител на жалбоподателя.
(6)
На 12 февруари 2003 г. и 22 август 2003 г. законният представител на предполагаемия получател предостави на службите на Комисията подкрепящи документи.
(7)
С писма от 31 март 2003 г. и 16 май 2003 г. жалбоподателят предостави на ГД „Конкуренция“ допълнителна информация.
(8)
На 10 април 2003 г. служители на Комисията се срещнаха с представителя на предполагаемия получател.
(9)
В периода между 15 юли 2003 г. и 16 септември 2003 г. Комисията обмени няколкократно информация с жалбоподателя относно отделно направена оценка на въпроси, свързани с държавната помощ, и напомни на жалбоподателя практиката си за вземане на решения, според която прехвърлянето на публична собственост в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка не представлява държавна помощ, когато тази процедура е проведена прозрачно и без дискриминация. Поради това Комисията уведоми жалбоподателя, че няма да се произнесе преди ГД „Вътрешен пазар“ да приключи прегледа на процедурата за възлагане на въпросната обществена поръчка.
(10)
С писма от 22 януари 2004 г. и 4 август 2004 г. ГД „Вътрешен пазар“ приключи разследването, като счете, че процедурата за възлагане на поръчката е редовна. С писмо от 2 юни 2004 г. ГД „Конкуренция“ информира жалбоподателя, че е прекратила разглеждането на жалбата във връзка с държавната помощ в съответствие с член 20, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (3).
(11)
На 18 февруари 2005 г. жалбоподателят подаде пред Първоинстанционния съд (сега Общия съд) жалба за отмяна на решението на Комисията за приключване на делото.
(12)
С определение от 26 септември 2006 г. Първоинстанционният съд отхвърли жалбата като недопустима, тъй като прецени, че писмото не представлява обжалваем акт съгласно член 230 от Договора за създаване на Европейската Общност (Договора за ЕО) (понастоящем член 263 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) (4).
(13)
На 18 декември 2006 г. жалбоподателят подаде жалба пред Съда на Европейския съюз срещу определението на Първоинстанционния съд.
(14)
С решение от 17 юли 2008 г. (5) Съдът на Европейския съюз отмени определението. Съдът установи, че оспореният акт представлява обжалваем акт, което не е в съответствие със задълженията на Комисията съгласно процедурния регламент, и върна делото на Първоинстанционния съд.
(15)
С писмо от 26 септември 2008 г. ГД „Конкуренция“ оттегли писмото за приключване на процедурата от 2 юни 2004 г. и поднови делото.
(16)
С определение от 29 юни 2009 г. Първоинстанционният съд установи, че след оттегляне на писмото вече няма нужда от издаване на решение (6). Това определение на Първоинстанционния съд беше обжалвано от жалбоподателя на 7 септември 2009 г. на основание, че Съдът е следвало да счете изтеглянето на писмото за незаконно и следователно е трябвало да го отмени.
(17)
С писмо по електронната поща от 11 септември 2009 г. жалбоподателят предостави допълнителна информация на Комисията.
(18)
На 14 октомври 2009 г. служители на Комисията се срещнаха с представители на жалбоподателя. След срещата жалбоподателят няколкократно предостави допълнителна информация на Комисията.
(19)
С писмо от 21 октомври 2009 г. Комисията поиска от Гърция допълнителна информация. С писмо от 13 ноември 2009 г. Гърция поиска повече време, за да отговори, което ѝ беше предоставено от Комисията с писмо по електронната поща от 18 ноември 2009 г. На 11 и 14 януари 2010 г. Гърция изпрати отговор до Комисията.
(20)
С решение от 6 май 2010 г. Съдът на Европейския съюз отговори на преюдициално запитване, отправено на основание член 234 от ДЕО (понастоящем член 267 от ДФЕС) от Συμβουλίου της Επικρατείας („Държавен съвет“), по-специално по отношение на прилагането на правилата на ЕС за обществените поръчки за въпросната тръжна процедура. Съдът достигна до заключение, inter alia, че като цяло поръчка като тази, която трябва да бъде възложена след въпросния търг, не попада в приложното поле на директивите за обществените поръчки (7). В допълнение Съдът отбеляза, че това заключение не изключва факта, че при такава поръчка трябва да се вземат под внимание основните правила и общи принципи на Договора, и по-специално тези относно свободата на установяване и свободното движение на капитал.
(21)
С писмо от 6 юли 2010 г. Комисията информира Гърция, че е взела решение за откриване на процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, по отношение на съответната мярка („решението за откриване на процедурата“).
(22)
Решението на Комисията да се открие процедура беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (8). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно мярката.
(23)
След откриване на процедурата Комисията получи мнения от две заинтересовани страни, а именно от представителите на предполагаемия получател (Athens Resort Casino Holdings (9), от името на HR) (10) и от представителите на жалбоподателя (Club Hotel Casino Loutraki, от името на CA) (11). С писмо от 6 август 2010 г. Гърция представи мненията си. Мненията на двете заинтересовани страни бяха изпратени на Гърция с писмо от 29 октомври 2010 г., а Гърция отговори с писмо от 25 ноември 2010 г.
(24)
На 16 декември 2010 г. (12) Съдът на Европейския съюз постанови, че Общият съд (бивш Първоинстанционен съд) неправилно е определил, че липсва основание за първоначалното обжалване на „административното приключване“ на делото от страна на Комисията.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(25)
През октомври 2001 г. гръцките органи откриха процедура за възлагане на обществена поръчка, за да продадат 49 % от капитала на казино Mont Parnès (13). Имало е двама кандидати, а именно Kazino Attikis (Casino Attikis или CA) и консорциумът Hyatt Regency - Elliniki Technodomiki (консорциумът Hyatt Regency или HR), които са избрани да участват във втория етап на тръжната процедура (14) съгласно условията на съответните национални разпоредби. След процедура, за която се твърди, че е недействителна, поръчката е възложена на HR. В следващите параграфи 26-29 се описват събитията, довели до това решение за възлагане на поръчката, съгласно информацията, с която разполага Комисията.
(26)
В съответствие с приложимите национални разпоредби спечелилият кандидат се обявява чрез наддаване (възходяща тръжна цена), a първоначалната цена за продажба е определена на 80 млн. EUR. Тръжната комисия разпечатва пликовете, подадени от кандидатите, в които се съдържат финансовите оферти на всеки един от тях, и ги обявява по ред. Кандидатът, предложил най-ниската оферта, има право да предложи нова оферта в следващия кръг, която ще бъде в запечатан плик. Новата оферта трябва да бъде равна поне на първоначалната по-висока оферта, увеличена с 1 % (15). Това последващо наддаване продължава неопределено време в няколко различни етапа, докато един от участниците се оттегли, като в този случай последният участник се обявява за предложил временно най-високата цена. Протокол, съдържащ наименованието на участника, предложил временно най-високата цена, се предоставя от тръжната комисия на Съвета на директорите на Hellenic Tourism Development Authority (ETA).
(27)
По време на първия етап на 31 май 2002 г. двамата кандидати представиха офертите си по едно и също време в запечатани пликове в централата на ETA. Офертата на CA беше за 91 183 652 EUR, докато офертата на HR беше 80 075 000 EUR. В писмото на последния обаче освен офертата се съдържаше и изявление, оспорващо законността на участието на консорциума CA в тръжната процедура. CA възрази срещу това изявление, като посочи, че изразяването на резерви прави финансовата оферта на HR недопустима. Възражението на CA беше отхвърлено от Комисията по възражения, която реши, че изявлението на HR не оказва влияние върху валидността на офертата на предприятието.
(28)
През втория етап HR подаде своята оферта от 92 105 888 EUR в запечатан плик, в който отново се съдържаше същото писмено изявление. След приключване на втория етап законният представител на CA представи плик, съдържащ финансовата оферта за третия етап, като едновременно с това подаде и отделно изявление до Съвета на директорите на ETA относно нарушаване на условията за провеждане на търга по отношение на изискванията за валидност на тръжната процедура. Тръжната комисия отхвърли тази теза въз основа на това, че е допустимо да бъде изложена само ако е подадена под формата на възражение, което е от компетентността на Комисията по възраженията. В резултат на това законният представител на CA помоли Тръжната комисия за петминутно удължаване на срока, за да обмислят по-нататъшните си действия и след предоставянето му от масата на комисията бяха взети както писменото изявление, така и плика с офертата. След завръщането им в рамките на тези пет минути, те заявиха, че не възнамеряват да внасят възражение и подадоха офертата си. Впоследствие HR подаде възражение и поиска третият етап от търга да се счита за недопустим въз основа на това, че предприятието CA е подало оферта, която е оттеглило и в последствие е подало отново. Възражението на HR беше прието от Комисията по възраженията и офертата на CA (16) беше изключена от процедурата.
(29)
След изключването на офертата на CA в третия етап Тръжната комисия изпрати (17) до Съвета на директорите на ETA копие от протокола от осмата си среща, в който HR се определя за участника в търга, предложил временно най-висока цена (с оферта от 92 105 888 EUR), а CA - за участника в търга, предложил временно втора най-висока цена. Тръжната комисия очевидно не беше отворила офертата на CA за третия етап и не върна запечатания плик на CA, а го предостави на ETA, за да бъде съхраняван в техния сейф (18). Съветът на директорите на ETA свика извънредно общо събрание, в резултат на което на 5 юни 2002 г. управителят на ETA и законният представител на Kantor Capital, икономически съветник, отговарящ за съдебните производства, бяха упълномощени да поискат от HR да подобри офертата си. Съответно HR увеличи предложената сума на 110 млн. EUR. На 12 юни 2002 г. CA предостави на Съвета на директорите на ETA писмо, съдържащо оферта от 162 млн. EUR, която в последствие беше отхвърлена, тъй като беше направена след закриване на тръжната процедура. В заключение офертата на HR беше подобрена допълнително и достигна сумата от 120 млн. EUR (19).
3. РЕШЕНИЕ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(30)
Комисията откри официалната процедура по разследване, тъй като продължаваше да се съмнява, че делът от 49 % от капитала на казино Mont Parnès е бил продаден от гръцката държава на участника с най-висока оферта при процедура за продажба, която отговаря на изискванията за откритост, прозрачност и недискриминация. По-специално, Комисията не беше сигурна дали при продажбата на купувача не е било предоставено незаконно преференциално третиране и дали впоследствие е била платена пазарната цена. Комисията счете, че изключването на CA от търга и на офертата им от 162 млн. EUR, направена след края на тръжната процедура, е възможно да е доказателство за продажба под стойността и следователно за съществуването на помощ под формата на съществуващи държавни средства.
4. МНЕНИЕ НА ГЪРЦИЯ
(31)
С писмо от 6 август 2010 г. Гърция представи становището си. Гърция оспорва съществуването на държавна помощ въз основа на това, че тръжната процедура за продажбата на нейния дял от капитала на казино Mont Parnès е проведена в съответствие с приложимото законодателство и че този дял от 49 % от казиното е продаден на пазарна цена.
(32)
На първо място гръцките органи подчертават, че изборът на участниците в търга и цялата тръжна процедура са напълно законни и проведени в съответствие с правилата относно поканите за участие в търг (20), които се уреждат от действащото законодателство, както и че поканите за участие в търга са били приети и от двамата кандидати без възражения.
(33)
Също така гръцките органи обясняват, че изявлението, направено от HR, което е поставено в плика с финансовата им оферта и на първия, и на втория етап на процедурата за подаване на оферти, не засяга валидността на финансовите оферти на HR, а се отнася само по себе си единствено до участието на CA в тръжната процедура и следователно финансовите оферти на HR съвсем правилно се счетени за законни от Комисията по възраженията.
(34)
Освен това гръцките органи по-подробно твърдят, че офертата, внесена от CA на третия етап на тръжната процедура, за която жалбоподателят твърди, че е в размер на 107 млн. EUR, е изключена, тъй като пликът е бил изнесен извън полезрението на Тръжната комисия. При тези обстоятелства Тръжната комисия не би могла да е сигурна, че офертата не е била променена. При всички случаи повторното представяне на офертата би означавало повторно подаване по време на същия етап, което противоречи на правилата.
(35)
Гръцките органи разясняват, че офертата от 92 105 888 EUR, направена от HR на втория етап, която е по-висока от първоначалната оферта от 91 183 652 EUR, направена от CA на първия етап, е в съответствие с правилата за провеждане на търга, тъй като съгласно правилата относно поканите за участие в търг всяка нова оферта трябва да бъде повишена с 1 %, а не с 10 %, както се предполага в решението на Комисията за откриване на процедурата. Следователно правилата за провеждане на търга са били спазени в това отношение.
(36)
Гръцките органи също твърдят, че последната оферта на CA за 162 млн. EUR - сума, която предприятието CA твърди, че е готово да плати, е невалидна, защото е направена след тръжната процедура и извън нея. Приемането на тази оферта би означавало нарушаване на принципа на законността, като се има предвид, че целта на публичната тръжна процедура не е само да обслужва финансовите интереси на страната, но и да служи и на широкия обществен интерес, т.е. да се осигури възможно най-високата цена при спазване на принципа на законност (т.е. законовите разпоредби, предвидени в правилата за поканите за участие в търг и в тръжните досиета, както и в други приложими законодателни актове).
(37)
Гръцките органи поясняват още, че те не просто са отменили търга и не са започнали нов, защото това би означавало да започнат отначало цялата процедура за четвърти път в рамките на осем години, което би увредило международната репутация на Гърция, без да е сигурно, че подновяването на тръжната процедура би осигурило цена от 162 млн. EUR. Във връзка с това Гърция дори поставя под въпрос надеждността на офертата от 162 млн. EUR, тъй като предприятието CA е било наясно, че приемането ѝ само би предизвикало отмяна на процедурата и започването на нова такава.
(38)
Освен това гръцките органи потвърждават (21), че окончателно платената цена (120 млн. EUR) е приемлива, тъй като е с 25,5 % по-висока от експертната оценката за 95,4 млн. EUR, направена преди тръжната процедура от независим оценител и държана запечатана до приключване на процедурата. Те твърдят, че тази оценка - която дори не е била необходима за тръжната процедура - е поискана, за да се защитят в по-голяма степен интересите на Гърция (22).
(39)
Що се отнася до твърденията на жалбоподателя, че първоначалните условия относно поканите за участие в търг са подобрени от последващия Закон № 3139/2003, с който се потвърждава приватизацията, гръцките органи разясняват, че уведомленията за поканите за участие в търг не са изменени нито от Закон 3139/2003, нито по някакъв друг начин. Според Гърция този закон просто регулира различни разрешения, които са свързани с инвестирането и управлението на казиното, и включва мерки за защита на работниците след приватизацията. Този закон не освобождава HR от задължението да инвестира 44 млн. EUR в казино Mont Parnès, а договорната клауза в договора относно връщането на HR на 70 % от цената, в случай че оперативният лиценз се предостави на друго казино преди 2012 г., вече е била изрична разпоредба в поканите за участие в търг.
(40)
Следователно гръцките органи отбелязват, че продажната цена представлява пазарната стойност на дяла от 49 % от капитала на казино Mont Parnès.
(41)
За да подсилят своето твърдение, че не се наблюдават нередности при тръжната процедура, гръцките органи посочват няколко решения на националните съдилища, в които се анализира законността на тръжната процедура съгласно националното законодателство. Към днешна дата националните съдилища не са открили нередности в търга и затова са отхвърлили различните молби, които са внесени от CA по този въпрос (23). Сред съдебните решения на националните съдилища, които потвърждават правилността на тръжната процедура, гръцките органи посочват по-специално следните:
а) Съдебно производство пред граждански съдилища:
(42)
В своето решение 8118/2002 (24) Атинският първоинстанционен съд отхвърли подадена от CA жалба и постанови, че:
-
Тръжната комисия и Комисията по възраженията считат с право, че офертите от HR на първия и втория етап са в съответствие с поканите за участие в търг. Изложението на HR, което е приложено към офертите им, не е засегнало безусловния им характер.
-
CA представя своя оферта в 15.30 ч., т.е. в началото на третия етап, както е определено от Тръжната комисия в края на втория етап. Офертата е взета обратно от представителя на CA по негово собствено желание, въпреки че председателят на Тръжната комисия се е опитал да го разубеди. Ако председателят на Тръжната комисия беше предупредил изрично представителя на CA за връщането на офертата, това би довело до дискриминационно третиране в полза на CA и срещу HR.
-
Втората оферта на CA на третия етап с право е счетена за недопустима от Комисията по възраженията. Всеки участник може да участва в търга само с една оферта на всеки етап. Освен това, ако втората оферта на CA на третия етап е била счетена за приемлива, това би довело до нарушаване на принципите на прозрачност. Представителят на CA е взел обратно първия запечатан плик, напуснал е мястото, където се е провеждал търга, и при завръщането си е представил запечатан плик, за който не може да се потвърди, че е същият като първия (25).
б) Съдебно производство пред административни съдилища
(43)
Според гръцките органи понастоящем пред Държавния съвет (Върховния административен съд) се гледа дело, отнасящо се до друга молба на CA, в която се твърди, че тръжната процедура (26) е незаконосъобразна, а окончателното решение предстои да бъде произнесено. Гръцките органи обаче отбелязват, че съдията докладчик е предложил молбата на CA да се отхвърли като недопустима въз основа на съдебната компетентност и неоснователна по същество (27).
в) Съдебно производство пред наказателни съдилища
(44)
След жалба, заведена през 2002 г. от CA срещу членове на Тръжната комисия, Комисията по възраженията, ETA, консултанта по оценяване (American Appraisal Hellas Ltd) и финансовия съветник (Kantor), относно поведението им по време на тръжната процедура, Съветът на съдиите от Апелативния съд, към който е препратено делото за отсъждане, издаде оправдателно решение (28) и по-конкретно установи, че:
-
И двете решения на Комисията по възражения са законни и няма достатъчно доказателства за неправомерно поведение от страна на членовете ѝ. Членовете на Комисията по възражения, като отхвърлят възражението на CA на първия и втория етап и приемат, от друга страна, това на HR на третия етап, не са нарушили условията на поканите за участие в търг и не са третирали по различен начин двамата участници.
-
Решенията на Тръжната комисия са законни и членовете ѝ не са третирали по различен начин двамата участници. Освен това Тръжната комисия е била длъжна съгласно условията на поканите за участие в търг да се придържа към констатациите на Комисията по възражения.
-
Представителят на ETA не е нарушил съответните национални разпоредби, като е помолилил участника, предложил временно най-висока оферта (HR), да я повиши. Представителят на ETA не е бил упълномощен да преговаря и не е имал правомощия да анулира или да прекрати тръжната процедура.
(45)
Горепосоченото оправдателно решение впоследствие е оспорено пред националните съдилища (29), а съвсем скоро Атинският апелативен съд издаде решение, с което оправдава всички обвинени лица (решение 466/2011). Пълният текст на решението все още не е достъпен.
(46)
В заключение, като се имат предвид всички горепосочени коментари, гръцките органи продължават да твърдят, че мярката, която се оценява, не включва държавна помощ по смисъла на член 107 от ДФЕС.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(47)
С писмо от 4 август 2010 г. представителите на предполагаемия получател (т.е. Athens Resort Casino Holdings от името на HR) се включиха в откритото от Комисията производство като заинтересована страна. Предполагаемият получател представи същите мнения като Гърция, които са обобщени в раздел 4.
(48)
В допълнение предполагаемият получател твърди, че реално платената цена за дела в казиното е 120 млн. EUR, което е с 10 млн. EUR повече от първоначално договорената (30). Следователно тази сума е по-висока дори от професионалната оценка от 95,4 млн. EUR, направена преди започването на тръжната процедура (но която не е оповестена).
(49)
Предполагаемият получател също така твърди, че предприятието ETA не само не е било задължено, но дори е нямало право да покани участника в търга, предложил временно втора най-висока цена, защото това би означавало начало на нови етапи на наддаване, което е в нарушение на условията на поканите за участие в търг. Също така той твърди, че офертата от 162 млн. EUR, представена от CA извън тръжната процедура, не е можело да бъде приета сериозно и е била представена единствено, за да се стигне до отмяна на цялата процедура. Това потвърждава, че той със сигурност би оспорил всяко решение за приемане на тази оферта, като рискува отмяната на цялата процедура. Във връзка с това той посочва мнението на Правния държавен съвет, който потвърждава, че офертата на CA не би могла да бъде взета под внимание или да бъде приета (31).
(50)
Предполагаемият получател също така поставя под въпрос предположението на Комисията, изложено в решението за откриване на процедурата, относно нарушаване на конкуренцията и ефекта върху търговията, че хазартът е световна търговска дейност и дружествата в тази област упражняват икономическа дейност на международен пазар. Предполагаемият получател твърди, че Mont Parnès не развива международна дейност, а действа само на местно ниво и следователно не се конкурира с казината извън граница.
(51)
С писмо от 29 септември 2010 г. Club Hotel Casino Loutraki AE (от името на CA) (32) се включи в откритото от Комисията производство като заинтересована страна. В това писмо предприятието твърди, че по отношение на количественото определяне на предполагаемата помощ трябва също да се вземе под внимание разликата между офертите и въздействието на ратифицирания закон върху задълженията на купувача съгласно условията на публичната тръжна процедура.
6. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
6.1. Наличие на държавна помощ при прехвърляне на дялове чрез търговска продажба
(52)
В член 107, параграф 1 от ДФЕС се посочва, че освен когато е предвидено друго в Договора, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(53)
В съответствие с установената съдебна практика на Съда на Европейския съюз (33) и правилата и практиката на Комисията относно държавната помощ в контекста на приватизационни сделки (34), когато държава-членка придобива или продава дялове от предприятия, предимство не е налице, ако държавата-членка действа като частен инвеститор в условията на пазарна икономика.
(54)
По-специално, когато продажбата на дялове се реализира на фондовата борса, по правило се приема, че тя е осъществена при пазарни условия и не включва каквото и да е предимство. Когато обаче прехвърлянето е осъществено посредством търговска продажба, може да се приеме, че не е налице предимство, ако са изпълнени следните условия: първо, дяловото участие е продадено чрез прозрачен и недискриминационен търг, който е открит за участие на всички кандидати; второ, към продажбата не са наложени условия, които са необичайни при подобни сделки между частноправни субекти и които биха могли да понижат продажната цена; трето, дяловото участие е продадено на кандидата, предложил най-висока цена, и четвърто, на кандидатите в търга трябва да се предостави достатъчно време и информация, за да направят съответна оценка на активите, въз основа на която те изготвят своите оферти.
(55)
С други думи, когато приватизацията е реализирана посредством търговска продажба, показателят, с който се прави оценка дали една сделка с държавни активи включва предимство, е дали икономически оператор в условията на пазарна икономика, действащ при сходни обстоятелства, би постъпил по същия начин, т.е. дали би продал дружеството на същата цена. Неикономически съображения, като например причини, свързани с индустриалната политика, съображения, свързани със заетостта, или цели на регионалното развитие, които не биха били приемливи за оператор в условията на пазарна икономика, не могат да се приемат като основания за приемане на по-ниска цена, а напротив, свидетелстват за наличието на предимство. Този принцип многократно е излаган от Комисията и последователно потвърждаван от Съда (35).
(56)
Поради това, ако някое от горепосочените изисквания не е изпълнено, Комисията счита, че публичната продажба трябва да бъде разгледана за възможно наличие на елементи на помощ, поради което за нея трябва да бъде отправено уведомление. Като се изпълняват тези изисквания, е възможно да се гарантира, че държавата получава възможно най-високата цена, т.е. пазарната цена за своите активи, и следователно, че няма наличие на държавна помощ.
6.2. Продажбата на дял от 49 % от капитала на казино Mont Parnès
(57)
При откриване на производството съгласно член 108, параграф 2 от ДФЕС Комисията имаше съмнения дали продажбата на Mont Parnès е извършена чрез открита, прозрачна и недискриминационна тръжна процедура. Съгласно наличната информация на този етап Комисията счете, че са били налице значителни трудности да се определи дали е било незаконно предоставено някакво преференциално третиране и дали е била платена пазарната цена. Комисията беше загрижена, че нередностите в тръжната процедура може да са причина за наличие на държавна помощ.
(58)
След това Комисията извърши оценка на съответните факти в рамките на официално разследване. Тази оценка се основава на съвкупността от наличните доказателства по отношение на тази мярка.
(59)
През различните етапи на процедурата Комисията получи информация за редицата правни действия на национално ниво, които оправдават първоначалната тръжна процедура. Комисията отбелязва, че към днешна дата различните решения на национално ниво не подкрепят наблюденията на жалбоподателя относно нередности и неравно третиране при тръжната процедура (вж. също параграфи 41-46 по-горе). Досега националните съдилища по-скоро потвърждават законността и липсата на дискриминация в тръжната процедура, която се основава на национални правила.
(60)
Въпреки че оценката на Комисията не зависи от констатациите на националните съдилища, тя ги взима под внимание като един от факторите в своя анализ. Комисията обаче отбелязва, че с настоящата оценка по никакъв начин не се цели тълкуване на националното право, което е единствено от компетентността на държавата-членка.
(61)
В този контекст Комисията счита, че законността на тръжната процедура съгласно националното право, както е описано и обосновано чрез обстойно и задълбочено проучване, извършено дотук от различни национални съдилища, представлява важен признак за редовността и недискриминационното естество на тръжната процедура. Това явно потвърждаване на тръжната процедура съгласно националните правила може да бъде взето под внимание от Комисията наред с други фактори при нейната оценка съгласно правилата на ЕС за държавна помощ, че тръжната процедура е открита, безусловна и недискриминационна.
(62)
По отношение на повдигнатия в решението за откриване на процедурата въпрос, че една от офертите изглежда нарушава правилото в поканата за провеждане на търг относно минималното увеличаване в сравнение с предишната оферта, Комисията отбелязва, че този въпрос е решен, тъй като изискваното увеличение е било 1 %, а не 10 %, както е било обяснено на Комисията. Следователно Комисията счита, че правилата на тръжната процедура са били спазени в това отношение.
(63)
По отношение на предполагаемото различно третиране на различните възражения, повдигнати по време на тръжната процедура, Комисията отбелязва, че гръцките органи са предоставили приемливо обяснение за изключването на офертата на CA от тръжната процедура с оглед на приложимите правила, които забраняват второ представяне на оферта в един и същи етап на наддаване.
(64)
По отношение на предполагаемото неравностойно третиране на различните оферти, направени след приключване на тръжната процедура, Комисията счита, че различието в третирането при договаряне на по-висока цена с участника, спечелил търга, докато същевременно не се взема под внимание офертата на жалбоподателя от 162 млн. EUR, може, предвид съществуващите съмнения на законосъобразността на тази оферта, да бъде приета като допустима практика при тръжната процедура. Освен това Комисията не може да определи като надеждна недопустимата оферта от 162 млн. EUR на жалбоподателя, защото е направена едва след приключване на тръжната процедура, което е в нарушение на процедурните правила.
(65)
По отношение на предложението цялата процедура да бъде отменена гръцките органи заявиха, че това би означавало повторно започване на процедурата, като така потенциално се рискува допълнително намаляване на цената, която ще бъде получена.
(66)
Гръцките органи също така твърдят, че спецификациите на договора за обществена поръчка не са изменени със Закон 3139/2003 или по друг начин.
(67)
По отношение на получената цена Комисията отбелязва, че окончателно платената цена за казиното, която е 120 млн. EUR (36), е по-ниска от недопустимата оферта от 162 млн. EUR, която жалбоподателят твърди, че е бил готов да предложи след изключването си от процедурата, но все пак по-висока както от най-високата оферта от 107 млн. EUR, с която жалбоподателят изглежда е участвал в търга, така и дори с по-голяма разлика (25,5 %), от експертната оценка на дела за 95,4 млн. EUR, извършена преди процедурата.
6.3. Заключение
(68)
След откриването на официалната процедура за разследване гръцките органи опровергаха по задоволителен начин предварителните съмнения, изразени от Комисията в решението за откриване на процедурата. По-специално, Комисията не откри доказателство, което да води до заключението, че предполагаемият получател е получил преференциално третиране, което да доведе до предоставяне на някакво предимство. Чрез продажбата на дяловете си в казиното на участника, предложил най-висока цена в рамките на открита, безусловна и недискриминационна тръжна процедура, се предполага, че Гърция е получила възможно най-високата пазарна цена и не се е лишила от държавни ресурси. Следователно Комисията може да приеме, че при подобни обстоятелства оператор в условията на пазарна икономика би продал съответния дял от казиното на подобна цена. В резултат на това Комисията счита, че продажбата от страна на Гърция на притежаваните от нея 49 % от капитала на казино Mont Parnès не включва предимство и следователно не представлява държавна помощ.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(69)
Комисията счита, че продажбата от страна на Гърция на дяла от 49 %, който Гърция притежава в капитала на казино Mont Parnès, не представлява помощ,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Продажбата от страна на Гърция на дяла от 49 %, който Гърция притежава в капитала на казино Mont Parnès, не представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Република Гърция.
Съставено в Брюксел на 24 май 2011 година.
KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 24. maj 2011
om Grækenlands delvise privatiseringsforanstaltning C 15/10 (ex NN 21/10) vedrørende Casino Mont Parnès
(meddelt under nummer K(2011) 3505)
(Kun den græske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/647/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til ovennævnte bestemmelser, og under henvisning til disse bemærkninger (1), og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af 23. juni 2002 indbragte Egnatia AE, der som følge af en fusion siden er blevet overtaget af Athinaiki Techniki, og som er medlem af Casino Attikis-konsortiet (i det følgende benævnt »CA« eller »klageren«), en klage for Europa-Kommissionen med påstand om, at EU-reglerne om det indre marked var blevet overtrådt ved en diskriminerende og ugennemsigtig udbudsprocedure, som de græske myndigheder skulle have fulgt ved salget af 49 % af kapitalen i Elliniko Kazino Parnithas AE (i det følgende benævnt »Casino Mont Parnès«) til den tilbudsgiver, hvis bud blev antaget, nemlig Hyatt Regency-konsortiet (i det følgende benævnt »HR« eller »den påståede støttemodtager«) (2).
(2)
Ved brev af 3. oktober 2002 sendte Europa-Kommissionens Generaldirektorat for Det Indre Marked (i det følgende benævnte »GD Indre Marked«) en kopi af sagen til Generaldirektoratet for Konkurrence (i det følgende benævnt »GD Konkurrence«) med henblik på en sideløbende analyse af sagen i henhold til EU's statsstøtteregler.
(3)
Ved e-mail af 9. december 2002 gav klagerens retlige repræsentant Kommissionens relevante tjenestegrene nogle supplerende redegørelser om sagen.
(4)
Ved brev af 24. januar 2003 orienterede Kommissionen de græske myndigheder om klagen over statsstøtte og opfordrede Grækenland til at præcisere de spørgsmål, den havde fremlagt. De græske myndigheder svarede den 4. marts 2003.
(5)
Den 27. januar 2003 mødtes repræsentanter for Kommissionen med klagerens retlige repræsentant.
(6)
Den 12. februar 2003 og den 22. august 2003 fremlagde den påståede støttemodtagers retlige repræsentant nogle støttedokumenter for Kommissionens tjenestegrene.
(7)
Ved brev af 31. marts 2003 og 16. maj 2003 sendte klageren nogle supplerende oplysninger til GD Konkurrence.
(8)
Den 10. april 2003 mødtes repræsentanter for Kommissionen med den påståede støttemodtagers retlige repræsentant.
(9)
I perioden mellem den 15. juli og den 16. september 2003 havde Kommissionen flere drøftelser med klageren om den separate vurdering af statsstøttespørgsmålet og gjorde klageren opmærksom på sin afgørelsespraksis, ifølge hvilken afhændelse af et offentligt aktiv i forbindelse med en udbudsprocedure ikke udgør statsstøtte, såfremt proceduren er blevet gennemført på gennemsigtig og ikke-diskriminerende vis. Derfor underrettede Kommissionen klageren om, at den ikke ville tage stilling, før GD Indre Marked havde afsluttet sin undersøgelse af proceduren for tildeling af den offentlige kontrakt.
(10)
Ved brev af 22. januar og 4. august 2004 afsluttede GD Indre Marked undersøgelsen, idet den fandt, at der ikke var sket fejl i proceduren for tildeling af kontrakten. Ved brev af 2. juni 2004 meddelte GD Konkurrence klageren, at den havde afsluttet klagen om statsstøtte i henhold til artikel 20, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (3).
(11)
Den 18. februar 2005 anlagde klageren søgsmål om ophævelse af Kommissionens afgørelse om at afslutte sagen ved Retten i Første Instans (nu »Retten«).
(12)
Ved kendelse af 26. september 2006 afviste Retten i Første Instans søgsmålet, fordi den fandt, at brevet ikke udgjorde en retsakt, som kunne anfægtes i henhold til artikel 230 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (EF-traktaten) (nu artikel 263 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF)) (4).
(13)
Den 18. december 2006 kærede klageren kendelsen fra Retten i Første Instans til Domstolen.
(14)
Ved dom af 17. juli 2008 (5) ophævede Domstolen kendelsen, da den fandt, at den anfægtede retsakt udgjorde en retsakt, der kunne anfægtes, idet den ikke var i overensstemmelse med Kommissionen forpligtelser i henhold til procedureforordningen, og henviste sagen til fornyet behandling i Retten i Første Instans.
(15)
Ved brev af 26. september 2008 trak GD Konkurrence brevet af 2. juni 2004 om afslutningen af undersøgelsen tilbage og genåbnede sagen.
(16)
Ved kendelse af 29. juni 2009 fandt Retten i Første Instans, at eftersom brevet var blevet trukket tilbage, var det ikke længere fornødent at træffe en afgørelse (6). Den 7. september 2009 kærede klageren kendelsen fra Retten i Første Instans med den begrundelse, at Retten burde have anset tilbagetrækningen af brevet for at være ulovlig og have annulleret den.
(17)
Ved e-mail af 11. september 2009 gav klageren Kommissionen visse supplerende oplysninger.
(18)
Den 14. oktober 2009 mødtes repræsentanter for Kommissionen med klagerens retlige repræsentanter. Efter dette møde gav klageren Kommissionen nogle supplerende oplysninger i forbindelse med flere drøftelser.
(19)
Ved brev af 21. oktober 2009 anmodede Kommissionen Grækenland om supplerende oplysninger. Ved brev af 13. november 2009 bad Grækenland om længere tid til at besvare henvendelsen, hvilket blev imødekommet af Kommissionen ved e-mail af 18. november 2009. Grækenland svarede Kommissionen den 11. og den 14. januar 2010.
(20)
Ved dom af 6. maj 2010 imødekom Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til EF-traktatens artikel 234 (nu artikel 267 i TEUF) fra Simvouliotis Epikreatias (»statsrådet«), navnlig vedrørende anvendelsen af EU-reglerne om offentlige indkøb på den pågældende udbudsprocedure. Domstolen konkluderede bl.a., at en kontrakt som den, der skulle tildeles ved den pågældende udbudsprocedure, samlet set ikke henhørte under direktiverne om offentlige indkøb (7). Retten bemærkede endvidere, at denne konklusion ikke udelukkede, at en sådan kontrakt skulle overholde traktatens grundlæggende regler og generelle principper, navnlig reglerne og principperne om etableringsfrihed og frie kapitalbevægelser.
(21)
Ved brev af 6. juli 2010 meddelte Kommissionen Grækenland, at den havde besluttet at indlede proceduren i artikel 108, stk. 2, i TEUF vedrørende foranstaltningen (i det følgende benævnt »beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren«).
(22)
Kommissionens beslutning om at indlede undersøgelsesproceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (8). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at sende deres bemærkninger til foranstaltningen.
(23)
Efter indledningen af undersøgelsesproceduren modtog Kommissionen bemærkninger fra to interesserede parter, nemlig repræsentanterne for den påståede støttemodtager (Athens Resort Casino Holdings (9), på vegne af HR) (10) og fra repræsentanter for klageren (Club Hotel Casino Loutraki, på vegne af CA) (11). Grækenland fremsatte sine bemærkninger ved brev af 6. august 2010. De interesserede parters bemærkninger blev ved brev af 29. oktober 2010 sendt til Grækenland, der svarede ved brev af 25. november 2010.
(24)
Den 16. december 2010 (12) konkluderede Domstolen, at Retten (tidligere Retten i Første Instans) fejlagtigt havde afgjort, at der ikke var nogen sag at behandle i forbindelse med den oprindelige anfægtelse af Kommissionens »administrative afslutning« af sagen.
2. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
(25)
I oktober 2001 indledte de græske myndigheder en procedure for tildeling af en offentlig kontrakt med henblik på at afhænde 49 % af kapitalen i Casino Mont Parnès (13). Der var to konkurrerende tilbudsgivere, nemlig Kazino Attikis (Casino Attikis eller CA) og et konsortium ved navn Hyatt Regency - Elliniki Technodomiki (Hyatt Regency-konsortiet eller HR), der begge blev udvalgt til at deltage i anden udbudsrunde (14) på de betingelser, der gælder efter de relevante nationale bestemmelser. Efter nogle procedurer, som blev påstået ugyldige, blev kontrakten tildelt HR. I punkt 26-29 i det følgende beskrives de begivenheder, der førte til denne tildeling ifølge de oplysninger, som Kommissionen råder over.
(26)
I henhold til de gældende nationale bestemmelser skulle den vindende tilbudsgiver udpeges ved bud (stigende prisauktion), idet den oprindelige salgspris var fastsat til 80 mio. EUR. Udbudskomitéen skulle åbne de kuverter, som tilbudsgiverne havde indsendt med hver tilbudsgivers finansielle bud, og skulle derefter offentliggøre hvert enkelt bud. Den tilbudsgiver, der havde afgivet det laveste bud, skulle så have ret til at afgive et nyt bud i en lukket kuvert i næste udbudsrunde. Et sådant nyt bud skulle mindst være lige så højt som det oprindeligt højeste bud plus 1 % (15). Den efterfølgende afgivelse af bud skulle fortsætte i det uendelige i separate runder, indtil en af tilbudsgiverne trak sig, hvorefter den sidste tilbudsgiver skulle udpeges som den foreløbigt højest bydende. Udbudskomitéen skulle så forelægge den protokol, hvori navnet på den foreløbigt højest bydende blev offentliggjort, for bestyrelsen for den græske myndighed for udvikling af turisme (ETA).
(27)
I første runde afgav de to tilbudsgivere deres bud samtidigt i lukkede kuverter den 31. maj 2002 på ETA's hovedkontor. CA's bud lød på 91 183 652 EUR, mens HR's bud lød på 80 075 000 EUR. Kuverten fra sidstnævnte indeholdt imidlertid, ud over buddet, en erklæring, der anfægtede lovligheden af CA-konsortiets deltagelse i udbudsproceduren. CA gjorde indsigelse mod denne erklæring og hævdede, at fremsættelsen af forbehold gjorde, at HR's finansielle bud ikke kunne antages. CA's indvending blev afvist af udbudskomitéen, der fandt, at HR's erklæring ikke berørte gyldigheden af dets bud.
(28)
I anden runde afgav HR i en lukket kuvert sit bud på 92 105 888 EUR, igen ledsaget af den samme skriftlige erklæring. Efter afslutningen af anden runde indsendte CA en kuvert med det finansielle bud for tredje runde og fremlagde også en separat erklæring for ETA's bestyrelse om, at vilkårene for udbuddet var overtrådt, for så vidt angår udbudsprocedurens gyldighedskrav. Udbudskomitéen afviste denne erklæring med den begrundelse, at den kun ville kunne antages, hvis den blev fremsat i form af en indvending, som henhører under klagekomitéens kompetence. CA's retlige repræsentant anmodede dernæst komitéen om udsættelse i fem minutter, for at CA kunne tage stilling til, hvad der så skulle ske. Udsættelsen blev bevilget, og CA fjernede både den skriftlige erklæring og kuverten med buddet fra komitéens bord. Da CA kom tilbage inden for de fem minutter, blev det tilkendegivet, at man ikke agtede at rejse indsigelse, og buddet blev afgivet. Derefter rejste HR en indsigelse og krævede, at tredje budrunde skulle erklæres ugyldig med den begrundelse, at CA havde afgivet et bud, som det havde trukket tilbage og derefter afgivet på ny. HR's indvending blev accepteret af klagekomitéen, og CA's bud (16) blev udelukket fra proceduren.
(29)
Efter at have udelukket CA's bud i tredje runde sendte udbudskomitéen (17) ETA's bestyrelse en kopi af protokollen for sit ottende møde, på hvilket den havde udpeget HR som den første foreløbigt højest bydende (med et bud på 92 105 888 EUR) og CA som den anden foreløbigt højeste bydende. Udbudskomitéen synes ikke at have åbnet CA's bud i tredje runde og returnerede ikke den lukkede kuvert til CA, men overlod den til ETA til opbevaring i dets pengeskab (18). ETA's bestyrelse indkaldte til en ekstraordinær generalforsamling. Derefter blev ETA's administrerende direktør og den retlige repræsentant for Kantor Capital, der er økonomisk rådgiver med ansvar for sagsbehandlingen, den 5. juni 2002 bemyndiget til at bede HR om at forhøje sit bud. HR forhøjede derefter det foreslåede beløb til 110 mio. EUR. Den 12. juni 2002 fremlagde CA et brev for ETA's bestyrelse med et bud på 162 mio. EUR, men det blev efterfølgende afvist, fordi det blev afgivet, efter at udbudsproceduren var afsluttet. Endelig blev HR's bud yderligere forhøjet til 120 mio. EUR (19).
3. BESLUTNING OM AT INDLEDE DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(30)
Kommissionen indledte den formelle undersøgelsesprocedure, fordi den ikke var i stand til at bortvejre sin tvivl om, hvorvidt andelen på 49 % af kapitalen i Casino Mont Parnès blev solgt af den græske stat til den højest bydende ved en salgsprocedure, der opfyldte kravene til åbenhed, gennemsigtighed og ikke-forskelsbehandling. Kommissionen var navnlig ikke sikker på, om der ved salget fandt ulovlig fortrinsbehandling sted til fordel for køberen, og om der således var betalt en markedspris eller ej. Kommissionen fandt, at udelukkelsen af CA fra udbudsproceduren og CA's bud på 162 mio. EUR, der blev afgivet efter udbudsproceduren, kunne tyde på, at salget havde fundet sted under den reelle værdi og derfor på, at der var blevet ydet støtte i form af mistede statsmidler.
4. BEMÆRKNINGER FRA GRÆKENLAND
(31)
Grækenland fremsatte sine bemærkninger ved brev af 6. august 2010. Grækenland bestrider eksistensen af statsstøtte med den begrundelse, at udbudsproceduren vedrørende salget af landets andel af kapitalen i Casino Mont Parnès blev afviklet i overensstemmelse med gældende lovgivning, og at andelen på 49 % i kasinoet blev solgt til markedspris.
(32)
De græske myndigheder fremhæver først og fremmest, at udvælgelsen af deltagerne i udbudsproceduren og hele udbudsproceduren var fuldstændig lovlig og blev afviklet i overensstemmelse med reglerne for indkaldelse af bud (20), der er omfattet af gældende lovgivning, og at begge tilbudsgivere i udbudsproceduren havde accepteret disse indkaldelser af bud uden forbehold.
(33)
De græske myndigheder forklarer ligeledes, at den erklæring fra HR, der var indeholdt i kuverten med HR's finansielle bud i både første og anden runde af udbudsproceduren, ikke anfægtede gyldigheden af dets finansielle bud, men kun selve CA's deltagelse i udbudsproceduren, og klagekomitéen anså derfor med rette HR's finansielle bud for at være lovlige.
(34)
De græske myndigheder præciserer endvidere, at CA's bud i tredje runde af udbudsproceduren, som ifølge klageren beløb sig til 107 mio. EUR, blev udelukket, fordi kuverten var blevet fjernet, så udbudskomitéens ikke længere havde den i syne. Under disse omstændigheder kunne komitéen ikke være sikker på, at buddet ikke var blevet ændret. Under alle omstændigheder ville den fornyede indgivelse af buddet indebære en anden indgivelse i samme runde, hvilket var imod reglerne.
(35)
De græske myndigheder forklarer, at HR's bud i anden runde på 92 105 888 EUR i forhold til det oprindelige bud på 91 183 652 EUR, som CA afgav i første runde, var i overensstemmelse med udbudsreglerne, eftersom hvert nyt bud ifølge udbudsbetingelserne skulle forhøjes med 1 % og ikke 10 %, sådan som det blev antaget i Kommissionen beslutning om at indlede undersøgelsesproceduren. Derfor var udbudsreglerne overholdt i den henseende.
(36)
De græske myndigheder anfører endvidere, at CA's sidste bud på 162 mio. EUR - det beløb, som CA hævdede, at det var rede til at betale - var ugyldigt, fordi det blev afgivet efter og uden for udbudsproceduren. Hvis man havde accepteret dette bud, ville det have været ensbetydende med, at man havde overtrådt legalitetsprincippet, da formålet med en offentlig udbudsprocedure ikke kun er at tilgodese statens interesse, men også almenvellets interesse, dvs. at sikre den højest mulige pris under overholdelse af legalitetsprincippet (dvs. de retsregler, der er fastsat i bestemmelserne om indkaldelse af bud og udbudsmateriale og anden gældende lovgivning).
(37)
De græske myndigheder forklarede endvidere, at de ikke blot annullerede udbudsproceduren og indledte en ny, fordi dette ville have betydet, at man skulle afvikle hele proceduren på ny for fjerde gang inden for otte år, hvilket ville have skadet Grækenlands internationale omdømme uden at give nogen sikkerhed for, at en fornyet afvikling af udbudsproceduren ville have sikret en pris på 162 mio. EUR. I den forbindelse sætter Grækenland endog spørgsmålstegn ved troværdigheden af buddet på 162 mio. EUR, da CA var klar over, at en accept af dets bud blot ville have ført til annullation af proceduren og iværksættelse af en ny.
(38)
De græske myndigheder bekræfter derudover (21), at den pris, der oprindeligt blev betalt (120 mio. EUR), var rimelig, da den lå 25,5 % over den ekspertvurdering på 95,4 mio. EUR, der var blevet foretaget af den uafhængige vurderingsmand forud for udbudsproceduren og opbevaret forseglet indtil procedurens afslutning. De anfører, at der blev anmodet om denne vurdering - selv om den ikke var nødvendig på grund af udbudsproceduren - for at sikre Grækenlands interesser i endnu højere grad (22).
(39)
Med hensyn til klagerens påstande om, at de oprindelige betingelser i indkaldelsen af bud blev forbedret ved den senere lov nr. 3139/2003, der stadfæstede privatiseringen, forklarer de græske myndigheder, at udbudsbekendtgørelserne ikke blev ændret hverken ved lov nr. 3139/2003 eller på anden måde. Ifølge Grækenland regulerer loven ganske enkelt forskellige tilladelser, der er knyttet til investeringen i og driften af kasinoet, og omfatter foranstaltninger til beskyttelse af arbejdstagerne efter privatiseringen. Denne lov fritog ikke HR for forpligtelsen til at investere 44 mio. EUR i Casino Mont Parnès, og kontraktklausulen om, at 70 % af prisen skulle leveres tilbage til HR i tilfælde af, at der blev udstedt en driftstilladelse til et andet kasino inden 2012, var allerede en udtrykkelig bestemmelse i indkaldelserne af bud.
(40)
De græske myndigheder bemærker derfor, at salgsprisen udgør markedsværdien af andelen på 49 % i kapitalen i Casino Mont Parnès.
(41)
Til støtte for deres påstand om, at der ikke havde fundet uregelmæssigheder sted i udbudsproceduren, henviser de græske myndigheder til flere afgørelser fra nationale retter, der analyserede lovligheden af udbudsproceduren efter national ret. Hidtil har de nationale retter ikke konstateret nogen uregelmæssigheder i udbudsproceduren og har derfor afvist de forskellige begæringer fra CA om spørgsmålet (23). Blandt de nationale retters afgørelser, der bekræfter, at udbudsproceduren var forløbet korrekt, henviser de græske myndigheder navnlig til følgende:
a) Sager ved civilretterne
(42)
I dom 8118/2002 (24) afviste Athens ret i første instans en anmodning fra CA og traf følgende afgørelse:
-
Udbudskomitéen og klagekomitéen fandt med rette, at HR's bud i første og anden runde var i overensstemmelse med indkaldelserne af bud. Den erklæring fra HR, som var vedlagt dets bud, anfægtede ikke den betingelsesløse karakter af dets bud.
-
CA indgav et bud kl. 15.30, dvs. ved begyndelsen af tredje runde, som fastsat af udbudskomitéen ved afslutningen af anden runde. Buddet blev trukket tilbage af CA's repræsentant af egen fri vilje og drift, selv om formanden for udbudskomitéen forsøgte at få ham til at afholde sig herfra. Hvis formanden for udbudskomitéen udtrykkeligt havde advaret CA's repræsentant mod at trække buddet tilbage, ville dette have resulteret i forskelsbehandling til fordel for CA på bekostning af HR.
-
Klagekomitéen anså med rette CA's andet bud i tredje runde for at være antageligt. Hver tilbudsgiver kunne kun afgive ét bud i hver runde. Hvis CA's andet bud i tredje runde var blevet anset for antageligt, ville dette endvidere have ført til en overtrædelse af gennemsigtighedsprincippet. CA's repræsentant tog CA's første lukkede kuvert tilbage, forlod det sted, hvor udbuddet fandt sted, og fremlagde ved sin tilbagekomst en lukket kuvert, der ikke med sikkerhed kunne siges at være den samme som den første kuvert (25).
b) Sager ved forvaltningsretterne
(43)
Ifølge de græske myndigheder verserer der for øjeblikket en sag ved statsrådet (den øverste forvaltningsret) vedrørende en anden begæring fra CA med påstand om, at udbudsproceduren var ulovlig (26). Den endelige dom er endnu ikke afsagt, men de græske myndigheder bemærker, at den refererende dommer har foreslået, at CA's begæring afvises som uantagelig af kompetencemæssige grunde og som ubegrundet i substansmæssig henseende (27).
c) Straffesager
(44)
Som følge af en sag, som CA i 2002 anlagde mod medlemmer af udbudskomitéen, klagekomitéen, ETA, det konsulentfirma, der foretog vurderingen (American Appraisal Hellas Ltd), og den finansielle rådgiver (Kantor) vedrørende deres adfærd under udbudsproceduren, udstedte rådet af appelretsdommere, som fik sagen forelagt til pådømmelse, en frifindelseskendelse (28) og fastslog nærmere bestemt,
-
at hverken klagekomitéens første eller anden afgørelse var ulovlig, og at der ikke var fundet noget fyldestgørende bevis på, at dens medlemmer havde begået fejl. Ved at afvise CA's indvending i første og anden runde og ved til gengæld at acceptere HR's indvending i tredje runde, overtrådte medlemmerne af klagekomitéen ikke vilkårene i indkaldelserne af bud og behandlede ikke de to tilbudsgivere forskelligt
-
at udbudskomitéens afgørelser ikke var ulovlige, og at medlemmerne af udbudskomitéen ikke behandlede de to tilbudsgivere forskelligt; endvidere var udbudskomitéen ifølge vilkårene i indkaldelserne af bud forpligtet til at tage klageudvalgets afgørelser til følge
-
at ETA's repræsentant ikke overtrådte de relevante nationale bestemmelser ved at anmode den første foreløbigt højest bydende (HR) om at forhøje sit finansielle bud; ETA's repræsentant havde ikke tilladelse til at indlede forhandlinger og havde ikke beføjelse til at annullere eller aflyse udbudsproceduren.
(45)
Ovennævnte frifindelseskendelse blev endvidere indbragt for de nationale domstole (29), og for ganske nylig afsagde Athens appelret en dom, der frifandt alle de tiltalte (dom 466/2011). Dommens fulde tekst er endnu ikke til rådighed.
(46)
På baggrund af alle ovenstående bemærkninger fastholder de græske myndigheder, at den vurderede foranstaltning ikke involverede statsstøtte i henhold til artikel 107 i TEUF.
5. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(47)
Ved brev af 4. august 2010 meldte repræsentanter for den påståede støttemodtager (dvs. Athens Resort Casino Holdings på HR's vegne) sig som interesseret part i Kommissionens behandling af sagen. Den påståede støttemodtager fremsatte de samme bemærkninger som Grækenland, der er sammenfattet i afsnit 4.
(48)
Endvidere anfører den påståede støttemodtager, at den pris, der reelt blev betalt for andelen i kasinoet, var på 120 mio. EUR, dvs. 10 mio. EUR højere end tidligere oplyst (30). Prisen var derfor endnu højere end den faglige vurdering på 95,4 mio. EUR, der var blevet foretaget (men ikke offentliggjort), inden udbudsproceduren blev iværksat.
(49)
Den påståede støttemodtager anfører endvidere, at ETA ikke blot ikke var forpligtet til, men heller ikke havde nogen ret til at rette en opfordring til den foreløbigt anden højest bydende, fordi det ville have indebåret, at man havde indledt nye budrunder i strid med betingelserne i indkaldelserne af bud. Den påståede støttemodtager hævder, at der ikke var nogen fare for, at CA's bud på 162 mio. EUR uden for udbudsproceduren ville blive taget alvorligt, og at det kun blev afgivet for at udløse annullation af udbudsproceduren. Den påståede støttemodtager bekræfter, at man givet ville have anfægtet enhver beslutning om at acceptere dette bud, hvorved man ville have risikeret, at hele proceduren var blevet annulleret. Den påståede støttemodtager peger i den forbindelse også på udtalelsen fra det juridiske statsråd, der bekræftede, at CA's bud ikke kunne tages i betragtning eller accepteres (31).
(50)
For så vidt angår konkurrencefordrejning og følgerne for samhandelen, sætter den påståede støttemodtager også spørgsmålstegn ved Kommissionens antagelse i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren om, at hasardspil er en verdensomspændende forretning, og at de virksomheder, der er aktive på dette område, udøver en økonomisk aktivitet på et internationalt marked. Den påståede støttemodtager hævder, at Mont Parnès ikke opererer internationalt, men kun lokalt og derfor ikke konkurrerer med kasinoer i udlandet.
(51)
Ved brev af 29. september 2010 meldte Club Hotel Casino Loutraki AE sig (på CA's vegne) (32) som interesseret part i Kommissionens behandling af sagen. I dette brev anfører Club Hotel Casino Loutraki AE, at der med hensyn til beregningen af den påståede støtte også bør tages hensyn til forskellen mellem buddene og den stadfæstende lovs indvirkning på køberens forpligtelser i henhold til betingelserne i den offentlige udbudsprocedure.
6. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
6.1. Eksistensen af statsstøtte i forbindelse med afhændelsen af aktier ved kommercielt salg
(52)
Det hedder i artikel 107, stk. 1, i TEUF, at bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(53)
I overensstemmelse med EU-Domstolens faste retspraksis (33) og Kommissionens regler og beslutningspraksis vedrørende statsstøtte i forbindelse med privatisering (34) er der, når en medlemsstat køber eller sælger virksomheder, ikke tale om en fordel, hvis medlemsstatens adfærd er forenelig med en privat markedsøkonomisk investors adfærd.
(54)
Navnlig når salget af aktier finder sted på børsen, antages det generelt, at det sker på markedsbetingelser, og at det ikke indebærer nogen fordel. Når afhændelsen finder sted ved et kommercielt salg, kan det antages, at det ikke indebærer nogen fordel, hvis følgende betingelser er opfyldt: for det første skal aktieposten sælges ved et åbent og gennemsigtigt udbud, der gennemføres på konkurrencemæssige vilkår og ikke medfører forskelsbehandling; for det andet må der ikke være knyttet betingelser dertil, som ikke er normal praksis i tilsvarende transaktioner mellem private parter, og som vil kunne reducere salgsprisen; for det tredje skal virksomheden sælges til den højestbydende, og for det fjerde skal tilbudsgiverne have tilstrækkelig tid og tilstrækkelige oplysninger til, at de kan foretage en passende vurdering af de aktiver, som deres tilbud vedrører.
(55)
Med andre ord, når privatiseringen gennemføres ved et kommercielt salg, er kriteriet for, om en transaktion vedrørende statslige aktiver indebærer en fordel, om en markedsøkonomisk aktør ville have opført sig på samme måde i en tilsvarende situation, dvs. om virksomheden ville være blevet solgt til samme pris. Betragtninger, der ikke er af økonomisk art, såsom industripolitiske forhold, hensyn til beskæftigelsen eller målsætninger for regionaludviklingen, og som en markedsøkonomisk investor ikke ville gøre sig, vil ikke kunne godtages som begrundelse for at acceptere en lavere pris, men derimod være en indikator for, at der foreligger støtte. Kommissionen har gentagne gange redegjort for dette princip, som er blevet stadfæstet konsekvent af Retten og Domstolen (35).
(56)
Hvis ikke alle ovennævnte betingelser er opfyldt, mener Kommissionen derfor, at det offentlige salg skal undersøges nærmere, for at det kan fastslås, om det omfatter statsstøtte og derfor skal anmeldes. Ved at overholde disse krav er det muligt at sikre, at staten opnår den højeste pris for sine aktiver, dvs. markedsprisen, og at der derfor ikke er tale om nogen fordel.
6.2. Salget af 49 % af kapitalen i Casino Mont Parnès
(57)
Da Kommissionen indledte undersøgelsesproceduren i henhold til artikel 108, stk. 2, i TEUF, var den i tvivl om, hvorvidt salget af Casino Mont Parnès fandt sted efter en åben, gennemsigtig og ikke-diskriminerende udbudsprocedure. Ud fra de oplysninger, der var til rådighed på dette tidspunkt, fandt Kommissionen, at det var meget vanskeligt at afgøre, om der var tale om ulovlig forskelsbehandling, og om der blev betalt en markedspris eller ej. Kommissionen var usikker på, om uregelmæssigheder i udbudsproceduren kunne have resulteret i statsstøtte.
(58)
Kommissionen foretog dernæst en vurdering af de relevante kendsgerninger som led i den formelle undersøgelse. Denne vurdering byggede på det bevismateriale, der var til rådighed om foranstaltningen.
(59)
I de forskellige faser af proceduren har Kommissionen modtaget oplysninger om de mange retssager på nationalt plan, ifølge hvilke den oprindelige udbudsprocedure bør stå ved magt. Kommissionen bemærker, at de forskellige retsafgørelser på nationalt plan indtil videre ikke synes at understøtte bemærkningerne fra sagsøger om uregelmæssigheder og forskelsbehandling i udbudsproceduren (jf. også punkt 41-46 ovenfor). De nationale retter synes snarere hidtil at have bekræftet, at udbudsproceduren var lovlig og ikke-diskriminerende på grundlag af nationale regler.
(60)
Selv om Kommissionens vurdering ikke afhænger af de nationale retters afgørelser, kan den tage disse afgørelser i betragtning som en faktor i sin analyse. Kommissionen bemærker dog, at den aktuelle vurdering ikke på nogen måde har til formål at fortolke den nationale lovgivning, hvilket udelukkende henhører under medlemsstatens kompetence.
(61)
I den forbindelse finder Kommissionen, at udbudsprocedurens lovlighed ifølge national ret som beskrevet og begrundet i den omfattende og indgående undersøgelse, som de forskellige nationale retter har foretaget indtil nu, giver et vigtigt fingerpeg om, at udbudsproceduren er korrekt og ikke-diskriminerende. Kommissionen kan i sin vurdering i henhold til EU's statsstøtteregler blandt andre faktorer tage hensyn til denne klare bekræftelse af, at udbudsproceduren var åben, betingelsesløs og ikke-diskriminerende efter de nationale regler
(62)
Med hensyn til det spørgsmål, der blev rejst i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, om at en af tilbudsgiverne syntes at have overtrådt reglen i indkaldelsen af bud vedrørende den mindste forhøjelse i forhold til det foregående bud, bemærker Kommissionen, at dette spørgsmål er blevet løst, eftersom den krævede forhøjelse var på 1 % og ikke 10 %, sådan som Kommissionen havde fået oplyst. Derfor finder Kommissionen, at reglerne i udbudsproceduren var overholdt i denne henseende.
(63)
Med hensyn til den påståede forskelsbehandling af de forskellige indvendinger, der blev rejst under udbudsproceduren, bemærker Kommissionen også, at de græske myndigheder har givet en acceptabel redegørelse for udelukkelsen af CA's bud fra udbudsproceduren på baggrund af de gældende regler, der forbyder en anden afgivelse af bud i samme budrunde.
(64)
Med hensyn til den påståede ulige behandling af de forskellige bud, der blev afgivet efter udbudsproceduren, finder Kommissionen, at den forskel i behandling, der er mellem at forhandle prisen opad med den tilbudsgiver, hvis tilbud blev antaget, og at nægte at tage klagerens bud på 162 mio. EUR i betragtning, kan accepteres som lovlig praksis i en udbudsprocedure på grund af den tvivl, der hersker om sidstnævntes lovlighed. Kommissionen finder endvidere ikke klagerens uantagelige bud på 162 mio. EUR troværdigt, fordi det først blev afgivet efter udbudsproceduren og i strid med procedurereglerne.
(65)
Med hensyn til antydningen af, at hele proceduren kunne være blevet annulleret, har de græske myndigheder anført, at dette ville have betydet, at proceduren skulle afvikles på ny, hvorved man kunne have risikeret en yderligere nedsættelse af prisen.
(66)
De græske myndigheder kunne også have anført, at kommissoriet i den offentlige indkøbskontrakt ikke blev ændret ved lov 3139/2003 eller på nogen anden måde.
(67)
Med hensyn til den opnåede pris bemærker Kommissionen, at den pris, der i sidste ende blev betalt, nemlig 120 mio. EUR (36), selv om den fortsat lå under det uantagelige bud på 162 mio. EUR, som klageren påstår at have været rede til at afgive efter at være blevet udelukket fra udbudsproceduren, dog er højere end både det højeste bud på 107 mio. EUR, som klageren tilsyneladende har afgivet, og endnu højere (25,5 %) end den ekspertvurdering af andelen på 95,4 mio. EUR, der blev foretaget forud for udbudsproceduren.
6.3. Konklusion
(68)
Efter indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure reagerede de græske myndigheder på de foreløbige betænkeligheder, som Kommissionen havde givet udtryk for i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, på tilfredsstillende vis. Kommissionen har navnlig ikke fundet beviser, der giver anledning til at konkludere, at den påståede støttemodtager fik fortrinsbehandling, som førte til ydelse af nogen form for fordel. Ved at sælge sin andel i kasinoet til den højest bydende i en åben, betingelsesløs og ikke-diskriminerende udbudsprocedure antages Grækenland at have opnået den højeste pris på markedet og ikke at have mistet statsmidler. Kommissionen kan derfor acceptere, at en markedsøkonomisk aktør ville have solgt den pågældende andel i kasinoet til en tilsvarende pris. Derfor finder Kommissionen, at den græske stats salg af sin andel på 49 % af kapitalen i Casino Mont Parnès ikke medfører nogen fordel og derfor ikke udgør statsstøtte.
7. KONKLUSION
(69)
Kommissionen finder, at den græske stats salg af sin andel på 49 % af kapitalen i Casino Mont Parnès ikke udgør statsstøtte -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den græske stats salg af sin andel på 49 % af kapitalen i Casino Mont Parnès udgør ikke statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Den Hellenske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 24. maj 2011.