РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 23 ноември 2011 година
относно държавна помощ C 28/10, приведена в действие от Португалия за застрахователната схема за краткосрочни експортни кредити
(нотифицирано под номер C(2011) 7756)
(само текстът на португалски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/532/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за създаване на Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1),
като има предвид, че:
(1)
Настоящото решение засяга държавна помощ, приведена в действие от Португалия под формата на застрахователна схема за краткосрочни експортни кредити (наричана по-долу „схемата“).
1. ПРОЦЕДУРНИ АСПЕКТИ
(2)
На 12 януари 2009 г. Португалия изпрати уведомление относно застрахователна схема за краткосрочни експортни кредити съгласно раздел 5.1 от съобщението на комисията относно „Временна общностна рамка за мерките за държавна помощ за подпомагане на достъпа до финансиране при настоящата финансова и икономическа криза“ (2) (наричана по-долу „временната рамка“).
(3)
Въпреки че в първоначално уведомление схемата е представена като застраховане на краткосрочни експортни кредити за държавите от ОИСР, схемата покрива и транзакции, свързани с вътрешна търговия.
(4)
Тъй като португалските органи потвърдиха, че схемата е приведена в действие през януари 2009 г., с писмо от 19 април 2010 г. Комисията уведоми Португалия, че схемата е била прехвърлена в регистъра на помощите, за които не е изпратено уведомление.
(5)
С писмо от 27 октомври 2010 г. Комисията уведоми Португалия за започването на разследване съгласно член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на схемата.
(6)
С писмо от 29 ноември 2010 г. португалските органи изпратиха своите забележки по отношение на писмото на Комисията от 27 октомври 2010 г. Те приложиха две писма от кредитни застрахователи (CESCE и COSEC) съответно от 22 ноември 2010 г. и 23 ноември 2010 г.
(7)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 9 април 2011 г. (3) Комисията прикани заинтересованите страни да представят мнения по отношение на схемата. Мнения не бяха получени.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. ЦЕЛ
(8)
Португалските органи твърдят, че настоящата финансова криза е довела до увеличаване на риска за търговките операции. Това от своя страна е довело до все по-консервативно поведение от страна на кредитните застрахователи, отразено в равнището на застрахователното покритие за рискове, присъщи за търговски операции.
(9)
Целта на схемата е да се преодолее неефективност на пазара, дължаща се на липсата на предлагане на застраховане на кредити, и да се спомогне за възстановяването на доверието в пазара за кредитно застраховане.
(10)
Постигането на тези цели се преследва чрез предоставянето на застрахователно покритие за кредити на износители и на предприятия, които са временно изправени пред липсата на застрахователно покритие за експортни кредити на частния пазар за транзакции с купувачи в държавите от ЕИСР или за вътрешни транзакции.
(11)
Според португалските органи застрахователният сектор се е свил значително от 2008 г. насам, което е довело до липсата на покритие. Към 30 септември 2010 г. общата стойност на застрахования портфейл е намаляла с 32,84 % между 31 декември 2008 г. и 31 декември 2009 г. и с още 22,4 % от 31 декември 2009 г. до 30 септември 2010 г. Общата стойност на застрахования портфейл е намаляла до 15,9 милиарда EUR през 2010 г. от 30,6 милиарда EUR в края на 2008 г. Броят на застрахованите дружества е намалял от 3709 в края на 2008 г. на 2290 през септември 2010 г. Застрахователите представиха и писма, обосноваващи необходимостта от продължаване на схемата до края на 2010 г. въпреки твърденията в писмата, че няма да бъде достигнат максималният размер на покритието, предоставен по схемата. В писмата беше обяснена необходимостта от схемата, като се посочва повишеният риск при застраховането на експортни кредити поради общото икономическо положение в период на възстановяване от кризата, с последващо увеличаване на цените и намаляване на покритието от частни застрахователи в някои сектори.
2.2. ПРАВНО ОСНОВАНИЕ
(12)
Националното правно основание за схемата е Наредба-закон № 175/2008 от 26 август 2008 г. за създаване на Finova и Наредба-закон № 211/1998 г. от 16 юли 1998 г. за установяване на правила, приложими за организациите за взаимно гарантиране (изменена с Наредба-закон № 19/2001 от 30 януари 2001 г. и Наредба-закон № 309-A/2007 от 7 септември 2007 г.).
2.3. ПРИЛАГАЩ ОРГАН
(13)
Схемата се реализира чрез следните частни кредитни застрахователи, извършващи дейност на португалския пазар: COSEC, CESCE, COFACE и Credito y Caución.
2.4. ПОЛУЧАТЕЛИ
(14)
Според информацията, изпратена на 26 ноември 2010 г. от португалските органи, към октомври 2010 г. е имало 399 получатели по схемата.
(15)
Разпределението на кредитните тавани, предоставени към октомври 2010 г., е представено в следните таблици:
(16)
Използване по застрахователни посредници:
Застрахователно дружество
Получатели
Кредитен таван в евро
Брой
(%)
Стойност
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
COFACE
28
7,02
6 929 700
3,27
Общо
399
100
211 630 292
100
(17)
Разбивка според пазарния дял в евро на транзакциите, свързани с вътрешна търговия и с износ, през октомври 2010 г.
Действително използван кредитен таван (4)
Стойност (EUR)
(%)
Транзакции, свързани с вътрешна търговия
137 175 542
73,20
Транзакции, свързани с износ
50 221 841
26,80
Общо
187 397 383
100
(18)
Разбивка според размера на получателя:
Размер на получателя
Получатели
Кредитен таван в евро
Брой
(%)
Стойност (EUR)
(%)
Големи предприятия
126
31,58
101 135 009
47,79
Средни предприятия
158
39,60
71 507 618
33,79
Микро-/малки предприятия
115
28,82
38 987 665
18,42
Общо
399
100
211 630 292
100
2.5. УСЛОВИЯ ЗА ПРИЛАГАНЕ НА СХЕМАТА
(19)
Схемата покрива търговски рискове (като например неплатежоспособност и забавени неизплатени плащания), свързани с транзакции за износ за периоди под две години с държавите от ОИСР, и рискове по отношение на транзакции, свързани с вътрешна търговия.
(20)
Обществената застраховка действа като инструмент за споделяне на риска (с допълващ характер) с частни застрахователи. Тя се предоставя само в допълнение към покритието, предоставено от частен застраховател.
(21)
Според португалските органи обществената застраховка се предоставя при напълно идентични условия като тези на частната застраховка. Така сумата, която се покрива от обществената застраховка, никога не може да надвишава сумата, покрита от частния застраховател. Приложимата застрахователна премия обаче възлиза на 60 % от премията, прилагана от частния застраховател. Средната ставка, приложима по схемата, е представлявала 0,21 % от оборота, докато пазарната ставка, прилагана от частните застрахователи, е възлизала средно на 0,36 % от оборота през 2009 г. Дори средните пазарни ставки - съответно 0,23 % и 0,24 % през 2007 г. и 2008 г. - са били по-високи от средната приложима ставка по схемата от 2009 г. насам.
(22)
В случай на настъпване на застрахователното събитие всички суми за възстановяване се поделят между държавата и частния застраховател, осигуряващ основното покритие, пропорционално на дела от общото гарантирано покритие, т.е на квотния дял. Процедурата за възстановяване се управлява от частния застраховател.
2.6. ПРОДЪЛЖИТЕЛНОСТ
(23)
Уведомление за схемата е изпратено на 12 януари 2009 г. за срок от 1 януари 2009 г. до 31 декември 2010 г. Комисията не е уведомена за удължаване.
2.7. БЮДЖЕТ
(24)
Според информацията, предоставена на Комисията от страна на португалските органи, максималната гаранция за един получател е 1,5 милиона евро.
(25)
Според информацията, предоставена на Комисията от португалските органи, общият бюджет на схемата за вътрешни и експортни транзакции, е 2 милиарда EUR (5).
3. РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ОТНОСНО ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(26)
В решението си от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване Комисията представи своята предварителна оценка и изрази съмнения по отношение на съвместимостта на схемата с вътрешния пазар. Съмненията, изразени в решението, засягаха:
-
прилагането на схемата по отношение на застраховането на краткосрочни експортни кредити, когато цените по гаранцията са били под равнището, което обикновено се изисква съгласно Съобщението на Комисията относно застраховането на краткосрочни експортни кредити (6) (наричано по-долу „съобщението“). Комисията изрази съмнения, че възнаграждението е било необходимо и пропорционално за постигане на целта, като се има предвид потенциалното нарушаване на конкуренцията, свързано с него,
-
прилагането на схемата по отношение на вътрешните транзакции. Комисията изрази съмнения по отношение на съвместимостта на мярката и отново постави под въпрос цената на предоставената гаранция.
4. МНЕНИЕ НА ПОРТУГАЛИЯ
(27)
В мнението си по отношение на откриването на официалната процедура по разследване португалските органи заявяват, че твърдението на Комисията, че предприятията по схемата се възползват от предимство, което иначе не би съществувало, не съответства на целите, представени във временната рамка. За да докажат неефективността на пазара, португалските органи посочват коефициента на загубата, който е достигнал рекордната стойност от 102 % през 2008 г. въпреки факта, че броят на застрахованите предприятия е намалял с 29,41 % в края на 2009 г. в сравнение с края на 2008 г. и с още 12,53 % до края на септември 2010 г. Стойността на застрахования портфейл е намаляла с 32,84 % в края на 2009 г. в сравнение с края на 2008 г. и с още 22,36 % към септември 2010 г. Португалия твърди още, че други държави-членки също са приели такива схеми.
(28)
По отношение на избирателния характер на предимството Португалия твърди, че схемата не е избирателна, а представлява мярка от общ характер, която не води до вътрешносекторна или междусекторна дискриминация. Освен това Португалия критикува липсата на определение на Комисията за това какво представлява обща мярка. Според Португалия липсата на дискриминация се доказва с i) прилагането на схемата и по отношение на предприятия от други държави-членки, които извършват дейност в Португалия; ii) приемането на заявления за схемата от всички четири застрахователи, осъществяващи дейност в Португалия, като всички те са поне частична собственост на чуждестранни образувания; iii) липсата на промяна в необходимостта от финансиране по време на кризата; iv) основният получател по схемата, който през октомври 2010 г. е бил сегментът с операциите, свързани с националния пазар (73,2 %); v) възможността всички предприятия, извършващи дейност в Португалия, да използват схемата, независимо от това дали естеството на дейността им е свързано с търговия със стоки (отраслите „строителство“, „транспорт“ и „други услуги - с изключение на търговия“ са се възползвали от схемата със суми съответно в размер на 2 155 000 EUR, 471 500 EUR и 4 580 000 EUR), въпреки че по своето естество експортните кредити са свързани основно с транзакции със стоки. Освен това според Португалия моделът с допълващ характер не е източник на дискриминация, тъй като не възпрепятства нито едно предприятие да договори такава политика с частен застраховател. Публичните органи разчитат изцяло на оценката на риска на частните застрахователи. Освен това според португалските органи максималният таван, определен за една застраховка, не ограничава достъпа до нея за големи предприятия, които са се възползвали от схемата (до 47,79 % според стойността на операциите в сравнение с 33,79 % за средни предприятия и 18,42 % за малки предприятия, но само до 31,58 % според броя на получателите в сравнение с 39,60 % за средни предприятия и 28,82 % за малки предприятия). Максималният таван е предназначен да гарантира, че използваните държавни ресурси са пропорционални на преследваните цели и че рискът е диверсифициран по подходящ начин, като същевременно се осигурява достъп до схемата за по-голям брой предприятия. Според португалските органи фактът, че максималната сума по схемата не е била използвана, служи за доказателство за липсата на дискриминация за големите предприятия. И накрая, Португалия изразява съмнение по отношение на връзката между съдебната практика, посочена от Комисията в точка 36 от решението за откриване на официалната процедура по разследване, и дискриминацията. Тя изразява съжаление, че Комисията не е определила критерии, на които дадена мярка трябва да отговаря, за да бъде от общ характер.
(29)
Португалия обоснова по-ниските цени по схемата в сравнение с тези при частното застраховане, твърдейки, че може да се наблюдава неблагоприятен избор, т.к. предприятията са решавали да застраховат по-малко рисковите операции по схемата, като са оставили по-рисковите операции за покритие чрез частно застраховане. Във връзка с това според португалските органи обосновката на Комисията не би могла да бъде уместна за сектора на експортните кредити, където рискът не се увеличава с размера на кредита, както се случва при банковите кредити. Според португалските органи ниският риск се доказва с факта, че към октомври 2010 г. обемът на исканията, натрупани по схемата, се е увеличил само с 0,26 % от общата стойност на договорените застраховки. Освен това според португалските органи цените, прилагани за държавната гаранция, съответстват на пазарните цени преди кризата и следователно не създават предимство за техните получатели.
(30)
Освен това според португалските органи схемата не предизвиква нарушаване на конкуренцията между държавите-членки, тъй като: i) тя обхваща и национални операции; ii) разходите за застраховане се различават в държавите-членки, както проличава от различните цени за застраховане; и iii) този вид услуга не се предлага на пазара.
5. МНЕНИЯ НА ДРУГИ ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(31)
След публикуването на решението на Комисията за откриване на официалната процедура по разследване в Официален вестник на 9 април 2011 г. Комисията не получи мнения от трети страни.
6. ОЦЕНКА
6.1. КВАЛИФИЦИРАНЕ НА МЯРКАТА КАТО ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(32)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи:
Освен когато е предвидено друго в настоящия договор, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(33)
За да се прилага член 107, параграф 1 от ДФЕС, трябва да е налице мярка за помощ, която може да се припише на държавата и се предоставя чрез държавни ресурси, засяга търговията между държавите-членки и нарушава конкуренцията на вътрешния пазар, като предоставя избирателно предимство на определени предприятия.
Държавни ресурси
(34)
Както се обяснява в решението на Комисията от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване, застраховката се предлага пряко от държавата и всички загуби, произтичащи от схемата, засягат националния бюджет. Следователно схемата включва държавни ресурси. Наличието на държавни ресурси не се оспорва от Португалия.
Избирателно предимство за застрахователи
(35)
Комисията анализира пазарите за застраховане на краткосрочни експортни кредити в решенията си относно застрахователните схеми за краткосрочни експортни кредити (7). Ставките на премиите на пазара за застраховане на краткосрочни експортни кредити обикновено се фиксират в договори за минимален срок от една година. Поради това всяка промяна в цените на предлаганото покритие започва да действа единствено след известен период. Освен това пазарната практика е да се коригира предлагането на кредитно застраховане чрез увеличаване или намаляване на размерите на предлаганите кредити, а не чрез промяна на ставката, прилагана за покритието. Тази практика се наблюдава също и от началото на финансовата криза, както се доказва с писмата за отказ на покритие, изпратени от Португалия, и писмата за отказ, изпратени по други дела за застрахователни схеми за краткосрочни експортни кредити (8). Като цяло писмата за отказ от застрахователите не предлагат на износителите като алтернатива по-висока цена за покритието на някои купувачи. Сведенията показват, че в резултат на финансовата криза частните застрахователи значително са намалили предлаганото покритие, като често изобщо го оттеглят. Други данни, предоставени от пазарни оператори, потвърждават горепосоченото (9). Следователно конкуренцията между застрахователите се основава главно на количествата, а не на цените. Чрез мярката държавата е реагирала на търсенето, за което липсва покритие от съществуващите частни оператори. Въпреки това на конкурентен пазар без държавна намеса нов оператор би реагирал на търсенето чрез предоставяне на допълнително застрахователно покритие. Следователно въздействието на държавната намеса е било да защити пазарните позиции на частните оператори, които вече извършват дейност на португалския пазар.
(36)
Застраховането на краткосрочни експортни кредити е продукт, при който застрахователят поема търговския и политическия риск от неизпълнение от страна на купувача при търговска транзакция. Банките също предлагат поемането на търговските рискове, свързани с търговски транзакции, чрез документарен кредит и факторинг без право на обратен иск. Застраховането на краткосрочни експортни кредити, предлагано от дружествата за застраховане на експортни кредити, и документарните кредити, предлагани от банките, са взаимно заменяеми по отношение на търсенето на пазара за защита срещу търговски риск при търговски транзакции. При липсата на държавна намеса износителите биха прибегнали поне в някаква степен до документарен кредит (акредитив), предлаган от банките. (10) Поради възможната заменяемост между застраховането на краткосрочни експортни кредити, предлагано от застрахователите, и документарния кредит, предлаган от банките, мярката създава предимство в полза на сектора на застраховането на краткосрочни експортни кредити, тъй като допринася за поддържането на пазарния дял на застрахователите на експортни кредити на пазара за защита срещу търговски и политически рискове, свързани с търговски транзакции. Тъй като банките не отговарят на условията за кандидатстване по схемата, при която публичното застраховане се предлага единствено като допълнение към покритието, предлагано от частни застрахователи, предимството е избирателно.
(37)
С оглед на горепосоченото Комисията достига до заключението, че мярката предоставя избирателно предимство на застрахователите.
Избирателно предимство за износители и предприятия, извършващи вътрешна търговия
(38)
Износителите и предприятията, извършващи вътрешна търговия, които участват в схемата, заплащат премия, която е по-ниска от пазарната премия. Това води до укрепване на позицията на предприятията, които се възползват от схемата, в сравнение с тези, които вероятно ще получат своето покритие единствено от частни застрахователи на пазарна цена. Самото укрепване чрез мерки на дадена схема на позицията на някои участници на пазара в сравнение с техните конкуренти в сходно положение се счита за предимство (11). В настоящия случай укрепването на позицията на тези получатели не би било възможно в същата степен без намесата на държавата.
(39)
Освен това, както потвърждава Португалия, покритието не се предлага на пазара, поне не в същата степен, за рисковете, покривани по схемата. Така предприятията, които се възползват от схемата, получават двойно предимство под формата на достъп до застрахователно покритие, което иначе не би се предлагало: те не само се възползват от по-ниска премия в сравнение с пазарната цена, но се възползват и от съществуването на допълнителното покритие.
(40)
Португалската схема de facto e избирателна.
(41)
Първоначален признак, че схемата е избирателна, е, че предприятията, които се възползват от мярката, са почти изключително предприятия, търгуващи със стоки, докато предприятията, които предоставят услуги, се възползват в много по-малка степен от нея. В контекста на официалната процедура по разследване португалските органи посочват, че няма правни ограничения, възпрепятстващи предприятията, които не извършват търговска дейност, да се възползват от схемата, и че отраслите „строителство“, „транспорт“ и „други услуги - с изключение на търговия“ са се възползвали от схемата. Въпреки това Португалия признава също, че поради своето естество застраховането на експортни кредити засяга основно транзакциите със стоки. Само около 2,4 % от застраховките, предоставени по схемата към октомври 2010 г., са били за предприятия, които предоставят транспорт и други услуги. Като се има предвид, че предприятията, които предоставят услуги, са съставлявали само 8 от общо 361 предприятия, възползвали се от схемата, и около 1,25 % от дела на кредитните тавани, е ясно, че въпросната мярка е подпомогнала основно предприятия, които търгуват със стоки.
(42)
Има други елементи, които показват, че схемата de facto e избирателна.
(43)
Първо, въпреки твърдението на португалските органи, че схемата има общ характер, тъй като получателите се определят по обективни критерии, които не водят до дискриминация по отношение на образувания от други държави-членки, условията, определени съгласно схемата, предоставят известна възможност за избор на получатели. Схемата следва модел с допълващ характер, според който само предприятия, които имат кредитен таван при частен застраховател, отговарят на условията на схемата, докато предприятия, на които частни кредитни застрахователи напълно отказват покритие, не отговарят на условието за допълване. Схемата изцяло предоставя възможността на частните предприятия да преценят изпълнението на изискванията за покритие. При липсата на еднакви и обективни критерии за определяне на риска, свързан с транзакциите, които всеки износител или търговец извършва, схемата предоставя на частните оператори известна степен на свобода при оценката на кредитоспособността на предприятията, които отговарят на условията за кандидатстване за покритие. Съдът е преценил, че за да се счита за неизбирателна, дадена мярка следва да се основава на критерий за прилагане, който е обективен, няма географски или отраслов аспект и съответства на целта на мярката (12). В настоящия случай липсата на обективен критерий за решението за предоставяне на частно покритие води до потенциална дискриминация между получателите, които са в съпоставимо фактическо положение (13).
(44)
Второ, дори ако критериите за достъп до схемата се считат за обективни, според Съда единствено съществуването на обективни критерии не пречи мярката да има избирателен характер, когато действието ѝ облагодетелства някои предприятия за сметка на други. Във връзка с това Съдът посочи, че „[ф]актът, че помощта не е насочена към един или повече конкретни получатели, определени предварително, а че тя е предмет на редица обективни критерии, според които може да бъде предоставена, в рамките на предварително определено общо разпределение на бюджета, на неограничен брой получатели, които не са определени индивидуално предварително, не може да бъде достатъчен, за да се постави под въпрос избирателният характер на мярката и съответно определянето ѝ като държавна помощ по смисъла на член 92 от Договора [член 107, параграф 1 от ДФЕС]. Това обстоятелство може най-много да означава, че въпросната мярка не е индивидуална помощ. Това обаче не е пречка тази публична мярка да се счита за схема за помощ, представляваща избирателна и следователно конкретна мярка, ако поради своите критерии на прилагане тя осигурява предимство на определени предприятия или на производството на някои стоки при изключване на други.“ (14) Следователно според Съда случаите на държавна намеса не следва да се оценяват въз основа на причините за тях или на техните цели, а на тяхното въздействие. (15) В настоящия случаи схемата de facto е избирателна.
(45)
Трето, за да има общ характер, мярката трябва не само да се основава на обективни и хоризонтални критерии, но и да не бъде ограничена нито във времето, нито в областта на своето приложение. Схемата, въпреки че Португалия защитава нейния общ характер, е ограничена както във времето, така и в областта на своето приложение, включително поради самото естество на модела с допълващ характер, както е обяснено по-горе в съображение 43.
(46)
И накрая, критериите по схемата не съответстват на целта и логиката на мярката (16). Дори ако схемата се прилагаше по обективен начин от частните застрахователи, само предприятия, чието покритие е намаляло по време на кризата, биха отговаряли на условията по схемата. Предприятията, за които частните застрахователи са отменили кредитните тавани напълно, се изключват от схемата. Следователно въпреки целта на схемата, а именно да бъде преодоляна предполагаема липса на покритие на частния пазар, тя не обхваща предприятията, които са засегнати най-тежко от намаляването на капацитета за частно застраховане на пазара. Във връзка с това формата на мярката не е подходяща за преодоляване на установената неефективност на пазара.
(47)
Въз основа на горепосочените съображения предимствата, предоставяни на износителите и търговските предприятия, които участват в схемата, имат избирателен характер.
Въздействие върху търговията и нарушаване на конкуренцията
(48)
По отношение на въздействието върху търговията схемата покрива транзакции за износ и вътрешни транзакции за търгуеми стоки.
(49)
Като покрива вътрешни операции, схемата евентуално може да засяга търговията между държавите-членки в степен, която може значително да наруши търговските потоци, например като пренасочва търговските дейности от износ към вътрешни транзакции.
(50)
По отношение на нарушаването на конкуренцията, съгласно практиката на Съда дори само фактът, че конкурентната позиция на дадено предприятие укрепва в сравнение с други конкурентни предприятия, като му се предоставя икономическа полза, която иначе не би получило при нормално протичане на неговата дейност, е признак за евентуално нарушаване на конкуренцията (17).
(51)
Тъй като схемата се прилага по отношение на износа, включително за други държави-членки, мярката очевидно засяга търговските потоци между държавите-членки, тъй като улеснява извършването на експортна дейност от страна на получателите.
(52)
Освен това схемата засяга търговията, доколкото обхваща вътрешни транзакции. Установена съдебна практика е, че когато помощ, предоставена от държава-членка, укрепва позицията на предприятие в сравнение с други конкурентни предприятия при търговия в рамките на Съюза, се счита, че търговията е засегната от тази помощ. Във връзка с това фактът, че икономически отрасъл е бил либерализиран на равнището на Съюза, може да послужи да се определи, че помощта има действително или потенциално въздействие върху конкуренцията и засяга търговията между държавите-членки. Освен това не е необходимо самото предприятие на получателя да участва в търговията в рамките на Съюза. Помощ, предоставена от държава-членка на предприятие, може да допринесе за поддържане или увеличаване на дейността на вътрешния пазар, като вследствие на това предприятия, установени в други държави-членки, имат по-малко възможности за навлизане на пазара на въпросната държава-членка. Освен това укрепването на предприятие, което до момента не е участвало в търговия в рамките на Съюза, може да постави това предприятие в позиция, която му позволява да навлезе на пазара на друга държава-членка (18).
(53)
В настоящия случай мярката облагодетелства предприятия, които извършват дейност в различни сектори, които са отворени за търговия на територията на Европейския съюз. Така дори предимствата, предоставени за вътрешните транзакции на предприятията, извършващи дейност само на португалския пазар, засягат търговията между държавите-членки.
(54)
Освен това предназначението на мярката е да подпомага търговската дейност на предприятията, установени в Португалия, а не на предприятията, установени в други държави-членки. Следователно мярката може да наруши конкуренцията на вътрешния пазар.
Заключение
(55)
Следователно настоящият проект представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Помощта може да се счита за съвместима с общия пазар, ако изпълнява условията на някое от изключенията, предвидени в Договора.
6.2. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА ЗА ЗАСТРАХОВАТЕЛИ
(56)
В съобщението си Комисията определи условията, при които помощ за застрахователи под формата на подкрепени от държавата схеми за краткосрочни експортни кредити, се счита за съвместима. В условията на финансовата криза временната рамка определя условията за прилагане на съобщението.
(57)
В точка 2.5 от измененото съобщение (19)„продаваеми рискове“ се определят като търговските и политическите рискове във връзка с публични и непублични длъжници, установени в държавите, изброени в приложението (20) към съобщението. Обикновено се забраняват финансови предимства в полза на застрахователи на експортни кредити, които сключват или покриват транзакция, квалифицирана като продаваем риск.
(58)
В точка 3.1 от съобщението се посочва, че факторите, които могат да нарушат конкуренцията между частни или публично подкрепяни застрахователи на експортни кредити, които застраховат продаваеми рискове, са de jure и de facto държавните гаранции за вземане на заеми и за загуби. Тези гаранции позволяват на застрахователите да вземат заеми при ставки, по-ниски от нормалните пазарни ставки, или изобщо им осигуряват възможност да вземат заеми. Освен това те премахват необходимостта застрахователите да се презастраховат на частния пазар.
(59)
Що се отнася до държави, които не са изброени в приложението към съобщението, тези рискове са „непродаваеми“ по смисъла на съобщението и публичната подкрепа за тяхното застраховане не е обхваната от съобщението.
(60)
В точка 4.2 от съобщението се предвижда, че „продаваемите рискове“ не могат да бъдат покривани чрез застраховане на експортни кредити с помощ от държавите-членки. В точка 4.4 от съобщението обаче се посочва, че при определени условия тези рискове могат временно да бъдат покривани от публични или публично подкрепяни застрахователи на експортни кредити. По-специално тя гласи, че рисковете, поети по отношение на длъжници, установени в държавите, изброени в приложението към съобщението, се считат за временно непродаваеми само ако може да бъде доказано, че на частния застрахователен пазар липсва покритие за рисковете, които по принцип се считат за продаваеми. Държавите-членки, които искат да задействат тази клауза за дерогация, трябва да представят пазарен доклад и да осигурят доказателства от двама големи международно признати застрахователи на експортни кредити, както и от национален кредитен застраховател, за липсата на покритие за рисковете на частния застрахователен пазар. Освен това публично подкрепяните застрахователи на експортни кредити трябва, доколкото е възможно, да съгласуват ставките на своите премии за такива „непродаваеми рискове“ със ставките, прилагани другаде от частните застрахователи на експортни кредити за въпросния вид риск, и да осигурят описание на условията, които публичният застраховател на експортни кредити възнамерява да прилага по отношение на такива рискове.
(61)
За да се ускори процедурата във временната рамка беше опростено, до 31 декември 2010 г., доказателството, което държавите-членки трябва да представят, за да докажат липсата на покритие. За тази цел държавите-членки трябваше да представят доказателства, осигурени от един голям международно признат частен застраховател на експортни кредити и от един национален кредитен застраховател, или от поне от четири утвърдени износители на местния пазар. Временната рамка беше удължена до 31 декември 2011 г. (21)
Липса на покритие
(62)
Португалия представи няколко писма от износители, които показват, че им е отказано покритие за редица транзакции. Въпреки това Комисията не намери достатъчно доказателства за липсата на покритие в писмата, предоставени от португалските органи. Посочените в писмата причини за отказ са или поверителни, или се посочва ясно, че отказът се дължи на недостатъчната ликвидност и финансовото състояние на клиента, което е нормална бизнес практика при добре функциониращ застрахователен пазар. Португалия представи данни в отговора си във връзка с решението на Комисията от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване, които показват намаляване на броя на дружествата, които сключват застраховки (към края на 2009 г. има намаление от 29,41 % в сравнение с предходната година и още 12,53 % до септември 2010 г.), както и намаление на стойността на застрахования портфейл (намаление от 32,84 % към края на 2009 г. в сравнение с предходната година и още 22,36 % до септември 2010 г.). Въпреки това от двете писма от частни застрахователи, предоставени от Португалия, в които се отбелязва липсата на покритие на частния пазар, в едно от тях (от CESCE от 22 ноември 2010 г.) се посочва, че нуждите от финансиране на предприятията също са намалели поради намаляването на търсенето на пазарите. Поради това предполагаемото намаление на застрахованите обеми не е достатъчно доказателство за липсата на покритие на пазара.
(63)
Освен това, ако на частния пазар действително има липса на покритие и впоследствие такова започне да се предлага, когато държавата предостави частично покритие, това може да бъде признак, че застрахователите са получили държавна помощ. Тъй като пазарът се приспособява основно според количеството, а не според цените, както се обяснява в съображение 35, наличието на кредитиране, получено чрез държавната помощ, позволява на операторите, които вече присъстват на пазара, да поддържат своята позиция.
Съгласуване на ставките на премиите със ставките, прилагани от частните кредитни застрахователи
(64)
Ставките, прилагани съгласно схемата, представляват 60 % от ставките, прилагани от частен застраховател, за осигуряване на покритие за един и същ клиент. Освен това, обратно на твърденията на Португалия, рискът, който се прехвърля на държавата във връзка със схемата, може да се счита за по-висок от риска, който се покрива самостоятелно от частния застраховател. Следва да се припомни, че рискът от неизпълнение се увеличава с увеличаването на застрахованата сума. Така с по-голяма стойност на застрахователното покритие износителят ще приеме да сключи повече търговски транзакции с даден купувач. Общата стойност на транзакциите може да надвиши капацитета на купувача за изплащане.
(65)
Португалските органи считат, че рискът от допълнителни транзакции е по-нисък, като приемат, че износител, който е получил ограничено покритие, първо ще застрахова най-рисковите купувачи; а с увеличаване на покритието износителят постепенно ще застрахова купувачите, които са по-малко рискови. При този аргумент обаче се пропуска фактът, че кредитните тавани се предоставят за отделните купувачи и следователно износителят няма избор да използва целия предоставен таван изключително за купувачите с най-ниска кредитоспособност.
(66)
Освен това твърдението на португалските органи, че допълнителните застраховани транзакции са с по-нисък риск в сравнение с транзакциите, застраховани от частния застраховател, води до заключението, че частните застрахователи приемат по-висок риск за определено равнище на премията, като същевременно отказват да покриват транзакции с по-нисък риск за същото равнище на премията. Ако този аргумент беше верен, един рационален частен застраховател би застраховал повече транзакции, което ще увеличи неговия приход от премии от тях при същевременно намаляване на риска. С други думи според аргумента на португалските органи частните застрахователи биха действали нерационално, като биха се съгласили да застраховат по-рискова част от портфейла вместо по-малко рисковата част. Поради това аргументът не може да бъде приет.
(67)
В резултат на увеличения риск, покрит чрез мярката, държавата поема риска от по-голяма очаквана крайна загуба в сравнение с частния застраховател, когато предоставя и определя цената на първоначалното покритие самостоятелно. Поради това при схема с допълващ характер, при което решението за разширяване на покритието се взема едва след като е определена премията за първоначалния таван за застраховането на кредити, цената на допълнителната част трябва да отразява по-високия риск от евентуално прекомерно покритие. Аргументът на португалските органи, според които предприятията биха направили неблагоприятен избор, който би гарантирал, че по-рисковите операции ще бъдат покрити от частни застрахователи, не е подкрепен от конкретни данни, нито от познатата пазарна практика. Най-разпространената форма на частно застраховане на краткосрочни кредити (полиза за целия оборот) изисква целият портфейл на кредитираните продажби да се покрива от полицата. Така застрахованото дружество няма възможност да застрахова своите рискове избирателно. Комисията счита, че цената на допълнителната застраховка следва да бъде съобразена с по-високото равнище на поетия риск. Затова цената е следвало да бъде по-висока от цената, прилагана от страна на частните застрахователи за основното покритие.
(68)
В настоящия случай ставките, прилагани по схемата, са по-ниски от текущите ставки на пазара за застраховане на експортни кредити, което се потвърждава от Португалия в отговора ѝ по повод на решението на Комисията от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване. Тази цена е по-ниска и от пазарните ставки през 2007 и 2008 г. Поради тази причина аргументът, представен от португалските органи, според който определените цени съответстват на пазарните ставки преди кризата, също не се потвърждава. Освен това цената следва да бъде съобразена и с равнището на поетия риск. Следователно цената всъщност следва да бъде по-висока от пазарната цена.
(69)
С оглед на горепосоченото схемата, прилагана по отношение на застрахователи, е несъвместима със съобщението и временната рамка.
6.3. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА ЗА ИЗНОСИТЕЛИ И ПРЕДПРИЯТИЯ, ИЗВЪРШВАЩИ ВЪТРЕШНА ТЪРГОВИЯ
6.3.1. Съвместимост на мярката, предназначена за застраховане на краткосрочни експортни кредити
(70)
Член 107, параграф 3, буква в), приложима при нормални пазарни условия, и член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС, приложима в периоди на сериозни затруднения в икономиката, позволяват помощта да се разглежда като съвместима с вътрешния пазар при определени условия.
(71)
Комисията припомня, че според съдебната практика член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС трябва да се прилага строго и да служи за преодоляване на затруднения в цялата икономика на държава-членка (22).
(72)
В съответствие с принципите, определени във временната рамка (параграф 5.1), удължена до 31 декември 2012 г., за да се счита за съвместима, мярката за помощ трябва да отговаря на следните критерии:
а.
Уместност
Помощта трябва да бъде насочена по подходящ начин, за да може ефективно да постига целта за преодоляване на сериозни затруднения в икономиката. Това няма да е така, ако мярката не е подходяща за преодоляване на затрудненията.
б.
Необходимост
Мярката за помощ трябва по своя размер и форма да бъде необходима за постигане на целта. Следователно тя трябва да бъде в минималния размер, необходим за постигане на целта, и да бъде в най-подходящата форма за преодоляване на затрудненията. С други думи, ако помощ в по-малък размер или мярка във форма, пораждаща по-слабо нарушение, са достатъчни за преодоляване на сериозни затруднения в цялата икономика, въпросната мярка не би била необходима. Този анализ се потвърждава от утвърдената практика на Съда (23).
в.
Пропорционалност
Положителното въздействие на мярката трябва да бъде балансирано правилно по отношение на нарушаването на конкуренцията, така че нарушенията да бъдат ограничени до необходимия минимум за постигане на целите на мерките. С член 107, параграф 1 от ДФЕС се забраняват всички избирателни публични мерки, които могат да нарушат търговията между държавите-членки. При всяка дерогация съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС, с която се разрешава държавна помощ, трябва да се гарантира, че помощта е ограничена до необходимото за постигане на нейната определена цел.
Уместност
(73)
Както е обяснено в съображение 46, моделът на схемата изключва предприятия, които са засегнати най-сериозно от кризата, и поради това тя не е подходяща за преодоляване на предполагаема неефективност на пазара поради липса на частно покритие.
Необходимост и пропорционалност: съгласуване на ставките на премиите със ставките, прилагани от частните кредитни застрахователи
(74)
Както се посочва по-горе в съображение 62, въпреки че информацията, предоставена от Португалия, показва затруднения на частния пазар за застраховане на кредити, тя не доказва липса на покритие. Следователно не може да бъде установена необходимост от държавна намеса.
(75)
Както се обяснява в съображения 21 и 64, ставките, прилагани по схемата, представляват 60 % от ставките, прилагани от частни застрахователи, за осигуряване на покритие за един и същ клиент.
(76)
Както се обяснява по-горе в съображения 65-67, при схема с допълващ характер, когато решението за разширяване на покритието се взема едва след като е определена премията за първоначалния таван на застраховка на кредит, цената на допълнителната част трябва да отразява по-висок риск от евентуалното прекомерно покритие.
(77)
Целта да се осигури предполагаемото липсващо застрахователно покритие може да бъде постигната и чрез схема, чиито цени са определени така, че да отразяват основния риск, поет от държавата. Следователно цените по схемата, основаващи се на премия, която е по-ниска от премията, която би била прилагана на пазара за подобни рискове, не са пропорционални на целта на схемата.
(78)
С оглед на горепосоченото частта от схемата, отнасяща се за застраховането на експортни кредити, не може да се счита за съвместима помощ за износители съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС и временната рамка.
(79)
Що се отнася до член 107, параграф 3, буква в), всички аргументи във връзка с уместността, необходимостта и пропорционалността, имат еднакво отношение към анализа за съвместимост съгласно член 107, параграф 3, буква б). Следователно помощта за застрахователи на експортни кредити по схемата засяга условията на търговия в степен, която противоречи на общия интерес.
6.3.2. Съвместимост на схемата по отношение на застраховането на транзакции, свързани с вътрешна търговия
(80)
По отношение на прилагането на схемата за вътрешни транзакции, застраховането на вътрешна търговия под пазарната цена може да отклони търговските транзакции от износ в полза на вътрешни транзакции и да окаже сериозно въздействие върху вноса. Поради това при нормални пазарни условия подкрепата от държавата в полза на вътрешнотърговски операции е строго забранена. С букви в) и б) от член 107, параграф 3 от ДФЕС обаче се позволява помощта да се счита за съвместима с вътрешния пазар при определени условия. Във връзка с това в съобщението и във временната рамка се определят критерии за съвместимостта на мерките за помощ за застраховане на краткосрочни експортни кредити. Тези текстове обаче не включват транзакции, свързани с вътрешна търговия.
(81)
Въпреки това Португалия изпрати уведомление за схемата в контекста на настоящата финансова криза съгласно временната рамка. Поради това трябва да се установи дали, с оглед на всеобхватните последствия от настоящата икономическа криза, схемата може да се счита за пряко съвместима съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС. Ако това не е така, трябва да се анализира дали мярката може да се счита за съвместима съгласно член 107, параграф 3, буква в).
(82)
По отношение на съвместимостта съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС посочената разпоредба позволява на Комисията да обяви помощ за съвместима с вътрешния пазар, ако целта ѝ е „преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава-членка“.
(83)
Комисията отбелязва отново, че член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС трябва да се прилага строго и да служи за преодоляване на затруднения, които засягат цялата икономика на държава-членка (24). Тя припомня също, както е посочено в съображение 73 по-горе, че мярката трябва да отговаря на принципите за уместност, необходимост и пропорционалност.
(84)
Мярката беше приведена в действие в условията на настоящата финансова криза и е ограничена по време.
(85)
Комисията получи писма от износители и частни застрахователи, в които се посочва намаление на застрахователното покритие за вътрешни транзакции. Португалските органи твърдят, че коефициентът на загубата се е увеличил на 102 %. От тази забележка обаче не може да се направи заключение, тъй като увеличението следва постоянна тенденция от 2004 г., както е посочено в коментарите, предоставени от португалските органи. Постоянното увеличаване на коефициента на загубата още преди настъпването на финансовата криза е възможно да не бъде признак за неефективност на пазара при финансирането на вътрешната търговия, а по-скоро за структурен проблем. Поради това Комисията не намери доказателства, че схемата е подходяща за преодоляване на сериозни затруднения в икономиката, и счита, че схемата не може да бъде обявена за съвместима с временната рамка или член 107, параграф 3, буква б).
(86)
По отношение на съвместимостта на мярката съгласно съобщението и член 107, параграф 3, буква в), целта на схемата е да се преодолее липсата на покритие на застрахователния пазар. Поради своя допълващ характер обаче схемата, която позволява известна степен на свобода на частните застрахователи при избора на получател, съществува вероятност тя да остави без покритие предприятия, които са в съпоставимо фактическо положение с предприятията, ползващи покритие, но засегнати от кризата в по-голяма степен. За тези изключени предприятия застрахователното покритие би било оттеглено напълно, а не само частично отменено. Освен това мярката не само осигурява допълнително покритие на получателите, но и предоставя предимство по отношение на цената, като се има предвид, че ставките на премиите са под пазарните ставки. Както вече беше отбелязано, ставките, прилагани по схемата, представляват 60 % от ставките, прилагани от частен застраховател за осигуряване на покритие за един и същ клиент, а фактът, че таванът на покритието е увеличен двойно в сравнение с първоначалния таван, предполага по-голям риск, който не е отразен в премията. Равнището на цените по схемата не е обосновано от гледна точка на необходимостта да се преодолее липсата на застрахователно покритие. Схемата не е пропорционална за постигането на нейната определена цел предвид потенциалното нарушаване на конкуренцията.
(87)
Поради това Комисията заключава, че държавната помощ, предоставена за застраховане на вътрешнотърговскте транзакции, не изпълнява условията на букви б) или в) от член 107, параграф 3 от ДФЕС и е несъвместима с вътрешния пазар.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(88)
С оглед на горепосоченото Комисията заключава, че схемата предоставя държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, която не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар.
8. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(89)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета (25), когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава-членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателите. Възстановява се само помощ, която е несъвместима с вътрешния пазар.
(90)
Целта на възстановяването е връщане към положението, съществувало преди предоставянето на помощта. Тя се постига, след като несъвместимата помощ бъде изплатена от получателите, които по този начин се отказват от предимството, което са имали спрямо своите конкуренти. Сумата, която подлежи на възстановяване, следва да бъде такава, че да се премахне икономическото предимство, предоставено на получателите.
(91)
За да се определи точната количествена стойност на помощта, тъй като не е налична подходяща пазарна цена за възнаграждението за покритието от държавата, е необходимо да се определи подходящ показател. Както се посочва в първото тире на точка 4.2 от известието на Комисията относно гаранциите (26)„еквивалентът на помощта в брой“ за гаранция по заем през дадена година може да се изчисли по същия начин като еквивалента за помощта за заем при облекчени условия. Следователно размерът на помощта може да се изчисли като разлика между теоретичната пазарна ставка и получената благодарение на държавната гаранция ставка, след като се приспаднат всички изплатени премии.
(92)
По отношение на помощта за застрахователи предимството се изразява под формата на запазване на пазарния дял на застрахователите. При липса на помощ покритието би могло да се осигури от друг участник на пазара. По-специално, както е обяснено в съображение 35, конкуренцията на пазара се основава главно на количествата, а не на цените. Освен това пазарната практика е да се определи средна цена за целия портфейл, който след това следва да се застрахова при същия застраховател (27) с цел да се избегне подбиране на определени клиенти (cherry picking) от страна на застрахованото предприятие. Подбирането на определени клиенти може да възникне, ако застрахованото предприятие заплати средна цена само за клиенти с висок риск и не застрахова клиентите с по-нисък риск или застрахова клиенти с по-нисък риск при друг застраховател. Следователно, ако друг участник на пазара беше предоставил покритие на износителите за целия изискан кредитен таван дори на по-висока цена, износителите вероятно щяха да пренасочат съвкупността от своите застрахователи полици към алтернативния доставчик на покритие. Предимството в парично отношение е маржът на печалбата, реализирана по застрахования обем от всеки частен застраховател, като се приспаднат разходите, свързани с този обем. Тези елементи, преобразувани в печалбите, реализирани от частните застрахователи, участващи в схемата през периода, в който държавата е предоставяла допълнителното покритие, биха били отчетени от друг участник на пазара при липса на схема. Следователно помощта в полза на застрахователите се определя количествено като печалбите, реализирани от застрахователите, участващи в схемата през периода на нейното действие, в резултат на тяхното покритие на индивидуални износители и вътрешнотърговски предприятия, включени в схемата. Предимството за клиентите, които са се включили в схемата, следва да се изчисли на равнището на всеки индивидуален застраховател, участващ в схемата, и в случай че печалбата надвишава стойността de minimis, тя следва да бъде възстановена.
(93)
По отношение на износителите получателите следва да са заплатили възнаграждение за покритието от държавата при пазарни условия. Следователно стойността на помощта следва да се изчисли като разлика между действителната пазарна ставка, коригирана според промяната в равнището на риска. Комисията разработи метод за изчисляване на сумата за възстановяване (обяснен в приложението към настоящото решение), основаващ се на разумни допускания и на обичайната пазарна практика. При този метод теоретичната пазарна цена за покритието, предоставено от държавата, се равнява на 110 % от цената (под формата на ставка на премията), определена от частния застраховател за всеки индивидуален износител. Тъй като цената, която се заплаща по схемата, е 60 % от премиите, прилагани от частния застраховател, сумата, която следва да се възстанови при всяка транзакция, се равнява на сумата, прилагана от държавата съгласно схемата, умножена по 5/6.
(94)
Сумата, посочена в съображение 93, представлява сумата, която трябва да се възстанови, плюс лихвата по възстановяването, която се натрупва реално върху тази сума от датата, на която помощта е предоставена на получателите (дата на индивидуалните гаранции) до нейното действително възстановяване. Лихвата по възстановяването се изчислява с натрупване съгласно глава V на Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (28), изменен с Регламент (ЕО) № 271/2008 (29).
(95)
Настоящото решение се прилага незабавно, по-специално по отношение на възстановяването на всички индивидуални помощи, предоставени по схемата, с изключение на помощите, които отговарят на условията, посочени в регламентите, приети в съответствие с членове 1 и 2 от Регламент (ЕО) № 994/98 на Съвета (30), или чрез друга одобрена схема за помощ, до максималния интензитет на помощта или границите de minimis, приложими за този вид помощ.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, която се съдържа в застрахователната схема за краткосрочни експортни кредити в изпълнение на Наредба-закон № 175/2008 от 26 август 2008 г. за създаване на Finova и Наредба-закон № 211/1998 г. за установяване на правилата, приложими за организациите за взаимно гарантиране, от 16 юли 1998 г. (изменени с Наредба-закон № 19/2001 от 30 януари 2001 г. и Наредба-закон № 309-A/2007 от 7 септември 2007 г.), предоставена неправомерно от Португалия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
Индивидуалната помощ, предоставена по схемата, посочена в член 1, която към момента на предоставянето отговаря на условията, посочени в регламент, приет в съответствие с член 1 от Регламент (ЕО) № 994/98, или в друга одобрена схема за помощ, е съвместима с вътрешния пазар, до максималния интензитет на помощта или границите de minimis, приложими за този вид помощ.
Член 3
1. Португалия възстановява от получателите несъвместимата помощ, посочена в член 1.
2. Върху сумите, които следва да бъдат възстановени, се начисляват лихви от датата на тяхното предоставяне на получателя до тяхното действително възстановяване.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V на Регламент (ЕО) № 794/2004, изменен с Регламент (ЕО) № 271/2008.
4. Португалия преустановява незабавно схемата, посочена в член 1, и анулира всички неизвършени плащания на помощ по схемата, посочена в член 1, от датата на уведомлението за настоящото решение.
Член 4
1. Възстановяването на помощта, предоставена по схемата, посочена в член 1, се извършва незабавно и ефективно.
2. Португалия гарантира, че настоящото решение се прилага в срок от четири месеца от датата на уведомлението за настоящото решение.
Член 5
1. В срок от два месеца след уведомлението за настоящото решение Португалия изпраща на Комисията следната информация:
а)
списък на получателите, които са получили помощ по схемата, посочена в член 1, и общата стойност на помощта, получена от всеки от тях;
б)
общата сума (главница и лихва по възстановяването), подлежаща на възстановяване от всеки получател;
в)
подробно описание на вече предприетите и планираните мерките за изпълнение на настоящото решение;
г)
документи, доказващи, че на получателите е наредено да възстановят помощта.
2. Португалия информира Комисията за напредъка по националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 1. При поискване от страна на Комисията Португалия предоставя незабавно информация за вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателите.
Член 6
Адресат на настоящото решение е Република Португалия.
Съставено в Брюксел на 23 ноември 2011 година.
KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 23. november 2011
om Portugals statsstøtte C 28/2010 til den kortfristede eksportkreditforsikringsordning
(meddelt under nummer C(2011)7756)
(Kun den portugisiske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/532/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første punktum,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til disse bestemmelser (1), og
ud fra følgende betragtninger:
(1)
Denne afgørelse vedrører statsstøtte, som Portugal har gennemført i form af en kortfristet eksportkreditforsikringsordning (i det følgende benævnt »ordningen«).
1. PROCEDUREMÆSSIGE ASPEKTER
(2)
Den 12. januar 2009 anmeldte Portugal en kortfristet eksportkreditforsikringsordning i henhold til punkt 5.1 i Kommissionens meddelelse »Midlertidige EF-rammebestemmelser for statsstøtte, der ydes for at lette adgangen til finansiering under den nuværende finansielle og økonomiske krise« (2) (i det følgende benævnt »de midlertidige rammebestemmelser«).
(3)
Selv om ordningen oprindeligt blev anmeldt som kortfristet eksportkreditforsikring for OECD-lande, omfatter ordningen også indenlandske handelstransaktioner.
(4)
For så vidt de portugisiske myndigheder har bekræftet, at ordningen er blevet gennemført pr. januar 2009, meddelte Kommissionen ved brev af 19. april 2010 Portugal, at ordningen var blevet overført til registeret over ikke-anmeldt statsstøtte.
(5)
Ved brev af 27. oktober 2010 underrettede Kommissionen Portugal om, at den havde indledt en undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) vedrørende ordningen.
(6)
Ved brev af 29. november 2010 fremsendte de portugisiske myndigheder deres bemærkninger til Kommissionens brev af 27. oktober 2010. De vedlagde to breve fra kreditforsikringsselskaber (CESCE og COSEC) af henholdsvis 22. november 2010 og 23. november 2010.
(7)
Kommissionens beslutning om at indlede undersøgelsesproceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende af 9. april 2011 (3). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger til ordningen. Der blev ikke modtaget nogen bemærkninger.
2. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
2.1. FORMÅL
(8)
Ifølge de portugisiske myndigheder har den nuværende finansielle krise medført en øget risiko for kommercielle transaktioner. Dette har igen ført til en stadig mere forsigtig holdning hos kreditforsikringsselskaberne, hvilket afspejler sig i omfanget af forsikringsdækning af risici i tilknytning til kommercielle transaktioner.
(9)
Formålet med ordningen er at afhjælpe et markedssvigt som følge af manglende adgang til kreditforsikring og at bidrage til at genskabe tilliden på kreditforsikringsmarkedet.
(10)
Disse mål forfølges ved at stille kreditforsikringsdækning til rådighed for eksportører og virksomheder, der midlertidigt ikke kan få adgang til eksportforsikringsdækning på det private marked for transaktioner med købere i OECD-lande eller for indenlandske transaktioner.
(11)
Ifølge de portugisiske myndigheder er forsikringssektoren blevet væsentligt mindre siden 2008, hvilket har ført til, at der ikke var adgang til dækning. Pr. 30. september 2010 var værdien af den forsikrede portefølje faldet med 32,84 % mellem den 31. december 2009 og den 31. december 2009 og med yderligere 22,4 % mellem den 31. december 2009 og den 30. september 2010. Den samlede værdi af forsikringsporteføljen faldt til 15,9 mia. EUR i 2010 fra 30,6 mia. EUR i slutningen af 2008. Antallet af forsikrede virksomheder faldt fra 3 709 i slutningen af 2008 til 2 290 i september 2010. Der blev også fremlagt breve fra forsikringsselskaber som dokumentation for nødvendigheden af at videreføre ordningen indtil udgangen af 2010, selv om det blev antydet i brevene, at den maksimale dækning, som ordningen kunne give, ikke ville blive nået. Der blev i disse breve redegjort for nødvendigheden af ordningen ved at henvise til den øgede risiko ved eksportkreditforsikring som følge af den generelle økonomiske situation på et tidspunkt, hvor man er ved at komme på fode efter krisen, med et heraf følgende fald i priserne og mindsket dækning fra private forsikringsselskaber i visse sektorer.
2.2. RETSGRUNDLAG
(12)
Det nationale retsgrundlag for ordningen er lovdekret nr. 175/2008 af 26. august 2008 om oprettelse af Finova og lovdekret nr. 211/1998 af 16. juli 1998 om reglerne for gensidige garantiselskaber (som ændret ved lovdekret nr. 19/2001 af 30. januar 2001 og lovdekret nr. 309-A/2007 af 7. september 2007).
2.3. GENNEMFØRELSESORGAN
(13)
Ordningen gennemføres via følgende private kreditforsikringsselskaber, der opererer på det portugisiske marked: COSEC, CESCE, COFACE og Credito y Caución.
2.4. STØTTEMODTAGERE
(14)
Ifølge oplysninger fra de portugisiske myndigheder af 26. november 2010 var 399 støttemodtagere med i ordningen pr. oktober 2010.
(15)
Fordelingen af de kreditrammer, der blev indrømmet pr. oktober 2010, fremgår af følgende tabeller:
(16)
Udnyttelse af ordningen gennem formidlende forsikringsselskab:
Forsikringsselskab
Støttemodtagere
Kreditramme i EUR
Antal
(%)
Værdi (EUR)
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
COFACE
28
7,02
6 929 700
3,27
I alt
399
100
211 630 292
100
(17)
Fordeling efter markedsstørrelse i EUR mellem indenlandske transaktioner og eksporttransaktioner i oktober 2010:
Faktisk udnyttet kreditramme (4)
Værdi (EUR)
(%)
Indenlandske handelstransaktioner
137 175 542
73,20
Eksporttransaktioner
50 221 841
26,80
I alt
187 397 383
100
(18)
Fordeling efter støttemodtagerens størrelse:
Støttemodtagerens størrelse
Støttemodtagere
Kreditramme i EUR
Antal
(%)
Værdi (EUR)
(%)
Store virksomheder
126
31,58
101 135 009
47,79
Mellemstore virksomheder
158
39,60
71 507 618
33,79
Mikrovirksomheder/små virksomheder
115
28,82
38 987 665
18,42
I alt
399
100
211 630 292
100
2.5. VILKÅR FOR ANVENDELSE AF ORDNINGEN
(19)
Ordningen dækker kommercielle risici (f.eks. insolvens og langvarig betalingsforsinkelse) for perioder på under to år ved handel med OECD-lande, herunder også ved indenlandske handelstransaktioner.
(20)
Den offentlige forsikring fungerer som en supplerende risikodelingsfacilitet (»top-up«) i forhold til private forsikringsselskaber. Den ydes kun som et supplement til den dækning, der ydes af et privat forsikringsselskab.
(21)
Den offentlige forsikring ydes ifølge de portugisiske myndigheder på nøjagtigt de samme vilkår som den private forsikring. Det beløb, som den offentlige forsikring dækker, kan derfor aldrig ikke overstige det beløb, som det private forsikringsselskab dækker. Forsikringspræmien svarer dog til 60 % af den præmie, som det private forsikringsselskab forlanger. Den gennemsnitlige præmie for ordningen udgjorde 0,21 % af omsætningen, mens den markedspræmie, som de private forsikringsselskaber forlangte, udgjorde 0,36 % af omsætningen i 2009. Selv de gennemsnitlige markedspræmier - på 0,23 % og 0,24 % i henholdsvis 2007 og 2008 - var højere end den gennemsnitspræmie, der blev anvendt under ordningen fra 2009 og frem.
(22)
Såfremt forsikringsbegivenheden indtræder, fordeles eventuelle inddrevne beløb mellem staten og det private forsikringsselskab, der yder basisdækningen, i forhold til andelen af den samlede garanterede dækning, dvs. kvotedeling. Inddrivelsesproceduren forvaltes af det private forsikringsselskab.
2.6. VARIGHED
(23)
Ordningen blev anmeldt den 12. januar 2009 og skulle vare fra den 1. januar 2009 til den 31. december 2010. Kommissionen har ikke modtaget nogen meddelelse om forlængelse.
2.7. BUDGET
(24)
Ifølge de oplysninger, som de portugisiske myndigheder har givet Kommissionen, er den maksimale garanti for hver støttemodtager 1,5 mio. EUR.
(25)
Ifølge de oplysninger, som de portugisiske myndigheder har givet Kommissionen, er ordningens samlede budget for såvel indenlandske transaktioner som eksporttransaktioner på 2 mia. EUR (5).
3. KOMMISSIONENS BESLUTNING OM AT INDLEDE DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(26)
Kommissionen fremsatte i beslutningen af 27. oktober 2010 om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure sin foreløbige vurdering og gav udtryk for tvivl om, hvorvidt ordningen var forenelig med det indre marked. Den tvivl, der blev givet udtryk for i denne beslutning, vedrørte:
-
Anvendelsen af ordningen på kortfristet eksportkreditforsikring, hvor prisfastsættelsen af garantien lå under det niveau, der normalt kræves i henhold til Kommissionens meddelelse om kortfristet eksportkreditforsikring (6) (i det følgende benævnt »meddelelsen«). Kommissionen udtrykte tvivl om, hvorvidt godtgørelsen var nødvendig og rimelig for at nå målet i betragtning af den potentielle konkurrencefordrejning, den indebærer.
-
Anvendelsen af ordningen på indenlandske transaktioner. Kommissionen udtrykte tvivl om foranstaltningens forenelighed med det indre marked og satte igen spørgsmålstegn ved prisfastsættelsen af den ydede garanti.
4. BEMÆRKNINGER FRA PORTUGAL
(27)
De portugisiske myndigheder anfører i deres bemærkninger vedrørende indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure, at Kommissionens påstand om, at de virksomheder, der er omfattet af ordningen, opnår en fordel, som de ellers ikke ville have adgang til, ikke er i overensstemmelse med målene i de midlertidige rammebestemmelser. Som dokumentation for markedets svigt henviser de portugisiske myndigheder til skadeskvoten, der nåede et rekordhøjt niveau på 102 % i 2008 til trods for, at antallet af forsikrede virksomheder var faldet med 29,41 % i slutningen af 2009 sammenlignet med slutningen af 2008 og med yderligere 12,53 % i slutningen af september 2010. Værdien af den forsikrede portefølje var faldet med 32,84 % i slutningen af 2009 sammenlignet med slutningen af 2008 og med yderligere 22,36 % pr. september 2010. Portugal anfører endvidere, at andre medlemsstater også har vedtaget sådanne ordninger.
(28)
Med hensyn til fordelens selektive karakter gør Portugal gældende, at ordningen ikke er selektiv, men derimod er en foranstaltning af generel karakter, som ikke medfører forskelsbehandling i eller på tværs af sektorerne. Portugal beklager også, at Kommissionen ikke har defineret, hvad der forstås ved en generel foranstaltning. Ifølge Portugal er beviset på, at der ikke er tale om forskelsbehandling: i) at ordningen også finder anvendelse på virksomheder fra andre medlemsstater, som opererer i Portugal, ii) at der accepteres ansøgninger om at komme med i ordningen fra alle de fire forsikringsselskaber, der opererer i Portugal, som alle i det mindste delvist er ejet af udenlandske enheder, iii) at der ikke er sket nogen ændring i finansieringsbehovet under krisen, iv) at det segment, der havde størst gavn af ordningen, i oktober 2010 var aktiviteter i tilknytning til det nationale marked (73,2 %), v) at alle virksomheder, der opererer i Portugal, har mulighed for at anvende ordningen, uanset om deres aktiviteter er knyttet til handel med varer (byggesektoren, transportsektoren og sektoren for andre tjenester - bortset fra handel, har modtaget støtte fra ordningen på henholdsvis 2 155 000 EUR, 471 500 EUR og 4 580 000 EUR), selv om eksportkreditter i sagens natur primært vedrører varetransaktioner. Endvidere ville modellen med supplerende dækning ifølge Portugal ikke være en kilde til forskelsbehandling, da den ikke forhindrer nogen virksomhed i at forhandle en sådan police med et privat forsikringsselskab. De offentlige myndigheder baserer sig helt og holdent på de private forsikringsselskabers risikovurdering. Endvidere forhindrer den maksimumsgrænse, der er fastsat for hver forsikring, ifølge de portugisiske myndigheder ikke adgang for store virksomheder, der har nydt godt af ordningen (op til 47,79 % målt i transaktionernes værdi sammenlignet med 33,79 % for mellemstore virksomheder og 18,42 % for små virksomheder, men kun op til 31,58 % målt i antallet af støttemodtagere sammenlignet med 39,60 % for mellemstore virksomheder og 28,82 % for små virksomheder). Denne maksimumsgrænse har til formål at sikre, at de statsmidler, der er involveret, står i forhold til det tilsigtede mål, og at risikoen er veldiversificeret, samtidig med at der sikres adgang til ordningen for et større antal virksomheder. Den omstændighed, at ordningens maksimumsbeløb ikke er blevet udnyttet, er ifølge de portugisiske myndigheder bevis på, at store virksomheder ikke er blevet forskelsbehandlet. Endelig sætter Portugal spørgsmålstegn ved sammenhængen mellem den retspraksis, som Kommissionen har anført i betragtning 36 i beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, og forskelsbehandling. Portugal beklager, at Kommissionen ikke har fastsat kriterier, som en foranstaltning skal opfylde for at være af generel karakter.
(29)
Portugal begrundede den lavere prisfastsættelse af ordningen sammenlignet med prisfastsættelsen af privat forsikring med, at der kan iagttages en negativ udvælgelse, fordi virksomhederne valgte at forsikre de mindre risikofyldte transaktioner under ordningen, mens de lod den private forsikring dække de mere risikofyldte transaktioner. I denne henseende ville Kommissionens argumentation ifølge de portugisiske myndigheder ikke være relevant i eksportkreditsektoren, hvor risikoen ikke vokser med kredittens størrelse, sådan som det er tilfældet med bankkreditter. Ifølge de portugisiske myndigheder ses den lave risiko også af, at mængden af anmeldte krav, som var akkumuleret i ordningen, pr. oktober 2010 kun voksede med 0,26 % af den tegnede forsikrings samlede værdi. Endvidere svarer den prisfastsættelse, som fandt anvendelse på statsgarantien, ifølge de portugisiske myndigheder til prisfastsættelsen på markedet før krisen og medfører derfor ingen fordel for modtagerne.
(30)
Endvidere medfører ordningen ifølge de portugisiske myndigheder ikke konkurrencefordrejning mellem medlemsstaterne, fordi: i) den også omfatter nationale transaktioner, ii) udgifterne til forsikring varierer fra medlemsstat til medlemsstat, sådan som det ses af den forskellige prisfastsættelse for forsikringen, og iii) der ikke er adgang til denne form for tjeneste på markedet.
5. BEMÆRKNINGER FRA ANDRE INTERESSEREDE PARTER
(31)
Efter offentliggørelsen af Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i EU-Tidende den 9. april 2011 modtog Kommissionen ingen bemærkninger fra tredjeparter.
6. VURDERING
6.1. BETEGNELSE AF FORANSTALTNINGERNE SOM STATSSTØTTE
(32)
Det hedder som følger i artikel 107, stk. 1, i TEUF:
»Bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.«
(33)
For at artikel 107, stk. 1, i TEUF kan finde anvendelse, skal der være tale om en støtteforanstaltning, der kan tilregnes staten, og som ydes ved hjælp af statsmidler, som påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, og som fordrejer konkurrencen i det indre marked ved at give visse virksomheder en selektiv fordel.
Statsmidler
(34)
Som Kommissionen forklarede i beslutningen af 27. oktober 2010 om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, ydes forsikringen direkte af staten, og eventuelle tab som følge af ordningen påvirker det nationale budget. Ordningen indebærer derfor statsmidler. Portugal bestrider ikke, at ordningen indebærer statsmidler.
Selektiv fordel for forsikringsselskaberne
(35)
Kommissionen har analyseret eksportkreditforsikringsmarkederne i sine beslutninger om kortfristede eksportkreditforsikringsordninger (7). Præmierne på markedet for kortfristet eksportkreditforsikring er typisk fastsat i kontrakter for en periode på mindst ét år. Derfor får eventuelle ændringer i prisfastsættelsen af den tilbudte dækning først virkning efter et stykke tid. Det er endvidere markedspraksis at tilpasse udbuddet af kreditforsikring ved at øge eller mindske de kreditbeløb, som tilbydes, og ikke ved at ændre den præmie, der forlanges for dækningen. Denne praksis er også blevet fulgt siden begyndelsen af finanskrisen, sådan som det fremgår af de afslag på ansøgninger om dækning, som Portugal har sendt, og de afslag på ansøgninger, der er blevet sendt i andre sager om kortfristede eksportkreditforsikringsordninger (8). Generelt tilbydes eksportørerne i afslagene fra forsikringsselskaberne ikke som alternativ en højere præmie for dækningen af visse købere. Der er dokumentation for, at private forsikringsselskaber som følge af den finansielle krise nedsatte den tilbudte dækning betydeligt eller ofte trak den helt tilbage. Andre oplysninger fra aktører på markedet bekræfter dette (9). Konkurrencen mellem forsikringsselskaberne er således primært baseret på mængder frem for priser. Gennem denne foranstaltning imødekom staten et behov, som ikke var dækket af de eksisterende private aktører. På et konkurrencepræget marked uden statslig indgriben ville en ny aktør imidlertid have reageret på den efterspurgte tjeneste ved at stille supplerende forsikringsdækning til rådighed. Derfor bevirkede statens indgreb, at markedspositionen for de private aktører, der allerede var aktive på det portugisiske marked, blev beskyttet.
(36)
Kortfristet eksportkreditforsikring er et produkt, hvor forsikringsselskabet overtager den kommercielle og politiske risiko for, at køberen misligholder sine forpligtelser i forbindelse med en handelstransaktion. Banker tilbyder også at overtage de kommercielle risici ved handelstransaktion gennem remburs og factoring. Kortfristet eksportkreditforsikring, som tilbydes af eksportkreditforsikringsselskaber, og remburs, som tilbydes af banker, er substitutionsprodukter på efterspørgselssiden på markedet for beskyttelse mod de kommercielle risici ved handelstransaktioner. I mangel af statslige indgreb kunne eksportører i det mindste i en vis udstrækning have benyttet sig af remburs, som tilbydes af banker (10). På grund af den mulige substituerbarhed mellem kortfristet eksportkreditforsikring, som tilbydes af forsikringsselskaber, og remburs, som tilbydes af banker, giver foranstaltningen sektoren for kortfristet eksportkreditforsikring en fordel, fordi den bidrager til at bevare eksportkreditforsikringsselskabernes markedsandel på markedet for beskyttelse mod kommercielle og politiske risici ved handelstransaktioner. Da banker ikke er berettiget til at ansøge om at blive omfattet af ordningen, ifølge hvilken offentlig forsikring kun tilbydes som et supplement til den dækning, der ydes af private forsikringsselskaber, er fordelen selektiv.
(37)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at foranstaltningen giver forsikringsselskaber en selektiv fordel.
Selektiv fordel for eksportører og indenlandske handelsvirksomheder
(38)
Eksportører og handelsvirksomheder, der tilslutter sig ordningen, betaler en præmie, som er lavere end markedspræmien. Dette fører til en styrkelse af positionen for de virksomheder, der nyder godt af ordningen, i forhold til dem, der potentielt kun ville være dækket af private forsikringsselskaber til markedspris. Man har skønnet, at den styrkelse, som visse markedsaktører opnår af deres position gennem foranstaltningerne i ordningen sammenlignet med deres konkurrenter i en tilsvarende situation, i sig selv udgør en fordel (11). I det foreliggende tilfælde ville en styrkelse af disse støttemodtageres position ikke have været mulig i samme udstrækning uden statslige indgreb.
(39)
Endvidere kan de risici, der er omfattet af ordningen, sådan som Portugal har påpeget, ikke dækkes på markedet, i det mindste ikke i samme omfang. Virksomheder, der nyder godt af ordningen, modtager således en dobbelt fordel i form af adgang til forsikringsdækning, som der ellers ikke ville være adgang til: De nyder ikke kun godt af en lavere præmie end markedsprisen, men også af den supplerende dækning.
(40)
Den portugisiske ordning er de facto selektiv.
(41)
En foreløbig indikation på, at ordningen er selektiv, er, at de virksomheder, der nyder godt af foranstaltningen, næsten udelukkende er virksomheder, der handler med varer, mens virksomheder, der leverer tjenester, har langt mindre gavn af den. I forbindelse med den formelle undersøgelsesprocedure anfører de portugisiske myndigheder, at der ikke er noget juridisk til hinder for, at virksomheder, der ikke er involveret i handelsaktiviteter, nyder godt af ordningen, og at byggesektoren, transportsektoren og sektoren for andre tjenester - bortset fra handel, har nydt godt af ordningen. Portugal erkender dog også, at eksportkreditforsikring i sagens natur primært vedrører varetransaktioner. Virksomheder, som leverer transportydelser og andre tjenester, tegnede sig for kun 2,4 % af den forsikringsdækning, der blev ydet under ordningen pr. oktober 2010. Da virksomheder, som leverer tjenester, kun udgjorde otte af de i alt 361 virksomheder, som var omfattet af ordningen, og tegnede sig for ca. 1,25 % af kreditrammen, er det klart, at den pågældende foranstaltning hovedsagelig var til gavn for virksomheder, som handler med varer.
(42)
Der er andre elementer, der viser, at ordningen de facto er selektiv.
(43)
For det første rummer de betingelser, der er fastsat i ordningen, en vis skønsmargen med hensyn til valget af støttemodtagere til trods for de portugisiske myndigheders påstand om, at ordningen er af generel karakter, fordi modtagerne er defineret ved objektive kriterier, som ikke medfører forskelsbehandling af enheder fra andre medlemsstater. Ordningen følger en model med supplerende dækning, hvorefter kun virksomheder, der har en kreditramme hos et privat forsikringsselskab, kan tilslutte sig ordningen, mens virksomheder, som private kreditforsikringsselskaber fuldstændigt nægter dækning, ikke er berettiget til supplerende dækning. Ordningen overlader det helt og holdent til de private selskabers skøn, hvem der kan opnå dækning. I mangel af ensartede og objektive kriterier for fastlæggelse af risikoen ved de transaktioner, som den enkelte eksportør eller erhvervsdrivende udfører, giver ordningen private aktører en vis frihed i deres bedømmelse af kreditværdigheden for virksomheder, som er berettiget til at ansøge om dækning. Domstolen har anlagt det synspunkt, at en foranstaltning, for at kunne betragtes som ikke-selektiv, skal bygge på et anvendelseskriterium, som er objektivt, som ikke er knyttet til geografiske eller sektorspecifikke faktorer, og som er i overensstemmelse med foranstaltningens mål (12). I det foreliggende tilfælde kan manglende objektive kriterier for beslutningen om at yde privat dækning føre til forskelsbehandling mellem støttemodtagere, som befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation (13).
(44)
For det andet har Domstolen, selv hvis kriterierne for adgang til ordningen blev anset for objektive, anlagt det synspunkt, at eksistensen af objektive kriterier ikke i sig selv foregriber foranstaltningens selektive karakter, når foranstaltningen bevirker, at visse virksomheder begunstiges på bekostning af andre. Domstolen har udtalt, at »[d]en omstændighed, at støtteforanstaltningen ikke er rettet mod en eller flere bestemte støttemodtagere, som er afgrænset på forhånd, men at den er betinget af en række objektive kriterier, i henhold til hvilke støtten kan ydes inden for rammerne af en på forhånd fastsat rammebevilling til fordel for et ubestemt antal støttemodtagere, der ikke er individualiseret på forhånd, giver ikke i sig selv grundlag for at afvise, at foranstaltningen er selektiv og derved udgør en statsstøtte efter traktatens artikel 92, stk. 1 [107, stk. 1, i TEUF].Denne omstændighed indebærer højst, at foranstaltningen ikke er individuel, men udelukker ikke, at den offentlige intervention må anses for en støtteforanstaltning med en selektiv karakter, der som følge heraf er specifik, hvis den som følge af kriterierne for sin anvendelse indebærer fordele alene for visse virksomheder eller produktioner og ikke for andre« (14). Ifølge Domstolen skal statslige indgreb ikke bedømmes ud fra dens årsager eller mål, men ud fra dens virkninger (15). I det foreliggende tilfælde er ordningen de facto selektiv.
(45)
For det tredje skal en foranstaltning for at være af generel karakter ikke kun bygge på objektive og horisontale kriterier, men den må heller ikke være begrænset i tid eller anvendelsesområde. Ordningen er begrænset både i tid og anvendelsesområde, bl.a. i kraft af selve karakteren af modellen med supplerende dækning, jf. betragtning 43, selv om Portugal fastholder, at ordningen er af generel karakter.
(46)
Endelig er kriterierne i ordningen ikke i overensstemmelse med foranstaltningens mål og logik (16). Selv hvis ordningen blev anvendt objektivt af de private forsikringsselskaber, ville kun virksomheder, som fik deres dækning nedsat under krisen, kunne være omfattet af ordningen. Virksomheder, hvis kreditramme er blevet fjernet fuldstændigt af de private forsikringsselskaber, er udelukket fra ordningen. Til trods for, at ordningen har til formål at afhjælpe en påstået manglende adgang til dækning på det private marked, omfatter den således ikke de virksomheder, som er hårdest ramt af den reducerede private forsikringskapacitet på markedet. I denne henseende er den måde, hvorpå foranstaltningen er udformet, ikke egnet til at afhjælpe det konstaterede markedssvigt.
(47)
På grundlag af ovenstående overvejelser er de fordele, som de deltagende eksportører og handelsvirksomheder opnår, af selektiv karakter.
Påvirkning af samhandelen og konkurrencefordrejning
(48)
Med hensyn til påvirkning af samhandelen dækker ordningen eksporttransaktioner og indenlandske varetransaktioner.
(49)
Ved at dække indenlandske transaktioner kan ordningen potentielt påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, i det omfang den kunne fordreje handelsstrømmene mærkbart, f.eks. ved at lede økonomiske aktiviteter væk fra eksporttransaktioner og i retning af indenlandske transaktioner.
(50)
Med hensyn til konkurrencefordrejning tyder den omstændighed, at en virksomheds konkurrencemæssige position styrkes i forhold til andre konkurrerende virksomheder ved, at den får fordele, som den ellers ikke ville have opnået under normale omstændigheder, ifølge Domstolens retspraksis i sig selv på en mulig konkurrencefordrejning (17).
(51)
Da ordningen gælder for eksport, herunder til andre medlemsstater, påvirker foranstaltningen klart handelsstrømmene mellem medlemsstaterne, idet den gør det lettere for modtagerne at udøve en eksportaktivitet.
(52)
Ordningen påvirker også samhandelen, i det omfang den omfatter indenlandske transaktioner. Det er fast retspraksis, at når en støtte, der er ydet af en medlemsstat, styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for EU, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten. Den omstændighed, at en økonomisk sektor har været genstand for liberalisering på EU-plan, er i den henseende tilstrækkelig med henblik på redegørelsen for den faktiske eller potentielle virkning af støtten for konkurrencen såvel som for støttens påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne. Endvidere er det ikke nødvendigt, at den begunstigede virksomhed selv tager del i samhandelen inden for EU. Når en medlemsstat tildeler støtte til en virksomhed, kan den indenlandske aktivitet fastholdes eller styrkes, hvilket vil svække andre medlemsstaters virksomheders mulighed for at etablere sig på denne medlemsstats marked. Derudover vil en styrkelse af en virksomhed, der indtil dette tidspunkt ikke havde taget del i samhandelen mellem medlemsstaterne, kunne bringe den i en position, der ville give den mulighed for at etablere sig på en anden medlemsstats marked (18).
(53)
I det foreliggende tilfælde gavner foranstaltningen virksomheder, der opererer i forskellige sektorer, som er åbne for samhandel inden for EU. Derfor påvirker selv fordele for indenlandske transaktioner, som udføres af virksomheder, der kun opererer på det portugisiske marked, samhandelen mellem medlemsstaterne.
(54)
Endvidere er formålet med foranstaltningen at støtte kommercielle handelsaktiviteter, der udføres af virksomheder, som er etableret i Portugal, i modsætning til virksomheder, der er etableret i andre medlemsstater. Foranstaltningen kan derfor fordreje konkurrencen i det indre marked.
Konklusion
(55)
Dette projekt udgør derfor statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF. Støtten kan betragtes som forenelig med det indre marked, hvis den opfylder en af undtagelserne i traktaten.
6.2. FORENELIGHEDEN AF STØTTEN TIL FORSIKRINGSSELSKABER
(56)
Kommissionen har i sin meddelelse fastsat betingelser, ifølge hvilke støtte til forsikringsselskaber i form af statsstøttede kortfristede eksportkreditordninger anses for forenelige. På baggrund af den finansielle krise er der i de midlertidige rammebestemmelser fastsat betingelser for anvendelsen af meddelelsen.
(57)
I punkt 2.5 i den ændrede meddelelse (19) er »markedsmæssige risici« defineret som kommercielle og politiske risici på offentlige og ikke-offentlige debitorer, der er etableret i de lande, der er anført i bilaget (20) til meddelelsen. Finansielle fordele for eksportkreditforsikringsselskaber, som går ind i eller dækker en transaktion, der betragtes som en markedsmæssig risiko, er normalt forbudt.
(58)
Det fremgår af punkt 3.1 i meddelelsen, at faktorer, der kan fordreje konkurrencen mellem private og offentlige eller offentligt støttede eksportkreditforsikringsselskaber, der forsikrer markedsmæssige risici, omfatter statsgarantier (de jure eller de facto) til dækning af lån og tab. Sådanne garantier betyder, at forsikringsselskaberne kan låne til en lavere rente end den normale markedsrente eller i det hele taget kan optage lån. De gør det endvidere overflødigt for forsikringsselskaberne at genforsikre sig på det private marked.
(59)
For så vidt angår lande, der ikke er anført i bilaget til meddelelsen, er sådanne risici »ikke-markedsmæssige« i henhold til meddelelsen, og offentlig støtte til at forsikre dem er ikke omfattet af meddelelsen.
(60)
I henhold til punkt 4.2 i meddelelsen kan »markedsmæssige risici« ikke dækkes af eksportkreditforsikringer med støtte fra medlemsstaterne. I henhold til punkt 4.4 i meddelelsen kan disse risici dog på visse betingelser midlertidigt dækkes af offentlige eller offentligt støttede eksportkreditforsikringsselskaber. Det fremgår navnlig, at risici på debitorer, der er etableret i lande, som er anført i bilaget til meddelelsen, kun betragtes som for midlertidigt »ikke-markedsmæssige«, hvis det kan godtgøres, at der ikke er adgang til privat forsikringsdækning af risiciene, der generelt betragtes som markedsmæssige. Medlemsstater, der ønsker at påberåbe sig denne undtagelsesklausul, skal fremlægge en markedsrapport samt bevis fra to store internationalt anerkendte eksportkreditforsikringsselskaber og fra et nationalt kreditforsikringsselskab, der begge godtgør, at der ikke er mulighed for at dække risiciene på det private forsikringsmarked. Endvidere skal det offentligt støttede eksportkreditforsikringsselskab så vidt muligt afpasse de opkrævede præmier for sådanne ikke-markedsmæssige risici efter de præmier, der forlanges af private eksportkreditforsikringsselskaber for risici af samme art, og give en beskrivelse af de vilkår, hvorpå det offentlige eksportkreditforsikringsselskab vil forsikre sådanne risici.
(61)
For at fremskynde proceduren blev den dokumentation, som medlemsstaterne skal fremlægge for at godtgøre manglende adgang til dækning, forenklet i de midlertidige rammebestemmelser med virkning indtil 2010. Med henblik herpå skulle medlemsstaterne fremlægge dokumentation fra et stort internationalt anerkendt privat eksportkreditforsikringsselskab og et nationalt kreditforsikringsselskab eller fra mindst fire veletablerede eksportører på det indenlandske marked. De midlertidige rammebestemmelser blev forlænget indtil den 31. december 2011 (21).
Manglende adgang til dækning
(62)
Portugal fremlagde nogle breve fra eksportører, som viser, at de var blevet nægtet dækning af en række transaktioner. Kommissionen har dog ikke fundet tilstrækkeligt bevis for den manglende adgang til dækning i brevene fra de portugisiske myndigheder. De grunde, der er anført i disse afslag, er enten fortrolige eller angiver udtrykkeligt, at afslaget skyldes kundens dårlige likviditet og finansielle stilling, hvilket er normal forretningspraksis på et velfungerende forsikringsmarked. Portugal fremlagde i forbindelse med sit svar på Kommissionens beslutning af 27. oktober 2010 om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure oplysninger, som viser et fald i antallet af virksomheder, der tegner forsikring (der er et fald på 29,41 % i slutningen af 2009 sammenlignet med det foregående år, og et yderligere fald på 12,53 % indtil september 2010), og et fald i værdien af den forsikrede portefølje (et fald på 32,84 % i slutningen af 2009 sammenlignet med det foregående år og et yderligere fald på 22,36 % indtil september 2010). Det fremgår imidlertid af et af de to breve fra private forsikringsselskaber, som Portugal fremlagde, og som påpeger den manglende adgang til dækning på det private marked, (brevet fra CESCE dateret den 22. november 2010), at virksomhedernes finansieringsbehov også faldt på grund af den faldende efterspørgsel. Det påståede fald i de forsikrede mængder er ikke tilstrækkeligt bevis på manglende adgang til dækning på markedet.
(63)
Hvis der reelt ikke er adgang til dækning på det private marked, og der så bliver adgang til dækning, når staten yder delvis dækning, kunne det være et tegn på, at forsikringsselskaberne har modtaget statsstøtte. Da markedet hovedsagelig tilpasser sig efter mængder og ikke efter priser, jf. betragtning 35, gør adgangen til kredit i kraft af statsstøtten det muligt for aktører, som allerede er til stede på markedet, at fastholde deres position.
Tilpasning af præmierne til de præmier, der forlanges af private kreditforsikringsselskaber
(64)
De præmier, der forlanges under ordningen, udgør 60 % af den præmie, som et privat forsikringsselskab forlanger for at dække den samme kunde. I modsætning til det, Portugal har påstået, kan den risiko, der overføres til staten med ordningen, endvidere ikke betragtes som højere end den risiko, der dækkes af det private forsikringsselskab isoleret set. Der erindres om, at risikoen for misligholdelse vokser med det forsikrede beløb. Med en større forsikringsdækning ville eksportøren således acceptere at indgå flere kommercielle transaktioner med en given køber. Den samlede transaktionsmængde kunne overstige køberens tilbagebetalingsevne.
(65)
De portugisiske myndigheder finder, at den risiko, der er forbundet med flere transaktioner, er mindre, fordi en eksportør, der opnåede begrænset dækning, først ville forsikre de mest risikofyldte købere; med øget dækning ville eksportøren gradvist forsikre mindre risikofyldte købere. Dette argument tager dog ikke hensyn til, at kreditrammerne bevilges for hver køber, og at eksportøren derfor ikke kan vælge at anvende hele kreditrammen udelukkende til de mindst kreditværdige købere.
(66)
Endvidere ville de portugisiske myndigheders argument om, at de forsikrede supplerende transaktioner er mindre risikofyldte end de transaktioner, der forsikres af det private forsikringsselskab, føre til den konklusion, at de private forsikringsselskaber for et givet præmieniveau accepterer en højere risiko, mens de nægter at dække transaktioner med lavere risiko for samme præmieniveau. Hvis dette argument var korrekt, ville et rationelt privat forsikringsselskab forsikre flere transaktioner, som ville øge dets præmieindtægt og samtidig mindske risikoen. Med andre ord ville de portugisiske myndigheders argument pege i retning af en irrationel adfærd hos de private forsikringsselskaber, som ville acceptere at forsikre en mere risikofyldt del af porteføljen i stedet for den mindre risikofyldte del. Dette argument kan derfor ikke accepteres.
(67)
Som følge af den øgede risiko, foranstaltningen dækker, udsætter staten sig for et større forventet endeligt tab end det private forsikringsselskab, da det bevilgede og prissatte den oprindelige dækning uden hensyntagen til andre faktorer. I forbindelse med en ordning med supplerende dækning, hvor beslutningen om at udvide dækningen først træffes, efter at præmien for den oprindelige kreditforsikringsramme er blevet fastsat, skal prisen for den supplerende dækning derfor afspejle en højere risiko for eventuel overforsikring. De portugisiske myndigheders argument om, at virksomhederne foretager en negativ udvælgelse, som indebærer, at de mere risikofyldte transaktioner dækkes af private forsikringer, er ikke underbygget af konkrete oplysninger eller kendt markedspraksis. Den mest almindelige form for privat kortfristet kreditforsikring (generalpolice) kræver, at hele porteføljen af det krediterede salg er dækket af policen. Den forsikrede virksomhed er derfor udelukket fra at forsikre sine risici selektivt. Det er Kommissionens opfattelse, at prisen for supplerende forsikring burde have taget hensyn til den højere risiko, man udsætter sig for. Prisfastsættelsen burde derfor have været højere end den pris, som private forsikringsselskaber forlanger for basisdækningen.
(68)
I det foreliggende tilfælde er de præmier, der forlanges under ordningen, lavere end de nuværende præmier på eksportkreditforsikringsmarkedet, hvilket bekræftes af Portugal i dets svar på Kommissionens beslutning af 27. oktober 2010 om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Denne prisfastsættelse er også lavere end markedspriserne for 2007 og 2008. Derfor er de portugisiske myndigheders argument om, at prisfastsættelsen svarer til markedspriserne før krisen, heller ikke blevet bekræftet. Endvidere bør prisen også tage hensyn til størrelsen af risikoen for ordningen. Derfor bør prisfastsættelsen reelt være højere end markedsprisen.
(69)
I lyset af ovenstående er den ordning, der gælder for forsikringsselskaber, uforenelig med meddelelsen og de midlertidige rammebestemmelser.
6.3. FORENELIGHEDEN AF STØTTEN TIL EKSPORTØRER OG INDENLANDSKE HANDELSVIRKSOMHEDER
6.3.1. Foreneligheden af foranstaltningen vedrørende kortfristet eksportkreditforsikring
(70)
I henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), der finder anvendelse under normale markedsvilkår, og artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF, der finder anvendelse i perioder med en alvorlig forstyrrelse i økonomien, kan støtte på visse betingelser være forenelig med det indre marked.
(71)
Kommissionen erindrer om, at artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF ifølge retspraksis skal anvendes indskrænkende, og at den skal modvirke en forstyrrelse i hele en medlemsstats økonomi (22).
(72)
I overensstemmelse med principperne i de midlertidige rammebestemmelser (punkt 5.1), som forlænget indtil den 31. december 2012, skal støtteforanstaltninger, for at de kan anses for forenelige, opfylde følgende kriterier:
a)
Relevans
Støtten skal være klart målrettet for effektivt at kunne afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i økonomien. Dette ville ikke være tilfældet, hvis foranstaltningen ikke var egnet til at afhjælpe forstyrrelsen.
b)
Nødvendighed
Støtten skal både med hensyn til beløb og form være nødvendig for at nå det fastsatte mål. Den må derfor ikke overstige det minimum, der er nødvendigt for at nå målet, og skal ydes i den form, der er bedst egnet til at afhjælpe forstyrrelsen. Med andre ord, hvis et mindre støttebeløb eller en foranstaltning med mindre fordrejende virkning var tilstrækkeligt til at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i hele økonomien, ville den pågældende foranstaltning ikke være nødvendig. Denne analyse bekræftes af Domstolens retspraksis (23).
c)
Proportionalitet
De positive virkninger af foranstaltningerne skal fuldt ud afvejes mod konkurrencefordrejningerne, for at fordrejningerne kan begrænses til det minimum, der er nødvendigt for at nå formålene med foranstaltningerne. Artikel 107, stk. 1, i TEUF forbyder alle offentlige foranstaltninger, der kan fordreje samhandelen mellem medlemsstaterne. Enhver undtagelse fra artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF, som tillader statsstøtte, skal sikre, at denne støtte ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det fastsatte mål.
Relevans
(73)
Som der er redegjort for i betragtning 46 udelukker den måde, hvorpå ordningen er udformet, de virksomheder, der er hårdest ramt af krisen, og er derfor ikke egnet til at afhjælpe det påståede markedssvigt i form af manglende adgang til privat forsikringsdækning.
Nødvendighed og proportionalitet: tilpasning af præmierne til de præmier, der forlanges af private kreditforsikringsselskaber
(74)
Selv om de oplysninger, Portugal har fremlagt, peger på problemer på det private marked for eksportkreditforsikring, jf. betragtning 62, er der ikke dokumentation for manglende adgang til forsikringsdækning. Det kan derfor ikke fastslås, at der er behov for statsligt indgreb.
(75)
Som der er redegjort for i betragtning 21 og 64, udgør de præmier, der forlanges under ordningen, 60 % af de præmier, som private forsikringsselskaber forlanger for at dække den samme kunde.
(76)
I forbindelse med en ordning med supplerende dækning, hvor beslutningen om at udvide dækningen først træffes, efter at præmien for den oprindelige kreditforsikringsramme er blevet fastsat, skal prisen for den supplerende dækning derfor afspejle en højere risiko for eventuel overforsikring, jf. betragtning 65-67.
(77)
Målet om at tilvejebringe den påståede manglende forsikringsdækning kunne også nås gennem en ordning, hvor prisen fastsættes på en sådan måde, at den afspejler den underliggende risiko, som stater påtager sig. Derfor står prisfastsættelsen af ordningen, der er baseret på en præmie, som er lavere end den præmie, som markedet ville forlange for tilsvarende risici, ikke i forhold til ordningens mål.
(78)
I betragtning af ovenstående kan eksportkreditdelen af ordningen ikke anses for at være forenelig støtte til eksportører i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF og de midlertidige rammebestemmelser.
(79)
Med hensyn til artikel 107, stk. 3, litra c), er alle argumenter vedrørende relevans, nødvendighed og proportionalitet lige relevante i forbindelse med forenelighedsanalysen i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b). Derfor påvirker den støtte til eksportkreditforsikringsselskaber, som ydes under ordningen, handelsvilkårene i et omfang, der strider mod den fælles interesse.
6.3.2. Ordningens forenelighed i relation til forsikring af indenlandske handelstransaktioner
(80)
For så vidt angår anvendelsen af ordningen på indenlandske transaktioner, kunne forsikring af indenlandske handelstransaktioner under markedsprisen lede transaktioner væk fra eksport og i retning af indenlandske transaktioner og få stor indvirkning på importen. Derfor er statsstøtte til indenlandske handelstransaktioner under normale markedsvilkår strengt forbudt. I henhold til litra c) og b) i artikel 107, stk. 3, i TEUF kan støtte dog være forenelig med det indre marked på visse betingelser. I den forbindelse er der i meddelelsen og de midlertidige rammebestemmelser fastsat kriterier for foreneligheden af støtteforanstaltninger vedrørende kortfristet eksportkreditforsikring. Disse tekster omfatter imidlertid ikke indenlandske handelstransaktioner.
(81)
Portugal anmeldte ikke desto mindre ordningen på baggrund af den nuværende finansielle krise i henhold til de midlertidige rammebestemmelser. Det skal derfor fastslås, om ordningen i betragtning af de vidtrækkende konsekvenser af den nuværende finansielle krise kunne betragtes som forenelig med det indre marked direkte i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF. I benægtende fald skal det analyseres, om foranstaltningen kan anses for forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c).
(82)
For så vidt angår forenelighed i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF kan Kommissionen i medfør af denne bestemmelse erklære støtte forenelig med det indre marked, hvis den har til formål at »afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi«.
(83)
Kommissionen erindrer om, at artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF ifølge retspraksis skal anvendes indskrænkende, og at den skal modvirke en forstyrrelse i hele en medlemsstats økonomi (24). Den erindrer også om, at foranstaltningen skal være i overensstemmelse med principperne om relevans, nødvendighed og proportionalitet, jf. betragtning 73.
(84)
Foranstaltningen blev indført på baggrund af den nuværende finanskrise og er tidsbegrænset.
(85)
Kommissionen har modtaget breve fra eksportører og private forsikringsselskaber, der viser et fald i forsikringsdækningen af indenlandske transaktioner. De portugisiske myndigheder har anført, at skadeskvoten er steget til 102 %. Denne bemærkning er dog ikke afgørende, eftersom stigningen har fulgt et konstant udviklingsforløb siden 2004, sådan som det fremgår af bemærkningerne fra de portugisiske myndigheder. Denne konstante stigning i skadeskvoten, selv før finanskrisen, tyder snarere på et strukturelt problem på markedet end på markedssvigt inden for indenlandsk handelsfinansiering. Kommissionen har derfor ikke fundet det godtgjort, at ordningen er relevant med henblik på at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i økonomien, og er af den opfattelse, at ordningen ikke kan erklæres forenelig med det indre marked i henhold til de midlertidige rammebestemmelser eller artikel 107, stk. 3, litra b).
(86)
Med hensyn til foranstaltningens forenelighed med det indre marked i henhold til meddelelsen og artikel 107, stk. 3, litra c) er ordningens formål at afhjælpe den manglende adgang til dækning på forsikringsmarkedet. Da ordningen yder supplerende dækning, som giver private forsikringsselskaber en vis frihed med hensyn til valget af begunstigede, udelukker den potentielt virksomheder fra dækning, som befinder sig i en tilsvarende situation som de virksomheder, der er dækket, men som var hårdere ramt af krisen. Disse udelukkede virksomheder ville helt og ikke kun delvist have mistet deres forsikringsdækning. Foranstaltningen yder ikke blot supplerende dækning til støttemodtagerne, men giver også en fordel med hensyn til prisfastsættelse, da præmierne ligger under markedspræmierne. Som det allerede er blevet anført, udgør de præmier, der forlanges under ordningen, 60 % af de præmier, som et privat forsikringsselskab forlanger for at dække den samme kunde, mens den omstændighed, at dækningsgrænsen er udvidet til det dobbelte af den oprindelige dækningsgrænse, indebærer en højere risiko, som ikke er afspejlet i præmien. Prisfastsættelsen af ordningen er ikke berettiget i betragtning af nødvendigheden af at afhjælpe den manglende adgang til forsikringsdækning. Ordningen står ikke i forhold til det anførte mål på grund af den potentielle konkurrencefordrejning.
(87)
Kommissionen konkluderer derfor, at den statsstøtte, der ydes til indenlandske handelsforsikringstransaktioner, ikke opfylder betingelserne i litra b) eller c) i artikel 107, stk. 3, i TEUF, og er uforenelig med det indre marked.
7. KONKLUSION
(88)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at ordningen udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF, som ikke kan erklæres forenelig med det indre marked.
8. TILBAGESØGNING
(89)
Det hedder i artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 (25), at i negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtagerne. Kun støtte, der er uforenelig med det indre marked, skal tilbagesøges.
(90)
Formålet med tilbagesøgningen er at genoprette den situation, der eksisterede, før støtten blev ydet. Dette mål er nået, når den uforenelige støtte er tilbagebetalt af modtagerne, som derfor mister de fordele, de havde i forhold til deres konkurrenter. Det beløb, der skal tilbagesøges, bør være af en sådan størrelse, at modtagerne mister den økonomiske fordel, de havde opnået.
(91)
Da der ikke findes en relevant markedspris for godtgørelsen af statens dækning, skal der fastlægges et relevant benchmark med henblik på den nøjagtige beregning af støttebeløbet. Som fastsat i første led i punkt 4.2 i Kommissionens garantimeddelelse (26), kan »subventionsækvivalenten« ved en lånegaranti i et givet år beregnes på samme måde som subventionsækvivalenten ved et lån på lempelige vilkår. Støttebeløbet kan således beregnes som differencen mellem en teoretisk markedspræmie og den præmie, der blev opnået ved hjælp af statsgarantien, med fradrag af eventuelle betalte præmier.
(92)
Støtten til forsikringsselskaberne sker i form af bevarelse af deres markedsandel. Uden støtte kunne dækningen være ydet af en anden markedsaktør. Konkurrencen på markedet er primært baseret på mængder og ikke på priser, jf. betragtning 35. Det er endvidere markedspraksis at fastsætte en gennemsnitspris for hele porteføljen, der så skal forsikres hos samme forsikringsselskab (27) for at undgå »cherry picking« (selektiv udvælgelse) fra den forsikrede virksomheds side. »Cherry picking« kunne opstå, hvis den forsikrede virksomhed kun betalte en gennemsnitspris for højrisikokunder og ikke forsikrede lavrisikokunder eller forsikrede dem hos et andet forsikringsselskab. Hvis en anden markedsaktør havde ydet dækning til eksportørerne for hele den ønskede kreditramme, selv til en højere pris, ville eksportørerne derfor sandsynligvis have flyttet alle deres forsikringspolicer over til det alternative forsikringsselskab. Den økonomiske fordel er den avance, der opnås med den mængde, som er forsikret af hvert enkelt privat forsikringsselskab, med fradrag af de omkostninger, der er forbundet med denne mængde. Disse elementer, udtrykt som den fortjeneste, der blev opnået af de deltagende private forsikringsselskaber i den periode, hvor staten ydede supplerende dækning, ville være blevet registreret af en anden markedsaktør, hvis ordningen ikke havde eksisteret. Støtten til forsikringsselskaberne beregnes derfor som den fortjeneste, de deltagende forsikringsselskaber opnåede i den periode, hvor ordningen fandtes, som følge af deres dækning af individuelle eksportører og indenlandske handelsvirksomheder, som deltog i ordningen. Fordelen for de kunder, der var med i ordningen, skal beregnes for hver enkelt forsikringsselskab, der deltog i ordningen, og såfremt der er opnået en fortjeneste, som overstiger de minimis-beløbet, skal den tilbagebetales.
(93)
Med hensyn til eksportørerne skulle modtagerne have betalt en godtgørelse for den statslige dækning på markedsvilkår. Støttebeløbet bør derfor beregnes som differencen mellem den faktiske markedspræmie, tilpasset det ændrede risikoniveau. Kommissionen har udviklet en metode til beregning af det beløb, der skal tilbagebetales (se bilaget til denne afgørelse), baseret på rimelige antagelser og markedspraksis. Ifølge denne metode er en teoretisk markedspris for den dækning, der ydes af staten, lig med 110 % af den pris (i form af præmie), som det private forsikringsselskab forlanger for hver enkelt eksportør. Da den pris, der forlanges under ordningen, udgør 60 % af de præmier, der forlanges af det private forsikringsselskab, er det beløb, der skal tilbagetales for hver transaktion, lig med det beløb, som staten forlanger under ordningen, multipliceret med 5/6.
(94)
Det i betragtning 93 omhandlede beløb udgør det beløb, der skal tilbagebetales, plus de faktisk påløbne renter af dette beløb fra den dato, hvor støtten blev stillet til rådighed for støttemodtagerne (datoen for de individuelle garantier), og indtil beløbet faktisk er tilbagebetalt. Renten beregnes som renters rente i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 (28) som ændret ved forordning (EF) nr. 271/2008 (29).
(95)
Denne afgørelse gennemføres øjeblikkeligt, navnlig tilbagebetalingen af al individuel støtte, der er ydet under ordningen, med undtagelse af støtte, som opfylder betingelserne i de forordninger, der er vedtaget i medfør af artikel 1 og 2 i Rådets forordning (EF) nr. 994/98 (30), eller i enhver anden godkendt støtteordning, op til den maksimale støtteintentitet eller de de minimis-grænser, der gælder for denne støttetype -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den statsstøtte, der er involveret i den kortfristede eksportkreditforsikringsordning i medfør af lovdekret nr. 175/2008 af 26. august 2008 om oprettelse af Finova og lovdekret nr. 211/1998 af 16. juli 1998 om reglerne for gensidige garantiselskaber (som ændret ved lovdekret nr. 19/2001 af 30. januar 2001 og lovdekret nr. 309-A/2007 af 7. september 2007), og som Portugal ulovligt har ydet i modstrid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, er uforenelig med det indre marked.
Artikel 2
Individuel støtte, der er ydet under den i artikel 1 omhandlede ordning, og som på tildelingstidspunktet opfylder betingelserne i en forordning, der er vedtaget i medfør af artikel 1 i Kommissionens forordning (EF) nr. 994/98, eller i enhver anden godkendt støtteordning, er forenelig med det indre marked, så længe den ikke overstiger den maksimale støtteintensitet eller de de minimis-grænser, der gælder for denne støttetype.
Artikel 3
1. Portugal tilbagesøger den i artikel 1 omhandlede uforenelige støtte fra støttemodtagerne.
2. De beløb, der skal tilbagesøges, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor de blev udbetalt til støttemodtageren, og indtil de faktisk er tilbagebetalt.
3. Beløbet beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004 som ændret ved forordning (EF) nr. 271/2008.
4. Portugal afskaffer øjeblikkeligt den i artikel 1 omhandlede ordning og indstiller alle resterende udbetalinger af støtte under den i artikel 1 omhandlede ordning med virkning fra datoen for meddelelsen af denne afgørelse.
Artikel 4
1. Tilbagesøgningen af den støtte, der er ydet under den i artikel 1 omhandlede ordning, iværksættes omgående og effektivt.
2. Portugal skal efterkomme denne afgørelse senest fire måneder efter meddelelsen deraf.
Artikel 5
1. Inden to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse forelægger Portugal følgende oplysninger for Kommissionen:
a)
Listen over støttemodtagere, som har modtaget støtte under den i artikel 1 omhandlede ordning, og det samlede støttebeløb, som de hver især har modtaget
b)
Det samlede beløb (hovedstol og renter), der skal tilbagebetales af hver støttemodtager
c)
En detaljeret beskrivelse af allerede trufne og planlagte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse
d)
Dokumenter, der godtgør, at støttemodtagerne har fået besked på at tilbagebetale støtten.
2. Portugal holder løbende Kommissionen orienteret om de nationale foranstaltninger, der træffes for at efterkomme denne afgørelse, indtil den i artikel 1 omhandlede støtte er tilbagebetalt. Portugal meddeler på Kommissionens anmodning straks oplysninger om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme denne afgørelse. Portugal giver også detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, som støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.
Artikel 6
Denne afgørelse er rettet til Den Portugisiske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 23. november 2011.