РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 3 август 2011 година
относно помощ SA. 26980 (C 34/09 (ex N 588/08), която Португалия планира да предостави на Petrogal
(нотифицирано под номер C(2011) 5546)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/466/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 19 ноември 2009 г. Комисията уведоми Португалия за своето решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора, по отношение на регионална ad hoc помощ в полза на инвестиционен проект на Petroleos de Portugal, Petrogal S.A. („Petrogal“), свързан с нефтопреработвателните му дейности в Sines и Matosinhos („инвестиционният проект“). С писмо от 9 декември 2009 г. Португалия предостави за публикуване неповерителната версия на решението за откриване на процедурата.
(2)
С писмо от 17 декември 2009 г. Португалия поиска удължаване на срока за представяне на мнение с един месец. Комисията одобри това искане на 22 декември 2009 г. Португалия представи своето мнение с писмо от 21 януари 2010 г.
(3)
Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си.
(4)
Комисията получи мнения от Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), от Confederação da Indústria Portuguesa (4), от Associação para a eficiência energética (5), от конкурент № 2 (6) - предприятие, конкуриращо се с Petrogal (7), от конкурент № 1 (8) (9), от União Geral de trabalhadores (10), от община Sines (11), от Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) и от Associação Industrial Portuguesa (13).
(5)
С писма от 9 март, 10 март, 17 март и 19 март 2010 г. Комисията препрати тези мнения на Португалия, която получи възможност да изрази своята позиция; нейните забележки бяха получени с писмо от 8 април 2010 г.
(6)
С писма от 15 и 28 юли 2010 г. (14) Комисията поиска допълнителна информация, която бе предоставена от Португалия с писма съответно от 16 и 23 август 2010 г.
(7)
С писма от 4 и 5 август 2010 г. Комисията поиска разяснения от конкуренти № 1 и № 2, които бяха предоставени с писма от 10 и 15 септември 2010 г. С писмо от 20 септември 2010 г. тези разяснения бяха представени на Португалия за мнение.
(8)
Комисията поиска допълнителна информация от Португалия с писма от 17 септември и 1 октомври 2010 г. Португалия отговори на 18 и 29 октомври 2010 г.
(9)
С писма от 13 октомври 2010 г. от конкуренти № 1 и № 2 беше поискано да предоставят конкретни подробности във връзка с техните отговори съответно от 10 и 15 септември 2010 г.
(10)
С писма от 21 и 28 октомври 2010 г. Комисията поиска допълнителна информация от Португалия. Португалия отговори с писмо от 12 ноември.
(11)
С писмо от 10 ноември 2010 г. конкурент № 1 представи разяснения към своето писмо от 15 септември 2010 г. Тези разяснения бяха предоставени на Португалия за мнение на 12 ноември 2010 г. и тя отговори на 19 ноември 2010 г.
(12)
С писмо от 30 ноември 2010 г. Комисията поиска допълнителна информация от Португалия. Португалия представи своя отговор с писмо от 20 декември 2010 г.
(13)
С писмо от 11 ноември 2010 г. Комисията поиска от Португалия да представи анализ на разходите и ползите от инвестиционния проект. Португалия представи поисканата информация на 1 декември 2010 г.
(14)
С писмо от 6 януари 2011 г. Португалия представи информация относно акционерите на Petrogal.
(15)
На 12 януари 2011 г. бе проведена среща между португалските органи, представители на Petrogal и Комисията. С писмо от 25 януари 2011 г. Португалия представи информация относно някои от въпросите, повдигнати по време на срещата (например пазарна оценка, стимулиращ ефект на помощта).
(16)
С писма от 24 януари, 16 март и 12 април 2011 г. Комисията поиска допълнителна информация относно потенциалния съпоставителен сценарий за инвестиционния проект, на които Португалия отговори с писма съответно от 7 февруари, 4 април и 29 април 2011 г. С електронно писмо от 7 юни 2011 г. Комисията поиска информация, която не бе представена от Португалия в предишни писма. Португалия предостави информация относно някои от тези въпроси с електронно писмо от 9 юни 2011 г. и писма от 11 и 17 юни 2011 г.
(17)
С писмо от 24 юни 2011 г. Комисията поиска от Португалия да представи разяснения за липсващата информация по отношение на пазара на дизелово гориво. Португалия представи тази информация с писма от 30 юни и 14 юли 2011 г. С писмо от 20 юли 2011 г. португалските органи представиха своето съгласие Комисията да приеме това решение на английски език.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ДЪРЖАВНАТА ПОМОЩ
2.1. Получател
(18)
Получателят на държавната помощ Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A. (наричан по-долу „Petrogal“) е дъщерно дружество, притежавано изцяло от Galp Energia, SGPS, S.A. („Galp Energia“). Главните акционери в Galp Energia са ENI SpA (15) (33,34 %), Amorim Energia BV („Amorim Energia“) (16) (33,34 %), Parpública Participações Públicas („Parpública“) (SGPS) (17) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos SA („CGD“) (18) (1 %) и други (23,31 %). Galp Energia е холдинговата компания на Galp Energia Group („Galp“). Galp Energia извършва дейност на пазара на петролни продукти (който включва дейности по рафиниране и маркетинг, например продажби на едро и дребно) и на пазара на газ.
(19)
Холдинговата компания първоначално беше учредена на 22 април 1999 г. под името GALP - Petróleos e Gás de Portugal SGPS, S.A., главно с цел търговия с нефт и природен газ, като обедини две съществуващи по онова време дружества, притежавани от португалското правителство, които бяха поставени под контрола на Galp Energia, а именно Petrogal, с дейност насочена към петролни продукти, и GDP - Gas de Portugal, SGPS, S.A., с дейност насочена към природен газ (19).
(20)
Дейността на Galp Energia също така обхваща маркетинг на едро и дребно на рафинирани петролни продукти на Иберийския полуостров. Дружеството е лидер на пазара в Португалия (20) и се отчита ръст на присъствието му в Испания.
(21)
Petrogal притежава единствените две рафинерии в Португалия. Рафинериите са разположени в Sines и Matosinhos. Рафинирането обхваща всички дейности по рафиниране, доставки и логистични услуги. Petrogal е най-големият продавач на петролни продукти в Португалия, както и един от най-големите на Иберийския полуостров. На практика дружеството обслужва целия внос на суров нефт и част от вноса на рафинирани продукти в Португалия; освен това то обслужва 80 % от капацитета за съхранение на суров нефт и рафинирани продукти (21) и заема важна позиция в логистичната инфраструктура за нефтопродукти в Португалия.
(22)
Petrogal разполага с обширна продуктова гама, която включва бензин, дизелово гориво, гориво за реактивни двигатели, течно гориво, нафта, ВНГ (втечнен нефтен газ), битум и някои ароматни продукти. В резултат на дейността по рафиниране се извършват доставки на нефтопродукти за отделите на Petrogal, свързани с продажби на дребно, продажби на едро и маркетинг на ВНГ за конкуренти и чуждестранни клиенти, както и за обслужването на техните активи по рафинирането и логистични инструменти. Petrogal съхранява и транспортира своите продукти, като използва или притежавани изцяло от него складове, или свързани с него логистични компании.
(23)
На фигура 1 са представени правата на собственост и контрол по отношение на Petrogal:
(24)
На 29 декември 2005 г. беше подписано споразумение между акционерите Amorim Energia, ENI и Rede Eléctrica Nacional de Portugal (REN), а CGD се присъедини към споразумението на 28 март 2006 г. („споразумението между акционерите“). Споразумението между акционерите влезе в сила на 29 март 2006 г. за срок от осем години. В съответствие с член 20, първи параграф, буква в) от португалския кодекс за ценните книжа, правата на глас, свързани с акциите в Galp Energia, които са притежавани от страните по споразумението между акционерите, реципрочно се прехвърлят на другите страни. В съответствие с това се счита, че Galp Energia се контролира съвместно от акционерите, които са страни по споразумението между акционерите.
(25)
Според Португалия в резултат на споразумението между акционерите те, и по-специално ENI, не могат да контролират и самостоятелно да определят стратегии във връзка със своите собствени дейности по рафиниране и дейностите по рафиниране на Petrogal.
2.2. Инвестиционен проект на Petrogal
(26)
Целта на инвестиционния проект е реорганизация и разширяване на съществуващите нефтопреработвателни съоръжения в Sines и Matosinhos, единствените две съществуващи рафинерии в Португалия. В допълнение към това инвестиционният проект цели подобряване на интеграцията и ефектите на синергия между двете рафинерии. Чрез него се създава възможност за използване на по-тежки фракции на суров нефт.
(27)
Целта на инвестиционния проект е най-вече да се увеличи производството на дизелово гориво за сметка на бензина. Заключението в инвестиционния проект е, че повишеното използване на тежък суров нефт ще намали разходите за суровини и ще позволи гъвкавост по отношение на произхода на преработвания суров нефт.
(28)
Инвестиционният проект за преобразуването на рафинерията в Matosinhos се състои по-точно в построяване на цех за вакуумна дестилация, в който да се получава вакуумен газьол (ВГ), и построяване на нов нисковискозен цех (цех за висбрекинг) за лек термичен крекинг на получения вакуумен остатък.
(29)
Инвестиционният проект за преобразуването на рафинерията в Sines цели построяване на нов цех за хидрокрекинг, по-специално цех за хидрокрекинг на вакуумен газьол, в който да се произвежда дизелово гориво и гориво за реактивни двигатели. Съгласно инвестиционния проект цехът за хидрокрекинг ще използва като изходна суровина вакуумен газьол и газьол, получен чрез висбрекинг, произведени в рафинериите в Matosinhos и Sines, като по този начин напълно се оползотворява капацитетът за преработване на държавното оборудване по рафиниране. Ще се преработват около [] барела на ден и ще се използва около [] хил. тона/годишно остатък от атмосферна дестилация като първична изходна суровина.
(30)
Продуктите, получен чрез хидрокрекинг (ВНГ, тежка нафта (22) и дизелово гориво) са […] хидрогенирани, което им придава по-високо качество. В резултат на инвестиционния проект се очаква увеличаване единствено на производството на дизелово гориво и тежка нафта.
(31)
В съответствие с инвестиционния проект част от тежката нафта, произвеждана в рафинерията в Sines ще бъде транспортирана до Matosinhos като суровина за инсталацията на Petrogal за ароматни продукти (23), което ще представлява следваща стъпка към увеличената интеграция на двете рафинерии. Увеличеното производство на тежка нафта е неизбежна техническа последица от проекта за преобразуване на рафинерията в Sines.
(32)
Работите по инвестиционния проект започнаха през 2008 г. (първата поръчка беше сключена на 14 март 2008 г. в резултат на решението, взето от съвета на директорите на 5 март 2008 г.) и трябваше да приключат до 31 декември 2010 г. Очаква се пълният производствен капацитет да бъде достигнат през 2011 г.
2.3. Единен инвестиционен проект
(33)
Португалия заявява, че въпреки географското разстояние между двете рафинерии (около 450 km с морски транспорт) инвестиционният проект следва да се разглежда като единен инвестиционен проект по смисъла на точка 60 от Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (24) (наричани по-долу „ННРП“). Португалските власти потвърждават, че дружеството Petrogal не е получавало държавна помощ през трите години преди началото на инвестиционния проект, за който е изпратено уведомление.
2.4. Разходи за инвестиционния проект
(34)
Инвестицията в Sines представлява инвестиционни разходи в размер на [] EUR в номинална стойност. Рафинерията в Sines следва да получи помощ в размер на [] EUR (номинална стойност), което ще доведе до интензитет на помощта от 16 %. Що се отнася до рафинерията в Matosinhos, инвестицията е в размер на [] EUR (номинална стойност) и рафинерията ще се възползва от помощ в размер на [] EUR (номинална стойност), което отговаря на интензитет на помощта от 13 %.
(35)
Допустимите разходи за инвестиционния проект са 974 064 894 EUR в сегашна стойност (1 058 934 146 EUR в номинална стойност) и представляват изключително разходи за оборудване (не за земя или сгради). Размерът на помощта за двете рафинерии възлиза на 121 091 314 EUR в сегашна стойност (160 484 007 EUR в номинална стойност), което отговаря на интензитет на помощта от 12,43 %. В таблица 1 е представена разбивка на допустимите разходи по години:
Таблица 1
Допустими разходи (в EUR)
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
Общо
Дълготрайни материални активи
[ ] (25)
[ ]
[ ]
[ ]
1 058 934 146
2.5. Финансиране на инвестиционния проект
(36)
Petrogal планира да финансира този инвестиционен проект със собствени ресурси в допълнение към държавната помощ, за която дружеството е кандидатствало (160 484 007 EUR в номинална стойност). Не се предвиждат други източници на финансиране с държавна помощ. Инвестиционният проект също така се ползва от заеми от Европейската инвестиционна банка на стойност от общо 500 млн. EUR, одобрени през 2009 г. Собственият принос на получателя към допустимите разходи възлиза на 36 %.
2.6. Таван на регионалната помощ
(37)
В съответствие с картата за регионална помощ на Португалия за периода 2007-2013 г. (26) регионите Alentejo и Norte, в които са разположени рафинериите съответно в Sines и Matosinhos, отговарят на критериите за регионална помощ съгласно дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от Договора, с тавани за регионална инвестиционна помощ за големи предприятия в размер на съответно 40 % и 30 % брутен еквивалент на помощта (БЕП).
2.7. Принос към регионалното развитие
(38)
Очаква се инвестиционният проект да доведе до разкриване на приблизително 150 преки работни места и 450 непреки работни места в двата региона. Освен това в съответствие с информацията, представена от Португалия, по време на строителните работи ще бъдат разкрити приблизително 3 000 временни работни места.
2.8. Форма на помощта
(39)
Държавната помощ ще бъде предоставена като ad hoc помощ, при чието проектиране бяха следвани разпоредбите на схема за помощ с изтекла давност (N 97/1999), основана на Наредба-закон № 409/99 от 15 октомври 1999 г.
(40)
След като Министерският съвет на Португалия прие резолюцията на 6 март 2008 г., на 10 март 2008 г. бяха подписани два договора между португалското правителство, Petrogal и Galp Energia с цел предоставяне на държавна помощ. Двата договора бяха „договор за предоставяне на данъчни облекчения“ и „инвестиционен договор“ („договорите за помощта“).
(41)
В подписаните договори за помощта се предвижда концесия на данъчния кредит, свързан с осъществяването на инвестиционния проект. Помощта представлява данъчен кредит, който ще се приспада от бъдещи плащания на корпоративен подоходен данък. Размерът на данъчния кредит ще бъде изчислен от португалските власти като процент от допустимата инвестиция. Данъчният кредит ще се използва само за данъци, генерирани от инвестиционния проект. В случай че данъчният кредит не бъде изцяло приспаднат, оставащата част от данъчния кредит пак може да бъде приспадната до изтичането на договора (а именно 31 декември 2016 г.).
2.9. Размер на помощта
(42)
Португалия възнамерява да предостави регионална помощ в размер на 160 484 007 EUR в номинална стойност, която ще се предоставя от 2011 г. нататък. В таблица 2 по-долу, предоставена от португалските власти, се дават подробности за графика за предоставяне на помощта:
Таблица 2
Година
Изчислен облагаем приход
Данъци
Използване на данъчния кредит (27)
2008
2009
2010
2011
[ ]
[ ]
2012
[ ]
[ ]
[ ]
2013
[ ]
[ ]
[ ]
2014
[ ]
[ ]
[ ]
2015
[ ]
[ ]
[ ]
2016
[ ]
[ ]
160 484 007
(43)
Португалия потвърди, че помощта за инвестиционния проект няма да се кумулира с помощ, получена за същите допустими разходи, от други местни, регионални, национални или европейски източници.
(44)
Освен това помощта се предоставя при условието, че Petrogal ще запази инвестициите в подпомаганите райони минимум пет години след осъществяването на инвестиционния проект.
(45)
Португалия потвърди, че Комисията трябва да разреши предоставянето на помощта.
(46)
Petrogal кандидатства за държавна помощ във връзка с инвестиционния проект на 22 януари 2007 г. На 23 януари 2007 г. португалските власти потвърдиха писмено пред Petrogal, че като си запазват правото на обстойна проверка, те считат, че инвестиционният проект отговаря на условията за допустимост, заложени в „данъчната схема“, преди започване на работа по проекта.
(47)
Португалия се ангажира да не превишава максималния размер на помощта и максималния интензитет на помощта, определени в настоящото решение, дори в случай на по-ниски или по-високи допустими разходи.
2.10. Общи разпоредби
(48)
Португалия се ангажира да представи следните документи:
-
в срок от два месеца след предоставяне на помощта: копие от документа, изпратен на Petrogal, с който дружеството се уведомява, че договорите за помощта са влезли в сила;
-
на всеки пет години с начало датата, на която Комисията одобри помощта: междинен доклад (който включва информация за изплатения размер на помощта, за изпълнението на договора за помощта и за всякакви други инвестиционни проекти, стартирани в рамките на същия обект/цех);
-
в срок от шест месеца след предоставянето на последния транш от помощта въз основа на съобщения график за предоставяне на помощта: подробен окончателен доклад.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(49)
В своето решение за откриване на официалната процедура по разследване съгласно член 108, параграф 2 от Договора („решението за откриване на процедурата“) Комисията изрази съмнения относно съвместимостта на помощта с разпоредбите на ННРП. В тази връзка Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на въпросите, посочени в съображения 50-64.
3.1. Съвместимост с общите разпоредби на ННРП
(50)
В точка 34 от ННРП се описват стандартните категории на първоначална инвестиция „в материални и нематериални активи“, свързани със:
-
създаването на нов обект;
-
разширяването на съществуващ обект;
-
диверсификация на производствената гама на обекта с нови, допълнителни продукти;
-
основна промяна на цялостния производствен процес в съществуващ обект.
Заместващите инвестиции, които не отговарят на някое от посочените по-горе условия, са изключени от обхвата на определението на първоначална инвестиция.
(51)
В тази връзка Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата дали инвестиционният проект, чиято цел е модернизиране и по-добро интегриране на двете рафинерии за увеличаване на производството на дизелово гориво (и успоредно с това и на нафта) при същевременно намаляване на производството на бензин, би могъл да се счита за първоначална инвестиция. Комисията заяви, че инвестиционният проект не представлява инвестиция в нов обект, нито диверсификация на производствената гама на съществуващ обект с нови, допълнителни продукти. При все това би могло да се заключи, че проектът включва някои аспекти, свързани с „разширяване“ и „основна промяна на производствения процес“.
(52)
В решението за откриване на процедурата Комисията изтъкна, че тъй като мярката за помощ трябва да се оцени като ad hoc помощ, Португалия трябва да демонстрира, че инвестиционният проект способства за изпълнението на една последователна стратегия за регионално развитие по смисъла на точка 10 от ННРП.
(53)
По-специално Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата дали очакваният принос към регионалното развитие действително ще компенсира ефектите в отрасъла в резултат на помощта (160 млн. EUR помощ, с която се създават само 150 преки работни места).
(54)
В този контекст Комисията изтъкна, че са налице основания за съмнение дали помощта е необходима, тъй като, както е видно от финансовите отчети на Petrogal за 2008 г., инвестиционният проект е част от индустриалната стратегия на дружеството и вероятно ще бъде осъществен и при съпоставителен сценарий без държавна помощ. Комисията посочи, че помощта не изглежда необходима за реализирането на инвестицията (дейностите по която започнаха през 2008 г.) и че Португалия е могла да проучи и други места за инвестицията. Ненужната помощ вероятно няма да допринесе за регионалното развитие и може да доведе до неприемливо нарушаване на конкуренцията.
(55)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали са спазени официалните изисквания за стимулиращ ефект, предвидени в точка 38 от ННРП. В случай на ad hoc помощ компетентният орган следва да издаде писмо за намерение да предостави помощта, което зависи от одобрението на Комисията, преди да започне работата по проекта.
(56)
В тази връзка Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата дали писменото потвърждение от страна на Португалия, че, като си запазва правото на обстойна проверка, тя счита, че инвестиционният проект отговаря на условията за държавна помощ, действително отговаря на изискванията на точка 38 от ННРП.
3.2. Оценка на помощта съгласно разпоредбите за помощ за големи инвестиционни проекти
(57)
Португалия отправи уведомление за инвестиционния проект в двете рафинерии като за единен инвестиционен проект. В съответствие с точка 60 от ННРП дадена първоначална инвестиция се счита за единен инвестиционен проект, когато представлява едно икономически неделимо цяло, като се вземат предвид техническите, функционалните и стратегическите връзки и непосредствената близост.
(58)
В тази връзка Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на разстоянието между двете рафинерии. Освен това класифицирането на инвестиционния проект като единен инвестиционен проект би означавало прилагане на коригиран таван за регионална помощ въз основа на процента на редуциране в съответствие с точка 67 от ННРП.
(59)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения относно оценката на помощта съгласно разпоредбите на тези две точки от ННРП.
(60)
По-специално Комисията не бе в състояние да достигне до заключение кои съответни продукти са обхванати от инвестиционния проект. Не е ясно дали продуктите са единствено дизелово гориво и нафта, както твърди Португалия, или следва да се вземат под внимание и други продукти от нефтопреработвателните дейности. Трябва да се отчете потенциалната взаимозаменяемост на продуктите от рафиниране от гледна точка на доставките, както и фактът, че нафтата може да бъде счетена за междинен продукт по смисъла на точка 69 от ННРП.
(61)
Комисията изрази съмнения относно съответния продуктов пазар и дали следва да се счита, че той е на ниво „след рафиниране“ за дизеловото гориво и нафтата, както твърди Португалия.
(62)
Комисията изрази съмнения дали съответните географски пазари за съответните продукти следва да бъдат определени на национално равнище, на регионално равнище (Иберийски полуостров) или на равнището на Европейското икономическо пространство (ЕИП).
(63)
Освен това Комисията изрази съмнения дали Petrogal и групите Galp Energia и ENI, към които Petrogal принадлежи, са с пазарен дял под 25 % на съответния пазар, както се изисква съгласно точка 68, буква а) от ННРП.
(64)
На последно място, в съответствие с точка 68, буква б) от ННРП Комисията изрази съмнения по отношение на всички съответни продукти за това дали производственият капацитет, създаден с инвестиционния проект, надхвърля 5 % на всеки съответен пазар, измерен на база данни за видимото потребление, и в този случай дали средният годишен ръст на видимото потребление на този продукт през последните пет години е над средния годишен ръст на БВП в Европейското икономическо пространство.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
4.1. Мнение на Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (AIPQR)
(65)
AIPQR счита, че инвестиционният проект е от огромно значение за стимулиране на португалската икономика и за подсилване на европейската конкурентоспособност в нефтохимическия и нефтопреработвателния сектор. Ако инвестиционният проект не може да се финализира или ако не бъде осигурена необходимата подкрепа за неговото осъществяване, това може да окаже сериозни последици по отношение на автономността и подпомагането на нефтохимическата верига.
(66)
Новият производствен цех за PTA (пречистена терефталова киселина), планиран от Artensa (Artenius - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, S.A., което е дъщерно дружество на La Seda de Barcelona S.A в Испания) в Sines ще увеличи значително нуждите от нафта на La Seda. На свой ред повишеното производство на нафта от цеха за хидрокрекинг на Petrogal е от решаващо значение за осъществяването на инвестицията на La Seda, която се изчислява на около 400 млн. EUR.
(67)
Според AIPQR инвестиционният проект ще намали дефицита на дизелово гориво на европейско равнище.
(68)
AIPQR счита, че приносът на Petrogal е от огромно значение за осъществимостта и насърчаването на развитието на Центъра за конкурентоспособност и технологии в нефтохимическия, нефтопреработвателния и промишления отрасъл като част от португалската стратегия за насърчаване на ключови отрасли за националната и регионалната икономика.
(69)
Според AIPQR дизеловото гориво, получено чрез хидрокрекинг, е с по-високо качество, което гарантира по-ефикасно изгаряне и свеждане до минимум на замърсителите в емисиите на отработени газове. Качеството на дизеловите продукти и също така енергийната ефективност, която следва да бъде достигната с инвестиционния проект, ще позволят да бъде изпълнен плана на Petrogal за енергийна ефективност за периода 2008-2011 г.
(70)
Освен това AIPQR счита, че инвестиционният проект ще допринесе за социалната и икономическата устойчивост на регионите Matosinhos и Sines, както и за националната социална и икономическа устойчивост като цяло.
4.2. Мнение на Associação para a eficiência energética (COGEN)
(71)
Инвестиционният проект е уместен: повишена гъвкавост на доставките и увеличена автономност при дизеловото гориво.
(72)
Според COGEN с инвестиционния проект ще се създадат големи възможности от гледна точка на технологичните иновации и ще бъдат разкрити около 150 преки работни места и около 500 непреки работни места на средно ниво, като всички те ще бъдат постоянни.
(73)
От гледна точка на енергетиката COGEN счита, че проектите за преобразуване на двете рафинерии ще доведат до икономия на енергия в размер на 14 %. Освен това COGEN подчертава, че инвестиционният проект също така ще допринесе за осъществимостта на друг вид инвестиция, която не е обхваната от инвестиционния проект - разкриването на две инсталации за комбинирано производство на топло- и електроенергия с мощност 82 MW, по една в двете рафинерии - което ще доведе до увеличаване с около 12 % на капацитета на тази технология в Португалия.
4.3. Мнение на Confederação da Indústria Portuguesa (CIP)
(74)
CIP счита, че инвестиционният проект цели подобряване на положението в Португалия, което се характеризира със:
i)
несъответствие между потреблението на дизелово гориво за моторни превозни средства и сегашния преработвателен капацитет на Португалия, в резултат на което се получава хронична необходимост от внос на големи количества дизелово гориво и продажба на излишъка от бензин в чужбина;
ii)
очакван излишък на течно гориво в бъдеще, породен от факта, че течното гориво вече не се използва за производство на електроенергия и че се обезкуражава използването на течно гориво в промишлеността като цяло, както е заложено в португалската национална програма за справяне с промяната на климата;
iii)
тенденции на международните пазари, свързани с увеличаване на покупките на по-тежки фракции на суров нефт с по-висока киселинност, което ще увеличи гъвкавостта при избора на суров нефт;
iv)
осъществяване на принос към сигурността на доставките.
(75)
CIP счита, че инвестиционният проект ще доведе до значително увеличаване на енергийната ефективност на двете рафинерии в съответствие с ангажиментите, които Португалия пое пред ЕС във връзка с увеличаване на европейската енергийна ефективност с 10 %.
(76)
CIP счита, че предвиденото разкриване на около 150 работни места за висококвалифицирани специалисти и 450 непреки постоянни работни места ще допринесе в значителна степен за икономическото развитие на Португалия. То ще стимулира местната икономика в засегнатите региони, където БВП на глава от населението е по-нисък от средния БВП за страната, и ще доведе до разкриването на около 5 000 временни работни места по време на строителните работи.
4.4. Мнение на União Geral de Trabalhadores (UGT)
(77)
UGT счита, че инвестиционният проект ще насърчи регионалното развитие и ще окаже положително въздействие върху икономическото развитие и социалното и териториалното сближаване на съответните региони. Засегнатите региони се характеризират с високи нива на безработица, стопанска структура с ниска степен на диверсификация и БВП на глава от населението под средното равнище за страната. Инвестиционният проект ще окаже значително въздействие върху промишлеността в двата региона и в Португалия като цяло, тъй като ще бъдат развити дейности както нагоре, така и надолу по веригата, по-специално в области като машиностроене и гражданско строителство, електропроизводство или дори търговия и кетъринг.
(78)
UGT счита, че инвестиционният проект ще доведе до разкриване на повече и по-добри работни места, и то в момент, когато безработицата се увеличава с бързи темпове поради икономическата и социалната криза. Инвестиционният проект е изготвен така, че да бъдат разкрити 150 преки работни места в двете рафинерии, много от тях за висококвалифицирани специалисти. Очаква се да бъдат разкрити 450 допълнителни непреки работни места, а по време на строителните работи ще бъдат разкрити 5 000 временни работни места. Инвестиционният проект ще допринесе за запазване на някои от сега съществуващите 2 050 работни места, които могат да бъдат застрашени без инвестиционния проект.
(79)
Освен това UGT счита, че инвестиционният проект ще спомогне за изпълнение на строги стандарти за опазване на околната среда и безопасност, тъй като рафинериите ще бъдат оборудвани с технологии, които щадят околната среда в по-голяма степен.
(80)
Според UGT инвестиционният проект е много важен за подобряването на недостатъчния капацитет на Португалия за рафиниране и производство на дизелово гориво. Съществуващият капацитет за рафиниране очевидно е твърде ограничен, за да покрие нуждите на страната, поради което Португалия зависи от внос на дизелово гориво от други държави (което увеличава стратегическите рискове). Понижаването на вноса на дизелово гориво също така би намалило настоящия търговски дефицит, който до голяма степен се дължи на енергийните сметки.
(81)
На последно място, UGT отбелязва, че инвестиционният проект е важен не само от национална гледна точка, но и за ЕС, тъй като той е изготвен така, че да спомогне за развитието на по-екологосъобразна и по-устойчива икономика.
4.5. Мнение на община Matosinhos (CMM)
(82)
CMM счита, че разкриването на работни места оказва значително влияние върху областта. Благодарение на разкриването на работни места за висококвалифицирани специалисти със заплати над средното ниво за региона рафинерията в Matosinhos ще допринесе за увеличаването на покупателната сила в областта и региона. Проектът ще окаже значително въздействие върху регионалната брутна добавена стойност в резултат на функционирането на рафинерията и дейността на стотици търговски и промишлени малки и средни предприятия, по-специално с оглед на факта, че безработицата в региона е около 13 % (над средното равнище за страната). CMM счита, че инвестиционният проект е от решаващо значение за региона от икономическа и социална гледна точка.
4.6. Мнение на община Sines (CMS)
(83)
CMS е убедена във важността на новите производствени цехове на рафинерията в Sines за развитието на местната и регионалната икономика. Проектът ще окаже положително въздействие върху социалното развитие в региона поради разкриването на работни места за висококвалифицирани специалисти и създаването на повече и по-добри малки и средни предприятия.
4.7. Мнение на Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (CGTP)
(84)
CGTP счита, че инвестиционният проект води до изключително положителни ефекти за околната среда и е важен за регионалното развитие на Португалия, тъй като:
i)
ще създаде възможност да се предложи по-голяма диверсификация на продукти с по-високо качество на националния отрасъл за органична химия, както и за износа. Поради това инвестиционният проект ще допринесе положително за повишаването на стойността на профила на специализация в промишлеността;
ii)
ще доведе до разкриването на стотици постоянни работни места и няколко хиляди временни работни места по време на строителните работи, и то основно в региони с някои от най-високите равнища на безработица в Португалия;
iii)
ще допринесе за развитието на местната икономика на равнището на жилищното настаняване, търговията и хотелиерството, наред с други икономически дейности.
4.8. Мнение на Associação Industrial Portuguesa (AIP)
(85)
AIP изтъква, че инвестиционният проект ще окаже решаващ принос за повишаване на благосъстоянието в регионите Norte и Alentejo.
(86)
Регионът Norte, в който се отчита 11,6 % безработица при средно равнище на безработица в страната от 9,8 % (данни от третото тримесечие на 2009 г.), понастоящем е регионът с най-високо равнище на безработица в Португалия и с особено високо равнище на дългосрочна безработица (половината от безработните лица търсят работа в продължение на година или повече). В сегашния контекст на социална криза разкриването на 500 преки работни места и 200 постоянни непреки работни места, както и около 2 000 временни работни места по време на строителните работи, представлява огромен принос за региона.
(87)
Регионът Alentejo е сред регионите с най-висока безработица в Португалия - 10,2 % при средно равнище на безработица в страната от 9,8 % (данни от третото тримесечие на 2009 г.) - и с особено високо равнище на дългосрочна безработица (половината от безработните лица търсят работа в продължение на година или повече). В този контекст разкриването на 100 преки работни места и 250 постоянни непреки работни места, както и около 3 000 временни работни места по време на строителните работи, представлява огромен принос за региона.
4.9. Мнение на конкурент № 1
4.9.1. Мнение относно решението за откриване на процедурата
(88)
Според конкурент № 1 инвестиционният проект може да се счита за просто „разширяване на съществуващ обект“ по смисъла на точка 34 от ННРП. Инвестиционният проект не може да бъде счетен за единен инвестиционен проект, защото дълготрайните активи от инвестицията ще бъдат „икономически делими“ по смисъла на точка 60 от ННРП. Рафинериите в Sines и Matosinhos действително са физически отдалечени една от друга. В инвестиционния проект ясно се определят отделни инвестиции за всяка рафинерия. Рафинериите могат да избират между цехове за вакуумна дестилация и висбрекинг без цех за хидрокрекинг или обратното. Поради това инвестициите за рафинериите не са непременно пряко свързани. Във всеки случай рафинериите биха могли да функционират самостоятелно, без да е необходима никаква интеграция. Освен това рафинерията в Matosinhos би могла да продава своята продукция от вакуумен газьол на международните пазари, а цехът за хидрокрекинг, разположен в Sines, би могъл да се захранва с вносен вакуумен газьол.
(89)
Португалия посочва единствено разкриването на преки и непреки работни места като принос на инвестиционния проект към регионалното развитие. Поради това не може да се демонстрира, че инвестиционният проект допринася за по-последователна стратегия за регионално развитие и че спомага за постигане на целта за икономическо сближаване (28). Трудно е да се приеме, че изразходването на над един милион евро за разкриването на едно пряко работно място може да се счита за изключителен принос към регионалното развитие. В тази връзка съотношението между размера на помощта и преките работни места за инвестиционния проект се сравнява с предишни решения на Комисията (представени в таблица, в която се прави преглед на това съотношение в предишни решения на Комисията). Освен това конкурент № 1 счита, че инвестиционният проект не е свързан с никаква предполагаема пазарна неефективност.
(90)
Що се отнася до официалното изискване за стимулиращ ефект, дружеството Petrogal не е получило писмо за намерение от страна на Португалия преди започване на работа по проекта. Поради това конкурент № 1 заключава, че помощта не е в съответствие с точка 38 от ННРП.
(91)
От гледна точка на икономическата оценка конкурент № 1 счита, че помощта не отговаря на критерия за необходимост и не води до стимулиращ ефект. Инвестиционният проект представлява производствена инвестиция, икономически мотивирана от дисбаланс между търсенето и предлагането и възможността за достъп до по-тежки и по-евтини фракции на суров нефт. Това е инвестиция в отговор на естественото развитие на търсенето на дизелово гориво. Всички други оператори в Европа осъществяват подобни инвестиции в рафинериите без наличие на държавна помощ. Поради това фактите сочат, че инвестиционният проект така или иначе би бил осъществен, което е в разрез с точка 22 от съобщението на Комисията от 24 юни 2009 г. (29) („съобщението за задълбочена оценка“).
(92)
Конкурент № 1 счита, че съответните продукти са:
-
дизелово гориво (което е краен продукт),
-
нафта (което е междинен продукт по смисъла на точка 69 от ННРП), поради което нефтохимическите продукти, получени от нафта, също трябва да се считат за съответни продукти,
-
остатъци от хидрокрекинг (когато цехът за хидрокрекинг не е оборудван със съоръжение за рециклиране).
- Дизелово гориво
(93)
Според конкурент № 1 Petrogal е единственият пазарен оператор, който разполага с капацитет за рафиниране на суров нефт в Португалия. Petrogal извършва доставки на своите конкуренти на този пазар. Petrogal контролира най-големите съоръжения за внос и съхранение на бензин и дизелово гориво. Petrogal разполага с най-голямата мрежа от бензиностанции в Португалия. Petrogal има доминираща позиция или поне притежава значителна пазарна сила на голям брой пазари на петролни продукти в Португалия. Конкурент № 1 счита, че оценката на съответния пазар не трябва да е насочена единствено към нивото „след рафиниране“, а че трябва да се оцени и конкурентното положение на нивото на пазара за търговия на едро и дребно на дизелово гориво.
- Нафта
(94)
По отношение на нафтата конкурент № 1 също така заявява, че съответният продуктов пазар, който следва да бъде оценен, не трябва да е ограничен до продажбите „след рафиниране“, а да обхване и дейностите надолу по веригата.
(95)
Що се отнася до съответния географски пазар, съотношението на общия внос и износ на дизелово гориво спрямо общите продажби на дизелово гориво в Португалия е твърде ниско, за да оправдае избора на регионалния пазар като съответен пазар. Конкурент № 1 счита, че съответният географски пазар е пазарът на Португалия.
(96)
Конкурент № 1 счита, че дейностите на ENI на засегнатите продуктови пазари следва да се вземат под внимание, тъй като ако дадено дружество има решаващо влияние върху политиката по продажбите на друго дружество, трябва да се проучи комбинираният пазарен дял на двете дружества на съответните пазари.
(97)
Конкурент № 1 заключава, че пазарният праг от 25 % за дизелово гориво, определен в точка 68 от ННРП, е превишен в значителна степен. Поради това той счита, че помощта, предоставена за инвестиционния проект, е проектирана да субсидира доминиращия оператор на пазара и да му позволи да запази и увеличи своята пазарна сила. Конкуренцията ще бъде засегната в значителна степен и помощта ще доведе до значително нарушаване на съответните пазари.
(98)
В заключение конкурент № 1 счита, че помощта представлява оперативна помощ, която подсилва пазарната позиция на доминиращ оператор на съответните пазари. Помощта не допринася за получаването на какъвто и да било стимулиращ ефект. Във всеки случай отрицателните ефекти от помощта компенсират всички положителни ефекти, до които води.
4.9.2. Мнения, представени с писма от 15 септември и 10 ноември 2010 г. (в отговор на въпросите на Комисията от 5 август и 13 октомври 2010 г.)
(99)
Подобни инвестиционни проекти са били реализирани в четири рафинерии (La Rabida, Castellón, Cartagena и Bilbao) със същата цел - увеличаване на доходността от активите чрез изграждане на нови преработвателни цехове, които позволяват да се увеличи до максимум добивът на междинни дестилати, да се намали производството на течно гориво и да се преработва по-тежък суров нефт. Конкурент № 1 се позовава и на подобни инвестиционни проекти в Италия (рафинериите в Sannazzaro и Taranto, от ENI), в Германия (Bayernoil), в Литва (Mazeikiu Nafta) и в Беларус (Slavneft).
(100)
Що се отнася до потенциалната референтна норма на възвръщаемост за такива инвестиции в отрасъла, конкурент № 1 заявява, че не му е известно да съществува референтен показател: доходността от даден инвестиционен проект обикновено зависи от капиталовите разходи на всяко дружество и от други аспекти. Конкурент № 1 счита, че за периода, в който е било взето решението за инвестиционния проект, нормата на възвръщаемост в отрасъла на рафинирането следва да бъде поне 10 %.
(101)
Конкурент № 1 се позовава в общ смисъл на съществуването на пречки за вноса във връзка със съответния географски пазар. Той счита, че основният проблем в Португалия е доминиращата позиция на Petrogal на пазара, като дружеството контролира 100 % от капацитета на рафиниране в Португалия, а оттам и най-важните терминали за внос и износ. Освен това той заявява, че Petrogal има доминираща позиция от гледна точка на капацитета за съхранение на продуктите, като съгласно някои независими източници (30) дружеството контролира 90 % от пазара. Това води до дял на Petrogal от продажбите на дребно в размер на около 45 % и дял от продажбите на едро в размер на 80 % на пазара на Португалия.
(102)
Що се отнася до въпроса на Комисията относно наличието на отказ да се даде достъп до складовете на Petrogal, конкурент № 1 не бе в състояние да опише такава ситуация.
(103)
Конкурент № 1 счита, че в Португалия съществуват ограничения на капацитета за съхранение и че разходите за съхранение са по-високи в Португалия в сравнение с други държави, например Испания и Италия, за подобни съоръжения или операции (приблизително 25 % по-високи).
(104)
Конкурент № 1 отчита, че няма съществени разлики между цените на вносното дизелово гориво и цената на дизеловото гориво, закупено от Petrogal, тъй като цените се индексират спрямо международните цени плюс разходи за логистика.
4.10. Мнение на конкурент № 2
4.10.1. Мнение относно решението за откриване на процедурата
(105)
Конкурент № 2 счита, че инвестиционният проект ще увеличи капацитета на Petrogal за производство на дизелово гориво с около 2,5 млн. тона, което ще превърне Португалия от малък вносител в значителен износител на дизелово гориво.
(106)
Конкурент № 2 изразява съмнения по отношение на необходимостта от помощта, тъй като Petrogal е част от голямо дружество и се притежава и контролира от ENI. Petrogal е доходно дружество, което осъществи значителни инвестиции както нагоре по веригата за рафиниране в Бразилия и Ангола, така и надолу по веригата за разширяване на своята разпределителна мрежа в Испания. Дружеството се ползва с привилегирована позиция в Португалия, тъй като е собственик на единствените две рафинерии.
(107)
Petrogal е вертикално интегрирано и е най-голямото дружество, което предлага петролни продукти в Португалия, както и третият по големина конкурент на Иберийския полуостров.
(108)
Конкурент № 2 счита, че държавната помощ не отговаря на официалните изисквания за стимулиращ ефект на помощта, определени в точка 38 от ННРП. Инвестиционният проект сам по себе си е доходна сделка и отговаря на стратегическите цели на Petrogal в средносрочен план, така че би бил реализиран при всички положения.
(109)
Според конкурент № 2 инвестиционният проект ще допринесе за задоволяване на увеличаващите се национални нужди от дизелово гориво, ще позволи на Petrogal да се превърне в нетен износител на други пазари (например Франция и Испания) и ще увеличи маржа на Petrogal за рафиниране.
(110)
Конкурент № 2 счита, че необходимостта от помощта следва да се оцени въз основа на разпоредбите на раздел 2.3 от съобщението за задълбочена оценка.
(111)
Конкурент № 2 се позовава на доклада на PFC Energy, посочен в бележка под линия 29, в който се заявява, че през 2006 г. инвестиционният проект на Petrogal вече е бил стартиран. Инвестиционният проект може да бъде осъществен единствено в регионите Matosinhos и Sines (не защото са подпомагани райони, а защото рафинериите са разположени там).
(112)
На последно място, конкурент № 2 заявява, че по принцип не може да има друго място, в което да се инвестира за преобразуването на съществуващите рафинерии.
(113)
Конкурент № 2 представи мнение само по отношение на дизеловото гориво.
- Ниво „след рафиниране“
(114)
Конкурент № 2 обясни, че макар да няма правни пречки за вноса, той подлежи на (дори може да се твърди, че е ограничен от) множество условия, свързани с редица физически фактори (липса на места за съхранение на вноса, тяхното разположение и собственост, ограниченията на вторичната логистична мрежа), и фактори, свързани с пазарната структура (възможност да се определят цените на ниво „след рафиниране“).
- Ниво на едро
(115)
Другите участници на пазара в Португалия внасят 90 % от общия внос на дизелово гориво, при което срещат сериозни трудности, както беше посочено в доклада на португалския орган по защита на конкуренцията, озаглавен „Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal“ (31) („докладът на органа“). Конкурент № 2 счита, че всички тези фактори правят португалския пазар по-затворен от съпоставими пазари в други държави.
(116)
Конкурент № 2 счита, че оценката на съответния пазар не трябва да е ограничена до нивото „след рафиниране“, а трябва да обхване и каналите за дистрибуция и продажби (на едро и дребно). Инвестиционният проект ще увеличи производството с 2,5 млн. тона годишно, което ще превърне Португалия в държава с годишен излишък от 1,6 млн. тона дизелово гориво плюс 0,5 млн. тона биодизел годишно от рафинерията в Sines.
- Продажби на едро и дребно
(117)
В съответствие с доклада на органа това ниво на продажби се счита за второ ниво в структурата за дистрибуция на дизелово гориво. Цената на дизеловото гориво ще зависи от покупната цена на рафинерията или при внос, към която ще бъдат добавени разходите за транспорт и съхранение, както и маржа от продажбата.
(118)
Конкурент № 2 счита, че Petrogal се конкурира и на нивото на дистрибуцията, като разполага с ясно конкурентно предимство: всяка помощ, предоставена за намаляване на разходите на Petrogal при производството на дизелово гориво, би подсилила настоящата доминираща позиция на дружеството на пазара на Португалия (51 % на пазара на едро и 37 % на пазара на дребно).
(119)
Конкурент № 2 счита, че съответният географски пазар следва да бъде не по-голям от пазара на Иберийския полуостров. Съответният географски пазар би могъл да бъде на равнището на ЕИП само ако вносът на дизелово гориво ефективно се конкурира с количеството рафинирано дизелово гориво в Португалия (а именно, ако се приеме, че няма правни или икономически пречки за навлизане).
(120)
Помощта за инвестицията ще засегне конкурентите на Petrogal на пазара на Иберийския полуостров, тъй като в рафинериите, разположени в Испания, са реализирани подобни инвестиции (с много сходни стратегически цели) без наличието на държавна помощ.
(121)
Ако продажбите на едро и дребно бъдат счетени за част от съответния продуктов пазар, пазарният дял на Petrogal на националния и местните пазари далеч надхвърля прага от 25 %, определен в точка 68 от ННРП, и помощта не трябва да се предоставя.
(122)
Конкурент № 2 счита, че от гледна точка на предлагането пазарите за търговия на едро с бензин и дизелово гориво са силно концентрирани (водещите четири участници на пазара притежават общо над 95 % пазарен дял), както бе посочено от португалския орган по защита на конкуренцията в неговия доклад.
(123)
Приблизителният дял на Petrogal на пазара за търговия на едро с дизелово гориво в Португалия от гледна точка на обема е между 35 % и 45 %. Конкурент № 2 счита, че инвестиционният проект ще доведе до допълнителен производствен капацитет от 2,5 млн. тона, и ако този проект се разглежда заедно с другите проекти, предприети от Petrogal, дружеството ще може да задоволява националните нужди на пазара на дизелово гориво в Португалия и също така да изнася близо 2 млн. тона дизелово гориво към съседни държави (Испания и Франция).
4.10.2. Мнение, представено с писмо от 10 септември 2010 г., в отговор на искането за информация от страна на Комисията от 4 август 2010 г.
(124)
Конкурент № 2 посочва, че няма установена референтна норма на възвръщаемост на секторно равнище, тъй като дружествата имат свои целеви проценти и те могат да се различават в зависимост от характеристиките на всеки инвестиционен проект. Конкурент № 2 представя списък с пет рафинерии, които са предприели подобни инвестиционни проекти на обща стойност от над 6 млрд. EUR без наличието на държавна помощ.
(125)
Конкурент № 2 изтъква, че капацитетът за съхранение и пристанищните съоръжения са ограничени. Поради това пратките до Португалия се извършват в по-малки количества, което води до по-големи разходи за дистрибуция, а те на свой ред засягат крайните маржове при продажбите на едро и дребно.
(126)
Що се отнася до съоръженията за съхранение, конкурент № 2 посочва, че инсталациите обикновено се използват от собственика (например Petrogal) за негови цели. Съоръженията за съхранение, принадлежащи на трети страни, предлагат малък обем за складиране поради съществуващи дългосрочни договори, сключени с други оператори.
(127)
Конкурент № 2 счита, че Petrogal разполага с предимство по отношение на своята продажна цена на дизелово гориво спрямо конкурентите си, която се изчислява на около 3-5 USD/тон поради неговата доминираща позиция при съоръженията за съхранение.
5. МНЕНИЕ НА ПОРТУГАЛИЯ
5.1. Мнение относно решението за откриване на процедурата
(128)
Португалия внася поправка, като посочва, че срещата между португалските органи и службите на Комисията е била проведена на 11 март 2009 г. Португалия посочва, че инвестиционният проект не е проект за замяна или усъвършенстване на оборудване; това е проект за преобразуване, който предполага ефективна промяна на процеса на рафиниране с оглед по-добре да се задоволят увеличаващите се нужди от дизелово гориво. Португалия добавя, че ЕИБ ще осигури финансиране и че помощта под формата на данъчен кредит ще бъде предоставяна от 2011 г. нататък. Португалия също така счита, че оценката на инвестиционния проект като ad hoc помощ не трябва да води до затягане на правилата за оценка. В действителност договорът за инвестиционния проект и договорът за помощта, сключени между Португалия и получателя, зависят от положителното решение на Комисията. Тъй като договорите за инвестиционния проект и помощта вече бяха предоставени на Комисията по време на уведомителния етап, Португалия предлага да представи административно писмо - с договорите за инвестиционния проект и помощта, посочени на страница 8 от решението за откриване на процедурата, в приложение към това административно писмо - в което да се посочи влизането в сила на тези договори.
5.1.1. Мнение относно инвестиционния проект
(129)
Португалия счита, че инвестиционният проект представлява първоначална инвестиция, която попада в следните категории: разширяване на съществуващ обект или основна промяна на производствения процес.
(130)
Според Португалия новият цех за вакуумна дестилация и новият цех за хидрокрекинг ще позволят производството на по-големи количества дизелово гориво и следователно съгласуване на производството на дизелово гориво с нуждите на пазара. Такова съгласуване е невъзможно при сегашната конфигурация на системата за рафиниране, която предлага много ограничена гъвкавост за промяна на производството от бензин на дизелово гориво.
(131)
Новият цех за вакуумна дестилация и за висбрекинг в Matosinhos, новият цех за хидрокрекинг в Sines и първоначалните цехове за рафиниране, които вече съществуват, ще функционират едновременно. Поради това Португалия счита, че инвестиционният проект представлява разширяване на производствената система с основна промяна на производствения процес.
(132)
Португалските органи обясняват, че новата производствена конфигурация ще подсили допълващите се оперативни и функционални връзки между двете рафинерии: от Matosinhos до Sines ще се превозва вакуумен газьол [], а от Sines до Matosinhos ще се превозва тежка нафта []. Инвестиционният проект се извършва в интегрирана система за рафиниране: рафинериите в Sines и Matosinhos са неделими, по-специално с цел оптимизиране на производството на дизелово гориво. Не е спазен единствено географският критерий („непосредствената географска близост“). При все това разделянето на инвестиционния проект на две части би било изкуствено, защото той е технически, функционално и стратегически неделим (32).
5.1.2. Мнение относно характеризирането на пазара и съответните продукти
(133)
Португалия счита, че съответните продукти са дизелово гориво и тежка нафта, като дизеловото гориво е икономическата причина за инвестицията, а тежката нафта е технически неизбежен страничен продукт от производството в Sines.
(134)
Що се отнася до тежката нафта, произвеждана от модернизираните рафинерии, тя ще се използва в рамките на страната в производството на ароматни продукти в рафинерията на Petrogal в Matosinhos и ще замести вноса (92 % от който е с произход извън ЕС). Инвестиционният проект ще увеличи единствено производството на тежка нафта в Sines (с [200-250] хил. тона годишно) (33). Увеличеното производство на тежка нафта в Sines ще замени количествата, които понастоящем се внасят за Matosinhos, и няма да се продава на трети страни.
(135)
Португалия поясни, че от инвестицията за рафинерията в Matosinhos няма предвидена част специално за цеховете за реформинг на тежка нафта в междинен продукт за производството на ароматни продукти (а именно нафтени деривати) и впоследствие преработването на продукта от реформинг в нафтени деривати в цеха на Petrogal за ароматни продукти в Matosinhos (които се продават на пазара по пазарни цени на вторичния нефтохимически отрасъл). Цената за продукта от реформинг, която плаща цехът за ароматни продукти, ще остане непроменена, тъй като тя се индексира на [10-20] % от равностойността на вноса на нафта и [80-90] % от равностойността на износа на бензин.
(136)
Португалия счита, че нейният съответен национален пазар е отворен и конкурентен без пречки за търговията. Цените на дизеловото гориво се основават на цената за суровия нефт и разходите за рафиниране. Рафинериите трябва да се конкурират с вносителите. Португалия счита, че съответният географски пазар е Северозападна Европа.
(137)
В предишни решения на Комисията се посочва, че нафтата е продукт, който се търгува в международен план, и съответният продуктов пазар е поне Западна Европа.
(138)
На нивото на групата (без да се включват стойностите на ENI, тъй като дружеството не извършва дейности по рафиниране или търговия на дребно на Иберийския пазар и индексът на Херфиндал-Хиршман (HHI) показва ниско ниво на концентрация на европейско равнище) пазарният дял е под 25 % на регионално равнище.
5.1.3. Мнение относно проекта в рамките на европейска, национална и регионална стратегия
(139)
Португалия подчертава, че инвестиционният проект е в съответствие със стратегически цели, предприети на национално или европейско равнище. Увеличаването до максимум на производството на дизелово гориво - което се изчислява на [1-3] млн. тона годишно от 2011 г. нататък - ще позволи по-оптимално използване на производствения капацитет на националната система за рафиниране. То ще позволи по-добро съгласуване на търсенето и предлагането, както и преодоляване на сериозния дефицит на дизелово гориво и намаляване на излишъка на произвеждания бензин.
(140)
Според Португалия инвестиционният проект ще намали зависимостта от вноса на руско дизелово гориво - цел, приета от Комисията (в нейния Втори стратегически енергиен преглед: план за действие на ЕС за енергийна сигурност и солидарност от 2008 г. (34) и държавите членки.
(141)
Нуждите от дизелово гориво са се увеличили и ще продължат да се увеличават между 2000 и 2025 г., но с настоящите си конфигурации рафинериите могат да се адаптират само маргинално към развитието на нуждите без осъществяването на сериозни инвестиции за модернизиране. Инвестицията на Petrogal е насочена към увеличеното търсене и намалява зависимостта от вноса и свързаните с него рискове на доставките.
(142)
Инвестиционният проект ще насърчи намаляването на емисиите в атмосферата, а енергийната ефективност на инсталациите ще бъде оптимизирана. Предвидените мерки за рационализиране на енергията позволяват намаляване на сегашното потребление на енергия в рафинериите с [] %.
(143)
Когато производството в модернизираните рафинерии започне, ще се обработва същият обем, но при значително по-висок капацитет за преработка, с по-малко потребление на енергия и с намалени емисии.
(144)
Според Португалия въздействието върху замърсяването на въздуха има съществено значение, тъй като инвестиционният проект ще намали емисиите на рафинериите от стационарни източници и така ще допринесе за постигането на регионалните и националните цели за качество на въздуха.
(145)
На регионално равнище значението на инвестиционния проект се признава, доколкото той също така способства за включването на природен газ в портфейла от горива на рафинериите и замяната на настоящата парогенерираща инсталация с инсталация за комбинирано производство на топло- и електроенергия.
(146)
На национално равнище ползите за околната среда могат да бъдат оценени от гледна точка на приноса за постигане на целите, определени в националната програма за намаляване на емисиите на замърсителите серен диоксид и азотни оксиди (35).
(147)
Инвестиционният проект ще подобри качеството на дизеловото гориво и съответно ще намали емисиите на замърсители от превозните средства. Инвестиционният проект също така ще окаже положително въздействие върху биологичните фактори (флора и фауна) и ландшафта.
5.1.4. Мнение относно приноса към регионалното развитие
(148)
Португалия подчертава важния принос на инвестиционния проект към регионалното развитие предвид неговото разполагане в два региона в неравностойно положение, като и в двата се наблюдава висока безработица. И двата региона представляват допустими региони по член 107, параграф 3, буква а) от Договора, като съгласно картата на регионалната помощ на Португалия се прилага стандартен таван на регионалната помощ за големи предприятия от 40 % (за Sines в региона Alentejo) и 30 % (за Matosinhos в региона Norte). И двата региона попадат в целите за сближаване (определени в регионалната политика на ЕС), с БВП на глава от населението под 75 % от средната европейска стойност.
(149)
Португалия счита, че рафинериите в Sines и Matosinhos представляват основни стълбове на икономиката в тези региони. Португалия очаква, че инвестиционният проект ще доведе до изключително положителни ефекти за заетостта и в по-общ смисъл за икономическата ситуация в регионите Norte и Alentejo.
i) Sines
(150)
Рафинерията в Sines е разположена в Alentejo, регион с БВП с 6 % по-нисък от средния за страната. Регионът се характеризира с намалена гъстота на предприятията и недостиг на модерни услуги за подпомагане на развитието и за иновации. През третото тримесечие на 2009 г. процентът на безработица е бил 10,2 %, което е с 0,4 % над средния за страната, и оттогава насам се е увеличил до 11,6 % в третото тримесечие на 2010 г. (0,7 % над средния за страната).
ii) Matosinhos
(151)
Рафинерията в Matosinhos е разположена в областта Oporto в региона Norte. Регионът Norte понастоящем е най-бедният регион в Португалия съгласно NUTS II (класификация на териториалните единици за статистически цели), с БВП на глава от населението около 20 % по-нисък от средния за страната през 2008 г. Регионът е с процент на икономически растеж под средния за ЕС и за Португалия и се наблюдава ниско равнище на квалифицирани човешки ресурси. Процентът на безработица е нараснал от 11,6 % през третото тримесечие на 2009 г. до 13,2 % през същото тримесечие на 2010 г., което е далеч над средния процент на страната (съответно 9,8 % през 2009 г. и 10,9 % през 2010 г.).
5.1.5. Работни места и обучение
(152)
Според Португалия на оперативен етап инвестиционният проект ще доведе до разкриването на прогнозни 150 нови места, пряко свързани с обслужването на преработващите цехове в двете рафинерии.
(153)
Съотношението между разходите за инвестицията и броя на разкритите преки работни места показва, че отрасълът на рафинирането е много капиталоемък. Освен това в отрасъла се изисква специфично и квалифицирано обучение.
(154)
Инвестиционният проект притежава значителен потенциал за разкриване на непреки работни места, тъй като новите цехове ще увеличат технологичната сложност на рафинериите и ще изискват повече операции по поддръжка. В резултат на политиката на рафинериите за сключване на договори с подизпълнители ще се увеличи търсенето на услуги на специализирани работници. Португалия счита, че „модернизирането на цеховете за рафиниране ще окаже съществено въздействие върху националната промишленост, по-специално върху машиностроителния, енергийния и строителния отрасъл. Изчисленията сочат, че по време на най-натоварения период на строителни работи в строежа на двете рафинерии ще участват около 3 000 работници“ и че „се очаква да бъдат разкрити около 450 непреки постоянни работни места“. Тези работни места ще изискват квалифициран персонал, обикновено със заплата над средната на пазара, и се очаква да окажат социално и икономическо въздействие върху обкръжаващата общност, особено в областта Sines.
(155)
Що се отнася до това дали съотношението от три непреки работни места за всяко пряко работно място, представено в инвестиционния проект - и прилаганата методология - са обосновани, Португалия отговори, че това съотношение следва да се сравни със съотношението в други инвестиционни проекти в същия отрасъл. Като се позовава на други две мерки за държавна помощ, одобрени от Комисията (решения на Комисията относно дела N 898/06 и N 899/06 съответно за нефтохимическите проекти на Repsol Polimeros и Artensa) (36), Португалия счита, че съотношението преки/непреки работни места за инвестиционния проект е по-консервативно и реалистично от съотношението на Repsol Polimeros (15 непреки работни места за всяко пряко работно място), макар че и двата проекта представляват проекти за вторично застрояване. Португалия също така отбеляза, че сумите за инвестиционния проект са близки до тези за проекта на Artensa, който е първичен строителен проект (застрояване на нов терен). Освен това Португалия взема под внимание референтния показател, установен от HSB Solomon Associates LLC относно петролната промишленост: PEI (индекс за ефективност на персонала). Този показател показва броя изработени часове по EDC (еквивалентен капацитет на дестилация), тоест общо казано - броя генерирани работни места за всеки преработен барел суров нефт. В последния наличен доклад (стойности за 2008 г.) получателят представи световен индекс от [50-70], който бе съпоставен със 113,7 като средна стойност в проучването и 206,8 като средна стойност за Южна и Централна Европа. Индексът отразява броя работници, които са заети в самата рафинерия, []; и наличието на група от спомагателни дейности въз основа на външни услуги, които се предоставят постоянно. Португалия счита, че това възползване от външни услуги гарантира създаването на непреки работни места и оправдава очакването за разкриване на повече непреки работни места спрямо преки работни места в сравнение със съотношението в проекта на Artensa. Поради това при сравнението с решенията на Комисията, описани в настоящото съображение, Португалия заключава, че тази стратегия е доведена до крайност в проекта на Repsol Polimeros (минимално използване на вътрешни ресурси и максимално използване на външни ресурси). Случаят с Artensa демонстрира обратното, а именно баланс на използването на вътрешни и външни ресурси. Португалия счита, че предложеното съотношение от 3:1 е в съответствие със съотношението в нефтопреработвателния отрасъл и че то правилно отразява степента на възлагане на част от дейностите на Petrogal на външни изпълнители (например в областта на поддръжката).
(156)
В представено на по-късен етап мнение Португалия аргументира това твърдение, като цитира по-скорошен документ (37), публикуван от Комисията, в който според мнението на Португалия се посочва съотношение между 4:1 и 6:1: „следователно, макар в този отрасъл да са заети пряко само 100 000 души в ЕС, може да се счита, че между 400 000 и 600 000 работни места пряко зависят от промишлеността на рафинирането в ЕС“. В бележка 41 от същия документ се посочват „допълнителни 600 000 работни места в логистиката и маркетинга“, което би позволило дори съотношение от 12:1.
(157)
По време на етапа на официалното разследване в допълнителен документ (анализ на разходите и ползите), предоставен на Комисията, Португалия представя в количествено изражение броя съществуващи работни места, които ще бъдат запазени от инвестиционния проект, тъй като беше ясно, че при съпоставителен сценарий без инвестиции Petrogal ще трябва да предприеме някои мерки за преструктуриране, включително намаляване на работната сила. Ако инвестиционният проект не бъде реализиран, ще се наблюдава „загуба на общо 1 240 работни места - 150 преки работни места + 450 непреки работни места (директен резултат от проекта) в допълнение към прогнозираната загуба на 160 преки работни места + 480 непреки работни места поради мерките за намаляване на разходите, които ще бъдат предприети за справяне с намалените маржове за рафиниране на рафинериите в сегашната им конфигурация“.
(158)
Португалия подчертава, че във връзка с инвестиционния проект ще бъдат наети предимно квалифицирани работници със заплата [] над средната на съответния местен пазар. Социално-икономическото въздействие върху обкръжаващата общност в резултат на това ще допринесе за развитието на други предприятия и дейности. Поради това инвестиционният проект ще бъде от полза за създаването и обновяването на инфраструктури и съоръжения в регионите Oporto и Sines и ще осигури необходимите условия за развитието на тези региони до нов етап от гледна точка на качество на живота и конкурентоспособност.
(159)
В своя отговор Португалия също така подчертава, че „по време на строителния етап проектът ще окаже значително въздействие върху националната промишленост, тъй като ще насърчи създаването и развитието на местни предприятия. Когато бъде реализиран, проектът ще насърчи развитието на нови предприятия, свързани с поддръжка, и така ще продължи да консолидира регионалната динамика“. Поради това „с тази инициатива Petrogal ще спомогне да се балансира конкурентоспособността на по-слабо развитите региони спрямо средното равнище за страната. На последно място, проектът ще окаже положително въздействие върху бизнеса в региона Alentejo и върху неговото присъствие на чуждестранните пазари“.
(160)
Освен това чрез увеличаването на потока от суровини и произведени продукти между двете рафинерии инвестиционният проект следва да доведе до изключително положителен ефект върху пристанищните инфраструктури на Sines и Leixões (38), като значително ще увеличи техните дейности и използване, а оттам и оперативните им резултати.
(161)
Накрая, според Португалия Petrogal предвижда, че периодът на експлоатация на инвестиционния проект ще бъде не по-малко от 30 години, което показва дългосрочния ангажимент към регионалните, националните и европейските цели.
(162)
Инвестиционният проект също така ще допринесе за увеличаване на потенциала на регионалните човешки ресурси. За обучението на персонала, участващ в инвестиционния проект, бил той новоназначен или текущ персонал, ще бъдат създадени структури за професионална квалификация и обучение в сътрудничество с техническия колеж Alentejo Litoral (39) в стопанския център на индустриалната и логистична област на Sines (40) (ZILS).
(163)
По отношение на връзките с проекти за научноизследователска и развойна дейност и сътрудничество с университети Португалия посочва, че двете рафинерии представляват центрове за регионално развитие от гледна точка на научни изследвания и обучение. Според Португалия инвестиционният проект следва да окаже положително въздействие и притежава потенциала да доведе до сключване на нови споразумения между Petrogal и образователни центрове в научната и инженерната област.
(164)
Португалия коментира съотношението между инвестицията и броя разкрити работни места с цел да демонстрира неговата разумност, по-специално с оглед на факта, че нефтопреработвателният сектор е много капиталоемък и изисква висококвалифицирана работна сила и големи инвестиции за обучение на квалифицирани служители. По подобен начин Комисията одобри голям размер на помощта спрямо броя разкрити работни места в нефтохимическите проекти на Repsol Polimeros и Artensa (41).
(165)
След искане на Комисията да представи анализ на разходите и ползите и оценка на проекта, съпоставими с тези за големи проекти, съвместно финансирани от структурните фондове (42), Португалия представи документ, насочен най-вече към количествено изразяване на социалните и икономическите ползи, произтичащи от инвестиционния проект. В документа се посочва икономическото въздействие от положителния принос в резултат на инвестицията, например: платим данък за проекта; пряка заетост (данъци); непряка заетост (данъци); избегнати помощи за безработица; данък върху потреблението (ДДС); избегнати емисии на CO2 в транспортния и промишления отрасъл; избегнати лихви във връзка с лихвите по външния дълг на португалското правителство; товари и демюрейдж (данъци); допълнителни приходи за пристанище Leixões; и подкрепа за развитието на местната общност.
(166)
Местните ползи от инвестиционния проект се състоят от следното: данък върху потреблението (ДДС); допълнителни приходи за пристанище Leixões; и подкрепа за развитието на местната общност (като всички заедно възлизат на 49 млн. EUR в нетна сегашна стойност), докато останалите ползи следва да се считат за национална придобивка (като всички заедно възлизат на 454 млн. EUR в нетна сегашна стойност) от полза за цялата национална икономика и поради това могат да се разпределят само отчасти към засегнатите региони. Ако приемем, че тази национална придобивка е пропорционално разпределена между португалските региони съгласно тяхната относителна икономическа тежест, като регионите Norte и Alentejo представляват 34,8 % от португалския БВП през 2007 г., общите регионални ползи (възлизащи на 195 млн. EUR в нетна сегашна стойност) далеч надхвърлят разходите за предоставената помощ за инвестиционния проект (които възлизат на 121 млн. EUR в нетна сегашна стойност).
5.1.6. Мнение относно необходимостта от помощта
(167)
Португалия подчерта, че помощта ефективно и решително е допринесла за решението на Petrogal да осъществи инвестицията, тъй като е трябвало да се гарантира нейната доходност. Съветът на директорите на Galp одобри инвестиционния проект на 5 март 2008 г., след като получи писмото за допустимост от националните органи, издадено на 23 януари 2007 г. Първият ангажимент за поръчване на оборудване е от 14 март 2008 г., тоест след сключването на договорите за помощта с португалското правителство на 10 март 2008 г.
(168)
Без помощта инвестиционният проект не би бил осъществен, тъй като неговата доходност не би била обоснована.
(169)
През 2001 г. съветът на директорите на Galp отхвърли по-ранен план за усъвършенстване на рафинерията в Matosinhos, тъй като възвръщаемостта на вложения капитал (ROCE) в проекта беше под претеглената средна цена на капитала (weighted average cost of capital - WACC) на Galp Energia за неговите дейности по рафиниране.
(170)
През 2005 г. съветът на директорите на Galp преразгледа стратегическата възможност да се предприеме проект за преобразуване на двете рафинерии. След вътрешно проучване на алтернативните инвестиционни проекти през март 2008 г. на съвета на директорите бе представен проект за преобразуване на рафинериите в Sines и Matosinhos. Вътрешният процент на възвръщаемост, свързан с преразгледаната инвестиция в размер на [] млн. EUR, беше изчислен на [8-10] % без никакъв стимул, което е с [] процентни пункта над WACC на Galp Energia за дейностите по рафиниране (определена на [7-9] %).
(171)
Решението на съвета на директорите на Galp от март 2008 г. беше основано на следния анализ на чувствителността на вътрешната норма на възвръщаемост (internal return rate - IRR) на инвестиционния проект:
Таблица 3
С помощта
Нетна сегашна стойност
[100-150] млн. EUR
Норма на възвръщаемост/IRR
[9-11] %
Без помощта
Нетна сегашна стойност
[10-50] млн. EUR
Норма на възвръщаемост/IRR
[8-10] %
Източник: GALP
(172)
Съгласно съображенията на изпълнителния комитет на Galp от 10 януари 2008 г. WACC и вътрешният „най-нисък процент на възвръщаемост“ (hurdle rate) (рискова премия, добавена към цената на капитала (43) на дружеството за сферата на доставките, рафинирането и логистиката са били съответно [7-9] % и [10-12] %.
(173)
Португалия посочи, че WACC и вътрешният най-нисък процент на възвръщаемост, определени от Galp Energia, са били в съответствие със стандартната практика в отрасъла на рафинирането и че използването на тези икономически критерии се приема широко от всички големи компании в отрасъла. В подкрепа на тези твърдения Португалия предостави на Комисията таблица, изготвена от Citigroup, Bloomberg и Broker Research през 2010 г., в която се прави сравнение на WACC на големи компании, извършващи дейност в отрасъла.
(174)
Португалия изразява становището, че решението за инвестицията е било и продължава да е в съответствие с практиката и обичайните изисквания за доходност, към която получателят се стреми във всички свои проекти. За оценка на доходността освен WACC като допълнителен критерий се използва и най-ниският процент на възвръщаемост. Прогнозите на бъдещите парични потоци по принцип не са безгрешни. Винаги има известна несигурност (риск), свързана с прогнозите за паричните потоци; за колкото по-далечно бъдеще се отнася, толкова по-голям е шансът прогнозата да е неточна и да съдържа грешки. Най-често използваният начин за справяне с несигурността е да се добави рискова премия към цената на капитала (WACC) и да се използва нейният процент като минимален процент на печалба, която трябва да се получи от инвестицията (най-нисък процент на възвръщаемост). Поради това разликата между стойността на най-ниския процент на възвръщаемост и стойността на WACC е допълнителната очаквана печалба, когато се взема решение дали да се инвестира, защото с нея се приема допълнителният риск, присъщ на прогнозните бъдещи парични потоци. Португалия заяви, че най-ниският процент на възвръщаемост е включен в анализа и решението за инвестиционните проекти на Galp Energia от 2002 г. насам. През тази година е било решено, че най-ниският процент на възвръщаемост, приложим към проектите, ще представлява WACC, увеличена със спред от [1-5] процентни пункта. През 2006 г. Galp Energia взе решение да изчислява най-ниския процент на възвръщаемост по малко по-различен начин, а именно вместо да добавя [1-5] процентни пункта към WACC, дружеството предпочете да увеличи WACC с [10-50] % (WACC2006 + най-нисък процент на възвръщаемост2006 = [1,1-1,5] x WACC2006). Този нов критерий е резултат от вътрешната преценка, че, предвид различните равнища на WACC за всеки стопански отрасъл, използването на процент върху основата изглежда по-подходящо и последователно в сравнение с използването на абсолютна стойност. Като допълнително обяснение Португалия предостави на Комисията различните WACC и най-ниски проценти на възвръщаемост, прилагани от Galp Energia между 2002 и 2006 г. за всеки стопански отрасъл: доставка и рафиниране, маркетинг на петролни продукти, проучване и производство, газ и енергия.
(175)
Португалия заяви, че в съответствие с международно признатите стандарти за проекти от този вид, тъй като разликите в инвестицията все още са значителни на този етап на инженерната разработка (първоначален технически проект), съветът на директорите на Galp е счел, че проект с такова значение и норма на възвръщаемост, толкова близка до WACC, не е жизнеспособен, тъй като в крайна сметка възвръщаемостта лесно би могла да се окаже по-малка от референтната стойност.
(176)
При все това, ако в инвестиционния проект се вземе предвид предоставянето на данъчния стимул, възвръщаемостта от инвестиционния проект би била [9-11] %, което в контекста на стратегическото естество на инвестиционния проект беше счетено за приемлив минимум за стартиране и одобряване на поемането на ангажименти с доставчиците на оборудване.
(177)
Португалия представи списък с алтернативни инвестиционни проекти, които дружеството Petrogal е могло да предприеме към момента, в който беше взето решението за инвестиционния проект. Поради ограничените достъпни финансови ресурси за нови инвестиции е налице конкуренция между няколко бизнес сфери на Galp Energia за тези ограничени ресурси и е въведена строга политика на подбор.
(178)
При все това, ако не беше сключен договорът за помощта с португалската държава и инвестиционният проект бе изоставен, конкурентоспособността на двете рафинерии неминуемо щеше да се влоши. Според Португалия, ако инвестиционният проект не беше предприет, използването на капацитета на рафинериите щеше да намалее до [80-90] % в отговор на пазарната тенденция за намаляване на търсенето на бензин и течно гориво (тъй като в проучванията се предвижда значително понижение на търсенето между 2008 и 2020 г., като то ще намалее между [20-30] % и [40-50] %). Рафинериите щяха да поддържат само много ограничен марж от рафинирането. За преодоляване на тази ситуация щеше да бъде предприета радикална програма за преструктуриране със съкращения на работни места.
(179)
Тъй като Комисията изрази съмнение, че в своето решение съветът на директорите на Galp не е взел предвид промени в икономическата обстановка, тя поиска от Португалия да предостави подробен анализ на съпоставителния сценарий без инвестиционния проект. За тази цел Комисията поиска от Португалия да представи IRR на инвестиционния проект, като се отчете потенциалната доходност на рафинериите, ако инвестиционният проект не беше реализиран и като се вземе предвид понижаването на маржовете от рафинирането.
(180)
Съпоставителният сценарий на Португалия е обобщен в таблица 4:
Таблица 4
Печалба
Нова окончателна стойност на инвестицията
С помощта
Нетна сегашна стойност
[200-250] млн. EUR
[150-200] млн. EUR
Норма на възвръщаемост/IRR
[10-12] %
[10-12] %
Без помощта
Нетна сегашна стойност
[100-150] млн. EUR
[100-150] млн. EUR
Норма на възвръщаемост/IRR
[9-11] %
[9-11] %
(181)
Според Португалия „фактът, че даден проект може да е от голямо, дори стратегическо значение за дадено дружество не означава, че това е единственият или неоспорим проект, ако IRR не се увеличи, така че да отговори на минималните допустими изисквания“ (какъвто е бил случаят през 2001 г.).
5.2. Мнение на Португалия относно мненията на трети страни
(182)
Португалия подчертава високото равнище на участие на различни субекти (общини, съюзи и отраслови и промишлени асоциации) и изброява всички мнения, които подкрепят стойността на инвестиционния проект от гледна точка на регионалното развитие и енергийната ефективност.
5.2.1. Констатации относно мненията на конкуренти № 1 и № 2
(183)
В допълнение към своето писмо от 21 януари 2010 г. Португалия обяснява, че пазарът на суровини за вакуумна дестилация е много нестабилен и не предлага необходимите стабилни доставки на вакуумен газьол за захранване на цех за хидрокрекинг с размерите на цеха в Sines. Що се отнася до производството на остатъци от хидрокрекинг, Португалия потвърждава, че те са на практика незначителни, тъй като цехът за хидрокрекинг ще използва технология за изокрекинг.
(184)
Португалия повтаря, че инвестиционният проект ще стимулира регионалното развитие в необлагодетелствани региони (разкриване и запазване на работни места, обучение на работници, икономии от мащаба, трансфер на технологии, странични ефекти и др.) дори ако бъде осъществен в предварително съществуващи рафинерии и това се потвърждава от всички получени положителни мнения. Освен това в тези мнения се подчертава стратегическото значение и стойността на инвестиционния проект за околната среда за разлика от мненията, според които заетостта е единствената регионална полза.
(185)
По отношение на таблицата, изготвена от конкурент № 1, в която се сравнява съотношението „помощ спрямо разкрити работни места“ в други проекти с регионална ad hoc помощ (вж. съображение 89), Португалия подчерта, че в таблицата не се включват други проекти в рафинирането или в друга капиталоемка промишленост. Поради тази причина инвестиционният проект не трябва да се сравнява с представените в таблицата проекти, а вместо това с помощи за големи инвестиционни проекти в същия икономически отрасъл (вж. решенията на Комисията от 10 юли 2007 г. относно дело за държавна помощ N 898/06 - Repsol Polimeros и от 10 юли 2007 г. относно дело за държавна помощ N 899/06 - Artensa (Artenius) - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, в които съотношението „помощ/разкрити работни места“ би било в съпоставим диапазон в сравнение с проекта на Petrogal).
(186)
По подобен начин се получават еквивалентни стойности, ако се сравнява съотношението „непреки работни места/преки работни места“ със съпоставими проекти (например проектите, посочени в съображение 185).
(187)
Португалия изтъква повторно, че съветът на директорите на Galp е одобрил инвестиционния проект през март 2008 г. след като през януари 2007 г. е получил писмено потвърждение от португалските органи, че инвестиционният проект отговаря на критериите за държавна помощ. Поради това помощта беше предоставена при известни условия (по-специално беше необходимо одобрението на Комисията) преди започване на работа по проекта. Първата стабилна поръчка бе осъществена през март 2008 г., след като Petrogal подписа договорите за помощта.
(188)
Португалия отхвърля мненията на трети страни, че дружеството Petrogal е взело решение за стартиране на инвестиционния проект още през 2006 г.
(189)
Португалия признава, че са били извършени проучвания на осъществимостта преди окончателното решение. Тази информация е абсолютно необходима на съвета на директорите на Galp, за да вземе решение, но тя не означава, че съветът на директорите на Galp вече е бил взел решение.
(190)
Португалия продължава да твърди, че инвестиционният проект не би бил реализиран без помощта.
(191)
Португалия обяснява, че IRR на инвестиционния проект е бил недостатъчен в сравнение с равнището на поетия риск и привлекателността на други проекти ([]), които са от решаващо значение за развитието на Galp Energia. От това следва, че инвестиционният проект не би бил осъществен без помощта.
(192)
От получените мнения на трети страни Португалия заключава, че съответният географски пазар не е пазарът на Португалия, а най-малко пазарът на Иберийския полуостров.
(193)
Португалия уточнява, че пазарните дялове на Petrogal за дизелово гориво (на ниво „след рафиниране“, на едро и на дребно) никога не биха надхвърлили 25 %, ако съответният географски пазар обхваща Иберийския полуостров или по-голям регион.
(194)
Португалия потвърждава повторно, че във всеки случай инвестиционният проект няма да окаже въздействие върху пазарите за търговия на дизелово гориво на едро и дребно, тъй като цената на ниво „след рафиниране“ се определя от пазарните условия: поведението на Petrogal е като на получател на цената. Ако случаят не беше такъв, клиентите на Petrogal лесно биха преминали към внос, тъй като според Португалия няма пречки (технически, тарифни, логистични (44) и др.) за вноса на дизелово гориво от други държави членки. Изискванията за внос в Португалия са в съответствие с изискванията на ЕС.
(195)
Португалия представи агрегирани данни за вноса на дизелово гориво (по море и по суша) в Португалия.
Таблица 5
Внос и износ на дизел
Година
2006
2007
2008
2009
ВНОС
Общо (хил. тонове)
638
776
1 011
1 478
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Други
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
ИЗНОС
Общо (хил. тонове)
314
192
164
95
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Други
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Източник: данни на DGEG (курсив) и Petrogal
(196)
Освен това Португалия разполага с достатъчен капацитет за съхранение: Португалия предостави данни, които показват, че отделните оператори са предпочели различни стратегически варианти (инвестиране в капацитет за съхранение или съоръжения на лизинг), както и че и двете алтернативи са възможни и приемливи. Основните оператори не са увеличили своя капацитет за съхранение въпреки възможностите, които са възникнали на пазара, което е знак, че техните ресурси за съхранение са достатъчни, за да поддържат на маркетинговите им дейности. Португалия посочва, че се наблюдава постоянен растеж на общия внос на дизел, както и леко понижение на износа. Това е резултат от постоянния растеж на пазара и увеличаващия се дефицит на местния производствен капацитет. При все това стойностите за 2009 г. отразяват въздействието на инцидент в рафинерията в Sines, който ограничи функционирането на рафинерията и производството за срок от няколко седмици. Операторите са били принудени да увеличат вноса през тази година, което показва наличието на алтернативни варианти за доставки.
(197)
Вносът на дизелово гориво в Португалия през 2009 г. представлява 27,2 % от общото потребление на дизелово гориво през тази година. През предходните години средният внос на дизелово гориво е представлявал около 14 % от годишното потребление на дизелово гориво в Португалия (около 5,4 млн. тона).
(198)
Поради това Португалия счита, че нейният пазар на дизелово гориво е отворен и конкурентен пазар с улеснена търговия и цени, базирани на цената на суровия нефт и разходите за рафиниране и дефинирани от алтернативите за внос по цени на Platts.
(199)
Що се отнася до тежката нафта, Португалия счита, че пазарът представлява поне пазара на ЕИП, тъй като нафтата е продукт, който се търгува в международен план.
6. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩ
6.1. Наличие на държавна помощ
(200)
В съответствие с член 107, параграф 1 от Договора, освен когато е предвидено друго в Договора, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(201)
Помощта на Португалия за Petrogal ще бъде под формата на данъчен кредит. Следователно може да се счита, че помощта е предоставена от държава членка и чрез ресурси на държава членка по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(202)
Помощта се предоставя само на едно дружество, Petrogal, и поради това е избирателна.
(203)
Помощта се предоставя за инвестиция, която ще доведе до увеличено производство на дизелово гориво и тежка нафта. Тъй като тези продукти се търгуват между държавите-членки, има вероятност мярката да засегне търговията между държавите-членки. Помощта, предоставена на Petrogal, ще облекчи дружеството от разходи, които то по принцип би трябвало да поеме. В съответствие с това Petrogal ще се възползва от икономическо предимство в сравнение със своите конкуренти. Следователно чрез облагодетелстването на Petrogal и неговото производство по този начин помощта нарушава или заплашва да наруши конкуренцията.
(204)
В съответствие с това Комисията счита, че помощта представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(205)
След като бе установено, че помощта представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, трябва да се прецени дали мярката може да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар.
6.2. Законност на мярката за помощ
(206)
Португалия спази задължението за уведомление, произтичащо от член 108, параграф 3 от Договора, като уведоми за помощта, преди да я приведе в действие.
6.3. Правно основание за оценката
(207)
Тъй като целта на помощта е стимулиране на регионалното развитие, основата за оценяване на съвместимостта на помощта с вътрешния пазар са ННРП, и по-специално разпоредбите на раздел 4.3 от ННРП, свързани с големи инвестиционни проекти, и критериите за задълбочена оценка на регионална помощ за големи инвестиционни проекти, определени в съобщението за задълбочена оценка, освен ако официалното разследване доведе до заключението, че праговете, определени в точка 68, буква а) („тест за пазарния дял“) и буква б) („тестове за увеличението на капацитета и пазарните показатели“) от ННРП не са надхвърлени.
(208)
Комисията трябва да извърши своята оценка в три стъпки:
-
на първо място, тя трябва да оцени съвместимостта на мярката с общите разпоредби на ННРП;
-
на второ място, тя трябва да провери дали тестът за пазарния дял и тестовете за увеличението на капацитета и пазарните показатели съгласно точка 68, букви а) и б) („тестовете съгласно точка 68, букви а) и б)“) със сигурност не са спазени;
-
на трето място, в зависимост от резултата от оценката във втората стъпка, тя може да предприеме задълбочена оценка.
6.4. Съвместимост с общите разпоредби на ННРП - проверка на съмненията, изразени в решението за откриване на процедурата
(209)
Комисията провери дали предоставената помощ е в съответствие с общите разпоредби на ННРП. Тази оценка доведе до следните констатации:
(210)
В решението за откриване на помощта Комисията изрази съмнения дали инвестиционният проект представлява първоначална инвестиция или може да бъде разглеждан като заместваща инвестиция.
(211)
Комисията взе под внимание мнението на Португалия, представено в съображения 130 и 131, че инвестициите водят до разширяване на съществуващ обект и основна промяна на цялостния производствен процес в съществуващ обект и че поради това инвестицията може да се счита за първоначална инвестиция съгласно определението в точка 34 от ННРП.
(212)
В действителност новият цех за вакуумна дестилация и цехът за висбрекинг в Matosinhos, както и новият цех за хидрокрекинг в Sines ще функционират едновременно с първоначалните цехове за рафиниране, които вече съществуват; поради това инвестиционният проект не представлява заместване, а разширяване на производствената система. Освен това инвестиционният проект ще доведе до преобразуване на рафинериите, при което те ще бъдат оборудвани с нови технологични инфраструктури за преобразуване на по-тежки фракции на суров нефт в бензин и дизелово гориво.
(213)
Конкурент № 1 не възразява срещу разглеждането на инвестицията като първоначална инвестиция, но счита, че инвестицията представлява просто разширяване на съществуващ обект.
(214)
В съответствие с това Комисията счита, че инвестиционният проект представлява първоначална инвестиция по смисъла на точка 34 от ННРП и следователно съмненията дали инвестиционният проект представлява първоначална инвестиция са разсеяни.
(215)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнение дали са спазени официалните изисквания за стимулиращ ефект, приложими по отношение на ad hoc помощ, съгласно определението в точка 38 от ННРП. По-специално Комисията изрази съмнения дали писменото потвърждение на Португалия, че, като си запазва правото на обстойна проверка, тя счита, че инвестиционният проект отговаря на условията за допустимост, определени в схемата (45), би могло да замени изискваното писмо за намерение.
(216)
Точка 38 от ННРП гласи следното: „Важно е да се гарантира, че регионалната помощ реално стимулира направата на инвестиции, които без нея не биха се реализирали в подпомаганите региони. Следователно подпомагане по схеми за помощ се допуска само при условие че бенефициерът е подал молба за отпускане на помощ и след това органът, отговарящ за администрирането на помощта, е потвърдил писмено, че запазвайки си правото на обстойна проверка, по принцип счита проекта за отговарящ на изискванията по схемата преди започване на работа по проекта (…). Що се отнася до ad hoc помощи, преди започване на работа по проекта компетентният орган издава писмо, с което обявява намерението си да предостави помощта, при условие че мярката бъде одобрена от Комисията. Ако работата започне, преди да са изпълнени условията, установени в настоящия параграф, проектът става изцяло неприемлив за подпомагане.“
(217)
Терминът „започване на работи“ е определен в бележка под линия 40 от ННРП като започване на строителните работи или поемане на първия твърд ангажимент за поръчване на оборудване.
(218)
Комисията взе под внимание следната фактологична информация, представена от Португалия:
-
Petrogal кандидатства за помощта на 22 януари 2007 г.;
-
на 23 януари 2007 г. Португалия потвърди, че по принцип проектът за помощ отговаря на условията;
-
помощта бе одобрена от Министерския съвет на Португалия на 6 март 2008 г., но предоставянето на помощта подлежи на одобрението на Комисията и Petrogal няма да се възползва от помощта преди 2011 г. (след като инвестицията бъде реализирана);
-
на 8 март 2008 г. съветът на директорите на Petrogal разреши поемането на ангажимент за поръчване на оборудване;
-
първата стабилна поръчка бе осъществена на 14 март 2008 г. Строителните работи по инвестицията започнаха по същество през ноември 2008 г. в Sines и през януари 2009 г. в Matosinhos.
(219)
Комисията счита, че договорите за помощта, подписани на 10 март 2008 г. между Португалия и Petrogal, и публикуването на резолюциите на Министерския съвет, приети на 6 март 2008 г. в португалския официален вестник (46), са поне еквивалентни на писмо за намерение и следва да се считат за по-строго доказателство за официален стимулиращ ефект от писмото за намерение, което се изисква съгласно точка 38 от ННРП. Тези договори за помощ бяха подписани преди започването на работите по инвестиционния проект.
(220)
Поради това Комисията счита, че съмненията относно официалния стимулиращ ефект са разсеяни.
(221)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения относно приноса на инвестицията към регионалното развитие. В този контекст Комисията също така изрази съмнения относно необходимостта от помощта и подчерта, че „ненужната помощ вероятно няма да допринесе за регионалното развитие и може да доведе до неприемливо нарушаване на конкуренцията“ (47).
(222)
Конкуренти № 1 и № 2 изтъкнаха, че дружеството Petrogal би осъществило инвестиционния проект и без помощта. Според тях то представлява производствена инвестиция, икономически мотивирана от дисбаланса между търсенето и предлагането на дизелово гориво и възможността за достъп до по-тежки и по-евтини фракции на суров нефт. Всички оператори в Европа извършват подобни инвестиции в своите рафинерии без държавна помощ.
(223)
Поради това трябва да се оцени дали помощта е необходима, за да се създаде реален стимулиращ ефект за реализирането на инвестиция, която в противен случай не би била осъществена в тези два подпомагани региона, или инвестицията би била осъществена при всички положения. В тази връзка Комисията трябва да установи дали помощта е променила поведението на Petrogal, така че то да предприеме допълнителни инвестиции в засегнатите региони.
(224)
Изглежда стратегическото решение за инвестиране е било взето пред 2006 г. Това е отразено в документ, публикуван от Galp Energia през октомври 2006 г. (48) Както се посочва в годишния доклад на Galp Energia за 2006 г., съветът на директорите е взел изпълнителното решение относно инвестиционния проект на 23 януари 2007 г. (49) и на 5 март 2008 г. (тоест след като е получил писмото за допустимост от националните органи от 23 януари 2007 г.). Съветът на директорите взе оперативно решение да поръча първото оборудване, свързано с инвестиционния проект, на 14 март 2008 г.
(225)
Португалия заяви, че Petrogal не е предприело инвестицията до 2008 г. поради нейната недостатъчна финансова жизнеспособност и че в крайна сметка съветът на директорите на Galp е взел решение да поръча оборудване и да предприеме строителните работи едва след като португалското правителство е приело съответната резолюция на Министерския съвет.
(226)
Португалия твърди, че наличието на държавна помощ е било решаващо за решението на Petrogal да инвестира. Без помощта инвестиционният проект е щял да бъде изоставен. Дружеството Petrogal е щяло да осъществи алтернативен план за преструктуриране, така че да приспособи своите дейности по рафиниране към промените на пазара и условията за доставки на суров нефт. Освен това наличните финансови средства са щели да бъдат използвани за инвестиране в алтернативни проекти извън сферата на дейностите по рафиниране.
(227)
Португалия представи документи, принадлежащи на Petrogal, които съдържат анализ на очаквания IRR на инвестиционния проект, цената на капитала (WACC), както и списък с евентуални алтернативни инвестиции, които дружеството Galp Energia е могло да предприеме с наличния капитал.
(228)
Комисията счита, че документите, представени на съвета на директорите на Galp на 23 януари 2007 г. и 5 март 2008 г., са били решаващи за оценката на необходимостта от помощта, тъй като решението на съвета е било основано на тези документи.
(229)
Според Португалия изчисленията, предоставени на съвета на директорите на Galp през 2008 г., показват IRR на инвестиционния проект от [8-10] % без държавна помощ. Този IRR далеч надхвърля WACC на Petrogal от [7-9] %.
(230)
Португалия обаче обясни, че решенията на съвета на директорите на Galp са били базирани на подхода за най-нисък процент на възвръщаемост, който е бил въведен още през 2002 г. Най-ниският процент на възвръщаемост или минималният приемлив процент на възвръщаемост (minimum acceptable rate of return - MARR) е минималният процент на възвръщаемост от даден проект, който вземащите решения са съгласни да приемат преди започване на проекта, като се отчита рискът и пропуснатите ползи от изоставянето на други проекти. Други използвани изрази за „най-нисък процент на възвръщаемост“ са „коефициент на възвръщаемост“ или „референтен процент“.
(231)
Считано от 2006 г. вътрешният най-нисък процент на възвръщаемост за дейностите по рафиниране беше определен на [110-150] % от WACC, а именно [10-12] %. По принцип не се взема решение за инвестиране, ако изчисленият IRR не надхвърля този праг. В този случай помощта увеличава IRR с [1-3] процентни пункта - от [8-10] % на [9-11] %, както е показано в таблица 3 в съображение 171, съдържаща изчисленията, предоставени на съвета на директорите през 2008 г. Макар че коригираният с помощта IRR остава значително под вътрешния най-нисък процент на възвръщаемост, допълнителният предпазен марж, създаден с помощта, беше счетен за достатъчен от съвета на директорите на Galp за окончателното одобрение на инвестиционния проект.
(232)
Най-ниският процент на възвръщаемост е инструмент, който се използва от дружествата в ситуации, когато трябва да се вземе решение със значителна степен на риск, и поради това може да варира в зависимост от риска, свързан със съответните проекти. Най-ниският процент на възвръщаемост може също така да се влияе от валутата, в която се изчислява: в области с високи равнища на инфлация най-ниският процент на възвръщаемост е по-висок в сравнение с области с ценова стабилност.
(233)
Досега в решенията за държавна помощ в областта на регионалната помощ не бе използвана концепцията за „най-нисък процент на възвръщаемост“ с цел вземане на решение по въпросите, свързани с необходимостта от помощта и стимулиращия ѝ ефект. Концепцията за „най-нисък процент на възвръщаемост“ не се споменава и в съобщението за задълбочена оценка. При все това концепцията за „най-нисък процент на възвръщаемост“ вече бе използвана в ограничен брой решения за държавна помощ (например в решението на Комисията от 23 февруари 2011 г. относно дело за държавна помощ N 204/2010 - Швеция - Помощ за научноизследователска и развойна дейност, предоставена на Volvo Aero за Trent XWB ICC, все още непубликувано в ОВ), предимно в решения за проекти с високи равнища на риск, приети съгласно рамката на Общността за държавна помощ за научни изследвания, развитие и иновации (50).
(234)
Португалия подчертава, че инвестиционният проект се характеризира с множество рискове, които оправдават използването на подхода с най-ниския процент на възвръщаемост. Инвестиционният проект представлява най-голямата производствена инвестиция, осъществявана в Португалия. Реализирането на инвестиционния проект ще отнеме няколко години. Изчисленията на разходите за инвестиционния проект са изключително трудни: всъщност Португалия представи стойности, които показват, че първоначалните изчисления на разходите на практика са били значително надвишени. Тъй като инвестиционният проект е ориентиран в дългосрочен план, прогнозите за маржовете на рафинериите в дългосрочен план са изключително трудни, особено в ситуации, в които в дългосрочен план традиционните коли с вътрешно горене могат да бъдат заместени с електрически и други автомобили.
(235)
В емпирично проучване (51) от 2006 г. за анализ на над 100 самостоятелно докладвани най-ниски проценти на възвръщаемост (основно за дружества в Северна Америка) се отчита среден най-нисък процент на възвръщаемост от 14,1 % и разлика в абсолютно изражение между WACC и най-ниския процент на възвръщаемост от 5 процентни пункта, а именно около 155 % от WACC. Предвид тази информация най-ниският процент на възвръщаемост, прилаган от Petrogal и Galp Energia за нефтопреработвателния отрасъл, prima facie не изглежда прекомерен.
(236)
С оглед на тези елементи, и по-специално с оглед на специфичните характеристики на отрасъла и делото (а именно значението на присъщите рискове предвид размера на инвестиционния проект и неговия дългосрочен експлоатационен период), Комисията счита, че най-ниският процент на възвръщаемост може да се вземе предвид при решението дали помощта е била необходима като стимул за реализиране на инвестиционния проект или не.
(237)
Конкуренти № 1 и № 2 потвърдиха, че не съществува референтен показател в отрасъла на дейностите по рафиниране. При все това конкурент № 1 посочи, че би счел референтен показател (а именно норма на възвръщаемост) в размер на 10 % за достатъчен за осъществяването на инвестиционния проект. Комисията отбелязва, че този референтен показател от 10 % е много сходен с IRR в размер на [9-11] % след предоставянето на помощта, която IRR е изпратена през 2008 г. на съвета на директорите на Galp. Поради това Комисията счита, че помощта не надхвърля сумата, която би била счетена за необходима от конкурент за постигане на приемлива IRR.
(238)
Следователно изглежда, че мярката за помощ приближава изчислената IRR до най-ниския процент на възвръщаемост на Petrogal и посочения от конкурент № 1 референтен показател. След добавяне на помощта IRR не превишава нито най-ниския процент на възвръщаемост на Petrogal, нито референтния процент на конкурента, което предполага, че помощта не е прекомерна. Фактът, че инвестиционното решение е било взето през 2008 г. в ситуация, в която коригираната с помощта IRR все още е продължавала да бъде далеч под декларирания най-нисък процент на възвръщаемост сам по себе си не е достатъчен, за да доведе до съмнения относно значението на най-ниския процент на възвръщаемост. От по-ранните изявления на съвета на директорите на Galp е очевидно, че съветът е бил наясно със стратегическото значение на инвестиционния проект за обръщане на тенденцията за намаляване на маржовете от рафиниране. Въпреки че най-ниският процент на възвръщаемост не е бил напълно достигнат, този стратегически елемент изглежда е бил достатъчен, за да обоснове известно отклонение от най-ниския процент на възвръщаемост.
(239)
В резултат на това Комисията счита, че помощта е била необходима като стимул за инвестиране и че не е превишила необходимия размер за тази цел. В тази връзка не е съвсем правилно да се твърди, че всички оператори в Европа са осъществили подобни инвестиции в своите рафинерии без държавна помощ. Комисията е анализирала и други мерки за помощ за подобни инвестиции. Такъв бе случаят например в решение на Комисията N 283/2004 (52) относно цех за хидрокрекинг на дестилат.
(240)
Като се позова на точка 10 от ННРП в решението за откриване на процедурата, Комисията изрази съмнения относно приноса на помощта и инвестиционния проект към регионалното развитие предвид ограничения брой (150) разкрити работни места в сравнение с размера на помощта (160 млн. EUR), както и дали очакваният принос към регионалното развитие наистина компенсира ефектите в отрасъла в резултат на помощта.
(241)
Комисията отбелязва, че, както бе подчертано и от конкурент № 1, размерът на помощта спрямо броя разкрити работни места наистина значително надхвърля нивото на помощ спрямо броя разкрити работни места в предишни скорошни дела за ad hoc помощ (вж. съображение 89). В няколко отрицателни решения за държавна помощ (53) бе заключено, че регионалният принос е недостатъчен въз основа на броя разкрити работни места.
(242)
Португалия приема твърдението, че размерът на помощта спрямо броя разкрити преки работни места е много голям; това обаче се обяснява с капиталоемкия характер на инвестиционния проект, който е присъщ за инвестициите в този отрасъл: в миналото Комисията е одобрявала заявления за схеми за помощ в този отрасъл, подлежащи на индивидуално уведомление, с още по-голям размер на помощта спрямо броя разкрити работни места (54). Португалия счита, че трябва да се вземат под внимание други фактори вместо размера на помощта спрямо броя разкрити преки работни места, например значението на разкриването на непреки работни места, разкриването на временни работи места и други свързани аспекти.
(243)
В предишни решения Комисията винаги е вземала под внимание разкриването на преки работни места. Освен това в редица решения беше взето предвид разкриването на непреки работни места (55).
(244)
Първоначално Португалия заяви, че всяко разкрито (или загубено) пряко работно място ще доведе до три непреки работни места. Съотношението 3:1 беше обосновано с позоваване на други дела в същия отрасъл в Португалия (56), за които Комисията е приела подобни или по-високи съотношения в миналото. Потенциалът за разкриване на непреки работни места произтича от дейности по поддръжка, което е пазарната ниша, която вероятно ще извлече най-голяма полза от проекта. Такъв ще бъде ефектът от увеличената технологична сложност на рафинериите, която ще доведе до сключване на договори с подизпълнители за услуги, които изискват все по-висококвалифицирани служители и техници.
(245)
Португалия подкрепи своя аргумент, като се позова на скорошен работен документ на Комисията относно нефтохимическия отрасъл (57), в който се посочва, че макар в тази промишленост да са заети пряко само 100 000 души в ЕС, може да се счита, че 400 000-600 000 работни места зависят пряко от промишлеността на рафинирането в ЕС. В бележка под линия 41 от същия документ се посочват допълнителни 600 000 работни места в логистиката и маркетинга. Въз основа на тези аргументи би могло да се обоснове по-високо съотношение от 3:1, по-специално 4:1-6:1, а ако се вземе под внимание и разкриването на работни места в логистиката и маркетинга, дори 12:1.
(246)
Португалия също така посочи, че в съпоставителен сценарий „без помощ и без проект“ Petrogal би преструктурирало своите рафинерии и би намалило своята работна сила със 160 преки работни места. Поради това в своята оценка на приноса на помощта към регионалното развитие Комисията следва да вземе под внимание 310 разкрити или запазени преки работни места (58) и приблизително 930 (59)-3 720 непреки работни места, които евентуално произтичат от инвестиционния проект, което би смекчило огромния размер на помощта спрямо броя разкрити преки работни места.
(247)
В допълнение към това Португалия подчерта, че инвестиционният проект представлява най-голямата единична инвестиция, осъществявана някога в Португалия, и ще доведе до разкриването на 3 000 временни работни места в засегнатите региони по време на строителните работи.
(248)
Освен това в предишни съобщения (60), с които беше одобрена регионална ad hoc помощ, Комисията се позова на важността на следните фактори:
-
увеличаване на доходите на служителите (създаване на по-добре платени преки и непреки работни места),
-
социалното благосъстояние в региона (чрез подобрена околна среда и условия на живот, спонсориране на местни мероприятия),
-
подобряване на потенциала на човешките ресурси (чрез обучение, образование, докторски програми),
-
принос към научноизследователската и развойната дейност, трансфера на технологии и ноу-хау (като резултат от инвестицията за усъвършенстване),
-
повече дейности за подизпълнители в засегнатите райони,
-
подобрено използване на съществуващите пристанищни съоръжения.
Тези фактори определено са положителни елементи, които могат да се вземат под внимание в оценката на приноса на помощта и инвестиционния проект към регионалното развитие в Португалия.
(249)
Следователно мненията на Португалия и няколко заинтересовани страни се позовават на други примери за важен принос към регионалното развитие от гледна точка на социално и екологично въздействие, повишено обучение и протоколи с висши учебни заведения.
(250)
Португалия също така се позова на развитието на веригата на доставки и въздействието от изграждането на новите цехове върху националната промишленост, като ще бъде оказано въздействие върху гражданското инженерство, строителството и машиностроенето. Това определено е положително въздействие, но то е или само временно, или е от общо естество (вж. съображение 154).
(251)
Комисията взема под внимание дългосрочните положителни странични ефекти от инвестиционния проект в засегнатите региони, както са представени от Португалия. По-специално, очакваният дълъг експлоатационен период на рафинериите (които се очаква да функционират поне 30 години), положителното въздействие върху отраслите с подизпълнители, значителният обем на обучението и броят на сключените протоколи с училища и университети показват значението на рафинериите в засегнатите региони. Макар че голяма част от тези положителни странични ефекти вече съществуват като последица от дългосрочното съществуване на рафинериите, може да се приеме, че инвестициите определено засилват значението на присъствието на Petrogal в районите на Sines и Oporto.
(252)
Освен това Португалия представи анализ на разходите и ползите от проекта за помощта. Целта на анализа на разходите и ползите е инвеститорът да надхвърли анализа на жизнеспособността на проекта и да вземе под внимание всички (дисконтирани) социални разходи и ползи, произтичащи от проекта. В този контекст в анализа на разходите и ползите се изразяват количествено очакваните ползи, включително размерът на данъците от пряка и непряка заетост, приносът за избягване на безработица (чрез запазване на съществуващи работни места), размерът на данъците върху потреблението, допълнителните приходи за пристанището в Leixões, прякото подпомагане на местните общности и др.
(253)
В анализа на разходите и ползите се заключава, че помощта е от голяма полза за Португалия. Разбира се, географският обхват на анализа на разходите и ползите надхвърля регионите Norte и Alentejo, пряко засегнати от инвестиционния проект. При все това, ако националните ползи се разпределят пропорционално към засегнатите региони в съответствие с тяхната относителна икономическа тежест, регионите Norte и Alentejo ще се възползват от 34,8 % от тези национални ползи.
(254)
Освен това Португалия подчерта, че помощта и произтичащата инвестиция оказват положителни ефекти и в други области на политиката, а не само в областта на регионалното развитие. Португалия подчерта стратегическото значение на инвестиционния проект на национално равнище и от гледна точка на значението му за сигурността на европейските енергийни доставки. Тези положителни ефекти включват намалена зависимост от внос, отговор на увеличаващите се нужди от дизел, подобряване на енергийната ефективност на двете рафинерии и положително въздействие върху околната среда. Тези аргументи не могат да бъдат взети предвид за оценката на приноса на помощта към регионалното развитие.
(255)
Въпреки очевидно непропорционалния prima facie размер на помощта спрямо броя на разкритите работни места, положителните непреки ефекти (непреки работни места, странични ефекти, разкриване на добре платени работни места, подобряване на качеството на човешките ресурси, подобряване на социалното благосъстояние) показват регионален принос за Alentejo и Norte, който не може да се счита за пренебрежим. Поради това Комисията счита, че първоначалните ѝ съмнения относно приноса на помощта към регионалното развитие са разсеяни.
(256)
В допълнение към това следващите раздели относно прилагането на точка 68, букви а) и б) показват, че отрицателните ефекти от помощта в отрасъла са ограничени, тъй като засегнатите от инвестиционния проект пазари се представят задоволително, тоест на тези пазари не се наблюдава абсолютен или относителен спад. Освен това Petrogal не разполага с голям пазарен дял на съответния пазар „след рафиниране“, с който да може да злоупотребява чрез антиконкурентно поведение. Заместването на вноса на тежка нафта за отрасъла за ароматни продукти оказва ограничено въздействие върху доставчиците от ЕИП. Поради това Комисията счита, че първоначалните ѝ съмнения, че отрицателните ефекти от помощта в отрасъла не се компенсират от очаквания принос към регионалното развитие, са разсеяни.
(257)
В съответствие с точка 9 от ННРП Petrogal не е дружество в затруднено положение по смисъла на съобщението на Комисията относно Насоки на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (61).
(258)
В съответствие с точка 39 от ННРП собственото участие на Petrogal към допустимите разходи е над 25 % (вж. съображение 36 по-горе).
(259)
В съответствие с точка 50 от ННРП допустимите разходи за инвестиционния проект се изчисляват въз основа на допустимите инвестиционни разходи (вж. съображение 35 по-горе).
(260)
В съответствие с точки 71-75 от ННРП правилата за кумулиране на помощта са спазени (вж. съображение 43 по-горе).
(261)
В съответствие с точка 40 от ННРП помощта се предоставя при условието, че Petrogal ще запази инвестиционния проект в съответните региони минимум пет години след осъществяването му.
(262)
Поради това Комисията счита, че помощта е в съответствие с общите разпоредби на ННРП.
6.5. Съвместимост с критериите за големи инвестиционни проекти - проверка на съмненията, изразени в решението за откриване на процедурата
(263)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали инвестиционният проект може да се счита за единен инвестиционен проект по смисъла на точка 60 от ННРП, въпреки че рафинериите не са разположени в непосредствена географска близост.
(264)
Макар че двете рафинерии не се намират в непосредствена близост, Португалия счита, че са налице силни икономически, функционални и стратегически връзки между тях. Без инвестицията в цеха за вакуумна дестилация в Matosinhos, свързаната с това инвестиция в цеха за хидрокрекинг в Sines не би била възможна поради риска от чест недостиг на пазара за вакуумен газьол (суровина за цеха за хидрокрекинг). Поради това Португалия счита, че силните функционални връзки правят двете рафинерии икономически неделимо цяло.
(265)
Конкурент № 1 възразява срещу този подход, тъй като счита, че дълготрайните активи на инвестиционния проект могат да се разделят от икономическа гледна точка.
(266)
В едно от мненията на трети страни, получени в отговор на решението за откриване на процедурата, се посочва, че увеличението на производството на тежка нафта е ключово за реализирането на инвестиция от групата La Seda в Sines. Комисията проучи дали инвестицията от La Seda би могла да се счита за единен инвестиционен проект заедно с инвестицията в Matosinhos. Португалия потвърди, че допълнителното количество на произведената тежка нафта ще се използва изключително от Petrogal за вътрешни цели и че тежката нафта няма да се продава на трети страни. Поради това Комисията заключава, че инвестиционният проект не представлява единен инвестиционен проект с инвестиционния проект на La Seda.
(267)
Точка 60 от ННРП се отнася до инвестиционни проекти, които са изкуствено разделени на подпроекти с цел заобикаляне на механизма за коригиране, предвиден да намали максималния интензитет на помощта, който може да се прилага по отношение на инвестиционни проекти над 50 млн. EUR. В този конкретен случай Комисията констатира, че прилаганият интензитет на помощта (12,43 % НСС) е под максималния интензитет на помощта, който следва да се прилага, ако инвестиционният проект бъде счетен за единен инвестиционен проект (14,28 % НСС), и поради това е по-нисък от максималния интензитет на помощта, от който двата проекта биха могли да се възползват поотделно. Поради това максималният интензитет на помощта е бил спазен дори в случай на единен инвестиционен проект и Комисията заключава, че не е необходимо да се проучва дали двата проекта в Sines и Matosinhos представляват единен инвестиционен проект въпреки своята географска отдалеченост, тъй като въпросът не е от значение за оценката на съвместимостта на помощта съгласно ННРП.
(268)
Изчисляването на интензитета на помощта съгласно точка 67 от ННРП зависи от това дали инвестиционният проект се счита за единен инвестиционен проект или за два отделни инвестиционни проекта. Във втория случай, ако инвестициите в двете области бъдат взети поотделно, при изчисляването на интензитета на помощта ще бъдат взети предвид два различни стандартни тавана на интензитет на регионалната помощ, приложими за Sines (40 %) и за Matosinhos (30 %).
(269)
Както бе съобщено от Португалия, общите планирани допустими разходи за инвестиционния проект възлизат на 1 058 934 146 EUR ([] EUR за инвестицията в Sines и [] EUR за Matosinhos) в номинална стойност.
(270)
Нетната сегашна стойност на инвестицията в Sines възлиза на [] EUR за планирана помощ в размер на [] EUR в нетна сегашна стойност, което отговаря на интензитет на помощта за тази рафинерия от 13,12 % брутен еквивалент на помощта (БЕП), което е под коригирания максимален интензитет на помощта от 15,94 %.
(271)
Нетната сегашна стойност на инвестицията в Matosinhos възлиза на [] EUR за планирана помощ в размер на [] EUR в нетна сегашна стойност, което отговаря на интензитет на помощта за тази рафинерия от 10,66 % брутен еквивалент на помощта (БЕП), което е под коригирания максимален интензитет на помощта от 14,68 %.
(272)
В решението за откриване на процедурата Комисията провери различния интензитет на помощта в двата региона - 40 % в Sines и 30 % в Matosinhos - и преизчисли максималния интензитет на помощта чрез претегляне на интензитетите на помощта, като пропорционално се взема предвид инвестицията (в нетна сегашна стойност) в съответния регион спрямо цялата инвестиция. Резултатът е интензитет на помощта от 37,18 %, което отговаря на коригиран максимален интензитет на помощта от 14,21 %.
(273)
Дори ако инвестиционният проект беше счетен за единен инвестиционен проект, нетната сегашна стойност на общите инвестиционни разходи би била в размер на 974 064 894 EUR. Общата планирана помощ би била в размер на 121 091 314 EUR в нетна сегашна стойност, което отговаря на интензитет на помощта от 12,43 % БЕП, а това е под изчисления преди това коригиран максимален интензитет на помощта от 14,21 %.
(274)
Поради това, тъй като интензитетът на помощта в БЕП би довел до резултат под коригирания максимален интензитет на помощ с оглед на разпоредбите за коригиране, Комисията счита, че предложеният интензитет на помощта за инвестиционния проект е в съответствие с точка 67 от ННРП.
(275)
Португалия увери, че максималният размер на помощта и максималният интензитет на помощта, определени в настоящото решение, няма да бъдат превишени дори в случай на по-ниски или увеличени допустими разходи.
(276)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения относно някои въпроси, свързани с оценката на помощта в съответствие с правилата, определени в точка 68, букви а) и б) от ННРП. Тези въпроси са както следва:
-
дали продуктите, засегнати от инвестиционния проект, са единствено дизелово гориво и тежка нафта, както твърди Португалия, или се включват и други продукти, свързани с рафиниране, предвид потенциалната взаимозаменяемост на нефтопреработвателните продукти от гледна точка на предлагането и факта, че тежката нафта може да се счита за междинен продукти по смисъла на точка 69 от ННРП;
-
дали съответният продуктов пазар е на ниво „след рафиниране“ за дизелово гориво и за тежка нафта, както твърди Португалия;
-
дали съответният географски пазар за съответните продукти трябва да се определи на национално равнище, регионално равнище (Иберийски полуостров) или на равнище ЕИП;
-
дали получателят Petrogal и групите Galp Energia и ENI, към които принадлежи Petrogal, са с пазарен дял над 25 % на който и да е от съответните пазари (точка 68, буква а) от ННРП);
-
по отношение на всички съответни продукти: дали производственият капацитет, създаден с инвестиционния проект, е над 5 % на който и да е съответен пазар, измерено на база данни за видимото потребление, и ако това е така, дали средният годишен ръст на видимото потребление на съответния продукт за последните пет години е под средния годишен ръст на БВП в ЕИП.
(277)
В съображения 278-311 Комисията прави повторна оценка дали са превишени праговете на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) с оглед да прецени дали е необходима задълбочена оценка на инвестиционния проект. Първо, проучват се съответните и считаните за съответни продукти във връзка с инвестиционния проект. Второ, идентифицират се произтичащите от това съответни продуктови пазари. Трето прави се анализ дали оценката следва да бъде на пазара на ниво „след рафиниране“, на пазара на едро или на пазара на дребно. В съображения 312-344 се установяват продуктовият пазар и съответният географски пазар, след което съответният продуктов пазар се оценява по отношение на съответния пазарен дял на Petrogal. На последно място, анализът се насочва към въпроса дали увеличението на производствения капацитет надхвърля 5 % от съответното видимо потребление в ЕИП на пазар, на който ръстът на видимото потребление на съответния продукт в ЕИП е незадоволителен.
(278)
Точка 69 от ННРП гласи следното: „съответният продукт по принцип е продуктът, предмет на инвестиционния проект. Ако съответният проект засяга междинен продукт или ако значителна част от производството не се реализира на пазара, съответен продукт може да бъде продуктът надолу по веригата…“. В бележка под линия 64 към тази точка се уточнява, че „когато инвестиционният проект е свързан с производството на няколко различни продукта, необходимо е да се разгледа всеки един от тези продукти.“
(279)
В решението за откриване на процедурата Комисията идентифицира дизеловото гориво и тежката нафта като продуктите, които са пряко засегнати от инвестиционния проект. Тъй като явно цялото произведено количество тежка нафта се използва за производството на нафтени деривати от Petrogal, нафтените деривати също се считат за съответен продукт. Комисията също така прие твърдението на Portugal, че другите хоризонтално свързани продукти, произвеждани в рафинериите (бензин, ВНГ, течно гориво, гориво за реактивни двигатели и битум) не са засегнати от инвестиционния проект.
(280)
Комисията отчита обяснението на Португалия, че функционирането на рафинериите следва принципа за производство на множество продукти, при което вложената суровина - суров нефт - се преобразува в множество междинни продукти (например тежка нафта, вакуумен газьол) и крайни продукти (например бензин, дизел). Много от междинните продукти незабавно се използват в рамките на различни стъпки от процеса на рафиниране като суровини („суровинни продукти“), докато други се продават на пазара или се използват като суровина за първичната нефтохимическа промишленост, например тежката нафта се използва за производството на ароматни продукти. Техническата производствена функция зависи по-специално от използвания вид суров нефт (не всички видове суров нефт могат да се преработват от дадена инсталация) и от конкретната техническа конфигурация на рафинерията. Рафинерия, която се стреми към увеличаване на печалбите до максимум, се опитва да оптимизира своите печалби от цялата гама продукти, така наречения „марж от рафиниране“, като коригира производството на различните продукти и като се вземат предвид техническите ограничения, произтичащи от производствената функция (и използвания вид суров нефт) и цените на суровините и произведените продукти. При все това възможностите за коригиране на конфигурацията на съществуваща рафинерия без допълнителни инвестиции са изключително ограничени.
(281)
Отрасълът на рафинирането бе изправен пред структурни промени през последното десетилетие. По-леките видове суров нефт стават все по-редки и се заменят все повече с по-тежки видове суров нефт. Същевременно пазарните нужди от дизелово гориво (все по-широко използван заместител на бензина като гориво) бързо нараснаха. Обратно, нуждите от течно гориво, което се използва за производство на електроенергия и в морския транспорт, намаляват и се очаква допълнително да се понижат (поради заместването му в тези случаи с технологии, които щадят околната среда в по-голяма степен). ЕС е нетен вносител на дизелово гориво и износител на бензин (най-вече към пазара на САЩ, който се очаква да се свие).
(282)
Както бе обяснено от Португалия и потвърдено от конкуренти № 1 и № 2, икономическата причина за инвестиционния проект, от една страна, е да се позволи на рафинериите да обработват по-тежки видове суров нефт, а от друга страна, да се промени тяхната конфигурация по начин, който позволява на рафинериите да произвеждат повече дизелово гориво и по-малко течно гориво.
(283)
Както бе описано в раздел 2.2, дизеловото гориво и тежката нафта са пряко засегнатите от инвестиционния проект продукти. Всъщност чрез инвестиционния проект ще се увеличи производството на дизелово гориво (за сметка на течното гориво) и производството на тежка нафта, което според Португалия е неизбежен страничен ефект, дължащ се на технически причини. Комисията отбелязва твърдението на Португалия, че другите хоризонтално свързани продукти, произвеждани от рафинериите (бензин, ВНГ, течно гориво, гориво за реактивни двигатели и битум), не са засегнати от инвестиционния проект.
(284)
При все това в официалното разследване Комисията установи, че инвестицията в Matosinhos за новите цехове за вакуумна дестилация и висбрекинг също така ще доведе до производството на вакуумен газьол. Увеличеното производство на дизелово гориво ще се осъществява в Sines, където новият цех за хидрокрекинг ще използва като суровина вакуумния газьол, произведен в рафинериите в Matosinhos и Sines. Като последствие от това вакуумният газьол също трябва да се счита за пряко засегнат от инвестицията продукт, тъй като инвестиционният проект ще доведе до значително увеличение на неговото производство в рафинерията в Matosinhos.
(285)
Португалия заяви, че вакуумният газьол ще бъде използван единствено като суровина за цеха за хидрокрекинг в Sines. Поради това той трябва да бъде счетен за междинен продукт за увеличеното производство на дизелово гориво и да не се оценява отделно. Португалия също така заяви, че необходимите стабилни и сигурни доставки на суровини за цех за хидрокрекинг с размерите на този в Sines не биха могли да се гарантират чрез закупуване на необходимите количества на пазара. Това се дължи на изключително ограничения размер и значителната нестабилност на отворения пазар за суровини за вакуумна дестилация, който е спот пазар. Като последствие от това с доставките на вакуумен газьол от Matosinhos до Sines не се изключват потенциални доставки от трети страни.
(286)
Комисията приема, че вакуумният газьол се счита за междинен продукт и че значителна част от произведения вакуумен газьол не се продава на пазара (като същевременно не се изключват доставки от трети страни). В този случай, както е определено в точка 69 от ННРП, може да се заключи, че по отношение на новия цех за вакуумна дестилация и новия цех за висбрекинг в Matosinhos съответният продукт е продуктът надолу по веригата, а именно дизеловото гориво.
(287)
Комисията също така отбелязва, че конкурент № 1 счита, че остатъците от хидрокрекинг могат да се считат за засегнат от инвестиционния проект продукт (вж. съображение 92). Тъй като Португалия обясни, че поради използването на технология за изокрекинг производството на такива остатъци е на практика пренебрежимо малко (вж. съображение 183), Комисията не счита остатъците от хидрокрекинг за съответен продукт.
(288)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнение дали дизеловото гориво и нафтата са единствените съответни продукти, като изтъкна факта, че нафтата може да се счита за междинен продукт по смисъла на точка 69 от ННРП, както и че нафтените деривати биха могли да се считат за съответни продукти, за които може би трябва да се проведат тестовете съгласно точка 68, букви а) и б).
(289)
Португалия представи следните обяснения:
-
Терминът нафта обхваща както тежката, така и леката нафта; тежката и леката нафта не са взаимозаменяеми, нито в производството им, нито в тяхното използване.
-
Тежката нафта е продукт, който се използва като суровина в процесите по рафиниране и в производството на широка гама химически продукти, не само в производството на ароматни продукти.
-
Инвестиционният проект води до допълнително производство на тежка нафта в Sines: производството на тежка нафта в рафинерията в Sines е увеличено с [200-250] хил. тона годишно.
-
По-голямата част от тежката нафта, произведена в рафинерията в Sines, се превозва до рафинерията на Petrogal в Matosinhos, където се преработва заедно с внесената тежка нафта от други държави и произведената тежка нафта в самата рафинерия в Matosinhos (средно [650-700] хил. тона през периода 2007-2009 г.) в продукт от реформинг (62). Общият обем тежка нафта, който се подлага на реформинг в рафинерията в Matosinhos, е [1 000-1 050] тона (средно през периода 2007-2009 г.).
-
От целия допълнително произведен обем от [200-250] хил. тона тежка нафта в Sines, [100-150] хил. тона се превозват до Matosinhos (остатъкът се използва като суровина за хидрокрекинг в Sines) и заменят [100-150] хил. тона вносна тежка нафта; обемът на вноса в размер на [250-300] хил. тона преди инвестицията се понижава на [100-150] хил. тона, тоест с [50-60] %.
-
92 % от внесената тежка нафта през 2009 г. е с произход извън ЕИП, 8 % -от ЕИП (63).
-
Собственият производствен капацитет за тежка нафта в рафинерията в Matosinhos (средно производство за периода 2007-2009 г.: [650-700] хил. тона) не се променя от инвестиционния проект.
-
Продуктът от реформинг е междинен продукт, който се използва за производство на ароматни продукти.
-
Производственият капацитет за продукт от реформинг не се променя от инвестицията.
-
Произведеният от реформинг продукт в Matosinhos се използва като суровина за цеха на Petrogal за ароматни продукти в Matosinhos.
-
В цеха за ароматни продукти се произвежда широка гама първични ароматни продукти или нафтени деривати, по-специално бензен, толуен, ортоксилен, параксилен и разтвори.
-
Производственият капацитет на цеха за ароматни продукти (средно количество на продажбите през периода 2007-2009 г.: [400-450] хил. тона) не се променя от инвестиционния проект и не се планира разширяване.
-
Цехът за ароматни продукти е самостоятелно стопанско звено; вътрешната цена за тежката нафта е вносната цена на тежката нафта и това положение ще се запази след осъществяване на инвестицията. Продажната цена на продукта от реформинг, заплащана от цеха за ароматни продукти, се изчислява и ще продължи да се изчислява след осъществяване на инвестицията на [10-20] % от равностойността на вноса на нафтата (CIF NEW) и [80-90] % от равностойността на износа на бензина (RBOB USA), както и транспортните разходи от Sines до Porto.
-
Разходите за суровини (тежка нафта) представляват около [90-100] % от общите производствени разходи за производството на ароматни продукти. Допълнителното производство на тежка нафта в Sines представлява около 14 % от общото количество тежка нафта, което се подлага на реформинг.
-
Първичните ароматни продукти се продават на пазара на нефтохимическата промишленост по пазарни цени; със своя пазарен дял под [0-5] % Petrogal е получател на цената на пазара за ароматни продукти на ЕИП. Общият оборот на цеха на Petrogal за ароматни продукти беше около [] млн. EUR през 2009 г. След реализирането на инвестицията [] % от оборота (около [] млн. EUR въз основа на оборота за 2009 г.) ще бъдат резултат от допълнителното производство на тежка нафта в Sines.
(290)
Комисията отбелязва, че конкурент № 1 счита, че тежката нафта е междинен продукт и че оценката трябва да включва нафтените деривати като съответни продукти.
(291)
С оглед да се вземе решение дали трябва да се извършат тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) за нафтените деривати, е необходимо да се даде тълкувание на текста в точка 69 от ННРП. В точка 69 се посочва, че съответният продукт може да бъде продуктът надолу по веригата, когато продуктът от инвестицията е междинен продукт и значителна част от произведените продукти не се продава на пазара. Този текст е насочен към ситуации, в които нарушаващият ефект от помощта върху конкурентите не се усеща или се усеща само отчасти на пазара на междинния продукт и вместо това се прехвърля на пазара на крайния продукт. Въз основа на информацията, представена от Португалия относно определението на съответните продукти, Комисията счита, че помощта не засяга нито производствения обем, нито производствените разходи, нито пък поведението при ценообразуването на цеха за ароматни продукти на Petrogal. Освен това количеството на допълнително произведената тежка нафта в Sines е маловажно в сравнение с общото количество тежка нафта, използвана за реформинг. Поради това Комисията счита, че пазарите на ароматни продукти не са засегнати или са засегнати само непряко и в малка степен (чрез непряко намаляване на вносната цена на нафтата, вж. следващия раздел) от помощта за инвестиционния проект.
(292)
Поради това Комисията счита, че не е необходимо да се извършват тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) за пазарите на ароматни продукти.
(293)
Същевременно Комисията счита, че помощта може да засегне пазара на нафта, доколкото инвестиционният проект позволява замяна на вноса и принуждава доставчиците да намерят други купувачи на пазара на тежка нафта. Поради това Комисията извърши тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) по отношение на тежката нафта като съответен продукт.
(294)
В точка 69 от ННРП се посочва, че съответният продуктов пазар включва съответния продукт и неговите заместители, считани за такива от потребителя (от гледна точка на характеристиките, цените и предвидената употреба на продукта) или от производителя (посредством гъвкавост на производствените инсталации).
(295)
В решението за откриване на процедурата Комисията не бе в състояние да достигне до заключение относно съответния пазар за съответния продукт или продукти поради трудности при категоричното идентифициране на списъка със съответните продукти.
(296)
В решението за откриване на процедурата Комисията заключи, че няма заместители на дизеловото гориво от гледна точка на потребителите. При все това имаше съмнения относно заменяемостта при производството на дизелово гориво от гледна точка на предлагането, тъй като гъвкавостта на производствените инсталации би могла да доведе до производството на други видове продукти (най-вече бензин) чрез промяна на конфигурациите на рафинериите.
(297)
За да разсее тези съмнения, Португалия заяви, че в решението на Комисията за сливане (64), цитирано от Комисията, се разглежда различен контекст, в който дисбалансът между търсенето и предлагането на пазарите на бензин и дизелово гориво е много по-маловажно от сега, и поради това нивото на гъвкавост при превключването между производството на тези два продукта е било достатъчно високо. При все това според Португалия с важното увеличение на нуждите от дизелово гориво от 2000 г. насам тези равнища на избор вече не са достъпни и понастоящем няма допълнителен капацитет, който да отговори на търсенето.
(298)
Макар че това обяснение не изключва изцяло възможността съоръженията за производство на дизелово гориво да се използват за производството на бензин, изглежда нереалистично да се приеме, че дадено предприятие може да изразходва над 1 млрд. EUR, за да увеличи своя капацитет за производство на бензин, при условие че в Европа съществува излишък на производството на този продукт. Различни проучвания (65) сочат спад на нуждите от бензин и остатъчно течно гориво и увеличение на нуждите от дизелово гориво на европейския пазар за моторни горива. Този преход в моделите на търсене означава, че рафинериите произвеждат прекомерни количества от продукти, чието търсене и стойност намаляват, и недостатъчни количества от продукти с нарастващо търсене и стойност (66). Прогнозите за потреблението на бензин в Европа показват значителен спад в периода 2010-2030 г. в резултат на преминаването от коли с бензиново гориво към коли с дизелово гориво и въвеждането на алтернативни източници на енергия. Наличните проучвания също така сочат, че нуждите от бензин ще намалеят поради използването на коли с по-висока енергийна ефективност в САЩ (основен пазар за износ на европейския излишък) и очакваната бъдеща роля на електрическите автомобили.
(299)
Поради това Комисията счита, че в този конкретен случай за този вид инвестиция и в контекста на средносрочната тенденция на продуктовия пазар за съответен продукт следва да се счита дизеловото гориво, включително от гледна точка на предлагането.
(300)
В съответствие с разглеждането на съответните продукти вторият съответен продуктов пазар, който трябва да се проучи, е пазарът на тежка нафта. В рафинерията в Sines производството на тежка нафта е страничен продукт от производството на дизел, а дизеловото гориво е основната причина за инвестицията. Тежката нафта се използва при производството на много широка гама химически продукти, не само при производството на ароматни продукти. В общата си употреба тя не може да се замени с никакви заместители. Поради това Комисията счита, че пазарът на тежка нафта е съответен пазар от гледна точка на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б).
(301)
Поради това Комисията счита, че съответните продуктови пазари от гледна точка на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) са продуктовите пазари за дизелово гориво и тежка нафта. За информация ще бъдат представени и данни за нафтените деривати.
(302)
В решението за откриване на процедурата Комисията не бе в състояние да достигне до заключение по въпроса дали тези пазари следва да се оценят на ниво „след рафиниране“, търговия на едро или търговия на дребно.
(303)
Конкуренти № 1 и № 2 считат, че съответният продуктов пазар следва да бъде разширен до продажбите на дизелово гориво на едро и дребно (вж. съображения 93 и 116). Португалия счита, че при делата за държавна помощ подходящото равнище на оценка е нивото „след рафиниране“. В разпоредбите на ННРП не се уточнява на кое ниво следва да се извършат тестовете съгласно точка 68, букви а) и б), и по-специално теста съгласно точка 68, буква а) от ННРП.
(304)
В зависимост от проблема, който трябва да се анализира, и съответната хипотеза за вреда в политиката за защита на конкуренцията се оценява конкурентната ситуация на пазарите на различни равнища - производство, дистрибуция (на едро) и търговия на дребно. Пазарните участници, например в автомобилния сектор, са потребителите и продавачите на отделни коли на равнището на търговията на дребно, дилърите и дистрибуторите на коли на равнището на търговията на едро и дистрибуторите и производителите на производствено равнище. За продуктите, засегнати от настоящото решение, пазарните участници са например собствениците на автомобили и бензиностанциите на пазара на дребно, бензиностанциите и дистрибуторите на пазара на едро и рафинериите и дистрибуторите на пазара „след рафиниране“.
(305)
В настоящото решение производственото равнище отговаря на нивото „след рафиниране“. Португалия потвърди, че пазарът „след рафиниране“ е еквивалентен на общия пазар на дизелово гориво. Според Португалия понятието „продажби „след рафиниране“ включва всички реализирани продажби на големи партиди при договорени в момента условия (директно от рафинерията) на нефтени компании (включително собствените дружества на Galp Energia), търговци, прекупвачи или големи промишлени потребители, включително внос на дизелово гориво (67). Продажбите „след рафиниране“ в Португалия представляват всички продажби „след рафиниране“ на Petrogal минус износа плюс вноса в Португалия. Поради това предлагането на пазара „след рафиниране“ в Португалия включва Petrogal и рафинерии извън Португалия, които изнасят своите продукти към Португалия, а търсенето на пазара на дизелово гориво обхваща например различни вериги на дистрибутори на петрол като Petrogal, Repsol, CEPSA и BP, които купуват или получават доставки от Petrogal или пък внасят дизелово гориво от места извън Португалия.
(306)
Основната цел на контролирането на инвестиционната помощ не е да се предпазят потребителите (или търговците) от нежелателни последици от антиконкурентно поведение, например намаляване на потребителските такси чрез монополно ценообразуване от картели или пазарни участници, които злоупотребяват със своето господстващо положение на пазара. Всъщност инвестиционната помощ позволява увеличаване на продукцията на пазара и така води до намаляване на цените, което prima facie е от полза за потребителите, поне в краткосрочен и средносрочен план.
(307)
Преследваната цел на контролирането на инвестиционната помощ е по-скоро защита на други производители и икономиките на други държави членки от прекомерни нарушаващи ефекти на помощта върху конкуренцията и търговията (по-специално ефекти, които надхвърлят нивото на нарушаване, считано за съвместимо с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3 от Договора). Тази конкуренция между производителите се наблюдава на производственото равнище, а в този случай конкуренцията между рафинериите е на нивото на продажбите „след рафиниране“.
(308)
Макар че целта на стандартните тавани за регионална помощ, определени в картите за регионална помощ, и на коригирането на интензитета на помощта за големи инвестиционни проекти съгласно точка 60 от ННРП е да се наложи стандарт и (за големи проекти) постепенно повишаващо се ниво на защита срещу нарушаване на конкуренцията и ефекти върху търговията, тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) са проектирани така, че да филтрират за последваща задълбочена оценка ситуации, в които конкуренцията между производителите може да е засегната особено тежко. С теста съгласно точка 68, буква б) се проучва до каква степен инвестиционната помощ включва голямо увеличение на капацитета, което позволява на получателя на помощта да предлага големи количества от даден продукт на пазар, намиращ се в абсолютен или относителен спад, при по-благоприятни условия от условията на конкуренти, които не получават помощ. С теста съгласно точка 68, буква а) се проучва до каква степен инвестиционната помощ ще запази, подсили или създаде силна позиция на пазара за получателя на помощта, с която би могло да се злоупотреби от доминиращ пазарен участник, например чрез изтласкване на конкуренти от пазара. И в двата случая конкурентите могат да загубят пазарни дялове на пазара на производствено равнище, доходността им да се понижи или да бъдат изтласкани от пазара, а потенциалните конкуренти могат да бъдат възпрепятствани от навлизане на пазара.
(309)
Поради това Комисията счита, че тестовете трябва да се извършат на производствено равнище. Всъщност пазарната ситуация на производствено равнище е от решаващо значение, тъй като в решенията за държавна помощ за производствени съоръжения се оценяват ефектите от помощта върху конкуренцията между производителите и върху търговията между държавите членки. Освен това може да се предположи, че когато пазарният дял на получателя нагоре по веригата („след рафиниране“) е висок, това само по себе си създава достатъчно голяма вероятност от значително нарушаване на конкуренцията, независимо от пазарния дял надолу по веригата. Поради това макар че продажбите на дизелово гориво на нивото за търговия на едро и дребно бяха включени в определенията на съответните продуктови пазари в предишни дела на Комисията за сливане (68), няма нужда те да се вземат под внимание за целите на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б).
(310)
Тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) са прости филтри, чиято цел е да се идентифицират по механичен начин рискови ситуации за конкуренцията и търговията. Подробният анализ на тези рискове обаче е цел на последващата задълбочена оценка. Макар че обикновено задълбочената оценка е насочена към ситуацията на пазара на производствено равнище, може да е необходимо да се анализира въздействието от помощта на пазарите надолу по веригата, например в случай на изтласкване на конкуренти от пазара.
(311)
Поради това, като се взема под внимание практиката на Комисията при вземане на решения относно дела за държавна помощ в други икономически отрасли, и по-специално автомобилния отрасъл (69), както и фактът, че инвестиционният проект включва разходи единствено за нефтопреработвателните дейности на Petrogal, за целите на прилагане на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) нивото „след рафиниране“ е единственото релевантно ниво за настоящото решение.
(312)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали за съответен географски пазар на дизелово гориво следва да се счита пазарът на ЕИП, регионалният пазар (Иберийски полуостров) или националният пазар.
(313)
Португалия счита, че съответният пазар на дизелово гориво следва да бъде по-широкообхватен от националния пазар, за предпочитане пазара на Западна Европа или пазара на ЕИП. Конкуренти № 1 и № 2 не правят разлика между отделните равнища на пазара, които трябва да се оценят. Те твърдят, че съответният географски пазар следва да бъде пазарът на Португалия или в краен случай пазарът на Иберийския полуостров.
(314)
През 1997 г. Комисията прие известие относно определянето на съответния пазар по смисъла на общностното право на конкуренция („известието“) (70). В известието се посочва, че съответният географски пазар обхваща територия, в която съответните предприятия участват в доставката и търсенето на продукти или услуги, където условията на конкуренция са достатъчно хомогенни и която може да се разграничи от съседните пространства поради това, че условията на конкуренция се различават значително в това пространство.
(315)
Идеята на известието е да служи като инструмент за оценка на антитръстовата политика и политиката за контрол на сливанията. Известието се основава на правомощията за разследване, достъпни съгласно тези политики, и не се прилага пряко по отношение на държавната помощ. В известието изрично се признава, че „основното внимание при оценката на делата, свързани с държавна помощ, се отделя по-скоро на получателя на помощта и съответната индустрия/сектор, отколкото на идентифицирането на ограниченията на конкуренцията, с които се сблъсква получателят на помощ“. Независимо от това в известието се посочва, че елементите на подхода, разработен в него, „могат да се използват като основа за оценката на делата за държавна помощ“.
(316)
Към сегашния момент Комисията все още не е публикувала известие относно принципите и подхода за определяне на съответния продуктов и географски пазар при дела за държавна помощ. Самите ННРП не съдържат указания как да бъде определен съответният географски пазар. При все това в точка 70 от ННРП се включва текст, в който изглежда се отдава известно предпочитание за оценка на равнище ЕИП: „За целите на букви а) (…) продажбите (…) се определят за подходящо ниво (…), обикновено за цялото ЕИП или, ако такава информация липсва или не е релевантна, на базата на друга общоприета пазарна сегментация, за която има леснодостъпни статистически данни“.
(317)
Подходящото определение на географски пазар трябва да се разгледа в контекста на теорията за вредата, която стои в основата му. При все това изглежда разумно да се приеме, че целта на теста съгласно точка 68, буква а) от ННРП във връзка с пазарни дялове, надхвърлящи 25 %, е да се защитят конкурентите в ЕИП от изключване от пазара, на който извършват дейност, или от възпрепятстване да навлязат на този пазар, (изместени) от антиконкурентното поведение на получател на помощ с пазарна сила.
(318)
За целите на настоящото решение не е от значение да се определи точният географски обхват на пазара на производствено равнище, тъй като пазарният дял на Petrogal надхвърля прага от 25 % само на националния пазар. Достатъчно е да се провери дали националният пазар представлява съответния географски пазар. Бяха проучени аргументите, представени от конкурентите, по които Португалия изрази становище, по-специално относно пречките за вноса и ограничения капацитет за съхранение. Беше заключено, че определение на географския пазар, което се отклонява от обичайния подход за определяне на пазар за целите на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) като пазара на ЕИП и което определя националния пазар като съответния географски пазар, може да бъде основателно само ако има ясни признаци, че пазарът е затворен в по-голямата си част. Поради това е необходимо да се оцени дали има пречки за търговията, които биха попречили на предприятията, конкуриращи се с Petrogal на пазара на едро, да внасят дизелово гориво от рафинерии извън Португалия, ако цените на пазара „след рафиниране“ в Португалия надхвърлят цените на по-големия пазар.
(319)
В този контекст бе отбелязано следното:
-
Дизеловото гориво, продавано на пазара на Португалия, е със същите технически характеристики като дизеловото гориво, продавано в съседните държави.
-
Няма вносни мита за търговия в рамките на ЕИП.
-
Няма регулаторни или административни ограничения върху вноса в Португалия.
-
Статистическите данни, предоставени от Португалия (вж. съображение 195), показват наличието на търговски потоци както внос в Португалия, така и износ от Португалия към съседни държави. Износът е намалял поради увеличените нужди от дизелово гориво в Португалия.
-
Вносът се осъществява чрез морски и сухопътен транспорт; обемът на вноса през последните години в голяма степен бе реакция на външни събития и се увеличи значително за този период. Увеличението на вноса показва, че другите оператори разполагат с алтернативни варианти за доставки и имат възможност да заменят преките доставки от рафинериите на Petrogal с внос. От информацията, представена от Португалия (вж. съображение 195), става ясно, че това е особено валидно за 2009 г., когато производството беше спряно за няколко седмици след инцидент в рафинерията в Sines.
-
Португалия отхвърля твърденията, че Petrogal контролира над 90 % от съществуващия капацитет за съхранение и пояснява, че капацитетът за съхранение на трети страни представлява капацитет за доставки на 2,9 млн. тона годишно, което представлява над 50 % от националния пазар. Нито един конкурент не е изразил интерес да закупи допълнителен капацитет за съхранение, когато такъв е бил предложен за продажба.
-
Комисията прикани конкурентите да дадат конкретни примери, с които да потвърдят съществуването на тези пречки за търговията или описания на ситуации, в които са били изправени пред трудности при вноса на дизелово гориво, но те не представиха такава информация.
(320)
В отсъствието на конкретни примери и въз основа на информацията, предоставена от Португалия относно капацитета за съхранение и вноса, се заключава, че няма доказателства за съществуването de facto на ограничения по отношение на наличността на капацитет за съхранение и други пречки за вноса на дизелово гориво.
(321)
Що се отнася до цените на дизеловото гориво на Petrogal, закупено от трети страни, те изглеждат сходни с разходите за внос на дизелово гориво в Португалия. Както бе предложено от Португалия при уведомлението и както бе посочено в част 3.4.3 от решението за откриване на процедурата, цените на ниво „след рафиниране“ се определят по международните ценови котировки за продуктите, за продуктите от рафиниране в Португалия - по цените на Platts (Rotterdam) за региона на Северозападна Европа плюс спредове (транспорт, товари, застраховки, загуби и други). Това предполага по-голям пазар от националния (португалски) пазар. Конкурентите не представиха никакви аргументи относно цените „след рафиниране“, прилагани от Petrogal, а ограничиха своите коментари до пазарната сила и позицията на Petrogal. Конкурент № 1 отбеляза, че съотношението на общия внос и износ на дизелово гориво е твърде ниско, за да се оправдае проучването на регионален пазар, но не посочи недостиг на дизелово гориво или ситуация, в която контролирането на капацитета за съхранение би изправило конкурентите пред трудности.
(322)
Конкурент № 2 отбеляза (вж. съображение 109), че инвестиционният проект би превърнал Petrogal в нетен износител на други пазари и би подсилил неговата пазарна позиция на Иберийския полуостров.
(323)
Поради това не може да се заключи, че съответният географски пазар на дизелово гориво е националният пазар, тъй като изглежда няма ограничения за вноса на дизелово гориво в Португалия, нито за износа към съседни държави. Следователно съответният географски пазар е поне регионалният пазар, а именно пазарът на Иберийския полуостров.
(324)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали за съответен географски пазар на тежка нафта следва да се счита пазарът на ЕИП, регионалният пазар (Иберийски полуостров) или националният пазар.
(325)
Португалия счете, че съответният географски пазар на тежка нафта и нафтени деривати е поне пазарът на ЕИП, ако не и световният пазар. Конкурентните не възразиха срещу това определение на съответен географски пазар.
(326)
Мнението на Португалия не бе отхвърлено от заинтересованите страни и с оглед на факта, че тежката нафта е стока, която се пренася лесно на големи разстояния при ниски транспортни разходи, съответният географски пазар е поне пазарът на ЕИП (71).
(327)
Точка 68, буква а) от ННРП гласи, че Комисията предприема задълбочена оценка, ако „делът на бенефициера в продажбите на съответния продукт (съответните продукти) на съответния пазар (съответните пазари) преди инвестицията е над 25 % или ще бъде над 25 % след инвестицията“.
(328)
В решението за откриване на процедурата Комисията не бе в състояние да потвърди дали прагът, определен в точка 68, буква а) от ННРП, е бил превишен поради съмнения за подходящото определение на съответния продуктов и географски пазар и съответното ниво на оценка („след рафиниране“, търговия на едро, търговия на дребно). Освен това нямаше налични данни на равнище група (включително пазарни дялове на ENI). Липсваха данни и за нафтените деривати.
(329)
Данните, предоставени от Португалия, показват, че пазарният дял на Petrogal „след рафиниране“ би бил под 25 % на регионалния пазар (Иберийски полуостров), както вече бе посочено в решението за откриване на процедурата и потвърдено от Португалия по време на официалното разследване. Тази информация се отнася единствено до производствения капацитет на Petrogal с оглед на факта, че Португалия обяви, че ENI не присъства на ниво „след рафиниране“ на Иберийския полуостров. Делът на Petrogal на пазара на дизелово гориво „след рафиниране“ на равнище група (включително пазарните дялове на ENI) за Западна Европа и ЕИП също е под 25 %, както е видно от данните, предоставени от Португалия (вж. таблици 6 и 7 по-долу).
Таблица 6
Комбинирани пазарни дялове на Petrogal и ENI на пазара в Западна Европа (в млн. тонове годишно)
Съответен продукт
2007 г.
2012 г.
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на Западна Европа
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на Западна Европа
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Дизелово гориво
[ ]
243,6
[5-10] %
[ ]
252
[5-10] %
Таблица 7
Комбинирани пазарни дялове на Petrogal и ENI на пазара на ЕИП (в млн. тонове годишно)
Съответен продукт
2007 г.
2012 г.
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Дизелово гориво
[ ]
323,5
[5-10] %
[ ]
334,6
[5-10] %
(330)
Въз основа на стойностите в таблици 6 и 7 по-горе се заключава, че Petrogal не осъществява над 25 % от продажбите на съответния продукт на съответния пазар на регионално равнище (Иберийски полуостров), както и на равнище Западна Европа и ЕИП, включително дяловете на пазара „след рафиниране“ на нивото на група ENI. Поради това прагът, определен в точка 68, буква a) от ННРП, не е превишен по отношение на дизеловото гориво.
(331)
Тъй като комбинираният пазарен дял на ENI и Petrogal не превишава 25 %, не е нужно да се проучва дали пазарният дял на Petrogal се контролира от ENI до степен, която изисква да се вземе под внимание техният комбиниран пазарен дял.
(332)
В съответствие с информацията, предоставена от Португалия, повечето рафинерии, които произвеждат тежка нафта, я преработват вътрешно за собствено потребление. Данните относно пазарните дялове, предоставени от Португалия за целите на теста съгласно точка 68, буква а), са свързани с продажбите в ЕИП, а именно на търговския пазар, както се изисква от теста.
(333)
За да се провери дали инвестиционният проект е съвместим с точка 68, буква а) от ННРП, трябва да се анализира пазарният дял на Petrogal преди и след осъществяването на инвестиционния проект и да се провери дали той надхвърля 25 %.
Таблица 8
Пазарни дялове на Petrogal на пазара на ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
2007 г.
2012 г.
Продажби на Petrogal
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal
Продажби на Petrogal
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal
Тежка нафта
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Нафтени деривати:
[ ]
16 045
[0-5] %
[ ]
15 640
[0-5] %
-
Бензен
[ ]
10 093
[0-5] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Ортоксилен
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[5-10] %
-
Параксилен
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Толуен
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Разтвори
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[5-10] %
Таблица 9
Пазарни дялове на ENI на пазара на ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
2007 г.
2012 г.
Продажби на ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на ENI
Продажби на ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на ENI
Тежка нафта
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Нафтени деривати:
n.a.
16 045
n.a.
15 640
-
Бензен
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Ортоксилен
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Параксилен
[ ]
2 169
[0-5] %
[ ]
2 169
[0-5] %
-
Толуен
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Разтвори
n.a.
599
n.a.
599
Таблица 10
Комбинирани пазарни дялове на Petrogal и ENI на пазара на ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
2007 г.
2012 г.
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Тежка нафта
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Нафтени деривати:
n.a.
16 045
n.a.
15 640
-
Бензен
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[5-10] %
-
Ортоксилен
[ ]
681
[10-20] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Параксилен
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Толуен
[ ]
2 503
[10-20] %
[ ]
2 173
[10-20] %
-
Разтвори
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[0-5] %
(334)
Въз основа на стойностите в таблици 8-10 се заключава, че Petrogal, самостоятелно и в комбинация с ENI, разполага с пазарни дялове под 25 % за съответния продукт на съответния продуктов пазар на тежка нафта на равнище ЕИП. Пазарният дял на Petrogal не надхвърля 25 % и на пазарите на деривати.
(335)
Освен това общото вътрешно производство на тежка нафта, което се използва от Petrogal за собствено потребление и което не се отразява в горепосочените данни за пазарния дял в таблица 8, е по-малко от [ 5] % от размера на пазара на дребно в ЕИП. Допълнителното производство в рафинерията в Sines възлиза на около [ 5] %.
(336)
Въз основа на тези съображения се заключава, че прагът, определен в точка 68, буква a) от ННРП, не е превишен по отношение на тежката нафта.
(337)
Точка 68, буква б) от ННРП гласи, че Комисията извършва задълбочена оценка, ако „създаденият с проекта производствен капацитет е над 5 % от пазара на съответния продукт, измерен на база данни за видимото потребление, освен ако средният годишен ръст на видимото потребление през последните пет години е по-голям от средния годишен ръст на БВП в Европейското икономическо пространство“.
(338)
В точка 70 от ННРП се пояснява, че „…за целите на точка 68, букви а) и б) продажбите и видимото потребление се определят за подходящо ниво от класификацията Prodcom, обикновено за цялото ЕИП или, ако такава информация липсва или не е релевантна, на базата на друга общоприета пазарна сегментация, за която има леснодостъпни статистически данни“.
(339)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения по отношение на всички съответни продукти относно това дали производственият капацитет, създаден с инвестиционния проект, надхвърля 5 % на всеки пазар, измерен на база данни за видимото потребление, и ако това е така, дали средният годишен ръст на видимото потребление на продукта за последните пет години (преди започване на работа по проекта) е под средния годишен ръст на БВП в ЕИП.
(340)
Средният годишен растеж (compound annual growth rate - CAGR) на видимото потребление на дизелово гориво в ЕИП за периода 2001-2006 г. е около 2,12 % в количествено изражение или 15,38 % в стойностно изражение. Съответстващият CAGR на БВП в ЕИП за периода 2001-2006 г. достигна 2,06 % в реално изражение (да се отнесе към количествено изражение) и 4,12 % в номинално изражение (да се отнесе към стойностно изражение).
(341)
От това следва, че пазарът на дизелово гориво не може да се счита за незадоволително представящ се пазар, ако се вземе предвид CAGR, както в количествено, така и в стойностно изражение, и се сравни съответно с ръста на БВП в номинално и реално изражение. Поради това не е нужно да се проверява дали капацитетът, създаден с инвестиционния проект, надхвърля 5 % на съответния пазар.
(342)
За да се проучи дали инвестиционният проект отговаря на точка 68, буква б) от ННРП Комисията трябва да провери дали капацитетът, създаден с инвестиционния проект, е по-малък от 5 % от размера на пазара, измерен на база данни за видимото потребление на съответния продукт, освен ако средният годишен ръст на видимото му потребление през последните пет години е над средния годишен ръст на БВП в ЕИП.
(343)
Португалия предостави следните данни, представени в таблици 11-13 по-долу. Стойностите в колоната за пазара на ЕИП са идентични със стойностите за пазара на ЕИП (продажби) в таблиците за пазарния дял. Тъй като размерът на пазара за търговия на дребно (продажби) е по-малък от обема на видимото потребление, включително собственото потребление, в данните за увеличението на производствения капацитет се надценява важността на увеличението. Следователно може да се твърди, че това представлява най-неблагоприятният сценарий.
Таблица 11
Съотношение на увеличения производствен капацитет на рафинерията в Sines спрямо съответните продуктови пазари в ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
Производствен капацитет през 2007 г.
Производствен капацитет през 2012 г.
Увеличение на производствения капацитет
Пазар на ЕИП през 2007 г.
Дял на увеличението на капацитета на пазара на ЕИП
CAGR на видимото потребление
Тежка нафта
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Нафтени деривати:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Бензен
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ортоксилен
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Параксилен
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Толуен
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Разтвори
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Таблица 12
Съотношение на увеличения производствен капацитет на рафинерията в Matosinhos спрямо съответните продуктови пазари в ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
Производствен капацитет през 2007 г.
Производствен капацитет през 2012 г.
Увеличение на производствения капацитет
Пазар на ЕИП през 2007 г.
Дял на увеличението на капацитета на пазара на ЕИП
CAGR на видимото потребление
Тежка нафта
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Нафтени деривати:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Бензен
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ортоксилен
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Параксилен
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Толуен
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Разтвори
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Таблица 13
Съотношение на комбинираното увеличение на производствения капацитет (в рафинериите в Sines и Matosinhos) спрямо съответните продуктови пазари в ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
Производствен капацитет през 2007 г.
Производствен капацитет през 2012 г.
Увеличение на производствения капацитет
Пазар на ЕИП през 2007 г.
Дял на увеличението на капацитета на пазара на ЕИП
CAGR на видимото потребление
Тежка нафта
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Нафтени деривати:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Бензен
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ортоксилен
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Параксилен
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Толуен
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Разтвори
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
(344)
Във всички случаи увеличението на производствения капацитет за продуктите, изброени в таблици 11-13, е под 5 % на съответните продуктови пазари на равнище ЕИП. Следователно се счита, че инвестиционният проект не води до превишаване на прага, определен в първата част на точка 68, буква б) от ННРП.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(345)
Въз основа на данните, представени в съображения 278-344, инвестиционният проект не води до превишаване на праговете, определени в точка 68, букви а) и б) от ННРП, по отношение на съответните продукти. Поради това не е нужно да се извършва задълбочена оценка на помощта след откриването на процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора.
(346)
В заключение, предложената регионална инвестиционна помощ в полза на Petrogal отговаря на всички условия, заложени в ННРП, за да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на член 107, параграф 3, буква а) от Договора. Поради това не е нужно да се оценява дали помощта би могла да бъде одобрена въз основа на други дерогации, съдържащи се в Договора.
(347)
Португалия по изключение се съгласи настоящото решение да бъде прието на английски език като единствения език, чийто текст е автентичен,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Държавната помощ, която Португалия планира да предостави на Petrogal в размер на 160 484 007 EUR в номинална стойност (121 091 314 EUR в намалени цени), която представлява максимален интензитет на помощта от 12,43 % в намалени цени, е съвместима с вътрешния пазар в съответствие с член 107, параграф 3, буква а) от Договора.
2. Следователно привеждането в действие на държавната помощ, посочена в член 1, параграф 1, е разрешено. В случай на отклонение от планираните допустими разходи и от нотифицирания график за предоставяне на държавната помощ Португалия няма да превиши максималния размер на помощта от 121 091 314 EUR в намалени цени и максималния интензитет на помощта от 12,43 % в намалени цени.
Член 2
1. Португалия представя междинни доклади на Комисията на всеки пет години, считано от датата на настоящото решение. В междинните доклади се съдържа актуализирана информация относно размера на предоставената държавна помощ, изпълнението на договорите за помощта и всякакви други инвестиционни проекти, стартирани в рафинериите в Sines или Matosinhos.
2. Освен това в шестмесечен срок след предоставянето на последния транш от държавната помощ въз основа на нотифицирания график за предоставяне на помощта Португалия представя подробен окончателен доклад с включена информация относно платения размер на държавната помощ, изпълнението на договорите за помощта и всякакви други инвестиционни проекти, стартирани в рафинериите в Sines или Matosinhos.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Португалската република.
Съставено в Брюксел на 3 август 2011 година.
KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 3. august 2011
om Portugals planlagte statsstøtte nr. SA. 26980 (C 34/09 (ex N 588/08)) til Petrogal
(meddelt under nummer C(2011) 5546)
(EØS-relevant tekst)
(2012/466/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til ovennævnte bestemmelser (1) og under hensyntagen til deres bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af 19. november 2009 underrettede Kommissionen Portugal om, at den havde besluttet at indlede proceduren efter traktatens artikel 108, stk. 2, i forbindelse med regional ad hoc-støtte til et investeringsprojekt, som skulle gennemføres af Petroleos de Portugal, Petrogal S.A. (i det følgende benævnt »Petrogal«), vedrørende dets raffineringsaktiviteter i Sines og Matosinhos (i det følgende benævnt »investeringsprojektet«). Ved brev af 9. december 2009 stillede Portugal den ikke-fortrolige udgave af beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren til rådighed for offentliggørelse.
(2)
Ved brev af 17. december 2009 anmodede Portugal om en forlængelse af fristen for fremsættelse af bemærkninger med én måned. Kommissionen accepterede denne anmodning den 22. december 2009. Portugal fremsatte bemærkninger ved brev af 21. januar 2010.
(3)
Kommissionens beslutning om at indlede undersøgelsesproceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger.
(4)
Kommissionen modtog bemærkninger fra Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), fra Confederação da Indústria Portuguesa (4), fra Associação para a eficiência energética (5), fra konkurrent nr. 2 (6), en konkurrerende virksomhed til Petrogal (7), fra konkurrent nr. 1 (8) (9), fra União Geral de trabalhadores (10), fra Sines kommune (11), fra Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) og fra Associação Industrial Portuguesa (13).
(5)
Ved brev af 9. marts, 10. marts, 17. marts og 19. marts 2010 fremsendte Kommissionen disse bemærkninger til Portugal, der fik lejlighed til at reagere; Portugals bemærkninger blev modtaget ved brev af 8. april 2010.
(6)
Ved brev af 15. og 28. juli 2010 (14) udbad Kommissionen sig supplerende oplysninger, som Portugal gav ved brev af henholdsvis 16. og 23. august 2010.
(7)
Ved brev af 4. og 5. august 2010 anmodede Kommissionen konkurrent nr. 1 og 2 om præciseringer, som blev givet ved brev af 10. og 15. september 2010. Ved brev af 20. september 2010 blev disse præciseringer fremsendt til Portugal med henblik på dets bemærkninger, som Portugal fremkom med den 19. november 2010.
(8)
Ved brev af 17. september og 1. oktober 2010 udbad Kommissionen sig supplerende oplysninger fra Portugal. Portugal svarede den 18. og 29. oktober 2010.
(9)
Ved brev af 13. oktober 2010 blev konkurrent nr. 1 og 2 anmodet om konkrete præciseringer af deres svar af henholdsvis 10. og 15. september 2010.
(10)
Ved brev af 21. juni og 28. oktober 2010 anmodede Kommissionen Portugal om supplerende oplysninger. Portugal svarede ved brev af 12. november.
(11)
Ved brev af 10. november 2010 fremsendte konkurrent nr. 1 præciseringer til sit brev af 15. september 2010. Den 12. november 2010 blev disse præciseringer fremsendt til Portugal med henblik på bemærkninger, som Portugal frekom med den 19. november 2010.
(12)
Kommissionen anmodede Portugal om supplerende oplysninger ved brev af 30. november 2010. Portugal fremsendte sit svar ved brev af 20. december 2010.
(13)
Ved brev af 11. november 2010 anmodede Kommissionen Portugal om at fremlægge en cost-benefit-analyse af investeringsprojektet. Portugal fremsendte de ønskede oplysninger den 1. december 2010.
(14)
Ved brev af 6. januar 2011 fremsendte Portugal oplysninger om Petrogals aktionærer.
(15)
Den 12. januar 2011 blev der afholdt et møde mellem de portugisiske myndigheder, Petrogals repræsentanter og Kommissionen. Ved brev af 25. januar 2011 fremsendte Portugal oplysninger om nogle af de spørgsmål, der blev taget op på mødet (f.eks. markedsvurdering og støttens tilskyndende virkning).
(16)
Ved brev af 24. januar, 16. marts og 12. april 2011 anmodede Kommissionen om supplerende oplysninger om det potentielle kontrafaktiske scenarie for investeringsprojektet, som Portugal reagerede på ved brev af henholdsvis 7. februar, 4. april og 29. april 2011. Ved e-mail af 7. juni 2011 udbad Kommissionen sig oplysninger, som Portugal ikke havde fremsendt i tidligere breve. Ved e-mail af 9. juni 2011 og brev af 11. og 17. juni 2011 fremsendte Portugal oplysninger om nogle af disse spørgsmål.
(17)
Ved brev af 24. juni 2011 anmodede Kommissionen Portugal om at præcisere nogle manglende oplysninger om markedet for diesel. Portugal fremsendte disse oplysninger ved brev af 30. juni og 14. juli 2011. Ved brev af 20. juli 2011 indvilligede de portugisiske myndigheder i, at Kommissionen vedtager denne afgørelse på engelsk.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF STATSSTØTTEN
2.1. Støttemodtageren
(18)
Modtageren af statsstøtten, Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A. (i det følgende benævnt »Petrogal«), er et datterselskab, som ejes 100 % af Galp Energia, SGPS, S.A. (i det følgende benævnt »Galp Energia«). De største aktionærer i Galp Energia er ENI SpA (15) (33,34 %), Amorim Energia BV (i det følgende benævnt »Amorim Energia«) (16) (33,34 %), Parpública Participações Públicas (i det følgende benævnt »Parpública«)(SGPS) (17) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos SA (»CGD«) (18) (1 %) og andre (23,31 %). Galp Energia er holdingselskab for Galp Energia-koncernen (i det følgende benævnt »Galp«). Galp Energia er aktiv på markedet for olieprodukter (der omfatter raffinerings- og markedsføringsaktiviteter såsom engros- og detailsalg) samt på gasmarkedet.
(19)
Holdingselskabet blev oprindeligt oprettet den 22. april 1999 under navnet GALP - Petróleos e Gás de Portugal SGPS, S.A., primært med henblik på handel med olie og naturgas, og samlede to eksisterende selskaber, der var ejet af den portugisiske stat, og som kom under Galp Energias kontrol, nemlig Petrogal, der fokuserede på olieprodukter, og GDP - Gas de Portugal, SGPS, S.A., der fokuserede på naturgas (19).
(20)
Galp Energias forretning omfatter også detail- og engrosmarkedsføring af raffinerede olieprodukter på Den Iberiske Halvø. Galp Energia er førende på det portugisiske marked (20) og er i fremvækst i Spanien.
(21)
Petrogal ejer de eneste to raffinaderier i Portugal. Raffinaderierne ligger i Sines og Matosinhos. Raffineringsvirksomheden omfatter alle raffinerings-, forsynings- og logistikaktiviteter. Petrogal er den største udbyder af olieprodukter i Portugal samt en af de største på Den Iberiske Halvø. Petrogal forvalter effektivt al import af råolie, og som led i importen af raffinerede produkter til Portugal forvalter det også 80 % af lagerkapaciteten for råolie og raffinerede produkter (21) og indtager en vigtig placering i Portugals logistikinfrastruktur for olieprodukter.
(22)
Petrogal har et omfattende produktsortiment, der omfatter benzin, diesel, jetfuel, fuelolie, naphtha, LPG, bitumen og flere aromatprodukter. Raffineringsvirksomheden er ansvarlig for forsyningen med olieprodukter til Petrogals detail-, engros- og LPG-markedsføringsafdelinger, til konkurrenter og udenlandske kunder og for driften af deres raffineringsanlæg og logistikværktøjer. Petrogal oplagrer og transporterer sine produkter ved hjælp af 100 % ejede lagerfaciliteter eller hertil knyttede logistikselskaber.
(23)
Figur 1 viser Petrogals ejerskab og kontrolrettigheder:
(24)
Den 29. december 2005 blev der undertegnet en aktionæraftale mellem Amorim Energia, ENI og Rede Eléctrica Nacional de Portugal (REN), som CGD tilsluttede sig den 28. marts 2006 (i det følgende benævnt »aktionæraftalen«). Aktionæraftalen trådte i kraft den 29. marts 2006 for en periode på otte år. I henhold til artikel 20, stk. 1, litra c), i den portugisiske værdipapirkodeks tildeles stemmerettigheder, der er knyttet til Galp Energia-aktier, som ejes af parterne i aktionæraftalen, de andre parter gensidigt. Derfor anses Galp Energia for at være kontrolleret i fællesskab af de aktionærer, der er parter i aktionæraftalen.
(25)
Efter Portugals opfattelse følger det af aktionæraftalen, at aktionærerne, og navnlig ENI, ikke kan kontrollere og alene fastlægge strategier mellem deres egne raffineringsaktiviteter og Petrogals raffineringsaktiviteter.
2.2. Petrogals investeringsprojekt
(26)
Investeringsprojektet har til formål at rekonfigurere og udvide de eksisterende raffineringsenheder i Sines og Matosinhos, de eneste to raffinaderier, der findes i Portugal. Derudover har investeringsprojektet til formål at integrere de to raffinaderier bedre i hinanden og forbedre synergieffekterne mellem dem. Det åbner mulighed for at anvende sværere råolie.
(27)
Investeringsprojektet har primært til formål at øge produktionen af diesel på bekostning af benzin. Investeringsprojektet vil føre til, at øget brug af svær råolie vil mindske udgifterne til råmaterialer og gøre oprindelsen af den råolie, der skal forarbejdes, mere fleksibel.
(28)
Investeringsprojektet for omstilling af raffinaderiet i Matosinhos går især ud på at etablere et nyt vakuumdestillationsanlæg til produktion af vakuumgasolie (VGO) og en ny visco-reduction-enhed (visbreaker) til mild termisk krakning af vakuumresterne.
(29)
Investeringsprojektet for omstilling af raffinaderiet i Sines sigter mod at opføre et nyt hydrokrakningsanlæg, dvs. en enhed til hydrokrakning af vakuumgasolie med henblik på produktion af diesel og jetfuel. Ifølge investeringsprojektet vil hydrokrakningsenheden som råmateriale anvende vakuumgasolie og visbreaker-gasolie, der både fremstilles på raffinaderiet i Matosinhos og raffinaderiet i Sines, hvorved det nationale raffineringsudstyrs forarbejdningskapacitet udnyttes fuldt ud. Enheden vil behandle ca. […] tønder pr. dag og bruge ca. […] kiloton atmosfærisk rest pr. år som primært råmateriale.
(30)
Hydrokrakningsprodukterne (LPG, svær naphtha (22) og diesel) er […] hydrogeneret, hvilket sikrer en bedre kvalitet. Som følge af investeringsprojektet forventes det, at kun produktionen af diesel og svær naphtha vil stige.
(31)
Ifølge investeringsprojektet vil en del af den svære naphtha, der produceres i raffinaderiet i Sines, blive sendt til Matosinhos som råmateriale til Petrogals aromatanlæg (23), hvilket vil være et yderligere skridt i retning af øget integration mellem de to raffinaderier. Den øgede produktion af svær naphtha er en uundgåelig teknisk følge af omstillingsprojektet i Sines.
(32)
Arbejdet med investeringsprojektet blev påbegyndt i 2008 (den første ordre blev afgivet den 14. marts 2008 som resultat af bestyrelsens beslutning af 5. marts 2008), og skulle afsluttes senest den 31. december 2010. Anlægget forventes at være oppe på fuld produktionskapacitet i 2011.
2.3. Et enkelt investeringsprojekt
(33)
Portugal foreslår, at investeringsprojektet til trods for den geografiske afstand mellem de to raffinaderier (ca. 450 km, der skal dækkes ved søtransport) betragtes som et enkelt investeringsprojekt i henhold til punkt 60 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (24) (i det følgende benævnt »retningslinjerne«). De portugisiske myndigheder bekræfter, at Petrogal ikke har modtaget statsstøtte i de tre år, der gik forud for påbegyndelsen af det anmeldte investeringsprojekt.
2.4. Omkostningerne ved investeringsprojektet
(34)
Investeringen i Sines udgør en investeringsomkostning til en nominel værdi af […] EUR. Raffinaderiet i Sines vil modtage støtte til en værdi af […] EUR (nominel værdi), hvilket giver en støtteintensitet på 16 %. Med hensyn til raffinaderiet i Matosinhos beløber investeringen sig til […] EU (nominel værdi), og raffinaderiet vil modtage støtte til en værdi af […] EUR (nominel værdi) svarende til en støtteintensitet på 13 %.
(35)
De støtteberettigede udgifter til investeringsprojektet udgør 974 064 894 EUR i nutidsværdi (1 058 934 146 i nominel værdi) og består udelukkende af udstyr (ingen jord eller bygninger). Støttebeløbet for begge raffinaderier udgør 121 091 314 EUR i nutidsværdi (160 484 007 EUR i nominel værdi) svarende til en støtteintensitet på 12,43 %. Fordelingen af de støtteberettigede udgifter på de enkelte år fremgår af tabel 1:
Tabel 1
Støtteberettigede omkostninger (i EUR)
2007
2008
2009
2010
I alt
Materielle aktiver
[…] (25)
[…]
[…]
[…]
1 058 934 146
2.5. Finansiering af investeringsprojektet
(36)
Petrogal planlægger at finansiere dette investeringsprojekt med egne midler ud over den statsstøtte, som det har ansøgt om (160 484 007 EUR i nominel værdi). Der er ikke kalkuleret med andre statsstøttemidler til finansieringen. Der ydes også lån til investeringsprojektet fra Den Europæiske Investeringsbank på i alt 500 mio. EUR, som blev godkendt i 2009. Støttemodtagerens egetbidrag til de støtteberettigede udgifter udgør 36 %.
2.6. Regionalt støtteloft
(37)
I overensstemmelse med det portugisiske regionalstøttekort for 2007-2013 (26) er regionerne Alentejo og Norte, hvor henholdsvis raffinaderiet i Sines og raffinaderiet i Matosinhos ligger, berettiget til regionalstøtte i henhold til undtagelsen i traktatens artikel 107, stk. 3, litra a), med lofter over den regionale investeringsstøtte til store virksomheder på henholdsvis 40 % og 30 % bruttostøtteækvivalent.
2.7. Bidrag til regionaludviklingen
(38)
Investeringsprojektet forventes at føre til skabelse af ca. 150 direkte arbejdspladser og 450 indirekte arbejdspladser i begge regioner. Endvidere vil der ifølge oplysningerne fra Portugal blive skabt ca. 3 000 midlertidige arbejdspladser i opførelsesperioden.
2.8. Støtteform
(39)
Statsstøtten skal ydes som ad hoc-støtte, der blev udformet i henhold til bestemmelserne i en udløbet støtteordning (nr. 97/1999) baseret på lovdekret nr. 409/99 af 15. oktober 1999.
(40)
Som følge af det portugisiske ministerråds beslutning af 6. marts 2008 blev der den 10. marts 2008 undertegnet to aftaler mellem den portugisiske regering, Petrogal og Galp Energia med henblik på ydelse af statsstøtte. De to aftaler var: »aftale om ydelse af skattefordele« og »investeringsaftalen« (i det følgende benævnt »støtteaftalerne«).
(41)
Ifølge de undertegnede aftaler skulle der indrømmes en skattelettelse, som var knyttet til færdiggørelsen af investeringsprojektet. Støtten ville blive ydet i form af en skattelettelse, der skulle fratrækkes i fremtidige betalinger af selskabsskat. Størrelsen af skattelettelsen ville blive beregnet af de portugisiske myndigheder som en procentdel af den støtteberettigede investering. Skattelettelsen ville kun blive anvendt i forbindelse med skatter, som er genereret af investeringsprojektet. Såfremt skattelettelsen ikke kunne fratrækkes fuldt ud, kunne en eventuel skattelettelse fortsat fratrækkes indtil aftalens udløb (dvs. den 31. december 2016).
2.9. Støttebeløb
(42)
Portugal agter at yde regional støtte til en nominel værdi af 160 484 007 EUR, som skal tildeles fra 2011. Tabel 2 nedenfor, som de portugisiske myndigheder har tilvejebragt, viser den nøjagtige tidsplan for ydelsen af støtten.
Tabel 2
År
Anslået skattepligtig indkomst
Skatter
Udnyttelse af skattelettelsen (27)
2008
2009
2010
2011
[…]
[…]
2012
[…]
[…]
[…]
2013
[…]
[…]
[…]
2014
[…]
[…]
[…]
2015
[…]
[…]
[…]
2016
[…]
[…]
160 484 007
(43)
Portugal bekræftede, at støtten til investeringsprojektet ikke ville blive kumuleret med støtte, der er modtaget for de samme støtteberettigede omkostninger fra andre lokale, regionale og nationale kilder eller EU-kilder.
(44)
Derudover ydes støtten på den betingelse, at Petrogal viderefører investeringerne i de støtteberettigede regioner for en periode på mindst fem år fra afslutningen af investeringsprojektet.
(45)
Portugal bekræftede, at ydelsen af støtten finder sted under forudsætning af Kommissionens godkendelse.
(46)
Petrogal ansøgte om statsstøtte til investeringsprojektet den 22. januar 2007. Den 23. januar 2007 bekræftede de portugisiske myndigheder skriftligt over for Petrogal, at investeringsprojektet, med forbehold af en detaljeret undersøgelse, opfyldte de betingelser for støtteberettigelse, der var fastsat i »skatteordningen«, inden arbejdet med projektet blev påbegyndt.
(47)
Portugal forpligtede sig til ikke at overskride det maksimale støttebeløb og den maksimale støtteintensitet, der er fastsat i denne beslutning, selv ikke i tilfælde af lavere eller øgede støtteberettigede udgifter.
2.10. Almindelige bestemmelser
(48)
Portugal forpligtede sig til:
-
inden to måneder efter ydelsen af støtten at fremsende en kopi af det dokument, der er sendt til Petrogal med meddelelse om støtteaftalernes ikrafttræden
-
hvert femte år regnet fra datoen for Kommissionens godkendelse af støtten at fremsende en foreløbig rapport (med oplysninger om de udbetalte støttebeløb, om gennemførelsen af støtteaftalen og om andre investeringsprojekter i samme virksomhed/anlæg)
-
at fremsende en detaljeret endelig rapport senest seks måneder efter ydelsen af den sidste støttetranche, baseret på den anmeldte betalingsplan.
3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(49)
Kommissionen gav i sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel traktatens 108, stk. 2 (i det følgende benævnt »beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren«) udtryk for tvivl om, hvorvidt støtten var forenelig med bestemmelserne i retningslinjerne. I den henseende gav Kommissionen i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren udtryk for tvivl med hensyn til de spørgsmål, der er nævnt i betragtning 50-64.
3.1. Overensstemmelse med retningslinjernes almindelige bestemmelser
(50)
I punkt 34 i retningslinjerne beskrives standardkategorierne af en initialinvestering som »en investering i materielle og immaterielle aktiver« i forbindelse med:
-
oprettelse af en ny virksomhed
-
udvidelse af en eksisterende virksomhed
-
diversificering af en virksomheds produktion med nye produkter
-
en fundamental ændring af en eksisterende virksomheds samlede produktionsproces.
Erstatningsinvesteringer, der ikke opfylder nogen af disse betingelser, er udtrykkeligt udelukket fra definitionen af initialinvestering.
(51)
I den forbindelse gav Kommissionen i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren udtryk for tvivl om, hvorvidt investeringsprojektet, der har til formål at modernisere og integrere de to raffinaderier bedre i hinanden, øge produktionen af diesel (og sideløbende hermed naphtha) og samtidig nedsætte produktionen af benzin, kunne betragtes som en initialinvestering. Kommissionen fandt, at investeringsprojektet ikke udgjorde en investering i en ny virksomhed eller en diversificering af en virksomheds produktion med nye produkter. Det kunne dog anses for at omfatte visse aspekter af »udvidelse« og »fundamental ændring af produktionsprocessen«.
(52)
Kommissionen påpegede i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, at eftersom støtteforanstaltningen skal vurderes som ad hoc-støtte, skulle Portugal godtgøre, at investeringsprojektet bidrager til en sammenhængende regionaludviklingsstrategi som omhandlet i punkt 10 i retningslinjerne.
(53)
Kommissionen gav i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren navnlig udtryk for tvivl om, hvorvidt det forventede bidrag til regionaludviklingen reelt opvejer de sektorspecifikke virkninger af støtten (en støtte på 160 mio. EUR, der kun skaber 150 direkte arbejdspladser).
(54)
I den forbindelse påpegede Kommissionen, at der var grund til at betvivle nødvendigheden af støtten, da investeringsprojektet, som det tydeligt fremgår af Petrogals regnskaber for 2008, indgår i selskabets industrielle strategi og sandsynligvis vil blive gennemført i et kontrafaktisk scenarie uden støtte. Kommissionen påpegede, at støtten ikke syntes at være nødvendig for gennemførelsen af investeringen (hvormed arbejdet blev påbegyndt i 2008), og at Petrogal kunne have overvejet at placere investeringen andre steder. Unødvendig støtte vil sandsynligvis ikke bidrage til regionaludviklingen og kunne føre til uacceptabel konkurrencefordrejning.
(55)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren gav Kommissionen udtryk for tvivl om, hvorvidt de formelle krav om tilskyndende virkning i punkt 38 i retningslinjerne er opfyldt. I forbindelse med ad hoc-støtte burde den kompetente myndighed have udstedt en hensigtsskrivelse, der er betinget af Kommissionens godkendelse, om ydelse af støtte, inden arbejdet med projektet blev påbegyndt.
(56)
I den forbindelse gav Kommissionen i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren udtryk for tvivl om, hvorvidt Portugals skriftlige bekræftelse af, at investeringsprojektet med forbehold af en detaljeret undersøgelse var berettiget til statsstøtte, nu også opfyldte kravene i punkt 38 i retningslinjerne.
3.2. Vurdering af støtten ud fra bestemmelserne om støtte til store investeringsprojekter
(57)
Portugal anmeldte investeringsprojektet vedrørende de to raffinaderier som et enkelt investeringsprojekt. I henhold til punkt 60 i retningslinjerne betragtes en initialinvestering som et enkelt investeringsprojekt, når det er økonomisk udeleligt under hensyn til de tekniske, funktionelle og strategiske forbindelser og den umiddelbare geografiske placering.
(58)
I den forbindelse gav Kommissionen i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren udtryk for tvivl i betragtning af afstanden mellem de to raffinaderier. Hvis investeringsprojektet blev betragtet som et enkelt investeringsprojekt, ville det endvidere indebære anvendelse af et tilpasset regionalt loft på grundlag af gradueringsprocenten i overensstemmelse med punkt 67 i retningslinjerne.
(59)
Kommissionen rejste i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren tvivl om vurderingen af støtten på baggrund af bestemmelserne i disse to punkter i retningslinjerne.
(60)
Kommissionen var især ikke i stand til at konkludere noget om de relevante produkter, der er berørt af investeringsprojektet. Det er fortsat uklart, om produkterne udelukkende er diesel og naphtha, sådan som Portugal hævder, eller om andre produkter fra raffineringsaktiviteterne også bør tages i betragtning. Mulighederne for substitution af raffinaderiprodukter på udbudssiden samt det forhold, at naphtha kan betragtes som et mellemprodukt, jf. punkt 69 i retningslinjerne, skal tages i betragtning.
(61)
Kommissionen rejste tvivl om det relevante produktmarked og om, hvorvidt det kan betragtes som ab raffinaderi for både diesel og naphtha, sådan som Portugal hævder.
(62)
Kommissionen rejste tvivl om, hvorvidt de relevante geografiske markeder for de pågældende produkter skulle defineres som det nationale eller regionale (Den Iberiske Halvø) marked eller EØS-markedet (Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde).
(63)
Kommissionen var endvidere i tvivl om, hvorvidt Petrogal, og Galp Energia- og ENI-koncernerne, som Petrogal tilhører, havde en markedsandel på under 25 % af det relevante marked, jf. punkt 68a) i retningslinjerne.
(64)
Endelig var Kommissionen i overensstemmelse med punkt 68b) i retningslinjerne, for så vidt angår alle de pågældende produkter, i tvivl om, hvorvidt den produktionskapacitet, der skabes i kraft af investeringsprojektet, overstiger 5 % af hvert af de relevante markeder beregnet ved hjælp af data for det beregnede forbrug, og i så fald, hvorvidt den gennemsnitlige årlige vækst i det beregnede forbrug af produktet i de sidste fem år ligger over den gennemsnitlige årlige BNP-vækstrate i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde.
4. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
4.1. Bemærkninger fra Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (AIPQR)
(65)
AIPQR betragter investeringsprojektet som væsentligt med hensyn til at sætte gang i den portugisiske økonomi og som en måde at styrke den europæiske konkurrenceevne i den petrokemiske sektor og raffinaderisektoren på. Hvis investeringsprojektet ikke kunne afsluttes, eller hvis den nødvendige økonomiske støtte til dets færdiggørelse ikke var til stede, kunne dette få alvorlige konsekvenser for den petrokemiske produktionskædes uafhængighed og støtten til den.
(66)
Den nye PTA-produktionsenhed (renset terephthalsyre), som Artensa (Artenius - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, S.A., der er et spansk datterselskab af La Seda de Barcelona S.A), har planlagt i Sines, vil øge kravene til La Sedas naphthaproduktion betydeligt. Derfor er den øgede produktion af naphtha i Petrogals hydrokrakningsenhed afgørende for gennemførelsen af La Sedas investering, der anslås til ca. 400 mio. EUR.
(67)
Ifølge AIPQR vil investeringsprojektet reducere underskuddet af diesel på europæisk plan.
(68)
AIPQR betragter Petrogals bidrag som afgørende i henseende til at virkeliggøre og fremme udviklingen af centret for konkurrenceevne og teknologi under raffineringsindustrien, den petrokemiske industri og andre industrisektorer som led i Portugals strategi for fremme af industrier, som er af central betydning for den nationale og regionale økonomi.
(69)
Ifølge AIPQR er den diesel, der opnås ved hydrokrakning, af bedre kvalitet, hvilket sikrer en mere effektiv forbrænding og mindsker forurenende stoffer i udstødningsemissionerne. Kvaliteten af dieselprodukterne samt den energieffektivitet, der skulle blive opnået med investeringsprojektet, vil gøre det muligt at opfylde Petrogals energieffektivitetsplan for 2008-2011.
(70)
AIPOR finder endvidere, at investeringsprojektet, betragtet under ét, vil bidrage til social og økonomisk bæredygtighed både i Matosinhos-regionen og Sines-regionen og på nationalt plan.
4.2. Bemærkninger fra Associação para a eficiência energética (i det følgende benævnt »COGEN«)
(71)
Investeringsprojektet er relevant, fordi det giver større forsyningsfleksibilitet og øget autonomi for diesel.
(72)
Ifølge COGEN vil investeringsprojektet skabe store muligheder for teknologisk innovation og skabe ca. 150 direkte arbejdspladser og ca. 500 indirekte arbejdspladser på mellemhøjt niveau, som alle er varige.
(73)
Ud fra en energimæssig synsvinkel finder COGEN, at omstillingsprojekterne for begge raffinaderier vil muliggøre energibesparelser på 14 %. COGEN fremhæver endvidere, at investeringsprojektet også vil muliggøre en anden type investering, som ikke er omfattet af investeringsprojektet - nemlig installering af to 82 MW kraftvarmeenheder, én på hvert raffinaderi - hvilket vil føre til en kapacitetsforøgelse på ca. 12 % inden for denne teknologi i Portugal.
4.3. Bemærkninger fra Confederação da Indústria Portuguesa (i det følgende benævnt »CIP«)
(74)
CIP finder, at investeringsprojektet tilgodeser situationen i Portugal, der er kendetegnet ved:
i)
et misforhold mellem forbruget af diesel til biler og Portugals eksisterende forarbejdningskapacitet, hvilket har resulteret i et kronisk behov for stor import af diesel og salg af overskydende benzin i udlandet
ii)
overskud af fuelolie fremadrettet, fordi fuelolie ikke længere anvendes til elektricitetsfremstilling, og fordi der i det portugisiske nationale program vedrørende klimaændringer er truffet foranstaltninger, som tilskynder til ikke at anvende fuelolie i industrien generelt
iii)
internationale markedstendenser, der er knyttet til en stigning i købet af sværere og mere syreholdige fraktioner af råolie, hvilket skulle give større fleksibilitet med hensyn til valget af råolie
iv)
bidrag til forsyningssikkerheden.
(75)
CIP finder, at investeringsprojektet vil øge energieffektiviteten på begge raffinaderier væsentligt i overensstemmelse med de tilsagn, som Portugal har givet EU om at øge den europæiske energieffektivitet med 10 %.
(76)
CIP finder, at den planlagte skabelse af ca. 150 arbejdspladser til højtuddannede og 450 indirekte varige arbejdspladser vil bidrage betydeligt til Portugals økonomiske udvikling. Det vil sætte gang i den lokale økonomi i de pågældende regioner, hvor BNP pr. indbygger er lavere end landsgennemsnittet, og føre til skabelse af rundt regnet 5 000 midlertidige arbejdspladser i opførelsesperioden.
4.4. Bemærkninger fra União Geral de Trabalhadores (i det følgende benævnt »UGT«)
(77)
UGT mener, at investeringsprojektet vil fremme den regionale udvikling og indvirke positivt på den økonomiske udvikling og sociale og territoriale sammenhængskraft i de pågældende regioner. De pågældende regioner er kendetegnet ved høj arbejdsløshed, ved en erhvervsstruktur med ringe spredning, og ved et BNP pr. indbygger, der ligger under landsgennemsnittet. Investeringsprojektet vil påvirke industristrukturen i begge regioner og i Portugal som helhed væsentligt, da der vil blive udviklet aktiviteter i både de foregående og efterfølgende produktionsled, navnlig på områder som maskinindustri, bygge- og anlægsvirksomhed, elektricitetsfremstilling, ja endog handels- og restaurationsvirksomhed.
(78)
UGT finder, at investeringsprojektet vil skabe flere og bedre arbejdspladser, navnlig på et tidspunkt, hvor arbejdsløsheden vokser på grund af den økonomiske og sociale krise. Det er tanken, at investeringsprojektet direkte vil skabe 150 arbejdspladser i begge raffinaderier, heraf mange for højtuddannede. Derudover forventes der at blive skabt 450 indirekte arbejdspladser, mens der vil blive skabt 5 000 midlertidige arbejdspladser i opførelsesperioden. Investeringsprojektet vil bidrage til bevarelsen af ca. 2 050 eksisterende arbejdspladser, som kunne komme i fare uden investeringsprojektet.
(79)
UGT finder endvidere, at investeringsprojektet vil medvirke til at opfylde strenge miljø- og sikkerhedsstandarder, da raffinaderierne vil blive udstyret med mere miljøvenlig teknologi.
(80)
Ifølge UGT er investeringsprojektet meget vigtigt for forbedringen af Portugals utilstrækkelige raffinerings- og produktionskapacitet for diesel. Den eksisterende raffineringskapacitet er helt klart for lille til at dække den indenlandske efterspørgsel, hvilket gør Portugal mere afhængigt af import af diesel fra andre lande (og dermed øger de strategiske risici). Et fald i importen af diesel ville også reducere det nuværende handelsunderskud, der i vid udstrækning skyldes energiregnskabet.
(81)
Endelig bemærker UGT, at investeringsprojektet ikke blot er vigtigt for Portugal, men også for EU, da dets sigte er at udvikle en grønnere og mere bæredygtig økonomi.
4.5. Bemærkninger fra Matosinhos kommune (i det følgende benævnt »CMM«)
(82)
CMM finder, at jobskabelsen har stor betydning for området. Takket være skabelsen af kvalificerede arbejdspladser med lønninger over det regionale gennemsnit vil raffinaderiet i Matosinhos bidrage til at øge købekraften i området og i regionen. Det vil fortsat have stor betydning for den regionale bruttoværditilvækst, der er resultatet af raffinaderiets aktivitet, og den aktivitet, der udføres af hundredvis af små og mellemstore handels- og industrivirksomheder, navnlig fordi regionen har en arbejdsløshed på ca. 13 % (over landsgennemsnittet). Ifølge CMM er investeringsprojektet af afgørende betydning for regionen, både økonomisk og socialt.
4.6. Bemærkninger fra Sines kommune (i det følgende benævnt »CMS«)
(83)
CMS er overbevist om den betydning, som de nye produktionsenheder i raffinaderiet i Sines har for udviklingen af den lokale og regionale økonomi. Dette vil indvirke positivt på regionens sociale udvikling som følge af skabelsen af kvalificerede arbejdspladser og skabelsen af flere og bedre små og mellemstore virksomheder.
4.7. Bemærkninger fra Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (i det følgende benævnt »CGTP«)
(84)
Ifølge CGTP får investeringsprojektet meget positive miljøvirkninger og er vigtigt for Portugals regionale udvikling, da
i)
det vil gøre det muligt at tilbyde en større spredning af produkter af bedre kvalitet til den nationale organisk-kemiske industri og til eksport. Derfor vil investeringsprojektet bidrage positivt til nyttiggørelsen af fremstillingsindustriens specialiseringsprofil
ii)
det vil skabe hundredvis af varige arbejdspladser og nogle tusinde midlertidige arbejdspladser i opførelsesfasen, primært i regioner, som har nogle af de højeste arbejdsløshedstal i Portugal
iii)
det vil udvikle den lokale økonomi på bolig- og handelsområdet og inden for hotelbranchen blandt mange andre økonomiske aktiviteter.
4.8. Bemærkninger fra Associação Industrial Portuguesa (i det følgende benævnt »AIP«)
(85)
AIP påpeger, at investeringsprojektet på afgørende vis vil bidrage til øget velstand i Norte-regionen og Alentejo-regionen.
(86)
Norte-regionen, der har en arbejdsløshed på 11,6 % sammenlignet med landsgennemsnittet på 9,8 % (data fra tredje kvartal 2009), er på nuværende tidspunkt den portugisiske region, som har den højeste arbejdsløshed, navnlig langtidsarbejdsløshed (halvdelen af de arbejdsløse har været jobsøgende i et år eller mere). I den nuværende sociale krisesituation udgør skabelsen af 500 direkte arbejdspladser og 200 varige indirekte arbejdspladser samt ca. 2 000 midlertidige arbejdspladser i opførelsesfasen et stort bidrag for regionen.
(87)
Alentejo-regionen er på nuværende tidspunkt en af de portugisiske regioner, der har den højeste arbejdsløshed - 10,2 % sammenlignet med landsgennemsnittet på 9,8 % (data fra tredje kvartal 2009) - og en høj langtidsarbejdsløshed (halvdelen af de arbejdsløse har været jobsøgende i et år eller mere). I denne situation vil skabelsen af 100 direkte arbejdspladser og 250 varige indirekte arbejdspladser plus ca. 3 000 midlertidige arbejdspladser i opførelsesfasen udgøre et stort bidrag for regionen.
4.9. Bemærkninger fra konkurrent nr. 1
4.9.1. Bemærkninger til beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren
(88)
Ifølge konkurrent nr. 1 kan investeringsprojektet blot betragtes som en »udvidelse af en eksisterende virksomhed«, jf. punkt 34 i retningslinjerne. Investeringsprojektet kan ikke betragtes som et enkelt projekt, fordi investeringens anlægsaktiver ville være »økonomisk delelige«, jf. punkt 60 i retningslinjerne. Raffinaderierne i Sines og Matosinhos ligger jo geografisk langt fra hinanden. Ifølge investeringsprojektet skal der klart foretages en særskilt investering for hvert raffinaderi. Raffinaderierne kan vælge at få vakuum- og visbreaking-enheder, men ingen hydrokrakningsenhed, eller omvendt. Investeringen i raffinaderierne er derfor ikke nødvendigvis direkte forbundet. Under alle omstændigheder kunne raffinaderierne fungere selvstændigt uden nogen form for integration. Endvidere kunne raffinaderiet i Matosinhos sælge sin produktion af vakuumgasolie på de internationale markeder, og hydrokrakningsenheden i Sines kunne blive forsynet med importeret vakuumgasolie.
(89)
Portugal nævnte kun direkte og indirekte jobskabelse som investeringsprojektets bidrag til regionaludviklingen. Det er derfor umuligt at godtgøre, at investeringsprojektet bidrager til en sammenhængende regionaludviklingsstrategi, og at det opfylder målet om økonomisk sammenhængskraft (28). Det er vanskeligt at acceptere, at en udgift på over én million EUR pr. direkte skabt arbejdsplads kan betragtes som et ekstraordinært bidrag til regionaludviklingen. I den henseende sammenlignes forholdet mellem støttebeløbet og antallet af direkte arbejdspladser i forbindelse med investeringsprojektet med tidligere kommissionsbeslutninger (der er vist i en tabel med en oversigt over det tilsvarende tal i forbindelse med tidligere kommissionsbeslutninger). Konkurrent nr. 1 finder endvidere ikke, at investeringsprojektet er forbundet med et påstået markedssvigt.
(90)
Med hensyn til det formelle krav om tilskyndende virkning modtog Petrogal aldrig en hensigtsskrivelse fra Portugal, inden arbejdet blev påbegyndt. Derfor konkluderer konkurrent nr. 1, at støtten ikke er i overensstemmelse med punkt 38 i retningslinjerne.
(91)
Ud fra en økonomisk vurdering er konkurrent nr. 1 af den opfattelse, at støtten ikke opfylder nødvendighedskriterierne og ikke har en tilskyndende virkning. Investeringsprojektet er en produktiv investering, hvis økonomiske drivkraft er ubalancen mellem udbud og efterspørgsel og muligheden for at få adgang til sværere og billigere råolie. Det er en investering som reaktion på den naturlige udvikling i efterspørgslen efter diesel. Alle andre aktører i Europa foretager tilsvarende investeringer i raffinaderier uden statsstøtte. Derfor viser kendsgerningerne, at investeringsprojektet ville være blevet gennemført under alle omstændigheder, hvilket ikke er i overensstemmelse med punkt 22 i Kommissionens meddelelse af 24. juni 2009 (29) (»meddelelsen om tilbundsgående undersøgelser«).
(92)
Ifølge konkurrent nr. 1 er de pågældende produkter:
-
diesel (der er et slutprodukt)
-
naphtha (der er et mellemprodukt som omhandlet i punkt 69 i retningslinjerne); derfor skal petrokemiske produkter, der er afledt af naphtha, også betragtes som berørte produkter (produkter, der anses for at være berørt)
-
restprodukter fra hydrokrakning (såfremt hydrokrakningsenheden ikke er udstyret med et genvindingsanlæg).
- Diesel
(93)
Ifølge konkurrent nr. 1 er Petrogal den eneste markedsaktør, som har en raffineringskapacitet for råolie i Portugal. Petrogal forsyner sine konkurrenter på dette marked. Petrogal kontrollerer de største import- og lagerfaciliteter for benzin og diesel. Petrogal har det største net af servicestationer i Portugal. Petrogal har en dominerende stilling eller i det mindste en stærk markedsposition på et stort antal markeder for olieprodukter i Portugal. Konkurrent nr. 1 finder, at vurderingen af det relevante marked ikke kun bør omfatte salg ab raffinaderi, men også konkurrencesituationen på detail- og engrosmarkedet for diesel.
- Naphtha
(94)
Med hensyn til naphtha finder konkurrent nr. 1 også, at det relevante produktmarked, der skal vurderes, ikke kun bør omfatte salg ab raffinaderi, men at man også bør tage aktiviteter i de efterfølgende produktionsled i betragtning.
(95)
Med hensyn til det relevante geografiske marked er andelen af den samlede import og eksport af diesel i forhold til det samlede salg af diesel i Portugal for lille til at begrunde valget af det regionale marked som det relevante marked. Konkurrent nr. 1 finder, at det portugisiske marked er det relevante geografiske marked.
(96)
Ifølge konkurrent nr. 1 bør ENI's aktiviteter på de berørte produktmarkeder tages i betragtning, da det, såfremt et selskab kan udøve bestemmende indflydelse på et andet selskabs salgspolitik, er nødvendigt at se på de to selskabers kombinerede markedsandel på de relevante markeder.
(97)
Konkurrent nr. 1 konkluderer, at den markedsandel på 25 %, der er fastsat i punkt 68 i retningslinjerne, er væsentligt overskredet. Derfor har den støtte, der ydes gennem investeringsprojektet, til formål at yde tilskud til den dominerende markedsaktør og gøre det muligt for denne at opretholde og øge sin markedsposition. Konkurrencen vil blive alvorligt berørt, og støtten vil fordreje de relevante markeder betydeligt.
(98)
Konkurrent nr. 1 konkluderer, at støtten udgør driftsstøtte, som kan styrke en dominerende aktørs markedsposition på de relevante markeder. Støtten har ingen tilskyndende virkning. Under alle omstændigheder opvejer støttens negative virkninger de mulige positive virkninger, den måtte have.
4.9.2. Bemærkninger fremsendt ved brev af 15. september og 10. november 2010 (som svar på Kommissionens spørgsmål af 5. august og 13. oktober 2010)
(99)
Der blev gennemført tilsvarende investeringsprojekter på fire raffinaderier (La Rabida, Castellón, Cartagena og Bilbao) med samme mål, nemlig at øge aktivernes rentabilitet gennem installation af nye omstillingsenheder, der maksimerer udbyttet af mellemdestillater, mindsker produktionen af fuelolie og forarbejder sværere råolie. Konkurrent nr. 1 henviser også til tilsvarende investeringsprojekter i Italien (raffinaderierne i Sannazzaro and Taranto, der gennemføres af ENI), i Tyskland (Bayernoil), i Litauen (Mazeikiu Nafta) og i Belarus (Slavneft).
(100)
Konkurrent nr. 1 oplyser, at man ikke er bekendt med en mulig benchmark for forrentningen af sådanne investeringer i sektoren: Investeringsprojekters rentabilitet afhænger normalt af hvert selskabs kapitalomkostninger og andre aspekter. Konkurrent nr. 1 finder, at den tilnærmelsesvise forrentning i raffinaderisektoren bør være på mindst 10 % i den periode, hvor der blev truffet beslutning om investeringsprojektet.
(101)
Konkurrent nr.1 henviser i generelle vendinger til eksistensen af importhindringer i forbindelse med det relevante geografiske marked. Ifølge konkurrent nr. 1 er hovedproblemet i Portugal Petrogals dominerende stilling på markedet, hvor det kontrollerer 100 % af raffineringskapaciteten i Portugal og dermed de vigtigste import- og eksportterminaler. Konkurrent nr. 1 hævder endvidere, at Petrogal indtager en dominerende stilling i henseende til lagerkapaciteten for produkter, som visse uafhængige kilder (30) vurderer til 90 % af markedet. Dette gør det muligt for Petrogal at opnå en andel af detailsalget på ca. 45 % og en andel af engrossalget på 80 % af det portugisiske marked.
(102)
Med hensyn til Kommissionens spørgsmål om, hvorvidt der var nægtet adgang til Petrolgals lagerkapacitet, var konkurrent nr. 1 ikke i stand til at beskrive en sådan situation.
(103)
Konkurrent nr. 1 finder, at der er begrænsninger i lagerkapaciteten i Portugal, og at lageromkostningerne er højere i Portugal end i andre lande, såsom Spanien og Italien, for tilsvarende anlæg eller transaktioner (ca. 25 % højere).
(104)
Ifølge konkurrent nr. 1 er der ingen nævneværdige forskelle mellem priserne på importeret diesel og benzin og prisen på diesel købt af Petrogal, da priserne er indekseret efter internationale priser plus logistikomkostninger.
4.10. Bemærkninger fra konkurrent nr. 2
4.10.1. Bemærkninger til beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren
(105)
Ifølge konkurrent nr. 2 vil investeringsprojektet øge Petrogals dieselproduktionskapacitet med ca. 2,5 mio. ton og gøre Portugal til storeksportør af diesel fra at være en lille importør.
(106)
Konkurrent nr. 2 er i tvivl om nødvendigheden af støtten, da Petrogal tilhører et stort selskab, som besiddes og kontrolleres af ENI. Petrogal er et rentabelt selskab, som har foretaget betydelige investeringer såvel i foregående produktionsled i raffinaderier i Brasilien og Angola som i efterfølgende produktionsled med henblik på at udvide sit distributionsnet i Spanien. Det indtager en privilegeret stilling i Portugal, da det ejer de eneste to raffinaderier.
(107)
Petrogal er vertikalt integreret og det største selskab, der udbyder olieprodukter i Portugal, og den tredje største konkurrent på Den Iberiske Halvø.
(108)
Ifølge konkurrent nr. 2 opfylder statsstøtten ikke de formelle krav om støttens tilskyndende virkning, jf. punkt 38 i retningslinjerne. Investeringsprojektet er en rentabel forretning i sig selv, der opfylder Petrogals mellemfristede strategiske mål, som således vil blive gennemført under alle omstændigheder.
(109)
Ifølge konkurrent nr. 2 vil investeringsprojektet bidrage til at dække den stigende indenlandske efterspørgsel efter diesel, gøre det muligt for Petrogal at blive nettoeksportør til andre markeder (f.eks. Frankrig og Spanien) og øge Petrogals raffineringsmargin.
(110)
Konkurrent nr. 2 finder, at nødvendigheden af støtten skal vurderes på baggrund af bestemmelserne i afsnit 2.3 i meddelelsen om tilbundsgående undersøgelser.
(111)
Konkurrent nr. 2 henviser til den rapport fra PFC Energy, der er nævnt i fodnote 31, ifølge hvilken Petrogals investeringsprojekt allerede var en realitet i 2006. Investeringsprojektet kunne kun gennemføres i Matosinhos-regionen og Sines-regionen (ikke fordi disse regioner er støtteberettigede områder, men fordi raffinaderierne ligger dér).
(112)
Endelig finder konkurrent nr. 2, at investeringen i rekonfigurationen af de eksisterende raffinaderier pr. definition ikke kunne foretages andre steder.
(113)
Konkurrent nr. 2 fremsendte kun bemærkninger vedrørende diesel.
- Salg ab raffinaderi
(114)
Konkurrent nr. 2 forklarer, at selv om der ikke er nogen retlige hindringer for importen, er denne stærkt betinget (om ikke begrænset) af en række fysiske faktorer (mangel på importlagerfaciliteter, deres placering og ejerskab, begrænsningerne i det sekundære logistiske net) og faktorer i relation til markedsstrukturen (mulighed for at fastsætte priserne ab raffinaderi).
- Engrossalg
(115)
De øvrige portugisiske markedsaktører tegner sig for 90 % af den samlede mængde diesel, der importeres, hvilket volder dem store vanskeligheder som nævnt i den portugisiske konkurrencemyndigheds rapport med titlen »Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal« (31) (i det følgende benævnt »myndighedens rapport«). Konkurrent nr. 2 er af den opfattelse, at alle disse faktorer gør det portugisiske marked mere lukket end tilsvarende markeder i andre lande.
(116)
Konkurrent nr. 2 finder, at vurderingen af det relevante marked ikke kun bør omfatte salg ab raffinaderi, men også distributions- og salgskanaler (detail- og engrossalg). Investeringsprojektet vil øge produktionen med 2,5 mio. tons pr. år og gøre Portugal til et land med et årligt overskud på 1,6 mio. tons diesel plus 0,5 mio. ton biodiesel pr. år fra raffinaderiet i Sines.
- Engros- og detailsalg
(117)
Ifølge myndighedens rapport betragtes dette salgsniveau som niveau 2 i dieseldistributionsstrukturen. Dieselprisen vil afhænge af købsprisen på raffinaderiet eller ved import med tillæg af transport- og lageromkostninger samt fortjeneste.
(118)
Konkurrent nr. 2 finder, at Petrogal også konkurrerer på distributionsniveau, hvor det har en klar konkurrencefordel: En eventuel støtte, der ydes for at reducere Petrogals omkostninger i forbindelse med produktion diesel, ville styrke dets dominerende stilling på det portugisiske marked (51 % på engrosmarkedet og 37 % på detailmarkedet).
(119)
Konkurrent nr. 2 finder, at det relevante geografiske marked højst bør være det iberiske marked. Det relevante geografiske marked kunne kun være EØS-markedet, hvis dieselimporten effektivt konkurrerede med diesel raffineret i Portugal (dvs. ud fra den antagelse, at der ikke er nogen retlige eller økonomiske hindringer for adgang).
(120)
Støtte til investeringen vil berøre Petrogals konkurrenter på det iberiske marked, da raffinaderier i Spanien foretog tilsvarende investeringer (med meget tilsvarende strategiske mål) uden støtte.
(121)
Såfremt engros- og detailsalget betragtes som en del af det relevante produktmarked, ligger Petrogals markedsandel på de nationale og lokale markeder et godt stykke over den tærskel på 25 %, der er fastsat i punkt 68 i retningslinjerne, og der bør ikke ydes støtte.
(122)
Ifølge konkurrent nr. 2 er engrosmarkederne for benzin og diesel stærkt koncentreret (de fire førende markedsaktører har en markedsandel på over 95 %), sådan som den portugisiske konkurrencemyndighed har påpeget i sin rapport.
(123)
Petrogal har en anslået andel af engrosmarkedet for diesel i Portugal på mellem 35 % og 45 % udtrykt i mængde. Ifølge konkurrent nr. 2 vil investeringsprojektet resultere i en yderligere produktionskapacitet på 2,5 mio. tons, og når dette projekt betragtes i sammenhæng med de andre projekter, som Petrogal har gennemført, bliver Petrogal ikke blot i stand til at dække den indenlandske efterspørgsel på det portugisiske dieselmarked, men også til at eksportere tæt ved 2 mio. tons diesel til nabolandene (Spanien og Frankrig).
4.10.2. Bemærkninger fremsendt ved brev af 10. september 2010 som svar på Kommissionens anmodning om oplysninger af 4. august 2010.
(124)
Konkurrent nr. 2 oplyser, at der ikke er fastsat nogen benchmark for forrentningen på sektorniveau, da selskaberne har deres egen målforrentning, og da disse forrentninger kan variere afhængigt af det enkelte investeringsprojekts karakteristika. Konkurrent nr. 2 har fremlagt en liste over fem raffinaderier, som gennemførte tilsvarende investeringsprojekter for over 6 mia. EUR i alt, uden statsstøtte.
(125)
Konkurrent nr. 2 påpeger, at lagerkapaciteten og havnefaciliteterne er begrænsede. Derfor foregår sendinger til Portugal i mindre mængder, hvilket fører til højere distributionsomkostninger, som indvirker på den endelige fortjeneste ved salg i detail- og engrosleddet.
(126)
Med hensyn til lagerfaciliteter oplyser konkurrent nr. 2, at anlæggene normalt benyttes af ejeren (som f.eks. Petrogal) til egne formål. Med hensyn til lagerfaciliteter tilhørende tredjeparter er der kun lille lagerkapacitet til rådighed på grund af eksisterende langtidskontrakter, som allerede er indgået med andre aktører.
(127)
Konkurrent nr. 2 finder, at Petrogal har en fordel, hvad angår salgsprisen for diesel i forhold til dets konkurrenter, som anslås til ca. 3-5 USD pr. ton, på grund af dets dominerende stilling på markedet for lagerfaciliteter.
5. BEMÆRKNINGER FRA PORTUGAL
5.1. Bemærkninger til beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren
(128)
Portugal præciserer, at mødet mellem de portugisiske myndigheder og Kommissionens tjenestegrene fandt sted den 11. marts 2009. Portugal anfører, at investeringsprojektet ikke er et erstatnings- eller opgraderingsprojekt, men et omstillingsprojekt, som indebærer en effektiv ændring af raffineringsprocessen med henblik på bedre at imødekomme den stigende efterspørgsel efter diesel. Portugal tilføjer, at EIB vil stille finansiering til rådighed, og at støtten i form af en skattelettelse vil blive ydet fra 2011. Portugal finder også, at vurderingen af investeringsprojektet som en ad hoc-støtte ikke bør føre til en stramning af vurderingsreglerne. Aftalen om investeringsprojektet og støtteaftalen, der er indgået mellem Portugal og støttemodtageren, er nemlig betinget af, at Kommissionen træffer en positiv afgørelse. Eftersom aftalen om investeringsprojektet og støtteaftalen allerede blev fremsendt til Kommissionen i anmeldelsesfasen, foreslår Portugal, at der fremsendes en administrativ skrivelse - idet aftalen om investeringsprojektet og støtteaftalen som omhandlet på side 8 i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, vedlægges som bilag til denne skrivelse - med oplysning om disse aftalers ikrafttræden.
5.1.1. Bemærkninger vedrørende investeringsprojektet
(129)
Det er Portugals opfattelse, at investeringsprojektet udgør en initialinvestering, der henhører under følgende kategorier: udvidelse af en eksisterende virksomhed eller fundamental ændring af produktionsmetoden.
(130)
Ifølge Portugal vil den nye vakuumdestillationsenhed og den nye hydrokrakningsenhed gøre det muligt at producere større mængder diesel og dermed tilpasse dieselproduktionen til markedets behov. En sådan tilpasning er ikke mulig med raffineringssystemets eksisterende konfiguration, der kun giver meget lille fleksibilitet til at ændre produktionen fra benzin til diesel.
(131)
Den nye vakuumdestillationsenhed og visbreaker-enhed i Matasinhos, den nye hydrokrakningsenhed i Sines og de oprindelige allerede eksisterende raffineringsenheder vil fungere samtidigt. Portugal finder derfor, at investeringsprojektet er en udvidelse af produktionssystemet med en fundamental ændring af produktionsprocessen.
(132)
De portugisiske myndigheder forklarer, at den nye proceskonfiguration vil styrke den driftsmæssige og funktionelle komplementaritet mellem de to raffinaderier: vakuumgasolie […] vil blive transporteret fra Matosinhos til Sines, og svær naphtha […] vil blive transporteret fra Sines til Matosinhos. Investeringsprojektet finder sted i et integreret raffineringssystem: Raffinaderierne i Sines og Matosinhos er udelelige, navnlig i henseende til at optimere dieselproduktionen. Kun det geografiske kriterium (»den umiddelbare geografiske placering«) overholdes ikke. En opdeling af investeringsprojektet i to dele ville dog være kunstig, da det er teknisk, funktionelt og strategisk udeleligt (32).
5.1.2. Bemærkninger vedrørende beskrivelsen af markedet og de relevante produkter
(133)
Portugal finder, at de relevante produkter er diesel og svær naphtha, idet diesel er den økonomiske drivkraft bag investeringen, og svær naphtha et teknisk uundgåeligt biprodukt af produktionen i Sines.
(134)
Svær naphtha, der produceres på de rekonfigurerede raffinaderier, vil blive anvendt på det indenlandske marked i forbindelse med Petrogals aromatproduktion i Matosinhos, og det vil erstatte importen (hvoraf 92 % har oprindelse uden for EU). Investeringsprojektet vil kun øge produktionen af svær naphtha i Sines (med [200 -250] kiloton pr. år) (33). Den øgede produktion af svær naphtha i Sines vil erstatte de mængder, der nu importeres til Matosinhos, og vil ikke blive solgt til tredjeparter.
(135)
Portugal præciserede, at ingen investering i raffinaderiet i Matosinhos vedrører de specifikke enheder, der forarbejder svær naphtha til reformer, et mellemprodukt ved produktionen af aromater (dvs. naphthaderivater), og som efterfølgende forarbejder reformer på Petrogals aromatanlæg i Matosinhos til naphthaderivater (der sælges til markedspris til den petrokemiske andengenerationsindustri). Den pris på reformer, som aromatanlægget skal betale, forbliver uændret, da den er indekseret i forhold til [10-20] % af importpariteten for naphtha og [80-90] % af eksportpariteten for benzin.
(136)
Portugal anser sit relevante nationale marked for at være åbent og konkurrencepræget uden handelshindringer. Dieselpriserne er baseret på prisen for råolie og raffineringsomkostningerne. Raffinaderier skal konkurrere med import. Ifølge Portugal er det relevante geografiske marked Nordvesteuropa.
(137)
Det fremgår af tidligere kommissionsbeslutninger, at naphtha er et produkt, som handles internationalt, og at det relevante produktmarked mindst er Vesteuropa.
(138)
På koncernniveau (ENI-tallene ikke medregnet, da ENI ikke har raffinerings- eller detailsalgsaktiviteter på det iberiske marked, og da Herfindahl-Hirschman-indekset (HHI) viser et lavt koncentrationsniveau på europæisk plan), er markedsandelen under 25 % på regionalt plan.
5.1.3. Bemærkninger vedrørende projektet inden for rammerne af en europæisk, national og regional strategi
(139)
Portugal understreger, at investeringsprojektet er i overensstemmelse med strategiske målsætninger på nationalt og europæisk plan. Maksimeringen af dieselproduktionen - der anslås til [1-3] mio. ton pr. år fra 2011 - vil muliggøre en bedre udnyttelse af det nationale raffineringssystems forarbejdningskapacitet. Det vil gøre det muligt at skabe bedre overensstemmelse mellem udbud og efterspørgsel og modvirke det alvorlige underskud af diesel og mindske overskudsproduktionen af benzin.
(140)
Ifølge Portugal vil investeringsprojektet mindske afhængigheden af importen af diesel fra Rusland - der er et mål vedtaget af Kommissionen (i anden strategiske energiredegørelse fra 2008: en EU-handlingsplan for energiforsyningssikkerhed og -solidaritet (34)) og medlemsstaterne.
(141)
Efterspørgslen efter diesel er steget og vil fortsat stige mellem 2000 og 2025, men raffinaderierne kan med deres nuværende konfiguration kun marginalt tilpasse sig udviklingen i efterspørgslen uden større investeringer i rekonfigurationer. Petrogals investering har til formål at dække den øgede efterspørgsel og mindsker afhængigheden af import og de hermed forbundne forsyningsrisici.
(142)
Investeringsprojektet vil fremme reduktionen af atmosfæriske emissioner, og anlæggenes energieffektivitet vil blive optimeret. De planlagte energibesparelsesforanstaltninger gør det muligt at reducere det nuværende energiforbrug i raffinaderierne med […] %.
(143)
Når produktionen påbegyndes i de rekonfigurerede raffinaderier, vil den samme mængde blive forarbejdet, men med en betydeligt højere omdannelseskapacitet, med et lavere energiforbrug og med mindre emission.
(144)
Ifølge Portugal har indvirkningen på luftforureningen stor betydning, da investeringsprojektet vil mindske raffinaderiernes emissioner fra faste kilder og dermed bidrage til at nå de regionale og nationale luftkvalitetsmål.
(145)
På regionalt plan anerkendes betydningen af investeringsprojektet, for så vidt det også omfatter indførelse af naturgas i raffinaderiernes brændselsportefølje og erstatning af de nuværende dampproduktionsanlæg med en kraftvarmeenhed.
(146)
På nationalt plan kan de miljømæssige fordele vurderes ud fra bidraget til virkeliggørelsen af de mål, der er fastsat i det nationale program for reduktion af forurenende emissioner af svovldioxid og nitrogenoxid (35).
(147)
Investeringsprojektet vil forbedre dieselkvaliteten og som følge heraf reducere de forurenende emissioner fra køretøjer. Investeringsprojektet vil også have en positiv indvirkning på biologiske faktorer (flora og fauna) og på landskabet.
5.1.4. Bemærkninger vedrørende bidraget til regionaludvikling
(148)
Portugal understreger investeringsprojektets vigtige bidrag til regionaludviklingen på grund af dets placering i to ugunstigt stillede regioner, der begge er ramt af høj arbejdsløshed. Begge regioner er støtteberettiget i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra a), med standardregionalstøttelofter for store virksomheder på 40 % (for Sines i Alentejo-regionen) og 30 % (for Matosinhos i Norte-regionen) i overensstemmelse med det portugisiske regionalstøttekort. Begge regioner er konvergensmålsregioner (som defineret i EU's regionalpolitik) med et BNP pr. indbygger på under75 % af det europæiske gennemsnit.
(149)
Portugal finder, at raffinaderierne i Sines og Matosinhos er grundpiller i de regionale økonomier. Portugal forventer, at investeringsprojektet vil få yderst positive følger for beskæftigelsen og den økonomiske struktur i Norte-regionen og Alentejo-regionen generelt.
i) Sines
(150)
Raffinaderiet i Sines ligger i Alentejo, en region med et BNP, som ligger 6 % under landsgennemsnittet. Regionen er kendetegnet ved en reduceret erhvervstæthed og mangel på avancerede tjenester for udviklingsstøtte og innovation. I tredje kvartal 2009 var arbejdsløshedstallet på 10,2 %, dvs. 0,4 % over landsgennemsnittet, og er siden steget til 11,6 % i tredje kvartal 2010 (0,7 % over landsgennemsnittet).
ii) Matosinhos
(151)
Raffinaderiet i Matosinhos ligger i Porto-området i Norte-regionen. Norte-regionen er i dag den fattigste NUTS II-region (nomenklaturen for statistiske regionale enheder) i Portugal med et BNP pr indbygger, som lå ca. 20 % under landsgennemsnittet i 2008. Regionen har en økonomisk vækstrate under gennemsnittet i EU og Portugal og har problemer som følge af en lavt kvalificeret arbejdsstyrke. Arbejdsløshedstallet steg fra 11,6 % i tredje kvartal 2009 til 13,2 % i samme kvartal 2010, hvilket er betydeligt over landsgennemsnittet (henholdsvis 9,8 % i 2009 og 10,9 % i 2010).
5.1.5. Arbejdspladser og uddannelse
(152)
Ifølge Portugal forventes investeringsprojektet i driftsfasen at skabe 150 nye arbejdspladser, som er direkte knyttet til driften af forarbejdningsenhederne i de to raffinaderier.
(153)
Forholdet mellem investeringsudgifterne og antallet af skabte direkte arbejdspladser viser, at raffineringssektoren er meget kapitalintensiv. Endvidere kræver sektoren specifik og kvalificeret uddannelse.
(154)
Investeringsprojektet har et betydeligt potentiale til at skabe indirekte arbejdspladser, da de nye enheder vil øge raffinaderiernes teknologiske kompleksitet og kræve flere vedligeholdelseseftersyn. Som følge af raffinaderiernes politik med at benytte underleverandører vil der blive øget efterspørgsel efter tjenester, som udføres af specialiserede medarbejdere. Portugal mener, at »rekonfigurationen af raffineringsenhederne vil indvirke betydeligt på den nationale industrielle struktur, navnlig inden for maskinindustri, elproduktion og bygge- og anlægsvirksomhed. Det forventes, at ca. 3 000 arbejdstagere vil blive involveret i opførelsen de to raffinaderier i den travleste opførelsesperiode« og »at der vil blive skabt 450 indirekte varige arbejdspladser«. Disse arbejdspladser kræver kvalificeret personale, som normalt betales over markedsgennemsnittet, med en forventet betydelig social og økonomisk virkning på det omgivende samfund, navnlig i Sines-området.
(155)
Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt det forhold på tre indirekte arbejdspladser for hver direkte arbejdsplads, som blev fremlagt i forbindelse med investeringsprojektet - og den anvendte metodologi - er berettiget, svarede Portugal, at dette tal bør sammenlignes med tallene for andre investeringsprojekter i samme sektor. Under henvisning til to andre statsstøtteforanstaltninger, som er godkendt af Kommissionen (beslutning nr. 898/06 og beslutning nr. 899/06 vedrørende henholdsvis Repsol Polimeros' og Antensas' petrokemiske projekter) (36), finder Portugal, at forholdet mellem direkte og indirekte arbejdspladser i forbindelse med investeringsprojektet er mere forsigtigt og realistisk end tallet for Reptol Polimeros (15 indirekte arbejdspladser for hver direkte arbejdsplads), selv om begge projekter er beliggende i forladte industriområder. Portugal bemærkede også, at beløbene for investeringsprojektet ligger tæt på beløbet i forbindelse med Artensa-projektet, der er et projekt fra grunden (nyt fabriksanlæg). Portugal tager også hensyn til den benchmark, som HSB Solomon Associates LLC har udarbejdet for olieindustrien, nemlig PEI (personaleeffektivitetsindeks). Denne indikator viser antallet af timer, som hver EDC (ækvivalent destillationskapacitet) præsterer, det vil generelt sige antallet af arbejdspladser, der genereres for hver forarbejdet tønde råolie. I den seneste rapport, der er tilgængelig (2008-tal), fremlagde støttemodtageren et samlet indeks på [50-70] svarende til en værdi på 113,7 for undersøgelsesgennemsnittet og 206,8 for gennemsnittet for Syd- og Centraleuropa. Dette afspejler antallet af medarbejdere, som er involveret internt i raffinaderiet […], og eksistensen af en gruppe af støtteaktiviteter baseret på eksterne tjenester, som ydes løbende. Det er Portugals opfattelse, at denne benyttelse af eksterne tjenester sikrer skabelsen af indirekte arbejdspladser og underbygger forventningen om et højere tal for forholdet mellem indirekte arbejdspladser og direkte arbejdspladser i Artensas tilfælde. Derfor konkluderer Portugal, at denne strategi sammenlignet med de kommissionsbeslutninger, der er omhandlet i denne betragtning, anvendes ud i det ekstreme i forbindelse med Repsol Polimeros-projektet (minimal anvendelse af interne ressourcer og maksimal anvendelse af eksterne ressourcer). Tilfældet med Artensa viser det modsatte, nemlig ligevægt i anvendelsen af interne og eksterne ressourcer. Portugal finder, at det foreslåede forhold på 3:1 svarer til det tal, der gælder i raffineringsindustrien, og på korrekt vis afspejler graden af eksternalisering af Petrogals aktiviteter (som på vedligeholdelsesområdet).
(156)
I et senere indlæg underbygger Portugal denne udtalelse ved at citere et senere dokument (37), som Kommissionen har frigivet, og som efter Portugals opfattelse viser et forhold på mellem 4:1 og 6:1: »så mens sektoren kun beskæftiger 100 000 mennesker i EU direkte, kan det antages, at helt op til 400 000-600 000 arbejdspladser afhænger direkte af EU's raffineringsindustri«. I samme dokument nævnes i fodnote 41 »yderligere 600 000 arbejdspladser inden for logistik og markedsføring«, hvilket endog ville muliggøre et forhold på 12:1.
(157)
I løbet af den formelle undersøgelsesfase opgjorde Portugal i endnu et dokument (en cost-benefit-analyse) til Kommissionen det antal arbejdspladser, der ville blive sikret ved investeringsprojektet, da det var klart, at Petrogal i et kontrafaktisk scenarie uden investering ville have gennemført nogle omstruktureringsforanstaltninger, herunder en reduktion af medarbejderstaben. Hvis investeringsprojektet ikke blev gennemført, ville der have været et »samlet tab på 1 240 arbejdspladser - 150 direkte arbejdspladser + 450 indirekte arbejdspladser (direkte resultat af projektet) ud over det forventede tab på 160 direkte arbejdspladser + 480 indirekte arbejdspladser som følge af de foranstaltninger til reduktion af omkostningerne, der ville blive gennemført som reaktion på de reducerede raffineringsmarginer i raffinaderierne i deres nuværende konfiguration«.
(158)
Portugal understreger, at der i forbindelse med investeringsprojektet primært vil blive benyttet kvalificeret arbejdskraft til […] den gennemsnitlige løn på det relevante lokale marked. De heraf følgende socioøkonomiske virkninger på de omgivende samfund vil bidrage til udviklingen af andre erhverv og aktiviteter. Investeringsprojektet vil derfor gavne etableringen og fornyelsen af infrastrukturerne og anlæggene i regionerne Porto og Sines og tilvejebringe de nødvendige betingelser for, at disse regioner kan gå ind i en ny fase med hensyn til livskvalitet og konkurrenceevne.
(159)
Portugal understreger også i sit svar, at »projektet i opførelsesfasen vil få betydelig indvirkning på den nationale industrielle struktur ved at fremme skabelsen og udviklingen af det lokale erhvervsliv. Når projektet er fuldt operationelt, vil det tilskynde til udviklingen af nye vedligeholdelsesvirksomheder og således fortsætte konsolideringen af den regionale dynamik«. Derfor vil »Petrogal med dette initiativ medvirke til at skabe balance i konkurrenceevnen i de tilbagestående regioner i forhold til landsgennemsnittet. Endelig vil projektet have positive virkninger for erhvervslivet i Alentejo-regionen og for dens eksponering over for udenlandske markeder«.
(160)
Ved at øge strømmen af råvarer og færdigvarer mellem de to raffinaderier forventes investeringsprojektet endvidere at generere meget positive virkninger for havneinfrastrukturerne i Sines og Leixões (38) i og med, at deres aktivitet og anvendelse og dermed også deres driftsresultater vil blive øget betydeligt.
(161)
Endelig forventer Petrogal ifølge Portugal, at investeringsprojektet vil have en driftsperiode på ikke mindre end 30 år, hvilket viser det lange træk for at virkeliggøre de regionale, nationale og europæiske mål.
(162)
Investeringsprojektet vil også bidrage til at forbedre potentialet for de regionale menneskelige ressourcer. Med henblik på uddannelse af det personale, der er involveret i investeringsprojektet, uanset om det drejer sig om nyansat eller eksisterende personale, vil der blive oprettet erhvervskvalifikations- og uddannelsesstrukturer i samarbejde med Alentejo Litoral Technical College (39) i erhvervscentret i erhvervs- og logistikområdet i Sines (40) (ZILS).
(163)
Med hensyn til forbindelser med FoU-projekter og samarbejde med universiteter oplyser Portugal, at de to raffinaderier udgør regionale udviklingscentre for så vidt angår forskning og uddannelse. Ifølge Portugal forventes investeringsprojektet at få en positiv effekt og kunne tiltrække nye aftaler mellem Petrogal og uddannelsescentrene inden for videnskab og teknik.
(164)
Portugal kommenterer forholdet mellem investeringen og antallet af skabte arbejdspladser, der viser, at dette forhold er helt rimeligt, navnlig i betragtning af, at raffinaderisektoren er meget kapitalintensiv og kræver højtkvalificerede medarbejdere og store investeringer i uddannelse af en kvalificeret medarbejderstab. Kommissionen godkendte en tilsvarende høj støtteandel pr. skabt arbejdsplads i forbindelse med Repsol Polimeros' og Antensas petrokemiske projekter (41).
(165)
Som følge af en anmodning fra Kommissionen om at fremlægge en cost-benefit-analyse og en projektvurdering svarende til den, der kræves for store projekter, som er medfinansieret af strukturfondene (42), fremsendte Portugal et dokument, der primært har til formål at opgøre de samfundsmæssige og økonomiske fordele ved investeringsprojektet. I dokumentet antydes en økonomisk virkning som følge af de positive bidrag, der er resultatet af investeringen, f.eks.: projektets afgiftstilsvar, direkte beskæftigelse (skatter), indirekte beskæftigelse (skatter), sparet arbejdsløshedsunderstøttelse, forbrugsafgifter (moms), sparede CO2-emissioner i transport- og industrisektoren, sparede renter på den portugisiske regerings udlandsgæld, fragt og overliggedage (afgifter), ekstra indtægter for havnen i Leixões og støtte til udviklingen af lokalsamfundet.
(166)
De lokale fordele ved investeringsprojektet består i: forbrugsafgifter (moms), ekstra indtægter for havnen i Leixões og støtte til udviklingen af lokalsamfundet (der udgør i alt 49 mio. EUR i nettonutidsværdi), mens de resterende fordele skal betragtes som et nationalt aktiv (der udgør i alt 454 mio. EUR i aktuel nettoværdi), som kommer hele samfundsøkonomien til gode og derfor kun delvist kan kanaliseres videre til de pågældende regioner. Idet det antages, at dette nationale aktiv er proportionelt fordelt mellem de portugisiske regioner efter deres respektive økonomiske vægt, overstiger den samlede regionale fordel (der udgør 195 mio. EUR i nettonutidsværdi) langt omkostningerne ved den støtte, der ydes til investeringsprojektet (som udgør 121 mio. EUR i nettonutidsværdi), eftersom Norte-regionen og Alentejo-regionen tegnede sig for 34,8 % af Portugals nationale BNP i 2007.
5.1.6. Bemærkninger vedrørende nødvendigheden af støtten
(167)
Portugal understregede, at støtten på effektiv og afgørende vis bidrog til Petrogals beslutning om at investere, da den var nødvendig for at sikre rentabiliteten. Den 5. marts 2008 godkendte Galps bestyrelse investeringsprojektet efter at have modtaget en skrivelse om støtteberettigelse fra de nationale myndigheder dateret den 23. januar 2007. Det første tilsagn om at bestille udstyr går tilbage til den 14. marts 2008, dvs. efter undertegnelsen af støtteaftalerne med den portugisiske regering den 10. marts 2008.
(168)
Uden støtten ville investeringsprojektet ikke være blevet gennemført, da man ikke ville have kunnet godtgøre dets rentabilitet.
(169)
I 2001 forkastede Galps bestyrelse en tidligere plan om opgradering af raffinaderiet i Matosinhos, da projektets forrentning af den investerede kapital (ROCE) lå under Galp Energias vejede gennemsnitlige kapitalomkostninger (WACC) for dets raffinaderisektor.
(170)
I 2005 tog Galps bestyrelse den strategiske mulighed for at gennemføre et projekt vedrørende omstilling af de to raffinaderier op til fornyet overvejelse. Efter at have undersøgt alternative investeringsprojekter internt blev omstillingsprojektet forelagt for bestyrelsen til godkendelse i marts 2008. Den interne rente i forbindelse med den reviderede investering på […] mio. EUR, blev beregnet til [8-10] % uden nogen tilskyndende foranstaltning, dvs. […] procentpoint over Galp Energias WACC for raffineringsaktiviteter (der er fastsat til [7-9] %).
(171)
Den beslutning, som Galps bestyrelse traf i marts 2008, byggede på følgende analyse af følsomheden af investeringsprojektets interne rente (IRR).
Tabel 3
Med støtte
Nettonutidsværdi
[100-150] mio. EUR
Intern rente/IRR
[9-11] %
Uden støtte
Nettonutidsværdi
[1-50] mio. EUR
Intern rente/IRR
[8-10] %
Kilde: GALP
(172)
Ifølge drøftelserne i Galp Energias forretningsudvalg den 10. januar 2008 var selskabets WACC og interne »kritiske rente« (en risikopræmie, der lægges til kapitalomkostningerne (43)) for forsynings-, raffinerings- og logistikområdet på henholdsvis [7-9] % og [10-12] %.
(173)
Portugal oplyste, at både WACC og den interne rente, der var fastsat af Galp Energia, var i overensstemmelse med standardpraksis i raffinaderisektoren, og at anvendelsen af disse økonomiske kriterier almindeligvis accepteres af alle store selskaber i sektoren. Til støtte for disse udtalelser fremsendte Portugal en tabel til Kommissionen, som var udarbejdet af Citigroup, Bloomberg og Broker Research i 2010, og hvori der blev foretaget en sammenligning mellem WACC for de mest betydningsfulde selskaber, der opererer i sektoren.
(174)
Portugal fastholder, at investeringsbeslutningen var og er i overensstemmelse med den praksis og de normale krav til rentabilitet, som støttemodtageren forlanger i forbindelse med alle sine projekter. Ud over WACC-begrebet anvendes den kritiske rente som et yderligere kriterium til vurdering af rentabiliteten. Prognoser over fremtidige cash flows er generelt ikke ufejlbarlige. Der er altid usikkerhed (risiko) forbundet med pengestrømsanalyser; Jo længere ude i fremtiden de ligger, desto større er risikoen for, at analysen er ufuldstændig og behæftet med fejl. Den mest almindelige måde at håndtere usikkerhed på er at lægge en risikopræmie til kapitalomkostningerne (WACC) og anvende denne sats som en minimumsrentabilitetssats for investeringen (kritisk rente). Differencen mellem værdien af den kritiske rente og værdien af WACC er derfor det ekstra udbytte, der forventes, når der træffes beslutning om investeringen, fordi man hermed accepterer den øgede risiko i forbindelse med de beregnede fremtidige pengestrømme. Portugal gjorde gældende, at den kritiske rente har indgået i analysen og beslutningen om Galp Energias investeringsprojekter - siden 2002. Det blev i dette år fastslået, at den kritiske rente, der gælder for projekterne, skulle være WACC forhøjet med et spread på [1-5] procentpoint. I 2006 besluttede Galp Energia at beregne den kritiske rente på en lidt anden måde, idet det i stedet for at lægge [1-5] basispoint til WACC valgte at forhøje WACC med [10-50] % (WACC2006 + kritisk rente = [1,1-1,5] x WACC2006). Dette nye kriterium var resultatet af den interne afvejning af, at i betragtning af de forskellige WACC-niveauer for hver erhvervssektor syntes anvendelsen af en basisprocentsats at være bedre egnet og mere sammenhængende end anvendelsen af en absolut værdi. Som uddybende forklaring fremlagde Portugal forskellige WACC-satser og kritiske renter for Kommissionen, som Galp Energia anvendte mellem 2002 og 2006 for hver erhvervssektor: forsyning og raffinering, markedsføring af olieprodukter, prospektering og produktion, gas og elektricitet.
(175)
Portugal hævdede, at Galps bestyrelse i overensstemmelse med de internationalt anerkendte standarder for projekter af denne type, fordi der fortsat er betydelig variation i denne fase af udviklingen på det ingeniørtekniske område (Front End Engineering Design), ikke anså et projekt af denne størrelsesorden med en forrentning så tæt på WACC for at være levedygtigt, da det let kunne ende med en forrentning på mindre end referenceværdien.
(176)
Når man tager ydelsen af skatteincitamentet i forbindelse med investeringsprojektet i betragtning, ville forrentningen af investeringsprojektet dog være på [9-11] %, hvilket i lyset af investeringsprojektets strategiske karakter blev betragtet som et acceptabelt minimum for påbegyndelsen og godkendelsen af gennemførelsen af forpligtelser med leverandører af udstyr.
(177)
Portugal har fremlagt en liste over alternative investeringsprojekter, som Petrogal kunne have gennemført på det tidspunkt, hvor der blev truffet beslutning om investeringsprojektet. På grund af de begrænsede finansielle ressourcer, der er til rådighed for nye investeringer, konkurrerer flere af Galp Energias forretningsområder med hinanden om disse begrænsede ressourcer, og der er en streng udvælgelsespolitik.
(178)
Såfremt støtteaftalen med den portugisiske stat ikke var blevet undertegnet, og investeringsprojektet ikke havde fundet sted, ville begge raffinaderiers konkurrenceevne dog uundgåeligt være blevet forringet. Hvis investeringsprojektet ikke var blevet gennemført, ville raffinaderiernes kapacitetsudnyttelse ifølge Portugal være blevet skåret ned til [80-90] % som reaktion på en faldende tendens i efterspørgslen efter benzin og fuelolie (idet der ifølge undersøgelser forventes et betydeligt fald i efterspørgslen mellem 2008 og 2020 på mellem [20-30] % og [40-50] %). Raffinaderierne ville kun have opretholdt en meget begrænset raffineringsmargin. Som reaktion på denne situation ville der være blevet gennemført et drastisk omstruktureringsprogram med afskedigelser til følge.
(179)
Da Kommissionen betvivlede, at Galps bestyrelse i dens beslutning havde taget hensyn til ændringerne i erhvervsklimaet, blev Portugal anmodet om at fremlægge en detaljeret analyse af den kontrafaktiske situation uden investeringsprojektet. Med henblik herpå blev Portugal anmodet om at fremlægge investeringsprojektets IRR med udgangspunkt i raffinaderiernes potentielle rentabilitet, såfremt investeringsprojektet ikke havde fundet sted, og under hensyn til de reducerede raffineringsmarginerne.
(180)
Portugals kontrafaktiske scenarie er sammenfattet i tabel 4:
Tabel 4
Forretningsmæssigt grundlag
Ny endelig investeringsværdi
Med støtte
NVP (nettonutidsværdi)
[200-250] mio. EUR
[150-200] mio. EUR
Intern rente/IRR
[10-12] %
[10-12] %
Uden støtte
NPV (nettonutidsværdi)
[100-150] mio. EUR
[100-150] mio. EUR
Intern rente/IRR
[9-11] %
[9-11] %
(181)
Ifølge Portugal »er den omstændighed, at et projekt kan være meget relevant, ja endog af strategisk betydning, for et selskab, ikke ensbetydende med, at det er det eneste projekt eller et uanfægteligt projekt, hvis IRR ikke stiger til et niveau, så det lever op til de tilladte minimumskrav« (sådan som det var tilfældet i 2001).
5.2. Bemærkninger fra Portugal til bemærkninger fra tredjeparter
(182)
Portugal understreger den store deltagelse fra forskellige enheder (kommuner, sammenslutninger og sektor- og brancheorganisationer) og opregner alle bemærkninger til støtte for værdien af investeringsprojektet i henseende til regionaludvikling og energieffektivitet.
5.2.1. Bemærkninger til bemærkningerne fra konkurrent nr. 1 og 2.
(183)
Portugal supplerer sit indlæg af 21. januar 2010 med at forklare, at markedet for vakuumråmaterialer er meget volatilt og ikke sikrer den krævede stabile forsyning med vakuumgasolie, der er nødvendig for at føde et hydrokrakningsanlæg af den størrelse, som anlægget i Sines har. Portugal bekræfter, at fremstillingen af restprodukter fra hydrokrakning er så godt som ubetydelig, da hydrokrakningsanlægget vil anvende isokrakningsteknologi.
(184)
Portugal gentager, at investeringsprojektet vil fremme regionaludviklingen i ugunstigt stillede regioner (skabelse og bevarelse af arbejdspladser, uddannelse af arbejdstagere, stordriftsfordele, teknologioverførsler, afsmittende virkninger osv.), selv om det gennemføres i allerede eksisterende raffinaderier, og dette punkt bekræftes i alle positive bemærkninger, som er modtaget. Portugal understreger også investeringsprojektets strategiske betydning og miljømæssige værdi for at imødegå bemærkningerne om, at beskæftigelsen er den eneste regionale fordel.
(185)
Med hensyn til den tabel, som tredjeparten, konkurrent nr. 1, har udarbejdet, og hvori der foretages en sammenligning med »andelen af støtte pr. skabt arbejdsplads« i andre regionale ad hoc-projekter (jf. betragtning 89), påpegede Portugal, at den ikke omfatter andre projekter i raffinaderisektoren eller andre kapitalintensive industrisektorer. Derfor må investeringsprojektet ikke sammenlignes med de projekter, der vises i tabellen, men bør sammenlignes med støtten til store investeringsprojekter i samme økonomiske sektor (jf. Kommissionens beslutning af 10. juli 2007 om statsstøtte i sag N 898/06 - Repsol Polimeros, og Kommissionens beslutning af 10. juli 2007 om statsstøtte i sag N 899/06 - Artensa (Artenius) - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, hvor »andelen af støtte pr. skabt arbejdsplads« ville være af en tilsvarende størrelsesorden som for Petrogals projekt).
(186)
På samme måde gælder, at hvis forholdet mellem »indirekte arbejdspladser og direkte arbejdspladser« sammenlignes med tilsvarende projekter (som f.eks. de projekter, der er nævnt i betragtning 185), opnås tilsvarende tal.
(187)
Portugal gentager, at Galps bestyrelse godkendte investeringsprojektet - i marts 2008 - efter - i januar 2007 - at have modtaget en skriftlig bekræftelse fra de portugisiske myndigheder på, at investeringsprojektet var støtteberettiget. Derfor blev støtten ydet, inden arbejdet blev påbegyndt, på visse betingelser (navnlig Kommissionens godkendelse var nødvendig). Den første faste ordre blev afgivet i marts 2008, efter at støtteaftalerne var blevet undertegnet af Petrogal.
(188)
Portugal afviser tredjeparters bemærkninger om, at Petrogal allerede havde besluttet at iværksætte investeringsprojektet i 2006.
(189)
Portugal indrømmer, at der blev foretaget gennemførlighedsundersøgelser, inden den endelige beslutning blev truffet. Selv om sådanne oplysninger er absolut nødvendige for, at Galps bestyrelse kan træffe en beslutning, betyder det ikke, at Galps bestyrelse allerede havde truffet beslutningen.
(190)
Portugal fastholder, at investeringsprojektet ikke ville være blevet gennemført uden støtte.
(191)
Portugal forklarer, at investeringsprojektet havde en tilstrækkelig IRR sammenlignet med risikoens omfang og andre attraktive projekter ([…]), som er afgørende for Galp Energias udvikling. Konklusionen er, at investeringsprojektet ikke ville være blevet iværksat uden støtte.
(192)
Portugal konkluderer af de bemærkninger, der er modtaget fra tredjeparter, at det relevante geografiske marked ikke er det portugisiske marked, men som minimum det iberiske marked.
(193)
Portugal anfører, at Petrogals markedsandel for diesel (salg ab raffinaderi samt engros- og detailsalg) aldrig vil overstige 25 %, hvis det relevante geografiske marked som minimum er Den Iberiske Halvø.
(194)
Portugal hævder, at investeringsprojektet under ingen omstændigheder vil påvirke engros- og detailmarkederne for diesel, da prisen ab raffinaderi fastsættes på markedsvilkår. Petrogal agerer som prisfølger. Såfremt dette ikke var tilfældet, ville Petrogals kunder sandsynligvis gå over til import, da der ifølge Portugal ikke er nogen hindringer (tekniske, toldmæssige, logistiske (44) osv.) for import af diesel fra andre medlemsstater. De portugisiske importkrav er i overensstemmelse med EU-kravene.
(195)
Portugal fremlagde tal for de aggregerede data vedrørende importen af diesel (ad søvejen eller ad landevejen) til Portugal.
Tabel 5
Import og eksport af diesel
År
2006
2007
2008
2009
IMPORT
I alt (kiloton)
638
776
1 011
1 478
Petrogal
[…]
[…]
[…]
[…]
Andre
[…]
[…]
[…]
[…]
EKSPORT
I alt (kiloton)
314
192
164
95
Petrogal
[…]
[…]
[…]
[…]
Andre
[…]
[…]
[…]
[…]
Kilde: DGEG (kursiv) og data fra Petrogal
(196)
Endvidere har Portugal tilstrækkelig lagerkapacitet: Portugal fremlagde data, der viser, at de forskellige aktører har truffet forskellige strategiske valg (investering i lagerkapacitet eller leje af faciliteter), og at begge alternativer er mulige og rentable. De vigtigste aktører har ikke øget deres lagerkapacitet til trods for de muligheder, der opstod på markedet, hvilket tyder på, at deres lagerressourcer er tilstrækkelige til at understøtte deres markedsføringsaktiviteter. Portugal oplyser, at der har været en konstant vækst i den samlede import af diesel samt et lille fald i eksporten. Dette skyldes den fortsatte vækst i markedet og det voksende underskud i den lokale produktionskapacitet. Tallene for 2009 afspejler dog følgerne af et uheld på raffinaderiet i Sines, der i en periode på flere uger begrænsede driften af raffinaderiet og produktionen. Aktørerne måtte øge deres import i dette år, hvilket viser, at der findes alternative forsyningsmuligheder.
(197)
Importen af diesel til Portugal i 2009 udgjorde 27,2 % af det samlede dieselforbrug i dette år. I de foregående år udgjorde den gennemsnitlige import af diesel i forhold til det årlige forbrug af diesel i Portugal (ca. 5,4 mio. ton) 14 %.
(198)
Derfor betragter Portugal det portugisiske dieselmarked som et åbent og konkurrencepræget marked, hvor handelen lettes, og hvor priserne er baseret på prisen for råolie og på raffineringsomkostningerne og er begrænset af den alternative mulighed, der består i at importere til Platts-priser.
(199)
Med hensyn til svær naphtha finder Portugal, at markedet som minimum omfatter EØS, da naphtha er et produkt, som handles internationalt.
6. VURDERING AF STØTTEFORANSTALTNINGEN
6.1. Eksistensen af statsstøtte
(200)
I henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, bortset fra de i traktaten hjemlede undtagelser.
(201)
Portugals støtte til Petrogal vil få form af en skattelettelse. Støtten kan således anses for at være ydet af medlemsstaten og ved hjælp af statsmidler i medfør af artikel traktatens 107, stk. 1.
(202)
Støtten ydes til en enkelt virksomhed, Petrogal, og er derfor selektiv.
(203)
Støtten ydes til en investering, der resulterer i øget produktion af diesel og svær naphtha. Da disse produkter er genstand for handel mellem medlemsstaterne, er det sandsynligt, at foranstaltningen kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Den støtte, der ydes til Petrogal, vil fritage selskabet for omkostninger, som det normalt selv skulle afholde. Petrogal vil derfor få en økonomisk fordel i forhold til sine konkurrenter. Ved på denne måde at begunstige Petrogal og dets produktion fordrejer støtten konkurrencen eller truer med at fordreje den.
(204)
Kommissionen finder derfor, at støtten udgør statsstøtte i medfør af traktatens artikel 107, stk. 1.
(205)
Efter at have fastslået, at støtten udgør statsstøtte i medfør af traktatens artikel 107, stk. 1, skal det overvejes, om foranstaltningen er forenelig med det indre marked.
6.2. Støtteforanstaltningens lovlighed
(206)
Ved at anmelde støtten, inden den blev iværksat, overholdt Portugal den anmeldelsesforpligtelse, der følger af traktatens artikel 108, stk. 3.
6.3. Retsgrundlag for bedømmelsen
(207)
Da formålet med støtten er at fremme regionaludvikling, er grundlaget for vurderingen af støttens forenelighed med det indre marked retningslinjerne og navnlig bestemmelserne i afsnit 4.3 i retningslinjerne vedrørende store investeringsprojekter og kriterierne til brug ved tilbundsgående undersøgelser af regionalstøtte til større investeringsprojekter, der er fastsat i meddelelsen om tilbundsgående undersøgelser, medmindre konklusionen på den formelle undersøgelse er, at tærsklerne i punkt 68a) (»markedsandelstest«) og punkt 68b) (»test af kapacitetsforøgelsen og markedets resultater«) i retningslinjerne ikke er overskredet.
(208)
Kommissionen skal gennemføre sin vurdering i tre etaper:
-
For det første skal den vurdere overensstemmelsen med retningslinjernes almindelige bestemmelser.
-
For det andet skal den kontrollere, om markedsandelstesten og testen af kapacitetsforøgelsen og markedets resultater i henhold til punkt 68a) og b) (i det følgende benævnt »testen efter punkt 68a) og b«)) er endegyldigt overholdt.
-
For det tredje kan den, afhængigt af resultatet af vurderingen i anden etape, gå videre til en tilbundsgående undersøgelse.
6.4. Overensstemmelse med de almindelige bestemmelser i punkt 68 i retningslinjerne - undersøgelse af de tvivlsspørgsmål, der er rejst i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren
(209)
Kommissionen har undersøgt, om støtten er ydet i overensstemmelse med retningslinjernes almindelige bestemmelser. Denne vurdering har ført til følgende bemærkninger:
(210)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren gav Kommissionen udtryk for tvivl om, hvorvidt investeringsprojektet udgør en initialinvestering eller kunne betragtes som en erstatningsinvestering.
(211)
Kommissionen tog hensyn til Portugals bemærkninger i betragtning 130 og 131 om, at investeringerne fører til en udvidelse af en eksisterende virksomhed eller en fundamental ændring af en eksisterende virksomheds samlede produktionsproces, og at investeringen derfor kan betragtes som en initialinvestering i henhold til punkt 34 i retningslinjerne.
(212)
Den nye vakuumdestillationsenhed og visbreaker-enheden i Matosinhos samt den nye hydrokrakningsenhed i Sines vil således fungere samtidigt med de oprindelige allerede eksisterende raffineringsenheder; derfor udgør investeringsprojektet ikke en erstatning for, men en udvidelse af produktionssystemet. Investeringsprojektet vil endvidere omdanne raffinaderierne ved at udstyre dem med nye teknologiske infrastrukturer til omdannelse af sværere fraktioner af råolie til benzin og diesel.
(213)
Konkurrent nr. 1 har ingen indvendinger mod investeringens karakter af initialinvestering, men finder, at investeringen blot er en udvidelse af en eksisterende virksomhed.
(214)
Følgelig finder Kommissionen, at investeringsprojektet udgør en initialinvestering som omhandlet i punkt 34 i retningslinjerne, og dermed er tvivlen om investeringsprojektets karakter af initialinvestering fjernet.
(215)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren tvivlede Kommissionen på, at de formelle krav om tilskyndende virkning, der gælder for ad hoc-støtte, jf. punkt 38 i retningslinjerne, var opfyldt. Kommissionen udtrykte navnlig tvivl om, hvorvidt Portugals skriftlige bekræftelse af, at investeringsprojektet, med forbehold af en deltaljeret undersøgelse, opfyldte de betingelser om støtteberettigelse, som er fastsat i ordningen (45), kunne erstatte den krævede hensigtsskrivelse.
(216)
Punkt 38 i retningslinjerne har følgende ordlyd: »Det er vigtigt at sikre, at regionalstøtte får en tilskyndende virkning, så der gennemføres investeringer, der ellers ikke ville være gennemført i de støtteberettigede områder. Der kan derfor kun ydes støtte i henhold til støtteordninger, hvis støttemodtageren har indgivet en støtteansøgning, og den myndighed, der er ansvarlig for forvaltningen af ordningen, derefter skriftligt har bekræftet, at projektet, med forbehold af en detaljeret undersøgelse, principielt opfylder betingelserne i den pågældende ordning, inden arbejdet med projektet påbegyndes. (…). I forbindelse med ad hoc-støtte skal den kompetente myndighed have udstedt en hensigtsskrivelse, der er betinget af Kommissionens godkendelse af foranstaltningen, om at yde støtte, inden arbejdet med projektet påbegyndes. Hvis arbejdet påbegyndes, inden betingelserne i dette afsnit er opfyldt, vil projektet som helhed miste sin støtteberettigelse.«
(217)
»Påbegyndelsen af arbejdet« er defineret i fodnote 40 i retningslinjerne enten som påbegyndelsen af bygge- og anlægsarbejdet eller det første bindende tilsagn om bestilling af udstyr.
(218)
Kommissionen tog følgende faktuelle oplysninger fra Portugal i betragtning:
-
Petrogal ansøgte om støtten den 22. januar 2007
-
Portugal bekræftede den 23. januar 2007, at støtteprojektet i princippet var støtteberettiget
-
Støtten blev godkendt af det portugisiske ministerråd den 6. marts 2008, men støtten er betinget af Kommissionens godkendelse, og Petrogal vil ikke få tildelt støtten før i 2011 (når undersøgelsen er afsluttet)
-
Petrogals bestyrelse gav tilladelse til afgivelse af bestilling på udstyr den 8. marts 2008
-
Den første bindende bestilling blev afgivet den 14. marts 2008. Bygge- og anlægsarbejdet i relation til investeringen blev effektivt påbegyndt i november 2008 i Sines og i januar 2009 i Matosinhos.
(219)
Kommissionen er af den opfattelse, at de støtteaftaler, der blev undertegnet den 10. marts 2008 mellem Portugal og Petrogal, og offentliggørelsen i den portugisiske statstidende (46) af ministerrådets beslutninger, som blev vedtaget den 6. marts 2008, mindst svarer til en hensigtsskrivelse og skal betragtes som et stærkere bevis på den formelle tilskyndende virkning end den hensigtsskrivelse, som kræves i punkt 38 i retningslinjerne. Disse støtteaftaler blev undertegnet, inden arbejdet med investeringsprojektet blev påbegyndt.
(220)
Derfor finder Kommissionen, at tvivlen om den formelle tilskyndende virkning er fjernet.
(221)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren gav Kommissionen udtryk for tvivl om investeringens bidrag til regionaludviklingen. I den forbindelse gav Kommissionen også udtryk for tvivl om nødvendigheden af støtten og understregede, at »unødvendig støtte sandsynligvis ikke vil bidrage til regionaludviklingen og kunne føre til uacceptabel konkurrencefordrejning« (47).
(222)
Konkurrent nr. 1 og 2 oplyste, at Petrogal ville have påbegyndt investeringsprojektet selv uden støtte. Efter deres opfattelse er investeringsprojektet en produktiv investering, hvis økonomiske incitament er ubalancen mellem udbud og efterspørgsel og muligheden for at få adgang til sværere og billigere råolie. Alle aktører i Europa foretager tilsvarende investeringer i deres raffinaderier uden statsstøtte.
(223)
Derfor skal det vurderes, om støtten er nødvendig for at skabe en reel tilskyndelse til at foretage en investering, som ellers ikke ville finde sted i disse to støtteberettigede regioner, eller om investeringsprojektet under alle omstændigheder ville være blevet gennemført. I denne forbindelse skal Kommissionen fastslå, om støtten ændrede Petrogals adfærd, sådan at det ville have foretaget yderligere investeringer i de pågældende regioner.
(224)
Den strategiske beslutning om at investere blev tilsyneladende truffet i 2006. Dette fremgår af et dokument, som Galp Energia offentliggjorde i oktober 2006 (48). Som anført i Galp Energias årsrapport for 2006 traf bestyrelsen den overordnede beslutning om investeringsprojektet den 23. januar 2007 (49) og den 5. marts 2008 (dvs. efter at have modtaget skrivelsen om støtteberettigelse fra de nationale myndigheder dateret den 23. januar 2007). Bestyrelsen traf den operationelle beslutning om at bestille det første udstyr i tilknytning til investeringsprojektet den 14. marts 2008.
(225)
Portugal gjorde gældende, at Petrogal ikke havde foretaget investeringen før i 2008 på grund af dens utilstrækkelige finansielle rentabilitet, og at Galps bestyrelse først traf endelig beslutning om at gå i gang med at bestille udstyr og påbegynde byggearbejdet, efter at den portugisiske regering havde vedtaget den relevante ministerrådsbeslutning.
(226)
Portugal hævder, at adgangen til statsstøtte var afgørende for Petrogals beslutning om at investere. Uden støtten ville investeringsprojektet være blevet opgivet. Petrogal ville have gennemført en alternativ omstruktureringsplan for at tilpasse sine raffineringsaktiviteter til de ændrede markedsvilkår og vilkårene for forsyning med råolie. Endvidere ville de disponible finansielle ressourcer være blevet anvendt til at investere i alternative projekter uden for raffineringsaktiviteterne.
(227)
Portugal fremlagde dokumenter tilhørende Petrogal, som indeholdt en analyse af investeringsprojektets forventede IRR, kapitalomkostningerne (WACC) samt en liste over mulige alternative investeringer, som Galp Energia kunne have foretaget med den kapital, der var til rådighed.
(228)
Kommissionen finder, at de dokumenter, der blev forelagt for Galps bestyrelse den 23. januar 2007 og 5. marts 2008, var afgørende for vurderingen af nødvendigheden af støtten, da bestyrelsens beslutning byggede på disse dokumenter.
(229)
Ifølge Portugal viste de beregninger, der blev forelagt for Galps bestyrelse i 2008, en IRR for investeringsprojektet på [8-10] % uden støtte. Denne IRR ligger et godt stykke over Petrogals WACC på [7-9] %.
(230)
Portugal forklarede imidlertid, at beslutningerne i Galps bestyrelse var baseret på en fremgangsmåde med en kritisk rente, som blev indført allerede i 2002. Den kritiske rente eller den acceptable minimumsforrentning (MARR) er den minimumsforrentning af et projekt, som en beslutningstager er rede til at acceptere inden påbegyndelsen af et projekt på grund af dets risiko og offeromkostningerne ved at give afkald på andre projekter. Andre udtryk for »kritisk rente« er »grænserente« eller »benchmarkrente«.
(231)
Fra 2006 var den interne kritiske rente for raffineringsaktiviteterne fastsat til [110-150] % af WACC, dvs. [10-12] %. Normalt ville der ikke blive truffet nogen investeringsbeslutning, hvis den beregnede IRR ikke oversteg denne tærskel. I dette tilfælde øger støtten IRR med [1-3] procentpoint fra [8-10] % til [9-11] %, sådan som det fremgår af tabel 3 i betragtning (171) for de beregninger, der blev forelagt for bestyrelsen i 2008. Selv om den støttetilpassede IRR fortsat ligger betydeligt under den interne kritiske rente, anså Galps bestyrelse den ekstra sikkerhedsmargin, der blev skabt med støtten, for at være tilstrækkelig til endeligt at godkende investeringsprojektet.
(232)
Den kritiske rente er et instrument, som selskaber anvender i afgørende situationer, der indebærer stor risiko, og kan derfor variere afhængigt af den risiko, der er forbundet med projektet. Den kritiske rente kan også være påvirket af den valuta, hvori den beregnes: I valutaområder med høj inflation er den kritiske rente højere end i områder med stabile priser.
(233)
Hidtil er begrebet »kritisk rente« ikke blevet anvendt i afgørelser om statsstøtte på regionalstøtteområdet, når der skulle træffes afgørelse om nødvendigheden af støtten og dens tilskyndende virkning. Begrebet »kritisk rente« er heller ikke nævnt i meddelelsen om tilbundsgående undersøgelser. Begrebet »kritisk rente« er dog allerede blevet anvendt i et begrænset antal afgørelser om statsstøtte (f.eks. Kommissionens afgørelse af 23. februar 2011 om statsstøtte i sag N 2004/2010 - Sverige - FoU-støtte til Volvo Aero i forbindelse med Trent XWB ICC, endnu ikke offentliggjort i EUT), som primært er vedtaget i medfør af Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til forskning og udvikling og innovation (50), for projekter, som indebærer en stor risiko.
(234)
Portugal understreger, at investeringsprojektet er kendetegnet ved mange risici, som begrunder anvendelsen af fremgangsmåden med kritisk rente. Investeringsprojektet er den største produktive investering, der nogensinde er foretaget i Portugal. Gennemførelsen af investeringsprojektet vil tage adskillige år. Det er yderst vanskeligt at anslå omkostningerne ved investeringsprojektet: Portugal fremlagde således tal, der viste, at de oprindelige omkostningsoverslag i virkeligheden var overskredet i meget alvorlig grad. Da investeringsprojektet er meget langsigtet, er det yderst vanskeligt at forudsige raffineringsmarginerne, navnlig i situationer, hvor traditionelle biler med forbrændingsmotorer på lang sigt kan blive erstattet af elektriske og andre biler.
(235)
Ifølge en empirisk undersøgelse (51) fra 2006, der analyserede mere end 100 selvindberettede kritiske renter (primært for nordamerikanske selskaber), var den gennemsnitlige kritiske rente på 14,1 % og den absolutte forskel mellem WACC og den kritiske rente på 5 procentpoint, dvs. ca. 155 % af WACC. Når disse oplysninger tages i betragtning, synes den kritiske rente, som Petrogal og Galp Energia anvender på raffinaderisektoren, ikke umiddelbart at være for høj.
(236)
I betragtning af disse forhold og navnlig under hensyn til sektorens og sagens særlige karakteristika (især omfanget af de involverede risici som følge af investeringsprojektets størrelsesorden og dets langsigtede driftsperiode) finder Kommissionen, at den kritiske rente kan tages i betragtning, når det skal afgøres, hvorvidt støtten var nødvendig som et incitament til at foretage investeringsprojektet eller ej.
(237)
Konkurrent nr. 1 og 2 bekræftede, at der ikke findes nogen benchmark for raffineringsaktiviteter på sektorniveau. Konkurrent nr. 1 oplyste dog. at man ville betragte en benchmark (nemlig en forrentning) på 10 % som tilstrækkelig til at udføre investeringsprojektet. Kommissionen bemærker, at denne benchmarkforrentning på 10 % ligger meget tæt op ad den støttetilpassede IRR på [9-10] %, som blev forelagt for Galps bestyrelse i 2008. Kommissionen finder derfor, at støtten ikke overstiger det beløb, som en konkurrent ville anse for nødvendigt for at opnå en acceptabel IRR.
(238)
Det ser således ud til, at støtteforanstaltningen bringer den beregnede IRR tættere på Petrogals kriserente og på den benchmarkforretning, som konkurrent nr. 1 har angivet. Efter støtten overstiger IRR hverken Petrogals kriserente eller konkurrentens benchmarkforrentning, hvilket tyder på, at støtten ikke var for høj. Den omstændighed, at investeringsbeslutningen blev truffet i 2008 i en situation, hvor den støttetilpassede IRR fortsat lå betydeligt under den anførte kriserente, er ikke i sig selv tilstrækkelig til at anfægte betydningen af kriserenten. Det fremgår klart af tidligere udtalelser fra Galps bestyrelse, at den var klar over investeringsprojektets strategiske betydning med hensyn til at standse de faldende raffineringsmarginer. Selv om kriserenten ikke var nået fuldt ud, synes dette strategiske element at have været tilstrækkeligt til at begrunde en begrænset afvigelse fra kriserenten.
(239)
Som følge heraf finder Kommissionen, at støtten var nødvendig som et investeringsincitament og ikke oversteg det beløb, der var nødvendigt for dette formål. Det er i denne forbindelse ikke helt korrekt at sige, at alle aktører i Europa har foretaget tilsvarende investeringer i deres raffinaderier uden statsstøtte. Kommissionen har f.eks. analyseret andre støtteforanstaltninger med henblik på tilsvarende investeringer. Dette var navnlig tilfældet i Kommissionens beslutning N 283/2004 (52) vedrørende en hydrokrakningsenhed til fremstilling af destillater.
(240)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren gav Kommissionen under henvisning til punkt 10 i retningslinjerne udtryk for tvivl om, hvorvidt støtten og investeringsprojektet bidrog til regionaludviklingen, idet den fremhævede det begrænsede antal arbejdspladser (150), der blev skabt, sammenholdt med støttebeløbet (160 mio. EUR), og hvorvidt det forventede bidrag til regionaludviklingen reelt opvejede de sektorspecifikke virkninger af støtten.
(241)
Kommissionen bemærker, at støttebeløbet pr. skabt job, sådan som det også blev fremhævet af konkurrent nr. 1, da også væsentligt oversteg støtteniveauet pr. arbejdsplads i tidligere sager om ad hoc-støtte af nyere dato (se betragtning 89). I flere negative beslutninger (53) blev det konkluderet, at bidraget til regionaludviklingen var utilstrækkeligt i betragtning af antallet af skabte arbejdspladser.
(242)
Portugal indrømmer, at dette støttebeløb pr. direkte skabt arbejdsplads er meget stort, men dette forklares ved investeringsprojektets kapitalintensive karakter, som er karakteristisk for investeringer i sektoren: Kommissionen har tidligere godkendt individuelt anmeldelsespligtige ansøgninger om støtteordninger til denne sektor med et endnu højere støttebeløb pr. skabt arbejdsplads (54). Portugal finder, at også andre faktorer end støtteandelen pr. skabt direkte arbejdsplads bør tages i betragtning, såsom betydningen af skabelsen af indirekte og midlertidige arbejdspladser og andre aspekter i tilknytning hertil.
(243)
Kommissionen har i tidligere beslutninger altid taget hensyn til skabelsen af direkte arbejdspladser. Endvidere blev den indirekte jobskabelse taget i betragtning i en række beslutninger (55).
(244)
Portugal hævdede oprindeligt, at hver direkte skabt (eller tabt) arbejdsplads også ville føre til tre indirekte arbejdspladser. Forholdet 3:1 blev begrundet med henvisning til andre portugisiske sager i samme branche (56), for hvilke Kommissionen havde accepteret tilsvarende eller højere tal. Muligheden for skabelse af indirekte arbejdspladser er resultatet af vedligeholdelsesaktiviteter, der sandsynligvis er den markedsniche, som vil få størst gavn af projektet. Det skyldes raffinaderiernes øgede teknologiske kompleksitet, der vil føre til outsourcing af ydelser, som kræver stadig mere specialiserede medarbejdere og teknikere.
(245)
Til støtte for sit argument henviste Portugal til et nyligt arbejdsdokument fra Kommissionen vedrørende den petrokemiske sektor (57), hvoraf det fremgår, at mens sektoren kun beskæftiger 100 000 mennesker i EU direkte, kan det antages, at helt op til 400 000-600 000 arbejdspladser afhænger direkte af EU's raffineringsindustri. I fodnote 41 i samme dokument nævnes yderligere 600 000 arbejdspladser inden for logistik og markedsføring. Disse oplysninger kunne begrunde et højere tal end 3:1, nemlig mellem 4:1 og 6:1, og, når jobskabelsen på logistik- og markedsføringsområdet tages i betragtning, endog 12:1.
(246)
Portugal oplyste også, at i et kontrafaktisk scenarie med »ingen støtte og intet projekt«, ville Petrogal have omstruktureret sine raffinaderier og reduceret sin medarbejderstab med et tab af 160 direkte arbejdspladser. Derfor bør Kommissionen i sin vurdering af støttens bidrag til regionaludviklingen tage i betragtning, at der vil blive skabt eller bevaret 310 direkte arbejdspladser (58), og at der som følge af investeringsprojektet i sidste ende vil blive skabt ca. 930 (59) -3 720 indirekte arbejdspladser, hvilket ville opveje det store støttebeløb pr. direkte job.
(247)
Portugal understregede endvidere, at investeringsprojektet udgør den største enkeltinvestering, der nogensinde er foretaget i Portugal, og at det vil skabe 3 000 midlertidige arbejdspladser i de pågældende regioner i opførelsesfasen.
(248)
Endvidere henviste Kommissionen i tidligere beslutninger (60) om godkendelse af regional ad hoc-støtte til betydningen af følgende faktorer:
-
forøgelse af medarbejdernes indkomst (skabelse af bedre betalte direkte og indirekte job)
-
regionens sociale velfærd (gennem bedre miljø og levevilkår, sponsorering af lokale begivenheder)
-
forbedring af potentialet for de menneskelige ressourcer (gennem uddannelse og ph.d.-programmer)
-
bidraget til FoU, teknologi og overførsel af knowhow (som følge af investering i opgradering)
-
øget aktivitet for underleverandører på de relevante områder
-
bedre udnyttelse af de eksisterende havnefaciliteter.
Disse faktorer er så afgjort positive elementer, som kan indgå i vurderingen af støttens og investeringsprojektets bidrag til regionaludviklingen i Portugal.
(249)
I bemærkningerne fra Portugal og flere interesserede parter henvises der således til andre vigtige bidrag til regionaludviklingen i form af sociale og miljømæssige virkninger, øget uddannelse og samarbejdsaftaler med højere læreanstalter.
(250)
Portugal gjorde også opmærksom på udviklingen af forsyningskæden og den virkning, som opførelsen af de nye enheder har på den nationale industrielle struktur, bl.a. bygge- og anlægsarbejde samt montagevirksomhed inden for maskinindustri. Dette er ganske vist en positiv virkning, men den er enten kun midlertidig eller af generel karakter (se betragtning 154).
(251)
Kommissionen tager hensyn til de ikke-midlertidige positive afsmittende virkninger af investeringsprojektet i de pågældende regioner, som Portugal har redegjort for. Navnlig raffinaderiernes forventede lange levetid (de forventes at være i drift i mindst 30 år), den positive virkning for underleverandørerne, det betydelige uddannelsesudbud og antallet af samarbejdsaftaler med skoler og universiteter giver et fingerpeg om raffinaderiernes betydning i de pågældende regioner. Selv om en stor del af disse positive afsmittende virkninger allerede er en realitet som følge af raffinaderiernes lange eksistens, er der enighed om, at investeringerne med sikkerhed vil styrke den rolle, som Petrogals tilstedeværelse i såvel Sines som i Porto-området spiller.
(252)
Portugal fremlagde også en cost-benefit-analyse af støtteprojektet. En cost-benefit-analyse skal gå videre end investorens analyse af projektets levedygtighed og tage hensyn til alle de (ikke medtagne) samfundsmæssige omkostninger og fordele ved projektet. I den forbindelse opgør en cost-benefit-analyse de forventede fordele, herunder skatteindtægterne fra direkte og indirekte beskæftigelse, de sparede udgifter til arbejdsløshedsunderstøttelse (ved at sikre arbejdspladser), indtægter i form af forbrugsafgifter, de ekstra indtægter for havnen i Leixões, direkte støtte til lokalsamfundene osv.
(253)
Konklusionen på cost-benefit-analysen er, at støtten er særdeles gavnlig for Portugal. Cost-benefit-analysens geografiske anvendelsesområde omfatter naturligvis mere end Norte-regionen og Alentejo-regionen, der er direkte berørt af investeringsprojektet. Selv om de nationale fordele overføres proportionelt til de berørte regioner i forhold til deres respektive økonomiske vægt, vil Norte-regionen og Alentejo-regionen dog modtage 34,8 % af denne nationale fordel.
(254)
Portugal påpegede også, at støtten og den heraf følgende investering havde gavnlige virkninger på andre politikområder end regionaludvikling. Portugal fremhævede den strategiske betydning af investeringsprojektet på nationalt plan og betydningen for den europæiske energiforsyningssikkerhed. Disse gavnlige virkninger omfatter den mindskede afhængighed af import, en reaktion på den stigende efterspørgsel efter diesel, forbedringen af energieffektiviteten i begge raffinaderier og den positive virkning på miljøet. Disse argumenter kan ikke tages i betragtning ved vurderingen af støttens bidrag til regionaludviklingen.
(255)
Selv om støttebeløbet pr. direkte skabt arbejdsplads umiddelbart ser ud til at være uforholdsmæssigt stort, peger de positive indirekte virkninger (indirekte arbejdspladser, afsmittende virkninger, skabelse af højindkomstjob, styrkelse af de menneskelige ressourcer, forbedring af den sociale velfærd) i retning af et regionalt bidrag til Alentejo og Norte, der ikke kan betragtes som ubetydeligt. Kommissionen anser derfor sin oprindelige tvivl om støttens bidrag til regionaludviklingen for at være fjernet.
(256)
Endvidere viser de efterfølgende afsnit om anvendelsen af punkt 68a) og b), at de negative sektorspecifikke virkninger af støtten er begrænsede, da de markeder, der er berørt af investeringsprojektet, ikke præsterer mindre resultater end forventet, dvs. at de ikke er i absolut eller relativ tilbagegang. Derudover har Petrogal ikke en stor markedsandel på det relevante marked for salg ab raffinaderi, som kunne blive misbrugt ved konkurrencebegrænsende adfærd. Erstatningen af importen af svær naphtha til aromatindustrien har begrænsede virkningerne for EØS-leverandørerne. Kommissionen anser derfor sin oprindelige tvivl om, at støttens negative sektorspecifikke virkninger blev opvejet af dens forventede bidrag til regionaludviklingen, for at være fjernet.
(257)
I overensstemmelse med punkt 9 i retningslinjerne er Petrogal ikke en kriseramt virksomhed i henhold til Kommissionens meddelelse om Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (61).
(258)
I overensstemmelse med punkt 39 i retningslinjerne overstiger Petrogals egetbidrag til de støtteberettigede udgifter 25 % (se betragtning 36 ovenfor).
(259)
I overensstemmelse med punkt 50 i retningslinjerne beregnes de støtteberettigede udgifter ved investeringsprojektet på grundlag af de støtteberettigede investeringsomkostninger (se betragtning 35 ovenfor).
(260)
I overensstemmelse med punkt 71-75 i retningslinjerne er regler for kumulering af støtte overholdt (se betragtning 43 ovenfor).
(261)
I overensstemmelse med punkt 40 i retningslinjerne ydes støtten på betingelse af, at Petrogal opretholder investeringsprojektet i de pågældende regioner i en periode på mindst fem år efter dets afslutning.
(262)
Derfor finder Kommissionen, at støtten er i overensstemmelse med de generelle bestemmelser i retningslinjerne.
6.5. Overensstemmelse med kriterierne for store investeringsprojekter - undersøgelse af de tvivlsspørgsmål, der er rejst i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren
(263)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren gav Kommissionen udtryk for tvivl om, hvorvidt investeringsprojektet kan betragtes som et enkelt investeringsprojekt i henhold til punkt 60 i retningslinjerne til trods for, at raffinaderierne ikke ligger i umiddelbar geografisk nærhed af hinanden.
(264)
Selv om der ikke er nogen geografisk nærhed mellem de to raffinaderier, finder Portugal, at der er stærke økonomiske, funktionelle og strategiske forbindelser mellem dem. Uden investeringen i vakuumdestillationsenheden i Matosinhos ville den hertil knyttede investering i hydrokrakningsanlægget i Sines ikke være mulig på grund af risikoen for hyppige mangler på markedet for vakuumgasolie (råmateriale til hydrokrakningsanlægget). Portugal finder derfor, at de stærke funktionelle forbindelser gør raffinaderierne økonomisk udelelige.
(265)
Konkurrent nr. 1 bestrider denne strategi, da investeringsprojektets anlægsaktiver efter dens opfattelse er økonomisk delelige.
(266)
Det fremgår af en af de bemærkninger fra tredjeparter, der blev modtaget som svar på beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, at forøgelsen af produktionen af svær naphtha er afgørende for, at La Seda-koncernen i Sines vil gennemføre en investering. Kommissionen har undersøgt, om La Sedas investering kunne udgøre et enkelt investeringsprojekt sammen med investeringen i Matosinhos. Portugal har bekræftet, at forøgelsen af produktionen af svær naphtha udelukkende vil blive anvendt af Petrogal internt, og at der ikke vil blive solgt svær naphtha til tredjeparter. Derfor konkluderer Kommissionen, at investeringsprojektet ikke udgør et enkelt investeringsprojekt sammen med La Sedas investeringsprojekt.
(267)
Punkt 60 i retningslinjerne omhandler investeringsprojekter, der er kunstigt opdelt i delprojekter for at undgå den gradueringsmekanisme, hvorved den maksimale støtteintensitet, der kan anvendes på investeringsprojekter over 50 mio. EUR, reduceres. I denne konkrete sag har Kommissionen kontrolleret, at den støtteintensitet, der er lagt til grund (12,43 % af nettonutidsværdien), ikke overstiger den maksimale støtteintensitet, der skulle have været lagt til grund, såfremt investeringsprojektet blev betragtet som et enkelt investeringsprojekt (14,28 % af nettonutidsværdien), og dermed er lavere end den maksimale støtteintensitet, som hvert af de to projekter kunne have nydt gavn af hver for sig. Derfor er den maksimale støtteintensitet blevet overholdt, selv hvis der var tale om et enkelt investeringsprojekt, og Kommissionen konkluderer, at det ikke er nødvendigt at afgøre, om de to projekter i Sines og Matosinhos udgør et enkelt investeringsprojekt eller ej til trods for deres geografiske afstand, eftersom spørgsmålet ikke foregriber vurderingen af støttens forenelighed i henhold til retningslinjerne.
(268)
Beregningen af støtteintensiteten i henhold til punkt 67 i retningslinjerne afhænger af, om investeringsprojektet betragtes som et enkelt investeringsprojekt eller snarere som to særskilte investeringsprojekter. I sidstnævnte tilfælde ville der ved beregningen af støtteintensiteten, såfremt investeringerne i de to lokaliteter betragtes hver for sig, blive taget hensyn til to forskellige standardregionalstøttelofter, nemlig ét for Sines (40 %) og ét for Matosinhos (30 %).
(269)
Som Portugal har oplyst, beløber de samlede planlagte støtteberettigede omkostninger ved investeringsprojektet sig til 1 058 934 146 (EUR […] for investeringen i Sines og […] EUR for Matosinhos) i nominel værdi.
(270)
Nettonutidsværdien af investeringen i Sines udgør […] EUR for et planlagt støttebeløb på […] EUR i nettonutidsværdi svarende til en støtteintensitet for dette raffinaderi på 13,12 % af bruttostøtteækvivalenten, hvilket er under den tilpassede maksimale støtteintensitet på 15,94 %.
(271)
Nettonutidsværdien af investeringen i Matosinhos udgør […] EUR for et planlagt støttebeløb på […] EUR i nettonutidsværdi svarende til en støtteintensitet for dette raffinaderi på 10,66 % bruttostøtteækvivalent, hvilket er under den tilpassede maksimale støtteintensitet på 14,68 %.
(272)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren undersøgte Kommissionen støtteintensiteten i de to regioner, der er forskellig, nemlig 40 % i Sines og 30 % i Matosinhos, og foretog en ny beregning af den maksimale støtteintensitet ved at vægte støtteintensiteterne, idet der tages proportionelt hensyn til det investerede beløb (i nettonutidsværdi) i den tilsvarende region i forhold til den samlede investering. Resultatet ville være en støtteintensitet på 37,18 % svarende til en tilpasset maksimal støtteintensitet på 14,21 %.
(273)
Selv hvis investeringsprojektet var blevet betragtet som et enkelt investeringsprojekt, ville nettonutidsværdien af de samlede investeringsomkostninger beløbe sig til 974 064 894 EUR. Den samlede planlagte støtte ville beløbe sig til 121 091 314 EUR i nettonutidsværdi svarende til en støtteintensitet på 12,43 % i bruttostøtteækvivalent, hvilket er lavere end den tidligere beregnede maksimale støtteintensitet på 14,21 %.
(274)
Da støtteintensiteten udtrykt i bruttostøtteækvivalent ville blive lavere end den tilpassede maksimale støtteintensitet på grund af gradueringsreglerne, finder Kommissionen således, at den foreslåede støtteintensitet for investeringsprojektet er i overensstemmelse med punkt 67 i retningslinjerne.
(275)
Portugal har forsikret, at det maksimale støttebeløb og den maksimale støtteintensitet, der fastsættes i denne afgørelse, ikke vil blive overskredet, selv ikke i tilfælde af lavere eller øgede støtteberettigede udgifter.
(276)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren rejste Kommissionen visse tvivlsspørgsmål vedrørende vurderingen af støtten i overensstemmelse med reglerne i punkt 68a) og b) i retningslinjerne. Det drejer sig om:
-
hvorvidt de produkter, der er omfattet af investeringsprojektet, udelukkende er diesel og naphtha, sådan som Portugal hævder, eller om de også omfatter andre raffinaderiprodukter som følge af mulighederne for substitution af raffinaderiprodukter på udbudssiden samt det forhold, at naphtha kan betragtes som et mellemprodukt som omhandlet i punkt 69 i retningslinjerne
-
hvorvidt det relevante produktmarked omfatter salg ab raffinaderi for både diesel og svær naphtha, sådan som Portugal har hævdet
-
hvorvidt det relevante geografiske marked for de pågældende produkter skal defineres som det nationale eller regionale (Den Iberiske Halvø) marked eller EØS-markedet
-
hvorvidt støttemodtageren, Petrogal, og Galp Energia- og ENI-koncernerne, som Petrogal tilhører, havde en markedsandel på over 25 % af hvert af de relevante markeder (punkt 68a) i retningslinjerne)
-
hvorvidt den produktionskapacitet, der skabes i kraft af investeringsprojektet, for så vidt angår alle de pågældende produkter, overstiger 5 % af ethvert relevant marked beregnet ved hjælp af data for det beregnede forbrug, og i så fald hvorvidt den gennemsnitlige årlige vækst i det beregnede forbrug af det pågældende produkt i de sidste fem år ligger under den gennemsnitlige årlige BNP-vækstrate i EØS.
(277)
I betragtning 278-311 foretager Kommissionen en fornyet vurdering af, om tærsklerne for de i 68a) og b) omhandlede test er overskredet med henblik på at beslutte, om det er nødvendigt at foretage en tilbundsgående undersøgelse af investeringsprojektet. For det første undersøges de berørte produkter og de produkter, der anses for at være berørt af investeringsprojektet. For det andet identificeres de heraf følgende relevante produktmarkeder. For det tredje analyseres det, om undersøgelsen skal finde sted på markedet ab raffinaderi eller på detail- eller engrosmarkedet. I betragtning 312-344 fastlægges produktmarkedet og det relevante geografiske marked, hvorefter det pågældende produktmarked vurderes i henseende til Petrogals relevante markedsandel. Endelig fokuserer analysen på, om produktkapaciteten overstiger 5 % af det relevante beregnede forbrug i EØS på et marked, hvor væksten i det beregnede forbrug af de pågældende produkter i EØS ligger under det forventede niveau.
(278)
Punkt 69 i retningslinjerne har følgende ordlyd: »Det pågældende produkt er normalt det produkt, som investeringsprojektet omfatter. Når projektet vedrører et mellemprodukt, og en betydelig del af produktionen ikke afsættes på markedet, kan udtrykket det pågældende produkt også omfatte produkter fremstillet i efterfølgende produktionsled …«. Det hedder i fodnote 64, at »Når et investeringsprojekt omfatter produktion af flere forskellige produkter, må hvert af produkterne tages i betragtning.«
(279)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren afgrænsede Kommissionen diesel og svær naphtha som de produkter, der er direkte berørt af investeringsprojektet. Eftersom hele produktionen af svær naphtha tilsyneladende blev anvendt til Petrogals fremstilling af naphthaderivater, blev naphthaderivater også anset for at være et berørt produkt. Kommissionen accepterede også Portugals påstand om, at de øvrige horisontalt beslægtede produkter, der fremstilles af raffinaderierne (benzin, LPG, fuelolie, jetfuel og bitumen), ikke var berørt af investeringsprojektet.
(280)
Kommissionen noterer sig Portugals forklaring om, at raffinaderierne opererer på basis af fremstilling af flere produkter, hvor inputtet, råolie, omdannes til mange forskellige mellemprodukter (f.eks. svær naphtha og vakuumgasolie) og slutprodukter (f.eks. benzin og diesel). Mange af mellemprodukterne anvendes direkte i de forskellige trin af raffineringsprocessen som inputstoffer (»råmaterialer«), mens andre sælges på markedet eller anvendes som input i den petrokemiske førstegenerationsindustri, f.eks. svær naphtha til aromatproduktion. Den tekniske produktionsproces afhænger navnlig af den type råolie, der anvendes (ikke alle typer af råolie kan forarbejdes i et givet anlæg) og af raffinaderiets nøjagtige tekniske konfiguration. Et profitmaksimerende raffinaderi søger at optimere sit udbytte over et helt spektrum af produkter, den såkaldte »raffineringsmargin«, ved at tilpasse produktionen af de forskellige inputstoffer under hensyntagen til de tekniske begrænsninger, der følger af produktionsfunktionen (og den type råolie, der anvendes) og input- og outputpriserne. Mulighederne for at tilpasse konfigurationen af et eksisterende raffinaderi uden yderligere investeringer er dog yderst begrænsede.
(281)
Raffinaderisektoren har gennemgået strukturelle ændringer i det sidste årti. Der er blevet stadig færre af de lettere typer råolie, og de erstattes i stigende grad af sværere typer råolie. Samtidig er efterspørgslen på markedet efter diesel (en erstatning for benzin, der bliver mere og mere udbredt som brændstof) steget hastigt. Derimod er efterspørgslen efter fuelolie, der anvendes til elektricitetsfremstilling og på søtransportområdet, faldende og forventes at falde yderligere (fordi det erstattes af mere miljøvenlige teknologier til disse formål). EU er nettoimportør af diesel og eksportør af benzin (primært til det amerikanske marked, der forventes at skrumpe ind).
(282)
Som Portugal har forklaret, og som det er blevet bekræftet af konkurrent nr. 1 og 2, er den økonomiske drivkraft bag investeringsprojektet dels at tillade raffinaderierne at forarbejde sværere typer råolie, dels at ændre konfigurationen på en måde, der gør det muligt for raffinaderierne at producere mere diesel og mindre fuelolie.
(283)
Som beskrevet i afsnit 2.2 er diesel og svær naphtha produkter, som er direkte berørt af investeringsprojektet. Investeringsprojektet vil jo øge produktionen af diesel (på bekostning af fuelolie) samt produktionen af svær naphtha, der ifølge Portugal er en uundgåelig teknisk sideeffekt. Kommissionen noterer sig Portugal påstand om, at de øvrige horisontalt beslægtede produkter, der fremstilles af raffinaderierne (benzin, LPG, fuelolie, jetfuel og bitumen), ikke er berørt af investeringsprojektet.
(284)
I forbindelse med beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure forvissede Kommissionen sig imidlertid om, at investeringen i Matosinhos i den nye vakuumdestillationsenhed og det nye visbreaker-anlæg også vil føre til produktion af vakuumgasolie. Den øgede produktion af diesel vil finde sted i Sines, hvor den nye hydrokrakningsenhed som råmateriale vil anvende vakuumgasolie i raffinaderierne i Matosinhos og Sines. Derfor skal vakuumgasolie også betragtes som et produkt, der er direkte berørt af investeringen, eftersom investeringsprojektet vil føre til en betydelig stigning i produktionen heraf i raffinaderiet i Matosinhos.
(285)
Portugal gjorde gældende, at vakuumgasolie udelukkende vil blive anvendt som råmateriale i hydrokrakningsanlægget i Sines. Det bør derfor betragtes som et mellemprodukt i forbindelse med den øgede produktion af diesel og ikke vurderes separat. Portugal anførte også, at den nødvendige stabile og sikre forsyning med råmateriale til et hydrokrakningsanlæg af den størrelsesorden, som anlægget i Sines har, ikke kunne sikres ved at købe de nødvendige mængder på markedet. Dette skyldes, at det frie marked for vakuumråmateriale, et spotmarked, er meget begrænset og meget volatilt. Derfor udelukker leverancerne af vakuumgasolie fra Matosinhos til Sines ingen potentiel tredjepart.
(286)
Kommissionen accepterer, at vakuumgasolie betragtes som et mellemprodukt, og at en betydelig del af produktionen af vakuumgasolie ikke sælges på markedet (hvorved ingen potentiel tredjepart udelukkes). I dette tilfælde kan det med hensyn til den nye vakuumdestillationsenhed og det nye visbreaker-anlæg i Matosinhos konkluderes, at det pågældende produkt er det produkt, der fremstilles i det efterfølgende produktionsled, dvs. diesel, jf. punkt 69 i retningslinjerne.
(287)
Kommissionen bemærker også, at restprodukter fra hydrokrakning ifølge konkurrent nr. 1 kunne betragtes som et produkt, der er berørt af investeringsprojektet (se betragtning 92). Da Portugal har forklaret, at fremstillingen af disse restprodukter som følge af anvendelsen af isokrakningsteknologi er så godt som ubetydelig (se betragtning 183), betragter Kommissionen ikke restprodukter fra hydrokrakning som et berørt produkt.
(288)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren gav Kommissionen udtryk for tvivl om, hvorvidt diesel og naphtha var de eneste berørte produkter, hvilket tyder på, at naphtha kan betragtes som et mellemprodukt i henhold til punkt 69 i retningslinjerne, og at naphthaderivater kunne være produkter, der anses for at være berørt, og for hvilke det kunne være nødvendigt at foretage de i punkt 68a) og b) omhandlede test.
(289)
Portugal gav følgende forklaringer:
-
Udtrykket naphtha omfatter både svær og let naphtha; svær og let naphtha er ikke substituerbare, hverken med hensyn til deres fremstilling eller anvendelsesformål.
-
Svær naphtha er et produkt, der anvendes som råmateriale i raffineringsprocesser og ved fremstillingen af en lang række kemiske produkter, og ikke kun i forbindelse med fremstillingen af aromater.
-
Investeringsprojektet fører til supplerende produktion af svær naphtha i Sines: produktionen af svær naphtha i raffinaderiet i Sines øges med [200-250] kiloton pr. år.
-
Størstedelen af den svære naphtha, der fremstilles i raffinaderiet i Sines, transporteres til Petrogals raffinaderi i Matosinhos, hvor den sammen med den svære naphtha, der importeres fra andre lande, og den svære naphtha, der fremstilles i selve Matosinhos (i gennemsnit [650-700] kiloton pr. år i perioden 2007-2009), forarbejdes til reformer (62). Den samlede mængde svær naphtha, der anvendes i raffinaderiet i Matosinhos til fremstilling af reformer, udgør [1 000-1 050] ton (i gennemsnit i perioden 2007-2009).
-
Af den samlede supplerende produktion på [200-250] kiloton svær naphtha i Sines transporteres [100-150] kiloton til Matosinhos (resten anvendes som råmateriale i hydrokrakningsprocessen i Sines) til erstatning for de [100-150] kiloton svær naphtha, der importeres; importmængden på [250-300] kiloton før investeringen reduceres til [100-150] kiloton, dvs. med [50-60] %.
-
92 % af importen af svær naphtha i 2009 stammede fra områder uden for EØS, og 8 % fra EØS (63).
-
Matosinhos-raffinaderiets egen produktionskapacitet for svær naphtha (gennemsnitlig produktion i perioden 2007-2009 på [650-700] kiloton) ændres ikke ved investeringsprojektet.
-
Reformer er et mellemprodukt i forbindelse med fremstillingen af aromater.
-
Produktionskapaciteten for reformer ændres ikke ved investeringen.
-
Reformer, der fremstilles i Matosinhos, anvendes som råmateriale i Petrogals aromatanlæg i Matosinhos.
-
Aromatanlægget fremstiller en lang række primære aromater eller naphthaderivater, navnlig benzen, toluen, orthoxylen, paraxylen og opløsningsmidler.
-
Produktionskapaciteten for aromatanlægget (gennemsnitligt salg i perioden 2007-2009 på [400-450] kiloton pr. år) ændres ikke ved investeringsprojektet, og der er ikke planlagt nogen udvidelse.
-
Aromatanlægget er en uafhængig forretningsenhed; den interne pris for svær naphtha er og vil også efter investeringen være importprisen for svær naphtha. Salgsprisen for reformer til aromatanlægget beregnes og vil også efter investeringen blive beregnet som [10-20] % af importpariteten for naphtha (CIF NEW) og [80-90] % af eksportpariteten for benzin (RBOB USA) og transportomkostningerne fra Sines til Porto.
-
Omkostningerne til råmaterialer (svær naphtha) udgjorde ca. [90-100] % af de samlede produktionsomkostninger ved aromatproduktionen. Den supplerende produktion af svær naphtha i Sines udgør ca. 14 % af den samlede mængde svær naphtha, der forarbejdes til reformer.
-
De primære aromater sælges på markedet til den petrokemiske industri til markedspriser; Petrogal er med en markedsandel på under [0-5] % prisfølger på EØS-markedet for aromater. Den samlede omsætning for Petrogals aromatanlæg udgjorde ca. […] mio. EUR i 2009. Når investeringen er afsluttet, vil […] % af omsætningen (ca. […] mio. EUR på basis af omsætningen i 2009) hidrøre fra den supplerende produktion af svær naphtha i Sines.
(290)
Kommissionen bemærker, at svær naphtha ifølge konkurrent nr. 1 er et mellemprodukt, og at naphthaderivater bør indgå i vurderingen som berørte produkter.
(291)
For at afgøre, om den i punkt 68a) og b) omhandlede test skal gennemføres for naphthaderivater, er det nødvendigt at fortolke ordlyden af punkt 69 i retningslinjerne. Det hedder i punkt 69, at det pågældende produkt også kan omfatte produkter fremstillet i efterfølgende produktionsled, når det produkt, der er resultatet af investeringen, er et mellemprodukt, og en betydelig del af produktionen ikke sælges på markedet. Denne ordlyd sigter mod situationer, hvor støttens konkurrencefordrejende virkning på konkurrenterne ikke mærkes, eller kun delvist mærkes, på markedet for mellemproduktet og overføres til markedet for slutproduktet. På grundlag af de oplysninger, som Portugal har givet om definitionen af de pågældende produkter, finder Kommissionen, at støtten hverken påvirker produktionsmængderne, produktionsomkostningerne eller prisfastsættelsespraksis i Petrogals aromatanlæg. Endvidere er den mængde supplerende svær naphtha, der fremstilles i Sines, kun af mindre betydning sammenlignet med den samlede mængde naphtha, der anvendes til fremstilling af reformer. Kommissionen er derfor af den opfattelse, at markederne for aromater ikke berøres eller kun berøres indirekte og i meget ubetydeligt omfang af støtten til investeringsprojektet (via en indirekte reduktion af importprisen for naphtha, jf. det følgende afsnit).
(292)
Kommissionen finder derfor, at det ikke er hensigtsmæssigt at gennemføre de i punkt 68a) og b) omhandlede test for aromatmarkederne.
(293)
Kommissionen er samtidig af den opfattelse, at støtten kan påvirke naphthamarkedet i og med, at investeringsprojektet gør det muligt at erstatte importen og tvinger leverandørerne til at finde andre afsætningsmuligheder på markedet for svær naphtha. Kommissionen gennemførte derfor de i punkt 68a) og b) omhandlede test af, om svær naphtha er et berørt produkt.
(294)
Det fremgår af punkt 69 i retningslinjerne, at det relevante produktmarked omfatter det pågældende produkt og de produkter, der betragtes som substituerbare herfor af enten forbrugerne (i kraft af produktets egenskaber, pris og anvendelsesformål) eller producenten (ved fleksibel anvendelse af produktionsudstyret).
(295)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren var Kommissionen ikke i stand til at konkludere noget om det relevante marked for de(t) pågældende produkt(er) på grund af vanskeligheder med klart at afgrænse listen over de pågældende produkter.
(296)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren konkluderede Kommissionen, at der ikke var nogen substitutionsprodukter for diesel på forbrugersiden. På udbudssiden herskede der dog tvivl om, hvorvidt det var muligt at erstatte produktionen af diesel, da fleksibel anvendelse af produktionsanlæggene kunne føre til fremstilling af andre produkttyper (primært benzin) ved at ændre raffinaderiernes konfiguration.
(297)
Med henblik på at fjerne denne tvivl hævdede Portugal, at den kommissionsbeslutning om en fusion (64), som Kommissionen har henvist til, vedrørte en anden situation, hvor ubalancen mellem udbud og efterspørgsel på markederne for benzin og diesel var langt mindre end i dag, hvorfor der stadig var fleksibilitet til at skifte mellem produktionen af disse to produkter. Ifølge Portugal ophørte disse valgmuligheder dog fra 2000 med den store stigning i efterspørgslen efter diesel, og i dag er der ikke ekstra kapacitet til at dække efterspørgslen.
(298)
Selv om denne forklaring ikke helt udelukker muligheden for, at dieselproduktionsanlæggene kunne anvendes til fremstilling af benzin, synes det urealistisk at antage, at en virksomhed kunne bruge mere end 1 mia. EUR til at øge sin kapacitet til at fremstille benzin, når der i Europa hersker en overforsyningssituation med hensyn til denne vare. Flere undersøgelser (65) viser et fald i efterspørgslen efter benzin og residualbrændselsolie og en stigning i efterspørgslen efter diesel på det europæiske marked for motorbrændstof. Denne ændring i efterspørgselsmønstret har medført, at raffinaderierne fremstiller for store mængder af produkter, hvor efterspørgslen og værdien er faldende, og utilstrækkelige mængder af produkter, hvor efterspørgslen og værdien er stigende (66). Forbruget af benzin i Europa ventes at falde betydeligt i perioden 2010-2030 som følge af overgangen fra benzinbiler til dieselbiler og indførelsen af alternative energikilder. Det fremgår også af tilgængelige undersøgelser, at efterspørgslen efter benzin vil falde som følge af anvendelsen af mere energieffektive biler i USA (det vigtigste eksportmarked for overskudsproduktionen i Europa) og den rolle, som elektriske biler ventes at spille i fremtiden.
(299)
Derfor finder Kommissionen, at det pågældende marked i dette konkrete tilfælde og for den type investering, som det drejer sig om her, og i lyset af tendensen på produktmarkedet på mellemlang sigt bør være diesel, også set fra udbudssiden.
(300)
I fortsættelse af gennemgangen af de pågældende produkter er det andet relevante produktmarked, der skal gennemgås, markedet for svær naphtha. I raffinaderiet i Sines er produktionen af svær naphtha et biprodukt af dieselproduktionen, drivkraften bag investeringen. Svær naphtha anvendes til fremstilling af en lang række kemiske produkter og ikke kun til fremstilling af aromater. Svær naphtha er ikke substituerbart i dets generelle anvendelser. Derfor betragter Kommissionen markedet for svær naphtha som det relevante produktmarked, for så vidt angår de i punkt 68a) og b) omhandlede test.
(301)
Det er derfor Kommissionens opfattelse, at de relevante produktmarkeder, for så vidt angår i de i punkt 68a) og b) omhandlede test, er produktmarkederne for diesel og svær naphtha. Til orientering vil der også blive oplyst data vedrørende naphthaderivater.
(302)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren var Kommissionen ikke i stand til at konkludere, om disse markeder skulle vurderes i henseende til salg ab raffinaderi eller i engros- eller detailleddet.
(303)
Ifølge konkurrent nr. 1 og 2 bør det relevante produktmarked udvides til at omfatte engros- og detailsalget af diesel (se betragtning 93 og 116). Ifølge Portugal er det korrekte vurderingsniveau for statsstøttesager salget ab raffinaderi. Det fremgår ikke af bestemmelserne i retningslinjerne, i hvilket led de i punkt 68a) og b) omhandlede test, herunder navnlig testen i punkt 68a), skal udføres.
(304)
Afhængigt af det spørgsmål, der skal analyseres, og den underliggende skadesteori vurderer konkurrencepolitikken konkurrencesituationen på forskellige niveauer, nemlig fremstilling og distribution i (engros- og) detailleddet. F.eks. er for bilbranchens vedkommende markedsaktørerne forbrugere og individuelle bilhandlere for detailleddet, bilhandlere og distributører for engrosleddet og distributører og producenter for producentleddet. For de produkter, der er berørt af denne afgørelse, er markedsaktørerne f.eks. bilejere og benzinstationer for detailmarkedet, benzinstationer og distributører for engrosmarkedet og raffinaderier og distributører for markedet ab raffinaderi.
(305)
Producentniveauet svarer i denne afgørelse til markedet ab raffinaderi. Portugal bekræftede, at markedet ab raffinaderi svarer til det samlede dieselmarked. Ifølge Portugal omfatter begrebet »salg ab raffinaderi« alt salg, der foregår i store mængder på spotbasis (direkte ved raffinaderiets port) til olieselskaber (herunder Galp Energias egne selskaber), handlende, videreforhandlere og store industrielle forbrugere, herunder import af diesel (67). Salget ab raffinaderi i Portugal svarer til Petrogals samlede salg ab raffinaderi minus eksport plus import til Portugal. Udbudssiden på markedet ab raffinaderi i Portugal omfatter derfor Petrogal og ikke-portugisiske raffinaderier, som eksporterer deres produkter til Portugal, og f.eks. for så vidt angår efterspørgselssiden af dieselmarkedet, forskellige kæder af oliedistributører såsom Petrogal, CEPSA og BP, der enten køber eller forsynes af Petrogal eller importerer diesel fra områder uden for Portugal.
(306)
Hovedformålet med at kontrollere investeringsstøtten er ikke at beskytte forbrugerne (eller mæglerne) mod uønskede virkninger af konkurrencebegrænsende adfærd såsom reduktion af konsumentoverskuddet gennem monopolistisk prisadfærd fra karteller eller markedsaktører, som misbruger deres dominerende markedsposition. Investeringsstøtten gør det i virkeligheden muligt at øge udbuddet på markedet og fører derfor til en prisnedsættelse, der i det mindste på kort og mellemlang sigt umiddelbart er til gavn for forbrugerne.
(307)
Formålet med at kontrollere investeringsstøtten er snarere at beskytte andre producenter og andre medlemsstaters økonomier mod for store fordrejende virkninger (som går ud over det niveau, der anses for at være foreneligt med det indre marked, jf. traktatens artikel 107, stk. 3, af støtten for konkurrencen og samhandelen. Konkurrencen mellem producenter finder sted på producentniveau, og i dette tilfælde finder konkurrencen mellem raffinaderier sted ved salg ab raffinaderi.
(308)
Mens formålet med de standardregionalstøttelofter, der er fastsat i regionalstøttekortene, og gradueringen af støtteintensiteterne for store projekter som omhandlet i punkt 60 i retningslinjerne er at fastsætte et standardniveau (og for store projekters vedkommende) et progressivt niveau for beskyttelse mod sådan konkurrencefordrejning og dens virkning på samhandelen, har de i punkt 68a) og b) omhandlede test med henblik på den efterfølgende tilbundsgående undersøgelse til formål at bortfiltrere situationer, hvor konkurrencen mellem producenter kan blive påvirket i særlig grad. Den i punkt 68b) omhandlede test går ud på at undersøge, i hvilket omfang investeringsstøtten indebærer en større kapacitetsforøgelse, som gør det muligt for støttemodtageren at afsætte mængder på et marked i absolut eller relativ tilbagegang på vilkår, som er gunstigere end dem, der gælder for konkurrenter, som ikke modtager støtte. Ved den i punkt 68a) omhandlede test undersøges det, i hvilket omfang investeringsstøtten vil opretholde, styrke eller skabe en stærk markedsposition for støttemodtageren, som kunne misbruges af en dominerende markedsaktør, f.eks. ved at afskærme markedet. I begge situationer kan konkurrenter miste markedsandele på producentniveau, få deres rentabilitet reduceret eller blive udelukket fra markedet, mens potentielle konkurrenter kan blive forhindret i at få adgang til markedet.
(309)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at disse test skal udføres på producentniveau. Markedssituationen på producentniveau er jo afgørende, da man i forbindelse med afgørelser om statsstøtte til produktionsanlæg vurderer støttens virkninger på konkurrencefordrejningerne mellem producenterne og på samhandelen mellem medlemsstaterne. Det kan endvidere antages, at når støttemodtagerens markedsandel i det foregående produktionsled (ab raffinaderi) er stor, skaber dette i sig selv en tilstrækkelig stor sandsynlighed for, at man vil støde på en betydelig konkurrencefordrejning, uanset markedsandelen i det efterfølgende produktionsled. Derfor er det med henblik på de i punkt 68a) og b) omhandlede test ikke nødvendigt at tage detail- og engrossalget af diesel i betragtning, selv hvis det indgik i definitionerne af relevante produktmarkeder i tidligere kommissionsbeslutninger i fusionssager (68).
(310)
De i punkt 68a) og b) omhandlede test er simple filtre, som har til formål mekanisk at afdække situationer, der udgør en risiko for konkurrencen og samhandelen. Den detaljerede vurdering af disse risici skal dog finde sted ved den efterfølgende tilbundsgående undersøgelse. Mens denne tilbundsgående vurdering normalt vil fokusere på markedet på producentniveau, kan det være nødvendigt, f.eks. i tilfælde af markedsafgrænsning, at analyse virkningen af støtten på markederne i det efterfølgende led.
(311)
Under hensyntagen til Kommissionens beslutningspraksis i sager om statsstøtte i andre økonomiske sektorer, navnlig bilsektoren (69), og den omstændighed, at investeringsprojektet udelukkende vedrører udgifter i forbindelse med Petrogals raffineringsaktiviteter, er salg ab raffinaderi med henblik på anvendelse af de i punkt 68a) og b) omhandlede test derfor det eneste relevante niveau for denne afgørelse.
(312)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt det relevante geografiske marked for diesel skulle defineres som EØS-markedet, det regionale marked (Den Iberiske Halvø) eller det nationale marked.
(313)
Efter Portugals opfattelse bør det relevante marked for diesel være bredere end det nationale marked, fortrinsvist det vesteuropæiske marked eller EØS-markedet. Konkurrent nr. 1 og 2 sondrer ikke mellem, på hvilket niveau markedet skal vurderes. De anfører, at det relevante geografiske marked bør være det portugisiske marked eller allerhøjst det iberiske marked.
(314)
Kommissionen vedtog i 1997 sin meddelelse om afgrænsning af det relevante marked i forbindelse med Fællesskabets konkurrenceret (i det følgende benævnt »meddelelsen«) (70). Ifølge meddelelsen er det relevante geografiske marked det område, hvor de deltagende virksomheder er involveret i udbud af og efterspørgsel efter produkter eller tjenesteydelser, og som har tilstrækkelig ensartede konkurrencevilkår og kan skelnes fra de tilstødende områder, fordi konkurrencevilkårene dér er meget anderledes.
(315)
Meddelelsen opfattes som et vurderingsinstrument for politikkerne for kontrol med karteller og fusioner. Den bygger på de undersøgelsesbeføjelser, der er til rådighed inden for rammerne af disse politikker, og finder ikke direkte anvendelse på statsstøtte. I meddelelsen anerkendes det udtrykkeligt, at »i statsstøttesager er vurderingen snarere koncentreret om støttemodtageren og den pågældende industri/sektor end på indkredsning af de konkurrencebegrænsninger, støttemodtageren udsættes for«. Det fremgår dog ikke desto mindre af meddelelsen, at den heri skitserede fremgangsmåde »kan anvendes om grundlag for vurderingen af statsstøttesager«.
(316)
Kommissionen har endnu ikke offentliggjort en meddelelse om principperne og fremgangsmåderne for afgrænsning af det relevante produkt og det relevante geografiske marked i forbindelse med statsstøttesager. Selve retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte indeholder ingen rettesnor for, hvordan det relevante geografiske marked skal afgrænses. Punkt 70 i retningslinjerne indeholder dog en formulering, der synes at foretrække vurderingen på EØS-niveau: »Ved anvendelse af litra a) (…) vil salget (…) normalt blive defineret i EØS (…), eller der vil, hvis sådanne oplysninger ikke foreligger eller er relevante, blive benyttet en anden almindeligt anerkendt markedssegmentering, hvorom der foreligger lettilgængelige statistiske oplysninger«.
(317)
Den relevante afgrænsning af et geografisk marked skal ses i lyset af den underliggende skadesteori. Man kan dog nok gå ud fra, at formålet med testen i punkt 68a) i retningslinjerne vedrørende en markedsandel på over 25 % er at beskytte EØS-konkurrenter mod at blive udelukket fra det marked, som de opererer på, eller mod at blive hindret adgang til dette marked (fortrængning) som følge af konkurrencebegrænsende adfærd, som en støttemodtager med en stærk markedsposition udviser.
(318)
Med henblik på denne afgørelse er det ikke relevant at fastlægge den nøjagtige geografiske afgrænsning af markedet på producentniveau, da Petrogals markedsandel kun overstiger tærsklen på 25 % på det nationale marked. Det er tilstrækkeligt at undersøge, om det nationale marked udgør det relevante geografiske marked. Konkurrenternes argumenter, som Portugal har fremsat bemærkninger til, navnlig med hensyn til importhindringer og begrænset lagerkapacitet, blev overvejet. Det blev konkluderet, at en definition af geografisk marked, der afviger fra den standardfremgangsmåde, hvorved markeder med henblik på de i punkt 68a) og b) omhandlede test defineres som EØS-markedet, og hvorved det nationale marked fastlægges som det relevante geografiske marked, kun kan være berettiget, hvis der er klare indikationer af, at markedet i det store og hele er lukket. Det er derfor nødvendigt at vurdere, om der er hindringer for samhandelen, som ville forhindre virksomheder, der konkurrerer med Petrogal på engrosmarkedet, i at importere diesel fra ikke-portugisiske raffinaderier, hvis de priser, der gælder på det portugisiske marked ab raffinaderi, overstiger dem, der blev iagttaget på markedet generelt.
(319)
I den forbindelse blev følgende bemærket:
-
Diesel, som sælges på det portugisiske marked, har de samme tekniske egenskaber som diesel, der sælges på de omkringliggende markeder.
-
Der er ingen importafgifter på handel inden for EØS
-
Der er ingen lovmæssige eller administrative begrænsninger for importen til Portugal.
-
De statistiske data, som Portugal har fremlagt (se betragtning 195), viser eksistensen af handelsstrømme, nemlig både import til Portugal og eksport fra Portugal til nabolandene. Eksporten er faldet på grund af det øgede behov for diesel i Portugal.
-
Importen finder sted både ad søvejen og landevejen; importmængderne har i de seneste år været meget følsomme over for udefrakommende begivenheder og er steget betydeligt i de seneste år. Stigningen i importen viser, at andre aktører har alternative forsyningsmuligheder og mulighed for at erstatte direkte forsyninger fra Petrogals raffinaderier med import. Det fremgår af de oplysninger, som Portugal har fremlagt (se betragtning 195), at dette var helt indlysende for 2009, da produktionen stoppede i flere uger på grund af et uheld på raffinaderiet i Sines.
-
Portugal afviser påstandene om, at Petrogal kontrollerer mere end 90 % af den eksisterende lagerkapacitet, og præciserer, at tredjeparters lagerkapacitet udgør en leveringskapacitet på 2,9 mio. ton pr. år, hvilket svarer til mere end 50 % af det nationale marked. Ingen tredjepartskonkurrent var interesseret i at købe supplerende lagerkapacitet, da den blev udbudt til salg.
-
Konkurrenterne blev af Kommissionen opfordret til at komme med konkrete eksempler, som bekræftede eksistensen af disse hindringer for samhandelen, eller beskrivelser af situationer, hvor de er stødt på vanskeligheder med at importere diesel, men de fremlagt ikke sådanne oplysninger.
(320)
I mangel af konkrete eksempler og på grundlag af de oplysninger, som Portugal har givet om lagerkapaciteter og import, konkluderes det, at der ikke er dokumentation for, at der rent faktisk er begrænsninger for adgangen til lagerkapacitet og andre hindringer for import.
(321)
De priser for diesel, som tredjeparter køber af Petrogal ab raffinaderi, synes at svare til omkostningerne ved at importere diesel til Portugal. Som Portugal foreslog i forbindelse med anmeldelsen, og som det fremgår af del 3.4.3 i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, fastsættes priserne ab raffinaderi efter internationale produktprisnoteringer og, for så vidt angår raffinaderiprodukter i Portugal, til Platts-priserne (Rotterdam) for den nordvesteuropæiske region plus et tillæg (transport, fragt, forsikring, tab osv.). Dette tyder på et større marked end det nationale (portugisiske) marked. Tredjepartskonkurrenter fremsatte ikke argumenter vedrørende Petrogals priser ab raffinaderi, men kom kun ind på Petrogals dominans og position på markedet. Konkurrent nr. 1 bemærkede, at forholdet mellem den samlede import og eksport af diesel var for lille til at begrunde et regionalt marked, men oplyste ikke, at der var mangel på diesel, eller at der forelå en situation, hvor kontrollen med lagerkapaciteten ville have bragt konkurrenterne i vanskeligheder.
(322)
Konkurrent nr. 2 bemærkede faktisk (se betragtning 109), at investeringsprojektet ville gøre Petrogal til nettoeksportør til andre markeder og styrke dets markedsposition på Den Iberiske Halvø.
(323)
Det kan derfor ikke konkluderes, at det relevante geografiske marked for diesel er nationalt, da der ikke synes at være nogen begrænsninger for importen af diesel til Portugal eller for eksporten til de omkringliggende lande. Det relevante geografiske marked er derfor mindst det regionale marked, dvs. Den Iberiske Halvø.
(324)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt det relevante geografiske marked for svær naphtha skulle defineres som EØS-markedet, det regionale marked (Den Iberiske Halvø) eller det nationale marked.
(325)
Portugal mente, at det relevante geografiske marked for svær naphtha og naphthaderivater som minimum var EØS, om ikke hele verden. Konkurrenterne havde ingen indvendinger mod denne definition af det relevante geografiske marked.
(326)
Portugals bemærkninger blev ikke afvist af interesserede parter, og i betragtning af, at svær naphtha er en vare, der let kan transporteres over lange afstande med lave transportomkostninger, er det relevante geografiske marked som minimum EØS (71).
(327)
Det hedder i punkt 68a) i retningslinjerne, at Kommissionen foretager en tilbundsgående undersøgelse, hvis »støttemodtageren inden investeringen tegner sig for over 25 % af salget af det pågældende produkt på det (de) relevante marked(er) eller efter investeringen vil tegne sig for over 25 %«.
(328)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren var Kommissionen ikke i stand til at bekræfte, om tærsklen i punkt 68a) i retningslinjerne var overskredet, på grund af tvivl om den korrekte definition af det relevante produkt og det relevante geografiske marked og det relevante vurderingsniveau (ab raffinaderi, detailleddet eller engrosleddet). Der var endvidere ingen data til rådighed på koncernplan (inkl. ENI's markedsandele). Der var heller ingen tilgængelige data om naphthaderivater.
(329)
Data fra Portugal viser, at Petrogals dieselmarked ab raffinaderi ville være på under 25 %, når det drejer sig om det regionale marked (Den Iberiske Halvø), sådan som det allerede fremgår af beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren og blev bekræftet af Portugal i forbindelse med den formelle undersøgelse. Disse oplysninger vedrører kun Petrogals produktionskapacitet, eftersom Portugal erklærede, at ENI ikke opererer ab raffinaderi på Den Iberiske Halvø. Også for Vesteuropa og EØS ligger Petrogals andel af dieselmarkedet ab raffinaderi på koncernniveau (inkl. ENI's markedsandele) under 25 %, sådan som det fremgår af oplysninger fra Portugal (se tabel 6 og 7 nedenfor).
Tabel 6
Petrogals og ENI's kombinerede markedsandele på det vesteuropæiske marked (mio. ton pr. år)
Det pågældende produkt
2007
2012
Petrogals og ENI's salg
Det vesteuropæiske marked
Petrogals og ENI's markedsandele
Petrogals og ENI's salg
Det vesteuropæiske marked
Petrogals og ENI's markedsandele
Diesel
[…]
243,6
[5-10] %
[…]
252
[5-10] %
Tabel 7
Petrogals og ENI's kombinerede markedsandele på EØS-markedet (mio. ton pr. år)
Pågældende produkt
2007
2012
Petrogals og ENI's salg
EØS-markedet
Petrogals og ENI's markedsandele
Petrogals og ENI's salg
EØS-markedet
Petrogals og ENI's markedsandele
Diesel
[…]
323,5
[5-10] %
[…]
334,6
[5-10] %
(330)
På grundlag af tallene i tabel 6 og 7 ovenfor konkluderes det, at Petrogal ikke tegner sig for mere end 25 % af salget af det pågældende produkt på det relevante regionale marked (Den Iberiske Halvø) samt på det vesteuropæiske marked og EØS-markedet, inkl. markedsandele ab raffinaderi for hele ENI-koncernen. Derfor er tærsklerne i punkt 68a) i retningslinjerne ikke overskredet, for så vidt angår diesel.
(331)
Da ENI's og Petrogals kombinerede markedsandel ikke overstiger 25 %, er det ikke nødvendigt at overveje, om Petrogals markedsandel kontrolleres af ENI i et omfang, der kræver, at deres kombinerede markedsandel tages i betragtning.
(332)
Ifølge oplysningerne fra Portugal forarbejder de fleste raffinaderier, som fremstiller svær naphtha, denne naphtha til internt brug. De data om markedsandele, som Portugal har fremlagt med henblik på testen i punkt 68a), vedrører, sådan som testen kræver, salg på EØS-markedet, navnlig handelsmarkedet.
(333)
For at undersøge, om investeringsprojektet er foreneligt med punkt 68a) i retningslinjerne, skal Petrogals markedsandel før og efter investeringsprojektet analyseres, og det skal undersøges, om den overstiger 25 %.
Tabel 8
Petrogals markedsandele på EØS-markedet (kiloton)
Pågældende produkter
2007
2012
Petrogals salg
EØS-markedet
Petrogals markedsandele
Petrogals salg
EØS-markedet
Petrogals markedsandele
Svær naphtha
[…]
49 172
[0-5] %
[…]
49 769
[0-5] %
Naphtha derivater:
[…]
16 045
[0-5] %
[…]
15 640
[0-5] %
-
Benzen
[…]
10 093
[0-5] %
[…]
10 093
[0-5] %
-
Orthoxylen
[…]
681
[5-10] %
[…]
606
[5-10] %
-
Paraxylen
[…]
2 169
[5-10] %
[…]
2 169
[5-10] %
-
Toluen
[…]
2 503
[5-10] %
[…]
2 173
[5-10] %
-
Opløsnings-midler
[…]
599
[5-10] %
[…]
599
[5-10] %
Tabel 9
ENI's markedsandele på EØS-markedet (kiloton)
Pågældende produkter
2007
2012
ENI's salg
EØS-markedet
ENI's markedsandele
ENI's salg
EØS-markedet
ENI's markedsandele
Svær naphtha
[…]
49 172
[0-5] %
[…]
49 769
[0-5] %
Naphtha derivater:
Foreligger ikke
16 045
Foreligger ikke
15 640
-
Benzen
[…]
10 093
[5-10] %
[…]
10 093
[0-5] %
-
Orthoxylen
[…]
681
[5-10] %
[…]
606
[10-20] %
-
Paraxylen
[…]
2 169
[0-5] %
[…]
2 169
[0-5] %
-
Toluen
[…]
2 503
[5-10] %
[…]
2 173
[5-10] %
-
Opløsnings-midler
Foreligger ikke
599
Foreligger ikke
599
Tabel 10
Petrogals og ENI's kombinerede markedsandele på EØS-markedet (kiloton)
Pågældende produkter
2007
2012
Petrogals og ENI's salg
EØS-markedet
Petrogals og ENI's markedsandele
Petrogals og ENI's salg
EØS-markedet
Petrogals og ENI's markedsandele
Svær naphtha
[…]
49 172
[0-5] %
[…]
49 769
[0-5] %
Naphtha derivater:
Foreligger ikke
16 045
Foreligger ikke
15 640
-
Benzen
[…]
10 093
[5-10] %
[…]
10 093
[5-10] %
-
Orthoxylen
[…]
681
[10-20] %
[…]
606
[10-20] %
-
Paraxylen
[…]
2 169
[5-10] %
[…]
2 169
[5-10] %
-
Toluen
[…]
2 503
[10-20] %
[…]
2 173
[10-20] %
-
Opløsnings-midler
[…]
599
[5-10] %
[…]
599
[0-5] %
(334)
På grundlag af tallene i tabel 8-10 konkluderes det, at Petrogal alene og i kombination med ENI har markedsandele på under 25 % af salget af det pågældende produkt på det relevante produktmarked for svær naphtha i EØS. Petrogals markedsandel overstiger heller ikke 25 % af salget på derivatmarkederne.
(335)
Endvidere udgør den samlede interne produktion af svær naphtha, som Petrogal anvender til internt brug, og som ikke er gengivet i ovennævnte data vedrørende markedsandelen i tabel 8, mindre end [ 5] % af hele detailmarkedet i EØS. Den supplerende produktion i raffinaderiet i Sines udgør ca. [ 5] %.
(336)
På grundlag af disse betragtninger konkluderes det, at tærsklen i punkt 68a) ikke er overskredet for naphtha.
(337)
I henhold til punkt 68b) i retningslinjerne foretager Kommissionen en tilbundsgående undersøgelse, hvis »den produktionskapacitet, der skabes i kraft af projektet, udgør over 5 % af markedet beregnet ved hjælp af data for det beregnede forbrug af det pågældende produkt, medmindre den gennemsnitlige årlige vækst i det beregnede forbrug af produktet i de sidste fem år har ligget over den gennemsnitlige BNP-vækstrate i EØS«.
(338)
Det præciseres i punkt 70 i retningslinjerne, at » … Ved anvendelse af punkt 68, a) og b), vil salget og det beregnede forbrug normalt blive defineret i EØS på det relevante niveau i henhold til Prodcom-klassifikationen, eller der vil, hvis sådanne oplysninger ikke foreligger eller er relevante, blive benyttet en anden almindeligt anerkendt markedssegmentering, hvorom der foreligger lettilgængelige statistiske oplysninger«.
(339)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt den produktionskapacitet, der skabes i kraft af investeringsprojektet, overstiger 5 % af hvert marked beregnet ved hjælp af data for det beregnede forbrug, og i så fald hvorvidt den gennemsnitlige årlige vækst i det beregnede forbrug af det pågældende produkt i de sidste fem år (inden arbejdets påbegyndelse) ligger under den gennemsnitlige årlige BNP-vækstrate i EØS.
(340)
Den samlede årlig vækstrate (CAGR) for det beregnede forbrug af diesel i EØS for årene 2001-2006 er på ca. 2,12 % udtrykt i mængde eller 15,38 % udtrykt i værdi. Den tilsvarende samlede årlige vækst i BNP for EØS i årene 2001-2006 nåede op på 2,06 % realt (sidestilles med mængder) og 4,12 % nominelt (sidestilles med værdi).
(341)
Heraf følger, at markedet for diesel ikke kan anses for at præstere mindre end forventet, hvis det tages i betragtning, at den samlede årlige vækstrate både udtrykt i mængde og i værdi sammenlignes med henholdsvis den nominelle og reale BNP-vækstrate. Det er derfor ikke nødvendigt at undersøge, om den kapacitet, der skabes i kraft af projektet, udgør mere end 5 % af det pågældende marked.
(342)
Med henblik på at undersøge, om investeringsprojektet er i overensstemmelse med punkt 68b) i retningslinjerne, skal Kommissionen kontrollere, om den produktionskapacitet, der skabes i kraft af projektet, udgør mindre end 5 % af markedet beregnet ved hjælp af data for det beregnede forbrug af det pågældende produkt, medmindre den gennemsnitlige årlige vækst i det beregnede forbrug af produktet i de sidste fem år har ligget over den gennemsnitlige BNP-vækstrate i EØS.
(343)
Portugal fremlagde følgende data, som er vist i tabel 11-13 nedenfor. Tallene i kolonnen for EØS-markedet er identiske med tallene i tabellerne vedrørende markedsandele, der er vist som EØS-markedet (salg). Da detailmarkedet (salg) er mindre end det beregnede forbrug, inkl. produktion til internt brug, er dataene vedrørende stigningen i produktionskapacitet udtryk for en overvurdering af betydningen af denne stigning. Det kan således siges at udgøre et worst case-scenarie.
Tabel 11
Forholdet mellem stigningen i produktionskapaciteten i raffinaderiet i Sines og markederne for de pågældende markeder i EØS (kiloton)
Pågældende produkter
Produktionskapacitet i 2007
Produktionskapacitet i 2012
Stigning i produktionskapaciteten
EØS-markedet i 2007
Kapacitets-stigningens andel af EØS-markedet
Samlet årlig vækst i det beregnede forbrug
Svær naphtha
[…]
[…]
[…]
49 172
[0-5] %
-
Naphtha derivater:
[…]
[…]
[…]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzen
[…]
[…]
[…]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylen
[…]
[…]
[…]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylen
[…]
[…]
[…]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluen
[…]
[…]
[…]
2 503
[0-5] %
-
-
Opløsnings-midler
[…]
[…]
[…]
599
[0-5] %
-
Tabel 12
Forholdet mellem stigningen i produktionskapaciteten i Matosinhos og markederne for de pågældende markeder i EØS (kiloton)
Pågældende produkter
Produktionskapacitet i 2007
Produktionskapacitet i 2012
Stigning i produktionskapaciteten
EØS-markedet i 2007
Kapacitets-stigningens andel af EØS-markedet
Samlet årlig vækst i det beregnede forbrug
Svær naphtha
[…]
[…]
[…]
49 172
[0-5] %
-
Naphtha derivater:
[…]
[…]
[…]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzen
[…]
[…]
[…]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylen
[…]
[…]
[…]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylen
[…]
[…]
[…]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluen
[…]
[…]
[…]
2 503
[0-5] %
-
-
Opløsnings-midler
[…]
[…]
[…]
599
[0-5] %
-
Tabel 13
Forholdet mellem stigningen i den kombinerede produktionskapacitet (i raffinaderierne i Sines og Matosinhos) og markederne for de pågældende markeder i EØS (kiloton)
Pågældende produkter
Produktionskapacitet i 2007
Produktionskapacitet i 2012
Stigning i produktionskapaciteten
EØS-markedet i 2007
Kapacitets-stigningens andel af EØS-markedet
Samlet årlig vækst i det beregnede forbrug
Svær naphtha
[…]
[…]
[…]
49 172
[0-5] %
-
Naphtha derivater:
[…]
[…]
[…]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzen
[…]
[…]
[…]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylen
[…]
[…]
[…]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylen
[…]
[…]
[…]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluen
[…]
[…]
[…]
2 503
[0-5] %
-
-
Opløsnings-midler
[…]
[…]
[…]
599
[0-5] %
-
(344)
I alle tilfælde er stigningen i produktionskapaciteten for de produkter, der er anført i tabel 11-13, under 5 % på de relevante produktmarkeder i EØS. Investeringsprojektet anses derfor ikke for at overskride den tærskel, der er fastsat i første del af punkt 68b) i retningslinjerne.
7. KONKLUSION
(345)
På grundlag af dataene i betragtning 278-344 overskrider investeringsprojektet ikke de tærskler, der er fastsat i punkt 68a) og 68b) i retningslinjerne for de pågældende produkter. Det er derfor ikke nødvendigt at foretage en tilbundsgående undersøgelse af støtten efter indledningen af proceduren i traktatens artikel 108, stk. 2.
(346)
Det kan konkluderes, at den foreslåede regionale investeringsstøtte til Petrogal opfylder alle betingelser i retningslinjerne for at kunne betragtes som forenelig med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra a). Det er derfor ikke nødvendigt at vurdere, om støtten kunne godkendes på grundlag af andre undtagelser i traktaten.
(347)
Portugal har undtagelsesvist indvilliget i, at denne afgørelse vedtages på engelsk som eneste autentiske sprog -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
1. Den statsstøtte, som Portugal planlægger at yde til Petrogal, og som beløber sig til 160 484 007 EUR i nominel værdi (121 091 314 EUR i nedsatte priser), og som udgør en maksimal støtteintensitet på 12,43 % i nedsatte priser, er forenelig med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra a).
2. Gennemførelsen af den i artikel 1, stk. 1, nævnte statsstøtte kan derfor godkendes. I tilfælde af afvigelser fra de planlagte støtteberettigede udgifter og fra den anmeldte betalingsplan for statsstøtten må Portugal ikke overskride det maksimale støttebeløb i nedsatte priser på 121 091 314 EUR eller det maksimale støtteintensitet i nedsatte priser på 12,43 %.
Artikel 2
1. Portugal forelægger foreløbige rapporter for Kommissionen hvert femte år fra datoen for denne afgørelse. De foreløbige rapporter skal indeholde ajourførte oplysninger om de ydede statsstøttebeløb, om gennemførelsen af støtteaftalerne og om eventuelle andre investeringsprojektet, som er påbegyndt i raffinaderierne i Sines eller Matosinhos.
2. Derudover forelægger Portugal inden seks måneder fra ydelsen af den sidste tranche af statsstøtten, på grundlag af den anmeldte betalingsplan, en detaljeret endelig rapport med oplysninger om de betalte statsstøttebeløb, om gennemførelsen af støtteaftalerne og om eventuelle andre investeringsprojekter, som er iværksat i raffinaderierne i Sines eller Matosinhos.
Artikel 3
Denne afgørelse er rettet til Den Portugisiske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 3. august 2011.