РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 юли 2010 година
относно схема за държавна помощ C 38/09 (ex NN 58/09), която Испания планира да отпусне на Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(нотифицирано под номер C(2010) 4925)
(само текстът на испански език е автенчитен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/1/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид Протокол № 29 за системата на публичното радиоразпръскване в държавите-членки, приложен към Договора за Европейския съюз и към Договора за функционирането на Европейския съюз (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с горепосочените разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 22 юни 2009 г. Комисията получи оплакване, което привлече вниманието върху плановете на испанското правителство да измени системата на финансиране на националния радио- и телевизионен разпространител Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). На 5 август 2009 г. Комисията поиска информация от Испания по отношение на това изменение, по-специално за връзката между новите налози и финансирането на RTVE. На 1 септември 2009 г. влезе в сила новият Закон 8/2009 от 28 август 2009 г. за финансирането на Corporación de Radio y Televisión Española (3), с който се изменя Закон 17/2006 от 5 юни 2006 г. за държавното радио и телевизия (4). На 21 септември, на 22 и 26 октомври 2009 г. Испания предаде на Комисията изискваната информация за схемата.
(2)
С писмо от 2 декември 2009 г. Комисията информира Испания, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), по отношение на мярката. Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (5). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения по отношение на мярката за помощ.
(3)
Испания отговори на решението за откриване на процедура с писмо от 21 декември 2009 г. Комисията получи мненията на заинтересованите страни. Тя ги представи на Испания, която получи възможност за реакция. Мнението на последната беше получено с писмо от 23 март 2010 г.
(4)
Комисията зададе допълнителни въпроси с писма от 19 февруари и 19 май 2010 г., на които испанските власти отговориха с писма от 22 март и 31 май 2010 г.
(5)
На 18 март 2010 г., с писмо за официално уведомление съгласно член 258 от ДФЕС, Комисията откри процедура за нарушения на основание, че данъкът върху електронните комуникации противоречи на член 12 от Директива 2002/20/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги („Директива за разрешение“) (6), в който са установени точни правила по отношение на административните такси, които държавите-членки могат да налагат върху предприятията, които предоставят телекомуникационна услуга или мрежа. Разследването на държавната помощ не засяга процедурата за нарушение.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(6)
Настоящата система за финансиране на публичното радио- и телевизионно разпространение в Испания от RTVE, установена със Закон 17/2006, беше одобрена от Комисията с решения от 2005 г. и 2007 г. (7) Закон 17/2006 възлага на RTVE мисия за обществена услуга. В раздел I от този закон (по-специално членове 2 и 3) е определена мисията за обществена услуга на RTVE, като се уточнява, че задачата за предоставяне съответно на телевизионни и радио услуги ще се изпълнява от дружествата RTVE (Radio Televisión Española) и RNE (Radio Nacional de España). В раздел II, глава IV са регламентирани финансовите и икономическите рамкови условия, при които RTVE ще изпълнява своите задачи за обществена услуга. По-специално в член 33 е предвидено, че RTVE ще получава годишни бюджетни плащания като компенсация за изпълнението на своите задачи за обществена услуга. Тази компенсация не надвишава нетните разходи за обществената услуга, предоставена съответно от RTVE и RNE. В раздел II, глава VI е регламентиран външният контрол от страна на Парламента, органа за аудиовизия и Сметната палата.
(7)
Включените в бюджета годишни разходи за дейността на RTVE бяха 1 177 милиона EUR през 2007 г., 1 222 милиона EUR през 2008 г. и 1 146 милиона EUR през 2009 г. През тези последни години RTVE е получавало компенсация за обществена услуга в размер на приблизително 500 милиона EUR годишно (2006 г.: 575 милиона EUR; 2007 г.: 433 милиона EUR; 2008 г.: 500 милиона EUR; 2009 г. обаче с вече намалени приходи от реклама: 726 милиона EUR).
(8)
Закон 8/2009 изменя Закон 17/2006 по отношение на определението на мисията за обществена услуга и възможните търговски дейности на RTVE. В него се добавят допълнителни елементи към мисията за обществена услуга, които са били одобрени от Комисията през 2005 г. По-специално той ограничава придобиването на права за радио- и телевизионно разпространение на спортни мероприятия от общ интерес или от голям интерес за обществото, с изключение на Олимпийски и Параолимпийски игри, до 10 % от общия годишен бюджет за външни доставки, покупки и услуги (член 9, параграф 1, точка i). В него са посочени задължения по отношение на програмите за деца (член 9, параграф 1, буква г) и ограниченията за радио- и телевизионно разпространение на филми, произведени от големите международни производители, за първо излъчване в най-гледаното време, до 52 филма годишно (член 9, параграф 1, буква м).
(9)
Новият закон по-специално предвижда, че използването на рекламиране, телевизионни продажби, спонсорство и услуги „плащане при гледане“ (pay-per-view), като източници на приходи, се прекратяват от края на 2009 г. Тези търговски приходи се заместват със средствата, генерирани от съществуващите и от нови такси върху търговските радио- и телевизионни разпространители и телекомуникационни оператори. Испания очаква, че мярката ще намали натискът от търговските оператори, ще увеличи техните приходи от рекламиране и ще отстрани евентуалния източник на изкривяване на пазара. RTVE ще запази като източник на търговски доходи предоставянето на услуги на трети страни и продажбата на свои собствени продукции (общо около 25 милиона EUR).
(10)
Досега годишните приходи от рекламиране възлизаха на около 600 милиона EUR (2007 г.: 667 милиона EUR; 2008 г.: 565 милиона EUR). С отпадането на този търговски доход нетните разходи, свързани с мисията за обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение, на RTVE ще бъдат почти същите като включените в бюджета годишни разходи за дейността на радио- и телевизионния разпространител. Следователно Испания възнамерява да компенсира премахването на тези приходи, като увеличи своя собствен принос от обществени средства до размера на включените в бюджета годишни разходи за дейността на RTVE, намалени единствено с незначителната сума на останалите търговски приходи в размер на 25 милиона EUR, посочени в предходния параграф.
(11)
Що се отнася до общия годишен доход на RTVE, в член 3, параграф 2 от новия закон е предвидена, за 2010 г. и 2011 г., максимална сума от 1 200 милиона EUR, за 2012-2014 година максимално увеличение на тази сума от 1 % и за следващите години увеличение, базирано на годишния индекс на потребителските цени. При определяне на тези суми Испания е определила, в сравнение с включените в бюджета годишни разходи на RTVE за предходните години, допълнителни годишни разходи в размер на 104 милиона EUR, за да се запълни с други аудиовизуални продукции ефирното време, което преди това е използвано за рекламиране.
(12)
В съответствие с испанското бюджетно планиране тази обща сума на годишните доходи ще се състои от отчисления от общия държавен бюджет в съответствие със схемата, предвидена в Закон 17/2006, от около 500 милиона EUR, което съответства на сумата, която е предоставяна през предходните години, и от нов доход, генериран от три данъчни мерки, които се въвеждат или изменят с членове 4, 5 и 6 от новия закон:
а)
данък в размер на 3 % от приходите на свободно излъчващите телевизионни разпространители и 1,5 % от приходите на платените телевизионни разпространители. Този принос не трябва да надвишава 15 % (за безплатна телевизия) и 20 % (за платена телевизия) от общото годишно подпомагане на RTVE. Всеки излишък на данъчните приходи над тези проценти отива в общия държавен бюджет. Данъкът се прилага единствено за образувания, установени в Испания. Услугите, които се внасят от друга държава-членка, не подлежат на този данък;
б)
данък в размер на 0,9 % от брутните приходи от дейността (с изключение на получените на референтния пазар на едро) на операторите на телекомуникационни услуги, регистрирани в регистъра на операторите на испанския телекомуникационен регулатор - Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones - за всяка една от следните услуги: стационарна телефония, мобилна телефония и предоставяне на достъп до интернет. Операторите, които подлежат на облагане с данъка, трябва да функционират в цялата страна или в повече от една автономна общност и трябва да предоставя аудиовизуални услуги или друга услуга, която включва рекламиране. Този принос не трябва да надвишава 25 % от общото годишно подпомагане на RTVE. Всеки излишък на данъчните приходи над този процент отива в общия държавен бюджет. Данъкът се прилага единствено за образуванията, установени в Испания. Услугите, които се внасят от друга държава-членка, не подлежат на този данък;
в)
дял в размер на 80 % от вече съществуващия налог върху използването на радиочестотния спектър до максимален размер от 330 милиона EUR, както е предвидено в Закон 32/2003 от 3 ноември 2003 г. Остатъкът ще бъде отнесен към общия бюджет. Този процент може да бъде изменен в съответствие със законите за общия държавен бюджет.
(13)
В членове 5 и 6 от Закон 17/2006 изрично се посочва, че данъците върху търговски телевизионни и телекомуникационни оператори се събират „за целта да се допринесе за финансирането на RTVE“. Освен това в преамбюла изрично се установява тази връзка между новите данъци и финансовата компенсация за изтеглянето на RTVE от рекламния пазар.
(14)
Ако приходите от тези три данъчни източника не са достатъчни за покриване на разликата от 700 милиона EUR между традиционната компенсация за обществена услуга (500 милиона EUR) и общите разходи за дейността на RTVE, която до момента е покривана от приходи от търговска дейност, член 2, параграф 2 от Закон 8/2009 предвижда, че липсващите средства ще бъдат дадени от общия държавен бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006, който задължава правителството да покрива нетните разходи, свързани със задълженията на RTVE за обществена услуга. Това означава, че финансирането на нетните разходи за обществените услуги, предоставени от RTVE, до максимален размер от 1 200 милиона EUR, ще бъдат осигурени независимо от приходите, генерирани от данъци.
(15)
Испания потвърди, че приносът от данъци върху телевизионните разпространители и телекомуникационните оператори не е задължително да се използва единствено за финансиране на RTVE. Испания е определила максималните суми, които могат да бъдат предоставени чрез данъците. Всеки принос в излишък ще се внася в общия държавен бюджет и може оттам да се използва за покриване на други разходи. Освен това Испания може да реши каква сума от данъка, в рамките на тези максимални суми, действително възнамерява да отдели за RTVE. В бюджетното планиране за 2010 година например се предвижда по-малко от половината от възможния максимален принос да бъде отреден за RTVE.
(16)
С цел да се избегне свръхкомпенсиране в член 8 от новия закон е предвиден резервен фонд, в който се плаща частта от разпределените от правителството приходи, която надвишава действителните нетни разходи на задължението за обществена услуга. Този резервен фонд е ограничен до 10 % от включените в бюджета годишни разходи на RTVE. Всички приходи, които надвишават тези 10 %, отиват обратно в държавната хазна. Резервът ще се използва за покриване на евентуални загуби, претърпени през предходни години. Ако той не е похарчен в рамките на 4 години, той ще бъде усвоен чрез съответно намаляване на компенсацията за обществена услуга за следващата година.
(17)
Освен това, в съответствие с членове 37 и 39-41 от Закон 17/2006, външният контрол от одитори, Държавната служба за одит, Парламента, органа за аудиовизия и Сметната палата ще гарантират, че RTVE не получава компенсация, надвишаваща действителните нетни разходи плюс резерва в размер на 10 %. Всеки приход от малкото останали търговски дейности ще намали компенсацията за обществена услуга (член 7, параграф 1 от Закон 8/2009).
(18)
Анализираните в настоящото решение въпроси са онези елементи на промените в съществуващата система на финансиране на RTVE, по отношение на които Комисията изрази съмнения в решението за откриване на официалната процедура по разследване.
(19)
Както беше посочено от Комисията, основната характеристика на промените във финансирането на RTVE и почти пълното преустановяване на всички търговски дейности на RTVE е, че част от приходите на RTVE, които до момента са генерирани от тези търговски дейности, ще бъдат променени с приходи, произтичащи от данъци, които изрично са въведени или изменени точно за тази цел. Ясните препратки в Закон 8/2009 посочват, че размерът на данъците е бил определен с цел дадена предварително определена част от него да се предоставя за финансиране на RTVE. Тази връзка между финансирането и постъпленията от новите данъци предполага, че данъците са обвързани с помощта, предоставяна на RTVE, в смисъл че приходите от данъците задължително се разпределят за финансирането на тази помощ за RTVE и се отразява пряко върху размера на помощта.
(20)
Съдът многократно е потвърждавал, че, когато начинът на финансиране представлява неразделна част от мярката, Комисията задължително трябва да вземе предвид също така този метод при нейното разглеждане на мярката за помощ (8). Когато една такса, която изрично е предназначена да финансира дадена помощ, се окаже, че противоречи на други разпоредби на Договора, Комисията не може да обяви схемата за помощ, част от която е таксата, за съвместима с вътрешния пазар. Следователно методът, по който се финансира една мярка за помощ, може да направи цялата схема за помощ несъвместима с вътрешния пазар.
(21)
Комисията съответно изрази съмнения по отношение на това дали новите данъци са неразделна част от мярката. Ако е така, тяхната съвместимост с Договора ще трябва да бъде оценена от Комисията и ще окаже въздействие върху общата законност на схемата за помощ. Това опасение изглеждаше основателно, по-специално с оглед на факта, че Комисията има съмнения относно съвместимостта на новите данъци, наложени върху предприятията, които предоставят услуги, свързани със стационарна телефония, мобилна телефония и достъп до интернет, с Директива 2002/20/ЕО (9).
(22)
Друг въпрос, по който Комисията има съмнения, беше дали след реформата на финансовата система Испания е въвела достатъчни предпазни мерки срещу възможно свръхкомпенсиране. Премахването на рекламирането може да окаже въздействие върху разходите на радио- и телевизионния разпространител, като направи неговата програма зависима в по-малка степен от търговските съображения.
(23)
Освен това системата на финансиране на RTVE следва да предвижда подходяща процедура за предварителна оценка дали новите услуги на публичния радио- и телевизионен разпространител RTVE съответстват на съществените условия на Амстердамския протокол (10). Предоставената от Испания информация не даде възможност на Комисията да прецени дали Испания вече има такъв механизъм.
III. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(24)
Получени бяха мненията на 15 заинтересовани страни. Мнения бяха изпратени от търговски радио- и телевизионни разпространители (TF1 и ACT - Асоциация на търговските телевизии в Европа), платени телевизионни оператори (DTS, Canal Satélite), доставчици на телефонни и интернет услуги (redtel, ONO, AETIC), кабелни оператори (Cable Europe) и рекламодатели. Някои от тях пожелаха самоличността им да бъде запазена в тайна.
(25)
В повечето оплаквания се твърдеше, че новите данъци са незаконни и по тяхно мнение ще нарушат конкуренцията между обществените и частните телевизии, между безплатните телевизии и платените телевизии или между операторите, които предлагат единствено телекомуникационни услуги, и други оператори на телекомуникационни услуги, които предлагат също така и аудиовизуални услуги. В тях се изразяваха така също съмнения по отношение на съвместимостта на данъка върху електронните комуникации с член 12 от Директивата за разрешение 2002/20/ЕО (11).
(26)
Радио- и телевизионните разпространители и доставчиците на интернет услуги оспориха също така съвместимостта на определението на задачата за обществена услуга на RTVE. То не е достатъчно точно и би било твърде щедро по отношение на придобиването на права за радио- и телевизионно излъчване на специални спортни мероприятия или филми, произведени от големите международни производители. TF1, по-специално, заяви, че не е правено изпитване ex ante за въвеждането на значими нови обществени услуги на RTVE.
(27)
По отношение на възможното обвързване на данъка с помощта, телевизионните разпространители и доставчиците на интернет услуги заявиха, че приходите от новите данъци ще окажат пряко въздействие върху помощта. По-специално те са загрижени, че увеличаването на приходите от данъци може да доведе до компенсация за RTVE, която надвишава равнището на нетните разходи за предоставяне на обществената услуга.
(28)
Що се отнася до пропорционалността на помощта, различни телевизионни и интернет оператори считат, че има риск от свръхкомпенсиране. Бюджетното планиране за RTVE в размер на 1 200 милиона EUR, както е определено в Закон 8/2009, няма да се основава на надлежно изчисление на нетните разходи за обществената услуга. Текущите годишни разходи, включени в бюджета на RTVE, ще бъдат на произволна база. Няма да се прави разграничение между търговски дейности и дейности за обществена услуга. По-специално при планирането няма да бъдат взети предвид спестяванията на разходи, които могат да бъдат реализирани чрез премахване на рекламирането, тъй като програмите вече няма да е необходимо да привличат голям брой зрители. Следователно производството, като в случая на програми в областта на изкуствата например, би било по-евтино. Други обаче изразиха опасения, че RTVE биха харчили повече за програми с висока стойност.
(29)
Имаше също така опасения за евентуално свръхкомпенсиране поради факта, че загубите на RTVE на дохода от рекламиране биха били напълно покрити от държавни средства. Това компенсиране ще се изчислява въз основа на предходни години, докато икономическата криза би довела до по-ниски търговски приходи през 2010 г. и следователно до по-ниски общи приходи за RTVE. Не би било справедливо, ако, с премахването на финансирането от два източника, RTVE получи гарантиран доход, който не зависи от променливия търговски доход.
(30)
Радио- и телевизионните разпространители поставиха под въпрос също така съществуването на ефективна система на бюджетен контрол, която да гарантира, че с обществени средства се покриват само нетните разходи за предоставяне на обществената услуга.
IV. МНЕНИЕ НА ИСПАНИЯ
(31)
Като предварителна точка, Испания възразява на факта, че в настоящата процедура Комисията оценява въпросите, свързани с пропорционалността и с изпитването ex ante за значими нови услуги. Те ще бъдат част от съществуващата схема на финансиране на RTVE, която е одобрена от Комисията през 2005 г. и 2007 г. Решението за откриване на настоящата процедура обаче се основава на определянето на реформата на системата на финансиране като нова помощ по смисъла на член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (12). Елементът на „нова помощ“ ще бъде ограничен до реформата на финансирането чрез въвеждане на нови данъци и няма да промени или засегне останалите елементи на съществуващата схема. Следователно тези останали елементи ще продължат да бъдат съществуваща помощ и не следва да се оценяват от Комисията в рамките на настоящата процедура.
(32)
Що се отнася до въпроса с обвързването на данъка, Испания твърди, че новите данъци няма да представляват неразделна част от помощта и няма да окажат пряко въздействие върху сумата на помощта. Испания подчерта, че според член 2, параграф 2 от Закон 8/2009, четен във връзка с член 33 от Закон 17/2006, единственият фактор за определяне на сумата на общественото финансиране на RTVE са нетните разходи на обществената услуга, без значение колко приходи са генерирани от данъците. В планираните разходи за обществената услуга не са взети предвид приходите, генерирани от данъците, а са основани на разходите за тази услуга през предходни години.
(33)
Испания потвърди, че приносът от данъците върху телевизионните разпространители и телекомуникационните оператори не просто се насочва към RTVE. Вместо това приходите от данъци ще се превеждат на общия държавен бюджет (държавна хазна), откъдето ще се извършват всички плащания към RTVE. Испания е определила максимални суми на вноските от данъци. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия държавен бюджет и следователно може да бъде отреден за други цели. Освен това под тези максимални суми Испания може да реши какъв процент от данъка действително възнамерява да разпредели на RTVE. В бюджетното планиране за 2010 г. се предвижда например на RTVE да бъде разпределен по-малко от половината от възможния максимален принос.
(34)
Испания твърди, че по-високите или по-ниските от очакваните приходи от нови данъци няма да доведат до промени в планираните суми за компенсация за обществени услуги. Ако приходите от новите данъчни източници не са достатъчни, за да се покрие недостига на финансиране в резултат на премахване на рекламирането, липсващите средства ще бъдат осигурени от общия държавен бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия бюджет. Накрая, всеки излишък в дохода, надвишаващ тавана от 1 200 милиона EUR, определен в член 3, параграф 2 от Закон 8/2009, ще се превежда в държавната хазна. Следователно планираното общо финансиране на мисията за обществена услуга на RTVE няма да зависи от сумата на конкретните данъчни приходи, а във всеки случай ще бъде осигурено от общия държавен бюджет.
(35)
Що се отнася до пропорционалността на помощта, Испания твърди, че принципа на покриване на нетните разходи ще бъде гарантиран. Според член 33, параграф 1 от Закон 17/2006, изменен от Закон 8/2009, нетните разходи са единственият параметър, който определя действителната сума на помощта. В съответствие с член 2, параграф 2 и член 8, параграф 2 от Закон 8/2009, общият държавен бюджет компенсира всички недостигащи данъчни приходи, а всеки приход в излишък ще се отнася към него, с изключение на евентуалното свръхкомпенсиране от 10 % от годишните бюджетни разходи, предвидени в член 8, параграф 1 и 2.
(36)
По отношение на целесъобразността на годишното бюджетно планиране на 1 200 милиона EUR за следващите години, Испания не счита, че е действала произволно. Тази сума се базира на годишните бюджетни разходи, направени от RTVE при изпълнение на задължението за обществена услуга. Тези задължения не са променяни по начин, че да очакваме по-ниски разходи. Напротив, подалите оплакване са пренебрегнали факта, че RTVE трябва да инвестира 104 милиона EUR в допълнителни продукции, за да запълни ефирното време, освободено поради премахването на рекламите.
(37)
Също така не би било правилно да се приеме, че след премахване на рекламирането RTVE вече няма да има нужда да привлича голям брой зрители и следователно може да намали производствените разходи и да предлага по-малко привлекателни предавания. В съответствие с неговата мисия за обществена услуга RTVE ще бъде задължено да поддържа забележително и значително присъствие и обхват на зрители сред телевизионните канали, за да изпълни ефективно своята мисия.
(38)
Накрая, в съответствие с член 37 от Закон 17/2006, ефективен бюджетен контрол ex post ще бъде гарантиран чрез вътрешен одит, преглед от Държавната служба за одит и външен одит от частно одиторско предприятие (KPMG). Освен това съгласно членове 39 и 40 от споменатия закон Парламентът и органът за аудиовизия упражняват надзор върху изпълнението на мисията за обществена услуга от RTVE и неговите годишни отчети. Накрая, RTVE подлежи на проверка от Сметната палата.
(39)
Що се отнася до съществуването на контрол ex ante за въвеждането на значими нови услуги, Испания поясни, че такава процедура е установена в член 41, параграф 3 от Общ закон 7/2010 от 31 март 2010 г. относно аудиовизуалните комуникации (13). Независимият испански надзорен и регулаторен орган за публичното радио- и телевизионно разпространение - the Consejo Estatal de Medios Audiovisuales - е натоварен с този контрол ex ante, който се състои от обществено обсъждане със заинтересованите лица, публикуване на резултатите от обсъждането и оценяване на общото въздействие на всяка нова услуга върху пазара. Освен това Испания отбеляза, че възнамерява да подпише програмен договор (contrato-programa) с RTVE до 1 ноември 2010 г., който ще съдържа определение на това какво представлява значима нова услуга. В съответствие с проекта на този програмен договор значима нова услуга ще се счита, че означава ново предложение за услуга, което е ясно разграничено от вече съществуващите услуги и може да бъде класифицирано като референтен продуктов пазар, способно да окаже въздействие върху пазара, по-специално от гледна точка на въздействие върху търсенето.
V. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩ
(40)
В съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС, по отношение на помощта, предоставяна от държавите-членки, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(41)
Финансовите ресурси, които са включени в испанската система на финансиране на RTVE, постъпват във и в последствие се отпускат от общия държавен бюджет. Те представляват пряк трансфер на държавни ресурси към определено предприятие, които не са на разположение на неговите конкуренти. По този начин RTVE се радва на селективно предимство.
(42)
Въпреки това в своето мнение, представено преди откриването на процедуратаq Испания твърди, че реформата не е засегнала търговията между държавите-членки, тъй като RTVE не функционира извън Испания. Когато обаче държавната финансова помощ засилва позицията на едно предприятие спрямо други предприятия, които се конкурират в търговията в рамките на Съюза, тази търговия трябва да се разглежда като засегната от въпросната помощ, дори ако самото предприятие бенефициер не се занимава с износ (14). Подобно, когато една държава-членка предоставя помощ на предприятия, които функционират в стопанските отрасли на услугите и разпространението, не е необходимо самите получаващи предприятия да извършват своята дейност извън държавата-членка, за да оказва помощта въздействие върху търговията в Съюза (15).
(43)
В светлината на този принцип в Съобщенията на Комисията относно прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. и от 2009 г. е обяснено, че „По принцип може да се счита, че държавното финансиране на обществените радио- и телевизионни оператори засяга търговията между държавите-членки… Очевидно е, че такъв е случаят при придобиването и продажбата на програмни права, които често се извършват на международно равнище… Освен това структурата на собственост на търговските радио- и телевизионни оператори може да се разпростира в повече от една държава-членка.“ (16).
(44)
Самото RTVE функционира на международните пазари (продажба на програми и придобиване на права за радио- и телевизионно излъчване). RTVE разменя телевизионни програми и участва в системата Евровизия (17) чрез Европейския съюз за радио- и телевизионно разпространение. Освен това при придобиването и продажбата на права за радио- и телевизионно разпространение RTVE пряко се конкурира с търговските радио- и телевизионни разпространители, които работят на националния и международния пазар на радио- и телевизионно разпространение и които имат международна структура на собствеността. Следователно дори без търговските дейности, които RTVE е извършвало до август 2009 г., конкуренцията на испанския пазар е изложена на риск да бъде нарушена от предоставената на RVTE помощ по начин, който може да засегне търговията между държавите-членки. Комисията вече е посочила това в Решения E 8/2005 и NN 8/07.
(45)
Комисията разгледа също така вероятността мерките за финансиране да бъдат счетени само за компенсиране на задълженията за обществена услуга, което не би дало финансово преимущество на RTVE, по смисъла на решението на Съда по делото Altmark (18). RTVE е предприятие, което е натоварено с предоставянето на услуга от общ икономически интерес (УОИИ) - публична услуга по радио- и телевизионно разпространение. Държавните мерки за компенсиране на нетните допълнителни разходи за УОИИ не представляват държавна помощ, ако са изпълнени всички условия, определени в споменатото решение. Първо, получаващото предприятие трябва действително да изпълнява задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени; второ, параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да са определени предварително по обективен и прозрачен начин; трето, компенсацията не трябва да надвишава необходимото за покриване на всички или на част от разходите, които са направени при изпълнение на задълженията за обществена услуга, като се вземат предвид съответните приходи и разумна печалба за изпълнение на тези задължения; четвърто, когато предприятието, което изпълнява задълженията за обществена услуга, не е избрано чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, даваща възможност да се избере офертата, чрез която се осигурява предоставянето на тези услуги на най-ниска цена за общността, равнището на компенсацията трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, което едно обикновено предприятие, което е добре управлявано и надлежно снабдено с необходимите средства, за да може да изпълни изискванията за обществена услуга, би направило при изпълнение на тези задължения.
(46)
Когато предоставените на предприятия обществени субсидии, които изрично се изискват за изпълнение на задължения за обществена услуга, за да компенсират разходите, направени при изпълнение на тези задължения, не отговарят на всички тези условия, въпросните субсидии попадат в обхвата на член 107, параграф 1 от ДФЕС и трябва да се разглеждат като държавна помощ по смисъла на тази разпоредба (19).
(47)
На общественото образувание RTVE беше възложено предоставянето на обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение, определено в Закони 17/2006 и 8/2009. То обаче беше определено за радио- и телевизионен разпространител, изпълняващ обществена услуга, чрез закон, а не чрез тръжна процедура. Освен това испанските власти не са определили равнището на необходимата компенсация въз основа на анализ на разходите, които едно обикновено предприятие, добре управлявано и оборудвано, би направило при изпълнение на тези задължения. Равнището се определя обикновено въз основа на текущите нетни разходи, без да се използва за еталон добре управлявано предприятие. Параметрите, въз основа на които ще се изчислява компенсацията, не са определени предварително по обективен и прозрачен начин. Следователно не са изпълнени всички условия, определени от съда, и оценяваните мерки представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС (20).
(48)
Испания не е представила уведомление за новите мерки. Тя счита, че мярката не е съществено изменение на съществуващата схема за помощ, изменена съгласно решение на Комисията по дело E 8/2005 по смисъла на член 108, параграф 3 от ДФЕС, и следователно не представлява нова помощ, за която е необходимо уведомяване.
(49)
В съответствие с член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999, „нова помощ“ означава всяка помощ, която не е съществуваща помощ, включително измененията на съществуващата помощ. Съгласно член 4 от Регламента за прилагането (ЕО) № 794/2004 за промяна на съществуваща помощ не се считат нито изменения на съществуваща помощ от чисто формален или административен характер, които не оказват влияние върху оценката на съвместимостта на мярката за помощ с общия пазар, нито увеличения на първоначалния бюджет на дадена съществуваща схема за помощ до 20 %.
(50)
С цел една промяна на съществуваща схема да представлява „нова помощ“, изменението на системата трябва да е значително, т.е. основните характеристики на системата трябва да са изменени, какъвто би бил случаят например, ако има промени по отношение на поставената цел, основата, върху която се начислява налогът, засегнатите лица и органи или, по-принцип, в източника на нейното финансиране (21). В настоящия случай източниците на финансиране на RTVE са значително променени. Новите източници на финансиране означават също така, че финансирането, свързано с рекламиране (което не е било помощ), сега се предоставя от държавата (и е помощ). Това рязко увеличение на сумата на помощта и преминаването от финансиране от два източника към система на финансиране от един източник е ясен белег, че има нова помощ.
(51)
Освен това, след като член 1, буква в) от Процедурния регламент гласи, че промените в съществуващата помощ следва да се считат за нова помощ, тази разпоредба означава, че „не изменената съществуваща помощ трябва да се разглежда като нова помощ, а само изменението като такова, което следва да бъде класифицирано като нова помощ“, както Първоинстанционният съд подчертава в по делото Gibraltar (22). Той продължава, че „единствено, когато изменението засяга фактическата същност на оригиналната схема, последната е преобразувана в нова схема за помощ. Не може да става дума за такова същественост изменение, когато новият елемент е ясно отделим от първоначалната схема“ (23).
(52)
От тази съдебна практика и законодателство следва, че корекции, които не засягат оценката на съвместимостта на мярката за помощ, не могат да засегнат така също същността на помощта и следователно не променят същността на класификацията на мярката като съществуваща помощ. От друга страна, ако някакво изменение засяга същността на схемата, но не в степен, която да изисква нова оценка на останалите ѝ елементи, това изменение може да бъде оценено самостоятелно, без позоваване на останалите елементи на схемата. В този случай единствено изменението подлежи на задължението за уведомяване и разглеждане от Комисията.
(53)
Трите данъчни мерки, които са въведени или изменени с членове 4, 5 и 6 от Закон 8/2009, са отделими от съществуващата схема за финансиране на RTVE. Въпреки че новите източници на финансиране могат да засегнат законността на схемата като такава, те не засягат оценката на другите елементи на помощта за RTVE или въздействието, което помощта може да окаже върху пазара.
(54)
Новите елементи на помощта, именно новите данъци, могат да създадат нова помощ по това, че те не попадат в никоя от ситуациите, предвидени в член 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 659/1999. Всъщност те са създадени със закони, които са приети след влизането в сила на Договора, те не са индивидуална мярка за помощ, предоставена в контекста на разрешена схема за помощ, те не са разрешени въз основа на член 4, параграф 6 от Регламент (ЕО) № 659/1999, те не са предоставени десет години преди първото действие на Комисията и, накрая, те се прилагат за сектори, в които е имало конкуренция, когато те са влезли в сила. Второ, дори ако приемем, като хипотеза, аргумента на Испания, че те трябва да се разглеждат като изменение на съществуващата схема за финансиране, изглежда, че начинът, по който се финансират допълнителните средства за RTVE, представлява съществено изменение на съществуващата схема за финансиране, що се отнася до източника на нейното финансиране. Съществуващата схема не съдържа специфични налози, които да се събират в полза на RTVE, чиято законност може да окаже въздействие върху съвместимостта на цялата помощ.
(55)
Както беше посочено в решението за откриване на процедурата, промените във финансирането на RTVE породиха съмнения от страна на Комисията по отношение на тяхното въздействие върху общата съвместимост на финансирането на RTVE с Договора и изискваха допълнителна оценка от Комисията. Следователно за тези промени трябваше да бъде изпратено официално уведомление до Комисията. Както е посочено по-горе, класифициране като нова помощ се прилага само към изменението като такова. По тази причина процедурата е открита от Комисията единствено с цел оценка на качеството на тези промени и техните последици за съвместимостта на помощта.
(56)
Комисията оценява помощта за обществените радио- и телевизионни разпространители под формата на компенсация за изпълнението на мандата за обществена услуга съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, въз основа на критериите, посочени в Съобщението относно прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. (Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2001 г.) (24). В съответствие с известието на Комисията за определянето на приложимите правила за оценка на незаконна държавна помощ и с параграф 100 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2009 г., последното се прилага в случай на нова помощ, за която не е подадено уведомление, единствено ако новата помощ е предоставена след неговото публикуване на 27 октомври 2009 г. В настоящия случай обаче новата система за помощ е въведена с влизането в сила на закона на 1 септември 2009 г. Следователно новата схема за финансиране ще се оценява въз основа на Съобщението от 2001 г. и последващата практика на Комисията. (25)
(57)
С цел една мярка да може да се ползва от дерогацията, предвидена в член 106, параграф 2, е необходимо всички следващи условия да бъдат изпълнени:
а)
въпросната услуга трябва да бъде услуга от общ икономически интерес и ясно определена като такава от държавата-членка (определение);
б)
въпросното предприятие трябва да бъде изрично натоварено от държавата-членка с предоставянето на тази услуга (възлагане);
в)
прилагането на правилата за конкуренцията от Договора (в този случай забраната за държавна помощ) трябва да възпира изпълнението на конкретни задачи, възложени на предприятието, като освобождаването от тези правила не трябва да засяга развитието на търговията до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза (пропорционалност) (26).
(58)
В конкретния случай на публично радио- и телевизионно разпространение горният подход трябва да бъде приспособен в светлината на тълкувателните разпоредби на Амстердамския протокол, който се позовава на „задачата на публичната услуга, както е възложена, дефинирана и организирана от всяка държава-членка“ (определение и възлагане) и предвижда дерогация от правилата на Договора в случая на финансиране на обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение „доколкото е предоставено на организации на радио- и телевизионни разпространители за изпълнението на задачата на обществената услуга (…) и (…) не засяга условията на търговия и конкуренция в Общността до степен, която би противоречала на общия интерес, като осъществяването на задачата на тази публична услуга, трябва да се вземе предвид“ (пропорционалност) (27).
(59)
Определението на задачата за обществена услуга в Закон 17/2006 е счетено за съвместимо с член 106, параграф 2 от ДФЕС от Комисията в нейното решение относно финансирането на RVTE по дела E 8/2005 и NN 8/07. Член 9 от Закон 8/2009 засяга това определение, доколкото той добавя допълнителни задължения и ограничения за съдържанието на радио- и телевизионното разпространение на RTVE. Критерият за подходящо определение на мандата за обществена услуга следователно е изпълнен. Освен това изтеглянето на RTVE от пазара на телевизионни реклами може да подпомогне засилването на мисията за обществена услуга, като направи програмите в по-малка степен зависими от търговските съображения и колебанията на търговските доходи.
(60)
По тази причина Комисията не изрази съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на тези аспекти от финансирането на RTVE.
(61)
Основна характеристика на промените във финансирането на RTVE е почти пълното прекъсване на неговите търговски дейности, промяната от система „на финансиране от два източника“, комбиниращо подпомагане с обществени средства и приходи от търговски дейности, към „финансиране от един източник“, при което радио- и телевизионното разпространение се финансира изключително, или почти изключително, с обществени средства, в съответствие с разграничението, направено в параграф 45 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. Държавите-членки са свободни да избират дали и как да комбинират различните източници на финансиране. Въпреки това частта от дохода на RTVE, която до момента произхождаше от търговски дейности, няма да бъде просто заменена с финансиране от общия държавен бюджет на Испания, в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Тази подмяна ще бъде придружена също така с въвеждане или изменение на определени данъци, единствено с цел да се генерират необходимите приходи.
(62)
Установената връзка между финансирането и приходите от нови данъци предполага, че приходите от данъци се явяват като да бъдат разпределени за финансирането на помощта за RTVE и, че оказват пряко въздействие върху размера на помощта. Когато една такса, която изрично е предназначена да финансира помощ, се окаже, че противоречи на други разпоредби на Договора, Комисията не може да обяви схемата за помощ, от която е част въпросната такса, за съвместима с вътрешния пазар. Следователно методът, по който една мярка за помощ се финансира, може да направи цялата схема за помощ несъвместима с вътрешния пазар. По тази причина, както е посочено в съображения 21, 22 и 23 по-горе, трябва да се прецени дали новата система на финансиране действително обвързва помощта с данъците и дали е необходимо поради това Комисията да включи въздействието на новите данъци в анализа на държавната помощ.
(63)
Въпреки това, за да бъде счетен един данък за неразделна част от мярка за помощ, той трябва да бъде обвързан с финансирането на помощта, в смисъл че приходите от данъка задължително се разпределят за финансиране на помощта и оказват пряко въздействие върху размера на помощта (28).
(64)
В настоящия случай тези условия не са изпълнени. Както беше потвърдено от Испания, размерът на помощта за RTVE е определен единствено по отношение на нуждите от финансиране на RTVE и оценените нетни разходи за предоставяне на обществената услуга по радио- и телевизионно разпространение. Полученото финансиране от RTVE, фактически и по закон, е независимо от генерираните приходи от данъци, тъй като това финансиране ще зависи само от нетните разходи за задължението за обществена услуга. От една страна, приходите, генерирани от данъците, които ще бъдат разпределени за финансиране на RTVE, не могат да надвишават нетните разходи за задължението за обществена услуга (всяко превишение на нетните разходи за обществена услуга ще бъде възстановено на общия държавен бюджет). От друга страна, когато нетните разходи на задължението за обществена услуга надвишават приходите, генерирани от въпросните данъци, разликата ще бъде запълнена с принос от общия държавен бюджет. Приходите от нови данъци, по-високи или по-ниски от очакваното, няма да доведат до промени в планираните суми. Ако приходите от новите данъчни източници не са достатъчни за покриване на финансовия дефицит, който е резултат от премахването на рекламирането, липсващите средства ще бъдат предоставени от държавния бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия държавен бюджет. Следователно планираното общо финансиране за мисията за обществена услуга на RTVE няма да зависи от размера на конкретните данъчни приходи, а във всеки случай ще бъде гарантиран от общия държавен бюджет.
(65)
Фактът, че връзката между данъците и целта, за която са въведени, е посочена в обяснителния меморандум и в самия закон, не променя това заключение. Формулировката в закона („за целите на подпомагане финансирането на RTVE“) не определя качеството на връзката между данъците и помощта.
(66)
Следователно Комисията стига до заключението, че трите данъчни мерки, описани в съображение 14, не са неразделна част от помощта. Тяхната законност няма отношение към съвместимостта на помощта за RTVE. Нито пък наблюденията на заинтересованите страни относно тяхната законност са от значение за оценката на държавната помощ. Следователно процедурата за нарушение, която понастоящем е открита по отношение на данъка върху електронните комуникации, поради обвинения за нарушение на член 12 от Директивата за разрешение 2002/20/ЕО, не засяга настоящото решение.
(67)
Що се отнася до пропорционалността на компенсацията така, че да не покрива повече от нетните разходи за изпълнение на задълженията за обществена услуга на RTVE, новият закон предвижда, че всички приходи на RTVE, които надвишават нетните разходи за обществена услуга, плюс допълнителен резерв в размер на 10 %, ще се връщат в общия държавен бюджет. Излишък от 10 % може да се държи в резервен фонд, за да покрива възможен недостиг на компенсиране през предходни години или извънредни разходи, за период до 4 години. Този механизъм, предвиден, за да се избегне недължимото свръхкомпенсиране, отговаря на практиката на Комисията. (29)
(68)
С цел да се осигури, че помощта е пропорционална, държавите-членки трябва да въведат също така подходящ механизъм, който да гарантира редовен и ефективен контрол на използването на общественото финансиране за задачата за обществена услуга (30), и гаранция, че годишното държавно финансиране е ограничено да нетните разходи за задължението за обществена услуга (31). Испания запазва системата на външен контрол, въведена със Закон 17/2006, както е описана по-горе и одобрена от Комисията с решение E 8/2005, която позволява нетните разходи за обществената услуга по радио- и телевизионно разпространение да бъдат определени.
(69)
Като се има предвид обаче, че премахването на рекламирането може да окаже въздействие върху разходите на радио- и телевизионния разпространител, като направи неговата програма зависима в по-малка степен от търговските съображения, за да изключи възможността за свръхкомпенсиране, в решението за откриване на процедурата Комисията покани Испания и други заинтересовани страни да представят своите мнения за финансовия механизъм.
(70)
Заинтересованите страни изразиха опасения, че ще е вероятно да има свръхкомпенсиране на RTVE. Бюджетното планиране за RTVE в размер на 1 200 милиона EUR годишно няма да се базира на точно изчисление на нетните разходи за обществената услуга. При него няма да се разграничават търговски дейности и дейности за обществена услуга и няма да бъдат отчетени спестените разходи чрез премахването на рекламирането, защото програмите вече няма да е необходимо да привличат голям брой зрители и могат да бъдат произвеждани по-евтино. Освен това пълното компенсиране на загубата на дохода от рекламиране ще се изчислява въз основа на предходни години, докато икономическата криза би довела до по-ниски търговски приходи през 2010 г. и следователно до по-ниски общи приходи за RTVE. Не би било честно, ако с премахването на финансирането от два източника RTVE получи гарантиран доход, който не зависи от променливия търговски доход. Те изразиха също така загриженост по отношение на бюджетния контрол.
(71)
Испания обаче демонстрира, че бюджетното планиране остава в съответствие с годишните бюджетни разходи на RTVE през предходни години и че няма причина да се приеме, че сега или в близко бъдеще могат да бъдат направени някакви значителни спестявания на разходи единствено чрез премахването на рекламирането. RTVE и занапред ще е необходимо да привлича голям брой зрители и премахването на рекламира ще създаде нужда от допълнителни продукции, които ще трябва да бъдат финансирани. В сравнение с данните от предходни години (1 177 милиона EUR през 2007 г., 1 222 милиона EUR през 2008 г. и 1 146 милиона EUR през 2009 г.) и като се вземат предвид допълнителните разходи за продукции (104 милиона EUR), необходими, за да се замести рекламното ефирно време, и оставащият търговски доход (оценен на едва 25 милиона EUR), таванът от 1 200 милиона EUR за бюджетното планиране на разходите изглежда предпазлива и разумна сума за годишните бюджетни разходи за компенсирането за обществена услуга. Освен това принципът на компенсиране на действителните нетни разходи на публичния радио- и телевизионен разпространител задължително водят до неговата защита от колебанията на приходите на рекламния пазар.
(72)
По отношение на бюджетния контрол Испания отбеляза съществуващите механизми за контрол, които вече са установени със Закон 17/2006, както е посочено в съображение 38 по-горе. С цел да се гарантира, че държавната помощ не надвишава нетните разходи за мисията за обществена услуга, в съответствие с член 37 от Закон 17/2006 е гарантиран ефективен бюджетен контрол ex post чрез вътрешен одит, обществена проверка от Държавната служба за одит и външен одит от частно одиторско предприятие. Освен това, съгласно членове 39 и 40 от споменатия закон, Парламентът и органът за аудиовизия упражняват надзор върху изпълнението на мисията за обществена услуга на RTVE и неговите годишния отчети. Накрая, RTVE е предмет на проверка от Сметната палата. Получените мнения от заинтересованите страни не дават никакво основание да се предположи, че тази система не се прилага надлежно.
(73)
Комисията счита, че няма признаци, че оценената годишна компенсация за задължението за обществена услуга наr RTVE ще надвиши сумата, на която, разумно може да се очаква, че ще възлязат разходите за тази услуга, или че компенсацията евентуално ще надхвърли нетните разходи за обществената услуга.
(74)
Освен това в решението за откриване Комисията запита Испания дали разполага с подходяща процедурна рамка за оценка ex ante дали новите аудиовизуални услуги на публичния радио- и телевизионен разпространител RTVE отговарят на съществените изисквания на Амстердамския протокол (така наречения контрол ex ante) (32). Предоставената от Испания информация до момента не позволи на Комисията да провери дали Испания вече разполага с такъв механизъм. Комисията е съгласна с твърдението на Испания, че по принцип този елемент от финансирането на RTVE е бил предмет на решенията от 2005 г. и от 2007 г., които се отнасят до цялата система на финансиране на RTVE. Комисията освен това е съгласна, че системата не е засегната от въвеждането на новите налози, които предизвикаха настоящата процедура.
(75)
Въпреки това, в съответствие с информацията, предоставена от Испания, такава процедура е установена с член 41, параграф 3 от Закон 7/2010 (33), а независим надзорен и регулаторен орган за публично радио- и телевизионно разпространение - Consejo Estatal de Medios Audiovisuales - е натоварен с упражняването на този контрол, който се състои от обществено допитване със заинтересованите лица, публикуване на резултатите от допитването и оценка на общото въздействие на всяка нова услуга върху пазара. Този закон обаче не съдържа определение на това какво представлява значима нова услуга. Държавите-членки следва да установят съответните критерии (34). Испания обаче посочи, че възнамерява да подпише програмен договор (contrato-programa) с RTVE най-късно до 1 ноември 2010 г., който ще съдържа такова определение. В съответствие с проекта на този програмен договор значима нова услуга ще означава предлагането на нова услуга, която е ясно разграничена от вече съществуващите услуги, която може да бъде класифицирана като съответния продуктов пазар, способна е да окаже въздействие върху пазара, по-специално от гледна точка на въздействие върху търсенето.
(76)
Следователно Испания е изпълнила своето задължение да включи контрол ex ante и Комисията отбелязва, че до ноември 2010 г. тя възнамерява също така да въведе обвързващо определение на това какво представлява значима нова услуга. Комисията отбелязва също така, че този механизъм не е бил установен преди 2010 г.
VI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(77)
Комисията констатира, че Испания неправомерно е осъществила реформа на финансирането на публичния радио- и телевизионен разпространител RVTE в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Комисията обаче стигна до заключението, че събираните данъци не са обвързани с финансирането на помощта за RTVE и не оказват въздействие върху съвместимостта на помощта с Договора. Освен това Испания разполага с предпазни мерки, чрез които се избягва свръхкомпенсиране на RTVE. Накрая Комисията отбелязва, че Испания е въвела процедура за контрол ex ante на въвеждането на значими нови услуги в рамките на задачата за обществена услуга. Следователно помощта за предоставящия обществена услуга радио- и телевизионен разпространител RTVE остава съвместима с Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Финансирането на предоставящия обществена услуга радио- и телевизионен разпространител Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), изменено от Испания чрез Закон 8/2009 за финансирането на RTVE, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Испания.
Съставено в Брюксел на 20 юли 2010 година.
KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 20. juli 2010
om statsstøtteordning C 38/09 (ex NN 58/09), som Spanien påtænker at gennemføre til fordel for Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(meddelt under nummer K(2010) 4925)
(Kun den spanske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/1/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
under henvisning til protokol nr. 29 om offentlig radio- og tv-virksomhed i medlemsstaterne til traktaten om Den Europæiske Union og til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (1),
efter i overensstemmelse med ovennævnte bestemmelser at have opfordret alle interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger (2), under hensyntagen til de indkomne bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Kommissionen modtog den 22. juni 2009 en klage over den spanske regerings planer om at ændre ordningen for finansiering af den offentlige nationale radio- og tv-station, Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). Den 5. august 2009 anmodede Kommissionen Spanien om oplysninger om en sådan ændring, navnlig om forbindelsen mellem de nye skatter og finansieringen af RTVE. Den nye lov nr. 8/2009 af 28. august 2009 om finansiering af Corporación de Radio y Televisión Española (3), som ændrer lov nr. 17/2006 af 5. juni 2006 om offentlig radio- og tv-virksomhed (4), trådte i kraft den 1. september 2009. Den 21. september og den 22. og 26. oktober 2009 tilsendte Spanien Kommissionen de ønskede oplysninger om ordningen.
(2)
Ved brev af 2. december 2009 meddelte Kommissionen Spanien, at den havde besluttet at indlede den procedure, der er fastsat i artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, over for den nævnte foranstaltning. Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (5). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at sende deres bemærkninger til den omhandlede foranstaltning.
(3)
Spanien reagerede på beslutningen om at indlede proceduren ved brev af 21. december 2009. Kommissionen modtog bemærkninger fra interesserede parter. Den videregav dem til de spanske myndigheder, så de kunne kommentere dem, og modtog de spanske kommentarer hertil med brev den 23. marts 2010.
(4)
Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger ved breve af 19. februar og 19. maj 2010; de spanske myndigheder sendte deres svar ved breve af 22. marts og 31. maj 2010.
(5)
Kommissionen indledte den 18. marts 2010 overtrædelsesproceduren ved afsendelse af en åbningsskrivelse efter artikel 258 i TEUF, idet den vurderede, at skatten på elektronisk kommunikation var i strid med bestemmelserne i artikel 12 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/20/EF af 7. marts 2002 om tilladelser til elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (tilladelsedirektivet) (6), som nøje fastsætter de administrationsgebyrer, medlemsstaterne kan kræve af virksomheder, som tilbyder telekommunikationstjenester eller -net. Undersøgelsen af statsstøtten gennemføres uden at berøre overtrædelsesproceduren.
II. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
(6)
Den nuværende ordning for finansiering af offentlig radio- og tv-virksomhed i Spanien i RTVE's regi, der blev fastsat ved lov nr. 17/2006, var godkendt af Kommissionen ved flere beslutninger mellem 2005 og 2007 (7). Ved lov nr. 17/2006 fastsattes der public service-opgaver for RTVE. Afsnit I i loven (navnlig artikel 2 og 3) omhandler RTVE's public service-opgaver og præciserer, at den offentlige radio- og tv-virksomhed vil blive varetaget af henholdsvis RNE (Radio Nacional de España) og RTVE (Radio Televisión Española). Afsnit II, kapitel IV, fastsætter de finansielle og økonomiske rammer for RTVE's varetagelse af public service-opgaverne. Helt konkret fastsætter artikel 33, at RTVE vil modtage årlig budgetmæssig kompensation for opfyldelsen af sine public service-forpligtelser. Denne kompensation vil ikke overstige nettoudgifterne til henholdsvis RTVE's og RNE's public service-virksomhed. Afsnit II, kapitel VI, omhandler den eksterne kontrol, der udøves af parlamentet, den audiovisuelle myndighed og den spanske revisionsret.
(7)
Driftsbudgettet for RTVE var i 2007 på 1 177 mio. EUR, 1 222 mio. EUR i 2008 og 1 146 mio. EUR i 2009. RTVE har i de seneste regnskabsår modtaget en årlig kompensation for public service på omkring 500 mio. EUR: 575 mio. EUR i 2006,433 mio. EUR i 2007 og 500 mio. EUR i 2008. I 2009 nåede kompensationen op på 726 mio. EUR på grund af nedgangen i reklameindtægterne.
(8)
Lov nr. 8/2009 ændrer lov nr. 17/2006 for så vidt angår definitionen af public service-opgaverne og RTVE's mulige kommercielle aktiviteter. Den tilføjer nye elementer til den public service-forpligtelse, der blev godkendt af Kommissionen i 2005. Bl.a. begrænses erhvervelse af senderettigheder til sportsbegivenheder af almindelig interesse eller stor interesse for samfundet, bortset for olympiske lege og olympiaden for handicappede, til 10 % af det samlede årlige budget for forsyninger, indkøb og eksterne tjenester (artikel 9, stk. 1, litra i)). Den fastsætter forpligtelser vedrørende børneprogrammer (artikel 9, stk. 1, litra d)) og fastsætter, at der ikke må sendes mere end 52 film produceret af store internationale filmselskaber i den bedste sendetid (artikel 9, stk. 1, litra m)).
(9)
Den nye lov fastsætter bl.a., at man fra udgangen af 2009 ikke længere vil oppebære indtægter fra reklamer, teleshopping, sponsorering eller betalingstjenester. Indtægterne herfra vil blive erstattet af de eksisterende licenser eller nye skatter for kommercielle radio- og tv-kanaler og telekommunikationsoperatører. Spanien håber, at foranstaltningen reducerer presset fra de kommercielle operatører, øger deres reklameindtægter og fjerner en potentielt konkurrenceforvridende faktor fra markedet. RTVE vil fortsat have indtægter fra tjenesteydelser til tredjemand og salg af egne produktioner (i alt ca. 25 mio. EUR).
(10)
Indtil nu har de årlige reklameindtægter ligget på omkring 600 mio. EUR (667 mio. EUR i 2007 og 565 mio. EUR i 2008). Med afskaffelsen af disse indtægter bliver nettoudgifterne til RTVE's varetagelse af public service-opgaverne med hensyn til radio- og tv-virksomhed næsten identiske med udgifterne til den årlige drift. Spanien har derfor til hensigt at kompensere afskaffelsen af disse indtægter og øge det offentlige tilskud, således at det dækker RTVE's årlige driftsudgifter - dog med fradrag af de begrænsede kommercielle indtægter, der er nævnt i det foregående afsnit (25 mio. EUR).
(11)
Den nye lovs artikel 3, stk. 2, fastsætter de maksimale årlige indtægter for RTVE for årene 2010 og 2011 til 1 200 mio. EUR. For perioden 2012-2014 fastsættes der en maksimal stigning på 1 % af dette beløb, og for det efterfølgende år afhænger stigningen af udviklingen i forbrugerprisindekset. Ud fra RTVE's årlige budgetterede udgifter har Spanien beregnet supplerende udgifter på 104 mio. EUR til at udfylde den sendetid, der tidligere var helliget reklamer, med andre audiovisuelle produktioner.
(12)
I henhold til Spaniens budgetplanlægning er disse årlige globale indtægter sammensat af tildelinger fra det almindelige statsbudget på 500 mio. EUR - i overensstemmelse med lov nr. 17/2006. Det beløb svarer til, hvad der de foregående år er ydet på grundlag af tre skatteforanstaltninger, der er iværksat eller ændret i medført af artikel 4, 5 og 6 i den nye lov:
a)
En skat på 3 % på indtægterne for tv-stationer, der sender på alment tilgængelige kanaler, og på 1,5 % på indtægterne for tv-stationer, der sender betalings-tv. Disse bidrag kan ikke overstige 15 % (for almindeligt tilgængelige kanaler) og 20 % (for betalings-tv) af den samlede årlige støtte til RTVE. Enhver skatteindtægt, som overstiger disse procentsatser, overføres til statens almindelige budget. Denne skat anvendes udelukkende på virksomheder, der er hjemmehørende i Spanien. Tjenesteydelser fra andre medlemsstater er ikke omfattet af skatten.
b)
En skat på 0,9 % af bruttoindtægterne (bortset fra dem, der hidrører fra referenceengrosmarkedet) for udbydere af telekommunikationstjenester, der er opført i registeret for udbydere af telekommunikationstjenester, Registro de Operadores de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, inden for en eller flere af følgende tjenester: fasttelefontjeneste, mobiltelefontjeneste og internetadgang. Skatten er obligatorisk for udbydere, som opererer på nationalt plan eller på et plan, der overstiger en selvstyrende region og udbyder audiovisuelle tjenester eller enhver anden tjeneste, hvori der indgår reklame. Dette bidrag kan ikke overstige 25 % af den samlede årlige støtte til RTVE. Enhver skatteindtægt, som overstiger denne procentsats, overføres til statens almindelige budget. Skatten anvendes udelukkende på virksomheder, der er hjemmehørende i Spanien. Tjenesteydelser fra andre medlemsstater er ikke omfattet af skatten.
c)
En procent på 80 % og et maksimalt beløb på 330 mio. EUR af den allerede eksisterende skat på radiospektrumanvendelse som fastsat i lov nr. 32/2003 af 3. november 2003. Resten overføres til statens almindelige budgetter. Denne procentdel kan ændres i overensstemmelse med lovgivningen om statens almindelige budgetter.
(13)
I artikel 5 og 6 i lov nr. 17/2006 fastsættes det udtrykkeligt, at beskatningen af kommercielt fjernsyn og telekommunikationsoperatørerne sker med henblik på at bidrage til finansieringen af RTVE. I præamblen foretages der en udtrykkelig sammenkobling af de nye skatter og den finansielle kompensation, der skal gøre RTVE uafhængig af reklamer.
(14)
Hvis skatteindtægterne fra disse tre kilder ikke er tilstrækkelige til at dække forskellen på 700 mio. EUR mellem den traditionelle kompensation for public service-virksomhed (500 mio. EUR) og de samlede driftsudgifter for RTVE, som indtil nu er blevet finansieret med kommercielle indtægter, suppleres det planlagte budget med midler fra statens almindelige budgetter i henhold til artikel 33 i lov nr. 17/2006 (artikel 2, stk. 2, i lov nr. 8/2009), som forpligter regeringen til at dække nettoudgifterne til opfyldelsen af RTVE's public service-forpligtelse. Finansieringen af RTVE's nettoudgifter til public service-tjenester er derfor garanteret op til et loft på 1 200 mio. EUR - uafhængigt af de indtægter skatterne måtte generere.
(15)
Spanien har bekræftet, at indtægterne fra beskatningen af tv-stationer og telekommunikationsoperatører ikke udelukkende og ikke nødvendigvis skal overføres til RTVE. Spanien har fastsat, hvor store skattebeløb der kan anvendes. Overskydende indtægter overføres til statens almindelige budgetter, således at de kan anvendes til at finansiere andre udgifter. Forudsat at disse maksimumsbeløb ikke overskrides, er de spanske myndigheder endvidere frit stillet med hensyn til at beslutte, hvor stor en del af skatteindtægterne de reelt yder til RTVE. I henhold til budgetplanlægningen for 2010 er det f.eks. under halvdelen af det maksimale skattebidrag, der vil gå til RTVE.
(16)
For at undgå overdreven kompensation fastsætter den nye lovs artikel 8 etablering af en reservefond bestående af de regeringsbevillinger, der overstiger de faktiske nettoudgifter til opfyldelse af public service-forpligtelsen. Denne reserve er begrænset til 10 % af de årlige budgetterede udgifter for RTVE. De indtægter, der overstiger denne grænse på 10 %, tilbageføres til statskassen. Reserven anvendes til at dække mulige tab fra tidligere regnskabsår. Hvis beløbet ikke anvendes i løbet af fire år, inddrives det ved forholdsmæssig reduktion af kompensationen for opfyldelse af public service-forpligtelsen for det kommende regnskabsår.
(17)
I henhold til artikel 37 og 39-41 i lov nr. 17/2006 garanterer den eksterne kontrol, der foretages af revisorerne, det offentlige inspektionsorgan, parlamentet, den audiovisuelle myndighed og revisionsretten, desuden, at RTVE ikke modtager kompensation, der overstiger de faktiske nettoudgifter plus den nævnte reserve på 10 %. Indtægterne fra de få resterende kommercielle aktiviteter vil begrænse kompensationen for public service-virksomhed (artikel 7, stk. 1, i lov nr. 8/2009).
(18)
I nærværende beslutning analyseres de aspekter ved ændringerne af den nuværende finansieringsordning for RTVE, som Kommissionen havde sat spørgsmålstegn ved i sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure.
(19)
Som fastslået af Kommissionen er det grundlæggende træk ved de ændringer, der er foretaget af finansieringen af RTVE, og den næsten fuldstændige indstilling af kommercielle aktiviteter, at den del af RTVE's indtægter, der indtil nu har hidrørt fra sådanne aktiviteter, erstattes af indtægter hidrørende fra skatter, der er indført eller ændret med det samme formål. Af de klare henvisninger i lov nr. 8/2009 fremgår det, at der fra de pågældende skatteindtægter skal overføres en forudfastsat procentdel til finansiering af RTVE. Det fremgår af denne forbindelse mellem finansiering og skatteopkrævning med de nye skatter, at der nødvendigvis er en sammenhæng mellem formålet med skatten og den støtte, der ydes til RTVE, idet opkrævningen obligatorisk går til at finansiere støtten og har direkte indflydelse på dens størrelse.
(20)
Domstolen har ved flere lejligheder fastslået, at når finansieringsmetoden er en integrerende del (8) af en støtteforanstaltning, bør Kommissionen nødvendigvis tage hensyn hertil ved analysen af den. Hvis en skat, der specifikt har til formål at finansiere en støtte, viser sig at være i strid med andre af traktatens bestemmelser, kan Kommissionen ikke konkludere, at den støtteordning, som denne skat indgår i, er forenelig med det indre marked. Den metode, der anvendes til finansiering af en støtte, kan således udvirke, at hele støtteordningen er uforenelig med det indre marked.
(21)
Kommissionen udtrykte derfor tvivl om, hvorvidt de nye skatter var en integrerende del af foranstaltningen. I bekræftende fald skal deres forenelighed med traktaten evalueres af Kommissionen, og det ville berøre støtteordningens generelle lovlighed. Denne betænkelighed syntes velbegrundet, navnlig fordi Kommissionen nærer tvivl om foreneligheden mellem direktiv 2002/20/EF (9) og de nye skatter, der opkræves af de virksomheder, som tilbyder fasttelefontjenester, mobiltelefontjenester og internetadgang.
(22)
Et andet spørgsmål, som fik Kommissionen til at nære tvivl, var, om Spanien efter ændringen af finansieringsordningen havde truffet tilstrækkelige forholdsregler til at undgå en mulig overkompensering. Afskaffelsen af reklame kan have indflydelse på udgifterne til radio- og fjernsynsvirksomhed og gøre RTVE's programmering mindre afhængig af kommercielle hensyn.
(23)
Finansieringsordningen for RTVE burde endvidere omfatte en passende procedure til forudgående evaluering af, om det offentlige radio- og tv-spredningsorgan RTVE opfylder Amsterdamprotokollens materielle betingelser (10). Af de oplysninger, Spanien fremlagde for Kommissionen, fremgik det ikke, om Spanien allerede rådede over en sådan mekanisme.
III. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(24)
Der blev indsendt bemærkninger fra 15 interesserede parter: kommercielle radio- og tv-stationer (TF1 og Association of Commercial Television in Europe (ACT), betalings-tv-virksomheder (DTS og Canal Satélite), udbydere af internettjenester og telefontjenester (redtel, ONO og AETIC), kabel-tv (Cable Europa) og annoncører. Nogle af dem bad om ikke at få offentliggjort deres identitet.
(25)
De fleste af de interesserede parter påpegede ulovligheden ved de nye skatter, som efter deres opfattelse fordrejer konkurrencen mellem det offentlige og private fjernsyn, mellem gratis fjernsyn og betalings-tv eller mellem de rene telekommunikationsoperatører og andre udbydere af telekommunikationstjenester, som også udbyder audiovisuelle tjenester. De satte også spørgsmålstegn ved foreneligheden af skatten på elektroniske meddelelser med artikel 12 i direktiv 2002/20/EF (tilladelsesdirektivet) (11).
(26)
Radio- og tv-stationerne og udbyderne af internettjenester satte ligeledes spørgsmålstegn ved foreneligheden af definitionen af RTVE's public service-opgaver. Den skulle være for vag og for generøs med hensyn til erhvervelse af rettigheder til at sende særlige sportsbegivenheder eller film lavet af store internationale filmselskaber. TF1 hævdede bl.a., at der ikke var fastlagt forudgående kontrol vedrørende etablering af nye betydelige offentlige RTVE-tjenester.
(27)
Hvad angår den mulige obligatoriske forbindelse mellem formålet med skatten og støtten, fremførte radio- og tv-stationerne og udbyderne af internettjenesterne, at indtægterne fra nye skatter ville få direkte indflydelse på støtten. De var navnlig bekymrede over, at de øgede skatteindtægter kan medføre, at den kompensation, der ydes RTVE, overstiger nettoudgifterne til public service-virksomhed.
(28)
For så vidt angår støttens proportionalitet øjnede forskellige tv-stationer og internetoperatører en risiko for overkompensering. Budgettet på 1 200 mio. EUR, der ved lov nr. 8/2009 var fastsat for RTVE, var ikke baseret på en korrekt beregning af nettoudgifterne til public service. De årlige løbende budgetterede udgifter til RTVE var et arbitrært grundlag, som ikke sikrede skelnen mellem kommercielle aktiviteter og public service-aktiviteter. Bl.a. blev der ved planlægning ikke taget hensyn til den udgiftsreduktion, der ville blive en følge af afskaffelsen af reklamer, da det ikke længere ville være nødvendigt for programmerne at nå ud til et stort antal seere, hvorved produktionen af programmer ville blive billigere - som det f.eks. var tilfældet med kulturelle programmer. Andre frygtede derimod, at RTVE ville bruge flere midler på programmer af stor værdi.
(29)
Det blev også vurderet, at der kunne blive tale om en mulig overkompensering ved at RTVE's tab af reklameindtægter ville blive dækket fuldt ud med statsmidler. Denne kompensation skulle beregnes på grundlag af tidligere regnskabsår, hvor den økonomiske krise havde medført et fald i de kommercielle indtægter i 2010 og dermed en nedgang i RTVE's samlede indtægter. Det ville ikke være retfærdigt, hvis RTVE med afskaffelsen af den dobbelte finansiering havde garanterede indtægter, der var uafhængige af variable kommercielle indtægter.
(30)
Radio- og tv-operatørerne satte også spørgsmålstegn ved, om der fandtes en effektiv budgetkontrolordning, der kan garantere, at de offentlige midler kun anvendes til at dække udgifter til public service-tjeneste.
IV. KOMMENTARER FRA SPANIEN
(31)
Spanien anfægter indledningsvist, at Kommissionen i denne sag evaluerer spørgsmålet om proportionalitet og om, hvorvidt der gennemføres forudgående kontrol af nye betydningsfulde tjenester. Disse hævdes at indgå i den nuværende finansieringsordning for RTVE, som blev godkendt af Kommissionen i 2005 og 2007. I denne sag er beslutningen om at indlede proceduren imidlertid baseret på en vurdering af ændringen af finansieringsordningen som ny støtte i henhold til artikel 1, litra c), i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (12). Den »nye støtte« er begrænset til ændringen af finansieringen gennem indførelse af nye skatter og hverken ændrer eller berører de øvrige elementer ved den gældende ordning. De øvrige elementer vil derfor fortsat være eksisterende støtte og bør ikke være genstand for Kommissionens evaluering i nærværende sag.
(32)
Hvad angår spørgsmålet om den obligatoriske anvendelse af skatteindtægterne, fastholder Spanien, at de nye skatter ikke vil komme til at udgøre en integrerende del af støtten eller få direkte indflydelse på omfanget heraf. Spanien understregede, at i henhold til artikel 2, stk. 2, i lov nr. 8/2009 sammenholdt med artikel 33 i lov nr. 17/2006 er den eneste faktor til bestemmelse af størrelsen af den offentlige finansieringsstøtte til RTVE nettoudgifterne til public service - uafhængigt af skatteindtægterne. Ved planlægning af public service-udgifterne tages der ikke hensyn til indtægterne hidrørende fra skatterne, men derimod til udgifterne til public service de foregående regnskabsår.
(33)
Spanien har fastslået, at indtægterne fra beskatningen af tv-stationer og telekommunikationsoperatører ikke udelukkende overføres til RTVE. Tværtimod overføres skatteindtægterne til statens almindelige budgetter (statskassen), hvorfra alle betalinger til RTVE foretages. Spanien har fastsat maksimumsgrænser for bidrag via skatter. Alle overskydende indtægter overføres til statens almindelige budgetter og kan således bagefter anvendes til andre formål. Inden for disse grænser kan Spanien fastsætte den procent af skatteindtægterne, den vil anvende på RTVE. I henhold til budgetplanlægningen for 2010 er det f.eks. under halvdelen af det maksimale skattebidrag, der vil gå til RTVE.
(34)
Det forhold, at indtægterne fra de nye skatter er større eller mindre end forventet, medfører ifølge de spanske myndigheder ikke ændringer af de beløb, der er planlagt afsat til kompensation for public service-virksomhed. Hvis indtægterne fra de nye skattekilder ikke er store nok til at dække det underskud, der er resultatet af afskaffelsen af reklamerne, hentes de nødvendige midler fra statens almindelige budgetter i henhold til artikel 33 i lov nr. 17/2006. Alle overskydende skatteindtægter overføres til statens almindelige budgetter. Alle indtægter, der overstiger grænsen på 1 200 mio. EUR, som er fastsat i artikel 3, stk. 2, i lov nr. 8/2009, overføres endelig til statskassen. Den planlagte globale finansiering af RTVE's public service-virksomhed vil derfor ikke afhænge af specifikke skatteindtægter, men vil under alle omstændigheder ske over statens almindelige budgetter.
(35)
Hvad angår støttens proportionalitet, påpegede Spanien, at princippet om dækning af nettoudgifterne vil blive overholdt. I henhold til artikel 33, stk. 1, i lov nr. 17/2006, ændret ved lov nr. 8/2009, er nettoudgifterne det eneste parameter, der afgør støttens reelle omfang. I henhold til artikel 2, stk. 2, og artikel 8, stk. 2, i lov nr. 8/2009, vil der over statens almindelige budgetter blive tilført de nødvendige midler, hvis skatteindtægterne ikke er tilstrækkelige, eller alle overskydende skatter vil blive overført til de almindelige budgetter, bortset fra den mulige overkompensering på 10 % af de årlige budgetterede udgifter, der er omhandlet i artikel 8, stk. 1 og 2.
(36)
Spanien har ikke handlet arbitrært, hvad angår fastsættelsen af det årlige budget på 1 200 mio. EUR for de kommende regnskabsår. Dette beløb er baseret på de årlige budgetterede udgifter, der er afholdt af RTVE i forbindelse med varetagelse af public service-forpligtelsen. De tilsvarende forpligtelser har ikke ændret sig således, at man kan forvente en nedgang i udgifterne. Snarere tværtimod. De klagende parter tager ikke hensyn til, at RTVE i henhold til beregningerne er nødt til at investere 104 mio. EUR i supplerende produktioner for at udfylde den sendetid, der er frigjort ved afskaffelsen af reklamerne.
(37)
Det er også ukorrekt, at RTVE efter afskaffelsen af reklamerne ikke er nødt til at nå ud til et stort publikum og derfor kan reducere produktionsomkostningerne og tilbyde programmer, der er mindre interessante. I overensstemmelse med sine public service-opgaver er RTVE forpligtet til at opretholde sin fremtrædende position og sit store seertal blandt tv-stationerne med henblik på at kunne opfylde sin mission effektivt.
(38)
I overensstemmelse med artikel 37 i lov nr. 17/2006 sikrer den interne revision, det offentlige revisionsorgans revision og den eksterne revision foretaget af en specialiseret privat virksomhed (KPMG) endelig en effektiv efterfølgende kontrol af budgettet for RTVE. I henhold til artikel 39 og 40 i denne lov fører parlamentet og den audiovisuelle myndighed desuden tilsyn med varetagelsen af de public service-opgaver, RTVE er pålagt, og med det årlige regnskab. RTVE er endelig underlagt revisionsrettens kontrol.
(39)
Hvad angår eksistensen af en forudgående kontrol med henblik på etablering af nye betydningsfulde tjenester, oplyste Spanien, at der var fastlagt en sådan procedure ved artikel 41, stk. 3, i den generelle lov nr. 7/2010 af 31. marts 2010 om audiovisuel kommunikation (13). Statens råd for audiovisuelle medier - det uafhængige spanske tilsyns- og reguleringsorgan for den offentlige radio- og tv-virksomhed - er blevet pålagt at varetage den nævnte forudgående kontrol, som består i en offentlig høring af de berørte parter, offentliggørelse af resultaterne herfra og evaluering af den globale indvirkning af de enkelte nye tjenester på markedet. De spanske myndigheder gjorde endvidere opmærksom på, at de havde til hensigt inden den 1. november 2010 at undertegne en programkontrakt, som definerer, hvad en ny betydningsfuld tjeneste er. I henhold til udkastet til programkontrakten forstås ved ny betydningsfuld tjeneste et tilbud, som er nyt og klart differentieret fra de allerede eksisterende tjenester, der klassificeres som referenceproduktmarkedet, og som kan have en indvirkning på markedet, navnlig på efterspørgslen.
V. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
(40)
I henhold artikel 107, stk. 1, i TEUF er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(41)
De finansielle ressourcer, der indgår i den spanske ordning for finansiering af RTVE, overføres til statens almindelige budgetter, hvorfra de efterfølgende frigives. Der er tale om direkte overførsel af offentlige midler til en konkret virksomhed - ressourcer, som dens konkurrenter ikke har adgang til. RTVE nyder derfor godt af en selektiv fordel.
(42)
I de kommentarer, som Spanien fremsendte inden sagen blev indledt, blev det imidlertid påpeget, at reformen ikke berørte handelen mellem medlemsstaterne, eftersom RTVE ikke opererede uden for spansk område. Når en offentlig finansiel støtte styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som konkurrerer med denne om handel inden for EU, bør det dog vurderes, at de berøres af støtten, også selv om den begunstigede virksomhed ikke er aktiv på eksportområdet (14). Når en medlemsstat yder støtte til virksomheder, der opererer inden for service- og distributionssektorerne, er det heller ikke nødvendigt, at de begunstigede virksomheder selv har aktiviteter uden for den pågældende medlemsstat, for at støtten har indvirkning på handelen inden for EU (15).
(43)
Kommissionens meddelelser fra 2001 og 2009 om anvendelse af statsstøtte på offentlig radio- og tv-virksomhed påpeger under hensyn til dette princip: »Statslig finansiering af public service-radio- og tv-selskaber kan normalt også anses for at påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. … Det er oplagt tilfældet, når der er tale om erhvervelse og salg af programrettigheder, som ofte finder sted på internationalt plan. … Endvidere kan kommercielle radio- og tv-selskabers ejerstruktur række ud over én medlemsstat« (16).
(44)
RTVE opererer på de internationale markeder (salg af programmer og erhvervelse af senderettigheder). Gennem European Broadcasting Union udveksler RTVE tv-programmer og deltager i Eurovision-samarbejdet (17). I forbindelse med køb og salg af senderettigheder konkurrerer RTVE desuden direkte med kommercielle radio- og tv-stationer, der er aktive på det nationale og internationale marked for internationalt ejede radio- og tv-stationer. Selv uden de kommercielle aktiviteter, som RTVE havde indtil august 2009, kunne støtten til virksomheden således fordreje konkurrencen på det spanske marked til skade for samhandelen mellem medlemsstaterne. Dette blev allerede fastslået af Kommissionen i beslutning E 8/2005 og NN 8/07.
(45)
Kommissionen vurderede ligeledes muligheden af at betragte finansieringsforanstaltningerne som værende blot en kompensation for public service-forpligtelser, som ikke gav RTVE nogen finansiel fordel - under henvisning til domstolens afgørelse i Altmark-sagen (18). RTVE er en virksomhed, som har fået til opgave at yde en tjeneste af almindelig økonomisk interesse, public service-radio- og tv-virksomhed. Offentlige foranstaltninger, som kompenserer for de supplerende nettoudgifter for en tjeneste af almindelig økonomisk interesse kan ikke betegnes som statsstøtte, hvis de opfylder alle de krav, der er fastsat i nævnte dom. For det første skal den støttemodtagende virksomhed rent faktisk være pålagt at opfylde public service-forpligtelser, og disse forpligtelser skal være klart defineret. For det andet skal de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde. For det tredje må kompensationen ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af public service-forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne. For det fjerde gælder det, at når udvælgelsen af den virksomhed, der skal pålægges en public service-forpligtelse, ikke sker inden for rammerne af en offentlig indkøbsprocedure, som giver mulighed for at udvælge den tilbudsgiver, der kan levere de pågældende tjenester til de laveste omkostninger for samfundet, skal størrelsen af den nødvendige kompensation beregnes på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret til at kunne opfylde de fastsatte public service-krav, ville have ved at opfylde forpligtelserne.
(46)
Hvis statsstøtte ydet til virksomheder, som udtrykkeligt har fået pålagt public service-forpligtelser, for at kompensere udgifterne til gennemførelse af disse forpligtelser, ikke opfylder alle disse krav, falder denne støtte ind under anvendelsesområdet for artikel 107, stk. 1, TEUF og bør i henhold til denne artikel betragtes som statsstøtte (19).
(47)
RTVE fik til opgave at fungere som public service-radio- og tv-virksomhed som omhandlet i lov nr. 17/2006 og nr. 8/2009, men denne offentlige virksomhed blev udpeget ved lov og ikke ved offentlig licitation. De spanske myndigheder fastlagde heller ikke kompensationsbeløbet på grundlag af en analyse af de udgifter, en veldrevet og tilstrækkeligt udstyret gennemsnitsvirksomhed skulle have afholdt for at opfylde de pågældende forpligtelser. Kompensationen fastsættes årligt og baseres på de løbende nettoudgifter uden anvendelse af henvisningen til en veldrevet virksomhed. Parametrene til beregning af kompensationen blev ikke fastsat på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde. Alle de krav, der er fastsat af domstolen, opfyldes således ikke, og de foranstaltninger, der analyseres, kan derfor betegnes som statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF (20).
(48)
Spanien har ikke anmeldt den nye støtteforanstaltning. Ifølge Spanien er der ikke tale om en betydelig ændring af den eksisterende støtteordning, som blev ændret i overensstemmelse med Kommissionens beslutning i sag E 8/2005 i henhold til artikel 108, stk. 3, i TEUF, og den udgør derfor ikke ny støtte, som kræver anmeldelse.
(49)
I henhold til artikel 1, litra c), i forordning (EF) nr. 659/1999 forstås ved »ny støtte« enhver støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer i eksisterende støtte. I henhold til artikel 4 i den gældende forordning (EF) nr. 794/2004 betragtes rent formelle eller administrative ændringer af eksisterende støtte, der ikke påvirker vurderingen af støtteforanstaltningens forenelighed med det indre marked, og forøgelser (på op til 20 %) af det oprindelige budget ikke som ændringer af eksisterende støtte.
(50)
For at kunne betegne en ændring af en eksisterende ordning som »ny støtte« skal ændringen være betydelig, dvs. ordningens grundlæggende træk skal ændres, hvilket f.eks. ville være tilfældet, hvis der blev foretaget ændringer af målsætningen, af det grundlag, der anvendes til fastsættelse af skatten, af de berørte personer eller organer eller, generelt, finansieringskilden (21). I nærværende sag er der foretaget betydelige ændringer af RTVE's finansieringskilder. De nye finansieringskilder indebærer også, at den finansiering, der er knyttet sammen med reklame (som ikke var støtte), nu ydes af staten (og er støtte). Denne kraftige stigning i støtten og overgangen fra en finansiering via to kilder til finansiering via én kilde viser tydeligt, at der er tale om en ny støtte.
(51)
Selv om det er klart, at artikel 1, litra c), i forordningen fastsætter, at støtteændringerne bør betragtes som ny støtte, betyder denne bestemmelse, at ikke alle ændringer i eksisterende støtte skal betragtes som ny støtte, men at det derimod kun er ændringen som sådan, der kan kvalificeres som ny støtte (jf. Førsteinstansrettens afgørelse i Gibraltar-sagen) (22). Førsteinstansretten fastslog efterfølgende, at det kun er »i det tilfælde, hvor ændringen påvirker selve indholdet af den oprindelige ordning, at denne ordning bliver en ny støtteordning. Der kan imidlertid ikke være tale om en væsentlig ændring, når det nye element klart kan adskilles fra den oprindelige ordning«. (23)
(52)
Af denne retspraksis og lovgivning fremgår det, at tilpasningerne ikke berører evalueringen af støtteforanstaltningens forenelighed ej heller det grundlæggende træk ved støtten, og de ændrer derfor ikke ved vurderingen af foranstaltningen som eksisterende støtte. Hvis en ændring berører det grundlæggende træk ved ordningen, men ikke i et sådant omfang, at det kræver en ny evaluering af de øvrige elementer ved denne, kan der dog gennemføres en uafhængig evaluering af ændringen uden hensyn til ordningens øvrige elementer. I så fald gælder forpligtelsen til anmeldelse og revision fra Kommissionens side kun ændringen.
(53)
De tre skatteforanstaltninger, der indføres eller ændres ved artikel 4, 5 og 6 i lov nr. 8/2009, kan ikke adskilles fra den nuværende finansieringsordning for RTVE. Selv om de nye finansieringskilder kan berøre ordningens lovlighed som sådan, berører den hverken vurderingen af de øvrige elementer ved den støtte, der er ydet RTVE, eller den indvirkning, støtten kan have på markedet.
(54)
De nye elementer ved støtten og de nye skatter kan udgøre ny støtte, da de ikke svarer til de situationer, der er omhandlet i artikel 1, litra b), i forordning (EF) nr. 659/1999. De er indført ved love, der er vedtaget efter traktatens ikrafttræden, de udgør ikke individuel støtte ydet inden for rammerne af en godkendt støtteordning, de er ikke godkendt i henhold til artikel 4, stk. 6, i forordning (EF) nr. 659/1999 og er heller ikke ydet ti år før Kommissionens første initiativ og endelig anvendes de på sektorer, der er åbne for konkurrence på det tidspunkt, hvor de blev taget i brug. For det andet, selv om man skulle godtage de spanske myndigheders argument om, at de bør betragtes som en ændring af en eksisterende finansieringsordning, forekommer det, at den måde, hvorpå RTVE's supplerende midler finansieres, ville udgøre en væsentlig ændring af den eksisterende finansieringsordning for så vidt angår kilden til virksomhedens ressourcer. Den eksisterende ordning omfattede ikke de specifikke skatter, der bør opkræves til fordel for RTVE, og hvis lovlighed kan berøre hele støttens forenelighed.
(55)
Som angivet i beslutningen om at indlede proceduren gav ændringerne af finansieringen af RTVE anledning til tvivl i Kommissionen om konsekvenserne for den globale forenelighed af RTVE's finansiering med traktaten, og de gjorde det nødvendigt for Kommissionen at foretage en supplerende evaluering. Disse ændringer burde derfor anmeldes formelt til Kommissionen. Som angivet vedrører kategoriseringen som ny støtte udelukkende selve ændringen, og Kommissionens eneste formål med at indlede proceduren er at evaluere arten af disse ændringer og deres konsekvenser for støttens forenelighed.
(56)
Kommissionen evaluerer støtten til offentlige radio- og tv-virksomheder i form af kompensation for varetagelse af public service-opgaver i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF og anvender som udgangspunkt de kriterier, der blev fastlagt i meddelelsen fra 2001 om anvendelse af statsstøttereglerne på public service-radio- og tv-virksomhed (meddelelsen om radio- og tv-virksomhed fra 2001) (24). I overensstemmelse med Kommissionens meddelelse om fastlæggelse af reglerne for vurdering af ulovlig statsstøtte og punkt 100 i meddelelsen om radio- og tv-virksomhed fra 2009 anvendes den nye meddelelse kun, hvis den pågældende støtte var ydet efter dens offentliggørelse den 27. oktober 2009. I den foreliggende sag blev den nye ordning imidlertid indført ved lovens ikrafttrædelse den 1. september 2009. Den nye finansieringsordning skal derfor evalueres på grundlag af meddelelsen fra 2001 og Kommissionens efterfølgende sagspraksis (25).
(57)
For at en foranstaltning kan undtages fra anvendelsen af artikel 106, stk. 2, i TEUF er det nødvendigt, at alle de nedenstående betingelser er opfyldt:
a)
den omhandlede tjeneste skal være en tjeneste af almindelig økonomisk interesse og være klart defineret som sådan af medlemsstaten (definition)
b)
medlemsstaten skal udtrykkeligt have betroet virksomheden den pågældende tjeneste (opgave)
c)
anvendelsen af traktatens konkurrenceregler (i dette tilfælde forbuddet mod statsstøtte) skal være hindrende for varetagelsen af den særlige opgave, det er pålagt virksomheden at udføre, og undtagelsen fra disse regler må ikke påvirke samhandelen i et omfang, der strider mod Fællesskabets interesse (proportionalitetstest) (26).
(58)
I det særlige tilfælde med public service-radio- og tv-virksomhed skal ovennævnte fremgangsmåde tilpasses efter de fortolkende bestemmelser i Amsterdamprotokollen, der henviser til »public service-opgaver som pålagt dem, defineret og tilrettelagt af de enkelte medlemsstater« (definition og opgave) og tillader en undtagelse fra traktatens regler for finansiering af public service-radio- og tv-virksomhed, hvis »denne finansiering ikke ændrer handels- og konkurrencevilkårene i Fællesskabet i et omfang, der strider mod de fælles interesser, idet der tages hensyn til opfyldelsen af disse public service-opgaver« (proportionalitet) (27).
(59)
Kommissionen har i sin beslutning om finansiering af RTVE og i sag E 8/2005 og NN 8/07 vurderet, at definitionen af public service-mandatet i lov nr. 17/2006 er forenelig med artikel 106, stk. 2, i TEUF. Artikel 9 i lov nr. 8/2009 har indflydelse på denne definition i og med, at den tilføjer forpligtelser og begrænsninger for så vidt angår indholdet af RTVE's radio- og tv-virksomhed. Man opfylder derfor fortsat kriteriet vedrørende en hensigtsmæssig definition af public service-mandatet. Det forhold, at RTVE gøres uafhængig af tv-reklamer, kan endvidere medvirke til at styrke varetagelsen af public service-opgaverne og gøre programmeringen mindre afhængig af kommercielle hensyn og svingende indtægter.
(60)
I sin beslutning om at indlede proceduren udtrykte Kommissionen derfor ikke tvivl med hensyn til disse aspekter i forbindelse med RTVE's finansiering.
(61)
Et væsentligt træk ved ændringerne af RTVE's finansiering er, at de kommercielle aktiviteter næsten helt opgives, at man går væk fra at anvende to finansieringskilder (offentlige midler og indtægter fra kommercielle aktiviteter) og over til udelukkende eller næsten udelukkende at finansiere radio- og tv-virksomheden via offentlige midler i overensstemmelse med den skelnen, der er fastsat i punkt 45 i meddelelsen om radio- og tv-virksomhed fra 2001. Medlemsstaterne kan frit vælge, om de kombinerer forskellige finansieringskilder og måden, hvorpå det gøres. Den del af RTVE's indtægter, som indtil nu hidrørte fra kommercielle aktiviteter, erstattes ikke blot ved midler fra statens almindelige budgettet, jf. artikel 33 i lov nr. 17/2006. Ændringen ledsages også af, at der indføres eller foretages en ændring af bestemte skatter med det præcise formål at generere de nødvendige indtægter.
(62)
Forbindelsen mellem finansieringen og indtægterne fra de nye skatter antyder, at de hermed opnåede indtægter forekommer at være bestemt til finansiering af støtten til RTVE og har direkte indflydelse på dens størrelse. I de tilfælde, hvor en skat, der specifikt har til formål at finansiere en støtte, viser sig at være i strid med andre af traktatens bestemmelser, kan Kommissionen ikke konkludere, at den støtteordning, som denne skat indgår i, er forenelig med det indre marked. Den metode, der anvendes til finansiering af en støtte, kan derfor udvirke, at hele støtteordningen er uforenelig med det indre marked. Som det er angivet i betragtning 21, 22 og 23, bør det derfor vurderes, om den nye finansieringsordning rent faktisk etablerer en obligatorisk forbindelse mellem støtten og skatternes formål og, om Kommissionen derfor i sin analyse af statsstøtten bør tage hensyn til virkningen af den nye støtte.
(63)
For at det kan konkluderes, at en skat er en integrerende del af en støtte, bør dennes formål imidlertid obligatorisk være knyttet sammen med støtten i den forstand, at de opkrævede skatter obligatorisk anvendes til finansiering af støtten og har direkte indflydelse på deres omfang (28).
(64)
Disse betingelser er ikke opfyldt i den foreliggende sag. Som Spanien har bekræftet, fastsættes størrelsen af støtten til RTVE udelukkende under hensyn til RTVE's finansieringsbehov og de skønnede nettoudgifter til public service-radio- og tv-virksomhed. Finansieringsstøtten til RTVE er i praksis og i overensstemmelse med lovgivningen uafhængig af skatteindtægterne, idet den udelukkende afhænger af nettoudgifterne til opfyldelse af public service-forpligtelsen. På den ene side kan skatteindtægterne til finansiering af RTVE ikke overstige nettoudgifterne til opfyldelse af public service-forpligtelsen (enhver indtægt, der overstiger disse udgifter, overføres til statens almindelige budgetter). På den anden side, hvis nettoudgifterne til opfyldelse af public service-forpligtelsen er større end skatteindtægterne, udlignes forskellen med bidrag fra statens almindelige budgetter. Større eller mindre skatteindtægter medfører ikke ændringer af de budgetterede beløb. Hvis indtægterne fra de nye skattekilder ikke er store nok til at dække det finansieringsunderskud, der er resultatet af afskaffelsen af reklamerne, hentes de nødvendige midler fra statens almindelige budgetter i henhold til artikel 33 i lov nr. 17/2006. Alle overskydende skatteindtægter overføres til statens almindelige budgetter. Den planlagte globale finansiering af RTVE's public service-virksomhed vil derfor ikke afhænge af størrelsen af de specifikke skatteindtægter, men vil under alle omstændigheder ske over statens almindelige budgetter.
(65)
Det forhold, at forbindelsen mellem skatterne og formålet med deres indførelse, nævnes i begrundelsen og i selve loven ændrer ikke denne konklusion. I teksten til loven (»… som har til formål at bidrage til finansiering af RTVE …«) defineres det ikke, hvilken forbindelse mellem skatterne og støtten der er tale om.
(66)
Kommissionen konkluderer derfor, at de skatteforanstaltninger, der er beskrevet i betragtning 14, ikke er en integrerende del af støtten. Dens lovlighed er irrelevant for så vidt angår evalueringen af foreneligheden af den støtte, der er bestemt for RTVE. De interesserede parters bemærkninger er heller ikke relevante for evalueringen af statsstøtten. Den igangværende overtrædelsesprocedure vedrørende skatten på elektronisk kommunikation, som er indledt på grund af formodet tilsidesættelse af artikel 12 i direktiv 2002/20/EF (tilladelsesdirektivet), berører derfor ikke nærværende beslutning.
(67)
Hvad angår kompensationens proportionalitet, der skal sikre, at den ikke dækker mere end nettoudgifterne til opfyldelse af RTVE's public service-forpligtelser, fastsætter den nye lov, at alle RTVE-indtægter, der overstiger public service-nettoudgifterne plus en reserve på 10 %, tilbageføres til statens almindelige budgetter. I løbet af en periode på højst fire år kan der opretholdes et overskud på 10 % i en reservefond til dækning af eventuelt utilstrækkelig kompensation de tidligere regnskabsår eller ekstraordinære udgifter. Denne mekanisme til at undgå uberettiget overkompensering er i overensstemmelse med Kommissionens sagspraksis (29).
(68)
Af hensyn til støttens proportionalitet bør medlemsstaterne desuden fastlægge en passende mekanisme, der gør det muligt at gennemføre jævnlig og grundig kontrol med anvendelsen af offentlige midler i forbindelse med varetagelsen af public service-opgaverne (30), og som sikrer, at staternes årlige finansieringsindsats ikke overstiger udgifterne til opfyldelse af public service-forpligtelsen (31). Spanien opretholder den ordning med ekstern kontrol, som blev indført ved den tidligere omtalte lov nr. 17/2006, der godkendtes af Kommissionen ved beslutning E 8/2005, og som gør det muligt at bestemme nettoudgifterne til public service-radio- og tv-virksomhed.
(69)
Eftersom afskaffelsen af reklame imidlertid kan have indflydelse på udgifterne til radio- og tv-virksomhed ved at gøre programmeringen mindre afhængig af kommercielle hensyn, opfordrede Kommissionen i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren Spanien og andre interesserede parter til at fremsætte bemærkninger om finansieringsmekanismen med det formål at undgå, at der kan blive tale om overkompensering.
(70)
De interesserede parter udtrykte bekymring med hensyn til muligheden for, at der kan forekomme overkompensering i forhold til RTVE. De mente ikke, at det fastsatte årlige budget for RTVE på 1 200 mio. EUR var baseret på en korrekt beregning af nettoudgifterne til public service-virksomhed. Der blev ikke skelnet mellem kommercielle aktiviteter og public service-aktiviteter, og der blev ikke taget højde for den reduktion af udgifterne, som afskaffelsen af reklamerne ville medføre, eftersom programmerne ikke længere var nødt til at nå ud til et stort publikum og derfor ville være billigere at producere. Den samlede kompensation for tabet af reklameindtægter ville desuden blive beregnet på grundlag af de foregående regnskabsår, selv om den økonomiske krise havde medført en nedgang i de kommercielle indtægter i 2010 og dermed også en nedgang i RTVE's samlede indtægter. Det ville ikke være retfærdigt, hvis RTVE med afskaffelsen af den dobbelte finansiering havde garanterede indtægter, der var uafhængige af variable kommercielle indtægter. De udtrykte også bekymring med hensyn til budgetkontrollen.
(71)
Spanien dokumenterede imidlertid, at det planlagte budget fortsat er i overensstemmelse med de budgetterede årlige udgifter de tidligere år, og at der ikke var grund til at antage, at den blotte afskaffelse af reklamen hverken nu eller i en nær fremtid kan resultere i en betydelig reduktion af udgifterne. RTVE bør fortsat nå ud til et stort publikum, og afskaffelsen af reklamer vil gøre det nødvendigt at finansiere og sende flere produktioner. I sammenligning med tallene fra de tidligere regnskabsår (1 177 mio. EUR i 2007, 1 222 mio. EUR i 2008 og 1 146 mio. EUR i 2009) og under hensyn til både de supplerende udgifter (104 mio. EUR) til de produktioner, der er nødvendige for at udfylde den sendetid, der tidligere var forbeholdt reklamer, og de resterende kommercielle indtægter (ifølge beregningerne omkring 25 mio. EUR), forekommer et loft på 1 200 mio. EUR for de budgetterede udgifter at være et fornuftigt og rimeligt årligt kompensationsloft for varetagelse af public service-opgaverne. Princippet vedrørende kompensation for en offentlig radio- og tv-virksomheds faktiske nettoudgifter omfatter nødvendigvis beskyttelse af virksomheden over for udsving i reklameindtægterne.
(72)
For så vidt angår budgetkontrollen har Spanien gjort opmærksom på de allerede eksisterende kontrolmekanismer, der er fastsat ved lov nr. 17/2006, og som er beskrevet ovenfor i betragtning 38. For at statsstøtten ikke skal overstige nettoudgifterne til varetagelsen af public service-opgaverne er budgettet genstand for en effektiv efterfølgende kontrol i henhold til artikel 37 i denne lov. Rent konkret underkastes det intern revision, en offentlig revision gennemført af det offentlige inspektionsorgan og en ekstern revision, der gennemføres af en specialiseret privat virksomhed. I henhold til artikel 39 og 40 i lov nr. 17/2006 fører parlamentet og den audiovisuelle myndighed desuden tilsyn med varetagelsen af de public service-opgaver, som RTVE er pålagt, og med det årlige regnskab. RTVE er endelig underlagt revisionsrettens kontrol. De bemærkninger, der er indkommet fra interesserede parter, giver ikke anledning til at antage, at den nævnte ordning ikke anvendes korrekt.
(73)
Kommissionen finder ikke, at der er tegn på, at den skønnede årlige kompensation for RTVE's opfyldelse af public service-forpligtelsen overstiger de udgifter, som det rimeligvis kan forventes er forbundet med denne service, eller at kompensationen i sidste ende overstiger de hermed forbundne nettoudgifter.
(74)
På den anden side anmodede Kommissionen i sin beslutning om at indlede proceduren de spanske myndigheder om at oplyse, om de rådede over en passende procedure til en forudgående evaluering af, hvorvidt RTVE's nye audiovisuelle radio- og tv-tjenester opfylder Amsterdamprotokollens materielle betingelser (med hensyn til den såkaldte forudgående kontrol) (32). De oplysninger, der indtil nu er lagt frem af de spanske myndigheder, har ikke gjort det muligt for Kommissionen at fastslå, om Spanien allerede råder over en sådan mekanisme. Kommissionen er enig med de spanske myndigheder i, at dette aspekt ved finansieringen af RTVE var omhandlet i beslutningerne af 2005 og 2007, som vedrørte hele RTVE's finansieringsordning. Kommissionen er ligeledes enig i, at ordningen ikke har været berørt af indførelsen af de nye skatter, som gav anledning til at sætte gang i den nærværende procedure.
(75)
Af de spanske oplysninger fremgår det imidlertid, at artikel 41, stk. 3, i lov nr. 7/2010 (33) fastsatte en sådan fremgangsmåde og pålagde statens råd for audiovisuelle medier (det uafhængige spanske tilsyns- og reguleringsorgan for den offentlige radio- og tv-virksomhed) at gennemføre den nævnte kontrol, som består i en offentlig høring af de berørte parter, offentliggørelse af resultaterne heraf og en evaluering af den globale indvirkning på markedet af hver ny tjeneste. Loven indeholder imidlertid ikke en definition af, hvad en ny betydningsfuld tjeneste er. Medlemsstaterne burde fastlægge de relevante kriterier (34). Spanien oplyste dog, at landet havde planlagt inden den 1. november 2010 at undertegne en kontrakt med RTVE, som indeholder en sådan definition. I henhold til udkastet til programkontrakten forstås ved ny betydningsfuld tjeneste et tilbud, som er nyt og klart differentieret fra de allerede eksisterende tjenester, der kan betegnes som det relevante produktreferencemarked, og som kan have en indvirkning på markedet, navnlig på efterspørgslen.
(76)
Spanien har således opfyldt sin forpligtelse til at indføre forudgående kontrol, og Kommissionen bemærker sig, at landet også har planer om at indføre en bindende definition af en »ny betydningsfuld tjeneste« inden den 1. november 2010. Kommissionen gør ligeledes opmærksom på, at denne mekanisme ikke var indført før 2010.
VI. KONKLUSION
(77)
Kommissionen konkluderer, at Spanien ulovligt har gennemført en reform af finansieringen af den offentlige radio- og tv-virksomhed RTVE - i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Kommissionen bør imidlertid konkludere, at der ikke findes en obligatorisk forbindelse mellem anvendelsen af skatteindtægterne og finansieringen af støtten til RTVE, og at de nævnte skatter ikke berører støttens forenelighed med traktaten. I Spanien findes der endvidere forholdsregler, som forhindrer overkompensering af RTVE. Kommissionen gør endelig opmærksom på, at Spanien har indført en ordning med forudgående kontrol med henblik på indførelse af nye betydningsfulde tjenester inden for rammerne af public service-opgaverne. Støtten til den offentlige radio- og tv-virksomhed RTVE er derfor fortsat forenelig med traktaten -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Finansieringen af den offentlige radio- og tv-virksomhed Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE), ændret af Spanien ved lov nr. 8/2009 om finansiering af RTVE, er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Kongeriget Spanien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 20. juli 2010.